Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2342/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: ar 146 ust 1a, art 98a ust 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art 7, 77, 80, 136
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2060/11 w sprawie ze skargi M. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 maja 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 2060/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. M. i J. M., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [....] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Prezydent [...] W. zatwierdził podział nieruchomości położonej w W. przy ul. W. (Dzielnica W.) oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], objętej księgą wieczystą KW nr [...], na dwie działki: nr [...] o powierzchni [....] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha wraz z obowiązkiem ustanowienia służebności drogowej na pasie gruntu o szerokości [...] m, przebiegającym wzdłuż północno-zachodniej granicy działki nr [...].

W związku z powyższym, Prezydent [...]W. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] ustalił dla M. i J.M. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości opisanej wyżej nieruchomości.

Rozpatrując sprawę w trybie instancji, na skutek odwołania wniesionego przez właścicieli nieruchomości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, Kolegium podniosło, że określając wartość przedmiotowej nieruchomości, zarówno przed, jak i po jej podziale, rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy, który – w zakresie oceny poszczególnych działek pod względem cech rynkowych (a co za tym idzie obliczonego zakresu współczynników korygujących) wzbudził wątpliwości organu odwoławczego. Przy wycenie działki nr [...] biegła uznała bowiem, iż pod względem cechy: "powierzchnia i kształt działki", pozycja tej działki na rynku jest przeciętna a tymczasem z tabeli zamieszczonej na str. 11 operatu wynikało, że cecha "powierzchnia i kształt działki" opisana została w skali trójstopniowej, w której przyjęto następujące możliwości: niekorzystna - działka o niekorzystnym stosunku boków niezależnie od powierzchni lub pow. 1000 m²; przeciętna - powierzchnia 5000 - 10000 m², kształt odpowiedni do zabudowy i korzystna - powierzchnia 2000 - 5100 m², regularny kształt, stosunek boków umożliwiający budowę intensywną. Biorąc zatem pod uwagę, że działka nr [...] ma powierzchnię [...] ha i została scharakteryzowana, jako działka o kształcie prostokąta i przeciętnym stosunku boków, a także fakt, iż wydano dla niej decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej, to z powodzeniem można było w tym przypadku przypisać jej ocenę "korzystną". Ponadto, w operacie szacunkowym brak było również uzasadnienia dla przyjętej przez biegłą oceny tej cechy.

Poza tym, jak wskazało Kolegium, przy wycenie działki nr [...] biegła uznała, iż pod względem cechy: "dostępność do sklepów i obiektów użyteczności publicznej, stan dróg, dojazd, możliwości parkowania", pozycja tej działki na rynku była pośrednia, to jest pomiędzy przeciętną (rozumianą jako: "najbliższy przystanek autobusowy w odległości około 200-500 m, podstawowe obiekty usługowo-handlowe w zasięgu dojścia pieszego, przyległa ulica o nawierzchni asfaltowej, z chodnikami po obu stronach, oświetlona") i niekorzystną (rozumianą jako: "najbliższy przystanek autobusowy i mały sklep w odległości powyżej 500 m, podstawowe obiekty handlowe, usługi, szkoła powyżej 1000 m, dojście piesze trudne, przyległa ulica o nawierzchni gruntowej, bez chodników, oświetlona"). Tymczasem, przy ocenie działek nr [...] i [...], dokonywanej w odniesieniu do tej samej cechy, działkom tym przypisano pozycję przeciętną, chociaż z charakterystyk zamieszczonych w tabelach na stronach [...] i [...] operatu wynikało, że pod tym względem niczym się one od siebie nie różniły.

W tej sytuacji, organ odwoławczy uznał, że operat szacunkowy, stanowiący podstawę wydania decyzji przez Prezydenta [...] W., nie mógł stanowić w tym przypadku podstawy dla ustalenia opłaty adiacenckiej a to oznaczało, że zachodziła konieczność przeprowadzenia stosownego postępowania przez organ pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, strona nie może być pozbawiona możliwości żądania rozpatrzenia sprawy przez organ drugiej instancji.

Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. M. i J. M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie: art. 98a w związku z art. 4 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 2 k.p.a.

Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 207 ze zm.) – zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga była uzasadniona, choć nie z powodów podnoszonych w skardze.

Sąd przytoczył treść przepisów art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stwierdził, że nie budzi wątpliwości, iż operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, jest jednym z dowodów w sprawie a zatem podlega ocenie przez organ prowadzący sprawę, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. Tym niemniej, w przypadku wątpliwości, gdy jest to konieczne do wyjaśnienia sprawy przy udziale biegłych, organ – zgodnie z art. 89 § 2 k.p.a. - powinien przeprowadzić rozprawę. Rezultaty tego wyjaśnienia winny zaś zostać wykazane w uzasadnieniu decyzji. Sąd podkreślił równocześnie, iż oba wskazane wyżej przepisy dotyczą zarówno organu pierwszej, jak i drugiej instancji. Skoro bowiem, jak wskazano w art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, to należy uznać, że zebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie całego materiału dowodowego jest obowiązkiem zarówno organu pierwszej jak i drugiej instancji.

Ponadto, wskazując na treść art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Sąd zauważył, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych Skoro zaś ust. 2 art. 157 w/w ustawy, stanowi, iż sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, to przede wszystkim wskazać należy, że w niniejszej sprawie innej wyceny tej samej nieruchomości nie sporządzono a poza tym - zdaniem Sądu - oba te przepisy wyraźnie wskazują, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych - a nie organ administracji publicznej. Kolejny przy tym operat szacunkowy nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzonego operatu, czy też kwestionowania wartości takiego operatu.

W rezultacie, Sąd Wojewódzki stwierdził, iż okoliczność, że organ miał wątpliwości, dotyczące operatu szacunkowego, nie oznaczała, iż organ operat ten kwestionował, czy też podważał jego wartość dowodową. Wątpliwości zaś mogły być wyjaśnione przez rzeczoznawcę majątkowego w prawie przewidzianej formie, w ramach postępowania dowodowego a ponadto oceny prawidłowości operatu szacunkowego (z uwagi na posiadanie wiedzy specjalistycznej) mogła dokonać jedynie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych.

Wskazując także na wymóg procedowania zgodnie z zasadą szybkości postępowania, wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a., Sąd uznał, że niezasadne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji zasadę tę naruszało.

W konkluzji Sąd Wojewódzki stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie wykazało, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a zatem decyzja organu drugiej instancji musiała zostać uchylona.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. prawa materialnego, w postaci art. 146 ust. 1 a w zw. z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. z 2010 r. Nr 102, poz. 651), dalej: u.g.n., art. 7, 77 i 80 k.p.a. i art. 157 u.g.n., poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że oceny operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej w postępowaniu administracyjnym może dokonać jedynie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych,

2. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. przez przyjęcie, że decyzja uchylona zaskarżonym wyrokiem została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a., w sytuacji gdy - wbrew stanowisku Sądu - organ drugiej instancji nie mógł samodzielnie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżące kasacyjnie Kolegium wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej, podnoszono w szczególności, że przepis art. 98 a u.g.n., posługując się terminem "nieruchomości", nakazuje oszacować różnicę w wartości nieruchomości w stanie przed podziałem (dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział) i po podziale (dzień uostateczniania się decyzji podziałowe). Przedmiotem oszacowania dla celu ustalenia opłaty, o której mowa w tym przepisie jest więc nieruchomość, która w dwóch stanach oszacowania, o jakich mówi ustawodawca, różni się wyłącznie jedną cechą: w pierwszym stanie oszacowania (z daty wydania decyzji podziałowej) złożona jest z jednej działki ewidencyjnej a w drugim (z daty, kiedy decyzja o podziale stała się ostateczna) - składa się z kilku działek ewidencyjnych. Zatem, dla porównań należy przyjąć transakcje prawem własności nieruchomościami podobnymi pod względem złożoności podziałowej. Dla stanu nieruchomości po podziale należy odszukać i przyjąć transakcje nieruchomościami składającymi się z określonej ilości działek, które dodatkowo mogą pełnić podobne funkcje, jak te, powstałe w wyniku podziału.

W warunkach rozpatrywanej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, iż nieprawidłowo określono wartość nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej. Zastrzeżenia Kolegium wzbudziła dokonana przez biegłego ocena szacowanej nieruchomości pod względem cech rynkowych wpływających na ceny transakcyjne.

Kolegium zauważyło, że w celu określenia wartości działki nr [...] o pow. [...] ha (stan przed podziałem), biegła posłużyła się próbką reprezentatywną 17 transakcji nieruchomościami niezabudowanymi, pochodzącymi z Dzielnicy W. Z kolei, przy wycenie gruntu w stanie po podziale, biegła odrębnie wyceniała działkę nr [..], przyjmując do porównali próbkę [..] transakcji nieruchomościami niezabudowanymi, oraz działkę nr [...], porównując ją do bazy skonstruowanej na potrzeby wyceny działki nr [...] (stan przed podziałem).

Jako cechy rynkowe, wpływające na ceny nieruchomości na analizowanym obszarze biegła wybrała: 1) lokalizację, wyeksponowanie, renomę, pozycję na rynku lokalnym; 2) uzbrojenie terenu w media infrastruktury technicznej, pozycję na rynku; 3) dostępność komunikacyjną, dostępność do obiektów użyteczności publicznej; 4) możliwości inwestycyjne, dostępny sposób zagospodarowania i inne uwarunkowania; 5) powierzchni i kształt działki. Skład Orzekający dostrzegł zaś, że przy wycenie działki nr [...] biegła uznała, iż pod względem cechy: "powierzchni i kształt działki" jej pozycja na rynku jest przeciętna. Tymczasem z tabeli zamieszczonej na str. 11 operatu wynika, że cecha "powierzchni i kształt działki" opisana została w trójstopniowej skali: niekorzystna - działka o niekorzystnym stosunku boków niezależnie od powierzchni lub pow. 1000 m2; przeciętna - powierzchnia 5000 - 10000 m2, kształt odpowiedni do zabudowy; korzystna - powierzchnia 2000 - 5100 m2, regularny kształt, stosunek boków umożliwiający budowę intensywną. Biorąc pod uwagę, że działka nr [...] ma pow. [...] ha i została scharakteryzowana przez biegłą jako działka o kształcie prostokąta i przeciętnym stosunku boków, a także fakt wydania dla niej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej, z powodzeniem można było również przypisać jej ocenę "korzystną".

Ponadto skarżący kasacyjnie podkreślał, że jeszcze dalej idące zastrzeżenia wzbudziła w analizowanej sprawie ocena cechy "dostępność do sklepów i obiektów użyteczności publicznej, stan dróg, dojazd, możliwości parkowania". Przy wycenie działki nr [...] biegła uznała bowiem, że pod względem cechy "dostępność do sklepów i obiektów użyteczności publicznej, stan dróg, dojazd, możliwości parkowania" jej pozycja na rynku jest pośrednia pomiędzy przeciętną (rozumianą jako "najbliższy przystanek autobusowy w odległości około 200-500 m. Podstawowe obiekty usługowo-handlowe w zasięgu dojścia pieszego. Przyległa ulica o nawierzchni asfaltowej, z chodnikami po obu stronach, oświetlona") i niekorzystną (rozumianą jako "najbliższy przystanek autobusowy i mały sklep w odległości powyżej 500 m. Podstawowe obiekty handlowe, usługi, szkoła powyżej 1000 ni - dojście piesze trudne. Przyległa ulica o nawierzchni gruntowej, bez chodników, oświetlona"). Tymczasem przy ocenie działek nr [...] i [...] pod względem tej samej przypisano im pozycję przeciętną, chociaż z charakterystyk zamieszczonych w tabelach na stronach [...] i [...] wynika, że pod tym względem niczym się one nie różnią.

W związku z powyższym, autor skargi kasacyjnej podkreślał, że przy wycenie nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej brak było podstaw do odrębnego szacowania wartości poszczególnych działek ewidencyjnych. Przedmiotem szacunku, zarówno przed podziałem, jak i po podziale powinna być bowiem nieruchomość składająca się z określonej liczby działek ewidencyjnych. Taka też nieruchomość powinna zostać oceniona pod względem cech rynkowych, a następnie porównana do nieruchomości odznaczających się znacznym stopniem podobieństwa.

Ponadto, zdaniem Kolegium, wskazane wyżej błędy w opinii, dyskredytowały ją jako podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej, bowiem wpływały na ustalony zakres współczynników korygujących i - co za tym idzie - ostatecznie na oszacowaną, wartość nieruchomości.

Poza tym powołując się na treść art. 7, 77 § 1, art. 10 § 1 i 3 k.p.a. oraz poświęcone mu orzecznictwo i poglądy doktryny, skarżący kasacyjnie zwracał uwagę, że przepis ten nakłada na organy administracji publicznej obowiązek m.in. podejmowania wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji oraz do wskazania w uzasadnieniu faktycznym decyzji okoliczności, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wyrażona zaś w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zapewnienia zaś organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy (stanu faktycznego) i swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Ocenie tej podlega również operat szacunkowy, choć jedynie pod względem zgodności jego sporządzenia z przepisami prawa powszechnie obowiązującego oraz zasadami logiki.

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2008 r. (sygn. akt II OSK 2013/06), autor skargi kasacyjnej twierdził, że taką właśnie oceną była kontrola oceny wycenianej nieruchomości pod względem wybranych cech rynkowych. Wbrew twierdzeniom Sądu, nie wkraczała ona w "warsztat" rzeczoznawcy majątkowego. Dobór cech rynkowych, wpływających na cenność gruntów na danym rynku transakcyjnym oraz gradacja ocen faktycznie należy wprawdzie do wiedzy specjalistycznej zastrzeżonej dla biegłego, niemniej jednak, przypisanie konkretnej oceny wybranej cechy wycenianej nieruchomości jest niczym innym, jak kontrolą formalną, nie zaś merytoryczną sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego.

Podnoszono też, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym istnieje podgląd, iż przepis art. 157 u.g.n. ma zastosowanie wówczas, gdy występują istotne rozbieżności w opiniach o wartości tej samej nieruchomości, sporządzonych przez rzeczoznawców majątkowych (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1126/08). Organ administracji prowadzący posterowanie zobligowany więc był do oceny tego dowodu - zgodnie z art. 7, 77 i 80 k.p.a. a co za tym idzie, nie można było uznać, że organ ten nie mógł ocenić dowodu z operatu szacunkowego.

Akcentowano również, że aktualne orzecznictwo sądowoadministracyjne prezentuje pogląd, iż operat szacunkowy, sporządzony dla potrzeb postępowania administracyjnego, jest jednym z dowodów w sprawie, i tak jak każdy dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosowanie do art. 77 k.p.a. Kpa. W szczególności - na podstawie art. 80 k.p.a. - rozpoznający sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna.

Poza tym, autor skargi kasacyjnej, wskazując na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zwracał uwagę na fakt, że ponieważ ocena sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, dyskwalifikowała go jako dowód w sprawie, oznaczało to, iż operat ten utracił swoją wartość i moc dowodową i przez to, ze był niewiarygodny, nie mógł być wykorzystany. W tej sytuacji, ponieważ treść operatu rozstrzygała o treści decyzji, dowód ten nie mógł być powtórzony w postępowaniu odwoławczym. Powyższe uzasadniało zatem zastosowanie w niniejszym przypadku przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które to podstawy okazały się uzasadnione.

Zaskarżona do Sądu Wojewódzkiego decyzja została oparta na przepisie art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak z powyższego zatem wynika, wydanie decyzji kasacyjnej przez organ drugiej instancji, uzależnione jest od zakresu postępowania dowodowego, które w danej sprawie – zdaniem organu odwoławczego - musi być jeszcze przeprowadzone.

Analizowana sprawa dotyczyła ustalenia opłaty adkiacenckiej, należnej z tytułu podziału nieruchomości położonej w W. przy ul. W. , oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], na dwie działki: nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha wraz z obowiązkiem ustanowienia służebności drogowej na pasie gruntu o szerokości [...] m, przebiegającym wzdłuż północno-zachodniej granicy działki nr [...]. Podstawą wydania decyzji przez Prezydenta [...] W., ustalającej tę opłatę adiacencką w wysokości [...] zł, był zaś operat szacunkowy sporządzony przez, powołanego przez organ I instancji, rzeczoznawcę majątkowego. Był to zatem kluczowy dowód w sprawie i praktycznie przy tym jedyny (oprócz dowodów z dokumentów na okoliczność tytułu prawnego do nieruchomości i faktu zatwierdzenia jej podziału). Uznanie zatem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. tego rodzaju dowodu za wadliwy, musiało skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji i przekazaniem mu sprawy do ponownego rozpoznania. Dopuszczenie bowiem dowodu z opinii innego rzeczoznawcy na okoliczność wyceny wartości przedmiotowej nieruchomości, jaka miała przed jej podziałem a jaką ma po podziale, oznaczałoby w istocie rzeczy wydanie decyzji ostatecznej w postępowaniu administracyjnym, uregulowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Tymczasem, procedura ta opiera się na – będącej jedną z podstawowych zasad kodeksowych a przede wszystkim zasad konstytucyjnych – zasadzie dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a. i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Oznacza ona zaś, że sprawa administracyjna podlega - w przypadku wniesienia odwołania - dwukrotnemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu, po raz pierwszy przez organ I instancji i po raz drugi – przez organ odwoławczy. Naruszenie zaś tej zasady stanowi rażące naruszenie prawa.

Z tego powodu, wypowiedź Sądu Wojewódzkiego, który uchylając zaskarżoną decyzję Kolegium, podkreślał, że (cyt.): " zebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie całego materiału dowodowego jest obowiązkiem zarówno organu pierwszej jak i drugiej instancji", choć co do zasady słuszna, jednak w tym przypadku nie była adekwatna do zaistniałej sytuacji. Z tej też przyczyny, zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. przez przyjęcie, że decyzja uchylona zaskarżonym wyrokiem została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a., był zasadny.

Słusznym okazał się także zarzut obrazy prawa materialnego, dotyczący naruszenia art. 146 ust. 1 a w zw. z art. 98a ust. 1 i art. 157 u.g.n., zwłaszcza, że wadliwa wykładnia tych przepisów, dokonana przez Sąd Wojewódzki, skutkowała przyjęciem, że Kolegium, wydając zaskarżoną decyzję, naruszyło art. 7, 77 i 80 k.p.a.

Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości.

Po myśli zaś art. 146 ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Jak z powyższego zatem wynika, przepis art. 98a ust. 1 u.g.n. nie pozostawia biegłemu pełnej swobody, co do sposobu wyceny, dokonywanej dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej. Wycenie takiej bowiem podlega nie działka, czy działki a nieruchomość – jako całość. Zatem zarówno przed podziałem nieruchomości, jak i po jej podziale, szacunek winien być dokonywany w stosunku do całości gruntu , bo tylko on stanowi nieruchomość gruntową. Tak też winien być on oceniany pod względem, poszczególnych cech charakterystycznych.

Wadliwie też Sąd Wojewódzki przyjął, iż ani organ, ani sąd administracyjny nie mają prawa w ogóle ocenić prawidłowości sporządzonego w postępowaniu administracyjnym operatu szacunkowego. Podkreślić trzeba, że choć operat szacunkowy jest wprawdzie autorską opinią rzeczoznawcy majątkowego, to jednak, jak wyżej wskazano, przy jego sporządzaniu ani rzeczoznawca majątkowy, ani organ administracji publicznej nie mają pełnej swobody przy określaniu wartości wywłaszczonej nieruchomości, a muszą stosować się do przyjętych przez ustawodawcę regulacji prawnych. Dopiero, w ramach tych unormowań, biegły - posługując się posiadanymi wiadomościami specjalnymi – dokonuje danej wyceny. Istotne przy tym jest, by operat szacunkowy odpowiadał, z jednej strony - wymogom prawnym a z drugiej – był zrozumiały, logiczny i przejrzysty. Zatem, ocena operatu szacunkowego, dokonywana w toku postępowania administracyjnego, a następnie kontrolowana przez sąd administracyjny, choć oczywiście nie może dotyczyć kwestii wiadomości specjalnych, które posiada biegły i organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, ale może a nawet powinna obejmować zgodność operatu z przepisami prawa, na podstawie których został sporządzony a ponadto winna też uwzględniać zasady logicznego wnioskowania. Opinia biegłego jest bowiem dowodem w sprawie – w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. i podlega swobodnej ocenie prowadzącego postępowanie organu na podstawie zasad wiedzy. Powinna mu ona bowiem jedynie pomóc w rozstrzygnięciu danej kwestii a nie stanowić sama w sobie rozstrzygnięcie.

Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy, Sąd Wojewódzki winien rozważyć, czy wskazane w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nieprawidłowości operatu szacunkowego, będącego podstawą do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, uzasadniały jego dyskwalifikację jako dowodu w sprawie, co w konsekwencji uzasadniałoby wydanie decyzji kasacyjnej. Dokonując tej oceny, Sąd winien wziąć pod uwagę, że szacowanie dla potrzeb ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej dotyczy całości nieruchomości podlegającej podziałowi geodezyjnemu a nie poszczególnych działek ewidencyjnych, na które została podzielona. Bez zmian zatem pozostaje zarówno powierzchnia nieruchomości, jak i jej lokalizacja czy dostęp do infrastruktury.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art.185 § 1 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na przepisie art. 207 § 2 P.p.s.a., mając na uwadze, że uchylenie przez Sąd Wojewódzki zaskarżonej decyzji nastąpiło nie z powodów, podnoszonych przez skarżących małż. M. a z uwagi na stwierdzenie przez Sąd I instancji naruszenia prawa przez organ, a który to pogląd nie okazał się jednak zasadny.