Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 471/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 10, 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 7 ust. 1, par. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 10 lipca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot - Szustowska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2012 roku sprawy ze skargi M. K. i S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie K.p.a.), art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U., Nr 80, poz. 717 ze zm., powoływana także jako ustawa), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., nr [...], w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], położonej przy ul. S. [...] w Ł.

W toku postępowania ustalono, że w dniu 17 czerwca 2011r. inwestor złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przewidzianej do realizacji w Ł, przy ul. S, [...], na działce o numerze [...] w obrębie [...]. W ocenie organu I instancji wniosek spełniał wymogi art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ stwierdził następnie, iż teren planowanej inwestycji położony jest na obszarze, dla którego nie ma obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego w niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał przepis art. 4 ust. 2 pkt. 2 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W związku z powyższym dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu

ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U., nr 164, poz. 1588). W wyniku przeprowadzonej analizy wykazano, że sąsiednie nieruchomości (działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] w obr. [...]) są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie odpowiadającym wnioskowanej inwestycji, zatem spełniony został warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa". Następnie ustalono, iż teren ma dostęp do drogi publicznej - ulicy Z. - układem dróg wewnętrznych - ulic W. i S. - poprzez istniejący wjazd i wyjazd. Dalej organ I instancji stwierdził, w oparciu o przedłożone opinie gestorów sieci, iż projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Ponadto zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów wnioskowana nieruchomość oznaczona jest jako działka budowlana (symb. B), co oznaczało, iż warunek braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nie rolnicze i nieleśne należało uznać za spełniony. Organ I instancji uznał także, iż decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W świetle powyższych ustaleń organ I instancji, na podstawie art. 59 ust.1 i art. 60 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 104 K.p.a., ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Od decyzji organu I instancji z dnia [...] r. odwołanie wnieśli M. K. i S. K., a także Z. S.

M. K. i S. K. podnieśli, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 oraz 107 § 1 i 2 K.p.a. w związku z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez doręczenie stronom niekompletnej decyzji (bez załączników), a także brak zawiadomienia o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Zdaniem skarżących naruszone zostały także przepisy dotyczące ustalania wymagań dla nowej zabudowy w zakresie linii zabudowy, która wyznaczona została jako nieprzekraczalna zamiast jako obowiązująca oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego budynku, wyznaczonej w kondygnacjach, a nie w metrach. Skarżący wnieśli również o zbadanie, czy wydana decyzja chroni w sposób dostateczny prawa właścicieli nieruchomości objętej wnioskiem.

Z. S. podniósł z kolei, iż brak złączników graficznych do decyzji uniemożliwia ocenę szczegółowych okoliczności, dotyczących lokalizacji planowanej inwestycji na gruncie, w tym jej gabarytów, lokalizacji zjazdu, parkingów, śmietników czy ewentualnego lokalizowania lokali użytkowych w parterze budynku. Jego zdaniem powyższe nie pozwala prawidłowo ocenić uciążliwości jakie niesie za sobą realizacja planowanej inwestycji.

Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy, podnosząc, iż decyzja pierwszoinstancyjna zawiera wszystkie wymagane prawem załączniki, natomiast okoliczność, iż nie doręczono ich stronie stanowi niewątpliwie uchybienie przepisom postępowania. Jednakże zdaniem Kolegium, uchybienie to pozostawało bez wpływu na wynik sprawy. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy podniósł, że jeżeli działanie organu w żaden sposób nie uszczupla praw strony, tj. gdy nie uniemożliwia jej wniesienia odwołania, a także, gdy w toku postępowania odwoławczego zapewniono stronie zapoznanie się z materiałem sprawy, w tym decyzją o warunkach zabudowy wraz z załącznikami oraz złożenie dodatkowych wyjaśnień, to doręczenie decyzji o warunkach zabudowy bez dołączonych załączników, nie może mieć negatywnego wpływu na wynik sprawy. Organ II instancji dodał również, iż decyzje o ustaleniu warunków zabudowy dotyczą w licznych przypadkach inwestycji o niemałym zasięgu oddziaływania, których realizacja oddziałuje na interes prawny znacznej liczby podmiotów. W sprawach tych doręczanie każdej stronie załącznika graficznego w postaci mapy w odpowiedniej skali z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji pozostaje w sprzeczności z zasadami ekonomii postępowania, albowiem generuje znaczne koszty i przyczynić się może do odsunięcia w czasie ostatecznego zamknięcia sprawy. Jednocześnie dla zapewnienia stronom możliwości skontrolowania prawidłowości poczynionych w toku postępowania ustaleń, których wyrazem jest treść załącznika graficznego do decyzji, organy powinny umożliwić im zapoznanie się z aktami sprawy w realnym, gwarantującym skorzystanie z tego prawa, terminie.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, iż w niniejszej sprawie stronom zapewniono czynny udział w postępowaniu. Wszystkie strony powiadomiono zarówno o wszczęciu jak i zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym.

Mając na uwadze wyniki sporządzonej w niniejszej sprawie analizy urbanistycznej Kolegium stwierdziło, iż niewątpliwie planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, występującej w obszarze analizowanym obok funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Zdaniem Kolegium, planowane zamierzenie zachowuje również cechy istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, co w konsekwencji stanowi, iż spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem projektowana zabudowa zachowuje bowiem funkcję i cechy zabudowy sąsiedniej. Dotyczy to również podnoszonej w odwołaniu kwestii wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego do realizacji budynku wielorodzinnego, którą to organ I instancji ustalił na V kondygnacji nadziemnych ( przy czym w przypadku zastosowania dachu o znacznym spadku połaci V-ta kondygnacja powinna zawierać się w poddaszu użytkowym).

W ocenie organu odwoławczego zgodnie z przepisem § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dopuszczalne jest wyznaczenie innej wysokości krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, niż wynika to z ust. 1 tegoż paragrafu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia. Sporządzona analiza wskazuje, że wysokość górnej krawędzi elewacji w analizowanym obszarze kształtuje się w przedziale od I do XI kondygnacji nadziemnych, a wobec tego ustalenie w decyzji organu I instancji wysokości górnej krawędzi elewacji projektowanego obiektu na V kondygnacji mieści się w przedziale wysokości w analizowanym obszarze, przy czym jest ona niewiele wyższa niż średnia wysokość budynków z obszaru. Odstępstwo od zasad wynikających z przepisu § 7 ust. 1 wynika z charakteru projektowanej inwestycji (zabudowa wielorodzinna), jej położenia i perspektywy rozwoju analizowanego obszaru. Organ II instancji zgodził się z zarzutem odwołania, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej powinna być wskazana w metrach, a nie w kondygnacjach, dodając jednak, że jeżeli analiza przy określeniu wysokości zabudowy w obszarze analizowanym konsekwentnie posługuje się ilością kondygnacji, to daje to możliwość oceny wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego pod kątem zachowania ładu przestrzennego na danym terenie w zakresie parametru wysokości, a co z kolei jest zasadnicze z punktu widzenia zasady dobrego sąsiedztwa. Poza tym w istocie określono wysokości planowanego budynku, gdyż jak wynika z ustalonych decyzja wymagań nie będzie on wyższy niż 17m - taką bowiem maksymalną wysokość ma mieć kalenica planowanego budynku.

Odnosząc się natomiast do wyznaczenia linii zabudowy dla planowanej inwestycji jako nieprzekraczalnej Kolegium wskazało, iż choć powołane rozporządzenie w § 4 dotyczącym sposobu ustalania linii nowej zabudowy posługuje się pojęciem "obowiązująca", to jednakże stosownie do treści § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, dopuszcza się stosowanie w części graficznej tych decyzji oznaczeń uzupełniających. Organ przytoczył również orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii. W tym znaczeniu linia zabudowy będzie nieprzekraczalną, a nie obowiązującą natomiast obiekty budowlane, nie muszą przylegać do nieprzekraczalnej linii zabudowy, lecz mogą być dowolnie rozmieszczone w obrębie ograniczonego przez nią obszaru. W świetle powyższego, wkreślenie przez organ I instancji linii dla nowej zabudowy jako nieprzekraczalnej a nie obowiązującej, nie można uznać za naruszenie o charakterze istotnym mającym wpływ na wynik sprawy.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia praw osób trzecich oraz ewentualnych uciążliwości jakie niesie za sobą realizacja planowanej inwestycji, organ odwoławczy wskazał, iż decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedynie czy wnioskowane zamierzenie może być realizowane na danym terenie, natomiast szczegółowe okoliczności planowanej zabudowy (w tym odległość od innych obiektów czy granic działki, usytuowanie parkingów czy śmietników) konkretyzują się w następnym etapie procesu inwestycyjnego, czyli w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W tej sytuacji nie zachodzi zatem obawa, że realizacja inwestycji może nastąpić przed uzyskaniem przez inwestora prawa do gruntu. Skoro bowiem jest to decyzja stanowiąca jedynie o możliwości zagospodarowania terenu, to ty samym nie ma mocy ograniczania cudzych praw zarówno do nieruchomości na której planuje się inwestycję czy nieruchomości sąsiednich, co potwierdza art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zagrożenie cudzych praw na etapie ustalania warunków zabudowy ma charakter jedynie potencjalny, ochrona osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może być oceniana tak, jak w kolejnym etapie inwestycyjnym t.j postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Organ II instancji uznał równie za nieuzasadniony zarzut, iż decyzja nie określa czy w parterze planowanego budynku będą lokale użytkowe, a jeżeli tak, to dla jakiego rodzaju działalności. Trzeba bowiem podkreślić, iż przedmiotem inwestycji jest budowa budynku wielorodzinnego z garażami/parkingami w podziemiu. Wnioskodawca nie przewiduje w tym budynku żadnych lokali użytkowych, co oznacza brak podstaw do odnoszenia się do tego elementu w decyzji.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do sądu administracyjnego wnieśli M. K. i S. K. zarzucając zaskarżonej decyzji:

– naruszenie przepisów postępowania, t.j. art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 K.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego sprawy oraz obowiązujących przepisów prawa, prawidłowego wyliczenia wysokości elewacji frontowej kwestionowanego budynku;

– naruszenie art. 107 § 2 K.p.a. w związku z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), polegające na zaniechaniu doręczenia skarżącym przedmiotowej decyzji wraz z wszelkimi załącznikami wymaganymi na pod stawie przepisów szczególnych, t.j. bez załączników graficznych, mimo iż stanowią one integralną cześć decyzji ustalającej warunki zabudowy;

– naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 K.p.a. poprzez nie powiadomienie odwołujących się o możliwości zapoznania się z kompletnymi aktami sprawy;

– naruszenie art. 8 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie charakteru pism z dnia 15 listopada 2011 r. skierowanych do skarżących;

– naruszenie § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia polegające na wyznaczeniu górnej krawędzi elewacji frontowej niezgodnie z tym przepisem;

– naruszenie art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez doręczenie właścicielom działki, której dotyczy decyzja niekompletnego odpisu decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżący powołali się na argumenty zawarte w uzasadnieniu odwołania od decyzji organu I instancji. Na tej podstawie wnieśli o

uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie od organu administracyjnego kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a także wyjaśniając dodatkowo, iż organ odwoławczy odstąpił od wezwania stron w trybie art. 10 K.p.a, bowiem nie prowadził w przedmiotowej sprawie dodatkowego postępowania dowodowego. Zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy był wystarczający do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Jedynym dodatkowym dokumentem, o który uzupełnione zostały akta sprawy, były brakujące zwrotne poświadczenia odbioru decyzji, które organ I instancji dosłał w miarę ich wpływu. Zakres dotychczas zebranego materiału dowodowego pokrywał się zatem z materiałem zebranym przez organ I instancji, z którym strony, w tym skarżący, prawidłowo powiadomieni mogli się zapoznać w toku postępowania pierwszoinstancyjnego.

W odniesieniu do zarzutu niewyjaśnienia charakteru doręczonego skarżącym pisma z dnia 15 listopada 2011r., organ odwoławczy wyjaśnił, iż pismo to dotyczyło zawiadomienia o wszczęciu postępowania w innej niż przedmiotowa sprawie, a skarżący otrzymali je omyłkowo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie przejmuje zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. Uwzględniając skargę, sąd uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W przypadku bezzasadności skargi, podlega ona oddaleniu w oparciu o art. 151 powołanej ustawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji, sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] r., którą Prezydent Miasta Ł. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], położonej przy ul. S. [...] w Ł.

Podstawę materialno prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiła ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) przywoływana dalej jako ustawa, wskazując w przepisie art. 59 ust. 1, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części – z zastrzeżeniem określonych sytuacji, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie – wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 tej ustawy stanowi natomiast, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego powierzył ustawodawca ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej (art. 61 ust. 6 i 7 ustawy) nakazując, aby organ ten wydał w tym zakresie stosowne rozporządzenie. Wykonując powyższą delegację Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) zwanego w dalszej części rozporządzeniem, regulujące zasady jakimi winny kierować się organy przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, a w szczególności przy określaniu parametrów planowanych obiektów.

W ocenie sądu, w niniejszej sprawie Kolegium prawidłowo uznało, że organ I instancji w sposób wyczerpujący ustalił istniejącą zabudowę na działkach sąsiednich oraz istniejące zagospodarowanie terenu, dokonując prawidłowej analizy terenu z uwzględnieniem jego specyfiki, która pozwoliła na stwierdzenie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Niewątpliwym jest, że inwestycja objęta wnioskiem stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej występującej w obszarze analizowanym. Podkreślić należy, że zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w istniejący stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. W kontekście art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy wymóg kontynuacji funkcji oznacza, że projektowane przedsięwzięcie musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji nie może być zawężające i ograniczające się tylko do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 sierpnia 2009r., IV SA/Po 295/09, niepubl., dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 553444, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2009r., VIII SA/Wa 7/09, niepubl., dostępny Lex nr 564153). Uznać należy również, że zachowana została zasada tzw. dobrego sąsiedztwa, celem której jest zagwarantowanie ładu przestrzennego rozumianego, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne. Wskazany w analizie teren pozwala również na ocenę pozostałych warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 ustawy i ustalenia organów w tym zakresie uznać należy za prawidłowe. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest zatem decyzją uznaniową, jeżeli bowiem zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i jest zgodne z przepisami odrębnymi to nie można odmówić wnioskodawcy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Z całą stanowczością zaznaczyć należy, iż decyzja o warunkach zabudowy zakreśla jedynie pewne ramy postępowania, ustala wymagania jakim powinna odpowiadać planowana inwestycja, wskazuje dopuszczalny sposób zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich, jej podjęcie nie wymaga zgody tychże osób, a jej wydanie nie przesądza o zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji o warunkach zabudowy nie decyduje jeszcze, iż inwestycja powstanie, gdyż dopiero po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę inwestor może przejść do realizacji zamierzenia, do tego czasu nie może podejmować żadnych czynności związanych z samą budową. Dopiero występując o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestor obowiązany jest okazać dokument poświadczający jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeżeli takiego dokumentu nie przedłoży to organ nie przychyli się do jego wniosku, nie jest bowiem dopuszczalne posadowienie budynku na cudzym gruncie bez zgody właściciela.

Przechodząc zaś do rozważań dotyczących argumentów skargi stwierdzić należy, że zarzuty strony skarżącej, z jednej strony dotyczą naruszenia przepisów proceduralnych – ogólnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 K.p.a., jak również art. 77 i art. 107 § 2 K.p.a., a z drugiej strony naruszenia prawa materialnego, a w szczególności przepisu § 7 ust. 1 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów natury procesowej, to przypomnieć należy, że mogą one odnieść skutek, a co za tym idzie stanowić podstawę do wyeliminowania kwestionowanej decyzji z obrotu prawnego jedynie wtedy, gdy uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tak więc nie każde stwierdzenie uchybienia przepisom procedury stanowi o wadliwości decyzji, skutkującej jej uchyleniem. Analiza dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy nie wskazuje, aby organy naruszyły przywołane ogólne zasady postępowania, a więc art. 6, 7, 8 K.p.a. w zakresie wskazanym przez skarżących w wyżej wymienionym stopniu. W szczególności konstatacja ta dotyczy zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. przez uniemożliwienie stronie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Wyjaśnić bowiem należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, iż dopiero wykazanie przez stronę, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 K.p.a. W przedmiotowej sprawie strony zostały powiadomione w trybie art. 10 K.p.a. przed organem I instancji, co dokumentują zwrotne poświadczenia odbioru pism i co wydaje się nie być kwestionowane, bowiem skarżący sami nie zamierzali ze swego uprawnienia skorzystać. Natomiast w okolicznościach przedmiotowej sprawy, gdy w ramach postępowania odwoławczego uzupełnione zostały jedynie brakujące poświadczenia odbioru decyzji, a strony żadnych dowodów i nowych okoliczności nie zgłaszały, to zaaprobować należy stanowisko organu, że wadliwość postępowania odwoławczego polegająca na nie powiadomieniu skarżących w trybie art. 10 K.p.a. w żaden sposób nie wpłynęła na rozstrzygniecie drugo instancyjne.

Zdaniem sądu nie może odnieść zamierzonego przez stronę skutku również zarzut polegający na zaniechaniu doręczenia skarżącym przedmiotowej decyzji wraz z wszelkimi załącznikami wymaganymi na podstawie przepisów szczególnych, t.j. bez załączników graficznych, mimo iż stanowią one integralną cześć decyzji ustalającej warunki zabudowy. Sąd podziela stanowisko organu, znajdujące również odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowo administracyjnym, że sam fakt nie doręczenia wraz z decyzją załączników graficznych, choć niewątpliwie naruszający przepisy prawa, nie spowodował wadliwości decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, szczególnie w sytuacji, gdy stosowne załączniki graficzne w aktach sprawy znajdują się i strona z tymi dokumentami mogła zapoznać się, ale z tego nie skorzystała.

Sąd nie stwierdził również naruszenia przepisu art. 77 K.p.a. w związku z § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez zaniechanie wyjaśnienia, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego sprawy oraz obowiązujących przepisów prawa, prawidłowego wyliczenia wysokości elewacji frontowej kwestionowanego budynku. Jak wskazało to już Kolegium w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, niewątpliwie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej planowanej inwestycji powinna być wskazana w metrach, nie zaś w kondygnacjach, jak to uczynił organ I instancji. Ten mankament, jak wyjaśniło to organ II instancji, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, gdy na terenie analizowanym występuje budownictwo wielokondygnacyjne, nie wpływa jednak negatywnie na czytelność i jasność przywołanego parametru, a nawet stanowi pełniejsze odniesienie do innych budynków z obszaru analizowanego tym bardziej, że decyzja zawiera określenie na 17 m maksymalnej wysokości kalenicy planowanego budynku.

Odnosząc się wreszcie do poruszanej w toku postępowania kwestii związanej ze sposobem określenia w decyzji o warunkach zabudowy linii zabudowy dla planowanej inwestycji jako linii nieprzekraczalnej, zgodzić należy się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że linia zabudowy w rozumieniu § 1 pkt 1 w związku z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru posadowienia zabudowań, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Samo wykreślenie linii zabudowy nie odpowiada jeszcze na pytanie o szczegółowe rozmieszczenie budynków w obrębie obszaru ograniczonego od drogi przez linię zabudowy. Pogląd ten trzeba podzielić, uznając, że tylko plan, jako prawo miejscowe, a nie decyzja administracyjna, może narzucić określony sposób wykonywania prawa własności. Z tych względów to do inwestora należy określenie we wniosku lokalizacji inwestycji na jego nieruchomości. Wydanie, zatem decyzji o warunkach zabudowy winno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę, stosownie do wyników analizy urbanistycznej.

Reasumując powyższe, w ocenie sądu zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa a przytoczona w niej argumentacja organu zasługuje na uwzględnienie. Dostrzeżone uchybienia organów administracji nie stanowią natomiast naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i dlatego też na podstawie art. 151 p.p.s.a należało skargę oddalić.

ko