Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1281/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Sygn. akt II SA/ Kr 1281/ 05 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 11 lipca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda ( spr. ) Sędzia : WSA Krystyna Daniel Asesor: WSA Janusz Kasprzycki Protokolant: : Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2007 r. sprawy ze skargi M. C. i J. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2005 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I Instancji; II.określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.


UZASADNIENIE

Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] 2005r. znak [...], na podstawie art. 80 ust. 2 w związku z art. 83 ust. 1, i art. 103 ust. 2, ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 207 z 2003r., poz. 2016 z późn. zm.) oraz art. 37 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 24.10.1974r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), a także art. 104 k.p.a. - nakazano M. C. i J. C. wykonanie rozbiórki budynku letniskowego, zlokalizowanego na działce nr 371/6 w Ż., gmina S.

Uzasadniając powyższe wskazano, że w związku z pismami skierowanymi do Starostwa Powiatowego w T. z dat [...] i [...] 2004 Powiatowy Inspektor Nadzory Budowlanego w T. przeprowadził w dniu [...] 2004r. oględziny na działce nr 371/6 w Ż. Podczas, oględzin stwierdzono, że na przedmiotowej działce zlokalizowany jest budynek letniskowy, dwukondygnacyjny, murowany, wolnostojący o wymiarach 5,0 m x 6,0 m, z gankiem od strony wschodniej o wymiarach 2,5 mx 1,5 m. Budynek przekryty jest dachem dwuspadowym, kryty blachą stalową trapezową. Do budynku wykonano przyłącz elektryczny napowietrzny, przyłącz wodny z własnej studni, oraz przyłącz kanalizacyjny do zbiornika szczelnego, należącego do budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr 371/4 w Ż., będącego własnością A. C. oraz A. C. Budynek posiada wewnętrzną instalację elektryczną i wodną. M. C. i J. C. wyjaśnili do protokołu oględzin, że budowę omawianego budynku prowadzili na działce nr 371 w Ż., będącej własnością A. C. brata inwestora. Po późniejszym podziale działki nr 371 są właścicielami działek nr 371/6 i 371/5 w Ż. Inwestorzy oświadczyli też , że przedmiotowy budynek użytkowany jest jako budynek letniskowy. Roboty budowlane zakończyli ponad 12 lat temu, a na ich prowadzenie nie posiadali wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

W świetle powyższych faktów oraz stwierdzenia, że inwestorzy wybudowali budynek letniskowy usytuowany na działce nr 371/6 w Żurowej bez pozwolenia na budowę przed 1995r. pismem z dnia [...] 2004r. wystąpiono do Urzędu Gminy w S. jako organu właściwego, o podanie informacji, czy lokalizacja przedmiotowego budynku letniskowego na działce nr 371/6 w Ż., wybudowanego bez pozwolenia na budowę, jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. obowiązującego w okresie realizacji jego budowy. Urząd Gminy w S. pismem z dnia [...] 2004r. znak [...] odpowiedział, że działka nr 371/6 obecnie nie ma określonego przeznaczenia, ponieważ z dniem [...] 2004r. przestał obowiązywać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy S. oraz, że w świetle obowiązujących przepisów ustawy z dnia [...] 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) na budynek letniskowy na przedmiotowej działce można by wydać decyzję o warunkach zabudowy, ponieważ zostałyby spełnione warunki art. 61 wyżej cytowanej ustawy.

Pismem z dnia [...] 2004r. zwrócono się ponownie do Urzędu Gminy w S., prosząc o zajęcie jednoznacznego stanowiska w sprawie lokalizacji budynku letniskowego na działce nr 371/6 w S. W odpowiedzi na to pismo Urząd Gminy w S. pismem z dnia [...] 2004r. znak [...] poinformował, że lokalizacja budynku letniskowego na działce nr 371/6 położonej w Ż., którego inwestorami są M. i J. C. jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S., obowiązującego w okresie realizacji budowy przedmiotowego budynku tj. przed 1994r.

W dniu [...] 2005r. J. C. zapoznał się ze zgromadzonymi dokumentami dotyczącymi przedmiotowego budynku letniskowego oraz oświadczył, że będzie kontynuował czynności zmierzające do zalegalizowania przedmiotowej budowy i uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie. Pismem z dnia [...] 2005r. M. C. i J. C. przesłali: wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. oraz załącznik tekstowy i graficzny do planu .

Plan zagospodarowania przestrzennego Gminy S. z dnia [...]1979r. i załącznik tekstowy do uchwały Rady Gminy w S. w sprawie uchwalenia zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego gminy S. z dnia [...] 1994r. określają zasady "realizacji inwestycji poza terenami wyznaczonymi". Wśród inwestycji, których realizację poza terenami wyznaczonymi dopuszcza się w uzasadnionych gospodarczo przypadkach, znajdują się m.in. osady leśne, drogomistrzówki, wodomistrzówki, drobne obiekty turystyczne, przystanki autobusowe, stacje benzynowe, lokalizacja nowych zagród, uzupełnienie istniejącej substancji budowlanej, budynki mieszkalne dla najbliższej rodziny celem prowadzenia wspólnej działalności gospodarczej, szklarnie. Obiekty te mogły być realizowane po spełnieniu dodatkowych warunków. W wykazie tym nie uwzględniono indywidualnych budynków letniskowych. Powyższe potwierdzają również, że lokalizacja przedmiotowego budynku letniskowego na działce nr 371/6 w Ż. jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. obowiązującego w okresie jego budowy.

W oparciu o posiadane dokumenty stwierdzono, że lokalizacja przedmiotowego budynku letniskowego na działce nr 371/6 w Ż. jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. obowiązującego w okresie jego budowy, zaś w świetle art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] 1974r. Prawo budowlane obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce gdy terenowy organ administracji państwowej stwierdzi, że obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę.

Pomimo iż lokalizacja budynku letniskowego na działce nr 371/6 w Ż. jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. obowiązującego w okresie jego budowy przeprowadzono postępowanie wyjaśniające w sprawie zgodności usytuowania przedmiotowego obiektu budowlanego z obecnie obowiązującymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mimo kilkukrotnego występowania do Urzędu Gminy w S. Wójt Gminy jako organ właściwy, nie zajął jednoznacznego stanowiska, czy w świetle obowiązujących obecnie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tak zlokalizowany budynek letniskowy na działce nr 371/6 w Ż., może pozostać. Również inwestorzy pomimo zobowiązania nie przedłożyli ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego budynku.

Ze względu na niezgodność lokalizacji omawianego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zarówno w okresie jego budowy jak również obowiązującymi obecnie, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę budynku letniskowego, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Strony zostały zawiadomione, stosownie do art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a także składania ewentualnych uwag i wniosków.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł w terminie J. C., który wskazując na treść art. 37 ust. 1 pkt. 1 podnosił, że zgodnie z miejscowym planem obowiązującym w czasie realizacji inwestycji, tj. Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S. zatwierdzonym Uchwałą nr [...] w S. z dnia [...] 1979r. (Dz. Urz. WRN Nr 5, poz. 277) przedmiotowy teren przeznaczony był z dopuszczeniem adaptacji na cele rekreacyjne na terenach o dużych walorach krajobrazowych. Ponadto biorąc pod uwagę sąsiedztwo zabudowy siedliskowej plan dopuszczał na sąsiednich działkach budownictwo mieszkaniowe. Ponadto w tym przypadku, zgodnie z wydanym zaświadczeniem Urzędu Gminy S. Nr [...] z dnia [...] 2004r. i orzecznictwem sądowym należy wybrać najkorzystniejszy wariant rozwiązania dla inwestora jakimi są obecne przepisy. W zaświadczeniu [...] z dnia [...] 2004r. Urząd Gminy w S. jednoznacznie stwierdza, że obecne przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. ustawa z dnia [...] 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozwalają na lokalizację takiej zabudowy w tym terenie, z którymi jest ona zgodna. Skarżący wskazał też, że przedmiotowa działka jak również tereny okoliczne mają charakter mieszkaniowy.

Decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2005r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania J. C. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] 2005r. znak[...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm. ) - utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji odwoławczej wskazano na okoliczności wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie, zacytowano ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji w kwestionowanej decyzji na podstawie oględzin dnia [...] 2004r., korespondencji organów z dat [...] 2004 r. znak [...] PINB [...] 2004 r. znak [...]2004 r. znak [...] PINB [...] 2004r. znak [...] oraz wydanego na wniosek J. C. zaświadczenia z dnia. [...] 2004r. Wskazano dalej iż w piśmie z dnia [...] 2005r. R. i J. C. oświadczyli, że nie posiadają ostatecznej decyzji WZiZT na inwestycję obejmującą budowę budynku letniskowego na działce nr 371/6 w Ż. Ponadto w dniu [...] 2005r. J. C. oświadczył do protokołu z przyjęcia stron w Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w K., że w dacie realizacji budynku letniskowego zlokalizowanego na działce nr 371/6 w Ż. nie posiadał wyłączenia działki, na której budynek powstał z produkcji rolnej, ani pozytywnej opinii Głównego Architekta w kontekście możliwości realizacji budynku letniskowego na działce nr 371, z której po podziale powstała działka nr 371/6.

Jak wyjaśniono w uzasadnieniu orzeczenia organu drugiej instancji, biorąc pod uwagę powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. wydał w dniu [...] 2005r. zaskarżoną decyzję znak [...] od której odwołał się w terminie J. C. Organ pierwszej nie stwierdził przesłanek do zastosowania art. 132 k.p.a, zaś Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po przeprowadzeniu postępowania dowodowego zważył, co następuje.

Ze zgromadzonego materiału wynika, że przedmiotowy budynek letniskowy zrealizowano samowolnie około 12 lat temu, tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. prawidłowo zastosował art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24.10.1974r. Prawo budowlane, co wynika z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego stanowiącego, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa zostają zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne; do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24.10.1974r. Prawo budowlane stanowi: "Obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Jak ustalił Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w okresie budowy przedmiotowego budynku realizacja tego typu inwestycji wymagała uzyskania stosownego pozwolenia. na jego budowę. Przepisy Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20.02.1975r. określały jakie roboty budowlane wykonywane przez osoby fizyczne wymagają uzyskania pozwolenia na budowę (§44 ust.) oraz jakie takiego pozwolenia nie wymagają (§44 ust. 2). Zgodnie z powyższymi przepisami pozwolenia na budowę wymagały stałe budynki, a zatem również przedmiotowy budynek letniskowy. Stosownie do Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S. obecna działka nr 371/6 w Ż., na której znajduje się ten budynek leżała w jednostce planistycznej o symbolu E25R , dla której zapisano w planie , że ,, biorąc pod uwagę istniejącą zabudowę siedliskową o dobrych stanach technicznych widzi się możliwość realizacji budownictwa mieszkaniowego, zagrodowego, nie rolniczego w łonie istniejących siedlisk bądź sąsiednich działkach pod warunkiem - zasięgnięcia merytorycznej oceny Głównego Architekta, - indywidualnej zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej". Analizując powyższy zapis należy stwierdzić, że plan dopuszczał możliwość zabudowy nierolniczej, czy też mieszkaniowej, jednakże pod szeregiem warunków. Zatem na uzyskanie zgody, aby można było wykonać obiekt wymienionego powyżej typu na terenie leżącym w jednostce planistycznej o symbolu E25R należało uprzednio uzyskać pozytywną opinię Głównego Architekta oraz indywidualną zgodę na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Ze spisanego w dniu [...] 2005r. protokołu z przyjęcia stron w Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w K. wynika, że inwestor nie posiadał ani powyższej opinii, ani zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Ponadto w aktach sprawy znajduje się pismo Wójta Gminy w S. z dnia [...] 2004 r. znak [...] potwierdzające stanowisko, że lokalizacja budynku letniskowego na działce nr 371/6 położonej w Ż. jest - niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. obowiązującego w okresie realizacji budowy przedmiotowego budynku. Powoływane w odwołaniu zaświadczenie z dnia [...] 2004r. zawiera jedynie opinię Urzędu Gminy o charakterze terenu, na którym znajduje się przedmiotowy dom letniskowy obecnie oraz wyrażenie zdania, że z punktu widzenia Wójta Gminy nie widzi się przeszkód w legalizacji przedmiotowego budynku letniskowego. W kontekście braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego gminy powyższa opinia nie może być brana pod uwagę przez organy nadzoru budowlanego. Ponadto jak słusznie zauważył inwestor nie ma możliwości wydania decyzji WZiZT dla obiektu już zrealizowanego. Przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24.10.1974r. Prawo budowlane uzależnia możliwość pozostawienia samowolnie wybudowanego obiektu od ściśle określonej okoliczności. Okoliczność powyższą stanowi stwierdzenie przez organ administracji państwowej stopnia powiatowego (obecnie PINB) faktu przeznaczenia terenu, na którym samowolny obiekt budowlany się znajduje pod tego typu zabudowę, zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tarnowie stwierdził, że teren, na którym powstał przedmiotowy budynek letniskowy nie był przeznaczony w dacie jego realizacji pod zabudowę, dopuszczano ją, bowiem jedynie w szczególnych przypadkach. Stanowisko to podziela również Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., zaś mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że nie zachodzą przesłanki umożliwiające pozostawienie przedmiotowego obiektu, a zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu wyjaśniono ponadto, że brak jest obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Szerzyny i równocześnie nie ma możliwości wydania WZiZT dla obiektu już istniejącego.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skargę na decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2005r. znak [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] 2005r. znak [...], M. C. i J. C. domagali się ich uchylenia w całości zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 k.p.a. oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24.10.1974r. Prawo budowlane.

Uzasadniając powyższe wskazywali, że przy wydawaniu decyzji organy administracji nie przeprowadziły w sposób wszechstronny postępowania dowodowego, a załatwienie sprawy nastąpiło z naruszeniem reguł art. 7 i art. 77 k.p.a. W aktach sprawy znajduje się korespondencja organu pierwszej instancji z Urzędem Gminy w S., której celem było uzyskanie stanowiska Gminy w trybie art. 37 prawa budowlanego z 1974r. Gmina udzieliła co najmniej trzech pisemnych odpowiedzi z dnia: [...] 2004r.,[...] 2004r. i [...] 2004r., które różnią się w zakresie okoliczności istotnych dla niniejszej sprawy. Przy wydawaniu zaskarżonych decyzji organy administracji oparły się na piśmie z dnia [...] 2004r., nie wyjaśniając i nie rozważając przyczyn rozbieżności w pozostałych pismach gminy. W szczególności nie jest trafne nieuwzględnienie pisma Gminy z dnia [...] 2004r., gdzie wyraźnie mowa o możliwości legalizacji przedmiotowego budynku.

Ponadto z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika brak konsekwencji, spójności i logiki w działaniu organu drugiej instancji w nawiązaniu do postępowania przed Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. Organ odwoławczy stwierdził, że nie ma możliwości wydania decyzji WZIZT na przedmiotowy dom letniskowy. Tymczasem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., w ramach niniejszego postępowania pismem z dnia [...] 2004r. domagał się od skarżących w trybie art. 50 k.p.a. przedstawienia decyzji WZIZT – wyznaczając nawet stosowny termin. Istotnym jest, że w treści tego pisma nawiązał on do pisma Urzędu Gminy z [...] 2004r. wręcz powołując się na stwierdzenia Wójta co do możliwości legalizacji przedmiotowego budynku. Odmienny pogląd organu drugiej instancji bez odniesienia się do tego zakresu postępowania przed Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. stanowi istotne uchybienie. Niezależnie od powyższego skarżący zarzucali, że skoro zgodnie z treścią pisma z [...] 2004r. Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. widział możliwość uzyskania decyzji WZIZT na przedmiotowy budynek jako warunek legalizacji dokonanej inwestycji- to w takiej sytuacji istniały podstawy do zawieszenia z urzędu niniejszego postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. do czasu rozstrzygnięcia tej kwestii jako zagadnienia wstępnego oraz wystąpienia o powyższe w trybie art. 100 § 1 k.p.a., zaś w konsekwencji powyższego obie decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów k.p.a. w stopniu, mającym wpływ na ich treść.

Skarżący wskazywali ponadto, że błędem jest przyjęcie jakoby przedmiotowy obiekt budowlany znajdował się na terenie nieprzeznaczonym pod zabudowę - zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie jego powstania. Zgodnie z planem obowiązującym do [...] 2004r. - cytowanym w zaskarżonej decyzji - obiekt budowlany znajdował się na terenie oznaczonym symbolem E25R, gdzie przewidziana była możliwość budownictwa mieszkalnego, zagrodowego. Prawdą jest, że było to możliwe pod warunkiem uzyskania stosownej opinii i zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Jednakże taki zapis w planie zagospodarowania przestrzennego nie daje podstawy do przyjęcia, że zachodzi przesłanka z art. 37 ust.1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 roku, albowiem był to teren przeznaczony pod zabudowę. To, że istniał dodatkowy wymóg uzyskania opinii czy też zgody stosownego organu - nie zmienia faktu, że sam teren był przeznaczony pod określoną zabudowę - co wyłącza w myśl art. 37 prawa budowlanego z 1974 roku możliwość orzeczenia rozbiórki.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosząc o jej oddalenie podawał, że zaskarżonej decyzji nie można przypisać zarzucanych wad oraz podtrzymał prezentowanej w niej stanowisko.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego, uzupełniając argumentację podaną w skardze M. C. i J. C. przedstawili ostateczną decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] 2005r.znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla budynku letniskowego na działce nr 371/6 w Ż. Na rozprawie dnia [...] 2007r. skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodu z powyższego dokumentu na okoliczność faktu wydania decyzji jej i treści, jak również zarzucili, że w sprawie pominięto tekst miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy obiektu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje .

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść wyżej powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania skargę w niniejszej sprawie należy uznać za zasadną.

Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności i wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynikał między innymi rozwijany w art. 77 §1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji, któremu towarzyszą jedynie określone uprawnienia stron w postępowaniu dowodowym, w postaci prawa zgłaszania wniosków oraz uczestniczenia w czynnościach. Stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. - jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem; w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Paragraf 2 tego artykułu stanowi, że jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania; przepis art. 83 § 3 stosuje się odpowiednio.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało za przedmiot legalność realizacji budynku letniskowego zlokalizowanego na działce nr 371/6 w Ż., gmina S. Zostało ono wszczęte w związku z dwoma pismami kierowanymi do Starostwa Powiatowego kolejno w datach [...] 2004r. i [...] 2004r. Jako pierwsze przekazano Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. anonimowe pismo z dnia [...] 2004r. , zawierające żądanie dokonania kontroli, w którym zawiadamiano o wybudowaniu przez M. C. i J. C. 7 lat temu, bez zezwolenia i jakichkolwiek dokumentów architektury, w miejscowości Żurowa 151 budynku niebędącego budynkiem gospodarczym. Drugie z przekazanych pism, z daty [...] 2004r. , oznaczone i podpisane jako pochodzące od A. C., zawiera w treści między innymi żądanie spowodowania usunięcia domu murowanego o powierzchni 120 m kw., wybudowanego przez szwagra J. C. w miejscowości Ż. 151 na jej i męża gruncie ornym, za ich domem koło lasu, bez zgody wyżej wymienionych, w warunkach samowoli budowlanej, ukrytego za ich domem, który od 10 lat unika w ten sposób opłat związanych z budynkiem. Zawiadomiona o oględzinach dnia [...] 2004r. i obecna na nich A. C. oświadczyła, że nie jest autorka pisma z dnia [...] 2004r., zaś w świetle powyższego należy uznać przedmiotowe postępowanie z wszczęto i prowadzono z urzędu. Powoływane wyżej okoliczności mają i to znaczenie w sprawie, że naprowadzają już w fazie wstępnej na rozbieżności dotyczących okresu zakończenia budowy przedmiotowego obiektu - który uwzględniając treść pism przypadałby na 1997r lub 1994r., a także na brak dokładnych danych co do kwalifikacji samego budynku.

Jak słusznie zauważa się w doktrynie ( G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005 – komentarz do art. 75 k.p.a ) u podstaw każdego procesu administracyjnego leżą materialne stosunki administracyjnoprawne, które determinują związane z tym procesem stosunki prawnoprocesowe, bowiem "każdy administracyjnoprawny stosunek procesowy rozgrywa się w jakiś sposób na gruncie i w obrębie konkretnego stosunku materialnoprawnego" (J. Filipek, Założenia strukturalne..., s. 199). Wiążące konsekwencje normy materialnego prawa administracyjnego ustala się zatem w stosunku do określonego podmiotu ze względu na zaistnienie określonych faktów, zdarzeń czy okoliczności, objętych przedmiotowym zakresem tego prawa.

Poznanie zatem sfery faktów, które są przedmiotem postępowania administracyjnego, i dokonanie ich prawidłowej oceny jest podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie, zmierzające do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej, organ rozstrzygający sprawę winien dysponować dowodami potwierdzającymi zaistnienie określonych faktów (stanów faktycznych) i wskazać je w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.) " .

Wskazane wyżej zasady nabierając w sprawie niniejszej szczególnego znaczenia z uwagi na zachodzące w przepisach prawa materialnego zmiany regulacji dotyczących samowoli budowlanej, jak również zmiany ustaw o planowaniu przestrzennym oraz mających charakter prawa miejscowego przepisów zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Właściwe ustalenia okresu zakończenia budowy obiektu budowlanego i jego rodzaju ma zasadnicze znaczenie w procesie subsumcji oraz determinuje konsekwencje jakie wiążą się z realizacją w takich warunkach określonych obiektów.

W tym istotnym zakresie w decyzji organu pierwszej instancji ustalono na podstawie oględzin z dnia [...] 2004r. wszelkie dane techniczne dotyczące przedmiotowego budynku oraz na podstawie oświadczeń złożonych wówczas przez inwestorów, że przedmiotowy budynek użytkowany jest jako budynek letniskowy, roboty budowlane zakończyli ponad 12 lat temu, a na ich prowadzenie nie posiadali wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W świetle powyższych faktów oraz stwierdzenia, że inwestorzy wybudowali budynek letniskowy usytuowany na działce nr 371/6 w Ż. bez pozwolenia na budowę przed 1995r. uznano, że w sprawie ma zastosowanie art. 103 ust. 2, ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 207 z 2003r., poz. 2016 z późn. zm.) oraz art. 37 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 24.10.1974r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) oraz podejmowano kolejne czynności zmierzające do wyjaśnienia kwestii dopuszczalności jego legalizacji.

Wbrew temu co przyjmuje się w decyzji organu pierwszej instancji, w przedmiotowej sprawie nie można uznać by doszło do ustalenia zgodnie z przepisami proceduralnymi faktu dotyczącego okresu zakończenia budowy. Wskazane oświadczenie inwestorów złożone zostało do protokołu, a więc czynności służącej stwierdzeniu aktualnego stanu faktycznego w terenie oględzin (art. 85 k.p.a.), Składając oświadczenie M. C. i J. C. nie zostali pouczeni w trybie art. 83 § 3 k.p.a., co wyklucza kwalifikację powyższego jako przesłuchania stron - które zresztą jest dowodem subsydiarnym (art. 86 k.p.a.), albo środka dowodowego przewidzianego w art. 75 § 2 k.p.a. Niezależnie od powyższego zważyć należy również, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji strony nie były należycie i wyczerpująco informowane o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, tak by nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa , co dotyczy także rozumienia pojęcia zakończenia budowy oraz zasad i skutków klasyfikacji budynków.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. czyniąc ustalenia dotyczące zakończenia budowy bazuje w tym zakresie na materiale zgromadzonym w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, stąd podstawę faktyczną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji cechują te same istotne wadliwości. W ustaleniach mowa jest jednak nie o zakończeniu budowy nie ponad 12 lat temu, lecz o samowolnym zrealizowaniu budynku letniskowego samowolnie około 12 lat temu bez wskazania podstaw zmiany ustaleń.

Uwzględniając wyżej wskazane, a wadliwie dokonane przez organy nadzoru budowlanego ustalenia dotyczące okresu budowy przedmiotowego budynku należy zwrócić uwagę na dalsze uchybienia przepisom postępowania polegające na niewyjaśnieni wszystkich okoliczności istotnych dla wydanego rozstrzygnięcia. Gdyby nawet przyjąć, że do zakończenia budowy przedmiotowego obiektu doszło około lub ponad 12 lat licząc od daty złożenia przez inwestorów w tym przedmiocie oświadczenia do protokołu oględzin należałoby uznać, że powyższe nastąpiło około 1994r. lub przed 1994r. Powyższe w pierwszym wypadku nie pozwala na rozstrzygnięcie czy przy stosowaniu art. 37 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 24.10.1974r. Prawo budowlane należy uwzględniać Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego gminy S. zatwierdzony uchwałą Nr [...] w S. z dnia [...] 1979r. zmieniony Zarządzeniem Nr [...] w S. z dnia [...] 1984r., czy też po zmianie wprowadzonej Uchwałą Nr [...] z dnia [...]1994r. W drugim przypadku wskazania organu pierwszej instancji, który podaje że realizacja przedmiotowego budynku jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. obowiązującego w okresie jego budowy przedmiotowego budynku, tj. przed 1994r. jest zresztą dowolne, bowiem w aktach sprawy brak planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. w brzmieniu obowiązującym przed zmianą wprowadzoną Uchwałą RG Nr [...] z dnia [...]1994r.

Nadto wypowiadając się w kwestii zgodności realizacji przedmiotowego budynku z obowiązującym w dacie zakończenia budowy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji nie dokonały ustaleń, czy przedmiotowy obiekt wówczas należało kwalifikować jako dom letniskowy, a nie budynek mieszkalny lub gospodarczy. Ustalenia dotyczące aktualnego sposobu użytkowania budynku w oby wypadkach dokonano zresztą z naruszeniem przepisów proceduralnych na podstawie pozbawionego waloru dowodu oświadczenia inwestorów.

W zakresie stosowania art. 7 k.p.a. ,77 k.p.a. , 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. uchybieniem jest brak w sprawie nie tylko ustaleń co do kręgu stron, ale także dokumentów urzędowych lub innych dowodów na okoliczność aktualnego stanu prawnego nieruchomości, na której zrealizowano przedmiotowy obiekt budowlany oraz znajdujących się w obszarze jego oddziaływania. Nie są takimi dowodami z przyczyn już analizowanych niestanowiące zeznań, ani środka dowodowego przewidzianego w art. 75 § 2 k.p.a. oświadczenia inwestorów, ani poświadczona za zgodność z oryginałem kserokopia dokumentu nazywany wypisem z ewidencji gruntów, z którego nie wynika by został sporządzony i wydany przez uprawniony organ. W tym kontekście należy zauważyć, że w uzasadnieniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] 2005r. znak [...] podano między innymi, że do przedmiotowego budynku zrealizowanego na działce nr 371/6 doprowadzono przyłącz kanalizacyjny do zbiornika szczelnego, należącego do budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...] w Ż., będącego własnością A. C. oraz A. C. W Ponadto w aktach sprawy znajduje się kwestionowane co do autorstwa pismo A. C. z daty [...] 2004r., z którego wynika iż to ona z mężem jest właścicielką działki nr 371/6. Z rozdzielników wysyłanych w toku przedmiotowego postępowania pism i decyzji wynika, że A. C. nie brała udziału w sprawie jako strona, przy czym brak w aktach stosownych dowodów uniemożliwia zajęcie jednoznacznego stanowiska co do wystąpienia przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych, przy czym wskazane wyżej uchybienia - przy braku wadliwości wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., stanowią przesłankę do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a., co skutkuje odstąpieniem od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do przeprowadzenia której zmierzają w istocie zarzuty skargi . Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu z udziałem wszystkich stron stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwym proceduralnie postępowaniu (por. wyrok NSA z 10.02.1981r., SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ), zaś aktualnie jest ona bezprzedmiotowa z uwagi na mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie wyżej wskazanych przepisów .

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a., zaś rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie wyeliminowanie wytkniętych uchybień.

Podstawą orzeczenia zawartego w punkcie II. sentencji wyroku jest art.152 p.p.s.a.

W sprawie odstąpiono od zasądzenia na rzecz skarżących kosztów postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a, art. 205 § 2 p.p.s.a. , uwzględniając iż nie złożyli oni stosownego wniosku.