Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 757/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 115a
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c i art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Spółka z o.o. z siedzibą w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 738/13 w sprawie ze skargi A. Spółka z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A. Spółki z. o.o w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Starosta Bełchatowski na podstawie art. 115a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 25, poz. 150 ze zm. – w dalszej części przywoływana jako: ustawa), art. 104 § 1 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływany jako k.p.a.), art. 38 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 142, poz. 1592), działając z urzędu, określił A. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. dopuszczalny poziom hałasu na poziomie 40 dB w porze nocnej (od godziny 22:00 do godziny 6:00) poza zakładem zlokalizowanym w [...], w odniesieniu do terenów zlokalizowanych na działkach o nr ewid. [...] stanowiących tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, na które pod względem akustycznym oddziałuje praca tego zakładu.

Łódzki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska Delegatura w Piotrkowie Trybunalskim, w dniach [...] września 2012 r., [...] września 2012 r. i [...] września 2012 r. przeprowadził kontrolę interwencyjną z pomiarami hałasu w firmie A. Z dokumentów sporządzonych w wyniku tych interwencji wynika, iż zakład pracuje siedem dni w tygodniu, w systemie trzyzmianowym. Poszczególne urządzenia uruchamiane są w zależności od potrzeb, po włączeniu każde z urządzeń pracuje w systemie ciągłym przez kilka dni, w związku z tym pracę całego zakładu potraktowano jako jedno źródło hałasu ze względu na ciągły charakter pracy zakładu, pomiary tła akustycznego wykonano w cieniu akustycznym budynku mieszkalnego na tej samej posesji co pomiary hałasu. Kontrolne pomiary wykonano w porze dnia w godzinach 19:00 – 22:00 i w porze nocy w godzinach 22:00 – 22:40 w dwóch punktach pomiarowych. W 1 punkcie pomiarowym na terenie posesji zlokalizowanej w [...], w świetle okien - zarówno w porze dnia, jak i w nocy, organ stwierdził, iż nie można określić poziomu hałasu metodą pomiarową, zgodnie z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz.U. Nr 206, poz. 1291) lit e ust. II pkt 2 lit. e – ponieważ różnica poziomów średniego poziomu hałasu i średniego poziomu tła akustycznego jest mniejsza niż 3dB. Z kolei w 2 punkcie pomiarowym – na terenie posesji zlokalizowanej w [...], organ określił poziom hałasu wyrażony równoważnym poziomem dźwięku A (dla najkorzystniejszych godzin w porze dnia i nocy) emitowany z zakładu w porze dnia - 47,0 dB ± 2,1 dB, w porze nocnej - 46,1 dB ± 1,8dB.

Starosta Bełchatowski mając na uwadze, iż kontrolowany poziom hałasu wykonany był na terenie posesji usytuowanej w zwartej zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, od strony północno-wschodniej zakładu, przedmiotem dalszego rozpatrywania uczynił tereny zlokalizowane na północny-wschód od zakładu, działki powyżej wymienione w sentencji decyzji. Ustalił, iż zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w Zelowie z dnia 20 maja 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Zelów obejmującego cały obszar miasta i gminy, zakwalifikowane są jako tereny o funkcji mieszkaniowej lub usługowej z możliwością łączenia obu funkcji, przeznaczenie uzupełniające terenu, jako funkcja usługowo handlowa, jedynie działka nr [...] zlokalizowana jest na terenach przemysłowych. Tereny przemysłowe nie zostały wyszczególnione w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 120, poz. 826), nie są klasyfikowane akustycznie, co za tym w dalszym postępowaniu nie rozpatrywano oddziaływania akustycznego na tę działkę.

Organ wskazał, iż dla tego rodzaju terenów dopuszczalny poziom hałasu w porze dnia wynosi 50 dB, w porze nocy 40 dB, zatem mając na względzie ustalenia postępowania określił, że w porze nocy został przekroczony dopuszczalny poziom hałasu poza zakładem i orzekł jak w sentencji.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka A. wniosła o jej uchylenie i ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona podkreśliła, iż w 2008 roku nabyła teren przemysłowy z dopuszczalnym prowadzeniem działalności o dużej uciążliwości, zarzuciła także błędną kwalifikację terenów graniczących z zakładem.

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzją w całości i określiło Spółce A. dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem, w odniesieniu do terenów należących do terenów zabudowy związanej ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, terenów domów opieki społecznej, terenów szpitali w miastach – działki o nr [...]:

- w porze dnia 50 dB (przedział czasu od 6:00 do 22:00),

- w porze nocy 40 dB (przedział czasu od 22:00 do 6:00).

Kolegium wskazało, iż wymienione w sentencji działki objęte są miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, z którego wynika, iż teren ten oznaczony jest symbolem 31 MU, pod względem akustycznym jednostka planistyczna należy do terenów przeznaczonych pod zabudowę szpitalną, domów opieki społecznej oraz pod zabudowę związaną ze stałym lub wielogodzinnym pobytem dzieci i młodzieży. Punkty pomiarowe oznaczone zostały na tym terenie, zaś pomiary przeprowadzono z poszanowaniem obowiązujących przepisów i metod pomiarowych. Organ podkreślił, iż ustalenia planu co do klasyfikacji akustycznej danego terenu są przesądzające. Ocena faktycznego zagospodarowania może mieć miejsce tylko w przypadku, gdyby w planie dany teren był zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy albo też nie ma planu. W niniejszej sprawie wobec obowiązującego planu wątpliwości nie ma. Organ wyjaśnił, iż przyjęcie przez pierwszą instancję, że Spółka oddziałuje na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie ma jednak znaczenia na wynik sprawy, dopuszczalne normy hałasu są bowiem takie same dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jak i dla terenów związanych ze stałym lub wielogodzinnym pobytem dzieci i młodzieży, terenów domów opieki społecznej oraz terenów szpitali w miastach. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że w 2 punkcie pomiarowym stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego poziomu w porze nocy o 6,1 dB, zatem decyzja określająca dopuszczalne poziomy hałasu jest zasadna. Kolegium dodało, iż organ I instancji nieprawidłowo uznał, że skoro przekroczenie hałasu dotyczyło pory nocnej to tylko dla tej pory określa się dopuszczalny poziom hałasu. Jak wynika bowiem z art. 115a ust. 3 ustawy obligatoryjnymi elementami decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu jest określenie wskaźnika dla pory nocy i dnia. W następstwie Kolegium uznało, iż zasadne jest uchylenie decyzji I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Łodzi zarzuciła naruszenie art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co spowodowało ustalenie, iż działki sąsiadujące z nieruchomością strony winny być objęte szczególną ochroną akustyczną, jako tereny należące do terenów związanych ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, terenów domów opieki społecznej, terenów szpitali w miastach. Spółka wskazała również na naruszenie art. 79 § 2 oraz art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie, albowiem strona nie została powiadomiona o planowanym przeprowadzeniu kontroli przez Inspektora środowiska, strona nie miała zatem możliwości weryfikacji pomiarów. Zarzucono naruszenie art. 11 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie powodów, dla których wobec strony a także lokalnej społeczności wydana została krzywdząca i utrudniająca prowadzenie działalności decyzja. Podkreślono również naruszenie art. 35 § 1, § 3, art. 36 § 1 k.p.a. poprzez niezachowanie terminów załatwienia sprawy oraz błędne uznanie, iż przedmiotowa sprawa zasługuje na miano szczególnie skomplikowanej i wymaga wyznaczenia dodatkowego terminu jej załatwienia. Strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, przywołując argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 10 grudnia 2013 r. oddalił skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że materialnoprawną podstawą zaskarżonego aktu są przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. W szczególności zaś przepis art. 115a ust. 1 ustawy, który stanowi, iż w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. W decyzji, o której mowa w ust. 1, określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład (ust. 3).

Sąd I instancji wywodził, że decyzja wydana na podstawie art. 115a ustawy ma na celu ochronę otoczenia przed przekroczeniem przez dany podmiot dopuszczalnego poziomu hałasu. Wystarczy jednorazowe przekroczenie tych poziomów, by mogła być wydana decyzja zgodnie z tym przepisem w celu zabezpieczenia praw osób, na które szkodliwie oddziałuje działalność tego podmiotu. Z przepisów działu V ustawy dotyczącego ochrony przed hałasem oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy, nie wynika aby po upływie określonego czasu wyniki pomiarów hałasu dezaktualizowały się i w związku z czym nie mogłyby być podstawą wydania omawianej decyzji. W myśl art. 115a ustawy dowody wskazujące na przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu przeprowadzane są w ramach czynności kontrolnych jeszcze przed wszczęciem postępowania. To dopiero w oparciu o wyniki pomiarów dokonane przez podmioty wyszczególnione w tym przepisie i poza postępowaniem głównym w sprawie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu - organ wszczyna postępowanie w przedmiocie wydania przedmiotowej decyzji. Dowód potwierdzający przekroczenie dopuszczalnych norm natężenia hałasu przeprowadzany jest poza postępowaniem w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu, gdyż stanowi on asumpt do jego wszczęcia, co ma miejsce w związku z tym po przekroczeniu dopuszczalnego poziomu hałasu. Nadto z chwilą emisji hałasu poza teren zakładu na teren sąsiedni, jeżeli jest to teren, o którym mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy, zakład musi się liczyć z koniecznością przestrzegania dopuszczalnego poziomu hałasu, który na tym chronionym terenie nie może przekroczyć ustalonego decyzją wydaną w trybie art. 115a ust. 1 poziomu dopuszczalnego hałasu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że Minister Środowiska, w myśl przepisu art. 113 tejże ustawy, określa w drodze rozporządzenia dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku. W rozporządzeniu z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, Minister Środowiska ustalił dopuszczalne poziomy hałasu, zróżnicowane dla rodzajów terenów przeznaczonych odpowiednio: pod zabudowę mieszkaniową, pod szpitale i domy opieki społecznej, pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, na cele uzdrowiskowe, na cele rekreacyjno – wypoczynkowe, oraz na cele mieszkaniowo – usługowe.

Sąd I instancji argumentował, że w rozpoznawanej sprawie obszar, z którego przenika hałas znajduje się na terenie, dla którego został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w Zelowie z dnia 20 maja 2004 r. Nr XXII/142/2004 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Zelów obejmującego cały obszar miasta i gminy, przedmiotowy teren oznaczony jest symbolem 31 MU. Jak słusznie ustalił organ I instancji, stosownie do § 55 ust. 32 pkt 3 przywołanego planu miejscowego, dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 31MU pod względem akustycznym ta jednostka planistyczna należy do terenów przeznaczonych pod zabudowę szpitalną, domów opieki społecznej oraz pod zabudowę związaną ze stałym lub wielogodzinnym pobytem dzieci. Dopuszczalny poziom hałasu został normatywnie zróżnicowany, art. 113 ust. 2 pkt 1 lit. a – f ustawy, ze względu na przeznaczenie terenu oraz porę dzienną i nocną. Wskaźniki dopuszczalnych poziomów hałasu dla tak zróżnicowanych terenów z uwzględnieniem rodzaju obiektu lub działalności będącej źródłem hałasu i czasu odniesienia sprecyzowane zostały w rozporządzeniu z dnia 14 czerwca 2007 r.. Dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz terenów zabudowy związanej ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, terenów domów opieki społecznej, terenów szpitali w miastach wskaźniki dopuszczalnego poziomu hałasu wynoszą 50 dB w porze dnia i 40 dB w porze nocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organy administracji dokonały prawidłowej kwalifikacji terenu, jasno odczytując zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto, właśnie z uwagi na ustalenie, iż dla przedmiotowego terenu obowiązuje plan miejscowy, taka kwalifikacja dokonywana jest w oparciu o te zapisy, nie zaś w oparciu o faktyczne wykorzystanie tego terenu. Po wtóre dopuszczalne poziomy hałasu dla pory dziennej i nocnej są takie same dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jak i dla terenów zabudowy związanej ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, terenów domów opieki społecznej, terenów szpitali w miastach. A zatem przyjmując hipotetycznie, iż teren ten winien być zakwalifikowany jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna to i tak ostatecznie organ wyznaczyłby te same co zaskarżoną decyzją dopuszczalne poziomy hałasu. Mając na względzie zarzuty strony skarżącej Sąd I instancji wyjaśnił, że właśnie z uwagi na ustalenie, iż uchwałą z dnia 20 maja 2004 r. Rada Miejska w Zelowie ustaliła dla omawianego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje argument, iż strona skarżąca nabyła nieruchomość, na której prowadzi działalność gospodarczą w 2008 roku jako teren przemysłowy z możliwością prowadzenia działalności o dużej uciążliwości. Nabycie nieruchomości niewątpliwie nastąpiło już w czasie obowiązywania planu miejscowego, a ustalenia planu co do kwalifikacji akustycznej danego terenu są przesądzające.

W ocenie Sądu I instancji analiza całokształtu materiału dowodowego nie pozwala na podzielenie argumentów strony skarżącej. Postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie decyzji przez organ I instancji było należycie przeprowadzone. Na tę ocenę nie ma wpływu fakt, iż organ odwoławczy rozstrzygnął w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylając w całości decyzję organu I instancji. A to z tego względu, iż przyczyną takiego rozstrzygnięcia było jedynie ustalenie, iż organ I instancji określił dopuszczalny poziom hałasu wyłącznie dla pory nocnej. Nie sposób również zgodzić się ze stroną skarżącą, która podważa wyniki przeprowadzonych pomiarów, w sytuacji gdy brała w nich udział, co potwierdza zapis protokołu z dnia 4 września 2012 r., do którego nie zgłosiła zastrzeżeń. Tym bardziej, iż kwestionując pomiary strona nie przedstawiła żadnego kontrdowodu, ani argumentacji, która podważyłaby prawidłowość pomiarów z 2012 roku, które zachowują aktualność. W świetle zapisów dokumentów sprawy i aktywności w toku postępowania nie sposób przyznać stronie racji, iż nie mogła na bieżąco weryfikować czynionych przez organ ustaleń i zgłaszać uwag.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 35 i art. 36 k.p.a., tym bardziej, iż organ powiadomił stronę o konieczność przedłużenia terminu załatwienia sprawy, czym wypełnił ustawowy obowiązek. Nadto niewątpliwie z uwagi na ustalenie prawidłowej kwalifikacji terenu wymagane było przeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego tak aby rozstrzygać w oparciu o niebudzący wątpliwości materiał, co miało miejsce w sprawie.

Odnosząc się natomiast do kwestii prawidłowości przeprowadzonych pomiarów hałasu, wykonanych przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie Sąd I instancji wskazał na pewną specyfikę przepisów Prawa ochrony środowiska, które z tej racji w wielu punktach różnią się od regulacji kodeksowych i większość postępowań z ochrony środowiska wszczynanych jest z urzędu (art. 115a ust. 5) w oparciu o wyniki kontroli dokonanej przez upoważnione organy. Do czynności kontrolnych zaś nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego lecz ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. Nr 44 z 2007 r., poz. 287 ze zm.), które dają szczególne kompetencje kontrolne wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska oraz ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 173, poz. 1807), w której rozdział 5 jest poświęcony kontroli. Nie można więc zarzucać zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów art. 76 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. bez rozgraniczenia etapów postępowania kontrolnego i postępowania administracyjnego (jurysdykcyjnego) i w oderwaniu od akt sprawy, które świadczą o braku podstaw do formułowania takich zarzutów.

Sąd I instancji podkreślił, że dowód potwierdzający przekroczenie dopuszczalnych norm natężenia hałasu przeprowadzany jest poza postępowaniem w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu, gdyż stanowi on asumpt do jego wszczęcia, co ma miejsce w związku z tym po przekroczeniu dopuszczalnego poziomu hałasu. Skoro więc podstawą wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji z art. 115a ust. 1 ustawy jest wcześniejsze przeprowadzenie dowodów, potwierdzających przekroczenie dopuszczalnych norm natężenia hałasu i do tego przez ściśle określone we wskazanym przepisie podmioty, to tym samym w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu po pierwsze co do zasady nie ustala się poziomu dźwięku emitowanego przez dany zakład, to bowiem ma miejsce poza tym postępowaniem i przed jego wszczęciem, a więc, jak wyżej wskazano, z wyłączeniem reguł k.p.a. dotyczących prawidłowego przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, a po drugie decyzję o przekroczeniu dopuszczalnego poziomu hałasu opiera się wyłącznie na jednym z wyraźnie wskazanym w art. 115a ust. 1 ustawy środków dowodowych (pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, podmiot obowiązany do ich prowadzenia lub przez organ ochrony środowiska). Powyższe zdaniem Sądu I instancji nie stanowi oczywiście przeszkody do możliwości kwestionowania wskazanych środków dowodowych w już wszczętym postępowaniu o wydanie decyzji z art. 115a ust. 1 ustawy, w oparciu o inne dowody, np. przestawioną przez stronę zainteresowaną opinię biegłego. Wówczas to możliwe jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu w postaci ponownych pomiarów celem weryfikacji przeprowadzonych poza postępowaniem dowodów. Dowód ten jednak, z uwagi na ograniczenie dowodowe z art. 115a ust. 1 ustawy, może być przeprowadzony wyłącznie przez podmiot wskazany w tym przepisie. Hipoteza przepisu art. 115a ust. 1 ustawy wyraźnie bowiem stanowi, jakie dowody w niniejszej sprawie mogą decydować o treści podejmowanego rozstrzygnięcia. Dla skutecznego zakwestionowania wyników pomiarów, dokonanych przez uprawniony organ, nie jest jednak wystarczające ogólnikowe powoływane się na "być może niewłaściwy wybór miejsc i czasu ich wykonania" .

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. Spółka z.o.o zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

I. prawa materialnego:

a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez jego niezastosowanie, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dokonał oceny dowolnej, która nie przystaje do stanu faktycznego sprawy i zebranego materiału dowodowego, a nadto dokonana ocena jest niepełna, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 p.p.s.a.,

b) naruszenie art. 115a w zw. z art. 113 ust. 2 pkt 1 Prawo ochrony środowiska poprzez błędną wykładnię przepisów ustawy w sytuacji, gdy jedna z działek znajdująca się w strefie oddziaływania zakładu skarżącego umiejscowiona jest w strefie rodzajowej przemysłowej; tym samym naruszenie sprowadza się do uznania, iż cytowane przepisy są wystarczające do określenia poziomu hałasu na nieruchomościach sąsiadujących z zakładem pomimo tego, że przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działki sąsiadującej przemawia za uznaniem terenu za przemysłowy i związany z prowadzeniem działalności gospodarczej,

II. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynika sprawy, a mianowicie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy nie został w pełni wyjaśniony, postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone wadliwie, a od dokonania pomiaru przez uprawniony organ do wydania decyzji minął dłuższy okres,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez pobieżną analizę materiału dowodowego i brak odniesienia siew uzasadnieniu wyroku do kwestii przeznaczenia sąsiednich działek na cele przemysłowe i związane z prowadzeniem działalności gospodarczej,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.ps.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uznanie, że postępowanie dowodowe w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone w sposób nie budzący wątpliwości.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odnosząc się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do naruszenia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych wskazano, że Sąd I instancji nie dokonał rzetelnej analizy postępowania prowadzonego przez organy administracji zarówno w odniesieniu do przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania.

Skarżąca kasacyjnie wywodziła, że Sąd I instancji naruszył treść art. 115 ustawy w zw. z art. 113 ustawy powielając stanowisko przyjęte przez organ, a organy zrezygnowały z ustalenia norm hałasu dla terenów przemysłowych i związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej.

Podkreślono, że zakład prowadzony przez skarżącą kasacyjnie od lat ulokowany jest na terenach kojarzących się z przemysłem.

Wywodzono, że Sąd I instancji w uzasadnieniu nie odniósł się szczegółowo do ustaleń planu i nie uwzględnił specyfiki miejsca. Zdaniem skarżącej kasacyjnie nie kwestionowanie przez nią dokonanych pomiarów nie zwalniało organów od prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut dotyczący naruszenie art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Przepis ten stanowi, że sąd administracyjny został powołany do kontroli działalności administracji publicznej oraz rozstrzygania sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.

Wskazuje się w orzecznictwie, i pogląd ten Sąd w składzie niniejszym podziela, że art. 1 p.u.s.a., jako przepis ustrojowy normujący zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, nie może co do zasady stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji (postanowienia) była prawidłowa czy też błędna, nie może być bowiem utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Zatem jedynie w drodze wyjątku, np. gdy Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji (postanowienia) w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r., II OSK 533/12, LEX nr 1408542). W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, zatem powyższy zarzut nie jest oparty na uzasadnionych podstawach.

Zawarte w podstawie skargi kasacyjnej stwierdzenie dokonania przez Sąd I instancji oceny dowolnej, która nie przystaje do stanu faktycznego sprawy bez przytoczenia tych przepisów, wskazania na czym to naruszenie polegało i w odniesieniu do przepisów procesowych wykazania wpływu tego naruszenia na wynik sprawy uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne rozpoznanie sprawy.

Nieoparty na uzasadnionych podstawach jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 115a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 25 poz. 150 ze zm . – zwanej dalej p.o.ś) w zw. z art. 113 ust. 2 p.o.ś. Zarzut ten zmierza do wykazania, że sąsiadujące z zakładem skarżącej kasacyjnie działki przeznaczone są w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jako tereny przemysłowe i związane z prowadzeniem działowości gospodarczej, a co za tym idzie powołane wyżej przepisy nie są wystarczające do określenia poziomu hałasu. Skarżąca kasacyjnie wywodzi, że prowadzona przez nią działalność jest mniej uciążliwa niż działalność zlokalizowana na działce sąsiedniej.

Tak postawiony zarzut nie może odnieść zamierzonego przez skarżącą kasacyjnie skutku. Postępowanie, które zakończyło się wydaniem decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu prowadzone było wobec skarżącej kasacyjnie, a nie wobec innego podmiotu. Postępowanie to wykazało, że normy te zostały przekroczone. Wobec powyższego określono dopuszczalny poziom hałasu wobec Spółki A.. Powoływanie się na przedstawioną w zarzucie skargi okoliczność jest więc nieuprawnione.

Na rozstrzygniecie przedmiotowej sprawy nie może mieć także wpływu argumentacja skarżącej kasacyjnie, że teren na którym zlokalizowany jest jej zakład zawsze kojarzony był z terenem przemysłowym. Okoliczność tego rodzaju nie daje bowiem podstaw do niestosowania przepisów dotyczących ochrony przed hasłem. Wręcz przeciwnie, stosowanie tych przepisów z reguły nierozerwalnie związane jest z prowadzoną działalnością gospodarczą w celu ochrony terenów o innym przeznaczeniu (szczegółowo wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś) przed hałasem.

Przywołany powyżej przepis do terenów takich zalicza tereny faktycznie zagospodarowane: pod zabudowę mieszkaniową, pod szpitale i domy pomocy społecznej, pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, na cele uzdrowiskowe, na cele rekreacyjno-wypoczynkowe i pod zabudowę mieszkaniowo-usługową.

W razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów; przepis art. 114 ust. 2 stosuje się odpowiednio (art. 115 p.o.ś). W rozpoznawanej sprawie zaś mamy sytuację, w której obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym teren dla którego został ustalony dopuszczalny poziom hałasu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest jako teren dla zabudowy związanej ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, teren domów opieki społecznej i teren szpitali w miastach. To, że w sąsiedztwie zakładu skarżącej kasacyjnie usytuowana jest działka o charakterze przemysłowym nie przesądza o niewłaściwości zastosowania art. 115a p.o.ś. w zw. z art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. W sposób prawidłowy bowiem działka ta nie została objęta ochroną akustyczną zakreśloną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] maja 2013 r. To, że wśród wielu działek sąsiadujących z zakładem skarżącej kasacyjnie, których przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pozwalało na objęcie ochroną akustyczną, znajdowała się jedna działka sąsiednia o charakterze przemysłowym nie uprawniało organu do odmowy wydania decyzji określającej dopuszczalny poziom hałasu, a fakt, że zlokalizowana tam działalność gospodarcza jest bardziej uciążliwa dla środowiska (jak twierdzi skarżąca kasacyjnie) nie stanowi podstawy do wydania decyzji zgodnej z oczekiwaniami Spółki A..

Pozbawiony uzasadnionych podstaw jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 145 b§ 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a.

W związku z takim brzmieniem zarzutu wskazać trzeba, że przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. zawiera katalog rozstrzygnięć, jakie może - w opisanych tam sytuacjach - podjąć sąd administracyjny. Uznać należy, że przepis ten - jak i art. 151 p.p.s.a. - samoistnie nie mogą stanowić skutecznej podstawy skargi kasacyjnej.

Niezasadny jest zarzuty dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Na gruncie uchwały 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 (ONSAiWSA 2010/3/39) przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 672/09 - Lex nr 597768). Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09 - Lex nr 745670), a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09 - Lex nr 745098). Oznacza to, że orzeczenie sądu I instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one zawarte w uzasadnieniu, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09 - Lex nr 597986).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił ponadto motywy podjętego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Wbrew twierdzeniom zawartym w powyższych zarzutach Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się do kwestii przeznaczenia sąsiedniej działki na cele przemysłowe i ocenił sposób i zakres przeprowadzonego przez organy administracji postępowania dowodowego.

Mając na względzie powyższe rozważania skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.