Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1847/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1782
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji
article: art. 61
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska- Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 24 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 1048/17 w sprawie ze skargi B.R. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 1048/17 oddalił skargę B.R. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

B.R. raportem z dnia 3 lipca 2017 r. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w [...] z prośbą o zwolnienie ze służby w Policji z dniem 5 lipca 2017 r.

Komendant Miejski Policji w [...] pismem z dnia 4 lipca 2017 r. poinformował wyżej wymienionego policjanta, że przedmiotowy raport rozpatrzył odmownie i zgodnie z treścią art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U z 2016 r., poz. 1782 ze zm.) zastosował tryb trzymiesięczny zwolnienia ze służby i data zwolnienia zostanie określona na dzień 3 października 2017 r. B.R. zapoznał się z w/w pismem w dniu 10 lipca 2017 r.

Następnie Komendant Miejski Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] września 2017 r. nr [...], na podstawie art. 41 ust. 3 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy o Policji, zwolnił B.R. ze służby w Policji z dniem 3 października 2017 r. Doręczenie wyżej wymienionemu policjantowi przedmiotowego rozkazu personalnego nastąpiło w dniu 7 września 2017 r.

Z akt sprawy wynika, że B.R. raportem z dnia 6 września 2017 r. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w [...] z prośbą o cofnięcie wykonalności zwolnienia ze służby w Policji w związku ze złożonym raportem z dnia 3 lipca 2017 r. Wskazał, że decyzja, którą wówczas podjął była podyktowana aktualną sytuacją prawną. Raport ten wpłynął do organu w dacie jego sporządzenia. W dniu 11 września 2017 r. wyżej wymienionemu policjantowi udzielono odpowiedzi o odmownym rozpatrzeniu raportu.

Na skutek wniesienia przez B.R. od rozkazu personalnego z dnia [...] września 2017 r. odwołania sprawę rozpoznawał Komendant Wojewódzki Policji w [...], który rozkazem personalnym z dnia [...] października 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art.127 § 2 i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...].

W uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, że zwolnienie wyżej wymienionego policjanta ze służby nastąpiło na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Powołany przepis nie reguluje kwestii możliwości wycofania przez policjanta już raz podjętej decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji. W przypadku złożenia przez policjanta wniosku o zwolnienie ze służby, obowiązkiem organu jest wydanie wyłącznie decyzji w przedmiocie jego zwolnienia, nie później jednak niż w terminie do 3 miesięcy od daty złożenia wniosku. Pisemne zgłoszenie przez policjanta wystąpienia ze służby jest oświadczeniem woli, do którego ma zastosowanie art. 61 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 459 ze zm., dalej w skrócie "K.c."). W niniejszej sprawie nie ziściła się przesłanka określona w art. 61 § 1 K.c. w przedmiocie skutecznego cofnięcia oświadczenia woli. Raport B.R. o zwolnienie ze służby w Policji został złożony w dniu 3 lipca 2017 r., a raport o cofnięciu tego zwolnienia w dniu 6 września 2017 r., po wydaniu przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] rozkazu personalnego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] o zwolnieniu wyżej wymienionego ze służby w Policji z dniem 3 października 2017 r.

Zdaniem organu odwoławczego, skuteczne cofnięcie przez B.R. oświadczenia woli w przedmiocie zwolnienia ze służby nastąpiłoby w przypadku zapoznania się przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] jednocześnie z raportem o zwolnienie ze służby w Policji oraz z raportem o wycofaniu woli zwolnienia ze służby.

Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi B.R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skarżący, reprezentowany przez adwokata, zaskarżonemu rozkazowi personalnemu zarzucił naruszenie:

- art. 105 § 1 i 2 w zw. z art. 15 K.p.a., poprzez zaniechanie umorzenia postępowania w sytuacji, gdy postępowanie o zwolnienie ze służby jest postępowaniem wszczętym na wniosek strony. Wobec cofnięcia wniosku postępowanie jest bezprzedmiotowe, a tym samym konieczne jest umorzenie postępowania;

- art. 57 § 1 w zw. z art. 110 K.p.a., poprzez zignorowanie faktu, iż decyzja organu pierwszej instancji nie została doręczona stronie przed złożeniem przez nią oświadczenia o cofnięciu raportu o zwolnieniu ze służby, dopiero zaś doręczenie decyzji powoduje, że akt administracyjny zostaje wprowadzony do obrotu i wywołuje skutki prawne, a skoro oświadczenie o cofnięciu wniosku o zwolnienie ze służby zostało złożone przed wprowadzeniem do obrotu decyzji organu pierwszej instancji, to należy uznać je za skuteczne;

- § 22 ust. 1 pkt 5, 6, 7 i 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2002 r. Nr 151, poz. 1261 ze zm.), poprzez zaniechanie zawarcia w treści decyzji obligatoryjnych elementów rozkazu o zwolnieniu ze służby, tj. charakteru pełnionej służby (kandydacka, kontraktowa, przygotowawcza lub stała), kodu stanowiska służbowego, grupy zaszeregowania ostatnio zajmowanego stanowiska służbowego oraz przyznanych dodatków do uposażenia, wysokości miesięcznych stawek uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia oraz terminu rozliczenia się policjanta z obowiązków służbowych na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie rozkazów personalnych organów obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Zdaniem skarżącego, w rozpoznawanej sprawie nie mogły mieć zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego regulujące kwestie związane ze składaniem oświadczeń woli. Przepis art. 61 K.c. reguluje stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i osobami prawnymi. Stosunek służbowy w Policji nie jest stosunkiem cywilnoprawnym, opiera się na podległości i powołany przepis nie ma w nim zastosowania. Cofnięcie oświadczenia woli – pisemnego wniosku o zwolnienie ze służby było zatem możliwe również po tym, kiedy doszło ono do przełożonego służbowego. Zgłoszenie wystąpienia ze służby w Policji nie jest oświadczeniem woli osoby dokonującej czynności prawnej, nie jest też składane innej osobie w rozumieniu art. 61 § 1 K.c. i nie wywołuje z chwilą jego złożenia skutków w sferze prawa materialnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt III SA/Lu 173/11).

W ocenie B.R., rozkaz personalny organu pierwszej instancji przed jego doręczeniem nie spełniał warunków bytu prawnego decyzji administracyjnej i nie wywoływał skutków prawnych. Cofnięcie wniosku o zwolnienie ze służby w Policji przed doręczeniem tego rozkazu winno skutkować przyjęciem, że było ono skuteczne. Postępowanie w sprawie zwolnienia ze służby w Policji winno być zatem umorzone.

Ponadto skarżący wskazał na zbieżność dat złożenia przez niego oświadczenia o cofnięciu raportu o zwolnienie ze służby z wydaniem przez organ pierwszej instancji rozkazu personalnego w tym przedmiocie akurat w dniu poprzedzającym złożenie oświadczenia.

Podał także, że rozkaz personalny wydany przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] jest obarczony brakami formalnymi, gdyż w jego treści nie ma obligatoryjnych elementów rozkazu personalnego o zwolnieniu, określonych w § 22 ust. 5-8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 22 ust. 1 pkt 5-8 w/w rozporządzenia wskazał, że przedmiotowe rozporządzenie obowiązywało do dnia 19 czerwca 2013 r. Jednocześnie zauważył, iż stosowane w niniejszej sprawie przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 644 ze zm.), nie przewidują ujęcia w rozkazie personalnym o zwolnieniu policjanta ze służby w Policji elementów określonych przez skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że podstawę prawną zwolnienia B.R. ze służby w Policji stanowi art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem, policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. W sprawie jest niesporne, że skarżący w dniu 3 lipca 2017 r. zgłosił pisemne wystąpienie ze służby. Rozkaz personalny organu pierwszej instancji zwalniający B.R. ze służby w Policji został wydany w dniu [...] września 2017 r. i doręczony mu w dniu 7 września 2017 r. W przedmiotowym rozkazie personalnym jako datę zwolnienia ze służby podano dzień 3 października 2017 r. Data zwolnienia ze służby jest zgodna z treścią powołanego przepisu, gdyż wniosek dotyczący wystąpienia ze służby skarżący zawarł w piśmie z dnia 3 lipca 2017 r. Organ odwoławczy zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy.

W niniejszej sprawie B.R. zakwestionował możliwość stosowania przez organy Policji art. 61 § 1 K.c. Ponadto stwierdził, iż jego zdaniem postępowanie w sprawie zwolnienia go ze służby w Policji powinno być przez organ umorzone, gdyż przed doręczeniem mu rozkazu personalnego organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2017 r. – pismem z dnia 6 września 2017 r. cofnął wniosek w tym przedmiocie. W jego ocenie, postępowanie w sprawie zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji jest postępowaniem wnioskowym, a zatem cofnięcie wniosku przed wprowadzeniem rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby do obrotu prawnego powoduje, że postępowanie staje się bezprzedmiotowe i organ powinien postępowanie umorzyć.

Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do powyższych zarzutów, wskazał, że pisemne zgłoszenie przez policjanta wystąpienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji jest oświadczeniem woli, do którego ma zastosowanie art. 61 Kodeksu cywilnego. W tym zakresie podzielił stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. I OPS 4/11, wydanej na tle art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz.676 ze zm.). Zauważył, że wprawdzie przedmiotowa uchwała odnosiła się do funkcjonariusza Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, to jednak tożsamość przepisów prawnych regulujących zwolnienie ze służby funkcjonariuszy ABW i Policji w przypadku pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby pozwala na przyjęcie, iż pogląd wyrażony w powołanej uchwale ma w pełni zastosowanie również w rozpoznawanej sprawie. Powyższe stanowisko jest w orzecznictwie ugruntowane (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt I OSK 814/15). Wyjaśnił, że pogląd, na który powołuje się skarżący w skardze, zaprezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt III SA/Lu 173/11 Naczelny Sąd Administracyjny uznał za błędny i wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1999/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podkreślił, że w świetle art. 61 § 1 K.c. oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Skoro w tej sprawie oświadczenie B.R. o wystąpieniu ze służby zostało przez niego złożone w dniu 3 lipca 2017 r. i najpóźniej w dniu 4 lipca 2017 r. dotarło do adresata, co wynika z pisma Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 4 lipca 2017 r., a cofnięcie przez niego tego oświadczenia nastąpiło pismem z dnia 6 września 2017 r., to przesłanki skutecznego odwołania oświadczenia woli, określone w powołanym przepisie, nie zostały spełnione. W tym przypadku nie było więc istotne, że doręczenie skarżącemu rozkazu personalnego organu pierwszej instancji nastąpiło po złożeniu przez niego oświadczenia z dnia 6 września 2017 r. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego w sposób wystarczający wyjaśnił kwestię wydania przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] rozkazu personalnego z dnia [...] września 2017 r. o zwolnieniu ze służby i doręczenia go skarżącemu w dniu 7 września 2017 r., mimo iż w dniu 6 września 2017 r. złożył on wspomniane oświadczenie. W sprawie nie było również podstaw do umorzenia postępowania. Powyższa ocena skutkowała stwierdzeniem, że organy Policji nie naruszyły określonych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Sąd pierwszej instancji uznał, że chybiony jest także zarzut naruszenia przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów. Przedmiotowe rozporządzenie zostało bowiem uchylone z dniem 20 czerwca 2013 r. na mocy § 33 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów.

Stosownie do treści § 22 w/w rozporządzenia z dnia 14 maja 2013 r., rozkaz personalny o zwolnieniu policjanta ze służby powinien w szczególności zawierać:

1) oznaczenie przełożonego właściwego w sprawach osobowych;

2) datę wydania rozkazu personalnego;

3) podstawę prawną i datę zwolnienia ze służby;

4) stopień policyjny, nazwisko i imię policjanta, imię ojca oraz numer identyfikacyjny;

5) nazwę stanowiska służbowego oraz jednostki organizacyjnej Policji;

6) uzasadnienie faktyczne i prawne zwolnienia ze służby;

7) pouczenie o przysługujących policjantowi środkach odwoławczych;

8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby uprawnionej do wydania rozkazu personalnego.

W niniejszej sprawie rozkaz personalny organu pierwszej instancji zawiera wszystkie elementy, o których mowa w/w przepisie.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł B.R., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 K.c., poprzez bezzasadne i bezpodstawne zastosowanie w niniejszej sprawie. Stosunek służbowy w Policji jest stosunkiem administracyjnym, do którego nie mają zastosowania instytucje prawa cywilnego, które znajdują zastosowanie tylko w relacjach cywilnoprawnych.

2) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 105 § 1 i 2 w zw. z art. 15 K.p.a., poprzez niedostrzeżenie konieczności umorzenia postępowania w sytuacji, gdy postępowanie o zwolnienie ze służby jest postępowaniem wszczętym na wniosek strony. Wobec cofnięcia wniosku przez stronę postępowanie w przedmiocie zwolnienia jest bezprzedmiotowe. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, tj. toczy się jedno postępowanie przed różnymi organami. Skoro wniosek można cofnąć przed organem pierwszej instancji, to można tego dokonać również przed organem drugiej instancji. Cofnięcie wniosku czyni postępowanie w przedmiocie zwolnienia ze służby bezprzedmiotowym, a tym samym konieczne jest umorzenie postępowania.

3) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez zaniechanie odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności dotyczących wyjaśnienia, dlaczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie dopatrzył się naruszenia przepisów art. 57 § 1 w zw. z art. 110 K.p.a. Skarżący w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji zarzucił organom administracji publicznej zignorowanie faktu, iż rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w [...] dnia [...] września 2017 r. o zwolnieniu ze służby z nie został doręczony stronie przed złożeniem przez niego oświadczenia o cofnięciu raportu o zwolnienie ze służby. Dopiero doręczenie decyzji powoduje sytuację, w której akt administracyjny zostaje wprowadzony do obrotu i wywołuje skutki prawne. Skoro oświadczenie o cofnięciu wniosku o zwolnienie ze służby zostało złożone przed doręczeniem (wprowadzeniem do obrotu) decyzji organu pierwszej instancji, to należy uznać je za skuteczne.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów, która w znacznej części stanowiła powtórzenie stanowiska dotychczas prezentowanego w sprawie. Podał m.in., że bezzasadnie zastosowano cywilistyczne instytucje dotyczące składania i cofania oświadczeń woli na gruncie stosunku służbowego w Policji, który jest stosunkiem administracyjnym, albowiem cechuje go władczość i podporządkowanie, a nie występuje cywilistyczna formalna równość stron. Odrębność stosunku cywilnoprawnego i stosunku administracyjnego powoduje, iż nie można stosować instytucji cywilnych dotyczących składania oświadczeń woli na gruncie postępowań administracyjnych.

Doręczenie B.R. rozkazu personalnego organu pierwszej instancji w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji zostało dokonane po złożeniu przez niego oświadczenia o cofnięciu wniosku o zwolnienie ze służby. Postępowanie w przedmiocie zwolnienia ze służby policjanta na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji jest postępowaniem wnioskowym. Cofnięcie przez policjanta wniosku przed doręczeniem stronie (wprowadzeniem do obrotu prawnego rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby) powoduje, że postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdyż odpadła przesłanka, które je zainicjowała. W takiej sytuacji organ administracji publicznej winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania w całości (art. 105 K.p.a.).

W ocenie autora skargi kasacyjnej, w tej sprawie Sąd pierwszej instancji ograniczył się jedynie do rozpoznania zarzutu dotyczącego stosowania instytucji cywilnych na gruncie stosunku służbowego. Nie odniósł się natomiast do zarzutu dotyczącego utrzymania przez organ odwoławczy w obrocie prawnym rozkazu personalnego organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy B.R. przed jego doręczeniem cofnął wniosek o zwolnienie ze służby (art. 57 § 1 K.p.a. w zw. z art. 110 K.p.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Przy czym istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stwierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który zaaprobował stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], przyjmujące, że pisemne zgłoszenie przez policjanta B.R. w dniu 3 lipca 2017 r. wystąpienia ze służby z dniem 5 lipca 2017 r., o którym mowa w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, stanowi oświadczenie woli, którego odwołanie w dniu 6 września 2017 r. zostało ocenione według art. 61 § 1 K.c. i wobec niespełnienia przesłanek określonych w tym przepisie nie mogło być uwzględnione. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że odwołanie oświadczenia o zwolnienie ze służby w Policji, dokonane przed doręczeniem wyżej wymienionemu rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] września 2017 r. o zwolnieniu ze służby z dniem 3 października 2017 r., nie miało znaczenia oraz że w tej sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 61 K.c., poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, jest niezasadny.

Wskazać należy, iż policjant, żądając zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, składa oświadczenie woli skierowane do określonego adresata, to jest przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Ustawa o Policji nie reguluje zasad składania oświadczeń woli w administracyjnoprawnych stosunkach służbowych, w tym odwołania zgłoszenia wystąpienia ze służby. Niewątpliwie w tym zakresie mamy do czynienia z luką w prawie. W takim przypadku uznaną metodą wykładni przepisów jest analogia. Przy jej stosowaniu wymagane jest zachowanie dużej ostrożności, w tym uwzględniania istoty stosunku prawnego i upewnienia się, że wykładnia językowa temu zastosowaniu nie stoi na przeszkodzie. W pierwszej kolejności powinno się przy tym korzystać z wykładni "z ustawy" (analogia legis), a dopiero gdy to nie wystarczy – z analogii "z prawa" (analogia iuris). Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Przy interpretacji w/w przepisu, dotyczącego administracyjnoprawnego stosunku służbowego policjanta, dopuszcza się zatem możliwość skorzystania z analogicznych rozwiązań przyjętych w prawie cywilnym. Nie ma żadnych racjonalnych przesłanek, aby do wycofania oświadczenia policjanta o zgłoszeniu wystąpienia ze służby nie stosować przepisów art. 61 K.c. (por. glosa A. Zieliński do wyroku NSA z dnia14 grudnia 2000 r., sygn. akt I SA/Lu 71/00, OSP 2002, Nr 4, poz. 51, s. 196, a także m.in. wyroki NSA z dnia: 25 maja 2004 r., sygn. akt OSK 189/04 (niepubl.); 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 46/05 (niepubl.); 1 sierpnia 2007 r., sygn. akt I OSK 597/07 (LEX nr 447316); 28 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1816/07 (LEX nr 536816); 19 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 425/08 (LEX nr 520750) jak również powołana już uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. akt I OPS 4/11 (ONSAiWSA 2012/2/20, OSP 2012/6/58, LEX nr 1103552).

W świetle art. 61 § 1 K.c., oświadczenie adresowane do innego podmiotu wywiera skutki prawne z chwilą, gdy dotarło do adresata w takiej formie, iż mógł się on zapoznać z jego treścią. Odwołanie oświadczenia woli jest skuteczne jedynie wówczas, gdy doszło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Oświadczenie złożone drugiej stronie wiąże osobę, która je złożyła. Może być ono skutecznie odwołane po tym, jak doszło do wiadomości adresata – tylko za jego zgodą.

W sprawie jest niesporne, że raport B.R. z dnia 3 lipca 2017 r., zawierający zgłoszenie wystąpienia ze służby z dniem 5 lipca 2017 r., był adresowany do Komendanta Miejskiego Policji w [...], który zapoznał się z nim najpóźniej w dniu 4 lipca 2017 r. i w udzielonej w tym dniu odpowiedzi nie wyraził zgody na zaproponowany termin zwolnienia. Wskazał, że w tym zakresie skorzysta z przysługującego mu uprawnienia, o którym mowa w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji.

Komendant Miejski Policji w [...] w dniu [...] września 2017 r. wydał rozkaz personalny nr [...] o zwolnieniu wyżej wymienionego policjanta ze służby na podstawie powołanego przepisu ustawy o Policji z dniem 3 października 2017 r. Przedmiotowy rozkaz został stronie doręczony w dniu 7 września 2017 r.

W dniu 6 września 2017 r. B.R. złożył raport, w którym zawarł oświadczenie o cofnięciu wystąpienia ze służby, który dotarł do adresata w tym samym dniu. Komendant Miejski Policji w [...] w piśmie z dnia 11 września 2017 r. stwierdził, że nie wyraża na to zgody. W konsekwencji oznacza to, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 § 1 K.c. i brak jest zgody drugiej strony stosunku służbowego na odwołanie oświadczenia. Czyni to przedmiotowe odwołanie oświadczenia o zgłoszeniu wystąpienia ze służby bezskutecznym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mogły odnieść również zarzuty naruszenia art. 105 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a.

Odnosząc się do pierwszego z tych zarzutów, zauważyć należy, iż skarżący kasacyjnie nie dostrzegł, że pisemne zgłoszenie przez policjanta wystąpienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji nie ma wyłącznie charakteru procesowego żądania dotyczącego uruchomienia procedury zwolnieniowej. Wywołuje także skutki w zakresie prawa materialnego. Prawo pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby jest bowiem elementem wyznaczającym materialnoprawny status policjanta, łączący się z dobrowolnym, a nie przymusowym charakterem służby. Jest to zatem czynność o charakterze mieszanym, w której występują łącznie elementy materialnoprawne i procesowe. W związku z powyższym, w przypadku odwołania oświadczenia o zgłoszeniu wystąpienia ze służby nie mogą mieć zastosowania przepisy o umorzeniu postępowania na wniosek strony. Przepisy te regulują bowiem wyłącznie zagadnienia procesowe. Odróżnić bowiem należy odwołanie oświadczenia od żądania umorzenia postępowania na wniosek osoby, która takie żądanie zgłosiła. Skuteczne odwołanie oświadczenia niweczy wszystkie jego skutki, nie ma tu znaczenia ocena ewentualnej sprzeczności z interesem społecznym. W razie spełnienia warunków z 61 § 1 K.c. co do skutecznego cofnięcia oświadczenia albo zgody organu, postępowanie będzie podlegać umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., natomiast nie będzie tu miał zastosowania art. 105 § 2 K.p.a. (por. powołana wyżej uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. akt I OPS 4/11). Jak wyżej podano, w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 61 § 1 K.c., a organ nie wyraził zgody na odwołanie oświadczenia o zgłoszeniu wystąpienia ze służby.

Z tego względu zarzut naruszenia art. 105 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. okazał się nietrafny.

Chybiony okazał się także drugi z podanych wyżej zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowo przyjął, że wobec nieskuteczności odwołania przez B.R. oświadczenia o zgłoszeniu wystąpienia ze służby, fakt, iż rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] września 2017 r. o zwolnieniu ze służby nie został mu doręczony przed złożeniem przez niego w dniu 6 września 2017 r. odwołania oświadczenia o zgłoszeniu wystąpienia ze służby, nie miał w tej sprawie jakiegokolwiek znaczenia.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.