Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1021/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 25 ust. 7 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 183 § 1 i 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. e
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 3 grudnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer /spr./ sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 746/12 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1/ oddala skargę kasacyjną; 2/ zasądza od R. H. na rzecz A. M. kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 746/12 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się tego wyroku.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Prezydenta Miasta [...] dnia [...] marca 2011 r. nr [...], inwestor R. H. wnioskiem z dnia [...] września 2011 r. zwrócił się o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie hali przeznaczonej na serwis urządzeń hydrauliki siłowej montowanych na samochodach dostawczych.

W pismach z dnia [...] i [...] listopada 2011 r. właściciel sąsiedniej działki A. M., w granicy której zaprojektowano obiekt budowlany, wniósł sprzeciw do planowanej inwestycji. Zarzucił, że budowa obiektu w granicy działki przekreśli możliwość zagospodarowania działki będącej jego własnością w sposób przez niego zamierzony, a ponadto tak duża inwestycja powinna być realizowana na terenach przemysłowych, a nie na terenach mieszkalnych.

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. H. pozwolenia na budowę ww. inwestycji. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że o możliwościach zagospodarowania terenu przesądza decyzja o warunkach zabudowy. Zarówno dla działki nr [...] objętej inwestycją, jak i dla działek sąsiednich nr [...] oraz nr [...] wydane zostały decyzje o warunkach zabudowy. W decyzji z dnia [...] marca 2011 r. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w pkt II.5 dopuszczono zabudowę w granicy. Zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 z dnia 15 czerwca 2002 r., poz. 690), sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych, zwróconą w stronę granicy, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Takie usytuowanie obiektu powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Tym samym, za strony w postępowaniu uznano właścicieli nieruchomości znajdujących się w strefie oddziaływania objętego postępowaniem obiektu. Dalej wskazano, że w chwili obecnej, na terenie działek nr [...] oraz nr [...] znajduje się nieużytkowany budynek byłej hydroforni. Brak jest w ścianie tego budynku, zwróconej w stronę granicy z działką nr [...], okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a więc zdaniem organu I instancji warunek odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów oraz warunek minimalnego czasu nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych określony w § 13 oraz w § 60 powołanego rozporządzenia, nie dotyczy rozpatrywanej sprawy. Sam fakt wydania decyzji nr [...] z dnia [...] września 2011 r. ustalającej warunki zabudowy na działkach sąsiednich, nie rozstrzyga w ocenie organu I instancji jeszcze w sposób jednoznaczny usytuowania obiektów w terenie. Będzie to możliwe na etapie sporządzania projektu budowlanego. Decyzja ta dopuszcza również możliwość zabudowy w granicy z działką nr [...]. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może natomiast stwierdzić, czy m. in. warunek dotyczący odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów (w tym przypadku hali serwisowej) oraz warunek minimalnego czasu nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych jest spełniony, gdy na działce sąsiedniej brak zabudowy mieszkaniowej oraz nie ma pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. W ocenie organu I instancji projekt budowlany jest zgodny z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach oraz obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, wobec czego brak było podstaw do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Od tej decyzji A. M. złożył odwołanie, domagając się jej uchylenia. W jego uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona decyzja nie uwzględnia interesów osób trzecich, a w szczególności interesów właścicieli działek sąsiednich o nr [...] i [...]. Dodatkowo zarzucił, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2011 r., w oparciu o którą wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie uwzględnia zapisów art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz narusza regulacje art. 144 kc. Zaznaczył, że nie mógł się odwołać od ww. decyzji o warunkach zabudowy terenu, bowiem nie był w dacie jej wydania właścicielem nieruchomości nr [...] i [...]. W dalszej części odwołania podniósł, że zawarty w ww. decyzji o warunkach zabudowy terenu zapis dopuszczający możliwość sytuowania budynku hali w granicy nie oznacza obowiązku nałożonego na projektanta. Możliwe jest jego zdaniem usytuowanie spornego budynku przy granicy działek nr [...] i [...]. Nadto wskazał, że teren, na którym została zlokalizowana hala jest obszarem, gdzie dominującą rolę pełni zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Odwołujący się poinformował również, że uzyskał pozwolenie na rozbiórkę budynku usytuowanego na działkach nr [...] oraz nr [...] oraz decyzję z dnia [...] września 2011 r. nr [...] o warunkach zabudowy obiektów z przeznaczeniem mieszkalnym dla tych działek. Tym samym jego zdaniem budowa hali bezpośrednio przy granicy tych działek wpłynie negatywnie na zamierzenia inwestycyjne na tych działkach oraz obniży ich wartość. Dodatkowo zakwestionował fragment decyzji organu I instancji odnoszący się do kwestii związanych z zacienieniem budynku usytuowanego na działkach nr [...] i [...].

W piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. inwestor przedstawił swoje stanowisko odnośnie do wniesionego odwołania. Z kolei w piśmie z dnia [...] marca 2012 r. A. M. ustosunkował się do uwag przedstawionych w ww. piśmie, podnosząc, że objęty inwestycją 30 metrowy budynek o wysokości 9 m postawiony w południowej granicy działek nr [...] i [...], będzie powodował uciążliwości związane m. in. z zacienieniem tych nieruchomości, a wybudowanie hali serwisu hydrauliki siłowej spowoduje niekorzystne immisje pyłów, dymów i gazów. Uniemożliwi mu również realizację na działkach sąsiednich nr [...] i nr [...] inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania usytuowanego na tych działkach budynku nieużytkowanej hydroforni na dwa lokale mieszkalne zgodnie z wydaną dla tego zamierzenia inwestycyjnego decyzją o warunkach zabudowy.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda Śląski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zarzuty odwołującego się dotyczące nieprawidłowości rozwiązań przyjętych w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, tj. nieuwzględnienie zapisów art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie mogą być przedmiotem oceny w postępowaniu odwoławczym prowadzonym w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Dalej podniesiono, że organy administracji architektoniczno-budowlane prowadząc postępowanie w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę badają wyłącznie czy projektowane usytuowanie budynku zgodne jest z przepisami techniczno-budowlanymi określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz warunkami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy. Organy te nie mają natomiast kompetencji do zmiany projektowanej lokalizacji obiektu budowlanego, jeżeli lokalizacja ta spełnia wymogi określone w powołanych wyżej aktach prawnych, czy w decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy terenu z dnia [...] marca 2011 r. wydana dla przedmiotowej inwestycji dopuszcza zabudowę w granicy działki, z kolei przepis § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia stanowi, że sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym mając na względzie powyższe oraz okoliczność, że ściana budynku inwestora usytuowana w granicy nie posiada otworów okiennych i drzwiowych, zdaniem organu odwoławczego usytuowanie projektowanej inwestycji jest zgodne z ww. regulacjami prawnymi, a ponadto inwestor spełnił pozostałe obowiązki nałożone na niego w decyzji o warunkach zabudowy terenu. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu inwestora dotyczącego nieuwzględnienia przez organ I instancji zapisu w ww. decyzji o warunkach zabudowy odnoszącego się do poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, o których mowa w przepisach odrębnych i szczególnych, organ II instancji stwierdził, że nie dopatrzył się naruszenia tego wymogu. Wskazał, że dopiero na etapie pozwolenia na budowę organy architektoniczno-budowlane dokonują konkretyzacji uzasadnionych interesów osób trzecich oraz są zobowiązane do zbadania czy przy wydawaniu tej decyzji nie zostanie naruszony ich interes. Dodatkowo wskazano, że w orzecznictwie administracyjnym ukształtowany jest pogląd, iż w sytuacji budowy obiektu budowlanego w granicy, przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane należy rozpatrywać w świetle przepisów art. 140 i art. 144 kc. Niezbędne jest zatem wyważenie interesów inwestora oraz interesów właścicieli działek sąsiednich, co pozostaje w zgodzie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 7 kpa. W związku z powyższym zdaniem organu II instancji usytuowanie budynku w granicy z działką nr [...] nie wyłącza możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej budynkiem mieszkalnym. Nie będzie żadnych przeszkód w zlokalizowaniu budynku mieszkalnego w odległości 3 m od granicy z działką nr [...], możliwa będzie również lokalizacja takiego budynku w granicy z tą działką. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że ewentualne zamierzenie inwestycyjne odwołującego się na które powołuje się on w złożonym odwołaniu oraz w piśmie z dnia [...] marca 2012 r. dotyczy bliżej nieokreślonej przyszłości, a realizacja kwestionowanej inwestycji planów tych nie przekreśla. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych, co zostało ustalone w oparciu o opinię sanitarną Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lutego 2010 r., znak: [...]. Projektowane przedsięwzięcie nie przyczyni się również do powstania innych uciążliwości, a w szczególności nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu oraz wartości dopuszczalnych w zakresie emisji substancji gazowych i pyłowych, co zostało stwierdzone w wyniku analizy dokumentacji sprawy oraz decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Odnosząc się z kolei do podniesionego w odwołaniu zarzutu dotyczącego zacieniania nieruchomości o nr [...] i [...] na skutek realizacji przedmiotowej inwestycji, organ odwoławczy stwierdził, że obiekt usytuowany na działkach nr [...] i [...] jest budynkiem oznaczonym jako "[...]" – inny budynek niemieszkalny, a zatem obiektem niezawierającym pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, tym samym przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury nie mają w tym wypadku zastosowania. W ocenie organu II instancji inwestor przedłożył kompletny projekt budowlany, sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje. Projekt budowlany zawiera opinie i uzgodnienia wymagane przepisami szczególnymi. Wniosek zawiera także oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem organu, zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt budowlany jest zgodny z decyzjami o warunkach zabudowy oraz środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację rozpatrywanego przedsięwzięcia. Tym samym zarzuty odwołującego się nie zasługują na uwzględnienie, a decyzja organu I instancji odpowiada prawu.

A. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, domagając się uchylenia pozwolenia na budowę udzielonego inwestorowi oraz zmiany lokalizacji przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu zarzucono naruszenie art. 144 kc oraz przepisów § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w sytuacji gdy szerokość działki inwestora wynosi 28,5 m oraz, że na jego działce nr [...] nie ma budynku w granicy między działką nr [...], jest natomiast budynek zlokalizowany 7 m od granicy, który posiada warunki zabudowy zmieniające sposób jego użytkowania z niemieszkalnego na mieszkalny. Za bezprawną uznał też skarżący decyzję ustalającą warunki zabudowy dla spornej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty wskazane uprzednio w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2012 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W jego uzasadnieniu zarzucono naruszenie art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa przez niewyjaśnienie możliwości innego usytuowania przedmiotowej inwestycji oraz szczególnych względów przemawiających za usytuowaniem inwestycji w granicy działki, a także naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w związku z art. 140 kc i art. 144 kc, przez przyjęcie, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza interesów osób trzecich.

Pełnomocnik inwestora na rozprawie tej oświadczył, że objęta zaskarżonym pozwoleniem na budowę inwestycja została zrealizowana, aczkolwiek nie wydano jeszcze pozwolenia na jej użytkowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję, gdyż organy nie zastosowały się do treści art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). W pierwszej kolejności organy orzekające przeszły do porządku przed zmianą zakresu przedmiotowego spornej inwestycji w porównaniu z jej określeniem zarówno w decyzji o warunkach zabudowy jak i w decyzji środowiskowej. W decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2011 r. o warunkach zabudowy objęta nią inwestycja została określona jako budowa hali... "wraz z przebudową istniejącego budynku gospodarczego z przeznaczeniem na zaplecze socjalne hali". Tymczasem objęte pozwoleniem na budowę zamierzenie inwestycyjne nie obejmuje już przebudowy istniejącego budynku gospodarczego na zaplecze socjalne hali. Z projektu zagospodarowania działki wchodzącego w skład zatwierdzonego zaskarżoną decyzją projektu budowlanego oraz z części opisowej tego projektu wynika, że wymieniony w decyzji o warunkach zabudowy budynek gospodarczy będzie podlegał wyburzeniu, zaś projektowana hala będzie obejmować m. in. również teren na którym był on usytuowany. Organy orzekające były w takiej sytuacji zobowiązane do rozważenia i rozstrzygnięcia czy z tego powodu nie doszło do przedmiotowej zmiany zamierzenia inwestycyjnego wymagającej chociażby zmiany decyzji o warunkach zabudowy. Nadto skoro przeznaczony do wyburzenia budynek gospodarczy usytuowany był w granicy, to do jego wyburzenia wymagane było uzyskanie pozwolenia na rozbiórkę (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), które zdaniem Sądu powinno być wydane przed pozwoleniem na budowę skoro pozwolenie to miało dotyczyć inwestycji na terenie na którym stał budynek objęty zamiarem rozbiórki. Również stwierdzenie organów co do zgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z wymaganiami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie zostało poprzedzone bliższą analizą, której wyniki powinny być przez organy orzekające omówione w ich orzeczeniach. Sąd stwierdził, że przy tak istotnych zmianach zakresu przedmiotowego inwestycji gdy chodzi o rozmiary projektowanej hali i jej przeznaczenie (według zatwierdzonego projektu ma obejmować także pomieszczenia socjalno-biurowe) obowiązkiem organów orzekających było rozważenie tej kwestii pod kątem zgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z decyzją środowiskową, czego organy te nie uczyniły. Odstępstwo od ogólnych zasad sytuowania budynków powinno być uzasadnione istotnymi powodami z jednoczesnym uwzględnieniem interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości.

Od tego wyroku R. H. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a., poprzez uwzględnienie skargi sądowej w wyniku błędnego przyjęcia, iż organy orzekające w sprawie nie dokonały analizy kwestii zgodności projektowanej inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy oraz z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, czym naruszyły art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a.;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie prawa materialnego tj.

a) art. 5 ust. 1 pkt. 8 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 140 i 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodek cywilny oraz w zw. z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z dnia 15 czerwca 2002 r., nr 75, poz. 690) poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że budowa w granicy ma charakter wyjątkowy, a pozwolenie na budowę może w takim przypadku być wydane wyłącznie wtedy, gdy istnieją po temu szczególnie uzasadnione przyczyny, oraz poprzez przyjęcie, że organ rozpatrując wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w granicy działki ma obowiązek badać, jakie to istotne i trudne do przezwyciężenia względy przemawiają po (stronie inwestora za zabudową w tejże granicy oraz w jaki sposób budowa w granicy ze względu na zapewnienie skarżącemu najbardziej korzystnego nasłonecznienia od strony południowej może wpłynąć na możliwość ewentualnej realizacji prawa do zabudowy przez skarżącego działek sąsiednich, podczas gdy ochrona interesów osób trzecich występujących w obszarze oddziaływania projektowanego budynku nie uzasadnia ograniczenia możliwości budowy w granicy do sytuacji wyjątkowych, w sytuacji, gdy przepisy techniczno-budowlane dopuszczają realizację inwestycji w granicy działki, a nadto na danym obszarze zabudowa w granicy ma charakter elementu ładu przestrzennego;

b) art. 35 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że objęta skargą sądową decyzją Wojewody Śląskiego została wydana z naruszeniem tegoż przepisu , c) art. 72 ust- 2 pkt. 1 a) ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) poprzez uznanie, iż przepis ten nie miał zastosowania w sytuacji, gdy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę doszło do zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, szerokości i długości, które jednakże nie spowodowały zmian uwarunkowań określonych w wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że należy rozważyć, czy organy miały w ogóle obowiązek rozważenia wpływu zmiany na konieczność uzyskania ew. decyzji zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy. Organy były zwolnione z obowiązku rozważenia konieczności uzyskania decyzji środowiskowej. Wskazał też na obowiązki organów w postępowaniu tego typu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że organy nie zastanowiły się nad kwestią faktycznej zmiany w stosunku do wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Zmiana ta może mieć wpływ na rozszerzenie zakresu prowadzonej działalności gospodarczej. Organ ma obowiązek każdorazowo badać zgodność projektu z prawem ochrony środowiska. Inwestycja tego typu może być uznana za legalną wyłącznie wyjątkowo.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu, zatem przedmiotowa sprawa mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych podniesionymi w treści skargi kasacyjnej podstawami. W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, zatem w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, albowiem tylko w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy można dokonać oceny prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego.

Podniesiony zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania tj art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a., jest niezasadny. Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji zasadnie zwrócił uwagę, że organy orzekające w sprawie nie dokonały w sposób wyczerpujący analizy kwestii zgodności decyzji o warunkach zabudowy z decyzją pozwolenie na budowę. Sąd między innymi zwrócił uwagę na różny sposób określenia zakresu przedmiotowego inwestycji w obu decyzjach jak również na różniące się parametry dotyczące wymiarów przedmiotowej inwestycji. Powyższe okoliczności powinny skłonić organ do zbadania i wyjaśnienia, czy nadal mamy do czynienia z tożsamą inwestycją. Organ ograniczył się do stwierdzenia, że inwestycja określona w decyzji o warunkach zabudowy jest tożsama z inwestycją określoną w decyzji pozwoleniu na budowę, jednak tego stwierdzenia nie uzasadnił, co jest szczególnym brakiem zważywszy jednak na istniejące odmienności. Konsekwencją nie dokonania prawidłowej analizy zgodności projektowanej inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy jest niemożność przeprowadzenia analizy co do zgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego wymienionego w pkt 2 a) skargi kasacyjnej polegającego na niewłaściwej wykładni tych przepisów i przyjęcie, że budowa w granicy ma charakter wyjątkowy, a pozwolenie na budowę może w takim przypadku być wydane wyłącznie wtedy, gdy istnieją po temu szczególnie uzasadnione przyczyny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten nie może spowodować uwzględnienia skargi. Należy bowiem co do zasady zgodzić się z stanowiskiem Sądu I instancji, że dopuszczenie zabudowy w granicy wynikające z decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z § 12 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., nie przesądza automatycznie o możliwości realizacji inwestycji w granicy działki.

NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2012r. sygn..akt II OSK 2312/10 wyraził następujący pogląd "Nie ma bezwzględnego zakazu budowy przy granicy nieruchomości sąsiedniej, jak też warunku uzyskania na taką budowę zgody sąsiada, a także zbliżenia obiektu do granicy, jednakże nie oznacza to, że orzekający w sprawie organ administracji publicznej w sposób dowolny rozstrzyga o pozwoleniu na budowę albo że jest związany wyłącznie przepisami warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zaś tylko od woli inwestora zależy określenie usytuowania obiektu i jest ono wiążące dla organu. Pozwolenie na budowę przy granicy nieruchomości (w zbliżeniu do granicy) może być wydane wyłącznie wyjątkowo, gdy istnieją po temu szczególnie uzasadnione przyczyny. Organ, który otrzymał wniosek o wydanie pozwolenia na budowę przy granicy nieruchomości lub w zbliżeniu do granicy, zwłaszcza wobec kwestionowania takiego usytuowania inwestycji przez właściciela sąsiedniej nieruchomości, powinien wnioskodawcę, stosownie do art. 9 k.p.a., pouczyć o tym, że proponowane usytuowanie obiektu budowlanego powinno być uzasadnione. Wydając z kolei decyzję organ administracji powinien w szczególności mieć na uwadze zasadę ogólną wyrażoną w art. 7 k.p.a., wymagającą uwzględnienia słusznego interesu stron postępowania".

Z kolei wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r., P 11/00 (Dz. U. z 2001 r. Nr 17, poz. 207) stwierdzono, że usunięcie z przepisu § 12 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie normy uzależniającej wydanie pozwolenia na budowę przy granicy nieruchomości od wyrażenia na to zgody przez właściciela działki sąsiedniej powoduje, iż w takich sytuacjach będą miały zastosowanie przepisy tzw. prawa sąsiedzkiego. Pomimo iż przedmiotem sprawy rozpoznawanej przez organ architektoniczno-budowlany jest pozwolenie na budowę a więc rozstrzygnięcie (decyzja administracyjna) należące do typowych zagadnień z dziedziny prawa administracyjnego materialnego, to jednak unormowań prawnych co do możliwości i warunków udzielenia pozwolenia na budowę obiektu budowlanego względem granicy nieruchomości stanowiącej własność innej osoby niż inwestor należy poszukiwać zarówno w przepisach prawa administracyjnego jak i w przepisach prawa cywilnego (prawa sąsiedzkiego).

Ukształtowane w orzecznictwie zasady dotyczące możliwości lokalizacji budynku w granicy działki, wynikające z potrzeby uwzględnienia interesu właścicieli sąsiednich nieruchomości, nie mogą być postrzegane wyłącznie jako ograniczenie inwestora w realizacji prawa zabudowy, ale jako zasady w oparciu o które należy rozważyć interes obu stron. Nie jest bowiem zgodna z powyższymi zasadami sytuacja, gdy właściciel sąsiedniej nieruchomości kwestionując lokalizację budynku w granicy działki, równocześnie sam uzyskuje lokalizacje w granicy tej działki. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z przedłożonych przez skarżącego kasacyjnie na rozprawie w Naczelnym Sadzie Administracyjnym dokumentów, A. M. otrzymał decyzję wydaną przez Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2013r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę kompleksu garaży, przy [...] w [...], na działkach o nr ew, [...]. Inwestycja ta ma być zlokalizowana w granicy działki i przylegać do ściany budynku znajdującego się na sąsiedniej działce należącej do skarżącego kasacyjnie, decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę Śląskiego. Dlatego też zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozważając w przedmiotowej sprawie zasadność lokalizacji inwestycji w granicy działki, należy mieć na uwadze również powyższy element stanu faktycznego i prawnego.

Odnośnie zarzutu zamieszczonego w pkt 2 b skargi kasacyjnej, a dotyczącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zajęcie stanowiska na tym etapie jest przedwczesne, a to z uwagi na zasadność podniesionych wcześniej zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania.

Ostatni zarzut skargi kasacyjnej zamieszczony w pkt 2 c, dotyczy naruszenia art. 72 ust- 2 pkt. 1 a) ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, co do którego Sąd I instancji stwierdził, że przepis ten odnosi się do wymienionych w tym przepisie decyzji zmieniających, który to przypadek w niniejszej sprawie nie zachodzi. Zarzut ten jest niezasadny, albowiem jak wynika z treści tego przepisu tj.art 72 ust.2 pkt 1 a, wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stosuje się w przypadku zmiany decyzji, o których mowa w ust. 1 pkt 1 ( są to m.in. decyzje o zatwierdzeniu projektu budowlanego, decyzje o pozwoleniu na budowę) polegających na odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącym: a) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji. Z treści tego przepisu wynika bowiem, że ma on zastosowanie do zmian np. parametrów obiektu budowlanego, które następują po zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielanie pozwolenia na budowę. Dlatego też zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, ma podstawie art.184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.204 pkt 2 p.p.s.a..