Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2681/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 27  ust. 2,  art. 79,  art. 82   ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Sędziowie WSA Danuta Kania (spr.) Eugeniusz Wasilewski Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2012 r. sprawy ze skargi A. T. oraz P. K. na uchwałę Rady Powiatu w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wyboru Starosty [...] 1. orzeka o niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem, 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości, 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat I. O. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o kwotę 55,20 zł (słownie: pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Rada Powiatu w [...] na nadzwyczajnej sesji w dniu [...] czerwca 2010 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie obsadzenia mandatu radnego Rady Powiatu w [...]. W uchwale tej przyjęto, iż z uwagi na wygaśnięcie mandatu radnego S. F. w jego miejsce wstąpił P. P., kandydat w okręgu wyborczym nr [...] z listy nr [...] - Komitet Wyborczy [...], tj. kandydat z tej samej listy, który w wyborach uzyskał kolejno najwyższą liczbę głosów. Następnie zaprzysiężono nowego radnego, który w dalszej części sesji brał udział w obradach i głosowaniu. Następnie Rada Powiatu w [...] podjęła kolejne uchwały:

1. nr [...] w przedmiocie odwołania Starosty [...], wydaną na podstawie art. 12 pkt 2 oraz art. 31 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.);

2. nr [...] w przedmiocie wyboru Starosty [...], wydaną na podstawie art. 12 pkt 2 oraz art. 27 ust. 1 i 2 powołanej ustawy;

3. nr [...] w przedmiocie wyboru Wicestarosty [...], wydaną na podstawie art. 12 pkt 2 oraz art. 27 ust. 1 i 3 powołanej ustawy;

4. nr [...] w przedmiocie wyboru członków Zarządu Powiatu w [...], wydaną na podstawie art. 12 pkt 2 oraz art. 27 ust. 1 i 3 powołanej ustawy.

Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. P. K., A. T., S. F. i S. J. wezwali Radę Powiatu w [...] do usunięcia naruszenia prawa podnosząc, iż podjęte w dniu [...] czerwca 2010 r. uchwały zostały wydane niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

W dniu [...] lipca 2010 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 79 ust. 1 w zw. z art. 76 i 77 ustawy o samorządzie powiatowym, rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] stwierdził nieważność uchwały nr [...] w sprawie obsadzenia mandatu radnego Rady Powiatu w [...], wskazując, iż została ona podjęta z naruszeniem art. 193 ust. 4 w zw. z art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.). Nadto zauważył, iż nielegalność kontrolowanej uchwały wynika z faktu, że podjęta została w sytuacji, gdy wygaszenie mandatu S. F. - w myśl art. 191 ust. 2 ww. ustawy - nie było prawomocne.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone przez Radę Powiatu w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1510/10 powyższą skargę oddalił.

Pismem z dnia 21 lipca 2010 r. P. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Powiatu w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wyboru Starosty [...]. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, iż z uwagi na unieważnienie uchwały nr [...] w sprawie obsadzenia mandatu radnego w głosowaniu nad podjęciem zaskarżonej decyzji brała udział osoba nieuprawniona – P. P., tym samym nie było wymaganego kworum do podjęcia uchwały. Nadto wskazał, iż nie nastąpiła utrata mandatu S. F., bowiem złożył on skargę do Sądu Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Powiatu w [...] z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego, a oddalenie skargi na dzień podejmowania uchwały nie było prawomocne. Nie nastąpiło zatem wygaśnięcie mandatu radnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w [...] wniosła o odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazała, iż rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] dotyczyło jedynie uchwały w sprawie obsadzenia mandatu radnego, a nie zaskarżonej uchwały. Wyjaśniła też, że nie podziela stanowiska Wojewody.

Pismem z dnia 25 sierpnia 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady Powiatu w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wyboru Starosty [...] złożyli również A. T., S. J. i S. F., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, wstrzymanie jej wykonania oraz zwrot kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie:

- art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na świadomym dopuszczeniu do głosowania nad uchwałą dotyczącą odwołania Starosty [...] osoby nieuprawnionej – P. P. i nielegalnym pozbawieniu wykonywania mandatu S. F., przez co bezprawnie stworzono wymaganą większość co najmniej 3/5 głosów ustawowego składu rady do odwołania starosty oraz naruszenie art. 27 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez dokonanie wyboru starosty, wicestarosty i pozostałych członków zarządu w przypadku bezprawnego odwołania starosty,

- art. 191 i art. 193 ust. 4 w zw. z art. 194 ust. 1 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przeprowadzeniu wyborów uzupełniających do Rady Powiatu w [...] w okresie 6 miesięcy od zakończenia kadencji rady powiatu i w sytuacji, gdy mandat radnego nie wygasł oraz dokonaniu w tym składzie osobowym odwołania starosty, wyboru starosty, wicestarosty oraz członków zarządu.

W odpowiedzi na powyższą skargę Rada Powiatu w [...] wniosła o oddalenie skargi, podnosząc argumenty przedstawione w odpowiedzi na skargę P. K.

Postanowieniem z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1573/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę S. J. i S. F. z uwagi na nieuiszczenie wpisu od skargi.

Na rozprawie w dniu 11 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarządził połączenie spraw ze skargi P. K. (sygn. akt II SA/Wa 407/11) oraz ze skargi A. T. (sygn. akt II SA/Wa 1573/10) do łącznego rozstrzygnięcia i prowadzenia pod wspólną sygnaturą akt II SA/Wa 1573/10.

Wyrokiem z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1573/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt 1 stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie wyboru Starosty [...], w pkt 2 uznał, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości oraz w pkt 3 orzekł w przedmiocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu na rzecz pełnomocnika skarżącego A. T.

Przywołując treść przepisów art. 9 ust. 1 i ust. 4, art. 12 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, Sąd I instancji wskazał, że rada powiatu jest najważniejszym organem powiatu pełniącym dwie podstawowe funkcje. Jest ona (poza referendum) najwyższym organem stanowiącym powiatu oraz jest organem kontrolnym. W skład rady powiatu wchodzą radni, w liczbie uzależnionej od liczby mieszkańców powiatu. W ramach swoich kompetencji rada powiatu podejmuje rozstrzygnięcia w formie uchwały. Określony zaś w art. 12 ww. ustawy zakres wyłącznej właściwości rady powiatu oznacza, że kompetencji tych rada nie może przekazać innemu organowi.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, Sąd wskazał, że w podejmowaniu zaskarżonej uchwały Rady Powiatu w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], w przedmiocie wyboru Starosty [...], brała udział osoba niebędąca radnym. Jak bowiem zauważył Sąd, sesja Rady w dniu [...] czerwca 2010 r. rozpoczęła się uchwaleniem uchwały nr [...] w sprawie obsadzenia mandatu radnego. W miejsce radnego S. F. wstąpił P. P., który po zaprzysiężeniu, brał udział w obradach i głosowaniu, co wynika z protokołu sesji Rady w tym dniu oraz z listy obecności. Mając jednak na uwadze rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r., którym stwierdzono nieważność uchwały o obsadzeniu mandatu radnego Rady Powiatu w [...], oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1510/10, oddalający skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, Sąd stwierdził, iż przesądzone zostało, że P. P., biorący udział w sesji Rady w dniu [...] czerwca 2010 r. nie był radnym. Ustaleniem tym, jak podkreślono, Sąd jest związany. Wobec powyższego Sąd stwierdził, iż zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem przepisów ustawy o samorządzie powiatowym, w tym przepisów określających kompetencje organów, skład rady powiatu i sposób podejmowania uchwał. Obok Rady Powiatu, w uchwaleniu zaskarżonej uchwały brała udział osoba niebędąca radnym. Tymczasem ustawa o samorządzie powiatowym w art. 12 ust. 2 w zw. z art. 31 wyraźnie wskazuje, iż jedynym właściwym organem do podjęcia uchwały o odwołaniu Starosty jest rada powiatu. Ustawa nie przewiduje w tym wypadku możliwości brania udziału w podejmowaniu uchwały osób trzecich.

Odnosząc się natomiast do argumentacji organu i zarzutów skargi dotyczących naruszenia ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz prawidłowości przeprowadzenia wyborów uzupełniających do Rady Powiatu w [...], Sąd stwierdził, iż kwestie te nie mogły być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu, ponieważ były one badane w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1510/10, a wyrok tam wydany wiąże Sąd przy rozpatrzeniu niniejszych skarg.

W skardze kasacyjnej Rada Powiatu w [...], reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła część powyższego wyroku, odnoszącą się do stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...] czerwca 2010 r. (pkt 1 wyroku) oraz ustalającą, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu (pkt 2 wyroku). Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono:

1. naruszenie art. 9 ust. 1 oraz art. 12 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym poprzez nieprawidłowe ustalenie, że Rada Powiatu w [...] na sesji w dniu [...] czerwca 2010 r. nie była organem stanowiącym i kontrolnym powiatu [...] z racji brania udziału w jej obradach osoby nieuprawnionej, podczas gdy tylko poprzez uczestnictwo we wspomnianej sesji osoby nieuprawnionej, Rada Powiatu w [...] nie utraciła przymiotu organu uchwałodawczego samorządu terytorialnego;

2. naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez zupełne zaniechanie oceny, także w motywach pisemnych wyroku, czy udział w sesji Rady Powiatu w [...] w dniu [...] czerwca 2010 r. osoby nieuprawnionej był istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 79 § 1 ustawy o samorządzie powiatowym, uzasadniającym stwierdzenie nieważności podejmowanych wówczas uchwał, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż - według skarżącego - udział w głosowaniu oraz sam głos P. P. jako osoby nieuprawnionej nie miał charakteru przesądzającego odnośnie przegłosowania odwołania poprzedniego starosty i zarządu oraz powołania nowego starosty i zarządu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przepisy ustawy o samorządzie powiatowym, w szczególności jej przepis art. 9 ust. 1 oraz art. 12 pkt 2, nie uprawniają do stanowiska przyjętego przez Sąd, iż tylko poprzez uczestnictwo w sesji osoby trzeciej, rada powiatu niejako z mocy prawa przestaje być organem uchwałodawczym samorządu terytorialnego. Dlatego też, zdaniem Rady, koniecznym było przeprowadzenie analizy, czy udział w sesji Rady Powiatu w [...] w dniu [...] czerwca 2010 r. osoby nieuprawnionej był istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 79 § 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Sąd zaś zaniechał tego typu oceny, co nastąpiło wbrew wymogom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak podkreślono, z przebiegu głosowania wynika, że udział w głosowaniu oraz sam głos P. P. nie miał charakteru przesądzającego odnośnie przegłosowania odwołania poprzedniego starosty i zarządu oraz powołania nowego starosty i zarządu. Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. T., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie tej skargi i przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w postępowaniu przez Sądem II instancji.

Wyrokiem z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1575/11, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2011 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, iż skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są uzasadnione. Za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Sąd I instancji nie naruszył zasad sformułowanych w wymienionych przepisach k.p.a., bowiem przepisy te nie obowiązują w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie obowiązują także w procedurze podejmowania uchwał.

Sąd kasacyjny stwierdził, że na uwzględnienie zasługują natomiast zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania, że brak dokonania przez Sąd I instancji koniecznych ustaleń w zakresie stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy doprowadził do niezasadnego przyjęcia, iż Rada Powiatu w [...] w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały nie była organem stanowiącym, wobec czego doszło do istotnego naruszenia prawa, a w konsekwencji do stwierdzenia nieważności tej uchwały. Wskazać należy, że przepis art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym w § 1 i § 4 wskazuje na dwie wadliwości uchwał organu powiatu, z którymi ustawodawca wiąże różne skutki. Może zatem dojść do istotnego naruszenia prawa, którego stwierdzenie powoduje nieważność uchwały, pozbawiając ją mocy obowiązującej, bądź też może mieć miejsce wskazanie nieistotnego naruszenia prawa, które prowadzi do stwierdzenia, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Podkreślić zatem należy, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy dochodzi do wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa. Oznacza to, że należy w sposób niebudzący wątpliwości wykazać sprzeczność badanej uchwały z prawem.

Następnie NSA wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że doszło do naruszenia reguł podejmowania rozstrzygnięć przez organ kolegialny, bowiem w podejmowaniu zaskarżonej uchwały organu powiatu brała udział osoba, która w wyniku późniejszego unieważnienia uchwały o obsadzeniu mandatu radnego nie była radnym. Niemniej jednak sam ten fakt nie może być uznany za uniemożliwienie działania organu stanowiącego, a tym samym stanowić podstawy do stwierdzenia przez Sąd nieważności uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 79 § 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Przyjęcie przez Sąd a priori założenia, że skutkiem wyroku tego Sądu z dnia 4 stycznia 2011 r. było stwierdzenie, iż udział P. P. w sesji w dniu [...] czerwca 2010 r. i zarządzonym w jej toku głosowaniu miał istotny wpływ na podjęcie zaskarżonej uchwały, należy uznać za nieuprawnione. Dopiero bowiem ustalenie, jaką większością głosów i przy udziale jakiej liczby radnych zapadła zaskarżona uchwała oraz czy brak udziału P. P. w głosowaniu zmieniłby jego wynik, pozwoliłoby Sądowi na ocenę legalności tej uchwały. Naruszenie przepisów proceduralnych będzie skutkowało nieważnością uchwały jako naruszenie istotne tylko wówczas, gdy na skutek tego naruszenia zapadła uchwała o innej treści niż gdyby naruszenie to nie nastąpiło. Mniejszy, z różnych przyczyn, ustawowy skład rady powiatu, nie oznacza że rada ta traci kompetencje i przestaje mieć status organu stanowiącego.

Sąd kasacyjny podkreślił, iż zmniejszenie ustawowego składu, a także, pod rządem przepisów ustawy z 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz.1190), przed nowelizacją poprzedzającą ogłoszenie tekstu jednolitego, nawet zwiększenie liczby radnych w stosunku do składu ustawowego, samo przez się nie pozbawia organu stanowiącego jego kompetencji i prawa do podejmowania uchwał. Możliwość działania w pomniejszonym składzie może być m.in. konsekwencją ustawowej zasady nieprzeprowadzania wyborów ponownych i uzupełniających, jeżeli ich data przypadałaby w okresie 6 miesięcy przed zakończeniem kadencji rady. Nawet w sytuacji, gdy wskutek wygaśnięcia mandatów, których obsadzenie w trybie art. 194 ust. 1 i 2 Ordynacji nie było możliwe, skład rady zmniejszył się więcej niż o 1/5, przeprowadza się wybory uzupełniające, chyba że do zakończenia kadencji zostało mniej niż 6 miesięcy. Uchwały podjęte w pomniejszonym składzie będą zatem ważne, gdy podjęto je w ustawowym trybie i na ustawowych zasadach (większością głosów zwykłą lub bezwzględną osób uprawnionych do głosowania).

Obecna na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 6 lutego 2012 r. pełnomocnik skarżącego A. T. - wniosła jak w skardze. Pełnomocnik Rady Powiatu w [...] wniósł o oddalenie skargi.

Rozpatrując sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa procesowego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1575/11.

W uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku Sąd II instancji wskazał, iż zasadny jest zarzut kasacyjny, dotyczący braku dokonania przez Sąd I instancji koniecznych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, który doprowadził do niezasadnego przyjęcia, iż Rada Powiatu w [...] w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały nr [...] w przedmiocie wyboru Starosty [...] nie była organem stanowiącym, wobec czego doszło do istotnego naruszenia prawa, a w konsekwencji do stwierdzenia nieważności tej uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy dochodzi do wyraźniej sprzeczności z określonym przepisem prawa. Oznacza to, że należy w sposób niebudzący wątpliwości wykazać sprzeczność badanej uchwały z prawem. Sam fakt, iż w podejmowaniu zaskarżonej uchwały brała udział osoba, która nie była radnym, nie może być uznany za uniemożliwienie działania organu stanowiącego.

Sąd kasacyjny uznał za nieuprawnione przyjęcie przez Sąd I instancji a priori założenia, że skutkiem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2011 r. (sygn. akt II SA/Wa 1510/10) było stwierdzenie, iż udział P. P. w sesji Rady Powiatu w dniu [...] czerwca 2010 r. i zarządzonym w jej toku głosowaniu miał istotny wpływ na podjęcie zaskarżonej uchwały. Dopiero bowiem ustalenie, jaką większością głosów i przy udziale jakiej liczby radnych zapadła zaskarżona uchwała oraz czy brak udziału P. P. w głosowaniu zmieniłby jego wynik, pozwoliłoby Sądowi na ocenę legalności tej uchwały.

Sąd kasacyjny wskazał, iż naruszenie przepisów proceduralnych będzie skutkowało nieważnością uchwały jako naruszenie istotne tylko wówczas, gdy na skutek tego naruszenia zapadła uchwała o innej treści, niż gdyby naruszenie to nie nastąpiło. Nadto zauważył, iż zmniejszenie ustawowego składu rady, a także (w określonym stanie prawnym) zwiększenie liczby radnych w stosunku do składu ustawowego, samo przez się nie pozbawia organu stanowiącego jego kompetencji i prawa do podejmowania uchwał. Możliwość działania w pomniejszonym składzie może być m.in. konsekwencją ustawowej zasady nie przeprowadzania wyborów ponownych i uzupełniających, jeżeli ich data przypadałaby w okresie 6 miesięcy przed zakończeniem kadencji rady. Uchwały podjęte w pomniejszonym składzie będą ważne, jeśli podjęto je w ustawowym trybie i na ustawowych zasadach.

Mając na względzie stanowisko Sądu kasacyjnego, abstrahując na tym etapie rozważań od skutków oceny prawnej uchwały Rady Powiatu w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] (sygn. akt II SA/Wa 2682/11), Sąd I instancji dokonał oceny legalności uchwały nr [...] w przedmiocie wyboru Starosty [...] w oparciu o przedstawione poniżej ustalenia.

Przepis art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) stanowi, że rada powiatu wybiera starostę bezwzględną większością ustawowego składu rady w głosowaniu tajnym.

Zgodnie z art. 9 ust. 4 ww. ustawy, w skład rady powiatu wchodzą radni w liczbie piętnastu w powiatach liczących do 40.000 mieszkańców oraz po dwóch na każde kolejne rozpoczęte 20.000 mieszkańców, ale nie więcej niż dwudziestu dziewięciu radnych. Podstawę do określenia ustawowego składu rady stanowi liczba mieszkańców w dniu wyboru danej rady, określanej na podstawie danych znajdujących się w urzędowych rejestrach ewidencji ludności.

Ustawowy skład Rady Powiatu w [...] w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały - jak wynika z akt sprawy - wynosił 17 radnych. Zauważyć należy, że w dniu [...] marca 2010 r. Rada Powiatu w [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego S. F. z przyczyn określonych w art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.). Korzystając z uprawnienia, o którym mowa w art. 191 ust. 1 ww. ustawy w brzmieniu obowiązującym do końca kadencji, w czasie której weszła w życie ustawa z dnia 5 września 2008 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1111), S. F. wniósł odwołanie od ww. uchwały do Sądu Okręgowego w [...], który postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. (sygn. akt [...]) oddalił odwołanie. Jak wynika z pisma Sądu Okręgowego w [...] Wydział Cywilny z dnia [...] lipca 2010 r., we wskazanej dacie ww. postanowienie nie było prawomocne - w dniu [...] czerwca 2010 r. wpłynął wniosek S. F. o sporządzenie uzasadnienia postanowienia. Do dnia [...] lipca 2010 r. odpis postanowienia wraz z uzasadnieniem nie został wysłany S. F.

Zauważyć należy, że uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego ma charakter deklaratoryjny. Co do zasady tego rodzaju rozstrzygnięcia wywołują skutki prawne z chwilą ich podjęcia, z mocą od chwili zaistnienia okoliczności powodujących wygaśnięcie mandatu. Jeżeli, jak w sprawie niniejszej, od uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu przysługuje odwołanie do sądu powszechnego, mamy do czynienia z regulacją szczególną. Przepis art. 191 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza stanowi, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje z dniem wydania przez sąd orzeczenia oddalającego odwołanie. Postępowanie sądowe w takiej sprawie jest dwuinstancyjne (art. 191 ust. 2 w zw. z art. 61 ww. ustawy), bowiem od orzeczenia sądu okręgowego zainteresowanemu przysługuje zażalenie do sądu apelacyjnego. Z tego względu, zdaniem Sądu, wygaśnięcie mandatu należałoby łączyć z wydaniem oddalającego odwołanie (zażalenie) orzeczenia sądowego, od którego nie przysługuje środek zaskarżenia, tj. orzeczenia sądu apelacyjnego, nie zaś z wydaniem nieprawomocnego postanowienia sądu okręgowego.

Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy, w następstwie podjęcia uchwały nr [...] z dnia [...] marca 2010 r., w dniu [...] czerwca 2010 r. Rada Powiatu w [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie obsadzenia mandatu radnego Rady Powiatu w [...]. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność ww. uchwały. W uzasadnieniu wskazał m.in., że nielegalność kontrolowanej uchwały wynika również z faktu, że podjęta została w sytuacji, gdy wygaszenie mandatu S. F. nie było prawomocne, co wynika z pisma Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lipca 2010 r. Powołując art. 191 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza Wojewoda wskazał, iż przepis ten dotyczy orzeczenia prawomocnego. Wygaśniecie mandatu, jak dalej zauważył, nastąpi dopiero po uprawomocnieniu się postanowienia Sądu Okręgowego w [...], co może nastąpić po wydaniu orzeczenia sądu apelacyjnego oddalającego zażalenie lub w przypadku, gdy zainteresowany nie skorzysta z możliwości złożenia zażalenia do sądu apelacyjnego.

Podkreślenia wymaga, że legalność ww. rozstrzygnięcia nadzorczego była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 4 stycznia 2011 r. (sygn. akt II SA/Wa 1510/10) oddalił skargę Rady Powiatu w [...].

W świetle powyższego, zdaniem Sądu, uzasadnione jest stanowisko, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały Rady Powiatu w [...] nr [...], tj. w dniu [...] czerwca 2010 r., mandat radnego S. F. nie został skutecznie wygaszony, bowiem postanowienie Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., oddalające odwołanie od ww. uchwały - nie było prawomocne.

Przyjąć zatem należy, że ustawowy skład Rady Powiatu w tejże dacie wynosił 17 radnych. Bezwzględna większość ustawowego składu rady oznacza wymóg oddania za uchwałą poddaną głosowaniu całkowitej liczby głosów ważnych, przewyższających połowę ustawowego składu rady, a zarazem tej połowie najbliższą. W sytuacji, gdy ustawowy skład rady wynosi 17, to wymóg bezwzględnej większości ustawowego składu rady jest spełniony, o ile za wnioskiem zostało oddanych co najmniej 9 ważnych głosów.

Z Protokołu Komisji Skrutacyjnej, powołanej przez Radę Powiatu w [...] na [...] sesji w dniu [...] czerwca 2010 r., z przeprowadzonego głosowania tajnego w sprawie wyboru Starosty [...] wynika, że nad ww. uchwałą głosowało 11 radnych, przy czym oddano 11 głosów "za", 0 głosów "przeciw" oraz 0 głosów "wstrzymujących się". Mając na względzie, że w głosowaniu brał udział P. P., który - wobec unieważnienia uchwały nr [...] o obsadzeniu mandatu radnego - nie był uprawniony do głosowania, należy wziąć pod uwagę 10 ważnie oddanych głosów. Skoro za zaskarżoną uchwałą oddano 10 głosów ważnych, to uchwała ta uzyskała wymaganą większość głosów.

W tym miejscu wskazać należy, że przepis art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym wskazuje na dwie wadliwości uchwał organu powiatu, z którymi ustawodawca wiąże różne skutki. Może bowiem dojść do istotnego naruszenia prawa (ust. 1), którego stwierdzenie powoduje nieważność uchwały, pozbawiając ją mocy obowiązującej, bądź też może mieć miejsce wskazanie nieistotnego naruszenia prawa (ust. 4), które prowadzi do stwierdzenia, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Jak wskazał Sąd II instancji, w powołanym wyżej wyroku z dnia 5 października 2011 r. stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy dochodzi do wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa. Oznacza to, że należy w sposób niebudzący wątpliwości wykazać sprzeczność badanej uchwały z prawem. Naruszenie przepisów proceduralnych będzie skutkowało nieważnością uchwały jako naruszenie istotne tylko wówczas, gdy na skutek tego naruszenia zapadła uchwała o innej treści, niż gdyby naruszenie to nie nastąpiło.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, uprawnione byłoby stanowisko, że w sprawie niniejszej miało miejsce naruszenie przepisów proceduralnych o charakterze nieistotnym. W rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia reguł podejmowania rozstrzygnięć przez organ kolegialny, bowiem w podejmowaniu zaskarżonej uchwały nr [...] w sprawie wyboru Starosty [...] brała udział osoba, która w wyniku późniejszego unieważnienia uchwały o obsadzeniu mandatu radnego, nie była radnym. Niemniej jednak sam ten fakt, jak wykazano powyżej, pozostawałby bez wpływu na podjęcie zaskarżonej uchwały. Z tego względu można by przyjąć, iż naruszenie przez Radę Powiatu przepisów proceduralnych nie wiąże się z sankcją nieważności ww. uchwały w sprawie wyboru Starosty [...].

Zauważyć jednak należy, że zaskarżona uchwała została podjęta w następstwie podjęcia w dniu [...] czerwca 2010 r. przez Radę Powiatu w [...] uchwały nr [...]w przedmiocie odwołania Starosty [...] (i w konsekwencji całego Zarządu Powiatu). Legalność tej uchwały była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2682/11 stwierdził, iż została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Mając jednak na względzie regulację, zawartą w art. 82 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym, Sąd nie stwierdził nieważności ww. uchwały, lecz orzekł o jej niezgodności z prawem.

Powołany wyrok Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 2682/11 determinuje rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej, niezależnie do poczynionych wyżej ustaleń faktycznych. Rada Powiatu w [...] byłaby bowiem legitymowana - na gruncie art. 27 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym - do podjęcia uchwały w przedmiocie wyboru nowego Starosty [...] wyłącznie w sytuacji uprzedniego, skutecznego podjęcia uchwały o odwołaniu dotychczasowego Starosty oraz całego Zarządu Powiatu, co - jak wykazano w uzasadnieniu ww. wyroku - nie nastąpiło z powodu istotnego naruszenia art. 31 ust. 3 ww. ustawy. Z tego względu uznać należy, że Rada Powiatu nie miała podstaw prawnych do podjęcia zaskarżonej uchwały, której byt prawny uzależniony jest od uprzedniego, zgodnego z prawem podjęcia uchwały w sprawie odwołania dotychczasowego Starosty [...] oraz całego Zarządu Powiatu.

Mając na względzie powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała zapadła z istotnym naruszeniem art. 27 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym.

W myśl art. 147 p.p.s.a., w przypadku ustalenia, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi przez sąd polega na stwierdzeniu jej nieważności. Z kolei art. 82 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, iż nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały wojewodzie w terminie 7 dni od dnia jej podjęcia albo, jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem. Uchwała taka traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem.

Zważywszy, że w sprawie niniejszej wystąpiła przesłanka, o której mowa w art. 82 ust. 2 ww. ustawy, bowiem zaskarżona uchwała została podjęta w dniu [...] czerwca 2010 r., Sąd zobligowany był orzec o niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem. Orzeczenie to powoduje skutek ex nunc - uchwała traci moc z dniem ogłoszenia orzeczenia stwierdzającego jej niezgodność z prawem.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, na podstawie art. 190 oraz art. 147 p.p.s.a. w związku z art. 82 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, jak w pkt 1 sentencji wyroku. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały wydano w oparciu o art. 152 p.p.s.a. - jak w pkt 2 sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono jak w pkt 3 sentencji - na podstawie § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).