Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 982/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Hasła tematyczne: Aplikacje prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 33(1), art. 33(9), art. 33(10)
journal: Dz.U. 2002 nr 123 poz 1059
law: Obwieszczenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o radcach prawnych.
article: art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Trzciński (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Anna Stec Janusz Zajda Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. G.-S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 710/09 w sprawie ze skargi E. G.-S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz E. G.-S. kwotę 397 (trzysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2008 r. Komisja Egzaminacyjna do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. ustaliła negatywny wynik egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką E.G.-S. (skarżącej). Komisja Egzaminacyjna wskazała, że kandydatka E.G.-S. uzyskała z testu egzaminacyjnego 189 punktów, podczas gdy – stosownie do art. 339 ust. 3 ustawy z dnia 8 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.) – warunkiem uzyskania wyniku pozytywnego było uzyskanie co najmniej 190 punktów.

W dniu [...] października 2008 r. skarżąca złożyła odwołanie od powyższej uchwały, wnosząc o uznanie, iż udzieliła prawidłowej odpowiedzi na pytania nr 98, 97, 206, 35 i 74, co w konsekwencji oznacza pozytywny wynik egzaminu.

Decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy zaskarżoną uchwałę.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ stanął na stanowisku, że wszystkie pytania spełniają kryteria ustawowe, a w szczególności na każde z pytań prawidłowa jest wyłącznie jedna odpowiedź.

Pierwsze z zakwestionowanych pytań (nr 98) miało następujące brzmienie:

"Zgodnie z Kodeksem postępowania cywilnego, jeżeli strona będąca osobą fizyczną osobiście wnosząc apelację w sprawie nie będącej sprawą gospodarczą, nie opłaciła jej należną opłatą stosunkową, mimo że jest reprezentowana przez radcę prawnego:

a) sąd odrzuci apelację bez wzywania o uiszczenie opłaty,

b) przewodniczący wzywa stronę do uiszczenia opłaty w wyznaczonym terminie pod rygorem odrzucenia apelacji przez sąd,

c) przewodniczący wzywa pełnomocnika strony do uiszczenia opłaty w wyznaczonym terminie pod rygorem odrzucenia apelacji przez sąd."

W uzasadnieniu decyzji Minister Sprawiedliwości wskazał, iż skarżąca udzieliła na powyższe pytanie odpowiedzi "b", podczas gdy zgodnie z kluczem odpowiedzi prawidłowa była odpowiedź "c".

Drugie z zakwestionowanych pytań (nr 97) miało następujące brzmienie:

"Zgodnie z Kodeksem postępowania cywilnego, jeżeli pozew wniesiony w sprawie podlegającej rozpoznaniu w postępowaniu odrębnym w sprawach gospodarczych nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych:

a) sąd wydaje postanowienie wzywające do jego poprawienia lub uzupełnienia w terminie tygodniowym,

b) przewodniczący wydaje zarządzenie wzywające do jego poprawienia lub uzupełnienia w terminie tygodniowym,

c) referendarz sądowy wydaje zarządzenie zwracające pozew bez wzywania do jego poprawienia lub uzupełnienia."

W uzasadnieniu decyzji Minister Sprawiedliwości wskazał, że skarżąca udzieliła na powyższe pytanie odpowiedzi "a", podczas gdy zgodnie z kluczem odpowiedzi prawidłowa była odpowiedź "c".

Trzecie z zakwestionowanych pytań (nr 206) miało następujące brzmienie:

"Zgodnie z ustawą o podatkach i opłatach lokalnych, maksymalną stawkę opłaty targowej, będącej opłatą lokalną, określa:

a) ustawa,

b) uchwała rady gminy,

c) wójt (burmistrz, prezydent) zarządzeniem."

W uzasadnieniu decyzji Minister Sprawiedliwości wskazał, że skarżąca udzieliła na powyższe pytanie odpowiedzi "b", podczas gdy zgodnie z kluczem odpowiedzi prawidłowa była odpowiedź "a".

Czwarte z zakwestionowanych pytań (nr 35) miało następujące brzmienie:

"Zgodnie z Kodeksem postępowania karnego, na postanowienie sądu o uwzględnieniu wniosku oskarżonego o przywrócenie terminu:

a) nie przysługuje zażalenie,

b) przysługuje zażalenie każdej ze stron,

c) przysługuje zażalenie tylko prokuratorowi."

W uzasadnieniu decyzji Minister Sprawiedliwości wskazał, że skarżąca udzieliła na powyższe pytanie odpowiedzi "c", podczas gdy zgodnie z kluczem odpowiedzi prawidłowa była odpowiedź "a".

Piąte z zakwestionowanych pytań (nr 74) miało następujące brzmienie:

"Zgodnie z Kodeksem cywilnym, odpowiedzialność samoistnego posiadacza budowli za szkodę wyrządzoną przez zawalenie się budowli lub oderwanie się jej części jest oparta na zasadzie:

a) ryzyka,

b) winy,

c) słuszności."

W uzasadnieniu decyzji Minister Sprawiedliwości wskazał, że skarżąca udzieliła na powyższe pytanie odpowiedzi "b", podczas gdy zgodnie z kluczem odpowiedzi prawidłowa była odpowiedź "a".

Minister Sprawiedliwości nie podzielił zastrzeżeń skarżącej dotyczących prawidłowości powyższych pytań, w związku z czym stwierdził brak podstaw do uchylenia uchwały Komisji Egzaminacyjnej.

2. Od decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2009 r. E.G.-S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia decyzji w części dotyczącej pytań 98, 97 i 206, zarzucając tej decyzji naruszenie licznych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 339 ust. 3 ustawy o radcach prawnych.

Ponadto skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów: postanowienia z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], oraz z pisma skarżącej z dnia [...] grudnia 2008 r. na okoliczność ustalenia wydania decyzji z naruszeniem ustawowego terminu do rozpoznania sprawy (art. 35 § 3 k.p.a.) oraz wydania postanowienia o przedłużeniu terminu do rozpoznania sprawy z naruszeniem art. 36 § 1 k.p.a.

Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 710/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E.G.-S.

W ocenie WSA w Warszawie zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu Minister Sprawiedliwości prawidłowo dokonał kontroli uchwały Komisji Egzaminacyjnej nr [...] z dnia [...] września 2008 r.

Odnosząc się do merytorycznych zarzutów skarżącej, WSA w Warszawie wskazał, że zakwestionowane w skardze pytania z egzaminu konkursowego były pytaniami testowymi skierowanymi na znajomość ściśle określonych przepisów prawa. Sąd podkreślił, że nie były to pytania, których celem byłoby sprawdzenie znajomości orzecznictwa czy poglądów doktryny.

W odniesieniu do pytania nr 206 Sąd I instancji – odwołując się do klucza odpowiedzi – odnotował, że pytanie to sprawdzało znajomość treści art. 19a ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Sąd nie podzielił zastrzeżeń skarżącej dotyczących regulacji opłaty targowej w innych aktach niż ustawa.

Również w odniesieniu do pytania nr 97 Sąd przyjął, iż odpowiedź na nie wynikała wyczerpująco z przepisów podanych w kluczu odpowiedzi, tj. art. 4798a § 1 i 6 k.p.c., który to przepis obowiązywał w dniu egzaminu konkursowego.

Z kolei analizując prawidłowość pytania nr 98 WSA w Warszawie wskazał, że w zakresie wiedzy prawniczej niezbędnej do dokonania właściwego wyboru odpowiedzi na to pytanie wystarczająca była łączna znajomość art. 130 § 1, art. 370 i art. 130 § 3 k.p.c.

Ponadto Sąd I instancji odnotował, że podziela w całości ocenę prawną poszczególnych zagadnień prawnych, dokonaną przez Ministra Sprawiedliwości, uznając za zbędne powtarzanie jej in extenso.

Zarzuty dotyczące przewlekłości postępowania Sąd ocenił jako niemające związku z treścią rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a.

II

1. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 710/09, został w całości zaskarżony skargą kasacyjną przez E.G.-S. Skarżąca wniosła o uchylenie powyższego wyroku w całości, w oparciu o następujące zarzuty:

a) naruszenia prawa materialnego, tj. art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych – przez uznanie przez sąd, że wskazane w skardze pytania zostały sformułowane zgodnie z ustawą o radcach prawnych, czego bezpośrednim skutkiem stało się oddalenie skargi i uznanie, że decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], wydana na skutek wniesienia odwołania od uchwały nr [...] Komisji Egzaminacyjnej ds. aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W., była zgodna z obowiązującymi przepisami;

b) naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. – przez zaniechanie ustalenia stanu faktycznego istniejącego w sprawie oraz uznania, że pytanie nr 100 obarczone jest błędem, a co za tym idzie zaniechanie uchylenia decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2009 r.

Skarżąca wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz kosztów postępowania przed sądem I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że osoba przystępująca do egzaminu konkursowego na aplikację radcowską miała obowiązek zastosować się do ustanowionej reguły rozwiązywania testu, zamieszczonej na s. 1 testu, zgodnie z którą "Prawidłowa jest odpowiedź, która w połączeniu z treścią pytania tworzy – w świetle obowiązującego prawa – zdanie prawdziwe. Na każde pytanie testowe tylko jedna odpowiedź jest prawidłowa. Niedopuszczalne jest dokonywanie dodatkowych założeń wykraczających poza treść pytania". W przekonaniu skarżącej przy zastosowaniu powyższej dyrektywy udzielenie odpowiedzi na niektóre pytania nie było możliwe, albowiem wymagało dokonania dodatkowych założeń, co było wyraźnie wykluczone w cytowanej instrukcji.

Skarżąca podnosi również, że Sąd I instancji zaniechał dokonania ustaleń stanu faktycznego, wskazując na fragment uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym Sąd ten stwierdził, iż podziela w całości ocenę prawną dokonaną przez Ministra Sprawiedliwości, uznając jej powtarzanie za zbędne. Zdaniem skarżącej takie działanie Sądu było niezgodne z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Skarżąca sformułowała zarzuty dotyczące prawidłowości pytania testowego nr 98 ("Zgodnie z Kodeksem postępowania cywilnego, jeżeli strona będąca osobą fizyczną osobiście wnosząc apelację w sprawie nie będącej sprawą gospodarczą, nie opłaciła jej należną opłatą stosunkową, mimo że jest reprezentowana przez radcę prawnego: [...]"). Według klucza prawidłową odpowiedzią na to pytanie była odpowiedź "c" ("przewodniczący wzywa pełnomocnika strony do uiszczenia opłaty [...]"). Jako podstawę prawną prawidłowej odpowiedzi wskazano w kluczu art. 130 § 1 w związku z art. 370 i art. 1302 § 3 i art. 133 § 3 k.p.c.

W przekonaniu skarżącej przy zastosowaniu wykładni językowej jedyną prawidłową odpowiedzią była odpowiedź "b" ("przewodniczący wzywa stronę do uiszczenia opłaty [...]"). W szczególności skarżąca odnotowała, przywołując orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz poglądy formułowane w literaturze, że o prawidłowości jej rozumowania świadczy odróżnienie dwóch instytucji kodeksowych, tj. wezwania do uzupełnienia braku pisma procesowego (będącego czynnością procesową) oraz doręczenia tego wezwania (będącego czynnością materialną). Zdaniem skarżącej uznanie za prawidłową odpowiedzi "c" wynika wyłącznie z praktyki sądowej, podczas gdy literalna wykładnia stosownych przepisów procedury cywilnej nakazuje przyjąć prawidłowość odpowiedzi "b". Skarżąca wskazuje, że w sytuacji, o której mowa w pytaniu nr 98, wezwanie powinno być skierowane do strony (art. 130 § 1 k.p.c.), zaś jego doręczenie powinno być skierowane do pełnomocnika (art. 133 § 3 k.p.c.). Wszakże pytanie nie brzmiało "komu się doręcza wezwanie?", lecz "kogo się wzywa?". Przyjęcie zaś jako prawidłowej odpowiedzi "c" (mówiącej o wezwaniu pełnomocnika) opiera się, jak twierdzi skarżąca, na "skrócie myślowym", utożsamiającym obie wskazane instytucje postępowania cywilnego (tj. wezwanie i doręczenie wezwania). Podsumowując tę część argumentacji, skarżąca wyraziła pogląd, iż udzieliła prawidłowej odpowiedzi na pytanie nr 98, zaś uznanie prawidłowości wskazanej w kluczu odpowiedzi "c" wymaga sięgnięcia poza wykładnię językową oraz dokonania dodatkowych założeń.

Zdaniem skarżącej pytanie nr 98 jest wadliwe również z tego powodu, że po dokonaniu pewnych dodatkowych założeń za prawidłową może być uznana również odpowiedź "a" ("sąd odrzuci apelację bez wzywania o uiszczenie opłaty"). Stanowisko to skarżąca opiera przede wszystkim na wskazaniu różnic między pojęciami "nieuszczenia należnej opłaty" oraz "nieopłacenia apelacji", którymi to pojęciami posługuje się kodeks postępowania cywilnego. W ocenie skarżącej w treści pytania nr 98, mówiącego o stronie, która "nie opłaciła jej [tj. apelacji] należną opłatą stosunkową", dokonano "pomieszania pojęć i instytucji użytych przez racjonalnego ustawodawcę" w art. 130 § 1 i art. 370 k.p.c. Na poparcie powyższego stanowiska skarżąca przytacza liczne cytaty z literatury i orzecznictwa sądowego.

Argumentując kolejny zarzut kierowany wobec pytania nr 98 skarżąca przywołuje orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym pytania na egzaminach konkursowych nie powinny przybierać formy kazusów oraz nie mogą dotyczyć zagadnień budzących wątpliwości w doktrynie i orzecznictwie. W tym kontekście skarżąca przytacza przykłady orzeczeń sądów powszechnych oraz Sądu Najwyższego, świadczące jej zdaniem o tym, że kwestia zastosowania rygoru określonego w art. 1302 § 3 k.p.c. (odrzucenie przez sąd, bez wezwania do uiszczenia opłaty, pisma wniesionego przez profesjonalnego pełnomocnika) w sytuacji, gdy strona reprezentowana przez pełnomocnika wnosi apelację osobiście, jest przedmiotem sporu w orzecznictwie. Skarżąca wskazuje, iż pytanie nr 98 zostało oparte na zagadnieniu prawnym budzącym poważne wątpliwości w orzecznictwie, które zostało następnie wyjaśnione uchwałą Sądu Najwyższego. Dodatkowo skarżąca wskazuje, że także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oceniając w różny sposób w poszczególnych sprawach indywidualnych prawidłowość pytania nr 98, nie jest w stanie wypracować jednolitego stanowiska w tej kwestii.

Skarżąca podnosi również, iż pytanie nr 98 stanowi w istocie kazus, podczas gdy zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych tego typu pytania nie powinny występować w testach egzaminacyjnych.

Przechodząc do uzasadnienia nieprawidłowości wyroku Sądu I instancji w zakresie oceny pytania nr 206 ("Zgodnie z ustawą o podatkach i opłatach lokalnych, maksymalną stawkę opłaty targowej, będącej opłatą lokalną, określa: [...]"), skarżąca wyraża stanowisko, iż górna granica stawki opłaty targowej jest określona w innym akcie niż ustawa, co w przekonaniu skarżącej oznacza, iż podana w kluczu odpowiedź "a" ("ustawa") nie była w rzeczywistości prawidłowa. Skarżąca twierdzi, iż żaden z podanych w pytaniu nr 206 wariantów nie zawierał odpowiedzi prawidłowej. W świetle art. 19 ust. 1 pkt 1 lit. a powyższej ustawy, który to przepis został wskazany w kluczu jako podstawa odpowiedzi "a", "stawka opłaty targowej nie może przekroczyć 658,49 zł dziennie". Skarżąca przytacza jednak treść art. 20 ust. 1 i 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, z których to przepisów płynie jej zdaniem wniosek, że stawka maksymalna opłaty targowej wynika nie z samej ustawy, lecz z obwieszczenia ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Przepisy te stanowią, że górne granice stawek kwotowych, określone m.in. w art. 19 ust. 1 ustawy, obowiązujące w danym roku podatkowym ulegają corocznie zmianie na następny rok podatkowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego. "Górne granice stawek kwotowych" za każdy rok podatkowy są ogłaszane w formie obwieszczenia Ministra Finansów. Z brzmienia powyższych przepisów skarżąca wywodzi wniosek, iż nie jest prawdą stwierdzenie, że stawkę maksymalną opłaty targowej określa ustawa. W konsekwencji, skarżąca podnosi, iż pytanie nr 206 nie było skonstruowane w sposób prawidłowy.

Ostatnią kwestią podniesioną w uzasadnieniu skargi jest zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie art. 134 ust. 1 p.p.s.a. przez zaniechanie uznania wadliwości pytania nr 100. Pytanie to brzmiało:

"Zgodnie z Kodeksem postępowania cywilnego, jeżeli strona wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia apelacji, nie dołączając jednocześnie do wniosku samej apelacji:

a) sąd odrzuci wniosek o przywrócenie terminu,

b) sąd oddali wniosek o przywrócenie terminu,

c) przewodniczący wzywa stronę do uzupełnienia tego braku w terminie tygodniowym pod rygorem zwrotu wniosku."

Skarżąca wskazuje, że jako prawidłową odpowiedź, w oparciu o art. 169 § 3 w związku z art. 130 § 1 k.p.c., wskazano w kluczu odpowiedź "c". Skarżąca wskazała na orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydane w innych sprawach, w których składy WSA uznawały wadliwość powyższego pytania. Wskazywano w szczególności, że odpowiedź na to pytanie nie znajduje oparcia wprost w brzmieniu przepisów prawa. Uznanie bowiem niezłożenia apelacji z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia za brak formalny takiego wniosku wynika w ocenie skarżącej z orzecznictwa sądowego. Skarżąca jest zdania, iż wadliwość ta powinna być wzięta pod uwagę przez WSA w Warszawie z urzędu, na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a.

2. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, iż sprawa leżąca u podstaw skargi kasacyjnej E.G.-S. dotyczy egzaminu konkursowego przeprowadzonego w ramach naboru na aplikację radcowską w roku 2008. Z kolei zaskarżona w postępowaniu przed WSA w Warszawie decyzja administracyjna została wydana dnia [...] marca 2009 r. W tym czasie zasady i tryb przeprowadzania egzaminu konkursowego były określone w przepisach art. 33 i nast. ustawy z dnia 8 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.) w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 163, poz. 1361). Obecnie obowiązujące brzmienie tych przepisów – nadane ustawą z dnia 20 lutego 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz ustawy – Prawo o notariacie (Dz.U. Nr 37, poz. 286), która weszła w życie w dniu 25 marca 2009 r. – nie jest adekwatne do oceny zaskarżonego wyroku. Z tej przyczyny cytowane w uzasadnieniu niniejszego wyroku przepisy ustawy o radcach prawnych, w tym przepis stanowiący wzorzec oceny zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie (art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych), opierają się na brzmieniu ustawy obowiązującym przed dniem wejścia w życie nowelizacji z dnia 20 lutego 2009 r.

2. Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. § 2 tego przepisu stanowi, że kontrola jest co do zasady sprawowana pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli sądowej może być w szczególności decyzja administracyjna (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.).

Na tej podstawie sądy administracyjne są upoważnione do kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnych, których treścią jest ustalenie wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską.

W okresie, którego dotyczy skarga kasacyjna E.G.-S., egzamin konkursowy w procedurze naboru na aplikację radcowską przeprowadzały tzw. komisje egzaminacyjne do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości, powołane na obszarze właściwości jednej lub kilku rad okręgowych izb radców prawnych (art. 331 ust. 1 ustawy o radcach prawnych). Zasadniczym zadaniem tych komisji było ustalenie wyników każdego z kandydatów w drodze uchwały (art. 3310 ust. 1 ustawy o radcach prawnych). Od uchwały komisji kandydatowi służyło odwołanie dotyczące wyniku jego egzaminu do Ministra Sprawiedliwości (art. 3310 ust. 2 ustawy o radcach prawnych).

Kontrola Ministra Sprawiedliwości, prowadzona w trybie art. 3310 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, powinna polegać na ocenie prawidłowości ustalenia wyniku egzaminu konkursowego. Minister Sprawiedliwości powinien zweryfikować: po pierwsze – prawidłowość sformułowania pytań egzaminacyjnych oraz odpowiedzi podanych w kluczu, po drugie – prawidłowość odpowiedzi wskazanych przez kandydata, po trzecie – prawidłowość zastosowanych procedur egzaminacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 17 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 473/07). W uzasadnieniu tego wyroku NSA podkreślił, że Minister ocenia "także merytoryczną poprawność pytań i merytoryczną poprawność odpowiedzi wskazanych w kluczu, jako prawidłowe".

Ustawowym wzorcem oceny uchwały komisji egzaminacyjnej o ustaleniu wyników egzaminu konkursowego powinny być przede wszystkim przepisy prawa materialnego określające zasady i tryb przeprowadzania naboru na aplikację radcowską, w tym przepisy dotyczące egzaminów konkursowych. Jednym z nich jest art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, zgodnie z którym "Egzamin konkursowy polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 250 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa. Kandydat może wybrać tylko jedną odpowiedź. Za każdą prawidłową odpowiedź kandydat uzyskuje 1 punkt". Pozytywny wynik egzaminu konkursowego otrzymywał kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 190 punktów (art. 339 ust. 3 ustawy o radcach prawnych). Z kolei art. 331 ust. 3 ustawy o radcach prawnych stanowił, że "Egzamin konkursowy polega na stwierdzeniu wiedzy kandydata na aplikanta radcowskiego [...] z zakresu prawa: konstytucyjnego, karnego, postępowania karnego, karnego skarbowego, wykroczeń, cywilnego, postępowania cywilnego, gospodarczego, spółek prawa handlowego, pracy i ubezpieczeń społecznych, rodzinnego i opiekuńczego, administracyjnego, postępowania administracyjnego, finansowego, europejskiego, ustroju sądów, samorządu radców prawnych i innych organów ochrony prawnej działających w Rzeczypospolitej Polskiej, a także warunków wykonywania zawodu radcy prawnego i etyki tego zawodu".

Jeżeli zatem kandydat na aplikację przedstawił w odwołaniu od uchwały komisji egzaminacyjnej zarzuty dotyczące niezgodności pytań testowych, które pojawiły się na egzaminie, z powyższymi przepisami prawa, Minister Sprawiedliwości jest obowiązany odnieść się do tych zarzutów, po przeprowadzeniu stosownego postępowania, opartego na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, oraz w formie przewidzianej przez przepisy tego Kodeksu.

Zgodność decyzji Ministra Sprawiedliwości z prawem może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, sprawowanej w oparciu o art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Jednym z aspektów tej kontroli jest weryfikacja sposobu, w jaki Minister Sprawiedliwości zastosował przepisy prawa materialnego określające wymogi stawiane pytaniom egzaminacyjnym (w szczególności art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych). Jeżeli sąd administracyjny dojdzie do wniosku, że Minister Sprawiedliwości w sposób wadliwy ocenił poprawność sformułowania określonego pytania egzaminacyjnego, to powinien – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. – uchylić decyzję Ministra, jako wydaną z naruszeniem prawa materialnego (o ile naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy).

Z powyższego wynika, że sądy administracyjne posiadają kompetencję do weryfikacji pytań zawartych w testach egzaminacyjnych w procedurze naboru na aplikację radcowską. Sądy są upoważnione w szczególności do dokonania oceny, czy sposób sformułowania pytania oraz odpowiedzi na to pytanie odpowiada wymogom stawianym przez przepisy ustawy o radcach prawnych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 234/08; wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 326/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 października 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1055/09).

3. Zgodnie z art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych "Egzamin konkursowy polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 250 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa. Kandydat może wybrać tylko jedną odpowiedź. Za każdą prawidłową odpowiedź kandydat uzyskuje 1 punkt".

Kluczowym fragmentem powyższej regulacji, mającym znaczenie dla sądowej oceny poprawności pytań egzaminacyjnych, jest fragment mówiący, że tylko jedna odpowiedź na pytanie powinna być prawidłowa. Oznacza to przede wszystkim – po pierwsze – że niedopuszczalne jest konstruowanie pytań, co do których więcej niż jedna odpowiedź może być uznana za prawidłową, oraz – po drugie – pytań, co do których żadna z odpowiedzi nie może być uznana za prawidłową (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 920/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 października 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1055/09; wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 414/07).

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wymóg istnienia wyłącznie jednej odpowiedzi prawidłowej na pytanie powinien być odczytywany w związku z regulacją określającą zakres przedmiotowy egzaminu konkursowego (331 ust. 3 ustawy o radcach prawnych). Przepis ten stanowił, że przedmiotem egzaminu konkursowego jest sprawdzenie wiedzy kandydata "z zakresu prawa" (po czym wyliczono wymagane dziedziny prawa). Oznacza to, że pytanie oraz warianty odpowiedzi powinny być co do zasady skonstruowane w taki sposób, aby udzielenie odpowiedzi poprawnej było możliwe w oparciu o znajomość treści przepisu (grupy przepisów) prawa. Słusznie wskazuje się, iż "pytania testowe na aplikację radcowską winny być wymagającym wiedzy testem z określonych dziedzin prawa i instytucji prawnych ukształtowanych przez prawo pozytywne" (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 326/07).

Z drugiej jednak strony, od kandydata na aplikację radcowską, będącego absolwentem studiów prawniczych, można wymagać posiadania wiedzy o podstawowych kierunkach rozumienia określonego przepisu (grupy przepisów) w literaturze i orzecznictwie – w zakresie dotyczącym instytucji prawnych o elementarnym znaczeniu dla określonej dziedziny prawa – które to zagadnienia są przedmiotem nauczania w trakcie studiów prawniczych, jak również wiedzy co do podstawowej terminologii z zakresu języka prawniczego oraz zasad wykładni prawa, a także umiejętności posługiwania się tymi zasadami (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt II GSK 857/09). Celem egzaminu konkursowego nie jest bowiem wyłącznie weryfikacja umiejętności pamięciowego opanowania treści przepisu prawnego, lecz ocena całokształtu uzyskanej przez kandydata w czasie studiów wiedzy z określonych dziedzin prawa. Tymczasem istnieją instytucje prawne, których rozumienie – czasami niewynikające expressis verbis z przepisów prawa – jest utrwalone i powszechnie akceptowalne w doktrynie prawa i orzecznictwie, co znajduje odzwierciedlenie w podręcznikach prawniczych i programie wykładu prowadzonego w ramach kursu akademickiego. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego absolwent studiów prawniczych ubiegający się o przyjęcie na aplikację powinien wykazywać się również znajomością tego typu materii oraz umiejętnością opisania ich przy pomocy pojęć języka prawniczego.

W konsekwencji należy przyjąć, iż nie jest tak, że w każdym przypadku odpowiedź na pytanie testowe w ramach egzaminu konkursowego na aplikację radcowską powinna wynikać expressis verbis z jednoznacznie brzmiącego przepisu prawnego, wskazanego jako podstawa odpowiedzi. Pytania mogą bowiem dotyczyć instytucji prawnych, których znajomością powinien wykazywać się absolwent studiów prawniczych, a także wymagać od kandydata znajomości pojęć języka prawniczego oraz zastosowania podstawowych metod wykładni prawa.

Nie są natomiast dopuszczalne pytania, co do których udzielenie odpowiedzi wiąże się z koniecznością znajomości rozbieżnych poglądów wyrażanych w orzecznictwie bądź w literaturze i tym samym wymaga dokonania wyboru między różnymi wchodzącymi w grę możliwościami interpretacyjnymi. Od kandydata na aplikanta nie można bowiem oczekiwać, aby odpowiadając na pytanie kierował się przypuszczeniami co do tego, jakie stanowisko w spornej kwestii jest reprezentatywne dla autorów pytań i znajduje odzwierciedlenie w kluczu odpowiedzi.

W teście egzaminacyjnym nie należy również formułować pytań, na które odpowiedź jest uzależniona od konieczności przyjęcia dodatkowych założeń, niewypowiedzianych wprost w treści pytania (por. m.in. wyrok NSA z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 83/10). W szczególności nieuzasadnione jest wymaganie od kandydatów na aplikację udzielenia odpowiedzi w oparciu o znajomość praktyki stosowania prawa (zwłaszcza w odniesieniu do szczegółowych zagadnień proceduralnych czy formalnych), chyba że – jak wskazano wyżej – z pytania wyraźnie wynika, iż jego celem jest sprawdzenie znajomości powszechnie przyjętego sposobu rozumienia danego przepisu (czy określonej instytucji prawnej) w literaturze lub orzecznictwie.

Z powyższego płynie wniosek, iż sposób sformułowania samego pytania, jak też wariantów odpowiedzi powinien być precyzyjny, niepozostawiający wątpliwości co do poprawności jednego z wariantów odpowiedzi i co do niepoprawności pozostałych dwóch wariantów. Przystępując do udzielenia odpowiedzi kandydat na aplikację powinien być w stanie – wyłącznie na podstawie lektury pytania – w sposób jednoznaczny zidentyfikować zagadnienie, którego znajomość jest sprawdzana przez dane pytanie. Nie są zatem dopuszczalne pytania wieloznaczne oraz pytania dotyczące kwestii niejednolicie ujmowanych w literaturze czy orzecznictwie sądowym. Zgodnie z ustabilizowanym stanowiskiem NSA z art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych wynika powinność "zachowania najdalej idącej dbałości przy redagowaniu każdego zestawu trzech pytań, w celu eliminowania możliwości udzielenia więcej niż jednej odpowiedzi jako prawidłowej. Relacja pomiędzy odpowiedzią a pytaniem musi być zawsze sprawdzalna na podstawie jednoznacznych kryteriów wynikających ze stanu prawnego, do którego nawiązuje pytanie. Jeżeli takiego nawiązanie nie ma, to wówczas za prawidłową należy uznać odpowiedź obejmującą nie tylko zasady, lecz również dopuszczone w normach prawnych wyjątki kształtujące łącznie z nim stan prawny. [...] dopuszczalność istnienia prawdopodobieństwa lub częściowej poprawności więcej niż jednej odpowiedzi i obowiązek wybrania z nich odpowiedzi najlepszej, najbardziej oczywistej, na trzy pytania zawarte w poszczególnych zestawach, jest naruszeniem art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych przez jego błędną wykładnię" (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2008 r., sygn. akt II GSK 355/07; zob. też wyrok NSA z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 234/08).

4. Pierwszym zarzutem sformułowanym przez skarżącą E.G.-S. jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych – przez uznanie, że wskazane w skardze pytania zostały sformułowane zgodnie z ustawą o radcach prawnych.

W skardze do WSA w Warszawie skarżąca sformułowała wątpliwości odnoszące się do pytań nr 98, 97 i 206. Z kolei w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty koncentrują się na pytaniu 98, 206 oraz 100. W skardze kasacyjnej brak argumentów dotyczących dokonanej przez Sąd I instancji oceny prawidłowości pytania nr 97.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie przypomnieć, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny [...] obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Powyższe stanowisko NSA nie zwalnia jednak skarżącego z powinności uzasadnienia podstaw kasacyjnych (art. 176 p.p.s.a.). Brak przytoczenia motywów zarzutu naruszenia przez zaskarżony wyrok określonego przepisu prawa uniemożliwia odniesienie się przez NSA do takiego zarzutu. Nie jest bowiem rolą NSA zastępowanie skarżącego w formułowaniu uzasadnienia podstaw kasacyjnych.

Z powyższej przyczyny poza kontrolą NSA w niniejszej sprawie pozostaje dokonana przez WSA w Warszawie ocena decyzji Ministra Sprawiedliwości w zakresie dotyczącym pytania nr 97.

5. Pytanie nr 98 brzmiało:

"Zgodnie z Kodeksem postępowania cywilnego, jeżeli strona będąca osobą fizyczną osobiście wnosząc apelację w sprawie nie będącej sprawą gospodarczą, nie opłaciła jej należną opłatą stosunkową, mimo że jest reprezentowana przez radcę prawnego:

a) sąd odrzuci apelację bez wzywania o uiszczenie opłaty,

b) przewodniczący wzywa stronę do uiszczenia opłaty w wyznaczonym terminie pod rygorem odrzucenia apelacji przez sąd,

c) przewodniczący wzywa pełnomocnika strony do uiszczenia opłaty w wyznaczonym terminie pod rygorem odrzucenia apelacji przez sąd."

Sąd I instancji uznał, że "w zakresie wiedzy prawniczej niezbędnej do dokonania właściwego wyboru odpowiedzi na pyt. nr 98 – wystarczająca była w tym wypadku łączna znajomość przepisów art. 130 § 1, 370 oraz 130 § 3 k.p.c." W uzasadnieniu wyroku brak jednak wskazań dotyczących sposobu, w jaki Sąd I instancji doszedł do powyższego wniosku. Sąd odnotował wyłącznie, że podziela w całości ocenę prawną dokonaną przez Ministra Sprawiedliwości, uznając jej powtarzanie za zbędne.

Należy odnotować, że sposób sformułowania pytania nr 98 był przedmiotem rozbieżnych rozstrzygnięć sądów administracyjnych. W części orzeczeń uznawano prawidłowość tego pytania (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 914/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 października 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1264/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1008/09; wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 29/10), w innych zaś orzeczeniach pojawiało się stanowisko, że pytanie, o którym mowa, nie spełniało wymagań ustawowych (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 788/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 585/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 920/09).

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w obecnym składzie skarżąca wykazała w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż sposób sformułowania pytania nr 98 może budzić wątpliwości.

Jako podstawę prawną tego pytania wskazano w kluczu odpowiedzi art. 130 § 1 w związku z art. 370, art. 1302 § 3 i art. 133 § 3 k.p.c. Przepisy te brzmią:

- art. 130 § 1 zdanie pierwsze k.p.c.: "Jeżeli pismo procesowe nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych lub jeżeli od pisma nie uiszczono należnej opłaty, przewodniczący wzywa stronę, pod rygorem zwrócenia pisma, do poprawienia, uzupełnienia lub opłacenia go w terminie tygodniowym.";

- art. 370 k.p.c.: "Sąd pierwszej instancji odrzuci na posiedzeniu niejawnym apelację wniesioną po upływie przepisanego terminu, nieopłaconą lub z innych przyczyn niedopuszczalną, jak również apelację, której braków strona nie uzupełniła w wyznaczonym terminie.";

- art. 1302 § 3 k.p.c.: "Sąd odrzuca bez wezwania o uiszczenie opłaty pismo wniesione przez adwokata, radcę prawnego lub rzecznika patentowego środki odwoławcze lub środki zaskarżenia (apelację, zażalenie, skargę kasacyjną, skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, sprzeciw od wyroku zaocznego, zarzuty od nakazu zapłaty, skargę na orzeczenie referendarza sądowego) podlegające opłacie w wysokości stałej lub stosunkowej obliczonej od wskazanej przez stronę wartości przedmiotu zaskarżenia.";

- art. 133 § 3 zdanie pierwsze k.p.c.: "Jeżeli ustanowiono pełnomocnika procesowego lub osobę upoważnioną do odbioru pism sądowych, doręczenia należy dokonać tym osobom."

Pytanie nr 98 dotyczyło strony, która samodzielnie wnosi apelację, mimo że jest reprezentowana przez radcę prawnego. W praktyce w takich sytuacjach następuje wezwanie pełnomocnika do uiszczenia opłaty, a zatem rzeczywiście sądy postępują wówczas w sposób opisany w wariancie "c". Problem tkwi w tym, że norma o takiej treści nie wynika w sposób jednoznaczny z przepisów prawa, przytoczonych jako podstawa odpowiedzi na analizowane pytanie. Odpowiedź na pytanie nr 98 wynika z wykładni systemowej i, przede wszystkim, z praktyki sądowej (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 788/09). Natomiast wykładnia ściśle literalna cytowanych przepisów kodeksowych, abstrahująca od praktyki, może prowadzić do wniosku, że w sytuacji opisanej w pytaniu czynność procesowa, jaką stanowi wezwanie do uiszczenia opłaty, jest formalnie kierowana do samej strony, zaś samo faktyczne doręczenie tego wezwania jest dokonywane pełnomocnikowi. Innymi słowy, wykładnia literalna prowadzić może do wniosku, że "wzywa się" stronę, a pismo zawierające takie wezwanie "doręcza się" pełnomocnikowi – co nie jest tożsame z "wezwaniem" samego pełnomocnika. Przyjęcie takiego podejścia, przy nieznajomości praktyki, mogłoby sugerować prawidłowość odpowiedzi "b".

Udzielenie zgodnej z kluczem odpowiedzi na pytanie nr 98 wymagało więc odwołania się do wykładni systemowej oraz, przede wszystkim, do praktyki sądowej. Od kandydata na aplikanta radcowskiego trudno jednak wymagać znajomości do tego stopnia szczegółowych zagadnień z zakresu praktyki wymiaru sprawiedliwości, sprowadzającej się w istocie do sposobu formułowania pism sądowych. Przyjęcie zaś wykładni literalnej mogło prowadzić do odmiennego wyniku i skłaniać do wyboru innej odpowiedzi. Ponadto, z uwagi na sposób sformułowania odpowiedzi na pytanie nr 98, można przyjąć, iż nawet kandydat znający praktykę sądową w omówionej kwestii i tak stawał przed koniecznością rozstrzygnięcia, czy intencją autorów pytania było sprawdzenie znajomości praktyki i rezultatów wykładni systemowej (wariant "c"), czy też wniosków płynących z wykładni literalnej (wariant "b").

Z tych przyczyn, w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego sposób sformułowania pytania nr 98 nie spełniał wymogów określonych w art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. Skarżąca wykazała bowiem, że udzielenie prawidłowej, tj. zgodnej z kluczem, odpowiedzi na pytanie nr 98 było uwarunkowane koniecznością przyjęcia dodatkowego założenia, odwołującego się do określonego sposobu wykładni oraz praktyki sądowej.

6. Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy pytania nr 206. Brzmiało ono następująco:

"Zgodnie z ustawą o podatkach i opłatach lokalnych, maksymalną stawkę opłaty targowej, będącej opłatą lokalną, określa:

a) ustawa,

b) uchwała rady gminy,

c) wójt (burmistrz, prezydent) zarządzeniem."

Sąd I instancji nie podzielił zastrzeżeń formułowanych przez skarżącą w odniesieniu do tego pytania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji zasługuje na aprobatę.

W przeciwieństwie do tego, co sugeruje skarżąca, pytanie 206 jest sformułowane w sposób jednoznaczny, a jedyną możliwą odpowiedzią jest odpowiedź "a". Podobne stanowisko zostało przyjęte w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 października 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1264/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 788/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 914/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 585/09).

Skoro bowiem art. 19 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, będący podstawą odpowiedzi na powyższe pytanie, wskazuje, iż stawka opłaty targowej nie może przekroczyć określonej tam kwoty, to prawdziwe jest zdanie: "Zgodnie z ustawą o podatkach i opłatach lokalnych, maksymalną stawkę opłaty targowej, będącej opłatą lokalną, określa ustawa".

To, że na podstawie art. 20 ust. 1 i 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych Minister Finansów został upoważniony do ogłaszania w formie obwieszczenia zwaloryzowanych kwot niektórych stawek, w tym górnej stawki opłaty targowej, nie zmienia faktu, iż stawki te są "określone" ustawowo. Kompetencja Ministra Finansów nie polega bowiem na "określaniu" maksymalnej stawki, co zakładałoby istnienie w tym zakresie pewnej swobody, lecz wyłącznie na obliczeniu nominalnej wartości tej stawki, według algorytmu wskazanego w art. 20 ust. 1 wymienionej ustawy, z uwzględnieniem wskaźników wpływających na wartość siły nabywczej pieniądza. Jest to rozwiązanie wynikające z przyjęcia przez ustawodawcę "kwotowego" sposobu określenia maksymalnych stawek opłat targowych, lecz nie zmienia faktu, iż to ustawa "określa" wysokość stawki.

7. Skarżąca sformułowała zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. – przez zaniechanie ustalenia stanu faktycznego istniejącego w sprawie oraz uznania, że pytanie nr 100 jest obarczone błędem.

Zarzut skarżącej dotyczący "zaniechania ustalenia stanu faktycznego" przez sąd jest pozbawiony podstaw, z uwagi na obowiązujące reguły postępowania sądowoadministracyjnego, wykluczające co do zasady możliwość prowadzenia przez sąd administracyjny postępowania dowodowego. Wyjątek od tej reguły przewiduje art. 106 § 3 p.p.s.a., dopuszczający możliwość przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentu. Skarżąca nie zarzuca jednak zaskarżonemu wyrokowi naruszenia tego przepisu postępowania.

Zgodnie z przyjętym w Polsce modelem sądowej kontroli działania administracji publicznej sąd administracyjny nie posiada kompetencji do samodzielnego ustalania stanu faktycznego sprawy. W sytuacji zaś, gdy w opinii sądu stan faktyczny nie został ustalony w sposób prawidłowy przez organ administracji, sąd ten powinien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić (zob. B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, s. 350, i cyt. tam wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt V SA 671/00). Odstąpienie przez sąd I instancji od uchylenia decyzji w powyższej sytuacji, wynikające z nieprawidłowej oceny procesu ustalenia stanu faktycznego przez organ administracji, może być przedmiotem skargi kasacyjnej, o ile skarżący wskaże przepis prawa procesowego naruszony przez sąd I instancji. W skardze kasacyjnej będącej przedmiotem niniejszego postępowania zarzutu takiego nie sformułowano.

Na uwzględnienie zasługuje zaś zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim Sąd ten nie wziął z urzędu pod uwagę zagadnienia prawidłowości pytania nr 100.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Norma wyrażona w tym przepisie oznacza, że sąd jest zobligowany do dokonania pełnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej, niezależnie od zarzutów sformułowanych w skardze (zob. np. A. Kabat, uwaga 1 do art. 134 p.p.s.a. [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 371–372).

W ocenie skarżącej Sąd I instancji powinien był z urzędu – niezależnie od zarzutów przedstawionych w skardze – zbadać prawidłowość pytania nr 100. Skarżąca formułuje jednocześnie wątpliwości dotyczące sposobu sformułowania tego pytania, wskazując jednocześnie na orzeczenia sądów administracyjnych, w których uznano wadliwość tego pytania.

Pytanie nr 100 brzmiało:

"Zgodnie z Kodeksem postępowania cywilnego, jeżeli strona wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia apelacji, nie dołączając jednocześnie do wniosku samej apelacji:

a) sąd odrzuci wniosek o przywrócenie terminu,

b) sąd oddali wniosek o przywrócenie terminu,

c) przewodniczący wzywa stronę do uzupełnienia tego braku w terminie tygodniowym pod rygorem zwrotu wniosku."

W licznych orzeczeniach WSA w Warszawie wskazano, że odpowiedź na powyższe pytanie (według klucza jest to odpowiedź "c") nie wynika z przepisów prawa, wskazanych w kluczu (art. 169 § 3 k.p.c. w związku z art. 130 § 1 k.p.c.), lecz z wypowiedzi doktryny i orzecznictwa (zob. m.in. wyroki WSA w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1008/09, z dnia 19 października 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1264/09, z dnia 9 października 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1055/09, z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 920/09).

Krytyczne stanowisko w odniesieniu do sposobu ujęcia pytania nr 100 było też formułowane w orzecznictwie NSA. W szczególności w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 29/10, wskazano, że "z przepisów powołanych w kluczu odpowiedzi, tj. art. 130 § 1 k.p.c. i art. 169 § 3 k.p.c., nie wynika w sposób jednoznaczny, aby niedołączenie przez pełnomocnika apelacji do takiego wniosku [tj. wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia apelacji] było traktowane jak brak formalny podlegający uzupełnieniu w trybie przewidzianym dla uzupełnienia pism procesowych. Dopiero orzecznictwo Sądu Najwyższego przesądziło o tym, iż niedopełnienie przez składającego wniosek o przywrócenie terminu wymagań przewidzianych w art. 169 § 3 k.p.c. stanowi brak formalny, którego uzupełnienie powinien przewodniczący zarządzić w trybie przewidzianym w art. 130 k.p.c." (zob. też wyrok NSA z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 83/10).

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela powyższe stanowisko. WSA w Warszawie ponownie rozpatrując sprawę powinien dokonać oceny prawidłowości pytania nr 100, mając na uwadze cytowane wyżej poglądy wyrażane w orzecznictwie tego Sądu oraz NSA.

8. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.