Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 528/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2009-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1, ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 86 poz 732
law: Ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 145a par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.) Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi D.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej orzekł o zatrzymaniu prawa jazdy kategorii AC nr [...] serii [...] wydanego w dniu [...] D. K. oraz zobowiązał do jego zwrotu.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w dniu 18 lipca 2006 roku do organu wydającego uprawnienia do kierowania pojazdami wpłynął wniosek Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o dokonanie czynności zmierzających do zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu D. K.

Pismem z dnia 20 lipca 2006 roku zawiadomiono stronę o wszczęciu postępowania. Wskazano, że do dnia wydania decyzji strona nie stawiła się i nie przedstawiła żadnych okoliczności istotnych w sprawie. Przedstawiony stan faktyczny uzasadniał, zdaniem organu pierwszej instancji zastosowanie art. 5 ust. 2 ustawy. Ponadto Prezydent Miasta Ł. wyjaśnił, że przepis stanowiący podstawę rozstrzygnięcia nie umożliwia działania w granicach uznania administracyjnego obligując organ do podjęcia rozstrzygnięcia zgodnego z zawartą w nim normą prawną.

W odwołaniu od powyższej decyzji D. K. wskazał, że w dniu 27 lipca 2006 roku udał się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, gdzie od pracownika, który wystąpił z wnioskiem o podjęcie czynności zmierzających do zatrzymania prawa jazdy uzyskał informację, że przyczyną wystąpienia z wnioskiem był brak dokumentu w postaci zaświadczenia potwierdzającego zarejestrowanie jako osoba bezrobotna, a w przypadku zatrudnienia – umowy o pracę. Skarżący podniósł, iż nie zgadza się z decyzją, ponieważ zatrzymanie prawa jazdy, które posiada od 1984 roku pozbawi go narzędzia pracy, spowoduje utratę źródła utrzymania i ograniczy zagwarantowane konstytucyjnie swobody obywatelskie.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy obszernie przytoczył przepisy prawne stanowiące jego podstawę podkreślając między innymi, że niezbędną przesłanką warunkującą wydanie decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami jest stosowny wniosek organu właściwego dłużnika. Organ odwoławczy odwołując się do treści art. 4 ust. 1 i 2 powołanej ustawy wskazał, że instytucja zatrzymania prawa jazdy stosowana wobec dłużników alimentacyjnych jest sformalizowana, a decyzja orzekająca o zatrzymaniu nie jest oparta na uznaniu administracyjnym. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ administracji wskazał, że okoliczność, iż skarżący zarobkuje świadcząc pracę na podstawie posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami, którego zatrzymanie ograniczy swobody obywatelskie, pozostaje bez wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, ponieważ organy administracji działają na podstawie przepisów prawa i kształtowanych przez te przepisy reżimów prawnych.

W skardze skierowanej do sądu administracyjnego skarżący podtrzymując argumenty zawarte w odwołaniu podniósł, iż nie zgadza się z zaskarżoną decyzją, ponieważ pomimo, iż dokonuje wpłat na rzecz komornika został już skazany na karę pozbawienia wolności. Ponadto zabrano mu prawo jazdy. Wskazał, iż decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy pozbawia go narzędzia pracy i jedynej możliwości zarobkowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniosło o jej oddalenie dodatkowo podnosząc, że wynik postępowania karnego dotyczącego ścigania za przestępstwo z art. 209 § 2 Kodeksu karnego nie wpływa na zasadność postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie zatrzymania prawa jazdy, bowiem bezpośrednią przyczyną zatrzymania prawa jazdy była bezskuteczność egzekucji świadczenia alimentacyjnego i wypełnienie dyspozycji art. 4 ust. 3 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej.

Postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 125 § 1 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawiesił postępowanie sądowe do czasu udzielenia przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne zadane w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 147/07. Pytanie prawne dotyczyło zgodności art. 5 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

W dniu 28 października 2009 roku, z uwagi na fakt, że w sprawie P 46/07, która toczyła się przed Trybunałem Konstytucyjnym w dniu 22 września 2009 roku zapadł wyrok, a więc ustała przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania, Sąd podjął zawieszone postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kognicji sądów administracyjnych ogranicza się zatem do badania zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa, w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny.

W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy p.p.s.a.).

Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie sądowa kontrola wydanych decyzji wykazała, iż zaskarżona decyzja nie odpowiada przepisom prawa, a to z uwagi na zaistnienie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego, co zobowiązywało Sąd do uchylenia obydwu rozstrzygnięć.

Przechodząc do meritum podnieść należy, iż zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta, wydaną na wniosek Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy, uznając, iż skarżący jest dłużnikiem alimentacyjnym, a tym samym spełnione zostały przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. z 2005 r., nr 86, poz. 732 ze zm.)

Powołane w zaskarżonej decyzji przepisy stanowiły materialną podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, a przy tym nie pozwalały organowi na dowolność w ich stosowaniu. Oceniając w tym zakresie, legalność zaskarżonej decyzji, należy podkreślić, iż w myśl wyrażonej w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) zasady legalizmu - organy administracji publicznej obowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa, od stosowania których nie mogą odstępować. W związku z powyższym należy wskazać, iż organy prawidłowo dokonały oceny stanu faktycznego niniejszej sprawy i spełnienia dyspozycji art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych.

Niemniej jednak należy zaakcentować, iż dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, w dacie rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny, zasadnicze znaczenie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2009 roku (sygn. akt P 46/07). W wyroku tym orzeczono o niekonstytucyjności przepisów art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. z 2005 r., nr 86, poz. 732 ze zm.) z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego został opublikowany w Dzienniku Ustaw z dnia 25 września 2009 roku, nr 159, poz. 1261.

W świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego kontrolowane unormowanie prawne narusza zasadę prawidłowej legislacji poprzez naruszenie wymogu dostatecznej określoności przepisów, a także podstawowy z punktu widzenia procesu prawotwórczego etap formułowania celów, które mają zostać osiągnięte przez ustanowienie określonej normy prawnej, mając przy tym na uwadze niezbędność ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych praw i wolności jednostki. Pojawia się bowiem pytanie czy zatrzymanie prawa jazdy w świetle art. 5 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych, a więc ograniczenie uprawnień konkretnego dłużnika alimentacyjnego służyć ma uzyskaniu ostatecznego celu tej ustawy, tj. skuteczności w egzekwowaniu świadczeń alimentacyjnych, czy tylko realizacji celów instrumentalnych, takich jak ułatwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, aktywizacja zawodowa dłużników alimentacyjnych czy też nieuchylanie się od wskazanych prac zarobkowych.

Ponadto zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, kwestionowana regulacja narusza w szczególności zasadę sprawiedliwej procedury. Brak stosownego trybu odwoławczego sprawia, że wniosek organu właściwego dłużnika dotyczący zatrzymania prawa jazdy może mieć charakter nie dość zweryfikowany, a nawet - arbitralny. Ewentualna kontrola sądowoadministracyjna decyzji organu I instancji o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego nie obejmuje zasadności merytorycznej wniosku kierowanego przez organy samorządowe miejsca zamieszkania dłużnika.

Wobec związania organu tym wnioskiem sąd administracyjny nie bada też merytorycznej zasadności decyzji starosty w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Tymczasem zasada sprawiedliwej procedury wymaga, aby odpowiedni organ mógł przedstawić motywy swego rozstrzygnięcia, a ponadto - by rozstrzygnięcie to było weryfikowalne, a postępowanie prowadzone w sposób jawny i z udziałem stron".

Odnosząc się do naruszenie przez omawiany przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji, dotyczącego konstytucyjnych wolności i praw obywateli, które mogą być ograniczane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy jest to konieczne - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - zatrzymanie prawa jazdy przewidziane w ustawie o dłużnikach alimentacyjnych winno służyć realizacji podstawowego celu tej ustawy, jakim jest zapewnienie skuteczności w egzekwowaniu należności alimentacyjnych.

Takiego celu - z zasady - nie można osiągnąć przez zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu, którego aktywność zawodowa (potencjalna bądź realna) łączy się z posiadaniem prawa jazdy. O ile bezsporne pozostaje stosowanie środków aktywizacji zawodowej wobec dłużników alimentacyjnych (np. poprzez kierowanie dłużnika alimentacyjnego do prac organizowanych na zasadach robót publicznych), o tyle zatrzymanie prawa jazdy w wielu sytuacjach nie służy podstawowemu celowi ocenianej regulacji. Ponadto w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, kwestionowana regulacja nie może również zostać uznana za niezbędną w tym znaczeniu, że przymuszenie do realizacji obowiązków alimentacyjnych nie byłoby możliwe przy zastosowaniu mniej uciążliwych dla zobowiązanego do ich wykonania środków.

Wskazane rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego przesądza o uznaniu, iż decyzje podlegające w niniejszej sprawie ocenie sądowej jako wydane na podstawie przepisu którego niezgodność z Konstytucją orzekł Trybunał Konstytucyjny wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie bowiem z art. 145a § 1 kpa orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego na podstawie którego została wydana decyzja z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, może stanowić postawę wznowienia postępowania administracyjnego.

Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną decyzji jest powinność uchylenia takiej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jest bowiem zasadą, że sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi wystąpienie w sprawie przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2006 roku sygn. akt III SA/Gd 282/06, LEX 203309). Podobny pogląd wyraził też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 sierpnia 1999 roku (sygn. II SA 1027/99, LEX nr 46809), stwierdzając, że skoro okoliczność orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego to aktu została wydana decyzja, jest podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego (przesłanką wznowieniową), to taka regulacja prawna uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny.

Stosownie do treści art. 145a § 1 kpa, orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją stanowi podstawę do żądania wznowienia postępowania administracyjnego, zaś zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przyjmuje się przy tym, że podstawa wznowienia postępowania administracyjnego określona w art. 145a § 1 kpa jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji, jak to ma miejsce w niniejsze sprawie (por. J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 1999 roku III SA 4728/97, opublikowanej w OSP z 2000 r., nr 1, poz. 16, oraz wyroku NSA z dnia 29 września 1999 roku sygn. I SA/ Łd 1327/97, LEX 43929).

Podkreślić przy tym należy, iż orzeczenie sądu stanowi realizację statuowanej w art. 190 ust. 4 Konstytucji zasady wzruszalności orzeczeń i aktów. Dodatkowo bez znaczenia przy tym pozostaje okoliczność, iż w przypadku, o którym mowa w art. 145a § 1 kpa, wznowienie postępowania może nastąpić jedynie na żądanie strony (por. Jan Paweł Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2004, s. 212).

Końcowo wskazać należy, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego wywiera skutki nie tylko co do postępowania sądowego, ale także w odniesieniu do dalszego postępowania administracyjnego. Organy administracyjne ponownie rozpoznając sprawę, powinny bowiem uwzględnić zmianę stanu prawnego, wynikającą z cytowanego orzeczenia Trybunału, którą są związane.

Wobec powyższego, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji podlegają uchyleniu. Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie z urzędu o wstrzymaniu wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 cytowanej ustawy).

A. B.