Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2758/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 3 pkt 2, art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1021/13 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz E. S. kwotę 530 (pięćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1021/13 oddalił skargę E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Pismem z dnia 21 stycznia 2009 r. (następnie modyfikowanym) E. S. wniosła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku usługowo-hotelowego - restauracja "[...]", na cz. dz. ew. nr [...] (d. [...]) w obr. [...], przy ul. [...] w Dzielnicy [...] w W. W stosunku do pobudowanego już obiektu toczyło się bowiem postępowanie legalizacyjne przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Prezydent [...] umorzył postępowanie w sprawie wskazując w szczególności, że decyzji o warunkach zabudowy nie wydaje się dla inwestycji już zrealizowanej.

Po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietna 2009 r. nr [...] uchyliło ją, a sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia wskazując m. in. że w trakcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej (a takie toczy się w przedmiotowej sprawie) dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. Prezydent [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji.

Po rozpatrzeniu odwołania E. S. od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję, a sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia wskazując w szczególności, że po pierwsze, organ nie wyjaśnił, co wnioskodawczyni uznaje za front działki, a po drugie - gdyby nawet okazało się, że frontem jest jej część przylegająca do ul. [...] - to front określono nieprawidłowo (zawężono jego szerokość) i w konsekwencji nieprawidłowo również wyznaczono granice obszaru analizowanego (brak trzykrotności prawidłowo określonego frontu działki nr [...], która powinna być mierzona od każdego punktu działki).

Ww. decyzję organu odwoławczego zaskarżono do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1496/10, oddalił skargę. Sąd podzielił stanowisko Kolegium odnośnie niewyjaśnienia co jest frontem działki i nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego wskazując, że zachodzi konieczność wyjaśnienia ww. kwestii, prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego i przeprowadzenia analizy w sprawie.

Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2012 r., Zarząd Dzielnicy [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania E. S., orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że organ I instancji zasadnie stwierdził, iż nie jest spełniony warunek określony w punkcie pierwszym art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej u.p.z.p. - w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz w zakresie geometrii dachu. Powyższe wnioski poprzedzono wnikliwą analizą prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego.

W ocenie Kolegium, realizując w pełni wytyczne Sądu i poprzednio orzekającego w sprawie SKO, zgodnie z ww. przepisami, organ I instancji wyznaczył obszar analizowany. Przed wyznaczeniem tego obszaru organ wezwał stronę do określenia frontu przedmiotowej działki. Wobec nieustosunkowania się inwestorki do ww. wezwania, organ I instancji wyznaczył ów front od strony ulicy [...] - ponieważ od tej strony odbywa się główne wejście do budynku. Tym razem, prawidłowo, organ przyjął za front bok całej działki ew. nr [...], a nie tylko jej część, na której zrealizowano zabudowę.

Organ I instancji wyjaśnił, dlaczego ustalił obszar analizowany o takiej, konkretnej powierzchni, i w jaki sposób wyznaczał poszczególne parametry zabudowy. W ocenie Kolegium uzasadnienie to jest racjonalne i prawidłowe. Przytoczono w nim zarówno przepisy prawa, na których podstawie organ procedował, jak i okoliczności faktyczne, które przemawiają za takim określeniem parametrów. Uzasadnienie to jest spójne i logiczne. Dokonana w sprawie analiza nie budzi wątpliwości, jest rzetelna i prawidłowa.

Kolegium zgodziło się natomiast z zarzutem odwołania odnośnie miejsc parkingowych. Jakkolwiek w decyzji o warunkach zabudowy należy określić ilość takich miejsc potrzebnych do obsłużenia planowanej inwestycji, to jednak nie można uzależniać ustalenia warunków zabudowy dla takiej inwestycji od legalności parkingu. Na mocy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), organ ustalający warunki zabudowy ma m. in. określić wymaganą ilość miejsc parkingowych (§ 2 pkt 6 ww. rozporządzenia). Ani jednak to rozporządzenie, ani inny akt prawa obowiązującego, nie określa sposobu (wytycznych) ustalania ilości tych miejsc. W kontekście jednak opisanej wyżej niezgodności objętej wnioskiem inwestycji z niektórymi parametrami zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, uchybienie wskazane w niniejszym akapicie nie daje podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego przedmiotowej decyzji.

Kolegium nie podzieliło stanowiska skarżącej odnośnie naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Na mocy art. 64 ust. 1 u.p.z.p., przepis art. 53 ust. 3 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Organ I instancji zasadnie zatem przywołał w uzasadnieniu treść ww. przepisu, a wcześniej go zastosował w toku sprawy. Zarzut naruszenia przez organ I instancji ww. przepisu jest zatem pozbawiony racji prawnej.

Kolegium stwierdziło również, że organ orzekający o warunkach zabudowy jest zawsze związany wnioskiem i nie może go ani modyfikować, ani interpretować w sposób niezgodny z intencjami wnioskodawcy. Kolegium nie zgodziło się z odwołującą się, że w warunkach rozpatrywanej sprawy organ I instancji winien wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy, co pozwoliłoby inwestorowi skorygować bryłę budynku i dostosować go do obowiązujących wymagań. Organ l instancji prawidłowo prowadził postępowanie uwzględniając parametry zabudowy określone przez inwestorkę w jej wniosku (i kolejnych pismach go modyfikujących). Organ jest bowiem związany treścią wniosku. Wobec tego, skoro prawidłowo ustalono, że część parametrów wnioskowanej inwestycji pozostaje w sprzeczności z parametrami zabudowy występującej w obszarze analizowanym, zasadnie odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji.

Pismem z dnia 15 kwietnia 2013 r. E. S. wniosła skargę na powyższą decyzję, zarzucając:

1. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez błędne przyjęcie, że nie jest spełniony warunek określony w ww. przepisie w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz w zakresie geometrii dachu;

2. naruszenie art. 53 ust. 3 ww. ustawy poprzez błędne przyjęcie, że organ jest związany treścią wniosku skarżącej i nie może wydać decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty wskazując na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ wbrew stanowisku organu II instancji inwestycja spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ww. ustawy, a zatem Prezydent [...] winien wydać wnioskodawczyni decyzję o warunkach zabudowy, co pozwoliłoby inwestorowi skorygować bryłę budynku i dostosować go do obowiązujących wymagań. W ocenie skarżącej przewidziana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada kontynuacji funkcji nie może być rozumiana wyłącznie w sposób, jaki nasuwa wykładnia językowa, jako zasada budowania każdorazowo wyłącznie obiektów o identycznej funkcji, bowiem mogłoby to prowadzić do skutków sprzecznych z wymaganiami harmonijnego kształtowania przestrzeni. W jej ocenie już chociażby pobieżna analiza budynków znajdujących się w obrębie ronda [...] wskazuje na odmienne wnioski, od tych do których doszedł organ I instancji. Z jednej strony po przeciwnej stronie ronda zlokalizowany jest wielopiętrowy budynek mieszkalny i usługowy, a z drugiej natomiast rozległe centrum handlowe "[...]". Oba te obiekty znacznie przewyższają parametry inwestycji [...]. Dlatego też w zaistniałym stanie faktycznym określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy.

Nadto, w ocenie strony skarżącej, zaskarżona decyzja narusza art. 53 ust. 3 u.p.z.p., ponieważ sporna inwestycja nie stanowi inwestycji celu publicznego. Dlatego też błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu doprowadziło do wydania wadliwej decyzji odmawiającej wydania warunków zabudowy. Tymczasem organ I instancji ma bowiem obowiązek wydania w niniejszej sprawie decyzji o warunkach zabudowy, nawet jeżeli nie podziela przyjętej przez skarżącą koncepcji przedmiotowej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy ma w takim przypadku umożliwić inwestorowi doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami u.p.z.p.

Nie można również zdaniem skarżącej zaakceptować stanowiska Kolegium jakoby organ był związany treścią wniosku skarżącej i nie mógł wydać decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. W ocenie Sądu zasadnie organy stwierdziły, że sporządzona analiza funkcji oraz cech zagospodarowania terenu uniemożliwia ustalenie parametrów dla planowanej inwestycji, albowiem nie jest spełniony warunek określony w punkcie pierwszym art. 61 ust. 1 u.p.z.p. - w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz w zakresie geometrii dachu.

Sąd wskazał, że realizując wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1496/10 wyznaczono obszar analizowany. Przed wyznaczeniem tego obszaru organ wezwał stronę do określenia frontu działki. Wobec nieustosunkowania się inwestorki do ww. wezwania, organ I instancji wyznaczył ów front od strony ulicy [...] - ponieważ od tej strony odbywa się główne wejście do budynku.

W ocenie organów wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy spornego budynku oraz geometria dachu uniemożliwia wydanie pozytywnej dla skarżącej decyzji.

Jak wynika z akt sprawy, odnośnie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki organ ustalił, że w obszarze analizowanym wskaźniki te są zróżnicowane: od 0,06 (6%) do 1 (100%), przy średnim 0,44 (44%). Biorąc pod uwagę treść wniosku skarżącej (ze wszystkimi jego modyfikacjami i korektami), organ I instancji ustalił wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy spornego budynku w stosunku do powierzchni terenu inwestycji zaznaczonej we wniosku (w części graficznej) - 1211,8 m2 na poziomie 0,865 (86,5%). Dodatkowo organ I instancji obliczył średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla obszaru przyległego do ronda "[...]", na którym usytuowane są obok budynku objętego wnioskiem, budynki współtworzące układ urbanistyczny tego ronda - 0,62 (62%).

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.), dalej rozporządzenie, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. A zatem, uwzględniając powyższe, orzekające w sprawie organy uznały, iż omawiany wskaźnik wynikający z wniosku skarżącej (86,5%) nie odpowiada średniemu wskaźnikowi tej wielkości dla obszaru analizowanego (44%, czy nawet 62%). Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (niż wynika to z ww. ust. 1), ale w wyjątkowych sytuacjach - mianowicie jeżeli wynika to z analizy obszarowej przeprowadzonej w sprawie.

Sąd podzielił stanowisko organów, że wyjątki od reguł określania warunków dla nowej zabudowy muszą być w sposób szczególny uzasadniony i nie do przyjęcia jest sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji wyliczył najpierw średni wskaźnik uwzględniając zabudowę występującą na całym obszarze analizowanym (postąpił zatem zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia), następnie zastosował wyjątek od powyższej zasady i obliczył wskaźnik z uwzględnieniem tylko niektórych budynków w obszarze analizowanym (zgodnie zatem z § 5 ust. 2 rozporządzenia). Bez względu jednak na przyjętą metodę, w każdym przypadku wskaźnik wynikający z wniosku skarżącej nie odpowiadał wskaźnikom ustalonym przez organ l instancji.

Jak wynika z akt sprawy, również gdy chodzi o geometrię dachu organ przeprowadził wnikliwą analizę zabudowy występującej w obszarze analizowanym i na tej podstawie ustalił, że w przeważającej mierze (223 szt.) budynki mają dachy płaskie. Inne dachy (mansardowe, dwuspadowe i wielospadowe) występują rzadko (35 szt.), najrzadziej zaś dachy jednospadowe (6 szt.). Co ważne dachy inne niż płaskie mają niewielki kąt nachylenia, przykrywają budynki niskie (1-kondygnacyjne) i posadowione wewnątrz działek ewidencyjnych, niewidocznych z zewnątrz.

Z powyższego wynika, że dominującym rodzajem dachów w analizowanym obszarze są dachy płaskie. Jak stanowi § 8 rozporządzenia, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Geometria dachu powinna nawiązywać do form istniejących tworząc z nimi harmonijną całość.

Organ I instancji ustalił, że sporny budynek jest pokryty dachem o zróżnicowanej geometrii. Kąty dachów wynoszą około 50°-60°. Takiego nachylenia połaci nie ma żaden z budynków znajdujących się w analizowanym obszarze. Ustalając geometrię dachu organ uwzględnił także zabudowy wokół ronda "[...]". W wyniku poczynionych tak ustaleń organ I instancji stwierdził brak kontynuacji spornej inwestycji w zakresie geometrii dachu. Zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy prawidłowo stwierdziły niezgodność ww. wskaźnika planowanej inwestycji z zabudową zastaną w obszarze analizowanym.

Za bezzasadny Sąd uznał zarzut naruszenia przepisu art. 53 ust. 3 u.p.z.p., wskazując, że na mocy art. 64 ust. 1 ww. ustawy, przepis art. 53 ust. 3 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy.

Ponadto Sąd stwierdził, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, iż organ orzekający o warunkach zabudowy nie jest związany wnioskiem. W ocenie Sądu wniosek może być modyfikowany wyłącznie przez inwestora. Wbrew jednak twierdzeniom skarżącej, organ odmawiając ustalenia warunków zabudowy wskazał, przy przyjęciu jakich wskaźników zabudowy możliwe byłoby ustalenie warunków zabudowy.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E. S., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), poprzez błędne przyjęcie, iż wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy przedmiotowego budynku w stosunku do powierzchni terenu inwestycji nie odpowiada średniemu wskaźnikowi tej wielkości dla obszaru analizowanego. Nadto, błędnie dokonano obliczenia wskaźnika z uwzględnieniem tylko niektórych budynków w obszarze analizowanym - stosując wyjątek przewidziany w § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia;

- art. 53 ust. 3 u.p.z.p., poprzez błędne przyjęcie, że organ jest związany treścią wniosku skarżącej i nie może wydać decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez zamknięcie rozprawy w sytuacji, w której przedmiotowa

sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona;

- art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 77 k.p.a., poprzez naruszenie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, zasad: praworządności postępowania administracyjnego, kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu oraz prawdy obiektywnej, a także obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie w całości sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zwrócić uwagę, że wniosek skarżącej o ustalenie warunków zabudowy został złożony w związku z toczącym się postępowaniem legalizacyjnym. Jest to istotna dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestia, którą pominęły zarówno organy administracji rozpoznając wniosek skarżącej o ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji, jak i Sąd I instancji akceptując decyzje organów. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. wstrzymał roboty budowlane polegające na rozbudowie, nadbudowie budynku usługowo-hotelowego-restauracja "[...]", bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nałożył na inwestora m.in. obowiązek złożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Wystąpienie przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie pozostaje wobec tego w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, w ramach którego organ nadzoru budowlanego stwierdził zaistnienie potrzeby uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. W takim przypadku obowiązkiem organu I instancji było wyraźne wskazanie w decyzji o warunkach zabudowy, w stosunku do jakiej części inwestycji warunki zabudowy są ustalane. Postępowanie legalizacyjne nie dotyczy bowiem całego obiektu budowlanego. Uzasadnienie wskazanego wyżej postanowienia PINB wskazuje, że istniejąca przed zakwestionowaną nadbudową, rozbudową część obiektu, która powstała wcześniej, wybudowana została legalnie. Dlatego istotne jest przestrzeganie wymogu określonego w art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy obowiązany jest dokonać analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Analiza stanu faktycznego, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. obejmuje m. in. ustalenie aktualnego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia ww. regulacji, bowiem w dokonanej przez organ analizie stanu faktycznego terenu brakuje rozważań dotyczących rzeczywistego stanu istniejącego na nieruchomości, tj. uwzględnienia faktu zrealizowania w okresie wcześniejszym obiektu budowlanego, który istnieje w określonym kształcie i nie jest objęty postępowaniem legalizacyjnym. Analiza urbanistyczna nie może abstrahować od faktu istnienia na działce nr [...] (d. [...]) obiektu budowlanego zrealizowanego w określonym kształcie architektonicznym, którego elementem jest m.in. geometria dachu.

Ponadto organy obu instancji zawęziły analizę intensywności wykorzystania terenu do części działki nr [...] (d. [...]). Jak wynika z wniosku skarżącej o wydanie decyzji o warunkach zabudowy powierzchnia niniejszej działki wynosi ok. 5200 m2. Inwestycja realizowana przez skarżącą posadowiona jest zaś na części tej działki o powierzchni ok. 1211,8 m2. Wniosek skarżącej wskazuje zatem, że sporny obiekt budowlany zlokalizowany jest na części działki nr [...] (d. [...]). Należy mieć na względzie, że posłużenie się przez ustawodawcę w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pojęciem "teren" oznacza, że inwestycja może obejmować kilka działek, które będą stanowiły teren inwestycji. Zawężenie przez skarżącą terenu inwestycji do części działki nr [...] (d. [...]) nie oznacza, że należy w analizie urbanistycznej pominąć kwestię intensywności wykorzystania całej działki. Jak już wyżej wskazano analiza stanu faktycznego dotycząca nieruchomości powinna uwzględniać aktualny stan zabudowy i zagospodarowania nieruchomości. Należy zatem uwzględnić również inne obiekty budowlane niż obiekt skarżącej, posadowione na działce nr [...] (d.[...]), i ustalić wskaźnik wielkości zabudowy dla całej działki, a nie tylko tej jej części, na której posadowiona jest sporna inwestycja. Dopiero wówczas możliwa będzie ocena jaki wskaźnik wielkości zabudowy może zostać zaakceptowany przy ustalaniu warunków zabudowy.

Brak wyżej wskazanych rozważań uniemożliwia dokonanie oceny, czy wnioski wyciągnięte przez organy z przeprowadzonej analizy są prawidłowe. W konsekwencji prowadzi to do uznania, że organy rozstrzygnęły sprawę w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny.

Należy także zauważyć, że wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego wiąże się z prawem inwestora do zalegalizowania samowoli budowlanej. Inwestor ma zatem prawo wiedzieć, jakie parametry inwestycji należy przyjąć, aby możliwe było jej zalegalizowanie. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy wiąże organy orzekające w sprawie. Jednakże podkreślenia wymaga, że jeżeli chodzi o parametry inwestycji, związanie to nie ma charakteru bezwzględnego. W toku postępowania administracyjnego wniosek może być modyfikowany przez inwestora, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ. Ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów inwestycji, takich jak wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki czy geometria dachu, możliwe było zatem w odmienny sposób niż wskazany we wniosku inwestora, po uzyskaniu jego akceptacji. Trzeba bowiem zauważyć, że ustalenie warunków zabudowy możliwe jest dopiero po dokonaniu analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania określonego terenu w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., której wyników inwestor, wskazując we wniosku parametry techniczne planowanej inwestycji, często nie jest w stanie przewidzieć. Jeżeli po przeprowadzeniu tej analizy organ uzna, że na danym terenie możliwa jest wyłącznie realizacja inwestycji o innych parametrach, niż wskazane we wniosku, powinien poinformować o tym inwestora przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. W przypadku, gdyby inwestor wyraził zgodę na takie warunki zabudowy należałoby przyjąć, iż modyfikuje on swój wniosek w tym zakresie, natomiast jeżeli inwestorowi zależałoby wyłącznie na realizacji inwestycji o parametrach ściśle określonych we wniosku, organ, uznając, że w świetle obowiązujących przepisów i wyników przeprowadzonej analizy realizacja danej inwestycji na konkretnej nieruchomości jest niedopuszczalna, obowiązany byłby wydać decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1639/06, LEX nr 413525). W niniejszej sprawie organy, a następnie Sąd I instancji przedwcześnie uznały, że nie jest możliwe ustalenie parametrów dla planowanej inwestycji, wskazując, iż nie jest spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz w zakresie geometrii dachu. Organ winien bowiem określić dopuszczalne parametry i uzyskać zgodę inwestora na modyfikację wniosku w tym zakresie w celu umożliwienia inwestorowi uzyskania warunków zabudowy dla spornej inwestycji.

W konsekwencji za zasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., jak i wadliwej kontroli przeprowadzonego przez organy postępowania, polegającej na zaakceptowaniu przez Sąd I instancji naruszenia przez organy art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Niezrozumiały jest natomiast zarzut naruszenia art. 148 p.p.s.a., który to przepis stanowi, że Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W niniejszej sprawie przepis ten nie miał zastosowania.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a., stanowiący, że przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Przepis ten reguluje jedną z kompetencji przewodniczącego składu orzekającego i ma charakter jedynie porządkowy. Naruszenie tej normy prawnej może mieć miejsce tylko, gdy przewodniczący zamknie rozprawę, pomimo że w ocenie sądu sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona lub gdy w ogóle nie zamknie rozprawy, bądź gdy ją zamknie, mimo że strony nie zostały prawidłowo zawiadomione o terminie rozprawy, bądź też w sytuacji gdy złożyły uzasadnione wnioski o jej odroczenie z uwagi na przeszkody niemożliwe do usunięcia i znane sądowi (por. wyroki NSA z dnia 11 kwietnia 2006 r. sygn. akt II FSK 513/05, z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1580/11, z dnia 4 lipca 2013 r. sygn. akt I GSK 934/12 - dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie przedstawione wyżej okoliczności nie zaistniały.

Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę dokona kontroli legalności zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem uwag wyżej poczynionych.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.