Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1144/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 3, art. 149 par. 1 a, art. 149 par. 2, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 35, art. 36 par. 1 oraz art. 37 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 230 ust. 2, art. 240 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2354
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 lutego 2022 r. sygn. akt II SAB/Gl 114/21 w sprawie ze skargi O.C. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "WSA w Gliwicach", "Sąd I instancji", "Sąd wojewódzki") wyrokiem z 11 lutego 2022 r., sygn. II SAB/Gl 114/21, w wyniku rozpoznania skargi O.C. (dalej: "cudzoziemiec", "skarżący", "strona") na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy: stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1.), zobowiązał Wojewodę do wydania aktu w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt administracyjnych (pkt 2.), zasądził od Skarbu Państwa na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 2000 zł (pkt 3.), w pozostałym zakresie oddalił skargę (pkt 4.), zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 5.).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 16 listopada 2021 r. cudzoziemiec wniósł skargę na bezczynność Wojewody w sprawie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. W skardze wniesiono o: – zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; – dokonanie kontroli bezczynności Wojewody w kontekście postępowania administracyjnego; – stwierdzenie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; - wymierzenie organowi grzywny; - przyznanie na rzecz skarżącego odszkodowania w wysokości 10.000 zł tytułem rekompensaty za naruszenie prawa do rozpoznania jego sprawy w rozsądnym terminie oraz - zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wskazano, że Wojewoda nie wydał do dnia złożenia skargi aktu administracyjnego, ponadto nie poinformował skarżącego o przyczynie zwłoki i nie wyznaczył terminu do załatwienia sprawy.

Sąd I instancji dalej ustalił, że Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów postawionych w skardze wyjaśnił, że postępowanie było prowadzone zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, a na sposób jego załatwienia wpływ miały ograniczenia w funkcjonowaniu Urzędu spowodowane pandemią oraz duży napływ wniosków o zezwolenie na pobyt. W piśmie z 19 stycznia 2022 r. Wojewoda wskazał, że przewidywany termin zakończenia postępowania to 17 marca 2022 r., pod warunkiem uzupełnienia wszystkich brakujących dokumentów.

Zdaniem WSA w Gliwicach skarga okazała się zasadna.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) dalej: p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. Sąd odniósł się następnie do przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) dalej: k.p.a., regulujących kwestię szybkości, sprawności i terminów procedowania w sprawach administracyjnych.

Analizując sprawę Sąd I instancji ustalił, że Wojewoda nie rozpoznał wniosku o pobyt czasowy skarżącego w ustawowym terminie. Co więcej wniosek skarżącego nie był w ogóle procedowany do momentu złożenia przez niego ponaglenia, a następnie skargi na bezczynność. Pierwszą czynność w postaci wezwania do uzupełnienia braku formalnego wniosku organ podjął 26 listopada 2021 r., a więc po złożeniu skargi na bezczynność, co nastąpiło 22 listopada 2021 r. Organ wyznaczył skarżącemu termin do złożenia odcisków palców na dzień 29 grudnia 2021 r., zatem nie miał możliwości faktycznej zakończenia postępowania w terminie dwóch miesięcy od złożenia wniosku, jednak nie poinformował skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy.

Oceniając ten stan faktyczny Sąd I instancji wskazał, iż rozpatrując sprawę Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i postawę organu Sąd wojewódzki uznał, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1. wyroku).

Sąd I instancji wyjaśnił, że sprawa skarżącego do dnia wniesienia skargi nie została zakończona wydaniem decyzji administracyjnej, co więcej w piśmie z 19 stycznia 2022 r. Wojewoda wyjaśnił, że po spełnieniu wszystkich formalnych warunków sprawa może być załatwiona w terminie 17 marca 2022 r. Dlatego też Sąd zobowiązał Wojewodę do jej załatwienia w terminie wskazanym w pkt 2. sentencji wyroku.

Sąd przyznał od Skarbu Państwa na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 2000 zł uznając, iż będzie to kwota adekwatna w okolicznościach sprawy z uwagi na nieprawidłowości, jakich dopuścił się Wojewoda przy prowadzeniu postępowania (pkt 3. wyroku).

Mając na uwadze, że ilość składanych wniosków o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy jest nieproporcjonalnie duża w stosunku do ilości zatrudnionych w Urzędzie Wojewódzkim pracowników oraz mając na względzie ograniczenia wynikające z pandemii, Sąd wojewódzki odstąpił od wymierzenia organowi grzywny (pkt 4. wyroku).

Na zasadzie art. 200 p.p.s.a. WSA w Gliwicach zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (pkt 5. wyroku).

Wojewoda Śląski złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w części obejmującej pkt 1., 2., 3. i 5. wyroku. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 35, art. 36 § 1 oraz art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z § 21 rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w związku z § 21 rozporządzenia Rady Ministrów z 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w związku z § 21 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie administracyjne nie zostało załatwione w terminach określonych w art. 35 k.p.a., co spowodowało stwierdzenie bezczynności organu, podczas gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był okolicznościami niezależnymi od organu oraz charakterem sprawy, tj. kwestią pandemii koronawirusa i wprowadzonymi ograniczeniami w funkcjonowaniu administracji państwowej, w tym Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego, niedoborami kadrowymi, absencjami chorobowymi pracowników oraz koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego;

2. art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1 - 3 i § 5 oraz art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas, gdy stan faktyczny sprawy wskazuje, że organ nie zwlekał celowo z podejmowaniem niezbędnych w sprawie czynności, brak działania nie wynikał ze złej woli organu, czy też chęci lekceważenia strony postępowania, a na stan braku działania organu wpłynęły okoliczności niezależne od niego, tj. stan epidemii i wywołane nimi ograniczenia w funkcjonowaniu administracji państwowej, w tym Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego, niedoborami kadrowymi, absencjami chorobowymi oraz koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego;

3. art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez przyznanie od Skarbu Państwa (bez wskazania statio fisci) na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej pomimo, iż nie zachodziła konieczność zastosowania wymienionego środka kompensacyjnego, brak działania nie był bowiem zawiniony przez organ, a skarżący nie poniósł żadnego uszczerbku, ani niedogodności z winy organu;

4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1 - 3 i § 5 oraz art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na nie oddaleniu skargi na bezczynność organu mimo, że postępowanie administracyjne - biorąc pod uwagę stan epidemii i wywołane nim ograniczenia w funkcjonowaniu administracji państwowej, w tym Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego, niedoborami kadrowymi, absencjami chorobowymi oraz koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego - nie było prowadzone dłużej, niż było to niezbędne do załatwienia sprawy.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części tj. w zakresie punktu 1, 2, 3 i 5 i rozpoznanie sprawy co do istoty na zasadzie art. 188 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w zaskarżonym zakresie, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części, tj. co do pkt 1, 2, 3 oraz 5 i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach. Skarżący wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania, jednocześnie zrzekając się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: " NSA") zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres sądowej kontroli przez NSA.

Skarga kasacyjna jest bezzasadna.

Zarzuty skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności miały na celu zakwestionowanie stwierdzonej przez WSA w Gliwicach bezczynności Wojewody. Organ I instancji wywodzi bowiem, że ze względu na pandemię koronawirusa, ograniczenia w pracy Urzędu Wojewódzkiego, niedobory kadrowe i absencje chorobowe pracowników Wojewoda nie pozostawał w bezczynności, co w konsekwencji powinno spowodować zastosowanie przez WSA w Gliwicach art. 151 p.p.s.a. i oddalenie skargi na bezczynność. Skarżący kasacyjnie upatruje w w/w wymienionych okolicznościach wyłączenie stanu bezczynności Wojewody.

Jak wynika z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. z bezczynnością mamy do czynienia, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zatem w ocenie stanu bezczynności organu konieczne jest zbadanie, czy załatwił on sprawę oraz czy uczynił to w określonym prawem terminie. W odniesieniu do decyzji administracyjnej należy przyjąć, że sprawa jest załatwiona w terminie określonym prawem wówczas, gdy organ wyda decyzję, oraz podejmie czynności w celu wprowadzenia jej do obrotu prawnego. Przepisy ustawy z 13 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 2354 ze zm.) nie zawierały w dacie złożenia wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy oraz w trakcie biegu terminu na załatwienie tej sprawy szczególnych terminów, które wydłużałyby podstawowy termin załatwienia sprawy wynikający z art. 35 k.p.a.

Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z kolei zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania (wniosku) Wojewodzie. Jednocześnie bez znaczenia był stan dotknięcia tego wniosku brakami formalnymi. Zgodnie z uchwałą NSA z 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2 – 3a k.p.a.), co oznacza, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy wpłynął drogą pocztową w dniu 4 marca 2021 r. Na dzień zarówno wniesienia skargi na bezczynność, jak i na dzień wyrokowania przez WSA w Gliwicach sprawa wniosku o zezwolenie na pobyt nie został załatwiona.

Stanu bezczynności prawidłowo zdiagnozowanej przez Sąd wojewódzki w pkt 1. zaskarżonego wyroku nie znoszą wprowadzone wskazanymi w skardze kasacyjnej rozporządzeniami Rady Ministrów ograniczenia w pracy urzędów administracji publicznej. Zawarty w kolejnych rozporządzeniach Rady Ministrów § 21 niewątpliwe ograniczał wykonywanie zadań i czynności przez urzędników w siedzibie urzędu ze względu na wystąpienie stanu epidemii. Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że po pierwsze wprowadzono obowiązek wykonywania zadań niezbędnych i do nich nie zostały zaliczone sprawy legalizacji pobytu cudzoziemców, po wtóre początkowo wprowadzono ograniczoną liczbę interesantów przebywających w tym samym czasie w jednym pomieszczeniu. Powyższe regulacje bezspornie ograniczały efektywność i sprawność załatwiania spraw w urzędach, niemniej okoliczności te nie wyłączały stanu bezczynności. Zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Pod pojęciem przyczyn niezależnych od organu, o których mowa w krańcowej części cytowanego przepisu, rozumieć z kolei należy przeszkody obiektywnie uniemożliwiające procedowanie sprawy, których źródłem nie są działania (zaniechania) owego organu, niestanowiące jednocześnie podstawy do zawieszenia postępowania. Nie jest taką przyczyną ograniczenie działalności urzędów administracji publicznej podyktowane stanem epidemii.

Trudności kadrowe organu czy znaczny wpływ spraw, nadmierna absencja pracowników oraz pandemia nie stanowią usprawiedliwienia dla prowadzenia postępowania i nie stanowią przyczyny "niezależnej od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Terminy przewidziane dla załatwienia sprawy administracyjnej obowiązują i organy administracji publicznej pozostają nimi związane, tym bardziej, że wniosek skarżącego został złożony po upływie prawie roku od ogłoszenia stanu epidemii na terytorium RP, zatem od wielu miesięcy podejmowane były czynności organizacyjne mające umożliwić prawidłowe i nieprzerwane funkcjonowanie organów administracji publicznej (vide wyrok NSA z 24 października 2022 r. sygn. II OSK 6/22, z 23 listopada 2022 r. sygn. II OSK 557/22). Niemniej wskazywane przez organ przyczyny wydłużonego postępowania – znaczny wzrost ilości spraw w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy oraz niedobory kadrowe, powinny zostać wzięte pod uwagę przy ocenie kwalifikowanej postaci naruszenia prawa przy stwierdzonej bezczynności.

Jako bezzasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1 - 3 i § 5 oraz art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca przyznaje sądowi administracyjnemu swobodę w zakresie oceny charakteru bezczynności. Nie definiuje bowiem pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w cytowanym przepisie. Judykatura przede wszystkim akcentuje, iż pojęcie "z rażącym naruszeniem prawa" użyte w przepisie art. 149 § 1a p.p.s.a., jakkolwiek nie może być tożsame z interpretacją tego zwrotu zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., choć ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, to pozwala na pewne uogólnienia właściwe dla ich obu (patrz m.in. wyrok NSA z 6 maja 2014 r., I OSK 153/14). Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności oraz znacznie dłużej niż jest to niezbędne, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność lub przewlekłość organu (por. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., sygn. I OSK 1514/14).

W ocenie NSA w realiach tej sprawy doszło do oczywistego naruszenia prawa, skoro organ przez ponad 8 miesięcy nie podjął jakiekolwiek czynności po wpłynięciu wniosku skarżącego, nie dokonał nawet formalnej kontroli kompletności tego wniosku, tym samym takie działanie nie może być traktowane w inny sposób niż jako rażące. Przez tak długi czas Wojewoda nie przejawiał żadnej aktywności, a pierwsza czynność miała miejsce dopiero po wpływie skargi na bezczynność. Jak wskazano okoliczności podnoszone przez skarżącego kasacyjnej takie jak: ograniczenie działalności urzędów administracji publicznej podyktowane stanem epidemii i trudności kadrowe mogłyby rzutować na kwalifikację stwierdzonego stanu bezczynności. Niemniej tutaj oczekiwanie tyle miesięcy na podjęcie pierwszej czynności formalnej, a dalej na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa.

Nie jest usprawiedliwiony również zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tą normą sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenie ww. normy twierdzi, że skarżący nie poniósł żadnego uszczerbku, ani niedogodności z powodu bezczynności Wojewody.

Zdaniem NSA brak podstaw, aby twierdzić, że suma pieniężna jest zależna od poniesionej i wykazanej krzywdy, uszczerbku itp. Co do zasady natomiast można przyjąć, że ma ona funkcję swoistego zadośćuczynienia, co wpływa na jej uznaniowy charakter i przyjęcie, iż sąd administracyjny ma szeroki margines uznania w zakresie jej przyznania (por. wyrok NSA z 23 lutego 2022 r., sygn. II OSK 797/21; wyrok NSA z 8 grudnia 2021 r., sygn. II OSK 1915/21; wyrok NSA z 22 września 2021 r., sygn. II OSK 1051/21). WSA w Gliwicach skorzystał z tego uprawnienia i przyznał sumę adekwatną do stwierdzonych nieprawidłowości w postępowaniu Wojewody. Brak sprecyzowania podmiotu zobowiązanego do jej wypłaty, tylko określenie ogólnie Skarbu Państwa nie wpływa na wadliwość tego uprawnienia.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.