Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2764/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 151
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2019 r. sprawy ze skargi D. I. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi D. I. ("skarżąca") jest postanowienie Ministra Zdrowia z [...] września 2018 r., znak: [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

Z akt sprawy wynika, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] ("wierzyciel", "PPIS w [...]") wystąpił [...] marca 2016 r. do Wojewody [...] ("Wojewoda") o wszczęcie postępowania egzekucyjnego w przedmiocie uchylania się przez D. I. od obowiązkowych szczepień ochronnych dziecka – W. I., urodzonego [...] kwietnia 2010 r., powołując się na upomnienie z [...] lutego 2016 r. Z ustaleń wierzyciela wynika, że D.I. nie dopełniła obowiązku o charakterze niepieniężnym, polegającego na poddaniu dziecka – W.I. obowiązkowym szczepieniom ochronnym, pomimo tego, że była informowana o konieczności wykonania wskazanego obowiązku m. in. pismem PPIS w [...] z [...] grudnia 2015 r. Skarżąca nie informowała organu o wystąpieniu przeszkód medycznych w zakresie szczepień dziecka.

Wojewoda postanowieniem z [...] czerwca 2016 r., znak: [...] nałożył na skarżącą grzywnę w kwocie 500 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z [...] marca 2016 r., wystawionym przez PPIS w [...]. Jednocześnie organ wezwał skarżącą do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia. Do postanowienia załączony był odpis tytułu wykonawczego. Dokumenty te zostały skutecznie doręczone skarżącej [...]czerwca 2016 r.

Skarżąca pismem z [...] czerwca 2016 r. zgłosiła zarzuty do tytułu wykonawczego nr [...] na podstawie art. 33 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599, "u.p.e.a."), wskazując na brak wymagalności obowiązku (pkt 2), niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (pkt 5), prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny (pkt 9) oraz zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (pkt 8).

Wierzyciel postanowieniem z [...] lipca 2016 r., znak [...] uznał zgłoszone przez skarżącą zarzuty za niezasadne.

Następnie Wojewoda postanowieniem z [...] marca 2017 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a., oddalił zarzuty w przedmiocie postępowania egzekucyjnego zgłoszone przez D. I. do tytułu wykonawczego z [...] marca 2016 r.

Zażalenie na ww. postanowienie Wojewody wniosła D. I.

Minister Zdrowia postanowieniem z [...] września 2018 r., znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie [...] marca 2017 r.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że postępowanie egzekucyjne mające na celu przymuszenie do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, tj. polegającego na zaszczepieniu małoletniego dziecka, było prowadzone w sposób prawidłowy. Minister Zdrowia wskazał przy tym, że przeanalizował materiał dowodowy zebrany w sprawie i nie podzielił zarzutów skarżącej.

Odnosząc się do zarzutu braku wymagalności obowiązku wyjaśnił, że wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 151, "ustawa o zapobieganiu") oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 753, "rozporządzenie"). Zgodnie z § 5 powołanego rozporządzenia, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone z uwzględnieniem Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym corocznie przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia. Szczepienia obowiązkowe są realizowane przez osoby upoważnione, będące realizatorami obowiązkowych szczepień ochronnych w terminach i zgodnie ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek i zgodnie z aktualną wiedzą medyczną. Terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program w zależności od kalendarzowego wieku dziecka. Ponadto organ wskazał, że obowiązek ten staje się egzekwowalny w chwili wejścia osoby objętej obowiązkiem w granice wiekowe zakreślone przez ustawę, w tym bowiem okresie obowiązkowe szczepienia ochronne powinny zostać wykonane. Podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu, który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych (m. in. dziecko) odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą prawną pieczę, albo jej opiekun faktyczny (zwykle są to rodzice).

Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego braku badania kwalifikacyjnego do szczepień organ wskazał, że to na skarżącej – jako rodzicu – spoczywał obowiązek zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza sprawującego nad nim opiekę profilaktyczną w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych celem potwierdzenia lub wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Z materiału dowodowego wynika zaś, że skarżąca nie zgłosiła się z dzieckiem na badanie kwalifikacyjne, a w aktach sprawy brak jest zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych.

Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 18/13, Minister Zdrowia wskazał, że "niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym zachodzi jedynie wtedy, gdy istnieją niezależne od zobowiązanego i trwałe przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku. Przesłanką uznania obowiązku za niewykonalny nie mogą być natomiast trudności w jego wyegzekwowaniu wiążące się z takim działaniami adresatów obowiązku, które skutkują utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy. Badanie kwalifikacyjne, którego brak stanowi – według twierdzeń skarżącej – przeszkodę w uznaniu obowiązku szczepienia za wykonalny, jest koniecznym elementem realizacji obowiązku szczepień. Szczepieniu może bowiem zostać poddane takie dziecko, którego stan zdrowia pozwala na przeprowadzenie szczepienia. Natomiast z art. 17 ust. 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wprost wynika, że obowiązkowego szczepienia ochronnego nie można przeprowadzić, jeżeli między lekarskim badaniem kwalifikacyjnym przeprowadzonym w celu wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia a tym szczepieniem upłynęły 24 godziny, liczone od daty i godziny wskazanej w zaświadczeniu wystawionym przez lekarza. Zatem egzekwowanie obowiązku szczepień oznacza równoczesne egzekwowanie nierozerwalnie związanego ze szczepieniem obowiązku poddania dziecka badaniu kwalifikacyjnemu. Nie można więc faktem nieprzeprowadzenia badania dziecka, którego matka odmówiła, uzasadniać niewykonalności szczepienia".

Odnośnie do zarzuty prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny organ odwoławczy wyjaśnił, że organem podejmującym czynności egzekucyjne w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest Wojewoda [...], nie zaś, jak skarżąca wskazała w zażaleniu, powiatowy inspektor sanitarny. PPIS w [...] nie działał bowiem w przedmiotowej sprawie jako organ egzekucyjny, lecz jako wierzyciel obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z ww. ustawą kierowanie upomnienia do zobowiązanego i wystawianie tytułu wykonawczego należy do zadań wierzyciela. PPIS nie podejmował w sprawie czynności egzekucyjnych w rozumieniu przepisów u.p.e.a., gdyż nie jest organem egzekucyjnym. Natomiast organ ten jest wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt 13 u.p.e.a., albowiem organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 tej ustawy, są uprawnione do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku szczepień. Organem egzekucyjnym w niniejszej sprawie jest zaś Wojewoda [...].

Odpowiadając na zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, organ odwoławczy podkreślił, że decyzja co do wyboru środka egzekucyjnego należy do organu egzekucyjnego i wybór ten nie wymaga uzasadnienia. W przypadku postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązków o charakterze niepieniężnym, zgodnie z art. 28 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, we wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej to wierzyciel wskazuje organowi egzekucyjnemu środek egzekucyjny jego zdaniem skutecznie prowadzący do wykonania przez zobowiązanego tego obowiązku. Zastosowanie środka egzekucyjnego, którego użycie ma doprowadzić do realizacji obowiązku poprzez zagrożenie wyrządzenia zobowiązanemu dolegliwości finansowej, jest istotne w sprawie, gdyż nałożona na zobowiązanych grzywna nie stanowi kary za niewykonanie obowiązku. Jest ona nakładana w związku z uchylaniem się zobowiązanego od wykonania obowiązku szczepienia u dziecka.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Zdrowia z [...] września 2018 r., znak: [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła:

-naruszenie art. 34 § 4 u.p.e.a. poprzez nieumorzenie postępowania egzekucyjnego;

-naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1a ustawy o zapobieganiu w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych ("rozporządzenie") poprzez uznanie, iż obowiązek szczepień ochronnych u małoletniego jest wymagalny, mimo iż w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających wykluczenie przez lekarza przeciwwskazań do zaszczepienia;

-naruszenie art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z § 3 rozporządzenia, albowiem w jej ocenie komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, zaś programy zapobiegania i zwalczania określonych zakażeń lub chorób zakaźnych, zgodnie z art. 4 w zw. z art. 2 pkt 26 ustawy o zapobieganiu może określać wyłącznie Rada Ministrów w drodze rozporządzenia;

-naruszenie art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej tytułu wykonawczego, mimo że dziecko skarżącej było w trakcie diagnostyki lekarskiej mającej na celu ustalenie dopuszczalności szczepienia, i tym samym naruszenie art. 29 § 2 w zw. z art. 29 § 1 ww. ustawy poprzez niewydanie postanowienia o nieprzystąpieniu do egzekucji, mimo że tytuł wykonawczy nie podlegał egzekucji administracyjnej;

-naruszenie art. 119 § 1 u.p.e.a. polegające na prowadzeniu postępowania egzekucyjnego pomimo nieistnienia obowiązku w dniu wydania postanowienia; jako podstawę prawną postanowienia organ powołuje art. 5 ust.1 pkt.1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, tymczasem ustawa niniejsza w art. 17 ust. 10 w punktach od 1 do 4 stanowi, że minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia:

a) wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych,

b) osoby lub grupy osób obowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby,

c) sposób przeprowadzania szczepień ochronnych - bez wskazania, że powyższe nastąpi w formie komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego,-nieważność polegającą na prowadzeniu postępowania egzekucyjnego w sytuacji niewykonalności obowiązku w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.;

-naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia, jakiegokolwiek odniesienia się do konsultacji mających na celu właściwą kwalifikację dziecka w zakresie szczepienia, jak i zarzutów wskazujących na naruszenie Konstytucji;

-naruszenie art. 10 § 1 oraz art. 81 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia o możliwości zajęcia stanowiska w sprawie i złożenia dowodów;

-naruszenie art. 27 § 1 pkt 6 u.p.e.a. poprzez brak wskazania podstawy prawnej prowadzonej egzekucji;

-naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b, pkt 3 ustawy o zapobieganiu poprzez przyjęcie, że powyższy przepis stanowi podstawę do prowadzenia egzekucji w sytuacji, gdy nie konkretyzuje on obowiązku co do czasu i rodzaju szczepienia;

-naruszenie art. 17 ust. 2 i ust. 11 ustawy o zapobieganiu w związku z art. 87 oraz art. 92 Konstytucji RP;

-naruszenie art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności;

-naruszenie art. 47 Konstytucji RP.

Autorka skargi wystąpiła także o:

- zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11: ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r. (Dz.U. Nr 234, poz. 1570 tj. z dnia 19 kwietnia 2013 r. (Dz.U. z 2013 r. poz. 947) z art. 2, art. 30, 31 ust. 1, 2, 3, oraz art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji w zakresie w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, braku właściwego rejestru powikłań tzw. "NOP", braku celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie w jakim to Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy;

- zwrócenie się do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Stwierdzając, że ww. zagadnienia mają "charakter prejudycjalny" pełnomocnik domagał się zawieszenia postępowania do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny, ewentualnie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Europejski Trybunał Praw Człowieka.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra Zdrowia z [...] września 2018 r., znak: [...]utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] marca 2017 r., znak: [...], oddalające zarzuty w przedmiocie postępowania egzekucyjnego, wniesione przez skarżącą do tytułu wykonawczego nr [...] z [...] marca 2016 r., wystawionego w związku z uchylaniem się D. I. od obowiązku poddania małoletniego syna W. I. obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Zdaniem Sądu, postanowienie to nie narusza prawa.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, dotyczącego naruszenia przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji określających właściwość organu egzekucyjnego oraz wiążących organ egzekucyjny reguł postępowania, w szczególności art. 29 u.p.e.a., Sąd zauważa, że o właściwości organów egzekucyjnych przesądza art. 20 § 1 pkt 1 u.p.e.a., zgodnie z którym organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest wojewoda. Rozstrzygnięcie co do właściwości organu egzekucyjnego w rozpatrywanej sprawie, znajduje także potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyrokach wydanych w przedmiocie zasadności zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym w związku z niewykonaniem obowiązku szczepień ochronnych wyraźnie podkreśla się, że w takich sprawach nie należy mylić pojęć "wierzyciela" oraz organu "egzekucyjnego". Zgodnie z przepisami cyt. ustawy kierowanie do zobowiązanego wezwań i upomnień w związku z unikaniem szczepień ochronnych oraz wystawianie tytułów wykonawczych należy do zadań wierzyciela, czyli właściwego miejscowo organu państwowej inspekcji sanitarnej. PPIS nie podejmuje natomiast czynności egzekucyjnych, gdyż nie jest organem egzekucyjnym. Rolę organu egzekucyjnego sprawuje właściwy miejscowo wojewoda, w tym wypadku Wojewoda [...] (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 934/17 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2193/17).

Bezpodstawny zdaniem Sądu jest także zarzut naruszenia art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji w odniesieniu do osoby kwestionującej obowiązek poddania dziecka szczepieniom obowiązkowym. Wskazany przepis stanowi, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Podkreślenia przy tym wymaga, że Wojewoda badał dopuszczalność egzekucji. Dokonał wstępnej kontroli tytułu wykonawczego przesłanego wraz z wnioskiem wierzyciela oraz zarzutów zobowiązanego, uzyskał stanowisko wierzyciela (niebędącego organem egzekucyjnym) co do zarzutów na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a., a następnie rozpoznał zarzuty. Analiza przepisów prawa uwzględniona przez organ egzekucyjny, nie potwierdza zarzutu skarżącej, że organ egzekucyjny nie przeprowadził samodzielnego badania dopuszczalności prowadzenia egzekucji administracyjnej. Nadto w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające nieprzystąpienie do egzekucji określone w art. 29 § 2 u.p.e.a.

Sąd zbadał również i uznał za bezpodstawny zarzut naruszenia art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu. Zdaniem skarżącej, naruszenie prawa polega na tym, że organ sanitarny oparł swoje czynności, tj. wezwanie, upomnienie oraz wystawienie tytułu wykonawczego, na regulacji, która nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem nie może być podstawą dla ustalania i egzekwowania obowiązków obywateli.

Art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu przewiduje, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej, przepisów wydanych na podstawie ust. 10 oraz art. 19 ust. 10 zaleceń, w terminie do dnia [...] października roku poprzedzającego realizację tego programu. Zgodnie z takim programem, PPIS domagał się od skarżącej poddania jej syna szczepieniom ochronnym przewidzianym w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu. Program Szczepień Ochronnych na dany rok jest przygotowywany i ustalany przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a następnie ogłaszany w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia. Art. 87 Konstytucji RP nie wymienia "komunikatu" jako jednego ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Nie powoduje to jednak braku mocy obowiązującej takiego aktu. Nie budzi bowiem żadnych wątpliwości dopuszczalność posługiwania się przez organ aktami wykonawczymi do ustawy, czyli tzw. prawodawstwem delegowanym oraz aktami stosowania prawa, które wskazują określone organizacyjne lub techniczne okoliczności wykonywania obowiązków prawnych.

W kwestii szczepień ochronnych hierarchiczna struktura norm prawnych wyznaczających obowiązki obywateli jest czytelna. Art. 68 ust. 4 Konstytucji RP przewiduje, że władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych, co wymaga m.in. wprowadzenia regulacji ustawowej. Z uwagi na to, że konstytucyjną zasadą jest nakładanie na obywateli obowiązków poprzez ustawy, a nie normy niższego rzędu, obowiązek poddania się szczepieniom został wyrażony w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 5 ust. 2 ustawy o zapobieganiu w zw. z art. 17 tej ustawy oraz w zw. z przepisami ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2017 r., poz. 1318 i 1524; obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 1127). Jednocześnie art. 17 ust. 10 pkt 1 i 4 nakłada na ministra właściwego do spraw zdrowia obowiązek określenia, w drodze rozporządzenia wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych, osób lub grup osób obowiązanych do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby, a także sposób przeprowadzania szczepień ochronnych. Dodatkowo, art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu przewiduje, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Program Szczepień Ochronnych na dany rok. Na podstawie art. 17 ust. 10 ustawy o zapobieganiu zostało wydane rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych.

W tym stanie rzeczy, Program Szczepień Ochronnych na kolejny rok ustalany jest przez centralny organ administracji państwowej na podstawie przepisu ustawy. Program taki zawiera szczegółowe wskazania dotyczące wykonywania szczepień dostatecznie precyzyjnie określone w przepisie upoważniającym (por. wyroki NSA z 7 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 934/16 oraz z 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2434/17; a także WSA w Warszawie z 27 lipca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2350/15 oraz z 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2193/17). Powołane wyroki jednoznacznie odrzucają również zarzut niewykonalności obowiązku szczepienia ze względu na nieprzeprowadzenie wobec dziecka osoby skarżącej badań kwalifikacyjnych poprzedzających szczepienia. Niezasadny jest więc zarzut naruszenia art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a., a także podnoszona w skardze nieważność polegająca na prowadzeniu postępowania egzekucyjnego w sytuacji niewykonalności obowiązku w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

W konsekwencji niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a., poprzez zastosowanie środka egzekucyjnego. Nadto, wbrew zarzutom skarżącej nie doszło w sprawie do naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Analiza korespondencji między skarżącą a organami inspekcji sanitarnej, a także wykorzystane przez skarżącą środki zaskarżenia wskazują jednoznacznie, że prawa skarżącej do udziału w postępowaniu nie były w żadnym momencie ograniczone.

Zdaniem Sądu, nie został naruszony także przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu. Wskazać w tej kwestii należy, że stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym, co należy rozumieć zgodnie z art. 2 pkt 26 tej ustawy, jako podanie szczepionki przeciw chorobie zakaźnej w celu sztucznego uodpornienia przeciwko tej chorobie. Przy czym w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta.

Realizację wyrażonego w przytoczonych przepisach obowiązku konkretyzują przepisy ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zamieszczone w rozdziale IV - poświęconym szczepieniom ochronnym. Z art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu wynika, że wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Każdorazowo musi to być badanie kwalifikacyjne aktualne, wykonane w czasie nieprzekraczającym 24 godzin przed szczepieniem (art. 17 ust. 3). Po przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym lekarz wydaje zaświadczenie ze wskazaniem daty i godziny przeprowadzonego badania (art. 17 ust. 4). W przypadku, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5). Zważyć więc trzeba, że zgodnie z ww. przepisami, wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Z art. 17 ust. 3 i 4 ww. ustawy wynika, że lekarskie badanie kwalifikacyjne bezpośrednio poprzedza szczepienie ochronne. Przy czym, treści ww. przepisów nie można interpretować tak jak skarżąca, a mianowicie, że badanie kwalifikacyjne oraz jego wyniki dotyczące ewentualnych przeciwwskazań, są przesłanką, od której zależy powstanie obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu.

Z uwagi na odniesienie się organu do zarzutu niewykonalności obowiązku szczepienia, za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 124 § 2 k.p.a. w tym poprzez zaniechanie wyjaśnienia, czy dziecko skarżącej ma problemy zdrowotne uniemożliwiające wykonanie obowiązkowego szczepienia. Sąd dostrzega przy tym, że w aktach sprawy nie ma żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że skarżąca przystąpiła do badań kwalifikacyjnych poprzedzających szczepienie jej małoletniego syna. W związku z tym argumentacja skarżącej jest nierzetelna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd nie podzielił też argumentacji wskazującej na naruszenie art. 31 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej skarżącą do poddania dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa. Jak już wyjaśniono, obowiązujące przepisy prawa nakładają na rodziców dzieci (opiekunów) obowiązek poddania dzieci szczepieniom obowiązkowym. Przesłanka naruszenia Konstytucji i aktów prawa międzynarodowego chroniącego w tym zakresie prawa człowieka nie występuje. Należy przy tym dodać, że obowiązkowość szczepień ochronnych dotyczy całego społeczeństwa i ma na celu zabezpieczenie wszystkich przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przed występującymi zagrożeniami (wewnętrznymi i zewnętrznymi). Obowiązek szczepień nie może być kwestionowany przez powołanie się na konstytucyjną zasadę wolności obywateli. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla m.in. ochrony zdrowia albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy. Ponadto ustawodawca przewidział odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia czy nie istnieją w danym indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Nie można więc przyjąć, aby tego rodzaju rozwiązanie miało prowadzić do naruszenia praw i wolności (vide także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 389/16).

Niezasadny zdaniem Sądu jest też zarzut naruszenia art. 47 Konstytucji RP. W ocenie Sądu, chroniona Konstytucją wolność decydowania o swoim życiu osobistym nie ma charakteru absolutnego i doznaje stosownych ograniczeń m.in. ze względu na ochronę zdrowia (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 68 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony zdrowia, a władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom (art. 68 ust. 3 Konstytucji). Nie wymaga pogłębionych wyjaśnień, że obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym realizuje wskazywane wyżej powinności państwa względem jednostki oraz ogółu społeczeństwa. W rozpoznawanej sprawie nie bez znaczenia pozostaje także to, że – jak stanowi art. 95 § 3 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 682) – władza rodzicielska powinna być wykonywana tak, jak tego wymaga dobro dziecka i interes społeczny. W realiach demokratycznego państwa prawnego tak dobro dziecka, jak i interes społeczny jednoznacznie wymagają, aby rodzice dziecka korzystali z osiągnięć współczesnej medycyny w sposób wolny od ideologicznych uprzedzeń i dobrowolnie poddawali dziecko szczepieniom ochronnym m.in. po to, by uniknąć stosowania przez organy państwa przymusu dla wykonania tego obowiązku, nakazanego art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, i równocześnie, by chronić prawa dziecka, których ochronę zapewnia Rzeczpospolita Polska - art. 72 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 12 lipca 2017 r. sygn. akt II GSK 3542/15).

Ponadto art. 8 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przewiduje wyjątki od prawa do poszanowania życia prywatnego w przypadkach przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na między innymi, bezpieczeństwo publiczne, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności osób. Obowiązkowe szczepienia ochronne należy niewątpliwie zaliczyć do czynności zmierzających do realizacji ww. celów.

Odnośnie wniosku o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, jak również do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i zawieszenie postępowania, Sąd podziela pogląd ukształtowany w jednolitej linii orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym wyłącznie wątpliwości sądu, a nie skarżącego, mogą uzasadnić przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej. Sąd nie znalazł podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym we wnioskowanym w skardze zakresie. W ocenie Sądu, obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym realizuje bowiem wskazywane w Konstytucji powinności państwa względem jednostki oraz ogółu społeczeństwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 934/17).

Odnośnie wniosku o wystąpienie do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z zapytaniem, czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennym, nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, Sąd stwierdza, że na dzień rozpoznawania skargi nie miał takiej prawnej możliwości, albowiem Rzeczpospolita Polska do 24 maja 2019 r. nie ratyfikowała Protokołu Nr 16 do Konwencji, wprowadzającego możliwość zadawania Trybunałowi pytań prejudycjalnych.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.