Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1253/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędzia WSA del. Grzegorz Saniewski Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z o.o. z siedzibą w T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 2239/07 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. z siedzibą w T. M. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 2239/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w T. M. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: orzeczeniem z dnia [...] maja 2002 r., znak: [...], Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T. M. zliczył D. K. do osób z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności.

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2006r. [...] Sp. z o.o. zatrudniająca D. K. zwróciła się o stwierdzenie nieważności wskazanego wyżej orzeczenia.

Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Łódzkim decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., znak: [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] maja 2002 r., podnosząc, iż [...] Sp. z o.o. w T. M. w świetle postanowień art. 6b ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123 poz. 776 ze zm.) nie ma legitymacji prawnej do bycia stroną postępowania administracyjnego, ani także uprawnień do występowania w charakterze uczestnika postępowania. Organ wskazał, że stroną postępowania jest osoba zainteresowana lub przedstawiciel ustawowy, albo za jej zgodą ośrodek pomocy społecznej, o czym stanowi art. 6b ust. 1 powołanej ustawy. Z przepisu art. 6b ust. 2 tejże ustawy wynika natomiast, że na prawach strony może uczestniczyć jedynie ośrodek pomocy społecznej.

Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] października 2007 r., znak [...], utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję.

Na tę decyzję spółka [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, iż nie może ona w sprawie występować w charakterze strony z uwagi na brak interesu prawnego.

Skarżąca spółka wskazała, że jej interes prawny w niniejszej sprawie wynika z faktu, iż D. K. była pracownikiem skarżącej, a przed Sądem Rejonowym w T. M. toczy się postępowanie z powództwa D. K. przeciwko skarżącej (sygn. akt [...]). Wyrok w tej sprawie jest nieprawomocny, zaś w ocenie skarżącej wznowienie postępowania w sprawie orzeczenia o niepełnosprawności D. K. będzie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie w tej sprawie. Wskazano, że D. K. dochodzi w niniejszej sprawie roszczeń opierając je na twierdzeniu, iż jest osobą niepełnosprawną (krótszy czas pracy, dodatkowy urlop). Zdaniem skarżącej spółki ma ona zatem interes prawny w tym, aby ustalić swoje położenie oraz ułożyć swoje stosunki prawne z D. K. w sposób prawidłowy.

Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 2239/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę [...] Sp. z o.o. w T. M. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2007 r. znak [...], wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 z późń. zm.), powiatowe zespoły orzekają na wniosek osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego albo, za ich zgodą, na wniosek ośrodka pomocy społecznej. Ośrodki pomocy społecznej mogą uczestniczyć na prawach strony w sprawach, w których orzekają powiatowe zespoły, o czym stanowi art.6b powołanej ustawy. Natomiast ustawa nie przewiduje, poza ewentualnym udziałem ośrodka pomocy społecznej, udziału innych osób w postępowaniu o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, na podstawie skierowań wystawionych odpowiednio przez lekarzy. Sąd podkreślił, że ustawa nie przewiduje w tym postępowaniu udziału osób trzecich w tym również byłych lub aktualnych pracodawców na których mogą ciążyć określone obowiązki wynikające z faktu zatrudniania osoby niepełnosprawnej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy trafnie przyjął, iż strona skarżąca nie posiada przymiotu strony, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2006 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T. M. z dnia [...] maja 2002 r. Tym samym Sąd uznał, że interes Spółki w niniejszej sprawie przybrał postać wyłącznie interesu faktycznego, który to interes pomimo, że jest ważny dla skarżącej spółki, nie dawał podstaw do uznania jej za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu odróżnić trzeba jednak, zdaniem Sądu, interes faktyczny, czyli stan, w którym strona choć co prawda jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy, to jednak nie może poprzeć tego konkretnymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Podmiot więc, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a., nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

Sąd zaznaczył, że poza jego kontrolą pozostaje, czy strona skarżąca zostanie narażona na straty spowodowane ograniczeniem liczby potencjalnych klientów, gdyż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ani też ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, nie chronią interesów faktycznych, które mają w niniejszej sprawie charakter finansowy i które nie posiadają oparcia w przepisach prawa stanowionego, co też skutkuje brakiem praw procesowych w postępowaniu administracyjnym.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyła spółka [...] Sp. z o.o., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 28 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest przyjęcie, że skarżąca nie ma przymiotu strony, a w konsekwencji nie jest podmiotem legitymowanym do wystąpienia o stwierdzenie nieważności postępowania w sprawie dotyczącej orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T. M. z dnia [...] maja 2002r., mocą którego pracownik skarżącej - D. K. - zaliczona została do osób z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności;

2) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145§ 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sami administracyjnymi (D. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej wskazanego powyżej przepisu prawa materialnego, które to naruszenie miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i obligowały Sąd pierwszej instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zasady orzekania o niepełnosprawności określa rozdział 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Konsekwencją natomiast orzeczenia niepełnosprawności są uprawnienia niepełnosprawnego pracownika, których dotyczy rozdział 4, a także wskazane w rozdziale 5 obowiązki i uprawnienia pracodawców zatrudniających osoby niepełnosprawne.

W związku z tym, zdaniem skarżącej spółki należy stwierdzić, że uprawnieniom niepełnosprawnego pracownika odpowiadają obowiązki pracodawcy określone ustawą, na przykład pracownik zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, może pracować krócej niż pracownik pełnosprawny. Uprawnieniu temu odpowiada obowiązek pracodawcy, który znając treść decyzji o uznaniu danej osoby za niepełnosprawną umiarkowanie, nie może tej osoby zatrudniać w wymiarze większym niż wynikający z ustawy.

Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że w przedmiotowej sprawie orzeczenie ustalające niepełnosprawność D. K. z całą pewnością oddziałuje na prawa i obowiązki skarżącej spółki, gdyż dochodzi tu do powiązania sytuacji prawnej adresata orzeczenia - D. K. z jej pracodawcą, bez względu na to, kim ten pracodawca jest.

Podniesiono, że w nauce prawa administracyjnego można spotkać się ze stanowiskiem, zgodnie z którym strona jest pojęciem prawa procesowego, wobec czego jest nią każdy, kto twierdzi wobec organu administracyjnego, że postępowanie administracji dotyczy jego interesu prawnego, albo kto żąda czynności organu, powołując się na istniejący, jego zdaniem, interes prawny lub obowiązek, przy czym nie jest bezwzględnie wymagane, by postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego jednostki w sposób bezpośredni.

W niniejszej sprawie skarżąca spółka zwróciła uwagę, że jej interes prawny wynika z faktu, iż D. K. była pracownikiem skarżącej, a pomiędzy skarżącą, a D. K. toczy się postępowanie sądowe z powództwa D. K., która dochodzi roszczeń opierając się między innymi na twierdzeniu, iż jest osobą niepełnosprawną.

Wskazano, że jeżeli nawet by przyjąć, że skarżąca nie była stroną postępowania przed Powiatowym Zespołem Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T. M., to nie można wykluczyć a priori jej uprawnienia do żądania stwierdzenia nieważności orzeczenia tego organu.

Podniesiono, że nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 k.p.a., które można by było zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Nie zawsze bowiem osoba, która miała przymiot strony w postępowaniu zwykłym, musi mieć ten przymiot w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i odwrotnie. Skarżąca spółka wskazała, że w każdej sprawie te kwestie należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając sobie na pytanie, jakiego interesu prawnego, czy faktycznego, mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, to powinni też wyjaśnić skarżący, jako wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 wskazanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skuteczne natomiast zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym, a nadto wykazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brzmienie tego przepisu nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej.

W związku z tym uznać należy, że zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 151 wskazanej ustawy, jest nieuzasadniony.

Co się zaś tyczy zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny za Sądem pierwszej instancji pragnie wskazać, że interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu odróżnić jednak trzeba interes faktyczny, czyli stan, w którym strona jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak poprzeć tego zainteresowania przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W związku z tym uznać należy, że podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a., nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

Z powyższego wynika zatem, że o tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola, czy też przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako interes prawny.

Zgodnie z art. 6b ust. 1ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.), powiatowe zespoły orzekają na wniosek osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego albo, za ich zgodą, na wniosek ośrodka pomocy społecznej. Oznacza to, że przepis ogranicza ilość wnioskodawców, a zatem i stron postępowania w sprawie ustalenia stopnia niepełnosprawności.

Za Sądem pierwszej instancji wskazać należy, że postępowanie o stwierdzenie stopnia niepełnosprawności objęte jest ochroną danych osobowych i tajemnicą lekarską, wobec czego udział osób trzecich musi być w takim postępowaniu ograniczony do minimum, co wynika z powołanych wyżej przepisów.

Z tych względów stwierdzić trzeba, że skarżąca spółka nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu.

W związku z tym uznać należy, że zaskarżony wyrok nie narusza obowiązującego prawa, zatem zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.