Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 552/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Szefa Kancelarii Sejmu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Szefa Kancelarii Sejmu do rozpoznania wniosku strony skarżącej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. z dnia [...] lipca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania; 2. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Szefa Kancelarii Sejmu na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. (dalej jako - Stowarzyszenie) w dniu [...] września 2013 r. wniosło skargę na bezczynność Szefa Kancelarii Sejmu RP w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] o udostępnienie informacji publicznej. W skardze pełnomocnik Stowarzyszenia wniósł o zobowiązanie strony przeciwnej do rozpoznania wniosku oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony podniósł, iż Stowarzyszenie wnioskiem z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] wystąpiło do Szefa Kancelarii Sejmu RP o udostępnienie w terminie 14 dni informacji publicznej następującej treści, cyt.: "Zgodnie z § 4 ust. 1 Uchwały nr 39 Prezydium Sejmu z dnia 10 grudnia 1997 r. w sprawie zakwaterowania posłów, poseł obowiązany jest niezwłocznie powiadomić Kancelarię Sejmu o tym, że przestał spełniać warunki określone w § 1 ust. 1 tej uchwały albo o ustaniu przyczyn, o których mowa w § 2 ust. 2 tej uchwały. Wnoszę o przesłanie skanów lub kopii pism złożonych przez posłów w związku z § 4 ust. 1 Uchwały nr 39 Prezydium Sejmu z dnia 10 grudnia 1997 r. w sprawie zakwaterowania posłów". Skarżony podmiot nie udzielił wnioskowanej informacji, albowiem w odpowiedzi przekazanej e-mailem stwierdził, że żądana informacja nie jest informacją publiczną.

W ocenie Stowarzyszenia skarżony podmiot jest obowiązany do udostępniania informacji publicznej. Nadto informacje, o dostęp których Stowarzyszenie wystąpiło, są informacjami publicznymi zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej. Kopie lub skany dokumentów, o przekazanie których wniesiono dotyczą realizacji zadań publicznych finansowanych ze środków publicznych i jako takie podlegają udostępnieniu.

W odpowiedzi na skargę Szef Kancelarii Sejmu RP wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu pisma procesowego pełnomocnik organu podniósł, iż pismem z dnia [...] lipca 2013 r. przekazanym drogą elektroniczną, skarżące Stowarzyszenie skierowało do Szefa Kancelarii Sejmu 13 wniosków o udostępnienie informacji publicznej, w tym wniosek oznaczony nr [...] będący przedmiotem skargi. W odpowiedzi na powyższy wniosek Biuro Korespondencji i Informacji Kancelarii Sejmu (prowadzące - zgodnie z wewnętrznymi regulacjami obowiązującymi w Kancelarii Sejmu - sprawy związane z udostępnianiem informacji publicznej) przekazało Stowarzyszeniu pismo z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], w którym poinformowano, że żądana informacja nie posiada charakteru informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, w związku z tym przedmiotowy wniosek nie może być uwzględniony. Wskazano nadto, iż żądane przez Stowarzyszenie dokumenty, tj. składane przez posłów pisma, zawierające informacje związane z ich zakwaterowaniem w Domu Poselskim, o których mowa w § 4 ust. 1 uchwały, dotyczą sytuacji osobistej posłów, w szczególności ich miejsca zamieszkania, a nie pełnienia przez nich funkcji publicznej poprzez wykonywanie mandatu poselskiego.

Wobec powyższego skarga nie jest zasadna. Organ nie dopuścił się bezczynności, ponieważ w świetle obowiązujących przepisów nie jest zobowiązany do udostępniania dokumentów, które nie mają charakteru informacji publicznej.

Odnosząc się do zarzutów skargi pełnomocnik organu podniósł, iż przedmiotem wniosku Skarżącego były informacje dotyczące sytuacji mieszkaniowej posłów. Zgodnie z § 4 ust. 1 uchwały, poseł jest obowiązany powiadomić niezwłocznie Kancelarię Sejmu o tym, że przestał spełniać warunki określone w § 1 ust. 1 albo o ustaniu przyczyn, o których mowa w § 2 ust. 2. W świetle powołanych przepisów uchwały, prawo do zakwaterowania w Domu Poselskim przysługuje posłom, którzy nie są zameldowani w m. st. Warszawie i w mieście tym nie mają tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub jego części albo nie władają lokalem mieszkalnym lub jego częścią (§ 1 ust. 1), a także w szczególnych przypadkach - posłom niespełniającym tych warunków, którym, na ich uzasadniony wniosek, Marszałek Sejmu przyzna, na określony czas, prawo do zakwaterowania w Domu Poselskim (§ 2 ust. 1). Należy zatem uznać, że przedmiotem wniosku były składane przez posłów zawiadomienia związane z ich sytuacją mieszkaniową, a więc osobistą - odnoszącą się do sfery prywatności. W myśl art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy; ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Tymczasem wnioskowane przez stronę skarżącą informacje dotyczyły sfery prywatności osób pełniących funkcje publiczne i nie odnosiły się do warunków czy sposobu pełnienia tych funkcji.

Nadto wniosek Stowarzyszenia nie dotyczy bezpośrednio realizacji zadań publicznych finansowanych ze środków publicznych, czy gospodarowania majątkiem publicznym. Wprawdzie wskutek złożenia zawiadomienia, o którym mowa w § 4 ust. 1 uchwały, posłowi może być odebrane prawo zakwaterowania w Domu Poselskim, co stanowi przejaw gospodarowania majątkiem publicznym, ale pismo posła samo w sobie nie wywołuje żadnych skutków w tym zakresie. Konieczna jest odrębna decyzja uprawnionego podmiotu. Należy przy tym podkreślić, że Stowarzyszenie nie zwracało się o udostępnienie informacji dotyczących gospodarowania majątkiem publicznym w zakresie zakwaterowania posłów w Domu Poselskim, ale było zainteresowane wyłącznie kopiami zawiadomień składanych przez posłów. Same zaś zawiadomienia nie są przejawem wykonywania zadań publicznych, czy gospodarowania majątkiem publicznym, mogą one stanowić jedynie podstawę do podjęcia określonych działań w zakresie gospodarowania zasobami Domu Poselskiego. Wobec tego nie stanowią one informacji publicznej. Stanowisko to potwierdza utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, w świetle którego pisma wszczynające postępowanie przed właściwymi organami w sprawach indywidualnych nie mają charakteru informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego przepisu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Skarga oceniana według powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia – jak w rozpoznawanej sprawie – czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu.

Mówiąc o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej (ust. 1 pkt 1).

Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie budzi wątpliwości fakt, że Szef Kancelarii Sejmu jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, o którą wystąpiło skarżące Stowarzyszenie.

Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Przedmiot informacji publicznej konkretyzuje przepis art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy czym zawarte w nim wyliczenie nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Określa on przedmiotowo, jakie informacje podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy. O zakwalifikowaniu informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu powołanej ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji, a nie forma jaką owa informacja przybiera. Informacja publiczna obejmuje bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów urzędowych. Informacją publiczną są bowiem nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż żądana przez Stowarzyszenie informacja stanowi informację publiczną. W ocenie Sądu, organ błędnie przyjął, iż przedmiot żądania strony skarżącej odnoszący się do sytuacji mieszkaniowej posłów, dotyczy tylko i wyłącznie ich sfery prywatności.

Przede wszystkim należy w sprawie dostrzec, iż uchwała z dnia 10 grudnia

1997 r. nr 39 Prezydium Sejmu w sprawie zakwaterowania posłów, wydana w związku z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz. U. Nr 73, poz. 350 ze zm.), nie reguluje zasad zaspokajania prywatnych potrzeb mieszkaniowy osób sprawujących funkcję posła, lecz przyznawania prawa zakwaterowania w Domu Poselskim w związku z realizacją mandatu posła. Korzystanie przez posła z zakwaterowania w Domu Poselskim ma za zadanie zapewnienie odpowiednich warunków dla prawidłowej realizacji ustawowych obowiązków (uczestnictwo w komisjach sejmowych, głosowaniach, itp.) w miejscu jego pracy (Sejmie RP). Także nie można pominąć, iż utrzymanie Domu Poselskiego jest finansowane ze środków publicznych. Zatem zasady korzystania z instytucji stworzonych dla zapewnienia prawidłowej realizacji zadań ustawowych przez parlamentarzystę dotyczą spraw publicznych. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1.

W świetle postanowień § 4 powołanej uchwały poseł obowiązany jest niezwłocznie powiadomić Kancelarię Sejmu o tym, że przestał spełniać warunki określone w § 1 ust. 1 (do zakwaterowania w Domu Poselskim, z uwagi na brak zameldowania w mieście stołecznym Warszawie, tytułu prawnego do lokalu lub jego części, bądź nie władają takim lokalem lub jego częścią) albo o ustaniu przyczyn, o których mowa w § 2 ust. 2 (do zakwaterowania w Domu Poselskim wskutek szczególnego przypadku, pomimo niespełniania warunków określonych w § 1 ust. 1). Przedmiotowe oświadczenie stanowi realizację obowiązku nałożonego na posła przepisami prawa, a zatem nie wymyka się z domeny publicznej. Stanowi przejaw aktywności w obszarze odnoszącym się do praw i obowiązków osoby pełniącej funkcję publiczną. Niewywiązanie się z powyższego obowiązku wiąże się dla posła z określoną sankcją – zwrotu kosztów ponoszonych przez Kancelarie Sejmu za okres nieuprawnionego korzystania z lokalu (§ 4 ust. 2 uchwały). Z punktu widzenia kontroli społecznej ma istotne znaczenie, czy posłowie wywiązują się z nałożonych obowiązków i czy z uprawnień im przysługujących korzystają w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa.

Należy także zauważyć, iż prawodawca nie zakreślił formy składania takiego oświadczenia (ustanie, pisemnie, z podaniem okoliczności uzasadnianych utratę uprawnienia lub bez podania przyczyn), dlatego też nie można z góry zakładać, że zawiera ono informację odnoszącą się do sfery prywatności. Gdyby tak się w istocie stało, to jak słusznie podnosi pełnomocnik organu, w myśl art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do przedmiotowej informacji podlegałoby ograniczeniu.

To właśnie w powyższym przepisie sprecyzowano granice dostępności informacji publicznej. Na kanwie problematyki ograniczeń w dostępności do informacji publicznej powstało bogate orzecznictwo sądów administracyjnych akceptujące ochronę prywatności osób fizycznych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1510/11, w której wskazano, że: "jeżeli żądane przez skarżącego informacje zawierałyby dane osobowe podlegające szczególnej ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to prawo skarżącego do informacji publicznej podlega ograniczeniu, zaś organ zobowiązany jest w takiej sytuacji do wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną. Organ może odmówić udzielenia informacji z uwagi na ochronę tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. Wobec tego bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje bądź też, jeśli istnieją ku temu przesłanki, nie wydaje decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej.

Skoro skarżące Stowarzyszenie nie otrzymało żądanej informacji oraz w sprawie nie doszło do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia kserokopii żądanego dokumentu, to skarżony organ pozostaje w bezczynności.

Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że niniejsza bezczynność nie miała miejsca – w ocenie Sądu – z rażącym naruszeniem prawa, bowiem sposób załatwienia sprawy został podyktowany błędną interpretacją przepisów prawa. Wniosek Stowarzyszenia został w wymaganym terminie rozpoznany. Wobec tego nie sposób dopatrzyć się po stronie organu lekceważenia wnioskodawcy, czy też celowego wprowadzania go w błąd.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 ust. 1 w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 209 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.