Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 547/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2011-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i  lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2011 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta R. Zastępca Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w R. na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2, w związku z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008r. Nr 69 poz. 415 z późn. zm.) orzekł o utracie przez M. S. statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku z dniem 15 marca 2010r.

Jak wynikało z uzasadnienia wskazanej decyzji przyczyną pozbawienia strony statusu osoby bezrobotnej i zasiłku było nie stawienie się przez nią w wyznaczonym terminie i nie powiadomienie w ciągu 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa.

Przed dniem wydania decyzji, w dniu [...] r. M. S. złożył w urzędzie pracy usprawiedliwienie swojej nieobecności podnosząc, iż nie otrzymał wezwania do stawienia się w dniu [...] 2010r. a nadto poinformowany w dniu 1 lutego 2010r. o konieczności stawiennictwa dopiero w dniu [...] 2010r., podjął w tym czasie rehabilitację.

W odwołaniu od opisanej decyzji M. S. wnosząc o przywrócenie mu statusu osoby bezrobotnej i zasiłku oświadczył natomiast, iż w dniach [...] - [...] 2010r. chorował lecz nie brał zwolnienia na druku L4 i nie dostarczał go do Powiatowego Urzędu Pracy, gdyż wyznaczono mu termin zgłoszenia się dopiero w dniu [...] 2010r., co potwierdził własnoręcznym podpisem. Zaprzeczył natomiast, bo uzyskał informację o obowiązku swego stawiennictwa w urzędzie pracy w innym jeszcze terminie, o którym mowa w zaskarżonej przez niego decyzji organu I instancji. Oświadczył nadto, iż wystąpił z reklamacją do Urzędu Pocztowego w R. w związku z nieprawidłowością dostarczania mu przesyłek.

Do odwołania załączono zaświadczenie lekarskie Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "A" Sp.z o.o. wystawione dnia [...] 2010r. i potwierdzające obłożną chorobę M. S. od dnia [...] do [...] 2010r. oraz jego pismo z dnia [...] 2010r. skierowane do Poczty Polskiej SA Urząd Pocztowy Nr 1 w R., w którym wskazano, iż urząd ten przekazał błędną informację dnia 24 marca 2010r. o tym, że przesyłka polecona o numerze [...] została prawidłowo wrzucona do skrzynki oddawczej adresata dnia [...] i [...] 2010r. Tymczasem awizo z dnia [...] 2010r. zostało przekazane mu dopiero w dniu [...] 2010r. na okoliczność czego odwołujący wskazał świadków.

Wskutek wniesionego odwołania Wojewoda [...] rozpoznał powtórnie sprawę i decyzją z dnia [...] r. Nr [...], działając na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2008r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy.

W ramach ustaleń stanu faktycznego wskazano, iż odwołujący uznany został za osobę bezrobotną od dnia 22 września 2009r. z prawem do zasiłku od dnia 30 września 2009r. W trakcie rejestracji w urzędzie pracy odwołujący został pouczony o swoich prawach i obowiązkach, jako osoba bezrobotna, a w tym o obowiązku zgłaszania się na wezwanie urzędu pracy, a także o konsekwencjach niestawienia się. Zobowiązano go nadto do zapoznania się z przepisami ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, co poświadczyć miał własnoręcznym podpisem. Wojewoda stwierdził, powołując się na oświadczenie strony z dnia 22 września 2009r., iż w dniu tym odwołujący został pouczony o obowiązku przedstawiania zaświadczenia lekarskiego ( ZUS ZLA) o czasowej niezdolności do pracy w przypadku choroby.

Stwierdzono, iż przesyłką z dnia 23 lutego Powiatowy Urząd Pracy skierował do odwołującego wezwanie do stawienia się na dzień 1 marca 2010r. lub w pierwszym dniu roboczym po doręczeniu wezwania w celu potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy i uzyskania informacji o możliwości zatrudnienia lub innej formy proponowanej przez urząd. Wojewoda uznał przesyłkę tę za doręczoną odwołującemu w dniu [...] 2010r. przyjmując, iż stawić się on powinien w takim przypadku w urzędzie pracy w dniu [...] 2010r. czego nie uczynił.

Powołując się na regulację prawną opisaną w treści art. 33 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy organ odwoławczy wskazał, iż bezrobotny ma obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd lub w innym celu wynikającym z ustawy i określonym przez urząd pracy, w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Natomiast po myśli art. 33 ust.4 pkt 4 wymienionej ustawy starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa, a pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na okres 3 miesięcy od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy.

Wojewoda uznał, iż odwołujący nie wypełnił obowiązku stawiennictwa w wyznaczonym mu terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Za uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa, zdaniem organu, może być traktowana tylko nieprzewidziana, niespowodowana przez bezrobotnego obiektywna przeszkoda.

Odnosząc się do argumentacji wniesionego przez M. S. odwołania organ odwoławczy wskazał, iż przesyłka zwierająca wezwanie do stawiennictwa doręczona została odwołującemu, w myśl art. 44 § 1 k.p.a. Uznano, iż z adnotacji na przesyłce poleconej nr [...] oraz pisma Naczelnika Urzędu Pocztowego nr 1 w R. z dnia [...] 2010r. wynika, iż wezwanie z Powiatowego Urzędu Pracy zgodnie z art. 44 § 2 i § 3 k.p.a. zostało dwukrotnie awizowane, w tym po raz pierwszy w dniu 26 lutego 2010r, zatem czternastodniowy termin, o którym mowa a art. 44 § 2 k.p.a. upłynął w dniu 12 marca 2010r.

Oceniając przedstawione przez odwołującego zaświadczenie lekarskie z dnia [...] 2010r. podniesiono powtórnie, iż M. S. został pouczony o obowiązku przedstawienia zaświadczenia na druku ZUS ZLA, czego nie uczynił. Obowiązek taki, zdaniem organu odwoławczego, wynika z treści art. 80 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Reasumując stwierdzono, iż brak odpowiedniego zaświadczenia lekarskiego stwierdzającego niezdolność do pracy spowodowaną chorobą w wyznaczonym dniu zgłoszenia się w Powiatowym Urzędzie Pracy jest przesłanką uniemożliwiającą pozytywne rozpatrzenie odwołania.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. S. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, jako naruszającej prawo.

Tak, jak w treści odwołania, wskazał, iż nie otrzymał żadnego wezwania, nie opuszczał swojego mieszkania w okresie, w którym rzekomo nastąpić miało doręczenie awiza, gdyż był chory. Powołał się na dokumenty załączone do odwołania, a to zaświadczenie lekarskie stwierdzające jego chorobę i swoje pismo skierowane do Urzędu Pocztowego w R..

Przytoczył, iż pracownicy sąsiednich firm przekazali mu w dniu [...] 2010r. awizo pocztowe z dnia [...] 2010r. i podał na tę okoliczność dwóch świadków.

Oświadczył, iż w związku z brakiem reakcji Urzędu Pocztowego na jego zarzut o nieprawdziwości informacji w zakresie umieszczenia awiza w jego skrzynce pocztowej wystąpił do Prokuratury Rejonowej w R., a postępowanie jest prowadzone w Komendzie Policji pod numerem [...].

Jego zdaniem brak było podstaw do przypisania mu naruszenia podstawowych obowiązków osoby bezrobotnej, skoro nie doręczono mu zawiadomienia o przesyłce z urzędu pracy. Jednakże, mimo iż zawiadomił o nieprawidłowościach w doręczeniu organ, zostało to zlekceważone.

Do skargi załączono druk powtórnego zawiadomienia z dnia [...] 2010r. oraz skargę skierowaną do Poczty Polskiej w W. w sprawie nieprawidłowości związanych z doręczeniem przesyłki z Powiatowego Urzędu Pracy i nie pozostawieniem awiza w skrzynce pocztowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając dotychczas przedstawioną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1271) zwanej dalej p.p.s.a.

W ramach kontroli wydawanych przez organu administracji rozstrzygnięć sądy administracji oceniają zgodność działania tych organów z przepisami procedury, prawidłowość zastosowania prawa materialnego, a także słuszność zastosowanej w sprawie interpretacji prawa materialnego.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.).

Przystępując do oceny zgodności z prawem poddanej kontroli sądowej decyzji organu, na wstępie należy podkreślić, iż w rozpatrywanej sprawie spornym był przede wszystkim fakt, czy skarżący skutecznie wezwany został do stawiennictwa w Powiatowym Urzędzie Pracy w R. w trybie art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Z 2008r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), zwanej dalej ustawą o promocji zatrudnienia, bowiem dopiero w przypadku pozytywnego w tym zakresie ustalenia były możliwe rozważanie, czy jego niestawiennictwo w urzędzie pracy mogło zostać uznane za usprawiedliwione na podstawie złożonego przez skarżącego zaświadczeniem lekarskiego.

Skuteczność wezwania skarżącego do stawiennictwa w Powiatowym Urzędzie Pracy zaistniałaby w przypadku prawidłowego doręczenia adresatowi przesyłki zawierającej wezwanie.

Jak wynika z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu akt sprawy przesyłka urzędu pracy została doręczona skarżącemu nie bezpośrednio do rąk lecz z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 44 k.p.a pozwalającej na tzw. fikcję prawną doręczenia, stanowiącą wyjątek od zasady bezpośredniego doręczania pism adresatowi. Skuteczność doręczenia dokonanego w trybie art. 44 k.p.a. zależy od łącznego spełnienia wszystkich przesłanek w tym przepisie określonych, a to - niemożności doręczenia pisma adresatowi, jego dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy, pozostawienia przesyłki dla adresata w urzędzie miejskim, umieszczenia zawiadomienia o dacie i miejscu pozostawienia przesyłki w skrzynce na korespondencję lub w innych miejscach wskazanych w art. 44 § 2 k.p.a. oraz upływu czternastodniowego terminu przechowywania pisma w urzędzie miasta, a wszystkie te okoliczności muszą być ustalone w sposób niebudzący wątpliwości i wynikać z materiału dowodowego sprawy, przede wszystkim z tzw. zwrotnego poświadczenia odbioru dołączonego do doręczanej przesyłki, bowiem to na nim powinna znajdować się adnotacja doręczyciela o dopełnieniu wszystkich wskazanych przez powołany przepis warunków pozwalających na stwierdzenie skuteczności doręczenia zastępczego.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, biorąc pod uwagę udokumentowane w sprawie działanie doręczyciela, organ zasadnie uznał, iż wezwanie do stawienia się w urzędzie pracy zostało doręczone skarżącemu w dniu 13 marca 2010r. Informacje widniejące na kopercie zawierającej przesyłkę adresowaną do skarżącego potwierdzały dwukrotne awizowania, a druk zwrotnego potwierdzenia odbioru wskazywał na brak możliwości doręczenia przesyłki adresatowi i poinformowanie go o pozostawieniu przesyłki w urzędzie pocztowym awizem umieszczonym w skrzynce oddawczej.

W przeciwieństwie do powyższego, twierdzenia skarżącego o braku otrzymania awiza nie zostały w toku postępowania udokumentowane, a treść jego pism adresowanych do urzędu pocztowego, zawierających zarzuty, co do uchybień w pracy doręczyciela, nie została potwierdzona. Skarżący, poza swoimi twierdzeniami, nie przedstawił przeciwdowodu pozwalającego na obalenie wiarygodności dokumentu pocztowego. Należy w tym miejscu zauważyć, że wypełniony prawidłowo, na formularzu pocztowy dowód doręczenia pisma sądowego, stanowi dokument urzędowy, potwierdzający fakt i datę doręczenia wskazanych pism (por. postanowienie SN z dnia 30 kwietnia 1998 r. III CZ 51/98 OSNC 1998 ). W tym zakresie dokument urzędowy korzysta z domniemania zgodności z prawdą. Adresat przesyłki, który stwierdzi, że nie doręczono mu dokumentu urzędowego, powinien ten fakt udowodnić. Tym samym organ nie miał podstaw do zmiany swego stanowiska, a konsekwentnie do tego zasadnie przyjął, iż skarżący skutecznie wezwany został w trybie art. 33 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz, że w wyznaczonym terminie nie stawił się.

Nie stawienie się bezrobotnego w urzędzie pracy w wyznaczonym w terminie powoduje określony, prawny skutek w postaci pozbawienia statusu bezrobotnego. Bezrobotny może skutkowi temu zapobiec, jeśli usprawiedliwi w sposób zasadny swoje niestawiennictwo. Usprawiedliwienie takie jednakże musi zostać dokonane nie później niż do 7 dni od wyznaczonego terminu stawienia się w urzędzie pracy (art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia) i tylko takie, które zostało przedstawione w wymienionym terminie może zostać poddane ocenie organu z punktu widzenia zasadności. Termin przewidziany w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie jest bowiem terminem instrukcyjnym, wyznaczanym dla organu dla zapewnienia sprawności prowadzonego przez niego postępowania, lecz ma charakter terminu materialnego, a prawodawca nie dopuścił możliwości przywrócenia takiego terminu ( por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 lutego 2008r. sygn. akt III SA/Gd 11/08).

Konsekwentnie do twierdzeń organu o skutecznym doręczeniu skarżącemu wezwania do stawiennictwa w dniu 13 marca i treści tego wezwania nakazującej skarżącemu stawiennictwo najpóźniej w dniu następnym od dnia doręczenia wezwania należy przyjąć, iż ostateczny termin stawiennictwa w urzędzie pracy upływał dla skarżącego w dniu [...] 2011r. Siedmiodniowy termin do usprawiedliwienia przyczyny niestawiennictwa mieścił się zatem pomiędzy [...] a [...] 2010r. Obowiązkiem organu było zatem dokonać oceny tych zachowań skarżącego, które nastąpiły we wskazanym okresie czasu.

Zwraca uwagę fakt, iż w dniu [...] 2010r. (karta 126 akt) skarżący złożył w Powiatowym Urzędzie Pracy pismo usprawiedliwiające swoją nieobecność oświadczając w nim, iż nie dostał wezwania dotyczącego stawienia się w innym niż [...] 2010r. terminie, wyznaczonym mu w dniu 1 lutego, a zatem nie związany żadnym obowiązkiem wobec urzędu pracy podjął leczenie "rehabilitacyjne".

Mieszcząc się zatem w wyznaczonym przez ustawodawcę siedmiodniowym terminie skarżący przedstawił określoną przyczynę braku możliwości stawienia się w urzędzie pracy. Okoliczność ta nie została jednak ani zauważona ani oceniona, przez organy rozpoznające sprawę. Uzasadnienie organu I instancji poza przytoczeniem treści art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia nie zawiera żadnych rozważań , nie pozwala przeto na odczytanie ratio jego postępowania. Natomiast organ odwoławczy odniósł się do zdarzenia, które miało miejsce już po upływie siedmiodniowego terminu wyznaczonego w treści art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia (...). Na etapie odwołania od decyzji organu I instancji, skarżący podjął bowiem dalsze próby usprawiedliwienia swojej nieobecności, przedstawiając zaświadczenie lekarskie datowane na dzień [...] 2010r. i stwierdzające jego obłożną chorobę w dniach od [...] do [...] 2010r.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wojewoda [...] niezasadnie, z naruszeniem art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia(...), odniósł się w zaskarżonej decyzji do zaświadczenia lekarskiego przedstawionego przez skarżącego, jako załącznik do odwołania. Odwołując się w tym miejscu powtórnie do zapisu znajdującego się w art. 33 ust. 4 pkt 4a ustawy o promocji zatrudnienia zwrócić trzeba uwagę, iż ustawodawca nałożył na bezrobotnego, który nie stawia się w wyznaczonym terminie, obowiązek powiadomienia o uzasadnionej przyczynie swego nieprzybycia do urzędu pracy w terminie 7 dni. Obowiązek ten został wykonany przez skarżącego w dniu [...] 2010r. i przedstawione w tym dniu usprawiedliwienie niestawiennictwa w urzędzie pracy winno zostać ocenione przez organ w aspekcie pojęcia "uzasadnionej przyczyny", natomiast brak było podstaw do oceny dokumentacji lekarskiej wydanej skarżącemu w dniu [...] 2010r. i przedłożonej organowi z uchybieniem siedmiodniowego terminu, nawet jeśli odniesiono się w niej do daty, w której bezrobotny był zobligowany do wykonania nałożonego na niego przez urząd pracy obowiązku.

Powtórnie odwołując się do podkreślonej na wstępie uzasadnienia roli sądu administracyjnego, która polega wyłącznie na kontroli legalności działania organów administracji publicznej, a nie na zastępowaniu organów w nałożonych na nie z mocy procedury administracyjnej czynnościach wskazać trzeba, iż brak wyjaśnienia istotnych dla rozpatrzenia sprawy okoliczności czyni zaskarżony akt przedwczesnym i wymaga usunięcia z obrotu prawnego. W przeciwnym bowiem razie Wojewódzki Sąd Administracyjny zmuszony byłby samodzielnie badać i oceniać zgromadzone w sprawie dowody, co wykraczałoby poza jego kompetencje, a tym samym byłoby niedopuszczalne. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny zadaniem sądu administracyjnego nie jest bowiem wyręczanie właściwych organów administracji w realizacji powierzonych im zadań, a jedynie przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem ich działań, w tym także wykazywanie, na czym polegał błąd w rozumieniu przepisów prawa, a kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego przesądza o tym, że Sąd nie ustala stanu faktycznego w sprawie, lecz bada czy w trakcie postępowania administracyjnego zostały ujawnione wszystkie istotne dla wydania decyzji okoliczności, czy były one przez organ uwzględnione przy rozstrzyganiu i w jaki sposób ocenione ( por. wyroki NSA z dnia 5 czerwca 2009r. sygn. akt II FSK 324/08 publ. LEX nr 513309 i 9 lutego 2006 r. I OSK 1348/05 LEX nr 196840).

W ponownym zatem postępowaniu organ w sposób prawidłowy oceni termin wymagany przez ustawodawcę do wykazania przez bezrobotnego uzasadnionych przyczyn niestawiennictwa w urzędzie pracy ( art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia), a następnie wykonując obowiązki nałożone z mocy art. 7 i art. 77 k.p.a wyjaśni, jaki znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miało pismo skarżącego złożone w organie w dniu [...] 2010r. Wskazane wyżej okoliczności powinny zostać w sposób jednoznaczny ustalone i poddane wszechstronnej analizie, co pozwoli dopiero na podjęcie trafnej, znajdującej oparcie w obowiązujących przepisach decyzji administracyjnej.

Ogólnikowe, a częściowo też i błędne przedstawienie stanu faktycznego stanowi wręcz naruszenie art. 8 i art. 9 kpa. Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 1995r. sygn SA/Lu 2479/94 publ. LEX nr 27106) Wymogów tych z całą pewnością nie spełniło uzasadnienie decyzji organu I instancji, czego nie zauważono w postępowaniu odwoławczym.

Na ocenę legalności zaskarżonej decyzji niewątpliwie wpływać też musi naruszenie zasady przekonywania, uregulowanej w treści art. 11 k.p.a. Reguła ta powinna przenikać do całokształtu działań administracji w toku całego postępowania. Wyjaśnienie stronie zasadności decyzji może sprzyjać powstaniu u niej przekonania, że decyzja, chociaż niekorzystna dla niej, jest zasadna, co ma ogromny wpływ na efektywność działań organów (por. S. Rozmaryn O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego PiP 1961 Nr 12 , wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 1984 sygn akt Sa/Po 1122/83 nie publ., W. Dawidowicz Postępowanie Administracyjne Zarys Wykładu Warszawa 1983). Nadto, w konsekwencji nieprawidłowości uzasadnienia decyzji, nie jest możliwa należyta ocena rozstrzygnięcia w aspekcie jego zgodności z prawem materialnym.

Biorąc pod uwagę przedstawiony stan sprawy orzeczono po myśli art. 145§ 1 pkt 1 lit.a i lit. c ustawy p.p.s.a., jak w sentencji.