Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 2659/01
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2003-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Ochrona dóbr kultury
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126
law: Obwieszczenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 10 listopada 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Prawo budowlane.
article: art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 98 poz. 1150
law: Obwieszczenie Ministra Kultury Dziedzictwa Narodowego z dnia 12 listopada 1999 r. w sprawie ogłoszenia  jednolitego tekstu ustawy o ochronie dóbr kultury.
article: art. 28, art. 156 par. 1 pkt 2, art. 156 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: 1. Spółka cywilna nie ma przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 Kpa, w postępowaniu administracyjnym. Nie może wobec tego skutecznie wszcząć postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nie może też być adresatem decyzji administracyjnej.

2. Wszczęcie postępowania administracyjnego przez podmiot nie mający przymiotu strony, i wymienienie takiego podmiotu w decyzji administracyjnej, jako jedynego jej adresata, w żadnym wypadku nie może zostać zakwalifikowane jako nieprecyzyjne oznaczenie strony, skoro tego rodzaju uchybienie zostało wyszczególnione w art. 156 par. 1 pkt 4 Kpa jako przesłanka stwierdzenia nieważności.

3. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury /Dz.U. 1999 nr 98 poz. 1150 ze zm./ inwestor powinien uzyskać wcześniej - przed wydaniem pozwolenia na budowę - zezwolenie konserwatora zabytków na wykonanie robót budowlanych na terenie objętym ochroną zabytków. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę przyłącza wodociągowego mimo braku tego zezwolenia rażąco narusza art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.

TEZY

1. Spółka cywilna nie ma przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 Kpa, w postępowaniu administracyjnym. Nie może wobec tego skutecznie wszcząć postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nie może też być adresatem decyzji administracyjnej.

2. Wszczęcie postępowania administracyjnego przez podmiot nie mający przymiotu strony, i wymienienie takiego podmiotu w decyzji administracyjnej, jako jedynego jej adresata, w żadnym wypadku nie może zostać zakwalifikowane jako nieprecyzyjne oznaczenie strony, skoro tego rodzaju uchybienie zostało wyszczególnione w art. 156 par. 1 pkt 4 Kpa jako przesłanka stwierdzenia nieważności.

3. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury /Dz.U. 1999 nr 98 poz. 1150 ze zm./ inwestor powinien uzyskać wcześniej - przed wydaniem pozwolenia na budowę - zezwolenie konserwatora zabytków na wykonanie robót budowlanych na terenie objętym ochroną zabytków. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę przyłącza wodociągowego mimo braku tego zezwolenia rażąco narusza art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Waldemara B. i Grzegorza G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 czerwca 2001 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę - skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 27 czerwca 2001 r. (...) Główny Inspektor Sanitarny po rozpatrzeniu odwołania Grzegorza G., wspólnika spółki cywilnej Zakład Włókienniczy "F." s.c., od decyzji Wojewody Ł. z dnia 27 marca 2001 r., stwierdzającej na wniosek Marii K. nieważność decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia 29 grudnia 2000 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Zakładowi Włókienniczemu "F." s.c. w Ł., pozwolenia na budowę przyłącza wodociągowego na posesji przy ul. M. 5A w Ł. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że teren na którym została zaprojektowana inwestycja jest wpisany do rejestru zabytków województwa łódzkiego, decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Ł. z dnia 26 kwietnia 1995 r. Stosownie do treści art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, bez zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, nie wolno zabytków przerabiać, odnawiać rekonstruować, konserwować, zabudowywać, odbudowywać, zdobić, uzupełniać, rozkopywać, ani dokonywać żadnych innych zmian. Tymczasem mimo braku wymaganego na podstawie art. 27 powołanej ustawy pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Prezydent Miasta Ł. wydał pozwolenie na budowę przedmiotowego wodociągu rażąco naruszając tym samym art. 32 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. i art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie dóbr kultury. Ponadto kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę wodociągu została skierowana do spółki cywilnej "F." czyli do podmiotu nie posiadającego osobowości prawnej.

Zgodnie z art. 29 Kpa stroną może być osoba fizyczna lub osoba prawna. Zatem to wspólnicy mogliby być dysponentami prawa do nieruchomości przeznaczonej na cele budowlane, a nie spółka cywilna. W konsekwencji adresatami decyzji o pozwoleniu na budowę winni być wspólnicy, a nie spółka cywilna. Tym samym decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia 29 grudnia 2000 r. wypełnia przesłankę do stwierdzenia jej nieważności z art. 156 par. 1 pkt 4 Kpa.

Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli Waldemar B. i Grzegorz G., którzy domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie art. 32 ust. 1, art. 33 ust. 2 pkt 1 art. 39 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. oraz art. 27 ustawy o ochronie dóbr kultury i muzeach, przez wadliwą ich wykładnię oraz naruszenie przepisów art. 28, art. 29, art. 156 par. 11 pkt 2 Kpa i art. 156 par. 2 Kpa.

Zarzucili, iż przyłącze wodociągowe zostało zaprojektowane i wykonane w części na terenie działki nr 4/2 stanowiącej własność skarżących. Przebieg rury wodociągowej jest usytuowany w odległości 2,70 m od budynku -willi objętej ochroną konserwatorską. Ani lokalizacja inwestycji, ani sposób wykonania nie naruszyły w niczym interesu faktycznego i prawnego Marii K., której przysługuje prawo wieczystego użytkowania do sąsiedniej działki nr 4/1, na której usytuowana jest ta willa. Skarżący podnieśli, iż w toku kontroli robót budowlanych organy nadzoru budowlanego nie stwierdziły jakichkolwiek zagrożeń dla istniejącego budynku, objętego ochroną, dlatego w sprawie nie mogła mieć zastosowania norma art. 27 ustawy o ochronie dóbr kultury. Przepisu tego nie wolno interpretować rozszerzające - jak to uczyniły nieprawidłowo organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie. Skarżący zarzucili, iż po stronie Marii K. brak jest interesu prawnego wymagającego ochrony, przez wydanie stosownej decyzji konserwatora zabytków i dlatego brak jej uczestnictwa w charakterze strony postępowania o wydanie pozwolenia na budowę wodociągu nie mógł skutkować stwierdzeniem nieważności przedmiotowej decyzji. Nadto zrealizowanie inwestycji spowodowało nieodwracalny skutek prawny co jest negatywną przesłanką do stwierdzenia nieważności przewidzianą w art. 156 par. 2 Kpa. Skarżący twierdzili także w swej skardze, iż nieprecyzyjne oznaczenie strony mające niewątpliwie interes materialne prawny w wywołaniu postępowania administracyjnego i uzyskania koniecznej decyzji, nie spełnia przesłanek nieważności z art. 156 par. 1 pkt 4 Kpa.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniósł, iż wykonanie obiektu budowlanego powoduje powstanie nowej sytuacji faktycznej, a nie prawnej zatem w niniejszej sprawie nie można mówić o tym, że powstała sytuacja prawnie nieodwracalna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Skarga jest niezasadna.

Należy w pełni podzielić stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż spółka cywilna nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa w postępowaniu administracyjnym. Nie może wobec tego skutecznie wszcząć postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nie może też być adresatem decyzji administracyjnej. Kwestia ta wielokrotnie i jednolicie była rozstrzygana zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wszczęcie postępowania administracyjnego przez podmiot nie mający przymiotu strony, co miało miejsce w niniejszej sprawie i wymienienie takiego podmiotu w decyzji administracyjnej, jako jedynego jej adresata, w żadnym wypadku nie może zostać zakwalifikowane jako nieprecyzyjne oznaczenie strony, skoro tego rodzaju uchybienie zostało wyszczególnione w art. 156 par. 1 pkt 4 Kpa jako przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji. Zasadnie zatem organ odwoławczy przyjął, iż nastąpiło w tym zakresie rażąca naruszenie prawa, bowiem wydanie decyzji w stosunku do spółki cywilnej, a nie do jej wspólników jest skierowaniem decyzji do osoby, nie będącej stroną w sprawie i wyczerpuje dyspozycje art. 156 par. 1 pkt 4 Kpa.

Trafnie także organ odwoławczy przyjął, iż decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowego wodociągu rażąco narusza art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Z akt sprawy wynika, że teren, na którym zaprojektowano przedmiotowy wodociąg jest wpisany do rejestru zabytków województwa łódzkiego decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Ł. z dnia 26 kwietnia 1995 r. /działka nr 4/2 część południowa -ogród/. Słusznie w tej sytuacji organ odwoławczy przyjął, iż skoro zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury /Dz.U. 1999 nr 98 poz. 1150 ze zm./ bez zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków nie wolno zabytków przerabiać, odnawiać, rekonstruować, konserwować, zabudowywać, odbudowywać, zdobić, uzupełniać, rozkopywać, ani dokonywać innych zmian, to inwestor powinien uzyskać wcześniej - przed wydaniem pozwolenia na budowę - zezwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków za wykonanie robót budowlanych na terenie objętym ochroną zabytków. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę przyłącza wodociągowego mimo braku tego zezwolenia rażąco narusza art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.

Wbrew twierdzeniu skarżących zrealizowanie inwestycji nie powoduje nieodwracalnych skutków prawnych lecz skutek faktyczny, dlatego w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 156 par. 2 Kpa.

Podnieść jeszcze należy, odnosząc się do zarzutów skargi, iż brak uczestnictwa w charakterze strony, w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowego przyłącza wodociągowego, Marii K. nie był, jak to wynika z poczynionych w niniejszej sprawie ustaleń, przyczyną stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa i dlatego na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w wyroku.