Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 755/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 69 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa (spr.) Protokolant Karol Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 12 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 stycznia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1928/11 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądzą od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz M. K. kwotę 1080 ( jeden tysiąc osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 stycznia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1928/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi M. K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego uchylił skarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...].

Stan faktyczny niniejszej sprawy przedstawia się następująco.

Wymienioną wyżej decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. po rozpoznaniu sprawy z wniosku Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. - Inspektorat w B. stwierdził istnienie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego M. K. z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej w okresie od [...] listopada 2008 r. do [...] grudnia 2010 r.

M. K. odwołał się od tej decyzji, w wyniku czego Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymał ją w mocy, powołując w podstawie prawnej art. 102 ust. 5 pkt 24 w zw. z art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), określanej dalej "ustawą o świadczeniach" oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.". Organ ustalił, że M. K. z dniem [...] listopada 2008 r. rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej zarejestrowanej pod numerem wpisu [...] (zaświadczenie Wójta Gminy L. z dnia [...].10.2008 r. znak: [...] o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej). Z dniem [...] grudnia 2010 r. działalność ta została wykreślona z ewidencji działalności gospodarczej (decyzja Wójta Gminy L. z [...].12.2010 r. znak: [...]). Z decyzji tej nie wynika, by M. K. w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej dokonywał jej zawieszenia. Jednocześnie w systemie informatycznym Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie zidentyfikowano zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego M. K., jako osoby prowadzącej działalność gospodarczą od dnia [...].11.2008 r.

Prezes NFZ ustalił, że w dniu [...].12.2008 r. wpłynęło do Urzędu Skarbowego w B. oświadczenie M. K. w którym poinformował, że mimo treści wpisu w ewidencji działalności gospodarczej, działalność ta nie została rozpoczęta z uwagi na brak uprawnień do jej prowadzenia ze S. S.A.

W przesłanym do organu I instancji piśmie z dnia [...] czerwca 2011 r. M. K. podał, że w sierpniu 2008 r. ukończył kurs agentów ubezpieczeniowych S., w związku z czym zobowiązany został do zarejestrowania działalności gospodarczej, która umożliwiałaby mu wykonywanie czynności ubezpieczeniowych w imieniu tego podmiotu. Wobec nieotrzymania od S. certyfikatów i upoważnień umożliwiających działalność agencyjną, M. K. składał w Urzędzie Skarbowym w B. dwukrotnie oświadczenia o przesunięciu terminu rozpoczęcia działalności. W styczniu 2009 r. M. K. otrzymał informację o sporządzeniu umów o świadczeniu przez niego usług pośrednictwa dla S., datowanych [...] i [...].11.2008 r., które podpisał dopiero na początku lutego 2009 r. Ze wskazanego pisma z [...].06.2011 r. wynika, że praktyczną możliwość rozpoczęcia działalności agencyjnej M. K. uzyskał dopiero na przełomie marca i kwietnia 2009 r., tj. po uzyskaniu właściwych certyfikatów i upoważnień. W piśmie tym skarżący wskazał także, iż we wrześniu 2008 r. przyjęty został do pracy w Kuratorium Oświaty w K. Delegatura w T. W marcu i maju 2010 r. ze względu na brak wywiązywania się przez skarżącego z warunków umowy, S. wypowiedziała mu umowy o świadczenie usług pełnomocnictwa ubezpieczeniowego. W piśmie z [...].06.2011 r. M. K. podkreślił, że nigdy nie podjął rzeczywiście działalności gospodarczej, nie próbował sprzedawać ubezpieczeń, nie dokonywał żadnych wydatków finansowych w związku z zarejestrowaną działalnością.

Mając powyższe na uwadze Prezes NFZ wskazał, że zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach, w brzmieniu obowiązującym od dnia 20 września 2008 r., obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi, z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej. Stosownie do art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach, obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego tych osób powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniach społecznych. I tak w myśl art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), określaną dalej " ustawą o s.u.s.", w brzmieniu obowiązującym od 20 września 2008 r., obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, chorobowemu i wypadkowemu podlegają osoby prowadzące działalność gospodarczą od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności, z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. 210 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.), zwaną w dalszej części "ustawą o swobodzie działalności". W świetle art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.), określanej w dalszej części jako "P.d.g.", który uchylony został z dniem 31 marca 2009 r., przedsiębiorca będący osobą fizyczną mógł podjąć działalność gospodarczą po uzyskaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Natomiast zgodnie z art. 7e ust. 1 pkt 1 tej ustawy, zawiadomienie o zaprzestaniu wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę - osobę fizyczną - powoduje wykreślenie powyższego wpisu z ewidencji działalności gospodarczej. W myśl art. 14 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności (w brzmieniu do 31 marca 2009 r.) przedsiębiorca mógł podjąć działalność gospodarczą po uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym albo do ewidencji działalności gospodarczej. Obecna treść art. 14 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności stanowi, że przedsiębiorca może podjąć działalność gospodarczą w dniu złożenia wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym. Od dnia 20 września 2008 r. - zgodnie z art. 14a ust. 1 ustawy o swobodzie działalności, przedsiębiorca niezatrudniający pracowników może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na okres od 1 do 24 miesięcy. Przedsiębiorca, który zamierza zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej, zgodnie z obowiązującym brzmieniem art. 7b ust. 2 P.d.g., obowiązany jest dokonać zgłoszenia do ewidencji działalności gospodarczej informacji o zawieszeniu wykonywania działalności gospodarczej. Natomiast przedsiębiorca, który zamierza wznowić wykonywanie zawieszonej działalności, obowiązany jest dokonać zgłoszenia do ewidencji działalności gospodarczej informacji o wznowieniu wykonywania takiej działalności. Organ powołał się także na treść art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności, wedle którego przedsiębiorca obowiązany jest złożyć wniosek o wykreślenie wpisu w terminie 7 dni od dnia trwałego zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej.

Odnosząc się do zarzutu odwołującego się, że nie posiadał on zezwolenia organu nadzoru ubezpieczeń na wykonywanie czynności brokerów ubezpieczeniowych, organ wskazał, że nie ma to w sprawie znaczenia, skoro odwołujący się posiadał uprawnienia agenta ubezpieczeniowego. Prezes NFZ podkreślił, że domniemanie faktyczne dotyczące rzeczywistego prowadzenia działalności gospodarczej może być oczywiście obalone, jednak ciężar dowodu spoczywa w takim wypadku na osobie, która z określonego faktu wywodzi skutki prawne. Poza tym, Narodowy Fundusz Zdrowia nie został wymieniony w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz.60 ze zm.) jako uprawniony do uzyskiwania informacji z urzędów skarbowych w postaci np. kopii deklaracji podatkowych podatników.

Organ zwrócił uwagę, że działalność gospodarcza jest działalnością, z którą związana jest konieczność ponoszenia przez przedsiębiorcę ryzyka gospodarczego, obejmującego okresy faktycznego przestoju w wykonywaniu działalności. Prowadzenie działalności występuje zatem w okresach faktycznego wykonywania usług, jak i w okrasach wyczekiwania na kolejne zamówienia bądź poszukiwania zbytu na swoje usługi. Niski dochód, jak też jego brak, czy osiągane straty nie mogą stanowić przesłanki do automatycznego wyłączenia z obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego.

Po rozpoznaniu skargi M. K. na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wymienionym na wstępie wyrokiem uchylił ją wraz z poprzedzającą ją decyzją Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, z powodu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał za błędne stanowisko organów o jedynie decydującym dla ustalenia prowadzenia działalności gospodarczej znaczeniu prawnym wpisu, wykreślenia z ewidencji oraz braku dokonania zawieszenia tej działalności. Sąd zwrócił uwagę, że określenie przez przedsiębiorcę dat: rozpoczęcia działalności gospodarczej oraz zaprzestania jej wykonywania, które podlegają wpisowi do ewidencji działalności gospodarczej powoduje istnienie domniemania, że działalność ta prowadzona była w terminach w tejże ewidencji określonych. Domniemanie to może być jednak obalone, przy czym ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która wywodzi z niego skutki prawne (nie na organie). Postępowanie dowodowe winno jednak zostać przez organ administracji publicznej w prawidłowy sposób przeprowadzone. W ocenie Sądu, Prezes NFZ dokonując analizy zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, nie mógł ograniczyć się wyłącznie do stwierdzenia faktu, że skarżący w okresie od [...] listopada 2008 r. do [...] grudnia 2010 r. wpisany był do ewidencji działalności gospodarczej i nie dokonywał jej zawieszenia, lecz powinien był dokonać szczegółowej i pełnej oceny wszystkich okoliczności podniesionych przez skarżącego dla uprawdopodobnienia nierozpoczęcia w ogóle działalności gospodarczej, zgłaszanych wniosków dowodowych, a następnie nie tylko przedstawić dowody przeciwne do twierdzeń strony, ale również szczegółowo i precyzyjnie uzasadnić, dlaczego podważają one stanowisko skarżącego. Sąd podkreślił, że w ramach wyrażonej wart. 80 K.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów, organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednak po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, co winno mieć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Sąd nie podzielił stanowiska organów, że skoro instytucja zawieszenia prowadzenia działalności gospodarczej została wprowadzona od 20 września 2008 r., a przedsiębiorca nie zgłosił przerw w jej prowadzeniu to znaczy, że prowadził działalność od daty wpisu do dnia jej wykreślenia z ewidencji.

We wskazaniach, co do dalszego postępowania Sąd nakazał organowi ustalenie okresu faktycznego prowadzenia działalności gospodarczej, przy uwzględnieniu zebranego już materiału oraz ewentualne jego uzupełnienie poprzez przeprowadzenie dowodów wskazanych przez skarżącego lub przez wezwanie skarżącego o nadesłanie dowodów na potwierdzenie złożonych oświadczeń, z wyznaczeniem ostatecznego terminu na ich złożenie.

Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożył Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, zaskarżając go w całości z powodu naruszenia:

1. przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej następnie "P.p.s.a.") polegającego na naruszeniu:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenia w wyroku;

- naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. i błędne przyjęcie, że żaden z organów wypowiadających się w sprawie dokładnie nie wyjaśnił jej okoliczności, nie ustosunkował się do żądań i twierdzeń strony oraz nie uwzględnił w decyzji zarówno interesu społecznego, słusznego interesu obywateli, jak też w sposób wyczerpujący nie zebrał i nie ocenił całego materiału dowodowego oraz nie uzasadnił swojego rozstrzygnięcia według norm prawem przewidzianych, podczas gdy dyrektor oddziału wojewódzkiego NFZ i Prezes NFZ rozpatrując przedmiotową sprawę zebrał, rozpatrzył i w wyczerpujący sposób ustosunkował się do zgromadzonych dowodów, w szczególności pominięcie art. 293 § 1 i art. 297 § 1-5 ustawy Ordynacja podatkowa, a w przypadku stwierdzenia naruszenia w/w przepisów K.p.a. nie powinno zostać uznane za wystarczające do podważenia zaskarżonej decyzji - co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2. prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przez błędną wykładnię:

- art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach, w brzmieniu obowiązującym od 20 września 2008 r.,

- art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach w zw. z art.. 13 pkt 4 ustawy o s.u.s., w brzmieniu obowiązującym od 20 września 2008 r. przez pominięcie, że obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu, rentowemu, chorobowemu i wypadkowemu podlegają osoby prowadzące działalność gospodarczą od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności, z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie przepisów ustawy o swobodzie działalności,

- art. 14a ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności i przyjęcie, że skarżący w przypadku nieosiągania dochodów z działalności gospodarczej nie jest obowiązany dokonać zgłoszenia do ewidencji działalności gospodarczej informacji o zawieszeniu wykonywania działalności gospodarczej, a tym samym zwalniało go z objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym - co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu Prezes NFZ powtórzył w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r.

Odpowiadając na skargę kasacyjną M. K. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania podnosząc, że uzasadnienie skargi kasacyjnej nie odnosi się praktycznie do stanowiska kwestionowanego nią wyroku WSA w W. M. K. podniósł, ze powołane przez Prezesa NFZ w skardze kasacyjnej przepisy prawne posługują się pojęciem: "prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej" w rozumieniu art. 2 ustawy o swobodzie działalności, a zatem dotyczą faktycznego prowadzenia takiej działalności. W razie przyjęcia stanowiska Prezesa NFZ co do przesądzającego charakteru wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, należałoby uznać, że osoba, która prowadzi działalność gospodarczą pomimo braku jej zgłoszenia do ewidencji takiej działalności, zwolniona jest z obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu, co nie znajduje żadnego uzasadnienia w brzmieniu regulacji prawnych. M. K. podniósł, że organy administracji publicznej obu instancji nie podjęły chociażby próby zweryfikowania i oceny powołanych przez niego okoliczności faktycznych, wskazujących na brak rzeczywistego rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej, co zostało im słusznie wytknięte w zapadłym w sprawie wyroku WSA w W.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 P.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 P.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej.

Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 P.p.s.a. .Sąd kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować. Dodać należy, iż zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a..

Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia sformalizowanym. Aby mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia niezbędne jest jej sporządzenie w sposób zgodny z normującymi ją regułami, w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, aby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia.

Przechodząc do złożonego środka zaskarżenia stwierdzić należy, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa pozwalały na dokonanie oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny zgodności z prawem wyroku Sądu pierwszej instancji. Sąd kasacyjny nie uznał ich jednak za zasadne.

Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej zmuszają Naczelny Sąd Administracyjny do ustosunkowania się w pierwszej kolejności do zarzutów pod adresem naruszenia przepisów prawa materialnego, bowiem przepisy te decydują o zakresie potrzebnego do rozstrzygnięcia sprawy postępowania dowodowego.

Zarzuty te dotyczą naruszenia przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych, w brzmieniu obowiązującym od 20 września 2008 r., zgodnie z którym obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi, z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 13 pkt 4 ustawy o s.u.s., w brzmieniu obowiązującym od 20 września 2008 r. przez pominięcie, że obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu, rentowemu, chorobowemu i wypadkowemu podlegają osoby prowadzące działalność gospodarczą od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności, z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie przepisów ustawy o swobodzie działalności oraz art. 14a ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności i przyjęcie, że skarżący w przypadku nieosiągania dochodów z działalności gospodarczej nie jest obowiązany dokonać zgłoszenia do ewidencji działalności gospodarczej informacji o zawieszeniu wykonywania działalności gospodarczej, a tym samym zwalniało go z objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym.

Zarówno zarzuty skargi, jak i ich uzasadnienie nie wskazują na to, by Sąd I instancji dopuścił się błędnej wykładni wskazanych przepisów.

Organy obu instancji zdają się utożsamiać wpisanie do ewidencji działalności gospodarczej daty jej rozpoczęcia z datą podjęcia takiej działalności w rozumieniu faktycznym i jej prowadzeniem aż do dnia wykreślenia tego wpisu. Na uzasadnienie takiego poglądu podawano oceniane w orzecznictwie przykłady nieosiągania dochodów lub powstawania zakłóceń, które nie pozbawiały działalności gospodarczej cech jej wykonywania w sposób zorganizowany i ciągły. Kasator wskazuje jednocześnie, że wpisanie do ewidencji daty podjęcia działalności gospodarczej rodzi domniemanie jej prowadzenia aż do dnia wykreślenia z ewidencji. Domniemanie takie może jednak zostać obalone ale ciężar dowodu spoczywa na osobie wywodzącej z niego skutki prawne. Dlatego organy nie badały, czy skarżący od dnia [...] listopada 2008 r. do dnia [...] grudnia 2010 r. rzeczywiście prowadził tę działalność. Takie stanowisko wskazuje na tożsamość wykładni wskazanych przez kasatora przepisów prawa materialnego zarówno przez niego, jak i przez Sąd I instancji. Przecież właśnie z powodu potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego i dokonania jego oceny w tym zakresie zaskarżone decyzje zostały uchylone.

Również w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszym składzie nadawanie bezwzględnego znaczenia wykazanemu w ewidencji okresowi prowadzenia działalności gospodarczej, bez możliwości skorygowania tego okresu na podstawie ustaleń dokonanych w postępowaniu dowodowym, nie jest zasadne. Przede wszystkim należy wskazać, że zgłoszenie i wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi tylko podstawę rozpoczęcia działalności gospodarczej w rozumieniu jej legalizacji i nie jest zdarzeniem ani czynnością utożsamianą z podjęciem takiej działalności. Z tego powodu wpisowi nadawano zawsze charakter deklaratoryjny, a nie - konstytutywny. Nie kreował on również bytu prawnego przedsiębiorcy. Określanie przez samego przedsiębiorcę daty rozpoczęcia działalności gospodarczej wpisywanej do ewidencji powodowało istnienie domniemania faktycznego, że z tą datą działalność gospodarcza została podjęta i była prowadzona aż do czasu jej wykreślenia z ewidencji. Domniemanie faktyczne ma znaczenie dowodowe i może być obalone. Nie chodzi więc o niedopuszczalność korygowania czasokresu prowadzenia działalności gospodarczej wynikającego z wpisu do ewidencji, lecz o powiązanie takiej czynności z wynikami postępowania dowodowego.

Na konieczność takiego właśnie interpretowania analizowanych przepisów wskazuje literalne brzmienie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach, który mówi o osobach "prowadzących działalność pozarolniczą", a nie o osobach, które uzyskały wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Powołane przez kasatora orzecznictwo dotyczy podmiotów, które rozpoczęły prowadzenie działalności gospodarczej i nie dokonały jej zawieszenia, a w analizowanym przypadku M. K. twierdzi, że działalności gospodarczej wcale nie rozpoczął.

Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. uznać należy również za nieuzasadnione. Organy mając świadomość kwestionowania przez skarżącego faktu rozpoczęcia i prowadzenia działalności gospodarczej, nawet przy braku możliwości zwrócenia się do naczelnika urzędu skarbowego o udostępnienie im stosownych akt mogły chociażby nałożyć stosowny obowiązek na skarżącego przy przyjęciu nawet za organami, że znajdujący się w aktach materiał dowodowy nie jest wystarczający do ustalenia, czy M. K. rzeczywiści rozpoczął działalność gospodarczą, a następnie ją prowadził. Słusznie wskazał Sąd I instancji na potrzebę dokonania pełnej oceny materiału dowodowego i twierdzeń strony, odzwierciedlenie czego ma zostać zawarte w uzasadnieniu decyzji. Takie okoliczności wskazują na zasadność wydania przez Sąd I instancji orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. ze względu na naruszenie przez organy art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.