Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 119/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4 w zw. z art37, art. 37 ust. 1 zd. 1 i 2, art. 37 ust. 6 i 7
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 98 ust. 1, art. 149, art. 154 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: par. 36, par. 50 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 107 par. 3, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153, art. 170, art. 184, art. 190, art. 193
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 26 października 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 26 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 października 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 573/14 w sprawie ze skargi W. M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z zamiarem jej zbycia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 573/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę W. M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z zamiarem jej zbycia.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu po rozpatrzeniu wniosku W. M. T. o ponowne rozpatrzenie utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności, wydanej z upoważnienia Prezydenta Wrocławia, decyzji Dyrektora Wydziału Mienia i Geodezji Urzędu Miejskiego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...], ustalającej M. T. opłatę jednorazową w wysokości [...] zł, w związku z zamiarem zbycia nieruchomości położonej we W., oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...], [...], nr [...], [...], nr [...] i nr [...], [...] oraz nr [...], [...], obręb M., o łącznej powierzchni [...] ha.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w ocenie strony wnioskującej o ponowne rozpatrzenie sprawy, argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium są "chybione i w sposób niewłaściwy opisują stan prawny i faktyczny sprawy i w konsekwencji prowadzą do błędnych wniosków". Zdaniem odwołującego się, Kolegium przede wszystkim "w sposób rażący zignorowało wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 829/12 poprzez krytyczną i nieuprawnioną interpretację uzasadnienia tego wyroku, podczas gdy taki zabieg jest niedopuszczalny albowiem godzi w zasadę określoną w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi".

Odwołujący się stwierdził również, że podtrzymuje wszystkie podniesione dotychczas argumenty, zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności, jak i "na wszystkich szczeblach odwoławczych". Ponadto odwołujący się stwierdził, że z uzasadnienia wyroku NSA, którym uchylono decyzję Kolegium wydaną wcześniej w tej sprawie, wynika, że doszło do rażącego naruszenia prawa przez organ administracji. Tymczasem Kolegium "nie wgłębiło się w istotę sprawy, a w szczególności nie wyjaśniło w sposób wystarczający i przekonywujący" zarzutów zarówno podniesionych przez NSA, jak i skarżącego. Odwołujący się zwrócił także uwagę na - w jego ocenie - "dysonans, jaki towarzyszy Kolegium przy rozwiązywaniu jego wniosków i brak konsekwencji w orzekaniu, mimo, że oba wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zasadzie w sposób identyczny definiują nieprawidłowości, jakie miały miejsce przy podejmowaniu zarówno decyzji zaskarżonej niniejszym wnioskiem jak i decyzji zmieniającej tą decyzję". Wobec powyższego odwołujący się wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i zmianę zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lipca 2006 r.

Dalej Kolegium wyjaśniło, że decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] oraz - wydaną na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] - odmówiło stwierdzenia nieważności wzmiankowanej decyzji, działającego z upoważnienia Prezydenta Wrocławia, Dyrektora Wydziału Mienia i Geodezji Urzędu Miejskiego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...]. W wyniku rozpatrzenia skargi na decyzję Kolegium, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 696/11 oddalił skargę. Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej wniesionej przez W. M. T., Naczelny Sąd Administracyjny - wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2013 r. (II OSK 829/12) uchylił wyrok sądu pierwszej instancji oraz obie decyzje Kolegium.

Kolegium zauważyło, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w postępowaniu nieważnościowym: "(...) nie zostały należycie ocenione wszystkie aspekty sprawy, które powinny być wzięte pod uwagę przy jej rozstrzygnięciu". Zwrócono uwagę, że w postępowaniu nadzorczym kontrola decyzji nie może ograniczać się wyłącznie do kwestii podniesionych we wniosku żądającym stwierdzenia nieważności, a nadto powinna zostać dokonana ocena legalności operatu szacunkowego, który stanowił podstawę ustalenia konkretnej wysokości opłaty. Sąd podkreślił: "W rozpoznanej sprawie organ prowadzący postępowanie nieważnościowe w ogóle wskazanych wyżej aspektów kwestionowanej decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lipca 2006 r. nie poddał pod rozwagę, przez co nie dostrzegł, że: po pierwsze - w operacie szacunkowym z dnia [...] kwietnia 2006 r. rzeczoznawca majątkowy tą samą przyjętą metodą (podejściem porównawczym) oszacował wszystkie grunty stanowiące nieruchomość o łącznej powierzchni [...] ha, podczas gdy część gruntów tej nieruchomości według ustaleń planu miejscowego zostało przeznaczonych pod drogi publiczne. Zasady oszacowania takich gruntów określa § 36 cyt. wyżej rozporządzenia. Po drugie - w dacie wydania decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. w obrocie prawnym istniała ostateczna decyzja Prezydenta Wrocławia nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. zatwierdzająca podział nieruchomości stanowiącej własność W. T. oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta W. jako działki o nr: [...];[...] i [...];[...] w wyniku, którego powstały działki gruntu o nr: [...],[...];[...],[...],[...];[...],[...],[...] oraz [...],[...], które zgodnie z ustaleniami miejscowego planu przyjętego uchwalą Rady Miejskiej Wrocławia nr XVI11/ 525/04 z dnia 15 stycznia 2004 r. przeznaczone zostały na realizację celu publicznego, w tym pod drogę (KL1). W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydzielone pod drogi publiczne działki z nieruchomości, których podział został dokonany na wniosek właściciela przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, z którym decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna. Z powyższego wynika, że rzeczywisty stan faktyczny sprawy nie odpowiadał stanowi faktycznemu przyjętemu przez organ do ustalenia opłaty planistycznej w decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. Po trzecie - w uzasadnieniu tej decyzji brak jest jakichkolwiek rozważań, wskazujących na to, że Prezydent Wrocławia dokonał oceny wiarygodności sporządzonego operatu szacunkowego. Mając to wszystko na uwadze stwierdzić należy, że kontrola tej decyzji w postępowaniu nadzorczym została przez SKO przeprowadzona w sposób wadliwy, z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a."

Następnie Kolegium podniosło, że w myśl przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Kolegium - ponownie rozpatrując sprawę - jest obowiązane należycie ocenić wszystkie aspekty sprawy, które powinny zostać uwzględnione przy jej rozstrzygnięciu, w tym ocenę operatu szacunkowego. Przede wszystkim sąd zwrócił uwagę, że: 1) "rzeczoznawca majątkowy tą samą przyjętą metodą (podejściem porównawczym) oszacował wszystkie grunty stanowiące nieruchomość o łącznej powierzchni [...] ha, podczas gdy część gruntów tej nieruchomości według ustaleń planu miejscowego zostało przeznaczonych pod drogi publiczne."; 2) "w dacie wydania decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. w obrocie prawnym istniała ostateczna decyzja Prezydenta Wrocławia nr [...] z dnia z dnia [...] czerwca 2006 r. zatwierdzająca podział nieruchomości stanowiącej własność W. T."; 3) "w uzasadnieniu tej decyzji [ustalającej opłatę jednorazową] brak jest jakichkolwiek rozważań, wskazujących na to, że Prezydent Wrocławia dokonał oceny wiarygodności sporządzonego operatu szacunkowego".

Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało, że wbrew twierdzeniom podniesionym przez W. M. T. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonał klasyfikacji żadnego z wymienionych wyżej uchybień jako "rażącego naruszenia prawa" z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. a jedynie nakazał jedynie "rozważenie" tych okoliczności i wskazał na "wadliwie przeprowadzone postępowanie nieważnościowe w przedmiocie występowania kwalifikowanych wad prawnych decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lipca 2006 r.". Oznacza to, że kwestię odpowiedniej kwalifikacji dokonanych ustaleń NSA pozostawił Kolegium. Przemawia za tym również okoliczność, że w równolegle prowadzonym postępowaniu Naczelny Sąd Administracyjny, w tym samym składzie, stwierdził nieważność decyzji Kolegium z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...]. W wydanym w tym samym dniu wyroku w sprawie o sygn. II OSK 868/12 Sąd wyjaśnił, że: "Sytuacja, w której organ uznaje kontrolowaną decyzję w postępowaniu nieważnościowym za zgodną z prawem, mimo oczywistego rażącego naruszenia przez nią prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. sprawia, że organ ten sam narusza prawo w sposób kwalifikowany". Skoro więc w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził nieważności decyzji Kolegium, a jedynie je uchylił to oznacza to, że kwestię oceny materialnoprawnej uznał za otwartą. Zarzuty strony, jakoby Kolegium dokonało "krytycznej i nieuprawnionej" interpretacji powołanego wyżej wyroku NSA należy zatem uznać za bezpodstawny.

Dalej wskazano, że zgodnie ze wskazaniami NSA, Kolegium ponownie przystąpiło do oceny legalności decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...], przez pryzmat przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a.

Na wstępie podkreślono, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej należy do tzw. systemu nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji, który został oparty na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że każdy z trybów nadzwyczajnych ma na celu usunięcie tylko ściśle określonego rodzaju wadliwości i tryby te nie mogą być stosowane zamiennie. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji pozwala na eliminację z obrotu prawnego decyzji obarczonych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego pod względem podmiotowym lub przedmiotowym, na podstawie analizy stanu faktycznego i prawnego istniejącego wdacie podjęcia kwestionowanego rozstrzygnięcia. Co istotne, w postępowaniu nieważnościowym prawidłowość badanej decyzji oceniana jest według stanu prawnego istniejącego w dacie jej wydania, bez względu na wcześniejsze lub późniejsze zmiany obowiązujących przepisów prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1997 r., III SA 1134/96, ONSA 1998, Nr 3, poz. 101). Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu administracyjnym dopuszczalne jest jedynie w sytuacji kumulatywnego wystąpienia choćby jednej przesłanki (przyczyny) pozytywnej stwierdzenia nieważności, spośród określonych przepisami art. 156 § 1 K.p.a. oraz niewystąpienia którejś z dwóch przesłanek negatywnych stwierdzenia nieważności, czyli upływu ustawowo wskazanego terminu i wywołania przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych, wymienionych w art. 156 § 2 K.p.a. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 301 i 321). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pozwala na wyeliminowanie z obrotu prawnego przede wszystkim decyzji ostatecznej, a zatem - wobec obowiązującej zasady trwałości decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 16 K.p.a., której ustawodawca nadał rangę zasady ogólnej postępowania administracyjnego - dopuszczalne jest to jedynie wówczas, gdy decyzja obarczona jest tzw. "ciężkimi" wadami, przy jednoczesnym spełnieniu wszystkich przesłanek ustawowych.

W ocenie Kolegium, stanowisko takie potwierdza utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne, zgodnie z którym stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, wyliczonymi w art. 156 § 1 K.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 K.p.a. (wyrok NSA z dnia 7 lipca 1983 r., II SA 581/83). Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać w sposób niepozostawiający żadnych wątpliwości (wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r., II OSK 544/05).

Kolegium podało, że zdaniem W. M. T., kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a więc podstawy stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. Zgodnie z poglądem wyrażanym w literaturze przedmiotu, rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu (B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 6. wydanie, s. 726). Według tożsamego co do istoty stanowiska orzecznictwa sądowoadministracyjnego, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 8 lutego 2013 r., I OSK 1683/11; por też wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 października 2008 r., VII SA/Wa 1274/08). Ponadto, jak stwierdził NSA, wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny (wyrok z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 91).

Następnie Kolegium wskazało, że weryfikowana decyzja Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lipca 2006 r. (Nr [...]) została wydana na podstawie przepisów art. 36 ust. 4, w związku z art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z tymi przepisami ustawy, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4 ustawy). Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży (art. 37 ust. 1 zd. 1 ustawy). Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1 zd. 2 ustawy). "Roszczenie" w sprawie opłaty jednorazowej może być zgłaszane w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 4, w związku z art. 37 ust. 3 ustawy). W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami (art. 37 ust. 11 ustawy).

Ustawa przewidywała dwa tryby ustalenia opłaty jednorazowej: z urzędu oraz na wniosek. Pierwszy przypadek normował art. 37 ust. 6 ustawy stanowiąc, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu od notariusza wypisu z aktu notarialnego, dokumentującego zawarcie umowy, której przedmiotem jest zbycie nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 37 ust. 7 ustawy, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, przed jej zbyciem może żądać od wójta, burmistrza albo prezydenta miasta ustalenia, w drodze decyzji, wysokości opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4.

Kolegium wskazało, że oceniana decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie art. 37 ust. 7 ustawy. Do przesłanek ustalenia opłaty jednorazowej w tym trybie, które musiały zaistnieć łącznie, należy zaliczyć: 1) uchwalenie lub zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (a w istocie - wejście w życie planu lub jego zmiany), 2) wzrost wartości nieruchomości spowodowany uchwaleniem lub zmianą planu, 3) wniosek właściciela nieruchomości.

Przesłanką ustalenia wysokości opłaty jednorazowej w tym trybie nie było natomiast - w przeciwieństwie do trybu ustalenia opłaty jednorazowej z urzędu, na podstawie art. 37 ust. 6 ustawy - zbycie nieruchomości. Wzrost wartości nieruchomości, o jakim mowa wyżej, winien być skutkiem uchwalenia lub zmiany planu, co oznacza, że między zmianą wartości a przyjętymi ustaleniami uchwalonego lub zmienionego planu zachodzić powinien bezpośredni związek przyczynowy (wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 września 2007 r., II OSK 1244/06, CBOSA). Ustalenie, czy wartość nieruchomości wzrosła, a jeśli tak, to w jakim stopniu, powinno zostać dokonane po uzyskaniu opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego, sporządzonej w formie operatu szacunkowego (art. 37 ust. 11 ustawy, w związku z art. 149 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). Zadaniem rzeczoznawcy było określenie dwóch wartości nieruchomości, biorąc pod uwagę jej stan na dzień wejścia w życie planu miejscowego. Pierwsza wartość była określana z uwzględnieniem przeznaczenia nieruchomości, wynikającego z uchwalonego planu miejscowego, a druga z uwzględnieniem przeznaczenia przed uchwaleniem planu miejscowego. W przypadku, gdy przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego nie obowiązywał plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy określaniu wartości nieruchomości przyjmowało się faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu (§ 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., zwanego dalej "rozporządzeniem").

W ocenie Kolegium, zaskarżona decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem powołanych wyżej przepisów prawa. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości wywołanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostało wszczęte na pisemny wniosek W. M. T.. Opisana wyżej nieruchomość została objęta zakresem obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie obszaru rozwoju M. Malownicze II we Wrocławiu, zatwierdzonego uchwałą Nr XVIII/525/04 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 15 stycznia 2004 r. (Dz.Urz.Woj.Doln. Nr 62, poz. 1220). Plan wszedł w życie po upływie 14 dni od dnia jego ogłoszenia (§ 36 uchwały), a więc w dniu 21 kwietnia 2004 r. i zawierał postanowienie określające wysokość stawki procentowej opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości spowodowanej jego uchwaleniem na poziomie 30% (§ 33 uchwały). Przedmiotowa nieruchomość uzyskała mieszane przeznaczenie w planie: głównie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, częściowo zaś pod usługi, zieleń oraz komunikację.

Kolegium podało, że w dacie uchwalenia planu właścicielem przedmiotowej nieruchomości był W. M. T. (odpis zupełny z prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Wrocławia - Krzyków we Wrocławiu księgi wieczystej nr [...] oraz umowa sprzedaży z dnia [...] marca 2004 r., akt notarialny repertorium [...], na podstawie której wymieniona osoba nabyła nieruchomość). Kolegium - badając, czy organ pierwszej instancji właściwie określił osobę zobowiązaną do uiszczenia opłaty, którą jest co do zasady właściciel nieruchomości z daty wejścia w życie planu miejscowego - uwzględniło również fakt, że w dniu [...] kwietnia 2004 r. W. M. T. zawarł jako pożyczkobiorca, z inną osobą fizyczną, umowę pożyczki oraz przeniesienia własności nieruchomości na zabezpieczenie (akt notarialny repertorium A nr [...]), w wyniku czego doszło do przeniesienia prawa własności przedmiotowej nieruchomości na pożyczkodawcę. Opisane przeniesienie prawa własności nie mogło jednak skutkować przejściem obowiązku zapłaty renty planistycznej na pożyczkodawcę, albowiem te same strony zawarły następnie, w dniu [...] listopada 2005 r., umowę rozwiązującą umowę pożyczki oraz przeniesienia własności nieruchomości na zabezpieczenie, przy czym pożyczkodawca przeniósł prawo własności przedmiotowej nieruchomości z powrotem na W. M. T. (akt notarialny repertorium A nr [...]). W tej sytuacji, to wnioskodawca postępowania - a nie pożyczkodawca, któremu prawo własności nieruchomości przysługiwało w celu zabezpieczenia jedynie przejściowo - jest osobą która uzyskała korzyść z tytułu uchwalenia planu miejscowego i która powinna zostać obciążona omawianą daniną publiczną.

Następnie Kolegium zauważyło, że wzrost wartości nieruchomości i, co za tym idzie, wysokość opłaty jednorazowej ustalone zostały - tak, jak wymagały tego obowiązujące przepisy prawa - na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] kwietnia 2006 r. W opinii biegłego podano, że przed uchwaleniem planu wartość przedmiotowej nieruchomości wynosiła [...] zł, a po jego uchwaleniu wzrosła do [...] zł. Na podstawie różnicy tych wartości określona została w decyzji wysokość opłaty jednorazowej. Zdaniem Kolegium, określenie wartości nieruchomości przez organ pierwszej instancji znajdowało bezpośrednie potwierdzenie w dowodzie z opinii biegłej - rzeczoznawcy majątkowego, której pozyskanie było obligatoryjne. Wartość nieruchomości została przez biegłego określona - zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa - według stanu na dzień wejścia w życie planu miejscowego. Uwzględniono zarówno stan prawny nieruchomości w tej dacie, jak i jej stan wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan techniczno-użytkowy, stan zagospodarowania oraz stan otoczenia. Przeznaczenie nieruchomości wynikające z uchwalonego planu miejscowego zostało określone prawidłowo.

W ocenie Kolegium, zasygnalizowany przez Naczelny Sąd Administracyjny sposób wyceny nieruchomości w części przeznaczonej pod drogi nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Wyboru właściwego podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca, co jednoznacznie potwierdza art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kolegium zwróciło uwagę, że przyjęta przez biegłą koncepcja wyceny była czytelna. Przedmiotem wyceny, według stanu po wejściu w życie planu miejscowego, nie był grunt przeznaczony pod drogę w rozumieniu § 36 rozporządzenia, ale nieruchomość stanowiącą pole inwestycyjne o heterogenicznym przeznaczeniu (dominacja funkcji mieszkaniowej z uzupełniającą funkcją usługową, zieleni i komunikacyjną), a więc taka, jaka istniała w dniu wejścia w życie planu miejscowego. Stąd też, stosując § 4 ust. 3 rozporządzenia, biegła analizowała rynek pod kątem identyfikacji nieruchomości porównawczych o heterogenicznym (w tym komunikacyjnym) przeznaczeniu, czemu dała jednoznaczny wyraz w analizie rynku. Powołany przez NSA § 36 rozporządzenia dotyczy raczej sytuacji, gdy przedmiot wyceny posiada funkcję wyłącznie komunikacyjną lub funkcja ta jednoznacznie dominuje. Naturalnie można rozważać, czy uwzględniając uwarunkowania rynku lokalnego biegła postąpiła prawidłowo, czy powinna raczej dokonać osobnych wycen każdej z "części nieruchomości" o jednolitym przeznaczeniu, po czym wszystkie te wartości zsumować, by uzyskać wartość całości nieruchomości. W ocenie Kolegium, takie rozważania daleko wykraczają jednak poza wiedzę ogólną, jakiej wymaga się od organu oceniającego opinię biegłego na podstawie art. 80 K.p.a., a już z całą pewnością nie powinny być prowadzone dla potrzeb formułowania wniosków o rażącym naruszeniu prawa.

Dalej Kolegium zauważyło, że biegła, dokonując wyceny, przyjęła stan prawny nieruchomości z chwili wejścia w życie planu miejscowego, tj. z dnia 21 kwietnia 2004 r. Uczyniła tak, bo nakazywał to expressis verbis obowiązujący wówczas § 50 ust. 2 rozporządzenia. Sygnalizowana więc przez Naczelny Sąd Administracyjny kwestia nieuwzględnienia w operacie późniejszego podziału wycenianej nieruchomości (decyzja podziałowa z dnia [...] czerwca 2006 r.) nie tylko nie jest rażącym naruszeniem prawa, ale nie jest naruszeniem prawa w ogóle. Gdyby biegła dla celów wyceny pomniejszyła powierzchnię wycenianej nieruchomości o powierzchnię działek gruntu wydzielonych w 2006 r. na cele drogi publicznej, wówczas naruszyłaby jednoznacznie dyspozycję obowiązującego wówczas § 50 ust. 2 rozporządzenia.

Kolejno Kolegium uznało, że bliższej analizy wymagają kwestie daty, na którą określono wartość nieruchomości oraz sposobu ustalenia przez rzeczoznawcę majątkowego przeznaczenia nieruchomości przed wejściem wżycie planu miejscowego. Wartość nieruchomości została określona w operacie szacunkowym na dzień jego sporządzenia, tj. [...] kwietnia 2006 r., co należy uznać za prawidłowe. Z art. 37 ust. 1 zd. 1 ustawy, stanowiącego że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży, wynika jednoznacznie, że wartość nieruchomości określa się na ten właśnie dzień, a więc według cen rynkowych kształtujących się w tej dacie. W tym bowiem momencie czasowym konkretyzuje się korzyść majątkowa właściciela nieruchomości z tytułu uchwalenia planu miejscowego: następuje zbycie nieruchomości, dokonane w określonych warunkach rynkowych, skutkujące przysporzeniem majątkowym po jego stronie, które to zbycie stanowi uzasadnienie i niezbędną przesłankę dla ustalenia i poboru opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. To, że ustalany dla potrzeb określenia wysokości opłaty jednorazowej wzrost wartości nieruchomości winien być skutkiem tylko i wyłącznie uchwalenia lub zmiany planu miejscowego, gwarantują inne - cytowane już wcześniej - przepisy prawa, według których zarówno wartość nieruchomości według nowego, jak i wartość nieruchomości według poprzedniego przeznaczenia, określa się zgodnie z jej stanem na dzień wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, a więc z pominięciem jakichkolwiek zmian stanu prawnego, stanu techniczno-użytkowego, stanu wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stanu zagospodarowania czy stanu otoczenia nieruchomości, zaistniałych po tej dacie. Trafność interpretacji, zgodnie z którą przepis art. 37 ust. 1 zd. 1 ustawy reguluje, w jaki sposób ustala się wysokość opłaty jednorazowej potwierdza treść art. 37 ust. 1 zd. 2 ustawy, który odnosi się bez żadnych wątpliwości również do sposobu ustalania tego obciążenia publicznoprawnego. Oba przepisy zostały zamieszczone w tym samym ustępie art. 37 ustawy, co pozwala wnioskować, że regulują pokrewne kwestie omawianej instytucji prawnej. Są to kwestie dotyczące sposobu czy kryteriów, według których ustala się opłatę. Słuszność powyższej interpretacji potwierdza także użyte sformułowanie: "wysokość opłaty", odnoszące się wyraźnie do jej wielkości. Gdyby w przepisie tym miało chodzić - jak twierdził wnioskodawca - tylko i wyłącznie o moment czasowy, w którym opłata jest ustalana czy wymierzana, ustawodawca użyłby nie zwrotu ustala się "wysokość opłaty", lecz ustala się "opłatę". Wreszcie, kwestie dotyczące momentu czasowego, a więc tego, kiedy ustala się opłatę, regulują przepisy art. 37 ust. 6 i ust. 7 ustawy. Z oczywistych względów ustalenie opłaty nie może nastąpić w dniu sprzedaży nieruchomości, lecz dopiero po otrzymaniu przez właściwy organ odpisu aktu notarialnego, dokumentującego zawarcie umowy zbycia. Przedstawiona interpretacja nie stoi - w ocenie Kolegium - w sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości (art. 32 Konstytucji RP). Osoby, pozostające w tej samej sytuacji faktycznej - na którą składają się fakt i data uchwalenia lub zmiany planu miejscowego oraz fakt i data zbycia nieruchomości - traktowane są jednakowo. Zróżnicowanie sytuacji wynikające z powołanych wyżej dat znajduje uzasadnienie w tym, że w momencie wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany nieruchomość cechuje się określonym stanem, który jest miarodajny dla określenia jej wartości, a zbycie w określonym momencie czasowym skutkuje uzyskaniem korzyści majątkowej, uwarunkowanej co do wysokości określoną sytuacją na rynku nieruchomości. W konsekwencji, § 50 ust. 2 rozporządzenia, w myśl którego dla potrzeb określenia wartości nieruchomości w celu ustalenia jednorazowej opłaty przyjmuje się ceny z dnia zbycia nieruchomości, bynajmniej nie modyfikuje wspomnianego wyżej przepisu ustawowego art. 37 ust. 1 zd. 1 ustawy, ani nie jest z nim sprzeczny. Dlatego nawet, gdyby regulacja § 50 rozporządzenia nie istniała, to i tak wysokość opłaty musiałaby zostać ustalona na dzień sprzedaży nieruchomości, a więc według cen rynkowych kształtujących się w tej dacie.

Nadto, zdaniem Kolegium, ani organ pierwszej instancji w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, ani Kolegium w niniejszym postępowaniu, nie były uprawnione do oceny konstytucyjności kwestionowanych przez wnioskodawcę przepisów rozporządzenia czy do uchylenia się od ich zastosowania. Warto przypomnieć, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Podobnie, zgodnie z zasadą naczelną praworządności postępowania administracyjnego, znajdującą normatywny wyraz w art. 6 K.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Obowiązek działania organów administracji publicznej na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa obejmuje swym zakresem także przepisy wykonawcze, ustanawiane w drodze rozporządzeń Rady Ministrów. W tym zakresie, samorządowym kolegiom odwoławczym - ani, organom gminy - nie została przyznana żadna szczególna pozycja. Z przepisu art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), wynika, że członkowie składów orzekających są związani - odmiennie, aniżeli sędziowie sądów administracyjnych, którzy podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom (zob. - dla porównania - art. 4 P.p.s.a.) - przepisami powszechnie obowiązującego prawa, niezależnie od jego źródła, a więc także przepisami rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego, bez prawa do autorytatywnego kwestionowania zgodności takiego aktu normatywnego z ustawą lub innym aktem wyższego rzędu. Związanie organów administracji publicznej przepisami prawa miejscowego należy rozumieć - jak wskazuje się w piśmiennictwie prawniczym - ściśle, jako związanie wyłącznie tymi aktami, które obowiązują w sensie formalnym. Organ administracji publicznej jest bowiem nie tylko uprawniony, ale i obowiązany ustalić, czy przepis mający być zastosowany w konkretnej sprawie administracyjnej przed nim zawisłej, obowiązuje w znaczeniu formalnym. Ustalenie obowiązywania normy prawnej polega na zbadaniu, czy została ona ustanowiona zgodnie z zasadami obowiązującymi w danym systemie prawa (przez właściwe organy, w należytym trybie), czy weszła w życie (ogłoszenie w odpowiedni sposób) i czy nadal obowiązuje (nie została uchylona przez późniejsze przepisy). W konsekwencji, organy administracji publicznej nie będą związane przepisami wydanymi bez upoważnienia do ich wydania lub przez organ inny niż wskazany przez ustawodawcę, przepisami, które zostały uchylone lub utraciły moc obowiązującą, a także tymi, które nie zostały ogłoszone zgodnie z obowiązującą procedurą. Badanie przez organ administracji publicznej obowiązywania aktu nie może jednak przekraczać aspektu formalnego i wkraczać w ocenę merytoryczną, dlatego dociekanie przez organ administracji publicznej, czy dany akt podustawowy nie przekracza granic upoważnienia ustawowego, będzie już niedopuszczalne (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Oficyna 2007). Kwestionowane przez wnioskodawcę rozporządzenie odpowiada opisanym wyżej warunkom formalnym i musi zostać uznane za posiadające walor prawa powszechnie obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Oceny zgodności przepisów rozporządzenia z ustawami i Konstytucją RP może zaś dokonać - z czego fachowy pełnomocnik wnioskodawcy nie może nie zdawać sobie sprawy - wyłącznie Trybunał Konstytucyjny.

W dalszej części wywodu Kolegium podano, że według art. 37 ust. 1 zd. 1 ustawy, wysokość opłaty jednorazowej ustala się na dzień sprzedaży nieruchomości. Z oczywistych względów, w postępowaniu w sprawie ustalenia tego obciążenia, prowadzonym na wniosek właściciela nieruchomości złożony na podstawie art. 37 ust. 7 ustawy, nie jest to możliwe, albowiem opłatę ustala się przed zbyciem nieruchomości. W tej sytuacji należy przyjąć, że zgodnie z procesową zasadą orzekania przez organy administracji publicznej na podstawie aktualnego stanu faktycznego, opłata powinna być ustalona według cen rynkowych kształtujących się w dacie podejmowania rozstrzygnięcia. W konsekwencji, ustalenie przez organ pierwszej instancji wysokości opłaty na podstawie wartości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego w omawianym operacie szacunkowym, zachowującym aktualność w dacie wydania decyzji, było uprawnione.

Odnośnie do kryteriów, według których ustalono w operacie szacunkowym przeznaczenie nieruchomości wycenianej przed wejściem w życie planu miejscowego, to – w ocenie Kolegium – istnieją w tym zakresie pewne wątpliwości. Otóż, z operatu szacunkowego wynika, że ustalając przeznaczenie sprzed wejścia w życie nowego planu miejscowego, którego uchwalenie miało skutkować wzrostem wartości nieruchomości, biegła oparła się na postanowieniach planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Wrocławia, zatwierdzonego uchwałą Nr XXI/104/88 Miejskiej Rady Narodowej we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 1988 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Wrocławskiego Nr 11, poz. 165) i wskazała, że w wyniku analiz mapy ewidencyjnej oraz rysunku powołanego planu ustaliła, że cała nieruchomość stanowiąca przedmiot wyceny była położona w granicach terenu przeznaczonego pod uprawy polowe, opisanego symbolem RP (str. 8 operatu). Kolegium stwierdziło, że marginalnie należy wskazać, że biegła w tej samej części operatu, dotyczącej poprzedniego przeznaczenia nieruchomości, w akapicie 1 wpisała, zamiast oznaczeń przedmiotowej nieruchomości, "działkę nr [...]", co można uznać za oczywistą omyłkę. Ostatni akapit tej samej części opracowania identyfikuje natomiast przeznaczenie nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny. W konsekwencji powyższych ustaleń, do porównań z nieruchomością wycenianą według przeznaczenia sprzed wejścia w życie nowego planu miejscowego przyjęto nieruchomości przeznaczone w planach miejscowych na cele upraw polowych (str. 12 operatu). Wprawdzie w § 34 uchwały Nr XVIII/525/04 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 15 stycznia 2004 r., zatwierdzającej nowy plan miejscowy, zamieszczono postanowienie, zgodnie z którym opisany wcześniej plan miejscowy z 1988 r. - w obszarze objętym planem z 2004 r. - traci moc, to należy wskazać, że w istocie akt ten nie obowiązywał od 1 stycznia 2003 r. Końcową datę obowiązywania planów zagospodarowania przestrzennego, uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r., art. 87 ust. 3 ustawy wyznaczał na dzień 31 grudnia 2003 r. W tej dacie zatem plan miejscowy z 1988 r. utracił moc z woli ustawodawcy i w dacie wejścia w życie planu miejscowego z 2004 r. nie obowiązywał.

W tej sytuacji – w ocenie Kolegium – rzeczoznawca majątkowy, określając wartość nieruchomości według przeznaczenia sprzed wejścia w życie planu miejscowego z 2004 r., winna była odwołać się, zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy, w związku z § 50 rozporządzenia, do kryterium faktycznego sposobu wykorzystywania tej nieruchomości (z akt sprawy nie wynika, aby przedmiotowa nieruchomość została objęta decyzją ustalającą warunki zabudowy). Tym niemniej, ustalenia opłaty jednorazowej na podstawie wyceny zawierającej w tym zakresie nieprawidłowości, nie można traktować jako wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa w opisanym wcześniej znaczeniu z następujących przyczyn. W orzecznictwie niektórych sądów administracyjnych funkcjonowała w tym czasie wykładnia celowościowa art. 37 ust. 1 ustawy, dotycząca analogicznych sytuacji faktycznych, w których dana nieruchomość była objęta planem miejscowym, który wygasł z mocy prawa z dniem 31 grudnia 2003 r., co skutkowało istnieniem przez pewien okres, do czasu wejścia w życie nowego planu miejscowego, istnieniem "luki planistycznej". W świetle tej interpretacji, proste odwołanie się do faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości bezpośrednio przed wejściem w życie nowego planu miejscowego, bez uwzględnienia przeznaczenia nieruchomości w poprzednio obowiązującym planie, który wygasł z mocy prawa, nie jest prawidłowe. Określając wzrost wartości nieruchomości będący następstwem uchwalenia planu miejscowego w takiej sytuacji należy uwzględnić, według referowanego poglądu judykatury, nie tylko przeznaczenie wynikające z ewidencji gruntów, świadczące o faktycznym sposobie wykorzystywania nieruchomości, ale także przeznaczenie nieruchomości wynikające z poprzednio obowiązującego planu miejscowego (zob. wyroki WSA w Białymstoku: z dnia 23 stycznia 2007 r" II SA/Bk 759/06; z dnia 22 grudnia 2006 r., II SA/Bk 587/06; z dnia 30 listopada 2006 r., II SA/Bk 367/06, CBOSA). Koncepcja ta została zresztą ostatecznie przyjęta przez ustawodawcę, poprzez nowelizację w 2011 r. przepisów art. 87 ustawy w takim właśnie kierunku.

W rozpatrywanej sprawie faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed wejściem w życie planu z 2004 r. został również określony. Wskazano, że nieruchomość była niezabudowana, wykorzystywana rolniczo na cele produkcji polowej (str. 6 operatu) oraz opisano wchodzące w skład nieruchomości użytki gruntowe, wykazane w ewidencji gruntów (w przeważającej mierze użytki rolne R, tj. grunty orne, w różnych klasach gleboznawczych, częściowo zaś użytek rolny ŁIV, tj. łąki trwałe oraz użytek Lz, tj. grunt zadrzewiony). Podkreślono także, że sposób użytkowania jest zgodny z przeznaczeniem wynikającym z planu miejscowego z 1988 r. W istocie zatem w operacie uwzględniono nie tylko przeznaczenie wynikające z poprzednio obowiązującego planu miejscowego, ale także faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości bezpośrednio przed wejściem w życie nowego planu, który był zgodny z tym przeznaczeniem. W obu przypadkach funkcja nieruchomości sprowadzała się do użytkowania rolniczego, polegającego na uprawach polowych, w związku z czym dobór do porównań z przedmiotem wyceny, według przeznaczenia sprzed wejścia w życie planu miejscowego, nieruchomości przeznaczonych pod uprawy polowe był w istocie dopuszczalny w każdym z wymienionych przypadków, a więc niezależnie od tego, czy punktem odniesienia byłoby przeznaczenie z poprzednio obowiązującego planu, czy faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości. Skoro rozumienie obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji art. 37 ust. 1 ustawy mogło powodować poważne wątpliwości interpretacyjne (czego wyrazem są powołane wyżej poglądy judykatury w tym zakresie, odbiegające od rozumienia przepisu przyjmowanego przez Kolegium), to nie można mówić o oczywistym naruszeniu tego przepisu przez organ pierwszej instancji, a - co za tym idzie - naruszenia tego przepisu nie można traktować jako podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Na niejasność stanu prawnego w omawianym zakresie składały się dodatkowo, posiadające charakter prawa miejscowego, przepisy uchwały zatwierdzającej plan miejscowy z 2004 r., stanowiące, że przepisy poprzedniego planu tracą moc wraz z wejściem w życie nowego planu (w zakresie nim objętym). Sugerowało to, że poprzedni plan obowiązywał nie do dnia 31 grudnia 2003 r., lecz do 21 kwietnia 2004 r. Brak charakteru rażącego naruszenia prawa wynika również stąd, że nie można tutaj mówić o naruszeniu prawa niemożliwym do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności, skoro dobór nieruchomości porównawczych odpowiadał w istocie nie tylko kryterium przeznaczenia nieruchomości wycenianej w poprzednio obowiązującym planie, ale również kryterium faktycznego sposobu jej wykorzystywania bezpośrednio przed wejściem w życie nowego planu.

Prawidłowo organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a nie przepisy Ordynacji podatkowej. Kolegium podzieliło utrwalony już w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, według którego do opłaty jednorazowej nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej w jakimkolwiek zakresie (zob. - przykładowo - wyroki NSA z dnia 3 września 2004 r., opubl. w OSP 2005/7-8/91 oraz z dnia 15 listopada 2006 r., II OSK 1370/05, niepubl.). W konsekwencji, nie można czynić organowi pierwszej instancji zarzutów naruszenia przepisów procedury innej od tej, która powinna była zostać i została zastosowana.

Kolegium uznało także, że nie naruszają rażąco prawa te dyspozycje zaskarżonej decyzji, zgodnie z którymi strona będzie obowiązana do uiszczenia opłaty w terminie 30 dni od daty zbycia nieruchomości oraz że opłata może być zmieniona w przypadku zmiany wartości nieruchomości w dniu jej zbycia. Obowiązujące przepisy prawa nie normują wprost (i nie normowały w dacie wydania zaskarżonej decyzji) kwestii daty powstania obowiązku oraz terminu uiszczenia opłaty jednorazowej, ustalonej na wniosek właściciela nieruchomości przed zbyciem nieruchomości. Z istoty oraz przesłanek nałożenia tej daniny publicznej wynika jednak w sposób oczywisty, że organ gminy nie może domagać się uiszczenia opłaty przed spełnieniem podstawowego warunku, tj. zanim dojdzie do zbycia nieruchomości przez właściciela. Istotne, uzasadnione wątpliwości wywołuje natomiast to, czy po zbyciu nieruchomości obowiązek uiszczenia opłaty jednorazowej wymaga konkretyzacji dokonywanej w drodze decyzji ustalającej opłatę jednorazową z urzędu na podstawie art. 37 ust. 6, w związku z art. 36 ust. 4 ustawy (wtedy decyzji ustalającej opłatę na wniosek właściciela przed zbyciem nieruchomości należałoby przyznać walor w istocie informacyjny), czy obowiązek ten nie wymaga takiej konkretyzacji, a wystarczającą podstawą do jego realizacji, także w trybie postępowania egzekucyjnego, jest decyzja ustalająca opłatę na wniosek (wówczas miałaby w istocie ona walor decyzji warunkowej, o skuteczności prawnej uzależnionej od faktu zbycia nieruchomości przez właściciela). Potwierdzeniem istnienia tego rodzaju wątpliwości są poglądy wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie prawniczym (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2007 r., II SA/Po 165/07, wraz z wyrokiem NSA z dnia 16 grudnia 2008 r., II OSK 1634/07 i postanowienie NSA z dnia 30 września 2009 r., II OZ 805/09; w literaturze: L. Klat-Wertelecka, Renta planistyczna ustalana na wniosek, NZS 2008/1/4; B. Dobkowska, K. Klownowski, Decyzja "projektująca" czy ustalająca wysokość opłaty planistycznej - rozważania na temat art. 37 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (w:) Przestrzeń i nieruchomości jako przedmiot prawa administracyjnego - Publiczne prawo rzeczowe, praca zbiór, pod red. I. Niżnik-Dobosz, Warszawa 2012, s. 243). W sytuacji istnienia tak diametralnie różnych wykładni, uzasadnionych brakiem jednoznacznej regulacji prawnej w tym zakresie, przyjęcie przez organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji drugiej z omówionych koncepcji, zgodnie z którą decyzja ustalająca opłatę na wniosek sama w sobie, bez potrzeby konkretyzacji w decyzji wydawanej z urzędu, wywiera skutek zobowiązujący właściciela nieruchomości - w przypadku jej zbycia - do uiszczenia opłaty w ustalonej wysokości, i wyznaczenie w decyzji terminu realizacji obowiązku, liczonego w dniach od daty zaistnienia zdarzenia warunkującego powstanie tego obowiązku, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji.

W konsekwencji, zdaniem Kolegium, nie naruszyło prawa w sposób rażący zamieszczenie w zaskarżonej decyzji dyspozycji, zgodnie z którą opłata może być zmieniona w przypadku zmiany wartości nieruchomości w dniu jej zbycia. Zdaniem Kolegium, oczywiste jest, że skoro opłata została ustalona w drodze decyzji, jej zmiana musi być równoznaczna ze zmianą samej decyzji. Zmiana decyzji ostatecznej jest zaś dopuszczalna na podstawie art. 154 i art. 155 K.p.a., pod warunkiem spełnienia określonych w tych przepisach przesłanek. Treść omawianej dyspozycji nie stoi z w sprzeczności z powyższymi przepisami prawa, albowiem nie przewiduje ona żadnego innego, szczególnego trybu czy formy zmiany wysokości opłaty ustalonej w zaskarżonej decyzji. Omawianą dyspozycję trzeba zatem rozumieć jako skierowaną do adresata decyzji informację o procesowej dopuszczalności zmiany wysokości opłaty w przypadku zmiany wartości nieruchomości, zaistniałej pomiędzy datą wydania decyzji, a datą zbycia nieruchomości, niezawierającą wskazania trybu i przesłanek takiej zmiany, które jednak - jak wskazano - wynikają wprost z obowiązujących przepisów prawa. Potwierdzeniem takiego rozumienia omawianego rozstrzygnięcia jest fakt, że w dalszej kolejności, w związku ze zmianą wartości przedmiotowej nieruchomości, organ pierwszej instancji zmienił wysokość ustalonej opłaty w drodze decyzji zmieniającej decyzję zaskarżoną.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium wspomniało, że Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił ponadto uwagę, że przy ocenie legalności decyzji należy uwzględnić fakt, że w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Wrocławia "brak jakichkolwiek rozważań, wskazujących na to, że Prezydent Wrocławia dokonał oceny wiarygodności sporządzonego operatu szacunkowego".

W ocenie Kolegium powyższa okoliczność nie stanowi naruszenia prawa. Kolegium zwróciło uwagę, że kontrolowana decyzja została przecież wydana na wniosek strony i uwzględniała żądanie strony. W świetle art. 107 § 4 K.p.a. organ mógł więc z powodzeniem w ogóle odstąpić od uzasadnienia i w żadnym wypadku nie wpływałoby to na legalność decyzji. Nie sposób zatem na obecnym etapie formułować wobec decyzji Prezydenta Wrocławia zarzutu rażącego naruszenia prawa w związku z tym, że zabrakło czegoś w uzasadnieniu, skoro takiego uzasadnienia decyzja w ogóle zawierać nie musiała.

Kolegium wskazało, że oceniło poprawność zaskarżonej decyzji także poza zakresem zarzutów wnioskodawców, w aspekcie naruszenia innych, aniżeli wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej, przesłanek stwierdzenia nieważności. W wyniku poczynionych ustaleń Kolegium doszło do przekonania, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta żadną inną - spośród wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. - wadą prawną, mogącą być powodem stwierdzenia nieważności. Decyzja ta została wydana przez organ właściwy (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.), na istniejącej podstawie prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 in principio K.p.a.), nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.), nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.), nie była niewykonalna w dniu jej wydania (art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.), jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą (art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a.), ani - wreszcie - nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a.).

Zdaniem Kolegium, powyższe uzasadnienie dowodzi jednoznacznie, że – wbrew twierdzeniom wnioskodawcy – Kolegium dokonało rzetelnej i wnikliwej, zgodnej ze wskazaniami NSA, analizy zarówno stanu faktycznego, jak i prawnego niniejszej sprawy i stwierdziło, że nie ma podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności opisanego na wstępie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Nie godząc się z przytoczoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu W. M. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na to rozstrzygnięcie.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, do którego doszło poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 37 ust. 1 w związku z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, że ustalając podstawę naliczenia opłaty, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, która powinna stanowić różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem, należy również uwzględnić (dodatkowo) wzrost lub spadek wartości nieruchomości, który nastąpił po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, w okresie do dnia sprzedaży nieruchomości, w wyniku wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany wysokości cen rynkowych.

Drugi zarzut dotyczył bezkrytycznego przyjęcia operatu rzeczoznawcy, jako podstawy do określenia wysokości opłaty bez dokonania właściwej oceny jego rzetelności i zgodności z zasadami sztuki, a w szczególności niekonwalidowanie pominięcia przez biegłego w trakcie wyceny, zmiany stanu faktycznego nieruchomości zaistniałej na skutek przeznaczenia jej części na cele użyteczności publicznej.

Zarzucono również błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku, w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 209 z późniejszymi zmianami), poprzez wydanie decyzji w oparciu o przepisy tego rozporządzenia, pomimo że wychodzą one poza delegację ustawową oraz regulują materię, która winna być uregulowana wyłącznie przez ustawę.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 2006 roku nr [...] ustalono skarżącemu opłatę w wysokości [...] zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 roku nr [...] zmieniono powyższą decyzję w zakresie wyceny nieruchomości poprzez przyjęcie, iż skarżący zobowiązany jest do uiszczenia opłaty w wysokości [...] zł. Skarżący nie zakwestionował powyższej decyzji, jak też decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. i uiścił na rzecz Gminy Wrocław wspomnianą opłatę w związku z dokonaniem sprzedaży nieruchomości.

W piśmie z dnia [...] lipca 2009 r. skarżący złożył wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o unieważnienie obu wymienionych powyżej decyzji z uwagi na rażące naruszenie obowiązującego prawa w trakcie ich wydawania. Decyzjami z dnia [...] lutego 2011 roku nr [...] i nr [...] Prezydent Wrocławia odmówił unieważnienia obu decyzji. Decyzjami z dnia [...] czerwca 2011 roku nr [...] i [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu na skutek odwołania skarżącego utrzymało w mocy obie decyzje. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokami z dnia 15 grudnia 2011 roku sygn. akt II SA/Wr 696/11 i sygn. akt II SA/Wr 697/11 oddalił skargi skarżącego na opisane wyżej decyzje.

Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 868/12 NSA uwzględniając kasację skarżącego uchylił wyrok WSA we Wrocławiu oraz unieważnił decyzję SKO z dnia [...] czerwca 2011 roku nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2011 roku nr [...].

Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2013 roku sygn. akt II OSK 829/12 NSA uwzględniając kasację skarżącego uchylił wyrok WSA we Wrocławiu oraz uchylił decyzję SKO z dnia [...] czerwca 2011 roku nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2011 roku nr [...].

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 roku nr [...] we Wrocławiu rozpatrując ponownie wniosek skarżącego o uznanie za nieważną decyzję z dnia [...] czerwca 2007 nr [...] przychyliło się do wniosku skarżącego. Decyzja ta uprawomocniła się i w jej wyniku wyeliminowana została z obiegu prawnego decyzja zmieniająca decyzję prezydenta Wrocławia o zmianie wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Tym samym nie istnieje w sensie prawnym decyzja, na mocy której skarżący uiścił opłatę. Pozostała natomiast w obiegu prawnym decyzja pierwotna o wymiarze opłaty albowiem rozpatrując ponownie wniosek skarżącego o unieważnienie tej decyzji SKO we Wrocławiu dwukrotnie odmówiło, co skutkowało złożeniem przedmiotowej skargi.

Zdaniem skarżącego, decyzją z dnia [...] maja 2014 roku Kolegium naruszyło jego interes prawny poprzez utrzymanie w mocy wskazanej decyzji, wydanej z rażącym naruszeniem prawa materialnego, na mocy, której błędnie ustalono wysokość jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Skarżący podtrzymał, że z literalnego brzmienia przepisu art. 37 ust. 1 w związku z artykułem 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że: "Wysokość ... opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień sprzedaży...", co zdaniem skarżącego oznacza, że ma być ona wymierzana w tym dniu, a nie według wartości na ten dzień. Ma to bezpośredni związek z art. 36 ust. 4, gdzie ustawodawca precyzyjnie określa, że: "Jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła...". Czyli pobranie opłaty jest możliwe tylko wtedy, gdy wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem planu. Dalej w tym przepisie precyzyjnie określono, że opłata jest pobierana w momencie zbycia nieruchomości, cyt.: "a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość...". Tak, więc tytuł do wydania decyzji organ nabywa dopiero z chwilą zbycia nieruchomości, co wyrażone jest jednoznacznie w dalszej części przepisu cyt.: "wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości...". Chodzi tu o wzrost wartości nieruchomości opisany w pierwszym zdaniu tego artykułu:, "Jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła...", chodzi, więc o wzrost wartości nieruchomości, który musi być bezpośrednim następstwem uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany. Przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości, mogą być brane pod uwagę tylko te okoliczności, które wpłynęły na ten wzrost, i które mają bezpośredni związek i są bezpośrednim następstwem uchwalenia planu, albo jego zmiany, a wzrostem wartości nieruchomości.

Analiza tego przepisu prowadzi do konstatacji, że gdyby okazało się, że w wyniku uchwalenia planu miejscowego nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości, to organ nie nabywa prawa do pobrania opłaty a wzrost wartości nieruchomości spowodowany uwarunkowaniami rynkowymi w miarę upływu czasu nie może stanowić podstawy wymiaru opłaty. Przypadek taki może mieć miejsce w sytuacji, gdy dla terenu objętego planem właściciel uzyskał wcześniej decyzję o warunkach zabudowy, a uchwalony plan miejscowy dopuszcza identyczną funkcję dla tej nieruchomości. W takim przypadku wartość nieruchomości nie wzrośnie w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Uchwalony plan będzie obojętny dla wartości nieruchomości. Nie można wykluczyć, że po kilku latach wartość tej nieruchomości wzrośnie w wyniku koniunktury rynkowej spowodowanej zwiększonym popytem, i w wyniku sprzedaży właściciel uzyska wyższą cenę za nieruchomość, w porównaniu z zwartością nieruchomości w dniu uchwalenia planu miejscowego. Gdyby organ, w takim przypadku, przyjął zasadę określenia wysokości opłaty, która została przyjęta w skarżonej decyzji, to opłata w całości zawierałaby przyrost wartości nieruchomości, który nastąpił w związku z korzystną koniunkturą rynkową, a nie w związku z uchwaleniem planu miejscowego.

Gdyby teoretycznie przyjąć, że w omawianym wyżej przykładzie, w wyniku uchwalenia planu doszło jednak do minimalnego wzrostu wartości nieruchomości i organ nabył prawo do naliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości i nieruchomość ta była zbywana po pięciu latach, w którym to okresie wzrost ceny tej nieruchomości uległ znacznemu wzrostowi, ale już w wyniku korzystnej koniunktury rynkowej (ogólnej hossy na rynku), to ustalona wysokość opłaty składałaby się w zasadzie w całości ze wzrostu cen niemającego nic wspólnego z uchwalonym planem. Można zatem przyjąć, że w omawianym przykładzie uchwalenie planu było zupełnie obojętne dla ceny sprzedawanej nieruchomości. Rodzi się, więc pytanie o zasadność pobierania opłaty ustalanej na podstawie ceny sprzedaży, jak to miało miejsce w skarżonej decyzji.

Na wzrost wartości nieruchomości, po uchwaleniu planu, oprócz bezpośredniego wpływu koniunktury rynkowej, mogą również wpływać inne czynniki np. podział nieruchomości na działki atrakcyjniejsze rynkowo, realizacja innej inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie - która zwiększy atrakcyjność nieruchomości, marketing kreatywnego zamysłu koncepcji zabudowy dla nieruchomości lub inne okoliczności powodujące wzrost wartości nieruchomości, z przyczyn niemających już nic wspólnego bezpośrednio z uchwaleniem planu miejscowego. W takiej sytuacji ustalona opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu miejscowego, na zasadach przyjętych w skarżonej decyzji, zawierać będzie również wzrost wartości niemający bezpośrednio nic wspólnego z uchwalonym planem miejscowym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołało fragment wyroku NSA z dnia 25 września 2007 roku (II OSK 1244/06) cyt.: "Wzrost wartości nieruchomości, o jakim mowa wyżej, winien być skutkiem uchwalenia lub zmiany planu, co oznacza, że między zmianą wartości a przyjętymi ustaleniami uchwalonego, lub zmienionego planu powinien zachodzić bezpośredni związek przyczynowy". Dla zrozumienia zawartego w wyroku NSA przesłania, należy zacytować pominięty przez Kolegium dalszy ciąg sentencji: "...między zmianą wartości nieruchomości a przyjętymi ustaleniami uchwalonego lub zmienionego planu. Chodzi tutaj o obiektywny wzrost wartości związany z przekwalifikowaniem nieruchomości przez uchwalenie lub zmianę planu." Dopiero po zacytowaniu pełnej sentencji wyroku NSA z jej treści wynika, że wzrost wartości nieruchomości winien być skutkiem uchwalenia planu. Wzrost wartości i skutek powinien być powiązany przyczynowo w sposób bezpośredni. Zasada ta jest wzmocniona w ostatnim zdaniu cytatu. W tym samym wyroku dalej NSA stwierdził: "Operat szacunkowy sporządzony w sprawie wskazuje na wzrost wartości nieruchomości, jednakże nie wynika z niego, na czym polega bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości tej nieruchomości, a ustaleniami przyjętymi w planie miejscowym z 1999 r., skoro przed jego uchwaleniem teren ten przeznaczony był również pod budownictwo mieszkaniowe. Rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym, mówiąc o obiektywnym wzroście wartości nieruchomości jednocześnie podaje, że ożywienie rynku mieszkalnego na terenie objętym planem miejscowym z 1999 r. nastąpiło w 2003 r. Wobec tego należy zauważyć, że sytuacja na rynku nieruchomości pozostaje bez wpływu na ocenę wzrostu obiektywnej wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wzrost wartości nieruchomości ma nastąpić wskutek uchwalenia planu, a nie w związku z popytem na rynku nieruchomości. Jak wyżej wskazano opłata planistyczna wiąże się z obiektywnym wzrostem wartości nieruchomości, nie zaś z ceną nieruchomości stanowiącą wynik relacji popyt - podaż."

Lektura przywołanego wyroku NSA skłoniła SKO do wyciągnięcia następującego wniosku: "W ocenie Kolegium, zaskarżona decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem powołanych wyżej przepisów prawa." Tymczasem, zdaniem skarżącego, bezsprzecznym faktem jest, że decyzja nr [...] określając wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w związku z uchwaleniem planu miejscowego, w istocie zawiera w sobie inne czynniki, do których z pewnością należy zaliczyć ożywienie runku, które we Wrocławiu nastąpiło w 2004 roku. Wydana decyzja nr [...] w kwietniu 2006 roku określiła wysokość opłaty według ceny nieruchomości na dzień wydania decyzji, czyli wartości, na którą składał się wzrost wartości nieruchomości spowodowany relacją popyt-podaż, oraz wzrostem wartości związanym bezpośrednio z uchwaleniem planu miejscowego. Koniunktura na wrocławskim rynku w 2004 roku osiągnęła najwyższy w historii poziom, co znalazło odzwierciedlenie w wysokości opłaty, która została określona na kwotę [...] zł. Ale jedenaście miesięcy później prezydent Wrocławia wydał decyzję zmieniającą wysokość opłaty liczonej już według cen na dzień wydania decyzji, która wynosiła [...] zł. Na zmianę wysokości opłaty bezpośredni wpływ miała już tylko koniunktura rynkowa. Renta planistyczna zmieniła wartość z powodu sytuacji rynkowej. Bezspornym faktem jest, że wzrost wartości nieruchomości zawarty jest (jest częścią) w wartości nieruchomości określanej według cen na dzień sprzedaży (wydania decyzji), ale wzrost wartości nieruchomości, który pozostaje w związku z uchwaleniem planu, winien być wyliczony według stanu na dzień uchwalenia planu i winien być wartością stałą w całym okresie (5 lat), w którym organ uprawniony jest do pobrania opłaty. Jest, więc bezspornym faktem, że sposób, w który określono wysokości opłaty w decyzji o jej wymiarze, stoi w rażącej sprzeczności z zasadą określoną w przywołanym przez Kolegium wyroku NSA.

Dalej skarżący zauważył, że Kolegium stwierdziło, iż "Wartość nieruchomości została określona w operacie na dzień jego sporządzenia, tj. [...] kwietnia 2006 r., co należy uznać za prawidłowe". W ocenie skarżącego, Kolegium błędnie przyjęło, że przepis art. 37 ust. 1 zd. 1 ustawy, stanowiący, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości określa się na dzień jej sprzedaży, jest równoznaczne z: określa się według jej wartości na dzień sprzedaży. Wykładnia gramatyczna, jako podstawowa metoda wykładni prawa, przepisu art. 37 ust. 1, wspomina o momencie wymierzenia opłaty, a nie o jej wysokości. Dopełnieniem powyższej argumentacji jest również to, że jeśli ustawodawca miałby na celu uwzględnienie w wysokości opłaty zmiany cen nieruchomości wynikającej z rynkowej zmiany cen, uczyniłby dokładnie tak jak w art. 98a ustawy o gospodarowaniu nieruchomości, gdzie wskazał wyraźnie, ze "wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej". Tego jednak nie uczynił.

Skarżący podniósł, że Kolegium na stronie 8. skarżonej decyzji przyznaje: "To, że określony dla potrzeb opłaty jednorazowej wzrost wartości nieruchomości winien być skutkiem tylko i wyłącznie uchwaleni lub zmiany planu miejscowego, gwarantują inne ... przepisy prawa, według których zarówno wartość nieruchomości według nowego, jak i wartość nieruchomości według poprzedniego przeznaczenia, określa się zgodnie ze stanem na dzień wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, a więc z pominięciem jakichkolwiek zmian stanu prawnego, stanu techniczno - użytkowego, stanu wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stanu zagospodarowania czy stanu otoczenia nieruchomości, zaistniałych po tej dacie". Kolegium słusznie wyklucza czynniki niemające bezpośredniego związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego. Niezrozumiałe jest jednak ograniczanie się tylko do niektórych czynników i pominięcie, między innymi, zmian cen nieruchomości spowodowanych czynnikami rynkowymi.

Zdaniem skarżącego, zasadne jest zatem wykluczenie wszystkich czynników wpływających na wartość nieruchomości, które zaistniały po uchwaleniu planu miejscowego, tak aby na wzrost wartości wpływał tylko fakt uchwalenia planu. Wartość ta jest możliwa do oszacowania przyjmując stan prawny nieruchomości po uchwaleniu planu w cenach na dzień jego uchwalenia. Prof. dr hab. inż. R. C. w biuletynie stowarzyszenia rzeczoznawców majątkowych województwa wielkopolskiego nr [...] w wydaniu specjalnym z okazji sympozjum wyceny nieruchomości dla samorządów, definiuje: "Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę pomiędzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem."

W dalszej części skargi zaprezentowano wzór wyliczenia opłaty planistycznej i wykres przedstawiający zasady określania wartości nieruchomości.

W obydwu przypadkach wartość ma być określona według poziomu cen na dzień zbycia nieruchomości. Przy określaniu wartości nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Na wykresie zaznaczona jest wartość B przedstawiająca wartość nieruchomości określoną według stanu po uchwaleniu planu i wartość A przedstawiająca wartość nieruchomości określoną według stanu przed uchwaleniem planu. Wartość B jest stała, gdyż pozostaje obojętna na wpływy innych czynników, między innymi fazy cyku koniunkturalnego związanego z popytem i podażą. Opłata planistyczna jest również stała przez okres, w którym organ jest uprawniony do pobierania opłaty. Wzrost wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu miejscowego następuje tylko raz, jako różnica wartości po i przed jego uchwaleniem. Różnica wartości nieruchomości (zaznaczona jako poziom cen) jest identyczna w miejscu, gdzie jest określona na dzień sprzedaży z wartością po uchwaleniu planu miejscowego. Nie można nie dostrzec, że wartość nieruchomości wzrasta obiektywnie z chwilą jej przekwalifikowania przez uchwalenie lub zmianę planu. Automatycznie powiększa się wartość ekonomiczna aktywów po stronie właściciela. Część tego wzrostu należny jest gminie w formie opłaty, której pobranie odroczone jest w czasie, gdyż może nastąpić dopiero po zbyciu nieruchomości. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w orzeczeniu z dnia 25 marca 2009 roku, sygn. akt II SA/R. 477/2008 wyraził stanowisko, że "opłata planistyczna należy się gminie, gdy majątek właściciela, użytkownika wieczystego, zwiększy się w następstwie uchwalenia (zmiany) planu, a nie sprzedaży nieruchomości. Zbycie nieruchomości uruchamia mechanizm pobrania opłaty stanowiąc zarazem drugą z koniecznych przesłanek dla zastosowania w instytucji prawnej". Technika obliczania wielkości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zaprezentowana powyżej jest zgodna z zasadą opisaną w przytoczonym wyżej wyroku NSA (II OSK 1244/06). Tak obliczana wielkość opłaty zachowuje stałą wartość w okresie, w którym może być pobierana. Decyzja organu, niezależnie od tego, czy właściciel zażąda wydania decyzji przed zbyciem nieruchomości na podstawie art. 37 ust. 7 w dniu uchwalenia planu, czy uczyni to np. dwa lata po jego uchwaleniu, będzie określała opłatę w tej samej wysokości, podobnie jak decyzja wydana w trybie art. 36 ust. 4.

W ocenie skarżącego, Kolegium zdaje się nie dostrzegać tej zasady, gdyż na stronie 13 zaskarżonej decyzji wyraża opinię, że: "decyzji ustalającej opłatę na wniosek właściciela przed zbyciem nieruchomości należałoby przyznać walor w istocie informacyjny". Taka interpretacja przepisu art. 37 ust. 7 zmusza do zadania pytania: Czy na podstawie decyzji, która ma "w istocie walor informacyjny" jest możliwe pobranie opłaty w ogóle? Wcześniej Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyraża wątpliwość pisząc: "...czy po zbyciu nieruchomości obowiązek uiszczenia opłaty jednorazowej wymaga konkretyzacji dokonanej w drodze decyzji ustalającej opłatę jednorazową z urzędu na podstawie art. 37 ust. 6 w związku z art. 36 ust. 4...". Chociaż takie stanowisko jest korzystne dla skarżącego - gdyż poddaje w wątpliwość obowiązywanie decyzji, która jest przedmiotem zaskarżenia (poprzez sprowadzenie jej do poziomu "waloru informacyjnego"), to mimo wszystko wskazać należy, że tok rozumowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest błędny, a wyrażona wątpliwość pozbawiona podstaw prawnych. Organ zdaje się być nieprzekonany co do znaczenia zawartego w decyzji wymierzającej wysokość opłaty wymogu cyt.: "Opłatę należy uiścić w terminie 30 dni od daty zbycia przedmiotowej nieruchomości" - co byłoby z pewnością słuszne, gdyby wysokość opłaty była naliczona prawidłowo. Ale w następnym zdaniu organ warunkuje ostateczność decyzji stwierdzeniem, że: "W przypadku zmiany wartości nieruchomości w dniu jej zbycia organ wydający decyzję zastrzega sobie prawo zmiany opłaty ustalonej w pkt. 2". Na pytanie skarżącego dotyczące podstawy prawnej w zakresie uprawnienia organu do zmiany wysokości opłaty, organ odpowiedział pismem z dnia [...] maja 2007 roku stwierdzając, że decyzja została wydana na wniosek skarżącego na podstawie art. 37 ust. 7 oraz, że: "z przepisu tego nie wynika okres ważności zawartego w wydanej w decyzji rozstrzygnięcia. Jednakże opłata planistyczna została ustalona na podstawie operatu szacunkowego... Operat szacunkowy zgodnie z przepisem art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia". Powyższe oznacza, że organ wykazał daleko idące niezrozumienie zasad, którymi należy kierować się przy określaniu wysokości renty planistycznej.

Zdaniem skarżącego, prawidłowo określona wysokość opłaty, od wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu w decyzji wydanej w trybie przepisu art. 37 ust. 6 w związku z art. 36 ust. 4 (na żądanie właściciela) będzie jedyną obowiązującą decyzją, choćby sprzedaż nastąpiła kilka lat po jej wydaniu, gdyż wysokość opłaty jest stała przez cały okres, w którym opłata jest wymagalna. Obowiązek zapłaty opłaty określonej w decyzji powstaje w trzydziestym dniu po sprzedaży nieruchomości (w okresie pięciu lat od uchwalenia planu) i jest wymagalny bez dodatkowego wezwania.

W ocenie skarżącego, nie można zgodzić się z argumentacją Kolegium, użytą dla poparcia bronionego stanowiska, wyrażającą się słowami: "Z przepisu art. 37 ust. 1 zd. 1 ustawy, stanowiącego, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży, wynika jednoznacznie, że wartość nieruchomości określa się na ten właśnie dzień, a więc według cen rynkowych kształtujących się w tej dacie. W tym bowiem momencie czasowym konkretyzuje się korzyść majątkowa właściciela nieruchomości z tytułu uchwalenia planu miejscowego". Argument o konkretyzowaniu się korzyści majątkowej w dniu sprzedaży jest zupełnie chybiony, gdyż: po pierwsze - korzyść ta, tylko w części, pozostaje w bezpośrednim związku z uchwaleniem planu miejscowego, a po drugie - pobranie opłaty za tę część wzrostu wartości, która nie ma bezpośredniego związku z uchwaleniem planu, w szczególności chodzi o wzrost wartości pozostający w związku ze wzrostem cen rynkowych, ostatecznie pełni rolę zakamuflowanego podatku dochodowego od sprzedaży nieruchomości. Stoi to w rażącej kolizji z przepisami prawa podatkowego, gdyż od wzrostu wartości nieruchomości na dzień sprzedaży pobierany jest odrębny podatek. Dodatkowe obciążenie podatkowe prowadzi do nieusprawiedliwionego obciążenia fiskalnego tylko tych właścicieli nieruchomości, dla których uchwalono miejscowy plan, kreując oczywisty skutek w postaci złamania konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, poprzez obłożenie tych ostatnich dodatkowym obciążeniem fiskalnym z powodu samego wzrostu cen, które nie dotyka właścicieli nieruchomości innych, których wartość rośnie w wyniku tego samego procesu. Ponieważ trudno zakładać, że wolą ustawodawcy jest łamanie zasady konstytucyjnej, to jest to dodatkowy argument za słusznością poglądu skarżącego.

W dalszej części skargi podano, że w dniu [...] czerwca 2014 roku skarżący skierował pytanie dotyczące intencji ustawodawcy przy tworzeniu prawa w zakresie stosowania przepisu art. 37 ust. 1 w związku z art. 36 ust. 4 ustawy, do Departamentu Ładu Przestrzennego i Architektury w Ministerstwie Transportu i Budownictwa, W odpowiedzi skarżący otrzymał odpowiedź, że "wzrost wartości nieruchomości musi pozostawać w związku z uchwalonym planem i przysporzenie tej opłacie dodatkowej wartości, z tytułu koniunktury rynkowej, lub innych czynników (nakładów na uzbrojenie itp.), jest niedopuszczalne. Określanie opłat według stanu nieruchomości na dzień po uchwaleniu planu i według cen rynkowych na dzień sprzedaży, jako wartość do porównania ze stanem nieruchomości sprzed uchwalenia planu miejscowego i według cen na ten sam dzień, nie było intencją ustawodawcy. Szacunkowe wartości do porównania w celu określenia wzrostu wartości obejmują wartości według stanu po i przed uchwaleniem planu miejscowego, uwzględniając ceny z dnia zaistnienia tych stanów. Dniem krytycznym jest uchwalenie lub zmiana planu. Przyjęcie cen nieruchomości na dzień inny niż dzień uchwalenia lub zmiany planu, będzie zawierało inne czynniku wzrostu cen niemające już nic wspólnego z samym uchwaleniem planu miejscowego. Organ określa te wartości na dzień sprzedaży (lub na żądanie właściciela), gdyż tylko wtedy zobowiązany jest do wydania decyzji w tym zakresie".

Kolejno wskazano w skardze, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 sierpnia 2013 roku sygn. akt II OSK 829/12 stwierdził, że "W rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestią było ustalenie, czy decyzja Prezydenta Wrocławia nr [...] z dnia [...] lipca 2006 roku ustalająca na podstawie art. 37 ust.7 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wysokość jednorazowej ... została wydana z rażącym naruszeniem prawa." Sąd wyjaśnił zasady, którymi należy się kierować przy ocenie tego zagadnienia, wskazując przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz relacje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Sąd wskazał również, że organ prowadzący postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma obowiązek ocenić, czy wskazane przesłanki decydujące o rażącym naruszeniu prawa wystąpiły na gruncie istniejącego w danej sprawie stanu faktycznego, wynikającego ze zgromadzonego w niej materiału dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przeprowadzona przez organ administracyjny kontrola nieważnościowa odbiegała istotnie od powyżej zaprezentowanego schematu, przez co nie zostały należycie ocenione wszystkie aspekty sprawy, które powinny być wzięte pod uwagę przy jej rozstrzygnięciu. Z tych też przyczyn weryfikacja Sądu I instancji ze względu na pominięcie wszystkich okoliczności sprawy, była wadliwa.". Dalej NSA stwierdził, że Sąd I instancji ograniczył się do oceny braku podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z uwagi na stwierdzoną przez SKO możliwość różnej wykładni art. 37 ust. 1 u.p.z.p. odnośnie daty przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zakres kontroli został ograniczony tylko do zagadnienia podniesionego przez stronę, co zaaprobował Sąd I instancji oraz, że badanie kwestionowanej decyzji nie może być uznane za prawidłowe. Z oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zgodziło się stwierdzając (strona 6. zaskarżonej decyzji), że: "w ocenie Kolegium zaskarżona decyzja nie została wydana z rażącym naruszaniem ... przepisów prawa", Kolegium wcześniej powtórzyło argumentację z uzasadnienia decyzji z dnia [...] lutego 2011 roku sygn. akt [...], pomijając zupełnie wskazane przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny, uwagi i wskazania.

W ocenie skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał sposób prawidłowo przeprowadzonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wskazując kolejne kroki: odtworzenie stanu faktycznego sprawy na dzień weryfikowanej decyzji, odtworzenie stanu prawnego i zdekodowanie właściwiej normy prawnej do rozstrzygnięcia pierwotnej sprawy administracyjnej oraz porównanie tej normy z podstawą prawną podjętego rozstrzygnięcia. Dalej Sąd stwierdził, że: "Dopiero wówczas możliwa jest ocena, czy decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W etapie następnym, zadaniem organu jest ocena stopnia jej wadliwości i określenie konsekwencji prawnych dla tego ustalenia, w tym - czy zachodzi konieczność usunięcia kontrolowanej decyzji z obrotu prawnego, ze względu na kwalifikowaną postać tej wadliwości, tj. rażącego naruszenia prawa. Podkreślić należy, że rozpoznając sprawę o stwierdzenie nieważności, pierwsze działania organu zawsze odnosić się będą do owej decyzji pierwotnej oraz okoliczności faktyczno-prawnych, które stanowiły podstawę jej podjęcia". Bez wątpienia podstawą określenia wysokości opłaty był operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] kwietnia 2006 roku przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego. Sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy stanowi dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego i jaką wartość ma szacowana nieruchomość 24 miesiące po uchwaleniu planu miejscowego, a różnica tych wartości stanowiła podstawę określenia opłaty. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że organ nie jest związany ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego oraz, że na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy, jak również podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii, gdyż ustalenie wzrostu wartości nieruchomości jest elementem stanu faktycznego, niezbędnym przy ustaleniu opłaty planistycznej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w postępowaniu nieważnościowym, badaniu, tak samo jak decyzja ustalająca rentę planistyczną, podlega operat szacunkowy rzeczoznawcy pod względem zgodności z przepisami prawa, obowiązującymi w dacie wydania decyzji. Poza tym badaniu podlega również to, czy przed wydaniem decyzji organ dokonał właściwej oceny wiarygodności operatu rzeczoznawcy, i czy ocena ta znalazła odzwierciedlenie w jej uzasadnieniu. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ prowadzący postępowanie nieważnościowe, wskazanych wyżej aspektów kwestionowanej decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lipca 2006 roku, nie poddał pod rozwagę, przez co nie dostrzegł, że: "Po pierwsze - w operacie szacunkowym z dnia [...] kwietnia 2006 roku rzeczoznawca majątkowy tą samą przyjętą metodą (podejściem porównawczym) oszacował wszystkie grunty stanowiące nieruchomość o łącznej powierzchni [...] ha, podczas gdy część gruntów tej nieruchomości, według ustaleń planu miejscowego została przeznaczona pod drogi publiczne. Zasady oszacowania takich gruntów określa § 36 cyt. wyżej rozporządzenia".

Zdaniem skarżącego, niezauważony został również fakt, że blisko połowa tych gruntów została przeznaczona na tereny zieleni. Nie został również oceniony sam plan, jako czynnik zwiększający wartość nieruchomości. W planie zapisany jest wymóg uzbrojenia całego terenu, co warunkuje uzyskanie pozwolenia na budowę. Taki zapis spowodował kompletny brak zainteresowania potencjalnych inwestorów prowadzeniem tam inwestycji, gdyż realizacja etapowa została praktycznie wykluczona. Dodatkowe ograniczenie zabudowy do "willi miejskich", z czterema mieszkaniami, nie pozwala wykorzystać dopuszczonej powierzchni zabudowy, gdyż mieszkania o pow. 150 m2 są rynkowo zupełnie nieatrakcyjne. Zapisy planu miejscowego wpłynęły na spadek (a praktycznie zanik) popytu na tę nieruchomość. Czynniki te pozostały niezauważone w operacie. Zastosowanie metody porównawczej (zakwestionowane przez NSA) nie pozwoliło na oszacowanie właściwej wartości nieruchomości, gdyż terenów o podobnych warunkach zabudowy, z restrykcjami zawartymi w planie miejscowym, nie ma. Stanowisko Kolegium: "Zasygnalizowany przez Naczelny Sąd Administracyjny sposób wyceny nieruchomości w części przeznaczonej pod drogi nie stanowi - w ocenie Kolegium - rażącego naruszenia prawa. Wyboru właściwego podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca... Powołany przez Sąd § 36 rozporządzenia dotyczy raczej sytuacji, gdy przedmiot wyceny posiada funkcję wyłącznie komunikacyjną lub funkcja ta jednoznacznie dominuje". Obowiązek badania operatu szacunkowego rzeczoznawcy pod względem zgodności z przepisami prawa - w ocenie Kolegium - daleko wykracza poza wiedzę ogólną, jakiej wymaga się od organu oceniającego opinię biegłego, na podstawie art. 80 K.p.a.. Kolegium uznaje zatem, że badanie takie przekracza zakres posiadanej przez organ wiedzy ogólnej i nie jest w stanie wykluczyć błędnie sporządzonego operatu szacunkowego.

Zdaniem skarżącego, Kolegium skupiło się na decyzji podziałowej z dnia [...] czerwca 2006 roku, pomijając zupełnie wskazany przez Naczelny Sąd Administracyjny zapis w ustaleniach planu miejscowego dotyczący drogi (KL1) oraz uwarunkowań art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dochodząc tym samym do błędnych wniosków. Ten zapis w planie miejscowym musiał być wzięty pod uwagę przez biegłą. Decyzja podziałowa natomiast wprowadza zmianę stanu faktycznego, który Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w wyroku z dnia 20 sierpnia 2013 roku sygn. akt II OSK 868/12 stwierdzając nieważność decyzji zmieniającej zaskarżoną decyzję nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...], w związku z którym Kolegium wydało decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 roku nr [...] i nie powstrzymało się od oceny wyroku NSA pisząc: "Co prawda w dacie orzekania o opłacie jednorazowej i jej zmianie obowiązywał § 50 ust. 2 rozporządzenia (...) nakazujący expressis verbis uwzględniać w tego typu sprawach "stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego", jednak nie stanowiło to dla Naczelnego Sądu Administracyjnego przeszkody, by uznać decyzje Kolegium za nieważne z powodu uwzględnienia stanu nieruchomości z dnia wejścia w życie planu (plan wszedł w życie 21 kwietnia 2004 r.)".

Według skarżącego, Kolegium nie zauważyło istotnej różnicy pomiędzy zapisem w planie miejscowym, który określa stan nieruchomości na dzień jego uchwalenia i ten to stan winien być wzięty pod uwagę przy szacowaniu wartości nieruchomości. Natomiast decyzja podziałowa wprowadza zmianę stanu faktycznego, który jest nieuchronnym skutkiem zapisu w planie miejscowym. Szacowana wartość nieruchomości, uwzględniając stan nieruchomości na dzień uchwalenia planu miejscowego, powinna pozostać obojętna na później wydaną decyzję podziałową, gdyż określona wartość opłaty musi uwzględniać uwarunkowania planu i pozostawać niezmienną przez okres, w którym organ może tę opłatę pobierać. W operacie powinny być wycenione tereny przeznaczone pod budownictwo, usługi i tereny zieleni z pominięciem terenów zarezerwowanych na realizację celu publicznego. Nie można przecież wykluczyć, że właściciel sprzeda blisko połowę terenu, który został przeznaczony tylko jako zieleń. "Po trzecie - w uzasadnieniu tej decyzji brak jest jakichkolwiek rozważań, wskazujących na to, że Prezydent Wrocławia dokonał oceny wiarygodności sporządzonego operatu szacunkowego. Mając to wszystko na uwadze stwierdzić należy, że kontrola tej decyzji w postępowaniu nadzorczym została przez SKO przeprowadzona w sposób wadliwy, z naruszeniem art. 156 par. 1 pkt. 2 K.p.a." Kolegium w uzasadnieniu stwierdziło: "Kolegium zwraca uwagę, że kontrolowana decyzja została przecież wydana na wniosek strony. W świetle art. 107 § 4 K.p.a. organ mógł z powodzeniem w ogóle odstąpić od uzasadnienia i w żadnym wypadku nie wpływałoby to na legalność decyzji. Nie sposób zatem na obecnym etapie formułować wobec decyzji Prezydenta Wrocławia zarzutu rażącego naruszenia prawa w związku z tym, że zabrakło czegoś w uzasadnieniu, skoro takiego uzasadnienia decyzja w ogóle zawierać nie musiała". Kolegium doszło do takiego wniosku na podstawie błędnych założeń, zakładając, że żądanie właściciela na podstawie art. 37 ust. 7 u.p.z.p. ustalenia opłat w drodze decyzji nie jest decyzją rozstrzygającą o spornych interesach stron. Kolegium kończąc uzasadnienie skarżonej decyzji stwierdziło, że: "Powyższe uzasadnienie dowodzi jednoznacznie, że - wbrew twierdzeniom Wnioskodawcy - Kolegium dokonało rzetelnej i wnikliwej, zgodnej ze wskazaniami NSA, analizy zarówno stanu faktycznego, jak i prawnego niniejszej sprawy i stwierdziło, że nie ma podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności opisanego na wstępie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji". Z tym stwierdzeniem skarżący się stanowczo nie zgodził się, zważywszy, że Kolegium nie zmieniło swojego stanowiska w sprawie i prezentuje argumentację identyczną do prezentowanej w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2011 roku nr [...] kwestionując dodatkowo zasadność ustaleń NSA w wyroku z dnia 20 sierpnia 2013 roku sygn. akt II OSK 829/12. Skarżący podkreślił, że kwalifikowane wady prawne są rażącym naruszeniem prawa i zgadza się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Niezależnie od powyższego, mimo iż kwestia ta nie ma bezpośredniego związku z przedmiotową sprawą na marginesie niniejszej sprawy odnosząc się do sformułowanego z ostrożności procesowej zarzutu dotyczącego przekroczenia delegacji ustawowej skarżący stwierdził, że biegły rzeczoznawca wyceniając wzrost wartości nieruchomości przywołał w operacie szacunkowym, jako podstawę rozporządzenie RM z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zmianami a konkretnie jego § 50. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ustawie art. 159 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 roku (Dz. U. Nr 115 poz. 741 ze zmianami). Do przepisów wydanych na podstawie tej ustawy odsyła w art. 37 ust. 11 ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem skarżącego, wskazane rozporządzenie w § 50 wychodzi poza delegację ustawową. Przede wszystkim, zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 159 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami Rada Ministrów działając na podstawie upoważnienia ustawowego wydała rozporządzenie, w którym określiła sposób i tryb dokonywania wyceny nieruchomości z uwzględnieniem sposobu postępowania przy sporządzeniu dokumentów wymaganych w tym postępowaniu, stanowiących integralną część operatu szacunkowego. Rozporządzenie to w § 50 stanowi przekroczenie delegacji ustawowej w zakresie, w jakim wskazuje sposób wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia wartości opłaty, o której mowa w art. 36 i 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż rozporządzenie to odnosi się wyłącznie do ustawy o gospodarce nieruchomościami i zostało wydane w celu jej wykonania. Rozporządzenie nie może regulować kwestii dotyczących innej sprawy, co w przedstawionej wyżej sytuacji jednoznacznie wskazuje na przekroczenie delegacji ustawowej w stosunku do uregulowań zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, jeśli nawet uznać, ze rozporządzenie to można zastosować do określania wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to TK w orzeczeniach z dnia 28 maja 1986 roku (sygn. akt U. 1/86) i z dnia 5 listopada 1986 roku (sygn. akt U.5/86) wskazuje, że "upoważnienie nie może mieć charakteru ogólnego, to znaczy nie może zezwalać na zmianę przepisu ustawy upoważniającej, ani przepisów jakiejkolwiek innej ustawy, dokładnie nieokreślonych. Musi się wyznaczyć w samej ustawie upoważniającej zakres zmian i zasady, według których mogą być one dokonane". W związku z powyższym rozporządzenie nie może zmieniać ustawy i ustanawiać dodatkowych warunków, o których nie ma mowy w ustawie. Tymczasem – w ocenie skarżącego – wydając wskazane rozporządzenie Rada Ministrów dokonała swoistej rozszerzającej interpretacji zapisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznając, że użyty w niej zwrot "wysokość opłaty ..., ustala się na dzień jej sprzedaży" (art. 37 ust. 1) jest dalej jednoznaczny z określeniem "według wartości nieruchomości na dzień sprzedaży", czyli jak to ujmuje § 50 ust. 2 rozporządzenia - "stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego, lub jego zmiany, a ceny - z dnia zbycia nieruchomości". Nie wymaga zaś innej niż gramatyczna wykładni, aby stwierdzić, że art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówi, kiedy wymierza się rentę planistyczną, (kiedy jest ona wymagalna), a nie, jak się ją liczy.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Zdaniem organu drugiej instancji, argumenty podniesione w skardze są bezzasadne. W rozpatrywanej sprawie brak jest bowiem podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności opisanej już decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...]. Jak bowiem szczegółowo wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dopuszczalne jest jedynie w sytuacji, gdy decyzja dotknięta jest tzw. "ciężkimi" wadami, przy jednoczesnym spełnieniu wszystkich przesłanek ustawowych. Po wnikliwej analizie stanu faktycznego, jak i prawnego niniejszej sprawy, Kolegium stwierdziło, że badanej decyzji nie można przypisać kwalifikowanych wad prawnych. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że argumenty podniesione w skardze stanowią powtórzenie zarzutów podniesionych wcześniej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2014 r. ([...]), odmówiono stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji organu pierwszej instancji. Kolegium szczegółowo ustosunkowało się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zatem bezcelowe byłoby ich powtarzanie w odpowiedzi na skargę. Kolegium podkreśliło jedynie, że z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), jednoznacznie wynika sposób ustalania wzrostu wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty jednorazowej i nie ma w nich mowy o uwzględnianiu zmiany wartości nieruchomości w okresie od uchwalenia (zmiany) planu do dnia sprzedaży nieruchomości "na skutek zmiany wysokości cen rynkowych", o co postuluje strona skarżąca. Ponadto - wbrew twierdzeniu skarżącego - sporządzony w tej sprawie operat szacunkowy wyceny nieruchomości nie został przyjęty "bezkrytycznie" jako dowód wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego, ale szczegółowo przeanalizowany przez Kolegium pod względem zgodności z obowiązującymi wówczas przepisami prawa regulującymi sposób wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty jednorazowej. Ponadto Kolegium nie mogło oceniać obowiązujących wówczas, kwestionowanych przez skarżącego, przepisów powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego pod względem ich legalności, gdyż takiej oceny może dokonać wyłącznie Trybunał Konstytucyjny.

Wyrokiem z dnia 27 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 573/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2014 r., nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej dokonywanej z punktu widzenia kryterium legalności była zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Wrocławia ustalającej opłatę jednorazową z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z zamiarem zbycia nieruchomości. Zaskarżoną decyzję wydano na skutek uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 grudnia 2011 r. (sygn. akt II SA/Wr 696/11) i decyzji SKO we Wrocławiu z dnia z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji tegoż organu z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] r. przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2013 r. (sygn. akt II OSK 829/12).

W myśl art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Nadto zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wobec tego na obecnym etapie ocenie sądu administracyjnego podlega zaskarżona decyzja w kontekście ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku zaakceptował rozumowanie organu, że w rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestią było ustalenie, czy decyzja Prezydenta Wrocławia została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wobec tego, zdaniem sądu rozpoznającego skargę, prawidłowo Kolegium w zaskarżonej decyzji skupiło się głównie na tym aspekcie sprawy. Sąd za prawidłowe i należycie przeprowadzone ocenił również rozumowanie organu w zakresie definicji "rażącego naruszenia prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zdaniem Sądu, trafne były również rozważania Kolegium akcentujące jakościową różnicę między prowadzeniem postępowania w trybie nadzwyczajnym (tzw. "nieważnościowego") a prowadzeniem postępowania odwoławczego w toku instancji. Zgodzić się bowiem należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, które ogranicza się do ustalenia, czy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 2002 r., II UKN 356/01, OSN 2004, Nr 3, poz. 52). W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji organ ma więc obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 K.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 1985 r., I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30).

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2013 r. (sygn. akt II OSK 829/12) znalazły się oceny prawne i wskazania co do dalszego postępowania, które były wiążące dla Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu w ramach badania zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w stosunku do decyzji Prezydenta Wrocławia. W ocenie Sądu Kolegium w sposób wyczerpujący odniosło się do wskazań NSA co do dalszego postępowania.

I tak, Kolegium omówiło okoliczność, że w operacie szacunkowym z dnia [...] kwietnia 2006 r. rzeczoznawca majątkowy tą samą metodą (podejściem porównawczym) oszacował wszystkie grunty stanowiące nieruchomość o łącznej powierzchni [...] ha, podczas gdy część gruntów tej nieruchomości według ustaleń planu miejscowego została przeznaczona pod drogi publiczne. W ocenie Sądu ustalenia do jakich doszło Kolegium w tym zakresie uznać należy za prawidłowe i zgodne z przywołanymi przez Kolegium przepisami prawa. Zdaniem Sądu, trafnie Kolegium oceniło, że nie jest rażącym naruszeniem prawa przyjęcie przez rzeczoznawcę do wyceny nieruchomości podobnych o różnorodnym (heterogenicznym) przeznaczeniu. Jeśli w omawianym przypadku funkcja komunikacyjna (przeznaczenie pod drogę) nie była dominująca, a rzeczoznawca dokonywał porównywania nieruchomości z nieruchomościami do niej podobnymi, to nie można mu postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy trafnie Kolegium doszło do wniosku, że decyzja organu I instancji w tym zakresie nie jest dotknięta wadą kwalifikowaną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Kolegium, wypełniając wskazania NSA, odniosło się do kwestii, że w dacie wydania decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lipca 2006 r. w obrocie prawnym istniała ostateczna decyzja Prezydenta Wrocławia nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. zatwierdzająca podział nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta Wrocławia jako działki o nr: [...];[...] i [...];[...], w wyniku którego powstały działki gruntu o nr: [...],[...];[...],[...],[...];[...],[...],[...] oraz [...],[...], które zgodnie z ustaleniami miejscowego planu przyjętego uchwałą Rady Miejskiej Wrocławia nr XVIII/ 525/04 z dnia 15 stycznia 2004 r. przeznaczone zostały na realizację celu publicznego, w tym pod drogę (KL1). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, to ustalenie prowadzi do wniosku, że rzeczywisty stan faktyczny sprawy nie odpowiadał stanowi faktycznemu przyjętemu przez organ do ustalenia opłaty planistycznej w decyzji z dnia [...] lipca 2006 r.

W ocenie Sądu, zasługują na aprobatę rozważania Kolegium zmierzające do wskazania, że wartość nieruchomości została określona w operacie szacunkowym na dzień jego sporządzenia, to jest na dzień [...] kwietnia 2006 r. Jednocześnie biegła przyjęła stan prawny nieruchomości z chwili wejścia w życie planu miejscowego, to jest z dnia 21 kwietnia 2004 r.

W ocenie Sądu z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst pierwotny: Dz.U. Nr 80, poz. 717; dalej: u.p.z.p.) w brzmieniu obowiązującym w czasie wydania decyzji Prezydenta Wrocławia ("wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem") wynika, że biegły winien wziąć pod uwagę przeznaczenie terenu sprzed wejścia w życie planu miejscowego i po jego wejściu w życie. Stąd biegła sporządzając operat szacunkowy w dniu [...] kwietnia 2006 r. odnosiła się do stanu prawnego nieruchomości z daty wejścia w życie planu miejscowego. Zasadnie zatem Kolegium w zaskarżonej decyzji oceniło, że podział nieruchomości dokonany decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia [...] czerwca 2006 r. nie mógł rzutować na ustalenia poczynione przez Prezydenta Wrocławia w decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. Skoro bowiem wzrost wartości nieruchomości w związku z wejściem w życie planu miejscowego ustala się jako różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem, to ewentualny podział nieruchomości dokonany po wejściu w życie planu miejscowego pozostaje w istocie okolicznością indyferentną dla określenia wzrostu wartości nieruchomości w związku z wejściem w życie planu miejscowego.

W tym kontekście nie jest trafny zarzut skarżącego, jakoby Kolegium "bezkrytycznie" podeszło do operatu szacunkowego. Jest wręcz odmiennie, gdyż drobiazgowa analiza operatu szacunkowego – szczególnie uwzględniająca wytyczne NSA – zajmuje większość uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Uznać zatem należy, że Kolegium w sposób należyty i wyczerpujący oceniło ten element stanu faktycznego sprawy, jakim był operat szacunkowy.

Odnośnie do zastosowania § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109), Sąd stwierdził, że w chwili sporządzania operatu szacunkowego i w chwili wydania decyzji przez Prezydenta Wrocławia ust. 1 tego przepisu stanowił, że "przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia odszkodowania lub opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 oraz z 2004 r. Nr 6, poz. 41 i Nr 141, poz. 1492), określa się wartość nieruchomości, uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego lub po jego zmianie. Nie uwzględnia się części składowych tej nieruchomości". Zaś ust. 2 tego przepisu przewidywał, że "w przypadku, o którym mowa w ust. 1, przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, a ceny - z dnia zbycia nieruchomości". W ocenie sądu rozpoznającego skargę, Kolegium w zaskarżonej decyzji dokonało należytej wykładni tego przepisu w kontekście odnośnych przepisów u.p.z.p. Następnie Kolegium w zaskarżonej decyzji dokonało prawidłowej oceny zastosowania cytowanego rozporządzenia (w tym § 50) zarówno przez rzeczoznawcę majątkowego, jak i przez organ I instancji. W tym zakresie jednak Kolegium nie stosowało § 50 rozporządzenia bezpośrednio, ale dokonywało kontroli jego zastosowania – pozostając w warunkach postępowania nieważnościowego. W tym też zakresie kontrola sądowoadministracyjna zaskarżonej decyzji sprowadza się do zbadania, czy ustalenia Kolegium na gruncie postępowania nadzwyczajnego były prawidłowe. Innymi słowy, Sąd również § 50 rozporządzenia nie stosuje wprost, ale bada wyłącznie, czy Kolegium należycie oceniło zastosowanie tego przepisu w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lipca 2006 r. Zdaniem Sądu, zgodzić się przy tym należy z Kolegium, że zastrzeżenia skarżącego, co do zgodności tego rozporządzenia z aktami prawnymi wyższego rzędu nie mogły stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji. Zastrzeżenia te nie rzutują również na ocenę legalności zaskarżonej obecnie decyzji SKO we Wrocławiu.

Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanym już wyroku z dnia 20 sierpnia 2013 r. wskazał, że Kolegium nie spostrzegło, iż w uzasadnieniu decyzji I instancji brak jest jakichkolwiek rozważań, wskazujących na to, że Prezydent Wrocławia dokonał oceny wiarygodności sporządzonego operatu szacunkowego. Rozpoznając sprawę ponownie Kolegium odniosło się do tej kwestii i uznało, że brak rozważań w decyzji I instancji poświęconych omówieniu operatu szacunkowego nie stanowi naruszenia prawa, gdyż decyzja została wydana na wniosek strony i uwzględniała jej żądanie, a więc mogła była być w ogóle pozbawiona uzasadnienia (art. 107 § 4 k.p.a.). W tym zakresie Sąd nie podzielił tak daleko idącego wniosku Kolegium. Wniosek strony o wydanie decyzji nie zawierał bowiem określenia wartości nieruchomości, a została ona ustalona dopiero w operacie szacunkowym. Zatem decyzja Prezydenta Wrocławia ustalająca wysokość renty planistycznej nie mogła być pozbawiona uzasadnienia w myśl art. 107 § 4 K.p.a. Zdaniem Sądu, należy jednak wskazać, że brak rozważań w decyzji Prezydenta Wrocławia poświęconych omówieniu operatu szacunkowego nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Uchybienie organu I instancji w tym zakresie można by zakwalifikować jako naruszenie norm proceduralnych nakazujących w uzasadnieniu decyzji dokonać oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (art. 107 § 3 k.p.a.). Uchybienie to jednak, zdaniem Sądu, nie może być ocenione jako powodujące istotne ograniczenie zasadniczych uprawnień strony w postępowaniu, a zatem stwierdzonego uchybienia zasad proceduralnych, w tym wypadku art. 107 § 3 K.p.a., nie można zakwalifikować jako stanowiącego o tym, że w decyzji organu I instancji doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2005 r., I SA/Wa 188/05, Orzeczenia.nsa.gov.pl). W efekcie powiedzieć należy, że w tym zakresie decyzja Kolegium nie narusza prawa w stopniu mogącym skutkować jej uchyleniem.

Sąd stwierdził, że w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w cytowanym już wyroku z dnia 20 sierpnia 2013 r., że "wady skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji tkwią w samej decyzji. Wobec tego, organ prowadzący postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma obowiązek ocenić, czy wskazane przesłanki decydujące o rażącym naruszeniu prawa wystąpiły na gruncie istniejącego w danej sprawie stanu faktycznego, wynikającego ze zgromadzonego w niej materiału dowodowego. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Z powyższego wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowana decyzja narusza rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności, a ustalenia te muszą być oparte na zebranym przez organ materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza". Uwzględniając takie rozumienie istoty postępowania nieważnościowego Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja Kolegium nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo bowiem Kolegium oceniło zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Na tej podstawie Kolegium dokonało trafnego ustalenia stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lipca 2006 r. Następnie w sposób logiczny i spójny Kolegium oceniło, czy doszło do spełnienia się którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., ze szczególnym uwzględnieniem pkt 2 tego przepisu. W efekcie Kolegium podjęło zgodne z prawem materialnym i proceduralnym rozstrzygnięcie.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze, Sąd stwierdził, że zawiera ona szereg twierdzeń o dużym stopniu ogólności, lecz o trudnej do wychwycenia hipotezie podważającej legalność zaskarżonej decyzji Kolegium. Niemniej Sąd doszedł do przekonania, że żaden z zarzutów skargi nie zasługiwał na uwzględnienie. Kolegium bowiem dokonało prawidłowej wykładni art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Poruszone w skardze kwestie dotyczące koniunktury (hossy czy bessy) na rynku nieruchomości mają znaczenie wyłącznie dla interesów majątkowych skarżącego, jednak nie rzutują w żaden sposób na kwestię legalności zaskarżonej decyzji. Wobec tego, przedstawiony w skardze sposób wyliczania wartości nieruchomości pozostać musi bez wpływu na stwierdzenie, że zaskarżona decyzja Kolegium odpowiada prawu.

W konsekwencji dokonanych rozważań Sąd doszedł do przekonania, że w omawianej sprawie – jak to stwierdzono w zaskarżonej decyzji – nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lipca 2006 r. Zdaniem Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu w właściwie ustaliło i oceniło okoliczności faktyczne sprawy, czym zadośćuczyniono zasadzie wyrażonej w art. 7 K.p.a. i w związku z art. 77 K.p.a. Rozważania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odpowiadają zaś wymogom art. 107 § 3 K.p.a. i art. 8 K.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd doszedł do przekonania, że nie doszło w sprawie do naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Nie doszło również do naruszenia prawa materialnego stanowiącego normę odniesienia dla zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.). Z analizy zgromadzonych przez organy akt sprawy nie wynika również, aby w postępowaniu nieważnościowym doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.). Nadto Sąd stwierdził, że nie zachodzą przesłanki, które dawałyby Sądowi możliwość stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Kolegium (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Nadto zaskarżona decyzja odzwierciedla oceny prawne i wskazania do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 20 sierpnia 2013 r. (sygn. akt II OSK 829/12). Zdaniem Sądu, w tym zakresie prawidłowo Kolegium zastosowało art. 153 i art. 170 P.p.s.a.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną wniósł W. M. T. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 170 P.p.s.a. polegające na zignorowaniu prawomocnego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 868/12 i zaprezentowanie w zaskarżonym wyroku ocen prawnych nieuprawnionych i sprzecznych z wyrażonym wcześniej w przedmiotowej sprawie poglądem NSA, mimo istnienia bezwzględnego obowiązku podporządkowania się mu w pełnym zakresie, które to działanie stanowi rażące zaprzeczenie ratio legis tegoż przepisu prawa i stanowi brak poszanowania dla wyroków NSA w świetle zasady pogłębiania zasady zaufania obywateli do organów Państwa,

2) art. 37 ust. 7 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że przepisy te pozwalają na określenie wysokości opłaty jednorazowej według wartości nieruchomości określonej dla innej daty, niż dzień wejścia w życie uchwały o uchwaleniu lub zmianie planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty, które zdaniem skarżącego kasacyjnie przemawiać mają za zasadnością podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez M. T. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 170 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Analiza treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pozwala stwierdzić, że Sąd ten nie wyraził poglądu, że nie jest związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie ma też uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że pogląd taki został wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wprost.

Treść zarzutu skargi kasacyjnej wskazuje, że intencją skarżącego kasacyjnie było podniesienie zarzutu niezastosowania się przez Sąd I instancji do ocen prawnych wyrażonych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 868/12. Kwestię związania Sądu I instancji oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny reguluje art. 190 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu nie został podniesiony. Nadto zauważyć należy, że wskazanym wyżej wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny nie tylko uchylił orzeczenie Sądu I instancji ale również decyzje wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Sprawa nie została więc przekazana Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w sprawie o sygn. akt II OSK 868/12 orzekał w oparciu o art. 188 P.p.s.a. i nie tylko rozpoznał skargą kasacyjną ale również merytorycznie rozpoznał skargę. W tej sytuacji na podstawie art. 193 P.p.s.a. zastosowanie w sprawie miał art. 153 P.p.s.a.

Art. 193 P.p.s.a. stanowi, że jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Z kolei z art. 153 P.p.s.a. wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zarzucając Sądowi I instancji, że nie zastosował się do ocen prawnych wyrażonych przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 868/12 skarżący kasacyjnie powinien podnieść w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 193 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. Tego rodzaju zarzut nie został jednak podniesiony. Merytoryczna ocena podniesionych w skardze kasacyjnej argumentów odnośnie do niewzięcia pod uwagę ocen prawnych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 20 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 868/12 nie była zatem możliwa. Można jedynie ogólnie stwierdzić, że w wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny nie wyraził poglądu, iż decyzja Prezydenta Miasta Wrocławia z dnia [...] lipca 2006 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa bądź też by była ona obarczona inną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku wskazał na konieczność rozważenia przez organ administracji grupy zagadnień, które zostały szczegółowo opisane w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego pozwala stwierdzić, że Kolegium należycie rozważyło wskazane przez Naczelny Sąd Administracyjny kwestie. Tym samym zasadnie Sąd I instancji uznał, że brak było podstaw do uwzględniania skargi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podzielić należy stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Wrocławia z dnia [...] lipca 2006 r. Podnoszone przez skarżącego kasacyjnie argumenty mające przemawiać za tezą, że decyzja Prezydenta Miasta Wrocławia obarczona jest wadą, która winna skutkować stwierdzeniem jej nieważności są w istocie argumentami, które mogłyby być podnoszone wyłącznie w postępowaniu zwykłym, to jest w odwołaniu od ww. decyzji. Postępowanie nieważnościowe nie może przekształcać się w postępowanie, które zastępować będzie postępowanie odwoławcze, które nie zostało przez skarżącego kasacyjnie zainicjowane.

Niezasadny jest również, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 37 ust. 7 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Art. 37 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, przed jej zbyciem może żądać od wójta, burmistrza albo prezydenta miasta ustalenia, w drodze decyzji, wysokości opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4.

Z kolei z art. 37 ust. 1 ww. ustawy wynika zaś, że wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Zarzut naruszenia tych przepisów skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powiązał z treścią § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Nadmienić należy, że przepis ten został uchylony przez § 1 pkt 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2011 r. Nr 165, poz. 985) z dniem 26 sierpnia 2011 r. jednakże w czasie sporządzania operatu szacunkowego przepis ten obowiązywał.

Z § 50 ust. 1 wynikało, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia odszkodowania lub opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 oraz z 2004 r. Nr 6, poz. 41 i Nr 141, poz. 1492), określa się wartość nieruchomości, uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego lub po jego zmianie. Nie uwzględnia się części składowych tej nieruchomości zaś ust. 2 tego przepisu stanowił, że w przypadku, o którym mowa w ust. 1, przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, a ceny - z dnia zbycia nieruchomości.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie wydając to rozporządzenie Rada Ministrów dokonała rozszerzającej wykładni przepisów ustawy uznając, że użyty w ustawie zwrot "wysokość opłaty ustala się na dzień sprzedaży" (art. 37 ust. 1) jest jednoznaczny z określeniem według wartości nieruchomości na dzień sprzedaży", czyli jak to ujmował § 50 ust. 2 rozporządzenia "stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, a ceny z dnia zbycia nieruchomości". Z wykładni gramatycznej art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zdaniem skarżącego kasacyjnie wynika, że mowa w nim wyłącznie o tym, kiedy wymierza się rentę planistyczną, a nie jak się ją liczy. Oznacza to, zdaniem skarżącego kasacyjnie, że Rada Ministrów przekroczyła upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia modyfikując nim przepisy ustawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do przyjęcia, że w art. 37 ust. 1 wskazano jedynie datę ustalania opłaty planistycznej. Przepis ten wskazuje z jakim faktem wiąże się ustalenie opłaty planistycznej oraz na jaki dzień ustala się opłatę, ale przede wszystkim przepis ten wskazuje, że ustala się "wysokość" opłaty. Skoro "wysokość" opłaty ustala się na dzień sprzedaży to logiczną konsekwencją tego założenia jest, że należy określić wartość nieruchomości na ten dzień. Rozumienie art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazywane przez skarżącego kasacyjnie opiera się w istocie na pominięciu przy wykładni tego przepisu słowa "wysokość". Tylko pomijając to słowo można byłoby w sposób uprawniony twierdzić, że w ww. przepisie wskazano jedynie datę ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wykładnia prowadząca do tego, że jego część jest przy odtwarzaniu normy prawnej pomijana jest wykładnią niedopuszczalną.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.