Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1642/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 15 ust. 1, art. 16 ust. 1 pkt 1, art. 109, art. 107, art. 108
journal: Dz.U. 2011 nr 227 poz 1367
law: Ustawa z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2013 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: K.p.a.), art. 15 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (Dz. U. z 2011 r. Nr 227 poz. 1367 ze zm.), przepisu 1.8.3.3. załącznika A do Umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR), sporządzonej w Genewie dnia 30 września 1957 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 100 poz. 641), lp. 5.4 pkt 2 oraz lp. 5.3 załącznika do ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2013 r. o nałożeniu na stronę (przedsiębiorcę) – S. Sp. z o.o. z/s w [...] kary pieniężnej w wysokości 7.000 zł, utrzymano zaskarżoną decyzję w całości w mocy.

Karę pieniężną nałożono na stronę za nie przesłanie w ustawowo określonym terminie rocznego sprawozdania z działalności uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych oraz nie wyznaczenie przez uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych doradcy do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych, tj. naruszenie przepisu lp. 5.3 oraz lp. 5.4 pkt 2 załącznika do ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych.

Powyżej wskazane naruszenia zostały ujawnione podczas kontroli w siedzibie przedsiębiorstwa skarżącej zakończonej i udokumentowanej protokołem kontroli z dnia [...] stycznia 2013 r. W tej samej dacie zawiadomiono stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie.

W wyjaśnieniach z dnia [...] stycznia 2013 r. skarżąca wskazała m.in., iż złożenie sprawozdania rocznego w dniu [...] kwietnia 2012 r. było podyktowane okolicznościami, na które nie miała wpływu oraz okolicznościami, którym nie mogła zapobiec, tj. trudnościami w negocjacjach z potencjalnymi doradcami D SA. Ponadto strona podniosła, iż na dzień przeprowadzenia kontroli w spółce doradca był wyznaczony, a przepisy ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych nie wspominają o jakichkolwiek terminach do wyznaczenia doradców.

W złożonym odwołaniu strona powieliła argumentacją zawartą w ww. wyjaśnieniach zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 15 ust. 1, art. 16 ust. 1 pkt 1, art. 109 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych poprzez bezpodstawne uznanie, iż w sprawie nie zachodzą okoliczności, którym skarżąca mogła zapobiec, a które uzasadniają brak nałożenia kary pieniężnej oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez brak rozpoznania materiału dowodowego w sprawie, dowolność oceny dowodów i ich wybiórczą ocenę oraz brak wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego. Dodatkowo skarżąca podniosła, iż organ nie zbadał, czy w okresie w którym zarzuca spółce brak doradcy (tj. od [...] lipca 2011 r. do [...] maja 2012 r.) spółka była uczestnikiem przewozów towarów niebezpiecznych w ilościach równych lub większych niż określone w umowie ADR.

Organ II instancji stwierdził, że na podstawie art. 68 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) upoważniony inspektor [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego przeprowadził kontrolę w siedzibie skarżącej. Zakresem kontroli objęto między innymi przestrzeganie obowiązków i warunków przewozu drogowego towarów niebezpiecznych wynikających z ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych.

Stosowanie do treści przepisu art. 107 ust. 1, ust. 2, ust.4 pkt 1, uczestnik przewozu towarów niebezpiecznych, który narusza obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych, podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 zł do 10 000 zł. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. Kary pieniężne nakłada, w drodze decyzji administracyjnej, wojewódzki inspektor transportu drogowego.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zgodnie zasadą praworządności wyrażoną w przepisie art. 7 Konstytucji organ administracji publicznej działa na podstawie i w granicach prawa, natomiast działanie na podstawie przepisów prawa to działanie w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego, które obowiązują w dniu wydania rozstrzygnięcia przez organ (zgodnie z art. 87 Konstytucji). Co do zasady, w przypadku zmiany przepisów prawa materialnego, organ orzekający jest obowiązany do uwzględnienia nowego stanu prawnego, chyba że przepisy przejściowe stanowią inaczej, gdyż tylko normy międzyczasowe mogą wprowadzić odstępstwo od zasady stosowania przepisów aktualnie obowiązujących, (por. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2011 r. sygn. akt II FSK 1077/10).

Ustawa z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (Dz.U. Nr 199, poz. 1671, z późn. zm.) zawierająca przepisy prawa materialnego stanowiące o obowiązku wyznaczenia doradcy do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych (art. 21 ust. 1) została uchylona na mocy przepisu art. 134 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (Dz. U. z 2011 r. Nr 227 poz. 1367 ze zm.)., która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. (zgodnie z brzmieniem przepisu art. 135 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych). Mając na uwadze powyższe nie ma wątpliwości, iż w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązku wyznaczenia doradcy do spraw bezpieczeństwa wszczętych po 31 grudnia 2011 r. stosuje się przepisy ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych. Jednocześnie należy wskazać, iż do 31 grudnia 2011 roku nie wyznaczenie przez przedsiębiorcę lub inny podmiot wykonujący przewóz towarów niebezpiecznych lub związany z nim załadunek lub rozładunek doradcy do spraw bezpieczeństwa w transporcie towarów niebezpiecznych sankcjonowane było karą pieniężną w wysokości 5.000 złotych na podstawie przepisu lp. 6.5.3. załącznika do ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2012 r.

Stosownie do treści przepisu art. 15 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych, uczestnik przewozu towarów niebezpiecznych jest obowiązany wyznaczyć na swój koszt co najmniej jednego doradcę do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych, właściwego ze względu na zakres wykonywanego przewozu lub czynności z nim związanych, określonych odpowiednio w umowie ADR, zwanego dalej "doradcą".

W niniejszej sprawie naruszenie przepisu lp. 6.5.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym w czasie zaistnienia stwierdzonego w sprawie naruszenia (okres od [...] lipca 2011 r.) sankcjonowane jest obecnie przepisem lp. 5.3. załącznika do ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych. Należy wskazać na tożsamość obowiązku określonego przepisami prawa materialnego, tj. przepisu art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych oraz przepisu art. 15 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych. Tożsamość zachodzi również w przypadku wysokości kar pieniężnych za naruszenie lp. 6.5.3. załącznika do ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2011 r. oraz naruszenie lp. 5.3 załącznika do ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych.

Pamiętając o zasadzie zakazu działania prawa wstecz, która jest dyrektywą legislacyjną skierowaną do organów stanowiących prawo, jak również dyrektywą interpretacyjną dla organów stosujących prawo należy wskazać, iż sankcji określonej przepisem lp. 5.3 załącznika do ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych w postępowaniu administracyjnym wszczętym po 31 grudnia 2011 roku podlega podmiot, który wykonywał przewozy towarów niebezpiecznych przed 1 stycznia 2012 r. i nie wyznaczył doradcy do spraw bezpieczeństwa w transporcie towarów niebezpiecznych. Nie można bowiem mówić o działaniu prawa wstecz w sytuacji tożsamości obowiązku wynikającego z przepisów obowiązujących w dacie naruszenia oraz dacie orzekania organu, zwłaszcza w przypadku tożsamej wysokości kary za stwierdzone naruszenie.

W stosunku do naruszania nie przesłania w ustawowo określonym terminie rocznego sprawozdania z działalności uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych nie zachodzi konieczność rozstrzygania kwestii istnienia tożsamości obowiązku określonego przepisami prawa materialnego, tj. przepisów ustawy z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych oraz przepisów ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych. Stosownie do treści przepisu art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych uczestnik przewozu towarów niebezpiecznych jest obowiązany wysłać jeden egzemplarz rocznego sprawozdania z działalności tego uczestnika, w zakresie przewozu towarów niebezpiecznych oraz czynności z nim związanych, zwanego dalej "rocznym sprawozdaniem", w terminie do dnia 28 lutego każdego roku następującego po roku, którego dotyczy sprawozdanie wojewódzkiemu inspektorowi transportu drogowego właściwemu ze względu na siedzibę lub miejsce zamieszkania uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych. Nieprzesłanie w ustawowo określonym terminie rocznego sprawozdania z działalności uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych, jeżeli od ustawowo określonego terminu przesłania sprawozdania upłynęło co najmniej 14 dni, sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 2000 złotych zgodnie z treścią lp. 5.4 pkt 2 załącznika do ww. ustawy. Tym samym obowiązek przesłania rocznego sprawozdania za rok 2011 zmaterializował się w roku 2012, już w momencie obowiązywania ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych.

W toku kontroli oraz postępowania wyjaśniającego bezspornie ustalono, iż w roku 2011 skarżąca wykonywała rozładunek towarów niebezpiecznych czego dowodem jest:

- protokół kontroli nr [...], będący dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a.,

- roczne sprawozdanie skarżącej z działalności w zakresie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych za rok 2011, sporządzone [...] kwietnia 2012 r. oraz przesłane organowi I instancji [...] kwietnia 2012 r.

Ponadto bezsporne pozostaje, iż w związku z utratą ważności świadectwa przeszkolenia doradcy p. R. K., w okresie od [...] lipca 2011 r. do [...] maja 2012 r. skarżąca nie wyznaczyła doradcy do spraw bezpieczeństwa w zakresie transportu drogowego towarów niebezpiecznych (zgodnie z wyjaśnieniami strony oraz fakturą nr ewid. [...], doradca D. SA p. S. J. został wyznaczony wyłącznie do sporządzenia sprawozdania rocznego za 2011 rok).

W pierwszej kolejności należy wskazać na bezzasadność zarzutu odwołania dotyczącego braku zbadania, czy w okresie, w którym zarzucono skarżącej brak doradcy (tj. od [...] lipca 2011 r. do [...] maja 2012 r.) spółka była uczestnikiem przewozów towarów niebezpiecznych w ilościach równych lub większych niż określone w umowie ADR. Stosownie do treści przepisu art. 2 pkt 5 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych przewóz drogowy towarów niebezpiecznych oznacza każde przemieszczenie towarów niebezpiecznych pojazdem po drodze publicznej lub po innych drogach ogólnodostępnych, z uwzględnieniem postojów wymaganych podczas tego przewozu oraz czynności związanych z tym przewozem. Zgodnie z rocznym sprawozdaniem skarżącej za 2011 rok dokonała ona rozładunku [...] kg towarów niebezpiecznych klasy 3 przewożonych w cysternach. Należy wskazać, iż przewóz w ilościach ograniczonych dotyczy tylko towarów opakowanych, których przewóz może być zwolniony z wymagań umowy ADR wyłącznie w sztukach przesyłki. Wynika to z rozdziału 1.1.3 Umowy ADR i oznacza, iż zwolnienia z wymagań transportowych dotyczące ilości ograniczonych w jednostce transportowej nie dotyczą przewozu w cysternach lub luzem. W sprawie zatem nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 15 ust. 2 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych.

Zupełnie bezpodstawna jest argumentacja skarżącej dotycząca braku określenia terminu do wyznaczenia doradcy ds. bezpieczeństwa. Uczestnicy przewozu powinni, w każdym przypadku, stosować się do odpowiednich wymagań umowy ADR, a celem podziału ich obowiązków jest zapewnienie odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa przewozu drogowego towarów niebezpiecznych na całej jego trasie, tj. od nadawcy do odbiorcy finalnego towaru niebezpiecznego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 marca 2012r. sygn. III SA/Po 90/12 publikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Stosownie do treści przepisu 1.8.3.3. umowy ADR, głównym zadaniem doradcy, przy zachowaniu odpowiedzialności kierującego przedsiębiorstwem, powinno być dążenie, poprzez zastosowanie wszystkich niezbędnych środków i działań oraz w granicach określonych zakresem działalności przedsiębiorstwa, do ułatwienia prowadzenia tej działalności zgodnie z odpowiednimi wymaganiami i w możliwie najbezpieczniejszy sposób. W odniesieniu do działalności przedsiębiorstwa, doradca ma w szczególności śledzić zgodność z wymaganiami dotyczącymi przewozu towarów niebezpiecznych oraz doradzać przedsiębiorstwu w zakresie przewozu towarów niebezpiecznych. Jest zatem oczywiste, iż w każdym okresie wykonywania czynności związanych z przewozem drogowym towarów niebezpiecznych jego uczestnicy muszą wyznaczyć doradcę do spraw bezpieczeństwa, rzecz jasna legitymującego się ważnym świadectwem przeszkolenia.

W ocenie organu, w niniejszej sprawie brak jest jakichkolwiek podstaw do zastosowania przepisu art. 109 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych, zgodnie z którym nie nakłada się kary pieniężnej, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że o uczestnik przewozu nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek działania osób trzecich lub wskutek zdarzeń i okoliczności, którym podmiot nie mógł zapobiec. Należy wskazać, iż kwestia winy w zachowaniu się strony niniejszego postępowania administracyjnego, lub jej braku, nie miała znaczenia dla ustalenia stanu faktycznego i wydania decyzji administracyjnej. W postępowaniach z zakresu naruszeń przepisów ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych organy administracji co do zasady ustalają jedynie czy doszło czy nie doszło do naruszenia tych przepisów. W przypadku stwierdzenia tych naruszeń, po stronie organu powstaje obowiązek nałożenia stosownej kary pieniężnej i od obowiązku tego organ administracji odstąpić nie może. Kary pieniężne wymierzane na podstawie ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych zmierzają do wymuszenia takiej organizacji pracy uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych, ażeby działalność ta odbywała się w sposób bezpieczny, bez zagrożenia życia, zdrowia i mienia innych osób.

Na gruncie zasad odpowiedzialności uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych określonych w przepisie art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych należy przyjąć, iż na uczestniku spoczywa ciężar wykazania, że dołożył należytej staranności organizując przewóz i nie miał wpływu na naruszenie prawa ,przy czym brak takiego wpływu musi istnieć realnie. W ocenie organu pod pojęciem naruszenia, na które uczestnik przewozu towarów niebezpiecznych nie miał wpływu, trzeba rozumieć tylko takie zjawiska, które występują rzadko, gwałtownie, niespodziewanie, których wystąpienie nie jest możliwe do zaplanowania i uniknięcia przy dołożeniu ze strony uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych należytej staranności przy prowadzeniu działalności gospodarczej.

Mając na uwadze powyższe należy wskazać, iż kwestie związane z sytuacją finansową spółki, trudnościami negocjacji z potencjalnymi doradcami ds. bezpieczeństwa, zgodności wykonywanej działalności z innymi warunkami określonymi umową ADR czy też faktycznie posiadanej wiedzy p. R. K. (której świadectwo przeszkolenia doradcy utraciło ważność), nie mają jakiegokolwiek znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Sprawą uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych jest zawarcie takich umów i obmyślenie takich organizacyjnych rozwiązań, które pozwolą na terminowe wykonanie obowiązków przewidzianych ustawą o przewozie towarów niebezpiecznych. Jak wskazano powyżej, przywołana regulacja art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych odnosi się wyłącznie do sytuacji i zdarzeń nieoczekiwanych i nadzwyczajnych. Okoliczności i zdarzenia tylko i wyłącznie o takim właśnie charakterze, są tymi, których uczestnik przewozu towarów niebezpiecznych nie może przewidzieć i nie ma na nie wpływu. Zupełnie na marginesie należy wskazać, iż strona w żaden sposób nie uprawdopodobniła okoliczności "długotrwałych i żmudnych negocjacji" z potencjalnymi doradcami ds. bezpieczeństwa w okresie od [...] lipca 2011 r. do [...] maja 2012 r.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedsiębiorca, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 1 lit. a) ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący nie wyznaczył doradcy do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych i nałożenie w związku z tym ustaleniem na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 7.000,00 zł, w sytuacji, gdy brak jest podstaw do jej wymierzenia,

- art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych poprzez bezpodstawne uznanie, iż w sprawie nie zachodzą okoliczności, którym S. Sp. z o.o. nie mogła zapobiec, a które uzasadniają brak nałożenia kary pieniężnej;

- art. 77 § 1. i art. 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpoznania materiału dowodowego w sprawie, dowolność oceny dowodów i ich wybiórczą oceną oraz brak wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego, który jest podstawą do wydania decyzji kończącej postępowanie w danej instancji;

- art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez dokonanie rozszerzającej wykładni przepisów regulujących obowiązki skarżącego;

- art. 7 i 8 K.p.a. poprzez działanie Głównego Inspektora Transportu Drogowego w sposób naruszający powyżej powołane przepisy.

Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2013 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz skarżącej Spółki kosztów postępowania według norm przepisanych, przy uwzględnieniu kosztów zastępstwa procesowego.

Zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych, uczestnik przewozu towarów niebezpiecznych jest obowiązany wyznaczyć na swój koszt co najmniej jednego doradcę do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych, właściwego ze względu na zakres wykonywanego przewozu lub czynności z nim związanych, określonych odpowiednio w ADR, RID lub ADN. W toku kontroli przeprowadzonej w przedsiębiorstwie S. Sp. z o.o. organ administracji ustalił, iż doszło do naruszenia w/w przepisu. Ocena ta nie jest zgodna z zaistniałym stanem faktycznym, ponieważ w momencie przeprowadzania kontroli, w spółce S. zatrudniona była p. G. B., która legitymuje się świadectwem doradcy do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych, a zatem wypełnione zostały formalne zobowiązania nałożone na skarżącego przez ustawodawcę.

Zarzut naruszenia powyższe przepisu organ opierał na ustaleniu, iż w okresie od dnia [...].07.2011 r. do dnia [...].05.2012 r. nie było w spółce S. zatrudnionej osoby, która legitymowałaby się ważnym świadectwem doradcy, ponieważ w dniu [...].07.2011 r. wygasły uprawnienia p. R. K., która pełniła tę funkcję do tej pory, a p. G. B. została zatrudniona w dniu [...].05.2012 r.

W ocenie skarżącego nie doszło do ujawnienia naruszenia prawa przez organ kontrolujący, ponieważ we wskazanym przepisie jasno wskazane jest, że obowiązkiem uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych jest wyznaczenie doradcy.

Bezspornym w sprawie jest fakt, iż na dzień przeprowadzenia kontroli w spółce taki doradca w osobie p. G. był wyznaczony. Sankcja w postaci kary pieniężnej obowiązuje w przypadku nie wyznaczenia takiego doradcy, tymczasem organ kontrolujący stwierdził, że taka osoba jest wyznaczona (p. G. B.), a zatem brak podstaw do twierdzenia, iż spółka nie dopełniła obowiązku wynikającego z art. 15 ust. 1.

Jak wynika z pkt. VII protokołu kontroli, oraz zaskarżonej decyzji organ kontrolujący stwierdza naruszenie przepisów w postaci braku "terminowego wyznaczenia osoby, która by posiadała obowiązujące świadectwo doradcy do spraw bezpieczeństwa w zakresie przewozu towarów niebezpiecznych" w sytuacji, kiedy przepisy prawa (w tym przepisy ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych) nie wspominają o jakichkolwiek terminach do wyznaczenia doradców. Przepis stanowi jedynie o obowiązku wyznaczenia takiego doradcy i taki też doradca został przez spółkę wyznaczony.

Posługując się określeniem ,,terminowości", organ bezzasadnie wprowadził nową przesłankę (wbrew brzmieniu art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych) w kontekście obowiązku wyznaczenia doradcy. Tego typu działanie nosi znamiona niedozwolonej rozszerzającej wykładni przepisów prawa nakładających na obywateli obowiązki.

Analizując uzasadnienie zaskarżanej decyzji, należałoby przyjąć, iż do spełnienia obowiązku określonego w art. 15 ust. 1 ustawy nie wystarcza już samo wyznaczenie doradcy, ale i konieczne jest zachowanie bliżej nieokreślonego "terminu" do jego wyznaczenia. Takie działanie organu wprost narusza przepisy prawa.

Organ II instancji, przyznając słuszność ustaleniom poczynionym przez organ I instancji, wskazał, iż działanie kontrolującego stanowiło realizację zasady legalizmu wynikającej z art. 7 Konstytucji RP. Skarżący nie zgadza się z taką interpretacją powyższej zasady, podnosząc, że działanie organu w tej sytuacji przekraczało granice prawa, ponieważ nie jest on legitymowany do oceny zaistniałego stanu faktycznego na podstawie przesłanek, które expresiss verbis nie zostały wyrażone w przepisie prawa, na podstawie którego dokonuje czynności.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych, obowiązek wyznaczenia doradcy nie dotyczy uczestników wykonujących przewóz towarów niebezpiecznych każdorazowo w ilościach mniejszych niż określone w ADR, RED lub ADN.

Należy podnieść, że nie zostało w żaden sposób udowodnione, że spółka S. w spornym okresie (od dnia [...].07.2011 r. do dnia [...].05.2012 r.) nie mogła skorzystać ze zwolnienia przewidzianego w cytowanym powyżej przepisie. W postępowaniu administracyjnym to na organie spoczywa obowiązek zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co nie zostało w tej sprawie uczynione.

Argumentacja organu II instancji, iż powyższy, podniesiony przez skarżącego już w odwołaniu, zarzut niedokonania dokładnego zbadania materiału dowodowego, jest bezzasadny nie zasługuje na aprobatę. Organ II instancji nie odniósł się w żaden sposób do faktu, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób niekompletny, a jedynie wskazał, że jego ocenie jest ono bezcelowe. Sytuacja ta stanowi nie tylko naruszenie obowiązku wynikającego z art. 77 K.p.a., ale też uchybia zasadzie prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie obywateli.

W dalszej kolejności skarżący twierdzi, że nie doszło, w jego ocenie, do ujawnienia przez organ kontrolujący uchybienia w postaci naruszenia przez niego art. 16 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych, ponieważ bezspornym jest, że S. Sp. z o.o. dopełnił obowiązku polegającego na złożeniu rocznego sprawozdania za rok 2011 r. Tak więc cel złożenia sprawozdania rocznego został spełniony - uprawniony organ został poinformowany o czynnościach dotyczących przewozu towarów niebezpiecznych. Organ kontrolujący nie dopatrzył się naruszenia przez S. sp. z o.o. żadnych przepisów wpływających na bezpieczeństwo przewozu towarów niebezpiecznych, organ nie stwierdził także żadnych zdarzeń powodujących lub mogących powodować zanieczyszczenie środowiska.

Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych sprawozdanie roczne sporządza doradca do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych. S. Sp. z o.o. po wygaśnięciu uprawnień doradcy do spraw bezpieczeństwa w przewozie drogowym towarów niebezpiecznych p. Rity Krzywonos podjął starania zmierzające do zapewnienia spółce takiego doradcy z aktualnymi uprawnieniami. Spółka zapewniła takiego doradcę w osobie p. S.J., który sporządził sprawozdanie roczne za rok 2011.

Złożenie przez spółkę S. Sp. z o.o. sprawozdania rocznego w dniu [...] kwietnia 2012 r. (za rok 2011) nie nastąpiło z winy spółki, a z przyczyn obiektywnych spowodowanych trudnościami w negocjacjach z potencjalnymi doradcami (osobami posiadającymi uprawnienia) dotyczących warunków wykonywania usług i ich okresu. Nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko organu pierwszej instancji wskazujące, iż powyższa okoliczność jest okolicznością, którą da się przewidzieć i w związku z tym nie realizuje znamion art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych.

Należy zauważyć, że organ II instancji, w ślad za twierdzeniem organu I instancyjnego, że w danej sprawie nie ma zastosowania art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych.

W ocenie skarżącego, okoliczności sprawy i dowody wskazują, że S. sp. z o.o. nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek w skutek zdarzeń i okoliczności, którym nie mógł zapobiec. Skarżący stwierdza, że trudności związane z nawiązaniem współpracy z potencjalnymi doradcami mają charakter zewnętrzny, wobec czego jak najbardziej usprawiedliwiają opóźnienie w wykonaniu obowiązków nałożonych przez ustawę.

Skarżący podnosi, że rozwiązanie legislacyjne zawarte w art. 109 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy ma na celu ochronę podmiotów, które dopuściły się uchybień przepisów bez własnej winy, w skutek okoliczności, na które nie mają wpływu. W ocenie skarżącego, taka sytuacja zaistniała właśnie w przedmiotowej sprawie, ponieważ nie ulega wątpliwości, że opóźnienia w wykonaniu powyższych obowiązków powstały w związku z działalnością osób trzecich, nad którymi skarżący nie ma przecież kontroli.

Na marginesie należy zauważyć, że obowiązki zostały ostatecznie wykonane i nie doszło do naruszenia prawa przez S.

Należy podnieść, iż przewidziane w ustawie z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych, kary pieniężne za niedopełnienie przez uczestników przewozu towarów niebezpiecznych określonych obowiązków w tym terminowego składania rocznego sprawozdania oraz wyznaczenia doradcy do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych nie są celem samym w sobie, a jedynie środkiem mającym prowadzić m.in. do zapewnienia właściwego stanu środowiska poprzez właściwe zabezpieczenie przewozu towarów niebezpiecznych.

Na dzień przeprowadzenia kontroli wszystkie obowiązki, w tym także wynikające z art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 1 lit. a) ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych, były przez spółkę S. Sp. z o.o. spełnione. Organ kontrolujący nie dopatrzył się żadnych innych uchybień ze strony spółki.

Spółka zapewniała w okresie 2011 i 2012 r. i zapewnia nadal właściwe procedury w zakresie uczestniczenia w przewozie towarów niebezpiecznych rzutujące na właściwy stan środowiska. Spółka prawidłowo zabezpiecza przewóz towarów niebezpiecznych, żadne w tym względzie uchybienia nie zostały przez organ kontrolujący stwierdzone, co za tym idzie obciążenia spółki jakimikolwiek karami wydaje się być nieuzasadnione i sprzeczne z zasadą wyrażoną w art. 7 i 8 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2013 r.

W ocenie organu, zarzuty skargi nie znajdują żadnego uzasadnienia.

Uczestnicy przewozu powinni, w każdym przypadku, stosować się do odpowiednich wymagań umowy ADR a celem podziału ich obowiązków jest zapewnienie odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa przewozu drogowego towarów niebezpiecznych na całej jego trasie, tj. od nadawcy do odbiorcy finalnego towaru niebezpiecznego. Stosownie do treści przepisu 1.8.3.3. umowy ADR, głównym zadaniem doradcy, przy zachowaniu odpowiedzialności kierującego przedsiębiorstwem, powinno być dążenie, poprzez zastosowanie wszystkich niezbędnych środków i działań oraz w granicach określonych zakresem działalności przedsiębiorstwa, do ułatwienia prowadzenia tej działalności zgodnie z odpowiednimi wymaganiami i w możliwie najbezpieczniejszy sposób. W odniesieniu do działalności przedsiębiorstwa, doradca ma w szczególności śledzić zgodność z wymaganiami dotyczącymi przewozu towarów niebezpiecznych oraz doradzać przedsiębiorstwu w zakresie przewozu towarów niebezpiecznych. Jest zatem oczywiste, iż w każdym okresie wykonywania czynności związanych z przewozem drogowym towarów niebezpiecznych jego uczestnicy muszą wyznaczyć doradcę do spraw bezpieczeństwa, rzecz jasna legitymującego się ważnym świadectwem przeszkolenia. Oczywiste jest również, iż podczas kontroli w siedzibie przedsiębiorcy, bada się całokształt wykonywanej działalności gospodarczej w danym okresie, a nie tylko stan faktyczny zastany w chwili kontroli. Tym samym argumentacja skargi wskazująca, iż w momencie podjęcia czynności kontrolnych wyznaczyła doradcę DGSA nie miał jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy.

Zarzut braku zbadania czy spornym okresie (od dnia [...] lipca 2011 r. do dnia [...] maja 2012 r.) skarżąca nie mogła skorzystać ze zwolnienia przewidzianego w przepisie art. 15 ust. 2 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych nie jest zrozumiały. Organ odwoławczy precyzyjnie wskazał, iż zgodnie z rocznym sprawozdaniem skarżącej za 2011 r. dokonała ona rozładunku [...] kg towarów niebezpiecznych klasy 3 przewożonych w cysternach. Przewozy zwolnione z obowiązku wyznaczenia doradcy na podstawie ww. przepisu to wyłącznie przewozy w ilościach ograniczonych, dotyczące tylko towarów opakowanych, których przewóz może być zwolniony z wymagań umowy ADR wyłącznie w sztukach przesyłki. Ponadto, kierując się zasadami logiki i doświadczenia życiowego oraz mając na uwadze treść przepisu 1.1.3.6 umowy ADR (regulującego wyłączenia dotyczące ilości przewożonych w jednostce transportowej), działu 3.4 umowy ADR (regulującego wyłączenia dotyczące towarów niebezpiecznych pakowanych w ilościach ograniczonych) i działu 3.5 umowy ADR (regulującego wyłączenia dotyczące towarów niebezpiecznych pakowanych w ilościach wyłączonych), nie jest możliwy rozładunek [...] kg towarów niebezpiecznych w sztukach przesyłki, na zasadach określonych wyżej wskazanymi przepisami. Ponadto skarżąca do czasu wydania decyzji organu I instancji, jak również w odwołaniu, nie przedstawiła żadnych dowodów, choćby uprawdopodobniających, wykonanie jakiegokolwiek rozładunku towarów niebezpiecznych na zasadach określonych art. 15 ust. 2 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych.

Z art. 10 K.p.a. dotyczącego czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania wynika, że strona może bezpośrednio oddziaływać na przebieg postępowania dowodowego. Aktywna rola strony sprzyja realizacji zasady prawdy materialnej i winna być skierowana na obronę jej praw poprzez dostarczenie dokumentów poświadczających jej twierdzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2013 r., którą utrzymano w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2013 r. o nałożeniu na stronę – S. Sp. z o.o. z/s w [...] kary pieniężnej w wysokości 7.000 zł.

Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 1 lit. a) ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych, a także art. 7 i 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., jak również art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Przedsiębiorcę zawiadomiono o zamiarze wszczęcia kontroli dnia [...] grudnia 2012 r., określając datę rozpoczęcia kontroli na dzień [...] grudnia 2012 r. oraz datę jej zakończenia na dzień [...] stycznia 2013 r. Wyniki kontroli ujęto w protokole kontroli z dnia [...] stycznia 2013 r., który został podpisany bez uwag przez przedstawiciela przedsiębiorcy.

Pismem z tego samego dnia, tj. [...] stycznia 2013 zawiadomiono przedsiębiorcę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy – w zakresie naruszeń opisanych w protokole kontroli.

Kontrolą objęto okres od początku 2011 r. do dnia zakończenia kontroli, co praktycznie oznaczało objęciem kontrolą również 2012 r.

Kontrola stwierdziła dwa istotne naruszenia:

- nie wyznaczenie przez uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych doradcy do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych; jak wynika z akt sprawy, w okresie od [...] lipca 2011 r. do [...] maja 2012 r. kontrolowana Spółka nie wyznaczyła osoby, która by posiadała obowiązujące świadectwo doradcy do spraw bezpieczeństwa w zakresie przewozu towarów niebezpiecznych;

- nie przesłanie w ustawowo określonym terminie (tj. do dnia 28 lutego każdego roku następującego po roku, którego dotyczy sprawozdanie) rocznego sprawozdana z działalności uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych – jeżeli

od ustawowo określonego terminu do dnia przesłania sprawozdania upłynęło co najmniej 14 dni; z analizy dokumentów przeprowadzonej przez kontrolujących wynika, że roczne sprawozdanie z działalności Spółki w zakresie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych za rok 2011 zostało przesłane do Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w [...] w dniu [...] kwietnia 2012 r., a więc znacząco, o okres co najmniej 14 dni przekroczyło termin ustawowy.

Dnia [...] sierpnia 2011 r. została uchwalona ustawa o przewozie towarów niebezpiecznych (Dz. U. z 2011 r. Nr 227 poz. 1367 ze zm.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. (zgodnie z brzmieniem przepisu art. 135 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych). W związku z tym , zgodnie z art. 134 nowej ustawy, z tym dniem (tzn. 1 stycznia 2012 r.) utraciła moc ustawa z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (Dz.U. Nr 199, poz. 1671, z późn. zm.).

Jak już wyżej wspomniano, przedsiębiorcę zawiadomiono o zamiarze wszczęcia kontroli dnia [...] grudnia 2012 r., wyniki kontroli ujęto w protokole kontroli z dnia [...] stycznia 2013 r. i pismem z tego samego dnia, tj. [...] stycznia 2013 zawiadomiono przedsiębiorcę o wszczęciu wobec niego z urzędu postępowania administracyjnego. Decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...], nakładającą na przedsiębiorcę karę pieniężną, wydano dnia [...] lutego 2013 r.

W związku z powyższym powstała kwestia właściwości prawa, która nie byłaby sprzeczna z zasadą nieretroakcji (lex retro non agit).

Ustawa z dnia 19 sierpnia 2011 r. nie zawiera przepisów przejściowych dotyczących spraw w toku. Jedyny wyjątek, o którym mowa w rozdziale 11 "Przepisy przejściowe i końcowe" tej ustawy, stanowi art. 127, w myśl którego w sprawach o: 1) nadanie uprawnień doradcy, 2) wydanie świadectwa dopuszczenia pojazdu ADR w zakresie opłat - wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. A contrario, i zgodnie z ogólnymi zasadami, do pozostałych spraw w toku mają zastosowanie przepisy nowej ustawy, z dnia 19 sierpnia 2011 r., o przewozie towarów niebezpiecznych (Dz. U. z 2011 r. Nr 227 poz. 1367 ze zm.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r.

Organ rozstrzygający sprawę doszedł do tej konkluzji korzystając ze swoistej wykładni pragmatycznej. Mianowicie, ustawa z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych zawierała przepisy prawa materialnego stanowiące o obowiązku wyznaczenia doradcy do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych (art. 21 ust. 1). Nowa ustawa z 2012 r., regulująca tą problematykę (o przewozie towarów niebezpiecznych), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r., normuje kwestię doradców w sposób podobny (jeśli nie identyczny), odnosząc się do niej w art. 15 ust. 1. Mając na uwadze powyższe nie ma wątpliwości, w ocenie organu, iż w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązku wyznaczenia doradcy do spraw bezpieczeństwa wszczętych po 31 grudnia 2011 r. stosuje się przepisy ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych. Jednocześnie należy wskazać, iż do 31 grudnia 2011 roku nie wyznaczenie przez przedsiębiorcę lub inny podmiot wykonujący przewóz towarów niebezpiecznych lub związany z nim załadunek lub rozładunek doradcy do spraw bezpieczeństwa w transporcie towarów niebezpiecznych sankcjonowane było karą pieniężną w wysokości 5.000 złotych na podstawie przepisu lp. 6.5.3. załącznika do ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2012 r.

Stosownie do treści przepisu art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych, uczestnik przewozu towarów niebezpiecznych jest obowiązany wyznaczyć na swój koszt co najmniej jednego doradcę do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych, właściwego ze względu na zakres wykonywanego przewozu lub czynności z nim związanych, określonych odpowiednio w umowie ADR.

W rozpatrywanej sprawie naruszenie przepisu lp. 6.5.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, w brzmieniu obowiązującym w czasie zaistnienia stwierdzonego w sprawie naruszenia (okres od [...] lipca 2011 r.), sankcjonowane jest obecnie przepisem lp. 5.3. załącznika do ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych. Występuje zatem tożsamość obowiązku określonego przepisami prawa materialnego, tj. przepisu art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych oraz przepisu art. 15 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych. Tożsamość zachodzi również w przypadku wysokości kar pieniężnych za naruszenie lp. 6.5.3. załącznika do ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2011 r. oraz naruszenie lp. 5.3 załącznika do ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych.

W ocenie organu, zasady nieretroakcji nie narusza również to, że sankcji określonej przepisem lp. 5.3 załącznika do ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych w postępowaniu administracyjnym wszczętym po 31 grudnia 2011 r. podlega podmiot, który wykonywał przewozy towarów niebezpiecznych przed 1 stycznia 2012 r. i nie wyznaczył doradcy do spraw bezpieczeństwa w transporcie towarów niebezpiecznych. Nie można bowiem mówić o działaniu prawa wstecz w sytuacji tożsamości obowiązku wynikającego z przepisów obowiązujących w dacie naruszenia oraz dacie orzekania organu, zwłaszcza w przypadku tożsamej wysokości kary za stwierdzone naruszenie.

Natomiast naruszenia obowiązku przesłania w ustawowo określonym terminie rocznego sprawozdania z działalności uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych nie zachodzi, w ocenie organu, konieczność rozstrzygania kwestii istnienia tożsamości obowiązku określonego przepisami prawa materialnego, tj. przepisów ustawy z 2002 r. oraz przepisów ustawy 2011 r.

Stosownie do treści przepisu art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych uczestnik przewozu towarów niebezpiecznych jest obowiązany wysłać jeden egzemplarz rocznego sprawozdania z działalności tego uczestnika, w zakresie przewozu towarów niebezpiecznych oraz czynności z nim związanych, zwanego dalej "rocznym sprawozdaniem", w terminie do dnia 28 lutego każdego roku następującego po roku, którego dotyczy sprawozdanie wojewódzkiemu inspektorowi transportu drogowego właściwemu ze względu na siedzibę lub miejsce zamieszkania uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych. Nie przesłanie w ustawowo określonym terminie rocznego sprawozdania z działalności uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych, jeżeli od ustawowo określonego terminu przesłania sprawozdania upłynęło co najmniej 14 dni, sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 2000 złotych zgodnie z treścią lp. 5.4 pkt 2 załącznika do ww. ustawy. Tym samym obowiązek przesłania rocznego sprawozdania za rok 2011 zmaterializował się w roku 2012, już w momencie obowiązywania ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych.

Sąd podziela w szczególności konkluzje organ dotyczące właściwości prawa w rozpatrywanej sprawie. W ocenie Sądu, nie ma wątpliwości, że stwierdzone w toku kontroli naruszenia przedsiębiorcy, związane z przewozem towarów niebezpiecznych, powinny zostać rozpatrzone na podstawie przepisów ustawy nowej, tzn. ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych.

Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że niektóre kwestie związane z przewozem towarów niebezpiecznych, dotyczące np. instytucji doradców do spraw bezpieczeństwa w transporcie towarów niebezpiecznych reguluje szczegółowo Umowa europejska dotycząca międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR), sporządzona w Genewie dnia 30 września 1957 r. (Dz.U z 2011 r. poz. 641), która z całą pewnością obowiązywała w dacie kontroli. Związane z instytucją doradców do spraw bezpieczeństwa w transporcie towarów niebezpiecznych unormowane są w szczególności w pkt 1.8.3. załącznika A do wspomnianej umowy ADR; w 1.8.3.3. ustalono natomiast, że to doradca jest odpowiedzialny za sporządzenie corocznych sprawozdań.

Odnosząc się kolejno do zarzutów podniesionych w skardze, a zwłaszcza do zarzutu bezzasadnego przyjęcia, że skarżący nie wyznaczył doradcy do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych i nałożenie w związku z tym ustaleniem na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 7.000,00 zł, w sytuacji, gdy brak jest podstaw do jej wymierzenia, należy najpierw wskazać, że obowiązek ten wprost wynika z cytowanego już przepisu art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych. Przewidziana w art. 15 ust. 2 powołanego przepisu możliwość zwolnienia z obowiązku wyznaczenia doradcy w przypadku wykonywania przewozów towarów niebezpiecznych każdorazowo w ilościach mniejszych niż określone m.in. umowie ADR, stanowi w istocie potwierdzenie, że w przypadku wykonywania przewozów towarów niebezpiecznych każdorazowo w ilościach większych niż wyżej określone obowiązek wyznaczenia doradcy ma charakter bezwzględny.

Niezależnie od tego trzeba zwrócić uwagę na odnoszące się do tej kwestii przepisy umowy ADR, tj. pkt 1.8.3.16. "Okres ważności świadectwa i jego przedłużenie". Zgodnie z jego rozwinięciem (pkt 1.8.3.16.1.) "Świadectwo ważne jest przez pięć lat. Okres ważności świadectwa powinien być przedłużony o pięć kolejnych lat licząc od daty upływu jego ważności, jeżeli w ciągu roku poprzedzającego tę datę posiadacz ważnego świadectwa zdał wymagany egzamin. Egzamin powinien być zatwierdzony przez właściwą władzę." Inaczej mówiąc, umowa ADR przewiduje przedłużenie okresu ważności świadectwa o pięć kolejnych lat, wymagając jednak, aby posiadacz świadectwa – wyznaczony doradca do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych w ciągu roku poprzedzającego datę utraty ważności posiadacz ważnego świadectwa zdał wymagany egzamin. Wykładnia celowościowa i funkcjonalna tego przepisu, mająca pierwszeństwo przy wykładni przepisów unijnych, jednoznacznie przekonują, że celem tak pomyślanego przedłużenia okresu ważności świadectwa jest zagwarantowanie, aby usługi doradcy były świadczone stale, w sposób nieprzerwany. Tym samym należy uznać, że przepisy unijne wiążą osobę doradcy, obowiązek jego wyznaczenia, z uczestnikiem przewozu towarów niebezpiecznych, którym w rozpatrywanym przypadku jest S. Sp. z o.o. Można powiedzieć, że warunkiem prawidłowego funkcjonowania uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych jest stałe zatrudnienie doradcy do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych.

Tymczasem, jak stwierdzono w protokole kontroli, bezsporne pozostaje, iż w związku z utratą ważności świadectwa przeszkolenia doradcy p. R. K., w okresie od [...] lipca 2011 r. do [...] maja 2012 r. skarżąca nie wyznaczyła doradcy do spraw bezpieczeństwa w zakresie transportu drogowego towarów niebezpiecznych. W okresie tym Spółka funkcjonowała zatem bez doradcy.

Sąd podziela przy tym ocenę organu, że w okresie tym Spółka uczestniczyła w przewozie towarów niebezpiecznych w ilościach równych lub większych niż określone w umowie ADR. Stosownie do treści przepisu art. 2 pkt 5 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych przewóz drogowy towarów niebezpiecznych oznacza każde przemieszczenie towarów niebezpiecznych pojazdem po drodze publicznej lub po innych drogach ogólnodostępnych, z uwzględnieniem postojów wymaganych podczas tego przewozu oraz czynności związanych z tym przewozem. Zgodnie z rocznym sprawozdaniem skarżącej za 2011 r. dokonała ona rozładunku [...] kg towarów niebezpiecznych klasy 3 przewożonych w cysternach. Tymczasem przewóz w ilościach ograniczonych dotyczy tylko towarów opakowanych, których przewóz może być zwolniony z wymagań umowy ADR wyłącznie w sztukach przesyłki. Wynika to z rozdziału 1.1.3 umowy ADR i oznacza, iż zwolnienia z wymagań transportowych dotyczące ilości ograniczonych w jednostce transportowej nie dotyczą przewozu w cysternach lub luzem. W sprawie zatem nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 15 ust. 2 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych, w myśl którego obowiązek wyznaczenia doradcy nie dotyczy uczestników wykonujących przewóz towarów niebezpiecznych każdorazowo w ilościach mniejszych niż określone w ADR, RID lub ADN. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała bowiem miejsca.

W świetle dokonanych ustaleń Sąd nie może podzielić zarzutu strony skarżącej co do niewłaściwości braku "terminowego wyznaczenia osoby, która by posiadała obowiązujące świadectwo doradcy do spraw bezpieczeństwa w zakresie przewozu towarów niebezpiecznych", a w szczególności stwierdzenia obowiązujące przepisy prawa (w tym przepisy ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych) nie wspominają o jakichkolwiek terminach do wyznaczenia doradców. Jak stwierdza strona skarżąca, "przepis stanowi jedynie o obowiązku wyznaczenia takiego doradcy i taki też doradca został przez spółkę wyznaczony."

Sąd różni się tutaj w ocenie ze stroną skarżącą, gdyż – jak wskazał wyżej – z obowiązujących przepisów wynika (z dopuszczalnymi wyjątkami) jednoznacznie bezwzględny obowiązek wyznaczenia doradcy; celem tych przepisów jest zagwarantowanie, aby usługi doradcy były świadczone stale, w sposób nieprzerwany.

Sąd nie podziela również oceny strony skarżącej, że poprzez określenie "terminowości" organ bezzasadnie wprowadził nową przesłankę (wbrew brzmieniu art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych) w kontekście obowiązku wyznaczenia doradcy. Jak twierdzi skarżący, tego typu działanie nosi znamiona niedozwolonej, rozszerzającej wykładni przepisów prawa nakładających na obywateli obowiązki.

Sąd, ze względów, o których była już wyżej mowa, nie podziela powyższych ocen strony skarżącej. Sąd nie podziela również stwierdzenia skarżącej, że "...do spełnienia obowiązku określonego w art. 15 ust. 1 ustawy nie wystarcza już samo wyznaczenie doradcy, ale i konieczne jest zachowanie bliżej nieokreślonego "terminu" do jego wyznaczenia. Takie działanie organu wprost narusza przepisy prawa." Niewątpliwie, w omawianym tutaj kontekście mylące może być użycie pojęcia "terminu" do wyznaczenia doradcy. Jak już bowiem wskazano, pojęcie "terminu" oznacza w tej sytuacji wyłącznie obowiązek stałego posiadania wyznaczonego doradcy przez uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych, co oznacza albo przedłużenie okresu ważności świadectwa doradcy o pięć kolejnych lat, albo też niezwłoczne zatrudnienie – na różnych zresztą zasadach-nowego doradcy, posiadającego właściwe świadectwo. Każdy, kto uczestniczy w przewozie towarów niebezpiecznych ma więc obowiązek stałego posiadania (wyznaczenia) doradcy do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych. Jak wynika z umowy ADR, funkcję tę może pełnić nawet sam przedsiębiorca, ale przy wyraźnym rozdzieleniu odpowiedzialności doradcy i kierującego przedsiębiorstwem.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał także, że niezasadny jest zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją art. 7 Konstytucji RP. Wedle strony skarżącej, "...działanie organu w tej sytuacji (tzn. nie wyznaczenia przez uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych doradcy do spraw bezpieczeństwa towarów niebezpiecznych – dop Sądu) przekraczało granice prawa, ponieważ nie jest on legitymowany do oceny zaistniałego stanu faktycznego na podstawie przesłanek, które expresiss verbis nie zostały wyrażone w przepisie prawa, na podstawie którego dokonuje czynności." Otóż, w ocenie Sądu, przepisy prawne odnoszące się do wyznaczenia doradcy, tzn. przepisy umowy ADR, jak i ustawy z 2012 r. o przewozie towarów niebezpiecznych, są wystarczająco jasne – nie wyznaczają one żadnego terminu do wyznaczenia (ustanowienia) doradcy. Żaden taki termin "expresiss verbis" z tych przepisów nie wynika – i nie może wynikać – gdyż zasadą jest stałe korzystanie przez uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych doradcy do spraw bezpieczeństwa towarów niebezpiecznych.

Należy też wskazać, że wysokość kary pieniężnej nałożonej, na podstawie l.p. 5.3. załącznika do ustawy z dnia 19 sierpnia 2012 r., za naruszenie polegające na nie wyznaczeniu doradcy, wynosi 5000 zł, a nie 7000 zł. Karę w wysokości 2000 zł nałożono na skarżącego za naruszenie polegające na nie przesłaniu w ustawowo określonym terminie sprawozdania z działalności (na podstawie l.p. 5.4.2. w/w ustawy).

Zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy z 2012 r. o przewozie towarów niebezpiecznych, uczestnik przewozu towarów niebezpiecznych, który narusza obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych, podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 zł do 10.000 zł, z zastrzeżeniem art. 113.

Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy (art. 107 ust. 2). Załącznik, o którym mowa, zawiera wyłącznie wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, za które nakładane są kary pieniężne, przy czym naruszenia stwierdzone w rozpatrywanej sprawie są w tym załączniku wymienione. Nie ulega zatem wątpliwości, że podlegają one karom pieniężnym. Natomiast wysokość tych kar określa obecnie, w sposób wybiórczy, ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, w odpowiednim załączniku. W rozpatrywanej sprawie kary pieniężne za stwierdzone naruszenia nałożono na podstawie tej ustawy, tzn. ustawy o transporcie drogowym, według stanu prawnego na dzień 31 grudnia 2011 r., bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy z dnia 19 sierpnia 2012 r. o przewozie towarów niebezpiecznych. Biorąc pod uwagę okres dokonania przedmiotowych naruszeń (2011 r.), takie rozwiązanie przyjęte przez organ co do wysokości nałożonych kar pieniężnych było prawidłowe, tzn. zgodne z prawem.

Odnosząc się do drugiego ze stwierdzonych w toku kontroli naruszeń, związanych z niedopełnieniem obowiązku określonego w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 2012 r. o przewozie towarów niebezpiecznych, polegającego na nie przesłaniu w ustawowo określonym terminie (tj. do dnia 28 lutego każdego roku następującego po roku, którego dotyczy sprawozdanie) rocznego sprawozdana z działalności uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych (tzn. w rozpatrywanej sprawie – za rok 2011), przy opóźnieniu przekraczającym co najmniej 14 dni, nie można – w ocenie Sądu – dać wiary odnoszącym się do tego naruszenia wyjaśnieniom Spółki.

Odnosząc się do tego naruszenia Spółka odwołała się do treści art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych, w myśl którego nie nakłada się kary pieniężnej, o której mowa w art. 107 i art. 108, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że odpowiednio uczestnik przewozu lub podmiot prowadzący kursy nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek działania osób trzecich lub wskutek zdarzeń i okoliczności, którym podmiot nie mógł zapobiec.

Według Spółki, złożenie przez nią sprawozdania rocznego w dniu [...] kwietnia 2012 r. (za rok 2011) nie nastąpiło z winy spółki, a z przyczyn obiektywnych spowodowanych trudnościami w negocjacjach z potencjalnymi doradcami (osobami posiadającymi uprawnienia) dotyczących warunków wykonywania usług i ich okresu. Spółka nie miała wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek w skutek zdarzeń i okoliczności, którym nie mogła zapobiec. Były one wynikiem trudności związanych z nawiązaniem współpracy z potencjalnymi doradcami; były to zatem przeszkody o charakterze zewnętrznym, co - według Spółki - usprawiedliwia opóźnienie w wykonaniu obowiązków nałożonych przez ustawę.

Wskazać tutaj trzeba, że zgodnie z pkt 1.8.3.3. umowy ADR do obowiązków doradcy należy w szczególności "przygotowywanie rocznego sprawozdania z działalności przedsiębiorstwa w zakresie przewozu towarów niebezpiecznych dla kierownictwa tego przedsiębiorstwa lub odpowiednio dla władz lokalnych. Sprawozdanie powinno być przechowywane przez pięć lat i udostępniane władzom krajowym na ich żądanie."

Tak więc, po pierwsze, należy stwierdzić, że powyższe naruszenie było prostym i bezpośrednim następstwem funkcjonowania przez Spółkę w okresie od [...] lipca 2011 r. do [...] maja 2012 r. bez wyznaczonego doradcy dopraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych. Brak doradcy spowodował – co Spółka wprost przyznaje – że takiego rocznego sprawozdania nie miał kto przygotować. Potwierdza to tylko ocenę, że doradca powinien współpracować z uczestnikiem przewozu towarów niebezpiecznych w sposób ciągły, stale.

Po drugie, należy przypomnieć, że odpowiedzialność za nie złożenie sprawozdania rocznego w ustawowym terminie ma charakter odpowiedzialności administracyjnej. Oznacza to, że wysokość kar pieniężnych nakładanych na Spółkę była jednoznacznie określona. Odpowiedzialność administracyjna za popełnione wykroczenia drogowe, określone zarówno w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz innych przepisach krajowych (m.in. o przewozie towarów niebezpiecznych), jest co do zasady oderwana od kwestii winy odpowiedzialnego przedsiębiorcy, a także od zaistnienia szkody bądź stanu zagrożenia, w drodze decyzji administracyjnej, była jednoznacznie określona. nia nią. Organ orzekający ma obowiązek stwierdzenia, czy nastąpiło wykroczenie określone powołanymi wyżej przepisami, bez wnikania jakie były jego przyczyny i kto ponosi za to winę. W postępowaniu administracyjnym w tego rodzaju sprawach istotne jest bowiem przede wszystkim stwierdzenie faktu popełnienia wykroczenia i stwierdzenie odpowiedzialności za ten czyn – przy założonej odpowiedzialności przedsiębiorcy - uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych, w znacznej mierze niezależnie od jego winy, możliwości przyczynienia się do jej powstania, czy ewentualnych żądań miarkowania wysokości kary. Ustawa tylko wyjątkowo określa przesłanki wyłączających odpowiedzialność przedsiębiorcy (możliwość odstąpienia od wymierzenia kary) bądź prowadzących do jej ograniczenia. Jak już wskazano, zgodnie z art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych, nie nakłada się kary pieniężnej, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że odpowiednio uczestnik przewozu lub podmiot prowadzący kursy nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a 2) naruszenie nastąpiło wskutek działania osób trzecich lub wskutek zdarzeń i okoliczności, którym podmiot nie mógł zapobiec.

W rozpatrywanej sprawie wskazane wyżej okoliczności, mogące ekskulpować uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych, w ocenie Sądu nie nastąpiły. Nałożenie kary pieniężnej za opóźnione przekazanie sprawozdania rocznego było prostym i konsekwentnym następstwem działania przedsiębiorcy, który z własnej winy nie zatrudnił na stałe doradcy. Inaczej mówiąc, uczestnik przewozu towarów niebezpiecznych sam się przyczynił do powstania tego naruszenia i ponosi za nie bezpośrednio winę.

Sąd nie dopatrzył się również, by w rozpatrywanej sprawie miało miejsce naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, 8, 77 § 1 oraz 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Działania Głównego Inspektora cechowała zgodność z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, o których wyżej mowa (art.7 i art. 8 – zasada prawdy obiektywnej oraz pogłębiania zaufania obywateli), a postępowanie dowodowe i ocena dowodów zostały przeprowadzone prawidłowo, z uwzględnieniem ich całokształtu.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.