Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 849/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2021 r. sprawy ze skargi P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

P. F. (Skarżący) pismem z [...] października 2019 r. wniósł o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego ul. [...]/P. (nr nośnika B 0001), B. /Pl. K.. (nr nośnika B 0052), Plac [...] (nr nośnika B 0069) w celu ustawienia jednej reklamy o powierzchni 2 m2 i dwóch reklam o powierzchni 5,5 m2 w terminie od 1 do [...] listopada 2019 r.

W trakcie postępowania wniosek został uzupełniony o plan sytuacyjny w skali 1:500.

Prezydent M. B. (zwany dalej "Prezydentem") decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...], na podstawie art. 39 ust. 1 i 3 oraz art. 40 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i ust. 3, 6, 11 ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, zwanej w skrócie "u.d.p.") zezwolił Skarżącemu na umieszczenie w pasie drogowym ulicy: Jagiellońska/Piotrowskiego B 0001, ul. [...]/[...] B 0052, Plac [...] B 0069 słupów reklamowych o powierzchni 21,56 m2 na okres od [...] listopada 2019 r. do [...] listopada 2019 r.

Jednocześnie Prezydent ustalił opłatę za umieszczenie w pasie drogowym słupów reklamowych w wysokości [...] zł.

W odwołaniu Skarżący zarzucił naruszenie:

a) art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3 i 11 u.d.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na udzieleniu zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym słupów reklamowych o skumulowanej powierzchni reklamowej odrębnych urządzeń reklamowych, w różnych niedookreślonych lokalizacjach zamiast udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie poszczególnych reklam o określonych powierzchniach reklamowych,

b) art. 107 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a.") poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na ograniczeniu się w rozstrzygnięciu do podania sumy powierzchni reklamowej i należnej opłaty dla odrębnie sytuowanych urządzeń reklamowych,

c) art. 8 § 1 i 2 k.p.a. polegające na zmianie przez organ sposobu obliczania powierzchni słupów reklamowych, a w konsekwencji nałożenie zawyżonej opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklam w analogicznym stanie prawnym i faktycznym jak w kilkudziesięciu wcześniejszych postępowaniach zakończonych pozytywnymi decyzjami określającymi powierzchnię reklam zgodnie z wnioskiem skarżącego tj. odstąpieniu bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, w którym stosowana była oferta z [...] czerwca 2013 r. nie zaś przepisy wskazane w uchwale nr [...] Rady M. B. z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych na terenie B. (Dz. Urz. Woj. Kuj. – Pom. Nr [...], poz. 2885).

W rezultacie rozpatrzenia odwołania Skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwanej dalej "SKO") decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i zezwoliło Skarżącemu prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą C. P. i R. [...] P. F. z siedzibą w B. na zajęcie pasów drogowych następujących ulic poprzez umieszczenie w nich słupów reklamowych:

1) u. (dz. Nr [...], obr. 0165) o powierzchni reklamy 9,50 m2;

2) ul. [...]/Pl. K. (dz. Nr [...], obr. 0148) o powierzchni reklamy 6,03 m2,

3) ul. [...] (dz. Nr [...], obr. 0109) o powierzchni reklamy 6,03 m2.

Ponadto SKO ustaliło opłatę za zajęcie ww. pasów drogowych w okresie od [...] listopada 2019 r. do [...] listopada 2019 r. w łącznej kwocie [...]zł liczoną w następujący sposób:

1) za zajęcie pasa drogowego ul. [...]/P. w kwocie [...]zł,

2) za zajęcie pasa drogowego ul. [...]/Pl. K. w kwocie [...]zł,

3) za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w kwocie [...]zł.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że skarżona decyzja Prezydenta (z [...] lutego 2020 r. nr [...], w przedmiocie zajęcia pasa drogowego) została poprzedzona decyzją Prezydenta nr [...] z [...] lutego 2020 r., którą organ pierwszej instancji zezwolił Skarżącemu na zlokalizowanie w ww. pasach drogowych słupów reklamowych o powierzchni 21,56 m2 w okresie od [...] listopada 2019 r. do [...] listopada 2019 r., zobowiązał Skarżącego do uzyskania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklamy oraz ustalił warunki lokalizacji słupów reklamowych w pasie drogowym.

SKO stwierdziło, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, że lokalizacja słupów reklamowych w granicach ww. pasów drogowych nie budzi wątpliwości.

Sporną kwestią jest natomiast wielkość reklamy, jaką należało przyjąć do ustalenia opłaty należnej za zajmowanie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy oraz sposób sformułowania sentencji decyzji.

SKO podniosło, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że od kilkunastu lat Skarżący na terenie B. miał zlokalizowane w pasach drogowych kilkadziesiąt słupów reklamowych i regularnie występował do Prezydenta o wydanie zezwoleń za ich lokalizowanie i zajęcie pasa drogowego w trybie art. 39 i art. 40 u.d.p.. Organ pierwszej instancji wydając stosowne zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy, dla ustalenia należnej opłaty za zajęcie pasa drogowego do października 2018 r. przyjmował powierzchnię reklamy 2 m2. Wraz ze zmianą praktyki sposobu ustalania należnej opłaty, pomiędzy organem a Skarżącym powstał spór. Przed SKO zawisło już kilkanaście spraw skoncentrowanych wokół tego problemu, również wielokrotnie w tych sprawach wypowiadał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy. Większość dotychczasowych decyzji organu odwoławczego jak i organu pierwszej instancji w tego typu sprawach była uchylana przez WSA ze względu na naruszenie przepisów postępowania, w szczególności w zakresie braków formalnych wniosków składanych przez Skarżącego. Każdorazowo jednak Sąd nie podzielał zarzutu skargi naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. kierowanego wobec skarżonych decyzji SKO wskazując, że organ odwoławczy dokonując prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklam i określenia wysokości opłaty z tego tytułu, zasadniczo dokonał prawidłowej oceny, że w sytuacji gdyby okazało się, że dotychczasowa praktyka w sprawach w takim stanie faktycznym i prawnym była niezgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, nie tylko uprawniony był, lecz wręcz zobligowany do zmiany dotychczasowej niezgodnej z prawem praktyki rozstrzygania spraw.

SKO zwróciło też uwagę, że doszło do zmiany linii orzecznictwa WSA w Bydgoszczy: w wyrokach z 28 stycznia 2020 r. oraz z 28 lutego 2019 r. (sygn. akt. odpowiednio II SA/Bd 1021/19 oraz II SA/Bd 1099/19) Sąd oddalał skargi Skarżącego w analogicznym stanie faktycznym i prawnym.

SKO podkreśliło, że każdy wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim słupów reklamowych wszczyna nowe postępowanie administracyjne, a organ, do którego taki wniosek jest kierowany, zobowiązany jest rozpoznać go i przeprowadzić postępowanie wyjaśniające z zachowaniem reguł określonych w k.p.a. W konsekwencji zarzuty Skarżącego, iż przez kilkanaście lat organ wydając przedmiotowe zezwolenia, dla ustalenia należnej opłaty za zajęcie pasa drogowego przyjmował powierzchnię reklamy 2 m2 nie może zasługiwać na uwzględnienie.

Zdaniem SKO również zasada utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym wyrażona w art. 8 § 2 k.p.a. nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Z przepisów u.d.p. wynika bowiem jednoznacznie sposób, w jaki należy ustalać opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy. Wielkość powierzchni reklamy jest kategorią obiektywną, którą organ ma obowiązek ustalić z urzędu w toku postępowania o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i w żadnym wypadku nie mogła podlegać negocjacjom ani ustaleniom umownym. Z tego względu, za przyjęciem niejako ,,z góry" powierzchni reklamowej słupa 2 m2 nie mogą przemawiać wcześniejsze ustalenia Skarżącego z Prezydentem i złożona oferta przy okazji zawierania umowy na wymianę słupów. SKO podkreślił, że nie jest organem uprawionym do rozstrzygania sporów na gruncie cywilnoprawnym. Zdaniem SKO określenie w umowie wielkości powierzchni reklamowej, jaka będzie przyjmowana do ustalenia należnej opłaty za zajęcie pasa drogowego należy potraktować jako sprzeczne z przepisami powszechnie obowiązującego prawa, a w konsekwencji takie postanowienie jest nieważne. SKO podkreśliło ponadto, że ww. umowa przestała obowiązywać już w 2016 r.

Odnosząc się do dopuszczalności zastosowania art. 8 § 2 k.p.a. SKO wskazało, że argumentacja Skarżącego prowadziłaby do wniosku, że w sytuacji, gdy organ przez lata działał z naruszeniem prawa wydając korzystne decyzje dla odwołującego, przyjmując zaniżoną powierzchnię reklamy, a w konsekwencji ustalając zaniżone opłaty i uszczuplając w ten sposób budżet M. B., już nigdy w przyszłości nie byłby uprawniony do wery?kacji swojego stanowiska. Zasada zakazująca odstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym wyrażona w art. 8 § 2 k.p.a. nie dotyczy sytuacji, gdyby skutkiem jej zastosowania było sankcjonowanie działań, które są sprzeczne z prawem.

SKO zwróciło uwagę, że w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z taką zmianą sposobu dokonywania przez organ pomiarów powierzchni reklamy, która obejmowałaby wszystkie podmioty umieszczające reklamy w pasach drogowych, lecz z odstąpieniem (zaprzestaniem) wydawania korzystnych decyzji w stosunku do konkretnego podmiotu, który przez lata uiszczał opłaty w zaniżonej wysokości, co stawiało go w uprzywilejowanej pozycji w stosunku do pozostałych podmiotów. Utrzymywanie takiego stanu rzeczy, z powoływaniem się na zasadę wyrażoną w art. 8 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalne.

SKO wskazało, że jak wywiódł WSA w Bydgoszczy m.in. w wyroku z 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 793/19, bez wątpienia w świetle zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności i legalności (art. 6 i 7 k.p.a.), organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Nie można skutecznie domagać się nieznajdującego podstawy prawnej zaniżania w decyzji administracyjnej należnych opłat za korzystanie w celach zarobkowych z terenów o charakterze publicznym. Wszelkie ewentualne inne ustalenia umowne pomiędzy Skarżącym i zarządem drogi, na które powołuje się strona skarżąca (takie jak przywoływany w skardze załącznik do oferty z 2013 r. mający stanowić wiążący element umowy), nie mogą wpływać na treść decyzji administracyjnej w tej sprawie. Dalej idących roszczeń winien skarżący dochodzić na drodze cywilnej. Odróżnić bowiem należy możliwości stosowania nowej zasady z art. 8 § 2 k.p.a. w sprawach administracyjnych, w których ustawodawca pozostawił organowi swobodne uznanie administracyjne w rozstrzyganiu spraw, od spraw w których podstawowe elementy rozstrzygnięcia zostały uregulowane powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.

Z tego względu, w ocenie SKO ustalenia umowne pomiędzy Skarżącym a Prezydentem nie mogą mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

W tym kontekście, oraz mając na uwadze przedmiot niniejszego postępowania, SKO za bezprzedmiotowe uznało przywołane przez odwołującego rozważania WSA w Bydgoszczy (str. 5 odwołania) odnoszące się do konieczności wskazania nowych okoliczności związanych z zabezpieczeniem nienaruszalności drogi lub zapewnieniem bezpieczeństwa ruchu drogowego, które miałyby uzasadniać odmowne załatwienie wniosku, skoro wniosek Skarżącego o wydanie zezwolenia został załatwiony pozytywnie.

W ocenie SKO nie można także podzielić stanowiska odwołującego, że biorąc pod uwagę widoczność przekrojową oraz zajętość treści, dotychczasowy sposób obliczania z uwzględnieniem 2 m2 powierzchni reklamy był właściwy. Cytowany przez Stronę wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2008 r., sygn.. akt II GSK 392/08 potwierdza prawidłowość pomiarów dokonanych przez organ pierwszej instancji. NSA wskazał, że "Za powierzchnię reklamy należy uznać całą powierzchnię, którą faktycznie zajmuje informacja wizualna (werbalna, graficzna), umieszczona na jakiejkolwiek konstrukcji usytuowanej w pasie drogowym, a jednocześnie w polu widzenia użytkowników drogi. Jeżeli treści reklamowe, nawet tożsame, umieszczone zostały po obu lub po wielu stronach takiej konstrukcji, o wysokości opłaty, o której mowa w przepisie art. 40 ust. 6 u.d.p., powinna decydować łączna powierzchnia, którą informacja ta w sumie zajmuje." Zdaniem SKO wynika z tego, że dla ustalenia powierzchni reklamowej słupa na gruncie niniejszej sprawy należy wziąć pod uwagę całkowite pole powierzchni walca, gdyż na tym polu znajdują się treści reklamowe. Nie ma znaczenia, iż w danej chwili nie są one wszystkie widoczne dla jednego użytkownika.

SKO ustaliło, że Skarżący dysponuje dwoma rodzajami słupów reklamowych, tzw. "słupem z szybą" oraz "słupem". S. te różnią się między sobą wielkością powierzchni reklamowej.

Powierzchnia reklamy na słupie reklamowym z tzw. ,,z szybą", zgodnie z dokonanymi pomiarami wynosi 6,03 m2. Powierzchnia drugiego typu słupów reklamowych wynosi 9,5 m2.

SKO wskazało, że "słupy z szybą" to słupy zlokalizowane w pasach drogowych: B./P.. K. B 0052 oraz Plac [...] B 0069.

Obliczenia opłaty SKO dokonało uwzględniając, że stawka za zajęcie 1 m2 powierzchni reklamowej w uchwale nr [...] Rady M. B. z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych na terenie B. są one uzależnione do kategorii drogi, której pas drogowym zostaje zajęty.

SKO ustaliło, że w pasie drogowym drogi powiatowej znajdują się słupy reklamowe: Jagiellońska/Piotrowskiego B 0001 oraz B./P.. K. 0052 (słup "z szybą"). W tym przypadku SKO dokonało obliczenia ustalając, że przy stawce [...] zł opłata wynosi [...] zł (tj.: [...] zł + [...] zł).

SKO ustaliło ponadto, że w pasie drogowym drogi gminnej znajduje się słup reklamowy Plac [...] B 0069 (słup ,,z szybą"). Należna opłata przy stawce [...] zł wynosi [...] zł.

P. F. zaskarżył ww. decyzję SKO do sądu administracyjnego wskazując, że zaskarża ją w części tj. w zakresie ustalenia powierzchni słupów na 9,5 m2 (Jagiellońska. P. B0001), 6,03 m2 (. /Pl. K.), 6,03 m2 (plac Teatralny B 0069) oraz określenia opłaty za umieszczenie reklam na kwotę [...]zł (część pkt 2 oraz całość pkt 3) i wnosząc o jej uchylenie w zaskarżonej części i przekazanie do ponownego rozpatrzenia.

W skardze zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. polegające na zmianie przez organ sposobu obliczania powierzchni słupów reklamowych, a w konsekwencji nałożenie zawyżonej opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklam w analogicznym stanie prawnym i faktycznym jak w kilkudziesięciu wcześniejszych postępowaniach zakończonych pozytywnymi decyzjami określającymi powierzchnię reklam zgodnie z wnioskiem skarżącego tj. odstąpieniu bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, w którym stosowana była oferta z [...] czerwca 2013 r. stanowiąca załącznik do umowy dzierżawy z dnia [...] grudnia 2013 r. nie zaś przepisy wskazane w uchwale nr [...] Rady M. B. z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego w B.,

b. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez:

i. nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności niewzięcie pod uwagę, iż zgodnie z ofertą z dnia [...] czerwca 2013 r. będącą integralną częścią umowy z dnia [...] grudnia 2013 r. zasady opłaty za zajęcie pasa drogowego określone w ofercie miały obowiązywać również po upływie okresu, na który zawarta została umowa dzierżawy;

ii. nieuwzględnieniu przez SKO, że organ I instancji przez lata, w tym również po zakończeniu umowy dzierżawy respektował sposób ustalania opłaty za zajęcie pasa drogowego określony w tej umowie i przyjmował 2 m2 jako powierzchnię jednostkowego słupa w kolejnych decyzjach wydanych na wniosek Skarżącego,

iii. niewyjaśnienie stanu faktycznego w sposób wyczerpujący i przyjęcie, za organem I instancji, iż w niniejszej sprawie powierzchnię reklamy należy obliczać zgodnie z art. 40 ust. 6 u.d.p., nie zaś w sposób ustalony na podstawie odrębnych negocjacji, w wyniku których została zawarta umowa pomiędzy organem a stroną,

c. art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na uchyleniu decyzji ZR 40/2020 i orzeczeniu merytorycznie, pomimo że w uzasadnieniu decyzji organ I instancji zaniechał wyjaśnienia przyczyn odstąpienia od dotychczasowej praktyki ustalania powierzchni reklam oraz opłat za umieszczenie w pasie drogowym słupów reklamowych zgodnie z ofertą z [...] czerwca 2013 r. podczas gdy organ I instancji w przypadku odstąpienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym zobowiązany był wszechstronnie wyjaśnić wszystkie okoliczności zmiany sposobu rozstrzygania, w konsekwencji czego organ odwoławczy orzekając merytorycznie doprowadził do sytuacji, w której organ I instancji nie wyjaśnił przyczyn odstąpienia od własnej utrwalonej praktyki, zaś Skarżący pozbawiony został możliwości zakwestionowania przyczyn odstąpienia w odwołaniu, czym organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna aczkolwiek z innych powodów niż wskazuje Skarżący.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; zwanej w skrócie "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu. tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa.

Ponadto należy podkreślić, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Przeprowadzenie postępowania dowodowego przed sądem jest możliwe tylko jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Nie jest zatem rolą sądu administracyjnego wyręczanie organów w należytym zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie.

W przedmiotowej sprawie należało przede wszystkim mieć na uwadze konsekwencje, jakie ze sobą niesie okoliczność związania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego tj. dotyczącej umieszczania w pasie drogowym reklamy (art. 40 ust. 1 u.d.p.) z decyzją zezwalającą na zlokalizowanie (umieszczenie) reklamy w pasie drogowym (art. 39 ust. 3 u.d.p.).

Wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. zezwolenie na lokalizację (umieszczenie) w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzenia drogą lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam jest rozstrzygnięciem pierwotnym względem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (wydawanego na podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p.) – warunkuje możliwość powzięcia rozstrzygnięcia o zajęciu pasa drogowego (por. Maciejko Wojciech, Zaborniak Paweł, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, publ. LexisNexis 2010). Decyzja o zezwoleniu na umieszczenie (lokalizację) w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, określając m.in. rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym, sankcjonuje samą czynność umieszczenia takiego obiektu w danym miejscu w pasie drogowym i pod danymi warunkami. Decyzja o zajęciu pasa drogowego, o której mowa w art. 40 u.d.p. dotyczy zaś kwestii legalnego trwania umieszczonego obiektu w miejscu określonym decyzją o lokalizacji (umieszczeniu). Wynika to przede wszystkim z uregulowania zawartego w art. 40 u.d.p. i zasad naliczania opłat za czasowe usytuowanie obiektu w pasie drogowym, a więc ustanowienie warunku legalności stanu rzeczy następuje już po zlokalizowaniu np. reklamy w pasie drogowym. Obie decyzje są wobec siebie komplementarne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 532/08).

Z powyższego wynika, że dopóty, dopóki decyzja o zezwoleniu na lokalizację (umieszczenie) w pasie drogowym reklamy nie wejdzie do obrotu prawnego (nie stanie się decyzją ostateczną) – nie jest możliwe wydanie decyzji zezwalającej na zajęcia pasa drogowego przez tą reklamę. W decyzji o zezwoleniu na lokalizację określa się bowiem sposób, miejsce i warunki umieszczenia reklamy w pasie drogowym. Organ nie może zatem wydać decyzji o zajęciu pasa drogowego, jeżeli nie może zweryfikować czy sposób i miejsce umieszczenia reklamy, wskazane we wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – odpowiadają sposobowi i miejscu umieszczenia reklamy a także warunkom umieszczenia reklamy, określonym ostateczną decyzją zezwalającą na lokalizację. Nie jest możliwa taka weryfikacja na podstawie decyzji nieostatecznej.

W przedmiotowej sprawie w aktach administracyjnych sprawy znajduje się decyzja Prezydenta M. B. z [...] lutego 2020 nr [...] zezwalająca Skarżącemu na lokalizację pasie drogowym słupów reklamowych o powierzchni 21,56 m2 przy ul. [...]/P. B 0001, B./P.. K. B 0052, Plac [...] B 0069 w okresie od 1 do [...] listopada 2019 r. Brak jednakże w aktach sprawy dowodów pozwalających na ustalenie czy i kiedy decyzja ta stała się ostateczna.

Co więcej – z treści z decyzji zezwalającej na lokalizację przedmiotowych reklam nie wynika, w jakim konkretnie miejscu pasa drogowego mają być umieszczone przedmiotowe słupy (reklamy). Brak jest także w aktach sprawy dokumentów pozwalających na ocenę, czy miejsce usytuowania słupów (reklam) objęte zezwoleniem na lokalizację nr [...], jest tym samym miejscem, które wskazał Skarżący we wniosku o zezwolenie na zajęcia pasa drogowego i w załączonych do niego "planach sytuacyjnych".

Z powyższego wynika, że Organ nie wywiązał się z ciążącego na nim na mocy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy – co mogło mieć wpływ na wynik sprawy przez stwierdzenie, że brak w obrocie prawnym ostatecznej decyzji zezwalającej na lokalizację przedmiotowych reklam (słupów) w pasie drogowym, w miejscu wskazanym w niniejszej sprawie przez Skarżącego ewentualnie że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja zezwalająca na lokalizację reklam (wszystkich lub niektórych) w innym miejscu, niż wskazał Skarżący we wniosku inicjującym przedmiotową sprawę.

Konieczność uzupełnienia postępowania w powyższym zakresie, które warunkuje możliwość rozstrzygnięcia wskazanego przez Sąd problemu, wyprzedzającego kwestie podnoszone w skardze – czyni przedwczesnym odniesienie się do zarzutów podnoszonych przez Skarżącego.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku.

W ponownym postępowaniu organ winien rozstrzygnąć sprawę po uzupełnieniu materiału dowodowego, stosownie do powyższego stanowiska Sądu. W szczególności organ winien dokonać oceny, czy sposób i miejsce umieszczenia reklamy, wskazane we wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – odpowiadają sposobowi i miejscu umieszczenia reklamy a także warunkom umieszczenia reklamy, określonym ostateczną decyzją zezwalającą na lokalizację.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu oraz uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.