Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 497/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 3 ust. 1
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Jarosław Szaro, Sędzia WSA Piotr Popek, Asesor WSA Jacek Boratyn (spr.), Protokolant sekr. sąd. Karolina Dźwierzyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2019 r. sprawy ze skargi A.J. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej A.J. kwotę 3935 (trzy tysiące dziewięćset trzydzieści pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego 3) zarządza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz skarżącej A.J. zwrot kwoty 82 (osiemdziesiąt dwa) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania A. J. – zwanej dalej skarżącą, od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia skarżącej kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu rolnośrodowiskowego oraz częściowego umorzenia postępowania, umorzył postępowanie w części dotyczącej nienależnie pobranych płatności, ustalonych decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], (płatności za 2015 r.) i ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 10 568,82 zł.

W stanie faktycznym sprawy skarżąca, w latach 2011-2015 realizowała 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, podjęte w dniu 9 maja 2011 r., na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. nr 33, poz. 262 ze zm.) – zwanego dalej rozporządzeniem rolnośrodowiskowym z 2009 r. oraz zgodnie z zapisami zawartymi w części IX wniosku (oświadczenia i zobowiązania) z dnia 9 maja 2011 r.

Zobowiązanie to ustalone zostało decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], na mocy której przyznano skarżącej płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości za 2011 rok w łącznej kwocie 317 656,17 zł, w tym do:

• Pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne - wariantu 2.3 Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 35,67 ha w wysokości 8 995,97 zł,

• Pakietu 3 Ekstensywne trwałe użytki zielone - wariantu 3.1.2 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 do powierzchni 35,67 ha w wysokości 17 299,95 zł,

• Pakietu 5 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 - wariantu 5.1 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 do powierzchni 214,14 ha w wysokości 284 450,65 zł,

• Pakietu 7 Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie - wariantu 7.23 - Konie małopolskie do 2 sztuk zwierząt w wysokości 2 910,00 zł.

W kolejnym roku (2012) skarżąca złożyła wniosek kontynuacyjny (wniosek został złożony 14 maja 2012 r.), wnioskując o przyznanie jej płatności, do realizacji programu w wariantach: 2.3, na pow. 35,67 ha, 3.1.2. na pow. 35,67 oraz 5.1 na pow. 213,77 ha.

W dniach od 3 do 19 października 2012 roku w gospodarstwie skarżącej przeprowadzono kontrolę na miejscu, w zakresie kwalifikowalności powierzchni oraz w ramach Programu rolnośrodowiskowego, a w dniu 19 października 2012 r., także w zakresie płatności bezpośrednich i ONW oraz w zakresie wzajemnej zgodności. Na podstawie raportu z zakresu kwalifikowalności powierzchni stwierdzono, nieprawidłowości powierzchniowe, tj. mniejszą powierzchnię aniżeli zadeklarowana we wniosku, w odniesieniu do wariantów 5.1, 3.1.2 i 2.3. Natomiast na podstawie pozostałych raportów z kontroli na miejscu stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przez rolnika wymogów w ramach wariantów 5.1, 3.1.2, określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r.

Ostatecznie decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], przyznano skarżącej na 2012 r. płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości w łącznej kwocie 204 675,49 zł, w tym do:

• Pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne - wariantu 2.3 Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 34,81 ha w wysokości 7 693,01 zł,

• Pakietu 3 Ekstensywne trwałe użytki zielone - wariantu 3.1.2 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 do powierzchni 34,81 ha w wysokości 14 217,95 zł;

• Pakietu 5 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 - wariantu 5.1 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 do powierzchni 210,49 ha w wysokości 180 214,53 zł,

• Pakietu 7 Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie - wariantu 1.23 - Konie małopolskie do 2 sztuk zwierząt w wysokości 2 550 zł.

Organ II instancji, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od opisanej wyżej decyzji, utrzymał jej w mocy, decyzją z [...] lipca 2015 r., która stała się ostateczna i prawomocna.

Na skutek wniosku kontynuacyjnego na 2013 r. decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARMIR z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], przyznano skarżącej płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości za 2013 rok w łącznej kwocie 318 265,10 zł, w tym do:

• Pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne - wariantu 2.3 Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 34,99 ha w wysokości 9 097,40 zł,

• Pakietu 3 Ekstensywne trwałe użytki zielone - wariantu 3.1.2 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 do powierzchni 34,99 ha w wysokości 17 495,00 zł,

• Pakietu 5 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 - wariantu 5.1 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 do powierzchni 210,71 ha w wysokości 288 672,70 zł,

• Pakietu 7 Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie - wariantu 7.23 - Konie małopolskie do 2 sztuk zwierząt w wysokości 3 000, zł.

W następstwie złożenia wniosku kontynuacyjnego na 2014 r. organ I instancji decyzją z dnia 6 marca 2015 r., nr 0167-2015-000534, przyznał skarżącej płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości za 2014 rok, w łącznej kwocie 298 249, 70 zł.

W wyniku wniosku kontynuacyjnego na 2015 r. organ I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], przyznał wnioskodawczyni płatność rolnośrodowiskową za 2015 rok w łącznej kwocie 312 214,50, w tym do

w tym do:

• Pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne - wariantu 2.3 Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 34,72 ha w wysokości 9 027,20 zł,

• Pakietu 3 Ekstensywne trwałe użytki zielone - wariantu 3.1.2 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 do powierzchni 34,72 ha w wysokości 17 360,00 zł,

• Pakietu 5 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 - wariantu 5.1 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 do powierzchni 205,89 ha w wysokości 268 862,50 zł,

• Pakietu 7 Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie - wariantu 7.2.3 - Konie małopolskie do 2 sztuk zwierząt w wysokości 3 000,00 zł.

Postanowieniem z dnia [...] października 2017 r., doręczonym skarżącej 16 października 2017 r., organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia skarżącej kwoty nienależnie pobranych płatności, przyznanych na mocy jego decyzji, przyznających skarżącej płatności za lata 2011-2015.

W wyniku przeprowadzonego postępowania, decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu rolnośrodowiskowego za lata 2012, 2013 i 2015 w łącznej wysokości 88 630,22 zł oraz umorzył postępowanie w części dotyczącej płatności pobranych z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego za 2014 r.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] sierpnia 2018 r., nr [...]., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji z dnia [...] stycznia 2018 roku, nr [...], ustalającą skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu rolnośrodowiskowego oraz umorzył postępowanie w części dotyczącej pobranych przez skarżącą płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego przyznanych za 2011 r. oraz 2015 r. i ustalił skarżącej kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 10 568, 82 zł (kwota obejmuje nienależnie pobrane płatności za lata 2012-2013).

Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącą kwestii przedawnienia prawa do wydania decyzji, w rozumieniu art. 3 ust 1 rozporządzenia Rady (WE, EUROTOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE Nr L 312, s. 1 z 23.12.1995 r. ze zm.), w odniesieniu do kwot wypłaconych tytułem płatności za 2012 i kolejne lata płatności organ odwoławczy stwierdził, że za datę dopuszczenia się pierwszej nieprawidłowości w odniesieniu do nieprzestrzegania wymogów w ramach realizowanych wariantów uznać należy dzień rozpoczęcia kontroli na miejscu w gospodarstwie skarżącej, podczas której stwierdzono nieprawidłowości tj. dzień 3 października 2012 roku. Wobec tego czteroletni okres upływu przedawnienia upłynął przed zawiadomieniem skarżącej o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie. Jak podkreślił organ, aktem którym zawiadomiono stronę o postępowaniu w sprawie stwierdzonych nieprawidłowości w realizacji Programu rolnośrodowiskowego jest zawiadomienie nr [...] z dnia [...] października 2017 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu rolnośrodowiskowego. Zawiadomienie to zostało skutecznie, doręczone skarżącej w dniu 16 października 2017 roku i przerwało bieg terminu przedawnienia. Sytuacja ta nie dotyczy jedynie płatności za 2011 r., gdyż w tym wypadku nie zawiadomiono skarżącej o wszczęciu postepowania o zwrot płatności, w związku z nieprzestrzeganiem określonych wymogów.

Wątpliwość organu odwoławczego wzbudziła kwota należności do zwrotu, ustalona skarżącej za rok 2015 w związku z niedotrzymaniem zobowiązania rolnośrodowiskowego. Organ zwrócił uwagę na błędy, które wystąpiły przy obliczaniu kwoty nienależnie pobranych płatności, polegające na wadliwym przyjęciu powierzchni, do których zostały przyznane płatności rolnośrodowiskowe w poszczególnych wariantach w 2014 roku jako "nowej" powierzchni zobowiązania rolnośrodowiskowego, a w konsekwencji wadliwym wyliczeniu kwoty podlegającej do zwrotu za 2015 r. Jak podkreślił organ odwoławczy w rzeczywistości powierzchnie, do których przyznano płatności rolnośrodowiskowe za 2015 r., były większe. Skarżąca nie zmniejszyła powierzchni działek rolnych w 2015 r., wobec czego nie zaistniały, powołane przez organ I instancji, przesłanki do ustalenia kwoty należności do zwrotu.

Sąd, po rozpoznaniu skargi wniesionej przez skarżącą na decyzję z [...] sierpnia 2018 r., wyrokiem z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. I SA/Rz 1020/18, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w części dotyczącej ustalenia skarżącej kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu rolnośrodowiskowego.

Powodem częściowego uchylenia zaskarżonej decyzji było stwierdzenie przez Sąd wad jej uzasadnienia, zwłaszcza w kontekście argumentacji przytoczonej w odpowiedzi na skargę, która była zupełnie odmienna od tej przedstawionej w uzasadnieniu decyzji. W tej sytuacji Sąd uznał, że nie sposób ostatecznie stwierdzić według jakich zasad organ ustalił, że przedawnienie obowiązku zwrotu przez skarżącą nienależnie pobranych płatności nie nastąpiło w stosunku do należności pobranych za lata 2012-2013. Uzasadnienie wydanej decyzji nie zawiera bowiem wyjaśnienia stanowiska organu w tym względzie, a próba odtworzenia toku myślowego organu z treści odpowiedzi na skargę prowadzi do sprzeczności niemożliwych do zaakceptowania. Postępowanie takie zaś, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, narusza zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej, wynikającą z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., zwanej dalej K.p.a.), a także uniemożliwia dokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Sąd w wyżej wymienionym wyroku zauważył także, że powoływany przez obie strony przepis art. 3 ust 1 rozporządzenia 2988/95 wiąże rozpoczęcie biegu terminu przedawnienia z momentem dopuszczenia się nieprawidłowości, rozumianej zgodnie z art. 1 ust 1 tego rozporządzenia. Wobec tego, w ocenie Sądu, punktem wyjścia do rozważań w kwestii przedawnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności, powinien być rodzaj, a przede wszystkim termin wystąpienia i okres występowania konkretnej nieprawidłowości, z uwagi na wystąpienie której aktualizuje się w konkretnej sprawie przesłanka do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

W związku z tym nakazał organowi dokonanie odpowiednich ustaleń w celu wyjaśnienia opisanych wyżej wątpliwości proceduralnych oraz, stosownie do wyniku tych ustaleń, bądź to wydanie decyzję w przedmiocie ustalenia skarżącej nienależnie pobranych płatności, w której zajmie precyzyjne i jasne stanowisko w przedmiocie przedawnienia, bądź wyda decyzję kończącą postępowanie w sprawie w inny sposób.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., umorzył postępowanie w części dotyczącej nienależnie pobranych płatności, ustalonych decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], (płatności za 2015 r.) i ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 10 568,82 zł.

W uzasadnieniu wydanej decyzji podkreślono, że w myśl § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2013 r. płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętej zmniejszeniem.

Organ zaznaczył, że kwotę nienależnie pobranych przez skarżącą płatności za lata 2012-2013 ustalono w trakcie kontroli wniosku o przyznanie płatności za 2014 r. Mając na względzie brzmienie § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2014 r., do obliczenia kwoty nienależnie pobranych płatności przyjęto różnice między powierzchnią gruntów objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, a powierzchnią do której przyznano płatność za 2014 r.

Łączna kwota do zwrotu za 2012 r. wyniosła 3 760,22 zł, a za rok 2013 8 808,60 zł.

Organ nie znalazł podstaw do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, gdyż ich wysokość przekroczyła kwotę 100 euro, a przyznanie płatności w zawyżonej wysokości nie było wynikiem błędu organu.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji Rolnictwa zaznaczył, że w sprawie nie doszło do przedawnienia obowiązku zwrotu przez skarżącą nienależnie pobranych płatności, o którym mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95. Zgodnie z tym przepisem

okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu.

Organ zwrócił uwagę, że pod pojęciem zakończenia programu, o którym traktuje zacytowany wyżej przepis, należy rozumieć dzień zamknięcia programu, wynikający z deklaracji zamykającej program, wysłanej do Komisji Europejskiej. W stosunku do PROW 2007-2013 będzie to więc data nie wcześniejsza niż 31 grudnia 2015 r.(data do której możliwe było dokonywanie wypłat w programie) oraz nie późniejsza niż 30 czerwca 2016 r. (termin na przedstawienie Komisji Europejskiej przez państwa członkowskie sprawozdania finansowego z ostatniego roku realizacji programu).

Okres przedawnienia zwrotu należności z programu wieloletniego biegnie co najmniej do końca realizacji podjętego zobowiązania, przy czym ostateczne zakończenie programu nie oznacza bezwzględnie upływu terminu przedawnienia, w odniesieniu do ewentualnych nieprawidłowości.

Odnosząc przedmiotowe rozważania organ stwierdził, że za datę dopuszczenia się nieprawidłowości w niniejszej sprawie należy uznać dzień odebrania przez nią decyzji o przyznaniu płatności za 2014 r., a więc 13 marca 2015 r. Tym bowiem rozstrzygnięciem przyznano skarżącej płatność w mniejszej wysokości, niż ta w latach 2013-2014. Z tej też decyzji strona dowiedziała się o nieprawidłowościach, zatem nastąpiło przerwanie biegu terminu przedawnienia. Przerwanie terminu przedawnienia powoduje zaś to, że jego termin biegnie najpóźniej do 8 lat, licząc od daty wystąpienia nieprawidłowości. Przed jego upływem zaś skarżąca odebrała informację o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności, a decyzja ustalająca tę należność została jej doręczona 28 sierpnia 2018 r. (decyzja z [...] sierpnia 2018 r.)

Skargę na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji Rolnictwa wniosła skarżąca, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła:

1) błąd w ustaleniach faktycznych w związku z przyjęciem, że datą dopuszczenia się przez skarżąca nieprawidłowości jest dzień odebrania decyzji o przyznaniu jej płatności za 2014 r., co skutkowało przerwaniem biegu przedawnienia, podczas gdy momentem dopuszczenia się tych nieprawidłowości jest, w przypadku roku 2012, jest dzień złożenia przez nią wniosku na kolejny rok, a w przypadku roku 2013, dzień kontroli w gospodarstwie skarżącej,

2) naruszenie art. 138 § 1 ust. 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

3) art. 8 K.p.a. przez prowadzenie postepowania w sposób niebudzący zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, tj. przyjmowanie za datę dopuszczenia się nieprawidłowości, raz dnia kontroli, a raz daty wydania decyzji przyznającej płatność za inny rok, niż rok którego zwrot dotyczy,

4) art. 3 ust. 1 rozp. 2988/98 poprzez niezastosowanie go w sytuacji, w której doszło do przedawnienia możliwości nałożenia kary w postaci decyzji nakazującej zwrot nienależnie pobranych płatności za lata 2012 i 2013,

5) art. 29 ust. 2 rozporządzenia z 2013 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz niewskazanie konkretnej podstawy prawnej, tj. punktu dotyczącego naruszenia zobowiązania pięcioletniego.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w przypadku zwrotu płatności za 2013 r., kontrola w zakresie kwalifikowalności miała miejsce w dniu 27 stycznia 2014 r. Jej wyrazem była decyzja z [...] kwietnia 2014 r., przyznająca płatność za 2013 r. w pomniejszonej wysokości. Tak więc do czasu wszczęcia postepowania w przedmiocie nienależnie pobranych płatności w 2017 r. (10/16 października) upłynął już czteroletni termin przedawnienia.

Skarżąca zaznaczyła, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, jeżeli nie przeprowadzono kontroli, za datę początkową nieprawidłowości przyjmuje się datę złożenia wniosku o przyznanie płatności za rok kolejny. Jeżeli chodzi o płatność za 2012 r. to był to dzień 15 maja 2013 r. W tej sytuacji uznać należy, że upływ terminu przedawnienia nastąpił również w przypadku płatności za 2012 r.

Niezależnie od powyższego w skardze podkreślono, że za naruszenie zasady nakazującej budzenie zaufania do organów należy uznać sytuację, w której za datę wystąpienia nieprawidłowości organ raz przyjmuje dzień kontroli, a innym razem dzień wydania decyzji przyznającej płatność za inny rok.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji Rolnictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionych w niej zarzutów zaznaczył, że wbrew twierdzeniom skarżącej, stwierdzenie nieprawidłowości w 2013 r. nie nastąpiło w wyniku kontroli kwalifikowalności powierzchni za ten rok, ale kontroli wniosku o przyznanie płatności za 2014 r. W oparciu o ustalenia za 2014 r. (tzw. nową powierzchnię) wyliczono więc skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności za lata 2012-2013.

Organ podtrzymał swoje stanowisko, że w niniejszej sprawie nie doszło do upływu terminu przedawnienia, gdyż ten został przerwany 13 marca 2015 r., gdy skarżąca odebrała decyzję w przedmiocie przyznania jej płatności za 2014 r. W skutek tego termin przedawnienia wyniósł 8 lat, a przed jego upływem skarżąca odebrała zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia jej kwoty nienależnie pobranych płatności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Przedmiotem oceny Sadu, pod kątem legalności, w niniejszym przypadku jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] czerwca 2019 r., którą to decyzją organ umorzył postępowanie w części dotyczącej nienależnie pobranych płatności, ustalonych decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], (płatności za 2015 r.) i ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 10 568,82 zł.

Rozstrzygnięcie to zostało wydane w następstwie częściowego uchylenia przez Sąd, wyrokiem z 31 stycznia 2019 r., decyzji organu odwoławczego, z 2018 r. którym organ II instancji umorzył postępowanie w części dotyczącej pobranych przez skarżącą płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego przyznanych za 2011 r. oraz 2015 r. i ustalił skarżącej kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 10 568, 82 zł (kwota obejmuje nienależnie pobrane płatności za lata 2012-2013).

Sąd wyeliminował opisaną wyżej decyzję z obrotu prawnego jedynie w części dotyczącej ustalenia skarżącej nienależnie pobranych płatności za lata 2012-2013. Decyzja ta, jeżeli chodzi o umorzenie postępowania w części dotyczącej płatności za 2011 i 2015 r. pozostała w mocy. Stała się więc w tym zakresie decyzją nie tylko ostateczną, ale i prawomocną.

Tymczasem w zaskarżonej decyzji z [...] czerwca 2019 r. organ, pomimo ostatecznego i prawomocnego rozstrzygnięcia, co do umorzenia postępowania w zakresie nienależnie pobranych płatności za 2015 r., ponownie umorzył postępowanie w tej części.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że mamy w tym wypadku do czynienia, jeżeli chodzi o kwestię umorzenia postępowania za 2015 r., z wydaniem ponownego rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej ostateczną i prawomocną decyzją. Wprawdzie w treść tego rozstrzygnięcia jest tożsama z rozstrzygnięciem zawartym w częściowo prawomocnej decyzji z 2018 r., stanowiąc niejako jego powtórzenie, jednakże taki sposób procedowania organu nie znajduje umocowania w obowiązujących przepisach prawa procesowego, w tym wypadku K.p.a., i tym samym musi być zakwalifikowany jako ich naruszenie. Wprawdzie uchybienie tego rodzaju nie miało wpływu na zakres praw i obowiązków skarżącej, jako że w omawianym zakresie organ zdecydował o umorzeniu postępowania, tj. bez merytorycznego załatwienia sprawy, jednakże w obrocie prawnym nie mogą funkcjonować dwa tożsame rozstrzygnięcia.

W sprawie otwartą pozostaje jeszcze kwestia nienależnie pobranych płatności za 2014 r., co do których postępowanie zostało również zainicjowane w 2017 r. Wprawdzie organ I instancji umorzył je, jednakże jego rozstrzygnięcie w tym zakresie zostało uchylone przez organ odwoławczy, który decyzją z 2018 r., uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego. Z kolei jego decyzja (organu odwoławczego), ustalająca kwotę nienależnie pobranych płatności za lata 2012-2013 i umarzająca postępowanie odnośnie płatności za lata 2011 i 2015, została częściowo uchylona przez Sąd (w zakresie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności) lecz skutecznie umorzyła postępowania za rok 2011 i 2015, jednakże organ nie wypowiedział się co do postępowania dotyczącego płatności za rok 2014 .

Rozstrzygnięcia w tym przedmiocie nie zawiera również zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja. Można jedynie przypuszczać, że umarzając ponownie postępowanie odnośnie płatności za 2015 r. organ mógł mieć na uwadze płatności za rok 2014, jednakże nie wynika to ani z sentencji decyzji, ani jej uzasadnienia. Wobec tego w ponownie ustosunkowując się do tej kwestii organ winien wypowiedzieć się w sposób jednoznaczny, co do postępowania prowadzonego w części dotyczącej płatności za 2014 r.

Jeżeli chodzi o zawarte w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie odnośnie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, to rozstrzygając ponownie w tym przedmiocie organ był związany, na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), wskazaniami Sądu, wyrażonymi w wyroku z 31 stycznia 2019 r., uchylającym częściowo uprzednio wydaną w sprawie decyzję.

Uchylając poprzednie rozstrzygnięcie w tej sprawie Sąd nakazał Dyrektorowi [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dokonanie precyzyjnych ustaleń, odnośnie rodzaju, a przede wszystkim terminu wystąpienia, bądź też okresu występowania konkretnych nieprawidłowości, z którymi wiąże się początek biegu terminu przedawnienia do wydania decyzji, w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Organ jednak zastosował się jedynie częściowo do tych wskazań, pomijając ich niezwykle istotny aspekt, związany z datą powstania nieprawidłowości i kwestią przerwania biegu terminu do wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności.

I tak, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stwierdził, że nieprawidłowości, których dopuściła się skarżąca polegały na zmniejszeniu powierzchni, na których realizowane było podjęte przez nią zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Jednakże w kwestii daty wystąpienia tychże nieprawidłowości i kwestii upływu terminu przedawnienia do wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności jego stanowisko jest niejednoznaczne i wewnętrznie sprzeczne.

W zaskarżonej decyzji, na stronie 23 (wersy 1-9 od góry), organ stwierdził, że za datę wystąpienia nieprawidłowości należy przyjąć datę doręczenia skarżącej decyzji w przedmiocie przyznania płatności za 2014 r., co nastąpiło 13 marca 2015 r. Jednocześnie w tym samym fragmencie uzasadnienia decyzji zaznaczył, że tego samego dnia, tj. 13 marca 2015 r., czyli w momencie doręczenia decyzji w przedmiocie przyznania płatności za 2014 r., doszło do przerwania biegu terminu przedawnienia do wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności.

Takiego stanowisko organu nie sposób jest pogodzić z brzmieniem art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95, gdyż aby można było mówić o przerwaniu biegu terminu przedawnienia to najpierw musi nastąpić rozpoczęcie jego biegu. Nie można więc przyjmować, że rozpoczęcie biegu terminu przedawnienia i zarazem jego przerwanie będą następstwem jednego i tego samego zdarzenia, jak to uczynił organ w zaskarżonej decyzji.

Początek biegu terminu przedawnienia każdorazowo wiąże się z wystąpieniem nieprawidłowości. W kwestii oceny ich wystąpienia organ, na gruncie niniejszej sprawy, prezentuje niejednoznaczne i sprzeczne stanowisko. W tym zakresie powołuje się wybiórczo na różne zdarzenia, tj. raz ustalenia kontroli w gospodarstwie skarżącej (w przypadku płatności wypłaconych skarżącej za 2011 r.), innym zaś razem na datę doręczenia decyzji w przedmiocie przyznania płatności na kolejny, w tym wypadku 2014 r. Nie wypowiada się przy tym w kwestii tego czy nieprawidłowość jakiej dopuściła się skarżąca miała charakter jednorazowy czy też ciągły lub powtarzający się, w przypadku której określenie daty wystąpienia nieprawidłowości odbywa się w odmienny sposób, o którym to traktuje art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95. Poza tym organ nie ustosunkował się do argumentu strony, która wielokrotnie sygnalizowała, że jej zdaniem za datę wystąpienia nieprawidłowości winno się przyjmować datę złożenia wniosku o przyznanie płatności za kolejny rok. W niniejszej sprawie jest to o tyle istotne, że zaskarżona decyzja dotyczy nienależnie od siebie pobranych płatności za rok 2012 i 2013, w przypadku których to lat przyznawano płatności w różnych kwotach, w odniesieniu do różnej powierzchni upraw. Organ tymczasem traktuje kwestię płatności za te lata łącznie, jedynie w odniesieniu do roku 2014 r., pomijając tym samym relację pomiędzy płatnościami i nieprawidłowościami mającymi dotyczyć każdego z tych lat.

Racje ma również skarżąca zarzucając organowi, że w zakresie daty wystąpienia nieprawidłowości powołuje się na różne okoliczności. Raz przyjmuje za datę wystąpienia nieprawidłowości datę kontroli, innym razem datę wydania decyzji. W przypadku nieprawidłowości, mających mieć miejsce w 2011 r. organ, umarzając postępowanie w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności za ten rok powołał się na ustalenia przeprowadzonej kontroli, a jako datę wystąpienia nieprawidłowości wskazał datę kontroli, która miała miejsce w październiku 2012 r., a więc już po złożeniu przez skarżącą wniosku o przyznanie płatności w ramach realizowanego programu wieloletniego już za 2012 rok. Na wyniki tej kontroli organ powołał się również w decyzjach wydawanych w przedmiocie przyznania płatności za 2012 r., po czym ustalając kwotę nienależnie pobranych płatności całkowicie pominął znaczenie kontroli. W tym zakresie rację ma skarżąca zarzucając, że taki sposób procedowania organu stanowi naruszenie zasady nakazującej prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji, wyrażonej w art. 8 K.p.a.

Podobna sytuacja ma miejsce w przypadku ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za 2013 r., w przypadku których skarżąca podnosi, że odnośnie tego roku również miała miejsce kontrola, organ natomiast stoi na stanowisku, że kontrola dotyczyła płatności za 2014 r. Tymczasem z akt sprawy, dotyczącej płatności za 2013 r. wynika, że kontrola miała miejsce w okresie od grudnia 2013 r. do stycznia2014 r. i dotyczyła płatności za 2013 r. Organ więc mija się z prawdą, co z kolei godzi w zasadę prawdy materialnej, do ustalenia której był zobligowany.

Na marginesie niniejszych rozważań zauważyć również należy, że w przypadku stwierdzenia daty nieprawidłowości właściwy w sprawie organ winien odnieść się przede wszystkim do okoliczności składających się na obraz przedmiotowej nieprawidłowości, niezależnie od tego w którym z postępowań ustalenia te zostały powzięte. Skoro bowiem organ w omawianym zakresie odwołuje się do daty doręczenia decyzji przyznającej płatność za kolejny rok, to tym bardziej winien uwzględnić także ustalenia kontroli, stanowiące element składający się na stan faktyczny wydanej decyzji.

Uzupełnienia wymaga też stanowisko organu, co do upływu terminu przedawnienia programów wieloletnich. W tym zakresie ma rację Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa twierdząc, że przedłużenie terminu przedawnienia do czasu zakończenia programu wieloletniego nie oznacza, że z tą właśnie datą dochodzi do automatycznego i definitywnego upływu wszystkich terminów przedawnienia. Z brzmienia art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 wynika bowiem jedynie, że terminy przedawnienia, liczone od daty wystąpienia konkretnych nieprawidłowości, które upływałyby przed datą zakończenia programu wieloletniego, ulegają przedłużeniu do tej właśnie daty. Brak jest zaś podstaw do przyjęcia, że przytoczona regulacja może stanowić podstawę ich skrócenia. Niemniej jednak termin zakończenia programu wieloletniego w niniejszej sprawie nie został precyzyjnie określony. Organ podał jedynie pewien przedział czasowy, w którym przedmiotowy termin miałby upływać, co jednak jest stwierdzeniem mało precyzyjnym, a jako takie nie może zostać bezkrytycznie zaakceptowane.

Tak więc w niniejszej sprawie organ nie ustalił w sposób właściwy stanu faktycznego sprawy, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. Jednocześnie w tymże zakresie nie zastosował się do wskazówek Sądu, wyrażonych w wyroku z 31 stycznia 2019 r., czym uchybił art. 153 P.p.s.a. Dokonując zaś w takim stanie rzeczy wadliwej wykładni art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 i stosując wyinterpretowaną z niego normę prawną do stanu faktycznego sprawy dopuścił się również naruszenia prawa materialnego. Z tego więc względu Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ przede wszystkim jeszcze raz odniesie się do kwestii nieprawidłowości, których według niego dopuściła się skarżąca, realizując zobowiązanie wieloletnie, po czym odniesie się do ich charakteru, mając na względzie ich rodzaj i czasokres występowania. Następnie w sposób jednoznaczny i precyzyjny wskaże daty powstania tych nieprawidłowości, w odniesieniu do roku 2012 r. i 2013 r. wyjaśniając w oparcie o jakie okoliczności faktyczne (zdarzenia) poczynił ustalenia w tymże zakresie.

W tej kwestii Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego winien ustosunkować się także do podnoszonych przez skarżącą argumentów, dotyczących okoliczności związanych z przeprowadzanymi w jej gospodarstwie kontrolami. Następnie zaś, tj. już po ustaleniu daty wystąpienia nieprawidłowości, organ rozważy kwestie związane ze zdarzeniami, na skutek których mogło dojść do przerwania terminów przedawnienia.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) Sąd zasądził na rzecz skarżącej kwotę 3 935 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania, obejmującą zwrot uiszczonego przez nią wpisu od skargi, w wysokości 318 zł, zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, w wysokości 3600 zł, oraz zwrot uciszonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Na podstawie art. 225 P.p.s.a. Sąd zwrócił skarżącej kwotę 82 zł uiszczoną przez nią tytułem nadpłaconego wpisu od skargi (wpis wyniósł 318 zł, natomiast skarżąca uiściła z tego tytułu kwotę 400 zł).