Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 587/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Rysz, Sędzia WSA Beata Krajewska, Asesor WSA Joanna Gierak (spr.), Protokolant Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych; uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z 11 grudnia 2006 r., wniesionej przez B.W. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] listopada 2006 r. nr [...] , sprostowana decyzją z [...] stycznia 2007 r., utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] kwietnia 2005 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowany Świadczeń Pracowniczych.

Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Pismem z 25 lutego 2005 r. B.W. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o umorzenie swoich zaległości z tytułu nieopłaconych składek wraz z odsetkami, których obowiązek uiszczenia powstał w 1999 r. W motywach wniosku podał, iż w okresie od 10 marca do 12 września 1999 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim, przy czym za ten okres nie został mu wypłacony zasiłek chorobowy, z uwagi na przystąpienie do ubezpieczenia chorobowego po terminie. Wyjaśnił, iż decyzję ZUS w tym zakresie zaskarżył do Sądu Okręgowego we W., który jego odwołanie oddalił. Dopiero po 5 latach otrzymał upomnienie z ZUS wzywające do uregulowania składek wraz z odsetkami. Natomiast przez okres 5 lat nie otrzymał żadnego pisma wzywającego do zapłaty zaległości. W zeznaniu podatkowym do Urzędu Skarbowego za rok 1999 wykazał mniejsze obciążenia finansowe o kilka tysięcy zł, co zaś spowodowało zwiększenie obciążenia podatkowego.

W oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej, B.W. wskazał, iż otrzymuje zasiłek przedemerytalny w kwocie 529,77 zł, natomiast jego małżonka - świadczenie emerytalne w wysokości 850 zł. Jest współwłaścicielem domu o powierzchni [...] m² i działki o powierzchni [...] m². Jak oświadczył, nie posiada innych dochodów, pobierany przez niego zasiłek musi wystarczyć na wyżywienie, opłaty, utrzymanie domu w połowie oraz na lekarstwa. Podał, że od 3 lat leczy się na [...] . Do pisma załączył m.in. zaświadczenie lekarskie.

Decyzją z [...] kwietnia 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, wraz z odsetkami za zwłokę i kosztami upomnienia, w łącznej kwocie 4.778,41 zł. W sentencji decyzji organ powołał przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 1 i ust. 3a oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.).

W uzasadnieniu na wstępie wyjaśnił, iż na podstawie art. 28 ust. 2 ww. ustawy należności z tytułu składek mogą być przez Zakład umarzane w przypadku ich całkowitej nieściągalności, zamknięty katalog przyczyn całkowitej nieściągalności został określony w przepisach art. 28 ust. 3 ww. ustawy. Na podstawie zaś art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach, które określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Następnie organ stwierdził, iż w wyniku rozpoznania sprawy ustalono, że nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności należności określone w art. 28 ww. ustawy, gdyż wobec zobowiązanego prowadzone jest administracyjne postępowanie egzekucyjne zarówno przez Dyrektora Oddziału ZUS jak i Naczelnika Urzędu Skarbowego w T.. Nie zostały wyczerpane także inne, wymienione w powołanych przepisach, przesłanki całkowitej nieściągalności. Prowadzona przez Dyrektora Oddziału ZUS we W. egzekucja w postaci zajęcia świadczenia z ubezpieczenia społecznego jest skuteczna i jej dalsze prowadzenie winno doprowadzić do uregulowania zaległości. Zakład uwzględnił też fakt, iż zainteresowany nie posiada na utrzymaniu żadnych innych osób. Na koniec organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 24 ust. 4 ww. ustawy należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, a tym samym dochodzenie zaległości w niniejszej sprawie jest uzasadnione.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy B.W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu przedawnienia należności z tytułu składek i umorzenia postępowania, oraz o wstrzymanie i umorzenie administracyjnego postępowania egzekucyjnego, a także zwrot wyegzekwowanych do tej pory należności. Decyzji ZUS z [...] kwietnia 2005 r. zarzucił naruszenie prawa materialnego – tj. art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez jego błędne, niewłaściwe zastosowanie jako jednej z podstaw wydania zaskarżonej decyzji w stosunku do stanu faktycznego odnoszącego się do zaległości za rok 1999. W uzasadnieniu środka zaskarżenia podniósł, iż jego należności wobec ZUS uległy przedawnieniu, albowiem w niniejszej sprawie zastosowanie winien znaleźć art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w stanie prawnym obowiązującym do 1 stycznia 2003 r., przewidującym 5-letni okres przedawnienia.

Decyzją z [...] maja 2005 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję z [...] kwietnia 2005 r., jednocześnie podzielając przedstawione w niej stanowisko organu co do braku podstaw umorzenia należności i zaznaczając, iż należności te są wymagalne i nie uległy przedawnieniu.

Od tej decyzji Prezesa ZUS B.W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w dniu 27 stycznia 2006 r. wydał wyrok, którym w pkt 1 stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, w których w I instancji orzekał Zakład Ubezpieczeń Społecznych, był Minister Polityki Społecznej.

Dalej, postanowieniem z [...] września 2006 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej, w oparciu o przepis art. 65 § 1 k.p.a., przekazał Prezesowi ZUS, jako organowi właściwemu, wniosek B.W. o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu postanowienia podniósł, iż w dniu 24 sierpnia 2005 r. zmianie uległa treść art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Na jego podstawie stronie niezadowolonej z decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W toku prowadzonego ponownie przez Prezesa ZUS postępowania, pismem z 25 października 2006 r. zainteresowany oświadczył, iż nie ma żadnego prawnego uzasadnienia żądania od niego spłaty składek za okres, w którym przebywał na zwolnieniu lekarskim, a w związku z tym nie prowadził działalności gospodarczej.

Decyzją z [...] listopada 2006 r., sprostowaną decyzją z [...] stycznia 2007 r., Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] kwietnia 2005 r.

W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu faktycznego i przytoczeniu podstaw prawnych, organ stwierdził, iż uznał umorzenie należności za niezasadne. Wyjaśnił, że należności strony wobec ZUS są wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Zaznaczył jednocześnie, iż do zobowiązań występujących w sprawie zastosowanie ma 10-letni okres przedawnienia wynikający z art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2003 r. Z faktem biegu terminu przedawnienia nie łączy się bowiem jeszcze żaden skutek prawny. Dopiero upływ takiego terminu spowodowałby skutek w postaci wygaśnięcia zobowiązania z tytułu składek. Następnie Prezes ZUS stwierdził, iż w wyniku ponownego rozpoznania sprawy pod kątem przesłanek umorzenia należności określonych w art. 28 ust. 3a ww. ustawy oraz w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r., podtrzymując decyzję o odmowie umorzenia kierował się obowiązkiem dbania o stan finansów ubezpieczeń społecznych, oraz ocenił sytuację finansową strony w dłuższym okresie czasu, w tym również zdolność do uzyskiwania dochodów, a nie jedynie bieżące trudności finansowe. Zwrócił też uwagę, iż toczące się postępowanie egzekucyjne jest skuteczne i prowadzi do realizacji obowiązku opłacenia należnych składek.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Prezesa ZUS z [...] listopada 2006 r., B.W. zarzucił naruszenie art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez jego błędne, niewłaściwe zastosowanie w stosunku do stanu faktycznego dotyczącego okresu od maja do sierpnia 1999 r., którego dotyczą zaległości z tytułu składek. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu niewłaściwego zastosowania wymienionego przepisu i umorzenie postępowania w tym zakresie, oraz wstrzymanie i umorzenie administracyjnego postępowania egzekucyjnego, a także zwrot wyegzekwowanych do tej pory należności. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż w jego przekonaniu do sytuacji z 1999 r. powinien znaleźć zastosowanie art. 24 ust. 4 ww. ustawy w brzmieniu obowiązującym do nowelizacji z 18 grudnia 2002 r. Z tego faktu wywiódł, iż jego należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uległy przedawnieniu, a bieg przedawnienia nie został przerwany. Dodatkowo zaznaczył, iż wniosek o umorzenie należności wobec ZUS umotywował faktem, iż nie posiada majątku, ani nie ma możliwości finansowych, które pozwoliłyby mu na podjęcie spłaty istniejącego zadłużenia. Podał przy tym, iż ze względu na przewlekłą chorobę [...] wymaga stałej opieki ze strony rodziny, a także pomocy finansowej. Na koniec zauważył, iż po opłacaniu przez 38 lat składek na ubezpieczenia społeczne, otrzymuje ok. 560 zł miesięcznie, po ściągnięciu należności za zaległe składki pozostaje mu ok. 400 zł na życie i leczenie.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podtrzymując dotychczas prezentowane w sprawie stanowisko, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269).

Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione.

Sąd kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), dalej: u.s.u.s., doszedł do przekonania o konieczności uchylenia skarżonej decyzji jako wydanej z istotnym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji również z naruszeniem art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co czyniło zasadnym uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Przed wskazaniem przyczyn uchylenia zaskarżonego orzeczenia zważyć należy, iż postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, o czym stanowi art. 180 § 1 tegoż Kodeksu. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a.

Instytucja umarzania należności uregulowana jest zaś w art. 28 u.s.u.s. Stosownie do treści ust. 1 i ust. 2 tego przepisu, należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności.

W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek (treść tych przepisów przytoczona została w uzasadnieniu skarżonej decyzji). Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W uchwale z 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że " (...) Przepis art. 28 ust. 2 ustawy o sus (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone." Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek.

Rozpoznając sprawę w tym zakresie Zakład Ubezpieczeń Społecznych w uzasadnieniu decyzji wydanej w I instancji stwierdził, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności należności. Stwierdzenie to -w ocenie Sądu- znajduje uzasadnione podstawy w ustalonym w sprawie stanie faktycznym. Jak wynika bowiem z uzasadnia decyzji Zakładu z [...] kwietnia 2005 r., zadłużenie skarżącego skierowane zostało na drogę administracyjnego postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Dyrektora Oddziału ZUS we W. w postaci zajęcia świadczenia przedemerytalnego oraz Naczelnika Urzędu Skarbowego w T.. Egzekucja prowadzona przez Dyrektora Oddziału ZUS we W. jest skuteczna i winna doprowadzić do uregulowania zaległości. Prezes ZUS rozpatrując sprawę ponownie, w uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2006 r. podzielił to stanowisko, uznając umorzenie należności za niezasadne i zauważając, iż toczące się postępowanie egzekucyjne jest skuteczne i prowadzi do realizacji obowiązku opłacenia należnych składek. Sąd nie dostrzegł tu żadnych uchybień, które mogłyby mieć wpływ na wynik niniejszej sprawy. Ustalenia organu znajdują bowiem swoje potwierdzenie w materiale dowodowym wynikającym z akt sprawy.

Zastrzeżenia Sądu dotyczą natomiast zastosowania przez organ przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s., zgodnie z którym należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Przesłanki umorzenia należności w oparciu o cytowany przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Przytoczona regulacja prawna, posługująca się sformułowaniem: "mogą być", podobnie jak art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., należy do sfery uznania administracyjnego, a to oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Podkreślić jednak trzeba, że uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w przepisach art. 107 k.p.a. Wręcz przeciwnie, organ prowadząc postępowanie w wyniku, którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 k.p.a. nie może nosić cech dowolności. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia.

Zatem, po uprzednim ustaleniu, iż niniejsza sprawa dotyczy również (lub wyłącznie) zadłużenia osobistego płatnika, organy orzekające w sprawie obowiązane były przeprowadzić postępowanie dowodowe także celem ustalenia, czy umorzenie należności nie jest uzasadnione złą sytuacją finansową i rodzinną strony, powodującą przede wszystkim, iż opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Wprawdzie, w niniejszej sprawie we wniosku o umorzenie zadłużenia skarżący oprócz okoliczności, które doprowadziły do powstania długu wobec ZUS, żadnych innych danych nie zawarł, jednakże w oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej, przedstawił swoją obecną sytuację materialną. Wskazał, iż otrzymuje zasiłek przedemerytalny w kwocie 529,77 zł, natomiast jego małżonka - świadczenie emerytalne w wysokości 850 zł. Podał też, że jest współwłaścicielem domu o powierzchni [...] m² i działki o powierzchni [...] m². Oświadczył że, nie posiada innych dochodów, a pobierany przez niego zasiłek musi wystarczyć na wyżywienie, opłaty, utrzymanie domu w połowie oraz na lekarstwa. Podał również, że od 3 lat leczy się na [...] . Do pisma załączył zaś, na potwierdzenie powyższego, zaświadczenie lekarskie.

W uzasadnieniu skarżonej decyzji brak jest jakiegokolwiek odniesienia się organu do powyższych okoliczności oraz ich analizy w kontekście przytoczonych powyżej norm prawa. Prezes ZUS stwierdził jedynie, iż w wyniku ponownego rozpoznania sprawy pod kątem przesłanek umorzenia należności określonych przepisami art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz ww. rozporządzenia z 31 lipca 2003 r., kierował się obowiązkiem dbania o stan finansów ubezpieczeń społecznych oraz ocenił sytuację strony w dłuższym okresie czasu, w tym również zdolność do uzyskiwania dochodów, a nie jedynie bieżące trudności finansowe.

W ocenie Sądu przytoczona argumentacja nie uzasadnia wydanego rozstrzygnięcia, a jedynie świadczy o powierzchownej ocenie wynikającego z akt administracyjnych stanu faktycznego sprawy, bez uwzględnienia wszystkich występujących w niej okoliczności. W szczególności podnieść trzeba, iż organ powołując się na przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s., a więc rozpatrując sprawę w oparciu o tą regulację prawną, nie przedstawił ustaleń faktycznych, które mu do tego posłużyły i na podstawie których wyprowadził powyższe stwierdzenia. Nie dokonał też należytej analizy okoliczności faktycznych przedstawionych przez zainteresowanego. Nie odniósł się ani do wysokości dochodów rodziny skarżącego, wskazywanych przez niego w oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej, ani też do ponoszonych przez wnioskodawcę koniecznych wydatków, w tym na leczenie, wymienionych również w powołanym powyżej dokumencie. W uzasadnieniu tej decyzji brak jest takowych rozważań Prezesa Zakładu, odnoszących się bezpośrednio do sytuacji majątkowej wnioskodawcy, przede wszystkim w kontekście przesłanek wynikających z cyt. już rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej. Z uzasadnienia skarżonego orzeczenia zupełnie nie wynika, aby okoliczności faktyczne, podnoszone przez skarżącego, zostały przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ uwzględnione. Organ pominął zarówno treść oświadczenia strony dotyczącego jego sytuacji materialnej i rodzinnej, jak i załączone do niego zaświadczenie lekarskie z 28 lutego 2005 r.

Konkludując, zaskarżona decyzja nie oddaje pełnej oceny sprawy i nie obrazuje, jakimi względami kierował się Prezes Zakładu przy podjęciu rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skarżonego orzeczenia zabrakło kompleksowego rozważenia wszystkich okoliczności w niej występujących, związanych z sytuacją majątkową i rodzinną skarżącego, a więc związanych z przesłanką umorzenia zawartą w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Nie można bowiem uznać za spełniający ten wymóg wskazania tylko na interes publiczny, z którego wynika obowiązek dbania o stan finansów ubezpieczeń społecznych, bez wcześniejszej analizy interesu strony. Uzasadnienie musi być pełne, spójne i logiczne, a takowych cech -w omówionym powyżej zakresie- uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera. Zdaniem Sądu naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a., jakiego w rozpoznanej sprawie dopuścił się Prezes ZUS, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną jej część i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art.11 k.p.a. zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ powinien wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści i chodzi tutaj o przepisy prawa, które regulują skutki prawne faktów wymienionych w uzasadnieniu faktycznym (por. Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie Administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 663 i nast., a także wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., sygn. akt I S.A. 178/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 51). W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie składek będą to umorzenie składek bądź odmowa ich umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujących przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody, stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego nieopartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7 - 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd wskazuje, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu, poza koniecznością wyeliminowania powyższych wadliwości w rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, ocena zebranych w sprawie dowodów powinna odbyć się stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji winno natomiast odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia. Przebieg postępowania dowodowego powinien bowiem znaleźć swoje odbicie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ ma obowiązek odnieść się do wszystkich dowodów występujących w sprawie, zarówno do tych, na których się oparł, jak i do tych, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (tym bardziej, jeśli pochodzą one od strony), podając przy tym przyczyny ich nieuwzględnienia. Uzasadnienie winno zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę.

Z uzasadnienia decyzji winno także wynikać jakiego rodzaju składek należność objęta rozpatrywanym wnioskiem dotyczy. Zaznaczyć bowiem trzeba, iż przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. odnosi się wyłącznie do należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Dlatego dla właściwego zastosowania art. 28 ustawy systemowej duże znaczenie ma wcześniejsze dokładne określenie rodzaju składek, z którymi zalega płatnik. Dopiero ustalenie czy są to składki pracownicze czy też osobiste płatnika, pozwala na prawidłowe zastosowanie wymienionego przepisu, a tym samym zakreślenie granic postępowania dowodowego. Natomiast w sprawie, ani z decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] kwietnia 2005 r., ani z decyzji Prezesa ZUS z [...] listopada 2006 r. nie wynika, czy należności, których wniosek strony o umorzenie dotyczy, odnoszą się -a jeśli tak, to w jakiej części- do konta osobistego płatnika. Sprawa również w tym zakresie wymaga uzupełnienia przez organ. Dopiero wyjaśnienie powyższego -co zaś powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w wydanej decyzji- pozwoli na prawidłowe ustalenie podstawy prawnej orzeczenia, a w efekcie może spowodować konieczność rozpatrzenia sprawy w kontekście -właściwie pominiętego tu czy też zlekceważonego- przepisu art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, na podstawie to którego organ obowiązany jest wziąć pod uwagę sytuację finansową płatnika i jego rodziny.

Na koniec Sąd wyjaśnia, iż przy ocenie prawnej zaskarżonej decyzji nie mogły mieć żadnego znaczenia podniesione w skardze przyczyny i okoliczności związane z powstaniem w sprawie zadłużenia jak i jego wymagalnością.

Sprawa, dotycząca zasiłku chorobowego niewypłaconego skarżącemu za miesiące 1999 r., kiedy to przebywał na zwolnieniu lekarskim, jak wynika z treści wniosku strony z 25 lutego 2005 r., została rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu i poddana stosownej kontroli Sądu. Nie mogła zatem podlegać ani badaniu, ani kwestionowaniu ponownie w tym postępowaniu sądowym. Sąd administracyjny nie mógł też, jako nieuprawniony do tego, dokonać oceny sprawy w zakresie wymagalności należności za rok 1999, za który to powstało zadłużenie skarżącego, objęte w kontrolowanym postępowaniu wnioskiem o umorzenie.

Bez znaczenia pozostawał też bardzo mocno akcentowany w sprawie zarzut dotyczący przedawnienia zaległych należności za 1999 r. Kwestia przedawnienia należności z tytułu nieopłaconych składek, nie mogła być bowiem przedmiotem oceny Sądu w tej sprawie. Sprawa ta dotyczyła tylko wniosku o umorzenie należności i tylko w tym zakresie sąd administracyjny jest kompetentny do jej badania. Sprawa nie dotyczyła więc zasadności wymaganych przez ZUS od skarżącego należności, a jedynie umorzenia tych należności na podstawie art. 28 u.s.u.s. Przepis art. 24 ust. 4 u.s.u.s., regulujący instytucję przedawnienia, nie stanowił tym samym podstawy prawnej skarżonego rozstrzygnięcia. Przedawnienie należności nie stanowi także przesłanki ich umorzenia. Jednakże -na marginesie- Sąd podziela stanowisko Prezesa ZUS, przedstawione w uzasadnieniu skarżonej decyzji co do tego, iż do należności nieprzedawnionych do 1 stycznia 2003 r. należy stosować 10-letni termin przedawnienia obowiązujący od tej daty, na podstawie zmienionego art. 24 ust. 4 u.s.u.s. Brak jest bowiem przepisu przejściowego, na podstawie to którego do należności powstałych przed 1 stycznia 2003 r. i nie przedawnionych do tej daty, zastosowanie miałby nadal przepis art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w jego brzmieniu nie zmienionym nowelizacją z 18 grudnia 2002 r. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w wyroku Sądu Najwyższego z 5 kwietnia 2005 r. (sygn. I UK 232/04, OSNP 2006/1-2/26), w którym Sąd ten zawarł tezę, iż "zmiana art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), dokonana ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.), ustanawiająca dziesięcioletni okres przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2003 r., nie ma zastosowania do należności przedawnionych przed tym dniem."

Uwzględniając skargę Sąd nie mógł też uwzględnić wniosków w niej zawartych, a dotyczących umorzenia postępowania administracyjnego oraz wstrzymania i umorzenia administracyjnego postępowania egzekucyjnego. Sąd administracyjny, jako uprawniony (jedynie) do zbadania pod względem legalności, tj. zgodności z przepisami prawa, skarżonej decyzji, wydanej w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek wraz z odsetkami (i zupełnie nie dotyczącej administracyjnego postępowania egzekucyjnego), stwierdzając, iż decyzja Prezesa Zakładu jest wadliwa, mógł jedynie orzec o wyeliminowaniu jej z obrotu prawnego.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.