Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 228/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2010-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 135, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 13 ust 1 pkt 1, ust. 2 pkt 4, ust. 2a, ust. 2b, ust. 4, art. 13f, art. 13g ust. 1, art. 13k ust. 1 i 2, art. 29a ust. 1 i 2, art. 40 ust. 3 i 12, art. 40 d ust. 3 § 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 71 poz 838
law: Ustawa dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: § 4 ust. 1, § 8 ust. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 51 poz 608
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych.
article: art. 178, art. 184
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 70 § 1
journal: Dz.U. 2005 nr 8 poz 60
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art. 27 § 1 pkt 7, art. 26 § 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi R.Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione i zawieszenie postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz R.Z. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] o uznaniu za nieuzasadnione zarzutów zobowiązanego R.Z. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oraz zawieszeniu postępowania egzekucyjnego.

Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.

Prezydent Miasta, występując jednocześnie w roli wierzyciela oraz organu egzekucyjnego, wszczął wobec R.Z. administracyjne postępowanie egzekucyjne celem wyegzekwowania należności publicznoprawnych z tytułu nieuiszczenia opłat za parkowanie, na obszarze strefy płatnego parkowania , pojazdów [...] nr rej. [...] oraz [...] nr rej. [...]. Nałożone na skarżącego kary pieniężne/opłaty dodatkowe dotyczą zdarzeń z dni: [...] 2004 r. (potwierdzonych wezwaniami-raportami).

W związku z nieuiszczeniem nałożonych kar pieniężnych/opłat dodatkowych Prezydent Miasta wystawił wobec R.Z. następujące tytuły wykonawcze: 1) z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], 2) z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], 3) z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], 4) z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], 5) z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], 6) z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], 7) z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], 8) z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], 9) z dnia [...] marca 2006 r. nr [...]. Organ dokonał również zajęcia na poczet należności stanowiącego własność zobowiązanego samochodu [...] nr rej. [...].

R.Z. wniósł zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne wraz z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego i jego zawieszenie do czasu wyczerpania wszystkich przewidzianych prawem środków odwoławczych. Jako podstawę wniesienia zarzutów wskazał art. 33 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 6 i 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podał, iż nie parkował w terminach i miejscach strefy płatnego parkowania wymienionych w wystawionych wezwaniach – raportach dołączonych do zaskarżonych tytułów. Wniósł m.in. o umożliwienie złożenia zeznań w charakterze strony na tę okoliczność oraz o wystąpienie do swojego pracodawcy – Wojewódzkiego [...] z zapytaniem czy w określonych dniach i godzinach wykonywał tam pracę. Ukaranie go karą w wysokości 1250 zł bez możliwości zaskarżenia do sądu decyzji o ukaraniu stanowi obrazę Konstytucji oraz przepisów prawa wspólnotowego. Zobowiązany podniósł także zarzuty obrazy art. 27 u.p.e.a. oraz przedawnienia egzekwowanych kar.

Odnosząc się do powyższych zarzutów Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] uznał je za nieuzasadnione i zawiesił postępowanie egzekucyjne do czasu ewentualnego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Jako podstawę prawną prowadzenia egzekucji administracyjnej organ wskazał uchwałę Nr XLVIII/583/01 Rady Miasta z dnia [...] listopada 2001 r. w sprawie wprowadzenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w Strefie Płatnego parkowania na terenie Miasta, ustalenia ich wysokości oraz sposobu pobierania, uchwałę Nr XLVI/168/03 Rady Miasta z dnia [...] listopada 2003 r. w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania i wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w tej strefie oraz ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Dowodem nieopłacenia postoju w Strefie są 24 wezwania – raporty dotyczące pojazdów stanowiących własność R.Z..

Organ wskazał, iż w myśl przepisów ustawy o drogach publicznych osobą zobowiązaną do uiszczenia opłaty parkingowej osobą zobowiązaną do uiszczenia opłaty parkingowej jest osoba korzystająca z miejsca do parkowania. Zgodnie z zasadami określonymi w kodeksie cywilnym (art. 140 K.c.) osoba, która może swobodnie rozporządzać rzeczą (pojazdem) jest właściciel. Jeżeli nie on dysponował pojazdem w czasie i miejscu wskazanym w wezwaniach – raportach, powinien wskazać osobę, której udostępnił samochód. Tym samym chybiony jest zarzut błędu co do osoby zobowiązanej. W konsekwencji bezcelowe jest również przeprowadzanie dowodów objętych wnioskiem zobowiązanego.

Jako niezasadny organ uznał również zarzut przedawnienia należności, bowiem przedawniają się one z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym kary należało uiścić, co wynika z przepisów art. 68 – 71 Ordynacji podatkowej. Egzekwowane należności są karami porządkowymi, których obowiązek pobierania istnieje z mocy prawa. Pobór opłaty jest czynnością materialno-techniczną, nie wymagającą wydania decyzji administracyjnej. Podobnie w przypadku nieuiszczenia tej opłaty korzystający ze strefy jest obowiązany do uiszczenia opłaty dodatkowej w wysokości określonej ustawowo i również w tym przypadku nie ma potrzeby wydawania decyzji administracyjnej.

Pozostałe zarzuty zobowiązanego, ze względu na brak odpowiedniego uzasadnienia oraz brak przesłanek do uznania, że zaistniał którykolwiek z przypadków w nich wskazanych, również nie zostały uwzględnione przez organ.

Na postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2007 r. R.Z. wniósł zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wniesienie zażalenia w ustawowym terminie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 11 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Go 694/08, uchylając postanowienie SKO z dnia 14 sierpnia 2008 r. o uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia.

Zobowiązany wniósł o uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji, podtrzymując wniesione wcześniej zarzuty. Podał nadto, iż nie istnieje obowiązek zapłaty kar pieniężnych z tytułu braku opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania za okres do ogłoszenia dnia 24 listopada 2003 r. w Dzienniku Ustaw ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. zmieniającej ustawę o drogach publicznych. Dopiero od tej daty obowiązują przepisy będące podstawą prawną orzekania kar dodatkowych, a nie kar pieniężnych, które prezydent egzekwuje we wszystkich zaskarżonych tytułach wykonawczych.

Skarżący powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r. P 6/02, w oparciu o ten wyrok dążył do wykazania braku podstaw prawnych pobierania kar pieniężnych przed dniem 24 listopada 2003 r. oraz wskazał powołanie w części tytułów wykonawczych błędnej postawy prawnej egzekwowanego obowiązku. Nadto podniósł, że rubryki nr 30 i 32 tytułów wykonawczych są błędnie wypełnione. Podniósł również, iż osoby zatrudnione w spółce [...] oraz [...] nie są urzędnikami organu będącego zarządca drogi i w związku z tym nie posiadają upoważnienia do kontrolowania prawidłowości uiszczania opłat za parkowanie oraz wystawiania wezwań – raportów. Na notatkach brak jest czytelnych podpisów oraz określenia stanowiska służbowego tych osób, co sprawia, że osoba sporządzająca notatki jest anonimowa. Pozwala to na pełną dowolność w wystawianiu wezwań-raportów i uniemożliwia ich późniejszą weryfikację.

Zobowiązany podniósł również zarzut naruszenia szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dowodząc, iż wymierzenie opłat dodatkowych powinno nastąpić w drodze decyzji, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta. Organ odwoławczy powołał się przy tym na wydany w podobnej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 2 sierpnia 2006 r., II SA/Go 318/06, z którego wynika, iż w dacie nastąpienia zdarzeń skutkujących wszczęciem postępowania egzekucyjnego, tj. stwierdzenia parkowania pojazdów w strefie płatnego parkowania bez uiszczenia należnej opłaty istniała podstawa do pobierania z tego tytułu przez zarządcę drogi – Prezydenta Miasta kar pieniężnych w trybie ustalonym przepisami ustawy o drogach publicznych, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2002 r. oraz uchwały rady Miasta Nr XLVIII/583/01 z dnia [...] listopada 2001 r. Co do terminu przedawnienia egzekwowanych świadczeń SKO podzieliło pogląd organu pierwszej instancji, iż jest on określony przepisami działu III ustawy Ordynacja podatkowa. Oprócz wezwań – raportów fakt parkowania pojazdów w strefie płatnego parkowania bez uiszczenia należnych opłat potwierdza znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna. Nadto Kolegium nie dopatrzyło się nieprawidłowości w wystawieniu zakwestionowanych przez zobowiązanego tytułów wykonawczych.

Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego

R.Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 18, art. 33 pkt 1, 4 i 10, art. 27 § 1 pkt 3, art. 26 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz z przepisami art. 6, 7, 9, 10 § 1, 11, 75 § 1, 76, 77, 78, 80, 86, 107 § 1 i 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, a także przepisów powołanych w uzasadnieniu skargi. Zdaniem skarżącego Kolegium dopuściło się także naruszenia art. 94 Konstytucji RP, wydając zaskarżone postanowienie na podstawie przepisów prawa miejscowego, które są nieważne od dnia uchwalenia przedmiotowych uchwał oraz na podstawie przepisów ustawy, uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją RP. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podał, że Kolegium nie uwzględniło jego wniosków dowodowych zmierzających do wykazania, iż w czasie i miejscu parkowania samochodów uwidocznionych w notatkach wykonywał swoje obowiązki służbowe i nie korzystał z drogi publicznej. Notatki dokumentujące czas i miejsca parkowania nie zostały sporządzone przez organ administracyjny będący zarządcą drogi w obrębie strefy płatnego parkowania, lecz przez osoby postronne, nieupoważnione do dokonywania jakichkolwiek czynności urzędowych, w tym czynności kontrolnych, co oznacza, że nie są to dokumenty urzędowe. Według skarżącego notatki te nie mogą stanowić dowodu w sprawie. Dodatkowo brak jest możliwości weryfikacji przedmiotowych notatek. Wszystkie czynności, w tym czynności kontrolne wykonywane przez spółkę [...] oraz [...] w imieniu zarządcy drogi – organu administracji samorządowej – są prawnie bezskuteczne jako nieważne. Przedmiotowe notatki są opisem oględzin samochodu i art. 67 § 1 i § 2 k.p.a. nakazuje organowi administracji publicznej udokumentowanie dokonanych oględzin sporządzeniem protokołu, jako że oględziny samochodu stanowią w ocenie Prezydenta dowód na okoliczność, że to skarżący parkował będące przedmiotem oględzin auto i że za parkowanie będącego przedmiotem oględzin auta nie uiścił opłaty parkingowej. Zastąpienie protokołu sporządzeniem notatki jest złamaniem zasady protokołowania czynności organu administracji publicznej określonej w art. 67 k.p.a.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że upoważnianie przez zarządców dróg publicznych do administrowania strefą innych podmiotów, także do wykonywania czynności urzędowych polegających na kontroli – w tym spółki z o.o. [...] i Zakładu [...], należy uznać za nieważne jako sprzeczne z ustawą o drogach publicznych. Prezydent zlecił w przeszłości administrowanie strefą płatnego parkowania spółce [...] a obecnie [...]. Pojęcie "prowadzenie" jest określeniem tożsamym z pojęciem "administrowanie" a więc i wykonywaniem czynności kontrolnych czy zobowiązana osoba uiściła opłatę za parkowanie, które to czynności urzędowe ma prawo zgodnie z ustawą wykonywać wyłącznie organ administracyjny będący zarządcą drogi. Jednak ani spółka [...] ani Zakład [...] nie są organami administracyjnymi, który z mocy prawa administruje drogami publicznymi. Kolegium nie odniosło się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do podnoszonych w toku postępowania zarzutów w tym przedmiocie.

Jednocześnie skarżący zaprzeczył, jakoby parkował samochody w terminach i miejscach określonych w notatkach. Podniósł zarzut błędu co do osoby zobowiązanego, tj. naruszenia art. 33 pkt 4 u.p.e.a. podając, że Kolegium nie rozpatrzyło tego zarzutu na wcześniejszym etapie sprawy.

Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P 6/02, Trybunał Konstytucyjny uchylił wcześniej obowiązujące przepisy ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych jako sprzeczne z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej. Uchwały Rady Miasta nr XLVIII/583/01 z dnia [...] listopada 2001 r. i uchwała nr LIV/638/02 zostały wydane na podstawie sprzecznych z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej przepisów ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia Rady Ministrów, uchylonych wskazanym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Przepisy prawa miejscowego, jako wydane na podstawie sprzecznych z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej i uchylonych przez Trybunał Konstytucyjny, są nieważne i dlatego nie stanowią podstawy prawnej obowiązku zapłaty kar pieniężnych.

W ocenie skarżącego nie powołanie w zaskarżonych tytułach przepisów prawa miejscowego jest uchybieniem, które skutkuje uchyleniem zaskarżonych tytułów egzekucyjnych. To przepisy prawa miejscowego powinny być powołane jako podstawa prawna zaskarżonych tytułów egzekucyjnych, gdyż dopiero te przepisy prawa miejscowego nakładają obowiązek z mocy prawa do uiszczania opłat za parkowanie i kar pieniężnych a później opłat dodatkowych za brak uiszczenia opłaty za parkowanie- przepisy ustawy o drogach publicznych dają możliwość uchwalania przepisów prawa miejscowego w przedmiotowych kwestiach, ale z tych ustawowych przepisów obowiązek zapłaty opłat za parkowanie i za brak opłaty nie wynika.

Ponadto do kar pieniężnych – przed 24 listopada 2003r. – Prezydent powołał przepisy dotyczące opłat dodatkowych, które wówczas nie obowiązywały a nie przepisy dotyczące kar pieniężnych, które zostały uchylone przez Trybunał Konstytucyjny, co także jest brakiem formalnym stanowiącym podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Zdaniem R.Z. w niektórych zaskarżonych tytułach wykonawczych błędnie podano treść obowiązku podlegającego egzekucji (art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a.) – obowiązek ten dotyczy "opłaty dodatkowej" a nie "kary pieniężnej" po terminie określonym ogłoszeniem ustawy nowelizującej ustawę o drogach publicznych. Strona ponownie podniosła, że rubryka 32 w zaskarżonych tytułach wykonawczych jest błędnie wypełniona, jako termin powstania rzekomego obowiązku zapłaty kary pieniężnej Prezydent przyjął datę sporządzenia wezwań do zapłaty a nie datę rzekomego braku zapłaty opłaty parkingowej określonej w notatkach (art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a.). Wezwania do zapłaty były sporządzane po paru latach od napisania notatek-raportów. Notatek tych nie można uznać za dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 76 k.p.a., gdyż nie zostały sporządzone przez organ administracji publicznej będący zarządcą drogi, w formie określonej przez art. 67 § 1 i 2 k.p.a. lecz przez osoby nie będące urzędnikami organu administracji, nieuprawnione do dokonywania kontroli. Upoważnienie Prezydenta spółki [...] i [...] do kontroli jako sprzeczne z art. 21 ust. 1 i 1a ustawy o drogach publicznych należy uznać za nieważne.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W związku z zawartym w zażaleniu oraz skardze zarzutem nieprawidłowego wypełnienia w tytułach wykonawczych rubryki nr 30 i odmiennym stanowiskiem w tym zakresie wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, znajdującym potwierdzenia w treści odpisów tytułów wykonawczych znajdujących się w aktach sprawy, Sąd kilkukrotnie wzywał skarżącego do przedłożenia oryginałów/doręczonych mu egzemplarzy tytułów wykonawczych, celem zbadania zawartego w skardze zarzutu, pod rygorem rozpatrzenia sprawy w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych (vide k. 29-31, 33-34, 36-37, 41-44). Powyższe wezwania pozostały bezskuteczne.

W piśmie procesowym z [...] maja 2010 r. skarżący podniósł zarzut nieważności postępowania egzekucyjnego i naruszenia art. 27 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z powodu braku w aktach sprawy tytułów egzekucyjnych, bowiem znajdujące się w aktach kserokopie nie mogą być traktowane jako oryginały przedmiotowych dokumentów. Nadto w piśmie z [...] czerwca 2010 r. skarżący, powołując się na art. 105 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł zastrzeżenie co do prowadzenia przez WSA w Gorzowie Wlkp. postępowania – dokonania ustaleń na podstawie kserokopii tytułów egzekucyjnych. Wniósł także, aby sąd wyjaśnił i zażądał od organów wyjaśnień na temat braku w aktach egzekucyjnych oryginałów tytułów egzekucyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), przywoływanej dalej jako "P.p.s.a."

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd zważył, iż zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta winny być wyeliminowane z obrotu prawnego.

Przedmiotem skargi jest postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie organu egzekucyjnego (będącego jednocześnie wierzycielem) uznające za nieuzasadnione zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w oparciu o dziewięć tytułów wykonawczych tj.: z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] i nr [...] oraz z [...] marca 2006 r. o numerach [...], wystawionych w związku z nie uregulowaniem przez skarżącego opłat za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynikało, iż dwa pojazdy samochodowe (marki [...] nr rej. [...] – w ewidencji komputerowej "POJAZD" zarejestrowany na R.Z. i marki [...] nr rej. [...] zarejestrowany na bank [...] na podstawie umowy przewłaszczenia zawartej ze skarżącym [...].03.2003 r.) wielokrotnie w okresie od [...] kwietnia 2003 r. do [...] grudnia 2004 r. ([...].2004 r.) parkowane były na obszarze strefy płatnego parkowania, bez uiszczenia z tego tytułu stosownej opłaty (potwierdzone wezwaniami-raportami).

Odpisy powyższych tytułów wykonawczych wraz z klauzulą o skierowaniu do egzekucji doręczono skarżącemu 14 grudnia 2006 r. (okoliczność bezsporna), po uprzednim wezwaniu skarżącego do uiszczenia kar pieniężnych i opłat dodatkowych z tytułu nieziszczenia opłat za parkowanie pojazdów w strefie płatnego parkowania.

W pierwszej kolejności należy ustalić obowiązujący stan prawny dotyczący obowiązku poddanego przedmiotowej egzekucji administracyjnej - należności publicznoprawnych związanych z nieuiszczeniem opłat za parkowanie pojazdu na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania.

Do zdarzeń objętych niniejszym postępowaniem sprzed 24 listopada 2003 r. mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm. ostatnia zmiana Dz.U. z 2002 r. Nr 216, poz. 1826) w brzmieniu ustalonym tekstem jednolitym opublikowanym w Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838, przy czym ostatnia zmiana została opublikowana w Dz.U. z 2002 r. Nr 89, poz. 804. Natomiast do zdarzeń późniejszych znajduje zastosowanie powyższa ustawa o drogach publicznych w wersji ustalonej nowelizacją z dnia 14 listopada 2003 r. opublikowaną w Dz.U. z 2003 r. Nr 200, poz. 1953 lub zmianami późniejszymi.

Zgodnie z art. 13 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, w wersji obowiązującej do dnia 23 listopada 2003 r., opłaty dotyczące korzystania z dróg publicznych mogą być pobierane m.in. za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach. Przepis art. 13 ust. 2a przewidywał kary pieniężne m.in. za nieuiszczenie opłat, o których mowa w ust. 2 pkt 4 ustawy, przy czym wysokość kar pieniężnych została określona w załączniku do ustawy (art. 13 ust. 2 b ustawy). W art. 13 ust. 4 ustawy zawarta została delegacja ustawowa dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad wprowadzania opłat, o których mowa w ust. 2 pkt 2-5, oraz organu właściwego do ustalania stawek opłat i organu właściwego do ich pobierania, z uwzględnieniem w szczególności: kategorii pojazdów, czasu parkowania i organizacji ruchu lokalnego.

W datach zdarzeń objętych niniejszą sprawą obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych (Dz.U. Nr 51, poz. 608), wydane na podstawie przepisu art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. W treści przepisu § 5 rozporządzenia zostało zawarte upoważnienie dla rad gmin do wprowadzenia opłat za parkowanie (jednorazowych i abonamentowych). Stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia do kontroli uiszczania opłat został upoważniony zarząd drogi.

Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2002 r. sygn. akt P 6/02 (Dz.U. z dnia 17 grudnia 2002 r. Nr 214, poz. 1816) Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – w zakresie, w którym przepis ten upoważnia Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych oraz organu właściwego do ustalania tych opłat, a nadto § 3 ust. 1, § 4 ust. 1, § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych (Dz.U. Nr 51, poz. 608), określając termin utraty mocy obowiązującej wymienionych przepisów na dzień 30 listopada 2003 r. Nadto w wyroku TK wskazano, ze pobrane na podstawie wymienionych przepisów opłaty nie podlegają zwrotowi.

Z dniem 24 listopada 2003 r. weszła w życie zmiana ustawy o drogach publicznych w omawianym zakresie (ustawa z dnia 14 listopada 2003 r. Dz.U. Nr 200, poz. 1953). Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy, w brzmieniu znowelizowanym, korzystający z dróg publicznych zostali obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu,

w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13b ust. 1).

Rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania ustalalią ma wysokość stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, z tym że opłata za pierwszą godzinę parkowania pojazdu samochodowego nie mogła przekraczać 3 zł, mogła wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi, a także określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1.

Nadto ustawodawca wprowadził przepis art. 13f, w myśl którego za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. Wysokość opłaty dodatkowej oraz sposób jej pobierania określa rada gminy (rada miasta). Wysokość opłaty nie mogła przekroczyć 50 zł. Upoważnienie do pobierania opłaty dodatkowej zostało udzielone zarządowi drogi, a w przypadku jego braku zarządcy drogi. Wyeliminowana została natomiast możliwość pobierania kar pieniężnych za nieuiszczenie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach.

W dniu 4 października 2005 r. weszła w życie kolejna nowelizacja ustawy o drogach publicznych, istotna z uwagi na przedmiot sprawy (opublikowana w Dz.U. Nr 179, poz. 1486), która w art. 40d ust. 3 ww. ustawy wprowadziła instytucję przedawnienia. Zgodnie z ww. przepisem, obowiązek uiszczenia opłat określonych w art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13f ust. 1 (tj. opłat dodatkowych za nieuiszczenie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania) i art. 40 ust. 3 oraz kar pieniężnych określonych w art. 13g ust. 1, art. 13k ust. 1 i 2, art. 29a ust. 1 i 2 oraz w art. 40 ust. 12 przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty lub kary powinny zostać uiszczone.

Zważyć nadto przyjdzie, iż w okresie od 5 stycznia 2002 r. do 30 listopada 2003 r. kwestię wprowadzenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania na terenie miasta, ustalenia ich wysokości oraz sposobu pobierania regulowała uchwała Rady Miasta nr XLVIII/583/01 z dnia [...] listopada 2001 r. (Dz.Urz.Woj. Nr 128, poz. 1012 z późn.zm.), podjęta na podstawie art. 13 ust. 2 pkt 4 i ust. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz § 3 ust. 1, § 4, § 5, § 6 i § 7 ust. 3 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. W dniu 20 grudnia 2003 r. weszła natomiast w życie uchwała nr XVII/168/03 Rady Miasta z dnia [...] listopada 2003r. w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania i wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w tej strefie (Dz.Urz.Woj. Nr 98, poz. 1388), podjęta na podstawie art. 13b ust. 3 i 4 i art. 13f ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Odnosząc się do podnoszony przez skarżącego zarzutu nieważności aktów prawa miejscowego – uchwały Rady Miasta nr XLVIII/583/01 z dnia [...] listopada 2001 r. i nr LIV/638/02 (od dnia uchwalenia), z powodu podjęcia ich na podstawie przepisów ustawy uznanych następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją wskazać przyjdzie, iż utrata mocy przez przepisy rozporządzenia Rady Ministrów zawierające delegację dla organów jednostek samorządu terytorialnego do stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na danym terenie, nie stanowi samoistnej podstawy do stwierdzenia "nieważności" prawa miejscowego stanowionego przez właściwe organy na podstawie przepisów które utraciły moc, także w drodze stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny ich niezgodności z Konstytucją. Wobec aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego sankcja nieważności mimo, iż następuje z mocy prawa (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), jednak musi być potwierdzona w drodze właściwego rozstrzygnięcia organów upoważnionych do kontroli zgodności z prawem działalności komunalnej lub sądu administracyjnego, w trybie przepisów ustaw samorządowych, w szczególności ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Z akt sprawy nie wynika, izby stwierdzona została w takim trybie nieważność kwestionowanej przez skarżącego, jako podstawa prawna egzekwowanego obowiązku uchwała Rady Miasta nr XLVIII/583/01 z dnia [...] listopada 2001 r., zatem jako powszechnie obowiązujący na danym terenie akt prawny pozostawała ona w obrocie prawnym i wywoływała określone w niej skutki w okresie do 30 listopada 2003 r. (vide § 4 uchwały uchwała nr XVII/168/03 Rady Miasta z dnia [...] listopada 2003 r.).

W tym miejscu podkreślenia jednak wymaga, iż sędziowie sądów administracyjnych w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji i ustawom (art. 178 Konstytucji RP i art. 4 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych). W doktrynie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, iż oznacza to, że sąd może w toku rozpoznawania indywidualnej sprawy oceniać czy przepisy rangi podustawowej (rozporządzenia, aktu prawa miejscowego) są zgodne z przepisami ustawy i konstytucji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż: "to uprawnienie sądów w żadnym stopniu nie umniejsza roli Trybunału Konstytucyjnego, który z mocy art. 188 Konstytucji powołany jest do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega jednak na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. (...) Ocena sądu administracyjnego, iż stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego przepis rozporządzenia jest niezgodny z Konstytucją i ustawą oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznacza, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa rangi konstytucyjnej lub ustawowej. Kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem w rozumieniu art. 184 Konstytucji RP i art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych obejmuje ocenę zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego co do zgodności z przepisami, które mają zastosowanie w danej sprawie administracyjnej. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi."(wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. sygn. akt I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006 r., Nr 2, poz. 39).

Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, stwierdzić należy, że już z chwilą ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r. sygn. akt P 6/02 (opublikowany 17 grudnia 2002 r.), poprzedzającą moment derogacji niekonstytucyjnych przepisów (30 listopada 2003 r.) na skutek promulgacji wyroku, następuje uchylenie domniemania konstytucyjności ocenianego unormowania. W konsekwencji organy publiczne stosujące przepisy uznane za niekonstytucyjne powinny mieć na uwadze fakt, że chodzi o regulacje pozbawione domniemania konstytucyjności. W takiej sytuacji sądy rozpoznające konkretną sprawę nie są pozbawione możliwości oceny skutków wyroku TK stwierdzającego niekonstytucyjność przepisów mających w niej zastosowanie, w zależności od tego jakich przepisów dotyczy orzeczenie TK, i przy uwzględnieniu godnego efektywnej ochrony, celu w rozpoznawanej sprawie.

Z powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika, że niekonstytucyjność badanych przepisów nie sprowadzała się jedynie do wadliwej konstrukcji upoważnienia ustawowego do wydania aktu wykonawczego. Polegała ona także na bezpodstawnej ingerencji rozporządzenia Rady Ministrów w sferę konstytucyjnie chronionych praw i wolności człowieka i obywatela, zastrzeżoną do wyłącznej materii ustawowej bez możliwości przekazywania do regulacji w drodze rozporządzenia, w szczególności bez możliwości dalszej delegacji uprawnień na inne podmioty. Jeżeli więc wskutek wadliwego prawodawstwa doszło do naruszenia norm kompetencyjnych, a w konsekwencji do uchybień w zakresie prawa materialnego, przeto sprzeczne ze standardami Konstytucji RP byłoby rozstrzyganie w sprawach opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania (w szczególności powstającego z mocy prawa obowiązku uiszczenia z tytułu nieuiszczenie opłaty – kary pieniężnej) w okresie od ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego do daty utraty mocy obowiązującej przepisów uznanych za niekonstytucyjne - na podstawie niekonstytucyjnych unormowań. Wartością nadrzędną, godną konstytucyjnej ochrony nawet w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego aktu normatywnego, jest właśnie oczekiwanie obywatela, iż organy nie będą przymusowo egzekwowały należności publicznoprawnej, która powstaje z mocy prawa w sytuacji gdy przepisy rangi podustawowej stanowiące podstawę do ustalenia wysokości i sposobu określenia opłaty za parkowanie pojazdu zostały uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucja RP.

Zważyć zatem należy, że w stanie prawnym obowiązującym w okresie od 23 kwietnia 2003 r. do 17 września 2003 r. (parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania [...].2003 r.) brak było podstaw do prowadzenia egzekucji administracyjnej w celu przymusowego ściągnięcia kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia opłat z tytułu parkowania pojazdów na drogach publicznych, o których mowa w art. 13 ust. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.). W brzmieniu obowiązującym w ww. okresie przepisy ustawy o drogach publicznych nie kształtowały w dostatecznie skonkretyzowany sposób publicznoprawnego obowiązku regulowania kar pieniężnych z tytułu nieuiszczenia opłat za parkowanie pojazdów w strefie płatnego parkowania. Przepis art. 13 ust. 2a u.d.p. przewidywał jedynie możliwość pobierania przez właściwe organy kary pieniężnej, w razie stwierdzenia nieuiszczenia opłaty za parkowanie na drodze publicznej. Szczegółowe zasady wprowadzenia tych opłat uregulowane zostały w akcie wykonawczym wydanym na podstawie delegacji udzielonej Radzie Ministrów w art. 13 ust. 4 u.d.p. Przepis ten został jednak zakwestionowany jako niezgodny z art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r., P 6/02, OTK-A 2002, nr 9, poz. 91., podobnie jak przepisy rozporządzenia stanowiące podstawę wydania wskazanej wyżej uchwały Rady Miasta z dnia [...] listopada 2001 r. nr XLVIII/583/01. Podobnie wypowiedział się w przedmiotowej materii Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2007 r. w sprawie sygn. akt II FSK 572/06 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 22 lutego 2010 r. sygn. akt I SA/Op 427/09.

W konsekwencji prowadzenie obecnie przez organy administracji publicznej przymusowej egzekucji należności (kar pieniężnych) z tytułu nieuiszczenia opłat za parkowanie na drogach publicznych pojazdów w dniach [...] 2003 r., jako powstałych z mocy prawa, należy zdaniem Sądu uznać za sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, wynikającą z art. 2 Konstytucji RP.

W niniejszej sprawie nie może więc mieć zastosowania zasada tempus regit actum (do czynności prawnej stosuje się przepisy obowiązujące w czasie jej dokonania), ze względu na pozbawienie domniemania konstytucyjności tych przepisów, które stanowiły podstawę prawną prowadzonej egzekucji obowiązku publicznoprawnego. A zatem należy przyjąć, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niekonstytucyjność przepisów będących podstawą prawną egzekwowanego obowiązku, musi być uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu egzekucyjnego. Zarówno zatem w takich przypadkach, gdy na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego przepis traci moc z chwilą ogłoszenia orzeczenia TK, jak i w tych przypadkach, gdy Trybunał korzystając z możliwości przewidzianej w art. 190 ust. 3 zd. 1 Konstytucji określa inny termin utraty mocy obowiązującej przepisu, sądy administracyjne mają prawo odmówić zastosowania tych przepisów. Przepisy uznane przez Trybunał za niekonstytucyjne nie powinny więc być stosowane w przyszłości, nawet jeśli za ich stosowaniem przemawiałyby ogólne reguły prawa międzyczasowego (por. K. Gonera, E. Łętowska, Wieloaspektowość następstw stwierdzania niekonstytucyjności, PiP 2008, z. 5). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w tym względzie poglądy wyrażane w nowszym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA: z 21 czerwca 2007 r., I OSK 1030/06; z 23 lutego 2006 r., II OSK 1403/05; z 31 stycznia 2008 r., II OSK 1599/07; z 24 lipca 2009 r., II OSK 559/09, zamieszczone w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Wobec powyższego Sąd, rozważając znaczenie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego odraczającego datę utraty mocy obowiązującej przepisów stanowiących podstawę prawną egzekwowanej kary pieniężnej w niniejszej sprawie, wziął pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnymi przepisami, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych tymi przepisami, powody dla których TK odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów oraz okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy stosowania niekonstytucyjnych przepisów. Mając na uwadze wszystkie wymienione okoliczności Sąd doszedł do przekonania, że w przedmiotowej sprawie należy uwzględnić orzeczenie Trybunału i odmówić stosowania niekonstytucyjnych przepisów, pomimo odroczenia terminu utraty ich mocy obowiązującej.

Tak więc wobec dyspozycji art. 178 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Sąd odmówił zastosowania niezgodnych z Konstytucją przepisów aktu rangi podustawowej - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych (Dz.U. Nr 51, poz. 608). Konsekwencją powyższego jest także odmowa stosowania przepisów aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie niekonstytucyjnych przepisów wyższej rangi uchwały Rady Miasta nr XLVIII/583/01 z dnia [...] listopada 2001 r. w sprawie wprowadzenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w Strefie Płatnego Parkowania na terenie miasta, ustalenia ich wysokości oraz sposobu pobierania (Dz.Urz.Woj. Nr 128, poz. 1012 z późn.zm.).

Mając na względzie powyższe rozstrzygnięcia Sąd rozpoznając niniejszą skargę uznał, że postępowanie egzekucyjne prowadzone, we wskazanym wyżej zakresie, w oparciu o wadliwe tytuły wykonawcze, ze względu na brak podstawy prawnej obowiązku w nich wskazanego, winno być umorzone.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się już pogląd, w myśl którego przepisy dotyczące przedawnienia zawarte w znowelizowanej ustawie o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym od 4 października 2005 r., mają zastosowanie również do należności z tytułu kar pieniężnych za nieuiszczenie opłat parkingowych nakładanych na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych, które obowiązywały w dacie zdarzeń objętych skargą, tj. w okresie od kwietnia 2003 r. do 23 listopada 2003 r., a następnie (w odniesieniu do opłat dodatkowych, które zastąpiły kary pieniężne) do grudnia 2004 r. Zarówno bowiem regulacje prawne obowiązujące do 24 listopada 2003 r. jak i po tej dacie dotyczyły tej samej instytucji – daniny publicznej za nieopłacenie płatnego parkowania pojazdów samochodowych na drogach publicznych. Wobec braku innego szczególnego unormowania odnoszącego się do kar nakładanych na podstawie przepisów poprzednio obowiązujących należy przyjąć, iż regulacje zawarte w art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych, dodane nowelą z 29 lipca 2005 r., w kwestii przedawnienia odnoszą się do wszystkich dodatkowych opłat i kar pieniężnych za nieopłacenie płatnego parkowania, w tym również do tych kar, które powinny być uiszczone przed dniem 24 listopada 2003 r. Argumentacja ta znajduje oparcie w treści art. 32 ust. 1 Konstytucji RP stanowiącego, iż wszyscy są wobec prawa równi oraz mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.

Przyjęcie poglądu przeciwnego prowadziłoby do nieracjonalnych wniosków, że przedmiotowo takie same należności z tytułu kar za nieuiszczenie opłat parkingowych ulegają bądź nie ulegają przedawnieniu tylko i wyłącznie w zależności od tego czy zostały nałożone na podstawie przepisów przed nowelizacją, czy też na podstawie przepisów po nowelizacji.

Co więcej, odrzucenie powyższej koncepcji prowadziłoby do wniosku, że kara pieniężna, której obowiązek zapłaty powstał przed nowelizacją ustawy o drogach publicznych, nigdy nie uległaby przedawnieniu i wierzyciel przez wiele lat (bez ograniczeń) mógłby żądać zapłaty kary w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Biorąc pod uwagę również reguły wykładni systemowej jak i celowościowej przyjąć należy, że skoro w przepisach ustawy o drogach publicznych w brzmieniu od dnia 29 lipca 2005 r. nie ma wyraźnego wyłączenia, że przepisy art. 40d ust. 3 nie mają zastosowania do kar pieniężnych za brak opłaty parkingowej na podstawie przepisów obowiązujących w dniu zdarzenia, to przepis ten dotyczący przedawnienia należy stosować również do tych kar. Brak przepisów przejściowych w tej materii nie należy rozstrzygać na niekorzyść podmiotów zobowiązanych do zapłaty daniny publicznej. Podobne stanowisko zostało zaprezentowane w wyrokach WSA w Bydgoszczy z 10 czerwca 2008 r., I SA/Bd 218/08, z 8 września 2009 r., I SA/Bd 475/09, WSA w Poznaniu z 27 stycznia 2010 r., III SA/Po 392/09 oraz w wyroku NSA z 10 września 2008 r., II GSK 157/08.

Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie nie podziela stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 2 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Go 318/06, które zostało przyjęte jako podstawa zaskarżonego postanowienia w zakresie zastosowania w omawianej kwestii przepisów Ordynacji podatkowej.

Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę do kar pieniężnych wymienionych w art. 13 ust. 2b ustawy o drogach publicznych nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej regulujące instytucję przedawnienia, w tym art. 70 § 1, zgodnie z którym zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności. Wprawdzie art. 2 § 2 tej ustawy stanowi, że przepisy działu III stosuje się do opłat i niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalania lub określania uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy, jednakże kary z tytułu nieuiszczenia opłaty parkingowej wynikają z mocy prawa. Samodzielnego charakteru przesądzającego o stosowaniu przepisów Ordynacji podatkowej nie może mieć także art. 3 pkt 3 tej ustawy. Brak również podstaw do zastosowania w sprawie przepisów kodeksu cywilnego regulujących przedawnienie zobowiązań cywilnoprawnych, bowiem kara pieniężna jest daniną publicznoprawną. Nie znajduje również uzasadnienia stosowanie przepisów przewidzianych do należności o charakterze sankcji karnej ze względu na administracyjny charakter przedmiotowej kary.

Analiza przepisów ustawy prowadzi do wniosku, że pięcioletni termin przedawnienia tego rodzaju należności należy liczyć od dnia ich powstania, bowiem już w tym momencie należność powinna zostać uiszczona. Skoro obowiązek ponoszenia opłat za pozostawienie pojazdu w strefie płatnego parkowania wynika z przepisów prawa – bez potrzeby jego konkretyzacji w drodze aktu indywidualnego, np. decyzji (podobnie NSA w wyroku z 7 grudnia 2005 r., FSK 2580/04 oraz WSA w Szczecinie w wyroku z 26 lipca 2006 r., II SA/Sz 534/06) nie ma również podstaw do kwestionowania poglądu, że obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej, o której mowa w art. 13f ustawy o drogach publicznych nie jest obowiązkiem wynikającym z mocy prawa.

Opłata dodatkowa funkcjonalnie związana jest z opłatą za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania, a ustawowe określenie: "Za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową", wskazuje na to, że obowiązek jej uiszczenia wynika z mocy prawa, zwłaszcza że ustawodawca nie przewidział konieczności wydawania w tym przedmiocie decyzji lub innego aktu administracyjnego (wyrok NSA z 12 czerwca 2007 r., I OSK 209/07; wyrok WSA w Szczecinie z 10 września 2008 r., II SA/Sz 384/08, LEX nr 515347).

Dodatkowo brak jest podstaw do przyjęcia, że rozpoczęcie biegu terminu przedawnienia obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej następuje od dnia doręczenia wezwania do zapłaty. Skoro bowiem obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej powstaje z mocy prawa, bez potrzeby konkretyzacji go w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, to doręczane zobowiązanemu wezwanie do zapłaty stanowi jedynie informację o powstałym obowiązku (podobnie WSA w Szczecinie w wyroku z 10 września 2008 r., II SA/Sz 384/08), nie ma natomiast wpływu na jego zaistnienie. Nadto przyjęcie koncepcji, iż bieg terminu przedawnienia rozpoczyna swój bieg dopiero z chwilą doręczenia wezwania do zapłaty, stawiałoby pod znakiem zapytania sens przewidzianej w art. 40d ustawy instytucji przedawnienia omawianych należności. Organ zarządzający strefą płatnego parkowania nie byłby bowiem ograniczony żadnym terminem, jeśli chodzi o odstęp czasowy pomiędzy nieopłaconym parkowaniem w SPP a momentem wystawienia wezwania do zapłaty – mógłby to uczynić w dowolnym czasie, co godziłoby w zasadę pewności obrotu prawnego.

W świetle powyższych rozważań uznać należy, iż niezależnie od wskazanych wyżej argumentów dotyczących braku podstawy prawnej do egzekwowania kar pieniężnych, wszystkie kary pieniężne i opłaty dodatkowe objęte zaskarżonymi tytułami wykonawczymi uległy przedawnieniu, o którym mowa w art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych, najpóźniej z końcem 2009 r., bowiem najpóźniejsza należność dotyczy zdarzenia z dnia [...] grudnia 2004 r.

Zaistniałe w niniejszej sprawie uchybienie, w ocenie Sądu, należy zakwalifikować jako naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez nieumorzenie postępowania egzekucyjnego pomimo wygaśnięcia w drodze przedawnienia egzekwowanego obowiązku.

W tej sytuacji bezprzedmiotowe jest rozpoznawanie kolejnych zarzutów skargi

w odniesieniu do postanowienia rozstrzygającego w zakresie zarzutów w sprawie prowadzonego wobec skarżącego postępowania egzekucyjnego w administracji.

Marginalnie należy jednak odnieść się do zarzutów sformułowanych w pismach procesowych z dnia [...] maja i [...] czerwca 2010 r. - nieważności postępowania egzekucyjnego z powodu "nieistnienia tytułów egzekucyjnych" – ich braku w aktach postępowania egzekucyjnego. Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut błędnego wypełnienia tytułów wykonawczych, a konkretnie rubryki nr 30 tytułów, wskazującej podstawę prawną egzekwowanej należności (na podstawie orzeczenia organu administracji, deklaracji lub zgłoszenia bądź z mocy prawa). Wątpliwości Sądu wzbudził fakt, iż treść skargi wskazywała na doręczenie skarżącemu egzemplarzy tytułów z zaznaczonym w rubryce nr 30 okienkiem "orzeczenie z dnia...", natomiast w aktach administracyjnych sprawy znajdują się tytuły z zaznaczonym okienkiem "z mocy prawa".

Celem wyjaśnienia tej wątpliwości Sąd kilkakrotnie wzywał skarżącego do przedłożenia doręczonych mu egzemplarzy tytułów wykonawczych, wskazując jednocześnie przyczynę tego wezwania. Skarżący, zamiast przedstawić posiadane tytuły, co umożliwiłoby wszechstronne rozpatrzenie zarzutu, usiłował polemizować z Sądem na temat znaczenia pojęć "oryginał" i "odpis". Jednocześnie w pismach procesowych z dnia [...] maja i [...] czerwca 2010 r. podniósł zarzut nieważności postępowania egzekucyjnego z powodu "nieistnienia tytułów wykonawczych" – ich braku w aktach postępowania. Zdaniem skarżącego akta sprawy nie zawierają oryginałów tytułów wykonawczych.

Ustosunkowując się do powyższych zarzutów należy stwierdzić, iż brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu błędnego wypełnienia rubryki nr 30 tytułów wykonawczych. W aktach sprawy znajduje się dziewięć tytułów wykonawczych, w których w rubryce nr 30 zaznaczono pole wskazujące na powstanie należności "z mocy prawa", co w świetle opisanego wyżej stanu prawnego należy uznać za prawidłowe. Skarżący natomiast, pomimo kilkakrotnych wezwań Sądu nie przedłożył dokumentów pozwalających na ewentualne potwierdzenie zasadności omawianego zarzutu, wobec czego Sąd przyjął za podstawę orzeczenia stan wynikający z akt sprawy.

Za oczywiście nieuzasadniony należy uznać także zarzut nieważności postępowania egzekucyjnego z powodu "nieistnienia tytułów wykonawczych", tj. braku oryginałów tytułów w aktach sprawy. Analiza znajdujących się w aktach organu tytułów wskazuje, iż spełniają one wymogi z art. 27 i następnych u.p.e.a., w szczególności zostały opatrzone własnoręcznymi podpisami upoważnionej osoby oraz pieczęcią urzędową wierzyciela (art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a.). Zarzut ten stanowił jedynie nieuzasadnioną spekulację skarżącego, podjętą w dodatku bez analizy przez stronę akt sprawy.

Jedynie na marginesie, odnosząc się do twierdzenia skarżącego co do znaczenia pojęć "oryginał" i "odpis" należy stwierdzić, iż rozumienie tych pojęć, zaczerpnięte chociażby z ustaw normujących tryb postępowań sądowych (cywilnego, karnego, sądowoadministracyjnego) nie znajduje przełożenia wprost na ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W postępowaniach sądowych oryginał orzeczenia Sądu pozostaje w aktach sprawy, natomiast stronom doręczane są jego odpisy potwierdzone za zgodność z oryginałem. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji operuje wprawdzie w art. 26 § 5 pkt 1 pojęciem "odpisu tytułu wykonawczego", jednak wydane na podstawie delegacji zawartej w tej ustawie rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.) stanowi w § 5 ust. 4, iż egzemplarz tytułu wykonawczego przeznaczony dla zobowiązanego sporządza się według wzoru stanowiącego odpowiednio załącznik nr 4-7 do rozporządzenia, z tym że na górze pierwszej strony wpisuje się wyrażenie "(egzemplarz przeznaczony dla zobowiązanego)" a także pomija się strony 3 i 4 tych wzorów.

Wzywając skarżącego do nadesłania oryginałów tytułów wykonawczych Sąd dążył do uzyskania wglądu do egzemplarzy tytułów doręczonych skarżącemu i jednocześnie wyeliminowania ewentualnych wątpliwości, czy skarżący ma nadesłać doręczone mu egzemplarze tytułów, czy też ich kserokopie bądź odpisy. Było to konieczne celem zweryfikowania zgodności egzemplarzy znajdujących się w aktach sprawy z egzemplarzami doręczonymi skarżącemu, jednak z uwagi na niewykonanie wezwania przez skarżącego Sąd przyjął stan sprawy wynikający z akt organu.

Rozpatrując ponownie sprawę organ powinien uwzględnić powyższe wskazania

i wydać odpowiednie rozstrzygnięcie w przedmiocie zarzutów zobowiązanego

w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.

Z tych powodów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 P.p.s.a.