Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1643/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
659
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt. 8, art. 149 § 1, art. 141 § 4, art. 185  § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 10 pkt. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant st. asystent sędziego Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m. st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2012 r. sygn. akt I SAB/Wa 457/11 w sprawie ze skargi A. B.-A. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie nierozpoznania wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od A. B. –A. na rzecz Prezydenta m.st. Warszawy kwotę 280 zł (dwieście osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 marca 2012 r. sygn. akt I SAB/Wa 457/11 uwzględniając skargę A. B. na przewlekłość postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpatrzenia wniosku A. B. z dnia 2 marca 2002 r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki oznaczonej nr [...] położonej w Warszawie przy ul. B. w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Nadto Sąd stwierdził, że przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezydenta m.st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

W dniu 2 marca 2000 r. A. B. złożyła wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości opisanej w księdze wieczystej KW Nr [...], położonej przy ul. B., w oparciu o przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.).

Następnie A. B. złożyła wniosek o nabycie prawa użytkowania wieczystego na podstawie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości.

Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2005 r. odmówiono stwierdzenia nabycia przez A. B. prawa własności przedmiotowej nieruchomości w trybie przepisów powołanej ustawy z dnia 26 lipca 2001 r.

Kolejną decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. odmówiono przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości w trybie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W okresie od 30 marca 2006 r. do 3 listopada 2006 r. postępowanie na wniosek pełnomocnika użytkownika wieczystego było zawieszone.

Następnie wniosek o przekształcenie ponownie został rozpatrzony odmownie decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. z uzasadnieniem, że nieruchomość przy ul. B., nie była zabudowana na cele mieszkaniowe lub zabudowana garażami albo przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Nr [...], decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., sygn. akt [...], uchyliło zaskarżoną decyzję, a sprawę przekazało do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ wydał decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., którą ponownie odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w Warszawie przy ul. B., przyjmując, że nieruchomość nie była zabudowana na cele mieszkalne.

SKO w Warszawie po rozpatrzeniu odwołania A. B. decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] odmawiającą przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Na skutek skargi A. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem sygn. akt I SA/Wa 171/10 z dnia 14 kwietnia 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że organ rozpatrujący wniosek o przekształcenie winien dokonać analizy i oceny całości materiału dowodowego ze szczególnym uwzględnieniem dowodów wskazanych przez Sąd, czyli dokumentów o przyjęciu do użytkowania budynku "P." oraz decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...], którą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego dotyczącego budynku mieszkalno-biurowego "G.", czyli zalegalizował samowolę budowlaną.

Akta powyższej sprawy zostały przekazane do organu I instancji w dniu 14 lipca 2010 r.

Pełnomocnik strony został poinformowany pismem z dnia 21 grudnia 2010 r. o terminie rozpatrzenia wniosku do dnia 28 lutego 2011 r.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] SKO zobowiązało organ do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy do dnia 28 lutego 2011 r.

Organ pierwszej instancji pismem z dnia 17 lutego 2011 r. po raz kolejny poinformował użytkownika wieczystego o terminie zakończenia postępowania do dnia 31 marca 2011 r. a następnie przedłużał terminy do 31 maja 2011 r., do 31 lipca 2011 r., do [...] listopada 2011 r.

Po rozpatrzeniu zażalenia A. B. z 30 czerwca 2011 r. na działanie organu, SKO postanowieniem [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. uznało kolejne zażalenie A. B. z dnia 30 czerwca 2011 r. na przewlekłość działania organu w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności za nieuzasadnione.

W dniu 11 października 2011 r. organ wystąpił do Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o udzielenie informacji czy do rejestru zabytków wpisany jest tylko budynek Paniówki, czy także część gruntu przedmiotowej nieruchomości i ewentualnie jaka. W piśmie z dnia 2 listopada 2011 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków poinformował o tym, że ochroną prawną na mocy decyzji o wpisie do rejestru zabytków, objęty jest obiekt "P." wraz z gruntem w granicach jego ofundamentowania.

Nadto organ dnia 24 listopada 2011 r. wystąpił do Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego o podanie informacji czy toczy się postępowanie administracyjne, mające na celu nabycie nieruchomości lub jej części pod inwestycję celu publicznego.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wpływ w dniu 26 października 2011 r.) A. B. zarzuciła:

– że prowadzone przez Prezydenta m.st. Warszawy postępowanie w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. B. w Warszawie prowadzone jest przewlekle;

– wniosła o stwierdzenie, że organ prowadzący postępowanie dopuścił się bezczynności;

– stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania oraz przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zobowiązanie powyższego organu do wydania w określonym terminie decyzji administracyjnej.

Odpowiadając na skargę Prezydent m.st. Warszawy wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę Sąd stwierdził, że w przypadku skargi na bezczynność kontrola Sądu sprowadza się przede wszystkim do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy. Zgodnie zatem z art. 149 P.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Nowelą do art. 149 dodano zdanie drugie w następującym brzmieniu: "Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Ustawodawca modyfikując instytucję bezczynności i dodając w obrębie przepisów ją normujących nie znane poprzedniemu stanowi prawnemu pojęcie "przewlekłości" nie sformułował definicji legalnej. Tym samym określenie znaczenia tego zwrotu musi stać się przedmiotem wykładni. Zmierzając do ustalenia znaczenia zwrotów "bezczynność" i "przewlekłe prowadzenie postępowania" w zmodyfikowanym stanie prawnym należy mieć na względzie założenie językowej i jurydycznej racjonalności ustawodawcy sprowadzające się do przypisania obu zwrotom odmiennego znaczenia normatywnego. W doktrynie wskazuje się, że wskazówek przydatnych dla zrekonstruowania znaczenia ustawowego wyrażenia "przewlekłość postępowania" można dopatrzyć się w uzasadnieniu projektu zmian wskazujących jej charakterystyczne cechy, mianowicie "wykonywanie szeregu czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornie". Chodziłoby zatem o sytuację, w której organy działają opieszale lub tylko pozorują działanie, którą ustawodawca odróżnił od stanu bezczynności charakteryzującego się brakiem jakichkolwiek działań (szerzej Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, PiP 2011, nr 6, s. 30–43). Wskazuje się tu, że rozstrzygnięcie rozważanej różnicy znaczeniowej może polegać na przyjęciu stanowiska, że przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego. Również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, tezy do art. 37).

W orzecznictwie uznano, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Natomiast bezczynność oznacza brak jakiejkolwiek aktywności organu administracji w danej sprawie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Po 42/11, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 stycznia 2012 r., II SAB/Kr 143/11).

Zdaniem Sądu problem odróżnienia "bezczynności" od "przewlekłości" rodzi problemy dotyczące przedmiotu i granic rozpoznania niniejszej skargi. Skarżąca w niniejszej sprawie domagała się stwierdzenia bezczynności i przewlekłości organu. Jak wyżej stwierdzono są to stany odmienne, dlatego nie jest dopuszczalne w ramach jednego postępowania stwierdzenia jednocześnie bezczynności i przewlekłości organu. W ramach zaś złożonej skargi sąd dokonuje oceny działania organu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd wskazał, że w sprawie doszło do przewlekłości, o której mowa w art. 37 k.p.a., art. 3 § 2 pkt 8 i 149 § 1 P.p.s.a. Z dokumentów załączonych do skargi oraz znajdujących się w aktach administracyjnych wynika, że skarżąca wystąpiła do organu z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. B. w dniu 2 marca 2000 r. Decyzjami z dnia [...] listopada 2005 r., [...] sierpnia 2008 r. i [...] czerwca 2009 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił przekształcenie prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości. Dwie pierwsze decyzje zostały uchylone przez SKO w Warszawie, trzecia decyzja została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2010 r. W czasie wydawania zaskarżonej decyzji obowiązywała ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.). Z dniem 9 października 2011 r. – weszła w życie ustawa z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 187, poz. 1110). Zgodnie z art. 5 tej ustawy w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życia ustawy, prowadzonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Ustawa z dnia 28 lipca 2011 r. zmieniła treść m.in. przepisów art. 1 ust. 1 i 1a, art. 1 ust. 3 i 4 oraz art. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Zmiana ustawy rozszerzyła zakres rodzajów nieruchomości, które mogą być objęte tego rodzaju żądaniem na wszystkie nieruchomości objęte prawem użytkowania wieczystego, bez względu na rodzaj i przeznaczenie. Zgodnie z nowymi przepisami osoby fizyczne i prawne, będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności, z uwzględnieniem pewnych ograniczeń podmiotowych.

Tak więc po dacie wejścia w życie tej ustawy odpadł obowiązek ustalenia charakteru nieruchomości położonej przy ul. Bukowińskiej. Mimo tej zmiany, do daty wyrokowania organ nie wydał decyzji w przedmiocie przekształcenia. Te okoliczności, które organ podnosi w odpowiedzi na skargę czyli ustalenie zakresu wpisu do rejestru zabytków oraz uzyskanie odpowiedzi z Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego, nie usprawiedliwiają tak długiego terminu jej rozpoznania. Należy zwrócić uwagę, że pismo do Mazowieckiego Konserwatora Zabytków zostało wystosowane w dniu 11 października 2011 r., zaś do Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w dniu 24 listopada 2011 r. Zważywszy również na okres czasu liczony od daty zwrotu akt do organu w dniu 14 lipca 2010 r. oraz duże odstępy czasu pomiędzy czynnościami organu w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że sprawa prowadzona jest w sposób opieszały, niesprawny i nieskuteczny.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącej w terminie 2 miesięcznym od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem. Wyznaczając taki termin Sąd uznał, że będzie on wystarczający do zakończenia postępowania w sprawie biorąc pod uwagę fakt konieczności sporządzenia opinii przez biegłego rzeczoznawcę.

W stwierdzonych okolicznościach faktycznych, zważywszy również na postępowanie organu, uchylającego się nadal od wykonywania powierzonych mu w interesie publicznym funkcji, Sąd w pkt II wyroku stwierdził nadto, że przewlekłe prowadzenie postępowania w rozpoznawanej sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent m.st. Warszawy i zaskarżając wyrok w całości zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uwzględnienie skargi pomimo niewykazania, że poszczególne działania były pozorowane czy przewlekłe, bądź też przedłużanie terminu załatwienia sprawy było nieuzasadnione, bądź by mnożone były czynności dowodowe ponad potrzebę oraz przez pominiecie faktu, że zapytania skierowane w piśmie z 24 listopada 2011 r. do innych organów o ustalenie, czy toczy się postępowanie mające na celu nabycie nieruchomości lub jej części pod inwestycję celu publicznego było wypełnieniem obowiązku nałożonego przepisem art. 1 ust. 1b pkt 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz.U. z 2012 r., poz. 83), wprowadzonego nowelą obowiązującą dopiero od 9 października 2011 r., zaś korespondencja z konserwatorem zabytków wynikała z konieczności ustalenia wysokości bonifikaty w opłacie, co spowodowało, że zarówno przyjęcie przewlekłości jak i uznanie, iż miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie zostało uzasadnione i osadzone w okolicznościach faktycznych sprawy,

b) art. 106 § 2 P.p.s.a. przez dokonanie analizy zawartych w pisemnej skardze zarzutów bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia postępowania, podczas gdy na rozprawie pełnomocnik skarżącej ograniczył żądanie skargi do stwierdzenia przewlekłości postępowania, uznając, że w istocie nie można mówić w sprawie o bezczynności organu (toteż analizowanie zarzutu bezczynności stało się zbędne),

c) przepisu art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych i art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli działalności administracji publicznej i przypisanie mu przewlekłości postępowania, pomimo niewykazania w skardze na czym ta przewlekłość miałaby polegać, jak też niezawarcie w uzasadnieniu wyjaśnień (wbrew art. 141 § 4 ustawy procesowej) zarzutu przewlekłości postępowania oraz niepowiązanie tego zarzutu z konkretnymi okolicznościami faktycznymi sprawy, a przyjęcie opieszałego i nieskutecznego działania na bazie analizy dat dwóch wystąpień z października i listopada 2011 r. (wykonanych po powrocie sprawy z Sądu), bez ustalenia, jakimi przyczynami te wystąpienia zostały spowodowane i jakie było ich znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy,

d) przepisu art. 52 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie dopuszczalności skargi wobec złożenia zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. do Wojewody Mazowieckiego, pomimo iż organowi nie jest znane takie zażalenie do tego organu, ani jego efekt; zarzut ten został cofnięty na rozprawie przez pełnomocnika organu;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub jego niewłaściwe zastosowanie, to jest:

a) przepisu art. 1 ust. 1b pkt 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz.U. z 2012 r., poz. 83), w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 187, poz. 1110), która weszła w życie z dniem 9 października 2011 r., poprzez pominięcie, że wprowadzone tym przepisem wyłączenie stosowania art. 1 ust. 1 ustawy merytorycznej do nieruchomości, wobec których toczy się postępowanie administracyjne, mające na celu nabycie nieruchomości lub jej części pod inwestycję celu publicznego, obligowało organ do zweryfikowania tej okoliczności przed zamknięciem postępowania, a wystąpienie do poszczególnych organów w tym celu wykonano zaraz po wejściu w życie powołanej noweli ustawy i nie sposób terminu tego wystąpienia łączyć z datą przekazania akt organowi prowadzącemu postępowanie po rozpoznaniu przez Sąd skargi w sprawie I SA/Wa 171/10 i budować na tej okoliczności zarzutu przewlekłości postępowania, skoro obowiązek taki nie obciążał wcześniej organu I instancji i nie mógł on antycypować potrzeby takiego wystąpienia sprawdzającego,

b) pominięcie przy rozpatrywaniu skargi analizy przepisu art. 4 ust. 10 ustawy, wskazanej powyżej pod lit. a, która łączy możliwość udzielenia bonifikaty w opłacie przekształceniowej z wpisem nieruchomości do rejestru zabytków, a strona odwoływała się do modyfikacji tego wpisu poprzez zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stąd wystąpienie do Mazowieckiego Konserwatora Zabytków wywołane stanowiskiem strony, wyrażonym w trybie art. 10 k.p.a., wymagało weryfikacji zakresu wpisu do rejestru zabytków i wystąpienia do tego organu nie sposób łączyć z przewlekłością postępowania, bowiem było przejawem troski o zebranie wyczerpującego materiału dowodowego, zgodnie z wymogami art. 7, 77 i 80 k.p.a.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania lub jego zmianę, oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania.

Na wstępie autor skargi kasacyjnej zauważa, iż pełnomocnik strony w skardze do WSA pominął wiele kwestii podważających stawiane w skardze zarzuty, a szczególnie fakt, iż wniosek skarżącej został rozstrzygnięty odmowną decyzją ostateczną nr [...] Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2005 r. (w skardze wskazano, że pierwsza decyzja w sprawie została wydana w dniu [...] listopada 2005 r.), jak też, że podmiot ([...] Sp. z o.o.), który zamierzał nabyć od skarżącej prawo użytkowania wieczystego wystąpił o zmianę umowy użytkowania wieczystego w celu rozszerzenia celu wykorzystania nieruchomości, by dostosować go do swoich planów inwestycyjnych (ta sprawa została w skardze określona eufemistycznie jako kwestia wpadkowa), jak też że postępowanie to było zawieszane na wniosek skarżącej (w 2006 r.). Skarga zawierała wiele ogólnikowych stwierdzeń, epatujących faktem długotrwałości postępowania, wszczętego w 2000 r., a pomijała fakt, iż przyczyną trzech decyzji odmownych było sprzeczność żądania skarżącej z normą art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej, tj. niekorzystanie (niezabudowanie) przez skarżącą nieruchomości na cele mieszkaniowe (w rozumieniu przeważającej proporcji tego celu do celu użytkowego), a dodatkowo wykorzystywanie nieruchomości niezgodnie z umową użytkowania wieczystego oraz dokonanie samowoli budowlanej, które to okoliczności nie pozostawały bez znaczenia dla oceny samego wniosku przekształceniowego.

Pomimo iż w odpowiedzi na skargę przedstawiono rzeczywisty przebieg postępowania, począwszy od 2000 r. oraz zakres kolejnych wydawanych w sprawie orzeczeń, to dokonana przez Sąd I instancji ocena zasadności skargi nie została osadzona w okolicznościach faktycznych sprawy, pozostając z nim w luźnym związku. Umknęło też uwadze Sądu I instancji, że o ile pisemna wersja skargi dotyczyła zarzutu bezczynności, jak też przewlekłości postępowania, to pełnomocnik skarżącej na rozprawie ograniczył zakres kontroli skargi do zarzutu przewlekłości, stwierdzając, że o bezczynności nie może być mowy. Wyjaśnienia pełnomocnika strony powinny determinować zakres kontroli Sądu, lecz pomimo tego Sąd zupełnie zbędnie dokonywał w uzasadnieniu wyroku analizy zarzutu bezczynności organu w prowadzonym postępowaniu. Sąd I instancji wskazał też, że w ramach spełnienia wymagań formalnych, wynikających z art. 52 ustawy procesowej, skarżąca skierowała zażalenie do Wojewody Mazowieckiego. Pełnomocnik organu nie dysponuje aktami sprawy (tylko fragmentami akt podręcznych), gdyż te zostały wraz ze skargą przesłane do Sądu i pomimo dwukrotnych wystąpień organu o ich udostępnienie (w celu zakończenia postępowania), odmówiono ich przekazania, lecz w posiadanych aktach podręcznych brak jest jakiegokolwiek zażalenia do Wojewody Mazowieckiego, jak też informacji o skutkach tego wystąpienia.

Oceniając zaskarżony wyrok autor skargi kasacyjnej zauważa, że o ile ogólne wywody Sądu dotyczące niezdefiniowania, zarówno w procedurze administracyjnej, jak i w ustawie procesowej, pojęcia przewlekłości postępowania oraz rozumienia tego pojęcia w doktrynie i orzecznictwie sądowym uznać należy za prawidłowe, to już przeniesienie tych rozważań na grunt niniejszej sprawy (rozpoczęte od strony 5 uzasadnienia) stanowi jaskrawy przykład niepowiązania analizy zarzutów skargi ze stanem faktycznym sprawy. O ile np. w początkowym opisie przebiegu postępowania (na stronie 1 uzasadnienia) powołano decyzję z dnia [...] września 2005 r. (akapit trzeci od góry), to już w analizie jurydycznej sprawy na stronie 5 pominięto fakt jej wydania, wskazując, że pierwsza decyzja odmowna została wydana w dniu [...] listopada 2005 r.

Opisując nowelę ustawy przekształceniowej, wprowadzającą od dnia 9 października 2011 r. regulację zwalniającą organ prowadzący postępowanie z obowiązku ustalania charakteru nieruchomości (czy jest zabudowana na cel mieszkaniowy), Sąd I instancji, wskazał na nową treść art. 1 ust. 1 i la, art. 1 ust. 3 i 4 oraz art. 4. Następnie wskazał, że pomimo tej zmiany ustawy organ nadal nie wydał decyzji w przedmiocie przekształcenia, a podnoszone w odpowiedzi na skargę okoliczności ustalenia zakresu wpisu do rejestru zabytków oraz uzyskania odpowiedzi z Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego, nie usprawiedliwiają tak długiego okresu postępowania. Wskazane daty wystąpienia do konserwatora zabytków w dniu 11 października 2011 r. oraz do urzędu wojewódzkiego w dniu 24 listopada 2011 r., Sąd I instancji zestawił z datą zwrotu akt do organu w dniu 14 lipca 2010 r. (de facto wróciły w dniu 23 lipca 2010 r.) i na tej podstawie przyjął, że duże odstępy czasu pomiędzy czynnościami organu (nie wskazano pomiędzy jakimi czynnościami, poza powołanymi powyżej) wskazują, że sprawa prowadzona jest opieszale, niesprawnie i nieskutecznie.

Z oceną powyższą nie sposób się zgodzić, zwłaszcza, że jest de facto oderwana od realiów rozpoznawanej sprawy, a przede wszystkim pomija konieczność dokonania dodatkowych sprawdzeń, wprowadzonych nowelą cytowanej ustawy, wynikającą z nowego brzmienia art. 1 ust. 1b pkt 3 ustawy przekształceniowej, oraz ustalenia właściwego zakresu wpisu do rejestru zabytków, co ma niebagatelne znaczenie dla ustalenia bonifikaty w opłacie przekształceniowej, o czym szczegółowo poniżej.

Dokonana przez Sąd Instancji ocena przebiegu postępowania, po zwrocie akt sprawy po wyroku w sprawie I SA/Wa 171/10, nie zawiera żadnych zarzutów dotyczących zbędności poszczególnych czynności, podejmowanych przez organ I instancji w celu ustalenia charakteru wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości, co wynikało zresztą z wytycznych, zawartych w tym wyroku. Zadaniem zaś organu I instancji było przede wszystkim ustalenia, czy na datę wejścia w życie ustawy przekształceniowej, czyli na dzień 13 października, 2005 r. nieruchomość była wykorzystywana na cel mieszkaniowy, ale w sensie przewagi tej funkcji, bo nie budziło wątpliwości, że nieruchomość w pewnej części na ten cel była wykorzystywana. W tym celu organ zwrócił się zarówno do organów nadzoru budowlanego oraz organu budowlanego i nie może ponosić winy za trudność z ustaleniem zakresu inwentaryzacji powykonawczej (zawierającej ustalenia co do przewagi funkcji mieszkaniowej lub jej braku w powierzchni użytkowej budynku "P" i Galerii "S."), wynikające z tego, że w nadzorze budowlanym zaginęła dokumentacja związana z postępowaniem w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej i konieczne okazało się jej uzyskanie od skarżącej. Przeprowadzone w sprawie czynności były i pracochłonne i czasochłonne, ale miały zmierzać do ustalenia stanu nieruchomości na dzień 13 października 2005 r., czyli datę wejścia w życie ustawy przekształceniowej. Zgodnie z wytycznymi Sądu w sprawie I SA/Wa 171/10 rozpoczęto ustalenia dowodowe od analizy decyzji nadzoru budowlanego z dnia 24 lipca 2007 r. o przyjęciu do użytkowania przebudowywanych budynków, zmieniającej wcześniejszą decyzję z 7 września 2006 r. oraz załączonej do tej decyzji inwentaryzacji powykonawczej z 2003 r. Dokumentacja taka jako cześć mieszkalną wskazywała parter Galerii Studio Pokoju i odrębną część mieszkalną tego budynku, zaś pomieszczenia biurowe lokalizowała na 1 piętrze. Zmiana decyzji z 2006 r. w 2007 r. nastąpiła bez przedłożenia nowej dokumentacji, a budziło to uzasadnione wątpliwość, wobec tego zarządzono oględziny nieruchomości, które odbyły się w dniu 18 kwietnia 2011 r. Oględziny wykazały zmianę funkcji parteru i piętra, bowiem część 1 piętra wskazywana przez użytkownika wieczystego jako mieszkalna sprawiała wrażenie wykorzystywanej na usługi biurowe (pomieszczenia obok korytarza). Chcąc rozstrzygnąć te wątpliwości zobligowano skarżącą do przedłożenia wszelkiej posiadanej dokumentacji powykonawczej. Przedłożona przez skarżącą dokumentacja powykonawcza z 2005 r. (jako najbardziej zbieżna czasowo z datą wejścia w życie ustawy przekształceniowej) z niewiadomych powodów różniła się znacznie od tej, którą przedkładano w 2006 r. w nadzorze budowlanym, a która obrazowała stan nieruchomości z 2003 r. Jako że oględziny nieruchomości i analiza inwentaryzacji powykonawczej, wykonywanej w latach 2001, 2003 i 2005, wykazała, że w obu budynkach dokonywano szeregu zmian, zarówno w ich konstrukcji, jak i w sposobie wykorzystywania (bez uzyskania przedtem stosownych zgód administracyjnych), a nie można było przyjąć przewagi funkcji mieszkaniowej, to w celu dokonania weryfikacji poczynionych dotychczas ustaleń zarządzono przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. W trakcie tej rozprawy (przeprowadzonej tuż przed zmianą ustawy przekształceniowej) okazało się, że organy nadzoru budowlanego umarzając postępowania w przedmiocie stwierdzenia samowoli budowlanej nie dokonały żadnych czynności ustalających w przebudowywanych budynkach, a dane inwentaryzacyjne co do powierzchni zabudowy mieszkaniowej przyjęły wyłącznie na podstawie oświadczenia skarżącej i jej męża. Przeprowadzone ustalenia pozwalały organowi I instancji na przyjęcie, że w dniu 13 października 2005 r. nie występowała na nieruchomości przewaga funkcji mieszkaniowej, co pozwalałoby na ponowne wydanie decyzji odmownej. Organ I instancji nie wydał jednak tej decyzji, gdyż wobec zmiany od dnia 9 października 2011 r. treści art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej, ustalenie sposobu zabudowy, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, przestało mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Umknęło uwadze Sądu I instancji, że gdyby nie powołana zmiana art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej, to bez dokonania opisywanych ustaleń nie można by zakończyć postępowania (obarczone byłoby wadą niewyjaśnienia wszelkich okoliczności faktycznych sprawy i nierozpoznaniem jej istoty, zgodnie z wytycznymi z wyroku Sądu w sprawie I SA/Wa 171/10), jak też nie można pomijać faktu, że dokonane w tym zakresie ustalenia (jeszcze przed zarządzeniem oględzin i rozprawy administracyjnej) pozwalałyby na ponowne wydanie decyzji odmownej, a dodatkowe czynności wyjaśniające utwierdziły tylko organ w prawidłowości wcześniejszych ustaleń, stąd nie wydano jej wyłącznie z powołanego powyżej powodu. W tej sytuacji, bez wskazania, że któreś z powyższych czynności były zbędne lub też, że poszczególne czynności dowodowe mnożono wyłącznie dla przedłużenia postępowania, przyjęcie przewlekłości postępowania nie zostało w żaden sposób uzasadnione, a przyjęte faktyczne podstawy przewlekłości (o czym w dalszej części uzasadnienia) w ogóle nie pozwalają na takie ustalenie.

W pisemnym uzasadnieniu wyroku Sąd Instancji nie odniósł się do kwestii sporządzania operatu szacunkowego ustalającego wartość przekształcanego prawa i wysokość opłaty przekształceniowej, choć w ustnych motywach uznał to za wiodący przykład przewlekłości, wskazując, że wycenę zlecono dopiero po dokonaniu ustaleń w przedmiocie sposobu wykorzystywania nieruchomości. Ustalenie to było o tyle nieprawidłowe, że wycenę tej nieruchomości (wraz z innymi objętymi przetargiem) zlecono i wykonano (w maju 2011 r.), zanim dokonano weryfikacji inwentaryzacji powykonawczych (na rozprawie administracyjnej w dniu 15 września 2011 r.), a jedynie weryfikacja tej wyceny związana była z kwestią ustalenia właściwej bonifikaty, wynikającej z treści art. 4 ust. 10 ustawy przekształceniowej i podnoszonego przez pełnomocnika skarżącej rozróżnienia, pomiędzy ochroną konserwatorską zabytku, ujawnioną w rejestrze zabytków (tu w granicach fundamentowania budynku "Paniówki"), a określoną w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokonywanie ustaleń w zakresie wysokości opłaty przekształceniowej i bonifikaty w niej, możliwe było jednak dopiero po zmianie ustawy, gdyż wcześniejsze ustalenia pozwalały organowi I instancji na ponowne wydanie decyzji odmownej, w której kwestia wysokości opłaty przekształceniowej była bezprzedmiotowa. Pomijanie tej okoliczności, czego dopuścił się Sąd I instancji dokonując oceny zasadności skargi, mogło powodować przyjęcie przewlekłości postępowania, ale byłaby ona pozorna, wobec zbędności ustalania opłaty przy potencjalnej decyzji odmownej. Skoro jednak po zmianie z dniem 9 października 2001 r. ustawy przekształceniowej i konieczności wydania decyzji pozytywnej, kwestia wysokości opłaty jest kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy (różnica pomiędzy wielkością tej opłaty na poziomie 40 kilku tysięcy zł, a ponad 400 tys. zł), to weryfikacja zasad udzielenia bonifikaty związanej ze wpisem nieruchomości do rejestru zabytków (art. 4 ust. 10), nie może powodować przyjęcia, że wystąpienia do konserwatora zabytków z zapytaniem w tej sprawie (tuż po wejściu w życie omawianej noweli ustawy), jest działaniem opieszałym czy niesprawnym. Opieranie zaś na powyższej okoliczności zasadności skargi przewlekłościowej jest przejawem rażącego naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Podobnym nieporozumieniem w argumentacji Sądu I instancji jest łączenie daty zwrotu akt sprawy I SA/Wa 171/10 z datą zapytania do urzędu wojewódzkiego, zwłaszcza że Sąd I instancji nie pokusił się o analizę zakresu i celu tego wystąpienia oraz jego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Powołując na stronie 5 uzasadnienia nowo dodane przepisy ustawy przekształceniowej, Sąd I instancji pominął przepis art. 1 ust. 1b pkt 3, który wyłącza możliwość zastosowania procedury przekształceniowej (według nowego ust. 1 w art. 1) do nieruchomości, wobec których toczy się postępowanie administracyjne, mające na celu nabycie nieruchomości lub jej części pod inwestycję celu publicznego. Zakres stosowania ustawy, wyłączony tym przepisem, wymaga przed wydaniem decyzji pozytywnej, dokonania określonych sprawdzeń. W tym celu organ I instancji skierował stosowne zapytanie zawarte w piśmie z dnia 24 listopada 2011 r., po uprzednim ustaleniu zakresu stosowania tego przepisu i kręgu organów, u których można uzyskać wiedzę o tego typu postępowaniach. Podobnie jak przy poprzedniej kwestii nie można łączyć ewentualnej przewlekłości odnosząc datę powołanego zapytania do daty zwrotu akt z Sądu, zwłaszcza że w dacie zwrotu akt obowiązek dokonania stosowanego sprawdzenia nie obciążał organu I instancji i nie trwały nawet prace sejmowe nad zmianą ustawy w tym zakresie. Wystąpienie powyższe, jak już podkreślono powyżej nastąpiło niebawem po wejściu w życie noweli ustawy, wprowadzającej nową przesłankę jej niestosowania. W tej sytuacji budowanie na tej podstawie kluczowego zarzutu przewlekłości postępowania przez Sąd I instancji dowodzi tylko, że Sąd ten nie rozpoznał istoty sprawy. Ponadto nie osadzając swojej oceny przewlekłości postępowania w realiach rozpoznawanej sprawy, Sąd I instancji nie uzasadnił w żaden sposób, na podstawie czego przyjął, że owa "rzekoma" przewlekłość w prowadzeniu tego postępowania wystąpiła.

Wobec faktu, iż wyrok Sądu I instancji obarczony jest powyższymi istotnymi wadami, wniesienie skargi kasacyjnej uznano za uzasadnione i konieczne.

Bez znaczenia dla samego kwestionowanego orzeczenia Sądu I instancji pozostaje fakt, iż Urząd Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy prowadzi jednocześnie ponad 2.700 postępowań przekształceniowych, choć nie pozostaje to bez wpływu na możliwość szybkiego podejmowania wszelkich czynności procesowych w poszczególnych prowadzonych postępowaniach.

Odpowiadając na skargę kasacyjną pełnomocnik A. B. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu odpowiedzi podniósł, że wyrok był dla organu łagodny, bowiem przewlekłość postępowania istniała już w 2000 r., zaś organ podejmował cały szereg czynności, które były zbędne jak żądanie dokumentacji dot. procesu rekonstrukcji, ustalanie funkcji przeważającej budynków posadowionych na gruncie, czy też żądanie dokumentacji od konserwatora zabytków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, a Sąd odwoławczy uznał za zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a., stanowiący podstawę prawną zaskarżonego wyroku w brzmieniu nadanym przez art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 i Nr 76, poz. 409), która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r., uprawnia sąd administracyjny przy uwzględnianiu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ta ostatnia zmiana weszła w życie z dniem 12 lipca 2011 r. (Dz.U. Nr 76, poz. 409).

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd dokonuje wykładni pojęcia bezczynności i przewlekłości postępowania posługując się w tej kwestii zarówno poglądami doktryny jak i stanowiskiem wyrażonym w orzecznictwie sądowym. Trafnie zauważa Sąd, iż stany (bezczynność lub przewlekłość), o których stanowią przepisy art. 3 § 2 pkt 8 i 149 § 1 P.p.s.a. są odmienne.

Trafnie ocenia także przedmiot zaskarżenia stwierdzając, że skarżąca domagała się w skardze stwierdzenia bezczynności i przewlekłości działania organu. Odpowiada to treści skargi do WSA w Warszawie, złożonej w dniu 26 października 2011 r. za pośrednictwem organu, w której A. B. skarżyła się na bezczynność oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania ze wskazaniem, że organ dopuścił się bezczynności nie wydając w terminie do dnia 31 lipca 2008 r. oraz w terminie do dnia 28 lutego 2011 r. decyzji administracyjnej.

Stan faktyczny w tej sprawie oraz przedmiot zaskarżenia uległ zmianie, bowiem na rozprawie w dniu 1 marca 2012 r. pełnomocnik skarżącej, korzystając z uprawnienia zagwarantowanego przepisem art. 106 § 2 P.p.s.a. i popierając skargę jednocześnie sprecyzował ją w ten sposób, "że wnosi o stwierdzenie przewlekłości postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy". Taka treść wniosku obligowała Sąd do ustalenia, czy strona skarżąca cofa skargę na bezczynność (art. 60 P.p.s.a.), a następnie w przypadku potwierdzenia wywoływała konieczność rozstrzygnięcia w tej części sprawy na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Powyższą okoliczność Sąd pominął zarówno w orzeczeniu jak i również z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. nie zajmował się nią w uzasadnieniu wyroku, w którym oceniał już tylko kwestię przewlekłości działania organu.

Uwzględniając dotychczasowy przebieg postępowania w tej sprawie należy zwrócić uwagę, że tak w zakresie bezczynności jak i przewlekłości może podlegać ocenie postępowanie prowadzone dopiero po zwrocie akt po wydaniu wyroku przez WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 171/10. W odniesieniu do przewlekłości postępowania należy dodatkowo uwzględnić, że instytucja ta została wprowadzona do postępowania sądowoadministracyjnego nowelą obowiązującą od dnia 11 kwietnia 2011 r.

W zaskarżonym wyroku stwierdzając przewlekłość postępowania po zwrocie akt do organu w dniu 14 lipca 2010 r. Sąd pierwszej instancji nie podjął się oceny prowadzonego po tej dacie postępowania, a w szczególności (co zasadnie zarzuca skarga kasacyjna) nie uwzględnił konieczności uzupełnienia materiału dowodowego, wynikającego z wytycznych WSA w Warszawie, zawartych w wyroku I SA/Wa 171/10.

Z uwagi na treść przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), uzależniającego dopuszczalność przekształcenia w prawo własności tylko tych nieruchomości, które były zabudowane na cele mieszkaniowe lub zabudowane garażami albo przeznaczone pod tego rodzaju zabudowę, organ był zobowiązany do ustalenia charakteru budynku "G.".

Wybudowanie tego obiektu w warunkach samowoli budowlanej, istniejące rozbieżności pomiędzy dokumentami powykonawczymi z 2003 r., a następnie legalizującymi samowolę w latach 2006 i 2007 spowodowały konieczność uzupełnienia przez organ postępowania przez żądanie informacji od innych organów oraz skarżącej, przeprowadzenia oględzin w dniu 4 października 2010 r. i rozprawy administracyjnej w dniu 15 września 2011 r.

Oceniając przebieg postępowania Sąd nie uwzględnił, że w związku z zagospodarowaniem nieruchomości niezgodnie z umową użytkowania wieczystego została podjęta uchwała Zarządu Dzielnicy Mokotów nr 2599/10 w dniu 20 października 2010 r. o podjęciu działań w celu rozwiązania umowy użytkowania wieczystego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto z inicjatywą zmiany umowy użytkowania wieczystego wystąpiła także skarżąca.

Nie można także pominąć, iż po zwrocie akt organ zażądał oceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, która to ocena została opracowana w dniu 8 maja 2011 r. i załączona do akt sprawy.

Należy także odnotować, że na skutek zażalenia skarżącej z dnia 30 czerwca 2011 r. na przewlekłość postępowania w lipcu 2011 r. akta sprawy zostały przekazane do SKO, które postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2011 r. nie uznało zasadności zażalenia oceniając, że organ prawidłowo realizuje wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Z tą oceną Kolegium, jako znajdującą potwierdzenie w materiałach sprawy należy zgodzić się.

Pobieżna ocena prowadzonego postępowania i dokonywanych w nim czynności doprowadziła do błędnego wniosku o dużych odstępach czasu pomiędzy czynnościami organu oraz opieszałym, niesprawnym i nieskutecznym prowadzeniu postępowania.

Odrębną kwestię stanowi przebieg postępowania po wejściu w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 187, poz. 1110), nowelizującej art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej z 29 lipca 2005 r., wskutek czego został rozszerzony zakres przedmiotowy ustawy, obejmując nią wszystkie nieruchomości, będące w użytkowaniu wieczystym. Z dniem wejścia w życie noweli, tj. od 9 października 2011 r. wytyczne WSA zawarte w wyroku I SA/Wa 171/10 przestały obowiązywać, natomiast stosownie do uprawnień zawartych w art. 1 ust. 1b pkt 3 zachodziła konieczność ustalenia, czy nie toczy się w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości postępowanie mające na celu nabycie nieruchomości pod inwestycję celu publicznego.

Tę czynność oraz pismo do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wymienił Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, oceniając je jako nieusprawiedliwiające tak długiego terminu rozpoznania sprawy.

Jeżeli zważyć, iż pismo do Konserwatora Zabytków zostało sporządzone w dwa dni po wejściu w życie przepisów nowelizujących i było spowodowane koniecznością ustalenia aktualnego stanu nieruchomości i zakresu ochrony konserwatorskiej (co miało wpływ na ustalenie opłaty) to nie można przyjąć, że organ działał przewlekle. Dodać należy, że skarga A. B. datowana na dzień 18 października 2011 r. wpłynęła do organu 26 października 2011 r., a przed przesłaniem jej do Sądu wraz z odpowiedzią i aktami w dniu 25 listopada 2011 r. organ zwrócił się do Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego o nadesłanie danych, o których mowa w art. 1 ust. 1b pkt 3 ustawy przekształceniowej.

W przedstawionej sytuacji należy uznać za zasadny zarzut dokonania kontroli działalności organu w sposób wadliwy jak również zarzut wadliwego sporządzenia uzasadnienia wyroku, pomijającego okoliczności istotne z punktu widzenia oceny sprawności postępowania i nieodpowiadającego wymaganiom z art. 141 § 4 P.p.s.a. Wskazane wyżej poważne mankamenty zaskarżonego wyroku tym bardziej nie uzasadniały przyjęcia przez ten Sąd, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej opisane w pkt 1 lit. a, b i c, przyjmując, że stwierdzone naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd odwoławczy nie badał zasadności zarzutu naruszenia przepisu art. 52 § 1 P.p.s.a. wobec wniosku pełnomocnika zgłoszonego na rozprawie, cofającego ten zarzut.

Jeżeli chodzi o zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, to w sprawach, których przedmiotem jest bezczynność lub przewlekłość postępowania nie dochodzi do zastosowania norm prawa materialnego. Przepisy tego prawa mogą jedynie determinować konieczność podejmowania określonych czynności procesowych, na co zwrócono już uwagę we wcześniejszych wywodach niniejszego uzasadnienia.

Z powyższych względów należało uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego za przedwczesne natomiast za usprawiedliwione zarzuty naruszenia przepisów postępowania, co powodowało konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 powołanej ustawy.