Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1986/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust.1, art.20 ust 1, art. 28 ust 1, art 36 ust 1 pkt 1i ust 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: § 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi P. S.A. na uchwałę Rady m. [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia była uchwała Rady Miasta W. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu S. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2009 r. Nr [...], poz. [...]), zwana dalej "Planem", w części dotyczącej działek ew. nr [...] oraz [...], położonych w W., przy ul. [...].

W skardze, wniesionej na zasadzie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446), zwanej dalej "ustawą o samorządzie gminnym", P. S.A., zwane dalej "Spółką" - użytkownik wieczysty przedmiotowych działek – zażądały stwierdzenia nieważności Planu w zakresie, w jakim dotyczy on wskazanych nieruchomości.

Zarzucono naruszenie następujących zasad sporządzania planu miejscowego - art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - polegające na:

- ustaleniu jego treści w sposób sprzeczny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.W. , przyjętego uchwałą Rady m.W. nr [...] w dniu [...] października 2006 r., zwanego dalej "Studium", wbrew dyspozycji wynikającej z art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- przekroczeniu władztwa planistycznego, uregulowanego w art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 w zw. z art. 233 i 235 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16 poz. 93 ze zm.), zwanej dalej: "K.c.", oraz art. 31 ust. 1, art. 32 i 64 Konstytucji RP; polegało ono na ustaleniu:

- przeznaczenia podstawowego nieruchomości Spółki, jako teren usług oświaty, zgodnie z § 4 ust. 8 Planu oraz ustaleniu przeznaczenia dopuszczalnego nieruchomości jako teren usług z zakresu kultury, zdrowia, sportu, rekreacji, biur, administracji oraz mieszkalnictwa zbiorowego z zakresu internatów, burs szkolnych i hoteli pracowniczych z jednoczesnym zakazem lokalizowania funkcji usługowych inne niż wymienione powyżej oraz zakazem lokalizowania zabudowy mieszkalnej (jednostka Planu E1. 3U-0 - § 21 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 8 Planu),

- wskaźnika zabudowy na poziomie 1,0,

- linii zabudowy nieruchomości Spółki od strony działki ew. nr [...] w ten sposób, że została nadmiernie i bezpodstawnie odsunięta od nieruchomości sąsiedniej.

Uzasadniając skargę wskazano:

- Spółka jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości oraz właścicielem usytuowanych na niej budynków, na mocy decyzji Wojewody [...] z [...] maja 1997 r.; uprzednio nieruchomość znajdowała się w zarządzie Spółki; zgodnie decyzją jest uprawniona do korzystania z nieruchomości w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego, a także zgodnie z jej przeznaczeniem; budynek główny był niegdyś użytkowany jako bursa szkolna, a - od 2000 roku - jako budynek biurowy (nota bene budynek siedziby Spółki), a więc jako obiekt komercyjny; Spółka płaci podatek od nieruchomości, zgodnie ze stawką od budynku związanego z prowadzeniem działalności gospodarczej; o tym świadczy dodatkowo funkcja budynku, widniejąca w rejestrze gruntów; na nieruchomości nie znajdują się żadne budynki o charakterze oświatowym,

- wejście w życie Planu – wobec jego postanowień dotyczących jednostki planistycznej, oznaczonej symbolem [...] - powoduje powstanie wskazanych w zarzutach naruszeń prawa oraz w sposób znaczny ogranicza możliwość wykonywania przez Spółkę praw wynikających z użytkowania wieczystego nieruchomości i prawa własności budynku; nieruchomość, bezpośrednio przed wejściem w życie Planu, nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a wcześniej dotyczył jej plan ogólny m. W. z 1992 roku; zgodnie z jego treścią znajdowała się w strefie oznaczonej symbolem [...] - funkcja mieszkaniowo – usługowa,

- z treści Studium wynika, że nieruchomość została oznaczona symbolem [...] - tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej; wysokość zabudowy do 20 m, średni wskaźnik intensywności zabudowy: 2; z treści Planu wynika zaś, że nieruchomość jest przeznaczona pod usługi z zakresu oświaty (przeznaczenie podstawowe) oraz pod usługi z zakresu kultury, zdrowia, sportu i rekreacji, biur, administracji oraz mieszkalnictwo zbiorowe z zakresu internatów, burs szkolnych i hoteli pracowniczych (przeznaczenie dopuszczalne); w Planie jest przewidziany wyraźny zakaz lokalizacji usług innych niż wskazane powyżej oraz zabudowy mieszkaniowej; treść Planu pozostaje w sprzeczności ze Studium; zakłada ono bowiem przeznaczenie nieruchomości pod teren, na którym ma przeważać zabudowa wielorodzinna, podczas gdy Plan nie tylko jej nie przewiduje, ale zakazuje; nadto średni wskaźnik zabudowy, przewidziany w Studium na poziomie 2, znacząco odbiega od tego przewidzianego w Planie - 1,0; Plan - na nieruchomościach sąsiednich - pozostaje w zgodzie z treścią Studium i przewiduje - obok funkcji usług oświaty - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (tak: działki ew. o nr [...] określone w Planie symbolem [...] - Tereny usług oświaty lub tereny usług i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej),

- zakaz w Planie lokalizacji usług innych niż z zakresu kultury, zdrowia, sportu i rekreacji oraz lokalizacji zabudowy mieszkalnej w sposób znaczący ograniczył możliwości Spółki wykonywania prawa użytkowania wieczystego, w tym w szczególności prawo zabudowania jej budynkiem o charakterze mieszkalnym bądź usługowym; prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, przysługujące Skarżącemu, pozwala na taką czynność; ograniczenie to nie znajduje żadnego uzasadnienia i jako takie stanowi o nadmiernej ingerencji organu planistycznego w sferę prawa użytkowania wieczystego (naruszenie tzw. władztwa planistycznego); Rada w żaden sposób nie wyjaśniła, dlaczego na terenie nieruchomości Spółki przewidziała zakaz lokalizowania funkcji usługowych (innych niż wymienione w Planie) oraz zakaz lokalizowania zabudowy mieszkalnej; budzi to zastrzeżenia, tym bardziej, że taki zakaz zabudowy nie obowiązuje na nieruchomości sąsiadującej, objętej Planem (działki o nr [...] określone w Planie symbolem [...])

- przekroczono władztwo planistyczne, w zakresie w jakim w sposób uznaniowy zadecydowano o wskaźniku maksymalnej intensywności zabudowy nieruchomości na poziomie 1,0.; świadczy o tym m. in. to, że na terenach objętych Planem, bezpośrednio sąsiadujących (położone są przy ul. [...]), wskaźnik ten został ustalony na poziomie wyższym niż 1,0; dla terenów oznaczonych symbolem [...] oraz [...] wynosi: 1,2; trudno znaleźć racjonalne argumenty, które uzasadniałyby, aby nie tylko na obszarze objętym jednym Planem, ale na obszarach bezpośrednio ze sobą sąsiadujących ustalić inne parametry w danym zakresie; co prawda na innym terenie, sąsiadującym z nieruchomością (oznaczonym symbolem [...]), ustalono wskaźnik zabudowy na poziomie 0,8; odpowiada on jednak przeznaczeniu tego terenu, jakim jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna; powszechnie charakteryzuje się ona mniejszą intensywnością zabudowy; natomiast na terenie oznaczonym symbolem [...] oznaczono wskaźnik zabudowy na tożsamym poziomie jak nieruchomości Spółki; jednak przeznaczenie tamtych nieruchomości znacząco odbiega od przeznaczenia nieruchomości spółki; teren stanowi bowiem Zespół Szkół im. [...], gdzie znaczną powierzchnię zajmuje boisko,

- zasadne jest też zakwestionowanie linii zabudowy od strony działki ew. nr [...] - nie ma żadnych podstaw, dla których zabudowa miałaby być aż tak znacząco odsunięta od nieruchomości sąsiedniej; linię odsunięto od granicy z działką ew. nr [...] na odległość około 29 m, podczas gdy zabudowa na działce nr [...] jest odsunięta od przedmiotowej granicy na odległość około 4 m.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano:

- nieruchomość Spółki znajduje się w terenie oznaczonym symbolem [...] - teren usług oświaty; przeznaczenie na usługi oświaty pasa terenów wzdłuż ul. [...] uwzględnia pierwotne założenie zespołu oświatowo - sportowego na terenie S., w skład którego wchodził zespół szkól oraz zespół sportowo - rekreacyjny Hali [...]; ze względu na rozwój zabudowy mieszkaniowej na obszarze S. i Południowych uzasadnione było zachowanie funkcji oświatowych, sportowych i rekreacyjnych w kwartale wyznaczonym przez ulice [...], jako funkcji towarzyszących osiedlom mieszkaniowym,

- uzasadnione było również przywrócenie pierwotnej funkcji terenom, które zostały przekształcone na funkcje usługowe (w tym teren [...]); w Planie uwzględniono natomiast zmiany zagospodarowania, polegające na przekształceniu terenów o innym użytkowaniu w tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (w tym teren [...]),

- Spółka niezgodność Planu ze Studium argumentuje tym, że nieruchomość przy ul. [...] znajduje się w obszarze [...] — terenie o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o wysokości zabudowy do 20 m i wskaźniku intensywności zabudowy 2,0; Studium stanowi wytyczną dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego; jego zapisy w tym m.in. przeznaczenie terenu mają charakter ogólny a ich uszczegółowianie następuje zawsze na etapie sporządzania planu miejscowego; skala opracowania tego dokumentu (1:20000) nie pozwala na określenie przeznaczenia terenu jak i jego wskaźników w odniesieniu do działek ewidencyjnych; jednostki urbanistyczne w Studium odnoszą się zatem do większych obszarów, wśród których na etapie sporządzania planu miejscowego wskazuje się precyzyjnie, ile terenu z danej jednostki powinno być przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, usługową, komunikację itd.; Studium dla jednostki oznaczonej symbolem [...] wskazuje wyraźne, że jest to teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, co nie jest jednoznaczne z tym, że każda działka musi mieć takie przeznaczenie,

- dla terenów oznaczonych symbolem [...] (tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) Studium ustala priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, na które składają się m.in. usługi z zakresu: oświaty (przedszkola, szkoły podstawowe, gimnazjalne i ponadgimnazjalne), zdrowie i opieka społeczna, kultura (domy kultury, biblioteki), tereny ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego (place zabaw i gier sportowych, ogrody jordanowskie, parki spacerowe, zieleńce),

- na etapie opracowywania każdego planu miejscowego, obejmującego obszary zabudowy mieszkaniowej, są przeprowadzane analizy i oceny zaspokojenia potrzeb mieszkańców w zakresie lokalnej infrastruktury transportowej, inżynieryjnej i społecznej; wyniki analiz stanu istniejącego oraz założenia programowe rozwoju danego obszaru stanowią podstawę do sporządzenia projektu planu miejscowego, w którym należy zaprojektować lokalne układy drogowe, wyposażanie terenu w urządzenia i sieci lokalnej infrastruktury inżynieryjnej, a także infrastruktury społecznej z zakresu: oświaty, zdrowia i opieki społecznej, kultury, zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych (handlu, gastronomii, usług rzemieślniczych), biorąc pod uwagę wskaźniki wymienione w tekście Studium (rozdział XIII, str. 115),

- reasumując, nie można twierdzić, że Plan jest niezgodny ze Studium tak, jeśli chodzi o przeznaczenie terenu - ponieważ teren obejmujący dużą jednostkę urbanistyczną przewiduje przewagę MW ale wyraźnie dopuszcza niezbędne inwestycje celu publicznego - jak również, gdy chodzi o wskaźniki, w tym intensywność zabudowy; wyraźnie bowiem zostało wskazane w Studium, że wskaźniki te są uśrednione ("wskaźniki intensywności zabudowy brutto i wysokości zabudowy zostały uśrednione dla poszczególnych obszarów); z tego też powodu dla różnych terenów w Planie zastosowano różne wskaźniki intensywności,

- intensywność zabudowy została dostosowana do przeznaczenia terenu; dla terenów usług oświaty jest uzasadnione uwzględnienie towarzyszących zabudowie zieleni i urządzeń sportowych lub rekreacyjnych; dlatego intensywność zabudowy dla terenów [...] i [...] została ustalona identycznie - na poziomie 1,0; uwzględnia to również, przewidzianą dla tych terenów, powierzchnię biologicznie czynną (minimum 50%); w orzecznictwie wskazuje się, że nie można Studium odczytywać w ten sposób, że na każdej z działek powinno być zrealizowane mieszkalnictwo wielorodzinne; powyższe oznacza jedynie, że przeznaczenie przewidziane w Studium powinno się bilansować w granicach terenu oznaczonego jako [...]; na jednych zatem działkach może istnieć wyłącznie zabudowa mieszkaniowa, na innych usługi, tyle tylko, że na terenie w miejscowym planie odpowiadającym temu wyznaczonym w Studium, winien być zachowany wskazany w Studium stosunek zabudowy mieszkaniowej do usług,

- podstawową zasadą dla kierunków zmian w przeznaczeniu terenów jest równoważenie funkcji na całym obszarze miasta i tworzenie wielofunkcyjnych struktur przestrzennych; w obszarach zabudowy wielorodzinnej, konieczne jest sytuowanie inwestycji celu publicznego, związanych z obsługą mieszkańców, w szczególności terenów usług oświaty; zgodnie z ustaleniami Studium konieczne jest wyznaczanie terenów usług publicznych w bliskim sąsiedztwie planowanych zespołów zabudowy mieszkaniowej; w Planie, przewidziano znaczący przyrost terenów pod zabudowę mieszkaniową i znaczący przyrost liczby mieszkańców; na obszarze S. przewidziano docelowo około 19 000 mieszkańców (około 7 900 mieszkańców na obszarze S. i około 11 100 – S.); tereny usług oświaty zostały wskazane na terenach przy ul. [...], które są lub były wykorzystywane na cele oświatowe,

- nie zgodzono się z zarzutem dotyczącym nieuzasadnionego wyznaczenia linii zabudowy; linie zostały określone z uwzględnieniem funkcji terenu; dla terenów usług oświaty jest uzasadnione uwzględnienie towarzyszących zabudowie zieleni, urządzeń sportowych lub rekreacyjnych, parkingów podobnych form urządzenia terenu; stąd linie zabudowy dla terenu [...] zostały odsunięte od istniejących budynków wielorodzinnych na terenie [...]; zabudowa o funkcjach oświaty, zgodnie z przepisami odrębnymi, wymaga również większego nasłonecznienia - pomieszczenia przeznaczone do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, przedszkolu i szkole, powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia, co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 8.00-16.00; ponieważ teren przeznaczony pod usługi oświaty jest położony po północnej stronie terenu zabudowy mieszkaniowej uzasadnione jest odsunięcie linii zabudowy budynków oświatowych od budynków mieszkalnych; linie zabudowy dla terenu [...] zostały również dostosowane do istniejącej zabudowy na terenie nieruchomości,

- zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; "każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych."; oznacza to, że plan miejscowy kształtuje, jako powszechnie obowiązujący przepis prawa, wykonywanie prawa własności; w ten sposób, z uwzględnieniem treści art. 140 K.c., należy rozumieć uprawnienie właściciela do korzystania z rzeczy i rozporządzania nią; żadna norma prawna nie przewiduje natomiast "dowolnego" czy też "nieograniczonego" zagospodarowania nieruchomości — ani na gruncie prawa cywilnego ani administracyjnego; również z uwagi na konstytucyjne rozumienie własności, zostały wprowadzone prawne ramy jej ograniczeń; do wyznaczników treści prawa własności, sformułowanych w art. 140 K.c., wielokrotnie odwoływał się także Trybunał Konstytucyjny podnosząc, że własność nie jest prawem absolutnym; sposób wykonywania prawa własności wyznaczają więc zarówno ustawy, określając jego granice, jak i społeczno-gospodarcze przeznaczenie konkretnego prawa własności; w szczególności w orzecznictwie Trybunału wskazano, że to właśnie plany zagospodarowania przestrzennego stanowią jeden z wyznaczników społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa własności nieruchomości, położonych na terenie objętym planem (tak postanowienie TK z 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt SK 23/98).

- postanowienia Planu w żadnym punkcie nie wprowadzają zakazu zabudowy, jak to przedstawia Spółka; jedynie funkcja danego terenu jest niezgodna z oczekiwaniem Strony skarżącego; przedstawiona w skardze argumentacja wskazuje, że w niniejszej sprawie w istocie chodzi o interes ekonomiczny a nie prawny, skoro kwestionowane jest przeznaczenie terenu na usługi oświaty w miejsce postulowanego mieszkalnictwa wielorodzinnego; nadto Plan, oprócz funkcji oświatowych, dopuszcza w 40% inne usługi, w tym biur; tak więc także teren Spółki może być niemal w połowie wykorzystany na cele pozaoświatowe; świadczy to o wyważeniu przez organ stopnia uwzględnienia interesu publicznego i prywatnego.

W trakcie pierwszej rozprawy (k. 72) Pełnomocnik Spółki wywodził, że nie ma potrzeby rezerwowania dodatkowych terenów na obszarze osiedla dla usług oświatowych. W pobliżu znajduje się bowiem wiele obiektów, służących temu celowi. Potwierdził, że nie zgłaszano uwag do projektu planu w procedurze planistycznej. Wskazał jednak, że – jego zdaniem - plan miejscowy nie może abstrahować od dotychczasowego sposobu wykorzystywania nieruchomości.

Pełnomocnicy Rady wskazywali na zwiększające się potrzeby oświatowe w rozrastającej się dzielnicy. Przywoływali rozdział 12 Studium, zatytułowany "Kierunki zmian w strukturze przestrzennej", gdzie dla funkcji mieszkaniowej M1, M2 i M3 ustalono priorytet usytuowania funkcji mieszkaniowych i niezbędnych inwestycji celu publicznego w zakresie infrastruktury społecznej oraz usług podstawowych. Wywodzili, że przeanalizowano teren wykraczający poza granice projektu Planu i wynikało stąd, że - dla rosnących obszarów mieszkaniowych - konieczne jest zarezerwowanie terenów pod oświatę. Analizą objęto także S. Ustalono, że w Planie konieczne jest zagwarantowanie terenów na potrzeby szkolnictwa.

Pełnomocnik Spółki podnosił, że w dacie uchwalenia Planu nie był ustalony rzeczywisty stan faktyczny zagospodarowania terenu, na którym ustanowiono użytkowanie wieczyste. Pełnomocnik Rady potwierdził, że organ nie był świadomy zmiany celu użytkowania obiektu budowlanego na działce Spółki. Sposób przeznaczenia gruntu jest ustalany na podstawie wypisów z ewidencji gruntów i budynków na dzień przystąpienia do sporządzenia planu nie zaś na dzień jego uchwalania.

Na żądanie Sądu Spółka przedłożyła szereg dokumentów, potwierdzających uzyskanie stosownych zezwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektu, znajdującego się na terenie jej nieruchomości. Pochodziły one z 1999 roku (k. 107-122).

W dodatkowym piśmie (k. 128-129) Pełnomocnik Rady wskazał, że sposób korzystania z nieruchomości jest wyznaczony treścią, pozostającej w obrocie, umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Jest ona ujawniona w stosownej księdze wieczystej.

W trakcie drugiej rozprawy (k. 143) Pełnomocnik Spółki podniósł, że - wobec sposobu przeznaczenia terenu w Planie - nie będzie możliwe faktycznie dalsze korzystanie z powierzchni biurowych. Nawet bowiem dobudowanie windy dla niepełnosprawnych wymagałoby uzyskania pozwolenia na budowę, a - wobec sprzeczności z Planem - nie byłoby to obecnie dopuszczalne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, że ustalenia Planu naruszają interes prawny Spółki. Jako użytkownik wieczysty nieruchomości, położonej na objętym nim terenie, wobec ustanowienia Planem szeregu ograniczeń, ma ona prawo żądać kontroli, czy naruszenie jej interesu prawnego nastąpiło w granicach prawa.

Skarga nie zasługuje jednak na uwzględnienie.

Sąd podziela w całości stanowisko Rady, zawarte w odpowiedzi na skargę, oraz sformułowane na rozprawie. W związku z obszernym przytoczeniem, jego powtarzanie byłoby niezasadne.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy dodatkowo wskazać, co następuje.

Poza sporem jest kwestia, jakie faktycznie postanowienia Planu dotyczą działki Spółki. Zarzuty skargi oparte są w istocie na twierdzeniu, że doszło do nadużycia władztwa planistycznego poprzez;

- niczym nieuzasadnioną i nieproporcjonalną ingerencję w prawo użytkownika wieczystego nieruchomości oraz właściciela znajdującego się tam budynku (wobec zbliżonego charakteru tych prawa, w dalszej części uzasadnienia, pojęcia te będą stasowane zamiennie), a także

- naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, gdyż - na nieruchomościach znajdujących się na terenach sąsiednich, objętych zapisami tego samego Planu - dopuszczono szerszą swobodę, gdy chodzi o zasady zagospodarowania (możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej, wyższy wskaźnik zabudowy).

Zarzuty skargi są chybione, wobec poniższych uwarunkowań prawnych i faktycznych sprawy.

Uchwalając plan miejscowy, rada gminy dysponuje władztwem planistycznym wynikającym z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Władztwo to nie oznacza oczywiście dowolności w kreowaniu reguł, przesądzających o zakresie korzystania z prawa własności (wobec treści art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

W rozpoznawanej sprawie nie było przepisu szczególnego, z którego wynikałby dla rady obowiązek ustalenia określonego przeznaczenia terenu czy konkretnych zasad realizacji na nim przedsięwzięć. Nie sposób też uznać, aby o powinności uwzględniania w każdym przypadku żądań właściciela nieruchomości przesądzała np. treść art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na konstrukcję art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie wymieniono wyłącznie katalog kwestii, jakie należy mieć na uwadze, nie wskazując, aby jakakolwiek z nich miała prymat nad pozostałymi, należy przyjąć, że konieczne jest zachowanie stosownej proporcjonalności pomiędzy ochroną wskazanych dóbr (patrz tak samo wyroki NSA o sygn. akt II OSK 145/09, II OSK 1275/09, II OSK 834/10, II OSK 706/12, II OSK 307/12, II OSK 750/12 - dostępne w CBOSA), w tym potrzeby uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego, rozumianego jako m.in. kształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne czy środowiskowe (art. 1 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1). Właśnie zachowanie owej proporcjonalności będzie mieć kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego – nie stanowi jego nadużycia.

Uzasadniona jest więc konkluzja, że w istocie - gdy chodzi o przesądzenie przeznaczenia terenu i reguł realizacji przedsięwzięć - radzie gminy przysługuje pewna uznaniowość, co jednak – jak już wskazano - nie może być utożsamiane z dowolnością. Gdy określone ograniczenia nie wynikają z konkretnych regulacji normatywnych (zakazów, nakazów), przyjmowane ustalenia muszą być racjonalnie uzasadnione regułami gospodarowania przestrzenią, z uwzględnieniem warunków lokalnych.

W ocenie Sądu organ planistyczny przywołał racjonalne przesłanki dla ustanowienia ograniczeń, co do zakładanego docelowego przeznaczenia nieruchomości (generalnie cele oświatowe) oraz ograniczenia dalszej możliwości zabudowy działki Spółki - wykluczenie zabudowy mieszkaniowej, określenie wskaźników oraz linii zabudowy wyłączających możliwość zabudowy na otwartych fragmentach nieruchomości.

Nieruchomość Spółki jest bowiem położona w bezpośrednim sąsiedztwie kompleksu terenów przeznaczonych dla celów oświatowych i w tym zakresie nadal wykorzystywanych. Jednocześnie - jak wywodzi Rada - na bezpośrednio przyległych terenach ma miejsce intensywny rozwój budownictwa mieszkaniowego (jest on także przewidywany w ramach Planu oraz planów miejscowych obejmujących sąsiednie tereny). W takiej sytuacji uzasadnione było przeznaczenie nieruchomości Spółki dla celów oświatowych, zwłaszcza gdy cel ten kiedyś pełniła (internat szkolny).

Powyższej oceny nie zmienia to, że Spółka jest faktycznie zainteresowana dalszym korzystaniem z nieruchomości z innymi przeznaczeniem niż zakładane w Planie (jako budynek biurowy i uzupełnienie zabudowy działek o mieszkaniową). O ile bowiem istnieją obiektywne przesłanki, uzasadniające wykorzystanie terenu w innych celach niż dotychczasowe przeznaczenie nie można uznać jakoby nadużyciem władztwa planistycznego było zarezerwowanie terenu na inny cel niż preferowany przez jego właściciela. Generalnie zmiana sposobu zagospodarowania terenu, także wbrew woli jego właściciela, musi być uważana za dopuszczalną o ile przemawia za tym interes publiczny, rozumiany także jako racjonalne gospodarowanie przestrzenią tak, aby na danym terenie zaspokoić istotne potrzeby społeczne. Podkreślić wypada, że postanowienia Planu nie wykluczają dalszego wykorzystania nieruchomości Spółki, lecz - co trafnie podniosła Strona skarżąca - nie będzie to mogło mieć miejsca zgodnie z zamierzeniami Spółki (określenie maksymalnego udziału powierzchni biurowej, ograniczenie zabudowy mieszkaniowej, jako uzupełniającej). Sytuacja taka nie może być oceniana, jako tzw. wywłaszczenie planistyczne, co byłoby zostać uznane za niedopuszczalne. Nieruchomość będzie mogła być nadal wykorzystywane, lecz w innych celach niż życzyłby sobie tego aktualny właściciel - obiektywnie nie utraciła użyteczności w szczególności, w zakresie możliwości wykonywania praw użytkowania wieczystego.

Dla oceny legalności działania Rady nie może mieć kluczowego znaczenia to, że zmiany sposoby wykorzystania nieruchomości (na cele biurowe) dokonano legalizując te działania, w myśl przepisów prawa budowlanego lecz okoliczności tej nie był świadomy organ planistyczny. Co istotne bowiem, stosowne informacje w tym zakresie zostały wprowadzone do ewidencji gruntów i budynków dopiero w końcowej fazie procedury planistycznej (styczeń 2008 roku). Podstawą prac planistycznych jest bowiem ewidencja gruntów i budynków. Potwierdza to treść artykułu 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (aktualny tekst - Dz.U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.). Z kolei, w toku prac planistycznych, proceduje się na podstawie dokumentacji (w tym podkładu mapowego), która musi być aktualna na dzień jej przedstawienia do uzgodnienia – §. 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1587). Nie jest wymagane (a nawet w istocie możliwe), aby w procedurze planistycznej, obejmującej szereg elementów (ogłoszenia, uzgodnienia, wyłożenie do publicznej wiadomości, rozpatrywanie uwag), aktualizować dokumentację źródłową według wszelkich zmian wprowadzanych do ewidencji. Wobec potrzeby ponawiania procedury (uzgodnienia wyłożenia itd.) przy zmianach projektu, uniemożliwiałoby to całkowicie zakończenie jakiejkolwiek postępowania planistycznego dla większego obszaru. Wobec takiego uwarunkowania, o ile stosowne zmiany są wprowadzane do ewidencji dopiero w toku procedury planistycznej a wolą właściciele nieruchomości jest ich stosowne uwzględnienie, poprzez przeznaczenie terenu zgodnie z ze stanem aktualnym, potwierdzonym zmianą w ewidencji, jego rolę jest wniesienie stosownych uwag. Takie stanowisko właściciela nieruchomości może być asumptem do dokonania stosownych zmian w projekcie dokumentu (o znaczeniu samego wniesienia uwag, w kontekście wykazania nadużycia władztwa planistycznego, szerzej w dalszej części uzasadnienia). Trudno zakładać natomiast a priori, aby każda sytuacja, gdy przeznaczenie w planie nieruchomości odbiega od faktycznego sposobu wykorzystywania było z góry niepożądane przez jej właściciela. Stąd, w szeregu przypadków, to właśnie od aktywności zainteresowanego będzie zależeć realny zakres ochrona jego interesu faktycznego.

Reasumując, zamkniecie możliwości wykorzystania nieruchomości w celu zakładany przez właściciela, nawet zgodnie z ostatnim jej przeznaczeniem, nie może być rozumiane automatycznie, jako nadużycie władztwa planistycznego. Prawodawca przewidział bowiem wprost możliwość skompensowania ewentualnych szkód stąd wynikających (tak artykuł 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Z kolei, gdy dana nieruchomość utraciła swoją przydatność dla właściciela z uwagi na docelowe przeznaczenie Planem, może on ją zbyć (także, w myśl zasad szczególnych, zakreślonych w art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy), zakupując inne grunty, które spełnia jego oczekiwania, gdy chodzi o możliwość wykorzystania do zakładanych celów. Roszczenia właściciela mogą być także zaspokojone przez gminę, w myśl art. 36 ust. 2 zd. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zaoferowanie nieruchomości zamiennej).

Sytuacje tego rodzaju nie stanowią o naruszeniu konstytucyjnych zasad ochrony własności ani też prawa właściciela, zakreślonego przepisami K.c.

W tym kontekście bezzasadne są także, sformułowane w skardze, zarzuty, jakoby nadużyciem władztwa planistycznego, co do zasady proporcjonalności ingerencji w prawa właściciela, było ustanowienie ograniczeń w postaci stosownego wskaźnika i linii zabudowy. Jak trafnie wywiodła Rada, docelowe podstawowe przeznaczenie nieruchomości - na cele związane z funkcjami oświatowymi - uzasadniało generalnie przyjęcie wskaźników zabudowy, gwarantujących jej ograniczoną intensywność (w tym pozostawienie terenów otwartych).

Nie naruszono także zasady równości, określając odmienne zasady zagospodarowania na terenach, gdzie także uprzednio były realizowane cele oświatowe, lecz doszło już do zabudowy obiektami mieszkalnymi. Skoro Rada dysponowała na etapie procedowania nad Planem informacjami o zmianie sposobu wykorzystania terenu poprzez wprowadzenie funkcji mieszkaniowej, była uprawniona do określenia tam zasad zabudowy odmiennie od przyjętych dla obszarów, gdzie brak było danych w stosownych rejestrach o zmianach sposobów wykorzystania obiektu a zainteresowany - właściciel - nie wnosił żadnych uwag. Wobec takich uwarunkowań faktycznych właściciele nieruchomości położonych na przyległych obszarach byli obiektywnie w innej sytuacji. Odmienne ustalenie reguł zagospodarowania na poszczególnych terenach, wcześniej służących celom oświatowym, było więc uprawnione.

Bezzasadne są zarzuty jakoby postanowienia Planu były sprzeczne z ustaleniami Studium. Jest bezsporne w sprawie, że Studium - zakreślając, jako funkcje podstawowe zabudowę mieszkaniową - dopuszczało umiejscowienie na danych terenach także obszarów infrastruktury służącej realizacji szeregu celów publicznych, pozostających w związku z głównym przeznaczeniem - a więc także oświatowych. Tereny, o przeznaczeniu uzupełniającym, będą z reguły odbiegać parametrami zabudowy od zakreślonych Studium wskaźników przeciętnych, odnoszących się w istocie do podstawowej funkcji danego terenu (tu mieszkaniowa). Co do zasady wskaźniki zabudowy, zakreślone w studium, jako przeciętne nie mogą być odnoszone do terenów o specyficznym charakterze, jak na przykład komunikacyjne (pasy dróg), służące rekreacji (parki zieleńce obiekty sportowe), czy właśnie oświacie. Obowiązek zachowania, w ramach bilansowania średnich wskaźników, może być odnoszony wyłącznie do terenów, których funkcja stanowi odzwierciedlenie podstawowego przeznaczenia wynikającego ze Studium.

Zasługuje jednocześnie na uwagę, że Skarżący, w trakcie procedury planistycznej, nie wnosił uwag, dotyczących przeznaczenia przedmiotowej działki. Zwolnił tym samym organ od potrzeby szczegółowego odnoszenia się do przyjętych rozwiązań w tym zakresie na etapie samego uchwalenia Planu (np. w uzasadnieniu do uchwały o Planie czy zestawieniu nieuwzględnionych uwag bądź choćby w takcie protokołowanych obrad sesji gdy przyjmowano Plan). Trzeba mieć na uwadze, że proces planowania przestrzennego wymaga uwzględnienia - w tym godzenia – szeregu, nierzadko sprzecznych, interesów właścicieli poszczególnych nieruchomości oraz potrzeb danej zbiorowości (interes publiczny). Wobec tego nie może być uznane za bezzasadną ingerencję w sferę chronionych praw właściciela przyjęcie ustaleń, które prowadzą wprawdzie do ograniczania możliwości zagospodarowania danej nieruchomości, są jednak jedną z możliwych opcji, tzn. nie są oczywiście nieracjonalne, a na etapie procedury planistycznej właściciel działki nie zgłaszał uwag do projektu planu miejscowego. Niepodobna bowiem wypracować takich rozwiązań, które realizowałyby wszelkie (także - jak wskazano - sprzeczne) oczekiwania właścicieli, w tym nawet te niezwerbalizowane na etapie procedury planistycznej. W dotychczasowym, jak i aktualnym orzecznictwie podkreślane jest znaczenie zgłaszania, w toku procedury planistycznej, uwag przez właścicieli poszczególnych działek, gdy chodzi o zakres realnej ochrony prawnej ich interesów, w kontekście późniejszej oceny przez sąd administracyjny, czy ingerencja w ich prawa (przez określenie ram korzystania z rzeczy) była uprawniona - zachowano zasadę proporcjonalności (patrz tak np. wyrok o sygn. akt II OSK 2310/13 - dostępny w CBOSA). Wniesienie bowiem uwag, o ile nie miałyby one zostać uwzględnione, nakłada na radę gminy obowiązek szerszej analizy danego przypadku w kontekście ważenia interesów oraz analizy rozwiązań alternatywnych (proponowanych przez samych zainteresowanych). Wyrazem tych rozważań jest zajęcie stanowiska w uzasadnieniu uchwały, co wynika z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W przypadku natomiast niewniesienia uwag, wykazanie nadużycia władztwa planistycznego, gdy przyjęte rozwiązania nie wynikają z regulacji szczegółowych, często nie będzie możliwe (tak samo, powołany już wyrok NSA o sygn. akt II OSK 2310/13).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów należy podnieść, że powoływane w skardze regulacje normatywne, dotyczące zakresu ochrony prawa własności (K.c., ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), także rangi konstytucyjnej, nie nadają prawu własności charakteru bezwzględnego. Przepisy ustawowe mogą kształtować ramy wykonywania tego prawa. Taki charakter mają regulacje samej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie przyznano organom gminy prawo kształtowania reguł gospodarowania nieruchomościami, wobec potrzeby ochrony ładu przestrzennego. Zakres prawa korzystania z nieruchomości przez właściciela może być więc limitowany postanowieniami planów miejscowych a stosowne ograniczania są dopuszczalne o ile wynikają z regulacji szczególnych bądź, gdy są uzasadnione racjonalnymi względami - nie naruszają zasady proporcjonalności ingerencji w prawa własności. W danym przypadku, jak wskazano, naruszenie tego rodzaju nie miało miejsca.

Nie zachodzą wobec tego przesłanki do stwierdzenia nieważności postanowień Planu, w myśl art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności w następstwie naruszenia zasad jego sporządzenia na skutek nadużycia władztwa planistycznego.

Sąd, rozpatrując skargę, nie dostrzegł również z urzędu żadnej istotnej wadliwości, gdy chodzi o tryb uchwalania Planu bądź naruszenia właściwości organów w tym zakresie, w szczególności w kontekście dokonania stosownych uzgodnień oraz uzyskania opinii.

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.