Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 34/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, 193
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2a ust. 4, pkt 1, art. 2 pkt 7, art. 2c pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 221 poz 2196
law: Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 23 grudnia 2003 r. w sprawie podatku akcyzowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3422/17 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3422/17 oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w P., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie:

prawa materialnego przez:

a) błędną wykładnię art. 461 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.", "w związku 2 pkt 1" ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 2052) przez uznanie, że nieruchomość spełnia kryteria nieruchomości rolnej, podczas gdy z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że nieruchomość nie ma takiego charakteru,

b) błędną wykładnię art. 2a ust. 4 i art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego przez uznanie, że w przypadku przeniesienia własności nieruchomości rolnej, przez wniesienie wkładu niepieniężnego (aport) do spółki kapitałowej, w celu objęcia udziałów w podwyższonym kapitale zakładowym niezbędna jest uprzednia zgoda Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa wydana w formie decyzji,

prawa procesowego - art. 141 § 4 P.p.s.a. przez dokonanie niewłaściwej kontroli ustaleń faktycznych przyjętych przez organ, stanowiących podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, w tym niedokonanie odpowiedniej weryfikacji rolniczego charakteru nieruchomości oraz sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku bez pogłębionej analizy prawnej argumentów przywołanych przez skarżącą, co doprowadziło do oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. i tym samym naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., który powinien znaleźć zastosowanie w sprawie.

Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2017 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych z [...] lipca 2017 r. nr [...] oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych na rzecz strony skarżącej kasacyjnie. W piśmie z [...] lipca 2018 r. skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W piśmie z [...] kwietnia 2021 r. strona skarżąca kasacyjnie wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Zarządzeniem z [...] maja 2021 r., wydanym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Jednocześnie, strony postępowania zostały poinformowane, że w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania ww. zarządzenia, mogą dodatkowo przedstawić, na piśmie, swoje stanowisko w sprawie, w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w sprawie istniały podstawy do skierowania rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów w celu przyspieszenia jej rozpoznania. Taką możliwość z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 2 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z dnia 2 marca 2020 r. jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony zostały o tym powiadomione i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie (wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1918/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu).

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Jak wynikało z ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, w sprawie było bezsporne, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. z [...] marca 2017 r., w którym zwróciła się do Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych o wyrażenie zgody na nabycie przez spółkę [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości rolnej, oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni 1,4715 ha, położonej w B., stanowiącej własność Skarbu Państwa. Do złożonego wniosku spółka dołączyła kserokopię wypisu z rejestru gruntów, z którego wynika, że nieruchomość tę stanowią grunty orne - RV (o pow. 0,0825 ha) i RVI (o pow. 1,3890 ha). Dla nieruchomości nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Wnioskodawczyni w toku postępowania przedłożyła dowód uiszczenia opłaty skarbowej, wypis z rejestru gruntów, zaświadczenie Prezydenta Miasta B., oświadczenie, że nieruchomość nie jest obciążona ograniczonymi prawami rzeczowymi ani umowami o charakterze zobowiązującym oraz oświadczenie, że nie było możliwości nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przez podmioty, o których mowa w art. 2a ust. 1 i 3 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, z uwagi na to, że przeniesienia prawa ma nastąpić przez wniesienie go aportem do [...] sp. z o.o., a zatem w wyniku dokonania innej niż sprzedaż czynności prawnej. Wnioskodawczyni wskazała, że nieruchomość stanowiąca przedmiot wniosku nie jest w istocie nieruchomością rolną, ponieważ położona jest w granicach administracyjnych Miasta B. i nie jest od wielu lat wykorzystywana rolniczo, stanowiąc nieużytki przeznaczone pod ewentualną rozbudowę centrum handlowego. Wskazała ponadto, że nabywca planuje prowadzić na tej nieruchomości działalność rolniczą przez uprawę zbóż, roślin strączkowych i oleistych na nasiona oraz produktów przemiału zbóż, a co za tym idzie daje rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej.

Organ ustalił, że działka nr [...] jest płaska i prostokątna z wciętą klinem stacją gazową zlokalizowaną na działce nr [...], porośnięta trawą i chwastami, a także nielicznymi drzewami owocowymi i krzakami bzu. W sąsiedztwie znajdują się podobne, niezabudowane nieruchomości oraz torowisko tramwajowe. Kompleks handlowy [...] zlokalizowany jest w pewnym oddaleniu, po drugiej stronie ul. [...], a działka nr [...] nie stanowi jego części.

Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...] nie wyraził zgody na nabycie przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości rolnej, oznaczonej jako działka nr [...]. Organ uznał, że nieruchomość jest nieruchomością rolną w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, a nabywca nie jest rolnikiem indywidualnym, wobec czego, aby organ mógł wyrazić zgodę na nabycie prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, muszą zostać spełnione przesłanki z art. 2a ust. 4 pkt 1 lit. a-c ww. ustawy. Wnioskodawczyni nie wykazała natomiast braku możliwości nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przez podmioty, o których mowa w art. 2a ust. 1 i 3 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego oraz nie daje rękojmi należytego prowadzenia działalności rolniczej.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w P., decyzją z [...] października 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych z [...] lipca 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. na powyższą decyzję, uznał, że w sprawie bezsporne jest, że nie doszło do spełnienia wymogów, o których mowa w art. 2a ust. 4 pkt 1 lit. a i lit. b ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Sąd wskazał, że hipoteza normy prawnej zawartej w art. 2a ust. 4 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego nie ogranicza obowiązku uzyskania zgody tylko do przypadków nabycia nieruchomości rolnej w drodze umowy sprzedaży, ale odnosi się do wszystkich sposobów nabycia przewidzianych w art. 2 pkt 7 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Tym samym wszelkie czynności i zdarzenia, na skutek których dochodzi do zmiany właściciela nieruchomości rolnej, bez względu na sposób, wchodzą w zakres definicji "nabycia" ("Ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego. Komentarz", prof. Jerzy Bieluk, C.H.Beck 2016). Zdaniem Sądu, nie budzi zatem wątpliwości, że wniesienie nieruchomości rolnej aportem do spółki podlega ograniczeniom podmiotowym przewidzianym w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego i każdorazowo wymaga uzyskania zgody Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych. Przepis art. 2a ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego reguluje w sposób kompleksowy podstawową zasadę zbywania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości rolnych – prawo to może być zbyte co do zasady jedynie rolnikowi indywidualnemu, chyba że zachodzi jeden z przypadków wymienionych w art. 2a ust. 3 tej ustawy. Natomiast w każdym innym przypadku wymagana była zgoda Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych, stosownie do art. 2a ust. 4 tej ustawy. Zasad tych nie modyfikuje art. 4 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, statuujący tzw. prawo nabycia. Przepis ten nie określa zasad zbywania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości rolnych, w szczególności nie określa, kto może być nabywcą takiego prawa. W tym zakresie nie wyłącza także obowiązku uzyskania zgody Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych, w przypadkach, o których mowa w art. 2a ust. 4 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Przepis ten określa jedynie uprawnienie Agencji Nieruchomości Rolnych do nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości rolnych w razie gdy podstawą nabycia jest zdarzenie prawne inne niż umowa sprzedaży. Artykuł 4 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego nie jest więc przepisem szczególnym wobec art. 2a tej ustawy, ponieważ przepisy te regulują odmienne instytucje prawne. W tej sytuacji zbycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości rolnej poprzez jej wniesienie jako wkład niepieniężny do spółki (aport) również wymagało uzyskania zgody Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych w oparciu o art. 2a ust. 4 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego.

Odnosząc się do zarzutu Spółki co do braku charakteru rolnego przedmiotowej nieruchomości Sąd wskazał, że w świetle ustawowej definicji nieruchomości rolnej, zawartej w art. 2 pkt 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, przez nieruchomość tego rodzaju należy rozumieć nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolne. Z racji tego, że przedmiotowa nieruchomość nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który przeznaczałby ją na cele inne niż rolne (nie ma znaczenia w tym kontekście to, że plan taki obowiązywał w przeszłości), przyjęcie, że obrót tą nieruchomością nie podlega reżimowi z art. 2a ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego wymagałoby bezspornego wykazania, że nieruchomość nie odpowiada kryteriom nieruchomości rolnej, ustalonym w Kodeksie cywilnym. O rolniczym charakterze gruntu przesądza tylko jego rolnicze przeznaczenie, a nie sposób obecnego wykorzystywania. Dlatego do nieruchomości rolnej należą także odłogi i ugory, które potencjalnie mogą być wykorzystywane rolniczo. Kryterium wyodrębniającym (cechą wyróżniającą) nieruchomość rolną jest zatem możliwy sposób jej wykorzystania. Nie jest konieczne rzeczywiste prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub ogrodniczej, sadowniczej czy rybnej. Dla zakwalifikowania nieruchomości rolnej wystarczy możliwość takiego wykorzystania. Wieloznaczność zwrotów użytych w art. 461 K.c. nie pozwala oprzeć zawartej tam definicji jedynie na kryterium językowym, mimo wielokrotnie podkreślanego w literaturze przedmiotu znaczenia wykładni gramatycznej jako pierwszej i najpewniejszej spośród wszystkich metod. Interpretacja art. 461 K.c. prowadzi do wniosku, że wskazuje on na czysto agronomiczne cechy gruntu, jakie powodują, że uzyskiwanie na nim produktów rolnych jest fizycznie możliwe. Co więcej, uzyskiwanie z gruntu płodów rolnych nie musi faktycznie następować. Artykuł 461 K.c. wskazuje tutaj tylko na możliwość, istnienie pewnej potencjalnej perspektywy uzyskiwania z gruntu płodów rolnych, znajdującą swe uzasadnienie w fizyczno-agronomicznych właściwościach gruntu.

Sąd Wojewódzki przyjął, że dla wykładni definicji nieruchomości rolnej aktualne pozostało stanowisko Sądu Najwyższego w uchwale z 14 grudnia 1984 r. (sygn. akt III CZP 78/84, OSN 1985, nr 10, poz. 149).

Sąd uznał zatem, że przedmiotową nieruchomość, stanowiącą według ewidencji gruntów użytki rolne i to grunty orne, należy obligatoryjnie traktować jako nieruchomość rolną w rozumieniu art. 461 K.c. Zaprzestanie użytkowania rolnego nieruchomości nie może być w żadnym wypadku utożsamiane z ustaniem (i to nieodwracalnym) możliwości prowadzenia na nieruchomości produkcji rolnej. Tym samym, z racji braku planu miejscowego, przeznaczającego przedmiotową nieruchomość na cele inne niż rolne, należy konsekwentnie uznać, że nieruchomość ta spełnia jednocześnie kryteria nieruchomości rolnej, wskazane w art. 2 pkt 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego.

Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej wskazać należy, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i uzasadnienia zarzutu ich naruszenia. Niezbędne jest przy tym precyzyjne określenie przepisów prawa, które według wnoszącego skargę kasacyjną naruszył Sąd pierwszej instancji - ze wskazaniem odpowiednich jednostek redakcyjnych takich jak artykuły, ustępy, czy paragrafy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi co do zasady ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 P.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Jako materialnoprawne podstawy skargi kasacyjnej powołano w sprawie niniejszej art. 461 K.c. "w związku 2 pkt 1 ustawy" o kształtowaniu ustroju rolnego oraz art. 2a ust. 4 i art. 4 ust. 1 pkt 4 tej ostatniej ustawy. Jak należy zapewne przyjąć autorowi skargi kasacyjnej chodziło o powiązanie normy prawnej zawartej w K.c. z art. 2 pkt 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Jeśli chodzi zaś o art. 2a ust. 4 i art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, to zauważenia wymaga, że powołane artykuły dzielą się na jednostki redakcyjne niższego rzędu – ustępy, punkty i litery, o zróżnicowanej treści normatywnej. Każda z tych jednostek zawartych w ustępach lub punktach stanowi tym samym odrębny przepis prawa. W odniesieniu do tych ostatnich zarzutów strony skarżącej stwierdzić zatem trzeba, że ich sformułowanie nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na dokonanie oceny co do zgodności z prawem zaskarżonego wyroku w tym zakresie, gdyż art. 2a ust. 4 tej ustawy składa się z pięciu odrębnych punktów, te zaś kolejno z kilku liter. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 4 wskazując zaś przesłankę tzw. prawa nabycia, równocześnie objaśnia znaczenia określeń "inna czynność prawna" lub "inne zdarzenie prawne" przez przykładowe wyliczenie ich zakresu w dwóch jednostkach ujętych w litery. Skarga kasacyjna nie precyzuje w żaden sposób (także w uzasadnieniu), które konkretnie przepisy miałyby zostać naruszone przez Sąd pierwszej instancji.

Treść zarzutu opartego na art. 2a ust. 4 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego wskazuje na to, że zamierzoną przez stronę skarżącą podstawę kasacyjną stanowić miał punkt pierwszy tego ustępu, zgodnie z którym - w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Ministra - Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych wyraża zgodę na nabycie nieruchomości rolnej na wniosek zbywcy, jeżeli:

a) wykaże on, że nie było możliwości nabycia nieruchomości rolnej przez podmioty, o których mowa w ust. 1 i 3 (rolnika indywidualnego, osobę bliską zbywcy, jednostkę samorządu terytorialnego, Skarb Państwa lub działającą na jego rzecz Agencję, osoby prawne działające na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, o stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, parki narodowe, w przypadku zakupu nieruchomości rolnych na cele związane z ochroną przyrody, a nadto w wyniku dziedziczenia oraz zapisu windykacyjnego, na podstawie art. 151 lub art. 231 Kodeksu cywilnego lub w toku postępowania restrukturyzacyjnego w ramach postępowania sanacyjnego)

b) nabywca daje rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej,

c) w wyniku nabycia nie dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych.

Odnośnie zaś do art. 4 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy argumentacja skargi kasacyjnej koncentruje się na wykazaniu, że racjonalna byłaby tylko taka interpretacja tej ustawy, która przyjmuje, że art. 4 stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy z art. 2a. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki możliwe jest zbycie nieruchomości rolnej bez uprzedniej zgody organu, natomiast Skarb Państwa, jeśli uzna, że zachodzi konieczność interwencji w kształtowaniu ustroju rolnego, ma możliwość jej wykupu. Uzasadniając ten zarzut skarżąca kasacyjnie wskazuje także, że stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego w razie zbycia nieruchomości rolnej w innej formie niż sprzedaż organowi przysługuje prawo nabycia nieruchomości rolnej za jej równowartość pieniężną. Zauważenia wymaga, że ten ostatni argument wskazuje raczej na przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Tymczasem skarga kasacyjna tego przepisu nie wymienia wśród podstaw kasacyjnych wskazanych w petitum. Podkreślić więc należy ponownie, że mając na względzie art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale. Wprawdzie orzecznictwo NSA złagodziło niektóre wymagania formalne tej skargi (zob. uchwała z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1), jednak nie zniosło ich, a to oznacza, że merytoryczne rozpoznanie zarzutów kasacyjnych jest uzależnione od formalnego ich ujęcia. Przede wszystkim wskazać należy, że skarga kasacyjna ma wiązać konkretne zarzuty z właściwą podstawą kasacyjną. Rzeczą strony skarżącej kasacyjnie jest wskazanie, jakie przepisy naruszył Sąd pierwszej instancji w ramach konkretnej podstawy z art. 174 P.p.s.a. Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06). To nie Sąd drugiej instancji ma domniemywać, o jakie naruszenia chodzi.

W odniesieniu do tak skonstruowanych zarzutów trzeba wskazać, że ogólnie rzecz ujmując, aport jest wkładem wspólnika do spółki na pokrycie udziałów w kapitale zakładowym spółki. Jest to świadczenie wspólnika w zamian za obejmowane przez niego udziały. Tak zostało zdefiniowane to określenie w art. 158 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1577 ze zm.), w myśl którego jeżeli wkładem do spółki w celu pokrycia udziału ma być w całości albo w części wkład niepieniężny (aport), umowa spółki powinna szczegółowo określać przedmiot tego wkładu oraz osobę wspólnika wnoszącego aport, jak również liczbę i wartość nominalną objętych w zamian udziałów. Skutkiem wniesienia aportem do spółki nieruchomości rolnej jest przeniesienie własności tej nieruchomości. Zgodnie z ustawą o kształtowaniu ustroju rolnego nabywcą nieruchomości rolnej może być co do zasady rolnik indywidulany, chyba że ustawa stanowi inaczej. Jeśli nabywca nieruchomości rolnej o powierzchni 1 ha i większej jest podmiot inny niż określony w art. 2a ust. 1-3 ww. ustawy, to do postępowania stosuje się przepisy art. 2a ust. 4 tej ustawy, tj. wymagana jest zgoda Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, a w dacie wydania zaskarżonej decyzji - Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych, na nabycie nieruchomości rolnej, wyrażona w drodze decyzji administracyjnej. Postępowanie takie toczy się na wniosek zbywcy. Po uzyskaniu zgody organowi nie będzie przysługiwało prawo nabycia nieruchomości rolnej określone w art. 4 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, stosownie do postanowień art. 4 ust. 4 pkt 2 lit. a tej ustawy.

Prawidłowo Sąd Wojewódzki przyjął zatem w zaskarżonym wyroku, że za nabycie nieruchomości rolnej, w myśl art. 2 pkt 7 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, uważa się każde przeniesienie własności nieruchomości rolnej lub nabycie własności nieruchomości rolnej w wyniku dokonania czynności prawnej lub orzeczenia sądu albo organu administracji publicznej, a także innego zdarzenia prawnego. Przywołana ustawa reguluje w sposób autonomiczny definicję ustawową nabycia nieruchomości rolnej. Sformułowanie w treści aktu prawnego definicji instytucji prawnej powoduje, że treść określona w tej definicji w toku dokonywania wykładni językowej ma pierwszeństwo przed znaczeniem przypisywanym określonemu wyrażeniu w języku prawniczym czy potocznym (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2015 r., II OSK 306/18; M. Zieliński, Wykładnia Prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2002; s. 203 i n.). Tym samym przyjąć należy, że wszelkie czynności i zdarzenia, na skutek których dochodzi do zmiany właściciela nieruchomości rolnej, bez względu na sposób, wchodzą w zakres definicji "nabycia" ("Ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego. Komentarz", prof. Jerzy Bieluk, C.H.Beck 2016). Hipoteza normy prawnej zawartej w art. 2a ust. 4 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego nie ogranicza obowiązku uzyskania zgody tylko do przypadków nabycia nieruchomości rolnej w drodze umowy sprzedaży, ale odnosi się do wszystkich sposobów nabycia przewidzianych w art. 2 pkt 7 tej ustawy.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 461 K.c. w związku z art. 2 pkt 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Sąd przeanalizował w zaskarżonym wyroku przeznaczenie gruntu z punktu widzenia uznania go za nieruchomość rolną w rozumieniu art. 46¹ K.c. Zgodnie z tym przepisem nieruchomością jako rzeczą jest część powierzchni ziemskiej stanowiąca odrębny przedmiot własności (grunt). Z art. 461 K.c. wynika, że nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość ma charakter rolny, co wynika wprost z rodzajów użytków ujawnionych w ewidencji gruntów i nie jest objęta ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Nie stanowi bowiem nieruchomości rolnej – w rozumieniu przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego – grunt, który jest położony na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolne. Jeżeli dla danego terenu nie uchwalono planu zagospodarowania przestrzennego, decydujące znaczenie ma przeznaczenie nieruchomości określone w ewidencji gruntów i budynków. Ta okoliczność przesądza o możliwości wykorzystania gruntu do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej i decyduje o ich charakterze (por. wyrok NSA z 12 marca 2020 r., II OSK 1279/18). Nie mają żadnego znaczenia dla oceny czy nieruchomość ma charakter rolny, wskazywane przez skarżącą Spółkę okoliczności dotyczące tego, że nieruchomość jest położna na obszarze miasta, gdzie rodzinnych gospodarstw rolnych nie ma i częściowo stanowi tzw. resztówki znajdujące się na terenach lokalizacji handlu i usług. Rolny charakter przedmiotowej nieruchomości jest bezdyskusyjny z uwagi na rodzaj użytków ujawniony w ewidencji gruntów. Przytoczone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej poglądy doktryny i orzecznictwo dotyczą odmiennych stanów faktycznych. I tak, sprawa o sygn. akt I OSK 2566/12 dotyczyła stwierdzenia nieważności decyzji o wprowadzeniu zmian w rejestrze gruntów, na podstawie ustawy z 28 września 1991 r. o lasach, zmierzających do ujednolicenia kwestii zarządzania lasami Skarbu Państwa, natomiast sprawa o sygn. akt I OSK 1032/08 dotyczyła przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., który został oparty na argumentacji zmierzającej do wykazania, że Sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej kontroli ustaleń faktycznych przyjętych przez organ, w tym nie dokonał odpowiedniej weryfikacji rolniczego charakteru nieruchomości, oraz sporządził uzasadnienie bez pogłębionej analizy prawnej argumentów przywołanych przez skarżącą Spółkę. W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu przypomnieć należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Ponadto uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Za pomocą zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, a więc konstrukcja uzasadnienia wskazuje, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Prawidłowość merytorycznego stanowiska Sądu pierwszej instancji nie może być skutecznie podważana zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Należy bowiem wskazać, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11, 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12, 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wskazać trzeba, że przepisy te zawierają przeciwstawne normy wynikowe i nie mogą pozostawać ze sobą w związku, regulując sposób rozstrzygnięcia. Unormowania te są przepisami kompetencyjnymi - dającymi sądowi administracyjnemu kompetencje do podejmowania przewidzianych prawem rozstrzygnięć oraz "wynikowymi" - mówiącymi o tym, jaki może być wynik sprawy. Ich naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, a zatem wymienione w analizowanym zarzucie przepisy nie mogą być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. np. wyroki NSA z: 11 października 2018 r., I OSK 2674/16, z 26 września 2018 r., II OSK 104/18, 12 stycznia 2017 r., II OSK 970/15, 4 marca 2014 r., II OSK 2387/12, 9 czerwca 2016 r., I OSK 2054/14). Bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca), zarzut naruszenia wskazanych norm odniesienia jest nietrafny (wyrok NSA z 11 marca 2015 r., I OSK 2383/14). Przepisy te można naruszyć jedynie w powiązaniu z wyraźnie wskazanymi przepisami postępowania lub prawa materialnego. Dopiero bowiem naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego może doprowadzić do konieczności uwzględnienia skargi. Sąd Wojewódzki prawidłowo zastosował w sprawie art. 151 P.p.s.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. w związku z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a.