Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 766/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 60 ust. 4 , art. 2 pkt 1, 14
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1693
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 20, art. 22, art. 24, art. 24a (.
journal: Dz.U. 2021 poz 1990
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędziowie WSA Józef Maleszewski WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2023 r. sprawy ze skargi U. W. i G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 29 listopada 2021r., nr [...], znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących U. W. i G. W. solidarnie kwotę [...]zł (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 31 sierpnia 2022 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 29 listopada 2021 r., nr [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie (zabudowie podcieni) parteru w części o dwóch kondygnacjach nadziemnych budynku wzniesionego na podstawie pozwolenia na budowę nr L.dz. [...] z dnia 28 sierpnia 1972 r., która użytkowana jest jako mieszkalna (na potrzeby postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. – znak [...]) oraz zmianie sposobu użytkowania parteru budynku warsztatu blacharsko - samochodowego w części o dwóch kondygnacjach nadziemnych na budynek mieszkalny jednorodzinny (na potrzeby postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. - znak [...]), zrealizowanej na działce nr [...], ark. [...], obręb K., położonej w P. przy ul. [...].

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Dnia 19 lipca 2021 r. do Prezydenta Miasta P. wpłynął wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej przez inwestorów jako:

"1. Rozbudowa (zabudowa podcieni) parteru części o dwóch kondygnacjach nadziemnych budynku, która użytkowana jest jako mieszkalna i zmiana sposobu użytkowania parteru budynku warsztatu blacharsko- samochodowego na mieszkalny; 2. Budowa dwóch budynków gospodarczych wg postanowienia PINB nr [...] i [...] z dnia 30 czerwca 2021r.;

3. Budowa części socjalnej warsztatu wg postanowienia PINB nr [...] z dnia 30 czerwca 2021 r. [...], zrealizowanej na działce nr [...], ark. mapy [...], obręb K., położonej w P. przy ul. [...]".

Dnia 20 lipca 2021 r. inwestorzy dokonali korekty wniosku w zakresie przedmiotu inwestycji na: "1. Rozbudowa (zabudowa podcieni) parteru części o dwóch kondygnacjach nadziemnych budynku, która użytkowana jest jako mieszkalna i zmiana sposobu użytkowania parteru budynku warsztatu blacharsko-samochodowego na mieszkalny jednorodzinny".

Zgodnie z uzupełnieniem wniosku powierzchnia zabudowy podcieni wynosiła 15,41 m2, powierzchnia użytkowa parteru - 50,9 m2 (przed zabudową 38,30 m2 czyli powierzchni użytkowa zabudowy podcieni 12,60 m2).

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia 29 listopada 2021 r. na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r.o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odmówił wnioskodawcom ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

W uzasadnieniu wskazano, że dla wnioskowanego terenu brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 27 marca o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy po przeprowadzeniu wymaganej procedury i uzgodnienia z odpowiednimi jednostkami. Następnie przywołano treść art. 61 ust. 1 ww. ustawy.

Dalej organ opisywał przeprowadzoną w niniejszej sprawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek. Organ uznał, że wnioskowana inwestycja spełnia wymagania, o których jest mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Następnie wskazał, że przeprowadzona analiza wykazała, że w terenie analizowanym znajduje się co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wnioskowana rozbudowa i zmiana sposobu użytkowania kontynuują funkcję mieszkalną występującą w obszarze analizowanym, a inwestycja nie wpłynęła na zmianę linii zabudowy, która przebiega w odległości ok. 5 m od granicy frontowej. Zabudowa podcienia nie zwiększyła wskaźnika zabudowy, który wynosi ok. 26,8%. Organ podał także, że wskaźnik ten jest mniejszy od średniego wskaźnika powierzchni zabudowy obliczonego dla zabudowy w obszarze analizowanym, który wynosi ok. 30%. Wnioskowana rozbudowa nie wpłynęła na zmianę: szerokości elewacji frontowej, wysokości budynku oraz na zmianę geometrii dachu.

W dalszej kolejności Prezydent wskazał jednak, że jednym z warunków umożliwiających wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest dostęp terenu do drogi publicznej. Przy czym organ zaznaczył, że zagwarantowanie prawne dostępu do drogi publicznej oznacza, że musi on być legalny, to jest prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego, czy też administracyjnego. Z uwagi na to, że działka objęta wnioskiem nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, ani dostępu przez drogę wewnętrzną, a także nie zapewniono tego w drodze służebności gruntowej, organ uznał, że warunek ten nie został spełniony.

Końcowo organ wskazał, że pomimo wezwania wnioskodawcy nie wykazali, że istniejące (lub projektowane - umownie zabezpieczone) uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, np. poprzez dostarczenie adekwatnych do sprawy umów z dostawcami mediów, co nie pozwala uznać, że także warunek art. 61 ust 1 pkt 3 ustawy został spełniony.

Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta P. złożyli U. W. i G. W., reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

I. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 2 pkt 14 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że z tych przepisów wynika obowiązek posiadania tytułu prawnego do drogi wewnętrznej umożliwiającej dostęp do drogi publicznej;

II. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego i wyczerpującego zbadania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy, tj. w szczególności poprzez:

- nieuzasadnione przyjęcie, że działka [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej, ani dostępu do niej przez drogę wewnętrzną w myśl przepisów art. 61 ust. 1 pkt 2 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 2 pkt 14 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podczas, gdy w rzeczywistości istnieje dostęp do drogi publicznej do ww. działki poprzez działki nr [...];

- nieuzasadnione przyjęcie, że działka [...] nie posiada istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu, które jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

III. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieuzasadnionym przyjęciu, że działka [...] nie posiada istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu, które jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, podczas gdy w dniu wydania decyzji istniała dokumentacja potwierdzająca fakt istnienia uzbrojenia terenu działki [...];

IV. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieuzasadnionym przyjęciu, że działka [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej, ani dostępu do niej przez drogę wewnętrzną, podczas gdy w rzeczywistości ma ona zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną wyznaczoną na działkach [...]

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania, decyzją z dnia 31 sierpnia 2022 r. utrzymało zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. w mocy.

W uzasadnieniu szeroko przywołano regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.). Organ odwoławczy uznał, że inwestycja kontynuuje funkcję występującą w badanym obszarze analizy, w obszarze tym występuje bowiem zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usługowej i handlowej. Uzupełnienie zabudowy stanowią budynki o funkcji gospodarczej i garażowej. Z uwagi na okoliczność, iż w niniejszej sprawie nie doszło do zmiany w zakresie takich parametrów jak szerokość elewacji frontowej, wysokość budynku, geometria dachu, linia zabudowy oraz wskaźnik zabudowy SKO wskazało, że wnioskowana inwestycja spełnia wymagania, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Dalej organ stanął na stanowisku, że pojęcie "dostępu do drogi publicznej" należy rozumieć w znaczeniu funkcjonalnym, co oznacza, że działka, na której zaplanowano realizację inwestycji, powinna mieć zapewnioną możliwość obsługi komunikacyjnej celem zapewnienia dojazdu. Dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest wykazanie, że nieruchomość dla której warunki te mają być ustalone, położona jest przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną. Co do zasady, o pełnieniu przez teren funkcji drogi wewnętrznej świadczą zapisy w ewidencji gruntów. SKO podało, że działka nr [...] są zapisane w ewidencji gruntów jako użytki rolne S-R i wbrew twierdzeniom Odwołujących się działki te nie pełnią roli dróg wewnętrznych. Jest to pas terenu stanowiący tereny zielone przez którego środek przebiega zjazd z drogi publicznej. Mając na uwadze powyższe w celu wykazania przesłanki dostępu do drogi publicznej konieczne jest zdaniem organu II instancji legitymowanie się przez wnioskodawców dokumentem potwierdzającym ustanowienie na ich rzecz służebności gruntowej na ww. działkach.

Organ podał, że źródłem powstania służebności gruntowej może być umowa (kodeks cywilny wymaga formy aktu notarialnego dla oświadczenia właściciela nieruchomości służebnej, który ustanawia służebność - art. 245 § 2 k.c.), orzeczenie sądu, nabycie przez upływ czasu (zasiedzenie art. 292 k.c.), a także wyjątkowo i wyraźnie w wypadkach w ustawie przewidzianych decyzja administracyjna. Drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zdaniem organu wewnętrznym wyrazem przynależności jakiegoś obszaru do użytku gruntowego o nazwie "drogi" jest oznaczenie go na mapie przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego symbolem "dr" (Rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - Dz. U. z 2021 r., poz. 1390).

Odnośnie wydanych wcześniej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz pozwolenia na użytkowanie organ wskazał, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy podlega procedurze określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Spełnienie przesłanki dostępu do drogi publicznej jest jednym z koniecznych warunków uprawniających organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, dostęp do drogi publicznej musi zatem być badany w trakcie tego postępowania, a przesłanka ta musi być spełniona na dzień wydania decyzji. Bez znaczenia jest zdaniem SKO zatem okoliczność, czy kwestia dostępu do drogi publicznej była przedmiotem badania przez inne organy na potrzeby innych postępowań.

Kolegium zauważyło, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Zgodnie natomiast z treścią ust. 5 ww. artykułu warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Organ podał, że wnioskodawcy nie przedłożyli do akt sprawy stosownej dokumentacji w tym zakresie, a aktualnie obowiązujące umowy na dostawę mediów nie dotyczą obiektu którego realizację planuje inwestor. Czym innym jest zdaniem organu odwoławczego legitymowanie się umowami na dostarczenie mediów do nieruchomości, na której zlokalizowany jest budynek mieszkalno-usługowy, a czym innym jest wykazanie, że istniejące lub potencjalne uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia zaplanowanego przez inwestora (w całości zabudowa mieszkalna).

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli U. W. i G. W. zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

I. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 2 pkt 14 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że z tych przepisów wynika obowiązek posiadania tytułu prawnego do drogi wewnętrznej umożliwiającej dostęp do drogi publicznej;

II. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego i wyczerpującego zbadania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy, tj. w szczególności poprzez:

- nieuzasadnione przyjęcie, że działka [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej, ani dostępu do niej przez drogę wewnętrzną w myśl przepisów art. 61 ust. 1 pkt 2 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 2 pkt 14 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podczas, gdy w rzeczywistości istnieje dostęp do drogi publicznej do ww. działki poprzez działki nr [...];

- nieuzasadnione przyjęcie, że działka [...] nie posiada istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu, które jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

III. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieuzasadnionym przyjęciu, że:

- działka [...] nie posiada istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu, które jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, podczas gdy w dniu wydania decyzji istniała dokumentacja potwierdzająca fakt istnienia uzbrojenia terenu działki [...];

- działka [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej, ani dostępu do niej przez drogę wewnętrzną, podczas gdy w rzeczywistości ma ona zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną wyznaczoną na działkach [...]

W uzasadnieniu, podobnie jak w odwołaniu wskazano, że decyzją z dnia 28 sierpnia 1972 roku Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej P. wydano pozwolenie na budowę wymagającą zatwierdzenia projektu warsztatu blacharsko-samochodowego położonego w P. przy ul. [...] (tudzież posadowionego na przedmiotowej działce). Skarżący zaznaczyli, że żaden z przedstawionych przez organ warunków pozwolenia nie stanowi o konieczności ustanowienia dostępu do drogi publicznej. Z powyższego należy wywodzić ich zdaniem, że dostęp do drogi publicznej już wówczas był zapewniony. Podkreślono również, że z samego faktu udzielenia przez organ pozwolenia na użytkowanie należy wywodzić, że zostały zrealizowane warunki dotyczące dostępu przedmiotowej działki do drogi publicznej. Skarżący podnieśli, że problem ten nie był również podnoszony na gruncie prowadzonych we wcześniejszym czasie postepowań legalizacyjnych. Bez względu na powyższe wskazano, że działka nr [...] posiada rzeczywisty dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną ustanowioną na działkach nr [...] Dalej argumentowano, że dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej, zdaniem Sądu nie wymaga wykazywania przez podmiot ubiegający się o ustalenie warunków zabudowy tytułu prawnego do korzystania z tej drogi. Dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest wykazanie, że nieruchomość dla której warunki te maja być ustalone, położona jest przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną.

W zakresie zarzutu niespełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Skarżący przedłożyli stosowną dokumentację dot. uzbrojenia terenu w tym zakresie, m.in. rachunki za energię elektryczną, gaz, wodę, dokumentację dot. dostarczania gazu, energii elektrycznej, odbioru technicznego

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w treści swojej decyzji. Kolegium podkreśliło, że trzon zarzutów przedstawionych w skardze stanowi powielenie argumentacji już wcześniej zaprezentowanej w odwołaniu od decyzji organu I instancji, do której to argumentacji organ odwoławczy odniósł się już na kartach swojej decyzji.

Pismem procesowym z 12 stycznia 2023r. uczestnik postępowania Z. K. wniósł o oddalenie skargi w całości i utrzymanie decyzji SKO z 31 sierpnia 2022r.

Pismem procesowym z 16 stycznia 2023r. pełnomocnik skarżących przedłożyła kopie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego na okoliczność legalizacji budynków gospodarczych oraz części socjalnej warsztatu położonych na działce nr [...] w P..

Pismem z 24 stycznia 2023r. pełnomocnik skarżących wniosła o przeprowadzenie dowodu z decyzji Prezydenta Miasta P. z 2013r. o ustaleniu warunków zabudowy na działce sąsiedniej nr [...] położonych przy tej samej drodze publicznej ul. [...] w P..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej także jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną zgodnie z przedstawionymi wyżej zasadami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej także jako "u.p.z.p.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, dalej także jako "rozporządzenie"). Zgodnie z brzmieniem § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021r. (Dz.U. z 2021r. poz. 2399) do spraw ustalenia warunków zabudowy wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczna przed dniem wejścia w życie nowego rozporządzenia, tj. 3 stycznia 2022r. stosuje się rozporządzenie dotychczasowe z 26 sierpnia 2003r., jak w niniejszej sprawie skoro decyzja ostateczna wydana została 29 listopada 2021 r.

W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny zasadności ustalenia bądź odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na inwestycji polegającej, po pierwsze, na rozbudowie (zabudowie podcieni) parteru w części o dwóch kondygnacjach nadziemnych budynku wzniesionego na podstawie pozwolenia na budowę nr L.dz. [...] z dnia 28 sierpnia 1972 r., która użytkowana jest jako mieszkalna (na potrzeby postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. – znak [...]) oraz zmianie sposobu użytkowania parteru budynku warsztatu blacharsko - samochodowego w części o dwóch kondygnacjach nadziemnych na budynek mieszkalny jednorodzinny (na potrzeby postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. - znak [...]), zrealizowanej na działce nr [...], ark. [...], obręb K., położonej w P. przy ul. [...] (postanowienie PINB dla Miasta P. Nr [...] z 15 października 2020r. oraz Nr [...] z 19 października 2020r. (k. 29–38 akt adm. I inst.)

Wskazać należy, że stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, którego treść określa art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy przedmiotowa inwestycja jest dopuszczalna w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym danego terenu. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury, a więc nie jest to decyzja uznaniowa. Decyzja o warunkach zabudowy jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331). Przy czym podkreślić należy, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na skutek wniosku zawierającego konkretne wskazania dla projektowanej inwestycji i organ związany jest treścią sformułowanego wniosku, co oznacza, że jeżeli wnioskowana funkcja, cechy i parametry planowanej zabudowy nie są możliwe do zaakceptowania na danym terenie to organ odmawia ustalenia warunków zabudowy dla takiej inwestycji. Wynika z tego też dalsza konsekwencja, że organ dokonuje oceny możliwości ustalenia warunków zabudowy dla konkretnie sformułowanego wniosku i decyzję o warunkach zabudowy wydaje się, gdy spełnione zostaną wymogi o jakich mowa w art. 61 u.p.z.p.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p., który stanowi, że:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze i jakim mowa w przypadkach od a) do c).

Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki przewidzianej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, a nawet wymagane, w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to jednak, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków, o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli zaś wszystkie w/w przesłanki są spełnione organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech i parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno-urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Jej sporządzenie ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analizy architektoniczno-urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ jest ona odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie jej treści i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z przepisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że wyniki analizy w części tekstowej, jak i graficznej stanowiące załączniki do zaskarżonej decyzji organu I instancji sporządzone zostały w sposób prawidłowy. Zawierają konkretne parametry wynikające z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i wskazują jednoznacznie, że opisana we wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestycja czyni zadość kryteriom stawianym w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji, cech i parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (włączonej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, posiadającej stosowną klauzulę, w skali 1:500 lub 1:1000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Przechodząc dalej wskazać należy, że ustalając granice obszaru analizowanego, mając na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, organ może ustalić granice obszaru analizowanego w rozmiarach większych niż minimalne określone w rozporządzeniu, jednakże ze szczegółowym uzasadnieniem, że służy to ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze (wyrok WSA w Łodzi w wyroku z dnia 11 kwietnia 2012 r., II SA/Łd 64/12, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl dalej "CBOSA"). Przepis § 3 w/w rozporządzenia określa bowiem minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, Lex 488144). Zabieg taki wymaga jednak dodatkowego szczegółowego uzasadnienia podyktowanego określonymi potrzebami wynikającymi z konieczności zachowania ładu przestrzennego.

W przedmiotowej sprawie obszar analizowany wyznaczono w promieniu 66 m od granic działki, zgodnie z ww. rozporządzeniem. Jest to odległość równa trzykrotnej szerokości frontowej granicy terenu od strony ul. [...] (3 x 22m), skąd prowadzi wejście i wjazd na teren inwestycji. Obszar objęty takim promieniem jest wystarczający dla wyznaczenia parametrów dla nowej zabudowy w przedmiotowej sprawie. Nie było zatem potrzeby poszerzania obszaru analizowanego. W analizie ujęto wszystkie zabudowane nieruchomości znajdujące się w obszarze analizowanym. Prawidłowo też dokonano oznaczenia terenu analizowanego na właściwej kopii mapy włączonej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, posiadającą stosowną klauzulę oraz w wymaganej skali.

Zadaniem organu administracyjnego jest ustalenie, czy projektowana zabudowa może obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy na analizowanym terenie, a także, czy charakter inwestycji nie ogranicza zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. Zatem w ramach prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego na właściwej kopii mapy organ winien przeprowadzić analizę istniejącej zabudowy w celu sprawdzenia, czy możliwe jest na jej podstawie ustalenie parametrów dla przedmiotowej inwestycji jako stanowiącej kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania już istniejącego.

W wyznaczonym do analizy urbanistycznej obszarze znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne i usługowe przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...] (szczegółowe zestawienie w tabeli bilansowej analizy urbanistycznej), k. 176, 178 akt adm. I inst. Działki, przez które przebiega granica obszaru analizowanego, w przypadku gdy ich część zabudowy znajduje się w granicach wyznaczonego obszaru, uwzględniono w całości. W obszarze objętym analizą występuje zabudowa o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej oraz usługowej i handlowej. Uzupełnienie zabudowy stanowią budynki o funkcji gospodarczej i garażowej. Prawidłowo zatem organy uznały, że inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy mieszkaniowej występującą w obszarze analizowanym.

Pozostałe wymagania stawiane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dotyczą tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa", której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.z.p., a więc takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Innymi słowy, "zasada dobrego sąsiedztwa" zakłada zgodność nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan istniejącej zabudowy, jej cech i parametrów. Chodzi bowiem o to, że oprócz kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, projektowana zabudowa musi również kontynuować sposób zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przedmiotowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej na terenie analizowanym. W niniejszej sprawie nie bez znaczenia jest także okoliczności, że przedmiotowy budynek, którego zmiana sposób użytkowania jest przedmiotem niniejszego postępowania istnieje w obszarze analizowanym około 1974r., jak to wskazano w postanowieniu PINB z 15 października 2020r. Inwestorzy nie planują się przy tym zmiany parametrów istniejącej zabudowy.

Wymagane cechy i parametry zabudowy istniejącej na analizowanym obszarze wymienione są w § 4 do § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Zgodnie z § 4 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku, gdy nie da się wyznaczyć linii zabudowy jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich wyznacza się taką linię albo stosownie do przepisów odrębnych (§ 4 ust. 2 rozporządzenia), albo uwzględniając istniejący uskok w linii zabudowy (§ 4 ust. 3 rozporządzenia), a jeżeli nie da się w żaden z ww. sposobów określić linii zabudowy dopuszcza się wyznaczenie innej linii zabudowy, o ile będzie to wynikało ze sporządzonej analizy (§ 4 ust. 4 rozporządzenia).

W niniejszej sprawie w terenie analizowanym budynki są zlokalizowane głównie we frontowych częściach działek w odległości od 0 m do ok. 9 m od granic frontowych. Występują również budynki usytuowane w głębi terenu, w odległości od ok. 16 m do ok. 21 m do frontu działki. Słusznie więc uznały organy, że planowana inwestycja nie wpłynęła na zmianę linii zabudowy, która przebiega w odległości ok. 5 m od granicy frontowej.

Kolejną kwestią podlegającą ocenie organów jest kontynuacja wskaźnika powierzchni zabudowy, który wynika z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Zgodnie bowiem z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jednakże, ust. 2 wskazanego przepisu stanowi, że dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu. Wskazać jednak należy, że odstępstwa, jako wyjątki od zasady, powinny być umotywowane, jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym (wyrok NSA z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1228/18, dostępny CBOSA). W konsekwencji, analizujący winien wskazać na konkretne, dostrzeżone w wyniku przeprowadzonej analizy obszaru analizowanego, prawidłowości architektoniczne czy urbanistyczne, przemawiające po pierwsze - na rzecz uczynienia odstępstwa od wyliczonej średniej, a po drugie - na rzecz odstępstwa w takim a nie innym kierunku (tj. wielkości mniejszej od średniej albo wielkości większej od średniej) oraz na rzecz takiej a nie innej konkretnej ostatecznej wielkości wskaźnika (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 764/19, dostępny CBOSA).

Z przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej wynika, że w obszarze analizowanym średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi ok. 30%. Natomiast planowana zabudowa podcieni nie zwiększyła wskaźnika zabudowy, który na nieruchomości będącej teren inwestycyjnym wynosi ok. 26,8 %.

W § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wskazano sposób określania kontynuacji w zakresie szerokości elewacji frontowej. Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Zaś § 6 ust. 2 rozporządzenia wskazuje, że dopuszcza się wyznaczę nie innej szerokości elewacji frontowej jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Przedmiotowa inwestycja spełnia ten parametr zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia, skoro szerokość elewacji frontowej budynku wynosi 9,7 m, a średnia w terenie – 13 m z tolerancją 20% (10,4 m do 15,6 m), ale z analizy obszaru analizowanego wynika, że w jego granicach znajdują się budynki o szerokości elewacji frontowej od 6 m - 9 m.

W myśl § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1 mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1 na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 2 i 3). Zgodnie z § 7 ust. 4 dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym (§ 8 rozporządzenia).

Natomiast planowana inwestycja nie wpłynęła na zmianę szerokości elewacji frontowej, wysokości budynku oraz zmianę geometrii dachu. Budynek ma wysokość 6,4 m i pokryty jest dachem płaskim przy parametrach w obszarze analizowanym od 8 m przy dachu płaskim do 9 m przy dachu skośnym. Jednak w istotnym stopniu nie odbiega od parametrów określonych na przedmiotowym obszarze analizowanym i nie koliduje z istniejącym ładem urbanistycznym.

W ocenie Sądu przedmiotowa inwestycja spełnia wymogi kontynuacji funkcji, cech i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu istniejących na prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, co nie było również przedmiotem sporu.

W zakresie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. ustalono, że wnioskowany teren w ewidencji gruntów oznaczony jest jako tereny mieszkaniowe (symbol "B"), co oznacza, że nie jest wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych/leśnych na cele nierolne/nieleśne. W zakresie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. nie stwierdzono niezgodności z przepisami odrębnymi. W zakresie wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. stwierdzono, że planowane zamierzenie budowlane nie znajduje się w obszarze: w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy; strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Odnośnie strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, to ustalono, że budynek posiada przyłącze gazowe, które może posiadać strefę kontrolowaną - nie analizowano jednak szczegółowo tej kwestii z uwagi na niespełnienie innych warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie było spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p., tj. dostępu do drogi publicznej oraz kwestia istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu, które jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Odnośnie uzbrojenia terenu należy wskazać, że zgodnie z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane także w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Wystarczające jest także zapewnienie, że uzbrojenie terenu jest wystarczające dla obsługi przedmiotowej inwestycji. Celem tego przepisu jest jedynie zagwarantowanie, że powstanie lub istnieje takie uzbrojenie, które pozwala na prawidłowe korzystanie z projektowanych obiektów budowlanych. Przy czym wystarczające jest przedłożenie przez inwestora zapewnienia gestorów sieci o możliwości podłączenia do sieci (por. wyrok NSA z 30.11.2012 r., II OSK 1371/11, CBOSA). Z okoliczności niniejszej sprawy na potrzeby legalizacji wynika, że już na etapie postępowania odwoławczego przedłożono rachunki za energię elektryczną (faktura VAT nr [...] – k. 10 akt adm. II inst.), gaz (faktura nr [...] – k. 9 akt adm.), wodę (faktura nr [...] k. 8-9v), a także umowy w tym zakresie (na k. 1-7 akt adm. II inst.). W ocenie Sądu dokumenty te uznać należy za wystarczające do przyjęcia, że zagwarantowane jest uzbrojenie terenu dla przedmiotowej inwestycji. Nadto z przedstawionych dokumentów wynika, że dostarczane media dotyczą, poza budynkiem gospodarczym znajdującym się na terenie inwestycyjnym, także przedmiotowego budynku mieszkalnego. Przyjąć należy, że spełniony jest warunek ustalenia warunków zabudowy o jakim mowa w art. 61 ust. 5 u.p.z.p.

Istotną w niniejszej sprawie kwestią jest to, że Skarżący domagają się wydania decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na toczące się postępowanie legalizacyjne (postępowania prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. o sygn. [...] oraz [...]). Zdaniem Sądu przepisy regulujące sposób likwidacji samowoli budowlanej mają charakter restytucyjny, a nie represyjny. Celem tych przepisów jest wyeliminowanie stanu naruszenia prawa i doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami, a nie ukaranie sprawcy samowoli. Legalizacja skutków samowoli budowlanej ma więc na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie legalizacji.

Dodatkowo wskazać należy, że warunek "wystarczającego uzbrojenia" musi być rozpatrywany szeroko i całościowo, tzn. musi być odniesiony do możliwości obsługi planowanej inwestycji i także brać pod uwagę konieczność utrzymania obsługi dotychczasowych użytkowników bez pogorszenia warunków w tym zakresie. Skoro więc w niniejszej sprawie wniosek o warunki zabudowy dotyczy istniejącej już od dłuższego czasu inwestycji, która podlega jedynie legalizacji, to nie sposób uznać, że zawarte z gestorami sieci umowy są niewystarczające. Faktem jest bowiem, że dotychczas pozwalały one na obsługę inwestycji w takim kształcie.

Zgodne z definicją zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z kolei zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. DZ.U. z 2022 r., poz. 1693 ze zm.) drogami wewnętrznymi są drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg.

Przechodząc do kwestii dostępu do drogi publicznej wskazać należy, że oznacza on bezpośredni dostęp do drogi publicznej, ale także dwa sposoby zapewnienia danej nieruchomości gruntowej pośredniego dostępu do drogi publicznej poprzez drogi wewnętrzne lub inne działki niestanowiące dróg, poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W przypadku dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej. Dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej jest sam w sobie wystarczający. Za wystarczające do przyjęcia, że działka ma dostęp do drogi publicznej, uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej (por. wyroki NSA: z 8 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1163/07; z 13 grudnia 2019 r., II OSK 327/18, CBOSA). Zatem dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest wykazanie, że nieruchomość dla której warunki te mają być ustalone, położona jest przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2019 r., II OSK 1633/18, CBOSA).

Dostęp do drogi publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., rozumieć także należy jako zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być bowiem dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny, tj. pozwalający uznać, że działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, może być wykorzystywana w takim właśnie celu (por. wyroki NSA: z 12 grudnia 2017 r., II OSK 712/17; z 26 marca 2014 r., II OSK 2607/12; z 5 marca 2013 r., II OSK 2078/11, CBOSA). Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika również, że pojęcie "dostępu do drogi publicznej" należy rozumieć w znaczeniu funkcjonalnym, co oznacza, że działka, na której zaplanowano realizację inwestycji, powinna mieć zapewnioną możliwość obsługi komunikacyjnej celem zapewnienia dojazdu. Dostęp pośredni polega na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki drogowej, która oddziela działkę inwestycyjną od drogi publicznej. Dostępność komunikacyjna działki (terenu) jest pojęciem z pogranicza prawa administracyjnego i prawa cywilnego i obejmuje ono dostęp bezpośredni bądź pośredni. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi jednoznacznie, że na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy należy wykazać, że inwestycja ma dostęp do drogi publicznej. Może to być dostęp pośredni, w przypadku gdy inwestycja ma dostęp do drogi publicznej przez inną drogę, lub dostęp bezpośredni do drogi publicznej. Dostęp przez drogę wewnętrzną stanowi zatem dostęp do drogi publicznej. Co do zasady, o pełnieniu przez określony teren funkcji drogi wewnętrznej świadczą zapisy w ewidencji gruntów (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2019 r., II OSK 1415/17, CBOSA).

W niniejszej sprawie z pisma organu uzgadniającego, Z. M., z dnia 2 listopada 2021 r. (k. 237 akt adm. I inst.) wynika, że obsługa komunikacyjna działki nr [...] powinna odbywać się na dotychczasowych zasadach, tzn. jedynym istniejącym zjazdem (zlokalizowanym w miejscu istniejącej bramy) z ul. [...] (droga publiczna), poprzez działki nr [...], za zgodą ich właściciela/zarządcy lub na podstawie ustanowionej notarialnie służebności przejazdu/przechodu.

Zgodnie z zapisami zamieszczonymi w ewidencji gruntów obie działki poprzez które odbywa się dostęp do drogi publicznej – nr [...], oznaczone są jako niedrogowe, symbolem S-R – użytki rolne (k. 248-250 akt adm. I inst.). Jednakże w Uchwale Nr [...] Rady Miasta P. z dnia 23 września 2014r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. działka nr [...] oznaczona jest jako kdZ2, czyli drogi zbiorcze, a działka nr [...] oznaczona jest jako MN/MW. Obie działki stanowią własność osób trzecich, tj. I. Ł. oraz M. Ł., a Skarżący nie dysponują służebnością drogową obciążającą działki nr [...]

W tym aspekcie również ma znaczenie, że decyzja o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie miała być wydana na potrzeby postępowania legalizacyjnego. Jak wynika z pism Skarżących działki nr [...] faktycznie użytkowane są jako droga dojazdowa. Wynika to również ze zdjęć zgormadzonych w trakcie postępowania przed organami administracji (k. 15 i k 179 akt adm. I inst.).

Dodatkowo w Załączniku do decyzji z dnia 28 sierpnia 1972 roku Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej P. w przedmiocie pozwolenia na budowę, wymagającej zatwierdzenia projektu warsztatu blacharsko-samochodowego położonego w P. przy ul. [...] wskazano w jej pkt 2, że "Celem uzyskania pozwolenia na wjazd na działkę poprzez istniejący chodnik należy wystąpić do Dzielnicowego Rejonu Dróg i Zieleni [...]" (k. 32 akt adm. II inst.). Z powyższego należy wywodzić, że dostęp do drogi publicznej już wówczas był zapewniony, a na terenie działek nr [...] znajdował się chodnik, który stanowi element pasa drogowego w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (art. 4 pkt 1 i 2 tej ustawy).

W ocenie Sądu, w okolicznościach sprawy nie ma decydującego znaczenia, jak to wskazują organy, sposób oznaczenia działek [...] w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne (S-RVI). Ewidencja gruntów i budynków nie ma charakteru prawotwórczego, ma bowiem odzwierciedlać w sposób prawidłowy aktualny stan faktyczny prawny, a nie go kreować. Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest bowiem zasada aktualności, tj. utrzymywania ewidencji w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Ewidencję statuuje Rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r. poz. 1390 z późn. zm.). Istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynków sprowadza się do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych, na podstawie odpowiednich dokumentów lub informacji zawartych w innych rejestrach publicznych. Stan aktualności operatu ewidencji gruntów i budynków to stan zgodności zawartych w nim informacji z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi - sama zaś aktualizacja następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (art. 20, art. 22, art. 24, art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021r., poz. 1990 ze zm.).

Ponadto z załącznika Nr 1, ust. 1, Lp. 19 do rozporządzenia z dnia 27 lipca 2021 r. wynika, iż nie w każdej sytuacji drogę wewnętrzną oznacza się w ewidencji gruntów i budynków jako użytek "droga-dr". Zgodnie z tym złącznikiem do użytku gruntowego o nazwie "drogi" nie zalicza się gruntów w granicach pasów drogowych dróg wewnętrznych, jeżeli:

1) wchodzą w skład gospodarstwa rolnego lub leśnego;

2) wchodzą w skład działki budowlanej, która nie jest osiedlem mieszkaniowym, dworcem kolejowym lub dworcem komunikacji autobusowej albo też nie jest odrębnym pasem gruntu wydzielonym wyłącznie w celu zapewnienia dostępu tej działki do drogi publicznej.

Grunty w granicach pasów drogowych dróg wewnętrznych niezaliczone do użytku gruntowego "drogi" włącza się do:

1) przyległego użytku rolnego, jeżeli wchodzą w skład gospodarstwa

rolnego;

2) użytku "las", jeżeli wchodzą w skład gospodarstwa leśnego;

3) odpowiedniego użytku z grupy użytków zurbanizowanych i zabudowanych, jeżeli wchodzą w skład działki budowlanej.

Z powyższego wynika, iż wbrew twierdzeniom organu II instancji, istotne jest faktyczne użytkowanie użytku gruntowego jako drogi, a nie sposób jego oznaczenia w ewidencji gruntów i budynków, które może nie odpowiadać stanowi faktycznemu - może nie być zaktualizowane (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. II SA/Po 1009/15, CBOSA).

Nadto, zauważyć należy, że z dołączonej do akt sprawy mapy ewidencyjnej terenu podlegającego analizie wynika, że działki [...] w istocie znajdują się w pasie drogowym drogi publicznej ul. [...]. Znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie działek nr [...], przez które odbywa się dostęp do drogi publicznej, działki nr [...] oraz [...] w ewidencji gruntów i budynków oznaczone zostały już jako drogowe symbolem "dr".

Z uwagi na powyższe, zdaniem Sądu działka nr [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej ul. [...] za pośrednictwem działek nr [...].

Końcowo wskazać należy, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest projektu decyzji o warunkach zabudowy sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania w specjalności architektonicznej zgodnie z przepisem art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Sporządzenie projektu przez urbanistę lub architekta powinno być udokumentowane w aktach sprawy, gdyż niezachowanie obowiązku przewidzianego w tym przepisie jest istotnym naruszeniem prawa i stanowi podstawę do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Zatem każdą decyzję powinien poprzedzać utrwalony w aktach projekt decyzji sporządzony stosownie do art. 60 ust. 4 u.p.z.p., zawierający wszystkie elementy, zwłaszcza uzasadnienie i wyniki analizy (w części tekstowej i graficznej).

W tym stanie rzeczy jednak, organ I instancji jak i odwoławczy naruszyły przepisy postępowania art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz przepisy prawa materialnego art. 61 ust. 1 pkt 2 i 5 u.p.z.p. i art. 60 ust. 4 u.p.z.p. w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie tych decyzji z obrotu prawnego, zatem zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji należało uchylić.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji uwzględni powyższe stanowisko Sądu, a w szczególności uzna, że warunki z art. 61 ust. 2 i 5 u.p.z.p. zostały spełnione dla niniejszej inwestycji. Rzeczą organu będzie również uzupełnienie akt administracyjnych przed wydaniem decyzji o jej projekt, sporządzony przez uprawnioną osobę, o której mowa w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Po przeprowadzeniu postępowania organ winien rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, z zachowaniem zasad postępowania, w tym zgodnie z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. oraz dać wyraz motywom swojego rozstrzygnięcia zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Z uwagi na stwierdzone uchybienia Sąd uznał, że przy wydawaniu decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie nie tylko decyzji organu odwoławczego, ale też również decyzji organu I instancji, jak Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. (punkt 1 wyroku).

Odnosząc się końcowo do zgłoszonego wniosku o przeprowadzenie dowodów z przedłożonych do pism procesowych Skarżących dokumentów Sąd wskazuje, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma jedynie uzupełniający charakter, na co wskazuje w sposób jednoznaczny brzmienie przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić - dowody uzupełniające – tylko z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W okolicznościach badanej sprawy nie zaistniały wątpliwości tego rodzaju, które uzasadniałyby przeprowadzenie dowodów uzupełniających. Wszystkie dokumenty, których dotyczył wniosek znajdują się w aktach administracyjnych sprawy i stanowią materiał dowodowy, z którym Sąd zapoznał się zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest trzecią instancją postępowania administracyjnego, ale wyłącznie w przypadku prowadzenia uzupełniającego i ograniczonego do dowodu z dokumentów postępowania dowodowego może wyjątkowo dopuścić dowód w celu rozwiania wątpliwości zaistniałej już w toku postępowania przed organami administracji publicznej. Co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżony akt, co wynika z art. 133 § 1 p.p.s.a. Przez dostateczne wyjaśnienie sprawy należy rozumieć stan zdolności sprawy do wydania wyroku, a więc dokonania przez sąd oceny legalności zaskarżonego aktu według kryteriów wynikających z art. 3 § 1 p.p.s.a. Podstawą orzekania sądu administracyjnego jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy w toku prowadzonego postępowania. Sąd rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu, a wypełniając swoją funkcję bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organ odpowiadają prawu. Przepis ten nie może być postrzegany jako stwarzający stronie postępowania sądowoadministracyjnego możliwości przytaczania nowych dowodów, mających stanowić uzupełnienie, czy rozwinięcie jej stanowiska w relacji do przepisów prawa materialnego, regulujących jej status w toku postępowania przed organami administracji (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II FSK 744/13, CBOSA). Z powyższego wynika ponadto, że sąd administracyjny nie powinien przeprowadzać środków dowodowych i dokonywać ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy, a jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt V SA 671/00, LEX nr 50129). W ocenie Sądu, taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca.

O zwrocie kosztów Sąd postanowił na mocy art. 200 § 1 i art. 205 § 1 p.p.s.a., a składało się na nie wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2018r., poz. 265) oraz wpis od skargi wynoszący 500 zł, jak Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku.

Sąd wskazuje, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z dnia 3 stycznia 2023 r. na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 6 października 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 w brzmieniu obowiązującym od dnia 02 lipca 2021r.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Strony zostały poinformowane o trybie rozpoznania sprawy i 7-dniowym terminie na złożenie ewentualnych twierdzeń i wniosków dowodowych w sprawie, które miałyby być złożone na rozprawie.