Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 90/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24f ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 października 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 717/18 w sprawie ze skargi Z. M. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Z. M. na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 717/18, uwzględniając skargę Z. M., uchylił zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wskazanym wyżej zarządzeniem zastępczym Wojewoda [...], na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) – dalej: "u.s.g.", stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w [...] Z. M., kandydata z listy nr [...] – Komitet Wyborczy [...] w okręgu nr [...] w związku z naruszeniem ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności.

Wojewoda zaznaczył, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego zainicjowanego pismem Centralnego Biura Antykorupcyjnego ustalono, że wymieniony, prowadząc działalność gospodarczą pod firmą: "[...]" w dniu [...] stycznia 2016 r., zawarł z "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] umowę najmu lokalu użytkowego znajdującego się w budynku położonym przy ul. [...] w [...]. W dniu zawarcia przedmiotowej umowy Gmina [...] posiadała [...] udziałów w Spółce "[...]" co stanowiło 99,35 % udziałów, pozostałe [...] udziałów (0,65 %) było w posiadaniu B. S. Natomiast od dnia [...] lutego 2017 r. jedynym udziałowcem "[...]" Sp. z o. o. jest Gmina [...]. Zdaniem Wojewody, Z. M. prowadzi działalność gospodarczą - działalność fizjoterapeutyczną i do tego celu wykorzystuje mienie stanowiące własność "[...]" Sp. z o. o. z siedzibą w [...], które od dnia [...] lutego 2017 r. stanowi mienie komunalne Gminy. Tym samym wykorzystuje on mienie komunalne Gminy [...] i narusza zakaz przewidziany w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Z uwagi na okoliczność, że Rada Miejska w [...], nie podjęła uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu wspomnianego radnego, organ nadzoru - działając w oparciu o art. 98a ust. 1 u.s.g. - skierował do organu stanowiącego Gminy pismo wzywające do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni od dnia otrzymania niniejszego wezwania.

W odpowiedzi na ww. wystąpienie Przewodniczący Rady Miejskiej w [...] poinformował, że Rada w terminie wskazanym przez organ nadzoru nie podjęła uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Z. M.

W tej sytuacji, po powiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Wojewoda wydał - na podstawie art. 98a ust. 2 u.s.g. - zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w [...] Z. M.

Skargę na to zarządzenie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Z. M. Zwrócił uwagę na terminologiczne zawiłości u.s.g. w odniesieniu do problematyki majątkowej. Ustawa ta używa bowiem aż trzech pojęć, tj.: mienie komunalne (art. 43), mienie gminy (art. 40 ust. 2 pkt 31) i mienie gminne (art. 48 ust. 31). Wskazując na zakresy poszczególnych pojęć i relacje pomiędzy nimi, skarżący odwołał się jednocześnie do literalnego brzmienia przepisu, z którego wynika przedmiotowy zakaz. Zgodnie z art. 24f ust. 1 u.s.g., radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Z przepisu tego wynika, zdaniem strony, że radnemu gminy ustawa nie zakazuje prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia należącego do związków gmin oraz mienia innych niż sama gmina gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Zakazem objęta jest, więc tylko możliwość prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia tej gminy, w której radny wykonuje mandat. Istniejący stan rzeczy wydaje się celowym zabiegiem ustawodawcy. Świadczyć o tym może pierwotne brzmienie art. 24f ust. 1, wprowadzone mocą art. 19 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584 z późn. zm.), w którym mowa była tylko o mieniu komunalnym, nie zaś mieniu komunalnym gminy. Zakres pierwszego z tych pojęć jest oczywiście szerszy, jako że odnosi się do mienia wszystkich podmiotów wymienionych w art. 43 u.s.g., a nie tylko do mienia samej gminy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W wyroku uwzględniającym skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie sporne jest to, czy objęcie z dniem [...] lutego 2017 r. 100% udziałów w Spółce "[...]" spowodowało naruszenie wspomnianego art. 24f ust. 1 u.s.g. z uwagi na prowadzenie przez skarżącego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał on mandat. Sąd meriti, podzielając pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 679/14, stwierdził, że nie można uznać, że przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. ma charakter bezwzględny, a więc że jakiekolwiek korzystanie przez radnego z mienia komunalnego pozostające w związku funkcjonalnym z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą powoduje skutek w postaci wygaśnięcia jego mandatu. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego wprowadzenie takiej regulacji miało na celu ochronę interesu publicznego poprzez zapobieżenie angażowaniu się radnych w sytuacje mogące poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość oraz podważać autorytet organów, w których działają, a także osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do prawidłowego funkcjonowania tych organów. Wobec tego, że radny – z racji wykonywania mandatu – ma ułatwiony dostęp do mienia gminnego, przepis ten miał na celu ograniczenie możliwości wykorzystywania stanowiska radnego dla uzyskania tego mienia dla celów gospodarczych na uprzywilejowanych zasadach. Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że w kontekście przepisu art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2096) – dalej: "u.s.w.", wskazującym pewien kierunek interpretacji art. 24f u.s.g., nie można uznać, że – z uwagi na cel wprowadzonego w art. 24f u.s.g. zakazu - korzystanie z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności usług na warunkach ogólnych, czy na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych, może podważać osiągnięcie tego celu, ponieważ w tych przypadkach nie zachodzi obawa wykorzystania mandatu radnego do uzyskania innych korzyści, aniżeli dostępne dla wszystkich członków wspólnoty samorządowej.

W realiach niniejszej sprawy, Gmina stała się 100% udziałowcem "[...]" Spółki z o.o. w dniu [...] lutego 2017 r. (w związku z nabyciem od B. S. 0,65 % udziałów) i z tym też faktem organ wiąże wykorzystywanie przez skarżącego w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, mienia komunalnego gminy o jakim mowa w art. 24f ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Sądu meriti jest to okoliczność całkowicie niezależna od skarżącego, nie związana z podejmowaniem przez niego jakichkolwiek działań, a przy tym niemająca jakiegokolwiek wpływu na jego sytuację – jako strony umowy najmu lokalu użytkowego.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że zaskarżone zarządzenie zastępcze narusza prawo, bowiem Wojewoda nie wykazał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy faktycznie doszło do wykorzystania przez skarżącego - jako radnego - mienia komunalnego Gminy dla celów prowadzonej przez niego działalności gospodarczej – w rozumieniu art. 24f u.s.g. Tym samym organ dopuścił się naruszenia 98a u.s.g. w związku z art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 754 ze zm.) – dalej: "Kodeks wyborczy".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda [...], zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, zasądzenia od skarżącego na rzecz Wojewody [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznania sprawy na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 24f ust. 1 u.s.g. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przewidziany w tym przepisie prawa zakaz prowadzenia przez radnych rad gmin działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, wbrew brzmieniu tego przepisu, który wyłączenia takiego nie zawiera, nie dotyczy korzystania z tego mienia przez radnego na zasadzie powszechnej dostępności do tego mienia na warunkach ogólnych oraz stosunku najmu pomieszczeń do własnej działalności gospodarczej, a w konsekwencji powyższego przyjęcie, że Z. M. nie naruszył zakazu wykorzystania w prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej mienia komunalnego gminy [...], w której uzyskał mandat radnego,

2) art. 24f ust. 1 u.s.g. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że prowadzenie przez radnego rady gminy działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia, które w trakcie sprawowania przez niego mandatu radnego stało się mieniem komunalnym gminy, w której uzyskał mandat radnego, powoduje, że nie dotyczy go przewidziany w tym przepisie prawa, nie zawierającym takiego wyłączenia, zakaz prowadzenia przez radnych rad gmin działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a w konsekwencji powyższego przyjęcie, że Z. M. nie naruszył zakazu wykorzystania w prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej mienia komunalnego gminy [...], w której uzyskał mandat radnego,

3) art. 24f ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie każde wykorzystanie przez radnego rady gminy mienia komunalnego przy działalności gospodarczej powoduje z mocy prawa skutek w postaci wygaśnięcia mandatu radnego, a w konsekwencji powyższego przyjęcie, że Z. M. nie naruszył zakazu wykorzystania w prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej mienia komunalnego gminy [...], w której uzyskał mandat radnego.

W motywach skargi Wojewoda podniósł, że nie ma znaczenia prawnego, czy okoliczności powodujące powstanie zakazu korzystania z mienia komunalnego gminy były zależne od radnego, ani charakter umowy, na podstawie której radny korzystał z tego mienia przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach (w tym wypadku u.s.g.) funkcji lub działalności. Stwierdzenie naruszenia tego zakazu obliguje zatem właściwy organ do wygaszenia mandatu radnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny, podziela stanowisko skarżącego kasacyjnie Wojewody, że w realiach sprawy, Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni postanowień art. 24f ust. 1 u.s.g. i w rezultacie wadliwie zrekonstruował treść norm mających zastosowanie w sprawie, jak również dokonał ich niewłaściwej subsumcji.

Sąd Wojewódzki oceniał legalność zarządzenia zastępczego Wojewody Zachodniopomorskiego w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego z powodu naruszenia ustawowego zakazu zawartego w art. 24f ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że: "Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności". Niewątpliwie zawarty w art. 24f ust. 1 u.s.g. zakaz służy wyeliminowaniu sytuacji, gdy radny przez wykorzystywanie swojej funkcji, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. Pełni on także istotną funkcję gwarancyjną bezstronnego wykonywania mandatu radnego w interesie gminnej wspólnoty samorządowej. Interes publiczny, którego realizacji służą "antykorupcyjne" normy art. 24f ust. 1 u.s.g. polega na "zapobieżeniu angażowania się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność, czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania" (uchwała TK z dnia 13 kwietnia 1994 r., sygn. akt W 2/94, OTK w 1994 r., cz. I, s. 191). Z tych względów wszelkie wątpliwości związane z interpretacją normy art. 24f ust. 1 u.s.g. nie powinny prowadzić do obejścia ratio legis i do działalności niezgodnej ze standardami uczciwego i transparentnego wykonywania mandatu radnego.

Podkreślić należy, że norma art. 24f ust. 1 u.s.g. nie ogranicza zakazu do "własności" ani do "zarządzania" mieniem komunalnym, lecz używa znacznie pojemniejszego określenia: "wykorzystanie mienia", którego granice desygnatów są o wiele trudniej uchwytne. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że sformułowanie: "wykorzystywanie" odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną czy jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne (por. np. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1714/10, LEX nr 746748). Nie jest też istotne, czy radny prowadzący działalność gospodarczą, jako jedyny korzysta z mienia komunalnego, czy też korzystają z niego także inne osoby. Wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie. Przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. nie uzależnia bowiem wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, lecz rozstrzygający jest sam fakt korzystania z tego mienia (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. II OSK 921/10, LEX nr 688796). Na pewno to wykorzystanie mienia gminy musi pozostawać w związku funkcjonalnym z prowadzoną działalnością gospodarczą.

Ustawodawca wprowadził generalny zakaz korzystania przez radnego z mienia gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku i tytuł prawny. Brak jest zatem podstaw do formułowania, w drodze wykładni, dodatkowych przesłanek przesądzających o naruszeniu tego zakazu, które nie zostały wprost wyrażone przez ustawodawcę, dotyczących charakteru bądź zakresu działalności gospodarczej, jak też uzyskiwanych z tej działalności przychodów. Naruszenie zakazu wprowadzonego w art. 24f ust 1 u.s.g. nie jest uwarunkowane rodzajem, czy przedmiotem działalności gospodarczej prowadzonej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Powierzając jednostkom samorządu terytorialnego uprawnienie do gospodarowania mieniem samorządowym, ustawodawca wprowadził instytucje prewencyjne i represyjne, które mają na celu wyłączenie możliwości wykorzystywania mienia samorządowego bezpośrednio lub pośrednio dla interesów indywidulanych osób wchodzących w skład organów jednostek samorządu terytorialnego (por. wyroki NSA z dnia: 18 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 2759/15, oraz z 30 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1542/17, dostępne, [w:] CBOSA).

Przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. nie zawiera wyłączenia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której Uzyskał mandat, w przypadku wykorzystywania mienia komunalnego gminy na podstawie stosunków prawnych wynikających z korzystania z powszechnie dostępnych usług na warunkach ogólnych oraz stosunku najmu pomieszczeń do własnej działalności gospodarczej, jeżeli najem lub użytkowanie są oparte na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych, jakie w odniesieniu do radnych wojewódzkich stanowi art. 24 ust. 1 u.s.w. Z tego względu wykładnia art. 24f ust. 1 u.s.g. dokonana przez Sąd Wojewódzki, poprzez uzupełnienie treści tego przepisu w oparciu o analogię do przepisów ustawy o samorządzie województwa jest wykładnią contra legem. W tym kontekście skład orzekający w przedmiotowej sprawie podziela stanowisko stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2088/15, (dostępnie, [w:] CBOSA), według którego zastosowanie analogii w prawie administracyjnym materialnym jest objęte bezwzględnym zakazem, a zakaz ten ma oparcie w konstytucyjnej zasadzie praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Ponadto trzeba mieć na uwadze, że przepisy zawierające normy zakazujące, nakazujące, bądź ograniczające podlegają ścisłej wykładni.

Ustanowiony w artykule 24f ust. 1 u.s.g. zakaz prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy wiąże w każdym wypadku prowadzenia takiej działalności przez radnego rady gminy z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat radnego, niezależnie do tego, czy miał on wpływ na powstanie okoliczności uzasadniających zastosowanie przepisu ustanawiającego taki zakaz, a więc zarówno wtedy, gdy przed rozpoczęciem wykonywania mandatu radnego prowadził taką działalność gospodarczą (art 24f ust. 1a), kiedy zobowiązany jest do zaprzestania jej prowadzenia w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, jak i w przypadku, gdy w wyniku przekształceń własnościowych podmiotu wynajmującego radnemu lokal użytkowy, w którym radny prowadzi działalność gospodarczą, podmiot ten stał się gminną osobą prawną, wskutek czego wynajmując lokal użytkowy od dysponującej mieniem komunalnym gminnej osoby prawnej, radny prowadzi w tym lokalu działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat radnego.

W przypadku radnych gminy, to każde korzystanie przez nich z nieruchomości gminnych będzie wyczerpywało zakaz, o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartej w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. II OPS 1/07, (ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 62), mając na względzie cel zakazu antykorupcyjnego, nie można uznać, że korzystanie z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności usług na warunkach ogólnych czy też na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych może podważać osiągnięcie tego celu, ponieważ w tych przypadkach nie zachodzi obawa wykorzystania mandatu radnego do uzyskania innych korzyści aniżeli dostępne dla wszystkich członków wspólnoty samorządowej. Prowadząc działalność gospodarczą pod firmą: "[...]" radny zawarł z "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...], umowę najmu lokalu użytkowego znajdującego się w budynku położonym przy ul. [...] w [...]. W dniu zawarcia przedmiotowej umowy Gmina [...] posiadała [...] udziałów w Spółce "[...]", co stanowiło 99,35 % udziałów, pozostałe [...] udziałów (0,65 %) było w posiadaniu osoby prywatnej, zaś od dnia [...] lutego 2017 r. Gmina [...] jest jedynym udziałowcem "[...]" Sp. z o. o. Należy przy tym zauważyć, że tylko radny, jako najemca, był uprawniony do przedłużenia umowy w razie kontynuowania najmu i pobierania pożytków z wynajmowanego lokalu użytkowego. Oznacza to, że pozostali członkowie wspólnoty samorządowej w stosunku do mienia gminnego nie posiadali prawa do jego użytkowania na zasadach równorzędnych z uprawnieniami radnego jako najemcy. W wyroku z dnia 25 marca 2014 r. sygn. II OSK 415/14 (dostępny, [w:] CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł stanowisko, że jeżeli radny zawarł z gminą umowę dzierżawy nieruchomości stanowiącej własność gminy, uzyskując w ten sposób tytuł prawny o charakterze obligacyjnym do nieruchomości gminnej, zaś w czasie trwania umowy dzierżawy gmina bez rozwiązania tej umowy nie mogła zawierać z innymi podmiotami umów dzierżawy, należy uznać, że w tych okolicznościach została spełniona norma określona w art. 24f ust. 1 u.s.g., a użytkowane przez radnego mienie gminne wyłączone jest z powszechnej dostępności.

Zważywszy na powyższe, nie ma znaczenia prawnego, czy okoliczności powodujące powstanie zakazu korzystania z mienia komunalnego gminy były zależne od radnego, ani charakter umowy, na podstawie której radny korzystał z tego mienia przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach (w tym wypadku u.s.g.) funkcji lub działalności. Stwierdzenie naruszenia tego zakazu obliguje zatem właściwy organ do wygaszenia mandatu radnego.

Wskazane wyżej motywy i przyjęte oceny stanowią wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku. Ponieważ sama istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę Z. M. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...]. Kontrolując zaskarżone zarządzenie zastępcze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż nie nastąpiło naruszenie prawa przez Wojewodę. Tym samym skarga na podstawie art. 151 P.p.s.a. została w całości oddalona.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, stronie która wniosła tę skargę należą się niezbędne koszty postępowania od strony lub stron wnoszących skargę przed sądem pierwszej instancji. W tej sprawie należało zasądzić od Z. M. na rzecz Wojewody [...] zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.