Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 91/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1996 nr 67 poz 329
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły - uchybienia w zakresie rachunkowości nie mogą stanowić "przypadku szczególnie uzasadnionego" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./. Takiego przypadku nie mogą stanowić także uchybienia w zakresie organizacji pracy szkoły.

TEZY

Zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły - uchybienia w zakresie rachunkowości nie mogą stanowić "przypadku szczególnie uzasadnionego" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./. Takiego przypadku nie mogą stanowić także uchybienia w zakresie organizacji pracy szkoły.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.), Sędziowie NSA Janina Antosiewicz, Henryk Dolecki, Protokolant Mariusz Bartosiak, po rozpoznaniu w dniu 23 września 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 września 2004 r. sygn. akt 4/II SA/Po 2603/03 w sprawie ze skargi Ryszarda C., Krzysztofa W., Anny K., Krzysztofa P., Doroty S., Jana S., Wojciecha L., Leszka H. i Jarosława L. na uchwałę Zarządu Powiatu w S. z dnia 3 października 2003 r. (...) w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 września 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu /4/II SA/Po 2603/03/ w sprawie ze skargi Ryszarda C., Krzysztofa W., Anny K., Krzysztofa P., Doroty Sz., Jana S., Wojciecha L. Leszka H. i Jarosława L. stwierdził w całości nieważność uchwały Zarządu Powiatu w S. z dnia 3 października 2003 r. (...) w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Kurator Oświaty w dniu 1 października 2003 r. pozytywnie zaopiniował wniosek Zarządu Powiatu w sprawie odwołania dyrektora I Liceum wskazując na stwierdzone, w trakcie kontroli przeprowadzonej w Liceum uchybienia w sposobie zarządzania szkołą, organizacji, przebiegu i dokumentowania egzaminu dojrzałości i egzaminów poprawkowych, przestrzegania wewnątrzszkolnego prawa, sposobu rekrutacji uczniów oraz organizacji i realizacji szkolnego nadzoru pedagogicznego. Zarząd Powiatu w S. uchwałą z 3 października 2003 r. wydaną na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1592 ze zm./ oraz art. 38 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./ odwołał Dyrektora I Liceum Ogólnokształcącego w S. W uzasadnieniu stwierdzono, że podjęto uchwałę o odwołaniu Jarosława U. z pełnionej funkcji w trakcie roku szkolnego ze skutkiem natychmiastowym z powodu nieprawidłowości gospodarowania środkami budżetowymi, nieprzestrzegania zasad organizacji pracy szkoły oraz utraty zaufania do Dyrektora. W trakcie kontroli kompleksowej organizacji i gospodarki finansowej Liceum w S. przeprowadzonej przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Z. stwierdzono liczne nieprawidłowości np. dokumenty ujawniane były w ewidencji z kilkumiesięcznym opóźnieniem, co stanowi naruszenie art. 24 ust. 1 ustawy z 29 września 1999 r. o rachunkowości, oraz zaciągnięcie zobowiązań przekraczających wysokość wydatków w zatwierdzonym planie jednostki, co stanowi naruszenie art. 132 ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych. Kontrola Starosty S. wykazała rażące nieprzestrzeganie zasad organizacji pracy szkoły - niestawienie się nauczycieli egzaminatorów na poprawkowy egzamin maturalny. Uchwałą z 3 października 2003 r. nr 32/70/03 sprostowano oczywisty błąd polegający na powołaniu w uchwale 32/68/03 art. 38 ust. 1 pkt 3 zamiast punktu 2 tego samego artykułu i ustępu. Pismem z 20 października 2003 r. nauczyciele i rodzice uczniów wezwali Zarząd Powiatu do uchylenia uchwały (...), powołując się na pozytywną ocenę pracy dyrektora - nagroda Kuratora z maja 2002 r., nagroda Starosty z października 2002, pozytywna ocena Rady Pedagogicznej i Rady Szkoły z września 2003 r. Uchwałą z 30 października 2003 r. Zarząd Powiatu stwierdził brak podstaw do stwierdzenia naruszenia interesu prawnego rodziców i nauczycieli przez uchwałę z 3 października 2003 r. Wojewoda wskazaniem z 19 listopada 2003 r. stwierdził, że uchwała nr 32/68/03 została podjęta z naruszeniem prawa, gdyż nie wskazuje przepisu stanowiącego podstawę prawną do jej wydania - przepis art. 38 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie oświaty nie istnieje, natomiast upoważnienie ustawowe zawiera art. 38 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.

W skardze do Sądu powołano się na to, że zaskarżona uchwała nie podaje właściwej podstawy prawnej, powody odwołania dyrektora nie stanowią podstawy do odwołania go z funkcji w trybie natychmiastowym w trakcie trwania roku szkolnego, procedura odwołania narusza art. 38 ustawy o systemie oświaty.

Zarząd powiatu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu swojego wyroku stwierdził m.in., że zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Decyzja dotycząca odwołania dyrektora opiera się na uznaniu, uzależnionym od wystąpienia w sprawie "szczególnie uzasadnionych przypadków". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, podzielany przez skład orzekający, że pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" w rozumieniu przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty powinno być rozumiane wąsko. "Oznacza ono takie sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie interesu publicznego. Zagrożenie to musi być na tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły, polegające na uchybieniach w dziedzinie jej rachunkowości, nie stanowią "szczególnie uzasadnionych powodów" odwołania osoby z funkcji dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty" /wyrok NSA z dnia 9 maja 2001 r., II SA 3293/00, wyrok NSA z dnia 14 marca 1997 r., II SA/Wr 472/96/. Kwestie przestrzegania przepisów o rachunkowości i gospodarowaniu środkami finansowymi są przede wszystkim zadaniem księgowego, a więc zarzuty w tym przedmiocie nie dotyczą bezpośrednio Dyrektora szkoły. Dyrektor ponosi pośrednią odpowiedzialność za takie zaniedbania, lecz nie stanowią one podstawy do zwolnienia w trybie natychmiastowym. Rozstrzygnięcie Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Z. z dnia 12 marca 2004 r. stwierdzające nieumyślną winę dyrektora, jako wydane przez organ do tego powołany, wiąże Sąd. Bez znaczenia dla j sprawy jest stanowisko pełnomocnika organu, który twierdzi, że w odniesieniu do nieprawidłowości gospodarowania środkami budżetowymi postępowanie dyrektora, wypełniało znamiona umyślności. Reprezentując taki pogląd pełnomocnik organu nie informował Sądu, by powyższe orzeczenie zostało przez organ zaskarżone. W odniesieniu do nieprzestrzegania przez Dyrektora I Liceum zasad organizacji pracy szkoły, w ocenie Sądu naruszenia stanowiące podstawę dla zwolnienia miały miejsce, jednakże nie były to okoliczności przewidziane w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, uzasadniające zwolnienie w trybie natychmiastowym. Dotychczasowa praca dyrektora była bardzo wysoko oceniana, co potwierdzają otrzymane przez niego nagrody. Dla oceny zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" należy ustalić stopień nasilenia złej woli oraz "czy działanie lub zaniechanie cechuje wina umyślna lub rażące niedbalstwo" /wyrok SN z dnia 9 grudnia 1976 r., I PRN 111/76/, a także w oparciu o przepisy prawa oraz przyjętą linię orzeczniczą, należy przyjąć, że zarzucane czyny nie wypełniają dyspozycji przepisu o konieczności nagłego odwołania z funkcji dyrektora. Zważywszy, że w sprawie nie została nawet wymierzona przez Komisję Orzekającą kara, trudno przyjąć, że te same nieprawidłowości wypełniają dyspozycję przepisu o konieczności nagłego odwołania z funkcji dyrektora.

W skardze kasacyjnej Zarząd Powiatu w S. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu:

- naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 38 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty, polegającą na przyjęciu, że nieprzestrzeganie zasad organizacji pracy szkoły jak również zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły polegające na uchybieniach w dziedzinie rachunkowości nie stanowią szczególnie uzasadnionych przypadków dających podstawę do odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia - art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

- sprzeczność istotnych ustaleń Sądu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego - art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu lub o zmianę zaskarżonego wyroku przez oddalenia skargi na zaskarżoną uchwałę Zarządu Powiatu w S. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych ustaliła w sposób bezsporny, że doszło do naruszenia owej dyscypliny, polegającego na przekroczeniu zakresu uprawnień do zaciągnięcia zobowiązań obciążających budżet. Komisja jednak w oparciu o ustalone fakty dokonała niewłaściwej kwalifikacji czynu, jako działania niezawinionego uznając, że obwiniony popełnił go na skutek niezachowania wymaganej ostrożności. Zdaniem skarżącego Dyrektor wyczerpał przesłankę winy umyślnej - kierował się panująca praktyką - najpierw dokonywał wydatków a następnie występował do Zarządu Powiatu z wnioskiem o zmianę planu finansowego. Sąd bezzasadnie odstąpił od własnej oceny kwalifikacji czynu uznając się związanym orzeczeniem Komisji orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Zarząd Powiatu nie miał możliwości na etapie postępowania przed Komisją przedstawić własnej oceny czynu, bowiem stronami postępowania są wyłącznie obwiniony i rzecznik dyscypliny finansów publicznych, którym przysługują środki zaskarżenia. Skarżący nie podziela także stanowiska Sądu odmawiającego nieprzestrzeganiu zasad organizacji pracy szkoły charakteru przesłanki stanowiącej podstawę do zwolnienia w trybie natychmiastowym - art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm. powoływane dalej jako: p.p.s.a./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 p.p.s.a/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie do końca odpowiada wymogom skargi kasacyjnej stawianym przez przepisy p.p.s.a. Podniesiony w niej bowiem zarzut naruszenia przepisów postępowania nie wskazuje żadnego przepisu, który zdaniem składającego skargę kasacyjną została naruszony przez Sąd I instancji. Tak postawiony zarzut, w warunkach związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej uniemożliwia Sądowi rozpoznanie tego zarzutu.

Zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./ powiela zaś błąd popełniony przy podejmowaniu uchwały Zarządu Powiatu z 3 października 2003 r. W niej także powołano nieistniejący przepis art. 38 ust. 1 pkt 3, podczas, gdy ten ustęp art. 38 zawiera jedynie 2 punkty. Jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano już właściwy przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Sąd uznał więc, iż w podstawach skargi kasacyjnej nastąpiła oczywista omyłka pisarska - w rzeczywistości zarzut dotyczył naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Jednak podniesiony zarzut nie jest trafny. Prawidłowo bowiem Sąd I instancji dokonał, z powołaniem się na orzecznictwo sądowe, wykładni pojęcia "przypadków szczególnie uzasadnionych" użytego w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Zauważyć należy przy tym, że skarżący nie jest uprawniony do kwestionowania prawomocnego orzeczenia Komisji Orzekającej do Spraw Naruszenia Dyscypliny Finansów Publicznych. Jeżeli Zarząd Powiatu uważał orzeczenie Komisji za nieprawidłowe winien wystąpić do rzecznika dyscypliny finansów publicznych właściwego w I instancji o złożenie odwołania od orzeczenia Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Z. z 12 marca 2004 r. Z akt sprawy nie wynika, aby to uczynił. Kwestionowanie prawomocnego orzeczenia tej Komisji przez podmiot nieposiadający w tym zakresie jakiegokolwiek umocowania narusza przepis art. 2 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, iż zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły - uchybienia w zakresie rachunkowości nie mogą stanowić "przypadku szczególnie uzasadnionego" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Takiego przypadku nie mogą stanowić także uchybienia w zakresie organizacji pracy szkoły, tym bardziej, że praca Dyrektora była nagradzana m.in. przez Kuratora i Starostę. Okoliczność, że jak to sformułowano w skardze kasacyjnej skarżący "nie podziela również stanowiska Sądu odmawiającego nieprzestrzeganiu zasad organizacji pracy szkoły charakteru przesłanki stanowiącej podstawę do zwolnienia w trybie natychmiastowym" nie jest wystarczającym uzasadnieniem podstawy kasacyjnej z art. 174 ust. 1 p.p.s.a.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.