Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 703/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 145 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2021 r. sprawy ze skargi P. " Sp. z o.o. z siedzibą w N. Tomyślu na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

IV SA/Po [...]

Uzasadnienie

Starosta [...] decyzją z [...].03.2021 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z artykułem 145 § 1 oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020r., poz. 256 ze zm. - dalej k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] maja 2020r. Przedsiębiorstwa Budowlanego "D. " Sp. z o.o. z siedzibą w N. T. (dalej jako skarżący) o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulicy [...] w N. T. na dz. nr ewid.[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie ewid. N. T. [...] oraz wstrzymanie wykonania ww. decyzji Starosty [...], przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, uchylenia przedmiotowej decyzji oraz zawieszenie postępowania, odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulicy [...] w N. T. na dz. nr ewid.[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie ewid. N. T. [...]

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] marca 2019r. Starosta [...] orzekł o wydaniu zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulicy [...] w N. T. na dz. nr ewid.[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie ewid. N. T. [...].

Wnioskiem z dnia [...] maja 2020 r. Przedsiębiorstwo Budowlane "D. " Sp. z o.o. z siedzibą w N. T. wniosło podanie o:

- wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2019r.

- wstrzymanie wykonania decyzji

- przeprowadzenie postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy

- uchylenie decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2019 r.

- zawieszenie postępowania po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania.

Wniosek został uzasadniony brakiem udziału ww. przedsiębiorstwa jako strony w postępowaniu. Skarżący podniósł, że jest właścicielem działki (dz. nr ewid.[...] w obrębie N. T.) której dotyczyło planowane przedsięwzięcie. Z przedłożonego wniosku wynika, że o wydaniu decyzji ww. Przedsiębiorstwo dowiedziało się dnia [...] maja 2020r. Zachowany zatem został termin, określony w art. 148 § 1 i 2 k.p.a.

Starosta [...] pismem z [...] lipca 2020r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2019r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulicy [...] w N. T. na dz. nr ewid.[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie ewid. N. T. [...].

Pismem z dnia [...] lipca 2020r. pełnomocnik spółki wniósł o zawieszenie postępowania, argumentując o występowaniu przesłanek zagadnienia wstępnego.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2020r. Starosta [...] odmówił zawieszenia postępowania po wznowieniu postępowania oraz odmówił wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] marca 2019r.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2020r. pełnomocnik wnioskodawcy złożył zażalenie na ww. postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2020r.

Wojewoda uchylił postanowienie Starosty [...] w zakresie odmowy wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Pismem z dnia [...] stycznia 2021r. (data wpływu: [...] stycznia 2021r.) Wojewoda przekazał organowi I instancji akta sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2021r. Starosta [...] odmówił wstrzymania wykonania ww. decyzji ostatecznej. W postanowieniu dokonano analizy stanu prawnego i faktycznego, w wyniku której stwierdzono, że nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej w wyniku wznowienia postępowania. Rozstrzygnięto, iż w przedmiotowej sprawie brak jest przesłanek ewentualnego wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji w wyniku niemożności poparcia wiarygodnymi dowodami możliwości uchylenia decyzji ZRiD ze względu na specyfikę procedury przewidzianej specustawą drogową. Uznano, iż zbyt szybkie korzystanie instytucji wstrzymania wykonania decyzji może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych (NSA IV 2311/96 z 1998r., WSA w Warszawie VII SA/Wa 1351/12 z 2013r.).

Stwierdzono, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej oraz, że nie występuje żadna z podstaw do uchylenia decyzji wymienionych w art. 145 § 1 oraz 145a k.p.a., a zatem brak jest możliwości uchylenia decyzji ostatecznej.

Organ wskazał, że na dzień wszczęcia postępowania w sprawie zezwolenia realizacji inwestycji drogowej oparł krąg stron postępowania na podstawie katastru nieruchomości, który wówczas był aktualny, a nie ewentualny.

Z ustawy o księgach wieczystych wynika instytucja rękojmi wiary publicznej księgi wieczystej, która ma nadrzędne znaczenie dla organów prowadzących ewidencję gruntów i budynków. Wyłącznie orzeczenie sądu potwierdzające faktyczny skutek prawny może stanowić argument do podważenia waloru księgi wieczystej jako źródła stanowiącego podstawę do określenia kręgu stron postępowania. Pomimo to, w księdze wieczystej prowadzonej dla dz. nr [...] ob. Nowy Tomyśl brakuje jakichkolwiek dowodów dla podważenia brzmienia działu II, w którym jako właściciel w dalszym ciągu (do dnia przedmiotowego rozstrzygnięcia) figuruje Gmina N. T.. Ewentualność podważenia księgi wieczystej w niniejszym postępowaniu nie stanowi argumentu dla określenia skarżących jako stronę postępowania, zaś postępowanie jest oparte o stan faktyczny i aktualny, nie zaś hipotetyczny (sam fakt wystąpienia o stwierdzenie zasiedzenia nie stanowi pewnika, iż sąd powszechny w istocie zdecyduje zgodnie z wolą wnioskodawcy).

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosło Przedsiębiorstwo Budowlanego "D. " Sp. z o.o. z siedzibą w N. T..

Zaskarżonej decyzji zarzucono :

1. naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c. poprzez ich niezastosowanie i nieprawidłowe ustalenie, iż Przedsiębiorstwu Budowlanemu "D. " Sp. z o.o. nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2019 roku o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulicy [...] w N. T. na dz. nr ewid.[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie ewid. N. T. [...], co miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, albowiem organ odmówił uchylenia przedmiotowej decyzji;

2. naruszenie przepisu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż ww. przepis znajduje zastosowanie do ustalenia kręgu stron niniejszego postępowania, co miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, albowiem organ odmówił uchylenia przedmiotowej decyzji w konsekwencji uznania, że Przedsiębiorstwu Budowlanemu "D. " Sp. z o.o. nie przysługuje status strony postępowania;

3. naruszenie przepisów art. 7, 11, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji całkowite pominięcie przedstawionych przez stronę we wniosku o wznowienie postępowania z dnia 15 maja 2020 roku okoliczności i dowodów dla oceny zasadności przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., co oznacza, iż decyzja nie została oparta na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dniu jej wydania, co miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, albowiem bez badania ww. przesłanki wznowienia organ odmówił uchylenia przedmiotowej decyzji.

W uzasadnieniu odwołania wskazano m.in., że organ I instancji, pomijając przepisy prawa cywilnego materialnego oraz procesowego, jak również w oderwaniu od przedstawionych w niniejszej sprawie dowodów uznał, że w chwili wydania decyzji ZRID nie istniał stan prawny i faktyczny pozwalający na uznanie, że Przedsiębiorstwu Budowlanemu "D. " Sp. z o.o. - jako właścicielowi działki nr [...] przysługiwał status strony postępowania.

Przyczyną błędnego stanowiska organu w ww. zakresie jest prawdopodobnie błędne założenie, że nabycie prawa własności nieruchomości przez zasiedzenie następuje dopiero w chwili uprawomocnienia się postanowienia sądu powszechnego stwierdzającego nabycie prawa własności nieruchomości przez zasiedzenie. O powyższym stanowi wskazanie przez organ, iż sam fakt wystąpienia o stwierdzenie zasiedzenia nie stanowi pewnika, iż sąd powszechny w istocie zdecyduje zgodnie z wolą wnioskodawcy. Organ pomija jednak fakt, który strona akcentowała już na wcześniejszym etapie postępowania, iż nabycie prawa własności przez zasiedzenie następuje z mocy samego prawa, a nie w drodze orzeczenia sądowego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 listopada 2014 roku, sygn. akt: IV CSK 128/14). Tym samym, wydanie przez sąd orzeczenia o nabyciu prawa własności w drodze zasiedzenia jedynie potwierdzi to, iż Przedsiębiorstwu Budowlanemu "D. " Sp. z o.o. od dnia [...] listopada 2001 roku przysługiwało prawo własności działki nr [...].

Wojewoda decyzją z [...].06.2021 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzji Starosty [...] z dnia [...].03.2021 r. i umorzył postępowanie organu I instancji.

Organ II instancji stwierdził, że z posiadanego materiału dowodowego nie wynika posiadanie przez skarżącą przymiotu strony. W aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających, iż jest ona właścicielem nieruchomości objętej decyzją.

W przekazanych wypisach z rejestru gruntów skarżąca nie figuruje jako właściciel ani użytkownik wieczysty żadnej z nieruchomości objętych inwestycją. Organ ustalił, że działka nr [...] ark. [...] obr. [...], N. T., stanowiła i nadal stanowi własność Gmina, co znajduje odzwierciedlenie nie tylko w znajdujących się w dyspozycji organu wypisach z rejestru gruntów (stan na dzień: [...].11.2018 r., [...].03.2019 r., [...].09.2020 r. i [...].04.2021 r.), ale również w treści publicznie dostępnej księgi wieczystej nr [...] (stan z dnia [...].05.2021 r.).

W związku z powyższym Wojewoda pismem z dnia [...].05.2021 r. wezwał skarżącego do: uzupełnienia zażalenia i odwołania o dowody poświadczające prawo skarżącej (własności, użytkowania wieczystego, inne ograniczone prawo rzeczowe) do nieruchomości objętej decyzją zrid, lub udowadniające zaistnienie po jej stronie interesu prawnego, który został naruszony przez zaskarżoną decyzję, albo dostarczenia prawomocnego postanowienia właściwego sądu rejonowego o stwierdzeniu zasiedzenia przez skarżącą nieruchomości objętej decyzją zrid.

Skarżący udzielił odpowiedzi pismem z dnia [...].05.2021 r. w którym poinformował, że postępowanie o stwierdzenie nabycia przez zasiedzenie z dniem [...].11.2001 r. prawa własności fragmentu nieruchomości gruntowej stanowiącej część działki ewid. nr [...] jest wciąż w toku. Skarżącemu przysługuje status strony, bowiem nabycie prawa własności przez zasiedzenie następuje z mocy prawa, a nie w drodze orzeczenia sądowego. Ponadto wskazano na przepis art. 11f ust. 1 pkt 6 ustawy, zgodnie z którym decyzja o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej zawiera w szczególności oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem pełnomocnika to stanowiłoby podstawę do wypłaty Spółce odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Organ odwoławczy wskazał, że w omawianym przypadku ani w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji, ani w postępowaniu odwoławczym, nie nastąpiło podważenie księgi wieczystej. Również do chwili wydania niniejszej decyzji strona nie przedstawiła stosownego orzeczenia sądu w tej sprawie.

Ewentualne podważenie treści księgi wieczystej w przyszłości nie ma znaczenia dla postępowania administracyjnego, prowadzonego w obecnie istniejącym stanie prawnym. Jak wskazano wyżej, organy administracji publicznej orzekają bowiem w oparciu o aktualny stan prawny, a nie w oparciu o stan hipotetyczny. Tak więc ewentualność podważenia księgi wieczystej pozostaje bez wpływu na toczące się postępowanie administracyjne.

Stwierdzenie, że organ prowadzący postępowanie nadzwyczajne w sytuacji, gdy osoba domagająca się weryfikacji decyzji uwłaszczeniowej w trybie nadzwyczajnym nie ma interesu prawnego do bycia stroną w tego rodzaju postępowaniu, winien umorzyć postępowanie nadzwyczajne w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., znajduje również potwierdzenie np. w wyrokach NSA wydanych w sprawach o sygn. akt: I OSK 1731/09, I OSK 795/10, I OSK 719/11, I OSK 720/11, I OSK 805/11, I OSK 586/13,1 OSK 2105/13,1 OSK 1042/14, I OSK 1452/16).

Reasumując w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną postępowania lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jednakże, gdy organ wszczął postępowanie, a następnie ustalił, że wniosek pochodzi od podmiotu nie posiadającego legitymacji materialnej do jego złożenia, winien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Skargę na powyższą decyzję wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Przedsiębiorstwo Budowlane "D. " sp. z o.o. w N. T. wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono :

1. naruszenie przepisów art. 11f ust. 3 i 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. 2003 Nr 80, poz. 721 t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1363, dalej: "ustawa ZRID") polegające na ich błędnej wykładni i uznaniu, że wyłącznie na podstawie ww. przepisów możliwe jest określenie podmiotów, którym przysługuje status strony w postępowaniu o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, podczas gdy z treści tych przepisów wynika jedynie sposób ustalania do kogo i na jaki adres organ prowadzący postępowanie wysyła zawiadomienie, co miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, albowiem organ uznał, że wobec braku przedstawienia przez skarżącego prawomocnego postanowienia właściwego sądu rejonowego o stwierdzeniu zasiedzenia, nie ma możliwości stwierdzenia w niniejszym postępowaniu, iż Przedsiębiorstwu Budowlanemu "D. " Sp. z o.o. przysługiwał status strony postępowania;

2. naruszenie przepisów art. 28 k.p.a. w zw. z art. 11c ustawy ZRID w zw. z art. 140 k.c., poprzez ich niezastosowanie, co miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, albowiem organ uznał, że skarżącemu nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2019 roku o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulicy [...] w N. T. na dz. nr ewid.[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie ewid. N. T. [...];

3. naruszenie art. 172 k.c. poprzez jego niezastosowanie skutkujące nieprawidłowym ustaleniem, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, co miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, albowiem organ uznał, iż Przedsiębiorstwu Budowlanemu "D. " Sp. z o.o. nie przysługuje status strony tego postępowania;

4. naruszenie art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez pominięcie prawa własności przedmiotowej nieruchomości przysługującego skarżącej począwszy od dnia [...] listopada 2001 roku, a w konsekwencji uznanie, iż skarżącej nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2019 roku o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulicy [...] w N. T. na dz. nr ewid.[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie ewid. N. T. [...], co miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, albowiem organ umorzył z tej przyczyny postępowanie jako bezprzedmiotowe;

5. naruszenie przepisu art. 105 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, iż postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, podczas gdy okoliczności faktyczne sprawy, jak również obowiązujący stan prawny, nie dają podstaw do uznania, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością, o której mowa w przepisie art. 105 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że wszczęte na wniosek skarżącego postępowanie o stwierdzenie nabycia przez zasiedzenie z dniem [...] listopada 2001 roku prawa własności fragmentu nieruchomości gruntowej stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym N. T. wciąż jest w toku - o czym Wojewoda był informowany pismem z dnia [...] maja 2021 roku - a skarżący nie miał obiektywnych możliwości przedstawić w toku toczącego się postępowania administracyjnego prawomocnego postanowienia właściwego sądu rejonowego o stwierdzeniu zasiedzenia części nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid.[...] w obrębie N. T..

Nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie organu, jakoby Wojewoda, nie mając kompetencji do stwierdzenia zasiedzenia, nie miał możliwości stwierdzenia istnienia po strony "D. " Sp. z o.o. przymiotu strony jedynie na podstawie złożonego przez pełnomocnika skarżącej oświadczenia.

Wskazano, iż skarżącemu przysługuje interes prawny w postępowaniu, znajdujący podstawę w przepisach prawa materialnego dot. prawa własności, tj. art. 140 k.c. w zw. z art. 172 § 1 k.c., a skarżący winien być uznany za stronę postępowania. Organ, pominął fakt, iż upływ terminu zasiedzenia, o którym mowa w art. 172 § 1 k.c. pociąga za sobą nabycie własności ex lege, a orzeczenie sądu w tym zakresie może mieć charakter jedynie deklaratoryjny. Zważywszy na to, że skarżący, wobec braku zawiadomienia jej o toczącym się postępowaniu, bez własnej winy nie brał w nim udziału, ziściły się przesłanki do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wydając zaskarżoną decyzję, w której organ administracji publicznej odmówił skarżącemu statusu strony, doszło do ponownego pozbawienia Przedsiębiorstwa Budowlanego "D. " Sp. z o.o. możliwości wzięcia udziału w postępowaniu. Powyższe zaś skutkuje naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

Skarżący nie podważa stanowiska Wojewody, zgodnie z którym organy administracji publicznej orzekają w oparciu o aktualny stan prawny a nie stan hipotetyczny. Powyższe nie może jednak stanowić podstawy odmowy przyznania skarżącej statusu strony postępowania, w dalszej kolejności skutkującej pozbawieniem skarżącej przysługujących jej roszczeń. W tym zakresie należy mieć na względzie, iż skoro zasiedzenie następuje z mocy prawa, a orzeczenie wydane w tym przedmiocie jedynie potwierdza nabycie prawa własności w drodze zasiedzenia z określoną datą, to na dzień wydania decyzji z dnia [...] marca 2019 roku, skarżącej przysługiwało prawo własności działki nr [...]. Prawidłowość stanowiska skarżącej w ww. zakresie potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazuje się, iż: "z uwagi na deklaratoryjny charakter postanowienia o zasiedzeniu przyjąć można, że w momencie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego istniały osoby, którym prawo rzeczowe (własność) do nieruchomości przysługiwało, a organ jedynie nie mógł tych osób ustalić. Konstatacja taka oznacza, że osoby te nie brały udziału bez swojej winy w postępowaniu wywłaszczeniowym (prowadzonym nawet wobec nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym), a zatem możliwe było wznowienie takiego postępowania" (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2012 roku, sygn. akt: I OSK 1025/11).

Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję naruszył również przepis art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z ww. przepisem, "Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części". W niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania, że postępowanie stało się z jakiejkolwiek przyczyny i w jakimkolwiek zakresie bezprzedmiotowe.

Niezależnie od powyższego wskazano, iż nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko Wojewody co do rzekomego braku wpływu uznania skarżącego za stronę postępowania na ostateczny kształt rozstrzygnięcia w sprawie. W ocenie organu, który wydał zaskarżoną decyzję, żadna część spornej nieruchomości nie została objęta linią rozgraniczającą teren (granicą pasa drogowego drogi publicznej), a co za tym idzie nie mogła być wskazana przez zarządcę jako nieruchomość do przejęcia. Podkreślono, iż uznając skarżącą za stronę postępowania z uwagi na przysługujące jej prawo własności działki nr [...] w nowej decyzji ZRID Starosta musiałby w sposób prawidłowy określić linie rozgraniczające teren oraz oznaczyć nieruchomość skarżącej jako przechodzącą na własność Gminy N. T.. Powyższe obligowałoby organ do skierowania decyzji ZRID do skarżącej jako jej adresata. Zważywszy zaś na szczególny charakter przepisów ustawy ZRID, tylko zmiana treści decyzji ZRID w wyniku jej uprzedniego uchylenia i uwzględnienie w decyzji również skarżącej jako właściciela działki nr [...] mogą sanować powstałe w wyniku wydania decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2019 roku o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, naruszenia i przywrócić Przedsiębiorstwu Budowlanemu "D. " Sp. z o.o. prawo do uzyskania odszkodowania zgodnie z art. 18 ZRID.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Uczestniczka postępowania H. R. pismem z dnia [...].09.2021 r. przychyliła się do wniosku Wojewody o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 j.t. z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej – p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 02 września 2021 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości decyzji Wojewody decyzją z [...].06.2021 r., nr [...] uchylającej w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...].03.2021 r., nr [...], odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulicy [...] w N. T. na dz. nr ewid.[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie ewid. N. T. [...] i umarzającej postępowanie organu I instancji.

W niniejszej sprawie należało ocenić w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., czy w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...].03.2019 r. (znak: [...]), organ powinien wznowić postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Kluczowego znaczenia na tym tle nabiera pytanie, czy skarżąc posiadał przymiot strony w postępowaniu, w którym wydano decyzję. Nie ulega bowiem wątpliwości, że nie brał on udziału w tej procedurze.

Sąd wskazuje, że co do zasady, przepisem, który reguluje, kto powinien być stroną w postępowaniu administracyjnym jest art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym więc, czy dany podmiot jest stroną konkretnego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, lecz okoliczność, czy istnieje konkretna norma prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Definicja strony jest określona w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, gdzie stwierdzono, iż stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania z kolei posiada legalną definicję w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez co należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (definicja obowiązująca na dzień wznowienia postępowania, tj. przed [...] września 2020r., kiedy to obszar oddziaływania zawężono do ograniczeń w zabudowie). W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określany w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy materialnego prawa administracyjnego. Wyłącznie subiektywne przekonanie strony, że dana inwestycja oddziałuje na jej nieruchomość, nie jest przesłanką do określenia danej nieruchomości w obszarze oddziaływania inwestycji. Niekoniecznie obszar oddziaływania jest terenem, w którym da się odczuć skutki uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu np. drogi. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzeniu ograniczeń prawnych. Tylko osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu są stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę dla tego obiektu. Celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia budowlanego jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikające z przepisów odrębnych musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów w zakresie zagospodarowania ich nieruchomości.

Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym związane jest nierozłącznie z posiadaniem interesu prawnego związanego z przedmiotem postępowania. W szczególnym przypadku postępowania o pozwolenie na budowę, interes prawny strony tożsamy jest z ograniczeniem możliwości zagospodarowania w tym zabudowy terenu sąsiadującego z terenem inwestycji.

Istotą określenia obszaru oddziaływania obiektu, jest zatem stwierdzenie czy projektowana inwestycja będzie w jakikolwiek sposób ograniczać możliwość zagospodarowania - w szczególności zabudowania - działek sąsiadujących z terenem inwestycji. Należy podnieść, że sporna działka nr [...] ob. N. T. została wymieniona w decyzji jako teren, na którym ustanowiono obowiązek budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu w ramach projektowanej inwestycji drogowej

W ramach inwestycji polegającej na rozbudowie ul. [...], konieczna była z przyczyn technicznych przebudowa i budowa infrastruktury technicznej - odcinka kanalizacji deszczowej [...] do studni o rzędnych [...] oraz likwidacja części istniejącej sieci elektroenergetycznej oświetlenia drogowego.

Sąd wskazuje, że rozpoznając niniejszą sprawę należy przede wszystkim ocenić, czy skarżącej spółce przysługuje przymiot strony, co sprowadza się w kontrolowanej sprawie do ustalenia tego, jaki podmiot jest właścicielem spornej działki nr [...] obręb N. T..

Istotą wznowienia postępowania jest kwestia rozstrzygnięcia, czy spółka skarżąca posiada interes prawny do bycia stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2019r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulicy [...] w N. T., a w konsekwencji, czy jej pominięcie przy wydawaniu rozstrzygnięcia w ww. sprawie powoduje przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4) k.p.a.

Sąd wskazuje, że w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających, iż skarżąca spółka jest właścicielem nieruchomości objętej decyzją. W przekazanych wypisach z rejestru gruntów Spółka nie figuruje jako właściciel ani użytkownik wieczysty żadnej z nieruchomości objętych inwestycją. Organ ustalił, że działka nr [...] ark. [...] obr. [...], N. T., stanowiła i nadal stanowi własność Gminy N. T., co znajduje odzwierciedlenie nie tylko w znajdujących się w dyspozycji organu wypisach z rejestru gruntów (stan na dzień: [...].11.2018 r., [...].03.2019 r., [...].09.2020 r. i [...].04.2021 r.), ale przede wszystkim w treści publicznie dostępnej księgi wieczystej nr [...] (stan z dnia [...].11.2021 r.).

Należy podkreślić, że z brzmienia regulacji art. 1 ust. 1 w powiązaniu z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2019 r. poz. 2204) można wywieść pierwszoplanowe znaczenie księgi wieczystej dla organów prowadzących ewidencję gruntów, w zakresie, w jakim ewidencja ta winna odzwierciedlać stan prawny nieruchomości. Zgodnie z przepisami ww. ustawy o księgach wieczystych i hipotece ustalanie stanu prawnego nieruchomości następuje na podstawie księgi wieczystej, której przysługuje rękojmia wiary publicznej. Rękojmia ta dotyczy ujawnionego w księdze wieczystej stanu prawnego nieruchomości. Zasadę rękojmi księgi wieczystej może podważyć dopiero prawomocne orzeczenie sądu powszechnego dotyczące zmiany właściciela nieruchomości. W tym konkretnym stanie faktycznym zmiana właściciela w w/w księdze wieczystej musiałaby wynikać z prawomocnego postanowienia właściwego sądu powszechnego stwierdzającego nabycie przez skarżącą spółkę prawa własności tej nieruchomości w drodze zasiedzenia.

Pełnomocnik strony nie przedstawił prawomocnego postanowienia właściwego sądu rejonowego o stwierdzeniu zasiedzenia części nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid.[...] w obrębie N. T.. Wojewoda, nie mając kompetencji do stwierdzenia zasiedzenia, nie ma więc możliwości stwierdzenia istnienia po stronie "D. " Sp. z o.o. przymiotu strony jedynie na podstawie złożonego przez pełnomocnika oświadczenia.

Zasiedzenie - co słusznie podnosi pełnomocnik skarżącej spółki - następuje z mocy prawa, jednak stwierdzenie zaistnienia tego zasiedzenia następuje w drodze postępowania przed sądem powszechnym zakończonego prawomocnym postanowieniem. Uwadze pełnomocnika umyka, że przecież wniosek skarżącej spółki o zasiedzenie nie musi zostać uwzględniony. To ten sąd ocenia, czy wniosek jest uzasadniony. Rolą sądu w takim postępowaniu jest weryfikacja, czy zaistniały przesłanki do zasiedzenia nieruchomości. Postanowienie sądu o zasiedzenie ma wprawdzie charakter jedynie deklaratoryjny, lecz bez takiego postanowienia niemożliwe jest wykazanie przez skarżącą, że nabyła z mocy prawa z datą wsteczną prawo własności istotnej dla tej sprawy nieruchomości.

Zgodnie z art. 606 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 1575 ze zm.) w sprawach z zakresu prawa rzeczowego właściwy jest sąd położenia rzeczy, a zgodnie z art. 610 tej ustawy sąd stwierdzi zasiedzenie, jeżeli zostało ono udowodnione. Zgodnie natomiast z art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r. poz. 2052 ze zm.) sądy przekazują właściwemu staroście odpisy prawomocnych orzeczeń sądu w sprawach dotyczących m.in. stwierdzenia nabycia prawa własności do nieruchomości przez zasiedzenie (celem dokonania stosownych wpisów w ewidencji gruntów i budynków). Jak wynika z wyżej przytoczonych przepisów prawa, kompetencje do stwierdzenia zasiedzenia gruntu odpowiednim orzeczeniem posiada wyłącznie sąd powszechny.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania należy wskazać, że skarżącej spółce D. sp. z o.o. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia 13 marca 2019r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulicy [...] w N. T.. Skarżąca spółka nie była bowiem właścicielem nieruchomości (dz. Nr [...], ob. N. T.) znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji drogowej.

Przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu, ewentualnie następca prawny takiego podmiotu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać.

W przypadku żądania wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w każdym przypadku nie można odmówić wszczęcia postępowania, gdyż prowadziłoby to do oceny przesłanki wznowienia postępowania na etapie poprzedzającym jego zawiązanie. Dopiero stwierdzenie w trakcie wznowionego postępowania, iż zostało ono wszczęte na wniosek nieuprawnionego podmiotu, skutkuje stwierdzeniem, że postępowanie to jest bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych, a co za tym idzie prowadzi do jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 października 2017 r., II SA/GI 281/17; wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 listopada 2017 r., II SA/Kr 1136/17; www.cbois.nsa.qov.pl).

W ocenie Sądu organ II instancji prawidłowo uchylił decyzję I instancji i umorzył postępowanie z uwagi na brak przesłanek do uznania skarżącej spółki za stronę w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty.

Sąd powtarza, że skarżąca błędnie rozumie kwestię deklaratoryjnego charakteru postanowienia o zasiedzeniu nieruchomości. Należy wskazać, że jeżeli stan zasiedzenia zostanie potwierdzony przez właściwy sąd, to ziści się skutek deklaratoryjności i na gruncie wszelkich postępowań będzie konieczne uznanie, że od daty przeszłej wskazanej w postanowieniu stronie przysługiwały uprawnienia właścicielskie. Niemniej takie postanowienie aktualnie nie istnieje, czyli nie można przyjąć takiego założenia.

Zgodnie z dokumentami, wypisem z rejestru gruntów oraz z ksiąg wieczystych wynika, że właścicielem działki nr [...] jest Gmina N. T., a nie strona skarżąca. Takie ustalenie stanu faktycznego uniemożliwia przyznanie stronie statusu strony w tym postępowaniu i skutkować musiało umorzeniem wszczętego postępowania wznowieniowego.

Bez znaczenia przy tym pozostają pozostałe zarzuty skarżącej dotyczące naruszeń kodeksu cywilnego. Postępowanie wznowieniowe ma charakter nadzwyczajny i w sytuacji, gdy wniosek o wznowienie składa podmiot nieuprawniony, to bezzasadne jest rozważanie kwestii zawieszenia postępowania w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Mogłoby to być zasadne w postepowaniu zwykłym, ale nie w postepowaniu nadzwyczajnym.

W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.