Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 398/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 106, art. 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 53 ust. 4 pkt 9, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 27 czerwca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary /spr./ sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. K. i K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt II SA/Po 478/11 w sprawie ze skargi I. K. i K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 września 2011r., sygn. akt II SA/Po 478/11, oddalił skargę I. K. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie warunków zabudowy.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

E. i G. T. w dniu 20 kwietnia 2009 r. zwrócili się do Prezydenta Miasta P. o ustalenie warunków zabudowy dla rozbudowy domu jednorodzinnego na dom jednorodzinny z wydzielonym mieszkaniem, na działce nr [...], położonej w P. przy ul. G. [...]. Wskazali we wniosku, że przewidują powierzchnię zabudowy na ok. 90 m2, o kubaturze ok. 600 m3, 2 kondygnacjach z dachem skośnym dwuspadowym, o wys. 8,5 m. Do wniosku dołączyli szkic planowanej rozbudowy oraz mapę zasadniczą, na której nanieśli miejsce, w którym chcieliby zlokalizować inwestycję. Przedłożyli też kopie aktu notarialnego ustanowienia nieodpłatnej i na czas nieoznaczony służebności gruntowej polegającej na prawie swobodnego przejazdu i przejścia przez działkę nr [...] przy ul. G.[...] w P., z ograniczeniem wykonywania tego prawa do obszaru w pasie o szerokości 1 m na całej długości tej działki, wzdłuż granicy z sąsiednią działką nr [...], na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...].

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Na skutek odwołania I. i K. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] października 2009 r. uchyliło zaskarżoną decyzję oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W dniu 9 listopada 2009 r. inwestorzy wnieśli korektę wniosku, wskazując, że inwestycja polegać będzie na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego jednolokalowego na budynek mieszkalny jednorodzinny o dwóch lokalach mieszkalnych po rozbudowie.

Wskutek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. ustalił na wniosek E. i G. T. warunki zabudowy dla rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego (jednolokalowego) na budynek mieszkalny jednorodzinny o dwóch lokalach na działce nr [...], położonej w P. przy ul. G. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W szczególności, wyjaśniając wyniki analizy urbanistycznej wskazał, że w myśl § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), jeśli wynika to z analizy, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem można wyznaczyć w sposób inny niż jako przedłużenie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, czy linii wyznaczonej na podstawie przepisów odrębnych. W przeprowadzonej analizie ustalono, iż przebieg obowiązującej linii zabudowy nie determinują przepisy odrębne, a zabudowa sąsiednia sytuowana jest w liniach 10 m (ul. G. [...],[...],[...],[...]), 8 m (ul. G. [...]) i 7 m (ul. G. [...]). Z uwagi na fakt, że decyzja dotyczy rozbudowy istniejącego budynku, linię tę wyznaczono w odległości 7 m od frontowej granicy działki od strony ul. G. jako przedłużenie linii wyznaczonej przez istniejącą klatkę schodową rozbudowywanego budynku. Jednocześnie dla rozbudowywanej części sytuowanej we wspólnej granicy z działką nr [...] dopuszczono odsunięcie projektowanej zabudowy od tej linii na głębokość maksymalnie do 6 m, co umożliwi spełnienie wymogów przepisu § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) na etapie pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy organ I instancji wskazał, że zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem niż na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, jeśli wynika to z przeprowadzonej analizy. Jak wskazano w analizie średnia wartość tego wskaźnika w obszarze analizowanym wynosząca ok. 10% nie uwzględnia rzeczywistej wielkości powierzchni zabudowy budynków mieszkalnych, z uwagi na zróżnicowaną wielkość powierzchni działek w analizowanym sąsiedztwie. Analiza wykazała zaś, że istnieje możliwość wyznaczenia tego parametru w sposób inny – w oparciu o realną wielkość powierzchni zabudowy sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej, tj. w odniesieniu do budynku mieszkalnego na działce nr [...], do którego rozbudowywany budynek miałby zostać dobudowany. W związku z faktem, iż budynek mieszkalny przy ul. G. [...] posiada wielkość powierzchni zabudowy ok. 256 m2, a minimalna powierzchnia zabudowy budynków mieszkalnych w analizowanym obszarze jest nie mniejsza niż 100 m2, możliwe jest posadowienie na działce objętej wnioskiem budynku o pow. ok. 165 m2. Dlatego dla istniejącej i projektowanej zabudowy łącznie wskaźnik ten wyznaczono na maksymalnie 22 % powierzchni działki.

Przedstawiając dopuszczalną szerokość elewacji frontowej dla rozbudowanego domu Prezydent powołał się na § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r., który dopuszcza wyznaczenie inną niż średnią szerokość elewacji frontowej, pod warunkiem, że wynika to z analizy. Organ zaznaczył, że średnia szerokość elewacji frontowej w analizowanym obszarze wynosi ok. 12 m, zaś maksymalna ok. 17 m (budynek przy ul. G. [...]). Z uwagi zaś na zamiar realizacji zabudowy bliźniaczej na działkach nr [...] i [...], uzasadnione jest wyznaczenie szerokości elewacji frontowej równej 17 m. Tak wyznaczona szerokość pozwoli doprowadzić planowaną rozbudowę do wspólnej granicy działek nr [...] i [...] oraz bezpośrednio nawiąże do zachodniego segmentu zabudowy bliźniaczej, która w ten sposób powstanie.

Organ I instancji wyjaśnił również, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jak i geometrię dachu dla planowanej rozbudowy wyznaczono w oparciu o zabudowę sąsiednią i w oparciu o istniejąca część budynku będącego przedmiotem rozbudowy. Zdaniem organu planowana zabudowa stanowi kontynuację dominującej w okolicy funkcji mieszkaniowej. W analizowanym obszarze istnieje zabudowa bliźniacza (przy ul. G. [...]-[...], działki nr [...],[...]) oraz zabudowa mieszkaniowa z wydzielonym drugim lokalem mieszkalnym (będący w budowie dwulokalowy mieszkalny na działce nr [...]). Istnieje zatem przynajmniej jedna sąsiednia działka dostępna z tej samej drogi publicznej zagospodarowana w sposób pozwalający na określenie funkcji i parametrów dla projektowanej zabudowy. Inwestycja spełnia więc warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto w toku postępowania ustalono, że teren posiada dostęp do drogi publicznej – ul. G. przez włączoną do niej drogę wewnętrzną (dz. nr [...]), na której ustanowiono służebność koniecznego przejazdu i przejścia. W świetle uzyskanych opinii gestorów sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, gazowej i elektroenergetycznej ustalono, że teren inwestycji posiada wystarczające uzbrojenie (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Teren nie stanowi też gruntu rolnego i nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Odnosząc się do zarzutów I. i K. K. dotyczących kwestii statusu prawnego zabudowy na ich działce nr [...] organ I instancji wyjaśnił, że sprawa stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 1993r. w części dotyczącej pozwolenia na kontynuację samowolnie rozpoczętych robót budowlanych polegających na dobudowie do istniejącego warsztatu okuć budowlanych magazynu wyrobów gotowych nie jest zagadnieniem wstępnym dla niniejszego postępowania mimo, że przedmiotowa rozbudowa na działce nr [...] planowana jest we wspólnej granicy z działką nr [...]. Postępowanie to dotyczy bowiem legalności budynku produkcyjnego położonego w głębi działki nr [...], a nie budynku mieszkalnego, do którego wnioskowana rozbudowa ma przylegać.

Odwołaniem I. i K. K. zaskarżyli powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. z uwagi na wydanie decyzji w sprawie, w której toczyło się już przed tym samym organem inne tożsame pod względem podmiotowym i przedmiotowym postępowanie; art. 53 ust. 4 pkt 9 k.p.a. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez dokonanie zbędnego uzgodnienia projektu decyzji w zakresie obsługi komunikacyjnej z Dyrektorem Zarządu Dróg Miejskich w P.; art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] marca 2011r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że organ I instancji sporządził analizę urbanistyczną i wystąpił do poszczególnych organów o stosowne uzgodnienia i opinie, które uzyskał. Obszar analizowany sporządzony został zgodnie z przepisami rozporządzenia. Z analizy wynika, że w obszarze występuje zabudowa niska mieszkaniowa, jednorodzinna wolnostojąca uzupełniona zabudową gospodarczo-garażową. Występuje też zabudowa mieszkaniowa bliźniacza, zabudowa związana z produkcją rolną (szklarnie) oraz zabudowa produkcyjna. Kolegium stwierdziło, że wyniki analizy uwzględniają i wskazują konkretny rodzaj zabudowy poszczególnych działek w obszarze analizowanym, wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości, oznaczenie linii zabudowy i szerokości elewacji frontowych i średniej szerokości tych elewacji, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych na działkach sąsiednich, a także geometrię dachu. Wyniki te w sposób oczywisty wskazują na możliwość realizacji zamierzenia, którego mają zamiar podjąć się wnioskodawcy.

Organ II instancji nie podzielił zarzutu odwołania co do niedopuszczalności uzgadniania inwestycji w zakresie obsługi komunikacyjnej z Dyrektorem ZDM w P. Wskazał, że właściwą formą uzgadniania jest postanowienie. W niniejszej sprawie postanowienie uzgodnieniowe nie zostało zaś wydane, jedynie pismem z dnia 6 stycznia 2010 r. Dyrektor ZDM w P. wyraził pogląd zarządcy drogi co do możliwości obsługi komunikacyjnej inwestycji.

Kolegium nie uwzględniło również stanowiska odwołujących w zakresie rozstrzygania w sprawie, w której toczy się już postępowanie zainicjowane wcześniejszym wnioskiem tych samych osób, co do tej samej inwestycji. Powołano się przy tym na argumentację zawartą w decyzji Kolegium z dnia [...] października 2009 r. Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że nie ma przeszkód dla wielokrotnego ubiegania się przez inwestora o decyzję o warunkach zabudowy w odniesieniu do tego samego terenu, jeżeli dotyczy to innej inwestycji. Sprawa zaś, na którą powołują się odwołujący, dotyczyła innej inwestycji – rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek wielorodzinny czterolokalowy.

Skargą I. i K. K. zaskarżyli powyższą decyzję Kolegium podnosząc zarzuty tożsame z przywołanymi w odwołaniu od decyzji Prezydenta i wskazali, że organ odwoławczy błędnie zaaprobował naruszenia organu I instancji.

Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 22 września 2011 r. pełnomocnik skarżących dodatkowo podniósł, iż jego zdaniem działania inwestora można zakwalifikować jako obejście prawa, albowiem wniosek o ustalenie warunków zabudowy będący przedmiotem niniejszego postępowania złożył on w czasie, kiedy prowadzone było postępowanie zakończone decyzją z [...] lipca 2009 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy na rozbudowę budynku ze zmianą sposobu użytkowania budynku na wielorodzinny, czterolokalowy.

G. T. wniósł z kolei o oddalenie skargi, dodatkowo wskazując, że ma prawo złożyć kilka wniosków na ten sam teren w zakresie różnych inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. Spełnienie wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy przy zastosowaniu wprowadzonych przez ustawodawcę zobiektywizowanych standardów decydujących o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. O ile w tym obszarze znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 u.p.z.p. - brak podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Rzeczą organu administracji publicznej jest wówczas jedynie wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie, przy uwzględnieniu zasad określonych w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.).

Sąd stwierdził, iż analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona w granicach prawidłowo wyznaczonego obszaru (§ 3 ust. 2 ww. rozporządzenia). Wskazał, że dokonując oceny możliwości dopuszczenia w tak zakreślonym terenie rozbudowy istniejącego na działce przy ul. G. [...] w P. budynku mieszkalnego jednorodzinnego jednolokalowego na budynek mieszkalny jednorodzinny o dwóch lokalach mieszkalnych w granicy z działką nr [...], tj. w zabudowie (po rozbudowie) bliźniaczej organ I instancji ustalił, że w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna, sporadycznie uzupełniona usługami. Na sąsiedniej działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny, którego część usytuowana jest we wspólnej granicy z działką objętą wnioskiem. Od północy scalony jest z nim budynek produkcyjny ze ścianą z oknami położonymi wzdłuż granicy z działką nr [...] w odległości ok. 3 m od granicy. Dodatkowo należy wskazać, że z mapy zasadniczej stanowiącej załącznik do wyników analizy wynika, że na działkach nr [...] i [...], znajdujących się w obszarze analizowanym, istnieje zabudowa domami jednorodzinnymi o charakterze bliźniaczej. Nie ulega zatem wątpliwości, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję mieszkalną jednorodzinną występującą w obszarze analizowanym. Nie sposób również uznać, by sprzeczna z istniejącym w tym terenie ładem przestrzennym była zabudowa domami bliźniaczymi, skoro zabudowa taka już funkcjonuje, a ponadto sąsiadujący z działką, na której zaplanowano przedmiotową rozbudowę dom został w części usytuowany w granicy działek. Zdaniem Sądu warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Z momentem wykazania sprzeczności przestaje być ona dopuszczalna. Jeżeli istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, a dodatkowo w obszarze analizowanym istnieją domy jednorodzinne o charakterze bliźniaczym oznacza to, że nie ma przeszkód by rozbudować istniejący już dom jednorodzinny na działce nr [...] i to w taki sposób, że stanie się on budynkiem bliźniaczym z domem jednorodzinnym zlokalizowanym na sąsiedniej działce nr [...].

Zgodzić należy się też, zdaniem Sądu, z organem I instancji, że teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej ul. G., a więc spełnia wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. W istocie bowiem dojazd do rozbudowanej części przedmiotowego budynku odbywać się będzie – zgodnie z wnioskiem inwestorów – nowym zjazdem z drogi wewnętrznej (dz. nr [...]) włączonej do ul. G., która jest drogą publiczną. Działka o nr [...] stanowi własność wnioskodawców-inwestorów.

W ocenie Sądu za niezasadny uznać należy zarzut jakoby organy orzekające dopuściły się naruszenia przepisów art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez bezkrytyczne zaaprobowanie zbędnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie obsługi komunikacyjnej z Dyrektorem ZDM w P.. Rację miało Kolegium wskazując, iż opinia wyrażona przez Dyrektora ZDM w dniu 13 stycznia 2009 r. nie stanowi postanowienia o uzgodnieniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wydanego w trybie art. 106 1 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p., lecz jest informacją Dyrektora jednostki budżetowej Miasta P., powołanej w celu wykonywania za Miasto P. zadań zarządcy dróg miejskich, co do możliwości dostępu terenu zainwestowania do drogi publicznej. Skoro więc nie było to uzgodnienie w powołanym trybie, brak jest podstaw, by twierdzić, że było ono zbędne. Trzeba stwierdzić, że skoro w mieście Poznaniu zadania Prezydenta Miasta P. zarządcy dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, wykonuje jednostka budżetowa to uzasadnione jest, by informowała ona Prezydenta jako organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy o możliwościach (lub ich braku) dostępu terenu objętego planowaną inwestycją do drogi publicznej.

Inwestorzy uzyskali również, w ocenie Sądu, wymagane przepisem art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p. zapewnienia od gestorów sieci co do możliwości obsług planowanej inwestycji. W piśmie z 26 listopada 2009 r. Wielkopolska Spółka Gazownictwa poinformowała, że istnieje możliwość przyłączenia przedmiotowego budynku do sieci gazowej od istniejącego przyłącza. Spółka E., zapewniła, że istniejące uzbrojenie terenu w sieć elektroenergetyczną jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia. Również A. wyraziła stanowisko, że istniejące uzbrojenie wodociągowe i kanalizacyjne w ul. G. na wysokości działki nr [...] są wystarczające do poboru wody na cele bytowo-gospodarcze oraz do odbioru ścieków bytowo-gospodarczych w związku z planowanym przedsięwzięciem. Ponadto, teren objęty inwestycją nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, bowiem w myśl art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) przepisów tej ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast. Bez wątpienia zaś teren zainwestowania położony jest w mieście P. (obręb K.).

W ocenie Sądu istniały również podstawy, by uznać, że została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a więc istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustalenia w tym zakresie przyniosła przeprowadzona przez organ I instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której wyniki znalazły odzwierciedlenie w decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2010 r. Ustalenia zawarte w analizie zawierają, wbrew zarzutom skargi, konieczne w świetle rozporządzenia dane, by w sposób odpowiadający jego normom wyznaczyć parametry nowej zabudowy. Przy czym podkreślenia wymaga, że informacje te zawiera zarówno część tekstowa analizy jak i jej część graficzna. W części graficznej znajdują się informacje co wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowych, linii zabudowy na działkach, znajdujących się w obszarze analizowanym. Wyznaczenie w decyzji parametrów nowej zabudowy odbyło się zatem po przeprowadzeniu postępowania dowodowego odpowiadającego normom z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a..

Kontrolując prawidłowość parametrów nowej zabudowy w pierwszej kolejności wyjaśnienia, zdaniem Sądu, wymaga, dlaczego za prawidłowe Sąd uznał ustalenie przez organ I instancji obowiązującej linii zabudowy w odległości 7 m od frontowej granicy działki, z dopuszczalnością jej odsunięcia na głębokość maksymalnie do 6 m. W uzasadnieniu decyzji Prezydent wyjaśnił, że kierował się przepisem § 4 ust. 4 rozporządzenia, który zezwala na wyznaczenie linii zabudowy w inny sposób niż jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (również tworzącej uskok), czy linii wyznaczonej na podstawie przepisów odrębnych. Dalej wskazał, że przebieg obowiązującej linii zabudowy nie determinują przepisy odrębne, a zabudowa sąsiednia sytuowana jest w liniach 10 m (ul. G. [...]-[...],[...], [...] i [...]), 8 m (ul. G. [...]), i 7 m (ul. G. [...]). Z uwagi na fakt, że decyzja dotyczy rozbudowy istniejącego budynku, linię wyznaczono w odległości 7 m od frontowej granicy działki od strony ul. G., jako przedłużenie linii wyznaczonej przez istniejącą klatkę schodową rozbudowywanego budynku. Jednocześnie dla rozbudowywanej części sytuowanej we wspólnej granicy z działką nr [...] dopuszczono odsunięcie projektowanej zabudowy od tej linii na głębokość maksymalnie do 6 m, co umożliwi na etapie pozwolenia na budowę spełnienie wymogu zawartego w przepisie § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a to z tego względu że rozbudowywany budynek w zamiarze inwestora ma w części przylegać do części budynku małżonków K., położonej w granicy obydwu działek. Zgodnie z § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 (tj. zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy), dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to zdaniem Sądu, że organy orzekające w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy mogą – na podstawie analizy urbanistycznej - dojść do wniosku, że istniejący w danym terenie ład przestrzenny nie sprzeciwia się usytuowaniu budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy w odległości 1,5 m od tej granicy lub bezpośrednio przy tej granicy. W tym stanie rzeczy mając na względzie fakt, że dopuszczenie usytuowania części obiektu w granicy odbyło się w oparciu o poczynione w trakcie analizy ustalenia, działania organu uznać należało za odpowiadające prawu, w szczególności § 4 pkt 4 rozporządzenia. W istocie bowiem w obszarze analizowanym występuje zabudowa bliźniacza, dom mieszkalny na działce sąsiedniej w części usytuowany jest w granicy i to w zakresie dopuszczonej w tym miejscu rozbudowy. Normie tej odpowiada także sposób wyznaczenia linii zabudowy dot. części, która nie będzie sytuowana przy granicy. W istocie bowiem jak wynika z niekwestionowanych ustaleń organu linii tej odpowiada położenie istniejącego na działce nr [...] (będącej przedmiotem zainwestowania) obiektu mieszkalnego w części dotyczącej klatki schodowej.

Sąd podkreślił, iż stoi na stanowisku, zgodnie z którym zawarta w § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych norma kompetencyjna nie przyznaje organom wydającym decyzje w przedmiocie warunków zabudowy uprawnienia do swobodnego modyfikowania w tychże decyzjach reguł ogólnych usytuowania budynków względem granicy działki określonych w § 12 ust. 1 tegoż rozporządzenia, lecz jedynie nakłada na organy administracji architektoniczno-budowlanej wydające pozwolenia na budowę obowiązek respektowania rozstrzygnięć dotyczących zlokalizowania obiektu na działce, zawartych w planach miejscowych, względnie w decyzjach o warunkach zabudowy. Taka odmienna i stanowiąca wyjątek od zasad ogólnych lokalizacja inwestycji na działce wynikająca z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy musi przy tym znajdować uzasadnienie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i służyć zapewnieniu ładu przestrzennego, przy uwzględnieniu ochrony wartości, o jakich mowa w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

Sąd wskazał, że nieprzekraczalną tylną linię zabudowy organ wyznaczył jako przedłużenie tylnej części elewacji istniejącego budynku na działce nr [...]. Zważyć przy tym należy, iż zasadniczo obowiązek wyznaczenia linii zabudowy dotyczy tylko frontu działki znajdującego się przy drodze publicznej, nie zaś każdej strony działki. Przepisy § 4 ust. 2-4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy konsekwentnie posługują się w odniesieniu do linii zabudowy liczbą pojedynczą, a nie mnogą. Potwierdzenie, że ustalana jest tylko jedna linia zabudowy od strony drogi publicznej zawiera natomiast wprost ust. 3 powołanego paragrafu. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas zgodnie z tym przepisem, obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Taki sposób ustalania linii zabudowy jest również uzasadniony względami celowościowymi. Ustalenie linii zabudowy ma służyć zapewnieniu ładu przestrzennego. Zapewnienie harmonijnego usytuowania budynków jest szczególnie istotne od strony przestrzeni publicznej, najczęściej drogi publicznej. Prawidłowe usytuowanie natomiast budynku od strony sąsiednich działek budowlanych zapewniają przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W okolicznościach niniejszej sprawy jednak Sąd uznał, że decyzja w tym zakresie nie narusza ładu przestrzennego w obszarze analizowanym, linia ta odpowiada bowiem tylnej, przylegającej do wspólnej granicy części budynku, znajdującego się na działce nr [...]. Dodatkowo podkreślić należy, że przepis § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zastrzega, że długość projektowanego budynku w granicy nie może być większa niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej.

Dalej Sąd wskazał, że wskaźnik powierzchni nowej zabudowy został wyznaczony w oparciu o przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, jako inny niż średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym, wynikający z analizy. Wskazano, że średni wskaźnik zabudowy wynosi w obszarze analizowanym ok. 10 % powierzchni działki. Maksymalny wskaźnik zabudowy cechuje działkę sąsiednią nr [...] i wynosi 45 %. Organ przyjął, że skoro powierzchni budynków mieszkalnych wynosi w obszarze analizowanym od ok. 100 m2 do ok. 256 m2 (budynek mieszkalny na działce nr [...]) to nie ma przeszkód, by dopuścić rozbudowę budynku, który po jej wykonaniu będzie miał ok. 165 m2, przez co wskaźnik zabudowy na działce nr [...] wzrośnie z 10% do 22%. Podkreślenia wymaga, że wskaźnik zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym jest bardzo zróżnicowany, największe "zagęszczenie" zabudowy w stosunku do powierzchni działki – co zauważył organ I instancji – występuje na działce nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z działką nr [...] (załącznik graficzny do wyników analizy). Wielkość wskaźnika kształtuje się następująco: 3%,4%, 5%,7%, 9%, 10%,23%. Zdaniem Sądu zauważyć w tym miejscu należy, że zróżnicowanie wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym spowodowane jest również zróżnicowaniem wielkości działek. Kilkuprocentowa zabudowa dotyczy działek wielokrotnie wyższych od działki inwestora. Tym samym tak przyjęty wskaźnik powierzchni zabudowy uznać należało za zgodny z powołanym § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Podobnie, w ocenie Sądu, podzielić należy także ustalenia organów co do szerokości elewacji frontowej przedmiotowego budynku. Przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia zezwala na wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej budynku, niż na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, jeżeli wynika to z analizy. Organ I instancji wskazał, że średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi ok. 12 m, zaś maksymalna - elewacji frontowej budynku położonego na działce sąsiedniej nr [...] 17 m. Organ trafnie przyjął, że skoro planowana inwestycja obejmuje zabudowę bliźniaczą wobec budynku położonego na działce nr [...], to dopuszczalne jest dostosowanie szerokości elewacji planowanej zabudowy na 17 m, analogicznie do budynku znajdującego się na sąsiedniej działce. W ten sposób wyznaczona szerokość elewacji frontowej odpowiada zacytowanej normie § 6 ust. 2 rozporządzenia.

Ustalając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej rozbudowanej części budynku organ przyjął, iż będzie ona odpowiadać istniejącej wysokości budynku, tj. maksymalnie 8,5 m, przyjmując, że są to maksymalnie dwie kondygnacje nadziemne, w tym poddasze użytkowe. Organ zaznaczył, że część budynku usytuowana w granicy z działką nr [...] winna zostać zrównana poziomem dolnej krawędzi dachu oraz kalenicą z dolną krawędzią dachu i kalenicą części budynku sąsiedniego, usytuowanego we wspólnej granicy działek. Zdaniem Sądu, tak przyjęta wysokość rozbudowywanej części budynku na działce nr [...] po pierwsze odpowiada przepisowi § 7 ust. 1 rozporządzenia, który zakłada, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy wyznacza się jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Ponadto odpowiada treści powołanego wyżej przepisu § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Geometrię dachu również wyznaczono prawidłowo. Przepis § 8 przewiduje, że parametr ten ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Słusznie więc Prezydent określił, że dach ma być skośny o spadku od 35 do 45º, z zastrzeżeniem, że dach części budynku usytuowanego w granicy z działką nr [...] winien posiadać ten sam spadek dachu co część budynku sąsiedniego usytuowanego we wspólnej granicy działek. Organ wziął bowiem pod uwagę nie tylko geometrię dachu budynku rozbudowywanego, ale również budynków na działkach sąsiednich – przede wszystkim na działce nr [...], ale również na działce nr [...] i [...].

Sąd stwierdził, iż mając na względzie, że w sposób prawidłowy przeprowadzono analizę urbanistyczną i w oparciu o nią trafnie określono wszystkie parametry rozbudowywanej części budynku na działce nr [...] rację miały organy orzekające uznając, że inwestycja spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nie mają też racji skarżący twierdząc, że zaskarżoną decyzję wydano w sytuacji, w której w odniesieniu do tej samej inwestycji budowlanej i na żądanie tego samego inwestora toczyło się już postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zakończone decyzją odmowną z [...] lipca 2009 r., a więc doszło do naruszenia zasady powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Powołana przez skarżących decyzja Prezydenta Miasta P. została wprawdzie wydana na wniosek tych samych inwestorów – E. i G. T., lecz co do innego zakresu inwestycji budowlanej. Decyzją tą odmówiono im ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego ze zmianą sposobu użytkowania z budynku jednorodzinnego na wielorodzinny czterolokalowy na działce nr [...] przy ul. G. [...] w Poznaniu. Tymczasem przedmiotem niniejszej sprawy była rozbudowa tegoż samego budynku, ale polegająca na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego jednolokalowego na budynek mieszkalny jednorodzinny o dwóch lokalach mieszkalnych po rozbudowie. Przepis art. 63 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje, że w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest pogląd, że przepis ten umożliwia, by podmiot, któremu wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania danego terenu miał prawo ponownie ubiegać się o wydanie tego rodzaju decyzji w odniesieniu do tego samego terenu, pod warunkiem, ze wniosek dotyczyć będzie innej inwestycji. Nie ma też przeszkód, aby wnioskodawca wystąpił z wnioskami o warunki zabudowę równocześnie i żeby dotyczyły one tego samego terenu, z tym, że nie tych samych inwestycji.

W ocenie Sądu bez wpływu na wynik niniejszej sprawy pozostawało postępowanie dotyczące legalności stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 1993 r. Nr [...] w części dotyczącej udzielenia K. i I. K. pozwolenia na kontynuację samowolnie rozpoczętych robót budowlanych polegających na dobudowie do istniejącego warsztatu okuć budowlanych magazynu wyrobów gotowych. Wspomniane postępowanie nie dotyczy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w granicy z działką nr [...], a który, zgodnie z zamiarem inwestorów, ma przylegać do rozbudowywanej części budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Dotyczy zaś budynku produkcyjnego położonego w głębi działki nr [...], przylegającego wprawdzie do domu mieszkalnego leżącego również na tej działce, ale nie posadowionego w granicy z działką nr [...]. W związku z powyższym, zgodzić należy się ze stanowiskiem organów orzekających, iż wynik postępowania legalizacyjnego nie będzie miał wpływu na postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Skargą kasacyjną K. i I. K. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z § 12 ust. 2 pkt 3 oraz art. 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisu art. 140 kodeksu cywilnego poprzez przyjęcie, iż możliwe jest ustanowienie warunków zabudowy na inwestycji w granicach działki sąsiedniej nr [...] z możliwością posadowienia inwestycji przylegającej do budynku położonego na działce sąsiedniej, który to budynek tylko w jednym punkcie znajduje się w granicy działki bowiem jego ściana nie biegnie równolegle do granicy działki - co prowadziłoby do naruszenia prawa własności gruntu skarżących. Ponadto poprzez przyjęcie możliwość posadowienia inwestycji w granicy działki, co prowadziłaby do powstania pomiędzy budynkami rozszerzającej się szczeliny i w konsekwencji stanowiłoby naruszenie wyżej wskazanych przepisów ale również sprzeczność z zasadami sztuki budowlanej, bezpieczeństwem posadowienia budynków, normami bezpieczeństwa;

2) art. 63 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zaaprobowanie przez WSA w Poznaniu naruszenia prawa przez organ administracji polegającego na wydaniu zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, w której w odniesieniu do tej samej inwestycji budowlanej i na żądanie tego samego inwestora toczyło się już przed tym samym organem pod sygnaturą akt [...] inne postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zakończone wydaniem decyzji odmownej nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r.;

3) art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy poprzez bezkrytyczne zaaprobowanie przez Sąd naruszenia prawa przez organ administracji polegającego na zbędnym w istocie uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie obsługi komunikacyjnej z Dyrektorem Zarządu Dróg Miejskich w P. i braku wskazania, iż żadne uzgodnienie w niniejszym przypadku nie jest wymagane;

4) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez bezkrytyczne zaakceptowanie przez Sąd naruszenia prawa przez organ administracyjny polegającego na braku dokładnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do niewyjaśnienia w toku postępowania wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

5) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez zaaprobowanie przez Sąd naruszenia przez organ administracji prawa polegającego na niewyjaśnieniu w toku sprawy zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

6) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. polegające na zaakceptowaniu przez Sąd naruszenia przepisów postępowania administracyjnego polegającego na niewyjaśnieniu zasadności przesłanek, którymi kierował się organ administracji przy załatwianiu niniejszej sprawy oraz na niewskazaniu w uzasadnieniu decyzji, na jakich konkretnie dowodach organy I i II instancji oparły swoje ustalenia i rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie oraz jakie fakty uznały za udowodnione lub też nieudowodnione, a także poprzez wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji w sposób niedostateczny, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na powyższe uchybienia wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że budynek należący do skarżących znajdujący się na działce sąsiedniej o nr [...] nie jest posadowiony równolegle do granicy działki stykając się z granicą wyłącznie w jednym punkcie, tworząc przy tym swoisty klin. Wnioskowana inwestycja w istocie nie mieści się w granicach zastanego sposobu zagospodarowania terenu. Sąd dokonując oceny możliwości posadowienia budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy bocznej w odległości 1,5 m od tej granicy lub bezpośrednio przy granicy nie wziął pod uwagę faktu, iż sąsiadujący na działce nr [...] budynek nie przylega równolegle do granicy działki a tylko jednym punktem styka się z granicą. W związku z powyższym brak jest możliwości realizacji budynku w granicy działki. W przypadku, gdyby przedmiotowa inwestycja zgodnie z decyzją Prezydenta miała przylegać do budynku znajdującego się na działce nr [...] w istocie przekraczałaby granice działek i naruszała prawo własności skarżących. Rozstrzygnięcie organu I instancji w tym zakresie zaakceptowane w toku kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej stanowi naruszenie konstytucyjnego prawa własności skarżących. Jeżeli natomiast inwestycja miałaby polegać na jej posadowieniu w granicy działki, prowadziłoby to do powstania pomiędzy ścianami budynków rozszerzającej się szczeliny. Zaistnienie takiej sytuacji jest całkowicie sprzeczne z zasadami sztuki budowlanej, bezpieczeństwa warunków posadowienia budynków oraz normami bezpieczeństwa. Budynki znajdujące się od siebie w tak niewielkiej odległości i stykające się ze sobą tylko w jednym punkcie grożą wystąpieniem katastrofy budowlanej.

Odnośnie drugiego z podniesionych zarzutów wskazano, że Sąd błędnie przyjął, iż decyzją odmowną z dnia [...] lipca 2009 r. odmówiono ustalenia innego rodzaju inwestycji. Wcześniejsze postępowanie dotyczyło rozbudowy budynku do czterech lokali, jednakże należy mieć przy tym na uwadze, iż postępowanie o przyznaniu decyzji o warunkach zabudowy dotyczy ściśle warunków zewnętrznych jakim ma odpowiadać planowany budynek. Postępowanie o przyznaniu warunków zabudowy nie odnosi się w żadnym wypadku do warunków wewnętrznych budynku - a więc również do tego ile lokali planowana inwestycja będzie posiadać. W związku z powyższym należy stwierdzić, iż zarówno wcześniejsze jak i niniejsze postępowanie w zakresie warunków zewnętrznych planowanej inwestycji i jego kubatury są ze sobą tożsame. Powyższe twierdzenie zostało całkowicie pominięte przez Sąd. W związku z powyższym, zdaniem skarżących, przywołane w tym zakresie orzeczenia sądownictwa administracyjnego nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem w zakresie warunków zewnętrznych planowanej inwestycji istnieje stan res iudicata.

Odnośnie zarzutu zbędnego w istocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie obsługi komunikacyjnej z Dyrektorem Zarządu Dróg Miejskich w P. i braku wskazania, iż żadne uzgodnienie w niniejszym przypadku nie jest wymagane skarżący powtórzyli swoje dotychczasowe stanowisko w tej kwestii. Ponadto wskazali, mając na względzie stanowisko Sądu, zgodnie z którym przedmiotowe uzgodnienie stanowi jedynie informację Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich, że w decyzji o warunkach zabudowy wyraźnie wskazuje się na fakt, iż uzyskano opinie Zarządu nr [...] z dnia 13 stycznia 2010 r., a w uzasadnieniu decyzji wskazuje się, iż "pismem Zarządu Dróg Miejskich (...) zarządca drogi uzgodnił przedmiotową inwestycję". Skarżący dodali też, że uzgodnienie w trybie art. 106 k.p.a. jest niedopuszczalne gdy właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy i postanowienia uzgodnieniowego w zakresie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. jest jeden i ten sam organ administracji publicznej.

W skardze kasacyjnej podniesiono następnie, że ustalenia organów obu instancji, które zostały przyjęte przez Sąd, dokonane zostały w sposób arbitralny oraz całkowicie dowolny. Wskazano, iż wbrew zapatrywaniu Sądu w trakcie przedmiotowego postępowania administracyjnego nie sporządzono w sposób prawidłowy analizy funkcji zagospodarowania terenu zgodnie z dyspozycją u.p.z.p., albowiem organ poprzez taką analizę winien - w oparciu o aktualne mapy oraz pozostały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy - jednoznacznie i rzetelnie udowodnić, czy faktycznie istnieje, bądź też nie istnieje możliwość realizacji danej inwestycji na konkretnym terenie. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została w przedmiotowej sprawie wykonana niezwykle ogólnikowo, nie zawiera wskazania zarówno obiektu najbardziej zbliżonego funkcjonalnie i przestrzennie do obiektu wnioskowanego w terenie analizowanym, jak i pozostałych obiektów znajdujących się w jego zasięgu, a ponadto nie można na jej podstawie w żaden sposób stwierdzić, że planowana inwestycja będzie stanowić kontynuację istniejącej zabudowy. W decyzji Prezydenta wyznaczono ponadto samą zasadę kształtowania nowoprojektowanej zabudowy, jednak z omawianej analizy nie wynika na jakiej podstawie określone zostały te parametry, co prowadzić musi do jednoznacznej konkluzji, iż w zaistniałej sytuacji organ I instancji winien ponownie przeprowadzić rzeczoną analizę. Uzasadnienie decyzji organu I instancji nie odzwierciedla zarazem wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a wyjaśnienie podstawy prawnej jawi się jako rażąco pobieżne. Wątpliwości co do kompleksowego i wyczerpującego zbadania przez organy oraz Sąd wszystkich okoliczności niniejszej sprawy budzi również fakt niewzięcia pod uwagę okoliczności w postaci możliwości bezpośredniego oddziaływania na planowany obiekt przez zabudowę terenu sąsiedniej działki nr [...] należącej do skarżących, przylegającej na całej długości działki nr [...], której dotyczy decyzja o warunkach, wskutek czego naruszone zostaną konkretne przepisy prawa materialnego, tj. rozporządzenia Ministra

Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych. Wymaga bowiem podkreślenia, iż zgodnie z załącznikiem graficznym do zaskarżonej decyzji dopuszczono możliwość realizacji obiektu w takiej odległości od w granicy obu nieruchomości, która ze względu na istniejącą zabudowę nieruchomości nr [...] oraz charakter prowadzonej na niej działalności gospodarczej, tj. produkcji okuć z mosiądzu, może doprowadzić do eskalacji konfliktów sąsiedzkich i negatywnie wpłynąć na przyszłych użytkowników planowanej inwestycji budowlanej. W przedmiotowej sprawie zachodzi więc niezwykle istotna okoliczność, której pomimo wniosku skarżących nie uwzględniono przy dokonywaniu oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w postaci wydania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] lutego 2009 r. decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta P.z dnia [...] listopada 1993 r. [...] w części dotyczącej udzielenia K. i I. K. pozwolenia na kontynuację samowolnie rozpoczętych robót budowlanych polegających na dobudowie do istniejącego warsztatu okuć budowlanych magazynu wyrobów gotowych, która to decyzja została następnie uchylona wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 8 lipca 2009 r., VII SA/Wa 649/09, co w konsekwencji może stanowić podstawę do wysunięcia uzasadnionego zapatrywania, iż w przedmiotowej sprawie nie została dokonana wszechstronna ocena całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Ponadto, zdaniem skarżących, realizacja przedmiotowej inwestycji spowoduje nieodwracalny spadek atrakcyjności działki nr [...] poprzez spowodowanie jej znacznego zacienienia, a także stworzy realne zagrożenie bezpieczeństwa związane ze wzmożonym ruchem pojazdów w obrębie tego budynku użytkowego. Przy wydawaniu zaskarżonej wyroku nie zostały bowiem uwzględnione wymagania przewidziane w § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych dotyczące kwestii naturalnego oświetlenia oraz w § 19 ust. 2 odnoszące się do odległości od granicy działki miejsc postojowych. Sąd w żaden sposób nie odniósł się do wskazanych uchybień organu w zakresie braku zbadania kwestii uciążliwości i zagrożeń dla ludzi powstałych w związku z realizowaną inwestycją. Należy bowiem, zdaniem skarżących, podkreślić, iż wraz z realizacją rzeczonego obiektu mieszkalnego wiąże się możliwość zaistnienia licznych ograniczeń w swobodnym korzystaniu z należącej do nich nieruchomości i znajdujących się na niej budynków. Należy zatem wskazać na niespełnienie wymagań dotyczących usytuowania budynku przewidzianych w § 11 ust. 1 ww. rozporządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez I. K. i K. K. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt II SA/Po 478/11, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Ponieważ w sprawie postawiono zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak również przepisów prawa materialnego w pierwszej kolejności wymaga odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Zdaniem strony skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu bezkrytycznie zaakceptował brak dokładnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ, co doprowadziło do niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, niewyjaśnienie przez organ zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy oraz niewskazanie przez organ w uzasadnieniu decyzji, na jakich konkretnie dowodach oparł swoje ustalenia i rozstrzygnięcie a także niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, co skutkowało, zdaniem skarżących, wydaniem wyroku z naruszeniem art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 1 k.p.a.

Bezspornym jest, że organ administracji publicznej jako podmiot kierujący postępowaniem administracyjnym, stosownie do treści art. 7 k.p.a. zobowiązany jest podejmować działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w oparciu o treść art. 77 § 1 k.p.a. oraz dokonać oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Organ nie może przy tym wydać rozstrzygnięcia, dopóki nie wyjaśni wszelkich istotnych dla tego rozstrzygnięcia okoliczności. Sąd pierwszej instancji z kolei, dokonując kontroli legalności zaskarżonych aktów, zobligowany jest wszechstronnie zbadać stan faktyczny i prawny rozpoznawanej sprawy, w szczególności przeanalizować wszystkie jej istotne elementy, których ocena przez organ i strony postępowania nie była jednolita.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Poznaniu prawidłowo wykonał tę powinność. Zasadnie uznał, że kontrolowane przez niego postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo. Organy zaś obydwu instancji – wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie – zrealizowały obowiązki wynikające z treści art. 7 k.p.a. obligującego je do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia istotnych elementów stanu faktycznego sprawy, wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy oraz zasadnie dokonały jego oceny pod kątem przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach decyzji tych organów. Nie można zgodzić się przy tym, iż w zaskarżonych decyzjach niewskazano na jakich dowodach organy orzekające oparły swoje ustalenia bowiem z treści uzasadnień tych decyzji wynika wprost, że w celu określenia czy wnioskowana inwestycja spełnia wymogi z art. 61 ust. 1 ww. ustawy oraz ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy przeprowadzono analizę funkcji i parametrów zabudowy na określonym obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego przedmiotowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy i że uczyniono to zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, który uznał, że analiza ta została przeprowadzona w sposób prawidłowy co zostało w sposób wyczerpujący wykazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania uznać należy w związku z powyższym za chybione.

Za nietrafny uznać należy także zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 3 oraz art. 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanowi wstępny etap procesu inwestycyjnego. W postępowaniu tym organ nie bada warunków technicznych inwestycji, a jedynie określa w kontekście ładu przestrzennego czy dana inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na danym terenie. W postępowaniu tym organ bada w szczególności czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, czy teren ma dostęp do drogi publicznej, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu). W decyzji o warunkach zabudowy organ określa wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrii dachu (§ 1 pkt 1-5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.). W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Spełnienie przez inwestycję wymogów technicznych, takich jak rozmiar obiektu i jego usytuowanie na działce jest zaś oceniane w trakcie kolejnego etapu procesu inwestycyjnego, w postępowaniu o pozwolenie na budowę przez organ administracji architektoniczno – budowlanej, stosownie do przepisów Prawa budowlanego i przepisów o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dopiero organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się m.in. na temat usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich (art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego), gdyż dopiero ten organ ocenia projekt obiektu i dopiero wtedy zapada rozstrzygnięcie, czy projekt odpowiada warunkom wynikającym z Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 779/07).

Na etapie ustalania warunków zabudowy nie ma zastosowania również wskazany w podstawie skargi kasacyjnej art. 140 Kodeksu cywilnego - nie występują bowiem wówczas na nieruchomości, na której ma zostać zlokalizowana inwestycja, jakiekolwiek zakłócenia mające wpływ na nieruchomość sąsiednią. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze, że inwestycja powstanie. Dopiero bowiem po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę inwestor może przejść do realizacji zamierzenia, a do tego czasu nie może podejmować żadnych czynności związanych z budową. Jest to etap procesu inwestycyjnego, który znajduje oparcie wyłącznie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z samego faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można wywodzić naruszenia interesów osób trzecich - decyzja ta nie narusza bowiem prawa własności i innych praw tych osób i nie uprawnia do wykonania inwestycji (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1909/08). Na tym etapie procesu inwestycyjnego zarzut ten nie mógł odnieść zatem zamierzonego skutku.

Odnośnie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, stanowiących w istocie polemikę z ustaleniami Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku. Słusznie bowiem Sąd I instancji wskazał, odnosząc się do zarzutu, że zaskarżoną decyzję wydano w sytuacji, w której w odniesieniu do tej samej inwestycji budowlanej i na żądanie tego samego inwestora toczyło się już postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, że postępowanie z poprzedniego wniosku inwestora zakończone decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. dotyczyło innej niż przedmiotowa niezrealizowanej inwestycji budowlanej - polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego ze zmianą sposobu użytkowania z budynku jednorodzinnego na wielorodzinny czterolokalowy. Zasadnie powołano się przy tym na wypracowany w orzecznictwie NSA w odniesieniu do art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu pogląd, iż podmiot, któremu wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania danego terenu ma prawo ponownie ubiegać się o wydanie tego rodzaju decyzji w odniesieniu do tego samego terenu, pod warunkiem, że wniosek dotyczyć będzie innej inwestycji. Na aprobatę zasługuje też stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który stwierdził, że pismo Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia 13 stycznia 2009 r. nie stanowiło wydanego w trybie art. 106 k.p.a. postanowienia o uzgodnieniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji a jedynie informację tego podmiotu co do możliwości dostępu przedmiotowego terenu do drogi publicznej. Nieuzasadnione są zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a także art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy.

Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.