Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2609/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2 ust 1 lit e
journal: Dz.U. 1944 nr 4 poz 17
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Monika Barszcz (spr.), Protokolant st. ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2020 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Minister, organ, MRiRW) działając na podstawie art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, ze zm., dalej: "Kpa"), po rozpoznaniu wniosku W. M. (dalej: skarżący, strona) odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych (dalej także jako: MRiRR) z dnia 25 września 1947 r. w sprawie przejęcia majątku ziemskiego [...] na cele reformy rolnej.

Minister orzekł w następującym stanie faktycznym:

Wojewódzki Urząd Ziemski w [...] (dalej także jako: WUZ) orzeczeniem z [...] czerwca 1945 r., wydanym na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51; dalej także jako: rozporządzenie) uznał, że nieruchomość ziemska [...], położona w gminie [...] pow. [...], stanowiąca własność A. M., nie spełnia norm powierzchniowych określonych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) i jako taka nie podlega parcelacji. Według WUZ nieruchomość miała 93,12 ha powierzchni ogólnej, z czego użytków rolnych 44,05 ha.

Działając w trybie wznowienia postępowania Urząd Wojewódzki [...] (dalej także jako UW) decyzją z [...] lipca 1947 r.: wznowił postępowanie w sprawie wyłączenia spod parcelacji nieruchomości [...], uchylił orzeczenie WUZ z [...] czerwca 1945 r. i uznał, że wspomniana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Decyzja ta została utrzymana w mocy orzeczeniem Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] września 1947 r.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] września 1947 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Urzędu Wojewódzkiego [...] z [...] lipca 1947 r. wystąpił W. M..

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmawiając stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia wskazał w uzasadnieniu, że decyzja Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych wraz z decyzją Urzędu Wojewódzkiego [...] wydane zostały w trybie wznowienia postępowania, dlatego w pierwszej kolejności należy poddać ocenie prawidłowość zastosowania przez te organy poszczególnych norm procesowych.

Organ wskazał, że postępowanie zostało wznowione z urzędu, zgodnie z art. 96 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341, ze zm. - dalej także jako rpa), przed upływem trzech lat od uprawomocnienia się decyzji kończącej wznawiane postępowanie (ograniczenie z art. 96 ust. 3 rpa). Dlatego rozstrzygnięcie co do meritum we wznowionym postępowaniu należy uznać za uprawnione.

Minister nie zgodził się z zarzutem skarżącego, że kontrolowane orzeczenia naruszają art. 75 ust. 1 i 2 w zw. z art. 44 rpa poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a także nieustalenie stanu sprawy. Zakres postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 44 rpa, w przypadku kontrolowanych orzeczeń zdeterminowany był regułami właściwymi dla postępowania wznowieniowego, w tym przede wszystkim normą z art. 97 ust. 2 rpa, zgodnie z którą we wznowionym postępowaniu organ nie ma prawa powtarzać tych poprzednich dochodzeń, które nie dotyczą przyczyny wznowienia. Urząd Wojewódzki mógł więc jedynie zbadać istnienie nowej okoliczności i jej wpływ na poprzednie rozstrzygnięcie. Z kolei wymagania w zakresie zawartości decyzji, określone w art. 75 ust. 1 i 2 rpa, niewątpliwie zostały spełnione. W szczególności podstawa prawna została ujawniona poprzez wyliczenie stosownych przepisów materialnych oraz procesowych, wyjaśnione są motywy takiego, a nie innego rozstrzygnięcia, precyzyjnie określona została osnowa. O ile uzasadnienie decyzji UW cechuje pewna lakoniczność, to jednak nie sposób powiedzieć, że zasadnicze powody rozstrzygnięcia nie są znane - a taki stan rzeczy nie uprawnia do stwierdzenia rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego. W stosunku do decyzji MRiRR zwięzłość uzasadnienia znajduje dodatkowe usprawiedliwienie w art. 94 rpa (przy decyzjach zatwierdzających rozstrzygnięcie niższej instancji może wystarczyć wskazanie na uzasadnienie zaskarżonej decyzji).

Organ wskazał, że w myśl art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia [...] września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, w odniesieniu do nieruchomości ziemskiej [...] ocenie podlega jedynie norma 50 ha użytków rolnych warunkująca przejęcie tego majątku. W żadnym momencie organy władzy publicznej nie twierdziły bowiem, aby nieruchomość miała przekraczać 100 ha powierzchni ogólnej.

Minister jednocześnie zastrzegł, że z uwagi na zasady rządzące trybem stwierdzenia nieważności, weryfikacja normy 50 ha użytków rolnych nie polega na ponownym ustaleniu, za pomocą wszelkich dostępnych środków dowodowych, jaki był rzeczywisty areał użytków rolnych w majątku (tak jak w postępowaniu w trybie zwykłym). Ocena może mieć natomiast na celu jedynie ustalenie, czy orzekający w trybie nadzwyczajnym (wznowienia postępowania) UW oraz MRiRR nie naruszyli rażąco prawa: (i) stwierdzając zaistnienie przesłanki wznowieniowej oraz (ii) uznając, że określona przesłanka wznowieniowa skutkuje koniecznością uchylenia decyzji dotychczasowej i orzeczenia co do meritum o podleganiu majątku [...] pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

MRiRW podał, że podstawę wznowienia postępowania stanowił art. 95 lit. b rpa, definiujący tę podstawę jako wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych, które istniały już przy wydaniu decyzji, lub nowych środków dowodowych, o ile okoliczności te lub środki w toku postępowania nie były znane władzy rozstrzygającej. W tym kontekście Urząd Wojewódzki powołał się na przeprowadzone przez specjalnie powołaną komisję badanie stanu nieruchomości. Jak podaje orzeczenie UW, komisja "zjechała na grunt" w dniu 25 czerwca 1947 r., wobec czego sporządzone w rezultacie badania dokumenty w oczywisty sposób nie mogą stanowić nowych dowodów w rozumieniu art. 95 lit. b rpa - powstały dwa lata po wydaniu orzeczenia WUZ. W decyzji UW nie twierdzi się zresztą, że podstawą wznowienia miałyby być nowe dowody - a tylko nowe okoliczności. W takim ujęciu nie da się wykluczyć, że przeprowadzone wówczas badanie i materiały dokumentujące jego wyniki ujawniły takie okoliczności, które istniały w dacie wydania decyzji WUZ lecz nie były temu organowi znane. Tą nową okolicznością okazał się areał użytków rolnych w wymiarze 61,00 ha. Jak wynika z decyzji UW, komisja sporządziła protokół klasyfikacyjny, rejestr klasyfikacyjno-szacunkowy oraz plan-szkic sytuacyjny. Dokumentów tych nie udało się jednak obecnie odnaleźć, mimo szeroko zakrojonej kwerendy archiwalnej. W takiej sytuacji, nie znając dokładnej treści owych dokumentów, nie można z całą stanowczością stwierdzić, że zawierały ustalenia oczywiście błędne lub, że w rzeczywistości nie ujawniały nowych okoliczności w rozumieniu art. 95 lit. b rpa. Nie można w rezultacie przypisać decyzji UW i Ministra naruszenia art. 95 lit. b rpa w zakresie wadliwego zastosowania przesłanki wznowieniowej, gdyż wada taka byłaby jedynie domniemana, oparta na przypuszczeniu co do treści archiwalnego dokumentu.

Zdaniem organu stwierdzenie, że okoliczność stanowiąca przesłankę wznowienia postępowania nie może zostać zakwestionowana, w zasadzie wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji opartej na tejże przesłance. Jednak z uwagi na historyczny wymiar sprawy i wiążącą się z tym konieczność zgromadzenia archiwalnego materiału dowodowego, który z przyczyn niezależnych od organu oraz od wnioskodawcy mógł się w jakimś zakresie nie zachować, wreszcie uwzględniając doniosły charakter sprawy (wiążącej się z odjęciem dawnemu właścicielowi prawa własności nieruchomości) - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał za zasadną ocenę materiału dowodowego pod kątem ustalenia, czy wynika z niego w sposób bezsporny areał użytków rolnych w [...] mniejszy niż 50 ha.

Organ wskazał, że majątek A. M. podlegał parcelacji już przed II wojną światową. Jak wynika z pisma Komisarza Ziemskiego do Okręgowego Urzędu Ziemskiego w [...] z 6 października 1930 r., znak [...], z folwarku [...] (w niektórych dokumentach występuje jako [...]) obejmującego ongiś 535 ha rozparcelowano 119,7118 ha, a właściciel złożył podanie o dalszą parcelację 223,9488 ha. W ten sposób pozostaje w [...] 191,7450 ha. Pismo zawiera też informację, że powierzchnie wód i lasów "jako niewielkie i nie obejmujące obszarów przewidzianych w rozdziale A i punk. b rozdziału B art. 4 wspomnianej ustawy nie mogłyby być zaliczone do użytków podlegających wyłączeniu". Minister wyjaśnił, że w art. 4 pkt 2 cz. A ustawy z 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej (Dz.U. z 1926 r., Nr 1, poz. 1) określona była norma wynosząca 30 ha obszarów leśnych, natomiast w art. 4 pkt 2 cz. B lit. b - 20 ha innych niż stawy rybne wód. Przedwojenny areał lasów wynosił zatem mniej niż 30 ha.

MRiRW stwierdził, że z 23 stycznia 1945 r. pochodzi dokument przez autora, wójta gminy [...], nazwany "protokołem", a zawierający informacje na temat majątku [...]. Wynika z niego, że ogólny obszar majątku to 93 ha, w tym ziemi ornej - 33,39 ha, łąk i pastwisk - 16,71 ha, ogrodu warzywnego - 0,63 ha, lasu i parku - 18,50 ha, podwórze i pod zabudowaniami - 1,33 ha, krzaki i zarośla - 11,01 ha, nieużytki - 7,31 ha, staw - 0,67 ha, wreszcie drogi - 3,45 ha. Wynika z tego, że tereny stanowiące użytki rolne w myśl § 4 rozporządzenia stanowiły 50,73 ha. Dokument podpisany został przez syna właściciela, J. M..

Ponadto 30 stycznia 1945 r. sporządzony został - przez pełnomocnika tymczasowego rządu RP R. G., w obecności żony administratora R. M. - protokół w sprawie przejęcia majątku [...] na cele reformy rolnej. Wykazano w nim następujące wartości: grunty orne - 33,39 ha, łąki - 6 ha, pastwiska - 10,71 ha, ogrody warzywne - 0,63 ha, stawy rybne - 0,67 ha, inne wody - 8,5 ha, podwórza i budynki - 1,33 ha, drogi i rowy - 3,45 ha, nieużytki - 18,32 ha, park - 10 ha. Daje to ogólną powierzchnię 93 ha, w tym użytków rolnych w rozumieniu § 4 rozporządzenia - 50,73 ha.

Zdaniem organu ze zgromadzonych materiałów nie wynika, by mimo sporządzenia protokołu przejęcia doszło do faktycznego objęcia władania nad majątkiem przez władze ziemskie. Część nieruchomości została natomiast poddana administracji władz leśnych. Z dnia 24 maja 1945 r. pochodzą protokół i sprawozdanie z ustalenia granic gruntów pozostałych przy majątku [...]. Z udziałem mierniczego S. M. miało dojść do określenia powierzchni terenów przejmowanych przez Nadleśnictwo [...]- mowa jest o 50,55 ha gruntów leśnych i przyleśnych, zaś przy właścicielu pozostaje 42,49 ha ziemi ornej.

Minister wskazał, że dokumenty, na które powołał się WUZ w uzasadnieniu swojej decyzji z [...] czerwca 1945 r., to plan i rejestr pomiarowy sporządzony przez mierniczego E. B.. Według uzasadnienia decyzji wykazywały one powierzchnię ogólną 93,12 ha, zaś wielkość poszczególnych rodzajów użytków wynosiła: grunty orne - 27,34 ha, łąki - 16,71 ha, lasy - 42,16 ha, wody - 1,67 ha, park i podwórze - 1,33 ha, nieużytki, drogi i rowy - 2,73 ha. W przedłożonym przez wnioskodawcę piśmie mierniczego B. z 20 marca 1945 r. podana jest jednak wielkość użytków rolnych 44,05 ha bez szczegółowego rozliczenia areału poszczególnych rodzajów użytków; pod ochroną leśną miało znajdować się 42,16 ha, poza tym mierniczy wspomina o 5,73 ha innych gruntów (w tym sadów, które w myśl § 4 rozporządzenia stanowią użytek rolny) oraz 1,18 ha gruntów rozparcelowanych (bez przywołania ich charakterystyki). Informacje te należy interpretować łącznie z danymi wynikającymi z załączonego przez mierniczego B. planu gruntów. Na planie pomierzone zostały użytki w ramach trzech działek o łącznej powierzchni 42,49 ha; grunty orne, łąki i ogrody stanowią razem 40,49 ha. Z kolei na działce (bez numeru) o pow. 50,55 ha widoczny jest obszar parkowo-leśny wokół dworu (wielkości wyraźnie mniejszej niż działka nr 3), obszar zaznaczony jako łąka w części południowej (rozmiarów zbliżonych do działki nr 1) oraz obszar wschodni i południowy nad rzeką [...] - bez specyficznych oznaczeń. Na działce o pow. 50,55 ha nie mierzono szczegółowo poszczególnych kategorii użytków, ponieważ była ona pozostawiona gospodarce leśnej (por. też np. szkic sytuacyjny terenów przeznaczonych na cele gospodarki leśnej, stanowiący załącznik do protokołu z 5 lipca 1945 r.). W efekcie plan mierniczego B. ukazuje istnienie ok. 20 ha parku vel lasu, niecałe 50 ha terenów oznaczonych jako użytki rolne, ok. 3 ha zabudowań i gruntów rozparcelowanych i ok. 20 ha terenów bez określonego rodzaju.

Organ podniósł, że z 5 lipca 1945 r. pochodzi protokół w sprawie przekazania Nadleśnictwu [...] terenów przeznaczonych na cele gospodarki leśnej. Według protokołu w skład wymienionych wcześniej 50,55 ha wchodziło 10,62 ha drzewostanów i 39,93 ha łąk i halizn.

Po wydaniu decyzji z [...] lipca 1947 r., w związku z prośbą gromady wsi [...] o zmianę sposobu zagospodarowania terenów leśnych pochodzących z majątku [...], Ministerstwo Rolnictwa i Reform Rolnych w piśmie do Urzędu Wojewódzkiego z 29. Lipca 1947 r., nr [...], informowało o stosownej zgodzie obejmującej "15-ha w granicach całości obszaru leśnego b.maj. [...]". Z kolei w dotyczącym również tego zagadnienia piśmie Starostwa Powiatowego [...] do Urzędu Wojewódzkiego [...] z 9 października 1947 r. zawarta jest dodatkowa informacja, iż oprócz wspomnianych 15 ha na terenie majątku istnieje także kilkuhektarowy park, wobec czego obszar terenów leśnych, poleśnych oraz parku miał wynosić łącznie 24,42 ha.

Zdaniem organu z powołanych wyżej dokumentów wynika, iż podstawowy problem wiąże się z charakterystyką gruntów przekazanych w 1945 r. w zarząd Nadleśnictwu [...]. Zadrzewienie parkowe vel leśne zajmowało najprawdopodobniej ok. 20 ha: z przedwojennych dokumentów parcelacyjnych wynika, że musiało to być poniżej 30 ha, według różnych informacji z 1945 r. to ok. 18 ha bądź ok. 10 ha, wreszcie według protokołu z 1947 r. - 24,42 ha. Część terenów objętych we władanie przez Nadleśnictwo stanowiły łąki, które w zależności od dokumentu zaliczane były do terenów leśnych, bądź do użytków rolnych. Charakter gruntów oddanych Nadleśnictwu był więc zróżnicowany - obejmował drzewostan jak i łąki. Dlatego wykluczone jest przyjęcie, że wszystkie grunty oddane na pewien czas w zagospodarowanie Nadleśnictwu [...], z tego tylko powodu muszą być wyłączone z kategorii użytków rolnych. Powierzchnia użytków rolnych miała według różnych danych od ok. 45 do ok. 51 ha, a według nieodnalezionych dokumentów powołanych w kontrolowanych decyzjach - nawet 61 ha. Biorąc pod uwagę, że powierzchnia przekraczająca 50 ha wymieniana była już w 1945 r., a więc przed datą wydania decyzji UW - nie sposób jednoznacznie wykluczyć prawidłowości oceny dokonanej przez Urząd Wojewódzki oraz Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych. Porównanie wszystkich materiałów nie pozwala na stanowcze stwierdzenie, że powierzchnia użytków rolnych była mniejsza niż 50 ha. W takim stanie rzeczy nie ma prawnych powodów by uznać, że orzekający w trybie wznowienia postępowania Urząd Wojewódzki nie miał prawa uchylić decyzji [...] i orzec co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie podlegania majątku [...] normie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Nie można też odmówić Ministrowi Rolnictwa i Reform Rolnych prawa do utrzymania w mocy decyzji UW.

Minister stwierdził, że z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnej, stwierdzenie jej nieważności dopuszczalne jest tylko wyjątkowo - wówczas mianowicie, gdy w sposób oczywisty naruszony został przez daną decyzję wyraźny w swej treści przepis prawa, a skutki gospodarcze bądź społeczne tego naruszenia nie dają się pogodzić z zasadą praworządności. W kontekście rozpoznawanej sprawy istotne jest, że brak jednoznacznych dowodów pozwalających na podważenie ustaleń zawartych w kontrolowanej decyzji, stanowi negatywną przesłankę stwierdzenia nieważności. Stwierdzenie nieważności decyzji winno być zatem oparte o konkretne dowody, pozwalające na bezsporne ustalenie, że stan faktyczny sprawy został w badanym orzeczeniu ustalony wadliwie i to do tego stopnia, że doprowadziło to do wydania decyzji, która przy prawidłowych ustaleniach musiałaby być inna. W stosunku do kontrolowanej decyzji z [...] lipca 1947 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji z [...] września 1947 r. nie odnaleziono takich dowodów, które pozwoliłyby na stwierdzenie ich nieważności. Rozbieżność danych wynikających z różnych dokumentów nie jest możliwa do usunięcia w ramach postępowania prowadzonego w trybie nieważnościowym. Nie ma podstaw, aby całkowicie zdyskwalifikować dokumenty wykazujące ponad pięćdziesięciohektarowy areał użytków rolnych. Przyjęta w kontrolowanych decyzjach ocena, iż majątek [...] miał ponad 50 ha użytków rolnych, nie wykracza w sposób rażący poza granice zrekonstruowanego obecnie stanu faktycznego sprawy.

Zdaniem MRiRW wnioskodawca odwołuje się do jedynego w istocie dokumentu dla niego korzystnego - do pomiarów mierniczego B. z 1945 r., z tym że pomija informacje wynikające z planu tego mierniczego odnoszące się do zróżnicowania gruntów w obrębie działki o pow. 50,55 ha, nie polemizuje też z innymi dokumentami, dowodzącymi istnienia większego niż 50 ha areału użytków rolnych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie MRiRW wniósł skarżący – Pan W. M.. Zaskarżonej w całości decyzji zarzucił on naruszenie:

art. 7, 77 § 1, 80 w zw. 158 § 1 Kpa poprzez nieprawidłową odmowę stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] września 1947 r., w sytuacji w której organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem skarżącego, a w szczególności poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sprawie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji oparcie zaskarżonej decyzji na błędnych ustaleniach, zwłaszcza w zakresie istnienia przesłanki wznowieniowej przy wydawaniu decyzji z dnia [...] lipca 1947 r. (utrzymanej w mocy decyzją z dnia [...] września 1947 r.) oraz powierzchni nieruchomości będącej przedmiotem postępowania;

art. 8 w zw. z art. 81a w zw. z art. 158 § 1 Kpa poprzez błędną odmowę stwierdzenia nieważności orzeczenia przy jednoznacznym ustaleniu przez organ (co zostało wprost wyartykułowane w treści uzasadnienia skarżonej decyzji), że w sprawie pozostają niedające się usunąć wątpliwości, co do stanu faktycznego, zwłaszcza w zakresie określenia powierzchni użytków rolnych i w konsekwencji rozstrzygnięcie tych wątpliwości na niekorzyść strony;

art. 95 lit. b w zw. z art. 96 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 158 § 1 Kpa poprzez błędną odmowę stwierdzenia nieważności orzeczenia w sytuacji, w której wskazana w orzeczeniu UW podstawa wznowienia, w ustalonych przez organ okolicznościach sprawy, w tym, w określonych okolicznościach faktycznych dotyczących zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, nie mogła stanowić przesłanki wznowieniowej albowiem nie było żadnego dowodu (z dokumentu) i/lub innych okoliczności poza pomiarem mierniczego B. (a następnie mierniczego M.) świadczących o tym, że powierzchnia użytków rolnych w dniu wydawania orzeczenia (z dnia [...] czerwca 1945 r.) o nie podleganiu parcelacji (wydanego nota bene na wniosek właściciela) przekraczała 50 ha, a miarodajnymi i koniecznymi danymi (okolicznościami) wskazującymi na rzeczywistą powierzchnię użytków rolnych (jak również całej nieruchomości) są (były) dane istniejące na dzień złożenia wniosku przez ówczesnego właściciela nieruchomości, tudzież dzień wydawania orzeczenia, tudzież dzień wejścia w życie dekretu, a nie dane zdobyte i wytworzone na potrzeby wznowienia postępowania w 1947 r. (i następnie na potrzeby tego postępowania wykorzystane), w sytuacji w której znikąd nie wynika, że okoliczność jakoby powierzchnia użytków rolnych w dacie wydawania orzeczenia w 1945 r. była taka jak w decyzji z 1947 r. i że okoliczność ta w 1945 r. nie była znana ówczesnemu organowi, a istniała;

art. 97 ust 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 158 § 1 Kpa poprzez błędną odmowę stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, w której brak przesłanki wznowieniowej uniemożliwiał ówczesnemu organowi dokonanie merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie uchylenia dotychczasowej decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy;

art. 7, 77 § 1, 80, 81a w zw. z art 8 w zw. z art. 158 § 1 Kpa poprzez nieuprawnione stawianie przez organ hipotez i w konsekwencji literalne nie wykluczenie, że wszystkie grunty oddane na pewien czas w zagospodarowanie Nadleśnictwu Grójec, muszą być wyłączone z kategorii użytków rolnych, w sytuacji w której z treści zgromadzonych dokumentów i dokonanego poprawnie procesu porównawczego powierzchni poszczególnych rodzajów gruntów na nieruchomości (czego organ nie uczynił) wynika, że powierzchnia użytków rolnych wynosiła poniżej 50 ha, co w zestawieniu z pomiarami dokonanymi przez mierniczego B. i M. czyni ustalenia organu na wskroś błędnymi i nieuprawnionymi;

art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. w zw. z § 4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 158 § 1 Kpa poprzez ich błędne zastosowanie oraz błędną odmowę stwierdzenia nieważności orzeczenia w sytuacji, w której orzeczenie Ministra oraz poprzedzające je orzeczenie UW dotknięte były rażącymi naruszeniami ww. przepisów poprzez ich zastosowanie przez ówczesny organ i uznanie, że mogą one stanowić podstawę materialnoprawną orzeczenia merytorycznego wydanego po wznowieniu postępowania;

art. 8 Kpa, poprzez przeprowadzenie postępowania w sprawie w sposób niejasny, sprzeczny z dyrektywami Kpa, a przez to nie budzący zaufania do organów władzy publicznej zwłaszcza szczebla ministerialnego, co przejawia się również w mnożeniu w treści uzasadnienia skarżonej decyzji niedopowiedzeń, hipotez, niejasności;

art. 6 Kpa poprzez prowadzenie przez organ postępowania sprzecznie z przepisami prawa, a w konsekwencji wydanie decyzji z rażącym naruszeniem szeregu przepisów postępowania, co godzi jednoznacznie w zasadę praworządności.

Mając na uwadze powyższe strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skarżący wskazał m.in., że będące przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenie Ministra, utrzymujące w mocy orzeczenie Urzędu Wojewódzkiego [...], wznawiające postępowanie zakończone decyzją Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego, w pkt 2 i 3 zawierało merytoryczne rozstrzygnięcie wydane po wznowieniu postępowania. Organ miał obowiązek ustalić właściwy stan faktyczny, który przyświecał lub mógł przyświecać organowi wydającemu w 1947 r. decyzję wznowieniową. Inna ocena tego obowiązku spowodowałaby, że na skutek decyzji o wznowieniu postępowania, w której znajduje się odmienne orzeczenie co do istoty, strona byłaby pozbawiona możliwości polemiki i podnoszenia zarzutów, co do rozstrzygnięcia merytorycznego po wznowieniu, zwłaszcza w sytuacji, w której nie miała interesu w skarżeniu korzystnego dla niej rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego z dnia [...] czerwca 1945 r. o nie podpadaniu nieruchomości pod parcelację. Oczywistym jest, że owa polemika musi wiązać się z przesłanką wznowieniową, ale w stanie faktycznym jak w przedmiotowej sprawie, kwestia przesłanki wznowieniowej, tj. rzekomego pojawienia się nowej okoliczności (która miała istnieć w dacie wydawania decyzji pierwotnej z 1945 r.) bezwzględnie wiąże się z koniecznością odniesienia się przez organ do ustalonych, lub nieustalonych przez ówczesny organ faktów (okoliczności), które doprowadziły do stanowiska, że decyzja Ministra i poprzedzająca ją decyzja wznowieniowa z dnia [...] lipca 1947 r. nie są dotknięte wadami nieważności skierowanymi do trzech punktów rozstrzygnięcia w decyzji wznowieniowej.

W ocenie Skarżącego w sprawie nie zaistniała żadna z podstaw wznowieniowych wskazanych w art. 95 rozporządzenia Prezydenta, która pozwalałaby wznowić uprzednio zakończone decyzją ostateczną postępowanie. Ani z treści skąpego uzasadnienia decyzji wznowieniowej, ani ze zgromadzonych przez organ dokumentów, w tym protokołu z dnia 25 czerwca 1947 r. nie wynika, że rzekoma okoliczność w postaci powierzchni użytków rolnych w wymiarze 61 ha istniała w momencie wydawania decyzji o nie podpadaniu pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (z dnia 27 czerwca 1945 r.), i że nie była ona znana urzędowi w tamtym momencie. Stworzenie nowego dokumentu w 1947 r., mającego rzekomo świadczyć o tym, że powierzchnia użytków rolnych w 1945 r. była taka jak 1947 r., a następnie uznanie, że może to wywrzeć taki skutek, że na tej podstawie można wznowić postępowanie powołując się na art. 95 lit b rozporządzenia i uchylić poprzednią decyzję (wydając nową - merytoryczną), jest nie do pogodzenia z ówczesnymi przepisami proceduralnymi i stanowi wypaczenie rozumienia przepisów procesowych w zakresie wznowienia postępowania. Brak głębszej analizy organu, w świetle poczynionej uwagi o historycznym i doniosłym charakterze sprawy - wszak mamy tutaj do czynienia z pozbawieniem byłego właściciela prawa własności jego nieruchomości - w sposób stanowczy powoduje, że decyzja Ministra dotknięta jest takimi naruszeniami, które winny spowodować jej bezwzględne uchylenie. Zresztą z treści uzasadnienia skażonej decyzji (str. 3) w sposób jednoznaczny wynika, że komisja, która zjechała na grunt w dniu 25 czerwca 1947 r. badała stan nieruchomości na ten dzień. Nie dokonywała ona zestawień (porównań) z poprzednio ustalonymi okolicznościami i istniejącymi dokumentami, nie weryfikowała i nie konfrontowała ich, nie wykazała również, że powierzchnia gruntów ornych w 1945 r. nie była taka, jak ustalona w orzeczeniu z dnia [...] czerwca 1945 r. Powyższe nie zostało również wyjaśnione w treści decyzji wznowieniowej. Ówczesny organ arbitralnie uznał, że skoro w 1947 r. powierzchnia gruntów ornych wynosiła rzekomo 61 ha to tyle samo wynosiła w 1945 r., kiedy był rozpoznawany wniosek ówczesnego właściciela. To błędne działanie organu powoduje "a priori" konieczność ustalenia, że przesłanka wznowieniowa z art. 95 lit. b rozporządzenia, w świetle ustalonego wówczas stanu faktycznego i przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, nie mogła mieć zastosowania, a zatem, decyzja ta była dotknięta rażącym naruszeniem art. 95 lit. b rozporządzenia. Zdaniem skarżącego nie można bowiem uznać, że okoliczność ta istniała w 1945 r. - nie ma na to żadnych dowodów - są wręcz dowody przeciwne, jak choćby pomiar sporządzony do decyzji z dnia [...] czerwca 1945 r., protokół i sprawozdanie z dnia 24 maja 1945 r. określające powierzchnię terenów przejmowanych przez Nadleśnictwo [...] i ich zestawienie z powierzchnią całości nieruchomości i gruntów ornych. Zastosowany przez Urząd zabieg polegający na ustaleniu powierzchni nieruchomości po upływie określonego terminu, w innym wymiarze niż ten wynikający z decyzji o nie podpadaniu pod parcelację wypacza sens, ideę i prawidłowość wydanej w 1945 r. decyzji i wpisuje się w pozaprawne działania ówczesnej władzy. Owa nowość, o której mowa w przywołanym przez organ w decyzji z dnia [...] lipca 1947 r. przepisie, winna tam być utożsamiana z następczym odkryciem owej okoliczności przez organ, nie zaś z następczym zaistnieniem - jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie. Przecież jasnym jest, że sfera faktyczna sprawy administracyjnej kształtuje się i może ulegać zmianom do momentu wydania decyzji ostatecznej, a zatem to co ewentualnie dzieje się później, już po wydaniu decyzji - jak to ewentualnie miało miejsce w przedmiotowej sprawie - po 27 czerwca 1945 r. już do niej nie przynależy i nie wchodzi w rachubę, jako przyczyna wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania na podstawie okoliczności, które miały miejsce po wydaniu decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji (na gruncie obecnie obowiązującego art. 145 § 1 pkt 5 Kpa.

Skarżący podniósł również, że wydana na skutek wznowienia postępowania decyzja z dnia [...] lipca 1947 r., utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] września 1947 r. obarczona była również innymi wadami, które uznać należało za rażące naruszenie przepisów prawa, które winno skutkować stwierdzeniem ich nieważności. Te naruszenia to m.in. następujące uchybienia procesowe: - naruszenie art. 47 ust. 1 rozporządzenia - stanowiącego o dążeniu do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, czego ówczesne organy nie uczyniły, - art. 75, 76 w zw. z art. 72 rozporządzenia - stanowiącego o wymogach decyzji administracyjnej, które to przepisy zostały naruszone w sposób namacalny, co wynika chociażby z oglądu decyzji. Ustalenia organu począwszy od analizy "dokumentów wytworzonych przed wydaniem kontrolowanej decyzji UW z dnia [...] lipca 1947 r. po dokumenty wytworzone po wydaniu kontrolowanej decyzji UW z dnia [...] lipca 1947 r. są niekompletne, pobieżne, nieprzekonywujące, a przez to procesowo wadliwe. Organ zupełnie nie konfrontuje informacji wynikających ze zdobytych dokumentów z innymi, nie wyprowadza z nich prawidłowych wniosków, a w konsekwencji wskazuje, że "rozbieżność danych wynikających z różnych dokumentów nie jest możliwa do usunięcia w ramach postępowania prowadzonego w trybie nieważnościowym. Nie ma podstaw aby całkowicie zdyskwalifikować dokumenty wykazujące ponad pięćdziesięciohektarowy areał użytków rolnych. Skoro organ uznał, że jest powściągany charakterem postępowania (nieważnościowego), to winien w sposób nie budzący wątpliwości biorąc pod uwagę podnoszoną przez siebie doniosłość sprawy i jej historyczny wymiar skupić się na bezbłędnej i gruntownej analizie dwóch danych - tych stanowiących podstawę wydania decyzji w 1945 r. i tych ustalonych w 1947 r.; okoliczności zaś, które nie zostały w sposób jednoznaczny ustalone, należało pominąć i nie brać ich pod uwagę, tak aby nie powodować sytuacji interpretacji ich na niekorzyść strony.

W obliczu powyższego, zdaniem strony, głęboko nieprawidłowe jest stwierdzenie organu, że "nie ma prawnych powodów by uznać, że orzekający w trybie wznowienia postępowania Urząd Wojewódzki nie miał prawa uchylić decyzji WUZ i orzec co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie podlegania majątku [...] normie art. 2 ust 1 lit e dekretu. Nie można też odmówić Ministrowi Rolnictwa i Reform Rolnych prawa od utrzymania w mocy decyzji UW". W świetle obowiązujących przepisów, w sytuacji prawidłowej kontroli w ramach postępowania nieważnościowego, organ powinien zauważyć, że po pierwsze po stornie ówczesnego organu nie było prawa do wznowienia postępowania, a co za tym idzie nie było prawa do wydania nowej merytorycznej decyzji. W przedmiotowej sprawie utrzymanie w obrocie rażąco wadliwego orzeczenia z 1947 r. godzi w zasadę praworządności, czemu wyraz daje sam organ wskazując, że brak jest jednoznacznych dowodów pozwalających na podważenie ustaleń zawartych w niekontrolowanej decyzji. U podstaw przyjęcie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej leżał taki system aksjologiczny, którego motywem przewodnim było zabranie przez ówczesne Państwo praktycznie wszystkiego co spełniało normy obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Kryterium wielkości użytków rolnych de facto nie było istotne. Skoro w 1945 r. nieruchomość nie podpadła pod działanie dekretu, to po dwóch latach władza zrobiła wszystko, aby w konsekwencji nieruchomość znacjonalizować, tworząc dokument i powołując się na rzekomo istniejącą w 1945 r. okoliczność (wynikającą z tego dokumentu), która w rzeczywistości nie istniała w 1954 r., zatem nie mogła być znana organowi. W przedmiotowej sprawie kwestia wydanej na skutek wznowienia decyzji merytorycznej jest wtórna, albowiem organ ówczesny dopuścił się w pierwszej kolejności rażącego naruszenia prawa wznawiając postępowanie i uznając, że zachodzą przesłanki do jego wznowienia. Organ dopuścił się również naruszenia przepisów prawa materialnego. Wydając decyzje w trybie art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN, organ administracji publicznej powinien zbadać wszystkie okoliczności wyprowadzone w drodze wykładni z pełnego brzmienia tego przepisu. Wadliwe odkodowanie treści przepisu prawa w zakresie założonego przez ówczesny organ hipotetycznego stanu faktycznego (jak w decyzji z 1947 r.) stanowi naruszenie kwalifikowane przepisu prawa, które w konsekwencji prowadzi do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, które jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasada praworządności. Zupełnie niezrozumiałe są stwierdzenia organu zawarte w ostatniej części uzasadnienia skarżonej decyzji. Zadziwiające w obliczu braku jakiejkolwiek konfrontacji w trybie art 7, 77 i 80 Kpa co do ustaleń wynikających z treści pomiaru mierniczego B. z innymi danymi, jak chociażby tymi, z których wynika, że część nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania została poddana administracji władz leśnych. W tym zakresie organ powołał się na pochodzący z dnia 24 maja 1945 r. (a zatem dokument sporządzony dwa miesiące po pomiarze B.) będący protokołem i sprawozdaniem z ustalenia granic gruntów pozostałych przy majątku [...]. Przy wydaniu tego brał udział inny mierniczy – M. i wynika z niego, że powierzchnia gruntów przejmowanych przez Nadleśnictwo [...] wynosi 50,55 ha, zaś przy właścicielu pozostać miało 42,49 ha ziemi ornej. Powyższe jednoznacznie koresponduje z ustaleniami drugiego mierniczego B., które z kolei były dokonywane niespełna miesiąc po pomiarze mierniczego M.. Dane zawarte w tych dokumentach korespondują ze sobą i na moment wydania decyzji z 1945 r. stanowią jedyną podstawę do wskazanego w niej rozstrzygnięcia. Poza tym, co wynika ze zgromadzonych przez organ dokumentów, w momencie przekazywania Nadleśnictwu [...] terenów przeznaczonych na cele gospodarki leśnej z dnia [...] lipca 1945 r., tj. dokumentu zawierający datę 8 dni po wydaniu decyzji wynika, że doszło do przekazania 50,55 ha lasów, a zatem przyjmując niesporną (jak się wydaje) powierzchnię nieruchomości w wymiarze 93.12 ha, grunty orne, przy założeniu że wszystkie ornymi były wynosiły 42,57 ha.

Skarżący zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania, wskazuje również na uchybienie przepisom art. 8 w zw. z art. 81a w zw. z art. 158 § 1 Kpa poprzez błędną odmowę stwierdzenia nieważności orzeczenia przy jednoznacznym ustaleniu przez organ (co zostało wprost wyartykułowane w treści uzasadnienia skarżonej decyzji), że w sprawie pozostają niedające się usunąć wątpliwości, co do stanu faktycznego, zwłaszcza w zakresie określenia powierzchni użytków rolnych i w konsekwencji rozstrzygnięcie tych wątpliwości na niekorzyść strony. W sytuacji, w której Sąd nie podzieliłby zasadności zarzutu naruszenia art. 81 a Kpa, zwłaszcza z uwagi na przepisy intertempolarne związane z wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kpa, zasadnym jest podniesienie zarzutu naruszenia art. 8 Kpa w kontekście istnienia przed nowelizacją ustawy, nie budzącej wątpliwości, zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych wywodzonej z zasady pogłębiania zaufania - z art. 8 Kpa. Funkcjonowanie uregulowanej następnie w art. 81a Kpa zasady, przed nowelizacją Kpa związane było przede wszystkim z efektywną realizacją zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (m.in. zasadą przyjaznej interpretacji prawa i rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony). Celem takiej wykładni było przeciwdziałanie przyjmowaniu przez organ wersji niekorzystnej dla strony w sytuacji, w której w sprawie są co najmniej dwie zasadniczo sprzeczne, ale równie prawdopodobne w realiach danej sprawy, możliwe wersje stanu faktycznego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje.

Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy prawidłowości odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych (MRiRR) z dnia [...] września 1947 r. w sprawie przejęcia majątku ziemskiego [...] na cele reformy rolnej.

Powyższa decyzja z [...] września 1947 r. utrzymała w mocy decyzję Urzędu Wojewódzkiego [...] (UW) z dnia [...] lipca 1947 r. wydaną po wznowieniu postępowania. W decyzji tej Urząd uznał, że przedmiotowy majątek spełnia normy powierzchniowe (powyżej 50 ha) i tym samym podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia [...] września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej i powinien być przejęty na cele reformy rolnej.

W niniejszej sprawie strona przede wszystkim kwestionuje istnienie przesłanki do wznowienia przedmiotowego postępowania (istnienie nowych okoliczności) oraz wskazując na naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego i procesowego stwierdza, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, w związku z czym zdaniem skarżącego orzeczenie MRiRR powinno być uznane za nieważne. Twierdzi także, że istniejące w sprawie wątpliwości co do stanu faktycznego powinny być rozstrzygane na korzyść strony skarżącej.

Z kolei, zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (MRiRW), fakt, że okoliczność stanowiąca przesłankę wznowienia postępowania nie może zostać z całą pewnością zakwestionowana, w szczególności z uwagi na to, że nie można, na podstawie istniejących dokumentów, wykluczyć twierdzenia, iż w skład majątku [...] wchodziło ponad 50 ha gruntów ornych, w zasadzie wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji opartej na tejże przesłance.

W niniejszej sprawie Sąd podzielił w całości stanowisko MRiRW przyjmując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji jako własne.

Na wstępie należy uczynić pewną uwagę o charakterze ogólnym. Jak wynika z ukształtowanego sądownictwa administracyjnego, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zasadniczo nie mogą być skutecznie podnoszone zarzuty, że kwestionowana decyzja została wydana mimo braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, dokonania wadliwej oceny dowodów i na tej podstawie wadliwych ustaleń faktycznych. Tego rodzaju naruszenia, mogą być podnoszone na etapie zwykłego postępowania administracyjnego, ewentualnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, obejmującym kontrolę wydanych w postępowaniu zwykłym decyzji administracyjnych. Przedmiotem postępowania zwykłego jest bowiem sprawa administracyjna materialna, zaś przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest sprawa administracyjna procesowa (zob. B. Adamiak: "Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej" - Państwo i Prawo z 2001 r., nr 8, str. 29 i n.). Niewątpliwie sprawy prowadzone w trybie nadzwyczajnym i wydawane w ich następstwie rozstrzygnięcia są bezpośrednio powiązane ze sprawą materialną, ponieważ przesądzają o obowiązywaniu w obiegu prawnym decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną materialną, po jej uprzedniej analizie pod kątem zaistnienia jednej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie mniej, wadliwości, dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego, mogą być usuwane jedynie w postępowaniu zwykłym odwoławczym, a nie w trybie nadzwyczajnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 172/13).

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wymaga natomiast wykazania, że decyzja ostateczna wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące natomiast naruszenie prawa, stanowiące przyczynę nieważności decyzji administracyjnej, musi nosić znamiona uchybień o wyjątkowym ciężarze gatunkowym unicestwiającym nawiązany stosunek administracyjnoprawny. W doktrynie prawa administracyjnego ukształtował się pogląd, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Treść decyzji można określić jako przeciwstawiającą się tym przepisom, na podstawie których została ona wydana. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" obejmuje różne stany faktyczne i prawne, przy czym zachodzi ono w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. "Rażące" oznacza więc oczywiste, wyraźne, bezsporne. "Rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, w sytuacji gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

W kontekście argumentów skargi wskazać należy, że stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej może nastąpić wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych, albowiem jest to odstępstwo od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 Kpa. Pewność obrotu wymaga, aby decyzje administracyjne były stabilne i aby można było je wzruszyć tylko w nadzwyczajnych sytuacjach i z ważnych powodów. Wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy zaś rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji, a więc brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 K.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 1999 r., IV SA 1342/98).

Z powyższych względów brak jest podstaw do uwzględnienia argumentów strony skarżącej co do tego, że wątpliwości co do stwierdzonego stanu faktycznego w niniejszej sprawie należy rozpatrywać na korzyść strony.

Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie wtedy, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można zatem uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z 13 stycznia 2017 r. podkreślił, że w postępowaniu nieważnościowym nie ma co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak w postępowaniu zwykłym. Odmienny jest bowiem przedmiot obydwu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a.

Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie kontroluje w pełnym zakresie orzeczenia z dnia 25 września 1947 r., ale jedynie ocenia legalność odmowy stwierdzenia nieważności tego orzeczenia przez Ministra.

Zdaniem Sądu w odniesieniu do powierzchni przedmiotowych użytków rolnych należących do majątku [...] prawidłowo Minister ustalił, że miała ona według różnych danych od ok. 45 do ok. 51 ha, a według nieodnalezionych dokumentów przywołanych w kontrolowanych decyzjach - nawet 61 ha.

Skarżący nie kwestionuje tego, że powierzchnia przekraczająca 50 ha wymieniana była już w dokumentach z 1945 r., a więc powstałych przed datą wydania decyzji UW z 1947 r.

I tak dla przykładu za Ministrem należy wskazać, że:

- z pisma Komisarza Ziemskiego do Okręgowego Urzędu Ziemskiego w [...] z 6 października 1930 r. wynika, że majątek A. M. podlegał parcelacji już przed II wojną światową. Przedwojenny areał lasów wynosił zatem mniej niż 30 ha;

- z "protokołu" z 23 stycznia 1945 r. podpisanego przez syna właściciela, J. M. wynika, że tereny stanowiące użytki rolne stanowiły 50,73 ha;

- z protokołu z dnia 30 stycznia 1945 r. w sprawie przejęcia majątku na cele reformy rolnej sporządzonego w obecności żony administratora R. M. wynika jak wyżej - że użytki te stanowiły 50,73 ha.

W związku z powyższymi dokumentami nie sposób jednoznacznie wykluczyć prawidłowości oceny dokonanej przez organ. Majątek [...] mógł przed wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 1947 r. wynosić ponad 50 ha. Porównanie wszystkich materiałów nie pozwala na stanowcze stwierdzenie, że powierzchnia użytków rolnych należących do majątku [...] była mniejsza niż 50 ha.

Analiza dokumentów, które udało się zgromadzić w sprawie wskazuje, że prawidłowo organ ustalił, iż problem może wiązać się z charakterystyką gruntów przekazanych w 1945 r. w zarząd Nadleśnictwu [...]. Część terenów objętych we władanie przez Nadleśnictwo stanowiły łąki, które w zależności od dokumentu zaliczane były do terenów leśnych, bądź do użytków rolnych. Grunty oddane na pewien czas w zagospodarowanie Nadleśnictwu [...], nie mogły być wyłączone całkowicie z kategorii użytków rolnych.

W odniesieniu do przywoływanego przez skarżącego pisma mierniczego B. z dnia 20 marca 1945 r., zdaniem Sądu, rację ma organ, że należy go odczytywać łącznie z planem sporządzonym przez tego mierniczego, z którego wynika, iż na działce o pow. 50,55 ha nie mierzono szczegółowo poszczególnych kategorii użytków, ponieważ była ona pozostawiona gospodarce leśnej. Z planu wynika, że było ok. 20 ha terenów bez określonego rodzaju. Z protokołu w sprawie przekazania Nadleśnictwu [...] terenów przeznaczonych na cele gospodarki leśnej z dnia [...] lipca 1945 r. wynika, że w skład wymienionych wcześniej 50,55 ha wchodziło także 39,93 ha łąk i halizn.

Jakkolwiek więc ustalenia faktyczne w przedmiotowej sprawie nie spełniają oczekiwań skarżącego, to należy pamiętać, że postępowanie nadzorcze nie stanowi kontynuacji zwykłego postępowania administracyjnego zakończonego ocenianą decyzją, lecz służy jedynie ustaleniu, czy decyzja ta, a nie całe postępowanie poprzedzające jej wydanie, dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Nie można zatem oczekiwać ponownego sprawdzenia w postępowaniu nadzorczym, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania ocenianej decyzji, w tym czy zachowane zostały wszystkie wymogi proceduralne, lecz, czy decyzja ta nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa określającymi te przesłanki, bądź też, czy jest dotknięta innymi wadami prawnymi określonymi w art. 156 § 1 Kpa. Jak wskazał NSA w wyroku z 12 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1717/11, brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 Kpa przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę ich wzruszenia.

W niniejszym postępowaniu brak jest właśnie takich jednoznacznych dowodów, choć organ poczynił wszelkie niezbędne kroki celem ich odnalezienia.

Z powyższych względów Sąd nie dopatrzył się również nieprawidłowości jeżeli chodzi o stwierdzenie zaistnienia przesłanki do wznowienia postępowania w sprawie. Zdaniem Sądu bez wątpienia ową nową okolicznością może być stwierdzony przez komisję w dniu 25 czerwca 1947 r. areał użytków rolnych w wymiarze 61,00 ha. W sprawie wiadomo, że komisja ta sporządziła wówczas protokół klasyfikacyjny, rejestr klasyfikacyjno-szacunkowy oraz plan-szkic sytuacyjny. Pomimo rozległych poszukiwań podjętych przez organ nie udało się tych dokumentów odnaleźć.

Brak tych dokumentów, jak również brak innych dowodów jednoznacznie potwierdzających, że ww. dokumenty zawierały ustalenia błędne, lub że nie ujawniały nowych okoliczności w rozumieniu art. 95 lit. b rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, nie pozwala na podważenie w trybie nadzwyczajnym kwestionowanego orzeczenia z dnia [...] września 1947 r.

Sąd w niniejszym składzie podziela i przyjmuje za własne poglądy i orzecznictwo wyrażone w wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 stycznia 2019 r. (sygn. IV SA/Wa 2321/18), z których wynika, iż w polskim systemie prawa istnieje domniemanie legalności działań organów, a dowodzenie odmiennych okoliczności spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne (por. np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., I OSK 1340/16 oraz wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., I OSK 1252/14 - CBOSA). Reasumując, brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Następnie należy podnieść, że wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., I OSK 1838/16, CBOSA). Przyczyną stwierdzenia nieważności może być również naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, jednak tylko w sytuacji, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. np. wyroki NSA z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15 oraz 23 października 2015 r., I OSK 127/14 – CBOSA). Innymi słowy, naruszenie przepisów proceduralnych, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenie nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób nie budzący wątpliwości rzutowało na treść decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym (por. np. wyroki NSA z 11 marca 2016 r., I OSK 1336/14 oraz z 13 stycznia 2016 r., II GSK 847/14 – CBOSA). Wymóg ten, tzn. wpływ rażących wad proceduralnych na wynik sprawy, ma silne oparcie w wartościach konstytucyjnych. Chodzi tu nie tylko o zasadę stabilności obrotu prawnego (art. 2 Konstytucji RP; por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62). Należy mieć m. in. na uwadze, że ze stwierdzeniem nieważności decyzji wywłaszczeniowej lub stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa mogą być związane odpowiednio roszczenia o wydanie nieruchomości lub roszczenia odszkodowawcze realizowane ze środków publicznych (art. 417 § 2 k.c.). Zatem za restrykcyjną wykładnią przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji przemawia również konstytucyjna zasada dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz zasada sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). W szczególności wydanie nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego może pozbawiać te podmioty bazy materialnej wykorzystywanej od wielu lat do świadczenia usług publicznych (np. edukacyjnych lub zdrowotnych) lub wykorzystywanych na cele obronności i bezpieczeństwa państwa. Z kolei wspomniane odszkodowania wypłacane są kosztem ogółu obywateli i ze szkodą dla realizacji innych zadań publicznych (środki publiczne z natury rzeczy są ograniczone). Warto dodać, że w aktualnym piśmiennictwie coraz częściej zwraca się uwagę na potrzebę uwzględnienia rzeczonych wartości wynikających z art. 1 i 2 Konstytucji RP w sprawach, w których chodzi o decyzje organów administracji publicznej wydane przed wieloma laty (zob. np. materiały z konferencji "Reprywatyzacja w orzecznictwie sądów", Studia i Analizy Sądu Najwyższego, 2016, tom 3).

Zdaniem Sądu wszystko to przemawia za słusznością twierdzenia organu, że przy wydawaniu orzeczenia z 1947 r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa, w szczególności rażącego naruszenia prawa nie można dopatrywać się w skąpym uzasadnieniu kontrolowanego orzeczenia.

Sąd badając legalność decyzji w oparciu o powołane przepisy i w aspekcie uchybień, które był zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, jako że zaskarżona decyzja została podjęta zgodnie z zastosowanym prawem. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) - skargę oddalił.