Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 295/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 16 § 1, art. 44, art. 63, art. 77 § 1, art. 80, art. 128, art. 129 § 2, art. 134
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 12 sierpnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędzia NSA Teresa Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. S. na postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. rzecz skarżącego R. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...], Nr [...], wydanym na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 59 ze zm.) oraz art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (ŁPWIS) w [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania R. S. z 9 października 2020 r. w sprawie wydanych przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (PPIS) w [...] decyzji nakładających obowiązkową kwarantannę na R. S. i jego rodzinę.

W uzasadnieniu organ wskazał, że PPIS w [...] wydał w dniu [...] decyzje: nr [...] - poddanie obowiązkowej kwarantannie R. S., nr [...] - poddanie obowiązkowej kwarantannie A. S. - córki R. S., nr [...] - poddanie obowiązkowej kwarantannie O. S. - córki R. S.; w okresie od 09.10.2020 r. do 15.10.2020 r.

Pismem z 9 października 2020 r. zatytułowanym o "Zażalenie na decyzje administracyjną dotyczącą nałożenia kwarantanny" R. S. podniósł, iż osobą z kontaktu pośredniego była jego córka A., a on jako rodzic przez cztery doby po pierwszym kontakcie jest osobą "kontakt z kontaktu", co zgodnie z prawem zwalnia go z kwarantanny. Wniósł o wykonanie wymazów PCR dzieciom z klasy córki, w celu potwierdzenia, że dzieci są zdrowe.

PPIS w [...] wskazał, że pismo strony z 09.10.2020 r. nosi znamiona odwołania i zostało złożone w ustawowym terminie, a zatem sprawa podlega przekazaniu do organu wyższej instancji.

ŁPWIS pismem z dnia 4 listopada 2020 r. wezwał R. S. do uzupełnienia braków formalnych zażalenia na decyzję dotyczącą nałożenia kwarantanny poprzez złożenie własnoręcznego podpisu pod zażaleniem w terminie 7 dni od otrzymania ww. pisma. Pismo ŁPWIS z 04.11.2020 r. zostało nadane przesyłką pocztową za pośrednictwem Poczty Polskiej za potwierdzeniem odbioru na adres: [...], ul. [...] tj. na adres wskazany w zażaleniu. Przesyłka została awizowana po raz pierwszy w dniu 10.11.2020 r., następnie przesyłkę awizowano powtórnie w dniu 18.11.2020 r., a listonosz w dniu 25.11.2020 r. dokonał adnotacji: "zwrot, nie podjęto w terminie". Zdaniem organu, przesyłka została poprawnie i czytelnie zaadresowana. Na przesyłce i potwierdzeniu odbioru zamieszczone zostały wszystkie wymagane informacje do uznania, że korespondencja została doręczona w trybie art. 44 k.p.a.

W związku z nieuzupełnieniem braku formalnego przez stronę, tj. przesłania pisma ze złożonym własnoręcznym podpisem, organ uznał, że złożone zażalenie nie spełnia wymogów formalnych, więc jest bezskuteczne, a tym samym niedopuszczalne.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi R. S. wskazał, że zaskarża decyzję PSSE w [...] dotyczącą objęcia kwarantanną skarżącego i jego rodziny z dniem 6 października 2020 r., jak również decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...]. W uzasadnieniu podniósł, że sprawa dotyczy sytuacji o skierowanie na kwarantannę skarżącego i jego rodziny po rzekomym kontakcie dziecka skarżącego z dodatnim nauczycielem, o której to sytuacji skarżący dowiedział się przypadkowo, nawet nie przez pracownika PSSE ani w [...] ani w [...], a ze szkoły. Wg informacji ze szkoły, córka skarżącego miała kontakt z w/w nauczycielem w poniedziałek w dniu 5 października w godzinach 8.00 - 8.45, a o zaistniałej sytuacji dowiedział się dopiero w dniu 9 października, a więc w czwartej dobie po pierwszym kontakcie z nauczycielem. Ponadto skarżący podniósł, że sam osobiście dzwonił do sanepidu w [...], a później do stacji w [...] i żaden pracownik z obu stacji nie był w stanie udzielić mu informacji w tym zakresie. Wskazał, że w związku z zaistniałą sytuacją musiał poinformować swoich przełożonych a przede wszystkim Dział Zakażeń Szpitalnych o zaistniałej sytuacji i o możliwości narażenia na chorobę zakaźną najmłodszych pacjentów, z którymi miał kontakt jako ratownik medyczny CZMP. Skarżący podkreślił, że zgodnie z obowiązującym rozporządzeniem rodzice nie podlegają kwarantannie, kiedy dziecko ma lub miało kontakt z zakażonym nauczycielem. Mimo to sanepid utrudnia rodzicom nie tylko kontakt w tym zakresie, jak również postępowanie epidemiologiczne i bezprawnie wysyła dorosłych wraz z dziećmi na kwarantanny. Zdaniem strony, kolejną sytuacją która wskazuje na łamanie przez piotrkowski sanepid prawa była odmowa zwolnienia z kwarantanny na zrobienie wymazu w szpitalu w którym pracuje. Wymaz ostatecznie został zrobiony w poniedziałek 12.10.2020 r. w godzinach rannych, a wynik ujemy otrzymał tego samego dnia około godziny 20. Wiadomość o zwolnieniu z kwarantanny otrzymał natomiast dopiero 14.10.2020 r. po kolejnej telefonicznej interwencji.

Ponadto skarżący podniósł, że [...] sanepid w piśmie z 14.10.2020 roku poinformował stronę, iż złożone przez niego odwołanie zostało zarówno drogą elektroniczną jak i normalną przesłane do sanepidu wojewódzkiego. Jednocześnie został w tym piśmie poinformowany, iż rodzina strony mimo zwolnienia skarżącego z kwarantanny dalej kwarantannie podlega. W związku z brakiem reakcji ze strony ŁPWIS w [...] w dniu 14.11 roku skarżący ponowił pismo w tej sprawie i dopiero w odpowiedzi na to pismo poinformowano go, że zażalenie nie może zostać uwzględnione, bowiem nie było podpisane. Jednak wcześniej, ani [...] sanepid, ani ŁPWIS nie zwrócili na to uwagi. Zdaniem strony, nie ma podstaw prawnych do posługiwania się przez organ zapisem art. 44 k.p.a., gdyż w tym czasie w związku z nieprawidłowościami przez pocztę polską i niedostarczaniu przez listonosza korespondencji (poczta polska w [...] potwierdziła nieprawidłowości i przeprosiła za tę sytuację) zwalnia go to z tej decyzji.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uznanie skierowania na kwarantannę za niezgodną z prawem.

W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] w piśmie z 24 lutego 2021 roku stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w związku z nieuzupełnieniem przez skarżącego braków formalnych dotyczących złożenia własnoręcznego podpisu pod wniesionym odwołaniem z 9 października 2020 r., o które organ wystąpił pismem z 4 listopada 2020 r. W związku z zarzutami wskazanymi w powyższej sprawie organ poinformował, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, osoba poddana we wskazanym w powyższej sprawie czasie obowiązkowi kwarantanny w związku z kontaktem z osobą zakażoną SARS-COV-2 musiała odbyć obowiązkową kwarantannę razem z osobami wspólnie zamieszkującymi lub gospodarującymi. W kwestii powiadamiania o konieczności odbywania obowiązkowej kwarantanny przez uczniów szkół oraz ich współdomowników, informacje powyższe były przekazywane w formie komunikatu właściwego Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego do dyrekcji szkół.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji (postanowienia) następuje gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Wskazać również należy, że stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd orzeka na podstawie akt sprawy, a więc w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ w aktach administracyjnych.

Dokonując sądowej kontroli według wskazanych kryteriów, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza prawo.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] stwierdzające - w oparciu o art. 134 k.p.a. - niedopuszczalność odwołania R. S. z 9 października 2020 r. w sprawie wydanych przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] decyzji nakładających obowiązkową kwarantannę na R. S. i jego rodzinę.

W przypadku wniesienia do sądu administracyjnego skargi na postanowienie wydane na podstawie art. 134 k.p.a., sąd bada jedynie, czy organ wykazał w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, że zachodziła w sprawie niedopuszczalność odwołania lub czy doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9.07.2020 r., sygn. akt III SA/Gd 353/20, Lex nr 3037346). Wbrew intencji skarżącego, brak jest natomiast podstaw do dokonywania przez sąd kontroli merytorycznej decyzji wydanej przez organ w pierwszej instancji i w tym przypadku oceny, czy nałożenie przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] na skarżącego i jego rodzinę obowiązkowej kwarantanny od dnia 09.10.2020 r., było zgodne z prawem.

Przechodząc do istoty sprawy należy wskazać, że zgodne z przepisem art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Z powołanego przepisu wynika, iż organ odwoławczy przed merytorycznym rozpoznaniem odwołania obowiązany jest ustalić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu, organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie wniesionego środka zaskarżenia i winien wówczas w drodze postanowienia stwierdzić niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do jego wniesienia. Rozpatrzenie odwołania pomimo jego niedopuszczalności, stanowi naruszenie prawa, które należy zakwalifikować jako rażące, zważywszy na to, że oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym aktu, który na podstawie art. 16 § 1 k.p.a. korzysta z ochrony wynikającej z zasady trwałości.

Stosownie do treści art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W myśl natomiast art. 128 k.p.a., odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji, choć przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania.

Podnieść jednak należy, że odwołanie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie formy i treści podania przyjmuje zasadę ograniczonego formalizmu. Zasada ta nie oznacza całkowitego odstąpienia od wymagań formalnych, co do formy. Przestrzeganie tych ograniczonych wymagań formalnych i ustalenie przez organ administracji publicznej, czy czynność procesowa (np. odwołanie) wypełnia je, ma podstawowe znaczenie dla ochrony interesu prawnego strony. Odwołanie powinno zatem zawierać elementy określone w art. 63 § 2 i § 3 k.p.a. W szczególności, powinno ono zawierać wskazanie osoby (podmiotu), od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Jeżeli odwołanie zostało wniesione pisemnie, powinno być podpisane przez podmiot je wnoszący. Podpis wskazuje bowiem wnoszącego i pozwala zbadać, czy odwołanie pochodzi od podmiotu legitymowanego do jego wniesienia. Co do zasady - podpis musi być własnoręczny. W judykaturze i doktrynie utrwalone zostało stanowisko, że podpis to napisany lub uwierzytelniony znak ręczny. Brak podpisu strony na podaniu, przy równoczesnym braku podpisu osoby przez nią umocowanej, gdy nie zostanie usunięty, powoduje brak uniemożliwiający wywołanie skutku prawnego wniesionego podania. Konsekwentnie, taki brak formalny odwołania powoduje, że nie można uznać czynności strony za odwołanie (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. Beck Warszawa 2006, s. 363 i 584).

W celu dokonania wyżej wskazanych ustaleń, organ administracji w myśl przepisu art. 7 k.p.a., podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W rozpoznawanej sprawie, znajdujący się w aktach sprawy egzemplarz pisma R. S. z 9 października 2020 r. zatytułowanego "Zażalenie na decyzje administracyjną dotyczącą nałożenia kwarantanny" faktycznie nie posiada własnoręcznego podpisu skarżącego. Zasadnie przy tym organ potraktował ww. pismo jako odwołanie od decyzji z dnia [...] i wezwał stronę - w terminie 7 dni od otrzymania wezwania - do złożenia podpisu pod odwołaniem bądź przesłanie podpisanego odwołania, z informacją, że nieuzupełnienie braku spowoduje wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Przedmiotowe wezwanie sporządzone zostało w dniu 4 listopada 2020 r. i wysłane za pośrednictwem Poczty Polskiej, a organ uznał je za doręczone w trybie art. 44 k.p.a.

W tym miejscu należy przypomnieć, że w celu zagwarantowania należytej ochrony praw słabszej ze stron tego postępowania, ustawodawca sformułował szereg zasad, do których przestrzegania zobowiązane są orany administracji, w szczególności w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalanie stanu faktycznego, który stanie się podstawą zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego. I tak, zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy zobowiązane są także prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.). Te ogólne zasady postępowania znajdują doprecyzowanie m.in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przy czym swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem pewnych reguł tej oceny. Dopiero spełnienie wszystkich przesłanek pozwala przyjąć, że ocena stanu faktycznego z punktu widzenia regulacji materialnoprawnych jest prawidłowa.

Bezspornym w sprawie jest, że wezwanie organu z 4 listopada 2020 r. do uzupełnienia braków formalnych odwołania wysłane zostało skarżącemu na adres podany w zażaleniu tj. ul. [...] w [...] i ze względu na jego nieodebranie zostało zwrócone do nadawcy.

Stosownie do treści art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a., w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. (bezpośrednio adresatowi albo innym wymienionym w tym przepisie osobom) operator przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej. W myśl art. 44 § 2 k.p.a. zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Art. 44 § 3 k.p.a. stanowi, że w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie siedmiu dni, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Realizacja powyższego trybu powoduje, że doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia 14 dniowego okresu określonego art. 44 § 1 k.p.a., a pismo pozostawia się w aktach sprawy.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ nie uwzględnił jednak okoliczności, że skarżący pismem z dnia 14.11.2020 r. poinformował ŁPWIS o zmianie adresu zamieszkania z ul. [...] w [...] na adres: ul. [...] w [...].

Błędnie zatem [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] uznał, że okoliczność poinformowania o zmianie miejsca zamieszkania nie ma znaczenia dla sprawy, bowiem nastąpiło to już po wysłaniu przez organ wezwania do uzupełnienia braków formalnych odwołania. Zważyć należy, że jeżeli organ powziął informację, że adres na który wysłane zostało wezwanie nie jest prawidłowy, nie miał podstaw do zastosowania przepisów o doręczeniu zastępczym. Pierwsze awizo zostało bowiem dokonane w dniu 10 listopada 2020 r., a zatem pismo strony z dnia 14 listopada 2020 r. informujące o zmianie adresu, sporządzone zostało w okresie biegu terminu 14-dniowego określonego w art. 44 § 3 k.p.a. W aktach sprawy brak jest przy tym wiarygodnego dokumentu potwierdzającego sposób nadania i datę wpływu pisma skarżącego z 14.11.2020 r. do organu, gdyż stempel Wojewódzkiej Stacji Sanitarno- Epidemiologicznej przystawiony na przedmiotowym dokumencie (przesłanym do Sądu jako fotokopia) nie zawiera informacji, o metodzie doręczenia tego pisma przez stronę do organu.

Zdaniem Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] powinien przesłać wezwanie do uzupełnienia braków formalnych odwołania na nowy adres podany przez skarżącego, zwłaszcza, w sytuacji, gdy z doręczonego skarżącemu pisma Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 13.10.2020 r. o przekazaniu odwołania do rozpatrzenia organowi II instancji, wynika wprost, iż odwołanie zostało uznane za skutecznie wniesione, a PPIS wnosi o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 7, 8 i 9 k.p.a., organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują działania mając na uwadze, m.in. słuszny interes obywateli. Prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Czuwają, aby strony i inni uczestnicy nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie przyjmuje się, że w sytuacji zawiadomienia organu o zmianie adresu do korespondencji przed dniem, który mógł być uznany za dzień skutecznego doręczenia pisma, organ jest zobowiązany przesłać ponownie pismo na nowy adres. Nie ma przy tym znaczenia, czy zawiadomienie o zmianie adresu dotarło do organu już po wysłaniu pisma stronie, jeśli strona nadała je przed dniem skutecznego mu jej doręczenia. W takiej sytuacji organ jest obowiązany powtórnie wysłać pismo pod zmieniony adres (por. wyrok WSA w Gorzowie z 16 października 2013 r., sygn. akt I SA/Go 290/13, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego pod redakcją Roman Hausera i Marka Wierzbowskiego Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2018, str. 484, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1094/18, LEX nr 2975072).

Podkreślić również należy, iż regulacja dotycząca doręczenia zastępczego zawarta w Kodeksie postępowania administracyjnego koresponduje z § 34 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1026). W myśl tego przepisu, jeżeli w chwili doręczania przesyłki rejestrowanej stwierdzono nieobecność adresata lub innych osób uprawnionych do jej odbioru, o których mowa w art. 37 ustawy, zawiadomienie o próbie doręczenia przesyłki rejestrowanej wraz z informacją o terminie jej odbioru i adresie placówki oddawczej, w której przesyłka ta jest przechowywana, operator wyznaczony pozostawia w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Zawiadomienie to ma postać papierową.

W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że adresat pisma musi być zawiadomiony w sposób niebudzący wątpliwości zarówno o pozostawieniu pisma w miejscu, gdzie może je odebrać, jak i terminie odbioru. Brak takiego zawiadomienia lub wątpliwość, czy zostało ono dokonane, czyni doręczenie bezskutecznym.

Fakt prawidłowego wykonania czynności pozwalających na uznanie skuteczności doręczenia zastępczego powinien być odnotowany w aktach administracyjnych. Skład orzekający w tej sprawie, podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2006 r., I OSK 528/05, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd ten podkreślił, że o fakcie złożenia przesyłki na określony czas w placówce pocztowej musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma stempla czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być dla organu wysyłającego pismo wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. Musi być wyraźnie zaznaczone, że doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce w sposób wskazany w art. 44 k.p.a. Jeżeli organ poweźmie wątpliwość, czy osoba doręczająca przesyłkę wypełniła wymagane prawem czynności (z uwagi na brak lub pozostawienie niepełnej adnotacji przez doręczyciela), może zwrócić się do operatora o stosowne wyjaśnienia (tak: wyrok NSA z 05.04.2007 r., I OSK 1084/06, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe na okoliczności rozpoznawanej przez Sąd sprawy należy podkreślić, że treść utrwalona na przesłanym na wezwanie Sądu "Potwierdzeniu odbioru" nr [...], mającym dokumentować nadanie do strony wezwania z 04.11.2020 r., nie pozwala ustalić w sposób niebudzący wątpliwości, czy skarżący (niezależnie od tego, czy w tym czasie przebywał w miejscu wskazanym przez organ jako miejsce zamieszkania, czy nie) został powiadomiony o próbie doręczenia mu przesyłki. Po pierwsze, na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie ma informacji o braku możliwości doręczenia przesyłki w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. Doręczyciel nie zakreślił na druku potwierdzenia punktu 2, który wskazuje, na brak możliwości doręczenia przesyłki w sposób wskazany w pkt 1. Co więcej, na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie ma adnotacji listonosza o fakcie prawidłowego zawiadomienia adresata o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej, adresie tej placówki i wyznaczonym terminie odbioru. Informacja wyłącznie o awizowaniu przesyłki nie jest wystarczająca i nie daje podstawy do czynienia domniemania, że doręczenie było zgodne z prawem. Jak bowiem wynika z cytowanego wyżej art. 44 § 2 k.p.a., w oddawczej skrzynce pocztowej adresata winno znaleźć się zawiadomienie nie tylko o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej ale również wskazane konkretnej placówki pocztowej z oznaczeniem jej adresu. Nadesłane przez organ "Potwierdzenie odbioru" wezwania z 04.11.2020 r. rodzi zatem wątpliwości, czy skarżący został prawidłowo zawiadomiony, gdzie może odebrać nadaną do niego korespondencję. Kserokopia zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki mającej zawierać wezwanie nie potwierdza braku możliwości doręczenia stronie skarżącej przesyłki w myśl art. 43 k.p.a., jak również powiadomienia strony o możliwości odbioru tej przesyłki we wskazanej placówce pocztowej w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia. W tym stanie rzeczy, na podstawie posiadanych danych zebranych w aktach, organ nie mógł przyjąć fikcji doręczenia wezwania z 04.11.2020 r. do uzupełnienia braku formalnego odwołania w trybie zastępczym.

Niezależnie od powyższego Sąd zwraca uwagę, że na wezwanie Sądu do akt administracyjnych załączone zostało przez organ wyłącznie "Potwierdzenie odbioru" nr [...] z adnotacją organu, że dotyczy pisma z 04.11.2020 r. nr [...]. Wobec tego, iż nie został załączony przez organ do akt sprawy oryginał koperty wraz z nieodebraną korespondencją, Sąd nie miał możliwości zweryfikowania, czy załączona kserokopia druku potwierdzenia odbioru faktycznie dotyczyła doręczenia przesyłki zawierającej wezwanie z 04.11.2020 r. Numer [...] znajdujący się na "Potwierdzeniu odbioru" - jak wynika z akt administracyjnych - jest bowiem numerem sprawy administracyjnej nadanym przez organ II instancji (taki sam numer jest na np. na piśmie z 29.12.2020 r.).

Powyższe kwestie umknęły organowi odwoławczemu. Z przyczyn wyżej omówionych, wobec braku skutecznego doręczenia skarżącemu wezwania do uzupełnienia barków formalnych odwołania, nie można było uznać, że odwołanie strony z dnia 09.10.2020 r. jest niedopuszczalne.

Dodatkowo, z pism skarżącego oraz korespondencji organu I instancji wynika, iż odwołanie strony z 09.10.2020 r. zatytułowane "Zażalenie na decyzje administracyjną dotyczącą nałożenia kwarantanny" zostało wniesione również drogą elektroniczną. Z treści zaskarżonego postanowienia nie wynika natomiast, dlaczego organ uznał, iż odwołanie wniesione przez skarżącego w formie elektronicznej także nie zostało uwzględnione jako skutecznie wniesione. Zgodnie natomiast z art. 63 § 1 k.p.a, podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2017 r., poz. 570 ze zm.). Z przepisu tego wprost zatem wynika, że skuteczność prawna wniesienia odwołania nie jest uzależniona od zachowania formy pisemnej, bowiem podanie (tutaj: odwołanie) może być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu, ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Dla ustalenia, czy czynność procesowa została dokonana przez stronę skutecznie, niezbędne jest zachowanie formy przewidzianej tym przepisem art. 63 § 1 k.p.a., czyli formy dogodnej dla strony postępowania, która umożliwi skuteczne złożenie podania (odwołania). Skoro strona wniosła odwołanie również w formie elektronicznej, to obowiązkiem organu było wyjaśnienie w zaskarżonym postanowieniu, dlaczego uznał, iż wniesione w tej formie odwołanie jest nieskuteczne.

Wobec tego stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] zostało wydane z dokonaniem nieprawidłowej wykładni przepisów art. 44 i 134 k.p.a., wywołującej negatywne skutki procesowe dla strony odwołującej się. Świadczy to też o naruszeniu przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 134 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienie przez organy administracji normom zawartym w/w przepisach ma miejsce wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy, nie ustalają one wszystkich faktów, czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, w tym wypadku możliwości skutecznego skorzystania z uprawnienia do wniesienia odwołania. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy będzie zobowiązany, uwzględnić oceną prawną sformułowaną w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Niezależnie od powyższego organ winien wyjaśnić, czy odwołanie strony z 09.10.2020 r. dotyczy wyłącznie decyzji wydanej dla R. S., czy występuje on w imieniu wszystkich członków swojej rodziny. Tytuł pisma strony wskazuje, że jest to zażalenie na jedną "decyzje administracyjną", natomiast treść tego pisma odnosi się do objęcia kwarantanną skarżącego i jego rodziny, a w tym zakresie wydanych zostało przez PPIS w [...] w sumie pięć decyzji. Wzywając do uzupełnienia braków formalnych zażalenia/odwołania organ wskazał, że wezwanie dotyczy zażalenia na decyzję PPIS w [...], natomiast postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania odnosi się do wydanych przez PPIS w [...] decyzji nakładających obowiązkową kwarantannę na R. S. i jego rodzinę, przez którą, jak wynika z treści tego postanowienia, organ rozumie A. S. i O. S. - niepełnoletnie córki strony. Organ pominął zatem żonę skarżącego i pełnoletniego syna. Zdaniem Sądu, kwestia ta również wymaga wyjaśnienia w ponownie prowadzonym przez organ postępowaniu.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. Na mocy art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a., sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

R.T-M.