Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 426/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Wodne prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 30
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 9 ust. 1 pkt 19,  art. 62 ust. 2,  art. 70,  art. 71,  art. 73
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. S. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2017r. znak [...] Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 290 z późn.zm.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] sierpnia 2016r. znak [...] wnoszącą sprzeciw od zgłoszenia zamiaru wykonania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, polegających na budowie zbiornika wodnego małej retencji tj. zbiornika ziemnego otwartego o objętości 25 tys. m3 zapobiegającego okresom suszy na własnych polach uprawnych na działce nr [...] w miejscowości R. gmina D. B.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Starosta decyzją z [...] sierpnia 2016r. wniósł sprzeciw do zgłoszonego przez A. S. zamierzenia, ponieważ uznał, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (jako realizacja stawu o głębokości nie mniejszej niż 3m - § 3 ust. 1 pkt 88 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko), a w związku z powyższym na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo budowlane konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. S. zakwestionował stanowisko, iż wykonanie objętych zgłoszeniem robót wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na wykonywaniu i przebudowie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Zarzucił także, że decyzja o zakwalifikowaniu robót do grupy przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko należy do Wójta Gminy, a nie do organu administracji architektoniczno -budowlanej.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady przewidziane zostały między innymi w art. 29 ustawy. Stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 9 P.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na wykonywaniu i przebudowie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych.

W postępowaniu zgłoszeniowym organ architektoniczno-budowlany dokonuje analizy zgłoszenia i dołączonych do niego dokumentów, a następnie w zależności od wyników tej analizy, bądź przyjmuje je milcząco uznając, że zgłoszenie wraz z załączonymi dokumentami odpowiada prawu, bądź też nakłada obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, względnie wnosi sprzeciw. Art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b stanowi, że właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Zgodnie z przepisem art. 29 ust. 3 P.b. pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Wojewoda zważył, że inwestor zgłosił zamiar wykonania: "urządzeń melioracji wodnych szczegółowych polegających na budowie zbiornika wodnego małej retencji - zbiornika ziemnego otwartego o objętości 25 tys. m3 zapobiegającego okresom suszy na własnych polach uprawnych na działce nr [...] w miejscowości R.". Do zgłoszenia dołączono mapę ewidencyjną oraz projekt budowlany, z których wyraźnie wynika, iż zgłoszenie dotyczy zbiornika wodnego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda uznał, że organ pierwszej instancji pochopnie zakwalifikował zgłoszoną budowę zbiornika retencyjnego jako stawu rybnego. Starosta bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zakwalifikował zgłoszenie jako budowę stawu rybnego i na podstawie § 3 ust. 1 pkt 88 lit. f rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zakwalifikował zgłoszenie do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Dopiero z odwołania inwestora od decyzji Starosty zdaniem organu jasno wynika, że zgłoszenie nie dotyczy budowy stawu rybnego, a zbiornika małej retencji. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji błędnie zakwalifikował zatem zgłoszenie jako budowę stawu rybnego.

Wskazując treść zgłoszenia, organ odwoławczy przywołał przepisy art. 70 ust. 1, 71 ust. 1 i art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne. W niniejszej sprawie zgłoszenie dotyczy budowy zbiornika wodnego o głębokości 4m, w odwołaniu inwestor zastrzegł, że nie dokonał zgłoszenia budowy stawu rybnego, gdyż stawy rybne służą do hodowli ryb, a jedynie zbiornika retencyjnego. Z uwagi na powyższe wyjaśnienia organ odwoławczy stwierdził, iż zgłoszona budowa zbiornika małej retencji, wypełnia przesłanki przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne, przez co kwalifikuje ten zbiornik wodny do urządzeń melioracji wodnych podstawowych.

Wykonywanie tego typu urządzeń nie zostało przez ustawodawcę zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (w odróżnieniu od urządzeń melioracji wodnych szczegółowych). Podsumowując Wojewoda zatem stwierdził, że organ I instancji mimo błędnego uzasadnienia decyzji, poprzez zakwalifikowanie zgłoszenia budowy zbiornika retencyjnego jako budowy stawu rybnego, dokonał prawidłowego rozstrzygnięcia poprzez wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, ponieważ budowa urządzeń melioracji wodnych podstawowych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

A. S., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył powyższą decyzję w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając naruszenie:

- art. 70 ust. 1 ustawy Prawo wodne poprzez jego niezastosowanie,

- art. 71 ust. 1 i art. 73 ust. 1 ww. ustawy poprzez błędne przyjęcie, że zbiornik, który zamierza założyć skarżący, jest urządzeniem melioracji podstawowej,

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie,

- art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że pomimo błędnego uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji zaistniały przesłanki do utrzymania decyzji w mocy,

- art. 29 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie wymagane jest pozwolenie na budowę,

- art. 139 k.p.a. poprzez orzeczenie na niekorzyść strony skarżącej.

Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ odwoławczy winien zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. lub uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na odrębną kwalifikację zamierzenia przez organy administracji architektoniczno-budowlanej obydwu instancji. W tej sytuacji utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji pozbawiło stronę jednej instancji, bowiem zwalczanie stanowiska Wojewody, że zbiornik wodny jest urządzeniem melioracji wodnych podstawowych może nastąpić dopiero w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego podniesiono, że zakwalifikowanie zbiornika retencyjnego mającego służyć dla ochrony przed suszą, jako urządzenia melioracji podstawowej narusza normę prawną. Nie można zarzucić organom naruszenia konkretnego punktu art. 73 ust. 1 P.w. , ponieważ nie wiadomo jak organy kwalifikują zbiornik z punktu widzenia urządzenia melioracji podstawowej. Wojewoda nie wyartykułował w sposób należyty o jaki dokładnie i precyzyjnie rodzaj tego urządzenia chodzi. Autor skargi zwrócił uwagę, że zbiornik wodny sam z siebie nie jest urządzeniem melioracji podstawowych, stanie się nim jedynie wtedy gdy będzie służył celom określonym w art. 70 ust. 1. Wojewoda poprzestał na ustaleniu, że jest to urządzenie melioracji podstawowej, pominął natomiast całkowicie drugą z przesłanek, mianowicie zbiornik będzie urządzeniem melioracji podstawowej tylko wtedy, jeżeli będzie spełniał cele określone w art. 70 ust. 1 Prawa wodnego.

Podniesiono także, iż skarżący wyraźnie wskazał, że zbiornik ma służyć do gromadzenia wody na cele związane z ewentualna suszą. Z całą pewnością tak określony cel jak susza nie mieści się w dyspozycji art. 70 ust. 1, ustawodawca bowiem wskazuje jedynie na ochronę przed powodzią jako na cel działań melioracyjnych, natomiast w ogóle nie wskazuje na suszę. Zdaniem skarżącego, jeśli celem działań melioracyjnych ma być ochrona przed suszą to z całą pewnością nie jest to cel określony w art. 70 ust. 1 Prawa budowlanego. W tej samej ustawie prawodawca wyraźnie odróżnia ochronę przed powodzią (dział VA) od ochrony przed suszą (dział VB). Jeśli cel przyświecający skarżącemu nie mieści się w dyspozycji art. 70 ust. 1 Prawa wodnego, to z całą pewnością art. 71 ust. 1 nie może mieć zastosowania. W konsekwencji zbiornik wodny nie będzie urządzeniem melioracji podstawowej.

Autor skargi wywiódł jednocześnie, że powyższa teza ma zastosowanie do przepisów ustawy Prawo budowlane w zakresie konieczności lub braku konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro w normie prawnej nałożono na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę na wykonanie urządzenia melioracji podstawowej, to w przypadku kiedy zbiornik nie jest urządzeniem melioracji podstawowej nie istnieje również obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym organy administracji błędnie zastosowały przepis wymagający uzyskania pozwolenia na budowę oraz błędnie nie zastosowały przepisu, który wymaga jedynie zgłoszenia robót budowlanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi okazały się częściowo zasadne. Sąd dokonując z urzędu kontroli legalności stwierdził jednakże, że decyzja organu pierwszej instancji oraz utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja - są dotknięte kwalifikowaną wadą skutkującą koniecznością stwierdzenia ich nieważności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017r. poz. 1369, dalej jako "p.p.s.a.").

Materialnoprawną podstawę rozstrzygania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej niniejszej sprawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 290 z późn.zm., dalej "P.b.").

Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 ww. ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 29 ust. 1 P.b. ustawodawca wskazał budowę jakich obiektów zwolnił z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w ustępie 2 określił wykonywanie jakich robót budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę, w tym polegających na wykonywaniu i przebudowie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (pkt 9).

W myśl przepisu art. 30 ust. 1 pkt 2 P.b., w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 9 wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4.

W zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami (ust.2). Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Właściwy organ, w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ nie wniósł sprzeciwu w tym terminie (ust. 5).

Zgodnie z przepisem ust. 5c art. 30 P.b., w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust. 5 (ust. 5d).

Właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli (ust. 6):

1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę;

2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy;

3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje.

Za dzień wniesienia sprzeciwu uznaje się dzień nadania decyzji w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 23 listopada 2012r. - Prawo pocztowe (Dz.U. poz. 1529 ze zm.) albo w przypadku, o którym mowa w art. 391 Kodeksu postępowania administracyjnego, dzień wprowadzenia do systemu teleinformatycznego (ust. 6a).

W myśl ust. 7 art. 30 właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować:

1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia;

2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków;

3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych;

4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy stwierdzić przyjdzie, że A. S. prowadzący Gospodarstwo Rolne w dniu [...] sierpnia 2016r. złożył do Starosty zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych jako nie wymagających pozwolenia na budowę, na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 9 ustawy Prawo budowlane – "urządzeń melioracji wodnych szczegółowych polegających na budowie zbiornika wodnego małej retencji – zbiornik ziemny otwarty o objętości 25 tys m3 zapobiegający okresom suszy na własnych polach uprawnych na działce nr [...]" w miejscowości R. gmina D. Wnioskodawca nie wskazał terminu rozpoczęcia robót, zakresu i sposobu ich wykonywania, wniósł o wcześniejsze przyjęcie zgłoszenia i wskazał, że o zakończeniu robót budowlanych powiadomi organ. Do zgłoszenia dołączono jedynie mapę sytuacyjno-wysokościową, 2 strony projektu budowlanego obejmujące przekrój poprzeczny oraz podłużny i rzut z góry "zbiornika wodnego małej retencji". Nie przedłożono oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Jak wynika z analizy akt sprawy Starosta przedwcześnie i dowolnie, decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r., wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania zgłoszonych robót, mimo niepełnej i niejednoznacznej treści zgłoszenia i braku kompletnej dokumentacji pozwalającej na dokonanie rzetelnej kwalifikacji prawnej charakteru zgłoszonych robót i urządzenia. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podał art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1, art. 80 i art. 81 P.b. Starosta uznał bowiem, bez wskazania na podstawie jakich dokumentów dokonał takiego ustalenia, że przedmiotowe roboty budowlane "w sposób niebudzący wątpliwości polegają na realizacji stawu o głębokości nie mniejszej niż 3m", co zgodnie z § 3.1.88 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 71), stanowi realizację przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymagającego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 3 P.b., realizacja inwestycji wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Mając na uwadze treść zgłoszenia i dołączonych do niego dokumentów, tego typu ocena w okolicznościach tej sprawy nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym w sytuacji, gdy zgłaszający nie określił w jakimkolwiek miejscu, że zamierza wykonać staw, lecz zgłosił wprost zamiar wykonania "zbiornika wodnego małej retencji – zbiornik ziemny otwarty o objętości 25 tys m3", co jego zdaniem stanowić będzie urządzenie melioracji wodnych szczegółowych, zapobiegające okresom suszy na własnych polach uprawnych.

Odnosząc się do stwierdzenia organu pierwszej instancji podkreślenia wymaga, iż zgodnie z art. 30 ust. 2 i 5c, istniała w sprawie konieczność uzupełnienia zgłoszenia, co najmniej w zakresie określenia zakresu i sposobu wykonywania robót, terminu ich rozpoczęcia, oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a nadto powziętych przez organ wątpliwości co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przy czym stwierdzić przyjdzie, iż co do zasady wątpliwości starosty co do charakteru zgłaszanych robót budowlanych związanych z melioracją gruntów rolnych nie były pozbawione podstawy prawnej, aczkolwiek podane w zgłoszeniu informacje nie były w tym zakresie wystarczające dla dokonania oceny charakteru przedsięwzięcia.

W kontekście zastosowania art. 29 ust. 3 P.b. w związku z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (art. 59 i art. 63), w okolicznościach tej sprawy wskazać bowiem należy całą treść § 3 ust. 1 pkt 88 ww. rozporządzenia. Do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zaliczono przedsięwzięcia związane z gospodarowaniem wodą w rolnictwie polegające na:

a) melioracji łąk, pastwisk lub nieużytków,

b) melioracji terenów znajdujących się na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, innej niż wymieniona w lit. a,

c) melioracji na obszarze nie mniejszym niż 2 ha, innej niż wymieniona w lit. a oraz b, jeżeli:

– w odległości nie większej niż 1 km od granicy projektowanego obszaru meliorowanego w ciągu ostatnich 5 lat zmeliorowano obszar o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha oraz

– łączna powierzchnia projektowanego obszaru meliorowanego oraz obszaru zmeliorowanego w ciągu ostatnich 5 lat wyniesie nie mniej niż 5 ha,

d) melioracji na obszarze nie mniejszym niż 5 ha, innej niż wymieniona w lit. a-c,

e) realizacji zbiorników wodnych lub stawów, o powierzchni nie mniejszej niż 0,5 ha na terenach gruntów innych niż orne znajdujących się na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,

f) realizacji stawów o głębokości nie mniejszej niż 3 m, innej niż wymieniona w lit. e.

Starosta nie wyjaśnił w szczególności dlaczego uznał, że zgłoszone roboty budowlane dotyczą budowy stawu o głębokości nie mniejszej niż 3 m, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 88 lit. f rozporządzenia, a nie zmierzał do zweryfikowania innych określonych wyżej sytuacji np. lit. e. Przy czym, wbrew stanowisku skarżącego i organu drugiej instancji, w powyższym przepisie nie chodzi wyłącznie o stawy rybne lub hodowlane, ale także stawy służące do innych celów. Nadto starosta nie uznał spornego urządzenia jako staw do chowu czy hodowli ryb.

Niezależnie od powyższego, zasadnie w odwołaniu strona zarzuciła, że Starosta nie wskazał, na jakiej podstawie uznał, że ma zastosowanie w sprawie przepis art. 29 ust. 3 P.b., a dla wykonania przedmiotowego obiektu budowlanego wymagane jest przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Nie jest tu bowiem wystarczające stwierdzenie, ze należy ono do kategorii przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie bowiem z przepisem art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej, przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1. Ten natomiast przepis, co również zasadnie podniesiono w odwołaniu, stanowi, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Postanowienie wydaje się również, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (ust. 2).

Niesporne pozostaje, że postanowienia w powyższym przedmiocie strona nie przedłożyła, a organ administracji architektoniczno-budowlanej nie żądał uzupełnienia w tym zakresie zgłoszenia.

W ocenie sądu, z analizy akt postępowania administracyjnego oraz treści skargi wynika, że skarżący świadomie uchyla się od konkretnego i pełnego określenia charakteru, celu i funkcji urządzenia (zbiornika wodnego) oraz zakresu planowanych robót budowlanych, posługując się pojęciami ogólnymi, nie precyzując jednoznacznie rzeczywistego celu i sposobu użytkowania oraz tego czy np. projektowany obiekt będzie funkcjonalnie powiązany z innymi obiektami, w tym funkcjonującą biogazownią (okoliczność taka wynika z treści pisma Wójta przedłożonego w postępowaniu odwoławczym).

Uwzględniając jednak konkretne i uargumentowane stanowisko odwołania, na obecnym etapie nie budzi żadnych wątpliwości, że skarżący jednoznacznie zaprzeczył, jakoby wnioskowany obiekt miał być stawem w rozumieniu przepisów Prawa wodnego. Podkreślił przy tym różnice między zbiornikiem wodnym oraz stawem, zakwestionował jako błędną wykładnię starosty, że zgłoszenie dotyczy wykonania stawu.

Stanowisko to miało konsekwencje prawne i faktyczne dla biegu sprawy, które jednakże częściowo błędnie zinterpretował Wojewoda.

Dla dalszych rozważań należy się odnieść do przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. 2016r. poz. 1250 z późn.zm., dalej "P.w."), która reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi (art. 1 ust. 1). Obejmuje to także akcentowane przez skarżącego kwestie ochrony przed suszą (art. 2 ust. 1 pkt 4).

Należy tu przede wszystkim zwrócić uwagę na wzajemne relacje jakie zachodzą pomiędzy problematyką uregulowaną w ustawie Prawo budowlane i w ustawie Prawo wodne. Zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów ustawy z 2001r. – Prawo wodne, w odniesieniu do urządzeń wodnych. Z kolei w myśl art. 62 ust. 2 ustawy Prawo wodne, przepisy art. 63-66 tej ustawy nie naruszają przepisów ustawy z 1994r. – Prawo budowlane. Wzajemne relacje między tymi ustawami wskazują, że w stosunku do urządzeń wodnych, stosuje się łącznie przepisy obu wskazanych wyżej ustaw.

W art. 9 ust. 1 pkt 19 P.w. ustawodawca zdefiniował pojęcie "urządzeń wodnych" – jako urządzeń służących kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności: budowle: piętrzące, upustowe, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy (lit. a) zbiorniki, obiekty zbiorników i stopni wodnych (lit. b), stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków, rekreacji lub innych celów (lit. c) (...). Zgodnie z przepisem art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. a, przepisy ustawy dotyczące urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do urządzeń melioracji wodnych niezaliczonych do urządzeń wodnych.

Istotne w rozpoznawanej sprawie są przepisy rozdziału 3 ustawy Prawo wodne, dotyczące melioracji wodnych. Zgodnie z przepisem art. 70 ust. 1 ww. ustawy, melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami. Urządzenia melioracji wodnych dzielą się na podstawowe i szczegółowe, w zależności od ich funkcji i parametrów (ust. 2).

Do urządzeń melioracji wodnych podstawowych zalicza się (art. 71 ust. 1 P.w.):

1) budowle piętrzące, budowle upustowe oraz obiekty służące do ujmowania wód,

2) stopnie wodne, zbiorniki wodne,

3) kanały, wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie,

4) rurociągi o średnicy co najmniej 0,6 m,

5) budowle regulacyjne oraz przeciwpowodziowe,

6) stacje pomp, z wyjątkiem stacji wykorzystywanych do nawodnień ciśnieniowych

- jeżeli służą celom, o których mowa w art. 70 ust. 1.

Przepisy dotyczące urządzeń melioracji wodnych podstawowych stosuje się odpowiednio do budowli wstrzymujących erozję wodną oraz do dróg dojazdowych niezbędnych do właściwego użytkowania obszarów zmeliorowanych oraz utrzymania urządzeń melioracji wodnych podstawowych (ust. 2).

Z kolei do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zalicza się (art. 73 ust. 1):

1) rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie,

1a) drenowania,

2) rurociągi o średnicy poniżej 0,6 m,

3) stacje pomp do nawodnień ciśnieniowych,

4) ziemne stawy rybne,

4a) groble na obszarach nawadnianych,

5) systemy nawodnień grawitacyjnych i ciśnieniowych

- jeżeli służą celom, o których mowa w art. 70 ust. 1.

Przepisy dotyczące urządzeń melioracji wodnych szczegółowych stosuje się odpowiednio do: 1) fitomelioracji oraz agromelioracji; 2) systemów przeciwerozyjnych; 3) zagospodarowania zmeliorowanych trwałych łąk lub pastwisk; 4) zagospodarowania nieużytków przeznaczonych na trwałe łąki lub pastwiska (ust. 2).

Wobec powyższego całkowicie niezasadny jest zarzut skargi naruszenia art. 70 ust. 1 ustawy Prawo wodne poprzez jego niezastosowanie. Skarżący pomija bowiem po pierwsze to, że urządzenia melioracji wodnych służą ochronie gruntów nie tylko przed powodzią, ale również regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy, co wiążę się bezpośrednio ze wskazywaną przez zgłaszającego funkcją ochrony gruntów ornych przed suszą. Po wtóre zdaje się nie dostrzegać, iż zarówno urządzenia melioracji wodnych podstawowych, jak i szczegółowych są zaliczane do takowych – właśnie jeżeli służą celom, o których mowa w art. 70 ust. 1. Tym samym wewnętrznie sprzeczna jest wskazana w skardze wykładnia przepisów ustaw Prawo wodne oraz Prawo budowlane, oparta na kwestionowaniu celu melioracyjnego objętego zgłoszeniem zbiornika wodnego o funkcji małej retencji. Gdyby bowiem uwzględnić stanowisko strony skarżącej, to o ile sporny obiekt nie będzie spełniał celu określonego w art. 70 ust. 1, i z tej przyczyny wadliwie organ odwoławczy uznał je za urządzenie melioracji wodnych podstawowych, to analogicznie, brak byłoby podstaw do uznania go za urządzenie melioracji wodnych szczegółowych. A tak wszakże określono wprost wykonanie robót budowlanych w zgłoszeniu gdzie wskazano, że planowany zbiornik wodny małej retencji jest urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych, który nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 9 P.b.).

Znamienne jest również to, że profesjonalny autor skargi uchyla się od jednoznacznego wskazania, do jakiej konkretnie kategorii urządzeń melioracji szczegółowej określonych w art. 73 ust. 1 pkt 1-5 lub ust. 2 zalicza objęty zgłoszeniem otwarty zbiornik wodny małej retencji o pojemności 25 tys m3 (o wymiarach według rzutu 98,00×122,00m) planowany do wykonania na działce nr [...] w miejscowości R.

Skarżący zgłosił zamiar wykonania zbiornika wodnego małej retencji, służącego melioracji gruntów rolnych a w odwołaniu stanowczo zakwestionował, że planuje wykonać staw. Tego rodzaju urządzenie, co zasadnie wskazał wojewoda w uzasadnieniu skarżonej decyzji, jest wymienione przez ustawodawcę wprost w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.w. jako urządzenie melioracji wodnych podstawowych. Błędne jest zatem wyłącznie gołosłowne twierdzenie skarżącego, iż zgłoszony obiekt stanowi urządzenie melioracji wodnych szczegółowych, w rozumieniu art. 29 ust 2 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, i nie wymaga w związku z tym uzyskania pozwolenia na budowę. Podkreślenia wymaga, iż skarżący ani w zgłoszeniu, ani w odwołaniu oraz skardze nie przedłożył jakichkolwiek dowodów potwierdzających prawidłowość jego stanowiska co do kwalifikacji objętego zgłoszeniem obiektu budowlanego, jako urządzenia wodnego melioracji szczegółowych zwolnionego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do treści skargi podkreślenia wymaga, że co do zasady postępowanie w zakresie zamiaru wykonania spornej inwestycji podlega uproszczonej procedurze - zgłoszenia zamiaru wykonania robót. Postępowanie w sprawie zgłoszenia jest postępowaniem uproszczonym, które kończy się wydaniem decyzji tylko wówczas, gdy zachodzi konieczność wydania rozstrzygnięcia negatywnego dla strony postępowania (wnioskodawcy). Samo zgłoszenie zamiaru wykonania robót nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, nie stanowi bowiem wniosku zainteresowanego podmiotu, który w myśl Kodeksu postępowania administracyjnego wymaga załatwienia sprawy administracyjnej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w drodze decyzji administracyjnej. Do wydania decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia mają natomiast zastosowanie reguły określone w ustawie Prawo budowlane. Przepisy k.p.a. mają zastosowanie dopiero od wydania decyzji o sprzeciwie. Decyzję tę organ wydaje w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu, gdy oceniając zamierzenie inwestycyjne ustali zaistnienie ustawowych przesłanek do wniesienia sprzeciwu. Zatem na organie administracji ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.) oraz wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia (art. 107 § 3 k.p.a.).

To na zgłaszającym ciąży zatem ciężar wykazania, że zgłasza budowę obiektu lub wykonania robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Do zgłoszenia należy w tym zakresie dołączyć stosowną dokumentację. Nie wystarczy tak tylko zatytułować zgłoszenia, iżby formalnie odpowiadał jednej z kategorii wskazanych w art. 29 Prawa budowlanego. Oczywiście zasadnie skarżący zarzuca, że zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, w razie wątpliwości i takich braków zgłoszenia jakie miały miejsce w tej sprawie, organy winny wezwać stronę do uzupełnienia zgłoszenia, przedłożenia określonych dowodów i wykazania tych okoliczności, które budzą ich wątpliwości, i dopiero na tej podstawie wydać merytoryczne rozstrzygnięcie.

Niezależnie jednak od powyższego Sąd zważył, iż z uwagi na treść i przedmiot zgłoszenia (potwierdzoną w odwołaniu), właściwy do rozpoznania przedmiotowej sprawy w pierwszej instancji nie był starosta, lecz wojewoda – co wynika z treści art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem wojewoda jest organem administracji architektoniczo-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych: hydrotechnicznych piętrzących, upustowych, regulacyjnych, melioracji podstawowych oraz kanałów i innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, wraz z obiektami towarzyszącymi.

Pełnienie funkcji retencyjnej, nie wyklucza funkcji melioracyjnej. O ile zatem określony w zgłoszeniu zbiornik wodny pełnić ma funkcję określoną w art. 70 ust. 1 Prawa wodnego, to może być urządzeniem melioracji wodnej podstawowej. Skarżący konsekwentnie wywodzi funkcję melioracyjną tego urządzenia. W toku postępowania nie zostało to jednak ani wykazane, ani zweryfikowane przez organy. Gdyby nawet nie stanowił takiego urządzenia, z pewnością należy zaliczyć go do obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, w rozumieniu art. 82 ust. 3 pkt 2 in fine P.b. Z tych też względów przyjąć należało, że właściwym organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji w sprawie planowanych robót budowlanych polegających na wykonaniu objętego zgłoszeniem zbiornika wodnego małej retencji (funkcji retencyjnej) jest Wojewoda (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2016r. sygn. II OW 46/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 lipca 2015r. sygn. II SA/Łd 291/15, dostępne w CBOSA).

Oznacza to, że decyzja Starosty z [...] sierpnia 2016r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności. Starosta mając na uwadze charakter zgłoszonego urządzenia, winien bowiem ewentualnie wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia niejednoznacznego wniosku, lub kierując się treścią zgłoszenia dotyczącego zbiornika wodnego o wskazanej funkcji i rozmiarach jako urządzenia melioracji wodnych, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. niezwłocznie przekazać sprawę do organu właściwego, zawiadamiając o tym jednocześnie wnoszącego podanie.

Tej kwalifikowanej wady nie konwalidował Wojewoda rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym. W konsekwencji nie wyeliminował dotkniętej nieważnością decyzji organu pierwszej instancji z obrotu prawnego, lecz utrzymał ją w mocy, co stanowi rażące naruszenie prawa (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 82 ust. 3 pkt 2 P.b.), w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Już tylko z tej przyczyny, że Wojewoda uznał, iż zgłoszenie dotyczy urządzenia melioracji wodnych podstawowych, winien bezwzględnie uchylić decyzję Starosty w całości i umorzyć postępowanie przed tym organem w pierwszej instancji w całości, jako niewłaściwym w sprawie (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Z tych powodów zarzuty skargi jedynie częściowo są zasadne. W ocenie sądu, mimo iż w skardze nie przedstawiono żadnych argumentów ani dowodów potwierdzających, że objęty zgłoszeniem zbiornik wodny małej retencji stanowi urządzenie melioracji wodnych szczegółowych, a nie stanowi urządzenia melioracji wodnych podstawowych, należy zgodzić się iż Wojewoda również przedwcześnie zajął takie stanowisko, bez wskazania w uzasadnieniu decyzji stosownej argumentacji prawnej. Wobec treści przywołanych przepisów, w szczególności art. 70-73 P.w. niewystarczające jest tylko odniesienie się do stwierdzenia zgłaszającego, że jest to zbiornik wodny, a nie jest to staw, w rozumieniu Prawa wodnego. W sytuacji gdy zgłaszający wywodzi, że zamierza wykonać urządzenie melioracji wodnych szczegółowych, które zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 9 nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, organ administracji architektoniczno-budowlanej winien wyjaśnić na podstawnych jakich przepisów i dowodów uznał, że objęte zgłoszeniem roboty budowlane nie dotyczą tej kategorii urządzeń, i dlaczego. Niemniej, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania oraz orzeczenie przez niewłaściwe organy, przedwczesne jest dokonywanie oceny w tym zakresie na obecnym etapie postępowania. Nie można tym bardziej obecnie stwierdzić, że organy błędnie uznały, iż na wykonanie przedmiotowego obiektu budowlanego konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę.

W ocenie sądu, zaskarżona decyzja nie została jednak wydana na niekorzyść strony skarżącej w rozumieniu art. 139 k.p.a., bowiem organy obydwu instancji, na podstawie tego samego przepisu – art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego orzekły, że zaistniała podstawa do wniesienia sprzeciwu bowiem zgłoszenie dotyczy budowy lub robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Wobec tego, że formalnie sprawa przedmiotowego zgłoszenia nie została przekazana organowi właściwemu, w ocenie sądu, w okolicznościach tej sprawy nie rozpoczął biegu termin jej załatwienia w rozumieniu art. 30 ustawy Prawo budowlane. Ponownie rozpoznając sprawę Starosta winien zatem niezwłocznie przekazać przedmiotowe zgłoszenie Wojewodzie, zawiadamiając jednocześnie o tym skarżącego. Następnie właściwy organ, administracji architektoniczno-budowlanej, po wezwaniu na podstawie art. 30 ust. 5c P.b., do uzupełnienia ewidentnych braków zgłoszenia i innych dokumentów (np. pozwolenia wodnoprawnego wraz z operatem wodnoprawnym - art. 122 ust. 1 pkt 3 P.w., projektu budowlanego, ewentualnie orzeczenia właściwego organu czy planowane zamierzenie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko), rozstrzygnie w tym zakresie uwzględniając ocenę prawną i wskazania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. Kwalifikując charakter objętych zgłoszeniem robót budowlanych polegających na budowie zbiornika wodnego ziemnego małej retencji o objętości 25 tys m3, po ustaleniu sposobu wykonania, trybu poboru wody do zbiornika, i ewentualnych powiązań technologicznych i organizacyjnych z innymi instalacjami, organ uwzględni właściwe przepisy ustaw Prawo budowlane, Prawo wodne oraz ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska i ocenach oddziaływania na środowisko.

Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a., sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej w mocy decyzji Starosty. Na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot niezbędnych kosztów postępowania sądowego w kwocie 997 zł, obejmujących wpis sądowy – 500 zł, opłatę skarbową od dokumentu pełnomocnictwa – 17 zł oraz koszty zastępstwa procesowego radcy prawnego 480 zł (§ 14 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych Dz.U. z 2015r. poz. 1804 z późn.zm).