Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 431/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2005-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Ilona Panic po rozpoznaniu w dniu 22 września 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. Ł. oraz skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 lutego 2003 r., nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego e z dnia 14 października 2002r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego na rzecz D. Ł. kwotę 265 (dwieście sześćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego na rzecz A Sp. z o.o. z siedzibą w L. kwotę 265 (dwieście sześćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 4. orzeka, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 14 października 2002r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał E. W., J. W., I. W. spółce cywilnej A z siedzibą w L., w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, dostarczyć wykonane w 3 - ch egzemplarzach przez osoby uprawnione:

1. dokumentację powykonawczą wraz z oceną stanu technicznego magazynu materiałów pędnych i stacji paliw usytuowanych na dz. nr [...] przy ul. [...] w L.,

2. uzgodnienia w/wym. dokumentacji pod względem zgodności z przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy, zabezpieczeń przeciwpożarowych, warunków sanitarno - higienicznych z właściwymi rzeczoznawcami,

3. uzgodnienia dokumentacji z Wojewódzkim Inspektoratem Ochrony Środowiska oraz z Zarządem Drogowym dla Powiatu

w terminie do dnia 30 listopada 2002 r. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 104 k.p.a., art. 51 ust. l pkt. 2 w związku z art. 71 ust. 3 oraz art. 83 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2000r.Nr 106 poz. 1126 ze zm.). W uzasadnieniu organ administracji ustalił, że obiekt stacji paliw został wybudowany jako część inwestycji budowy Międzykółkowej Bazy Maszynowej, na podstawie decyzji nr [...] z dnia 3 lutego 1969 r. wydanej przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej o zatwierdzeniu planu ogólnego zagospodarowania obiektu. W Urzędzie Gminy brak dokumentu zawiadomienia o oddaniu stacji do użytkowania lub zmianie sposobu użytkowania. Dopuszczenie stacji do użytku publicznego miało miejsce kilkanaście lat temu tj. przed nabyciem stacji w 2000 r. przez obecnych właścicieli - spółkę A. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 23 sierpnia 2002 r. uchylił decyzję organu I instancji z dnia 16 czerwca 2002 zezwalającą spółce cywilnej A na wznowienie użytkowania stacji paliw i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniach decyzji organu odwoławczego wskazano, że sprawa samowolnej zmiany sposobu użytkowania stacji, polegająca na udostępnieniu zakładowej stacji paliw do użytku publicznego, powinna zostać rozstrzygnięta w trybie art. 51 ust. l pkt. 2 w związku z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zobligowany był nałożyć, na spółkę A obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy L. zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia 22 kwietnia 1994 r. (Dz.Urz.Woj.Gd Nr 23 poz.115 z 1994r.) przekształcenie zakładowej stacji benzynowej do użytku publicznego było dopuszczalne, pod warunkiem uzyskania uzgodnień dotyczących ochrony środowiska, warunków sanitarnych oraz warunków bezpieczeństwa ruchu z Wydziałem Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego, Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym i Rejonem Dróg Publicznych.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł D. Ł. zarzucając:

-naruszenie art. 46 ust. 1 i ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska w związku z art. 71 ust. 3 i art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez pominięcie w prowadzonym postępowaniu obowiązków zmierzających do prowadzenia samowolnie zmienionego sposobu użytkowania obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem - obowiązku przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania stacji paliw na środowisko i związanego z tym postępowaniem udziału starosty oraz powiatowego inspektora nadzoru sanitarnego, jako organów ochrony środowiska

-ustalenie bez podstawy prawnej obowiązku uzgodnienia dokumentacji z Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w sytuacji, gdy organ ten nie posiada kompetencji do dokonania takiego uzgodnienia, a jednocześnie pominięcie organów właściwych do takiego uzgodnienia zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy oraz przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska i ustawy o dozorze technicznym

Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Wskazał on, że stacja paliw przy ul. [...] w L. jest użytkowana jako stacja komercyjna bez wymaganego pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, przy niespełnieniu warunków określonych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L., braku zabezpieczenia ratownictwa chemicznego ze strony państwowej straży Pożarnej, która nie posiada stacji w prowadzonej ewidencji, bez przeprowadzenia wymaganego przy zmianie sposobu użytkowania postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, bez kontroli spełniania przez te stację warunków technicznym jakim powinny odpowiadać stacje paliw w zakresie dojazdu, zabezpieczeń. Jednocześnie organ administracji mimo wielokrotnych monitów nie wstrzymał samowoli, argumentując to uprzednią nazwą stacji i oświadczeniami świadków o faktycznym sposobie użytkowania stacji w przeszłości. Ponadto zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego należącego do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymaga postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, przy udziale starosty i powiatowego inspektora sanitarnego jako organów ochrony środowiska, jak też przy udziale społecznym.

Decyzją z dnia 10 lutego 2003 r. Nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał E. W., J. W., i I. W. -właścicielom spółki cywilnej A ,w celu doprowadzenia stacji paliw na działce nr [...] przy ulicy [...] w L. do stanu zgodnego z prawem, dostarczenie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w terminie do dnia 20 marca 2003 r.:

-dokumentacji powykonawczej magazynu materiałów pędnych i stacji paliw wraz z orzeczeniem technicznym wykonanym przez uprawnionego rzeczoznawcę budowlanego, uzgodnionych z właściwymi rzeczoznawcami: pod względem zgodności z przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy, zabezpieczeń przeciwpożarowych, warunków sanitarnohigienicznych, i ewentualne wykonanie robót wynikających z orzeczenia technicznego

-uzgodnienie tej dokumentacji z zarządcą dróg publicznych.

-uzyskanie stanowiska Starosty Powiatu w zakresie spełnienia wymogów wynikających z ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska.

Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 71 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W uzasadnieniu organ odwoławczy ustalił, że bez wymaganego przepisami pozwolenia właściciele spółki cywilnej A przekształcili zakładową stację paliw w stację paliw do użytku publicznego. W związku z samowolną zmianą sposobu użytkowania obiektu stacji paliw na podstawie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Wydanie decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie tych przepisów było zatem uzasadnione. Organ II instancji wskazał, iż żądanie uzgodnienia dokumentacji z Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska było niewłaściwe, ponieważ kompetentnym w omawianym zakresie jest starosta, dlatego organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w całości i dysponując pełnym materiałem dowodowym nakazał właścicielom spółki cywilnej A dostarczenie wymienionych dokumentów, określając termin ich złożenia.

D. Ł. wniósł skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię, polegającą na zastosowaniu tego przepisu w oderwaniu od art. 25 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 109, poz. 1157 ze zm.) bądź też art. 46 ust. 1 i ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz.627 ze zm.), w związku z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, naruszenie art. 57 ust. l i art. 378 ust. l Prawa ochrony środowiska przez pominięcie obowiązku przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania stacji paliw na środowisko i związanego z tym postępowaniem udziału starosty i powiatowego inspektora sanitarnego, naruszenie obowiązku przeprowadzenia postępowania z udziałem społecznym wynikającego z art. 25 ust. 1w związku z art. 12 ustawy o dostępie do informacji o środowisku, oraz naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na nierozpoznaniu i nieustosunkowaniu się do części zarzutów odwołania. Skarżący wskazał, że art. 51 ust. l pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, stosowany w związku z art. 71 ust. 3 tej ustawy, ma być w głównej mierze instrumentem służącym usunięciu braku w postaci niedopełnienia obowiązku uzyskania decyzji o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W konsekwencji przepis powyższy nie może być stosowany w oderwaniu od art. 25 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko bądź też art. 46 ust. 1 i ust. 4 pkt 2 in fine ustawy - Prawo ochrony środowiska, które mają bezwzględne zastosowanie w postępowaniu o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego zaliczanego do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Stacje paliw płynnych należą do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których istnieje obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, wynikający z art. 30 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji o środowisku albo art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska.

Skargę na przedmiotową decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła także A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. i art. 77 § l k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędne zastosowanie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Skarżąca wskazała, iż wydając zaskarżoną decyzję, organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania nakładające na organ administracji obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności nie zostało wyjaśnione, kiedy dokładnie nastąpiła zmiana charakteru stacji paliw ze stacji zakładowej na publiczną. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 1998 r. sygn. akt IV SA 840/96 (LEX nr 43293), skarżąca stwierdziła, że z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że "do likwidacji samowoli budowlanej, polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego, bez uzyskania stosownej decyzji organu administracji, popełnionej przed dniem wejścia w życie ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane". Ustawy te podobnie, lecz nie identycznie definiują i regulują kwestię samowoli budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W ocenie skarżącej, w niniejszej sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy art. 45 i 46 starej ustawy, ponieważ do zmiany sposobu użytkowania doszło pod rządami starej ustawy, a wydane decyzje oparte na ustawie nowej, naruszają przepisy prawa materialnego. Skarżąca stwierdziła, że w świetle przepisów starej ustawy nie doszło do samowoli przy zmianie sposobu użytkowania stacji, ustawa ta regulowała bowiem te kwestie mniej rygorystycznie i poprzednicy skarżących władający przedmiotową stacją nie mieli obowiązku uzyskiwania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, wobec czego użytkowanie sytuacji przez skarżącą należałoby również uznać za zgodne z prawem. Skarżąca wskazała, że także przy założeniu, iż zastosowanie powinna mieć ustawa nowa, organy naruszyły przepisy postępowania poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz przepisy prawa materialnego poprzez nieprawidłową wykładnię art. 71 ust. 1-3 nowej ustawy, a następnie błędne ich zastosowanie. Z art. 71 ust 1-3 nowej ustawy wynika, że pozwolenia wymaga nie każda zmiana sposobu użytkowania obiektu, lecz tylko taka, która prowadzi do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych lub ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. W niniejszej sprawie organy administracji arbitralnie przyjęły, że zmiana sposobu użytkowania stacji paliw poprzez udostępnienie jej do użytku publicznego wymaga pozwolenia. Stanowisko to nie jest uzasadnione. Zarówno przed zmianą, jak i po niej, obiekt jest użytkowany w podobny sposób, w szczególności jest udostępniany dużej ilości osób z zewnątrz, a warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska bądź wielkości lub układy obciążeń nie uległy pogorszeniu. Przyjęcie błędnego założenia, że dokonana zmiana sposobu użytkowania wymagała pozwolenia, które nie zostało uzyskane, doprowadziło do błędnego zastosowania przepisu art. 71 ust. 3 Prawa budowanego. Skarżąca zarzuciła nadto, że art. 71 ust. 1 oraz art. 50 i 51 ustawy Prawa budowlanego nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie, dotyczą bowiem robót budowlanych będących w toku, a w sytuacji, gdy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga zezwolenia właściwego organu, a żadne roboty budowlane nie są w toku, ponieważ obiekt wybudowany został na długo przed wydaniem kwestionowanych rozstrzygnięć, należy rozważyć wydanie decyzji na podstawie art. 66 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

W odpowiedziach na skargi, organ odwoławczy podtrzymał swoją dotychczasową argumentację i wniósł o ich oddalenie.

Na podstawie art. 111 § 1 w związku z art. 51 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd postanowił połączyć sprawy wszczęte powyższymi skargami do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, bowiem skargi dotyczyły tej samej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Nie będąc związany granicami skargi Sąd stwierdził, że wydana decyzja dotknięta jest wadą nieważności, została bowiem skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie. W decyzji tej skierowano nakaz wykonania czynności w celu doprowadzenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania do stanu zgodnego z prawem do E. W., J. W. i I. W. jako właścicieli spółki cywilnej A. Osoby te w dacie wydawania decyzji nie były stronami postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a. i brak było podstaw do nakładania na nich przez organ administracji jakichkolwiek obowiązków.

Zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego obowiązek użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem obciąża właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Nakaz wykonania czynności winien być skierowany do osoby będącej właścicielem stacji paliw i ta też osoba jest stroną postępowania administracyjnego w takiej sprawie. W przypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, nakazy przewidziane w art. 50 i art. 51 w związku z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego winny być kierowane do aktualnego właściciela obiektu, który winien legitymować się pozwoleniem na użytkowanie zgodnym z prowadzoną w obiekcie działalnością. Ten również podmiot, w zależności od dokonanych w toku postępowania administracyjnego ustaleń, winien zostać zobowiązany przez organ administracji do zaprzestania bezprawnego użytkowania obiektu, bądź po wykonaniu nałożonych obowiązków uzyskać pozwolenie na użytkowanie. Fakt, iż poprzedni właściciel także użytkował stację bez pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, nie uzasadnia jego udziału w niniejszym postępowaniu bowiem podmiot ten zaprzestał prowadzenia w obiekcie działalności z momentem jego zbycia. W wyroku z dnia 25 listopada 1999 r. sygn. akt SA/Rz 1163/98 (nie publ.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że obowiązki związane z likwidacją samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, przechodzą na nabywców obiektu budowlanego.

E. W., J. W. i I. W. byli do dnia 13 stycznia 2002 r. wspólnikami spółki cywilnej A i współwłaścicielami w ramach stosunku spółki, przedmiotowej stacji paliw. Uchwałą zgromadzenia wspólników podjętą na podstawie art. 551 § 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.) spółka ta została przekształcona w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością A. Z datą wpisania spółki do Krajowego Rejestru Sądowego – 14 stycznia 2002 r., uzyskała ona osobowość prawną. Nowopowstałej spółce zgodnie z art. 553 § 1 k.s.h. przysługują wszelkie prawa i obowiązki spółki przekształcanej. Z datą przekształcenia, spółka ta stała się właścicielem majątku spółki cywilnej, w tym stacji paliw oraz jej nowym użytkownikiem. Zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych, w razie zbycia prawa w toku postępowania administracyjnego, w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Z dniem 14 stycznia 2002 r. stroną postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania stała się zatem A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, a E. W., J. W.i i I. W. utracili przymiot stron postępowania. W momencie wydawania decyzji przez organy obu instancji osoby te nie były stronami postępowania administracyjnego i brak było podstaw do kierowania do nich wydanych decyzji. Na marginesie wskazać należy, że organy administracji posiadały wiedzę o tym fakcie, bowiem we wcześniej wydanej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 sierpnia 2002 r. nr [...] strona postępowania administracyjnego oznaczona była prawidłowo jako A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością.

Zgodnie z art. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. decyzje organów obu instancji jako skierowane do osób nie będących stroną w sprawie dotknięta są wadą nieważności.

Sąd uznał za zasadny zarzut dotyczący nieważności decyzji z uwagi na naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62 poz. 627 ze zm.). Ustawa ta weszła w życie w dniu 1 października 2002 r., obowiązywała zatem w dacie wydania obu decyzji. Przepisy tej ustawy znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie, bowiem zapis art. 3 ust.1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085) o stosowaniu przepisów dotychczasowych do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, dotyczy jedynie spraw wszczętych na podstawie ustaw uchylonych ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. (w przedmiocie ochrony środowiska), a nie postępowań prowadzonych na podstawie innych ustaw w tym ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane bądź ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.) (interpretację taką potwierdza treść art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw).

Stacja paliw stanowiła inwestycję mogącą pogorszyć stan środowiska w rozumieniu § 2 pkt 8 lit ł rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji. (Dz. U. Nr 93 poz. 589 ze zm.). Zgodnie zatem z art. 4 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100 poz. 1085) stanowi ona przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, określone w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska. Z art. 46 ust. 1 tej ustawy wynika obowiązek, przeprowadzenia przez organ właściwy do wydania decyzji dotyczącej przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, o której mowa w art. 46 ust. 4 pkt 1- 7, postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Zgodnie z art. 46 ust. 4 pkt 2 Prawa ochrony środowiska, decyzją wymagającą uzgodnienia jest decyzja o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego oraz decyzja o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wydawana na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Decyzja taka zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa ochrony środowiska wymaga uzgodnienia z organami ochrony środowiska jakim jest starosta (art. 378 Prawa ochrony środowiska) oraz powiatowym inspektorem nadzoru sanitarnego (art. 57 Prawa ochrony środowiska), a do uzgodnienia takiego zobowiązany jest wnioskodawca (art. 48 ust. 4 Prawa ochrony środowiska). W ocenie Sądu, w przypadku postępowania wywołanego samowolną zmianą sposobu użytkowania, tryb ten również znajduje zastosowanie, mimo, iż formalnie wydawana decyzja organu architektoniczno-budowlanego jest (w związku z uprzednią zmianą sposobu użytkowania) decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Wniosek taki wynika zarówno z treści i celu art. 71 Prawa budowanego oraz celu przepisów Prawa ochrony środowiska, przewidujących przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Art. 71 Prawa budowlanego dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Wprowadzenie w ust. 3 tego przepisu, odnośnie zmiany o charakterze samowolnym, uregulowania, przewidującego odpowiednie stosowanie w takim przypadku art. 50 i 51 Prawa budowlanego, nie niweczy charakteru tego postępowania prowadzonego w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Postępowanie przed inspektorem nadzoru budowlanego dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a samowolny charakter tej zmiany nie powinien mieć wpływu na zakres wymogów jakie winny być spełnione dla zaakceptowania sposobu użytkowania zaistniałego w wyniku dokonanej zmiany. W toku postępowanie przed inspektorem nadzoru budowlanego prowadzonego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego może zostać wydana na podstawie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego decyzja w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Decyzja ta jest wydawana w sprawie zmiany sposobu użytkowania, a przed stwierdzeniem braku podstaw do jej wydania, organ winien dysponować materiałem umożliwiającym ocenę co do zgodności (jej braku) zmienionego sposobu użytkowania z prawem. Podkreślić należy, że wymogi ochrony środowiska winny być respektowane w taki samo sposób zarówno w przypadku postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania jak i zmiany takiej dokonanej samowolnie i brak jest aksjologicznych podstaw do przyjęcia przeciwnego stanowiska. Dodatkowo wskazać należy, iż interpretacja przepisów ustawy nie powinna prowadzić do sytuacji, w której strona dokonująca zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez pozwolenia (a więc nielegalnie) będzie w sytuacji korzystniejszej niż osoba składająca wniosek o zmianę sposobu użytkowania, bowiem nie będzie obciążał jej obowiązek uzgodnienia zmienionego sposobu użytkowania w zakresie spełnienia wymogów ochrony środowiska. Okoliczność, iż organ architektoniczno-budowlany, po stwierdzeniu przez inspektora nadzoru budowlanego braku podstaw do wydania decyzji w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, wydaje decyzję o pozwoleniu na użytkowanie a nie na zmianę sposobu użytkowania, ma uzasadnienie jedynie w fakcie dokonania uprzedniej zmiany sposobu użytkowania i braku podstaw do następczej akceptacji tego naruszenia prawa, a nie merytorycznej różnicy samowolnej dokonanej zmiany sposobu użytkowania w stosunku do zmiany planowanej, której dotyczy wniosek o zmianę sposobu użytkowania. Art. 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska stanowi, że decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska jest nieważna. Przepis ten formułuje zasadę nieważności decyzji wydanych z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska. Naruszenie treści art. 46 ust. 1 i 4 pkt 2 i art. 48 ust. 4 Prawa ochrony środowiska uzasadnia stwierdzenie nieważności wydanych decyzji na podstawie art. 11 Prawa ochrony środowiska w związku z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.

Zarzut skarżącego D. Ł. dotyczący nierozpoznania przez organ II instancji wszystkich zarzutów odwołania jest słuszny. W szczególności organ odwoławczy, uchylając decyzję i orzekając o obowiązku przedstawienia stanowiska Starosty w zakresie spełnienia wymogów wynikających z ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, nie ustosunkował się do zarzutów odwołania w zakresie naruszenia przepisów dotyczących ochrony środowiska przytoczonych w odwołaniu i nie wskazał podstawy prawnej przyjętego stanowiska oraz nie ustosunkował się do zarzutu pominięcia obowiązku dokonania uzgodnień przewidzianych w planie zagospodarowania przestrzennego, co narusza treść art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wadliwie nałożył ewentualny obowiązek wykonania robót wynikających z orzeczenia technicznego, do którego złożenia zobowiązał stronę, zakreślając jeden termin na wykonanie tych czynności. Z tak sformułowanego rozstrzygnięcia nie wynika jakie konkretnie roboty winny być przez adresata decyzji wykonane. Rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 1999 roku, IV SA 1418/97, LEX nr 47875). Niewątpliwie zaskarżona decyzja, nie czyni zadość powyższym wymogom, a zakres prac niezbędnych do wykonania winien być przez organ administracji ustalony na podstawie materiału dowodowego zebranego i ocenionego przez ten organ, przed nałożeniem obowiązku wykonania robót.

Sąd uznał za nieuzasadnione zarzuty skarżącego A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością.

Wbrew stanowisku skarżącego treść art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2000r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) nie uzasadnia stwierdzenia, iż do spraw samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowanego stosować należy przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) Z brzmienia tego przepisu wynika bowiem, że art. 48 tego prawa nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, do obiektów takich stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis ten znajduje zatem zastosowanie wyłącznie w razie samowolnej budowy obiektu i nakazu jego rozbiórki, a nie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Po wejściu w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, kwestie samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania obiektu budowlanego, także zaistniałej przed datą obowiązywania tej ustawy, winny być więc rozstrzygane na podstawie jej przepisów. (vide: uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnyego z dnia 25 listopada 1999 r. sygn. akt SA/Rz 1163/98 nie publ.)

Za niezasadny uznać także należy zarzut wadliwej oceny przez organy administracji, że przeznaczenie stacji paliw do użytku publicznego stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanowi, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu przepisy art. 32 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 71 ust. 2 tej ustawy za zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności:

1) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne,

2) podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń.

Zgodnie z ust. 3 niniejszego artykułu, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50 i art. 51 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Z przepisu tego wynika, że ustawodawca przeznaczenie obiektu, który miał poprzednio inne przeznaczenie, do użytku publicznego uznaje za zmianę sposobu użytkowania tego obiektu (art. 71 ust. 2 pkt 1). Zarzut dowolnej oceny przez organy administracji, że przeznaczenie stacji paliw do użytku publicznego stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego uznać zatem należy za niezasadny. Taka ocena charakteru zmiany sposobu użytkowania, jako wymagającej pozwolenia, wynika bowiem wprost z treści przepisu i nie wymaga dokonywania szczegółowych ustaleń w tym zakresie odnośnie spełnienia przesłanek art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy. Dodatkowo wskazać należy, że z doświadczenia życiowego wynika, iż przeznaczenie wewnętrznej stacji paliw do użytku publicznego, wiąże się z intensyfikacją działalności prowadzonej działalności, co wpływa na zmianę wielkości i układu obciążeń oraz warunków ochrony środowiska.

Także zarzut dotyczący błędnego zastosowania art. 50 i 51 w związku z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, z uwagi na zakończenie zmiany sposobu użytkowania i brak jakichkolwiek robót budowlanych będących w toku i obowiązek zastosowania przez organy administracji art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego, uznać należy za nieuzasadniony. Przede wszystkim wskazać należy, że art. 71 ust. 3 ustawy wskazuje na odpowiednie stosowanie przepisów art. 50 i 51, a więc stosowanie uwzględniające specyfikę i charakter przedmiotu postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Przedmiotem tym jest kwestia zmiany sposobu użytkowania, a nie wykonanie robót budowlanych i dla zastosowania w tej sytuacji przepisów art. 50 jak i art. 51 Prawa budowlanego nie jest konieczne wykonanie w związku ze zmianą sposobu użytkowania jakichkolwiek robót budowlanych. Zmiana sposobu użytkowania nie musi się wiązać z wykonaniem przez osobę dopuszczającą się samowolnej zmiany sposobu użytkowania takich robót. Wskazać należy, iż postępowanie to, dotyczące zmiany sposobu użytkowania, z istoty swej dotyczyć będzie z reguły zmiany już dokonanej, a nie będącej w toku. Przywołana przez skarżącego interpretacja dokonana na gruncie poprzedniego brzmienia art. 51 Prawa budowlanego, po zmianie treści tego przepisu z dniem 24 grudnia 1997 r., polegającej na dodaniu ust. 4, zgodnie z którym przepisy ust. 1- 3 stosuje się odpowiednio w sytuacji zakończenia realizacji robót budowlanych, nie znajduje uzasadnienia w brzmieniu tego przepisu. Przepis ten znajduje bowiem zastosowanie także w sytuacji zakończenia samowolnej realizacji robót budowlanych lub dokonania samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Stanowisko takie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 czerwca 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 2075/00 (nie publ.) oraz wyroku z dnia 29 listopada 2001 r. sygn. akt II SA/Ka 458/00 (nie publ.).

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 ust. 2 związku z art.135 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził na rzecz każdego ze skarżących od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwoty po 265 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania, w tym kwotę 10 zł. tytułem uiszczonego w sprawie wpisu sądowego, kwotę 15 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwotę 240 zł. tytułem zwrotu kosztów wynagrodzenia radcy prawnego, których wysokość ustalono stosownie do nakładu pracy i charakteru sprawy w granicach stawek wynikających z § 14 ust. 2 pkt 1lit. c w związku z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1349 ze zm.). Sąd nie uwzględnił wniosku A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, o zwrot kosztów wynagrodzenia pełnomocnika w pozostałym zakresie (w kwocie 960 zł), bowiem przekraczał on stawkę minimalną wynikającą z cytowanego rozporządzenia, a w sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające przyznanie opłat w wyższej wysokości.

Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja nie mogą być wykonane. Wobec uchylenia tych decyzji, ich wykonanie, w okresie do uprawomocnienia się wyroku, prowadziłoby bowiem do aksjologicznie nieuzasadnionego zrealizowania decyzji wadliwych i naruszało prawa strony.