Postanowienie NSA, sygn. akt II OW 12/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 127 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1, art. 63 ust. 5
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem W. a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. przez wskazanie organu właściwego do wydania decyzji o przeniesieniu decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 28 stycznia 2016 r. Prezydent W. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie organu właściwego do wydania decyzji o przeniesieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...], ustalającej warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego 7-kondygnacyjnego z garażem podziemnym, drogą wewnętrzną oraz niezbędnymi urządzeniami i przyłączami infrastruktury technicznej na działkach oznaczonych nr ew. [...] i [...]w obrębie [...], z wjazdem i wejściem od ul. R. w W.

W uzasadnieniu powyższego wniosku Prezydent wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], odmówił E. G. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...], uchyliło ww. decyzję Prezydenta i ustaliło warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Wnioskiem z dnia 27 kwietnia 2015 r. B.C. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o przeniesienie na niego wydanej przez ten organ decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia [...] kwietnia 2013 r. Pismem z dnia 28 września 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. poinformowało Prezydenta o wpłynięciu powyższego wniosku do rozpoznania którego, w opinii Kolegium, właściwy jest Prezydent jako organ I instancji w sprawach wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Prezydent W., pismem z dnia 26 października 2015 r. poinformował Kolegium, że nie jest organem właściwym do przeniesienia przedmiotowej decyzji, ponieważ decyzję tę wydało Kolegium. W odpowiedzi na powyższe stanowisko Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. ponownie wskazał na brak właściwości Kolegium do rozpatrzenia wniosku o przeniesienie decyzji. W jego ocenie wydanie wnioskowanej decyzji naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 k.p.a., co powodowałoby, że decyzja taka byłaby obarczona wadą rażącego naruszenia prawa określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i jako taka podlegałaby unieważnieniu. Na potwierdzenie powyższego stanowiska powołano się na wyrok NSA z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1564/10, w którym Sąd uznał, że nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie ustalenia warunków zabudowy - wykładnia systemowa i funkcjonalna art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dowodzi, że rozpoznając odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy organ II instancji nie może po raz pierwszy orzec co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Zdaniem Prezydenta W., stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. jest niezgodne z obowiązującymi przepisami, a ponadto wzajemnie sprzeczne. W jego ocenie organem właściwym do przeniesienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. jest to Kolegium. Zgodnie z art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Przepis ten nie precyzuje, jak należy rozumieć termin "organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy". Skoro zatem Kolegium ustaliło warunki zabudowy i zasady zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, to ten organ jest właściwy do wydania decyzji w trybie art. 63 ust. 5 ww. ustawy.

Chybiony jest przy tym, w ocenie Prezydenta, pogląd, zgodnie z którym wydanie przez Kolegium wnioskowanej decyzji, naruszy zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 127 § 3 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Stosownie zaś do art. 16 k.p.a. decyzje, od których nie służy stornie odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Z powyższych przepisów wynika zatem, że od decyzji Kolegium wydanej w trybie art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stronom będzie służył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wywierający analogiczne skutki jak wniesienie odwołania.

W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. potrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podniosło, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. uchyliło decyzję Prezydenta, którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji i w tym zakresie orzekło o ustaleniu tych warunków wykonaniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 października 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1130/10. Powyższe nie przeniosło jednak na Kolegium kompetencji wynikającej z art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nawet jeśli ww. przepis nie wskazuje wprost, iż organem właściwym do przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy na rzecz innej osoby jest organ I instancji, to biorąc pod uwagę konieczność stosowania zasad postępowania administracyjnego zawartych w k.p.a., w tym zasady dwuinstancyjności, nie jest możliwe wydanie takiej decyzji przez Kolegium będące, zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a., organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. rozstrzyganie powyższych sporów należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Spór kompetencyjny ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów, co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej.

W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku B. C. o przeniesienie na jego rzecz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...], którą uchylono decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i ustalono warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego 7-kondygnacyjnego z garażem podziemnym, drogą wewnętrzną oraz niezbędnymi urządzeniami i przyłączami infrastruktury technicznej na działkach oznaczonych nr ew. [...] i [...] w obrębie [...], z wjazdem i wejściem od ul. R. w W.. Zarówno Prezydent jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznali się za organy niewłaściwe do wydania decyzji w ww. przedmiocie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić stanowisko Prezydenta W., zgodnie z którym to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. jest organem właściwym do przeniesienia decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...]. To Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazaną powyżej decyzją orzekło merytorycznie o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla opisanej na wstępie inwestycji. Zgodnie natomiast z treścią art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ, który wydał decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 1 jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji; stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie. A zatem to organ, który ustalił, w drodze decyzji, warunki zabudowy (art. 59 ust. 1) jest organem właściwym do jej przeniesienia w trybie art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pokreślenia wymaga przy tym, iż również w doktrynie wskazuje się na możliwość wydania decyzji o przeniesieniu decyzji ustalającej warunki zabudowy przez organ wyższego stopnia wobec organu gminy, czyli samorządowe kolegium odwoławcze, który wydał decyzję w II instancji (zob. red. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. 8, Warszawa 2015 r., s. 553).

Ponadto wskazać należy, na co słusznie zwrócono uwagę zarówno we wniosku o rozstrzygnięcie niniejszego sporu jak i w przywołanej powyżej publikacji, stronom postępowania o przeniesienie decyzji, tj. dotychczasowemu i przyszłemu adresatowi decyzji o warunkach zabudowy, w przypadku wydania decyzji o przeniesieniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, będzie przysługiwał środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań (art. 127 § 3 k.p.a.).

Mając powyższe na uwadze za organ właściwy do rozpoznania wniosku B. C. o przeniesienie na jego rzecz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...] uznać należy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.

Z tych względów i na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 oraz art. 4 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.