Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1633/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 20, art. 29a ust. 1 pkt 1 i art. 40 ust. 4, art. 30
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 822/17 w sprawie ze skargi T.S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od T.S. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 822/17 oddalił skargę T.S. (dalej: skarżący) na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: Dyrektor, GDDKiA) decyzją z [...] października 2016 r., działając na podstawie art. 29a ust. 1 pkt 1 i art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.; dalej: u.d.p.), § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz.U. z 2014 r. poz. 1608; dalej: rozporządzenie w sprawie wysokości stawek) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.) nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 19 620 zł za zajęcie 18,00 m2 pasa drogowego drogi krajowej nr 7 Warszawa – Kraków w km [...] strona prawa w B., poprzez wykonanie bez zgody zarządcy dojazdu o nawierzchni kamienno-żwirowej do działki nr [...] w B. od 11 lipca do 27 października 2016 r., tj. za okres 109 dni.

W uzasadnieniu Dyrektor wskazał, że w dniu 11 lipca 2016 r. drogomistrz stwierdził samowolne zajęcie pasa drogowego drogi krajowej na wysokości działki nr [...] w B., poprzez wysypanie kamienia/kruszywa łamanego w celu wykonania dojazdu do tej działki. Na tę okoliczność została sporządzona notatka służbowa, dokumentacja fotograficzna, adnotacja w książce objazdu drogi oraz operat geodezyjny. Zajęcie pasa drogowego potwierdziła przeprowadzona w dniu 2 sierpnia 2016 r. wizja lokalna w terenie, w której uczestniczył skarżący, a także zeznania świadków (B.B., G.G. i S.K.). W wyniku postępowania wyjaśniającego GDDKiA ustalił, że podmiotem odpowiedzialnym za zajęcie przedmiotowego pasa drogowego od 11 lipca do 27 października 2016 r. bez zezwolenia jest skarżący, co stało się podstawą nałożenia kary pieniężnej.

Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2017 r. Dyrektor utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] października 2016 r. Organ nie znalazł podstaw do uwzględnienia argumentacji podniesionej przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wskazującej na nieustalenie przez organ okoliczności faktycznych sprawy, m.in. kto wysypał kruszywo dokonując zajęcia pasa drogowego.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę, w której domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania.

W uzupełnieniu skargi (pismo z 28 marca 2018 r.) skarżący reprezentowany przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu dodatkowo wniósł o uchylenie w całości decyzji pierwszoinstancyjnej, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

WSA w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę.

W ocenie sądu, organ nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem wyjaśnił wszystkie okoliczności istotne dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonał pełnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wskazując w uzasadnieniach decyzji obu instancji przyczyny nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony. W konsekwencji sąd uznał, że w wyniku prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy, organ trafnie zastosował art. 29a ust. 1 pkt 1 u.d.p., na mocy którego za wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia zarządca drogi wymierza karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4, który przewiduje, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.

WSA podkreślił, że treść przepisu art. 29a ust. 1 u.d.p. jest kategoryczna, tzn. nie zależy od uznania organu, jeżeli ustalono, że doszło do wybudowania lub przebudowania zjazdu. W takim przypadku organ jest zobligowany do nałożenia na stronę kary pieniężnej, o której mowa w art. 40 ust. 4 u.d.p. Innymi słowy, odpowiedzialność przewidziana w art. 29 ust. 1 u.d.p. ma charakter obiektywny, co oznacza, że kwestia winy nie ma wpływu na jej istnienie.

Sąd pierwszej instancji za nieuzasadnione uznał zarzuty skargi wskazując, że sprowadzają się one do kwestionowania ustaleń organu. Skarżący od samego początku postępowania administracyjnego neguje swoją odpowiedzialność za wykonanie zjazdu, jednakże nie popiera tego żadnymi dowodami. Tymczasem w aktach administracyjnych sprawy znajduje się oświadczenie S.K. z 2 września 2016 r., który zeznał, że na prośbę skarżącego na jego działce wysypał podsypkę w rodzaju drobnego żwiru. To zeznanie koresponduje z wyjaśnieniami sąsiadki skarżącego G.G. złożonymi do protokołu z 19 sierpnia 2016 r., która potwierdziła, że S.K. przewiózł z terenu działki własnej na teren działki przyległy do działki nr [...] destrukt, który wysypał na tzw. "dojeździe" do działki skarżącego i rozplantował łyżką koparki. Świadek zeznała, że również skarżący przez kilka dni rozplantowywał ten destrukt, a wcześniej leżący pod nim kamień. Kolejny świadek R.W. w piśmie z 2 września 2016 r. wskazała, że dojazd z drogi krajowej do działki nr [...] w B. wykonywał S.K. wraz z operatorem koparki. WSA wskazał, że powierzchnię (18,00 m2), zajętego w okresie od 11 lipca do 27 października 2016 r. pasa drogowego potwierdzają zgromadzone w sprawie materiały, w tym notatka służbowa z 15 września 2016 r. wraz z dokumentacją fotograficzną, a także operat techniczny sporządzony na żądanie organu przez uprawnionego geodetę, mający walor dokumentu urzędowego.

W ocenie sądu, organy prawidłowo zatem przyjęły, że skarżący bez zgody zarządcy drogi wykonał dojazd o nawierzchni kamienno-żwirowej do działki nr [...] w B. (Gmina Z.), zajmując bez zezwolenia pas drogowy o powierzchni 18 m2 od 11 lipca 2016 r. do wydania decyzji pierwszej instancji, tj. do [...] października 2016 r., czyli przez 109 dni, co było podstawą do nałożenia kary pieniężnej w kwocie 19 620 zł. Trafnie również, w ocenie sądu, Dyrektor wskazał, że w dacie orzekania przez organy nie miały zastosowania przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), wprowadzającej Dział IVa – Administracyjne kary pieniężne, który zawiera regulacje umożliwiające miarkowanie kar za zajęcie pasa drogowego oraz uwzględnianie okoliczności podnoszonych w odwołaniu takich jak dobra wiara strony, stopień przyczynienia się, brak świadomości bezprawności działania czy też podjęcie działań w celu usunięcia skutków naruszenia.

Skargę kasacyjną wniósł T.S. reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu zaskarżając powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika z urzędu, który oświadczył, że nie zostały one uiszczone ani w części, ani w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 29a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 30 w zw. z art. 4 pkt 20 u.d.p. przez niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie, że prace dokonane na przedmiotowym pasie drogowym należy zakwalifikować jako wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi, w sytuacji gdy czynności te, polegające na uzupełnieniu ubytków w powierzchni pasa drogowego, stanowiły wyłącznie czynności, o których mowa w art. 30 u.d.p., tj. miały charakter wyłącznie porządkowy i zmierzały do poprawy wygody oraz bezpieczeństwa przy przedmiotowym pasie drogowym;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędne oddalenie skargi i niezasadne przyjęcie przez sąd administracyjny, że:

– skarżący wykonał dojazd o nawierzchni kamiennej do działki nr [...] w B. (gmina Z.) poprzez wysypanie kamienia na obszarze 18,00 m2 na drodze krajowej nr 7 Warszawa – Kraków w km [...] strona prawa w B., w sytuacji gdy w świetle pisemnych wyjaśnień złożonych przezeń nie był on odpowiedzialny za zajęcie przedmiotowego pasa drogowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

– czynności podjęte przy pasie drogowym drogi krajowej nr 7 na wysokości działki nr [...] stanowiły wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi, w sytuacji gdy czynności te stanowiły wyłącznie prace porządkowe mające na celu poprawę wygody i bezpieczeństwa w tym miejscu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

– w sprawie nie doszło do usunięcia kruszywa z zajętego pasa drogowego (względnie zmniejszenia jego powierzchni), w sytuacji gdy fakt usunięcia kruszywa z obszaru zajętego pasa drogowego potwierdzają fotokopie z 15 września i 26 października

2016 r., na których powierzchnia ta jest mniejsza w porównaniu z powierzchnią widniejącą na fotokopiach wykonanych przez pracowników organu w dniach 11 lipca,

2 sierpnia i 11 sierpnia 2016 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

– fakt rozgraniczenia między działkami [...] (tj. działką skarżącego) i [.1.], zatwierdzony decyzją Wójta Gminy Z., znak [...] z [...] sierpnia 2014 r., wywłaszczenia pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr 7 oraz wyznaczenia i zastabilizowania punktu wspólnego dla działek [...], [.1.] i [.2.] (droga nr 7) nie mają znaczenia w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy w świetle powyższych okoliczności granica między powyższymi działkami przebiega w sposób odmienny od tej przedstawionej w operacie technicznym z 27 lipca 2016 r., toteż powierzchnia zajętego pasa drogowego winna być mniejsza od powierzchni wskazanej w operacie technicznym z 27 lipca 2016 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie ustalenia wysokości kary pieniężnej nałożonej na skarżącego.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie przedstawił argumenty mające świadczyć o trafności zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

W uzupełnieniu skargi kasacyjnej w piśmie z 22 czerwca 2018 r. skarżący osobiście wniósł dodatkowe zarzuty i uzupełnił argumentację na poparcie swojego stanowiska podkreślając, że kluczową w sprawie kwestią jest niewzięcie przez sąd pod uwagę faktu rozgraniczenia między działkami [...] (tj. działką skarżącego) i [.1.].

Pismem z 21 lutego 2022 r. skarżący złożył wniosek o uwzględnienie dowodu z dokumentu w postaci opinii prywatnej z 12 marca 2020 r. na okoliczność przebiegu granicy miedzy działkami nr [...], [.1.] i [.2.]

GDDKiA nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Obecny na rozprawie przed NSA pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna T.S. oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego, a dopiero w dalszej naruszenia przepisów postępowania. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wtedy, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany skargą kasacyjna.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.

W ocenie NSA nietrafne są podniesione w tej skardze zarzuty procesowe. Strona skarżąca kasacyjnie twierdzi, że organ przyjął ustalenia faktyczne sprawy z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zatem oddalenie skargi w takiej sytuacji narusza prawo. Stanowisko strony jest nietrafne z dwóch powodów. Jeden ma charakter formalny, a więc jest związany z wadliwym ujęciem skargi kasacyjnej podnoszącej określone naruszenia. NSA zauważa, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. Zatem skuteczne jej wniesienie jest związane ze spełnieniem prawem określonych wymogów. Należą do nich m.in. prawidłowe sformułowanie zarzutów i ich uzasadnienie. Postawienie sądowi pierwszej instancji zarzutu błędnego zastosowania lub wykładni przepisów wymaga wykazania jakie konkretnie przepisy narusza zaskarżony wyrok. Zarzut taki ma pokazywać na czym polegało naruszenie przepisu oraz wyjaśniać, jak ten przepis należało stosować. Dodatkowo przy zarzutach podnoszących naruszenie przepisów postępowania należy wykazać istotny wpływ tych naruszeń na rozstrzygnięcie, bo tylko te naruszenia, które mają taki wpływ mogą być podstawą skutecznego zarzutu.

W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie w zakresie naruszeń procedury wskazuje kolejne przepisy k.p.a., a później w uzasadnieniu zbiorczo odnosi się do tych naruszeń nie wyjaśniając, w jaki sposób i w jakim zakresie przepisy te zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji. Działanie takie jest formalnie wadliwe. Wprawdzie nie daje ono podstaw do odrzucenia skargi, pomimo że skarga kasacyjna jest profesjonalnym środkiem prawnym, to jednak ogranicza zakres możliwej kontroli kasacyjnej. Ograniczenie to sprowadza się do dokonania takiego zakresu kontroli jaki sąd drugiej instancji może jednoznacznie ustalić na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Sąd drugiej instancji nie może z urzędu wyznaczać zakresu i kierunków weryfikacji zaskarżonego wyroku.

Przyjmując taki punkt wyjścia do kontroli wyroku objętego skargą kasacyjną, NSA stwierdza, że zarówno organ, jak i sąd pierwszej instancji prawidłowo ustaliły i oceniły stan faktyczny sprawy. Analiza akt sprawy potwierdza taką ocenę. Niezależnie od tego, ustalenia przyjęte przez organ potwierdza sama skarga kasacyjna i wyjaśnienia skarżącego złożone na rozprawie w dniu 3 marca 2022 r., z tym tylko, że strona podejmuje próbę innej oceny swoich działań w pasie drogowym drogi krajowej nr 7 na wysokości działki nr [...] w B.. Stanowisko skarżącego kasacyjnie nie wskazuje na wadliwe działanie organu czy błędną jego ocenę dokonaną przez sąd pierwszej instancji. Potwierdza tylko korzystną dla strony interpretację dokonanych ustaleń. Trudno zresztą byłoby zakładać, że skarżący kasacyjnie będzie podzielał oceny akceptowane przez sąd pierwszej instancji, jeżeli są one dla niego niekorzystne. Dla oceny prawidłowości postępowania wyjaśniającego znaczenie mają ustalenia dokonane w postępowaniu przed organem oraz to czy ocena tych ustaleń nie była dowolna. Analiza tego aspektu sprawy prowadzi do wniosku, że organ w tym zakresie nie przekroczył granic wyznaczonych przepisami prawa, a to oznacza, że wyrok, który zaakceptował takie ustalenia nie narusza prawa.

NSA podkreśla, że postępowanie dowodowe obciąża organ, który prowadzi postępowanie w sprawie. W ramach takiego postępowania organ ma poszukiwać dowodów, które mają prowadzić do ustalenia prawdy materialnej. Jednak to nie oznacza, że strona takiego postępowania jest zwolniona ze starań, które mają doprowadzić do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Zatem strona może kwestionować dokonane ustalenia, ale jeżeli w sposób przekonujący nie wykaże swoich twierdzeń to musi się liczyć z tym, że organ przyjmie i oceni te fakty, które w postępowaniu udało się ustalić. Tak jest w rozpoznawanej sprawie, bowiem organ wykazał, że w pasie drogowym były prowadzone działania związane z przebudową (budową) zjazdu z drogi krajowej, natomiast strona nie wykazała, że wykonywała w tym pasie tylko czynności porządkowe. W podobny sposób należy widzieć obszar objęty działaniami strony. Z akt sprawy wynika, że podstawą ustalenia były granice działek uwidocznione w ewidencji gruntów. Dla postępowań administracyjnych to właśnie te dane są wiążące, a nie – jak chce tego strona – ustalenia z rozgraniczenia, które nie znalazły odzwierciedlenia w danych ewidencyjnych. Wynika to wprost z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 z późn. zm.), zgodnie z którym podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków.

Dla prowadzonego postępowania w sprawie nałożenia kary nie mogły mieć zatem znaczenia dane zgłaszane przez skarżącego kasacyjnie i wskazywane w opiniach prywatnych związane z rozgraniczeniem jego działki z działką sąsiadów. Jeżeli te dane potwierdzą się i znajdą odzwierciedlenie w ewidencji gruntów, a przy tym miałyby wpływ na wymierzenie kary, to strona będzie mogła rozważyć możliwość wzruszenia kontrolowanej obecnie decyzji w trybie administracyjnym, natomiast nie może na podstawie takich dokumentów kwestionować ustaleń obecnie poczynionych przez organ w oparciu o aktualną w dniu wydania decyzji ewidencję gruntów i budynków.

Zdaniem NSA nietrafny jest także zarzut podnoszący naruszenie prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 29a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 30 w zw. z art. 4 pkt 20 u.d.p. przez niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie, że prace dokonane na przedmiotowym pasie drogowym należy zakwalifikować jako wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi, w sytuacji gdy czynności te, polegające na uzupełnieniu ubytków w powierzchni pasa drogowego, stanowiły wyłącznie czynności, o których mowa w art. 30 u.d.p., tj. miały charakter wyłącznie porządkowy i zmierzały do poprawy wygody oraz bezpieczeństwa przy przedmiotowym pasie drogowym. Innymi słowy skarżący kasacyjnie podnosi, że jego aktywność na przedmiotowym pasie drogowym związana była wyłącznie z robotami porządkowymi, o których stanowi art. 30 u.d.p. Przepis ten przewiduje, że utrzymanie zjazdów wraz ze znajdującymi się pod nimi przepustami jest obowiązkiem właścicieli gruntów przyległych do drogi. Zatem zakres ingerencji właściciela gruntu przyległego w funkcjonowanie zjazdu może tylko odnosić się do zachowania zjazdu w stanie, w jakim został urządzony zgodnie z przepisami prawa i może polegać tylko na działaniach odnoszących się do bezpiecznego korzystania z tego urządzenia drogowego. Zdaniem NSA w tym przepisie nie mieszczą się działania, które są związane z technicznymi parametrami zjazdu, takimi jak zmiana nawierzchni zjazdu, zmiana usytuowania, zmiana wysokości lub materiału z jakiego jest wykonany. Z tego powodu nie można zgodzić się ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, że dokonane ustalenia faktyczne powinny skutkować niestosowaniem do skarżącego kasacyjnie art. 29a u.d.p., a tylko art. 30 tej ustawy, co oznacza, że sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni art. 29a ust. 1 u.d.p. przez błędne przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie doszło do przebudowy zjazdu z drogi publicznej. Z tych przyczyn również zarzut naruszenia prawa materialnego należało uznać za niezasadny.

Ze wskazanych powodów NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną (pkt 1 sentencji). Odstępując w całości od zasądzenia na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego NSA kierował się dyspozycją art. 207 § 2 p.p.s.a., z uwagi na stwierdzony w sprawie przypadek szczególnie uzasadniony (pkt 2 sentencji).

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku pełnomocnika skarżącego ustanowionego w ramach prawa pomocy, o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, NSA wskazuje, że orzekanie o wynagrodzeniu dla pełnomocnika z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) należy do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Z tego powodu NSA nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia dotyczącego tej kwestii.