Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 614/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 273 poz 2719
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o  udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania  i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 22 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1355/14 w sprawie ze skargi Zespołu Opieki Zdrowotnej [...] w Ł. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 listopada 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1355/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zespołu Opieki Zdrowotnej [...] z siedzibą w Ł. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję stwierdzając, że nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

[...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił postępowanie konkursowe ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna świadczenia w zakresie okulistyki na obszarze [...], którego wartość zamówienia została określona na kwotę nie większą niż 6 849 810,00 PLN na okres rozliczeniowy od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. Do przedmiotowego postępowania zostały złożone 23 oferty. W części jawnej postępowania komisja konkursowa stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu, dokonała oceny formalnoprawnej ofert, a oferta Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] (dalej: ZOZ) zakwalifikowana do dalszego postępowania w części niejawnej postępowania zajęła w rankingu otwarcia:

-/ 13 pozycję dla miejsca udzielania świadczeń opieki zdrowotnej przy ul. [...] uzyskując łącznie 73,455 pkt,

-/ 24 pozycję dla miejsca udzielania świadczeń opieki zdrowotnej przy ul. [...] uzyskując łącznie 48,182 pkt.

W rankingu końcowym (sporządzonym po przeprowadzeniu negocjacji i uszeregowaniu ofert w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów) oferta ZOZ zajęła:

-/ 14 pozycję dla miejsca udzielania świadczeń opieki zdrowotnej przy ul. [...] uzyskując łącznie 73,455 pkt,

-/ 24 pozycję (przedostatnią) dla miejsca udzielania świadczeń opieki zdrowotnej przy ul. [...] uzyskując łącznie 48,182 pkt.

Oferta ZOZ nie została wybrana przez komisje konkursową ze względu na niewystarczającą liczbę punktów w jej ocenie. Natomiast wybrano oferty podmiotów zajmujących pozycję od 1 do 12, które uzyskały co najmniej 79,318 pkt.

Decyzjami z dnia 6 lutego 2012 r. Dyrektor OW NFZ oddalił odwołanie ZOZ od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego, uznając że postępowanie przeprowadzone zostało prawidłowo.

Odwołanie od decyzji Dyrektora [...] OW NFZ z dnia [...] lutego 2012 r. do Prezesa NFZ wniósł ZOZ. Postanowieniami z dnia 12 kwietnia 2012 r. organ odwoławczy stwierdził wniesienie odwołań z uchybieniem terminu. Prawomocnymi wyrokami z dnia 18 października 2012r., sygn. akt VI SA/Wa 1309/12 oraz VI SA/Wa 1310/12 WSA w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienia stwierdzając, że odwołania ZOZ od decyzji organu I instancji zostały złożone z zachowaniem ustawowego terminu.

Po rozpatrzeniu merytorycznym odwołań od decyzji Dyrektora [...] OW NFZ z dnia [...] lutego 2012 r., Prezes NFZ decyzjami z dnia [...] maja 2013 r. uchylił decyzje organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wskazując, że ZOZ złożył jedną ofertę i jedno odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania w trybie ofert dot. świadczeń w zakresie okulistyki. Jedna oferta może obejmować również kilka miejsc udzielania świadczeń, ale to nie upoważnia do wydawania decyzji administracyjnych na miejsce udzielania świadczeń, a jedynie stanowi podstawę do wydania decyzji w zakresie jednej oferty złożonej na dane postępowanie.

W związku z powyższym Dyrektor [...] OW NFZ przeprowadził ponownie postępowanie administracyjne i podjął działania w celu umożliwienia skarżącemu ZOZ wglądu do dokumentacji ofertowej podmiotów konkurencyjnych, która została udostępniona po zasłonięciu danych wrażliwych, w celu ochrony danych osobowych personelu wskazanego w ofertach podmiotów konkurencyjnych oraz ochrony tajemnic handlowych. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nie uwzględnił odwołania ZOZ wskazując, że postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Prezes NFZ utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Podkreślił, że postępowanie konkursowe było prowadzone zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach, z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów. Oferta ZOZ została przyjęta do dalszego postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według zasad jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców wynikających z przepisów prawa. Oferta ZOZ nie została wybrana z uwagi na uzyskanie niewystarczającej liczby punktów w rankingu końcowym, tworzonym według kryteriów ustalonych w sposób jednolity dla wszystkich oferentów.

Ustosunkowując się do twierdzeń ZOZ co do podawania przez innych oferentów nieprawdziwych danych w zakresie wymogów lokalowych, personalnych i sprzętowych – Prezes NFZ podkreślił, że oferent bierze odpowiedzialność za treść oferty i jest nią związany do czasu rozstrzygnięcia postępowania, a ewentualne braki i pomyłki w ofercie obciążają wyłącznie oferenta. Powołał się na § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz.U. z 2004 r. Nr 273, poz. 2719, dalej: rozporządzenia) i wyjaśnił, że komisja konkursowa ma prawo przeprowadzenia kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie, a także zażądać dostarczenia dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania przez świadczeniodawcę ubiegającego się o zawarcie umowy. Prawo do kontroli jest jedynie uprawnieniem komisji konkursowej, wynikającym z aktu szczególnego w odniesieniu do przepisów ustawy i nie może być rozpatrywane, jako czynność która obligatoryjnie winna być zastosowana w odniesieniu do każdej złożonej w postępowaniu oferty. Natomiast, po rozstrzygnięciu postępowania (w myśl § 36 ust. 1 pkt 8 załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej), przedstawienie przez świadczeniodawcę nieprawdziwych lub niezgodnych ze stanem faktycznym danych lub informacji, mających istotny wpływ na zawarcie umowy w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy – może, jak dalej organ podnosił - stanowić podstawę rozwiązania umowy w części lub całości bez zachowania okresu wypowiedzenia.

Odnosząc się do zarzutu wydania i braku publikacji zarządzenia nr [...] Dyrektora [...] OW NFZ, w którym odstępuje się od obligatoryjnego przeprowadzania kontroli u podmiotów, które dotychczas nie posiadały zawartej umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej czy sprawdzania powtarzalności personelu wykazywanego w poszczególnych ofertach w relacji z pozostałymi – Prezes NFZ podniósł, że ma ono charakter wewnętrznego aktu prawnego, regulującego techniczne aspekty związane z przebiegiem postępowania w sprawie zawarcia umów. W ocenie organu zarządzenie to nie zawiera jakichkolwiek regulacji pozostających w sprzeczności z przepisami prawa wskazanymi w ogłoszeniu o postępowaniu, ani też powodujących odmienną ocenę ofert.

Ustosunkowując się do zarzutu nieudostępnienia wszystkich materiałów postępowania konkursowego – Prezes NFZ podkreślił, że zgodnie z art. 142 ustawy o świadczeniach - konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej, co oznacza, że brak jest podstawy prawnej do udostępnienia ZOZ dokumentów niezwiązanych z jego ofertą. NFZ nie udostępnia dokumentacji ofertowej złożonej przez podmioty konkurencyjne biorące udział w postępowaniu konkursowym, gdyż zawierają one informacje, których przekazywanie podmiotom nieuprawnionym jest łamaniem istniejącego porządku prawnego, a także jest obwarowane sankcją karną. Oferty złożone przez konkurencyjnych świadczeniodawców zawierały informacje o przedsiębiorstwach oraz osobach zatrudnionych u wskazanego oferenta, których ujawnienie stanowiłoby w ocenie Prezesa NFZ czyn nieuczciwej konkurencji, gdyż dane o przedsiębiorstwie mają charakter informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, a także naruszenie dóbr osobistych pracowników zatrudnionych u konkurencyjnych świadczeniodawców oraz przepisów ustawy o ochronie danych osobowych.

ZOZ zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który zaskarżonym wyrokiem skargę uwzględnił.

Na wstępie podkreślił, że zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Jednym z wymogów zachowania wspomnianych zasad jest dokonanie przez komisję konkursową oceny wszystkich ofert zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi, w tym m. in. zgodnie z wytycznymi zawartymi w przepisie art. 148 ustawy o świadczeniach. Stosownie do art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach - świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 tego aktu. Przepis art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze tej ustawy zaś stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie, w myśl art. 154 ust. 3 zd. pierwsze ustawy o świadczeniach.

Przyjmuje się, że postępowanie zainicjowane odwołaniem jest w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Odwołanie jako środek zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiającej jego wzruszenie. Z przepisu art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy, polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a tym samym wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów.

Różnice jednakże występują na etapie oceny skutków wniesienia odwołania, czy dotyczy całego rozstrzygnięcia, czy też tej części rozstrzygnięcia objętego odwołaniem czyli odnoszącego się do odwołującego.

Sąd I instancji podzielił w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r. o sygn. akt II GSK 121/12, w którym Sąd stwierdził, że odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne służy weryfikacji całości zaskarżonego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy z uwagi na treść art. 154 ust. 2 zd. 2 oraz ust. 7 ustawy o świadczeniach i nie ogranicza się jedynie do rozpatrzenia i oceny oferty składającego odwołanie z punktu widzenia zgodności z zasadami postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, np. z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, wymaga włączenia do akt sprawy ofert poszczególnych świadczeniodawców, jak i ich ocen. Jak podkreślił NSA, przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania, które jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie jego wyniku w postaci rankingu – klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty mieści samo w sobie porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Naruszenie tej zasady następuje bowiem nie tylko w sytuacji nieprawidłowej oceny oferty odwołującego, ale i w przypadku prawidłowej co do zasady oceny składającego odwołanie przy jednoczesnym bezpodstawnym zawyżeniu oceny konkurenta (konkurentów), wyżej sklasyfikowanego w rankingu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., że organy Funduszu, kontrolując wynik postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie mogą się ograniczyć do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny. Zdaniem NSA, organy te mają również obowiązek swoją ocenę zindywidualizować i wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów. Inaczej mówiąc, nie można tą drogą sprowadzać roli organów kontrolnych i w konsekwencji sądów administracyjnych do zadania polegającego na odpowiedzi na pytanie, czy ocena wyrażająca się przyznaniem np. 100 punktów jest rzeczywiście wyższa od oceny 75 punktów i dlatego wytypowanie do zawarcia umowy świadczeniodawcy, który uzyskał 100 punktów jest zgodne z określonymi ustawą zasadami przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy.

Wobec tego, skoro przepisy ustawy o świadczeniach nie regulują kwestii wglądu do akt, to zastosowanie znajdują reguły wynikające z art. 73 – 74 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanym wyroku zauważył, że: "akta sprawy administracyjnej to dokumenty zgromadzone i wytworzone w danej, konkretnej sprawie administracyjnej. Stąd wniosek, że akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są, nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej. Mogą, a nawet powinny być przez organ do postępowania administracyjnego włączone, stosownie do potrzeb tego postępowania. Jeżeli zatem np. organ ma za zadanie skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego". Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w ustawie o świadczeniach podstaw do wyłączenia stosowania art. 73 - 74 K.p.a. Zauważył, że potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych można zaspokoić korzystając z innych regulacji prawnych, np. art. 55 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 z późn. zm.). Akceptacja poglądu przeciwnego mogłaby prowadzić do istotnego ograniczenia możliwości rozpatrzenia przez organ sprawy według zasad określonych w K.p.a., gwarantujących przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji podkreślił, że w tej sprawie zastosowanie miało zarządzenie Dyrektora [...] OW NFZ z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] o odstąpieniu od stosowania procedury konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, między innymi w zakresie: kontroli prawdziwości danych wskazanych w ofertach, sprawdzenia powtarzalności personelu wskazanego w poszczególnych ofertach w relacji z pozostałymi ofertami oraz badania zgodności oświadczenia o wpisach do rejestru z danymi w publicznym rejestrze informatycznym. W ocenie Sądu odstąpienie od kontroli prawdziwości danych wskazanych w ofertach na podstawie powołanego zarządzenia Dyrektora OW NFZ - uniemożliwiło zastosowanie w pełnym zakresie wskazanej w § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. możliwości przeprowadzenia przez komisję konkursową kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie, a także zażądania dostarczenia dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania przez świadczeniodawcę. Takie ograniczenie możliwości przeprowadzenia kontroli świadczeniodawców w trakcie postępowania konkursowego narusza w ocenie Sądu art. 134 ust. 1, art. 149 pkt 2 ustawy o świadczeniach, a także § 6 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r., jak również art. 149 pkt 2 ustawy o świadczeniach, który nakazuje odrzucenie ofert zawierających nieprawdziwe informacje. Bez skontrolowania oferentów i prawdziwości ich oświadczeń, obowiązek odrzucenia ofert zawierających informacje nieprawdziwe nie mógł być wykonany. Oferty powinny zawierać dane prawdziwe w dniu ich składania. Przy wyłączeniu możliwości kontroli tych danych oferent może podać nieprawdę w ofercie, wiedząc iż w trakcie konkursu oferta nie będzie weryfikowana. To zachęca do podawania w ofercie danych umożliwiających najwyższą możliwą punktację, pomimo rzeczywistego braku spełniania wymogów ogłoszenia. Argumentacja Prezesa NFZ wskazująca na możliwość rozwiązania umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w sytuacji, gdy w wyniku kontroli dokonanej już po jej zawarciu okazałoby się, że złożona oferta zawierała nieprawdziwe dane, jest niedopuszczalna. Okoliczność, że organ jest uprawniony do kontroli realizacji umowy, nie może go zwalniać od obowiązku rzetelnego przeprowadzenia postępowania konkursowego, w trakcie którego należy zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że akceptacja stanowiska organu doprowadziłaby do przyjęcia, że podczas dokonywania wyboru ofert komisje konkursowe nie są zobowiązane do jakiejkolwiek staranności i mogą działać w sposób dowolny, zawsze bowiem umowę będzie można rozwiązać.

Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, porównanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu ograniczyło się jedynie do przedstawienia ilości punktów przyznanych skarżącemu na poszczególnych płaszczyznach oceny w kontekście łącznej liczby punktów przyznanych oferentowi, którego oferta znalazła się na pierwszej pozycji oraz łącznej liczby punktów przyznanej ostatniej wybranej ofercie, bez wskazania przejrzystych i jednakowych dla wszystkich oferentów kryteriów, czym naruszono art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Za nieprawidłową Sąd uznał również odmowę udostępnienia skarżącemu akt pozostałych oferentów, a uzasadnianie tej odmowy tajemnicą przedsiębiorstwa oraz ochroną danych osobowych, w sytuacji braku jednoczesnych ustaleń, czy oferty konkurentów istotnie zawierały informacje objęte tą tajemnicą oraz istniejącą przecież możliwością wyłączenia z akt danych wrażliwych określonych w ustawie o ochronie danych osobowych - narusza zasadę względnej jawności akt postępowania. Zaakceptowanie takiej praktyki organów NFZ w tym zakresie mogłoby prowadzić do istotnego ograniczenia możliwości rozpatrzenia przez organ sprawy według zasad określonych w K.p.a., gwarantujących przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, zaskarżając do w całości i zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenia wyroku w zakresie naruszenia art. 7, art.77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. i błędne przyjęcie, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia:

- nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonał dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów skarżącego, - nie dokonał analizy porównawczej oceny ofert złożonych w postępowaniu konkursowym, ograniczając się do przedstawienia zasad punktacji,

- nie udostępnił skarżącemu konkurencyjnych ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu konkursowym w pełnym zakresie, nie ustalając czy istotnie zawierały one informacje objęte tajemnicą, podczas, gdy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, Prezes NFZ w zaskarżonej decyzji dokonał szczegółowej analizy porównawczej punktacji uzyskanej przez poszczególnych oferentów ze wskazaniem przyczyn, dla których świadczeniodawcy uzyskali w poszczególnych kryteriach taką , a nie inną liczbę punktów, nie ograniczając ustaleń i wyjaśnień do przedstawienia jedynie zasad punktacji. Nadto ustalił, że w toku postępowania administracyjnego skarżącemu zostały udostępnione oferty konkurencyjne poddane jedynie anonimizacji poprzez ukrycie danych osobowych personelu wskazanego w tych ofertach, a zaniechanie tego naraziłoby organy NFZ na zarzut naruszenia ochrony danych osobowych, a tym samym dóbr osobistych osób, których dane dotyczyły i co zostało wyjaśnione w zaskarżonej decyzji. Ponadto ustalił, że w toku postępowania konkursowego wszyscy oferenci byli równo traktowani z zachowaniem uczciwej konkurencji, oraz niezmienności w trakcie postępowania jego warunków. Prezes NFZ ustalił nie budzący wątpliwości stan faktyczny, z którego wynika, że w postępowaniu konkursowym nie naruszono żadnych zasad ukształtowanych przez przepisy prawa, które mogły spowodować uszczerbek interesu prawnego odwołującego się, w szczególności nie naruszono zasady równego traktowania stron i wyjaśniono szczegółowo zasady, w oparciu o które dokonano oceny złożonych ofert, a także przeprowadzono analizę porównawczą ofert i udostępniono je skarżącemu z zachowaniem ochrony danych osobowych w nich zawartych.

II. prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez: błędną wykładnię § 6 ust. 2 rozporządzenia i nieuzasadnione przyjęcie, że komisja konkursowa miała obowiązek przeprowadzenia kontroli wszystkich oferentów, bowiem "bez skontrolowania oferentów i prawdziwości ich oświadczeń, obowiązek odrzucenia ofert zawierających informacje nieprawdziwe nie mógł być wykonany", a ich zaniechanie skutkowało naruszeniem art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o świadczeniach", oraz zasady równego traktowania świadczeniodawców, wyrażonej w art. 134 ust.l tej ustawy, co jest niezgodne z brzmieniem w/w przepisu, mówiącym o prawie komisji do przeprowadzenia kontroli, a nie obowiązku, a co za tym idzie błędnym przekonaniem, że kontrola oferentów jest jedynym sposobem weryfikacji podczas postępowania konkursowego składanych przez nich informacji i oświadczeń. Konsekwencją przedstawionej w zaskarżonym wyroku błędnej oceny prawnej są nieprawidłowe wskazania co do dalszego postępowania, które będą miały wpływ na sposób ponownego rozpatrzenia sprawy i konieczność, w ocenie składającego niniejszą skargę kasacyjną, podjęcia działań sprzecznych z obowiązującym prawem z racji związania organów Funduszu zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia oceną prawną Sądu.

Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005r., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2010, s. 419).

Na wstępie podkreślić należy, z przepisów art. 152 ust. 1 i art. 154 ustawy o świadczeniach wynika, że postępowanie zainicjowane odwołaniem od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń z opieki zdrowotnej jest w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, i pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub postępowania w trybie rokowań).

W świetle utrwalonego już orzecznictwa odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego tylko oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania. Zarówno bowiem postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu - klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty - mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12, z 8 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 254/12 i II GSK 255/12 publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl)

Omawiane kontrolne, dwuinstancyjne postępowanie administracyjne pozostaje jedynie w funkcjonalnym związku z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy (umów) o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które, co oczywiste, nie ma cech postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest następnym jego etapem, różniącym się od tego pierwszego charakterem prawnym.

Przepisy ustawy o świadczeniach nie zawierają, poza uregulowaniem określonych kwestii dotyczących tego postępowania, odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ani też zastosowania przepisów k.p.a. w takich sprawach wprost nie wyłączają. Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1), wykonującą określone zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia, wyposażoną m.in. w kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 154 ust. 3 i ust. 6 ustawy. Znajduje tu więc zastosowanie art. 1 pkt 2 k.p.a., z którego wynika, że przepisy Kodeksu mają zastosowanie do postępowania przed organami Funduszu (dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu i Prezesem Funduszu), zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Nie ulega zatem kwestii, że k.p.a. ma zastosowanie w omawianych sprawach, z wyłączeniem tych jego przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej.

Powyższe ogólne uwagi pozwalają odnieść się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego wypowiedzi Sądu I instancji na temat odmowy udostępnienia przez organ skarżącemu pełnych akt postępowania konkursowego (danych osobowych personelu medycznego zatrudnionych przez pozostałych oferentów).

Z omawianym zagadnieniem bezpośrednio wiąże się kwestia stosowania w postępowaniu administracyjnym przed organami Funduszu art. 73-74 k.p.a., regulujących prawa strony (uczestników postępowania) do wglądu do akt sprawy i wynikający z tego obowiązek organu prowadzącego postępowanie administracyjne udostępnienia tych akt. W tym miejscu należy wskazać, że prawo strony (uczestników postępowania) do wglądu do akt sprawy należy ujmować bardzo szeroko. Akta sprawy administracyjnej to dokumenty zgromadzone i wytworzone w danej, konkretnej sprawie administracyjnej. Prawo strony do przeglądania akt obejmuje uprawnienie do zapoznania się z treścią wszystkich pism, opinii, protokołów, dokumentów i innych materiałów znajdujących się w aktach sprawy.

Niewątpliwie akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są, nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej. Mogą, a nawet powinny być przez organ do postępowania administracyjnego włączone, stosownie do potrzeb tego postępowania. Jeżeli zatem np. organ ma za zadanie skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatruje się w ustawie o świadczeniach dostatecznych podstaw prawnych do wyłączenia stosowania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy Funduszu zasady jawności akt postępowania administracyjnego, ograniczonej jedynie wyjątkami określonymi w ustawie, w tym przepisem 74 § 1k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że należy chronić procesowe prawo strony do udostępnienia materiałów znajdujących się w aktach sprawy w zakresie, o którym mowa w przepisach art. 73 i art. 74 k.p.a., bowiem w przeciwnym przypadku może dochodzić do trudnych do zaakceptowania sytuacji ograniczających możliwości rozpatrzenia przez organ sprawy według zasad określonych w k.p.a., gwarantujących przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Zdaniem NSA, rozpoznanie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w zw. z art. 152 ustawy o świadczeniach może obejmować również badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie, co wiąże się z prawem dostępu odwołującego do akt postępowania konkursowego, dotyczącym również podmiotów konkurujących. Należy zauważyć, że bez dostępu do pełnych akt postępowania administracyjnego zawierających również oferty podmiotów konkurencyjnych strona jest pozbawiona możliwości sformułowania wszystkich zarzutów w odwołaniu od wyniku postępowania konkursowego, a przede wszystkim stwierdzenia, czy nie naruszono zasad postępowania konkursowego, a w szczególności zasady równego traktowania świadczeniodawców, uczciwej konkurencji, niezmienności warunków w trakcie postępowania, a w konsekwencji, czy interes prawny odwołującego doznał uszczerbku.

Nawiązując do bezspornych okoliczności sprawy, w odwołaniu skarżący zarzucił komisji konkursowej brak weryfikacji czasu pracy personelu medycznego wykazywanego w poszczególnych ofertach w relacji z pozostałymi ofertami. Wobec powyższych zarzutów skarżący wniósł o udostępnienie mu wszystkich ofert złożonych w postępowaniu konkursowym, celem ustalenia ewentualnego istnienia konfliktu czasu pracy personelu medycznego wskazanego w poszczególnych ofertach w relacji z pozostałymi ofertami, poprzez porównanie na podstawie danych personalnych, czy te same osoby nie występują w wykazach różnych oferentów.

Zauważyć należy, że jednym z elementów oferty, który podlegał dodatkowej ocenie komisji konkursowej był czas pracy personelu wykazanego w formularzu ofertowym. Sprawdzenie koincydencji czasu pracy lekarzy wykazanych w ofertach biorących udział w danym postępowaniu z czasem pracy personelu wykazanego w pozostałych, prowadzonych równolegle postępowaniach konkursowych oraz umowach o udzielanie świadczeń już zawartych, jest działaniem dzięki któremu następuje uwiarygodnienie przedstawionych danych. Zatem badanie tej kwestii leży w interesie organu NFZ, gdyż zachodząca w praktyce koincydencja czasu pracy personelu medycznego mogłaby dezorganizować pracę jednostki, a tym samym wpływać na prawidłową realizację przedmiotu zamówienia.

Organ NFZ udostępnił skarżącemu oferty innych podmiotów uczestniczących w postępowaniu konkursowym, jednakże zostały poddane anonimizacji poprzez ukrycie danych osobowych pracowników personelu medycznego.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej przekazanie skarżącemu informacji zabierającej imiona i nazwiska pracowników konkurentów, m.in. informacji o ich wykształceniu i numerze prawa wykonywania zawodu, znajdujących się w ofertach złożonych w postępowaniu konkursowym oznaczałaby, że tożsamość tych osób można by określić w sposób bezpośredni, co naruszałoby przepisy ustawy o ochronie danych osobowych, jak również stanowiłoby naruszenie dóbr osobistych pracowników podmiotów leczniczych.

Odnosząc się do omawianego zarzutu kasacyjnego nie można nie zauważyć doniosłej kwestii jaka wyłoniła się w rozpoznawanej sprawie dotycząca w istocie tego według jakich przepisów, procedury administracyjne, czy też wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy o ochronie danych osobowych należy oceniać uzyskanie i przetwarzanie danych osobowych w sprawach odwołania od rozstrzygnięcia konkursu na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 6 czerwca 2005 r., sygn. akt I OPS 2/05, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl) wyrażono stanowisko, że ochrona danych osobowych na podstawie ustawy o ochronie danych osobowych nie powinna być absolutyzowana, ponieważ jej przepisy muszą być stosowane i interpretowane łącznie z innymi przepisami ustawowymi służącymi ochronie także innych wartości.

Przepisy procedury administracyjnej wprawdzie wprost nie mówią o przetwarzaniu danych osobowych, jednakże zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie nie budzi wątpliwości to, że dochodzi w tym procesie do przetwarzania danych osobowych. Na czynności przetwarzania danych osobowych w toku postępowania składają się takie czynności jak przetwarzanie danych osobowych stron postępowania, przeprowadzanie dowodów zwłaszcza osobowych, prowadzenie akt sprawy, sporządzanie protokołów, dokonywanie doręczeń i wezwań, udostępnianie akt sprawy, a wreszcie wydanie rozstrzygnięcia.

Mimo braku w przepisach k.p.a. upoważnienia do przetwarzania danych osobowych, noszącego cechy upoważnienia o charakterze generalnym, należy przyjąć, że przetwarzanie danych osobowych przez organ administracji dla celów prowadzonego postępowania jest niezbędne dla wykonania uprawnień i obowiązków przyznanych organowi w przepisach k.p.a. Tym samym takie przetwarzanie danych jest niezbędne dla wykonania uprawnień organu administracji publicznej w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje przepis art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych i jako takie jest działaniem dopuszczalnym. W ogólnym postępowaniu administracyjnym rolę przepisów przyznających uprawnienie do przetwarzania danych osobowych spełniają przepisy proceduralne k.p.a. (por. Paweł Litwiński, Ochrona danych osobowych w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Oficyna Volters Kluwer, Warszawa 2009, s. 150, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2011r. sygn. I OSK 268/11, z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 300/11, z 13 grudnia 2011 r., I OSK 521/11 LEX nr 1134300).

Podzielając przedstawiony wyżej kierunek orzecznictwa Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę stwierdził, że przetworzenie przez organa Funduszu danych osobowych personelu medycznego zatrudnionego przez wszystkich oferentów uczestniczących w konkursie dla celów prowadzonego postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jest wprost niezbędne dla wykonania uprawnień i obowiązków przyznanych organowi w przepisach ustawy o świadczeniach, które zostały omówione wyżej. Niewątpliwie dane wrażliwe, jak nr dowodu osobistego, PESEL powinny być przez organ chronione.

Daje to uczestnikom postępowania konkursowego, wnoszącym odwołanie od rozstrzygnięcia organu możliwość sprawdzenia, czy dokonana przez komisję konkursową ocena jej oferty nie naruszyła zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy. Aby ta możliwość nie była iluzoryczna, a dawała odwołującemu możliwości sformułowania wszystkich zarzutów w odwołaniu od wyniku postępowania konkursowego, a przede wszystkim stwierdzenia, czy nie naruszono zasad postępowania konkursowego, a w szczególności zasady równego traktowania świadczeniodawców, uczciwej konkurencji, niezmienności warunków w trakcie postępowania, a w konsekwencji, czy interes prawny odwołującego doznał uszczerbku, istnieje konieczność uniemożliwieniu stronie dostępu do pełnych akt administracyjnych w zakresie, w jakim pozwoliłoby to stronie na porównanie ofert i sprawdzenie prawidłowości oceny tych ofert w postępowaniu konkursowym.

Odmowa udostępnienia pełnych, zupełnych akt stronie skarżącej stanowiła niewątpliwie naruszenie przepisów postępowania, gdyż strona została pozbawiona możliwości sprawdzenia, czy dokonana przez komisję konkursową ocena jej oferty nie naruszyła zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy.

W tych warunkach Sąd I instancji nie naruszył przepisów art. 73 i 74 k.p.a., zarzucając organowi administracji publicznej naruszenie standardów postępowania administracyjnego, polegające na uniemożliwieniu stronie dostępu do pełnych akt administracyjnych w zakresie, w jakim pozwoliłoby to stronie na porównanie ofert i sprawdzenie prawidłowości oceny tych ofert w postępowaniu konkursowym.

Niewątpliwie na podstawie danych, które nie zostały udostępnione, strona mogła sprawdzić prawidłowość działania Komisji konkursowej prowadzącej postępowanie. Sąd I instancji zasadnie uznał więc zarzuty dotyczące naruszenia art. 73 § 1 k.p.a., poprzez odmowę udostępnienia stronie do wglądu pełnych akt sprawy w zakresie dotyczącym danych personelu medycznego. Skarżący nie miał możliwości wglądu do dokumentacji podmiotu konkurencyjnego w takim zakresie, który nie pozwolił mu na wykazanie równoczesności czasu pracy lekarzy wykazanych w ofertach biorących udział w danym postępowaniu z czasem pracy personelu wykazanego w pozostałych, prowadzonych równolegle postępowaniach konkursowych oraz umowach o udzielanie świadczeń już zawartych.

Udzielenie zanonimizowanych konkurencyjnych ofert byłoby dopuszczalne jedynie w sytuacji, gdy ten sposób przetworzenia treści udostępnianego dokumentu nie niweczył pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania konkretnych danych dotyczących zatrudnienia pracowników personelu medycznego zatrudnionych przez innych oferentów. W analizowanym przypadku anonimizacja ofert w części dotyczącej danych personalnych personelu objęła wszystkie dane osobowe tych osób. Taki zakres anonimizacji bez wątpienia zniweczył pożądany przez skarżącego rezultat w postaci uzyskania danych o zasadniczych zapisach dotyczących czasu pracy personelu medycznego w konkurencyjnych ofertach. Taka anonimizacja jest niedopuszczalna z punktu widzenia zasady jawności akt postępowania administracyjnego. O ile bowiem na etapie postępowania konkursowego uzasadnione jest wyłączenie jawności pewnych danych ze względu na dobro toczącego się postępowania, o tyle w postępowaniu administracyjnym całość przedłożonej oferty konkursowej staje się materiałem dowodowym, z którym prawo zaznajomienia się przysługuje każdej ze stron postępowania.

Należy stanowczo stwierdzić, że ograniczenie prawa dostępu do akt sprawy może wystąpić jedynie w oparciu o jednoznaczny przepis ustawowy. Może on wynikać z obowiązku zachowania tajemnicy zawodowej (np. lekarskiej, adwokackiej, radcowskiej, notarialnej) lub innej tajemnicy prawnie chronionej (np. tajemnicy przedsiębiorstwa, tajemnicy bankowej). W każdym jednak przypadku wystąpienia obowiązku zachowania takiej tajemnicy konieczne jest ustalenie stosunku tej regulacji do normy art. 73 k.p.a., gwarantującej prawo dostępu do akt sprawy (zasada). Przepis odrębnej ustawy, wprowadzający ochronę określonych informacji (w tym zawartych w aktach sprawy), uzyska pierwszeństwo przed normą kodeksu postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy wyznaczony nim zakres przedmiotowy i podmiotowy udostępnienia informacji wyraźnie eliminuje (modyfikuje) regulację ustawy procesowej administracyjnej. Warunki takie spełnia m.in. przepis art. 55 ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 672 z późn. zm.). Zgodnie z jego treścią informacje stanowiące tajemnice przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, którym nadano klauzulę poufności, nie mogą być udostępniane innym uczestnikom postępowania bez zgody przedsiębiorcy przekazującego informacje. Przepis art. 55 u.s.d.g. może zatem stanowić podstawę do wyłączenia jawności akt sprawy zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Tymczasem w aktach rozpoznawanej sprawy brak jest jakiejkolwiek informacji, aby dokumentacja pozostałych oferentów była objęta klauzulą poufności zgodnie z art. 55 u.s.d.g. Ograniczenie skarżącemu dostępu do całości akt sprawy doprowadziło więc do pozbawienia obrony jej praw, uniemożliwiając mu zweryfikowanie – w oparciu o dane zawarte w innych ofertach – czy doszło do konfliktu czasu pracy personelu medycznego w konkurencyjnych ofertach. W konsekwencji za słuszne należy uznać stanowisko skarżącego

W tych warunkach, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji, zarzucając organowi administracji publicznej naruszenie standardów postępowania administracyjnego, nie naruszył przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Należy zauważyć, że bez dostępu do pełnych akt postępowania administracyjnego zawierających również oferty podmiotów konkurencyjnych strona jest pozbawiona możliwości sformułowania wszystkich zarzutów w odwołaniu od wyniku postępowania konkursowego, a przede wszystkim stwierdzenia, czy nie naruszono zasad postępowania konkursowego, a w szczególności zasady równego traktowania świadczeniodawców, uczciwej konkurencji, niezmienności warunków w trakcie postępowania, a w konsekwencji, czy interes prawny odwołującego doznał uszczerbku.

Za nieuzasadniony należy uznać kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, poprzez przyjęcie, że Prezes NFZ nie dokonał analizy porównawczej ofert złożonych w postępowaniu konkursowym ograniczając się do przedstawienia zasad punktacji. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji, słusznie uznał, że organ odwoławczy oprócz zasad punktacji powinien dokonać szczegółowo porównania złożonych w toku postępowania konkursowego ofert, przedstawiając powody, dla których w poszczególnych kryteriach i ich elementach składowych, każda z nich uzyskała przyznaną liczbę punktów. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło jednoznacznej i przejrzystej oceny i wyjaśnienia z jakimi okolicznościami przypisanymi poszczególnym kategoriom oceny wiążą się określone ilości punktów.

Nie zasługuje na uwzględnienie ostatni zarzut skargi kasacyjnej, w którym skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji błędną wykładnię § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r.

Odnosząc się do tego zarzutu zauważyć należy, że zgodnie z tym przepisem komisja konkursowa ma prawo przeprowadzenia kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie, a także zażądać dostarczenia dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania przez świadczeniodawcę ubiegającego się o zawarcie umowy.

Zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, że przepis ten statuuje uprawnienie komisji, a nie obowiązek. Podkreślenia jednak wymaga, że Sąd I instancji nie dokonywał jego wykładni. Przyjął natomiast, że odstąpienie od kontroli prawdziwości danych wskazanych w ofertach doprowadziło do naruszenia art. 149 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, zgodnie z którym, oferty zawierające nieprawdziwe informacje podlegają odrzuceniu.

Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że autor skargi kasacyjnej formułując zarzut "nieuzasadnionego przyjęcia, że komisja konkursowa miała obowiązek przeprowadzenia kontroli u wszystkich oferentów, a jej zaniechanie skutkowało naruszeniem art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz zasady równego traktowania świadczeniodawców, co jest niezgodne z brzmieniem w/w przepisu, mówiącym o prawie komisji do przeprowadzenia kontroli, a nie o obowiązku", błędnie odczytał wywód Sądu I instancji.

Podkreślić należy, że czym innym jest nieskorzystanie z uprawnienia do przeprowadzenia kontroli, a czym innym wyłączenie a priori możliwości przeprowadzenia takiej kontroli – mocą zarządzenia dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie kwestionował faktu, że ze wskazanego § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r., wynika prawo, a nie obowiązek przeprowadzenia kontroli.

Podkreślić też należy, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ wprost wynika, że komisja konkursowa prowadząca postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie okulistyki na obszarze [...], kierując się zarządzeniem nr [...] z dnia [...] listopada 2011 wydanym przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ odstąpiła od prowadzenia kontroli oferentów. Taka praktyka organów NFZ nie jest możliwa do zaakceptowania, gdyż na jej podstawie w ogóle wyłączono możliwość prowadzenia przez komisję konkursową działań kontrolnych wobec oferentów, czego nie przewiduje ustawa o świadczeniach. Stąd też stanowisko Sądu I instancji uznające powyższe postępowanie organów NFZ za sprzeczne z art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach jest uzasadnione.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł sentencji.