Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3779/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 170, art. 190
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1014/19 w sprawie ze skargi P.S.A. z siedzibą w W. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. nr XLVI/1445/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, II. zasądza od Miasta stołecznego Warszawy na rzecz P.S.A. z siedzibą w W. kwotę 507 (pięćset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 czerwca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1014/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. nr XLVI/1445/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Szczęśliwic Północnych (Dz. Urzęd. Woj. Mazow. z 2009 r Nr 8, poz. 192)) zwanej dalej w skrócie planem miejscowym.

W motywach powyższego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podniósł, że ww. uchwała była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1986/16 oddalił skargę Spółki. Następnie w wyniku uwzględnienia wniesionej przez P. S.A. skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1155/17 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W badaniu legalności zaskarżonej uchwały Sąd – stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." był związany wykładnią prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Działając w ramach tego związania doszedł do przekonania, że skarga P. S.A. z siedzibą w W. nie zasługuje na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że organ określając przeznaczenie terenu położenia nieruchomości skarżącej błędnie ocenił istniejący stan jej zagospodarowania. Nie uwzględnił, że zabudowania na działkach nr [...] i [...] położonych w Warszawie, w dzielnicy [...] przy ul. [...] (obręb[...]), z których korzysta skarżąca są od wielu lat zgodnie z prawem użytkowane jako biurowe (ujawnienie funkcji biurowej w ewidencji gruntów i budynków zostało dokonane 2 stycznia 2007 r.). Tym z kolei uchybił obowiązkowi rozważenia kolizji interesów – interesu skarżącej związanego z zachowaniem obecnej funkcji posiadanego przez nią prawa do nieruchomości, a w dalszej perspektywie jej rozwoju i możliwości zabudowy mieszkaniowej i interesu społecznego wyrażającego się w przeznaczeniu nieruchomości pod realizację celów oświaty. Przedstawionym działaniem organu uchwałodawczego nie doszło, w ocenie Sądu pierwszej instancji, do przekroczenia władztwa planistycznego. Wykazane uchybienie należało ocenić w kategoriach naruszenia zasad sporządzania planu, niemniej nie w kategoriach naruszenia istotnego, czyli wymaganego art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) dalej zwanej w skrócie "u.p.z.p.".

Wskazano, że działki skarżącej znajdują się w kwartale terenu oznaczonym w planie symbolem [...] i sąsiadują z kwartałem [...]; na terenie oznaczonym w planie symbolem [...] (zgodnie z § 4 ust. 8 planu miejscowego teren usług oświaty), sąsiadującym bezpośrednio z terenem o tożsamym przeznaczeniu, tylko oznaczonym symbolem [...]oraz terenami oznaczonymi symbolami: [...] (tereny usług sportu i rekreacji), [...] (tereny usług oświaty zgodnie z § 4 ust. 8 lub tereny usług i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej zgodnie z § 4 ust. 5 planu miejscowego), [...] (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) i [...] (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej). Teren lokalizacji działek skarżącej, z wyznaczonym przeznaczeniem "terenu usług oświaty" wraz z terenami o symbolach [...]i [...]oraz [...],[...],[...] stanowi kompleks terenowy usług oświaty oraz usług sportu i rekreacji z zamiarem zaspokajania rozwiniętych czy rozwijających się na tym obszarze i sąsiednich obszarach potrzeb mieszkaniowych. Sąd wyjaśnił, że przeznaczenie na usługi oświaty pasa terenów wzdłuż ul. [...] uwzględniało pierwotne założenie zespołu oświatowo - sportowego na terenie [...] w skład którego wchodził zespół szkół oraz zespół sportowo - rekreacyjny Hali [...]. Zachowanie funkcji oświatowych, sportowych i rekreacyjnych w kwartale wyznaczonym ulicami: [...],[...],[...]i [...]roku jako funkcji towarzyszących osiedlom mieszkaniowym, było zasadne ze względu na rozwój zabudowy mieszkaniowej na obszarze [...]i [...]. Uwzględniono zmiany zagospodarowania polegającego na przekształceniu terenów o innym użytkowaniu w tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Nie bez znaczenia była poprzednia funkcja jaką pełnił teren oznaczony symbolem [...] i istniejąca na nim zabudowa, niemająca charakteru zabudowy mieszkaniowej, zatem dająca możliwość użytkowych przekształceń, a nadto zakres przestrzeni wolnej od zabudowy umożliwiającej zagospodarowanie według założeń planistycznych. Zaakcentowano, że nieruchomość skarżącej położona jest nie tylko w bezpośrednim sąsiedztwie kompleksu terenów przeznaczonych dla celów oświatowych oraz sportowych i rekreacyjnych, ale i w granicach tego kompleksu. Na sąsiednich terenach ma miejsce intensywny rozwój budownictwa mieszkaniowego (jednorodzinnego i wielorodzinnego). Zatem przeznaczenie części terenu objętego planem na cele oświatowe, w tym w szczególności terenu, który taką funkcję już pełnił w przeszłości (na nieruchomości skarżącej funkcjonował internat), a i obecnie daje większe i łatwiejsze możliwości zagospodarowania na cele wyznaczone planem było rozwiązaniem racjonalnym, perspektywicznym, trafnym planistycznie.

Powyższe doprowadziło Sąd do uznania, że postanowienia planistyczne obejmujące swoim zakresem nieruchomość skarżącej, jakkolwiek naruszają interes skarżącej, to nie stanowią przekroczenia planistycznych uprawnień gminy. Ingerencja w sferę ww. prawa skarżącej pozostała w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celu społecznego.

Skargę kasacyjną od wskazanego na wstępie wyroku wniosła P. S.A., zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

I) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji przy ocenie, czy doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego akt planistycznych, w szczególności w zakresie stanu zastanego i planowanego nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością skarżącej i w konsekwencji błędne uznanie, że w niniejszej sprawie organ planistyczny nie naruszył władztwa planistycznego, w tym zasady równości i proporcjonalności;

2) art. 190 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd wykładni prawa Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonanej w wyroku z dnia 22 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1155/17;

II) przepisów prawa materialnego w postaci art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "u.s.g." w związku z art. 28 u.p.z.p. w związku z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., art. 3 ust. 1 u.p.z.p., art. 6 ust. 2 u.p.z.p., art. 32 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16 poz. 93 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "K.c." w związku z art. 233 K.c. i art. 235 K.c. w związku z art. 31 ust. 3, art. 32, art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez:

a) błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że naruszenie zasad sporządzenia uchwały planu miejscowego w tym w szczególności polegające na:

- błędnym ustaleniu przez organ planistyczny istniejącego stanu zagospodarowania nieruchomości skarżącej (poprzez brak uwzględnienia wykorzystywania nieruchomości skarżącej na cele biurowe);

- pominięciu ustalenia stanu zastanego i planowanego nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością skarżącej;

- braku rozważenia przez ww. organ alternatywnych rozwiązań dla przeznaczenia nieruchomości skarżącej na cele oświatowe;

- braku rozważenia przez ww. organ kolizji interesu społecznego i indywidualnego;

b) błędną ocenę Sądu pierwszej instancji, że nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego, w szczególności że nie doszło do niezgodnego z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości skarżącej.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie wyroku zaskarżonego i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym nieruchomości skarżącej tj. w zakresie § 21 pkt 1 ppkt 1 planu miejscowego obejmującego m. in. teren [...] oraz powiązanego z nim § 4 ust. 8 planu dotyczącego przeznaczenia terenów usług oświaty określanych jako tereny [...], a także w ww. zakresie rysunku do planu miejscowego oraz pozostałych postanowień planu odnoszących się do karty terenu obejmującej nieruchomość skarżącej ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada m.st. Warszawy wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W tej sprawie w skardze kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozpoznania skargi na rozprawie, a druga strona nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty są zasadne.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że w tej sprawie już raz Naczelny Sąd Administracyjny orzekał. W wyroku z dnia 22 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1155/17 NSA uchylił wydany wcześniej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

Zgodnie z art. 170 P.p.s.a. prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jak podnosi się w orzecznictwie sądowym, istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, o której mowa w art. 170 P.p.s.a. wyraża się w tym, że nie tylko sąd wydając rozstrzygniecie, ale także inne sądy i inne organy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Ratio legis art. 170 P.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z 6 września 2016 r. sygn. akt II FSK 1901/14). Analogiczne stanowisko konsekwentnie zajmuje Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2017 r. sygn. akt I FSK 1474/15; wyrok NSA z 31 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2295/14; wyrok NSA z 25 listopada 2015 r. sygn. akt II FSK 2785/15; wyrok NSA z 15 września 2015 r. sygn. akt I GSK 1707/13; wyrok NSA z 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2127/10; wyrok NSA z 17 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 3/11).

Ponadto zgodnie z art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.Oznacza to, że w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie był związany poglądem prawnym zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1155/17. W tym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że w tej sprawie przesłanką, która zdecydowała o uchyleniu zaskarżonego wyroku było błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w tej sprawie organy planistyczne nie miały wiedzy na temat rzeczywistej zmiany sposobu użytkowania przez Spółkę P. S.A. nieruchomości składającej się z działek nr [...]i [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że zmiana sposobu użytkowania tych działek, a w szczególności zmiana sposobu użytkowania budynku znajdującego się na tej nieruchomości nastąpiła wiele lat temu i ta okoliczność była znana organom planistycznym co najmniej od stycznia 2006 r. Zmiana sposobu użytkowania budynku na cele biurowe nastąpiła w sposób legalny. Tym samym wadą zaskarżonego wyroku było brak rozważenia, czy ustalając dla tego obszaru przeznaczenie [...] (teren przeznaczony na cele oświaty) nie nastąpiło przekroczenie granic władztwa planistycznego Gminy, skoro od dłuższego czasu w sposób zgodny z prawem budynek znajdujący się na tej nieruchomości był legalnie wykorzystywany na cele biurowe. Warunkiem oceny i wyboru sposobu zagospodarowania terenu powinno być przede wszystkim ustalenie faktycznego sposobu zagospodarowania tego obszaru objętego procedurą planistyczną, a w tym ustalenia istnienia legalnej zabudowy. Dopiero w tak ustalonym stanie, organy planistyczne powinny dokonać rozważenia, z uwzględnieniem wyważenia interesu społecznego i interesu indywidualnego, czy w danej konkretnej sprawie należy dać pierwszeństwo stanowi zastanemu na danym terenie, tj. ochronie prawa własności obiektów budowlanych, czy też założeniom planistycznym zasadzającym się na planowanym sposobie przyszłego zagospodarowania.

Naczelny Sąd Administracyjny wprost stwierdził, że skoro rzeczywisty i legalny stan zastany w zakresie użytkowania nieruchomości nie był przedmiotem rozważań organu planistycznego, gdyż został błędnie ustalony, to nie można twierdzić, że miało miejsce należyte wyważenie interesu społecznego oraz interesu indywidualnego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając w tej sprawie skargę kasacyjną wniesioną od wyroku Sądu pierwszej instancji z dnia 18 czerwca 2019 r. przytoczył stanowisko zajęte już w tej sprawie z tego powodu, że skarżąca kasacyjnie Spółka część swoich zarzutów skargi kasacyjnej oparła na zarzucie naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 190 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd wykładni prawa Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonanej w wyroku z dnia 22 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1155/17.

Zarzut ten jest zasadny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny założył, że Spółka użytkowała od wielu lat na cele biurowe zabudowania znajdujące się na nieruchomości, tym niemniej ta okoliczność nie stanowi naruszenia władztwa planistycznego. W dalszych wywodach (strony 21-23 zaskarżonego wyroku) Sąd pierwszej instancji uznał, że podstawowe znaczenie ma wcześniejsze przeznaczenie tego terenu na cele usług oświaty oraz istniejące zagospodarowanie terenów sąsiednich (terenów mieszkaniowych), co uzasadnia ustalenie dla obszaru działek [...] i [...] przeznaczenia na cele usług oświaty. Sąd pierwszej instancji uzasadniając brak istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego wskazał, że istnienie ciągu usług na cele oświaty i sportu wzdłuż ul. [...] oraz tworzenie przez obszar [...] kompleksu usług oświaty, sportu i rekreacji uzasadnia dalsze obowiązywanie w tym zakresie zaskarżonego planu miejscowego.

Wadą zaskarżonego wyroku jest to, że Sąd pierwszej instancji będąc zobowiązanym wydanym w tej sprawie wyrokiem NSA do należytego wyważenia kolizji między interesem publicznych a interesem indywidualnym skarżącej Spółki, a priori przyjął, że przewagę należy przyznać interesowi publicznemu. Sąd pierwszej instancji dostrzegł wprawdzie naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, ale stwierdził, że całokształt okoliczności planistycznych pozwala na stwierdzenie, że nawet przyjmując zastany stan zagospodarowania nieruchomości skarżącej Spółki, to i tak należało dokonać takich ustaleń, jakie zawiera zaskarżony plan miejscowy. W tej zaś sprawie obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było nie tyle oparcie się na "całokształcie okoliczności planistycznych", co przede wszystkim rozważanie, na ile zgodnie z prawem użytkowany budynek na przedmiotowej nieruchomości (obejmującej działki nr [...]i [...]) uzasadnia lub nie uzasadnia kontynuacji takiego sposobu zagospodarowania w planie miejscowym oraz wyważenie, czy interes indywidualny Spółki zmierzający do przeznaczenia w planie miejscowym obszaru działek [...] i [...] na cele biurowe powinien ustąpić przed interesem społecznym który miały przemawiać za przeznaczeniem tego terenu na cele usług oświaty, czy też pierwszeństwo należało przyznać interesowi indywidualnemu.

Skoro w zaskarżonym wyroku zabrakło analizy Sądu w tym zakresie, mimo że Sąd ten był wyraźnie zobowiązany właśnie do skrupulatnej oceny, czy przyznanie pierwszeństwa interesowi publicznemu nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego z powodu nadmiernej ingerencji w prawo własności (i użytkowania wieczystego) wykonywane w związku z legalnie wydanymi decyzjami zezwalającymi na zmianę sposobu użytkowania budynku, to należało uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

Ponadto należy wskazać, że argumenty, którymi posłużył się w tej sprawie Sąd pierwszej instancji (wcześniejsze przeznaczenie tego obszaru na cele usług oświaty, tworzenie obszaru kompleksowego usług sportu, oświaty i rekreacji; tworzenie obszaru infrastruktury społecznej dla terenów mieszkaniowych oraz ciąg zagospodarowania na cele oświaty wzdłuż ul. [...]) znajdowały się również w uzasadnieniu poprzedniego wyroku tego Sądu z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa i NSA orzekając poprzednio w tej sprawie uznał, że ta argumentacja bez należytego rozważania istnienia legalnego użytkowania budynków na tym terenie jest niewystarczająca do uznania zaskarżonego wyroku za zgodnego z prawem.

Powyższe stanowi uzasadnienie zasadności zarzutu skarżącej kasacyjnie Spółki, dotyczącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia przez ten Sąd przy ocenie, czy doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania.

Rację ma Spółka podnosząc, w kolejnych zarzutach, że Sąd pierwszej instancji oceniając brak naruszenia władztwa planistycznego nie wskazał, czy ograniczenie prawa Spółki jest proporcjonalne do realizacji interesu publicznego. Zgodnie zaś z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, na co trafnie powołuje się strona skarżąca kasacyjnie, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, bez naruszania istoty tych praw.

Natomiast zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. są niezasadne. Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie uchybił temu obowiązkowi i wydał wyrok po zamknięciu rozprawy.

Stosownie zaś do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy, które to wyłączenie nie znajduje w tej sprawie zastosowania.

Powołany przepis nakazuje wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu rozstrzyganie sprawy niezależnie od zarzutów i wniosków zawartych w skardze. W tej zaś sprawie, Sąd pierwszej instancji był związany, na zasadzie art. 190 P.p.s.a. wykładnią prawa dokonaną przez NSA i miał obowiązek dokonać oceny sprawy w taki sposób i w takim zakresie, w jakim został do tego zobowiązany wyrokiem Sądu administracyjnego drugiej instancji.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 1 P.p.s.a. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie te elementy.

Kolejny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego jest częściowo zasadny. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem każdy może wnieść skargę na uchwałę organu wykonującego zadania z zakresu administracji publicznej, jeżeli taka uchwała narusza jego interes prawny. W tej sprawie zaskarżony plan miejscowy narusza prawo strony skarżącej kasacyjnie i skarga została rozpoznana jako spełniająca wymagania wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g.

Natomiast niezasadnie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 28 u.p.z.p. w związku z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., art. 3 ust. 1 u.p.z.p., art. 6 ust. 2 u.p.z.p., art. 32 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 140 K.c. w związku z art. 233 K.c. i art. 235 K.c. w związku z art. 31 ust. 3, art. 32, art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędne przyjęcie, że naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego w tym w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez organ planistyczny istniejącego stanu zagospodarowania nieruchomości skarżącej (poprzez brak uwzględnienia wykorzystywania nieruchomości skarżącej na cele biurowe); pominięciu ustalenia stanu zastanego i planowanego nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością skarżącej oraz braku rozważenia przez ww. organ alternatywnych rozwiązań dla przeznaczenia nieruchomości skarżącej na cele oświatowe.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że w chwili uchwalania zaskarżonego planu miejscowego Spółka użytkowania budynek na cele biurowe i prawidłowo ustalił stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. W procesie kontroli zaskarżonego planu miejscowego jedynym kryterium, jakim posługuje się sąd administracyjny jest kryterium legalności (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2019 r. poz. 2167). Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do oceny, czy należało wprowadzić na tym obszarze alternatywne rozwiązania przestrzenne. To organy planistyczne mogą dokonywać rozważań co do sposobu zagospodarowania danego obszaru, natomiast po wniesieniu skargi na danym plan do sądu administracyjnego, Sąd ten ocenia przyjęte rozwiązania planistyczne, a nie dokonuje oceny alternatywnych rozwiązań. Sąd nie może oceniać treści planu miejscowego przy użyciu takich kryteriów jak: racjonalność rozwiązań planistycznych, perspektywiczność lub trafność, ponieważ nie są to kryteria kontroli zaskarżonego planu miejscowego.

Ocena, czy organy planistyczne w tej sprawie przekroczyły lub nie przekroczyły granic władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p.) będzie możliwa dopiero po dokonaniu tej oceny przez Sąd pierwszej instancji przy należytym uwzględnieniu wskazówek zawartych w już wydanym w sprawie wyroku przez NSA. Ocena ta powinna być dokonana także przy uwzględnieniu art. 140 K.c. oraz powołanym w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji chroniącej prawo własności.

Natomiast nie są zasadnym zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 32 ust. 1 u.p.z.p., który zobowiązuje organy wykonawcze gmin do dokonywania oceny aktualności planów miejscowych i studium), naruszenia art. 233 K.p.c. zawierający zasadę swobodnej oceny dowodów oraz art. 235 K.p.c. zgodnie z którym postępowanie dowodowe powinno się toczyć przed sądem, a w wyjątkowych przypadkach można zlecić przeprowadzenie dowodu innemu sądowi lub sędziemu bądź przeprowadzić dowód przy użyciu urządzeń technicznych (dowód na odległość). Przepisy te nie miały zastosowania w tej sprawie i zarzut ich naruszenia nie jest usprawiedliwiony.

Natomiast zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego w postaci art. 28 u.p.z.p. w związku z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., art. 3 ust. 1 u.p.z.p., art. 6 ust. 2 u.p.z.p., art. 32 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 140 K.c. w związku z art. 233 K.c. i art. 235 K.c. w związku z art. 31 ust. 3, art. 32, art. 64 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie, że Sąd pierwszej instancji dokonał należytego rozważenia kolizji interesu społecznego i indywidualnego (w kontekście przeznaczenia nieruchomości skarżącej na cele oświatowe) i że to rozważanie nie miało charakteru istotnego tj. takiego, które miało wpływ na ostateczną treść planu miejscowego - jest przedwczesny. W tej bowiem sprawie obowiązkiem Sądu pierwszej instancji będzie rozważenie, stosownie do wiążącego wyroku NSA z 22 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1155/17 czy należycie został wyważony interes publiczny i interes indywidualny Spółki i w związku z tym czy doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego, mając na względzie także zasadę proporcjonalności pomiędzy interesem publicznych i ograniczeniem praw Spółki.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w związku z niepełnym przeprowadzeniem kontroli zaskarżonej uchwały przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji oddalającego skargę, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 204 pkt 1 P.p.s.a. zasądził od Miasta stołecznego Warszawy na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrot kosztów postępowania. Na koszty te złożyły się wpis sądowy od skargi kasacyjnej w wysokości 150 złotych, kwota wynagrodzenia pełnomocnika za postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w wysokości 240 złotych oraz kwota opłaty kancelaryjnej za sporządzenia i doręczenie uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji w wysokości 100 złotych. Wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej kasacyjnie zostało ustalone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.).