Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 625/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1239
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz Sędzia WSA Małgorzata Jużków po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie obowiązku kwarantanny 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z [...] r. nr [...], 2) zasądza od Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 1117 zł (słownie: tysiąc sto siedemnaście) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: organ) po rozpatrzeniu odwołania R. G. (dalej: strona, skarżący) decyzją z [...] r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z [...] r. nr [...], wymierzającą stronie karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za niezastosowanie się do obowiązku poddania się kwarantannie w związku z przekroczeniem granicy państwowej.

W podstawie prawnej organ przywołał art. 138 ust. 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: K.p.a.).

Organy ustaliły, że strona przekroczyła granicę państwową [...] r. w celu udania się do miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium RP. Z notatki urzędowej funkcjonariusza Policji sporządzonej [...] r., wynika, że strona [...] r. opuściła miejsce odbywania kwarantanny.

Decyzją z [...] r. organ pierwszoinstancyjny wymierzył stronie karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za niezastosowanie się do obowiązku poddania się kwarantannie w związku z przekroczeniem granicy państwowej [...] r. w celu udania się do miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium RP. W podstawie prawnej organ przywołał art. 48a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 5 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2019 r., poz. 1239 ze zm.) oraz § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 792, dalej: rozp. z 10 maja 2020 r.).

W odwołaniu od tej decyzji strona wyjaśniła, że opuściła miejsce kwarantanny z uwagi na konieczność pomocy ciężko choremu ojcu oraz podała, że nie miała dostatecznej informacji o terminie kwarantanny.

Organ odwoławczy zawiadomił stronę pismem z [...] r. o treści art. 10 Kpa. Strona nie skorzystała z uprawnień przewidzianych tym przepisem.

Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że stan faktyczny sprawy ustalono na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału, tj. notatki urzędowej funkcjonariusza Policji z [...] r. oraz danych z bazy ewidencji wjazdów do Polski (EWP) wskazujących na okres kwarantanny od [...] do [...] r. Następnie organ wyjaśnił, że nastąpiła zmiana stanu prawnego, pomiędzy datą zdarzenia a datą orzekania. Przywołał treść przepisów obowiązujących do 16 maja 2020 r. oraz rozporządzenie Rady Ministrów z 16 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. 2020 r. poz.878), obowiązujące po tej dacie a także rozporządzenie z 29 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 964 ze zm.) i stwierdził, że zarówno w dacie zdarzenia jak i pod rządami obowiązującego w dacie orzekania przez organ II instancji rozporządzenia z 19 czerwca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 1066) obowiązkową kwarantanną objęte są osoby, które w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przekraczają granicę stanowiącą granicę zewnętrzną w rozumieniu art. 2 pkt 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 z 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen) (Dz. Urz. UE L 77 z 23.03.2016, str. 1, ze zm.). Biorąc pod uwagę definicję granic wewnętrznych i zewnętrznych zawarte w unijnym kodeksie, organ stwierdził, że w dacie orzekania przez organ II instancji obowiązkowej kwarantannie podlegają osoby przekraczające granicę państwową RP z państwami spoza UE. Strona przekroczyła granicę RP [...] r. i państwem, z którego przyjechała była N., a więc państwo spoza Unii. Strona przekroczyła więc granicę zewnętrzną.

Reasumując organ stwierdził, że stan prawny w dacie orzekania przez organ II instancji nie jest dla strony korzystniejszy. Stąd zastosowanie w sprawie mają przepisy obowiązujące w dacie zdarzenia, tj. § 2 ust. 2 pkt 2 rozp. z 2 maja 2020 r.

Organ stwierdził też, że niezasadny jest zarzut strony o braku dostatecznej informacji odnośnie terminu kwarantanny. Zdaniem organu obowiązujące przepisy wskazują, że kwarantannę odbywa się od dnia następnego po przekroczeniu granicy przez okres 14 dni. Strona przyjeżdżając do Polski powinna była zaznajomić się z obowiązującymi w tym zakresie zaostrzeniami. Organ zaznaczył, że z karty leczenia szpitalnego wynika, że ojciec strony zawieziony został do szpitala przez pogotowie ratunkowe. Po zaproponowaniu hospitalizacji, pacjent nie wyraził na nią zgody i wrócił do domu. Zatem miał zapewnioną opiekę, a skarżący przemieszczając się stwarzał swoim zachowaniem zagrożenie dla osób postronnych.

W skardze do sądu administracyjnego strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej, zarzucając, naruszenie:

1. art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez nierozpoznanie wszelkich okoliczności sprawy, naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w szczególności wobec pominięcia istotnych okoliczności wskazanych w pismach z [...] i [...] r., jak również wskutek zaniechania przeprowadzenia istotnych dla wyjaśnienia okoliczności sprawy, w szczególności brak przesłuchania świadka – S.G. oraz strony jak również brak zwrócenia się do Komendy Miejskiej w Z. o udzielenie informacji o przebiegu czynności kontrolnych podejmowanych przez Policję, stosowanie się przez skarżącego do warunków kwarantanny, częstotliwości kontroli, raportów z kontroli, informacji czy odnotowano naruszenia kwarantanny podczas jej obowiązywania;

2. art. 7, 75 § 1 i 77 § 1 K.p.a. poprzez nierozpoznanie wszelkich okoliczności sprawy; wydanie decyzji w oparciu o notatkę funkcjonariuszy Policji, która nie korzysta z waloru dokumentu urzędowego w myśl art. 76 K.p.a., jak również stanowi dowód sprzeczny z prawem w rozumieniu z art. 75 § 1 K.p.a.; uniemożliwienie wypowiedzenia się skarżącemu co do powodów naruszenia, jego sytuacji osobistej, jak również wiedzy co do objęcia obowiązkową kwarantanną w chwili przekroczenia granicy RP, którą to wiedzę organ wadliwie ocenił; nie uwzględnienie, że przeciętny obywatel nie ma możliwości i świadomości śledzenia przepisów prawnych rangi podustawowej, które zmieniały się bardzo często i dynamicznie; żaden z funkcjonariuszy państwowych, choćby Straży Granicznej nie powiadomił skarżącego, iż w chwili przekroczenia granicy winien poddać się kwarantannie, nie było żadnych ulotek, ogłoszeń w tym zakresie na lotnisku, zaś w N. skarżący pozbawiony jest dostępu do polskich mediów, z których mógłby ewentualnie zaczerpnąć wiedzę w tym zakresie; nieuwzględnienie, że po uzyskaniu takiej informacji od Policjantów, stwierdzających jednocześnie naruszenie, poddał się wszystkim rygorom kwarantanny,

3. art. 77 § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny dotyczący powodu opuszczenia miejsca zamieszkania przez ojca skarżącego poprzez uznanie, iż ojciec skarżącego został przetransportowany do szpitala przez pogotowie ratunkowe i nie wyraził zgody na hospitalizację, podczas gdy przedmiotowe zdarzenie - opuszczenie miejsca zamieszkania przez skarżącego, miało na celu przetransportowanie ojca do przychodni, w której przyjmuje lekarz rodzinny, a nie do szpitala, aby w przychodni została mu udzielona pomoc medyczna. Transport ojca do szpitala jak i karta leczenia szpitalnego dotyczą hospitalizacji sprzed przyjazdu skarżącego do Polski, która w konsekwencji była powodem powrotu do RP i zaopiekowania się ojcem, o czym skarżący wspominał w odwołaniu do decyzji,

4. art. 77 § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny dotyczący warunków kwarantanny, sposobu komunikacji mających miejsce na konferencjach prasowych przed ich oficjalną publikacją w Dzienniku Ustaw jak również w sposób wykraczający poza upoważnienie ustawowe w odniesieniu do rozporządzeń, które powodowały, iż obywatele mieli trudność oceny, które zachowania są prawnie dozwolone, a które zakazane, a także jakim rygorom winni się poddawać co w istotny sposób narusza zaufanie obywateli do państwa i stanowionego prawa,

5. art. 52 i 31 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie wolności poruszania się oraz zasady proporcjonalności wskutek wprowadzenia ograniczeń w zakresie poruszania się, przemieszczenia, zakazu opuszczenia miejsca odbywania kwarantanny, a które to zakazy zostały wprowadzone na mocy rozporządzenia, co przekracza delegację ustawową,

3. art. 42 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wymierzenie kary finansowej przez Sanepid, która stanowi formę odpowiedzialności karnej obywateli, o której może orzekać tylko i wyłącznie Sąd, a nadto odpowiedzialność ta oparta jest nie na zasadzie winy, jak ma to miejsce w przypadku przestępstw lub wykroczeń, lecz ma charakter obiektywny,

4. art. 51 ust. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wymierzenie kary finansowej na podstawie przekazanej przez Policję notatki służbowej, która to czynność stanowi przetwarzanie danych, a co do którego brak jest wymaganej przez Konstytucję ustawowej podstawy prawnej. W konsekwencji, dane osobowe przekazane przez policję organowi inspekcji sanitarnej na potrzeby postępowania mającego na celu wymierzenie kary pieniężnej adresatowi zaskarżonej decyzji, zostały pozyskane z naruszeniem art. 51 ust. 5 Konstytucji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej określanej skrótem P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia administracyjne. Zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ustawy). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Natomiast na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Dalej należy zauważyć, że Przewodniczący Wydziału III tut. Sądu, powołując się na art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm., dalej uCOVID-19) oraz rozporządzanie nr 31 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 23 października 2020 r, w sprawie odwołania rozpraw i wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach dalszych działań profilaktycznych przeciwdziałających rozprzestrzeniania się wirusa SARScoV-2, skierował sprawę na posiedzenie niejawne, z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym, strony postępowania zawiadomiono o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi. Ponadto pouczono strony, że mają prawo w terminie 5 dni od daty otrzymania zawiadomienia do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi.

Zdaniem Sądu, uwzględniając zasadę jawności posiedzeń sądowych (art. 10 P.p.s.a.) i regułę rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych w formie rozprawy (art. 90 § 1 P.p.s.a.), przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to "przepis szczególny", przy odpowiednim zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 2 i 3 uCOVID-19, za dopuszczalne uznano rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Bowiem z powołanych przepisów wynika odpowiednio, że: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących" (ust. 2) oraz "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3). Należy mieć na względzie, że w pierwotnej wersji uCOVID-19 zamieszczono przepis art. 15 zzs ust. 6, z którego treści wynikało, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 "nie przeprowadza się rozpraw ani posiedzeń jawnych", z wyjątkiem rozpraw i posiedzeń jawnych w sprawach określonych w art. 14a ust. 4 i 5 tej ustawy, określonych mianem "pilnych". Uchylenie przepisów art. 14a i art. 15zzs uCOVID-19 nastąpiło jednocześnie z dodaniem do tej ustawy m. in. przywołanych uprzednio regulacji zawartych w jej art. 15 zzs4 ust. 2 i 3. Sens takiego działania ustawodawcy sprowadza się zatem do tego, że istniejący stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19 (co jest okolicznością notoryjną) nie stanowi aktualnie przeszkody m. in. do działania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Dodanie w uCOVID-19 przepisów art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 nakazuje rozważyć, czy tam przewidziane rozwiązania – wobec niewątpliwie utrzymującego się stanu epidemii COVID-19, powinny mieć zastosowanie w stosunku do niniejszej sprawy. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

Wobec powyższego skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne będzie rozpoznanie wniesionej skargi na posiedzeniu niejawnym w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Przechodząc do meritum sprawy wskazać przyjdzie, że nałożona kara pieniężna jest konsekwencją nieprzestrzegania kwarantanny przez skarżącego. Zatem w pierwszym rzędzie rozważyć należy, czy nałożenie na stronę obowiązku kwarantanny było zgodne z obowiązującym stanem prawnym.

Zgodnie ze stanowiącym materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi: "kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5.000 zł do 30.000 zł."

Stosownie zaś do art. 46b pkt 1 i 2 ustawy Rada Ministrów może ustanowić w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (pkt 1) i czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (pkt 2).

Na tej też podstawie został wydany § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 792), zgodnie z którym osoba, która przekroczyła granicę państwową w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej zobowiązana jest odbyć po przekroczeniu granicy państwowej obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi trwającą 14 dni licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy wraz z osobami wspólnie zamieszkującymi lub gospodarującymi. W ocenie organów obu instancji to właśnie ten przepis ustalający treść nakazu odbycia kwarantanny po przekroczeniu granicy miał zastosowanie w sprawie i został naruszony przez skarżącego.

Z kolei w myśl art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika, że kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny.

W zakresie nieuregulowanym w tej ustawie, do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325 i 1423) - a więc przepisy dotyczące zobowiązań podatkowych - a to stosownie do art. 48a ust. 8 ustawy. Natomiast w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej – Dz. U. z 2019 r. poz. 59 ze zm.).

Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. 2020 r., poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ( § 1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. (Dz. U. 2020 r., poz. 433).

Z uwagi na szerzącą się epidemią związaną z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na zmianie ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tj. 2019 r., poz. 1239, wprowadzane regulacjami szczególnymi, poczynając od ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 374 ze zm.). Trafnie Wojewódzki Sad Administracyjny w Opolu w wyroku z 27 października 2020 r. sygn. akt II SA/Op 219/20 zauważył, że Konstytucja RP przewiduje także inny mechanizm działania władzy wykonawczej i ustawodawczej. Na podstawie art. 232 Konstytucji RP w celu zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia Rada Ministrów może wprowadzić na czas oznaczony, nie dłuższy niż 30 dni, stan klęski żywiołowej na części albo na całym terytorium państwa. Przedłużenie tego stanu może nastąpić za zgodą Sejmu.

Zgodnie z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP, ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolności i prawa określone w art. 22 (wolność działalności gospodarczej), art. 41 ust. 1, 3 i 5 (wolność osobista), art. 50 (nienaruszalność mieszkania), art. 52 ust. 1 (wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), art. 59 ust. 3 (prawo do strajku), art. 64 (prawo własności), art. 65 ust. 1 (wolność pracy), art. 66 ust. 1 (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy) oraz art. 66 ust. 2 (prawo do wypoczynku).

W myśl art. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1897) stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych oraz w celu ich usunięcia. Przez katastrofę naturalną rozumie się zdarzenie związane z działaniami sił natury m. in. masowe występowanie chorób zakaźnych u ludzi (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej). Zakres dopuszczalnych ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej został natomiast szczegółowo wymieniony w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej.

Trafnie także WSA w Opolu zauważył, że Rada Ministrów zrezygnowała z formalnego i przewidzianego w art. 232 Konstytucji RP wprowadzenia stanu klęski żywiołowej. Uznała, że przyznane jej zwykłe środki konstytucyjne w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji są wystarczające, aby opanować istniejący stan epidemii. W konsekwencji takiego stanowiska do uregulowań prawnych dotyczących ograniczeń praw i wolności człowieka i obywatela mają zastosowanie wszystkie konstytucyjne i legislacyjne zasady, obowiązujące poza regulacjami właściwymi dla stanów nadzwyczajnych z Rozdziału XI Konstytucji RP. W związku z tym w celu wprowadzenia ograniczeń wolności i praw człowieka nie można powoływać się na nadzwyczajne okoliczności, uzasadniające szczególne rozwiązania prawne oraz okolicznościami tymi nie można usprawiedliwiać daleko idących ograniczeń swobód obywatelskich wprowadzanych w formie rozporządzeń.

Pogląd ten sąd w niniejszym składzie w całości podziela, podobnie jak przedstawiona przez WSA w Oplu w powołanym wyżej wyroku argumentację.

Zgodnie z art. 20 ustawy o stanie klęski żywiołowej zawartym w Rozdziale 3 "Zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela" ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej stosuje się do osób fizycznych zamieszkałych lub czasowo przebywających na obszarze, na którym został wprowadzony stan klęski żywiołowej, oraz odpowiednio do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, mających siedzibę lub prowadzących działalność na obszarze, na którym został wprowadzony stan klęski żywiołowej, z zastrzeżeniem art. 24 i art. 25.

Z kolei w myśl art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej ograniczenia, o których mowa w art. 20, mogą polegać na:

1) zawieszeniu działalności określonych przedsiębiorców;

2) nakazie lub zakazie prowadzenia działalności gospodarczej określonego rodzaju;

3) nakazaniu pracodawcy oddelegowania pracowników do dyspozycji organu kierującego działaniami prowadzonymi w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia;

4) całkowitej lub częściowej reglamentacji zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;

4a) zakazie okresowego podwyższania cen na towary lub usługi określonego rodzaju;

4b) nakazie stosowania cen ustalonych na towary lub usługi mające podstawowe znaczenie dla kosztów utrzymania konsumentów;

5) obowiązku poddania się badaniom lekarskim, leczeniu, szczepieniom ochronnym oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów, niezbędnych do zwalczania chorób zakaźnych oraz skutków skażeń chemicznych i promieniotwórczych;

6) obowiązku poddania się kwarantannie;

7) obowiązku stosowania środków ochrony roślin lub innych środków zapobiegawczych niezbędnych do zwalczania organizmów szkodliwych dla ludzi, zwierząt lub roślin;

8) obowiązku stosowania określonych środków zapewniających ochronę środowiska;

9) obowiązku stosowania środków lub zabiegów niezbędnych do zwalczania chorób zakaźnych zwierząt;

10) obowiązku opróżnienia lub zabezpieczenia lokali mieszkalnych bądź innych pomieszczeń;

11) dokonaniu przymusowych rozbiórek i wyburzeń budynków lub innych obiektów budowlanych albo ich części;

12) nakazie ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, obszarów i obiektów;

13) nakazie lub zakazie przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach;

14) zakazie organizowania lub przeprowadzania imprez masowych;

15) nakazie lub zakazie określonego sposobu przemieszczania się;

16) wykorzystaniu, bez zgody właściciela lub innej osoby uprawnionej, nieruchomości i rzeczy ruchomych;

17) zakazie prowadzenia strajku w odniesieniu do określonych kategorii pracowników lub w określonych dziedzinach;

18) ograniczeniu lub odstąpieniu od określonych zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, jednakże niepowodującym bezpośredniego narażenia życia lub zdrowia pracownika;

19) wykonywaniu świadczeń osobistych i rzeczowych określonych w art. 22.

Natomiast z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Jak trafnie zaakcentował to WSA w Opolu powyższe oznacza, w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98; z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99; z dnia 20 lutego 2001 r., sygn. akt P 2/00; z dnia 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 7/00; z dnia 3 kwietnia 2001 r., sygn. akt K 32/99; z dnia 11 grudnia 2001 r., sygn. akt SK 16/00; z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01; z dnia 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02; z dnia 16 marca 2004 r., sygn. akt K 22/03; z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt SK 43/06; z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt K 36/06; z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt K 34/06; z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07; z dnia 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07; z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10).

Tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być treścią rozporządzenia. W rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.

Przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Dlatego należy podkreślić, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

Z powyższymi regułami zerwano jednak wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS -CoV-2. Całość ograniczeń wolności i praw została przeniesiona z ustawy do rozporządzenia. Byłoby to dopuszczalne w przypadku ogłoszenia stanu klęski żywiołowej. Art. 21 i art. 22 ustawy o stanie klęski żywiołowej określa bowiem niezbędne ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w przypadku wystąpienia stanu klęski żywiołowej. Z kolei art. 5 ust. 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej pozwala Radzie Ministrów określić w rozporządzeniu, w zakresie dopuszczonym art. 21 i art. 22, rodzaje niezbędnych ograniczeń praw i wolności. Tymczasem zostały wydane akty prawne rangi rozporządzenia, czyli akty rangi niższej niż ustawa, po to aby ograniczać w czasie epidemii podstawowe wolności i prawa człowieka.

Przyjęta technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2000 r., poz. 374 ze zm.) i kolejnymi ustawami, nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona wyłącznie na wyposażeniu wprost Rady Ministrów w kompetencję do wprowadzania takich ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Zgodnie bowiem z dodanym do ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., art. 46a, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, to Rada Ministrów mogła określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego;

2) rodzaj stosowanych rozwiązań – w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei nowelizacją art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wpisano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić:

1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się; czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych; czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy; zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności; obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów; nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi; obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych);

2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;

3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;

4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

5) obowiązek poddania się kwarantannie;

6) miejsce kwarantanny;

7) zakaz opuszczania miejsca kwarantanny;

8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;

9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów;

10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

W myśl powołanego art. 46 ust. 4 ustawy w rozporządzeniach, o których mowa w ust.1 i 2, można ustanowić:

1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się,

2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych,

3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy,

4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności,

5) obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów,

6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi,

7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3 oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych,

uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Opisane wyżej ograniczenia, nakazy i zakazy stanowią powtórzenie ograniczeń wolności i praw człowieka określonych w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. W związku z tym podjęte działania legislacyjne stworzyły taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony.

Dlatego konstytucyjnie dopuszczalne jest wprowadzanie tych ograniczeń tylko w ustawie, z zachowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a nie w art. 228 ust. 5 Konstytucji RP, bez naruszenia istoty danego konstytucyjnego prawa lub wolności i z zachowaniem wszelkich relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem opisanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Trafnie także WSA w Opolu podkreślił, że z perspektywy art. 92 ust. 1 Konstytucji RP zasadnicze znaczenie ma to, że zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia przepisy art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie zawierają jakichkolwiek wytycznych. Z art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP wynika, że upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w rozporządzeniu. Jeśli natomiast ustawodawca decyduje się, tak jak w tym przypadku, na przekazanie do uregulowania w rozporządzeniu szeregu zagadnień, to równocześnie powinien określić odrębnie wytyczne dla każdego z tych zagadnień (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt K 12/99 i z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt K 12/11).

Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, nie ma. W tym zakresie upoważnienie ustawowe określa organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a), określa też zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 2-12), nie określa natomiast wytycznych, co do wymaganych poszczególnych treści mających być przedmiotem regulacji w rozporządzeniu.

Konstytucyjny wymóg wytycznych nie spełnia stwierdzenie zawarte w art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego".

Dlatego upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia w zakresie uregulowanym art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie zawiera w istocie wytycznych dotyczących treści wydawanego na tej podstawie rozporządzenia. W konsekwencji nie spełnia ono warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Wytycznych nie można odnaleźć także w zakresie przedmiotowym ujętym w art. 46b pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Z treści zawartego w tym przepisie upoważnienia wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a (a więc w przepisie zawierającym jedynie pozór wytycznych) Rada Ministrów może ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4. Upoważnienie w tym zakresie zawiera więc wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (a więc konieczności uwzględnienia w rozporządzeniu drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuacji epidemicznej na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii).

Podsumowując stwierdzić należy, że zastosowane w sprawie przez organ rozporządzenie Rady Ministrów z 31 marca 2020 r., wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych wyżej upoważnień ustawowych nie zawarł wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w kwestionowanym rozporządzeniu. W istocie Rada Ministrów na podstawie tak sformułowanej treści upoważnienia ustawowego mogła kształtować w rozporządzeniu w dowolny sposób, bez merytorycznych wskazówek zawartych w ustawie, sferę podstawowych praw lub wolności jednostki, określając poszczególne ograniczenia, nakazy i zakazy. W konsekwencji podejmowana przez nią w tym zakresie samoistna działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki.

W związku z tym zbadać należy, czy ograniczenie wolności poruszania się skarżącego po terytorium RP, nastąpiło zgodnie z art. 52 ust. 1 – 3 Konstytucji RP. Art. 52 Konstytucji w ust.1 i 2 określa zasadę wolności każdego obywatela poruszania się po terytorium RP oraz jego opuszczania, a w ust. 3 deklaruje jej ochronę, zastrzegając, że wolność ta podlega jedynie ograniczeniom określonym w ustawie, co jest powtórzeniem zasady ogólnej z art. 31 ust. 1 i 3 Konstytucji o ochronie prawnej wolności człowieka i możliwości ich ograniczenia tylko w ustawie. Oznacza to, że wszelkie ograniczenia wolności obywateli powinny wynikać, jak już wyżej wskazano, z ustawy, a przy uwzględnieniu treści art. 92 Konstytucji – również z rozporządzeń z mocą ustawy, czyli rozporządzeń wskazanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji .

Jak wskazano już w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 20 października 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 540/20 czy z 27 lipca 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 319/20) a także w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05, użyte sformułowanie "w drodze ustawy" oznacza, że do ograniczenia może dojść przy wykorzystaniu ustawy, bez której konstruowanie ograniczenia nie może nastąpić. Jednocześnie otwiera to drogę ograniczeniom dokonanym na podstawie ustawy w rozporządzeniu. Z kolei sformułowanie "tylko w ustawie" wyklucza możliwości, które daje użyta w art. 22 Konstytucji RP formuła "w drodze ustawy".

Zgodzić się należy z argumentacją WSA w Opolu, że uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, to oznacza nakaz kompletności unormowania ustawowego, które musi samodzielnie określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności, tak aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (tak: Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P11/98, część 6.B).

Zatem do naruszenia istoty wolności konstytucyjnej dochodzi wówczas, gdy wprowadzone ograniczenia dotyczą podstawowych uprawnień składających się na treść danej wolności i uniemożliwiają realizację przez tę wolność funkcji, jakie ma ona spełniać w porządku prawnym opartym na założeniach konstytucyjnych (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P 2/98).

Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków jest przewidziane ograniczenie wolności poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 52 ust. 1 Konstytucji) Jednak z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika wprost, że zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może określić tylko ustawa. Stanu klęski żywiołowej w Polsce, w związku z pandemią, nie wprowadzono. W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności poruszania się jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności poruszania się i przebywania na terytorium RP.

Przy czym Sąd nie neguje tego, że wskazane zakazy, nakazy i ograniczenia, z uwagi na szerzącą się pandemię wirusa Sars-CoV-2 merytorycznie byłyby uzasadnione. Jednak tryb ich wprowadzenie był niekonstytucyjny. Dlatego stosując konstytucyjną zasadę z art. 178 Konstytucji RP (zasada podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom), Sąd odmówił zastosowania kontrolowanego rozporządzenia Rady Ministrów z 31 marca 2020 r., czego nie mogły uczynić – przy orzekaniu - organy administracji publicznej.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów procesowych Sąd podziela stanowisko skarżącego, iż doszło do ich istotnego naruszenia, mogącego mieć wpływ na wynik sprawy.

Z uzasadnienia decyzji organów obu instancji wynika, że naruszenie przez skarżącego warunków kwarantanny stwierdzono na podstawie notatki urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji i następnie przekazanej Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu. Tymczasem z art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360) wynika, że do podstawowych zadań Policji należy kontrola przestrzegania przepisów porządkowych i administracyjnych związanych z działalnością publiczną lub obowiązujących w miejscach publicznych.

Realizując to zadanie Policja wykonuje czynności administracyjno-porządkowe w celu rozpoznawania, zapobiegania i wykrywania przestępstw, przestępstw skarbowych i wykroczeń. Przepis ten nie pozwala natomiast Policji na wykonywanie jakichkolwiek czynności w celu wymierzenia w postępowaniu administracyjnym kary pieniężnej (art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji). Policja wykonuje również czynności na polecenie sądu, prokuratora, organów administracji państwowej i samorządu terytorialnego w zakresie, w jakim obowiązek ten został określony w odrębnych ustawach (art. 14 ust. 2 ustawy o Policji). Wykonując te czynności policjanci korzystają z uprawnień określonych art. 15 ust. 1 ustawy o Policji, mogą więc legitymować osoby w celu ustalenia ich tożsamości (art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji). W ramach tak zakreślonych uprawnień Policja może prowadzić postępowanie mandatowe i występować jako oskarżyciel publiczny (art. 17 i art. 95 § 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia, Dz. U. z 2020 r., poz. 729) w przypadku ujawnienia wykroczenia przeciwko wydanym z upoważnienia ustawy przepisom porządkowym o zachowaniu się w miejscach publicznych (art. 54 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń, Dz.U. z 2019 r. poz. 821).

W świetle powyższego notatka służbowa przekazana Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu, nie mogła stanowić wyłącznego dowodu w oparciu, o który ustalono stan faktyczny, mający uzasadnić wydanie rozstrzygnięcia administracyjnego w tej sprawie. Mogła jedynie stanowić punkt wyjścia do ustalenia stanu faktycznego przy użyciu innych dowodów, w tym przesłuchania skarżącego i autora notatki. Tym bardziej, że notatka sama w sobie nie korzysta z mocy dowodowej, o której mowa w art. 75 § 1 K.p.a. Dlatego wiarygodność tej notatki musiałaby ponadto zostać potwierdzona za pomocą innych środków dowodowych np. osobowych.

W konsekwencji oparcie ustaleń wyłącznie na notatce służbowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji, wskazuje, że organy sanitarne naruszyły art. 77 § 1 K.p.a. nakazujący organowi administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję odwoławczą oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzekł na podstawie na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.