Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4956/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 6 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 73 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 17
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
article: art. 106 par. 3, art. 153
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art. 72 ust. 2
law: Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)
article: art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1387
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - tekst jedn.
article: art. 15
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 60/16 w sprawie ze skargi Z. A. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 maja 2016 r. sygn. akt III SA/Wr 60/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Z. A. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] maja 2013 r. Z. A. zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z wnioskiem o przyznanie płatności na 2013 r.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] przyznał Z. A. płatności na 2013 r. w łącznej wysokości 171.077,89 zł, w tym: jednolita płatność obszarowa w wysokości 171.077,89 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 18.189,00 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, zastosowanie współczynnika korygującego oraz odmówił przyznania płatności z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych ze względu na zastosowaną modulację płatności.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że całkowita powierzchnia stwierdzona dla płatności JPO okazała się mniejsza od wnioskowanej o 3,7245%, co skutkowało przyznaniem jednolitej płatności obszarowej w pomniejszonej wysokości na podstawie art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz. UE L Nr 316, s. 65 ze zm.).

W odwołaniu od powyższej decyzji Z. A. podniósł, że w wyniku kontroli jego gospodarstwa powierzchnia stwierdzona wynosiła 236,49 ha, a do płatności uwzględniono 227,95 ha. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 19 czerwca 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 219/15 uchylił decyzję z dnia [...] lutego 2015 r., nakazując organowi dokonanie konfrontacji wyników kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej i szczegółowe wyjaśnienie, dlaczego, skoro obie metody zastosowano rzekomo bezbłędnie, powstały tak istotne różnice w pomiarach powierzchni dokonanych przy wykorzystaniu każdej z nich oraz dlaczego przyjęto jedne wyniki za bardziej precyzyjne i w związku z tym za mające decydujący wpływ na kierunek rozstrzygnięcia. Zobligował także organ do wyjaśnienia, jaki konkretny materiał (ortofotomapy) stanowił podstawę pomiarów w ramach kontroli administracyjnej.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we Wrocławiu, po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. urzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2014 r.

Zdaniem organu odwoławczego, powierzchnia uprawniona do płatności została wyznaczona w sposób prawidłowy. Względem działek rolnych AA, AH, AK, B, BC, E, II, K, N, OO, R i D zastosowano kod DR50, co oznacza, że granice uprawy wykraczały poza granice działki referencyjnej zadeklarowanej we wniosku. Zastosowanie tego kodu skutkowało zredukowaniem powierzchni uprawnionej do obszaru działek ewidencyjnych, na których działki rolne zostały zadeklarowane. Organ wyjaśnił, że redukcja została przeprowadzona w oparciu o system LPIS, bazujący na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej, którego elementem jest ortofotomapa, stanowiąca podstawowy materiał wykorzystywany do oceny kwalifikowalności deklarowanych powierzchni, powstała ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych, przetworzonych w postaci metrycznej. Posłużenie się danymi pochodzącymi z tego systemu pozwoliło określić dla danej działki ewidencyjnej kwalifikowany obszar, tzw. powierzchnię referencyjną, wskazującą największy możliwy areał upraw na danej działce, a tak podjęte ustalenia zostały zweryfikowane podczas kontroli na miejscu, w wyniku której stwierdzono, iż wymienione działki nie spełniły wymagań określonych w art. 6 ust. 1 rozporządzenia Komisji Nr 1122/2009, gdyż tylko powierzchnia maksymalnego obszaru kwalifikowanego jest na podstawie art. 7 ust. 1a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm., powoływanej dalej jako ustawa o płatnościach) powierzchnią uprawnioną do płatności obszarowych.

Organ podniósł, że wyniki kontroli na miejscu pozwoliły na zaktualizowanie danych w systemie LPIS i doprowadziły do jak najdokładniejszego ustalenia stanu faktycznego w sprawie w tym przede wszystkim powierzchni poszczególnych działek rolnych, kwalifikujących się do płatności bezpośredniej.

Odnosząc się do zarzutów strony co do prawidłowości wykonanych pomiarów organ wyjaśnił, że wszystkie typy urządzeń pomiarowych GPS wykorzystywane przez inspektorów Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR przeszły testy pomiarowe, a wykorzystanie techniki GPS w kontroli na miejscu jest usankcjonowane w prawodawstwie UE. Ponadto w notatce służbowej dołączonej do akt sprawy inspektorzy przeprowadzający kontrolę stwierdzili, że mieli świadomość przebiegu granic działek referencyjnych, jednak z uwagi na widoczne w terenie ciągłości użytkowania gruntów przez jednego producenta, pomiarem zostały objęte całe powierzchnie użytków. W szczególności było to widoczne na obszarach, gdzie przesunięte względem granic odniesienia były płoty wyznaczające granice użytków. Dla obszarów, gdzie granica użytku w obrębie granicy działki referencyjnej nie dała się jednoznacznie określić, inspektorzy wyznaczyli granicę użytku wzdłuż granicy odniesienia i zastosowali kod pokontrolny DR37 "identyfikację granic działki rolnej przeprowadzono na podstawie danych GIS".

Z. A. złożył na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, podnosząc m.in., że organ niewłaściwie zastosował kod DR 50 w toku kontroli, wskutek czego dokonał niezasadnego pomniejszenia płatności z tytułu jednolitej płatności obszarowej, a także oparł ustalenia w sprawie na kontroli administracyjnej, bez uwzględnienia, że z kontroli na miejscu, przeprowadzonej w okresie [...] maja - [...] czerwca 2014 r. wynika, iż powierzchnia działek uprawnionych do płatności jest zgodna z powierzchnią wskazaną we wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", wyrokiem z dnia 31 maja 2016 r. oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, że co do zasady, w sprawach z zakresu systemów wsparcia bezpośredniego nie ma zastosowania art. 7 i 77 k.p.a., bowiem art. 21 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 173 ze zm.) regulują kwestie dowodowe samodzielnie, a uregulowania te stanowią lex specialis wobec powołanych uregulowań k.p.a. Prawidłowość działań organów Sąd I instancji poddał zatem ocenie pod kątem zastosowania się do wymogów wynikających z regulacji ustawy o wspieraniu rozwoju, tj. kontrolował, czy w świetle przepisów regulujących przyznawanie wsparcia bezpośredniego organy właściwie dokonały weryfikacji danych, które zawarł w swoim wniosku skarżący. W tak określonych granicach kontroli Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania.

Sąd I instancji, powołując się na przepisy prawa wspólnotowego i krajowego stwierdził, że ortofotomapa jest podstawowym instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności. Przeprowadzenie u skarżącego kontroli na miejscu w 2014 r. mogło prowadzić do skorygowania powierzchni uprawnionych do płatności w związku z okolicznościami, których stwierdzenie jest możliwe tylko w ramach bezpośrednich oględzin – takich jak stwierdzenie np. obszarów wykluczających płatność, czy ustalenie, że faktyczna powierzchnia upraw nie odpowiada deklarowanej. Tego typu rozbieżności pomiędzy stanem faktycznym a deklarowanym we wniosku zostały właśnie ujawnione przez kontrolujących w czasie kontroli na miejscu i skutkowały przypisaniem im kodu błędu oraz pomniejszeniem powierzchni deklarowanej przez rolnika do płatności. Co do tych pomniejszeń skarżący nie przedstawił żadnych argumentów, które podważałyby ustalenia kontrolujących co do rzeczywistej powierzchni deklarowanych upraw. Wobec faktu, że zastrzeżeń w tym zakresie nie podniesiono także do protokołu kontroli, brak jest, w ocenie Sądu I instancji, podstaw do kwestionowania jej ustaleń.

Sąd I instancji zauważył, że pomniejszenie przez organ powierzchni uprawiającej do otrzymania płatności bezpośredniej było wynikiem łącznego uwzględnienia wyników kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu. O ile bowiem kontrola w terenie pozwala na ustalenie faktycznego obszaru upraw, to nie umożliwia ona precyzyjnego odniesienia tych pomiarów do granic działek ewidencyjnych. Ustalenia poczynione w oparciu o system LPIS umożliwiają natomiast nałożenie obrazu działki rolnej na mapy ewidencyjne – co wynika z samej technologii pomiaru i stosowanej metody. Pozwala to na ustalenie, czy faktyczne powierzchnie upraw wykraczają poza granice działki referencyjnej, zadeklarowanej we wniosku – która to niezgodność uprawnia do zastosowania kodu błędu DR 50, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Zdaniem Sądu I instancji, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jasno wynika, że pomiar dotyczył działki rolnej nie tylko w granicach zadeklarowanych we wniosku, ale także poza granicami odniesienia działki zgłoszonej.

Z. A. złożył od wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 60/16 skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Skarżący wniósł o jego uchylenie w całości oraz stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jego uchylenie w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wniósł również o przeprowadzenie dowodu z raportu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniach [...] - [...] maja 2016 r. na okoliczność tego, że obszar wskazany we wniosku o płatności uprawniał do otrzymania płatności.

Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a. art. 6 ust. 1, art. 12, art. 28 ust. 1, art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji Nr 1122/2009, poprzez uznanie, że organ II instancji prawidłowo wydał decyzję z dnia [...] listopada 2015 r. z ich zastosowaniem, pomimo tego, że przepisy te utraciły moc z dniem 1 stycznia 2015 r.;

b. art. 17 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 poprzez uznanie, że organ II instancji prawidłowo wydał decyzję z dnia [...] listopada 2015 r. z jego zastosowaniem i dokonaniem zmniejszenia powierzchni faktycznie stwierdzonej w wyniku kontroli na miejscu na podstawie danych zawartych w systemie LPIS, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Nr 73/2009, pomimo tego, że przepis ten utracił moc z dniem 1 stycznia 2015 r.;

w razie nieuwzględnienia powyższych zarzutów, z ostrożności procesowej, skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie:

c. art. 77, art. 73 ust. 1 rozporządzenia Nr 1122/2009 w zw. z art. 7 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1693/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, przez jego niezastosowanie, tj. zastosowanie zmniejszeń i wyłączeń przewidzianych w art. 16 ust. 1 tiret pierwsze rozporządzenia Nr 65/2011, mimo że skarżący złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym, w oparciu o dokumenty otrzymane od ARiMR, a ewentualne nieprawidłowości nie wynikają z jego winy;

d. art. 6 ust. 1 tiret trzecie rozporządzenia Komisji WE Nr 1122/2009 przez brak precyzyjnego określenia dokumentów umożliwiających lokalizację oraz pomiar działek rolnych, które to dokumenty powinien skarżący załączyć do wniosku o przyznanie płatności.

Skarżący postawił również zarzuty naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej jako: k.p.a.) wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżona decyzja wydana została bez podstawy prawnej;

b. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że organ nie orzekł według stanu prawnego istniejącego w dacie wydawania decyzji, a tym samym zastosował przepisy nieobowiązujące w dacie orzekania;

c. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 9, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że organ nie dokonał wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i błędnie ocenił zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności oparł ustalenia w sprawie na podstawie kontroli administracyjnej, bez uwzględnienia, że powierzchnia wskazana we wniosku o płatność jest powierzchnią rzeczywistą uprawniającą do płatności oraz niemal identyczną z ustaleniami kontroli na miejscu.

W ocenie skarżącego, błędne jest oparcie się na kontroli administracyjnej przeprowadzonej na podstawie danych nieaktualnych i niewyjaśnionego pochodzenia oraz nieuwzględnienie wyników kontroli na miejscu i rzeczywistej powierzchni działek, a w konsekwencji nieuprawnione uznanie, że płatności winny ulec pomniejszeniu.

Skarżący podniósł, że zebrany przez organ materiał dowodowy w postaci kontroli administracyjnej okazał się nieaktualny oraz niewystarczający i budzący wątpliwości, więc nie może stanowić podstawy do ustalenia stanu faktycznego sprawy będącego podstawą wydania decyzji.

Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

d. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania), art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że organ pominął w uzasadnieniu decyzji szczegółowe wyjaśnienie, dlaczego po przeprowadzeniu kontroli na miejscu nie dokonał aktualizacji swojej bazy danych, lecz wydał decyzję w oparciu o nieaktualne dane oraz że w uzasadnieniu brak jest wyjaśnienia, na podstawie jakich dokumentów i danych (kiedy stworzonych, przez kogo, w jakiej dacie) dokonano kontroli administracyjnej;

e. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 9, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że postępowanie administracyjne było wadliwe i pobieżnie przeprowadzone, brak było ustaleń prawidłowego stanu faktycznego, nie wyjaśniono istoty sprawy oraz dokonano dowolnej oceny zebranych dowodów, co skutkowało wyciągnięciem błędnych wniosków, zastosowaniem niewłaściwych podstaw prawnych, wydaniem merytorycznie błędnych decyzji, a także wadliwością uzasadnienia, które nie zawierało wyczerpującego wyjaśnienia w zakresie podstaw faktycznych i prawnych;

f. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego;

g. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach przez uznanie, że w postępowaniu przed organami nie ma zastosowania art. 7 k.p.a., a także przyjęcie i zaaprobowanie poglądu, że organy prowadzące postępowanie administracyjne w sposób wyczerpujący rozważyły materiał dowodowy w sprawie, w sytuacji gdy w sprawie nadal nie zostały w sposób niebudzący wątpliwości wyjaśnione rozbieżności między wynikami kontroli na miejscu oraz kontroli administracyjnej, bez czego nie można uznać, że w sprawie ustalono w sposób jednoznaczny stan faktyczny, będący warunkiem koniecznym prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego i wydania decyzji zgodnej z prawem, a tylko taki stan uzasadniałby oddalenie skargi przez Sąd I instancji;

h. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że organ nie zastosował się do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 19 czerwca 2015 r. (sygn. III SA/Wr 219/15) co do dalszego postępowania w sprawie, który nakazał skonfrontować wyniki kontroli na miejscu oraz kontroli administracyjnej, a także szczegółowo i logicznie wyjaśnić rozbieżności w pomiarach powierzchni dokonanych w ramach każdej z nich, przyczynę i podstawę prawną przyjęcia danych pochodzących z jednego rodzaju kontroli (administracyjnej) za rozstrzygające wobec danych uzyskanych w toku kontroli na miejscu oraz skonkretyzowanie, w oparciu o jaki dokładnie materiał dowodowy przeprowadzona została kontrola administracyjna;

i. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo braku poczynienia przez organ II instancji własnych ustaleń faktycznych i dokonania w postępowaniu drugoinstancyjnym wyłącznie sprawdzenia poprawności postępowania organu I instancji;

j. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że organ II instancji (a także organ I instancji) sporządził uzasadnienie decyzji w sposób uniemożliwiający jasne i niewątpliwe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, w rezultacie czego uzasadnienia decyzji są niezrozumiałe, a ich poszczególne fragmenty wewnętrznie sprzeczne,

k. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach i art. 80 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd błędów w ustaleniach faktycznych skutkujących brakiem wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego, a w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniem kodu DR 50 w toku kontroli, wskutek czego organy dokonały niezasadnego pomniejszenia płatności należnej skarżącemu;

l. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 9 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że organ II instancji nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakie wymagania zgodnie z przepisami prawa powinny spełnić działki rolne AA, B, BC, E, K, N, 00, R, AK, AH i D;

m. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że organ II instancji nie wyjaśnił, dlaczego pomiary działek rolnych były dokonywane łącznie (blokowo), by następnie w toku kontroli administracyjnej dokonywać odliczeń powierzchni działek niezadeklarowanych;

n. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 9, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. oraz z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że organ II instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy i błędnie ocenił materiał zgromadzony w sprawie, w tym w szczególności oparł ustalenia w sprawie na kontroli administracyjnej, bez uwzględnienia, że z kontroli na miejscu przeprowadzonej w okresie [...] maja - [...] czerwca 2014 r. wynika, że powierzchnia działek uprawnionych do płatności jest zgodna z powierzchnią wskazaną we wniosku, a w konsekwencji bezpodstawnie uznał, że płatności winny ulec pomniejszeniu. Skarżący podniósł, że zebrany przez organy materiał dowodowy w postaci kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej okazał się być rozbieżny, a tym samym niewystarczający i budzący wątpliwości i nie może stanowić podstawy do ustalenia stanu faktycznego sprawy będącego podstawą wydania decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przywołał argumenty na poparcie postawionych zarzutów.

Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. podstawą wniesienia skargi kasacyjnej może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przypomnieć należy, że zasadniczą kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest prawidłowość ustalenia przez organy faktycznie użytkowanej przez skarżącego powierzchni działek, uprawnionej do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2013 r., ponieważ zgłoszony przez skarżącego areał różnił się od powierzchni stwierdzonej przez organy podczas kontroli na miejscu oraz kontroli administracyjnej. Sąd I instancji zaakceptował ustalenia organów i uznał, że stan faktyczny sprawy, w świetle przepisów materialnych, dał podstawę do wydania decyzji o przyznaniu płatności na 2013 r. w pomniejszonej wysokości, z czym nie zgadza się skarżący kasacyjnie.

Przed odniesieniem się do zarzutów sformułowanych pod adresem Sądu I instancji, stwierdzić należy, że wniosek autora skargi kasacyjnej – o przeprowadzenie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dowodów z przedłożonych dokumentów – nie zasługiwał na uwzględnienie. Możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. dotyczy co do zasady postępowania przed sądem pierwszej instancji. W myśl art. 193 p.p.s.a., do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jeżeli nie ma szczególnych, stosuje się wyłącznie odpowiednio. Odpowiednie stosowanie przepisów ma zaś miejsce wówczas, gdy z uwagi na specyfikę sytuacji, do której mają być aplikowane, to zastrzeżenie jest konieczne lub może się okazać potrzebne. Odpowiednie stosowanie może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z dnia 18 grudnia 2001 r. III ZP 25/01). Biorąc pod uwagę, że postępowanie kasacyjne polega na kontroli zaskarżonego wyroku pod kątem podstaw, na których środek zaskarżenia oparto, wniosek nie mógł zostać uwzględniony.

W ramach licznych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania sformułowanych w punkcie II lit. a-n petitum skargi kasacyjnej, skarżący kasacyjnie w istocie podnosi trzy rodzaje zarzutów: po pierwsze – niewykonanie wytycznych zawartych w wyroku WSA we Wrocławiu z 19 czerwca 2015 r. sygn. III SA/Wr 219/15 (pkt II h); po drugie – przyjęcie do rozpoznania sprawy przez Sąd I instancji pomimo niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy i niedostatecznego jego przedstawienia przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji (pkt II c – g, n ); po trzecie – niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja wydana została bez podstawy prawnej, ponieważ Sąd nie orzekł według stanu prawnego istniejącego w dacie wydawania decyzji (pkt II a - b).

W pierwszym rzędzie należało odnieść się do zarzutów najdalej idących sformułowanych w punktach pkt II a - b oraz I a-b petitum skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie zarzuca w nich, że Sąd I Instancji nie orzekał według stanu prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji z [...] listopada 2015 r., ponieważ w dniu jej wydania przepisy art. 6 ust. 1, art. 12, art. 28 ust. 1, art. 73 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009 i art. 17 rozporządzenia 73/2009 nie obowiązywały.

Są to zarzuty nieusprawiedliwione.

Skarżący kasacyjnie co prawda trafnie stwierdza, że oba rozporządzenia unijne utraciły moc z dniem 1 stycznia 2015 r., nie oznacza to jednak, że ich przepisy nie obowiązują w stosunku do płatności za 2013 r., co wynika z aktów je uchylających.

Mianowicie – w art. 43 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. 2014 r. Nr 181, s. 48) postanowiono, że: rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 i (UE) nr 65/2011 tracą moc z dniem 1 stycznia 2015 r. Rozporządzenia te stosuje się jednak nadal w stosunku do:

a) wniosków o płatności bezpośrednie złożonych w odniesieniu do okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2015 r.;

b) wniosków o płatność i wniosków o wsparcie złożonych w odniesieniu do roku 2014 i lat wcześniejszych oraz wniosków o płatność złożonych w odniesieniu do roku 2015 zgodnie z art. 66 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005; oraz

c) systemu kontroli i kar administracyjnych w odniesieniu do obowiązków rolników w zakresie zasady wzajemnej zgodności zgodnie z art. 85t i 103z rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007.

Z kolei rozporządzenie 73/2009 stosuje się nadal "do wniosków o pomoc odnoszących się do lat składania wniosków rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2015 r." – jak stanowi art. 72 ust. 2 zd. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE. L. 2013.347.608).

Powyższe oznacza, że rozporządzenia 1122/2009 i 73/2009 mają zastosowanie w sprawie i to one wyznaczają materialne przesłanki przyznania wnioskowanych płatności. Dodać należy, że płatności, o których przyznanie wnioskował skarżący przysługują corocznie. Oznacza to, że corocznie muszą być spełnione wymogi ich uzyskania. Corocznie zamyka się zatem sytuacja prawna, której elementem jest uprawnienie do uzyskania dopłat. Zasady uzyskiwania płatności wyznaczają więc przepisy ustanawiające warunki przyznawania płatności obowiązujące w danym roku (tempus regit actum). Uznanie, że prawo do płatności za lata wcześniejsze regulują przepisy późniejsze sprowadzałoby się do uznania prawnej ingerencji w już zamkniętą sytuację prawną, co w myśl zasady lex retro non agit należy uznać za nieuprawnione.

Reasumując, w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do zastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej sformułowanego w punkcie II h przypomnieć należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W rozpoznawanej sprawie dotyczy to oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA we Wrocławiu z 19 czerwca 2015 r. sygn. III SA/Wr 219/15, którymi organ odwoławczy, a następnie sąd administracyjny rozpatrujący skargę, byli związani.

Należy zauważyć, że prawomocnym wyrokiem z 19 czerwca 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 219/15 Sąd I instancji – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. – uchylił decyzję organu II instancji, dopatrując się naruszenia art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o wspieraniu. Sąd zalecił wówczas, by organ wyjaśnił: dlaczego – skoro obie metody zastosowano rzekomo bezbłędnie – powstały tak istotne różnice w pomiarach powierzchni dokonanych przy wykorzystaniu każdej z nich; dlaczego uznano jedne wyniki za bardziej precyzyjne i w związku z tym – za mające decydujący wpływ na kierunek rozstrzygnięcia oraz jaki konkretny materiał (ortofotomapy) stanowił podstawę pomiarów w ramach kontroli administracyjnej.

Zauważyć należy, że opisane wyżej wytyczne nie tyle dotyczyły niedostatków w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie, co braku jego wyczerpującego rozpatrzenia i wystarczającej oceny (art. 21 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o wspieraniu w zw. z art. 80 k.p.a.) w zakresie sposobu wyliczenia pomniejszeń zgłoszonych do płatności gruntów rolnych na podstawie przeprowadzonych kontroli, który nie został dostatecznie wyjaśniony w decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.).

Niemniej jednak odniesienie się do tego zarzutu uwarunkowane jest odpowiedzią na pytanie, czy w niniejszej sprawie przyjęty do jej rozpoznania stan faktyczny – ustalony przez organ odwoławczy i zaaprobowany przez Sąd I instancji – jest prawidłowy. W związku z tym ocena zarzutu zawartego w punkcie II h petitum skargi kasacyjnej wymaga jego rozpoznania wspólnie z zarzutami sformułowanymi w punktach II c – g, i - n petitum skargi kasacyjnej.

Jak wynika z akt sprawy Sąd I instancji za prawidłowe uznał ustalenia stanu faktycznego, stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji, które doprowadziły do przyznania skarżącemu wnioskowanej płatności w pomniejszonej wysokości ze względu na wyniki pomiarów powierzchni poszczególnych działek rolnych, których areały okazały się mniejsze od deklarowanych we wniosku.

Powyższe ustalenia zostały poczynione na podstawie wyników kontroli na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni metodą inspekcji terenowej oraz w oparciu o wyniki kontroli administracyjnej przeprowadzonej z uwzględnieniem wyników kontroli na miejscu, w trakcie której zastosowano kody nieprawidłowości.

Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że państwa członkowskie Unii Europejskiej, zobowiązane są do ustanowienia zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (ZSZiK), w tym do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS) ustanowionego na podstawie map lub dokumentów, przy wykorzystaniu skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS) tj. obrazów lotniczych lub satelitarnych. System informacji geograficznych (GIS) pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności. Zintegrowany system kontroli opiera się na bazie danych działek referencyjnych - działek odniesienia, którymi w przypadku systemu polskiego są przetworzone na potrzeby dopłat, dane z ewidencji gruntów i budynków (EGiB). Przyjęte zasady ustalania powierzchni kwalifikowanych do płatności w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wynikają wprost z przepisów unijnych. Rolą tego systemu jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat (PEG). Ustaleń tych dokonuje się na ortofotomapie cyfrowej. Jednocześnie zgodnie z wytyczną Komisji Europejskiej z 2009 r., w wyniku kontroli administracyjnych, przeprowadzanych zgodnie z art. 28 ust. 1 lit. c) rozporządzenia 1122/2009, nie można dokonać żadnych płatności do powierzchni wykraczających poza działkę referencyjną, której powierzchnia ma być wyznaczona przy wykorzystaniu technologii GIS opartej na obrazie ortofotomapy. Wynika z powyższego, że kontrole administracyjne prowadzone są tylko i wyłącznie w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wyznaczone na podstawie ortofotomapy oraz materiał graficzny, na którym producent rolny zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej.

Mając powyższe na uwadze, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśniono, że różnice w wielkości powierzchni kontrolowanych działek rolnych, ustalonej w trakcie kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej, związane są z obarczeniem tych działek rolnych kodem nieprawidłowości DR50. Kod ten oznacza, że granice uprawy działek wykraczają poza granice działek referencyjnych zadeklarowanych we wniosku. Innymi słowy błąd DR50 informuje organy, że powierzchnia zmierzona działki rolnej obejmuje areał działki ewidencyjnej, która nie została wykazana przez rolnika w jego wniosku o przyznanie płatności, i wykracza poza granice działki odniesienia zgłoszonej we wniosku (maksymalny obszar kwalifikowany do płatności wskazany w bazie LPIS). W celu określenia powierzchni działki rolnej użytkowanej w ramach granic odniesienia (powierzchnia PEG) zadeklarowanej we wniosku działki ewidencyjnej konieczne było odniesienie wyników kontroli na miejscu do danych zawartych w bazie LPIS/GIS. W wyniku nałożenia tychże wyników stało się możliwe określenie, jaka część kontrolowanej działki rolnej znajduje się w granicach zgłoszonej we wniosku działki referencyjnej. W praktyce wygląda to tak, że po naniesieniu śladu przejścia inspektorów na ortofotomapy i porównaniu tego śladu z granicami wektorowymi działek ewidencyjnych zgłaszanych we wniosku, tj. granicami odniesienia, w przypadku zastosowania kodu DR50 wykluczana jest powierzchnia gruntów, która wprawdzie była objęta pomiarem GPS w terenie, ale która wykracza poza granice referencyjne działek ewidencyjnych deklarowanych we wniosku.

Przekładając powyższe na stan rozpoznawanej sprawy, podnieść należy, że stwierdzenie błędu DR50 na wymienionych wyżej działkach rolnych skutkowało ustaleniem powierzchni w oparciu o dane LPIS/GIS z jednoczesnym uwzględnieniem (ale tylko dla celów kwalifikowalności powierzchni) korzystniejszych dla skarżącego wyników kontroli na miejscu z 2014 r.

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu skarżącego kasacyjnie, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji można zauważyć rozbieżność w zakresie tego, czy przeprowadzony w trakcie kontroli na miejscu pomiar dotyczył działki rolnej wyłącznie w granicach zadeklarowanych czy też nie, to Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w kontekście całego uzasadnienia zaskarżonej decyzji Dyrektora ARiMR takich wątpliwości nie ma, ponieważ jasno wynika z niego, iż pomiar dotyczył działki rolnej nie tylko w granicach działek zadeklarowanych we wniosku, ale także wykraczał poza granice odniesienia działki zgłoszonej we wniosku.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wyjaśnił, z czego wynikały różnice między powierzchniami niektórych z tych działek stwierdzonymi podczas kontroli na miejscu w 2014 r. a ustaleniami pozyskanymi w trakcie kontroli administracyjnej, co zostało przedstawione w formie tabeli w uzasadnieniu decyzji. W wyniku porównania danych, tj. "nałożenia" jednych danych na drugie, tj. danych z wyników z kontroli na miejscu w 2014 r. z wynikami otrzymanymi z LPIS/GIS (w ramach tzw. kontroli administracyjnej) – ustalono, jaka część konkretnej działki rolnej znajduje się w granicach zgłoszonej we wniosku działki referencyjnej. Przy czym, wykonując wytyczne wyroku z 19 czerwca 2015 r. wyraźnie wskazano, że stan danych skonstruowanego systemu informacji geograficznych pochodził z 24 lipca 2013 r., a więc czasu adekwatnego dla daty złożenia wniosku o płatności z [...] maja 2013 r. Organ wykorzystał więc dane LPIS/GIS według stanu z 24 lipca 2013 r. oraz oparł niektóre ustalenia w zakresie stanu upraw na protokole kontroli na miejscu. Wektor pomiaru inspektora został wrysowany w ortofotomapy i tylko powierzchnie użytków rolnych znajdujące się w granicach działek ewidencyjnych wpisanych przez rolnika we wniosku zostały uwzględnione.

Sąd I instancji prawidłowo podniósł, że dla ustalenia obszaru kwalifikowanego do płatności konieczne było ustalenie zarówno faktycznej powierzchni upraw (po uwzględnieniu wyłączeń), tj. powierzchni działki rolnej – co było możliwe i miało miejsce w niniejszej sprawie na podstawie kontroli na miejscu, jak i odniesienie granic tych upraw do granic działek referencyjnych – czego organ dokonał na podstawie ortofotomapy, z zastosowaniem skomputeryzowanego systemu LPIS. Pomniejszenie deklarowanej płatności może być z kolei zarówno wynikiem stwierdzenia, że ustalona w wyniku kontroli powierzchnia działki rolnej jest inna niż deklarowana, jak również ustalenia, że granice działki rolnej przebiegają w ten sposób, że część jej powierzchni znajduje się poza deklarowanymi działkami referencyjnymi. Każdy z powyższych przypadków rozbieżności zobowiązuje organ do pomniejszenia płatności, choć na innej podstawie – co w niniejszej sprawie znalazło wyraz właśnie w przypisanych tym niezgodnościom kodach błędów. Poczynione w ramach obu tych kontroli ustalenia, nie były zatem sprzeczne, ale się uzupełniały. W związku z tym zarzuty skarżącego kasacyjnie o zignorowanie wyników kontroli na miejscu i oparcie się wyłącznie na wynikach kontroli administracyjnej trafnie zostały uznane przez Sąd I instancji za chybione.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu, zauważyć należy, że zgodnie z postanowieniami tego przepisu – strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Tak więc powołany art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu, wprowadza istotne modyfikacje zasad postępowania w stosunku do reguł przewidzianych w przepisach ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, czyli w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Modyfikacje te mają pierwszeństwo przed regułami postępowania przewidzianymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. W związku z powyższym nie można uznać, aby organy w toku postępowania naruszyły wskazywane przez skarżącego kasacyjnie przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Kwestia zebrania materiału dowodowego na gruncie omawianej ustawy została bowiem ujęta odmiennie niż we wskazanych przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Otóż, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Stąd też, skoro skarżący w toku postępowania nie przedstawił, poza własnymi twierdzeniami, dowodów pozwalających na poczynienie odmiennych ustaleń dotyczących powierzchni działek ewidencyjnych i ich faktycznie użytkowanej powierzchni, to brak było podstaw do podważania poczynionych w sprawie ustaleń.

Nie są także zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu (w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy), ponieważ w skardze kasacyjnej nie podano jakich to dowodów zgromadzonych w sprawie nie poddano wszechstronnej ocenie.

Nie jest także trafny zarzut dotyczący naruszenia art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności postępowania), ponieważ – tak jak podkreślono na wstępie uzasadnienia nawiązując do wyroku WSA we Wrocławiu z 19 czerwca 2015 r. – organ odwoławczy nie miał na nowo dokonywać ustaleń faktycznych w sprawie, lecz na bazie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie wszechstronniej zbadać kwestię wnioskowanej płatności, z którego to obowiązku się wywiązał.

Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty naruszenia przepisów postępowania – postawione Sądowi I instancji w punkcie II petitum skargi kasacyjnej – nie podważają dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych w sposób skuteczny. Sąd I instancji trafnie bowiem stwierdził, że w wyniku ponownego rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji, Dyrektor ARiMR, wydając zaskarżoną decyzję, zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku z 19 czerwca 2015 r., a więc nie naruszył art. 153 p.p.s.a. W rezultacie nietrafny był zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji nie miał podstaw, by stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności z naruszeniem art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu.

Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie usprawiedliwiają również zarzuty naruszenia prawa materialnego – sformułowane w punkcie I c-d petitum skargi kasacyjnej.

Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego wymaga poczynienia uwagi, że w myśl art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przy czym, stawiając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, należy wykazać, że prawidłowy stan faktyczny nie odpowiada hipotetycznemu stanowi faktycznemu opisanemu w danej normie.

Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 77, art. 73 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009 w zw. z art. 7 ust. 1 rozporządzenia 65/2011, przez ich niezastosowanie, tj. zastosowanie zmniejszeń i wyłączeń przewidzianych w art. 16 ust. 1 tiret pierwsze rozporządzenia 65/2011, mimo że skarżący złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym, w oparciu o dokumenty otrzymane od ARiMR, a ewentualne nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Zarzucił także naruszenie art. 6 ust. 1 tiret trzecie rozporządzenia 1122/2009 przez brak precyzyjnego określenia dokumentów umożliwiających lokalizację oraz pomiar działek rolnych oraz tego, jakie dokumenty powinien skarżący załączyć do wniosku o przyznanie płatności.

Przede wszystkim zauważyć należy, że tak postawione zarzuty zostały już sformułowane w skardze do Sądu I instancji i zostały rozpoznane przez ten Sąd. Skarżący kasacyjnie, nie polemizuje jednak z argumentacją przedstawioną w zaskarżonym wyroku, nie zwalcza przeprowadzonego wywodu, a jedynie podnosi, że skarżący w sposób prawidłowy zgłosił działki do płatności.

W związku z tak sformułowanymi zarzutami, przy jednoczesnym nieskutecznym zakwestionowaniu przez skarżącego kasacyjnie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, zarzuty te są nieusprawiedliwione.

Powtórzyć zatem należy za Sądem I instancji, że w realiach niniejszej sprawy nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 73 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009 pozwalający na odstąpienie od obowiązku zmniejszenia lub wykluczenia wsparcia unijnego w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości niezawinionych przez rolnika, gdyż stwierdzone uchybienia wynikają z błędnej deklaracji części gruntów przez skarżącego. Trafnie Sąd I instancji podniósł, że to podmiot domagający się pomocy na podstawie ustawy jest obowiązany wykazać okoliczności uprawniające do otrzymania tej pomocy. Zatem to rolnik ma przedłożyć organowi stosowne dokumenty na poparcie swoich uprawnień, dokładając przy tym należytej staranności, aby wskazane we wniosku okoliczności odpowiadały rzeczywistości, mając świadomość, że organy ARiMR dysponują instrumentami pozwalającymi stwierdzić prawidłowość przedstawionych danych.

Nie został także naruszony art. 6 ust. 1 zdanie trzecie rozporządzenia 1122/2009, w myśl którego "państwa członkowskie zapewniają ponadto wiarygodny sposób identyfikacji działek rolnych, a w szczególności wymagają złożenia pojedynczego wniosku zawierającego szczegółowe dane lub wraz z określonymi przez właściwe organy dokumentami, umożliwiającymi lokalizację oraz pomiar każdej działki rolnej". Podnieść należy, że wymogi w tej materii zostały zrealizowane przez polskiego prawodawcę poprzez ich ustanowienie w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2014 r., poz. 1518 ze zm.).

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna – nie mając usprawiedliwionych podstaw – podlegała oddaleniu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.