Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 206/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a oraz § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Judecki (sprawozdawca), Sędzia WSA Katarzyna Radom, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 lipca 2022 r. sprawy ze skargi V. Z. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1 800 zł (tysiąc osiemset złotych); V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skargą z 8 grudnia 2021 r. V. Z. (dalej jako: strona, skarżąca) zarzuciła Wojewodzie D. (dalej jako: Wojewoda, organ) bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Skarżona przez stronę bezczynność i przewlekłość Wojewody miała miejsce w następującym stanie faktycznym.

Jak wynika ze skargi oraz z akt administracyjnych, w dniu 27 stycznia 2020 r. wpłynął do organu wniosek strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pismem z 5 października 2021 r. strona wniosła ponaglenie. Wojewoda pismami z 17 grudnia 2021 r. (a więc już po wniesieniu skargi na bezczynność i przewlekłość) przekazał ponaglenie do organu II instancji, wyznaczył nowy termin zakończenia postępowania na 17 marca 2022 r. i wystąpił do właściwych służb o przedstawienie stanowiska w przedmiocie wniosku strony.

Mając powyższe okoliczności na względzie strona w skardze zażądała: stwierdzenia bezczynności i przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni, przyznania od organu sumy pieniężnej w kwocie 10 000 zł i rozpatrzenia skargi w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie zwracając uwagę na znaczną ilość wniosków cudzoziemców o zezwolenie na pobyt czasowy, problemy organizacyjno-kadrowe organu, skomplikowany charakter spraw oraz związany z tym brak podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa.

W dacie wydania w sprawie wyroku i orzekając na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm. – dalej jako: "p.p.s.a.") Sąd nie posiadał informacji odnośnie załatwienia przez Wojewodę sprawy z wniosku strony skarżącej (w aktach brak było dowodu potwierdzającego załatwienie sprawy).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w sprawie z wniosku strony skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP jest uzasadniona.

Rozpatrując wniesioną skargę należy na wstępie zaznaczyć, że przy ocenie zasadności skargi Sąd uwzględnia stan prawny obowiązujący w momencie zakwestionowania skargą stanu bezczynności lub przewlekłości organu. W konsekwencji w niniejszej sprawie nie zostały wzięte pod uwagę zmiany prawne wprowadzone mocą art. 1 pkt 39 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91), która weszła w życie w dniu 29 stycznia 2022 r., a więc dopiero po wniesieniu skargi.

Z tych samych względów nie mogą znaleźć zastosowania obowiązujące dopiero od 15 kwietnia 2022 r. regulacje z art. 100c ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom U. w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583 z późn. zm.).

Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej.

"Bezczynność" postępowania administracyjnego zdefiniowana została

w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm. – dalej jako: "K.p.a."). Wynika z niego, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1".

Zgodnie z art. 35 § 2 i 3 K.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Stosownie zaś do art. 36 § 1 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.

"Przewlekłość" postępowania administracyjnego została zaś zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. Wynika z niego, że "przewlekłość" wystąpi wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy".

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie wystąpiły okresy opieszałości, które kwalifikować należy zarówno jako przewlekłe prowadzenie postępowania jak i bezczynność.

Od momentu złożenia wniosku (27 stycznia 2020 r.) do chwili wniesienia skargi z dnia 8 grudnia 2021 r. na bezczynność i przewlekłość minęło ponad 22 miesiące. Odliczając nawet okresy wstrzymania biegu terminów na skutek stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID (okres od 14 marca do 23 maja 2020 r.) oraz maksymalny okres 2. miesięcy, wyznaczony ustawowo organowi na załatwienie sprawy stwierdzić należy, że okres przewlekłości i bezczynności wynosił w sprawie około 18 miesięcy. Organ działał zatem w warunkach bezczynności i przewlekłości przekraczającej znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone, w art. 35 § 3 K.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych.

Jak wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw

w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej.

Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku

w terminie do 60. dni, mając na względzie aktualny stan prawny wynikający z art. 1 pkt 13, w zw. z art. 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91). Ustawodawca przewidział obecnie 60–dniowy termin do załatwiania tego rodzaju spraw, wskazując przy tym, że znajduje on zastosowanie także do postępowań administracyjnych wszczętych przed wejściem w życie powołanej ustawy, tj. przed dniem 29 stycznia 2022 r.

Jak wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

"Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA

z 17 maja 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA). Braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., II OSK 1233/19, publ. CBOSA).

Jest faktem znanym powszechnie znaczny wzrost wniosków w krótkim okresie czasu, co wyraźnie obrazuje treść wystąpienia Rzecznika Praw Obywatelskich z 10 sierpnia 2018 r. (XI.540.16.2018.JS) do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dostępna na www.rpo.gov.pl). Z wystąpienia tego wynika, że ilość wniosków dotyczących legalizacji pobytu w 2015 r. wynosiła 108 tys., zaś w 2017 r. – 192 tys.

W konsekwencji w 2017 r. jeden inspektor w D. Urzędzie Wojewódzkim prowadził jednocześnie 1,36 tys. postępowań w tym przedmiocie. Także w odpowiedzi na skargę organ wskazał, że w 2018 r. wpłynęło do organu 20 080 takich podań, w 2019 r. - 26 854, a w 2020 r. – 30 226. Jakkolwiek okoliczności te wskazują na obiektywne trudności w sprawnym prowadzeniu postępowania, to jednak na chwilę obecną nie są to już okoliczności nowe, które mogłyby organ zaskoczyć i paraliżować jego pracę. Zjawisko wpływu znacznej ilości wniosków o zezwolenie na pobyt stanowi aktualnie już standard. Zjawisko to występuje od wielu lat i był to wystarczający czas, by stworzyć organizacyjne warunki niezbędne do rozpatrywania wniosków w rozsądnym terminie. Dlatego też obecnie nie może ono stanowić usprawiedliwienia dla sytuacji znacznych opóźnień w rozpatrywaniu wniosków.

Uwzględniając powyższe kryteria stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na rażące naruszenie prawa w okolicznościach sprawy wskazuje zasadniczo statyczny charakter przewlekłości i bezczynności w sprawie oraz ich długość (wynosząca ponad 18 miesięcy).

Jak wynika z art. 149 § 2, w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim.

W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 października 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 maja 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA).

W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. Czas nieuzasadnionego oczekiwania przez stronę skarżącą na działania organu wskazywał na zasadność przyznania sumy pieniężnej w kwocie 1 800 zł.

Jest ona - w ocenie Sądu - adekwatna w ustalonym stanie faktycznym, a przy tym brak jest obiektywnych podstaw do tego, aby przyznać ją w wyższym, żądanym w skardze wymiarze. Stwierdzona bezczynność i przewlekłość wywołują niewątpliwie stan niepewności prawnej i opisane w skardze straty finansowe, niedogodności, utrudnienia, czy dyskomfort. Jednakże Sąd wziął te okoliczności pod uwagę i uznał, że wnioskowana kwota pieniężna 10 000 zł jest zbyt wygórowana zwłaszcza, że na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie można wyprowadzić zasady, że suma pieniężna ma walor odszkodowania, tak jak rozumiane jest ono na gruncie prawa cywilnego (podobnie WSA we Wrocławiu w wyroku z 30 marca 2021 r., III SAB/Wr 1718/20, publ. CBOSA). Wobec powyższego, w tej części żądań skargi, Sąd przyznał sumę niższą.

Sąd zwraca w tym miejscu uwagę, że podjęte orzeczenie nie przesądza o zamknięciu skarżącej możliwości dochodzenia dalszych roszczeń. Stwierdzenie przewlekłości otwiera jej bowiem drogę do dochodzenia w procesie cywilnym ewentualnego odszkodowania i zadośćuczynienia (art. 4171 § 3 K.c., w zw. z art. 448 K.c.). Wówczas będzie ona zobligowana udowodnić w kontradyktoryjnym procesie fakt poniesienia szkody i jej wysokość, związek przyczynowy między szkodą a zwłoką organu oraz doznanie ewentualnej krzywdy (art. 6 K.c.), zaś Skarb Państwa będzie miał zapewnione pełne prawo do obrony swych racji (tak WSA w Łodzi w wyroku z 9 czerwca 2022 r., III SAB/Łd 42/22, publ. CBOSA).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 210 § 2 p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 100 zł (wpis od skargi).

Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.