Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 219/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 272 ust. 1 i 2, art. 274 pkt 2 lit za, art. 274 pkt 4, art. 552
journal: Dz.U. 2021 poz 2233
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: par 5 ust. 1 pkt 27 i pkt 40 lit. c
journal: Dz.U. 2021 poz 736
law: Rozporządzenie Rady Ministra z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] czerwca 2022 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Inne z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. P. (dalej: "Spółka", "Skarżąca") zaskarżył do Sądu decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 30 grudnia 2021 r. nr SZ.RUO.4701.1.37.2020.MB w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych.

Decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych:

W dniu 20 marca 2019 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: "organ I instancji") na podstawie przepisu art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 2233; zm.: Dz. U. z 2021 r. poz. 1641, dalej jako: "P.w.") oraz § 5 ust. 1 pkt 40 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 736, dalej jako: "rozporządzenie w sprawie j.s.o"), ustalił w formie informacji, dla Spółki, za IV kwartał 2018 r., opłatę zmienną w wysokości 775,00 zł za pobór wód podziemnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Dyrektora Zarządu Zlewni w G. decyzją z dnia 11 czerwca 2018 r., znak: [...]

Wysokość ww. kwoty została ustalona w oparciu o dane wykazane przez Spółkę w przesłanym "Oświadczeniu podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych (art. 552 ust. 2d, 2e i 2f P.w.) z dnia 11 lutego 2019 r. - dalej jako: "oświadczenie". W przesłanym oświadczeniu wskazano, iż w IV kwartale 2018 r. pobrano [...] m3 wód podziemnych, do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 0,25 m3/s, które to cele odpowiadają stawce opłaty, określonej w § 5 ust. 1 pkt 40 lit. c rozporządzenia w sprawie j.s.o.

Z uwagi na fakt, iż Spółka przedmiotowej opłaty we wskazanym terminie nie uiściła, organ I instancji pismem z dnia 4 czerwca 2019 r. - na podstawie art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (dalej jako: "Ordynacja podatkowa"), zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty zmiennej za okres IV kwartału 2018 r. za pobór wód podziemnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w G. z dnia 11 czerwca 2018 r.

W toku postępowania organ I instancji ustalił, iż Spółka w dniu 12 lipca 2019 r. dokonała wpłaty opłaty za usługi wodne, w wysokości ustalonej w drodze wskazanej wyżej informacji. Wobec tego organ I instancji decyzją z dnia 20 sierpnia 2019 r., nr [...] - na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2052, dalej jako: "k.p.a.") - umorzył w całości przedmiotowe postępowanie, z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

W dniu 25 czerwca 2019 r., na podstawie art. 334, 335 i 336 P.w., pracownicy Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie przeprowadzili kontrolę gospodarowania wodami dla potrzeb weryfikacji i ustalenia wielkości oraz celu korzystania z wód pobieranych przez Spółkę - na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Dyrektora Zarządu Zlewni w G. decyzją z dnia 11 czerwca 2018 r. na pobór wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego w miejscowości Ś., gmina K. P.. Przeprowadzona kontrola wykazała, iż Spółka, w ramach zbiorowego zaopatrzenia w wodę, prowadzi działalność polegającą na ujmowaniu wód podziemnych do celów dostarczenia wody zarówno dla gospodarstw domowych, jak i pozostałych odbiorców (tj. podmiotów prowadzących działalność gospodarczą oraz podmiotów publicznych).

Biorąc pod uwagę ustalenia kontroli, w dniu 10 lutego 2020 r. organ I instancji zawiadomił podmiot o wszczęciu z urzędu, na podstawie art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej, postępowania w przedmiocie określenia dla strony wysokości opłaty zmiennej za IV kwartał 2018 r. za pobór wód podziemnych z ujęcia w miejscowości Ś., na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Dyrektora Zarządu Zlewni w G. decyzją z dnia 11 czerwca 2018 r.

Decyzją z dnia 22 października 2020 r., znak: SZ.ZUO.1.470.1927.3.2020.BM, organ I instancji określił Spółce za okres IV kwartału 2018 r. opłatę zmienną

w wysokości 920 zł za pobór wód podziemnych z ujęcia w miejscowości Ś.. Opłata za pobór wód podziemnych została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 1 i 2 P.w., jako suma: iloczynu jednostkowej stawki opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (0,068 zł za 1 m3 - cel 40) pomnożonej przez współczynnik różnicujący odpowiadający procesowi uzdatniania (1,25) i ilość pobranych wód podziemnych (6.642,00 m3), co stanowi kwotę [...] zł oraz iloczynu jednostkowej stawki opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych do celów poboru, uzdatniania

i dostarczania wody (0,115 zł za 1m3- cel 27) pomnożonej przez współczynnik różnicujący odpowiadający procesowi uzdatniania (1,25) i ilość pobranych wód podziemnych 2.475,00 m3), co stanowi kwotę [...] zł. W tejże decyzji organ I instancji określił również wysokość dopłaty w opłacie zmiennej za okres IV kwartału 2018 r. w kwocie: [...] zł, za pobór wód podziemnych z ujęcia w miejscowości Ś..

Pismem z dnia 6 listopada 2020 r., Spółka złożyła odwołanie od powyżej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie przepisów materialnych

i proceduralnych.

Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: "organ odwoławczy"), doszedł do przekonania, iż odwołanie to zasługuje na uwzględnienie, ale jedynie w części i z przyczyn innych niż podniesione przez stronę.

W motywach decyzji, organ odwoławczy wskazał, że istota sporu występującego w sprawie sprowadza się do dokonania oceny, czy pobór wód podziemnych przez Spółkę prowadzony na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Dyrektora Zarządu Zlewni w G. decyzją z dnia 11 czerwca 2018 r., dokonywany jest jedynie do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (określonych w § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia w sprawie j.s.o.), do których stosuje się preferencyjną stawkę opłat, czy też - w związku z rozdziałem pobranych wód podziemnych w celu dostarczenia ich zarówno gospodarstwom domowym, jak i pozostałym odbiorcom - nie ma tylko takiego charakteru.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że Prawo wodne, jak i wydane na jego podstawie przepisy rozporządzenia w sprawie j.s.o. nie zawierają definicji legalnej "zbiorowego zaopatrzenia w wodę". W takich przypadkach celem dokonania wykładni koniecznym jest sięgniecie do innej (w ramach danej gałęzi prawa) regulacji prawnej, posługującej się taką definicją. Definicja legalna zbiorowego zaopatrzenia w wodę znajduje się, jak słusznie zauważyła również strona, w art. 2 pkt 21 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r., poz. 2028); dalej: "u.z.z.w.", który stanowi, że jest nią działalność polegająca na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z art. 2 pkt 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym jest przedsiębiorca w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność. U.z.z.w. w art. 2 pkt 3 wyjaśnia także, że każdy, kto korzysta z usług wodociągowo - kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie pisemnej umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym jest odbiorcą usług.

Zdaniem organu odwoławczego, regulacje powołanej ustawy wskazują, że odbiorcy usług nie korzystają z usługi wodnej polegającej na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych, lecz korzystają z usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które w ramach prowadzonej działalności gospodarczej z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę korzysta z wymienionej usługi wodnej na podstawie i warunkach określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, albo pozwoleniu zintegrowanym. Organ odwoławczy zaznaczył, że Spółka legitymuje się pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym przez Dyrektora Zarządu Zlewni w G. decyzją z dnia 11 czerwca 2018 r., znak: [...] na pobór wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego w miejscowości Ś. - bez ograniczenia, że jedynym celem poboru będzie dostarczenie wody wyłącznie gospodarstwom domowym, z wyłączeniem pozostałych odbiorców.

Z tego względu nie można więc uznać, że wyłącznym celem poboru wody przez Spółkę jest zbiorowe zaopatrywanie ludności, w ramach realizacji zadań własnych gminy, w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Mając na uwadze wyżej przytoczoną argumentację, nie sposób zatem podzielić zarzutów podniesionych przez Stronę.

W przypadku, gdy pobór wód jest dokonywany przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w celu zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę, to celem poboru wód jest określony w art. 274 pkt 4 P.w. oraz w § 5 ust. 1 pkt 40 i 41 rozporządzenia w sprawie j.s.o. pobór wód do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczona do spożycia przez ludzi, tj. wodę przeznaczoną do picia, przygotowania żywności lub innych celów domowych (por. definicja wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi zawarta w art. 16 pkt 70 Prawa wodnego oraz art. 2 pkt 18 u.z.z.w.). Użycie przez ustawodawcę we wskazanych przepisach pojęcia "ludność" oznacza, że wymieniony cel poboru wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne realizuje się wyłącznie w odniesieniu do wód pobranych w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę jednej kategorii odbiorców usług, tj. ludności (gospodarstw domowych), z wyłączeniem wód pobranych w celu zbiorowego zaopatrzenia innych niż ludność podmiotów, tj. podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, czy podmiotów publicznych. Pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę innych niż ludność podmiotów mieści się w celu określonym w art. 274 pkt 2 lit. za P.w. oraz w § 5 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia w sprawie j.s.o., tj. do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody.

Zdaniem organu odwoławczego, użyte w art. 274 pkt 4 P.w. pojęcie "ludności" nie jest przypadkowe i wskazuje na kategorię odbiorców, którym woda jest przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne dostarczana. Z kolei pojęcie "ludności" użyte w wyżej wskazanym przepisie należy utożsamiać z pojęciem "mieszkaniec". Trzeba bowiem mieć na uwadze, że ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372; zm.: Dz. U. z 2021 r. poz. 1834, dalej jako: "ustawa o samorządzie gminnym") w art. 7 ust. 1 stanowi, iż zbiorowe zaspokajanie potrzeb wspólnoty należy do zadań gminy.

Z punktu 3 powyższego przepisu wynika, że w szczególności zadania własne gminy obejmują sprawy wodociągów i zaopatrywania w wodę. W art. 3 ust. 1 ustawy z.z.w.z.o.ś. wskazano, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę jest zadaniem własnym gminy. Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy stoi na stanowisku, że użyte w art. 274 pkt 4 Prawa wodnego sformułowanie "zbiorowe zaopatrzenie ludności" należy uznać za tożsame z określeniem "zbiorowe zaopatrzenie wspólnoty". W dalszej kolejności trzeba także zauważyć, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym to mieszkańcy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Mając to na uwadze należy więc przyjąć, że określenie "zbiorowe zaopatrywanie wspólnoty" powinno się w dalszej kolejności utożsamić z określeniem "zbiorowe zaopatrzenie mieszkańców gminy". Powyższe oznacza więc, że cel poboru wody wskazany art. 274 pkt 4 P.w. dotyczy wyłącznie zbiorowego zaopatrywania mieszkańców gminy w wodę przeznaczoną do picia, przygotowania żywności lub innych celów domowych. Prawidłowa wykładania wyżej wskazanego przepisu, wprost przesądza więc o tym, że dostarczanie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wód podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą oraz podmiotom publicznym wykracza poza zakres regulacji art. 274 pkt 4 P.w.

Natomiast – według organu odwoławczego - pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę innych niż ludność podmiotów mieści się w celu określonym w art. 274 pkt 2 lit, za P.w. oraz w § 5 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia w sprawie j.s.o., tj. do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody.

Zdaniem organu odwoławczego, wskazana w powołanych przepisach sekwencja następujących po sobie czynności od strony przedmiotowej odpowiada bowiem definicji zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Znajduje też odzwierciedlenie w sekcji E dział 36 Polskiej Klasyfikacji Działalności, pt. pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody, a ponadto została wpisana w dziale 3 Krajowego Rejestru Sądowego spółki. Istotne znaczenie ma również to, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę obejmuje też wszystkie procesy technologiczne, które są pośrednio lub bezpośrednio związane z ujmowaniem wody, jej uzdatnianiem lub dostarczaniem, jeżeli pomiędzy danego rodzaju zdarzeniem (sytuacją), a ujmowaniem, uzdatnianiem i dostarczaniem wody istnieje związek przyczynowo skutkowy.

Zatem zaopatrzenie w wodę podmiotów publicznych oraz prowadzących działalność gospodarczą nie odpowiada celowi poboru wód z art. 274 pkt 4 P.w., jako że nie polega na dostarczaniu ludności wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, choćby było dokonywane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne i to w ramach realizacji zadań własnych gminy.

Z uwagi na powyższe organ odwoławczy uznał, że brzmienie definicji legalnej "zbiorowego zaopatrzenia w wodę", określonej w art. 2 pkt 21 ustawy z.z.w.z.o.ś., nie przesądza o tym, jakoby przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjne pobierały wodę wyłącznie w celu zbiorowego zaopatrywania ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W kwestii podniesionych przez Spółkę zarzutów naruszenia przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji przepisów proceduralnych, organ odwoławczy za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez naruszenie zakazu powagi rzeczy osądzonej i wszczęcie przez organ I instancji postępowania w sprawie, co do której postępowanie zostało przeprowadzone i zakończone ostateczną decyzją. Organ odwoławczy wskazał, że wbrew twierdzeniom Strony, w obrocie prawnym nie funkcjonują dwie decyzje ostateczne określające spółce wysokość opłaty zmiennej za IV kwartał 2018 r. za pobór wód podziemnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w G. z dnia 11 czerwca 2018 r. Zdaniem organu odwoławczego, niezasadne jest także twierdzenie Spółki, że w sprawie ma zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. Między omawianymi przepisami art. 274 pkt 4 i art. 274 pkt 2 lit za P.w., nie zachodzi żadna sprzeczność, gdyż normują one odrębne od siebie sytuacje - wskazują bowiem na odmienne cele poboru wody, które w żaden sposób się nie wykluczają. Ustawodawca bowiem w art. 274 P.w. wprowadził katalog górnych jednostkowych stawek za usługi wodne, które nie mają wobec siebie charakteru konkurencyjnego, nie pochłaniają i nie wykluczają się wzajemnie, lecz każda z tychże opłat znajdzie zastosowanie wówczas, gdy dany podmiot będzie korzystał z usług wymienionych w tym katalogu.

Organ odwoławczy, zgodził się, że postępowanie organu I instancji przeprowadzone zostało z naruszeniem terminu, wynikającego z przepisu art. 35 § 3 k.p.a., bowiem wszczęte zostało w dniu 10 lutego 2020 r., natomiast decyzję określającą wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych w okresie IV kwartału 2018 r. wydano w dniu 22 października 2020 r. jednakże, w ocenie organu, niezakończenie sprawy w terminie nie spowodowało negatywnych skutków dla strony.

Zdaniem organu odwoławczego, ze względu na fakt, iż Spółka zaopatruje w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi zarówno ludność, jak i inne podmioty, organ I instancji słusznie określił ww. podmiotowi wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych w IV kwartale 2018 r. w podziale na poszczególne cele, tj. do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody, równocześnie biorąc pod uwagę jednostkowe stawki opłaty określone odpowiednio w § 5 ust. 1 pkt 40 lit. c i § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a rozporządzenia w sprawie j.s.o.

W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego, w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca organ I instancji, do wydania decyzji określającej Spółce wysokość opłaty zmiennej za okres IV kwartału 2018 r. za pobór wód podziemnych, bowiem ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało, iż informacje przedłożone przez stronę - na podstawie art. 552 ust. 2a pkt 2 P.w. - w oświadczeniu będącym podstawą ustalenia wysokości opłaty zmiennej w pierwotnej informacji, zawierały odmienne wskazania niż ustalenia poczynione przez organ I instancji w przeprowadzonym postępowaniu, z uwzględnieniem wyników kontroli gospodarowania wodami, wykonanej przez pracowników organu I instancji.

Przy tym, organ odwoławczy, podzielił przyjęty przez organ I instancji sposób dokonania (w drodze oszacowania) wyliczenia ilości pobranych wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego w miejscowości Ś. (w uzasadnieniu organ omyłkowo wskazał C.) w podziale na poszczególne grupy odbiorców, która uwzględniona została do określenia wysokości opłaty zmiennej za IV kwartał 2018 r. w zaskarżonej decyzji (tj. 6.642,00 m3 dla gospodarstw domowych, jaką to ilość należy przypisać do celu odpowiadającego stawce opłaty określonej w § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia w sprawie j.s.o. oraz 2.475,00 m3 jaką to ilość należy przypisać do celu odpowiadającego stawce opłaty określonej w § 5 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia w sprawie j.s.o).

Końcowo, uzasadniając częściowe uchylenie decyzji organu I instancji, organ odwoławczy, wskazał, że decyzja organu I instancji wydana w takiej sytuacji jak w sprawie winna zawierać wyłącznie rozstrzygniecie w postaci określenia wysokości należnej opłaty zmiennej. Okoliczność, że wcześniej Spółka dokonała wpłaty tytułem opłaty zmiennej na podstawie informacji z dnia 20 marca 2019 r., a co za tym idzie określenie w zaskarżonej decyzji kwoty pozostałej podmiotowi do zapłaty, tj. [...] zł - stanowiącej różnicę między nową wysokością opłaty zmiennej, a uiszczoną już przez podmiot zapłatą nie ma wpływu na rozstrzygnięcie decyzji, tj. określenie należnej opłaty.

W skardze wywiedzionej na powyższą decyzję organu odwoławczego, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów:

1. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie skutkujące brakiem wydania przez organ odwoławczy decyzji uchylającej w całości decyzję organu I instancji i umarzającej postępowanie w całości, albowiem decyzja organu I instancji dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, zatem zachodzi powaga rzeczy osądzonej (rozstrzygniętej) w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w każdym z powyższych przypadków;

2. art. 138 5 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, utrzymującej w części w mocy decyzję organu I instancji, w sytuacji, gdy nie zaistniały jakiekolwiek podstawy do wydania orzeczenia o ww. treści;

3. art. 272 ust. 1 i ust 2 P.w. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i wydanie decyzji w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za okres IV kwartału 2018 r. za pobór wód podziemnych w miejscowości Ś. (pełnomocnik omyłkowo wskazał C. ), gm. K. P. z uwzględnieniem celów, na jaki pobierana jest woda, o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a rozporządzenia w sprawie j.s.o.;

4. art. 274 pkt 1 lit. za P.w. w zw. z § 5 ust 1 pkt 27 lit, a oraz § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia w sprawie j.s.o. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że część wód pobieranych z ujęcia objętego decyzją jest wykorzystywana do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody, a nie wyłącznie do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi;

5. art. 552 ust. 2 pkt 2 P.w. poprzez nieuprawnione ustalenie podstawy naliczenia opłaty zmiennej;

6. art. 7a § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji niekorzystnej dla strony, w sytuacji kiedy istnieją wątpliwości co do treści normy prawnej, a przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku;

7. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy nie wykonano obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego mającego wpływ na treść wydanej decyzji i ustalenie podstawy naliczenia opłaty zmiennej.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca uszczegółowiła powyższe zarzuty.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko opisane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym na podstawie przepisu art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), zgodnie z którym przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Przewodnicząca Wydziału I zarządzeniem z dnia 5 maja 2022 r. skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Przedmiotem sporu jest zasadność określenia Skarżącej przez organ opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych, na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, za IV kwartał 2018 r. w wysokości odmiennej od ustalonej w informacji z dnia 20 marca 2019 r. i opłaconej przez Skarżącą.

Zgodnie z ustalonymi w toku postępowania okolicznościami sprawy, Skarżąca wykazała jedynie pobór wód podziemnych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia

przez ludzi (podlegający opłacie w stawce preferencyjnej), bez wykazania poboru wód podziemnych do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody.

W ocenie Skarżącej wysokość opłat za pobór wód podziemnych powinna być naliczona zgodnie z art. 274 pkt 4 P.w. i § 5 ust. 1 pkt 40 lit. c rozporządzenia w sprawie j.s.o., gdyż pobór ten jest dokonywany wyłącznie w celu realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, tj. w stawce niższej, a nie także na cele określone w art. 274 pkt 2 za P.w. i § 5 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia w sprawie j.s.o., tj. dla celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody, czyli w stawce wyższej.

Natomiast, w ocenie organów obu instancji, Skarżąca pobiera wodę podziemną z ujęcia w miejscowości Ś. na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w obu ww. celach (pobór bez ograniczenia, że jedynym celem dostarczanie wody gospodarstwom domowym), dlatego też stawki opłat powinny być zróżnicowane.

Sąd dokonując oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutu Skarżącej dotyczącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Skarżąca podniosła, że rozpoznając sprawę organ odwoławczy pominął fakt, iż w dniu 20 sierpnia 2019 r. została wydana przez Dyrektora Zarządu Zlewni w G. decyzja umarzająca w całości postępowanie w sprawie określenia spółce wysokości opłaty zmiennej za okres IV kwartału 2018 r. za pobór wód podziemnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w G. z dnia 11 czerwca 2018 r. Skarżąca stwierdziła, że w obrocie prawnym funkcjonują dwie decyzje wydane wobec Skarżącej i dotyczące tej samej opłaty (tj. decyzja z dnia

20 sierpnia 2019 r. oraz decyzja z dnia 22 października 2020 r.). Podkreśliła ona,

że ponowne wszczęcie postępowania w przedmiocie określenia wysokości opłaty zmiennej za IV kwartał 2018 r. przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym oznacza, że kolejny raz rozpoznano sprawę już ostatecznie rozstrzygniętą.

Organ odwoławczy wyjaśnił natomiast, że mimo słusznego stwierdzenia

przez Skarżącą, iż w przedmiotowej sprawie zostały wydane dwie decyzje, to jednak tylko jedna z nich stanowi decyzję merytoryczną, określającą wysokość opłaty zmiennej za pobór wód, druga decyzja jako umarzająca postępowanie, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie zawiera rozstrzygnięcia, które w sposób bezpośredni określałoby skarżącej możliwy do zrealizowania obowiązek. Zdaniem organu odwoławczego, Skarżąca nie ma racji wskazując, że w sprawie nie zaszły żadne zmiany podmiotowe ani prawne, które uzasadniałyby ponowne wszczęcie postępowania i wydanie

nowej decyzji.

Sąd wskazuje, mając na uwadze ww. kwestię, że organ decyzją z dnia

20 sierpnia 2019 r. zakończył postępowanie wszczęte w związku z nieuiszczeniem

przez spółkę opłaty zmiennej za pobór wód. Jak wynika bowiem z materiału dowodowego sprawy w trakcie postępowania (wszczętego w dniu 4 czerwca 2019 r., zgodnie z zawiadomieniem doręczonym Spółce w dniu 5 czerwca 2019 r.) opłata została przez Spółkę uiszczona, co spowodowało, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Podkreślenia wymaga, że istotą rozstrzygnięcia w tym postępowaniu był właśnie brak zapłaty ciążącej na Spółce opłaty za pobór wód. Zatem dokonanie zapłaty w trakcie postępowania stało się podstawą do umorzenia postępowania.

Natomiast w dniu 10 lutego 2020 r. wszczęto postępowanie (zawiadomieniem

z dnia 10 lutego 2020 r., doręczonym Spółce w dniu 12 lutego 2020 r.), które zakończyło się wydaniem przez organ I instancji decyzji określającej opłatę zmienną za pobór wód podziemnych.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela stanowisko

wyrażone w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym uzasadnione było wszczęcie i przeprowadzenie ponownego postępowania, które tym razem toczyło się w zakresie wysokości opłaty za pobór wód. W tych okolicznościach, organ I instancji wydał decyzję merytoryczną rozstrzygającą co do istoty sprawy.

W związku z powyższym wskazać należy, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji stwierdza nieważność decyzji, jeżeli dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Powyższa przyczyna stwierdzenia nieważności to tzw. res iudicata. W związku z tym ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie. Dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie zasady res iudicata, istotne znaczenie ma tożsamość obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami, a zatem podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Ponadto res iudicata następuje w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Istotne jest zatem zaistnienie tożsamości sprawy w zakresie podmiotu, przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego

jak i faktycznego (por. wyroki NSA: z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 341/18;

z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 787/14; z dnia 9 czerwca 2010 r. sygn. akt

II OSK 931/09).

Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, aby stwierdzić istnienie tożsamości sprawy, należy ustalić, czy mamy do czynienia z nowymi okolicznościami, nie będącymi przedmiotem analizy w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, czy też okolicznościami stanowiącymi podstawę ustalenia stanu faktycznego w sprawie już rozstrzygniętej, mając przy tym na względzie złożone dowody. Co istotne, niezmienność stanu faktycznego przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać wyłącznie w odniesieniu do tzw. faktów prawotwórczych, czyli takich, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Sprawy będą bowiem tożsame wówczas, gdy m.in. stan faktyczny, który był podstawą rozstrzygnięcia o ich meritum, okazał się taki sam. Innymi słowy, chodzi o taki stan faktyczny, od którego zależy treść rozstrzygnięcia sprawy ujętego w decyzji administracyjnej; okoliczności faktyczne, które były podstawą do stwierdzenia konkretyzowanych w decyzji uprawnień i obowiązków (por. R. A. Rychter, Res iudicata w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2014, s. 162-163).

W tym miejscu wskazać należy, iż na konieczność ustalenia tożsamości sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, aby rozważyć skutki zakazu ponownego rozstrzygania tej samej sprawy, z uwagi na sankcję nieważności decyzji (res iudicatae) zwraca uwagę piśmiennictwo (por. R. A. Rychter, Res iudicata w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2014, s. 123; M. Jaśkowska, w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2106, s. 910 i n.). W literaturze procesu administracyjnego wskazuje się nadto, że przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. odgrywa rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej, wyrażonej w art. 16 § 1, rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia, przy czym zauważa się, że chodzi o wydanie kolejno po sobie decyzji załatwiających sprawę co do istoty (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 15 wydanie, Warszawa 2017, s. 879). W doktrynie prawa administracyjnego nie budzi wątpliwości, że hipoteza art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. obejmuje decyzje ostateczne rozstrzygające sprawę co do istoty, zaś w przypadku decyzji o umorzeniu postępowania dopuszcza się w oznaczonych warunkach możliwość ponownego wszczęcia postępowania oraz wydania decyzji merytorycznej w sprawie, w której postępowanie uprzednio umorzono (por. A. Matan, w: Weryfikacja rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym ogólnym, System prawa administracyjnego procesowego, Tom II, część 5, red. B. Adamiak, s. 618 i n.). Innymi słowy, w przypadku gdy uprzednio umorzono postępowanie administracyjne, nie zawsze będzie zachodził stan powagi rzeczy rozstrzygniętej ostatecznie, takie też stanowisko prezentowane jest w judykaturze (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2906/17 i powołane tam orzeczenia).

Sąd stoi na stanowisku, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 22 października 2020 r.

Jak już bowiem wyżej, Sąd wyjaśniał decyzja z dnia 22 października 2020 r. stanowiła rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, a takiej cechy nie ma decyzja ostateczna

z dnia 20 sierpnia 2019 r.

Mając powyższe na względzie, prawidłowo w sprawie przyjęto, iż decyzja organu z dnia 20 sierpnia 2019 r. nie stworzyła res iudicata, a w związku z tym stanowisko skarżącej co do braku podstaw do wydania w stosunku do skarżącej decyzji z dnia 22 października 2020 r., w świetle art. 156 § 1pkt 3 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia.

Przechodząc do kwestii merytorycznych i rozstrzygnięcia sporu, należy na wstępie wskazać, że pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych stanowi usługę wodną, na którą jest wymagane pozwolenie wodnoprawne (art. 35 ust. 3 pkt 1 oraz art. 389 pkt 1 P.w.), w którym ustalony zostaje m. in. cel korzystania z wód przez adresata pozwolenia wodnoprawnego (art. 403 ust. 1 P.w.).

Poboru wód dokonuje podmiot korzystający z usługi wodnej i to na nim ciąży obowiązek ponoszenia opłaty za usługi wodne (art. 268 ust. 1 pkt 1 oraz art. 298 pkt 1 P.w.), która składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych (art. 270 ust. 1 P.w.). Zgodnie także z art. 35 ust. 1 i ust. 2 P.w., usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego, zwykłego oraz szczególnego korzystania z wód, do których dostęp jest zapewniony na zasadach określonych w Prawie wodnym. Przepis art. 35 ust. 1 P.w. odnosi się do jednej z form korzystania z wód przez gospodarstwa domowe, podmioty publiczne oraz podmioty prowadzące działalność gospodarczą w postaci usług wodnych. Przepis art. 35 ust. 1 P.w. swoim zasięgiem obejmuje podmioty korzystające z usług wodnych i nie dotyczy odbiorców usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę świadczonych przez przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjne. Zatem, określone w Prawie wodnym zasady dostępu do usług wodnych, do których zalicza się przepisy dotyczące opłat za usługi wodne, odnoszą się wyłącznie do podmiotów korzystających z usług wodnych (a nie do odbiorców usług wodociągowo-kanalizacyjnych, którzy pozostają poza ukształtowanym pozwoleniem wodnoprawnym albo pozwoleniem zintegrowanym stosunkiem administracyjnoprawnym) i aktywność tych podmiotów dotycząca zakresu i celu korzystania z wód powinna wpływać na kształt obowiązków w zakresie opłat, obciążających te podmioty. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w judykaturze (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 września 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1269/20 oraz wyrok NSA z dnia 2 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 4152/21). W ostatnim z przywołanych wyroków NSA stwierdził, że "pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę podmiotów prowadzących działalność gospodarczą oraz podmiotów publicznych odpowiada celowi określonemu w art. 274 pkt 2 lit. za Prawa wodnego, tj. do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody, a pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w celu zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi odpowiada celowi określonemu w art. 274 pkt 4 Prawa wodnego [...] ustawodawca w Prawie wodnym zawiera normy prawne, z których wynika, że cel korzystania z wód jest ustalany w pozwoleniu wodnoprawnym i stanowi jego obligatoryjny element (warunek), a naruszenie tego warunku może skutkować odebraniem lub ograniczeniem prawa do korzystania z wód, to dokonując oceny celów poboru wód, o których mowa w przepisach art. 274 pkt 2 - pkt 4 Prawa wodnego, należy rozumieć je tak samo, jak cele, o których mowa w art. 403 ust. 1 i art. 415 pkt 1 Prawa wodnego, tj. jako skierowane do podmiotów korzystających z usług wodnych [...] nie do pogodzenia z założeniem aksjologicznej spójności systemu prawa byłaby sytuacja, w której opłaty za usługi wodne stanowiące daniny publiczne należne za korzystanie z wód byłyby naliczane z uwzględnieniem celu lub celów odmiennych od przyjętego w akcie administracyjnym celu lub celów poboru wód, mimo że ustawodawca nie nadał im odmiennego znaczenia.".

Prawidłowa zatem wykładnia przepisów art. 274 pkt 2 - pkt 4 P.w. oraz § 5 ust. 1 pkt 27 i pkt 40 lit. c rozporządzenia w sprawie j.s.o. z uwzględnieniem ich relacji do art. 35 ust. 1, ust.2 i ust. 3 pkt 1, art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 298 pkt 1, art. 389 pkt 1, art. 403 ust. 1 oraz art. 415 pkt 1 P.w. prowadzi do wniosku, że w przypadku, gdy gospodarstwa domowe, podmioty publiczne oraz podmioty prowadzące działalność gospodarczą, a także prowadzące działalność rolniczą nie korzystają z usług wodnych, lecz korzystają z usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, to cel poboru wód należy oceniać w odniesieniu do celu realizowanego przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a nie wiązać go ze sposobem wykorzystania wód przez odbiorcę usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Skoro także jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne jest jednym z zasadniczych elementów, które wpływają na wysokości opłaty za usługi wodne, to powiązanie celu poboru wód z podmiotem korzystającym z usługi wodnej, a nie z odbiorcą usług wodociągowo-kanalizacyjnych zapewnia prawidłowe ustalenie daniny publicznej na podstawie niebudzących wątpliwości danych dotyczących ustalonego w pozwoleniu wodnoprawnym celu poboru wód przez podmiot korzystający z usług wodnych oraz według tych samych zasad dla wszystkich podmiotów pozostających w relewantnej sytuacji prawnej. Tym samym, również ustalenie przez organ tego w jaki sposób finalni odbiorcy wykorzystywali wodę dostarczaną przez podmiot korzystający z usług wodnych byłoby dla sprawy irrelewantne. Istotny pozostaje cel poboru wód przez skarżącego, a nie faktyczny cel wykorzystania wód przez jego odbiorców.

Nadto, dostrzec należy, że Prawo wodne, jak i wydane na jej podstawie przepisy rozporządzenia w sprawie j.s.o. nie zawierają definicji legalnej terminu "zbiorowe zaopatrzenie w wodę". Jednak, definicja legalna zbiorowego zaopatrzenia w wodę znajduje się w art. 2 pkt 21 u.z.z.w., który stanowi, że jest nią działalność polegająca na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Zgodnie także z art. 2 pkt 4 u.z.z.w., przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym jest przedsiębiorca w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 424 i 1086), jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność. U.z.z.w. w art. 2 pkt 3 wyjaśnia także, że każdy, kto korzysta z usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie pisemnej umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym jest odbiorcą usług.

Przywołane regulacje u.z.z.w. również wskazują, że odbiorcy usług nie korzystają z usługi wodnej polegającej na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych, lecz korzystają z usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które w ramach prowadzonej działalności gospodarczej z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę korzysta z wymienionej usługi wodnej na podstawie i warunkach określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, albo pozwoleniu zintegrowanym. Przepisy dotyczące opłat za usługi wodne odnoszą się natomiast, jak już wskazano, wyłącznie do podmiotów korzystających z usług wodnych i to aktywność tych podmiotów dotycząca zakresu i celu korzystania z wód winna wpływać na kształt obowiązków związanych z wysokością opłat, obciążających te podmioty.

Zatem, okoliczność, że działalność polegająca na zbiorowym zaopatrywaniu w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi może być prowadzona wyłącznie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, nie oznacza, że jedynym celem poboru wody przez taki podmiot jest cel wskazany w art. 274 pkt 4 P.w.

Skarżąca w ramach prowadzonej działalności w zakresie zbiorowego zaopatrywania w wodę zaopatruje bowiem zarówno gospodarstwa domowe, podmioty publiczne, jak i podmioty prowadzące działalność gospodarczą. Pozwolenie wodnoprawne z dnia 11 czerwca 2018 r. zostało udzielone stronie na pobór wód podziemnych z ujęcia w Ś. bez wskazania i bez ograniczenia, że jedynym celem poboru będzie dostarczenie wody wyłącznie gospodarstwom domowym, z wyłączeniem pozostałych odbiorców, w tym podmiotów prowadzących działalność gospodarczą i podmiotów publicznych. Z tego względu nie można uznać, że wyłącznym celem poboru wody przez stronę jest zbiorowe zaopatrywanie ludności, w ramach realizacji zadań własnych gminy, w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi.

Nadto, w sprawie organ dokonał 25 czerwca 2019 r. - na podstawie przepisów art. 334, art. 335 i art. 336 P.w., poprzez pracowników Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - kontroli gospodarowania wodami dla potrzeb weryfikacji i ustalenia wielkości oraz celu korzystania z wód pobieranych przez skarżącą, na podstawie ww. pozwolenia wodnoprawnego dla ujęcia w Ś. . Przeprowadzona kontrola wykazała, iż Spółka, w ramach zbiorowego zaopatrzenia w wodę, prowadzi działalność polegającą na ujmowaniu wód podziemnych do celów dostarczenia wody zarówno dla gospodarstw domowych, jak i pozostałych odbiorców, co jest zgodne z zatwierdzonymi dla tego podmiotu taryfami dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.

W konsekwencji, prawidłowo organ ocenił, że skoro pobór wód jest dokonywany przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w obu celach, tj. w celu zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę oraz do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody, to celami poboru wód są: określony w art. 274 pkt 4 P.w. oraz w § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia w sprawie j.s.o. pobór wód do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, tj. wodę przeznaczoną do picia, przygotowania żywności lub innych celów domowych (por. definicja wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi zawarta w art. 16 pkt 70 P.w. oraz art. 2 pkt 18 u.z.z.w.) oraz pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę innych niż ludność podmiotów w celu określonym w art. 274 pkt 2 lit. za P.w. oraz w § 5 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia w sprawie j.s.o., tj. do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody.

Przedstawione stanowisko znajduje poparcie w doktrynie prawa, gdzie wskazuje się, że "ustawodawca wyraźnie chciał zastosować ochronę mieszkańców zużywających wodę przeznaczoną do spożycia, wyodrębniając w art. 274 pkt 4 P.w. - jako osobną regulację - górną jednostkową stawkę opłaty za pobór wód do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzania ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi." (por. Nowe prawo wodne najważniejsze zmiany dla gmin i przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, red. dr Krzysztof Filipek, Mariusz Kucharski, Paweł Michalski, r. 2017. wyd. 1, Legalis). Natomiast, pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę innych niż ludność podmiotów mieści się w celu określonym w art. 274 pkt 2 lit. za P.w. oraz w § 5 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia w sprawie j.s.o., tj. do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody. Wskazana w powołanych przepisach sekwencja następujących po sobie czynności od strony przedmiotowej odpowiada bowiem definicji zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Znajduje też odzwierciedlenie w sekcji E dział 36 Polskiej Klasyfikacji Działalności, pt. pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody, a ponadto została wpisana w dziale 3 Krajowego Rejestru Sądowego Skarżącej. Zatem, zaopatrzenie w wodę podmiotów publicznych oraz prowadzących działalność gospodarczą nie odpowiada celowi poboru wód z art. 274 pkt 4 Prawa wodnego, jako że nie polega na dostarczaniu ludności wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, choćby było dokonywane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne i to w ramach realizacji zadań własnych gminy.

Reasumując, Skarżąca przez to, że jest przedsiębiorstwem wodociągowo- kanalizacyjnym, w rozumieniu art. 2 pkt 4 u.z.z.w., nieprawidłowo wywodzi, iż każdy dokonywany przez nią pobór wody mieści się w granicach zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, podczas gdy część świadczonych przez Skarżącą usług w zakresie poboru, uzdatniania i dostarczania wody nie odnosi się do ludności, lecz do innych podmiotów.

Prawidłowość powyższego stanowiska Sądu potwierdza również najnowsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak wskazał bowiem NSA w wyrokach z 19 października 2021 r. sygn. akt III OSK 4088/21 oraz III OSK 4089/21, przedsiębiorstwo wodociągowe prowadząc działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę dokonuje ujmowania, uzdatniania i dostarczania wody. Jednak tylko część tej działalności mieści się w pojęciu zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczonej do spożycia przez ludzi. W tej sytuacji, spójne z normami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę są normy Prawa wodnego i rozporządzenia, które odrębnie ustalają stawki opłat zmiennych dla celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody oraz odrębnie dla celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Drugi z tych celów jest zatem węższy, a normy z § 5 pkt 40 i 41 rozporządzenia stanowią wyjątek względem normy z § 5 pkt 27 rozporządzenia i w związku z tym należy je intepretować w sposób ścisły oraz zgodnie z zasadą lex speciali derogat legi generali. Oznacza to, że niższe stawki z § 5 pkt 40 i 41 rozporządzenia mogą być zastosowane wyłącznie w wąskim zakresie, w którym gminy (lub działające w jej imieniu i na jej rzecz przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne) realizują zadania własne polegające na zbiorowym zaopatrzeniu ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Ustawodawca w przepisach Prawa wodnego i w przepisach rozporządzenia posłużył się dodatkowo pojęciem "ludności" i należy uznać to za zabieg celowy, który potwierdza konieczność wąskiego rozumienia powołanych przepisów. Ponadto (...) nie można pomijać, że nie każda woda ujmowana, uzdatniana i dostarczana przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, jest wodą przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Nie kwestionując stanowiska spółki, że spółka prowadzi tylko jedną formę poboru wody, w ramach jednego procesu technologicznego, to jednak mając na uwadze powyższe regulacje należy stwierdzić, że różny jest cel "wykorzystania" tej wody i w konsekwencji różna powinna być stawka opłaty zmiennej. Powyższy pogląd NSA wyraża także w szeregu innych najnowszych wyroków (por. wyroki z 13 października 2021 r. sygn. akt III OSK 4137/21, III OSK 4121/21). Jak wskazał nadto NSA stawka opłaty zmiennej nie została zróżnicowana w oparciu o odbiorcę końcowego, ale właśnie ze względu na stanowiący podstawę tego zróżnicowania cel poboru wody. Wskazywany "odbiorca końcowy" ma tu znaczenie wyłącznie z punktu widzenia oszacowania wody pobieranej na różne cele. (por wyrok NSA z dnia 12 października 2021 r. sygn. akt III OSK 4099/21).

Za nieuprawnione zatem należało ocenić zarzuty naruszenia prawa materialnego przez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, bowiem organ przepisy te prawidłowo zinterpretował i także zastosował w sprawie, gdyż wysokość opłaty zmiennej została w sprawie ustalona w wysokości uzależnionej od ilości wód pobranych w IV kwartale 2018 r., oraz rodzaju i przeznaczenia wody i jej średniego niskiego przepływu, oraz dostępnych zasobów wód podziemnych i opiewała na iloczyn jednostkowej stawki opłaty - w zależności od celu poboru - i ilości pobranych wód, wyrażonej w m3, czyli zgodnie z przepisami określonych w art. 274 pkt 4 P.w. i § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia w sprawie j.s.o. w celu zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, jak i - zgodnie z przepisami art. 274 pkt 2 za P.w. i § 5 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia w sprawie j.s.o. - w celach poboru, uzdatniania i dostarczania wody pozostałym odbiorcom. Opłata zmienna została obliczona prawidłowo jako suma: iloczynu jednostkowej stawki opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (0,068 zł za 1 m3 - cel 40) pomnożonej przez współczynnik różnicujący odpowiadający procesowi uzdatniania i ilość pobranych wód podziemnych oraz iloczynu jednostkowej stawki opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody (0,115 zł za 1m3 - cel 27) pomnożonej przez współczynnik różnicujący odpowiadający procesowi uzdatniania i ilość pobranych wód podziemnych.

Sąd nie podziela także zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. gdyż materiał dowodowy, na podstawie którego organy wydały swoje decyzje był zupełny i na jego podstawie organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił rzeczywisty cel poboru wód przez skarżącą. Ustalenie to nastąpiło w formie decyzji wydanej na podstawie art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej, gdyż skarżąca w złożonym przez siebie oświadczeniu błędnie określiła cel poboru wód podziemnych, będący podstawą obliczenia przez organ opłaty zmiennej. Skarżąca zaklasyfikowała bowiem pobór wszelkich wód na cele realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, które to cele odpowiadają stawce opłaty określonej w § 5 ust. 1 pkt 40 lit. c rozporządzenia w sprawie j.s.o., z czym prawidłowo nie zgodziły się organy.

Nie można także podzielić zasadności zarzutu naruszenia przepisu art. 7a § 1 w k.p.a., który znalazłby zastosowanie tylko w razie "wątpliwości co do treści normy prawnej", jednak takie w sprawie nie wystąpiły.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutu naruszenia art. 552 ust. 2a pkt 2 P.w., Sąd podkreśla, że w obecnie obowiązującej P.w. wprowadzono opłaty zmienne między innymi za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Wysokość opłaty zmiennej za pobór tych wód ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3 (art. 272

ust. 1 P.w.). Zgodnie z art. 272 ust. 11 P.w., ustalenie ilości pobranych wód odbywa się na podstawie odczytu wskazań przyrządów pomiarowych lub na podstawie danych z systemów pomiarowych. Jednocześnie art. 552 ust. 2 P.w. ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia

31 grudnia 2026 r. następuje na podstawie: (1) określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód; (2) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych; (3) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli pozwoleń zintegrowanych. Ponadto zgodnie z art. 273 ust. 1 P.w. podmiotowi obowiązanemu do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację przysługuje reklamacja, jeśli podmiot nie zgadza się z wysokością opłaty, a w razie nieuznania reklamacji wydawana jest decyzja, która podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (art. 273 ust. 8 P.w.). Natomiast w razie uznania reklamacji organ przekazuje podmiotowi obowiązanemu do ponoszenia opłat za usługi wodne, nową informację, zawierającą także sposób obliczenia opłaty za usługi wodne.

W przedmiotowej sprawie, Skarżąca w oświadczeniu z dnia 11 lutego 2019 r. podała ilość pobranych wód ogółem, tj. [...] m3. Natomiast w piśmie z dnia

14 sierpnia 2019 r. przedstawiła strukturę sprzedaży wody w IV kwartale 2018 r. w rozbiciu na poszczególne grupy odbiorców, zgodnie z wymaganiami zawartymi w punkcie I protokołu kontroli z dnia 25 czerwca 2019 r. W tym zakresie przedstawiła wynik dla ujęcia Ś., w którym sprzedaż w m3 wynosiła dla gospodarstw domowych [...], dla spółdzielni mieszkaniowych i wspólnot mieszkaniowych 0, dla działalności gospodarczych [...], dla podmiotów publicznych [...], co łącznie dało

[...] m3. Ponadto poinformowała, że wykonanie elektronicznego wyciągu z systemu bilingowego odbiorców usług prowadzących działalność gospodarczą zgodnie z wymaganiami zawartymi w punkcie II protokołu kontroli okazało się technicznie niemożliwe.

Wobec braku danych pochodzących od Skarżącej odnoszących się do precyzyjnej ilości pobieranej wody na określone cele, organ wykonał kontrolę gospodarowania wodami dla potrzeb weryfikacji i ustalenia wielkości oraz celu korzystania z wód pobranych z ujęcia zlokalizowanego w miejscowości Ś. przez Skarżącą. Wobec tego, że kontrola wykazała, że Skarżąca w ramach zbiorowego zaopatrywania w wód, prowadzi działalność polegającą na ujmowaniu wód podziemnych do celów dostarczenia wody zarówno dla gospodarstw domowych,

jak i pozostałych odbiorców (tj. prowadzących działalność gospodarczą oraz podmiotów publicznych).

W myśl art. 272 ust. 13 P.w., w sytuacji, gdy podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne pobiera wody podziemne lub wody powierzchniowe do różnych celów lub potrzeb, jest obowiązany zapewnić odrębny pomiar ilości wody pobieranej dla tych celów i potrzeb, przy czym na mocy art. 552 ust. 2 pkt 2 P.w. ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2026 r. następuje na podstawie pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych. Regulacja art. 552 ust. 2a i następne P.w., która weszła w życie z dniem 20 września 2018 r., miała charakter wyłącznie doprecyzowujący, wskazujący dodatkowe sposoby pozyskania przez właściwe organy informacji, na podstawie których można było określić w prawidłowej wysokości opłatę zmienną za korzystania z usług wodnych.

Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 300 P.w. do ponoszenia opłat za usługi wodne oraz opłat podwyższonych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim, właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom. Instytucja szacowania uregulowana jest natomiast w art. 23 o.p. który znajduje się właśnie w dziale III tej ustawy.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należało, że przyjęta przez organ administracji szacunkowa metoda ustalania wysokości opłaty zmiennej, przy prawidłowym zastosowaniu przepisów prawa ma swoje umocowanie prawne, albowiem faktycznie dane zastosowane w zakresie wyliczenia procentowego przy metodzie szacowania, były jedynymi danymi, na podstawie których można było ustalić realizację celów poboru w zakresie spożycia wody przez mieszkańców i do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody. Pamiętać przy tym należy, że dowodem,

w świetle art. 75 § 1 k.p.a. jest wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Niewątpliwie pozyskanie danych przez organy było zatem prawidłowe. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt I FSK 1066/11 przesłanką oszacowania podstawy opodatkowania na podstawie przepisu art. 23 § 1 pkt 1 O.p. jest brak danych koniecznych do ustalenia podstawy opodatkowania. Nie ma przy tym znaczenia jakie są przyczyny braku tych danych.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji metoda szacowania opierała

się na obliczeniu procentowego udziału wody sprzedanej dla gospodarstw domowych

oraz dla pozostałych odbiorców w ilości wody sprzedanej ogółem.

I tak woda sprzedana gospodarstwom domowym w ilości [...] m3 stanowiła 72,85% sprzedaży ogółem, a woda sprzedana pozostałym odbiorcom w ilości [...] m3 stanowiła 27,15% sprzedaży ogółem. Taka proporcja została zastosowana do podziału ilości pobranej wody z ujęcia do dwóch analizowanych w sprawie celów poboru wody podziemnej. Wobec danych uzyskanych przez organ, ilość wody pobranej w IV kwartale 2018 r. do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi wyniosła [...] m3, a ilość wody pobranej do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody wyniosła [...] m3, co łącznie daje [...] m3 (ilość ta wynika z protokołu kontroli).

Przechodząc do zarzutów skargi naruszenia przepisów postępowania, przypomnieć należy, że z art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, ze zm.), dalej: "p.p.s.a." wynika, że naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę uwzględniania skargi, jedynie wówczas, gdy mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z tym, że zaskarżona decyzja w punkcie I sentencji uchylała decyzję organu I instancji w części, tj. w zakresie punktu II dotyczącego określenia dopłaty w opłacie zmiennej za badany okres i umarzała w tym zakresie postępowanie, Sąd wyjaśnia, że rozstrzygnięcie w tej kwestii również jest prawidłowe. Słusznie bowiem organ odwoławczy dostrzegł, że decyzja organu winna zawierać wyłącznie rozstrzygnięcie w postaci określenia wysokości należnej opłaty zmiennej. W tych okolicznościach informacja o różnicy pomiędzy kwotą uiszczoną przez Skarżącą i nową kwotą opłaty zmiennej, powinna znaleźć się w uzasadnieniu. Tak się rzeczywiście stało, jednakże dodatkowo organ I instancji zamieścił tę informację w sentencji decyzji, co było nieprawidłowe. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że mimo wadliwości rozstrzygnięcia w tym zakresie, nieprawidłowość ta nie skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji.

Reasumując, zdaniem Sądu, zgodzić się należało ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż organ podczas wydawania decyzji z dnia 30 grudnia 2021 r. nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym art. 274 pkt 2 lit. za oraz art. 552ust. 2a pkt 2 P.w. Wobec powyższego stwierdzić należy, że obciążenie Skarżącej opłatą zmienną za pobór wód podziemnych w sposób w jaki to uczynił organ, było w ocenie Sądu uzasadnione okolicznościami sprawy. Żaden ze wskazanych w zarzutach skargi przepisów P.w., jak i u.z.z.w. czy też rozporządzenia w sprawie j.s.o., mających zastosowanie w sprawie nie został naruszony. Niezasadne są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zdaniem Sądu, stan faktyczny w sprawie nie budził wątpliwości, bowiem Skarżąca niekwestionowała ilości pobranej wody, a jedynie zasadność obciążenia jej wyższą stawką opłaty zmiennej, z tytułu poboru wody na cele poboru, uzdatniania i dostarczania wody. Rozbieżność stanowisk organu i Skarżącej sprowadzała się zatem w istocie do wykładni obowiązujących przepisów P.w. i u.z.z.w., nie zaś ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że Skarżąca w ramach prowadzonej działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę zaopatruje nie tylko mieszkańców, lecz również podmioty publiczne i podmioty prowadzące działalność gospodarczą, a zatem organy słusznie przyjęły, że pobór wód podziemnych następuje na dwa cele, objęte różnymi stawkami.

Sąd zauważa także, iż WSA w Szczecinie wydawał już rozstrzygnięcia w sprawach analogicznych, dotyczących powyższej kwestii spornej (tak m.in. prawomocne wyroki WSA w Szczecinie z dnia 3 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 820/21, II SA/Sz 879/21) i w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela stanowisko w nich zawarte. Przedstawiona zatem powyżej ocena prawna zaskarżonej decyzji pozostaje w zgodności z argumentami podniesionymi w uzasadnieniach wskazanych wyroków.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Powołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - orzeczenia.nsa.gov.pl.