Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 422/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2016-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 63 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2016 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" r., nr "[...]" Burmistrz, po rozpatrzeniu wniosku A. P. z dnia 18 grudnia 2014r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch pomostów stałych o konstrukcji mieszanej, na działce o nr "[...]" – jezioro R., w granicach oznaczonych na załączniku nr 1 do decyzji, na wysokości działki nr "[...]", położonych w obrębie P., gmina P. W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji przytoczył treść art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2015r. poz. 199 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) Wyjaśnił, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest tylko w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym unormowaniu pięciu wymagań. Ocenił, że wnioskowane zamierzenie nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., tj. dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Wyjaśnił, że wnioskowany teren stanowi fragment jeziora R., będącego własnością Skarbu Państwa w zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. W obszarze analizowanym występują urządzenia wodne, tj. pomosty, co pozwala na określenie wymagań dla przedmiotowej inwestycji. Wskazał, że wnioskodawca podał jako dostęp do drogi publicznej, stanowiącej działkę nr "[...]" - działkę nr "[...]" na zasadzie służebności przejścia i przejazdu oraz przejściem pieszym zlokalizowanym na działkach o nr "[...]"

i "[...]". Organ ustalił, że działka nr "[...]" stanowi własność osoby fizycznej, jest to teren rolny wykorzystywany jako dojazd do działek przyległych o nr "[...]", na zasadzie służebności gruntowych polegających na prawie przejścia i przejazdu dla każdoczesnych właścicieli ww. działek. Stwierdził, że wnioskodawca nie ma ustalonej służebności gruntowej na działce nr "[...]", a także nie uzyskał zgody na korzystanie z tego terenu od właściciela tej działki. Natomiast działka nr "[...]", stanowi teren nabrzeżny jeziora R. i jest własnością Skarbu Państwa w zarządzie Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Podał, że zgodnie z pismem Mazurskiego Parku Krajobrazowego z dnia 26 października 2015 r. działka ta została przekazana przez Agencję Nieruchomości Rolnych, Oddział Terenowy, Filia decyzją z dnia "[...]" r. w trwały zarząd na czas nieoznaczony, na cele ochrony przyrody prowadzonej w formie niezorganizowanej. W decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu przywołano pismo Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody z dnia 13 grudnia 2007 r., w którym podano, że działka nr "[...]" "stanowi cenne przyrodniczo podmokłe nieużytki przy jeziorze R. z fragmentami lasu typu łęgi. Na tym terenie występują gnieżdżące się lub przylatujące na żerowiska gatunki ptaków chronionych w ramach ptasiej Dyrektywy Unii Europejskiej, m.in. bielik, błotniak stawowy, bąk, żuraw, kropiatka, zielonka, dzięcioł czarny, dzięcioł średni i zimorodek. Z płazów występuje kumak nizinny. Przekazanie w zarząd Mazurskiemu Parku Krajobrazowego pozwoli na zachowanie walorów przyrodniczych tego obszaru". Podkreślono, że pismem z dnia 27 stycznia 2015 r. Mazurski Park Krajobrazowy odmówił inwestorowi zgody na udostępnienie części terenu działki nr "[...]" na dojście do jeziora R. Dalej organ I instancji argumentował, że działka nr "[...]", stanowi własność Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych - Nadleśnictwa. Pismem z dnia 29 października 2015 r. Nadleśnictwo poinformowało organ I instancji, iż działka nr "[...]" nie jest objęta zakazami określonymi w art. 26 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2015 r. poz. 2100), jednakże obszary zlokalizowane na ww. działce są sklasyfikowane jako obszary bagienne podlegające ochronie. Zgodnie z art. 13 ust. 1 tej ustawy właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do: 1) zachowania w lasach roślinności leśnej (upraw leśnych) oraz naturalnych bagien i torfowisk. Nadleśnictwo poinformowało, że na omawianym terenie nie ma żadnej drogi leśnej, nie ma możliwości budowy drogi czy utwardzenia terenu, a przejście po terenie bagiennym jest niebezpieczne i mocno utrudnione.

Organ I instancji podniósł, że pojęcie dostępu do drogi publicznej zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Uznał, że dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej na potrzeby ustalania warunków zabudowy tego terenu, nie można utożsamiać z dostępem faktycznym, co oznacza, że musi wynikać z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego czy administracyjnego. Przytoczył stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2078/11, który stwierdził że: "normatywne pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy należy rozumieć, jako dostęp faktyczny i prawny. Dostęp ten winien wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego. Dostęp do drogi publicznej musi zapewnić faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej." W myśl powyższego, zdaniem organu I instancji, możliwość korzystania

z pośredniego dostępu do drogi publicznej powinna być prawnie uregulowana np.

w formie ustanowienia służebności gruntowej, orzeczenia sądu, zasiedzenia, decyzji administracyjnej, względnie pisemnej zgody właściciela terenu, z którego inwestor ma korzystać.

Reasumując, organ I instancji stwierdził, że objęty wnioskiem teren, stanowiący fragment jeziora R., nie posiada dostępu do drogi publicznej, gdyż inwestor nie ma ustalonej służebności gruntowej oraz nie przedłożył zgody właściciela działki nr "[...]" na trwałe korzystanie z jego terenu, a także wobec niewyrażenia zgody przez Mazurski Park Krajobrazowy na przejście przez teren działki nr "[...]" oraz z powodu negatywnej opinii Nadleśnictwa odnośnie do możliwości przejścia przez tereny bagienne, występujące na obszarze działki nr "[...]".

W ustawowym terminie A. P. odwołał się od powyższej decyzji. Wskazał, że w dacie wystąpienia z wnioskiem był właścicielem działki nr "[...]" i zlokalizowanego na niej domu jednorodzinnego. Obecnie nieruchomości te należą do jego córki, na którą przeniósł prawo własności w drodze darowizny. Córka udzieliła mu aktem notarialnym pełnomocnictwa, z którego wynika, że posiada prawo do korzystania bez ograniczeń oraz zarzadzania ową nieruchomością. Podał, że działka nr "[...]" ma ustaloną służebność gruntową przez działkę nr "[...]", co zostało zapisane w księdze wieczystej tej nieruchomości. Zaznaczył, że działka nr "[...]" znajduje się w bliskim sąsiedztwie jeziora R. Zarzucił organowi I instancji bezkrytyczne powtarzanie stanowisk Nadleśnictwa i Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Opowiedział się za ochroną środowiska i stwierdził, że teren nadbrzeża jeziora (działka nr "[...]") nie jest wyłączony z prawa powszechnego korzystania, tj. prawa pobytu i przechodu,

do czego uprawnia art. 28 pkt 2 ustawy Prawo wodne. Wskazał, że także lasy państwowe są ogólnodostępne, a na działce nr "[...]" istnieje ścieżka, która jest od wielu lat wykorzystywana przez miejscowych rolników i turystów. Oświadczył, że nie jest prawdą, że przejście tą ścieżką jest niebezpieczne i mocno utrudnione. Nawiązał do decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r., który uznał wówczas, że organ I instancji nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego sprawy w zakresie dostępu zamierzenia do drogi publicznej. Wyraził przekonanie, że organ I instancji nie wykonał właściwie poleceń organu II instancji. Wskazał, że przeprowadzenie wizji lokalnej terenu wpłynęłoby na zajęcie właściwego stanowiska w sprawie.

Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" r., nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy powyższą decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji podniósł, że pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć jako dostęp i faktyczny, i prawny. Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Dostęp faktyczny zaś, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość komunikacji z drogą publiczną. Innymi słowy, teren projektowanej inwestycji powinien być dostępny z drogi publicznej, aby w ten sposób zagwarantować zaspokojenie potrzeb komunikacyjnych związanych z planowanym do realizacji przedsięwzięciem. Kolegium potwierdziło prawo strony do przejścia i przejazdu przez działkę nr "[...]". Odnosząc się natomiast do działki nr "[...]" (graniczącej z jeziorem R.), Kolegium podniosło, iż jest ona własnością Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Omówiło charakter prawny trwałego zarządu i stwierdziło, że Dyrektor Mazurskiego Parku Krajobrazowego jest uprawniony do uczestniczenia w niniejszym postępowaniu i wyrażenia sprzeciwu, czy też wyrażenia zgody na prawo przejścia/przejazdu przez teren działki nr "[...]". Zaznaczono, że z tego przywileju skorzystał właśnie Dyrektor Mazurskiego Parku Krajobrazowego, który definitywnie odmawia i przeciwstawia się przejściu przez przedmiotową działkę (vide: pismo z dnia 23 grudnia 2014 r., znak: "[...]" oraz pismo z dnia 26 października 2015 r., znak: "[...]")

W tej sytuacji, w ocenie Kolegium, zasadnie organ I instancji przyjął brak spełnienia wymogu dostępu do drogi publicznej. Organ II instancji podkreślił, że sens regulacji prawnej określonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wymaga, aby dostęp do drogi publicznej w swej istocie istniał w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie powstał dopiero w przyszłości. Celem przedmiotowego unormowania jest bowiem zapewnienie rzeczywistego, realnego dostępu nieruchomości do drogi publicznej. Niespełnienie tego warunku oznacza brak prawnych możliwości wydania decyzji pozytywnej. W ocenie Kolegium ustalenia organu I instancji nie budzą wątpliwości, a zarzuty formułowane w odwołaniu oceniać należy jako polemikę z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie A. P. wniósł o zmianę decyzji, ewentualnie przekazanie sprawy organom administracji do ponownego rozpatrzenia, w związku z naruszeniem:

1. Przepisów prawa materialnego poprzez:

- błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 28 i 34 ustawy Prawo wodne, traktujących o obowiązku zapewnienia dostępu do wód śródlądowych w sposób umożliwiający korzystanie z nich. Podniósł, że pomimo, iż działka nr "[...]" jest działką przylegającą do jeziora R., to jednak Burmistrz uchylił się od wydania decyzji ustalającej dostęp do jeziora R. Natomiast każdy obywatel może domagać się dostępu do jeziora, które stanowi wodę publiczną. Wskazał, że zapewnienie przedmiotowego dostępu należy do obowiązków właściwych organów administracji;

- pominięcie art. 17 ust. 1 pkt 7 b ustawy o ochronie przyrody, który zezwala na budowę obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej;

- nadinterpretację § 4 ust. 1 rozporządzenia Nr 151 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 13 listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy i Jezior Piskich, w którym brak mowy o zakazie wstępu na wymienione tereny, w tym również na działkę nr "[...]", znajdującą się w zarządzie Mazurskiego Parku Krajobrazowego;

- niezastosowanie się do uchwały Nr XIX/368/12 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 28 sierpnia 2012 r. w sprawie ustanowienia Planu Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Podał, że zgodnie z rozdziałem 6 pkt 4 planu, uznano za stałą funkcję Parku – turystykę klasyczną, a w ppkt a czytamy, że dla celów turystycznych udostępnia się cały obszar Parku. W dalszej części uchwały wyraźnie zezwala się na budowę pomostów. Zarzucił, że organy nie wzięły pod uwagę wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 2014/10, która jest dokładnym rozstrzygnięciem podobnej sprawy, jak niniejsza;

2. przepisów postępowania – art. 10 § 1 i art. 79 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wizji lokalnej, o którą wnosił. Podał, że istniejąca, a nie wykazywana na mapach ścieżka na działce nr "[...]", nie jest bagnem ani torfowiskiem. Taki stan występuje na obszarze wzmiankowanego terenu, lecz nie na wysokości działki nr "[...]";

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 24 maja 2016r. skarżący podtrzymał skargę. Podał, że nie rozumie, z jakich przepisów wynika prawo Dyrektora Parku do zakazywania pobytu czy przejścia przez nieruchomość będącą w jego zarządzie.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje :

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności

z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014 r. poz. 1647).

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm. – powoływanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia w tym zakresie całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji

w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Tym samym sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa,

o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Tylko

w sytuacji określonej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu (art. 145 a § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego

w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Jeżeli organ ograniczy zbadanie sprawy tylko do pewnych jej aspektów, uznając, że jest to wystarczające do załatwienia wniosku, to kontrola legalności decyzji może objąć tylko ten obszar. Sąd administracyjny nie może bowiem zastępować organu

i formułować ocen i wniosków w materii, która wymaga najpierw analizy organu orzekającego. W konsekwencji sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich

z obrotu prawnego.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji zgodnie stanęły na stanowisku, że dla wnioskowanego zamierzenia, polegającego na budowie dwóch pomostów na jeziorze R. nie mogą zostać ustalone warunki zabudowy, z powodu niespełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., tj. dostępu wnioskowanego terenu do drogi publicznej, w związku ze sprzeciwem Dyrektora Mazurskiego Parku Krajobrazowego co do udostępnienia przejścia (przejazdu) przez teren działki nr "[...]", pozostającej w trwałym zarządzie Parku.

Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela przekonania organów o konieczności legitymowania się przez wnioskodawcę występującego o ustalenie warunków zabudowy tytułem prawnym czy zgodą uprawniającą do przejścia lub przejazdu przez sąsiednie działki, w celu zapewnienia dostępu zamierzenia do drogi publicznej. Wynika to z charakteru decyzji o warunkach zabudowy, jak i braku wymogu legitymowania się przez wnioskodawcę tytułem prawnym do nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wytycza, co trzeba podkreślić, ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom, przewidzianym w Prawie budowlanym i przepisach wykonawczych określających warunki techniczne. Tym samym, należy rozdzielić te dwa etapy inwestycyjne, z których każdy regulowany jest odrębnymi przepisami i których nie wolno dowolnie czy naprzemiennie stosować. Decyzja o warunkach zabudowy odpowiadać ma tylko na pytanie inwestora, czy dany rodzaj zabudowy może powstać na wnioskowanym terenie. Taki właśnie charakter decyzji ustalającej warunki zabudowy i etapowość procesu inwestycyjnego oraz wynikający stąd rozdział kompetencji pomiędzy poszczególne organy administracji wyklucza domagania się na obecnym etapie od skarżącego uregulowanego prawnie dostępu objętej wnioskiem działki do drogi publicznej. Tytuł prawny do nieruchomości nie ma znaczenia dla oceny wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Stosownie do art. 63 ust. 1 ustawy, w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 ustawy). W myśl ust. 4 art. 63 wnioskodawcy, który nie uzyskał prawa do terenu, nie przysługuje roszczenie o zwrot nakładów poniesionych w związku z otrzymaną decyzją o warunkach zabudowy. Z unormowań tych wynika jednoznacznie, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich, jej podjęcie nie wymaga zgody właścicieli nieruchomości, a jej wydanie nie przesądza o zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Zauważyć należy, że to rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2007 nr 86, poz. 579) określa w § 124 rodzaje dróg, jakie powinny być doprowadzone do budowli hydrotechnicznych, którymi zgodnie z § 3 pkt 1 rozporządzenia są również pomosty.

W § 124 ust. 3 rozporządzenia dopuszczony też został transport wodny, a w razie braku takiej możliwości, wymienia się dojazdy gwarantujące bezpieczną eksploatację obiektu. Na obecnym etapie nie jest jednak możliwe formułowanie ocen co do możliwego dojazdu do zamierzonych pomostów, gdyż decyzja o warunkach zabudowy nie może ustalać lokalizacji inwestycji na działce.

Dlatego Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela prezentowaną w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą nie jest prawidłowe żądanie przez organ od inwestora udokumentowania posiadanych praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacji przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Uzyskanie tych praw powinno być jednym z warunków, określonych w decyzji o warunkach zabudowy, koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. W przeciwnym wypadku nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania prawa do przejazdu przez cudzy grunt byłoby odstępstwem od ustawowej zasady, że przy lokalizacji inwestycji nie trzeba legitymować się prawem do gruntu (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016r., sygn. akt II OSK 2068/14 i powołane tam orzecznictwo, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 54 ust. 2 lit. c u.p.z.p., stosowanym do decyzji o warunkach zabudowy z mocy art. 64 ust. 1 tej ustawy, decyzja ta winna określać obsługę w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Stosownie do § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 Nr 164, poz.1589), ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych. W kontekście tych unormowań na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy ocenia się jedynie czy jest obiektywnie możliwy dostęp wnioskowanego terenu do drogi publicznej. A więc czy istnieją na dzień rozpoznania wniosku takie uwarunkowania faktyczne i prawne na gruncie, które dają podstawy do skomunikowania wnioskowanej działki z drogą publiczną. Takie uwarunkowania stwarza niewątpliwie każda droga wewnętrzna, także istniejąca faktycznie w terenie. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 poz. 460) drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. W świetle tych uwag zupełnie niezrozumiałe i sprzeczne z naczelnymi zasadami kodeksu postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 7 i art. 80 k.p.a., jest ignorowanie przez organy obu instancji wniosku skarżącego o przeprowadzenie wizji lokalnej wskazanych działek, w celu zweryfikowania istnienia na nich użytkowanego ciągu komunikacyjnego, przez który mógłby być zapewniony dostęp jeziora Roś do drogi publicznej.

Mając powyższe na uwadze, skargę jako uzasadnioną należało uwzględnić

i orzec jak w punkcie pierwszym wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią treść art. 153 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.

O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz strony skarżącej uiszczonego wpisu od skargi, orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a.