Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 600/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2010-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 79 ust. 1 , ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 21 stycznia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2010 roku sprawy ze skargi Zarządu Powiatu w Bełchatowie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 9 października 2009 roku nr PNK.I-0911/357/2009 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda Łódzki rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 9 października 2009 r. Nr PNK. I -0911/357/2009, wydanym na podstawie art. 79 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały Nr 367/09 Zarządu Powiatu w Bełchatowie w sprawie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego w Bełchatowie.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wyjaśnił, iż w dniu 13 lipca 2009 r. Zarząd Powiatu w Bełchatowie podjął uchwałę Nr 367/09 w sprawie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora II Liceum Ogólnokształcącego w Bełchatowie. Uchwała ta została zmieniona uchwałą nr 400/09 Zarządu Powiatu w Bełchatowie w części dotyczącej przedstawiciela organu prowadzącego placówkę. Uchwały wpłynęły do organu nadzoru w dniu 11 września 2009 r. W tym samym dniu zostało wszczęte z urzędu postępowanie w celu kontroli legalności uchwały Nr 367/09. Zastrzeżenia organu nadzorczego budził skład komisji konkursowej w świetle art. 36 a ust. 6 ustawy o systemie oświaty. Z pisma nadesłanego przez Wolny Związek Zawodowy Solidarność - Oświata wynikało, iż organ prowadzący do składu komisji konkursowej powołał tylko jednego przedstawiciela zakładowej organizacji związkowej, to jest Związku Nauczycielstwa Polskiego w Bełchatowie, choć także inne związki zawodowe pracowników oświaty obejmują swoim działaniem Powiat Bełchatowski. Zarząd Powiatu w Bełchatowie składając wyjaśnienia w sprawie podniósł, iż dokonując literalnej i celowościowej wykładni art. 36 ust. 6 pkt 3 lit. c ustawy o systemie oświaty do składu komisji konkursowej powołuje się po jednym przedstawicielu zakładowych organizacji związkowych, działających w danej szkole. Powołany przedstawiciel nie może być zatrudniony w szkole, której dotyczy konkurs. Organ nadzoru nie podzielił powyższego stanowiska. Wskazał, że zgodnie z art. 36 a ust. 6 ustawy o systemie oświaty w skład komisji konkursowej do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły wchodzą: 1/ po trzech przedstawicieli: organu prowadzącego szkołę lub placówkę, b/ organu sprawującego nadzór pedagogiczny, 2/ po dwóch przedstawicieli: a/ rady pedagogicznej, b/ rady rodziców, 3/ po jednym przedstawicielu zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy.

Ustawa o systemie oświaty nie definiuje pojęcia " zakładowej organizacji związkowej". Aby je zdefiniować należy sięgnąć do ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. Zakładowa organizacja związkowa to taka, która zakresem swojego działania obejmuje cały zakład pracy. Na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych uprawnienia zakładowej organizacji związkowej przysługują również międzyzakładowej organizacji związkowej, która swoim działaniem obejmuje danego pracodawcę. Wolny Związek Zawodowy Solidarność – Oświata obszarem swojego działania obejmuje placówki oświatowe Powiatu Bełchatowskiego. Przedstawiciel tego związku był w komisji konkursowej powołanej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora I Liceum Ogólnokształcącego w Bełchatowie. Żaden z nauczycieli zatrudnionych w II Liceum Ogólnokształcącym w Bełchatowie nie jest członkiem Związku Zawodowego Solidarność – Oświata. Swoich członków w tej szkole posiada tylko Związek Nauczycielstwa Polskiego i to przedstawiciel tego związku został powołany do składu komisji konkursowej. Sporna pozostaje kwestia, czy przedstawiciel związku zawodowego, obejmującego swoim działaniem szkołę, w której prowadzony jest konkurs na stanowisko dyrektora powinien być reprezentowany w pracach komisji konkursowej, niezależnie od tego, czy posiada członków zatrudnionych w takiej szkole. Art. 36 a ust. 6 pkt 3 ustawy o systemie oświaty nie wypowiada się w tej kwestii w sposób jednoznaczny. Zawiera natomiast zastrzeżenie, że desygnowany przez związek zawodowy przedstawiciel do pracy w komisji konkursowej nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy. Oznacza to, ze w pracach komisji konkursowej powinni uczestniczyć przedstawiciele tych związków zawodowych, które zakresem swojego działania obejmują szkołę lub placówkę, w której konkurs się odbywa niezależnie od tego czy w danej szkole zatrudnieni są członkowie tego związku. Istotne bowiem jest, by w pracach komisji uczestniczył nie członek zakładowej organizacji związkowej zatrudniony w danej szkole, ale przedstawiciel organizacji związkowej z terenu działania placówki lub szkoły

Stosownie do art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Nadzór nad działalnością powiatu sprawowany jest wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z prawem. W przypadku istotnego naruszenia prawa, jak miało to miejsce przy podejmowaniu uchwały Nr 367/09 z dnia 13.07.2009 r. przez Zarząd Powiatu w Bełchatowie, organ nadzoru zobowiązany był wydać rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność tej uchwały.

Zarząd Powiatu w Bełchatowie zaskarżył powyższe rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Łódzkiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając naruszenie prawa, to jest art. 36 a ust. 6 pkt 3 lit. c/ ustawy o systemie oświaty, poprzez jego błędną wykładnię. Wniósł o uchylenie tego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi stwierdził, iż zgodnie z ustawą do komisji konkursowej powołuje się po jednym przedstawicielu rady pedagogicznej, rady rodziców i zakładowej organizacji związkowej. Ustawodawca w ten sposób wskazał, że chodzi tu o organy danej szkoły: radę pedagogiczną, radę rodziców danej szkoły i zakładową organizację związkową działającą w danej szkole. Skoro zakładowa organizacja związkowa to taka organizacja, której przedstawiciele są zatrudnieni u pracodawcy, to aspekt zatrudnienia powinien być brany pod uwagę również przy międzyzakładowej organizacji związkowej, która jak wskazano w art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 23.05.1991 r. o związkach zawodowych obejmuje swoim działaniem danego pracodawcę. Przyjęcie, że do składu komisji konkursowej powołany jest przedstawiciel każdej organizacji związkowej z danego terenu, nie mającej swoich przedstawicieli zatrudnionych u danego pracodawcy jest wykładnią zbyt szeroką i niezgodną z intencją art. 36 a ust. 6 pkt 3 ustawy o systemie oświaty. Gdyby ustawodawca chciał wskazać na wszystkie związki zawodowe, które obejmują terytorialnie swoim działaniem daną szkołę, a nie mają wśród pracowników swoich przedstawicieli, to nie użyłby pojęcia zakładowej organizacji związkowej. Wskazałby wówczas wprost, że chodzi o organizacje związków zawodowych obejmujące swoim działaniem szkołę lub placówkę. Skarżący wyjaśnił, iż przyjęta przez niego interpretacja przepisu o powołaniu komisji konkursowej została potwierdzona wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego Oddziału Zamiejscowego w Katowicach z dnia 17 września 1992 r., sygn. akt SA/Ka 832/92 i Naczelnego Sądu Administracyjnego Oddziału Zamiejscowego w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA/Kr 194/02. Analogiczne stanowisko zajął Mateusz Pilich w Komentarzu do ustawy o systemie oświaty ( wyd. Wolters Kluwer, Dom Wydawniczy ABC z 2006 r.). Potwierdzone ono zostało przez Ministerstwo Edukacji Narodowej, a także Łódzkiego Kuratora Oświaty w piśmie z dnia 2 września 2008 r., znak: KO.IX.1108/58/08 skierowanym do Zarządu Powiatu w Bełchatowie.

Uchwałą Nr 367/09 Zarząd Powiatu w Bełchatowie powołał do składu komisji przedstawiciela Związku Nauczycielstwa Polskiego, gdyż z informacji uzyskanej od dotychczasowego dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr [...] im. [...] w Bełchatowie, w skład którego wchodziło [...]Liceum Ogólnokształcące, wynikało iż w tej jednostce funkcjonuje Związek Nauczycielstwa Polskiego.

Wojewoda Łódzki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko przedstawił argumentację zbieżną z prezentowaną w motywach rozstrzygnięcia nadzorczego.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi pełnomocnik strony skarżącej wyjaśnił, iż Zarząd Powiatu w Bełchatowie ogłosił fakt przeprowadzenia konkursu w dniu 1 lipca 2009 r. w " Tygodniku Regionalnym Fakty, Informacje, Komentarze" oraz w " Dzienniku Łódzkim". Poszczególne związki zawodowe mogły zatem wziąć udział w komisji konkursowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie sądu Wojewoda Łódzki wydał rozstrzygnięcie nadzorcze o stwierdzeniu nieważności przedmiotowej uchwały po dokonaniu prawidłowej wykładni przepisu art. 36 a ust. 6 pkt 3 lit. c/ ustawy z dnia 7 września 1991 r. O systemie oświaty ( t. jedn. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) – zwanej dalej ustawą.

W myśl art. 36 ust. 6 pkt 3 ustawy organ prowadzący szkołę w celu przeprowadzenia konkursu powołuje komisję konkursową w składzie obejmującym m.in. po jednym przedstawicielu zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole, której konkurs dotyczy. Przez pojęcie zakładowej organizacji związkowej należy rozumieć organizację związkową, która zakresem swojego działania obejmuje cały zakład pracy. Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych ( t. jedn. z 2001 r. Nr 79, poz. 854) uprawnienia zakładowej organizacji związkowej przysługują również międzyzakładowej organizacji związkowej, która swoim działaniem obejmuje danego pracodawcę. Międzyzakładową organizacją związkową jest Wolny Związek Zawodowy Solidarność – Oświata, obejmujący swoim działaniem Powiat Bełchatowski, na którego terenie znajduje się [...] Liceum Ogólnokształcące w Bełchatowie. Udział organizacji związkowych w komisji konkursowej wynika także z istoty i celu działalności tych organizacji. W myśl art. 1 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych związki te są dobrowolnymi i samorządnymi organizacjami ludzi pracy, powołanymi do reprezentowania ich praw, interesów zawodowych i socjalnych. Obszar ich działania obrazuje w szczególności art. 7 ustawy o związkach zawodowych, stanowiący iż w zakresie praw i interesów zbiorowych związki zawodowe reprezentują wszystkich pracowników, niezależnie od ich przynależności związkowej. W świetle powyższych regulacji nie sposób ograniczać udziału przedstawicieli zakładowych organizacji związkowych w komisji tylko do tych organizacji związkowych, które działają na terenie placówki. Powyższy pogląd w zakresie reprezentacji organizacji związkowych w komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 736/08 ( v. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w niniejszym składzie, podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Ponadto autor komentarza do ustawy o systemie oświaty Mateusz Pilich w II wydaniu komentarza z 2008 r. zmienił poprzednio prezentowane stanowisko, na które powołuje się strona skarżąca, wyjaśniając że prawidłowa wydaje się taka wykładnia przepisu dotyczącego delegowania członka komisji konkursowej przez organizację związkową, która dopuszcza delegowanie kandydata do komisji nie tylko przez zakładową, ale również przez międzyzakładową organizację związkową, o której mowa w art. 26 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. W ocenie autora z niezbyt jasnego sformułowania pkt 3 komentowanego przepisu płynie wniosek, że faktycznie przedstawiciel związkowy reprezentuje w komisji konkursowej nie zakładową organizację związkową, lecz związek jako taki, gdyż ustawa nie dopuszcza, aby był on osobą zatrudnioną w szkole lub placówce. Osobę tę powinna wskazać właściwa władza statutowa związku zawodowego. Związek może, lecz nie musi skorzystać z przysługującego mu prawa ( v. Mateusz Pilich Ustawa o systemie oświaty. Komentarz. ABC. 2008 r. wyd. II).

Jak wynika z akt sprawy Zarząd Powiatu w Bełchatowie w przeszłości powoływał do składów komisji konkursowych przedstawicieli wszystkich związków zawodowych, zrzeszających pracowników oświaty, argumentując swoje postępowanie koniecznością zapewnienia obiektywizmu wyboru oraz ochroną niezrzeszonych kandydatów startujących w konkursach. W ocenie sądu odstąpienie od dotychczasowej praktyki, przy uchwalaniu uchwały Nr 367/09 z dnia 13 lipca 2009 r. było nieuzasadnione.. Brak reprezentacji organizacji związkowych, które miały wolę delegować do komisji swoich przedstawicieli, mógł ograniczyć ochronę kandydatów niezrzeszonych a także zrzeszonych w innych związkach niż reprezentowany w komisji Związek Nauczycielstwa Polskiego.

Nie można uznać za prawidłową argumentacji strony skarżącej, przedstawionej w trakcie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi, iż poszczególne związki zawodowe mogły wziąć udział w komisji konkursowej po zapoznaniu się z informacjami prasowymi o ogłoszeniu konkursu.

Ogłoszenie o konkursie zamieszczone w prasie, zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej, adresowane było do osób zamierzających przystąpić do konkursu, a nie podmiotów delegujących swoich przedstawicieli do komisji konkursowej. Potwierdza to treść ogłoszenia o konkursie, zamieszczonego w prasie lokalnej i wojewódzkiej, które zawiera wyłącznie informacje dotyczące treści oferty kandydata i załączników do tej oferty. Brak w ogłoszeniu jakichkolwiek zapisów dotyczących zgłaszania przez związki zawodowe przedstawicieli do komisji konkursowej.

W ocenie sądu Zarząd Powiatu Bełchatowskiego, posiadający wiedzę o organizacjach związkowych oświaty, działających na jego terenie, zobowiązany był poinformować bezpośrednio każdą z tych organizacji o konkursie. Uprawniony był odstąpić od powoływania do komisji przedstawicieli poszczególnych związków jedynie po odmowie wzięcia udziału w pracach komisji przez organizacje związkowe.

Uchwała Nr 367/09 Zarządu Powiatu w Bełchatowie, naruszająca przepis art. 36 a ust. 6 pkt 3 lit. c/ ustawy o systemie oświaty, zasadnie została uznana przez organ nadzoru za sprzeczną z prawem. Wobec tego obowiązkiem organu nadzoru, zgodnie z art. 79 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie powiatowym, było stwierdzenie jej nieważności.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), oddalił skargę.