Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 264/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Zaliczka alimentacyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2009 nr 1 poz 7
law: Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - tekst jednolity.
article: art. 2 pkt. 5 w zw. z art. 3 pkt. 2 i 10, art. 2 pkt. 17, art. 3 pkt. 1 lit. c
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 193
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 102 poz 643
law: Ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Czesława Nowak - Kolczyńska (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Gl 89/11 w sprawie ze skargi K. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/GL 89/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę K.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

Wspomniany wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Inspektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Katowicach, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Katowice, odmówił K. N. przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego na okres zasiłkowy 2009/2010 na dziecko A. N., argumentując że wnioskodawczyni nie spełnia warunków do przyznania wnioskowanego świadczenia ponieważ dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie przekracza 725 zł. Organ wyjaśnił następnie, iż przeliczając dochody rodziny za 2008 r. uwzględniono dochody wykazane na zaświadczeniu Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego z dnia [...] czerwca 2010 r. Roczny dochód wyniósł 23.069,53 zł. Po odjęciu składki na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 1.934,07 zł wyliczonej na podstawie rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. (§ 9 ust.1) oraz składki na ubezpieczenie społeczne w wysokości 2.914,76 zł pozostaje kwota 18.220,70 zł, zaś w wyniku dodania rocznego dochodu nieopodatkowanego rodziny za rok 2008 w wysokości 3.600 zł (alimenty) otrzymuje się kwotę w wysokości 21.820.70 zł. Dzieląc kwotę tę przez 12 otrzymuje się miesięczny dochód rodziny w wysokości 1.818,39 zł, zaś dzieląc przez ilość osób w rodzinie (dwie) otrzymuje się miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie w kwocie 909,20 zł. A zatem, zostało przekroczone kryterium dochodowe czyli kwota 725 zł o kwotę 184,20 zł.

W odwołaniu od tej decyzji K. N. zwróciła się o ponowne przeanalizowanie sprawy w oparciu o faktyczny dochód, który obecnie otrzymuje w niższej wysokości niż w 2008 r. z uwagi na to, że nie otrzymuje aktualnie alimentów. W konsekwencji - zdaniem strony - dochód na osobę w rodzinie wprawdzie w 2008 r. wynosił 909,20 zł, jednak aktualnie z pewnością nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego.

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem Kolegium, zarówno z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jak i z wniosku z dnia [...] czerwca 2010 r. K.N. o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na okres zasiłkowy 2009/2010 na syna A. N. wynika, iż wnioskodawczyni zapoznała się z prawami jak i obowiązkami strony zainicjowanego postępowania administracyjnego i zna zasady przyznawania wnioskowanego świadczenia. Następnie Kolegium stwierdziło, że na mocy punktu [...] wyroku Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] lutego 1998 r. w sprawie o sygn. akt [...] zasądzono od dłużnika, na rzecz małoletniego wierzyciela alimenty w kwocie po 300 zł miesięcznie. Z akt sprawy wynika, iż strona prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe z synem A. N. Organ pierwszej instancji ustalił, że rodzina uzyskała dochód w wysokości 21.820,70 złotych, a tym samym miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł 909,20 złotych. Zdaniem Kolegium kwota ta została wyliczona poprawnie, a ustawodawca w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie przewidział żadnych odstępstw, toteż każde przekroczenie kryterium dochodowego skutkuje niemożnością przyznania zawnioskowanego świadczenia. Decyzja w sprawie świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie jest nadto wydawana w ramach uznania organu administracji, który mógłby ocenić, czy z uwagi na trudną sytuację strony może ono być przyznane, gdyż przepisy ustawy uzależniają go od spełnienia określonych nimi warunków, a nie spełnienie któregokolwiek z nich powoduje, że świadczenie nie może być przyznane. Dodatkowo Kolegium wyjaśniło stronie, iż obecny niższy dochód rodziny będzie uwzględniony przy ubieganiu się o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego w innym okresie zasiłkowym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach K.N. wniosła o uchylenie decyzji Kolegium w całości i przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego za okres zasiłkowy 2009/2010 na syna A. N. W uzasadnieniu podniosła, że jest samotną matką, a ojciec dziecka jest obcokrajowcem przebywającym za granicą i od kwietnia 2010 r. nie płaci swoich zobowiązań wobec syna. Wydane w jej sprawie decyzje uważa za krzywdzące. Aby w 2010 r. otrzymać wnioskowane świadczenie MOPS bierze bowiem pod uwagę dochody z roku 2008, a więc z tego okresu, w którym strona otrzymywała alimenty. Obecnie jednak ich nie otrzymuje, a tym samym stanowią one - zdaniem strony - dochód utracony. Tym samym kwota ta nie powinna być brana pod uwagę przy obecnych obliczeniach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia 14 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), przywoływanej dalej w treści jako "p.p.s.a." - oddalił skargę K. N. uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa.

Uzasadniając podjęte orzeczenie, Sąd I instancji w pierwszej kolejności przytoczył treść art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. nr 1, poz. 7 ze zm.) przywoływanej dalej w tekście jako "ustawa", oraz wyjaśnił pojęcie "dochodu" wskazując, iż zostało ono zdefiniowane w ustawie, poprzez odesłanie do definicji legalnej tego pojęcia sformułowanej w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2006, nr 139, poz. 992 ze zm.). Jak podkreślił Sąd I instancji "dochodem" w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. c) ustawy o świadczeniach rodzinnych są m.in. alimenty na rzecz dzieci. Natomiast "dochód rodziny" to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, tj. od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego (art. 2 pkt 5 ustawy w zw. z art. 3 pkt 2 i 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych). W przypadku jednak utraty dochodu, prawo do świadczenia z funduszu ustala się na wniosek osoby uprawnionej lub jej przedstawiciela ustawowego na podstawie dochodu rodziny - pomniejszonego - o "utracony dochód" (art. 9 ust. 3 ustawy). Jak zauważył Sąd I instancji pojęcie "dochodu utraconego" zostało przez ustawodawcę w szczególny sposób zdefiniowane, nie jest zatem tożsame z potocznym rozumieniem "utraty". Posłużenie się przez ustawodawcę definicją legalną pojęcia "utraconego dochodu" wyklucza w konsekwencji jakąkolwiek w tym zakresie uznaniowość po stronie organu. Przepis art. 2 pkt 17 ustawy enumeratywnie wymienia te sytuacje, które z woli ustawodawcy traktowane są jako "utrata dochodu" powodując tym samym stosowne pomniejszenie dochodu rodziny. Wśród przypadków tych nie zawarł sytuacji zaprzestania płacenia alimentów przez dłużnika alimentacyjnego, czy niemożności ich ściągnięcia. Dlatego też zaprzestanie płacenia alimentów przez dłużnika alimentacyjnego nie stanowi – w przekonaniu składu orzekającego Sądu I instancji - utraty dochodu w rozumieniu prawa, a tym samym nie stanowi takiej okoliczności, która miałaby jakikolwiek wpływ na zmianę sytuacji dochodowej rodziny uprawniającej do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Kwoty alimentów uzyskiwanych w roku poprzedzającym okres zasiłkowy nie mogą bowiem podlegać odliczeniu jako dochód utracony.

Na marginesie Sąd dodał, że z dużą rezerwą podchodzi do przyjętego w przepisach rozwiązania powodującego, że do dochodu rodziny w roku poprzedzającym, od którego zależy prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, wlicza się alimenty, których obecnie osoba uprawniona nie otrzymuje, co tym samym może spowodować przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego i pozbawienie prawa do świadczenia. Tym samym pomimo, iż dłużnik alimentacyjny obecnie alimentów już nie uiszcza, i właśnie ten fakt stał się przyczyną wystąpienia z wnioskiem o świadczenie z funduszu alimentacyjnego, alimenty już nie otrzymywane nadal uwzględniane są przy ocenie prawa do świadczenia i nie mogą być traktowane jako dochód utracony. Stosownie jednak do art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie podlegają Konstytucji i ustawom co oznacza, iż mają obowiązek stosowania obowiązujących w porządku prawnych przepisów rangi ustawowej.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, K. N. reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię tj. art. 9 ust. 3 oraz art. 2 pkt 17 ustawy w związku z art. 32 ust.1, art. 71 ust. 1, art. 72 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483) – dalej w tekście "Konstytucja RP" oraz art. 27 Konwencji o prawach dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. nr 120, poz. 526 oraz z 2000 r. nr 2, poz. 11) – dalej w tekście "Konwencja", polegające na przyjęciu, że w sytuacji gdy uprawniony do alimentów syn skarżącej otrzymywał alimenty w roku poprzedzającym rok, w którym skarżąca w jego imieniu ubiega się o świadczenie z Funduszu Alimentacyjnego, ale jednocześnie nie otrzymuje ich już obecnie w roku zasiłkowym, alimenty te powinny być wliczane do dochodu rodziny, podczas gdy taka wykładnia i takie zastosowanie jest sprzeczne z istotą świadczenia z funduszu alimentacyjnego, jakim jest zapewnienie środków do życia dzieciom i w tym zakresie synowi skarżącej, które powinny otrzymywać alimenty od rodzica, ale ich egzekucja od rodzica jest bezskuteczna.

2) naruszenie art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym oraz art. 193 Konstytucji RP, przez ich niezastosowanie, co wyraziło się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności art. 2 pkt 17 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów z art. 32 ust. 1 oraz 71 ust. 1 Konstytucji RP, a także art. 27 Konwencji, pomimo iż od odpowiedzi na to pytanie zależało rozstrzygnięcie,

3) naruszenie prawa procesowego art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz art. 151 p.p.s.a, poprzez oddalenie skargi, podczas gdy - w ocenie skarżącej - organ naruszył przy wydawaniu decyzji prawo materialne, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 9 ust. 3 oraz art. 2 pkt 17 ustawy w związku z art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1, art. 72 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 27 Konwencji, a zatem decyzja organu powinna zostać uchylona, które to naruszenie miało wpływ na treść orzeczenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił motywy wyroku Sądu I instancji zamieszczone w jego uzasadnieniu i wskazał, iż co do zasady strona skarżąca nie kwestionuje wyliczenia dochodu rodziny za rok 2008 r. jednakże – jej zdaniem - na podkreślenie zasługuje fakt, iż w chwili składania wniosku nie otrzymywała już alimentów, a to jest priorytetowa okoliczność decydująca o przyznaniu świadczeń z funduszu alimentacyjnego tym bardziej, iż jest ona w ocenie skarżącej poprzez takie jej ujęcie zgodna z celem ustawy, jakim jest niesienie pomocy osobom uprawnionym do alimentów realizowane w zgodzie z przepisami rangi konstytucyjnej obligującej Państwo do otoczenia szczególna opieką rodziny. Jednym z głównych źródeł dochodu rodziny w tym syna skarżącej były zasądzone alimenty od jego ojca. A zatem z chwilą, w której dochód ten został utracony, a jego egzekucja stała się bezskuteczna skarżąca w imieniu syna złożyła wniosek o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Zdaniem Kasatora, nie stanowi żadnego problemu obliczenie, iż w chwili składania wniosku prawidłowo obliczony dochód rodziny po odjęciu utraconej kwoty alimentów oraz kwoty podatku dochodowego od osób fizycznych spełnia kryterium ustawowe i uprawnia do otrzymania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Jest rzeczą ze wszech miar niekorzystną ograniczenie się przez Sąd I instancji tylko do literalnego brzemienia wskazanych powyżej przepisów ustawy, bez należytego odniesienia się i rozważenia również celu jaki jej przyświeca, oraz rozważenia kwestii zgodności jej zapisów z Konstytucją oraz umowami międzynarodowymi. Dodatkowo wnoszący kasację zwrócił uwagę, iż w motywach kwestionowanego orzeczenia Sąd I Instancji powziął poważne wątpliwości w odniesieniu do wskazanego powyżej mechanizmu obliczania dochodu rodziny w zakresie przyznawania świadczeń z ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Bez wątpienia bowiem taki sposób obliczania dochodu rodziny bez uwzględnienia w tym zakresie dochodu utraconego jako aktualnie i rzeczywiście poniesionej straty w dochodach, leży – zdaniem Kasatora - w oczywistej sprzeczności z treścią art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1, art. 72 ust. 2 Konstytucji. Zasada równości wobec prawa w zakresie dotyczącym pomocy państwa, której celem ma być dobro rodziny, w szczególności rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej jest iluzoryczna w sytuacji, kiedy tak jak w przypadku skarżącej jej bieżąca sytuacja a w tym zakresie utrata dochodów (jakimi były zasądzone alimenty w związku z zaprzestaniem ich płacenia przez zobowiązanego rodzica) nie ma znaczenia dla przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, natomiast ma znaczenie dla określenia wartości dochodu rodziny w kontekście przyznania świadczeń, jego obliczenie w ujęciu za rok poprzedzający złożenie wniosku. Powyższa sytuacja prowadzi bowiem do wniosku, iż w obowiązującym stanie prawnym dziecko, którego rodzic zaprzestał płacenia alimentów rok wcześniej, byłoby w sytuacji lepszej niż dziecko, którego rodzic zaprzestał płacenia alimentów w roku zasiłkowym, pomimo tego iż sytuacja faktyczna obojga tych dzieci jest jednakowa, z tym że pierwsze z tych dzieci jest uprawnione do pomocy państwa, a drugie nie. Powyższe z kolei pozwala na przyjęcie, iż nie kwalifikowanie alimentów nie otrzymywanych przez dziecko jako utraconego dochodu prowadzi do przyjęcia fikcji, w ramach której należne, a nie otrzymywane alimenty są traktowane jako aktualne źródło dochodu rodziny, podczas gdy w rzeczywistości dochodem takim na skutek utraty nie jest. W świetle wskazanej powyżej argumentacji stanowisko Sądu I instancji w zakresie wykładni przepisów art. 9 ust. 3 oraz art. 2 pkt 17 ustawy sprzeczne jest – zdaniem strony wnoszącej kasację - z treścią Konwencji o prawach dziecka w szczególności z jej art. 27 ust. 3.

Zdaniem autora kasacji okoliczności niniejszej sprawy wskazują, iż następuje pokrzywdzenie całego szeregu osób, które podobnie jak skarżąca utraciły dochód jednak niestety nie w znaczeniu "utraty" jaki został przyjęty przez ustawodawcę w treści ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Wobec powyższego uzasadnienie znajduje zarzut niniejszej skargi dotyczący naruszenia art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym oraz art. 193 Konstytucji RP, przez ich niezastosowanie, co wyraziło się w tym, że Sąd I instancji nie przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności art. 2 pkt 17 ustawy z art. 32 ust. 1 oraz 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 27 Konwencji, pomimo iż od odpowiedzi na to pytanie zależało rozstrzygnięcie. Zgodnie z treścią art. 193 Konstytucji RP i art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym sąd może przedstawić Trybunałowi pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, jeżeli od odpowiedzi na to pytanie zależało rozstrzygnięcie w sprawie, co zdaniem autora skargi kasacyjnej należy rozumieć w ten sposób, że sąd powinien zwrócić się do Trybunału, zawsze wtedy, gdy w sprawie zachodzi uzasadnione podejrzenie, że przepisy, na podstawie których sprawa zostanie rozstrzygnięta, nie są zgodne z Konstytucją RP a z taką właśnie sytuacją mieliśmy do czynienia dokonując analizy przepisu art. 2 pkt 17 ustawy w zakresie w jakim przyjmuje i zawęża znaczenie pojęcia "utraconego dochodu" jednocześnie wykluczając uznanie za takową utratę dochodu zaprzestanie otrzymywania alimentów przez osobę uprawnioną.

Odpowiadając na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Mając na względzie fakt, iż w rozpoznawanej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych ramach, NSA stwierdził, iż skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Wobec tego, że skarga kasacyjna została oparta zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), jak i naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów kwestionujących prawidłowość procedowania przez Sąd pierwszej instancji.

Podkreślić jednakże należy, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego nie kwestionują okoliczności faktycznych sprawy.

Zarzut sformułowany jako naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ naruszył przy wydawaniu decyzji prawo materialne, a zatem decyzja organu powinna zostać uchylona, jest niezrozumiały w ramach tej podstawy zaskarżenia, zwłaszcza że wprost wskazuje na naruszenie prawa materialnego. Błędna wykładnia normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia nie może być podnoszona w ramach uchybienia proceduralnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, lecz w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Stąd zarzut ten nie mógł być uwzględniony.

Sąd pierwszej instancji w sposób jednoznaczny odniósł się do przeprowadzonego postępowania administracyjnego i ocenił działanie organów jako nie naruszające przepisów prawa, wskazując i szczegółowo omawiając przyczyny, które zadecydowały o takim, a nie innym sposobie rozstrzygnięcia sprawy i zastosowanym środku prawnym oraz przedstawił sposób rozumienia zastosowanych norm prawnych.

Wynik przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności zaskarżonego aktu został określony zgodnie z regulacją zawartą w treści art. 151 p.p.s.a. Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania unormowania z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Ocenę tę Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela, uznając zarzut skargi kasacyjnej, naruszenia przepisów postępowania, za nieuzasadniony podkreślając, że podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego (wyrok NSA z dnia 31 marca 2011 r. I OSK 2070/10, LEX nr 785810). Skarga kasacyjna na taki związek nie wskazywała.

Ponadto, na co zwracał wielokrotnie uwagę Naczelny Sąd Administracyjny "przepis art. 151 p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym. Warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia, czy niestwierdzenia przez sąd, naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem złamania innych przepisów i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Zatem art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut złamania tej regulacji, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytykiem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 151 p.p.s.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10, LEX nr 1125504).

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ocenę prawną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, iż organ administracji publicznej nie naruszył prawa, również w jego aspekcie materialnym.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił błędną wykładnię art. 9 ust. 3 oraz art. 2 pkt 17 ustawy w związku z art. 32 ust.1, art. 71 ust. 1, art. 72 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 27 Konwencji, polegającą na przyjęciu, że alimenty na syna, otrzymane w roku poprzedzającym rok, w którym skarżąca ubiega się o świadczenie z funduszu alimentacyjnego, a nie otrzymywane w obecnym roku zasiłkowym, wliczane są do dochodu rodziny. W ocenie Kasatora taka wykładnia i takie zastosowanie tych norm, sprzeczne jest z istotą świadczenia z funduszu alimentacyjnego, jaką jest zapewnienie środków do życia dzieciom, a więc i synowi skarżącej, który powinien otrzymywać alimenty od rodzica, ale ich egzekucja od rodzica jest bezskuteczna. Uzasadniając ten zarzut, autor kasacji nie wskazuje jednak na czym błąd sądu polegał przy interpretacji tych przepisów i jak winny być one rozumiane oraz jak do ustalonego stanu faktycznego należało zastosować konkretną normę.

W ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. strona może zarzucić naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Pierwsza z wymienionych form naruszenia polega na przyjęciu przez sąd wadliwego znaczenia przepisu prawa. Stawiając taki zarzut strona winna jednak wskazać, jak przepis ten powinien być rozumiany i na czym polegał błąd sądu przy jego interpretacji. Zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu polega na wykazaniu, że rzeczywisty, ustalony w sposób niewątpliwy stan faktyczny nie odpowiada stanowi hipotetycznemu, wskazanemu w zastosowanym przepisie (wyrok NSA z dnia 20 lipca 2011 r., II FSK 335/10, LEX nr 964560).

Przepis art. 9 w ust. 3 ustawy, stanowi że w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy lub po tym roku, ustalając jego dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. Dochód utracony został zdefiniowany ustawowo w art. 2 pkt 17 przez enumeratywne wyliczenie okoliczności powodujących utratę dochodu i wśród tych okoliczności nie wymienia zaprzestania płacenia alimentów przez dłużnika alimentacyjnego. Ta okoliczność nie ma więc jakikolwiek wpływu na zmianę sytuacji dochodowej rodziny uprawniającej do świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

Tym samym, trafnie Sąd pierwszej instancji argumentował, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie I OSK 987/10 (LEX nr 745406), iż posłużenie się przez ustawodawcę definicją legalną pojęcia "utraconego dochodu" wyklucza w konsekwencji jakąkolwiek w tym zakresie uznaniowość po stronie organu. A kwoty alimentów uzyskiwanych w roku poprzedzającym okres zasiłkowy nie mogą podlegać odliczeniu jako dochód utracony. Wynika to wprost z przepisów art. 9 ust. 3 w zw. z art. 2 pkt 17 ustawy, których treść jest jasna w bezpośrednim rozumieniu i nie nastręcza problemów interpretacyjnych, ani nie rodzi potrzeby sięgania po pozajęzykowe dyrektywy interpretacyjne. Autor kasacji zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię tych przepisów nie wyjaśnił, na czym polegał błąd Sądu I instancji i jak te przepisy prawa – jego zdaniem - powinny być odczytywane. Dla skuteczności argumentacji kasacyjnej wskazującej na błędną wykładnię niezbędne jest, aby autor skargi kasacyjnej wykazał, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji. Obejmuje to przede wszystkim wykazanie, że nieprawidłowy jest wynik wykładni danego przepisu prawnego (treść zrekonstruowanej normy), występującego samodzielnie lub w powiązaniu z innymi przepisami, ale także może się wiązać z podniesieniem nieprawidłowości w ramach przebiegu procesu wykładni (np. kolejności odwołania się do jej reguł) czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni. Drugim, równie istotnym składnikiem argumentacji autora skargi kasacyjnej, odwołującego się do zarzutu błędnej wykładni, powinno być wykazanie, jak w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa, czyli do jakiego wyniku powinna ona doprowadzić oraz ewentualnie, jak powinna przebiegać i w jaki sposób powinny zostać zastosowane poszczególne dyrektywy wykładni (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2011 r., I OSK 846/10, LEX nr 998895).

Sąd pierwszej instancji nie stosował zasad konstytucyjnych objętych skargą kasacyjną tj. art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1, art. 72 ust. 2 oraz art. 27 Konwencji, ani jako bezpośredniej podstawy rozstrzygnięcia, ani też przy interpretacji norm ustawowych. Nie można zatem skutecznie zarzucać dokonania przez sąd administracyjny, którego orzeczenie zaskarżono, błędnej wykładni określonych przepisów prawa, jeśli nie były one, co ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, podstawą dokonanych rozstrzygnięć. Co prawda, zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, normy konstytucyjne stosuje się bezpośrednio, to jednak nie mogą być one samodzielną podstawą rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy przed sądami administracyjnymi, w tym również w postępowaniu kasacyjnym (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2004 r., FSK 647/04, LEX nr 147845). Skarżący kasacyjnie nie wykazał też, aby Sąd Wojewódzki naruszając określone (ściśle wskazane) przepisy prawa powszechnie obowiązującego wydał orzeczenie, które z uwagi na skutki jakie wywołuje nie da się pogodzić z porządkiem prawnym demokratycznego państwa prawnego (vide: wyrok NSA z dnia 14 lutego 2007 r., II FSK 250/06, LEX nr 317893).

Nie jest uzasadniony także zarzut naruszenia art. 3 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym oraz art. 193 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie, to znaczy nieprzedstawienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności art. 2 pkt 17 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów z art. 32 ust. 1 oraz 71 ust. 1 Konstytucji RP, a także art. 27 Konwencji. Przepisy art. 193 Konstytucji RP i art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym stanowią, że "każdy sąd może przedstawić Trybunałowi pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem". Brzmienie tych przepisów wskazuje, że sąd ma możliwość przedstawienia Trybunałowi pytania prawnego, i to w sytuacji, jeżeli od odpowiedzi na to pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed tym sądem, natomiast nie ma takiego obowiązku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie naruszył wskazanych przepisów oceniając, iż nie zachodzi taka konieczność, gdyż sam jest władny rozstrzygnąć sprawę na podstawie obowiązujących ustaw. To wątpliwości sądu, a nie strony skarżącej, mogą uzasadniać przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi. Takiej wątpliwości Sąd w sprawie niniejszej nie powziął. Skarżąca kasacyjnie nie legitymowała się zaś uprawnieniem do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. "Wywody skargi kasacyjnej o charakterze postulatu, że wojewódzki sąd administracyjny zaniechał zwrócenia się z pytaniem prawnym w trybie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym do Trybunału Konstytucyjnego, nie mogą stanowić skutecznej podstawy skargi kasacyjnej, o której mowa w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a." (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2011 r., II GSK 930/10, LEX nr 966226). Strona może natomiast zarzucić naruszenie prawa materialnego przez zastosowanie przepisu sprzecznego z Konstytucją i z tej możliwości skarżąca kasacyjnie skorzystała, ale zarzuty naruszenia prawa materialnego, w tym zakresie okazały się nieskuteczne.

Tak więc instytucja pytania prawnego, przewidziana art. 193 Konstytucji RP i art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, nie daje skarżącemu w postępowaniu sądowoadministracyjnym uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym jest wątpliwość powstała w składzie orzekającym co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2011 r., I OZ 653/11, LEX nr 964711).

Podnieść jednak należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny mimo, iż z rezerwą odniósł się do kwestionowanej regulacji, to nie wyartykułował powodów, które nie pozwoliły na skierowanie pytania prawnego do Trybunału. Ocenić jednak należy, iż rozstrzygnięcie sprawy niniejszej nie jest uzależnione od odpowiedzi na pytanie o zgodność art. 2 pkt 17 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów z art. 32 ust. 1 oraz 71 ust. 1 Konstytucji RP. Bowiem, dochód rodziny skarżącej kasacyjnie, nawet po odliczeniu całej kwoty alimentów otrzymanych w 2008 r., przekraczałby kryterium dochodowe określone ustawą. Zatem Sąd I instancji nie miał podstaw do przedstawienia pytania prawnego Trybunałowi, wobec niezaistnienia przesłanek z art. 193 Konstytucji RP i art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw i orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzeka o przyznaniu wynagrodzenia dla pełnomocnika z urzędu, pomimo złożonego wniosku w tym przedmiocie, albowiem przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną przyznawane jest ze funduszów Skarbu Państwa, przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 250 p.p.s.a.