Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 352/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 14, art. 6 ust. 2, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2022 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 kwietnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia 21 lutego 2022 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. B. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 7 kwietnia 2022 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "organ" lub "Samorządowe Kolegium Odwoławcze"), po rozpoznaniu odwołania A. B., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia 21 lutego 2022 r., nr [...], znak: [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz budowie drogi dojazdowej wewnętrznej, na terenie oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] (obręb Miasto P. ).

Zaskarżona decyzja, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy.

Decyzją z dnia 21 lutego 2022 r. organ I instancji odmówił A. B. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz budowie drogi dojazdowej wewnętrznej, na terenie oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] (obręb Miasto P. ). Jak wynika z uzasadnienia decyzji, planowana inwestycja nie spełnia wszystkich wymogów przewidzianych obowiązującym porządkiem prawnym, w tym warunku kontynuacji funkcji oraz sposobu zagospodarowania terenu, geometrii dachu oraz dostępu do drogi publicznej.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył inwestor, A. B.. Odwołujący oświadczył, że jest niezadowolony z zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji, po wniesieniu odwołania podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Odwołujący nie chcąc narzucać organowi odwoławczemu sposobu rozpoznania sprawy wskazał tylko niektóre zarzuty. Zdaniem odwołującego ocena organu I instancji, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 – zwanej dalej "u.p.z.p.") jest całkowicie błędna. W ocenie odwołującego wszystkie warunki zostały spełnione do ustalenia warunków zabudowy. Na gruncie utrwalonego orzecznictwa zagadnienie linii zabudowy nie ma kluczowego znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy. Wskazał, że zabudowa na zapleczu lub na tyłach istniejącej zabudowy jest możliwa bez potrzeby ustalania kolejnych linii zabudowy. Zdaniem odwołującego wywody organu I instancji w zakresie linii zabudowy są lakoniczne. Odwołujący przywołał na poparcie swojego stanowiska orzeczenie NSA. Nadto odwołujący podał, że pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej. W ocenie odwołującego warunek ten jest zawsze spełniony kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia w tym zakresie wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma to być droga czy ścieżka. Zdaniem odwołującego kwestia zgodności dróg publicznych z przepisami techniczno-budowlanymi nie ma dla oceny dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisu art. 2 pkt. 14 u.p.z.p. decydującego znaczenia. Na koniec odwołujący wskazał, że organ I instancji pominął zapisy rozporządzenia umożliwiające ustalenie wymagań w sposób odmienny niż wskazywałaby na to analiza urbanistyczna (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4). Odwołujący podał, że organ I instancji jest związany wnioskiem inwestora, z tym tylko, że bezwzględnie w związany jest rodzajem inwestycji, natomiast nie jest bezwzględnie związany wskazanymi przez inwestora parametrami, opisującymi planowany obiekt budowlany. Jeżeli chodzi o parametry techniczne, to mogą być ustalone w decyzjach o warunkach zabudowy w sposób odmienny od wskazanego we wniosku inwestora. Odwołujący podkreślił, że jeżeli po przeprowadzeniu analizy organ uzna, że na danym terenie możliwa jest wyłącznie realizacja inwestycji o innych parametrach, niż wskazane we wniosku, powinien poinformować o tym inwestora przed wydaniem rozstrzygnięcia. W przypadku gdyby inwestor wyraził zgodę na takie warunki zabudowy, należałoby przyjąć, że modyfikuje wniosek w tym zakresie, natomiast gdyby inwestorowi zależało na realizacji inwestycji o parametrach ściśle określonych we wniosku organ obowiązany byłby wydać decyzję odmowną. Zdaniem odwołującego organ I instancji przedwcześnie uznał, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. Organ I instancji winien bowiem określić dopuszczalne parametry i uzyskać zgodę inwestora na modyfikację wniosku w tym zakresie, w celu umożliwienia inwestorowi uzyskania warunków zabudowy. Wobec powyższego inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W dalszej części uzasadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po przytoczeniu treści przepisów prawa, wskazało, że w rozpoznawanej sprawie obszar analizowany wokół działki nr [...] został wyznaczony w sposób prawidłowy. Szerokość frontu działki nr [...] wynosi ok. [...] m, a zatem jej trzykrotność wynosi ok. [...] m. Organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w odległości minimalnej, zgodnie z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 – dalej jako: rozporządzenie).

Nadto z ustaleń analizy wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego złożonym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy na działce inwestycyjnej występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, usługowa oraz tereny niezabudowane i wykorzystywane rolniczo. Istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna znajduje się bezpośrednio przy drodze publicznej. W sąsiedztwie terenu inwestycji znajdują się tereny niezbudowane i użytkowane rolniczo.

Kolegium wyjaśniło, iż zgodzić należało się z organem I instancji, że planowana inwestycja nie spełnia wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.p.z.p., a więc takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Innymi słowy, zasada dobrego sąsiedztwa zakłada konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan istniejącej zabudowy, jej cech i parametrów.

Organ podniósł, iż co prawda planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji zabudowy, albowiem na terenie analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, to słusznie przyjął organ I instancji, że w granicach obszaru analizowanego brak jest jakiegokolwiek zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zrealizowanego w formie osiedla znajdującego się na terenach niezabudowanych, obsługiwanego poprzez drogę wewnętrzną. Tymczasem z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że planowana inwestycja, oprócz kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, musi również kontynuować sposób zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Wnioskowana inwestycja nie spełnia więc warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji zagospodarowania terenu.

Ponadto organ wskazał, iż niezależnie od powyższego wnioskowana inwestycja nie spełnia również warunku kontynuacji wysokości do kalenicy. Zgodnie z § 8 rozporządzenia, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Jak wynika z przeprowadzonej analizy w obszarze analizowanym maksymalna wysokość do kalenicy wynosi 9,0 m. W przypadku planowanej inwestycji wysokość po zrealizowaniu każdego projektowanego budynku wyniesie 9,5, a zatem przekracza maksymalną wartość. § 8 rozporządzenia regulujący kwestie wysokości do głównej kalenicy nie przewiduje odstępstwa od ogólnej zasady jaką jest nawiązanie do budynków istniejących w obszarze analizowanym.

Stosownie do art. 2 pkt 14 u.p.z.p., przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z kolei zgodnie z art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg: krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych.

W ocenie organu warunek "dostępu do drogi publicznej" będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Dostęp ten może być bezpośredni, jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne (drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych). Jeżeli teren, po którym planowany jest dojazd do drogi publicznej, stanowi drogę wewnętrzną (prywatną), tytuł prawny do korzystania z drogi wewnętrznej, ani zgoda właścicieli nie jest na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy konieczny. Dostęp ten nie może być bowiem dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny tj. pozwalający uznać, że działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną może być wykorzystywana w takim właśnie celu (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2607/12, wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r.; sygn. akt II OSK 2078/11)." W wyroku z dnia 20 października 2017 r., sygn.. akt II SA/Kr 841/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że cyt. "Dostęp do drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należy rozumieć jako dostęp i faktyczny i prawny. Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Faktyczny zaś polega na rzeczywistym zapewnieniu możliwości przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Przy tym powinien to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych." W przedmiotowej sprawie działka nr [...] nie stanowi drogi publicznej ani drogi wewnętrznej. A zatem w ocenie Kolegium już na etapie ustalenia warunków zabudowy inwestor winien posiadać służebność przejazdu po działce nr [...]. Należy podkreślić, że dostęp do drogi publicznej musi być realny i rzeczywisty, a nie hipotetyczny.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium podniosło, iż w niniejszej sprawie organ I instancji szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko ze wskazaniem podstaw odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ I instancji wszechstronnie ustalił stan faktyczny, przez co spełnił wymagania z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. W sprawie prawidłowo wyznaczono obszar podlegający analizie zgodnie z warunkami określonymi w § 3 ust. 2 rozporządzenia, a sporządzona przez uprawnioną osobę analiza architektoniczno- urbanistyczna w sposób wystarczający przedstawiła aktualny ład przestrzenny na tym terenie, co stanowiło podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem. W ocenie Kolegium pojedyncze budynki mieszkaniowe jednorodzinne nie uzasadniają realizacji "osiedla budynków mieszkaniowych jednorodzinnych wraz z drogą wewnętrzną". Zdaniem tut. Kolegium niezasadny jest zarzut odwołującego dotyczący nie poinformowania go o możliwości zmiany parametrów tak aby były one zgodne z wynikami analizy urbanistycznej. Organ I instancji po sporządzeniu analizy urbanistycznej oraz projektu decyzji o warunkach zabudowy zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł A. B. wskazując, iż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy P. o warunkach zabudowy nr [...] nie jest kompletna. Do decyzji nie dołączono części graficznej decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzna analizy to nie część graficzna decyzji o warunkach zabudowy (patrz § 9 ust. 3 rozporządzenia). Załączniki nie zostały podpisane przez Burmistrza (lub z upoważnienia Burmistrza).

Skarżący wskazał, iż SKO [...] stwierdza, że "co prawda planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji zabudowy, albowiem na terenie analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, to słusznie przyjął organ I instancji, że w granicach obszaru analizowanego brak jest jakiegokolwiek zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zrealizowanego w formie osiedla znajdującego się na terenach niezabudowanych, obsługiwanego poprzez drogę wewnętrzną." Żaden przepis prawa w tym zakresie nie stawia warunku innego poza kontynuacją funkcji, a ten warunek jest spełniony!

Ponadto Skarżący podniósł, iż organy w żaden sposób nie wyjaśniły jak została ustalona wysokość do kalenicy? Jak zmierzono ową wysokość? Ponadto odstępstwo w wysokości budynku rzędu 0,5 m nie może stanowić o braku dobrego sąsiedztwa. Jest to różnica w istocie niezauważalna i nie zaburza "ładu przestrzennego". Ponadto inwestor godzi się na wysokość 9,0 m. Czym innym jest możliwość zapoznania się z aktami sprawy, a czym innym jest propozycja zmiany parametrów.

Skarżący podniósł, iż organy stwierdzają, że działka nr [...] nie stanowi drogi publicznej ani drogi wewnętrznej. Nie określają jednak jaki status, w ich ocenie, posiada działka nr [...]? W ocenie skarżącego nie ulega najmniejszej wątpliwości, iż działka nr [...] jest drogą gminną. Potwierdzeniem tego faktu jest mapa, a na niej symbol "dr" przy numerze działki nr [...] oraz KW numer [...] (w załączeniu). W księdze wieczystej sposób korzystania z działki nr [...] został określony i zapisany jako droga, a jej właścicielem jest M. i Gmina P..

Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o uchylenie decyzji SKO [...] z dnia 07 kwietnia 2022 r. i decyzji poprzedzającej Burmistrza Miasta i Gminy P. nr [...] oraz o zasądzenie od SKO [...] na rzecz skarżącego A. B. kosztów postępowania w kwocie 997 zł.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż zarzuty skarżącego są niezasadne i nie wpływają na prawidłowość rozstrzygnięcia wydanego przez tut. Kolegium. Kolegium podniosło, iż uzasadniło swoje stanowisko w sposób szczegółowy i wyczerpujący oraz odniosło się do zarzutów odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza Miasta o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021, poz. 735 ze zm. – dalej jako: k.p.a.) oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 – zwanej dalej "u.p.z.p.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 – dalej jako: rozporządzenie).

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym statuuje zasadę, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("m.p.z.p.") określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – zob. art. 4 ust. 2 i art. 59 u.p.z.p. – czyli, jak wynika z art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p., decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że inwestor (osoba, która zamierza dokonać zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych), w przypadku braku m.p.z.p., w pierwszej kolejności powinien wystąpić o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż teren inwestycji określony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zasadnie przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. u.p.z.p.

Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., którymi są (w dacie wydania zaskarżonej decyzji):

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno – urbanistyczną.

W tym miejscu należy odnotować, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony 5 grudnia 2021 r., a więc w sprawie znajdują zastosowanie przepisy w brzmieniu obowiązującym po dniu 27 maja 2021 r., którego treść została przytoczona wyżej. Jednocześnie wskazać należy, iż z dniem 3 stycznia 2022 r. uległa zmianie treść art. 61 u.p.z.p. jak również został uchylony § 3 rozporządzenia.

Jednakże należy mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 4 z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dz. U. z 2021 r., poz. 1986) do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Ponadto zgodnie z rozporządzeniem § 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2399) Do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Z powyższych względów w niniejszej sprawie organ zasadnie odwołał się do przepisów obowiązujących przed 3 stycznia 2022 r., pomimo, że decyzje obu instancji wydane zostały w nowym stanie prawnym.

Wracając do niniejszej sprawy wskazać należy, iż analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Stanowią one swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną.

Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2).

Oceniając sporządzoną w niniejszej sprawie analizę zauważyć należy, iż zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia analiza, jako integralna część decyzji o warunkach, składa się z części opisowej i z części graficznej sporządzonej na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

W tym miejscu odnosząc się do zarzutu skargi o niekompletności decyzji organu I instancji trzeba wskazać, że kwestię załączników do decyzji o warunkach zabudowy reguluje § 9 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem w warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2).

Z powyższego wynika, iż do decyzji winny zostać załączone dwa załączniki graficzne tj. mapa stanowiąca załącznik graficzny do decyzji jak i mapa stanowiąca załącznik do wyników analizy.

W niniejszej sprawie organ do decyzji załączył wyłącznie jeden załącznik graficzny tj. mapę zasadniczą w skali 1:1000, a która opisana została jako załącznik nr 1 do analizy i wyników analizy architektoniczno-urbanistycznej oraz załącznik do decyzji nr [...].

Tym samym w niniejszej sprawie decyzja faktycznie nie zawiera wszystkich załączników. Powyższe jednak nie stanowi uchybienia mającego wpływ na wynik sprawy. Istotne jest w niniejszej sprawie, iż załącznik graficzny został sporządzony na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz że na mapie naniesiono linie rozgraniczające teren inwestycji oraz linie obrazujące obszar analizowany.

Z tych też względu zarzut niekompletności decyzji organu I instancji aczkolwiek zasadny, to nie stanowił podstawy uchylenia decyzji w niniejszej sprawie.

Również jako taki uznać należy zarzut braku podpisu przez Burmistrza załącznika do decyzji. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż decyzja w niniejszej sprawie została podpisana przez działającego z upoważnienia Burmistrza Kierownika Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Planowania Przestrzennego. Ta sama osoba podpisała załączniki do decyzji jednakże powyższe uczyniła bez wskazania, iż działa z upoważnienia Burmistrza. W ocenie Sądu brak dopisku "z up." przy podpisie na załącznikach do decyzji pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, ponieważ z samej decyzji wynika, że osoba podpisująca samą decyzję działa z upoważnienia Burmistrza.

W tym miejscu warto zaznaczyć, iż zarówno analiza urbanistyczna jak i projekt decyzji został sporządzony i podpisany przez uprawnionego urbanistę, posiadającego stosowne uprawnienia.

Omawiając kwestię prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego zwrócić należy uwagę, iż obszar ten wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

W niniejszej sprawie organ zasadnie wyznaczył obszar analizowany w odległości [...] m tj. jako trzykrotność szerokości frontu działki ([...] m) będącej przedmiotem inwestycji.

Sam fakt prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego nie oznacza jednocześnie prawidłowości sporządzenia analizy urbanistycznej, co zostanie omówione w dalszej części uzasadnienia.

Natomiast wskazać należy, iż podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawy stanowiło uznanie, że nie została spełniona przesłanka m.in. "dobrego sąsiedztwa".

Wobec powyższego podnieść należy, iż art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ład przestrzenny konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Z. Niewiadomski (red.), C.H.BECK, Wydanie 7, Warszawa 2013, s. 506).

Ponadto zwrócić należy uwagę, iż kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jedną z istniejących funkcji lub wskazuje na uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Nie jest wadliwy wniosek, że kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym (por. wyroki NSA: z dnia 10 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1109/19, z dnia 29 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2122/16, z dnia 18 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2950/15, z dnia 7 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1680/15, z dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1305/14, czy z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 586/11, dost. w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA).

W piśmiennictwie wskazuje się również, że rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. Należy uznać, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstawania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu decyzji.

Na gruncie niniejszej sprawy podkreślić należy, iż nie można uznać, że podstawą decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Trzeba pamiętać, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, K. Jaroszyńskiego, A. Szmytt, Ł. Złakowskiego, CH Beck 2016).

Sąd przy tym zaznacza, iż powyższe nie może jednak prowadzić do sytuacji gdy z uwagi na bardzo duży obszar analizowany planowana zabudowa nie stanowiłaby kontynuacji funkcji, a wręcz przeciwnie stanowiłaby element kształtujący nowy ład urbanistyczny.

W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, stwierdzenie organu, iż planowana zabudowa nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt u.p.z.p. jest co najmniej przedwczesne.

Jak wynika z załącznika graficznego do decyzji w obrębie obszaru analizowanego znalazły się m.in. działki [...], [...]. Co istotne w niniejszej sprawie na działkach tych jest zrealizowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Ponadto należy mieć na uwadze, iż działki te mają zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr [...], której status w niniejszej sprawie nie został dokładnie wyjaśniony. Istotne jest również, iż poprzez ww. działkę odbywa się również obsługa innych zabudowanych nieruchomości.

Ponadto w ocenie Sądu nawet gdyby powyższa działka nr [...] stanowiła drogę publiczną, to i tak powyższa okoliczność nie może stanowić przesłanki odmowy ustalenia warunków zabudowy. Fakt czy działki te obsługiwane są bezpośrednio z drogi publicznej czy też poprzez drogę wewnętrzną nie może stanowić elementu przesądzającego o niedopuszczalności realizacji inwestycji tylko z tego względu, iż planowana zabudowa obsługiwana będzie poprzez drogę wewnętrzną.

Należy pamiętać, iż kontynuacja funkcji nie oznacza identyczności zabudowy, a tego oczekuje organ w niniejszej sprawie.

W tym miejscu podkreślić należy, iż zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym, a nie decyzją uznaniową. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie podejmowane po przeprowadzeniu postępowania jest warunkowane całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2010 r., sygn. II OSK 1542/09 –CBOSA). Wynika to z treści art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którymi nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 tej ustawy nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Sąd rozpoznając niniejszą sprawę miał przy tym na uwadze, iż organ administracji publicznej w sprawach o ustalenie warunków zabudowy nie ma uprawnień kształtujących (takich jakie przysługiwałyby mu przy realizacji władztwa planistycznego) i ma obowiązek załatwić wniosek pozytywnie, gdy stwierdzi brak naruszenia przepisów prawa w tym spełnienia warunku kontynuacji funkcji.

W niniejszej sprawie Sąd miał na względzie, iż działka [...] zlokalizowana jest wśród działek rolnych, to jednakże należało mieć również na uwadze, co zresztą przyznał sam organ, że w sąsiedztwie znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Tym samym organ przedwcześnie bez dokładnej analizy stanu zagospodarowania działek sąsiednich, w tym szczególności zabudowy wzdłuż działki drogowej nr [...], uznał, iż nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W tym miejscu omówić należy również wadliwość sporządzonej analizy urbanistycznej. W analizie urbanistycznej czy też decyzji brak jest jakichkolwiek danych odnośnie sposobu zagospodarowania działek sąsiednich. Na podstawie znajdującej się w aktach mapy zasadniczej, wnioskować można jedynie w jaki sposób wyznaczono obszar analizowany oraz jaka zabudowa na nim występuje. Nie sposób jednak stwierdzić, które działki uwzględniono dokonując analizy, czy są to wszystkie działki położone w obszarze analizowanym, czy w analizie uwzględniono działki, których teren przecina wyznaczona na mapie granica obszaru analizowanego, ani ewentualnie, które działki zostały odrzucone przez urbanistę i dlaczego. Ustaleń tych nie można zweryfikować również na podstawie akt sprawy, ponieważ nie zawierają one wbrew literalnej nazwie "analizy", a jedynie "wyniki analizy". Warto w tym miejscu wskazać, iż sama analiza jest uboższa treściowo niż wyniki analizy urbanistycznej. Z tych też względów Sąd nie ma żadnej możliwości dokonania weryfikacji poprawności stwierdzenia, iż planowana wysokość kalenicy jest nie do pogodzenia z zabudową istniejącą w obszarze analizowanym. W analizie urbanistycznej brak jest jakiejkolwiek wzmianki na temat wysokości kalenicy budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, a stwierdzenie w wynikach analizy urbanistycznej nie mają poparcia w analizie urbanistycznej.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi wskazać należy, iż Sąd nie podziela stanowiska Skarżącego o braku związania organu wnioskiem inwestora. Uwadze Skarżącego uszło, iż rozpoznanie sprawy ponad żądanie lub niezgodnie z żądaniem traktuje się jako działanie bez podstawy prawnej (por. cyt. już wyrok NSA z 9 września 2015 r., sygn. akt II OSK 96/14; wyrok z dnia 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2102/16, dostępne w CBOSA), gdyż w decyzji nie mogą zostać ustalone warunki, które nie są zgodne z wnioskiem. To złożony wniosek wyznacza przedmiot postępowania, determinując jego kierunek, a zatem jest wiążący dla organów orzekających w sprawie i choć może on zostać zmieniony, to zmiana ta powinna być wyartykułowana przez wnioskodawcę, nie zaś być wynikiem samodzielnych działań organu. Organ nie może modyfikować wniosku o ustalenia warunków zabudowy "z urzędu", bez uprzedniego zwrócenia się do inwestora o zajęcie w tym przedmiocie stanowiska (zob. wyrok NSA z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1330/18, dostępny w CBOSA). Powyższe jednak nie zmienia faktu, iż organ mając na uwadze art. 8, art. 9 jak również art. 79a k.p.a. w razie ustalenia, iż nie jest możliwym wydanie decyzji zgodnie z żądaniem strony winien ją o powyższym poinformować umożliwiając tym samym modyfikację złożonego wniosku.

Natomiast w niniejszej sprawie organ całkowicie zaniechał powyższego. Natomiast sam fakt zawiadomienia strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy nie jest, w ocenie składu orzekającego, wystarczające do uznania, że organ powyższy obowiązek wykonał.

Odnosząc się natomiast do przesłanki określonej w art. art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wskazać należy, iż organy przedwcześnie uznały, że warunek ten nie został spełniony.

Omawiany przepis warunkuje ustalenie warunków zabudowy od dostępu terenu objętego wnioskiem do drogi publicznej. Legalną definicję "dostępu do drogi publicznej" zawiera art. 2 pkt 14 u.p.z.p. który stanowi, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Dokonując wykładni tego pojęcia należy mieć na uwadze, że jest to ustalanie dostępności na etapie decyzji o warunkach zabudowy, mając na uwadze specyfikę tej instytucji w tym fakt, że wnioskodawca nie musi dysponować tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem. Wobec tego "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć możliwie jak najszerzej. W orzecznictwie podkreśla się, że warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka itp. (zob. np. wyrok z dnia 13 lutego 2008 r. WSA w Gdańsku sygn. II SA/Gd 514/07, WSA w Rzeszowie z dnia 4 września 2013 r. sygn. II SA/Rz 282/13). Co do zasady, o pełnieniu funkcji drogi wewnętrznej świadczą zapisy w ewidencji gruntów, przy czym dostęp przez drogę wewnętrzną nie musi wiązać się z tytułem prawnym (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 1415/17).

Sąd podziela stanowisko zawarte w wyroku z dnia 20 października 2017 r., sygn.. akt II SA/Kr 841/17 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie , a na które powołał się organ w niniejszej sprawie, iż "Dostęp do drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należy rozumieć jako dostęp i faktyczny i prawny. Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Faktyczny zaś polega na rzeczywistym zapewnieniu możliwości przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Przy tym powinien to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych."

Jednakże pod pojęcie realnej możliwości dostępu do drogi nie należy rozumieć jakości tej drogi, a wyłącznie fakt możliwości przejazdu po niej tzn. czy nie jest to działka zagrodzona, zalesiona.

Natomiast standard drogi, która zapewnia dostęp do drogi publicznej nie może być podstawą do zakwestionowania prawidłowości ustalenia spełnienia przesłanki ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. II OSK 76/13).

Na etapie postępowania o ustalenia warunków zabudowy dla oceny "dostępu do drogi publicznej" nie jest uprawnione nawiązywanie do wymagań przewidzianych dla dróg publicznych.

Jeżeli teren, po którym planowany jest dojazd do drogi publicznej, stanowi drogę wewnętrzną (prywatną), tytuł prawny do korzystania z drogi wewnętrznej, ani zgoda właścicieli nie jest na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy konieczny.

W tym miejscu zgodzić należy się, iż jeżeli teren, po którym planowany jest dojazd do drogi publicznej, stanowi drogę wewnętrzną (prywatną), tytuł prawny do korzystania z drogi wewnętrznej, ani zgoda właścicieli nie jest na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy konieczny.

Wobec powyższego wskazać należy, iż obsługa komunikacyjna terenu inwestycji ma odbywać się poprzez działkę nr [...], która zgodnie ze znajdującym się wypisem z ewidencji gruntów stanowi drogę i to stanowiącą własność gminy. Z tych też względów stanowisko organu, iż działka nr [...] nie stanowi ani drogi wewnętrznej ani drogi publicznej jest niezrozumiałe i co istotniejsze całkowicie sprzeczne z pismem Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej z dnia 11 stycznia 2022 r. (k [...] akt administracyjnych), w którym jednoznacznie stwierdzono, że droga gminna położona na działce nr [...] nie posiada statusu drogi publicznej, jest drogą wewnętrzną.

Z powyższych względów nie można zaakceptować stanowiska organu, iż działka [...] nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej. Ponadto należy w tym miejscu wskazać, iż z punktu widzenia decyzji o warunkach zabudowy istotne jest czy teren inwestycji tj. cała działka [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, a nie czy planowana droga wewnętrzna będzie posiadać odpowiednie parametry.

Z tych też względów stwierdzić należy, iż organy dopuściły się naruszenia art. 2 pkt. 14 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 2 u.p.z.p.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu (500 zł), wynagrodzenie jego pełnomocnika ustalone zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804, z późn. zm.), w wysokości 480 zł, oraz koszt opłaty skarbowej od tego pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 997 zł.

Rozpoznając sprawę ponownie organ, mając na względzie uwagi poczynione w niniejszym uzasadnienie, przeprowadzi postępowanie od samego początku wykonując nową analizę, a w której znajdą się niezbędne, szczegółowe informacje na temat zagospodarowania działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Następnie na podstawie prawidłowo sporządzonej analizy organ, uwzględniając stanowisko zawarte w niniejszym wyroku, wyda stosowną decyzję.