Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2728/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, 77 par. 1 i 107 par.3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 459/13 w sprawie ze skargi E.K. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz E.K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 459/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w sprawie ze skargi E.K., uchylił zaskarżone postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] (znak: [...]), zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania oraz określił, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia E.K., uchylił zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] stycznia 2013 r. w części, w jakiej określono podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia i w tym zakresie orzekł "na podstawie art. 61a § 1 oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)", zwanej dalej "K.p.a.", a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu wskazano, że podaniem z dnia 3 stycznia 2013 r., uzupełnionym i ponowionym pismem z dnia 17 stycznia 2013 r., E.K., poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że wykonujący rusztowania przy ul. [...] w P. bez jej zgody zasłonił dostęp do światła lokatorom sąsiedniej kamienicy przy ul. [...], której wnioskodawczyni jest właścicielką, domagając się podjęcia "zdecydowanych działań zmierzających do przywrócenia stanu zgodnego z prawem".

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania, na podstawie art. 61a K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie rusztowania wykonanego przed ww. nieruchomością i zachodzącego na część sąsiedniego budynku przy ul. [...].

W uzasadnieniu organ podniósł, że wnioskodawczyni jest właścicielką budynku przy ul. [...], sąsiadującego z budynkiem przy ul. [...]. Powołując się na "art. 61a" i art. 28 K.p.a. oraz art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), organ stwierdził, że prowadzi już postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. [...] oraz w sprawie legalności robót budowlanych w przedmiotowym budynku. Ponadto stwierdził, że rusztowanie nie jest obiektem budowlanym i na jego wykonanie nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę ani uprzednie zgłoszenie jego wykonania właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu, "natomiast sporna sprawa wykonania rusztowania przed sąsiednim budynkiem oraz uszkodzenia fasady tego budynku należy do zakresu spraw cywilnych". Stwierdził także, że warunki techniczne, o których mowa w § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) i § 14a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. Nr 74, poz. 836) nie zostały naruszone poprzez ustawienie spornego rusztowania.

Na skutek wniesionego zażalenia Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał ww. postanowienie z dnia [...] marca 2013 r., w treści którego zwrócił uwagę, że przedmiotem żądania wnioskodawczyni było tylko zbadanie kwestii legalności wykonania (posadowienia) rusztowania przy ul. [...]. Podniósł, że rusztowanie nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), nawet tymczasowym (art. 3 pkt 5), a w szczególności budową określoną w art. 3 pkt 3 ani też urządzeniem budowlanym (art. 3 pkt 9). Wyjaśnił, że w konsekwencji prace związane z jego wykonaniem nie były budową, gdyż nie polegały na wykonaniu obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6), jak również robotami budowlanymi (art. 3 pkt 7). Dalej podniósł, że rusztowania (robocze, ochronne, systemowe) są tymczasowymi konstrukcjami budowlanymi umożliwiającymi wykonywanie prac (w tym robót budowlanych) na wysokościach, służące utrzymywaniu osób, materiałów i sprzętu bądź zabezpieczające przed upadkami z wysokości ludzi lub przedmiotów. Odwołując się do przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy, organ uznał, że kwestie związane z prawidłowością wykonania rusztowań nie leżą w gestii organów nadzoru budowlanego, wobec czego organ nie mógł wypowiedzieć się co do prawidłowości wykonania rusztowania (właściwe są tutaj "organy ochrony pracy"), ani w kwestii ewentualnego naruszenia prawa własności (w tym zakresie właściwy jest sąd powszechny). Stąd też, w ocenie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zaszła "inna uzasadniona przyczyna" uniemożliwiająca wszczęcie postępowania w zakresie żądania wnioskodawczyni, co uzasadniało zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a. Ponadto organ odwoławczy uznał, że w takim stanie rzeczy bez znaczenia pozostawała kwestia, czy wnioskodawczyni ma przymiot strony postępowania administracyjnego, jak i niedopuszczalne było dokonanie przez organ merytorycznej oceny spełnienia wymogów zawartych w przepisach techniczno-budowlanych w zakresie oświetlenia dziennego pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi.

W skardze na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. E.K. zarzuciła naruszenie szeregu przepisów, tj.: art. 61a K.p.a., art. 3 pkt 1, pkt 3, pkt 5 i pkt 9 w zw. z art. 47 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, art. 6-11 K.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a., a ponadto powtórzyła te same zarzuty, które wcześniej zostały sformułowane w zażaleniu.

W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 18 czerwca 2013 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał zarzuty i argumentację skargi oraz wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem w postępowaniu prowadzonym przez organy obydwu instancji doszło do naruszenia przepisów art. 7 i 77 § 1 oraz art. 61a § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., a ponadto przedstawione przez organy nadzoru budowlanego stanowisko co do braku kompetencji do działania w sprawie określonej żądaniem skarżącej nie uwzględniało brzmienia przepisów art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 84 ust. 1 pkt 1 i art. 84a ust. 1 pkt 1 oraz art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Powyższe stanowiło podstawę do uchylenia postanowień organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.".

Zdaniem Sądu nietrafne jest stanowisko organów nadzoru budowlanego co do tego, że zakres wniosku skarżącej dotyczył jedynie kwestii legalności posadowienia rusztowań przy ul. [...]. Jak zauważono, odnosząc się do tej kwestii organ pominął fakt, że w samej treści osnowy zażalenia wnioskodawczyni wprost domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia i wszczęcia postępowania w sprawie legalności prac budowlanych w ramach posadowienia rusztowania przy ul. [...] w zakresie prac prowadzonych przy ul. [...]. Ponadto pełna analiza treści uzasadnienia prowadzi do wniosku, że również w tym elemencie zażalenia strona domagała się wszczęcia postępowania obejmującego sprawdzenie legalności prac budowlanych i ich zgodność z projektem i prawem w zakresie posadowienia rusztowania przy ul. [...], a nadto zbadania legalności aktualnie prowadzonych prac przy ul. [...], zachodzących na budynek przy ul. [...], a obejmujących zewnętrzną część budynku. Zatem już tylko z tej przyczyny ustalenia organu odwoławczego co do zakresu wniosku skarżącej Sąd uznał za całkowicie nieuprawnione, co zdaniem Sądu doprowadziło do bezpodstawnego zastosowania w sprawie art. 61a § 1 K.p.a.

Po drugie, Sąd uznał, że wskazana przez organ pierwszej instancji okoliczność, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego "prowadzi już postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. [...] (...) oraz w sprawie legalności robót budowlanych wykonanych w przedmiotowym budynku" jest wieloznaczne. Zdaniem Sądu stwierdzenie to nie pozwala na precyzyjne ustalenie zakresu domniemanego postępowania, w szczególności tego, czy odrębne postępowanie dotyczy takich robót budowlanych, z którymi wiąże się posadowienie rusztowania przy budynku na ul. [...] zachodzącego na budynek przy ul. [...]. W konsekwencji nie sposób wywnioskować, czy postępowanie w tym przedmiocie toczy się.

Po trzecie, Sąd uznał, iż stanowisko organów obydwu instancji o braku podstaw do wszczęcia postępowania, wobec dowolnych ustaleń faktycznych dotyczących przedmiotu postępowania, którego wszczęcia domagała się skarżąca, jest co najmniej przedwczesne. W ocenie Sądu całkowite zdyskwalifikowanie przyjętych przez organy nadzoru budowlanego ustaleń faktycznych co do zakresu żądania wnioskodawczyni aktualizuje potrzebę ponownej, tym razem prawidłowej oceny wniosku skarżącej w jego całokształcie wynikającym z pism złożonych w toku postępowania i poczynienie prawidłowego ustalenia jego zakresu (przedmiotu). Tak określone żądanie powinno zostać następnie odniesione do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie, w tym do konkretnej instytucji prawa budowlanego, pod którą żądanie może zostać zakwalifikowane i procedury administracyjnej. W ten sposób organy mogą ocenić, czy podanie pochodzi od strony postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a.

Za nietrafne Sąd uznał wywodzenie przez organy braku ich kompetencji do działania w sprawie poprzez powołanie się na to, że rusztowanie nie jest obiektem budowlanym i na jego wykonanie nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, ani uprzednie zgłoszenie jego wykonania właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Wprawdzie – jak na to zwróciły uwagę organy obydwu instancji – tego rodzaju rusztowanie, które służy do wykonywania robót budowlanych, nie jest obiektem budowlanym, jednak właśnie cechy tego rodzaju konstrukcji i funkcjonalne powiązanie z wykonywaniem robót budowlanych, prowadzą do wniosku, że sposób posadowienia tego rodzaju rusztowania (w tym jego zakotwienie czy też inne przytwierdzenie do ścian budynku) w określonym stanie faktycznym nie może być okolicznością indyferentną z punktu widzenia zadań i kompetencji organów nadzoru budowlanego, określonych w art. 81 ust. 1 i art. 84 ustawy Prawo budowlane. Następnie Sąd zauważył, że ze względu na brak bliższych ustaleń organów nadzoru budowlanego co do charakteru przedsięwzięcia budowlanego realizowanego na terenie nieruchomości przy ul [...] rozważania Sądu w tym przedmiocie mają charakter hipotetyczny. Zdaniem Sądu jeżeli przedmiotowe rusztowanie zostałoby wykonane w ramach prac przygotowawczych na terenie budowy, to w sprawie doszłoby do rozpoczęcia budowy, względnie innych robót budowlanych (art. 41 ust. 1 i 2 oraz art. 3 pkt 6 i 7 ustawy Prawo budowlane). Z kolei prace przygotowawcze mogą być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem (art. 41 ust. 3).

Dalej Sąd wyjaśnił, że rusztowanie wzniesione w celu wykonania robót budowlanych nie stanowi obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Rusztowania używane dla potrzeb wykonania robót budowlanych na zewnątrz budynku należy co do zasady, stosownie do § 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz. U. Nr 47, poz. 401 ze zm.), uznać za "rusztowanie robocze". W tym zakresie stanowisko organu odwoławczego jest trafne. W ocenie Sądu montaż takiego rusztowania, o ile jest związany z wykonaniem określonych robót budowlanych, należy do zakresu wykonywania tych robót budowlanych, dla których realizacji wymagane jest zastosowanie tego rodzaju konstrukcji budowlanej. W konsekwencji np. sposób zakotwienia elementów konstrukcyjnych rusztowania w ścianach obiektu budowlanego, jak i jego posadowienia na gruncie i ewentualnego stwarzania zagrożenia katastrofą budowlaną, podlega ocenie organów nadzoru budowlanego kontrolujących zgodność z przepisami (legalność) robót budowlanych.

Nadto Sąd wskazał, że ocena prawidłowości wykonania tego rodzaju rusztowania (jego montażu), które służy do wykonywania robót budowlanych, odbywać się powinna w ramach oceny przestrzegania przepisów prawa budowlanego (w szerokim ujęciu, a zatem przepisów ustawy, jak i przepisów techniczno-budowlanych), w tym warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia przy wykonywaniu określonych robót budowlanych przy budynku na ul. [...] (robót wykonywanych na zewnątrz przedmiotowego budynku). Natomiast w sytuacji, gdyby przytwierdzenie przedmiotowego rusztowania do budynku przy ul. [...] i częściowo do budynku przy ul. [...] nie miało związku z prowadzonymi robotami budowlanymi, lecz samo w sobie stanowiło wykonanie robót budowlanych polegających na zainstalowaniu określonej konstrukcji (kraty) na budynku mieszkalnym wielorodzinnym lub innego urządzenia o wysokości powyżej 3 m na obiekcie budowlanym (art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. a i lit. b ustawy Prawo budowlane), to legalność wykonania takich robót, jako wymagających zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu, również mogłaby stanowić przedmiot oceny przez organy nadzoru budowlanego z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa.

Reasumując Sąd stwierdził, że ustalenie charakteru posadowienia przedmiotowego rusztowania należy do obowiązków organów nadzoru budowlanego. Oceny takiej nie zmienia to, że stan techniczny rusztowania i sposób jego wykonania oraz użytkowania może być również przedmiotem kontroli inspektora pracy w ramach sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w tym przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy przez Państwową Inspekcję Pracy.

Formułując wytyczne Sąd wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnią poglądy prawne i wskazania przedstawione w niniejszym uzasadnieniu. Bazując na prawidłowym ustaleniu żądania zawartego we wniosku skarżącej, organy ocenią, czy w sprawie zachodzą przesłanki podmiotowe, tj. podanie pochodzi od strony postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. i przedmiotowe do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie, której dotyczy podanie skarżącej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucając temu orzeczeniu naruszenie:

I. prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy: art. 174 pkt 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 pkt 1 lit. a tej ustawy poprzez:

1. błędną wykładnię art. 73 ust. 1 ustawy Prawo budowlane polegającą na uznaniu, że konstrukcyjne rusztowania (lub ich elementy), o jakich mowa w art. 73 ust. 1 ustawy Prawo budowlane są tym samym co rusztowanie robocze, rusztowanie ochronne czy rusztowanie systemowe, o jakich mowa w § 1 pkt 6-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych,

2. błędną wykładnię art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 84 ust. 1 pkt 1 i art. 84 a ust.1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane polegającą na uznaniu, iż montaż rusztowań jest po pierwsze robotą budowlaną i po drugie, że w związku z montażem rusztowań jest możliwe wydanie postanowienia, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane,

3. błędną wykładnię art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane polegającą na uznaniu, że montaż rusztowań jest budową obiektu budowlanego,

4. błędną wykładnię art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane polegającą na uznaniu, że montaż rusztowań jest robotą budowlaną,

5. błędną wykładnię art. 29 ust. 2 pkt 14 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy Prawo budowlane polegającą na uznaniu, że montaż rusztowań w przedmiotowej sprawie jest budową kraty na obiekcie budowlanym,

6. błędną wykładnię art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane polegającą na uznaniu, że montaż rusztowań w przedmiotowej sprawie jest budową urządzenia o wysokości powyżej 3 m na obiekcie budowlanym,

7. błędną wykładnię art. 41 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane polegającą na uznaniu, że co do zasady montaż rusztowań zalicza się do prac przygotowawczych;

II. naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 61a § 1 K.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, iż zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a. nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie ustalenia treści żądania podania wnioskodawczyni,

2. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 61a § 1 K.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniała "inna uzasadniona przyczyna" uniemożliwiająca wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie rusztowania wykonanego przed nieruchomością przy ul. [...] w P. i zachodzącego na część sąsiedniego budynku przy ul. [...],

3. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 7, 77 § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej wyrażającą się w bezpodstawnym zarzucie naruszenia przez pierwszą i drugą instancję art. 7 i 77 § 1 K.p.a., co w ocenie Sądu skutkowało dowolnymi ustaleniami faktycznymi w zakresie przedmiotu postępowania.

Mając na uwadze powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie wyżej przedstawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E.K. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionej skargi kasacyjnej przede wszystkim zauważyć należy, iż w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie kwestionowanego wyroku podzielone zostało na dwie zasadnicze części.

W pierwszej z nich Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odniósł się do kwestii zakresu żądania E.K. skierowanego do organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji wskazując, iż nietrafne jest stanowisko organów orzekających w sprawie co do tego, że zakres wniosku skarżącej dotyczył jedynie legalności posadowienia rusztowania przy ul. [...] w P., gdy tymczasem z analizy akt sprawy wynika, iż dotyczyło ono wszczęcia postępowania w sprawie legalności prac budowlanych w ramach posadowienia rusztowania przy ul. [...], w tym sprawdzenia legalności prac budowlanych i ich zgodności z projektem i prawem w zakresie posadowienia wskazanego rusztowania. Już tylko z tej przyczyny, jak zaznaczono, ustalenia organu odwoławczego co do zakresu wniosku uznano za całkowicie nieuprawnione, a w konsekwencji doprowadziło to do bezpodstawnego zastosowania art. 61a § 1 K.p.a. Dodatkowo zaznaczono, że stanowisko organu pierwszej instancji, iż prowadzi już postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych wykonanych w przedmiotowym budynku jest wieloznaczne i stwierdzenie to nie pozwala precyzyjnie na ustalenie zakresu domniemanego postępowania, a w konsekwencji z uzasadnień rozstrzygnięć organów obydwu instancji nie sposób wywnioskować, czy postępowanie, którego dotyczy żądanie wnioskodawcy jest przed organem nadzoru budowlanego prowadzone, co w konsekwencji mogłoby stanowić inną uzasadniona przyczynę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania w rozumieniu art. 61a § 1 K.p.a. Nadto uznano, że stanowisko o braku podstaw do wszczęcia postępowania wobec dowolnych ustaleń dotyczących przedmiotu postępowania, którego wszczęcia domagała się skarżąca, jest co najmniej przedwczesne. Całkowite, jak zaznaczono, zdyskwalifikowanie przyjętych przez organy nadzoru budowlanego ustaleń faktycznych co do zakresu żądania wnioskodawczyni aktualizuje potrzebę ponownej, tym razem prawidłowej oceny wniosku skarżącej w jego całokształcie. W ten sposób organy mogą ocenić, czy podanie pochodzi od strony postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. Wskazując na powyższe naruszenia prawa Sąd pierwszej instancji zarzucił organowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Stąd też zastosowano w efekcie konstrukcję prawną z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. eliminując z obrotu prawnego wydane w sprawie postanowienia obu instancji.

Natomiast druga część tego uzasadnienia ma wyłącznie charakter hipotetyczny, co przyznał Sąd w motywach swego rozstrzygnięcia. Wskazano, iż z uwagi na brak bliższych ustaleń organów nadzoru budowlanego co do charakteru przedsięwzięcia budowlanego realizowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] rozważania Sądu w tym przedmiocie mają charakter hipotetyczny - (strona 8 uzasadnienia). Zatem są to jedynie rozważania oparte na przypuszczeniu mające charakter niepewny, a tym samym zbędny i nie powinny były zostać zamieszczone w tym uzasadnieniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozważania te nie mają mocy wiążącej, w takiej sytuacji bowiem kiedy organ nie poczynił niezbędnych ustaleń, wówczas sąd zobowiązany jest uchylić zakwestionowane rozstrzygnięcia wydane w takim właśnie wadliwie ustalonym stanie faktycznym, nakazując przeprowadzenie właściwego postępowania dowodowego.

To właśnie ta druga hipotetyczna część rozważań Sądu pierwszej instancji zawiera wywody dotyczące rusztowań, w tym stwierdzenia, że ocena prawidłowości wykonania rusztowania powinna się odbywać w ramach kontroli przestrzegania przepisów prawa budowlanego, w tym warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia, przy wykonywaniu określonych robót budowanych przy budynku na ul. [...].

Natomiast skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.), przy czym wszystkie siedem zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczą błędnej wykładni różnych przepisów ustawy Prawo budowlane w odniesieniu do kwestii rusztowań, podobnie jak zasadnicza część uzasadnienia skargi kasacyjnej dotyczy wyłącznie problematyki rusztowań. Analizując skargę kasacyjną można odnieść wrażenie, iż podstawowy spór w tej sprawie sprowadza się wyłącznie do kwestii rodzaju rusztowań ustawionych przy ul. [...] w P., a tak przecież nie jest.

Niewątpliwie wszystkie zarzuty naruszenia prawa materialnego, związane z wykładnią wskazanych w kasacji przepisów ustawy Prawo budowlane dotyczą kwestii montażu rusztowań, tak więc zarzuty te jak i zamieszczone w skardze kasacyjnej motywy tego środka odwoławczego w ogóle nie polemizują z meritum uzasadnienia Sądu pierwszej instancji, a jedynie z hipotetycznymi rozważaniami mającymi charakter zbędny, jak już wyżej podkreślono. Tym samym, w tych okolicznościach przedmiotowej sprawy, podniesione zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie, gdyż odnoszą się do rozważań Sądu pierwszej instancji, które są zbędne i nie powinny były zostać zamieszczone w kwestionowanym uzasadnieniu. Poza tym skarżący kasacyjnie organ nadzoru budowlanego powołuje się w tym zakresie na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., który jednak nie stanowił podstawy uwzględnienia skargi E.K., a więc w konsekwencji nie miał zastosowania w tej sprawie.

Natomiast, co już wyżej zaznaczono, w tej sprawie podstawą uchylenia zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji był przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z naruszeniem przez organy nadzoru budowlanego przepisów art. 77, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.

Usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić między innymi w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu decyzji organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że sąd obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym wypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy, lecz wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik. A zatem Sąd stosuje te przepisy w przypadku jednoznacznego stwierdzenia, że organ dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych, albo błędnej wykładni tych przepisów. Jednakże, co już wyżej podkreślono, warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z takim właśnie naruszeniem powołanych przez Sąd pierwszej instancji przepisów K.p.a. mamy do czynienia w przedmiotowym postępowaniu. Należy w pełni podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji zawarte w zasadniczych motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia, a odnoszące się do stanowiska o wadliwym odczytaniu wniosku E.K. o wszczęcie postępowania w sprawie legalności prac budowlanych w ramach posadowienia rusztowania przy ul. [...], w tym sprawdzenia legalności prac budowlanych i ich zgodności z projektem i prawem w zakresie posadowienia wskazanego rusztowania. Już z samego wniosku z dnia 17 stycznia 2013 r. wynika, że pełnomocnik wnioskodawczyni wnosi o podjęcie czynności w przedmiocie legalności prowadzonej inwestycji. Nie jest to żądanie, jak wskazuje skarga kasacyjna, wyłącznie zbadania legalności wykonania przedmiotowego rusztowania. Jeżeli organ nadzoru budowlanego miał jakiekolwiek wątpliwości co do zakresu żądania wnioskodawczyni, to winien na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. wezwać do uzupełnienia braków wniosku. Do braków formalnych, które rodzą obowiązek organu administracji wezwania strony do usunięcia w ustawowym terminie, należą braki podania wskazane w art. 63 § 2 K.p.a., w tym zakres żądania.

Zasadą jest, iż organ administracji dysponując pismem strony nie może przypisywać mu znaczenia, jakie z niego nie wynika, nie może domniemywać jakie były intencje strony przy składaniu pisma i co strona chciała osiągnąć. Jeżeli pismo wzbudza wątpliwości swoją treścią organ może wezwać stronę do jego jednoznacznego sformułowania. W tej sprawie organ mając wątpliwości co do zakresu żądania wnioskodawczyni nie wezwał jej do sprecyzowania żądania. Natomiast nie budzi wątpliwości, iż już w złożonym zażaleniu wnioskodawczyni wyraźnie wskazała na zakres swego wniosku, i było ono zgodne z tym co wskazał Sąd pierwszej instancji. Dlatego też odmowę wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 K.p.a. trafnie uznano za wadliwą. Należy w pełni zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że naruszono ww. normę procedury administracyjnej błędnie ustalając zakres żądania wnioskodawczyni, a to miało decydujące znaczenie dla potrzeby eliminacji z obrotu prawnego zakwestionowanych rozstrzygnięć. Zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie pozostają w sposób oczywisty nieusprawiedliwione.

Poza tym należy podzielić stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, iż organ nie wykazał, że prowadzi postępowanie w sprawie legalności prac budowlanych przy ul. [...] w P., które obejmowałoby swym zakresem żądanie E.K. Z analizy pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia 28 stycznia 2013 r. adresowanego do Urzędu Miasta P., pomieszczonego w aktach sprawy, wynika zakres prowadzonych postępowań przy wskazanym wyżej obiekcie, lecz nie obejmuje on w żadnym wypadku treści żądania przedstawionego w tej sprawie, chyba że prowadzono również i inne niewskazane w cytowanym piśmie postępowania. Poza tym organ pierwszej instancji stwierdził, że prowadzi już postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. [...], natomiast żądanie wnioskodawczyni nie dotyczyło zbadania tej kwestii.

Tym samym właściwie Sąd pierwszej instancji wskazał na naruszenie w tym postępowaniu przywołanych norm art. 7, art. 77 § 1i art. 107 § 3 K.p.a., co czyni powołany w tym zakresie zarzut naruszenia przepisów postępowania również niezasadnym.

W związku z tym, że podniesione przez skarżącego kasacyjnie zarzuty okazały się nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.