Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 76/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 i 2, art. 17 pkt 12 i 14
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Teza: Uwagi, o których mowa w  przepisach art. 17 pkt 12 i pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to uwagi wniesione w terminie, o jakim mowa w art. 17 pkt 11 tej ustawy.

Wniesienie uwag po upływie terminu wyznaczonego zgodnie z art. 17 pkt 11 u.p.z.p. nie oznacza jednak, iż zarzutów zgłoszonych w stosunku do projektu planu, zawartych w tych uwagach, nie można podnosić w skardze do sądu administracyjnego na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

TEZY

Uwagi, o których mowa w  przepisach art. 17 pkt 12 i pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to uwagi wniesione w terminie, o jakim mowa w art. 17 pkt 11 tej ustawy.

Wniesienie uwag po upływie terminu wyznaczonego zgodnie z art. 17 pkt 11 u.p.z.p. nie oznacza jednak, iż zarzutów zgłoszonych w stosunku do projektu planu, zawartych w tych uwagach, nie można podnosić w skardze do sądu administracyjnego na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.


SENTENCJA

Dnia 24 września 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 24 września 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt II SA/Op 301/13 w sprawie ze skargi T. K. na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Miasta Opola na rzecz T. K. kwotę 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II SA/Op 301/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę T. K. na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Ś." w O.

W uzasadnieniu Sąd podał, że Rada Miasta Opola podjęła w dniu [...] grudnia 2007 r. uchwalę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Ś." w O. Prezydent Miasta O., ogłoszeniem i obwieszczeniem z dnia [...] czerwca 2012 r., zawiadomił o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, w dniach od 11 lipca do 13 sierpnia 2012 r., o planowanej na dzień 13 sierpnia 2012 r. publicznej dyskusji nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu oraz o możliwości wnoszenia pisemnie uwag do projektu planu w terminie do dnia 3 września 2012 r. W ustalonym terminie do organu wpłynęło 5 uwag.

T. K. uwagi do projektu planu wniósł pismem w dniu [...] listopada 2012 r. Kwestionując zapisy § 66 wskazał, że w granicach terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 5ZP z przeznaczeniem na zieleń urządzoną, w obrębie terenów mieszkaniowo - usługowych oznaczonych symbolem 21MW/U, znajduje się wydzielona geodezyjnie nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów i budynków nr [...] stanowiąca jego własność. Na nieruchomości tej istnieje budynek gospodarczy jednokondygnacyjny o powierzchni 79m² w dobrym stanie technicznym, który zamierzał w przyszłości zaadaptować na cele usługowo - mieszkaniowe. Tymczasem, zgodnie z zapisami w § 66 projektu uchwały planu miejscowego, przedmiotowy budynek planowany jest do likwidacji i obowiązuje zakaz jego przebudowy, rozbudowy, nadbudowy i odbudowy. Ponadto, zgodnie z projektem teren przewidziany jest na zieleń urządzoną, gdzie zakazuje się lokalizacji budynków i tymczasowych obiektów budowlanych z wyjątkiem podziemnego garażu wielostanowiskowego. T. K. podniósł, że "likwidacja użytkowanego przez niego budynku gospodarczego jest nieuzasadniona, ponieważ budynek posiada odrębną nieruchomość, jest w dobrym stanie technicznym wyposażonym w niezbędną infrastrukturę techniczną i może być po dokonaniu niezbędnego remontu użytkowany na cele usługowo - mieszkaniowe." Wskazał, że wokół budynku jest zieleń, a przy budynku rośnie drzewo oznaczone jako pomnik przyrody. Likwidacja budynku i przeznaczenie terenu pod zieleń wiąże się z istotnym ograniczeniem dotychczasowego użytkowania i planowanego zagospodarowania, a także utratą wartości nieruchomości o czym brak jest zapisów w uchwale. Dostrzegł również, że teren 5ZP nie posiada ustalonych zasad i warunków komunikacji wewnętrznej w przypadku, dopuszczalnej w § 66, realizacji garażu podziemnego wielostanowiskowego. T. K. zawnioskował o dopuszczenie adaptacji budynku z możliwością przebudowy wewnętrznej na cele usługowo – mieszkaniowe.

W dniu [...] listopada 2012 r. Rada Miasta Opola podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Ś." w O. Uchwała ta podjęta została na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) zwanej dalej ustawą, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz w związku z uchwałą podjętą w dniu [...] grudnia 2007 r., nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Ś." w O., przy stwierdzeniu w niej, że nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola. W § 1 pkt 2 uchwały wskazano, że integralną częścią uchwały jest rysunek planu, stanowiący załącznik nr 1. W § 1 pkt 2 określono z kolei, że załącznikami do uchwały są ponadto: wykaz zabytków (załącznik nr 2), rozstrzygnięcie o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasady ich finansowania (załącznik nr 3) oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (załącznik nr 4). W załączniku nr 4 Rada Miasta Opola w pięciu punktach rozstrzygnęła: o odrzuceniu uwag dotyczących nieruchomości przy ul. H. , ul. O., ul. O. (pkt 1-3) oraz częściowym odrzuceniu uwag dotyczących obiektów przy ul. O. (pkt 4), a także rozstrzygnęła o odrzuceniu uwagi oraz części innej uwagi "dotyczącej rezygnacji z poprowadzenia ciągu pieszego obok budynku przy ul. O. (pkt 5). W pkt 4 postanowiono o odrzuceniu "części uwagi dotyczącej rezygnacji ze znaków "obiekt do likwidacji" na rysunku planu na obiektach gospodarczych przy ul. O. w Opolu z uwagi na to, że oznaczenie w planie "obiekt do likwidacji" nie oznacza nakazu rozbiórki, a jedynie ograniczenie do zakazu przebudowy, rozbudowy, nadbudowy i odbudowy, co wynika z wprowadzonego dla całego planu ograniczenia dla zabudowy "pawilonowej", gospodarczej i garażowej, a to z kolei wynika z ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola dla obszaru 3UM".

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w związku z wyłożeniem projektu do publicznego wglądu wpłynęło 7 uwag (5 w terminie i 2 po terminie), z których 2 uwzględniono w całości, 1 uwzględniono częściowo, a 4 nie uwzględniono. Wyjaśniono, że uzasadnieniem dla odrzucenia uwag są zapisy zawarte w Studium, a także dbałość o lepszą komunikację, ład przestrzenny, walory estetyczne oraz zabytkowy charakter zabudowy śródmieścia.

Pismem z dnia 29 marca 213 r. T. K. wezwał Radę Miasta Opola do usunięcia naruszenia prawa, tj. art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 i art. 6, art. 17 ust. 12 i ust. 14 ustawy oraz art. 21 i 64 Konstytucji RP, a także art. 140 Kodeksu cywilnego - na skutek nieuwzględnienia i bezzasadnego odrzucenia wniosków i uwag zgłoszonych przez niego do projektu planu miejscowego Ś., a także podjęcia uchwały, która bezpośrednio narusza jego interes prawny, jak również w nieuzasadniony sposób ingeruje w przysługujące mu prawo własności - przez uchylenie uchwały Nr [...] Rady Miasta Opola z dnia [...] listopada 2012 r. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 17 ust. 12 i ust. 14 ustawy T. K. podniósł, że nie zostały uwzględnione jego wnioski składane w sprawie uwag do projektu planu miejscowego na etapie jego wyłożenia. Argumentacja organu stanowiącego w zakresie nieuwzględnienia uwag przedstawiona w załączniku nr 4 do uchwały jest nietrafna, zaprzecza racjonalnej polityce ekonomicznego wykorzystania terenów w mieście z poszanowaniem prawa własności, co stanowi naruszenie art. 21 i 64 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego. T. K. wywiódł, że nałożone uchwałą na jego nieruchomość ograniczenia, w zakresie korzystania z niej, nie zostały poparte żadnymi racjonalnymi argumentami, a organ ograniczył się do enigmatycznego stwierdzenia, iż "na terenie całego planu wprowadzono ograniczenia dla zabudowy pawilonowej, gospodarczej i garażowej". Podniósł, że wprawdzie Rada może ustalać w planach takie przeznaczenie terenów, które nie odpowiada ich właścicielom, jednak przeznaczenie takie nie może być dowolne, ale oparte na racjonalnych przesłankach, wynikających zwłaszcza z art. 1 ustawy, a wskazany w art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy interes jednostki nie może zostać pominięty w procedurze kształtowania polityki przestrzennej. Natomiast jego indywidualny interes jako właściciela został pominięty, a organ w żaden sposób przedmiotowego pominięcia nie uzasadnił.

W dniu 25 kwietnia 2013 r. Rada Miasta Opola podjęła uchwałę nr [...], dotyczącą odpowiedzi na wezwanie T. K. do usunięcia naruszenia prawa. Rada stwierdziła, że uchwała z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Ś." w Opolu nie zawiera wad prawnych, ani nie narusza interesu prawnego, wobec czego nie ma podstaw do jej uchylenia. Wskazała, że pismo T. K. zawierające uwagi do projektu planu odnośnie nieruchomości, której jest użytkownikiem wieczystym, wniesione zostało po terminie do składania uwag, który minął dnia 3 września 2012 r. Jednocześnie przy uchwalaniu planu miejscowego bezwzględnie była przestrzegana procedura opracowania planu zawarta w art. 17 ustawy. W szczególności, złożone do projektu uwagi zostały rozpatrzone zarządzeniem Prezydenta Miasta Opola z dnia [...] września 2012 r., a następnie, zgodnie z art. 17 pkt 14 ustawy przedstawione Radzie, która rozstrzygnęła o ich rozpatrzeniu w załączniku nr 4 do uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Ś." w Opolu. Oceny zgodności kwestionowanej uchwały z przepisami prawa dokonał również Wojewoda Opolski, który stwierdził, że uchwała oraz tryb sporządzania planu jest zgodny z przepisami ustawy.

Zaskarżając uchwałę Rady Miasta Opola z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu T. K., reprezentowany przez adwokata A. S., zarzucił zaskarżonemu aktowi rażące naruszenie przepisów prawa tj.: art. 6 ustawy, poprzez ograniczenie uchwałą prawa skarżącego jako właściciela do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny z uwagi na fakt, że przedmiotowa uchwała zmienia przeznaczenie nieruchomości skarżącego; art. 17 ust. 12 i ust. 14 ustawy, poprzez nieuwzględnienie przez organ wniosków składanych przez skarżącego na etapie wyłożenia planu zagospodarowania miejscowego oraz brak uzasadnienia odmowy uwzględnienia wniosków skarżącego; art. 140 K.c., poprzez podjęcie uchwały, która przez ograniczenie możliwości rozbudowy, przebudowy, nadbudowy, odbudowy budynku na działce nr [...] ogranicza skarżącemu jako właścicielowi korzystanie z nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa; art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, poprzez podjęcie uchwały, która bezpośrednio ogranicza przysługujące skarżącemu prawo własności jak również narusza jego interes prawny. Przytaczając wyjaśnienia zawarte w piśmie formułującym uwagi do planu, a także stanowisko przedstawione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...] i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Opola stwierdziła, że zaskarżona uchwała, w której działka skarżącego została oznaczona symbolem 5ZP i przeznaczona na zieleń urządzoną, nie zawiera wad prawnych, ani nie narusza interesu prawnego i wniosła o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 17 pkt 12 i pkt 14 ustawy organ wskazał, że nie doszło do naruszenia tych przepisów, albowiem uwagi do projektu planu zostały wniesione przez skarżącego po terminie, natomiast wszystkie uwagi, które zostały złożone w terminie zostały rozpatrzone zarządzeniem Prezydenta Miasta Opola z dnia [...] września 2013 r. i następnie przedstawione Radzie Miasta Opola, która zamieściła rozstrzygnięcie w sprawie rozpatrzenia uwag do planu w załączniku nr 4 do zaskarżonej uchwały. W kwestii naruszenia interesu prawnego skarżącego organ powołując regulacje art. 35 ustawy podniósł, że przeznaczenie terenu w planie na zieleń urządzoną nie ogranicza praw skarżącego, gdyż zieleń urządzona nie mieści się w pojęciu celu publicznego, a więc nie zachodzi tu groźba przymusowej zmiany sposobu użytkowania tego terenu. W planie nie ustalono również innego sposobu tymczasowego zagospodarowania. Ponadto działka skarżącego nie jest działką budowlaną, gdyż nie posiada dostępu do drogi publicznej, podczas gdy zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy jest to element niezbędny, by działka spełniała kryteria działki budowlanej. Dostrzegając, że nieruchomość zabudowana jest budynkiem magazynowym organ wyjaśnił, że przeznaczenie budynku jako "do likwidacji" nie oznacza w istocie rozbiórki obiektu, a jedynie ograniczenie możliwości rozbudowy, nadbudowy, przebudowy i odbudowy. Dotyczy to przy tym wszystkich budynków gospodarczych i garażowych uznanych w Ś. jako zabudowa substandardowa i wynika z polityki miasta wyrażonej w Studium. Wskazując na władztwo planistyczne, w oparciu o art. 6 ustawy organ wywiódł, że nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 K.c. Organ stwierdził, że działania podejmowane w związku z uchwaleniem zaskarżonej uchwały, w ramach tzw. "władztwa planistycznego", mieszczą się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych. Zaznaczył, że uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 ustawy. Zarzut skarżącego, dotyczący ograniczenia realizacji uprawnień użytkowania wieczystego, opiera się, zdaniem organu, na czysto hipotetycznym naruszaniu uprawnień i nie stanowi faktycznej szkody, gdyż nie dochodzi do jakiejkolwiek zmiany sytuacji. Na działce skarżącego znajduje się bowiem duża ilość zieleni, a przeznaczenie terenu, w tym działki skarżącego, na zieleń urządzoną wynika z polityki miasta wyrażonej w Studium.

W piśmie procesowym z dnia 26 lipca 2013 r., odnosząc się do stanowiska organu, iż nieruchomość skarżącego nie była przeznaczona na cele budowlane z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej, skarżący podniósł, że przysługują mu instytucje zmierzające do uzyskania takiego dostępu i w tym celu w dniu 6 sierpnia 2012 r. złożył do Sądu Rejowego w Opolu wniosek o ustanowienie służebności drogi koniecznej. Z uwagi na podjęcie zaskarżonej uchwały sens gospodarczy, dla którego miała być ustanowiona służebność, stał się bezprzedmiotowy. Zdaniem skarżącego nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu, że nie doszło do zmiany, albowiem sytuacja prawna nieruchomości przeznaczonej "do likwidacji" uległa zmianie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podniósł, że wniesienie skargi do Sądu poprzedzone zostało wezwaniem Rady Miasta Opola do usunięcia naruszenia prawa – pismo skarżącego z dnia [...] marca 2013r., na które organ w podjętej w dniu [...] kwietnia 2013 r. uchwale nr [...] udzielił odpowiedzi (negatywnej). Skarżący spełnił zatem wymóg bezskutecznego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, a wnosząc skargę pismem z dnia 3 czerwca 2013r., zachował termin do jej wniesienia, określony w art. 53 § 2 P.p.s.a.

Oceniając interes prawny skarżącego w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g., Sąd stanął na stanowisku, że skarżącemu interes ten przysługuje, a wywodzi się z prawa użytkowania wieczystego do działki nr [...] oraz prawa własności budynku gospodarczego na tej działce, objętej planem i ustaleniami kwestionowanych rozwiązań planistycznych. Działka skarżącego o nr [...] i powierzchni 272 m² znajduje się na terenie objętym planem. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działka ta została ujęta jako obszar oznaczony na rysunku planu symbolem 5ZP, przeznaczonym na zieleń urządzoną - oprócz przepisów ogólnych - obowiązują następujące ustalenia szczegółowe: zakaz lokalizacji budynków i tymczasowych obiektów budowlanych z wyjątkiem podziemnego garażu wielostanowiskowego; w przypadku realizacji ww. garażu (...) lokalizacja wjazdu znajduje się od terenu 5 KDD z uwagi na ochronę pomnika przyrody; lokalizacja obiektów małej architektury; zakaz przebudowy, rozbudowy, nadbudowy i odbudowy obiektów oznaczonych na rysunku planu jako obiekty do likwidacji; ochrona pomnika przyrody oznaczonego na rysunku planu zgodnie z odrębnymi przepisami; dopuszcza się wyznaczenie maksymalnie 2 miejsc gromadzenia odpadów obsługujących teren 21MW/U.

W ocenie Sądu bezpodstawny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 17 pkt 12 i 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Sąd zaznaczył, że w ustawie tej nie zostały sprecyzowane przepisy regulujące tryb rozpoznawania uwag, poza terminem ich rozpatrzenia. Ustawodawca wprost nie stawia żadnych wymagań w tym względzie. Stosownie do art. 17 pkt 12 ustawy, w pierwszym etapie organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz albo prezydent miasta) ma obowiązek rozpatrzyć uwagi dotyczące projektu planu w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu do ich składania, określonego według art. 17 pkt 11 tej ustawy. Z przepisu tego (pkt 11) wynika, iż wójt "wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 10, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu." Kolejnym etapem jest rozpatrzenie nieuwzględnionych przez organ wykonawczy uwag przez radę gminy, bowiem art. 20 ust. 1 ustawy stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (...).

Zdaniem Sądu zarzucane przez skarżącego uchybienie trybu postępowania nie miało miejsca. W obwieszczeniu z dnia [...] czerwca 2012 r. Prezydent Miasta Opola wyznaczył termin do składania uwag do dnia 3 września 2012 r. Uwagi, które zostały wniesione w terminie zostały rozpatrzone Zarządzeniem Prezydenta Miasta Opola Nr [...] w dniu [...] września 2012 r. Skarżący natomiast wniósł uwagi do projektu planu w dniu [...] listopada 2012 r., tj. po upływie dwóch miesięcy. Przekroczenie wyznaczonego w trybie art. 17 pkt 11 ustawy terminu do składania uwag skutkuje pozostawieniem ich bez rozpoznania. Obowiązek dochowania terminu przy składaniu uwag potwierdza także przepis art. 18 ust. 2 ustawy, który stanowi, iż uwagi do projektu planu należy wnieść na piśmie w terminie wyznaczonym w ogłoszeniu, o którym mowa w art. 17 pkt 11. Nierozpatrzenie spóźnionych uwag przez prezydenta (burmistrza, wójta) oraz nieprzedłożenie takich uwag do oceny rady nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu miejscowego, czyli kwalifikowanego naruszenia postępowania, powodującego nieważność uchwały, jak tego wymaga art. 28 ust. 1 ustawy.

Sąd zwrócił uwagę, iż zaskarżony plan miejscowy Rada Miasta Opola uchwaliła zgodnie z wymogami art. 20 ust. 1 ustawy, czyli po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygnęła jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Załącznik nr 4 do uchwały stanowi rozstrzygnięcie w sprawie uwag do planu.

Ponadto, Rada podejmując zaskarżoną uchwałę i określając w § 13 pkt 66 przeznaczenie terenu w planie nie przekroczyła granic władztwa planistycznego. Przepis art. 6 ustawy również nie został naruszony. Odnośnie zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia przysługującego mu prawa własności nieruchomości, Sąd zauważył, że o ile prawo własności korzysta z ochrony konstytucyjnej (art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP), to nie ma ono charakteru bezwzględnego i może podlegać ograniczeniom, a jego treść kształtuje m.in. właśnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Możliwość ograniczenia prawa własności dopuszczona została w samej Konstytucji RP tj. w przepisach art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 3, art. 31 ust. 3. Ze wskazanych regulacji prawnych można wyprowadzić wniosek, że ingerencja w sferę prawa własności jest według Konstytucji RP dopuszczalna. Uprawnienie gminy do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze, przewidziane zostało w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwalając plan gmina realizuje przysługujące jej uprawnienia określane w doktrynie jako "władztwo planistyczne gminy." Zamieszczając w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy gmina w sposób władczy reguluje sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem. Upoważnienie gminy do ingerencji w prawo własności zawarte zostało w przepisie art. 6 ust. 1 ustawy, który stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpływają zatem na sposób wykonywania prawa własności, a gmina ma możliwość planowania przestrzeni publicznej niezależnie od istniejących stosunków własnościowych. Jednakże, przyznanych uprawnień gmina nie może wykonywać dowolnie. Przepis art. 1 ust. 2 omawianej ustawy wskazuje szereg równorzędnych przesłanek, które winny zostać wzięte pod uwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymieniając wśród nich w pkt 2 walory architektoniczne i krajobrazowe, w pkt 3 wymagania ochrony środowiska, w pkt 7 prawo własności, w pkt 9 potrzeby interesu publicznego. Ustawodawca nie przyznaje przy tym szczególnej ochrony prawu własności, stawiając je na równi z innymi wartościami, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, a które winny być w działaniach gminy wyważone, stosownie do realizowanych celów.

W ocenie Sądu zapisy zakwestionowanego planu miejscowego nie wprowadzają takiego ograniczenia prawa własności skarżącego (tut. użytkowania wieczystego), które stanowiłoby o przekroczeniu przez Radę Miasta przysługującego jej na mocy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy władztwa planistycznego. Nie doszło do zmiany przeznaczenia podstawowego terenu, na którym położona jest nieruchomość skarżącego. Działka skarżącego o powierzchni 272m², na której znajduje się budynek gospodarczy (magazynowy) o powierzchni 59,30 m² nie jest działką budowlaną, nie posiada dostępu do drogi. W aktualnym stanie faktycznym na działce skarżącego znajduje się duża ilość zieleni. W dniu wejścia w życie zaskarżonej uchwały nie nastąpiła żadna zmiana sytuacji faktycznej. W zaskarżonym planie nie ustalono innego sposobu tymczasowego zagospodarowania, a zatem zgodnie z art. 35 ustawy tereny, których plan zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Przeznaczenie terenu - w skład którego wchodzi działka skarżącego - w planie na zieleń urządzoną (5ZP) nie ogranicza praw skarżącego. Zieleń urządzona nie mieści się bowiem w pojęciu celu publicznego, nie zachodzi w tej sytuacji groźba przymusowej zmiany sposobu użytkowania tego terenu.

Ponieważ działka skarżącego znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 5ZP, zatem odnoszą się do niej zapisy § 13 pkt 66 planu, który przewiduje m.in. zakaz lokalizacji budynków i tymczasowych obiektów budowlanych z wyjątkiem podziemnego garażu wielostanowiskowego oraz zakaz przebudowy, rozbudowy, nadbudowy i odbudowy obiektów oznaczonych na rysunku planu jako obiekty do likwidacji. Zdaniem Sądu przywołany zapis planu nie pozbawia skarżącego prawa do korzystania z nieruchomości i rozporządzania. Ponadto, przeznaczenie budynku jako do likwidacji nie oznacza w istocie rozbiórki obiektu (nakazu), a jedynie ograniczenie możliwości przebudowy, rozbudowy, nadbudowy i odbudowy. Powyższy zapis planu pozostaje w zgodzie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola. W Studium teren objęty planem oznaczony jest jako C-42 i jednocześnie położony na obszarze (strefie) oznaczonym jako 3UM (usługowo-mieszkaniowy). W Studium, w ogólnych postanowieniach dotyczących strefy mieszkaniowo – usługowej, określając najważniejsze kierunki polityki przestrzennej wskazano m.in. zagospodarowanie strefy zielenią urządzoną. Nadto dla terenu 3UM w Studium ustalone zostały zakazy, w tym m.in. rozbudowy co do wolnostojących garaży jednokondygnacyjnych, budynków gospodarczych, kiosków. Ograniczenie możliwości rozbudowy, przebudowy, nadbudowy i odbudowy dotyczy wszystkich budynków gospodarczych i garażowych uznanych w Śródmieściu jako zabudowa substandardowa i wynika z polityki miasta wyrażonej w Studium, którego ustaleń plan miejscowy nie może naruszać. W związku z tym na terenie całego planu, dziedzińce kwartałów zabudowy mieszkaniowo-usługowej zostały przeznaczone na zieleń urządzoną (z częściowym dopuszczeniem parkingów - najczęściej podziemnych) dla poprawy warunków życia mieszkańców i zmniejszenia uciążliwości wynikających z zamieszkiwania centrum miasta. Sąd podkreślił, że działka skarżącego może być wykorzystywana w sposób dotychczasowy, do czasu jej zagospodarowania zgodnie z planem, co oznacza, że nie jest konieczna likwidacja budynku. Z § 13 pkt 66 planu wynika, że nie zakazuje on remontu budynku i wykonywania prac w celu utrzymania go w należytym stanie i wykorzystywania w sposób dotychczasowy. Jakkolwiek uchwała narusza interes prawny skarżącego wynikający z prawa własności (tu użytkowania wieczystego), gdyż ogranicza prawo skarżącego w zakresie zagospodarowania działki, to jednak nie prowadzi do naruszenia istoty prawa własności, gdyż skarżącemu nadal przysługują wszystkie atrybuty prawa własności. Jednocześnie wprowadzenie ograniczenia na nieruchomości skarżącego nie jest związane z naruszeniem przepisów prawa, gdyż organ działał w granicach władztwa planistycznego i nie można mu zarzucić naruszenia zasad obowiązujących przy kształtowaniu ładu przestrzennego, a wynikających z art. 1 ust. 2 ustawy.

W skardze kasacyjnej, T. K., reprezentowany przez adw. A. S., zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono rażące naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

1. art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) w związku z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16 poz. 93 ze zm.), art. 21 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78 poz. 483) polegającą na ograniczeniu przedmiotową uchwałą prawa skarżącego wywodzonego z użytkowania wieczystego działki nr [...] i prawa własności budynku na niej posadowionego, do zagospodarowania tego terenu poprzez rozbudowę, przebudowę, nadbudowę, odbudowę budynku gospodarczego posadowionego na tej nieruchomości, z uwagi na fakt zmiany przeznaczenia nieruchomości skarżącego na obszar oznaczony na rysunku planu symbolem 5ZP z określonymi w uchwale ograniczeniami;

2. art. 17 ust. 12 i ust. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r., Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) poprzez nieuwzględnienie wniosków składanych przez skarżącego na etapie wyłożenia planu zagospodarowania miejscowego i brak uzasadnienia odmowy uwzględnienia wniosków skarżącego.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Opola nr [...] Rady Miasta Opola z dnia [...] listopada 2012r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Ś." w Opolu w części dotyczącej działki nr [...], ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem "własność może być ograniczona w drodze ustawy, jeżeli nie godzi to w istotę prawa własności". Regulacją ograniczającą prawo własności jest między innymi ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która daje organom gminy władztwo planistyczne, pozwalające na kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Gmina w planach może wskazywać takie przeznaczenie terenów, które może nie odpowiadać ich właścicielom, niemniej jednak przeznaczenie takie nie może być dowolne, ale oparte na racjonalnych przesłankach, wynikających zwłaszcza z art. 1 u.p.z.p. Przekroczenie granicy "dowolności" w tym zakresie oznacza przekroczenie granic władztwa planistycznego i powoduje niezgodność podejmowanej uchwały z prawem. Interes jednostki wskazany w art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może zostać pominięty. Skarżący podkreślił, że należy brać pod uwagę nie tylko walory ekonomiczne przestrzeni (art. 1 ust. 2 pkt u.p.z.p.) czy potrzeby interesu publicznego, ale i kwestie ochrony prawa własności (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2012r., sygn. II OSK 710/12 oraz z dnia 6 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 569/10).

Skarżący zakwestionował motywy zaskarżonego wyroku, że nie doszło do zmiany przeznaczenia podstawowego terenu, na którym położona jest nieruchomość skarżącego i nie zachodzi groźba przymusowej zmiany sposobu jej użytkowania, a zapis planu nie pozbawia skarżącego prawa do korzystania z nieruchomości i rozporządzania nią. Skarżący w swoich uwagach do planu jednoznacznie wskazywał, iż przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez niego w celu adaptacji na cele usługowo-mieszkaniowe, jak również podnosił, iż określenie w planie zagospodarowania nieruchomości jako tereny zielone oraz oznaczenie nieruchomości budynkowej jako "do likwidacji" stanowi dla skarżącego ograniczenie możliwości dotychczasowego użytkowania, jak też zmusza go do porzucenia planów dotyczących zagospodarowania w przyszłości przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z przedmiotową uchwałą, ograniczenie z korzystania z przedmiotowej nieruchomości polega na zakazie przebudowy, rozbudowy, nadbudowy oraz odbudowy przedmiotowego budynku, jak również zakazie lokalizacji budynków i tymczasowych obiektów budowlanych, z wyjątkiem podziemnego garażu wielostanowiskowego. Wbrew treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zaskarżona część uchwały ogranicza w sposób istotny prawo własności skarżącego, a to z kolei ma charakter naruszenia art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 21 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W ocenie skarżącego podjęta uchwała narusza art. 17 ust. 12 i ust. 14 powyższej ustawy poprzez nieuwzględnienie wniosków składanych przez skarżącego na etapie wyłożenia planu zagospodarowania miejscowego. Organ w załączniku nr [...] do zaskarżonej uchwały w żaden sposób nie uzasadnił motywów rozstrzygnięcia, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, iż obiekt "do likwidacji" nie oznacza nakazu rozbiórki, a jedynie ograniczenie do zakazu przebudowy, rozbudowy, nadbudowy i odbudowy, co wynika z wprowadzonego dla całego planu ograniczenia dla zabudowy "pawilonowej", gospodarczej i garażowej.

Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem Sądu, że skoro ustawodawca nie określił żadnych wymagań regulujących tryb rozpoznawania uwag poza terminem ich rozpatrzenia, to tym samym rada gminy rozpatrując je nie musi w ogóle się do nich odnosić w sposób należyty nie dokonując żadnego ich rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy Opole wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Rada podniosła, że ochrona prawa własności nieruchomości (czy też prawa użytkowania wieczystego) nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (wyrok TK z dnia 25 maja 1999 r. SK 9/98, pub. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78) podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią. Pozbawienie właściciela czy użytkownika wieczystego części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności lub użytkowania wieczystego. Nie jest zatem niemożliwa sytuacja, gdy nawet wyłączenie możliwości zabudowania nieruchomości i zagospodarowania jej przestrzeni nie będzie oznaczało naruszenia istoty prawa własności czy użytkowania wieczystego. Rada podkreśliła, że przeznaczenie terenu w planie na zieleń urządzoną nie ogranicza praw skarżącego, gdyż zieleń urządzona nie mieści się w pojęciu celu publicznego, nie zachodzi więc groźba przymusowej zmiany sposobu użytkowania tego terenu. W planie nie ustalono również innego sposobu tymczasowego zagospodarowania. Ponadto, przeznaczenie terenu skarżącego na zieleń urządzoną wynika również z polityki miasta wyrażonej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty są usprawiedliwione.

Podzielić należy zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647), zwanej dalej "u.p.z.p." oraz art. 140 k.c. i art. 64 Konstytucji RP.

W kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, o których mowa w art. 7 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 594 ) – dalej "u.s.g." Wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa.

Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności ( art. 140 K.c.). Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Plany ustalają możliwość ( lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice interesu prawnego jednostki. Należy jednak podkreślić, że samodzielność planistyczna gminy nie oznacza nieskrępowanej władzy gminy w tym zakresie. Władza ta w demokratycznym państwie prawa doznaje ograniczeń przewidzianych prawem. I tak, zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Wprawdzie przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p. przewiduje, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz potrzeby interesu publicznego, lecz nakazuje także uwzględniać prawo własności - art. 1 ust. 2 pkt 7. Brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań, proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności/ prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych.

Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia. Nakaz wyważenia interesów jest w szczególności naruszony, jeżeli: nie doszło w ogóle do wyważenia interesów, do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważenia interesy, bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek rodzaju interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości (M.Wyrzykowski - Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, str.177-178, W.Szwajdler - Zagospodarowanie przestrzenne - Regulacja prawna, Wydawnictwo Comer 1995, str.125).

Obowiązek rozważnego wyważenia interesów indywidualnych i interesu gminy łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym.

Podkreślić należy, iż ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności/ prawa użytkowania wieczystego przez dysponenta prawa. Uzasadnienie uchwały winno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach.

W niniejszej sprawie – czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji – zaskarżona uchwała zawiera ogólnikowe i lakoniczne stwierdzenia, z których trudno wyprowadzić wniosek o dokonaniu stosownych ustaleń, wyważeniu spornych interesów i należytym uzasadnieniu zajętego stanowiska – także w świetle przeznaczenia działki będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącego oraz ewentualnych skutków prawnych. Nadto Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w istocie powtórzył stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę. Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały, przytoczył ogólne założenia i argumenty organu gminy, lecz nie odniósł się w dostateczny sposób do argumentów skarżącego.

W szczególności skarżący, odnośnie stanowiska organu, iż nieruchomość skarżącego nie była przeznaczona na cele budowlane z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej, podniósł - w piśmie procesowym złożonym w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji - że przysługują mu instytucje prawne do uzyskania takiego dostępu i złożył do Sądu Rejowego w Opolu wniosek o ustanowienie służebności drogi koniecznej, lecz zaskarżona uchwała niweczy sens gospodarczy, dla którego miała być ustanowiona służebność, a to potwierdza, że sytuacja prawna nieruchomości przeznaczonej "do likwidacji" uległa zmianie.

Pamiętać należy, iż samodzielność gminy nie może niweczyć praw jednostkowych (indywidualnych). Ochronę prawa własności gwarantuje art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiąc, iż własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP ), aczkolwiek nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Podobną rolę pełni art. 1 do Protokołu 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. 1993 r. Nr 61 poz. 284 ze zm.). Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Europejski Trybunał Praw Człowieka wielokrotnie orzekał w sprawach dotyczących postanowień planów miejscowych, na skutek których właściciele stracili możliwość korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem ( por. wyroki Europejskiego Trybunału Praw Człowieka: wyrok dnia 8 stycznia 2008 r. w sprawie P. przeciwko Polsce (skarga nr 38185/02); wyrok z dnia 14 listopada 2006 r., w sprawie S. przeciwko Polsce, skarga nr 52589/99; wyrok z dnia 17 lipca 2007 r., w sprawie R. przeciwko Polsce, skarga nr 17373/02; wyrok z dnia 6 września 2007 r., w sprawie S. przeciwko Polsce, skarga nr 38672/02 ).

Podnoszony przez Sąd pierwszej instancji i organ - jako argument uzasadniający przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod zieleń urządzoną i wprowadzenie wskazanych w planie miejscowym ograniczeń w zagospodarowaniu tej nieruchomości - przepis art. 35 u.p.z.p. nie może stanowić decydującego w sprawie argumentu.

Przepis art. 35 u.p.z.p. stanowi, iż tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. To zaś oznacza, że jeśli w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie zawarto postanowień określających wykorzystywanie określonych terenów do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem ( art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p.), to wówczas z mocy ustawy, tj. art. 35 u.p.z.p. tereny te mogą być wykorzystywane w dotychczasowy sposób.

Przepis art. 35 u.p.z.p. nie zwalnia jednak organów od rozważenia, czy zmiana przeznaczenia określonych terenów i wprowadzone zakazy nie stanowią nadmiernej ingerencji w prawa właścicieli ( użytkowników wieczystych ) nieruchomości. Sama tylko możliwość wykorzystywania nieruchomości w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem nie oznacza, że zmiana przeznaczenia określonego terenu i wprowadzone zakazy nie stanowią nadmiernej ingerencji w prawa właścicieli ( użytkowników wieczystych ) nieruchomości. Ponadto zastanowienia wymaga, czy rzeczywiście, przy wprowadzonych przez plan miejscowy zakazach, zagwarantowana jest możliwość wykorzystywania nieruchomości w sposób dotychczasowy. Oceny takiej należy dokonać mając na uwadze także okres na jaki zawarto umowę użytkowania wieczystego i czas jaki pozostał do upływu tego terminu. Zakazy obejmują m.in. zakaz odbudowy obiektu, a to rodzi pytanie, czy w razie niemożliwych do przewidzenia wydarzeń losowych ( np. pożar ) skarżący nadal będzie mógł korzystać z prawa, jakie daje art. 35 u.p.z.p. i prawo użytkowania wieczystego. Skarżącemu przysługuje prawo użytkowania wieczystego gruntu ( do 5 grudnia 2089 r.) i prawo własności budynku magazynowego stanowiącego odrębną nieruchomość.

Oceniając kwestie, czy nastąpiło, czy też nie nastąpiło, naruszenie istoty prawa przysługującego skarżącemu, Sąd pierwszej instancji nie rozważył należycie okoliczności, które mają wpływ na ocenę zakresu ograniczeń wprowadzonych przez plan miejscowy.

Powyższe kwestie pozostały poza oceną Sądu pierwszej instancji. Nadto, Sąd pierwszej instancji nie rozważył, czy przeznaczenie nieruchomości skarżącego pod zieleń urządzoną nie stanowi w istocie swoistego "wywłaszczenia." Poza oceną Sądu pierwszej instancji pozostała kwestia, czy zamierzony cel – likwidacja zabudowy substandardowej – mógł być osiągnięty w inny sposób, np. przez dopuszczenie zabudowy określonego rodzaju, o określonych parametrach i gabarytach bądź też przebudowy czy rozbudowy istniejącego obiektu w taki sposób, aby pozbawić ten obiekt "niechcianego" charakteru. Okoliczność, iż zieleń urządzona nie mieści się w pojęciu celu publicznego i nie zachodzi w tej sytuacji groźba przymusowej zmiany sposobu użytkowania tego terenu, nie usuwa wątpliwości co postanowień planu. Sąd pierwszej instancji winien rozważyć, czy przeznaczenie działki w planie na zieleń urządzoną (5ZP) i dopuszczenie wyłącznie budowy podziemnego garażu wielostanowiskowego w istocie nie jest działaniem dającym prymat celom ogólnospołecznym i czy takie działanie nastąpiło z należytym wyważeniem interesu indywidualnego. Niedostatecznie też Sąd pierwszej instancji rozważył kwestie dotyczące zgodności planu ze studium. W Studium teren objęty planem oznaczony jest jako C-42 i jednocześnie położony na obszarze (strefie) oznaczonym jako 3UM (usługowo-mieszkaniowy). Sąd pierwszej instancji winien ocenić, czy okoliczność, iż w Studium, w ogólnych postanowieniach dotyczących strefy mieszkaniowo – usługowej, określając najważniejsze kierunki polityki przestrzennej wskazano m.in. zagospodarowanie strefy zielenią urządzoną, uzasadnia i pozwala na wprowadzenie takich postanowień planu, a więc przeznaczenie całej działki pod zieleń urządzoną. Sąd pierwszej instancji winien rozważyć,

czy okoliczność, iż na skutek uchwalenia planu skarżący został całkowicie pozbawiony możliwości budowy nowego budynku jak też przebudowy, rozbudowy, nadbudowy i odbudowy budynku istniejącego (obiektu oznaczonego na rysunku planu jako obiekt do likwidacji ) nie ogranicza praw skarżącego w sposób nadmierny, czy nie pozbawia skarżącego możliwości działań w sposób niweczący istotę przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego i prawa własności.

Sąd zaaprobował stanowisko organu, iż działka skarżącego o powierzchni 272m², na której znajduje się budynek gospodarczy (magazynowy) o powierzchni 59,30 m² nie jest działką budowlaną, bo nie posiada dostępu do drogi. W tym miejscu rodzi się pytanie, w jaki sposób jest realizowany aktualnie dojazd i dojście do przedmiotowego budynku magazynowego. Nadto wskazać należy, iż zgodnie z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Te okoliczności umknęły Sądowi pierwszej instancji. Bez należytej oceny powyższych kwestii stanowisko Sądu pierwszej instancji, że uchwała nie prowadzi ono do naruszenia istoty prawa własności (prawa użytkowania wieczystego), gdyż skarżącemu nadal przysługują wszystkie atrybuty prawa własności, nosi znamiona dowolności. Także okoliczność, iż aktualnie na działce skarżącego znajduje się duża ilość zieleni nie oznacza – wbrew stanowisku organu i Sądu pierwszej instancji - że wejście w życie zaskarżonej uchwały nie powoduje żadnej zmiany sytuacji skarżącego.

Gmina dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli (użytkowników wieczystych) powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki.

Sąd pierwszej instancji nie dokonał należytej oceny planu miejscowego z uwzględnieniem powyższych zasad. Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 17 pkt 12 i pkt 14 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 17 pkt 12 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania. Stosownie zaś do art. 17 pkt 14 u.p.z.p. organ ten przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11.

Podkreślić należy, iż przepisy art. 17 pkt 12 i pkt 14 u.p.z.p. dotyczą uwag, o których mowa w pkt 11 artykułu 17 u.p.z.p.

Jak stanowi art. 17 pkt 11 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 9, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu. Uwagi do projektu planu należy wnieść na piśmie w terminie wyznaczonym w ogłoszeniu, o którym mowa w art. 17 pkt 11 – art. 18 ust. 2 u.p.z.p.

A zatem, uwagi, o których mowa w przepisach art. 17 pkt 12 i pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to uwagi wniesione w terminie, o jakim mowa w art. 17 pkt 11 tej ustawy.

Przekroczenie terminu do składania wniosków i uwag powoduje pozostawienie ich bez rozpoznania. Przepisy powołanej ustawy nie przewidują obowiązku przedkładania radzie gminy do oceny spóźnionych uwag czy wniosków ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2007 r., II OSK 1794/06 - LEX nr 334313). Nieprzedłożenie więc przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta do oceny rady gminy uwag wniesionych po terminie wyznaczonym zgodnie z art. 17 pkt 11 u.p.z.p. nie może być kwalifikowane jako istotne naruszenie trybu postępowania powodujące nieważność uchwały.

W niniejszej sprawie uwagi do projektu planu miejscowego zgłoszone zostały przez skarżącego po upływie terminu wyznaczonego na zgłaszanie uwag, przy czym termin ten został wyznaczony zgodnie z art. 17 pkt 11 u.p.z.p. Termin ten upływał w dniu 3 września 2012r., zaś skarżący złożył uwagi w dniu [...] listopada 2012 r. To zaś oznacza, iż zarówno Prezydent Miasta Opola jak i Rada Miasta Opola byli zwolnieni z rozpatrywania tych uwag.

Wniesienie uwag po upływie terminu wyznaczonego zgodnie z art. 17 pkt 11 u.p.z.p. nie oznacza jednak, iż zarzutów zgłoszonych w stosunku do projektu planu, zawartych w tych uwagach, nie można podnosić w skardze do sądu administracyjnego na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.