Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1094/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48, art. 51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi M. K. i M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki części budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. solidarnie na rzecz skarżących kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem, 00/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W wyniku przeprowadzonych w dniu 13 grudnia 2011 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (PINB) oględzin organ ustalił, iż budynek mieszkalny zlokalizowany na działce nr [...]/9 (aktualnie nr [...]) w miejscowości Z., gmina L., będący własnością M. K. i M. K. (skarżących), został rozbudowany o dodatkową część o wymiarach 5,22 m x 5,00 m (pow. zabudowy – 26,10 m²), w której znajdują się pomieszczenia łazienki i części kuchni. Ponadto PINB stwierdził, że wykonując pokrycie dachowe nad częścią rozbudowaną, inwestorzy przedłużyli istniejącą konstrukcję dachu wraz z pokryciem dachowym, którą oparto na dwóch słupach drewnianych, w wyniku czego powstało dodatkowo zadaszenie tarasu ziemnego o wymiarach ca 5,22 m x 1,85 m (pow. zadaszenia – 9,66 m²). Organ ustalił, że roboty budowlane związane z rozbudową ww. budynku wykonano w 2005 r., a ich inwestorami byli skarżący.

W związku z powyższym, po przeprowadzeniu postępowania w sprawie legalizacji wymienionego wyżej zamierzenia i w obliczu nie uiszczenia przez skarżących nałożonej na nich postanowieniem z [...] maja 2013 r. opłaty legalizacyjnej, PINB decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., znak [...], nakazał skarżącym wykonać rozbiórkę części budynku wykonanej w warunkach samowoli budowlanej, tj. części o wymiarach 5,22 m x 5,00 wraz z zadaszeniem tarasu ziemnego o wymiarach 5,22 m x 1,85 m.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżących od powyższej decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (WINB), decyzją z [...] lutego 2015 r., nr [...], uchylił decyzję PINB z [...] listopada 2014 r. w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż ustalone przez PINB wartości określające powierzchnię dobudowanych części nie korespondują z wartościami powierzchni wynikającymi z projektu budowlanego powykonawczego i w tym zakresie postępowanie dowodowe organ I instancji winien uzupełnić.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2015 r., znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nakazał skarżącym rozbiórkę wykonanej w warunkach samowoli budowlanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości Z., gmina L., o wymiarach 5,22 m x 5,00 m (łączna powierzchnia zabudowy 26,10 m²) wraz z zadaszonym tarasem zewnętrznym, którego przykrycie stanowi przedłużenie połaci dachowej, pokrywającym dokonaną rozbudowę. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe (ponowne oględziny przedmiotowego budynku oraz przesłuchanie w charakterze świadka projektanta budynku – M. B.). Na tej podstawie ponownie określił wymiary części budynku zrealizowanych w ramach samowoli budowlanej na 5,22 m x 5,00 m (część budynku z pomieszczeniami łazienki i kuchni) oraz 6,45 m x 1,78 m (zadaszenie otwartego tarasu).

Skarżący, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, odwołali się od powyższej decyzji do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., zarzucając jej naruszenie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego nieuprawnione zastosowanie w sytuacji, gdy rozbiórka dobudowanej części łączyć się będzie z istotną ingerencją w pozostałą część obiektu wybudowaną zgodnie z prawem i spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa tej części; skarżący zarzucili ponadto nieuprawnione zastosowanie wskazanego przepisu w odniesieniu do robót polegających na wykonaniu zadaszenia tarasu budynku mieszkalnego, które w myśl art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego nie stanowią budowy, lecz przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego i jako takie nie powodowały zmiany charakterystycznych parametrów tego budynku. W odwołaniu zarzucono też naruszenie przepisów prawa procesowego w postaci art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji dowodu w postaci opinii uzupełniającej projektanta budynku zawierającej wyjaśnienia i wnioski dotyczące narażenia na straty stateczności budynku legalnie zrealizowanego; art. 7 w zw. z art. 78 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego skarżących o powołanie biegłego z dziedziny budownictwa w celu wydania opinii na okoliczność możliwości rozbiórki przedmiotowych części budynku bez narażenia konstrukcji całego obiektu; oraz art. 8 i 107 § 3 k.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji PINB.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchylił decyzję organu I instancji w części odnoszącej się do sentencji decyzji organu I instancji określającej obiekty podlegające rozbiórce, samodzielnie uzupełniając charakterystykę drugiego z tych obiektów (zadaszenia tarasu zewnętrznego) wskazaniem o treści: "o wymiarach 6,45 m x 1,78 m, które stanowi przedłużenie połaci dachowej pokrywającej dokonaną rozbudowę (jako jedną całość), łącznie z dwoma słupami wsporczymi podtrzymującymi owa połać dachową (nad częścią tarasową), oraz nakazuję przywrócić ścianę szczytową północną budynku – rozebraną w trakcie samowolnie dokonanej rozbudowy". Pozostałą część decyzji organ odwoławczy utrzymał w mocy. Przedstawiwszy dotychczasowy tok postępowania w przedmiotowej sprawie oraz przywoławczy brzmienie art. 28, art. 3 pkt 6 i 7, art. 48 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane WINB stwierdził, iż organ I instancji jednoznacznie przesądził o możliwości legalizacji samowolnej rozbudowy przedmiotowego budynku, co w obliczu nieuiszczenia należnej opłaty legalizacyjnej przez skarżących uzasadniało wydanie rozstrzygnięcia o nakazie rozbiórki przedmiotowych obiektów. Organ odwoławczy wskazał, że w decyzji organu I instancji nie w pełni precyzyjnie został opisany zadaszony taras zewnętrzny podlegający nakazowi rozbiórki, dlatego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w części decyzję organu I instancji i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy. Stwierdzając brak przesłanek do uchylenia decyzji PINB w całości, organ odwoławczy potwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie ewidentnie zaistniała dobudowa na poziomie przyziemia do istniejącego wcześniej budynku mieszkalnego, o konkretnych gabarytach; wskazał, że również połać dachowa nad samowolną dobudową została dołączona do istniejącej wcześniej konstrukcji dachowej. W odniesieniu do zarzutu niemożności dokonania nakazanej rozbiórki bez uszczerbku dla reszty budynku organ odwoławczy podniósł, że wykonana samowolnie dobudowa, jak i nakazana obecnie rozbiórka, wiązały się i wiążą z pewnymi uszczerbkami dla istniejącego budynku, lecz nie istotnymi. Stwierdził, że nakazana rozbiórka jest technicznie możliwa, a ponadto zauważył, że przed wykonaniem rozbudowy inwestor sam dokonał rozbiórki ściany poprzecznej (szczytowej), bez naruszenia konstrukcji budynku, w tym konstrukcji dachu. Ustosunkowując się do zarzutu, iż zadaszenie tarasu nie powinno podlegać pod przepisy art. 48 Prawa budowlanego, WINB wskazał, że zadaszenie tarasu powstało w wyniku przedłużenia połaci dachowej pokrywającej dokonaną rozbudowę o pomieszczenie części kuchni i łazienki - jako całość - i ta część dachu nie stanowi odrębnego zadaszenia tarasu ani wolnostojącej wiaty, zatem w sprawie nie może być zastosowany przepis inny niż art. 48 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy odmówił też zasadności zarzutom dotyczącym odmowy powołania biegłego, wskazując, że w rozpatrywanej sprawie nie było potrzeby powoływania biegłego z racji na dostateczne kwalifikacje inspektorów wykonujących zadania z zakresu nadzoru budowlanego.

Pismem z dnia 10 sierpnia 2015 r., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, M. K. i M. K. zaskarżyli powyższą decyzję WINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B., zarzucając jej naruszenie przepisów procesowych w postaci art. 138 § 1 i 2 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji organu I instancji w całości (gdyż w odniesieniu do jej sentencji) i jednocześnie utrzymanie w mocy pozostałej jej części, co doprowadziło do wewnętrznej sprzeczności decyzji; art. 139 k.p.a., poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji bardziej dolegliwej dla skarżących, nakazującej im dodatkowo rozbiórkę dwóch słupów wsporczych i przywrócenie ściany szczytowej; art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu rozstrzygnięcia opinii uzupełniającej M. B. z dnia 30 kwietnia 2015 r. dotyczącej narażenia na utratę stateczności budynku w przypadku wykonania nakazanej rozbiórki; art. 7 w zw. z art. 78 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego skarżących o powołanie biegłego z dziedziny budownictwa, a przez to niekompletnie zbadanie, czy przedmiotowa rozbiórka ingerować będzie w pozostałą część budynku; art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zastosowanie ogólnych stwierdzeń i nieodniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania; oraz art. 9 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy z 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, jak również art. 49 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez niepoinformowanie skarżących o możliwości złożenia wniosku o przyznanie ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej. Skarżący zarzucili ponadto naruszenie art. 48 ust. 1 oraz art. 48 ust. 1 w zw. 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez nieuzasadnione nałożenie na skarżących obowiązku odbudowy rozebranej ściany szczytowej pomimo braku uprawnienia organu do nałożenia takiego obowiązku, niewzięcie pod uwagę zaistniałej niewykonalności decyzji z punktu widzenia warunków technicznych z racji na brak możliwości realizacji nałożonego obowiązku bez istotnej ingerencji w pozostałą część budynku oraz nieuprawnione zakwalifikowanie robót polegających na wykonaniu zadaszenia tarasu budynku jako budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy roboty te stanowiły przebudowę istniejącego budynku w rozumieniu art. 3 pkt 7a tej ustawy i w stosunku do nich powinien znaleźć zastosowanie art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym zaskarżona decyzja może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a.). Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a także stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

Dokonując oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia według tak określonych zasad, Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, iż organy nadzoru budowlanego obu instancji dopuściły się zarzucanych naruszeń prawa materialnego i procesowego.

Przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (WINB) z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], którą organ ten orzekł co do istoty sprawy w zakresie nałożenia na skarżących obowiązku rozbiórki wykonanej w warunkach samowoli budowlanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości Z., gmina L., o wymiarach 5,22 m x 5,00 m (łączna powierzchnia zabudowy 26,10 m²) wraz z zadaszeniem tarasu zewnętrznego o wymiarach 6,45 m x 1,78 m, które stanowi przedłużenie połaci dachowej pokrywającej dokonaną rozbudowę (jako jedną całość), łącznie z dwoma słupami wsporczymi podtrzymującymi ową połać dachową (nad częścią tarasową). Organ odwoławczy nakazał ponadto przywrócić ścianę szczytową północną budynku – rozebraną w trakcie samowolnie dokonanej rozbudowy; w punkcie drugim sentencji decyzji WINB orzekł o utrzymaniu w pozostałej części decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], której sentencja zobowiązywała skarżących do "rozbiórki wykonanej w warunkach samowoli budowlanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości Z., gmina L., o wymiarach 5,22 m x 5,00 m (łączna powierzchnia zabudowy 26,10 m²) wraz z zadaszonym tarasem zewnętrznym, którego przykrycie stanowi przedłużenie połaci dachowej, pokrywającym dokonaną rozbudowę".

Dokonując oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności zauważyć należy, iż wydane na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – dalej "p.b.") decyzje organów obu instancji powzięte zostały w związku z bezsporną w sprawie okolicznością nieuiszczenia przez skarżących nałożonej na nich opłaty legalizacyjnej (postanowienie PINB z [...] maja 2013 r. – k. 110 akt adm.) z tytułu pobudowania przez nich w warunkach samowoli budowlanej części budynku mieszkalnego z pomieszczeniami kuchni i łazienki wraz z przedłużeniem konstrukcji dachu pokrywającego dobudowaną część w celu zadaszenia powstałego tarasu ziemnego. Zgodnie z treścią art. 48 ust. 1 p.b. właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2 tego artykułu, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę; zgodnie z kolei z art. 49 ust. 3 in fine p.b. nieuiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej stanowi przeszkodę do skutecznego zalegalizowania dokonanej samowoli budowlanej i obliguje organ do wydania decyzji, o której mowa w art. 48 ust. 1 p.b. Decyzja, o której mowa w art. 48 ust. 1 p.b., nie ma charakteru uznaniowego. W przypadku bowiem gdy inwestor nie dopełnił obowiązków umożliwiających ewentualną legalizację obiektu, w tym nie uiścił opłaty legalizacyjnej, wydanie decyzji o rozbiórce jest obligatoryjne i niezależne od woli organu. Decyzje podejmowane na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana i nie ma możliwości jej legalizacji, to organ jest nie tylko uprawniony, lecz nadto obligowany do wydania nakazu rozbiórki (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 1999 r. IV SA 69/97, LEX nr 46680).

Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wykonanego obiektu. Bez uiszczenia przez inwestora opłaty legalizacyjnej organ nie może wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2009 r. II OSK 867/08). Podkreślić należy, że uiszczenie opłaty legalizacyjnej nie jest obowiązkiem inwestora, lecz pewnym przywilejem - sposobem sanowania samowoli budowlanej. Nie korzystając z przywileju tego i nie uiszczając opłaty inwestor musi jednak liczyć się z tym, iż w takim przypadku właściwy organ na podstawie art. 49 ust. 3 i 48 ust. 1 ustawy zobligowany jest wydać decyzję nakazującą rozbiórkę wybudowanej bez pozwolenia budowlanego części obiektu budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 17 lipca 2008 r. II OSK 842/07).

Zgodnie z przyjętą w orzecznictwie sądów administracyjnych zasadą, nakazać rozbiórkę można tylko w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, tzn. bez pozwolenia na budowę. Poza tym w judykaturze i doktrynie prezentowane jest stanowisko, które skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie podziela, że orzekając rozbiórkę części obiektu budowlanego należy brać pod uwagę wykonalność decyzji z punktu widzenia warunków technicznych, to jest możliwości dokonania rozbiórki bez istotnej ingerencji i zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części obiektu budowlanego wykonanej zgodnie z prawem. Nakaz rozbiórki może być wydany tylko wówczas, gdy objęta nim część jest na tyle niezależna, że da się wydzielić bez uszczerbku dla reszty obiektu, nie stwarzając konieczności doprowadzenia obiektu przez inwestora do stanu poprzedniego (vide m.in. wyroki NSA w Warszawie z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. II OSK 958/05 – Lex 209457; z dnia 28 kwietnia 2006 r. sygn. II OSK 788/05 Lex 209457; z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. II OSK 1289/05 – Lex 317391; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2004 r. sygn. IV SA 35/03 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Użyte w art. 48 p.b. sformułowanie "część obiektu budowlanego" należy rozumieć przede wszystkim jako samodzielny obiekt budowlany, którego budowa nie została jeszcze zakończona lub jako część innego obiektu, która jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą część obiektu budowlanego (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 marca 2014 r., sygn. VII SA/Wa 2066/13 – dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze uznać należy, iż zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 p.b. sprowadzający się do tezy, że przepis ten naruszono przez zastosowanie go w sytuacji, w której nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanej części obiektu budowlanego może doprowadzić do konieczności rozbiórki także tej części obiektu budowlanego, która została postawiona na podstawie pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że nakaz rozbiórki dotyczy części obiektu budowlanego, która została dobudowana do obiektu budowlanego wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji nakaz rozbiórki może być orzeczony do części budynku, gdy ta samowolnie wybudowana część da się wydzielić z całości obiektu bez uszczerbku dla pozostałej jego części (vide: wyrok NSA z 14 października 2015 r., sygn. akt II OSK 348/14). Zawarty w aktach sprawy projekt budowlany dowodzi, iż zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej część budynku pobudowana została jako integralna część bryły budynku wzniesionego legalnie, o czym świadczy przeznaczenie dobudowanej części (pomieszczenia łazienki i kuchni służące potrzebom mieszkaniowym skarżących), nieistnienie żadnej bariery oddzielającej dobudowane pomieszczenia od przestrzeni mieszkaniowej budynku pierwotnego, a także powiązanie konstrukcji rozbudowy z całością budynku pobudowanego legalnie w poziomie fundamentów, stropu i więźby. Dokonanie rozbiórki elementu o takiej charakterystyce wiązałoby się, wbrew ocenie organów nadzoru budowlanego, z ingerencją w substancję budynku zrealizowanego legalnie w stopniu istotnym, bowiem, po pierwsze, pozbawiłoby go znacznej części elewacji południowej, a po drugie mogłoby wywrzeć wpływ na jego ustrój konstrukcyjny. To z kolei w oczywisty sposób świadczyłoby o spowodowaniu istotnego uszczerbku dla budynku pierwotnego – pobudowanego na podstawie pozwolenia na budowę.

Zauważyć ponadto należy, że powyższe potwierdza przedstawiona przez skarżących opinia ekspercka, do której organ odwoławczy jedynie lakonicznie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przyjmując jakby do wiadomości jej istnienie, ale już nie kontestując w żaden sposób twierdzeń w niej zawartych. Inż. M. B., będąca projektantem przedmiotowego obiektu, zawarła w opinii technicznej (k. 195/1-195/2 akt adm.) twierdzenia o braku możliwości rozebrania części dobudowanej bez naruszenia całości konstrukcji budynku, bez narażenia go na utratę stateczności; powyższe stwierdzała ponadto zeznając w charakterze świadka przed organem I instancji (k. 152/1-152/2, k. 194 akt adm.). Rzeczą organu było więc kompleksowe wyjaśnienie, czy twierdzenia o zagrożeniu istotną ingerencją w konstrukcję budynku pobudowanego legalnie zasługują, bądź nie, na aprobatę, a wyjaśnienie to, łącznie z przekonującą argumentacją zaakceptowanych wniosków, powinno jasno wynikać z uzasadnienia powziętego rozstrzygnięcia. Poprzeć należy stanowisko wyrażone już przez orzekający Sąd, iż, mimo że przedmiotowa opinia nie stanowi opinii osoby, do której zwrócił się organ, to jednak dowodu takiego organ nie może dyskwalifikować, ze względu na to, iż jest on dokumentem prywatnym; dowód ten powinien zostać przeanalizowany, a uwagi co do tego dowodu powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2007 r., sygn. II SA/Bd 807/07, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić jeszcze raz przyjdzie, iż istnienie możliwości przeprowadzenia rozbiórki obiektu zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej bez istotnej ingerencji w konstrukcję części budynku pobudowanego legalnie nie może podlegać żadnym wątpliwościom (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 946/13, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Organy powinny więc ustalić w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, czy dobudowana nielegalnie część obiektu budowlanego jest na tyle samodzielna, że może być rozebrana bez konieczności ingerencji w pozostałą, postawioną na podstawie pozwolenia na budowę, jego część. W przeciwnym razie, to znaczy gdyby okazało się , że nie jest ona na tyle samodzielna, organy administracji powinny zastosować tryb przewidziany w art. 51 ust. 1 i 7 w zw. z art. 50 ust. 1 p.b. (vide: wyrok NSA z dnia 14.10.2015 r., sygn. akt II OSK 348/14: dostępny na stronie orzeczenia nsa.gov.pl)

Z powyższym łączy się także zasługujący na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 p.b. w związku z nieuprawnionym nałożeniem na skarżących obowiązku odbudowy ściany szczytowej północnej budynku. Jak już zostało wyjaśnione, art. 48 ust. 1 p.b. obliguje organ do nałożenia, w drodze decyzji administracyjnej, obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, w razie niespełnienia przez inwestora wskazanych w ustawie warunków umożliwiających legalizację stwierdzonej samowoli budowlanej. Treść cytowanego przepisu nie pozostawia wątpliwości, iż środek w postaci nakazu rozbiórki obiektu jest jedynym środkiem, jakim dysponuje organ działający na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. Jak tymczasem wynika z treści sentencji decyzji obu instancji, organy nadzoru budowlanego, działając na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. nałożyły na skarżących obowiązek dokonania rozbiórki wskazanego obiektu, zobowiązując jednocześnie adresatów decyzji do odbudowy określonego elementu budowlanego. Stwierdzić więc należy, że nałożenie przedmiotowego obowiązku nie znajduje oparcia w przepisie stanowiącym podstawę prawną obu rozstrzygnięć i świadczy o wykroczeniu organu odwoławczego poza zakres ustawowych kompetencji. Art. 48 ust. 1 nie uprawnia bowiem organu nadzoru budowlanego do nałożenia na inwestor wydaną na jego podstawie decyzją obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (np. odbudowania rozebranej ściany przed dokonaną nielegalnie jego rozbudową, jak w niniejszej sprawie). Zauważyć należy ponownie, iż przedmiotowy obowiązek przewidziany został w innym trybie postępowania legalizacyjnego. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Organy obu instancji w niniejszej sprawie nie rozstrzygały jednak na podstawie cytowanego przepisu, a więc nieprawidłowym było zastosowanie środka właściwego odmiennemu trybowi postępowania legalizacyjnego.

Zgodzić się również należy z zarzutem naruszenia art. 138 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej: k.p.a.). Zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (pkt 1) albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (pkt 2) albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo (pkt 3) umarza postępowanie odwoławcze; zgodnie natomiast z § 2 in principio cytowanego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Badając konstrukcję sentencji zaskarżonej decyzji zauważyć przyjdzie, iż organ odwoławczy, modyfikując brzmienie sentencji decyzji pierwszoinstancyjnej poprzez dodanie do niej dookreślenia specyfikacji elementu podlegającego rozbiórce, de facto orzekł co do istoty sprawy i uchylił decyzję PINB w całości. Po rozstrzygnięciu organu II instancji, w którym w punkcie pierwszym nastąpiła zmiana sentencji pierwszoinstancyjnej, natomiast w punkcie drugim orzeczono o utrzymaniu w mocy pozostałej jej części, w istocie nie ostała się w obrocie prawnym decyzja I instancji w żadnym zakresie, albowiem żaden z elementów sentencji decyzji PINB nie został utrzymany w mocy przez organ odwoławczy. W całości poprzeć przyjdzie stanowisko wyrażone w skardze, iż działaniem takim organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wydał rozstrzygnięcie, którego nie przewidują przepisy prawa, wewnętrznie sprzeczne i niepozwalające na poznanie jasnego stanowiska organu. Podzielić w tym miejscu należy pogląd wyrażony w doktrynie i potwierdzony przez NSA w wyroku z 22 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 1923/07 (dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), iż rozstrzygnięcie zwane także osnową lub sentencją decyzji powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Decyzja organu administracji nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz do art. 107, Zakamycze, 2005, wyd. II., oraz por. wyrok NSA z dnia 30 grudnia 1987 r., SA/Gd 1045/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 94). Fakt, że obowiązki nakładane na stronę winny charakteryzować się jasnością, czytelnością i precyzyjnością sformułowania nie winien budzić wątpliwości. Wynika to nie tylko z treści regulacji wyżej wskazanej, ale i z zasady wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Na zawartą w treści art. 2 Konstytucji RP zasadę państwa prawnego składa się bowiem szereg elementów, w tym zasada, iż stosowane wobec jednostki sankcje muszą być formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny.

Zaskarżona decyzja zasługuje na uchylenie również z powodu naruszenia art. 9 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443) oraz art. 49 c ust. 2 p.b. Wyjaśnić przyjdzie, iż wskazaną wyżej nowelizacją ustawodawca umożliwił stosowanie do opłat legalizacyjnych ulg podatkowych, a tym samym skorzystania z prawa złożenia wniosku o odroczenie, rozłożenie na raty lub umorzenie w całości lub w części opłaty legalizacyjnej. W związku z nowelizacją art. 49c p.b. otrzymał brzmienie, zgodnie z którym do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749, ze zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie (ust. 1); złożenie wniosku, o którym mowa w art. 67a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, powoduje zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48, art. 49 i art. 49b do dnia rozstrzygnięcia wniosku (ust. 2). Zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy zmieniającej do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4 ustawy, o której mowa w art. 1 (p.b.), ustalanych w postępowaniach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1 (p.b.), w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Mając na uwadze, iż przedmiotowa nowelizacja weszła w życie z dniem 28 czerwca 2015 r., a zaskarżona decyzja powzięta została w dniu [...] lipca 2015 r., stwierdzić przyjdzie, iż w dniu orzekania przez organ II instancji obowiązywały już przepisy znowelizowane – przydające adresatom decyzji uprawnienie złożenia wniosku, o którym mowa w art. 49c ust. 2 p.b. - albowiem sprawa będąca przedmiotem postępowania nie została rozstrzygnięta decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. To z kolei prowadzi do wniosku, iż mając na uwadze obowiązujący w dniu wydania zaskarżonej decyzji art. 49c ust. 2 p.b. w brzmieniu znowelizowanym, organ II instancji winien był wpierw pouczyć w trybie art. 9 k.p.a. o możliwości złożenia wniosku w trybie art. 49c ust. 2 p.b. lub – co zasadnie podnoszą skarżący – uchylić decyzje organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, umożliwić skarżącym złożenie przedmiotowego wniosku, o czym winni oni być pouczeni. Sąd ma świadomość, iż zawisła przed Nim sprawa wywodzi się w dużej mierze z faktu niewywiązania się skarżących z obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Stwierdzić więc przyjdzie, iż umożliwienie skarżącym w tej wyjątkowej sytuacji faktycznej skorzystanie z prawa, przydanego im ustawą zmieniającą, mogło mieć decydujący wpływ na tok przedmiotowego postępowania administracyjnego. Ewentualnie przyznanie ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej bez wątpienia ułatwiłoby skarżącym wykonanie warunku dopuszczającego legalizację dokonanej przez nich samowoli budowlanej – świadomość możliwości złożenia przedmiotowego wniosku i ewentualne jego złożenie doprowadziłoby do zawieszenia postępowania w sprawie nałożonego obowiązku dokonania rozbiórki, by w dalszej kolejności (w przypadku uiszczenia opłaty) doprowadzić do jego umorzenia. Pozbawienie możliwości skorzystania z nowo przysługującego uprawnienia poprzez brak pouczenia o tym skarżących stanowi więc naruszenie jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz winny czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.).

Mając powyższe na uwadze, stwierdzając, iż zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów zarówno prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, jak i prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie, Sąd orzekł o uchyleniu decyzji obu instancji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę wskazania zawarte przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności poweźmie rozstrzygnięcie w sprawie zasadności nałożenia na skarżących obowiązku rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu w oparciu o ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, a także uczyni zadość ustawowemu obowiązkowi informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych w sprawie, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw w toczącym się postępowaniu administracyjnym.