Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1538/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 2 pkt 15, art. 29 ust. 3, art. 48 ust. 2 i 3, art. 50 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 i 2, art. 182 par. 2, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej O. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 1237/16 w sprawie ze skargi O. S.A. w W. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 1 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 1237/16, oddalił skargę O. S.A. w W. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rybnika (PINB), w związku z wnioskiem O., przeprowadził kontrolę stacji bazowej telefonii komórkowej O. w R. ustalając, że aktualny stan zamontowanych na wieży anten różni się od stanu ujętego w decyzji Prezydenta Miasta Rybnika z dnia [...] grudnia 2003 r., którą udzielono pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej "C." wydanej dla P. Sp. z o.o. w W. W dniu [...] czerwca 2015 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną, a pismem z dnia [...] lipca 2015 r. organ zawiadomił o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi dokumentami.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] PINB powołując się na art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie przebudowy stacji bazowej telefonii komórkowej należącej do O. S.A. Organ stwierdził, że stacja nie narusza obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zasięg promieniowania pola elektromagnetycznego nie ogranicza możliwości realizacji nowych obiektów budowlanych.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. uchylił ww. decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu WINB wyjaśnił, że umorzenie postępowania w sprawie jest przedwczesne, gdyż inwestycja wymaga ustalenia, czy należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, co nie może być przeprowadzone przed organem drugiej instancji, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Skarga O. S.A. na powyższą decyzję została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 306/16.

Działając ponownie PINB dla Miasta Rybnika, postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., wydanym z powołaniem się na art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nałożył na O. S.A. obowiązek przedłożenia dokumentów: zaświadczenia Prezydenta Miasta Rybnika o zgodności rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami (w tym postanowieniem w sprawie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko); oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w terminie do dnia 30 czerwca 2016 r. .

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] PINB, na mocy art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, nakazał dokonanie rozbiórki elementów należącej do O. S.A. stacji bazowej telefonii komórkowej [...]. (obecnie po zmianie: [...]) położonej na działce nr [...] przy ul. G. w R.

W uzasadnieniu PINB stwierdził, że przedmiotowa stacja bazowa zbudowana została na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Rybnika z dnia [...] grudnia 2003 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia dla P. sp. z o.o. w W. Zgłoszenie zakończenia budowy nastąpiło w dniu [...] czerwca 2004 r., a do zgłoszenia Prezydent nie wniósł sprzeciwu. Na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Rybnika z dnia [...] lipca 2014 r. dokonano wzmocnienia konstrukcji wieży i zainstalowano dodatkowe elementy wsporcze pod moduły teletechniczne. Na podstawie przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2015 r. kontroli stanu technicznego tej stacji stwierdzono, że aktualny stan anten zamontowanych na wieży różni się od stanu ujętego w ww. decyzji.

Ponownie prowadząc postępowanie organ podtrzymał wcześniejsze ustalenia, że przedmiotową stację wybudowano i rozpoczęto jej użytkowanie w 2004 r. legalnie, podobnie jak legalnie dokonano wzmocnienia konstrukcji wieży stalowej i zmontowania dodatkowych elementów wsporczych, ale wykonane roboty budowlane polegające na montażu dodatkowych anten wykonano bez zgłoszenia czy pozwolenia na budowę. Wobec braku akceptacji przez organ drugiej instancji dla zaprezentowanego stanowiska odwołującego się do art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i umarzającego postępowanie w sprawie, organ przyjął wskazania z decyzji uchylającej poprzednie rozstrzygnięcie i uznał, że wykonane roboty stanowią rozbudowę i do ich wykonania niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Zatem w celu ich legalizacji niezbędne było zastosowanie przepisów art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego. Organ wezwał inwestora do przedłożenia wymienionych dokumentów, a wobec ich braku w wyznaczonym terminie, zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, orzekł o rozbiórce.

O. S.A. w W. odwołała się od powyższej decyzji zarzucając jej naruszenie: art. 31 k.p.a. poprzez uznanie O. za uczestnika postępowania na prawach strony bez wyjaśnienia przesłanek, o których mowa w przywołanym przepisie; art. 6 k.p.a. poprzez nie zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane; art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów i uznanie zgłoszonego przedsięwzięcia za budowę, o której mowa w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane; art. 3, art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 3 pkt. 15 ustawy Prawo budowlane poprzez wadliwą kwalifikację prawną zrealizowanej inwestycji, tj. uznania że jest budową i wykonane roboty wymagały uzyskania pozwolenia na budowę; art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez nakazanie rozbiórki obiektów i urządzeń, których instalacja nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] października 2016 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz uchylił poprzedzające zaskarżoną decyzję postanowienie z dnia [...] marca 2016 r. Organ odwoławczy wskazał m.in., że w przypadku gdy roboty budowlane polegają na montażu anten, których wysokość nie przekracza 3 m oraz gdy przedsięwzięcie nie wymaga sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko - to takie roboty trzeba uznać za zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę czy też dokonania zgłoszenia. W przypadku montażu urządzeń o wysokości powyżej 3 m, który nie wymaga sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko, wymagane jest uprzednie dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej oraz niezależnie od tego czy wysokość anten ma do 3 m czy też powyżej, w sytuacji gdy przedsięwzięcie wymaga sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko, stąd na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W takim przypadku będzie to rozbudowa z uwagi na zmianę charakterystycznych parametrów.

Organ podniósł następnie, że zasadniczym powodem, dla którego uchylił decyzję organu I instancji jest brak dostatecznego wyjaśnienia, czy przedmiotowe przedsięwzięcie wymagało sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko, a tym samym czy wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. W celu takiego ustalenia należy przeanalizować przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i dokonać porównania zawartych tam zapisów z mocą anten objętych zakresem przedmiotowego postępowania, a następnie badać miejsca dostępne dla ludności w odległości 150 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania każdej anteny. Badanie czy oś główna wiązki promieniowania danej anteny narusza miejsca dostępne dla ludności należy dokonywać nie tylko pod kątem istniejącej zabudowy, ale trzeba mieć na uwadze także to czy dana stacja bazowa emitując pola elektromagnetyczne znajduje się w miejscu wysoko czy nisko zurbanizowanym, należy też uwzględnić możliwość dopuszczalnej zabudowy zgodnie z miejscowym porządkiem planistycznym i przepisami prawa. Zdaniem organu odwoławczego, należy zweryfikować, do każdej z anten sektorowych stanowiących przedmiot postępowania, czy w odległości do 150 m (z uwagi na moc anten) od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny występują miejsca dostępne dla ludności, przy czym miejsca te należy rozumieć jako potencjalnie dostępne dla ludności w świetle planu miejscowego, tj. przyjętego uchwałą nr 790/LII/2014 Rady Miasta Rybnika z dnia 12 listopada 2014 r. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala aktualnie na dokonanie takiej oceny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 31 k.p.a. organ wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się postanowienie z dnia [...] października 2015 r. odmawiające wyłączenia Stowarzyszenia od udziału w przedmiotowym postępowaniu, w uzasadnieniu którego wyjaśniono przesłanki uznania Stowarzyszenia za uczestnika na prawach strony, które także w ocenie organu odwoławczego zostały spełnione.

W zakresie uchylenia postanowienia z dnia [...] marca 2016 r. organ stwierdził, że rozpatrując odwołanie od decyzji o nakazie rozbiórki obowiązany jest z urzędu poddać kontroli instancyjnej niezaskarżalne postanowienie organu I instancji wydane na podstawie art. 40 ust. 2 i ust. 3 ustawy w postępowaniu legalizacyjnym. Organ stwierdziwszy, że postanowienie narusza przepisy nie może pozostawić w obrocie prawnym tak decyzji o rozbiórce, jak i wadliwego postanowienia.

Skargą O. S.A. zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 156 § 1 ust. 2 i ust. 4 w zw. z art. 31 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej jako k.p.a.) poprzez uznanie Stowarzyszenia za uczestnika postępowania na prawach strony oraz uznanie jego odwołania od decyzji organu I instancji za wniesione przez uprawniony podmiot, bez wyjaśnienia przesłanek wskazanych w przepisie; art. 6 k.p.a. poprzez żądanie przedłożenia przez inwestora opracowania graficznego przedstawiającego kierunki głównych wiązek promieniowania poszczególnych anten z uwzględnieniem równoważnej mocy promieniowania elektromagnetycznego oraz maksymalnego i minimalnego tiltu anteny, gdyż żaden przepis prawa nie nakłada na inwestora takiego obowiązku; art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny i uznanie zgłoszonego przedsięwzięcia za budowę, o której mowa w art. 3 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, a nadto uznanie za przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 59 ustawy z dnia 2 października 2008 r.; art. 3, art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane poprzez wadliwą kwalifikację prawną zrealizowanej inwestycji i uznanie, że jest całością techniczno-użytkową, a w związku z tym jest budowlą i roboty budowlane związane z jej realizacją podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę; § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. poprzez błędne ustalenie, że przedmiotowa inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a w konsekwencji naruszenie art. 29 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym takie inwestycje wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę; art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez uznanie za miejsca dostępne dla ludności również miejsc, w których potencjalnie może powstać zabudowa, choć przepis tego nie stanowi.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 1 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 1237/16, oddalił skargę O. S.A. w W. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] października 2016 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W ocenie Sądu nie sposób zakwestionować stanowiska organu odwoławczego albowiem nie można pominąć faktu, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 czy art. 80 k.p.a. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy nie można uznać, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniło wszystkie wątpliwości sprawy, a w szczególności czy w sprawie został przyjęty właściwy tryb jej rozpoznania. Nie budzi wątpliwości fakt, że wieża stalowa, na której zamontowano anteny stanowiące przedmiot postępowania, jest obiektem budowlanym, którego powstanie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ze zgromadzonych akt wynika, że przedmiotowa stacja powstała na podstawie decyzji Prezydenta o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2003 r. Z kolei na podstawie decyzji Prezydenta z dnia [...] lipca 2014 r. dokonano wzmocnienia konstrukcji i zainstalowania dodatkowych elementów wsporczych pod moduły teletechniczne. Przeprowadzona w toku postępowania kontrola stanu technicznego wymienionej stacji wykazała jednak, że aktualny stan anten zamontowanych na wieży różni się od stanu ujętego w uzyskanym pozwoleniu na budowę tej stacji. Ustalono, że w 2014 r. zamontowano sześć anten sektorowych na poziomie +49 m i jedną antenę radioliniową - na poziomie +46 m, a także wykonano dodatkowe okablowanie pomiędzy kontenerem technicznym i nowymi antenami. Te właśnie roboty stanowią przedmiot kontrolowanego postępowania. Stąd też zasadniczy problem sprowadza się do zakwalifikowania wykonanych robót budowlanych. Jednoznacznego rozstrzygnięcia wymaga problem czy należy je traktować jako rozbudowę obiektu budowlanego, jakim jest stacja bazowa, czy też będzie to instalowanie urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane. Zasadnie organ odwoławczy stwierdził, że wymaga jednoznacznego wyjaśnienia i rozstrzygnięcia, czy zamierzone przedsięwzięcie stanowi bądź to przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko czy też przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, czy też nie mieści się w powyższych kategoriach. Od tej kwalifikacji zależy bowiem tryb postępowania, jaki winien zostać zastosowany w sprawie, a w szczególności czy należy przeprowadzić postępowanie w zakresie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Dokonując takiego ustalenia organ winien wziąć pod uwagę przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Sąd wskazał, że zgodnie z orzecznictwem pod pojęciem oddziaływania pól elektromagnetycznych na środowisko należy rozumieć oddziaływanie takich pól zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak również te tereny, na których zabudowa taka może być wzniesiona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez uznanie za miejsca dostępne dla ludności również miejsc, w których potencjalnie może powstać zabudowa, choć przepis tego nie stanowi. W przypadku niniejszej sprawy aktem prawa miejscowego, który będzie kreował warunki zabudowy w terenach dotyczących zasięgu w osiach głównych wiązek promieniowania przedmiotowych anten jest uchwała nr 790/LII/2014 Rady Miasta Rybnika z dnia 12 listopada 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Rybnika. Dla terenów oznaczonych symbolem 1.U-16.U ustala ona przeznaczenie podstawowe – zabudowę usługową, w ramach której dopuszcza się biura, usługi zdrowia za wyjątkiem szpitali, usługi pielęgnacyjne, handel detaliczny i hurtowy, rzemiosł, usługi naprawcze, usługi oświatowo-wychowawcze, gastronomię i rozrywkę, łączność i telekomunikację, oraz przeznaczenie uzupełniające: zabudowę usług sportu i rekreacji oraz zabudowę produkcyjną. Postanowienie planu przewidują w tej strefie wysokość dla budynków – 16m, dla obiektów małej architektury 6 m, a dla pozostałych obiektów 25m (§ 17 pkt 3 lit.e). Znajdujące się w aktach sprawy materiały nie pozwalają na stwierdzenie w jakich jednostkach planistycznych biegną główne wiązki promieniowania przedmiotowych anten. Niezbędne jest natomiast stwierdzenie, czy przedsięwzięcie wymagało sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko, co z kolei ma zasadniczy wpływ na określenie trybu postępowania legalizacyjnego. W świetle postanowień planu za miejsca dostępne dla ludzi należy uznać co najmniej przestrzeń do wysokości 25 od poziomu gruntu. W aktach sprawy brak jest wyczerpującego materiału dowodowego w tym zakresie, stąd trzeba przyznać rację organowi odwoławczemu, iż nie nastąpiło należyte wyjaśnienie tych okoliczności sprawy. Podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że na podstawie zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego nie tylko nie można przyjąć, iż wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania występują czy też nie występują miejsca dostępne dla ludności, ale i nie można stwierdzić, jakie faktycznie parametry będzie mogła posiadać planowana inwestycja. Sąd podkreślił przy tym, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 pozwolenia na budowę nie wymaga instalowanie urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych. Wyjątek stanowią jednak instalacje, które zostały określone w art. 29 ust. 3 ustawy, tj. przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Wskazał też, że do robót i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, także mogą być stosowane przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, a to w przypadku, kiedy roboty te wykonane zostały w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2, czyli w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska. Skutkiem powyższego obowiązkiem orzekających organów jest zatem przeprowadzenie dokładnego postępowania w tym zakresie. Na podstawie dostępnego obecnie materiału dowodowego trudno uznać w sposób jednoznaczny, że wykonane przez Spółkę roboty budowlane można było uznać za instalowanie urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych (zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15). W orzecznictwie dominuje stanowisko, że roboty budowlane polegające na wymianie i montażu nowych anten na istniejącym maszcie rurowym są rozbudową.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, nie można uznać, że sprawa została wyczerpująco wyjaśniona. Zasadnie zatem organ odwoławczy uznał, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest uzupełnienie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Skoro zaś przedmiotowe postępowanie nie mogło być uzupełnione przez organ odwoławczy bez zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania i zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przynajmniej w znacznej części, to organ odwoławczy zobligowany był, na mocy art. 138 § 2 k.p.a. wydać decyzję uchylającą rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 31 k.p.a. Wprawdzie O. zwróciło się o wszczęcie postępowania w sprawie nielegalnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej O. w R., ale PINB prowadził postępowanie w ramach swoich kompetencji z urzędu. W takim jednak przypadku, kiedy organizacja społeczna domaga się wszczęcia postępowania, nie musi jednocześnie żądać dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu. W wypadku, gdy żądanie uznane zostanie przez organ za zasadne, organizacja społeczna uczestniczy w tym postępowaniu na prawach strony. Ponadto nawet jeśli organ nie wydał w sprawie postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, ale przyjmował składane przez organizację oświadczenia, wręczał jej pisma, decyzje czy postanowienia, fakty te należy uznać za dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu administracyjnym. Organizacja, którą organ faktycznie dopuścił do udziału w postępowaniu i traktował jak podmiot na prawach strony ma również prawo złożenia odwołania od decyzji organu I instancji. W niniejszej sprawie, chociaż brak jest postanowienia o dopuszczeniu ww. Stowarzyszenia, to postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. organ odmówił jego wyłączenia od udziału na prawach strony w prowadzonym postępowaniu. Nie można więc za zasadny uznać zarzutu, że organ nie badał i nie wyjaśnił przesłanek wskazanych w ww. przepisie.

Skargą kasacyjną O. S.A. z siedzibą w W. zaskarżyła powyższy wyrok, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. Art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) w zw. z art. 156 pkt 2 i 4 k.p.a. w zw. z art. 31 § 1 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności skarżonej decyzji, mimo że została ona wydana na skutek uprzedniego wniesienia odwołania przez podmiot nieuprawniony. Skarżąca Spółka podniosła, że wniesienie odwołania przez podmiot nieuprawniony powoduje prawną bezskuteczność tego środka, czego następstwem jest (przy braku innych odwołań, pochodzących od osób uprawnionych) uzyskanie przez decyzję organu I instancji przymiotu decyzji ostatecznej, o jakiej mowa w art. 16 § 1 k.p.a. Dlatego rozpatrzenie przez organ odwoławczy środka zaskarżenia wniesionego przez nieuprawniony podmiot stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 in fine k.p.a., gdyż w istocie oznacza dokonanie niedopuszczalnej w świetle art. 16 ust. 1 k.p.a. weryfikacji decyzji ostatecznej w trybie zwykłym (tak wyrok NSA z 15.05.2012 r., I OSK 708/11, CBOSA) a nadto oznacza wydanie decyzji w stosunku do osoby niebędącej stroną w sprawie. Tymczasem w sprawie niniejszej strona skarżąca od samego początku konsekwentnie kwestionowała uprawnienie S. do występowania w sprawie w charakterze uczestnika postępowania na prawach strony oraz uprawnienie tego podmiotu do wniesienia odwołania od decyzji I instancji, czego przejawem był m.in. wniosek o wyłączenie ww. Stowarzyszenia od postępowania. Organ I instancji w sposób nieuprawniony takiego wyłączenia odmówił, zaś Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał złożone przez Stowarzyszenie odwołanie za skuteczne bez badania jego legitymacji procesowej i wydał decyzję skutkującą dalszym trwaniem postępowania. Konsekwencją właśnie tej decyzji wydanej w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. było przekazanie sprawy do rozpoznania z powrotem organowi I instancji, który wydał nową, merytoryczną decyzję, zaskarżoną następnie przez O. S.A. do WINB, a kolejno także do WSA. Sąd ten również zaniechał zbadania legitymacji procesowej ww. podmiotu dokonując błędnej interpretacji art. 31 §1 k.p.a. i w efekcie wadliwie uznając, że skoro organy administracji przyjmowały składane przez ww. organizację oświadczenia, wręczały jej pisma czy też decyzje, tzn. że była ona uczestnikiem postępowania uprawnionym m.in. do wnoszenia odwołań od wydawanych decyzji administracyjnych. Tymczasem to nie fakt doręczenia decyzji organizacji społecznej decyduje o jej uprawnieniu do wniesienia odwołania, ale wyłącznie spełnienie przez tę organizację przesłanek z art. 31 k.p.a., których zaistnienia nie zbadano na żadnym z etapów prowadzonego przez bardzo długi czas postępowania.

2. Art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji będące konsekwencją błędnego uznania, że organ II instancji w sposób zasadny wydał decyzję kasacyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie przekroczył granic postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, zwłaszcza przy uwzględnieniu właściwej interpretacji przepisów prawa materialnego, które w sprawie winny znaleźć zastosowanie. Skarżąca Spółka podniosła, że decyzja kasacyjna wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza bowiem o istocie sprawy administracyjnej, a jej następstwem jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Z tego też powodu, w piśmiennictwie podkreśla się, że instytucja kasacji przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. ma charakter wyjątkowy, bowiem co do zasady organ odwoławczy powinien dokonać powtórnego rozstrzygnięcia merytorycznego. Dlatego przesłanki wydania decyzji kasacyjnej nie mogą być interpretowane rozszerzająco (zwłaszcza gdy interpretuje się ten przepis w kontekście zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy), a wręcz przeciwnie - wobec wyjątków należy stosować wykładnię ścieśniającą – exceptio est strictissimae interpretationis. Decyzja taka nie może być więc podjęta w sytuacjach innych niż te, które wyznaczone zostały treścią art. 138 § 2 k.p.a., tzn. żadne inne wady postępowania ani wady decyzji wydanej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia tego typu (tak wyrok NSA z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 632/99). Organ odwoławczy może zatem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Za poglądami judykatury można więc przyjąć, że wydanie decyzji kasacyjnej tego rodzaju może nastąpić tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Sytuacja taka nie zachodzi zaś, gdy organ II instancji uznaje konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji w szerokim zakresie, wyłącznie wskutek wadliwej interpretacji przepisów prawa materialnego, z czym mieliśmy do czynienia w niniejszym przypadku. Nie sposób bowiem zaprzeczyć, że ocena zakresu w jakim nie wyjaśniono sprawy wymaga uprzedniego zastosowania w sposób prawidłowy prawa materialnego, to ono wyznacza bowiem okoliczności faktyczne, które w danej sprawie muszą uzyskać walor prawny. Wadliwe jest zatem zaaprobowanie decyzji kasacyjnej z powołaniem się na brak wyjaśnienia sprawy przez organ I instancji w stopniu uniemożliwiającym zastosowanie art. 136 k.p.a. przez organ odwoławczy, jeśli okoliczności, których nie wyjaśniono, pozbawione są w rzeczywistości znaczenia prawnego.

Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez stwierdzenie nieważności skarżonej decyzji, względnie jej uchylenie w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze fakt, że skarżący kasacyjnie w oparciu o art. 182 § 2 P.p.s.a. zrzekli się rozprawy a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, niniejsze skargi kasacyjne NSA rozpoznawał na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez O. S.A. z siedzibą w W. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a w zw. z art. 156 pkt 2 i 4 k.p.a. w zw. z art. 31 § 1 k.p.a. nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Stowarzyszenie złożyło odwołanie nie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. tylko od wcześniejszej decyzji tego organu z dnia z dnia [...] stycznia 2016 r. W wyniku rozpoznania tego odwołania wydana została przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [...] lutego 2016 r. Kwestionując tę decyzję skarżąca Spółka mogła podnosić zarzut bezpodstawnego dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu i rozpoznaniu wniesionego przez tę organizację odwołania. Decyzja te nie została jednak skutecznie zaskarżona do sądu administracyjnego przez skarżącą kasacyjnie Spółkę. Nie jest natomiast możliwe dokonywanie przez sąd administracyjny kontroli dopuszczalności wniesienia odwołania przez organizację społeczną od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. w postępowaniu, którego przedmiotem oceny jest kolejna już decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. uchylająca do ponownego rozpoznania decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. W niniejszym postępowaniu Sąd I instancji mógł dokonać oceny prawidłowości wniesienia odwołania wyłącznie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r., to jest od decyzji, od której odwołanie wniosła skarżąca kasacyjnie Spółka.

Za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 136 K.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pełni podzielić należy stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że zaistniały przesłanki do uchylenia przez organ odwoławczy do ponownego rozpoznania decyzji organu I instancji. Stanowisko to zostało należycie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ponowne przytaczanie wskazanych przez ten Sąd argumentów jest niecelowe. Możliwość przedstawienia przez skarżącą kasacyjnie Spółkę odmiennej oceny odnośnie do konieczności uzupełnienia materiału dowodowego nie oznacza, że ocena wyrażona przez Sąd I instancji jest błędna.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.