Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 549/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 9, art. 19, art. 24, art. 25 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 143 poz 963
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych
article: art. 28 ust. 1, art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 124 ust. 4, art. 128 ust. 4
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi A. G., E. M. i G. G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji przeciwpowodziowych oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 4 ust. 1, art. 9, art. 19, art. 24, art. 25 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz.U. nr 143, poz. 963 ze zm.), art. 28 ust. 1, art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 zm.), art. 124 ust. 4 i art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Z. B., działającego na podstawie pełnomocnictwa Marszałka Województwa [...]:

I. Udzielił pozwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych pn. Budowa, przebudowa i modernizacja wału przeciwpowodziowego rz. [...] "R." w mieście B. woj. [...] (kilometr rzeki [...][...] ÷ [...], kilometr wału [...] ÷ [...]), prowadzonej na nieruchomościach oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działki (wskazał przy tym szczegółowo numery działek przed podziałem oraz numery działek po podziale przeznaczone pod inwestycję) – w liniach rozgraniczających teren i poza liniami rozgraniczającymi teren, ale stanowiących teren niezbędny dla obiektów budowlanych.

1. Określił linie rozgraniczające teren.

Linie rozgraniczające teren zostały oznaczone liniami przerywanymi koloru czerwonego na mapach stanowiących załączniki nr 1 i nr 2 do niniejszej decyzji.

2. Określił warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa.

W zakresie ochrony środowiska należało spełnić wymogi określone w przepisach szczególnych. Roboty należało prowadzić zgodnie z warunkami zawartymi w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. (znak: [...]) z dnia [...] lutego 2014 r. określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. zakres przedmiotowy niniejszej inwestycji przeciwpowodziowej został uzgodniony z Wojewódzkim Sztabem Wojskowym w O. w zakresie potrzeb obronności państwa.

3. Określił wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

W trakcie realizacji inwestycji należało uwzględnić wszelkie warunki i normy wynikające z obowiązującego prawa budowlanego oraz innych przepisów szczególnych, a zwłaszcza zapewniające osobom trzecim: dostęp do drogi publicznej, możliwość korzystania z urządzeń infrastruktury technicznej, ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas oraz przed zanieczyszczeniami powietrza i wody.

4. Zatwierdził projekt budowlany pn. budowa, przebudowa i modernizacja wału przeciwpowodziowego rz. [...] "R." w mieście B. woj. [...] (kilometr rzeki [...] [...] ÷ [...], kilometr walu [...] ÷ [...]), kategoria obiektów budowlanych: XXVII, opracowany przez mgr inż. H. R. - uprawnienia bud. nr [...] do projektowania w specjalności wodno- melioracyjnej, wpisanego na listę [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa (numer ewidencyjny [...]).

5. Określił szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych: roboty budowlane należało prowadzić zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym stanowiącym załączniki Nr 3 i 4 do niniejszej decyzji oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami i normami zapewniającymi bezpieczeństwo ludzi i mienia, jak również zgodnie z posiadanymi opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami, w tym zgodnie z warunkami zawartymi w:

- postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. (znak: [...]) z [...] grudnia 2013 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia,

- decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. (znak: [...]) z [...] lutego 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach,

- pozwoleniu [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. (znak: [...]) z [...] stycznia 2015 r.,

- decyzji Marszałka Województwa [...] (znak: [...]) z [...] czerwca 2014 r. pozwolenie wodnoprawne,

- pozostałych, dołączonych do projektu budowlanego, uzgodnieniach z branżowymi jednostkami organizacyjnymi.

6. Określił szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie.

7. Wskazał, że nie ogranicza trwale sposobu korzystania z części nieruchomości niezbędnych dla funkcjonowania przedmiotowej inwestycji.

II. Zatwierdził podziały nieruchomości pod inwestycję w zakresie budowli przeciwpowodziowych pn. Budowa, przebudowa i modernizacja walu przeciwpowodziowego rz. [...] "R." w mieście B. woj. [...] (kilometr rzeki [...][...] ÷ [...], kilometr wału [...] ÷ [...]), położonych w obrębie R. obejmujące wymienione szczegółowo w decyzji działki. Projekty podziału nieruchomości przedstawiono na załącznikach graficznych stanowiących integralną część decyzji, oznaczonych numerami od 5 do 42.

III. Stwierdził nabycie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości (wymienionych szczegółowo w decyzji) przeznaczonych pod inwestycję w zakresie budowli przeciwpowodziowych pn. Budowa, przebudowa i modernizacja walu przeciwpowodziowego rz. [...] "R." w mieście B. woj. [...] (kilometr rzeki [...][...] ÷ [...], kilometr walu [...] ÷ [...]), z dniem, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowej stanie się ostateczna.

IV. Stwierdził wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego na wymienionych szczegółowo w decyzji nieruchomościach.

V. Decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

Wskazał, że decyzja zobowiązuje do wydania nabywanych nieruchomości, o których mowa w pkt III decyzji, w terminie do 6 sierpnia 2015 r. oraz uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie i rozpoczęcia robót budowlanych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyły A. G., G. G., E. M.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 11 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (zwana dalej także "specustawą przeciwpowodziową"), po rozpatrzeniu odwołania A. G., G. G. i E. M.,

I. uchylił w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się w na stronie 10, zapis stanowiący dotychczasową treść pkt V, i orzekł w tym zakresie, poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, zapisu stanowiącego nową treść pkt V:

"V. Określam termin wydania nieruchomości i nadaję niniejszej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Działając na podstawie art. 24 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, określam termin wydania nieruchomości albo wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń na:

- 30 dzień (w przypadku nieruchomości niezabudowanych),

- 60 dzień (w przypadku nieruchomości zabudowanych garażami/budynkami gospodarczymi),

od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji stała się ostateczna.

Jednocześnie, działając na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, nadaję niniejszej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Wobec powyższego, decyzja niniejsza:

- zobowiązuje do wydania nieruchomości, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, w terminie 90 dni od dnia wydania niniejszej decyzji, oraz

- uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie i rozpoczęcia robót budowlanych w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane".

II. w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż rozpatrzył ponownie wniosek inwestora o wydanie przedmiotowej decyzji, przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony przez Wojewodę [...], w tym zbadał poprawność postępowania organu I instancji oraz poprawność wydanej przez niego decyzji Wojewody Opolskiego, jak również rozpoznał zarzuty podniesione w odwołaniu.

Zaznaczył, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 specustawy przeciwpowodziowej, do wniosku załączono charakterystykę inwestycji określającą rodzaj budowli przeciwpowodziowej oraz jej lokalizację i parametry techniczne. Ponadto do wniosku załączono także mapy w skali 1:1000, na których przedstawiono projektowany obszar inwestycji, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. W przedmiotowej sprawie nie przeprowadzono analizy powiązania inwestycji z mapami zagrożenia powodziowego, ponieważ opracowane mapy zagrożenia powodziowego mają charakter poglądowy. Do wniosku inwestor załączył także mapy zawierające projekty podziału nieruchomości oraz określił zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu.

Przed złożeniem wniosku inwestor, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 7 specustawy przeciwpowodziowej, uzyskał następujące opinie:

- Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., wyrażoną w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...],

- [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...],

- Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w G. z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...],

- Burmistrza B., wyrażoną w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...].

W odpowiedzi na wezwania organu odwoławczego z dnia 25 września 2015 r., znak: [...] oraz z dnia 14 grudnia 2015 r., znak: [...], inwestor dołączył opinię Zarządu Województwa [...], wyrażoną w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...].

Organ II instancji podkreślił, iż mając na uwadze treść art. 6 ust. 2 specustawy przeciwpowodziowej, niewydanie opinii Zarządu Powiatu w B., Powiatowego Zarządu Dróg w B. i Wojewódzkiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w O., w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia otrzymania wniosku o wydanie opinii, należy traktować jako brak zastrzeżeń do wniosku.

Dalej podał, że planowana inwestycja zlokalizowana jest poza pasem technicznym i ochronnym morskich portów i przystani, nie znajduje się w obszarze miejscowości uzdrowiskowych, gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa, będących w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, poza obszarem na którym zlokalizowane są linie kolejowe oraz poza obszarem parku narodowego lub jego otuliny jak i nie odnosi się do nieruchomości o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (Dz.U. z 2010 r. nr 33, poz. 179), co powoduje, że w przedmiotowej sprawie nie są wymagane opinie dyrektora właściwego urzędu morskiego, ministra właściwego do spraw zdrowia, dyrektora właściwej regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, właściwego zarządcy infrastruktury kolejowej, ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa oraz dyrektora parku narodowego.

Do wniosku inwestor dołączył również wymagane przepisami odrębnymi akty administracyjne:

- decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa, przebudowa i modernizacja wału przeciwpowodziowego rzeki [...] "R." w mieście B.", zwaną dalej "decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach",

- decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], dotyczącą pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych w ramach realizacji inwestycji pn. "Budowa, przebudowa i modernizacja wału przeciwpowodziowego rzeki [...] "R." w mieście B.", zwaną dalej "pozwoleniem wodno-prawnym".

Do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Przedmiotowy projekt budowlany jest zgodny z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach i pozwoleniem wodno-prawnym.

Po dokonaniu analizy ww. projektu budowlanego, organ odwoławczy stwierdził, że jest on zgodny z art. 34 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462, ze zm.).

Minister uznał, że kontrolowana decyzja czyni zadość wymogom określonym w art. 9 specustawy przeciwpowodziowej, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie.

Decyzja zawiera określenie linii rozgraniczających teren inwestycji w postaci map w skali 1:1000 przedstawiających projektowany obszar inwestycji, stanowiących załączniki nr 1 i 2. Decyzja zawiera także zatwierdzenie podziału nieruchomości (mapy z projektem podziału są załącznikami nr 5-42, stanowiącymi integralną część decyzji). W decyzji ustalono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, a także określono wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

W decyzji określono także nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Ponadto, na mocy decyzji Wojewody [...] zatwierdzono projekt budowlany, będący załącznikiem nr 3 i 4, który stanowi integralną część zaskarżonej decyzji. Wojewoda [...] zawarł również w treści zaskarżonej decyzji warunki określone w decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań.

Minister Infrastruktury i Budownictwa wskazał, iż wydana decyzja wymaga dokonania jednakże korekty merytoryczno-reformacyjnej, bowiem rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie zawiera terminu wydania nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, co jest elementem obligatoryjnym zgodnie z art. 24 specustawy przeciwpowodziowej, w myśl postanowień którego "decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji określa termin odpowiednio wydania nieruchomości albo wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń".

Organ odwoławczy podkreślił, że z uwagi na bardzo daleko idące skutki prawnorzeczowe decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji przeciwpowodziowej ustawodawca nakazał organowi orzekającemu wyznaczyć termin do wydania nieruchomości albo wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń, aby w ten sposób odroczyć na określony czas skutek odebrania tych praw w postaci odebrania także posiadania tych nieruchomości przez podmiot publicznoprawny. Określenie terminu o którym mowa w art. 24 specustawy przeciwpowodziowej jest obligatoryjne i niezależne od fakultatywnego nadania decyzji - przez organ administracji pierwszej instancji - rygoru natychmiastowej wykonalności w oparciu o art. 25 ust. 1 specustawy przeciwpowodziowej. Stwierdził także, że do czasu uzyskania przez decyzję o pozwoleniu na realizację inwestycji przeciwpowodziowej waloru ostateczności, w zakresie terminu wydania nieruchomości rozstrzygające znaczenie mają postanowienia art. 25 ust. 2 specustawy przeciwpowodziowej, zgodnie z którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji, której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, zobowiązuje do wydania nieruchomości, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. a, opróżnienia lokalu i innych pomieszczeń w terminie 90 dni od dnia wydania decyzji oraz uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie i rozpoczęcia robót budowlanych w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Uzyskanie natomiast przez omawianą decyzję waloru ostateczności skutkuje ustaniem rygoru natychmiastowej wykonalności, wobec czego wykonanie tej decyzji wynika z faktu jej ostateczności, a nie przymiotu natychmiastowej wykonalności. Jakkolwiek wykonanie decyzji z rygorem natychmiastowej wykonalności i następnie uzyskanie przez decyzję waloru ostateczności nie cofa skutków faktycznych wykonania tej decyzji w czasie obowiązywania rygoru natychmiastowej wykonalności, to w przypadku nieobjęcia nieruchomości w posiadanie przez inwestora do dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji przeciwpowodziowej stanie się ostateczna, konieczne staje się rozstrzygnięcie w przedmiocie określenia terminu wydania nieruchomości niezbędnych dla realizacji inwestycji.

Ponadto, organ II instancji zauważył, że oprócz zwrotu "decyzja (...) określa termin", użytego przez ustawodawcę w art. 24 specustawy przeciwpowodziowej, o obowiązku jego zawarcia w decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych przesądza również brzmienie art. 25 ust. 4 i ust. 5 specustawy przeciwpowodziowej. Przepisy te wskazują bowiem na pewne skutki (brak obowiązku oraz obowiązek) dla inwestora oraz osoby, której wskazano lokal zamienny, wiążąc je z "upływem terminu, o którym mowa w art. 24. W myśl bowiem art. 25 ust. 4 specustawy przeciwpowodziowej, jeżeli faktyczne objęcie w posiadanie nieruchomości następuje po upływie terminu, o którym mowa w art. 24, inwestor nie ma obowiązku do wskazania lokalu zamiennego. Stosownie zaś do treści art. 25 ust. 5 specustawy przeciwpowodziowej, osoba, której wskazano lokal zamienny, jest obowiązana do opróżnienia dotychczas zajmowanego lokalu najpóźniej w dniu upływu terminu, o którym mowa w art. 24. W przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdzie termin określony w niniejszej decyzji zgodnie z art. 24 specustawy przeciwpowodziowej.

W ocenie organu, zasadnym było także rozróżnienie terminów w stosunku do różnych kategorii nieruchomości. Inny bowiem ciężar gatunkowy ma wydanie nieruchomości, która jest np. zabudowana budynkiem mieszkalnym lub budynkiem, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza a inne uciążliwości będzie ponosić osoba, która jest zobowiązana wydać nieruchomość niezabudowaną, na której prowadzona jest uprawa rolna lub która stanowi nieużytek.

Badając zgodność z prawem pozostałej części zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość innym wymogom specustawy przeciwpowodziowej oraz, że brak było podstaw do zakwestionowania decyzji poza częścią uchyloną i ustaloną w punkcie I niniejszej decyzji.

Odnosząc się zaś do zarzutów podniesionych przez A. G., G. G. i E. M., Minister wskazał, że zarówno wojewoda orzekający w sprawie jako organ pierwszej instancji, jak i on, pełnią w procesie inwestycyjnym funkcję organów, które będąc właściwe do wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, nie są jednocześnie uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań.

Ponadto, zgodnie z art. 6 ust. pkt 2 i 4 specustawy przeciwpowodziowej, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych decyduje o przebiegu inwestycji oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg inwestycji oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno wojewoda jak i organ odwoławczy mogą działać tylko w granicach tego wniosku nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Ocenie dokonanej przez organy pierwszej i drugiej instancji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy przeciwpowodziowej.

Inwestor jest zatem kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Zadaniem organu jest bowiem sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych. Wyjaśnił także, iż zgodnie z treścią art. 13 ust. 1 specustawy przeciwpowodziowej w sprawach dotyczących pozwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych nieuregulowanych w specustawie przeciwpowodziowej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane. Jak wynika natomiast z treści art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w razie spełnienia wymagań określonych w art 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wynika z powyższego, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji drogowej.

Dalej, organ podkreślił, że organ administracji publicznej ma obowiązek - wypełniony w niniejszym postępowaniu administracyjnym - badania zasadności zakresu wywłaszczenia określonych nieruchomości pod inwestycję. Za każdym razem, gdy pojawia się uzasadnione podejrzenie większego niż niezbędne zajęcia nieruchomości pod inwestycję, organ wyjaśnia taką kwestię, wzywając inwestora do szczegółowego uzasadnienia zajęcia danego terenu pod inwestycje drogową. W przypadku, gdy przedstawione przez inwestora wyjaśnienia nie dają podstaw do uznania wywłaszczenia za uzasadnione, organ wzywa inwestora do przedłożenia nowych dokumentów mapowych, na których teren nie będący niezbędnym dla realizacji przedsięwzięcia będzie znajdował się poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, tj. nie będzie podlegał przejęciu pod inwestycję.

Wobec powyższego, organ wskazał, że pismem z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], wezwał inwestora do wypowiedzenia się w sprawie zagadnień dotyczących lokalizacji przedmiotowej inwestycji poruszonych przez skarżące.

Pismem z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], inwestor odniósł się do uwag skarżących.

Powyższe stanowisko inwestora organ odwoławczy, działając w oparciu o art. 9 k.p.a. przesłał skarżącym stronom przy piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...], zawiadamiając jednocześnie o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma, oraz o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w niniejszej sprawie materiałem dowodowym.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z ww. art. 5 ust. 1 specustawy przeciwpowodziowej, sprowadzającego się w istocie do tego, iż skarżące zostały niewłaściwe zawiadomione o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, co pozbawiło je czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, organ odwoławczy zauważył, iż specustawa przeciwpowodziowa ma na celu stworzenie warunków prawnych zapewniających sprawny przebieg realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych. Wyjątkowy charakter specustawy przeciwpowodziowej, wyrażony jest nie tylko w jej tytule, ale wynika też z całokształtu uregulowań stanowiących uproszczenie postępowania administracyjnego mającego na celu realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych. Przejawem takiego uproszczenia i przyspieszenia procedur związanych z prowadzeniem postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych jest art. 7 ust. 1-3 specustawy przeciwpowodziowej, który stanowi formę realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 k.p.a.).

Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 specustawy przeciwpowodziowej, wojewoda zawiadamia o wszczęciu postępowania w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji wnioskodawcę, właścicieli oraz użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji na adres wskazany w katastrze nieruchomości; w przypadku, o którym mowa w art. 4 ust. 2, wojewodów, na których obszarze właściwości znajduje się część nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji; pozostałe strony w drodze obwieszczeń, w urzędzie wojewódzkim, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na lokalizację inwestycji; właściwe miejscowo organy w sprawach, o których mowa w ust. 7 pkt 2 i 3, przy czym wójt (burmistrz, prezydent miasta) niezwłocznie ogłasza o wszczęciu postępowania na stronach internetowych gminy. Doręczenie zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne.

W myśl art. 7 ust. 3 specustawy przeciwpowodziowej zawiadomienie o wszczęciu postępowania, zawiera oznaczenie nieruchomości lub ich części, objętych wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji, według katastru nieruchomości oraz informację o terminie i miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z aktami sprawy.

Organ wskazał, że z akt sprawy zakończonych decyzją Wojewody [...] wynika, iż pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], Wojewoda [...] zawiadomił A. G., G. G. i E. M., że w dniu [...] lutego 2015 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych pn.: "Budowa, przebudowa i modernizacja walu przeciwpowodziowego rz. [...] "R." w mieście B. woj. [...] (kilometr rzeki [...][...] ÷ [...], kilometr wału [...] ÷ [...]". Z treści ww. zawiadomienia z dnia [...] kwietnia 2015 r. wynika, iż "zgodnie z ww. wnioskiem liniami rozgraniczającymi teren, na którym będzie realizowana inwestycja, objęto działki: nr [...] (po podziale nr [...] o powierzchni 0,2357 ha) z k. m. 1, nr [...] (po podziale nr [...] o powierzchni 0,0148 ha) z k. m. 2 obręb R. jednostka ewidencyjna [...]". Organ I instancji zawiadomił skarżące o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, jednakże w ww. zawiadomieniu podał działki nie będące własnością skarżących. Z materiału dowodowego wynika bowiem, iż A. G., G. G. i E. M. są współwłaścicielkami działki nr [...] z obrębu R., objętej w części zakresem przedmiotowej inwestycji - a nie jak wskazał organ I instancji w ww. zawiadomieniu o wszczęciu postępowania - działek nr [...] i [...]. Działka nr [...] wskazana w ww. zawiadomieniu z dnia [...] kwietnia 2015 r. nie jest w ogóle objęta zakresem przedmiotowej inwestycji przeciwpowodziowej.

Powyższe uchybienie, organ odwoławczy uznał za naruszenie art. 7, 8 i 77 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 3 specustawy przeciwpowodziowej, jednakże nie ocenił jego jako mające wpływ na wynik sprawy. Wskazał przy tym, że obiektywny miernik staranności człowieka przejawiającego dbałość o własne interesy i życiowo ważne sprawy wymagał, aby skarżące po otrzymaniu ww. zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych i po zapoznaniu się z jego treścią, mając jakiekolwiek wątpliwości, powinny zwrócić się do organu o ich wyjaśnienie. Z treści ww. zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz z dokonanego obwieszczenia wynika bowiem, iż organ I instancji zawarł w nich pouczenie o możliwości zapoznania się z "zamierzeniem wnioskodawcy", uzyskania wyjaśnień w sprawie oraz zgłoszenia ewentualnych uwag i wniosków (osobiście lub drogą pocztową) "w Wydziale Infrastruktury i Nieruchomości [...] Urzędu Wojewódzkiego (tel. [...], pok. 416,), ul. P., [...] O., do dnia wydania orzeczenia w przedmiotowej sprawie". Skarżące miały wiedzę o prowadzonym postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych i przy zachowaniu zwykłej staranności mogły wyjaśnić, czy zawiadomienie otrzymały omyłkowo, czy też prawidłowo zaś omyłka dotyczy oznaczenia numeru działki. Co za tym idzie, przy zachowaniu zwykłej staranności skarżące mogły zapoznać się z aktami sprawy i złożyć uwagi i wnioski odnośnie przedmiotowej inwestycji.

Za niezasadny organ II instancji uznał również zarzuty naruszenia art. 10 k.p.a. i art. 6 k.p.a., bowiem skarżące, poza prostym wskazaniem, iż uniemożliwiono stronom czynny udział w postępowaniu nie podjęły próby wskazania, jakich czynności procesowych nie mogły dokonać w związku z brakiem zawiadomienia przez Wojewodę [...], o którym mowa w art. 10 § 1 k.p.a. oraz poza samym sformułowaniem zarzutu naruszenia zasady działania na podstawie przepisów prawa - nie wskazały, na czym polega, w czym się przejawia (w jakim konkretnym działaniu bądź zaniechaniu organu pierwszej instancji) zdiagnozowana przez nich nieprawidłowość.

Jako bez znaczenia, dla oceny zgodności z prawem wydanej decyzji Wojewody [...], Minister uznał zarzuty skarżących dotyczące pominięcia przez organ I instancji okoliczności, iż od ponad 5 lat toczyły się i nadal toczą się przed Burmistrzem B. postępowania administracyjne w związku ze zmianą stosunków wodnych, które to zmiany skutkują nadmiernym uwilgotnieniem ich działki nr [...] oraz działek sąsiednich nr [...] i [...], jak również zarzut dotyczący błędnego ustalenia, że rów melioracyjny K-1 leżący wzdłuż ulicy O. służy do odprowadzania wód powierzchniowych ze zlewni wód o powierzchni 10 ha i z dróg gminnych, oraz błędnego ustalenia w zakresie, że istnieją urządzenia wodne służące do odprowadzania ww. wód powierzchniowych do rowu K-1.

Minister podkreślił, że organ I instancji nie dokonywał żadnych ustaleń dotyczących kwestii funkcji rowu melioracyjnego K-1 oraz istnienia urządzeń wodnych służących do odprowadzania wód powierzchniowych do tego rowu. Dodał, że zastrzeżenia skarżących odnoszą się do odrębnych spraw, dla których wszczęte zostały postępowania administracyjne i jak nadmieniają odwołujące się, trwają od 2010 r. Przedmiotem powyższych zastrzeżeń nie jest planowany wał przeciwpowodziowy (objęty decyzją Wojewody [...]), lecz zmienione w wyniku innych niepowiązanych z inwestycją przeciwpowodziową działań, stosunki wodne na gruntach sąsiednich. Stąd też zarzuty skarżących dotyczą działań i kompetencji Gminy B.

Natomiast w ramach niniejszego postępowania organ odwoławczy nie posiada legitymacji do oceny prawidłowości rozstrzygnięć określonych w innych decyzjach, wydanych w odrębnych postępowaniach administracyjnych. Organ administracji publicznej bada sprawę biorąc pod uwagę jej indywidualne uwarunkowania faktyczne i prawne, w oparciu o przedstawiony materiał dowodowy. Nie jest zadaniem organu ocena innej sprawy, nie będącej przedmiotem prowadzonego postępowania. Ponadto, inwestor wyjaśnił, iż ideą planowanej inwestycji jest ochrona przed powodzią zwartej infrastruktury mieszkaniowej dzielnicy miasta B., a urządzenia służące do odwodnienia terenu działek nr [...],[...],[...] nie stanowią budowli przeciwpowodziowych ani też obiektów związanych z nimi funkcjonalnie, inwestor wskazał, iż wał przeciwpowodziowy objęty zakresem decyzji Wojewody [...] został zaprojektowany z uwzględnieniem istniejących warunków terenowych, stąd różnorodność konstrukcji zaprojektowanej budowli (żelbetowy mur oporowy, wał ziemny). Wzdłuż projektowanego muru oporowego zaprojektowano tzw. drenaż francuski tj. od km [...] do km [...] z odprowadzeniem w km [...] (stosowny wylot) i następny odcinek od km [...] +[...] z odprowadzeniem w km [...] - przepust wałowy. Drenaż ten ma za zadanie przejęcie wód opadowych z terenów znajdujących się wzdłuż trasy wału. Inwestor wskazał, iż drenaż przechwyci nadmiar wód opadowych, co poprawi warunki panujące na tamtejszych terenach. W rejonie końcowego odcinka budowli tj. w km wału [...] (wysoki brzeg), układ terenu ukształtowany jest z dużym nachyleniem w kierunku ulicy O. Wał ziemny w tym obszarze będzie przebiegał w kierunku zgodnym ze spadkiem terenu tj. równolegle do niego, zatem nie będzie stanowił bariery odcinającej spływ wód powierzchniowych z terenów położonych powyżej. Od km wału [...] do projektowanej "bramy wodnej" /km [...]/ odprowadzenie wody nastąpi istniejącym rowem przydrożnym wzdłuż ulicy O. Tak więc zabezpieczono odwodnienie terenu wzdłuż projektowanego wału ziemnego oraz wzdłuż projektowanego muru oporowego. Inwestor - jako podmiot wyspecjalizowany w przedmiotowej dziedzinie - wskazał, iż nadmierne uwilgotnienie terenu, o czym piszą skarżące, nie ma powiązania z przedmiotową inwestycją przeciwpowodziową, a celem inwestycji, dla której została wydana decyzja Wojewody [...] było zabezpieczenie przeciwpowodziowe dzielnicy miasta B., a nie odwodnienie terenów znajdujących się nieopodal.

W świetle powyższego za niezasadne należy uznać żądania skarżących o przeprowadzenie dowodów przez wystąpienie do Burmistrza B. o przekazanie akt spraw wszystkich postępowań administracyjnych dotyczących zmiany stosunków wodnych, skutkujących nadmiernym uwilgotnieniem gruntów działki skarżących, przeprowadzenie wizji lokalnej w terenie na dowód, że nie istnieją i nie istniały urządzenia wodne służące do odprowadzania wód powierzchniowych do rowu K-1 z obszaru zlewni wód o powierzchni 10 ha, z dróg gminnych położonych na działkach nr [...] i [...] i z ulicy F., jak również przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego i oględzin nieruchomości w zakresie tego, jaki wpływ na stan uwilgotnienia działek nr [...],[...] i [...] będzie miała przedmiotowa inwestycja, gdyż przedmiotowa inwestycja, nie wpływa na zmianę stosunków wodnych na działkach skarżących w sposób odmienny niż ma to miejsce do tej pory.

Minister zauważył nadto, iż zarzuty skarżących dotyczące tego, iż przedmiotowa inwestycja może spowodować nadmierne uwilgotnienie ich działki stanowią jedynie ich dywagację i nie są poparte żadnymi merytorycznymi dowodami. Natomiast organ odwoławczy orzeka w sprawie na podstawie stanu faktycznego ustalonego na dzień wydania decyzji, zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą być poddane jego kontroli.

Podsumowując, organ odwoławczy uznał, że przebieg planowanej inwestycji został ustalony prawidłowo. Organ uznał racje przemawiające za ustaloną lokalizacją, które przedstawił inwestor w załączonej do wniosku dokumentacji.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły A. G., G. G., E. M., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzuciły:

1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., przez niewłaściwe jego zastosowanie z powodu nie uchylenia w całości zaskarżonej decyzji organu I instancji mimo jej wydania z naruszeniem wskazanych w odwołaniu przepisów, w tym pozbawienia strony skarżącej prawa do czynnego udziału w postępowaniu i zaniechania ustalenia w sposób bezsporny istotnych okoliczności sprawy,

2. naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. przez samodzielne dokonywanie ustaleń okoliczności faktycznych, ich oceny i rozstrzyganie sprawy na ich podstawie mimo tego, że organ I instancji tego nie dokonywał,

3. pozbawienie strony skarżącej prawa do czynnego udziału w postępowaniu z powodu nie przeprowadzenia żądanych przez stronę skarżącą dowodów, w tym z opinii biegłego i wizji lokalnej z udziałem skarżącej, bez wydania stosownych postanowień mimo tego, że miały być przeprowadzone na okoliczność wpływu inwestycji na grunty skarżącej leżącej w obszarze inwestycji, tj. na linię rozgraniczenia inwestycji oraz dokonany podział gruntów, oraz na okoliczność wpływu inwestycji na sąsiednie grunty, w tym grunty skarżącej,

4. naruszenie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 oraz art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. z powodu: nie dowiedzenia w sposób bezsporny okoliczności faktycznych uznanych za bezsporne, dokonania błędnych ustaleń faktycznych, dokonanych na ich podstawie błędnych ocen oraz pominięcia wskazanych przez stronę skarżącą dowodów, okoliczności i zarzutów,

5. prowadzenia postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej.

Ponadto, zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji zarzuciły naruszenie art. 25 ust. 1 w zw. z art. 9 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, polegające na niewłaściwym jego zastosowaniu, gdyż w sprawie nie zachodziły okoliczności do jego zastosowania, jak też organ nie wskazał w sposób bezsporny tych okoliczności i ich w sposób bezsporny nie uzasadnił, jak też decyzje te nie zawierały wszystkie niezbędnych elementów określonych w art. 9 ww. ustawy.

W uzasadnieniu skargi skarżące rozwinęły swoje zarzutu, wskazując m.in., że akta sprawy nie zawierają:

- map szczegółowych wykonanych w skali 1:500, na których uwidacznia się uzbrojenie techniczne (wodne),

- opinii Zarządu Powiatu w B., Powiatowego Zarządu Dróg w B. i Komendy Państwowej Straży Pożarnej w O. mimo tego, że opinie te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności Zarządu Powiatu w B. prowadzącego sprawy z zakresu gospodarki wodnej i urządzeń wodnych na przedmiotowych terenach i dlatego strona przeciwna powinna była wystąpić do tych instytucji o ich uzupełnienie, jak to uczyniła wysyłając pismo z dnia 25.09.2015 r. do inwestora o wypowiedzenie się co do zarzutów i wniosków dowodowych skarżącej wskazanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, gdyż te pominięte opinie mogłyby odnosić się do ww. zarzutów i wniosków dowodowych skarżącej, potwierdzając lub zaprzeczając zarzutom i wnioskom dowodowym skarżącej,

- opinii w zakresie dotyczącym skutków oddziaływania inwestycji na terenie chronionym "Natura 2000" na ten obszar mimo tego, że powinno się ją sporządzić.

Strona ponowiła także te same zarzuty w stosunku do decyzji organu I instancji, co w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że kontrolowaną decyzją organ rozstrzygał wiele kwestii związanych z realizacją opisanej w decyzji inwestycji polegającej na budowie, przebudowie i modernizacji wału przeciwpowodziowego rz. [...] "R." w mieście B. woj. [...] (kilometr rzeki [...][...] ÷ [...], kilometr wału [...] ÷ [...]). Skarżące w odwołaniu, a następnie w skardze podnosiły zarzuty co do części decyzji odnoszącej się do ich nieruchomości, a częściowo w odniesieniu do całej inwestycji.

Podstawę prawną kontrolowanej decyzji stanowiły przepisy tzw. specustawy przeciwpowodziowej, tj. ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych. Art. 13 ust. 1 tej ustawy stanowi, że w sprawach o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. A zatem, zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 13 ust. 1 specustawy powodziowej w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 specustawy przeciwpowodziowej, do wniosku o wydanie decyzji załączono charakterystykę inwestycji określającą rodzaj budowli przeciwpowodziowej oraz jej lokalizację i parametry techniczne. Załączono także mapy w skali 1:1000, na których przedstawiono projektowany obszar inwestycji, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Do wniosku inwestor załączył także mapy zawierające projekty podziału nieruchomości oraz określił zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu.

Inwestor zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 7 specustawy przeciwpowodziowej, uzyskał następujące opinie:

- Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., wyrażoną w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...],

- [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...],

- Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w G. z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...],

- Burmistrza B., wyrażoną w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...].

W odpowiedzi na wezwania organu odwoławczego z dnia 25 września 2015 r., znak: [...] oraz z dnia 14 grudnia 2015 r., znak: [...], inwestor dołączył opinię Zarządu Województwa [...], wyrażoną w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...].

Opinie Zarządu Powiatu w B., Powiatowego Zarządu Dróg w B. i Wojewódzkiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w O., zostały wydane w formie "milczącej zgody", co było zgodne z treścią art. 6 ust. 2 specustawy przeciwpowodziowej, który stanowi, że niewydanie opinii w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia otrzymania wniosku o wydanie opinii, należy traktować jako brak zastrzeżeń do wniosku.

Planowana inwestycja zlokalizowana jest poza pasem technicznym i ochronnym morskich portów i przystani, nie znajduje się w obszarze miejscowości uzdrowiskowych, gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa, będących w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, poza obszarem na którym zlokalizowane są linie kolejowe oraz poza obszarem parku narodowego lub jego otuliny jak i nie odnosi się do nieruchomości o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (Dz.U. z 2010 r. nr 33, poz. 179), co powoduje, że w przedmiotowej sprawie nie są wymagane opinie dyrektora właściwego urzędu morskiego, ministra właściwego do spraw zdrowia, dyrektora właściwej regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, właściwego zarządcy infrastruktury kolejowej, ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa oraz dyrektora parku narodowego.

Do wniosku inwestor dołączył również wymagane przepisami odrębnymi akty administracyjne:

- decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa, przebudowa i modernizacja wału przeciwpowodziowego rzeki [...] "R." w mieście B.",

- decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], dotyczącą pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych w ramach realizacji inwestycji pn. "Budowa, przebudowa i modernizacja wału przeciwpowodziowego rzeki [...] "R." w mieście B.",

Do wniosku o wydanie decyzji inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Przedmiotowy projekt budowlany jest zgodny z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach i pozwoleniem wodno-prawnym.

Weryfikowana decyzja czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 9 specustawy powodziowej, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie.

Decyzja zawiera określenie linii rozgraniczających teren inwestycji w postaci map w skali 1:1000 przedstawiających projektowany obszar inwestycji, stanowiących załączniki nr 1 i 2. Decyzja zawiera także zatwierdzenie podziału nieruchomości (mapy z projektem podziału są załącznikami nr 5-42, stanowiącymi integralną część decyzji). W decyzji ustalono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, a także określono wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

W decyzji określono także nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Ponadto, na mocy decyzji Wojewody [...] zatwierdzono projekt budowlany, będący załącznikiem nr 3 i 4, który stanowi integralną część zaskarżonej decyzji. Wojewoda [...] zawarł również w treści zaskarżonej decyzji warunki określone w decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań.

Przedmiotowa decyzja, w wyniku dokonania przez organ odwoławczy korekty merytoryczno-reformacyjnej decyzji organu I instancji, do czego organ był uprawniony, w ramach art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jest także zgodna z art. 24 specustawy przeciwpowodziowej, w myśl postanowień którego "decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji określa termin odpowiednio wydania nieruchomości albo wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń". Rozstrzygnięcie bowiem organu pierwszej instancji nie zawierało terminu wydania nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, co jest elementem obligatoryjnym zgodnie z art. 24 specustawy przeciwpowodziowej.

Nie można zgodzić się ze stroną skarżącą, że doszło w sprawie do naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 84 § 1, art. 85 § 1, art. 86 k.p.a.

Nie sposób jest uznać, iż w sprawie naruszona została reguła dwuinstancyjności postępowania zawarta w art. 15 k.p.a.

Wyrażona w art. 15 k.p.a. istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Organ odwoławczy ma możliwość uchylenia orzeczenia organu pierwszej instancji i w to miejsce wydania własnego orzeczenia (reformacyjnego) i to zarówno w części jak i w całości. Może również w zależności od warunków danej sprawy utrzymać w mocy zaskarżone orzeczenie uznając, po rozpoznaniu sprawy, iż stanowisko organu pierwszej instancji było prawidłowe, jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia niektórych wad uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji - przykładowo może znacznie rozszerzyć motywy, którymi kierował się rozpoznając sprawę. Z zasady ponownego rozpatrywania sprawy przez organ II instancji wynika, że ma on prawo korygować błędy popełnione przez organ I instancji, oczywiście o ile nie prowadziłoby to do utrzymania w mocy rozstrzygnięcia niezgodnego z prawem (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1041/12). Organ II instancji uprawniony jest także, jeżeli uzna to za konieczne, przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Organ drugiej instancji może rozszerzyć granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszej instancji, jak i na te, które po wydaniu decyzji uległy zmianie oraz te, które w świetle zmienionych przepisów prawa mają dla sprawy znaczenie prawne. Obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty, zamiast uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania do ponownego rozpoznania, w świetle art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli instancyjnej organ drugiej instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, a zakres uzupełnienia przez organ odwoławczy materiału dowodowego sprawy mieści się w granicach zakreślonych w art. 136 k.p.a. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 537/11). Wydanie przez organ odwoławczy decyzji uchylającej i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, jest możliwe wówczas, gdy organ II instancji wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem, gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, przewidzianego w art. 136 k.p.a., umożliwia temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1725/10).

Mając na uwadze powyższe rozważania, w ocenie Sądu, działania podejmowane przez organ odwoławczy, jak także "zaniechania" nie stanowią o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wbrew stanowisku skarżących organ II instancji mógł wezwać inwestora do wypowiedzenia się co do zarzutów o charakterze lokalizacyjnym podniesionych w odwołaniu strony. O naruszeniu tej zasady nie świadczy także, okoliczność nie przeprowadzenia żądanych przez skarżące dowodów w zakresie wpływu inwestycji na grunty strony, w szczególności z opinii biegłego, jak również, iż organ pierwszej instancji nie dokonywał ustaleń w przedmiocie zmian stosunków wodnych na gruntach należących do strony, a objętych inwestycją budowy wałów, w zakresie podnoszonych zastrzeżeń. Idąc torem rozumowania strony skarżącej, każda podnoszona okoliczność, która nie była przedmiotem zainteresowania organu I instancji, a była wskazywana na etapie postępowania odwoławczego, stanowiłaby podstawę do wyeliminowania decyzji. Jeszcze raz należy podkreśli, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę w jej całokształcie, mając na uwadze także zarzuty podnoszone w odwołaniu. W przedmiotowej sprawie nie zmienił stan faktyczny, ani prawny, jak również zakres postępowania, nie może być więc mowy o naruszeniu zasady określonej w art. 15 k.p.a.

Również zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., nie mógł odnieść zamierzonego skutku. W każdym przypadku, gdy wchodzi kwestia pozbawienia strony czynnego udziału w postępowaniu, należy rozważyć, jaki wpływ na sytuację prawną strony miało pozbawienie jej tego prawa. W niniejszej sprawie brak umożliwienia odwołującym się przez organ I instancji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz na skutek wadliwości zawiadomienia o postępowaniu, prawa do zgłoszenia żądań, został konwalidowany na etapie postępowania odwoławczego, wadliwość postępowania organu I instancji strona mogła kwestionować w odwołaniu od decyzji Wojewody [...], co też uczyniła. Strona skarżąca nie powinna upatrywać natomiast naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu oraz formułować zarzutu jej naruszenia w stosunku do decyzji organu II instancji, w sytuacji gdy kwestionuje, tak jak w niniejszej sprawie, fakt nie przeprowadzenia żądanych przez stronę skarżącą dowodów, w tym opinii biegłego, wizji lokalnej, albowiem zarzuty te odnoszą się w gruncie rzeczy do ustaleń faktycznych.

Minister Infrastruktury i Budownictwa realizując zaś zasadę obiektywizmu, zawartą w art. 7 k.p.a., nakazującą organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a także zasadę wyrażoną w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do ponoszonych przez skarżące kwestii.

Wyjaśnił, powołując się na stanowisko inwestora, dlaczego niezasadnym było uznanie żądania strony i przeprowadzenie dowodów, poprzez wystąpienie do Burmistrza B. o przekazanie akt spraw wszystkich postępowań administracyjnych dotyczących zmiany stosunków wodnych, skutkujących nadmiernym uwilgotnieniem gruntów działki skarżących, przeprowadzenie wizji lokalnej w terenie na dowód, że nie istnieją i nie istniały urządzenia wodne służące do odprowadzania wód powierzchniowych do rowu K-1 z obszaru zlewni wód o powierzchni 10 ha, z dróg gminnych położonych na działkach nr [...] i [...] i z ulicy F., jak również przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego i oględzin nieruchomości w zakresie tego, jaki wpływ na stan uwilgotnienia działek nr [...],[...] i [...] będzie miała przedmiotowa inwestycja.

W ocenie Sądu, argumentacja przedstawiona przez organ odwoławczy jest przekonywująca. Zastrzeżenia skarżących, jak słusznie wskazał organ, odnoszą się do odrębnych spraw, dla których wszczęte zostały postępowania administracyjne, które trwają od 2010 r. Przedmiotem zastrzeżeń, w gruncie rzeczy, nie jest planowany wał przeciwpowodziowy, lecz zmienione w wyniku innych niepowiązanych z inwestycją przeciwpowodziową działań. Powyższe można wywieść z argumentacji podniesionej w odwołaniu, gdzie strona wprost wskazuje winnego (Gminę B.) zaistniałego stanu rzeczy, tj. nadmiernego uwilgotnienia gruntów należących do skarżących. Nasuwa się także spostrzeżenie, iż strona skarżąca kwestionując przedmiotową decyzję, zmierza do uregulowania stosunków wodnych istniejących obecnie na jej gruntach. Świadczy o tym stwierdzenie zawarte w odwołaniu, aby organ dokonał "zmiany decyzji w taki sposób, by przyjęte rozwiązania projektu skutkowały tym, by dz. nr [...],[...] i [...] nie były nadmiernie uwilgotnione i by nie mogły być nadmiernie uwilgotnione". Jednakże, celem inwestycji dla której została wydana decyzja, było zabezpieczenie przeciwpowodziowe dzielnicy miasta B., a nie odwodnienie terenów znajdujących się nieopodal. Z zaskarżonej decyzji wynika, że wał przeciwpowodziowy został zaprojektowany z uwzględnieniem istniejących warunków terenowych, dokonując jednocześnie zabezpieczenia terenu wzdłuż projektowanego wału ziemnego oraz wzdłuż projektowanego muru oporowego. Co więcej, zauważyć należy, iż zgodnie z art. 6 ust. pkt 2 i 4 specustawy przeciwpowodziowej, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych decyduje o przebiegu inwestycji oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg inwestycji oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno wojewoda jak i organ odwoławczy mogą działać tylko w granicach tego wniosku nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Ocenie dokonanej przez organy pierwszej i drugiej instancji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy przeciwpowodziowej.

W niniejszej sprawie, jak wyżej wspomniano, inwestor spełnił wymagania zawarte w przepisach specustawy powodziowej. Wbrew stanowisku skarżących do wniosku inwestora dołączone zostały wszystkie niezbędne dokumenty. Zgodnie z art. 6 ust. 2 specustawy przeciwpowodziowej Zarządu Powiatu w B. wydał pozytywną opinię w trybie tzw. "milczącej zgody". Inwestor wystąpił bowiem o wydanie takiej opinii, a Zarząd Powiatu w B. nie udzielił odpowiedzi w ustawowo przewidzianym terminie, co należało traktować jako brak zastrzeżeń do wniosku. Tak samo sprawa przedstawia się z opiniami Powiatowego Zarządu Dróg w B. i Wojewódzkiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w O. W przedmiotowej sprawie inwestor do wniosku o wydanie decyzji dołączył także decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla omawianego przedsięwzięcia. W przedmiotowej decyzji organ wskazał m.in., że na podstawie dostępnych danych można stwierdzić, że charakter i zakres prac na etapie realizacji inwestycji jak również jej eksploatacji nie będą miały negatywnego wpływu na jakość i stan siedlisk oraz gatunków dla ochrony których wyznaczono obszar ochrony [...] a także na spójność obszarów Natura 2000. Mapa zaś wskazująca projektowany obszar inwestycji z zaznaczeniem podziału geodezyjnego oraz terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu, a także wskazanie części nieruchomości będących częścią inwestycji, na której nie będą prowadzone roboty budowlane, stanowi załączniki nr 1 i 2 do decyzji Wojewody [...].

Tym samym zarzuty skarżących nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Wbrew stanowisku strony skarżącej organy rozstrzygające niniejszą sprawę (organ odwoławczy może nie wprost) w sposób należyty uzasadniły przesłanki zastosowania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji. Organ pierwszej instancji wskazał bowiem, iż jest on warunkowany uzasadnionym interesem społecznym i gospodarczym. Wynika on z konieczności ochrony zdrowia ludzkiego jak również ze względu na konieczność zabezpieczenia gospodarstwa narodowego, przed ciężkimi stratami spowodowanymi możliwością wystąpienia powodzi na terenie miasta B. Organ II instancji utrzymując decyzję organu I instancji podzielił niejako uzasadnienie w tym zakresie, ponadto, pośrednio przesłanki do zastosowania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji można wywieść z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W każdym bądź razie, niedostateczne uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie może przemawiać za wyeliminowaniem jej z obiegu prawnego. Jeszcze raz należy zaznaczyć, że weryfikowana decyzja czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 9 specustawy powodziowej, zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.