Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1983/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 7, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 881 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Rafał Wolnik po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Dobromierz od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 86/18 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Dobromierz z dnia 5 lipca 2017 r., nr XXXIV/205/17 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu Gniewków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 86/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Dobromierz z dnia 5 lipca 2017 r., nr XXXIV/205/17, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu Gniewków: stwierdził nieważność § 16 zakresie, w jakim ustala przeznaczenie położonych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią terenów oznaczonych symbolami MN3, MN4, MN5, MN6, MN8, MN9, MN10, MN11, MN12, MN16, MN17, MN19, MN20, MN21, MN22, MN23, MN24, MN27 oraz załącznika nr 1 w tym samym zakresie, § 17 w zakresie, w jakim ustala przeznaczenie położonych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią terenów oznaczonych symbolami MN/U1 i MN/U2 oraz załącznika nr 1 w tym samym zakresie, § 18 w zakresie, w jakim ustala przeznaczenie położonych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią terenów oznaczonych symbolami RM2, RM4, RM6, RM7, RM8, RM9, RM10, RM11 oraz załącznika nr 1 w tym samym zakresie, § 19 w zakresie, w jakim ustala przeznaczenie położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią terenu oznaczonego symbolem RU1 oraz załącznika nr 1 w tym samym zakresie, § 21 w zakresie, w jakim ustala przeznaczenie położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią terenu oznaczonego symbolem U2 oraz załącznika nr 1 w tym samym zakresie zaskarżonej uchwały.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wojewoda Dolnośląski, działając w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875) oraz art. 50 § 2, art. 54 § 1 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "P.p.s.a." – wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Gminy Dobromierz Nr XXXIV/205/17 z dnia 5 lipca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu Gniewków.

W skardze wniósł o stwierdzenie nieważności § 16 oraz załącznika nr 1 w zakresie ustalającym przeznaczenie terenów oznaczonych symbolami MN3, MN4 , MN5, MN6, MN8, MN9, MN10, MN11, MN12, MN16, MN17, MN 19, MN20, MN21, MN22, MN23, MN24, MN27 dla tych terenów, które na załączniku graficznym uchwały znajdują się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, § 17 oraz załącznika nr 1 w zakresie ustalającym przeznaczenie terenów oznaczonych symbolami MN/U1 i MN/U2, dla tych terenów, które na załączniku graficznym uchwały znajdują się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, § 18 oraz załącznika nr 1 w zakresie ustalającym przeznaczenie terenów oznaczonych symbolami RM2, RM4, RM6, RM7, RM8, RM9, RM10, RM11, dla tych terenów, które na załączniku graficznym uchwały znajdują się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, § 19 oraz załącznika nr 1 w zakresie ustalającym przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem RUI, dla tych terenów, które na załączniku graficznym uchwały znajdują się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, § 21 oraz załącznika nr 1 w zakresie ustalającym przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem U2, dla tych terenów, które na załączniku graficznym uchwały znajdują się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewoda zarzucił Radzie Gminy podjęcie wskazanych powyżej przepisów uchwały wraz z załącznikiem graficznym z istotnym naruszeniem art. 88a ust. 3 i 88l ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121) oraz art. 15 ust. 2 pkt 7 i art. 17 pkt 2 oraz pkt 6 lit. a zdanie drugie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), polegającym na naruszeniu zasad sporządzenia planu miejscowego w zakresie sposobów zagospodarowania obszarów szczególnego zagrożenia powodzią.

W odpowiedzi na skargę Gmina Dobromierz wniosła o jej oddalenie.

W dniu 6 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wydał powołany na wstępie wyrok.

Powołując treść art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne Sąd wskazał, że obszary szczególnego zagrożenia powodzią stanowią tereny wyłączone spod zabudowy.

Ponadto ustawodawca w art. 88a Prawa wodnego zastrzegł, że zadaniem organów administracji samorządowej jest ochrona przed powodzią. Ochrona ta powinna uwzględniać mapy zagrożenia powodziowego, mapy ryzyka powodziowego oraz plany zarządzania ryzykiem powodziowym. Ochronę przed powodzią realizuje się, uwzględniając wszystkie elementy zarządzania ryzykiem powodziowym, w szczególności zapobieganie, ochronę, stan należytego przygotowania i reagowanie w przypadku wystąpienia powodzi, usuwanie skutków powodzi, odbudowę i wyciąganie wniosków w celu ograniczania potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej.

Przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 15 ust. 2 pkt 7), nałożono na gminę obowiązek uwzględniania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszarów szczególnego zagrożenia powodziowego oraz szczególnych zasad ich zagospodarowania. Obszarami szczególnego zagrożenia powodzią w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy Prawo wodne są obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat, obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat, obszary, między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 18, stanowiące działki ewidencyjne. Z kolei przez ryzyko powodziowe - według art. 9 ust. 1 pkt 13c ustawy Prawo wodne - rozumie się kombinację prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi i potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej, zaś celem zarządzania ryzykiem powodziowym – w myśl normy art. 9 ust. 1 pkt 1b ustawy Prawo wodne - jest ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Oznacza to, że jakiekolwiek działania lub czynności powodujące zwiększenie ryzyka powodziowego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią są sprzeczne z wyżej wskazanym celem.

Sąd wskazał, że Rada Gminy ustaliła przeznaczenie terenów dla obrębu Gniewków, wyznaczając m. in. tereny oznaczone symbolami: MN3, MN4, MN5, MN6, MN8, MN9, MN10, MN11, MN12, MN16, MN17, MN19, MN20, MN21, MN22, MN23, MN24, MN27 – jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; MN/U1 i MN/U2 – jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i tereny zabudowy usługowej ; RM2, RM4, RM6, RM7, RM8, RM9, RM10, RM11- jako tereny zabudowy zagrodowej; RUI – jako teren obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych; U2 - jako tereny zabudowy usługowej.

Zdaniem Sądu, rację ma Wojewoda, że wszystkie wskazane powyżej tereny na załączniku graficznym znajdują się (co najmniej częściowo) na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, na których prawdopodobieństwo powodzi jest wysokie i wynosi raz na sto lat (Q1%). Ponadto na wszystkich tych terenach jest dopuszczona zabudowa, a z mocy art. 88l Prawa wodnego - obowiązuje zakaz jej wznoszenia. Co więcej, z rysunku planu stanowiącego załącznik nr 1 do przedmiotowej uchwały wynika, że na dzień uchwalania planu znaczna część tych terenów nie była zainwestowana.

W ocenie Sądu, powyższe nie wypełnia także obowiązku wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pomimo bowiem uwzględnienia w planie granic obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, rada gminy nie uwzględniła ograniczeń wynikających zarówno z obowiązujących przepisów Prawa wodnego, jak i z występujących uwarunkowań powodziowych.

Odstępstwem od ograniczenia wynikającego z art. 88l ust. 1 Prawa wodnego jest zgoda dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, o czym stanowi art. 88 l ust. 2 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem "dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazów, o których mowa w ust. 1, określając warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym.". Zwolnienie od zakazu wynikającego z art. 88 l ust. 1 Prawa wodnego ma jednak charakter wyjątku od zasady, iż na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią istnieje zakaz zabudowy.

Uwzględniając powyższe i mając na względzie zarzuty Wojewody Dolnośląskiego wobec zaskarżonej uchwały Sąd uznał zarzuty skargi za zasadne, jednocześnie zgadzając się z prezentowaną w skardze argumentacją, co skutkowało stwierdzeniem nieważności zakwestionowanych przepisów uchwały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Dobromierz. Wyrok zaskarżyła w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1 ) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to :

a) art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073), poprzez objęcie stwierdzeniem nieważności części uchwały, bez precyzyjnego wskazania szczegółowych zapisów, podlegających stwierdzeniu nieważności, podczas, gdy rozstrzygnięcie "w zakresie, w jakim ustala przeznaczenie położonych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią terenów" jest zbyt ogólne i stwarza trudności w ustaleniu, jaka część uchwały podlega stwierdzeniu nieważności a jaka pozostaje w mocy.

b) art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. poprzez wydanie wyroku niezgodnie z zasadami wynikającymi z ww. przepisów prawa, tj. bez właściwego rozpatrzenia sprawy, co doprowadziło do sytuacji, że Sąd pierwszej instancji w istocie rzeczy nie skontrolował zaskarżonej uchwały w zakresie zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, ale przytoczył stanowisko organu nadzoru, ograniczając się do analizy wybranych elementów tego stanowiska.

c) art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. poprzez przekroczenie przez Sąd instancji granic dopuszczalnej kontroli działalności administracji publicznej, przejawiające się w zbadaniu zaskarżonej uchwały pod kątem celowości i funkcjonalności przyjętych w niej rozwiązań, a więc w oparciu o inne kryterium niż zgodność z prawem, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy,

d) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.) w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 roku poz. 1073) poprzez sporządzenie uzasadnienia orzeczenia w sposób, który nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, przy jednoczesnym braku uzasadnienia do uchylenia konkretnej części uchwały, a wada ta w ocenie skarżącego kasacyjnie nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia,

e) art 147 § 1 P.p.s.a. w związku art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 91 ust. 4 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że możliwe jest stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego to jest uchwały Rady Gminy Dobromierz z dnia 5 lipca 2017 r. nr XXXIV/205/17 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez wskazania przez Sąd pierwszej Instancji z jakimi konkretnie określonymi przepisami prawa uchwała ta pozostaje w wyraźnej sprzeczności, i bez wykazania, że sprzeczność ta wynika wprost z treści tych przepisów,

f) art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. i w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 roku poz. 1073) wyrażające się w wadliwej subsumcji, polegającej na niezgodności pomiędzy ustalonym stanem faktycznym a hipotezą, i w konsekwencji nieuzasadnionym przyjęciu, że istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Dobromierz z dnia 5 lipca 2017 r. nr XXXIV/205/17 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy jednoczesnym braku ich samodzielnego sprecyzowania i jednoznacznego określenia przez Sąd pierwszej instancji, a w szczególności przy braku wykazania istotnego naruszenia zasad sporządzania tego planu, istotnego trybu jego sporządzania lub naruszenia właściwości organów w tym zakresie,

g) art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.) w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 roku poz. 1073), przez niewłaściwe zastosowanie w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, wyrażające się w stwierdzeniu przez Sąd nieważności zaskarżonej uchwały pomimo, iż jej podjęcie stanowiło działanie organu na podstawie i w granicach prawa, a tym samym skarga podlegała w całości oddaleniu,

2) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie :

a) art. 15 ust.2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 roku poz. 1073) w związku z art. 88a ust.3 i art. 88l ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1121) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że jeśli na części działki objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, występują obszary szczególnego zagrożenia powodzią, to cała działka winna stanowić teren bezwzględnie wyłączony spod zabudowy,

b) art. 88l ust.2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1121) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że już na etapie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego konieczne jest uzyskanie decyzji zwalniającej od zakazów związanych z ochroną przeciwpowodziową wydawane w ówczesnym stanie prawnym przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej,

c) art. 3 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 w związku z art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię w zakresie ograniczenia uprawnień organów gminy dotyczących kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, działaniem nadzorczym Wojewody nie znajdującym oparcia w obowiązującym w chwili wydania uchwały stanie prawnym a wywodzonym z wewnętrznego pisma urzędowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).

W skardze kasacyjnej Gmina Dobromierz wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II, pismem z dnia 13 sierpnia 2020 r., poinformowano strony o zamiarze skierowania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzyosobowym.

Pismem z dnia 9 października 2020 r. Wojewoda Dolnośląski wyraził zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym wyraziła, w piśmie z dnia 19 października 2020 r., także wnosząca kasację Gmina Dobromierz.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Skuteczność zarzutów procesowych sprowadzających się do bezzasadnego stwierdzenia nieważności uchwały, jest w niniejszej sprawie uzależniona od zasadności podstawy materialnej skargi kasacyjnej.

W myśl art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), dalej: "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", w planie miejscowym określa się obowiązkowo

granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa.

W dacie podjęcia przez Radę Gminy Dobromierz uchwały nr XXXIV/205/17, z dnia 5 lipca 2017 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu Gniewków, przepisy odnoszące się do obszarów szczególnego zagrożenia powodzią zawarte były w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm.), dalej: "Prawo wodne".

Przepis art. 88l ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowił, że na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych, z wyjątkiem dróg rowerowych.

Natomiast w myśl art. 88l ust. 2, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej mógł, w drodze decyzji, zwolnić od zakazów, o których mowa w ust. 1, określając warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym.

Przepis art. 88I ust. 1 Prawa wodnego wprost zatem zakazywał budowy obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.

Lokalizowanie zabudowy na tych terenach możliwe było w szczególnych sytuacjach, na podstawie decyzji. Tryb uzyskiwania takiego zwolnienia od zakazu został unormowany w przepisach art. 88l ust. 2-6 Prawa wodnego. Dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej dla stwierdzenia czy zamierzone działanie nie utrudni ochrony przed powodzią mógł zasięgnąć opinii państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej - art. 88I ust. 3 Prawo wodne. Stroną postępowania o wydanie decyzji, o której mowa w ust. 2, był wnioskodawca, właściciel wody i właściciel wału przeciwpowodziowego (art. 88I ust. 5 ustawy - Prawo wodne). Stosownie do art. 88I ust. 6 Prawa wodnego, decyzja, o której mowa w ust. 2, wygasała, jeżeli w terminie 2 lat od dnia, w którym stała się ostateczna, nie uzyskano wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub nie rozpoczęto wykonywania robót lub czynności wskazanych w ust. 1.

Z powyższych przepisów wynikały nie tylko materialne przesłanki odstępstwa od zakazu realizacji obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, ale także kompetencja i forma działania właściwych organów w przypadkach, o jakich mowa w art. 88I ust. 2 Prawa wodnego.

Skoro art. 88I ust. 2-6 ustawy - Prawo wodne w zakresie możliwości uzyskania odstępstwa od zakazu realizacji obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią określa organy właściwe w sprawie zwolnienia od zakazów określonych w art. 88I ust. 1 Prawa wodnego, sposób postępowania w tych sprawach i formę działania, to tym samym tylko dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej posiada kompetencje do określania w drodze decyzji administracyjnej wyjątków od ustanowionego zakazu budowy obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.

W konsekwencji trafne jest stanowisko, za którym opowiada się także Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie, według którego, zakaz ustanowiony w art. 88I ust. 1 Prawa wodnego, sytuowania obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, winien znaleźć odzwierciedlenie w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego. Z planu miejscowego jednoznacznie winno wynikać, że obszary szczególnego zagrożenia powodzią nie są przewidziane do zabudowy (patrz: wyrok NSA z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1530/14; wyrok NSA z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 392/14).

Bezzasadne są więc zarzuty naruszenia art. 88l ust. 2 Prawa wodnego oraz art. 3 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 w związku z art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kompetencja planistyczna gminy nie ma charakteru absolutnego. Ograniczenie tej kompetencji wynika z norm ustawowych, w tym przypadku z art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów art. 88l ust. 1 i 2 Prawa wodnego.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z sentencji zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd stwierdził nieważność poszczególnych unormowań, tj. § 16 oraz załącznika nr 1, § 17 oraz załącznika nr 1, § 18 oraz załącznika nr 1, § 19 oraz załącznika nr 1 i § 21 oraz załącznika nr 1 – w zakresie, w jakim ustalają przeznaczenie położonych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią terenów.

Wbrew zarzutowi naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazanie zakwestionowanych ustaleń planu jest wystarczająco precyzyjne.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niedokonanie kontroli zaskarżonej uchwały. Niezależnie pod przytoczenia stanowiska organu nadzoru co jest obowiązkiem sądu rozpoznającego skargę na uchwałę, Sąd pierwszej instancji jasno wyartykułował swoje stanowisko w sprawie.

Jak wynika z poprzedzających rozważań materialnoprawnych, nie odpowiada rzeczywistości zarzut badania uchwały pod względem celowości i funkcjonalności. Podstawę zakwestionowania określonych ustaleń planu stanowiła sprzeczność z normami art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 88l ust. 1 i 2 Prawa wodnego.

Nie są także zasadne pozostałe zarzuty procesowe, opierające się na tezie o prawidłowym stanowisku materialnym organu gminy. Zaskarżony wyrok nie narusza art. 91 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 4 i art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślić należy, że do zasad sporządzania planu należy m.in. norma art. 15 ust. 2 pkt 7, a jej naruszenie polegało na nieuwzględnieniu zakazu określonego w art. 88l ust. 2 Prawa wodnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.