Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1457/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2014 r. sprawy ze skargi M.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 22 sierpnia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia 4.06.2013 r. wydaną na podstawie art. 59, art. 60, art. 61 i art. 64 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012 r., poz. 647 ze zm.) ustalił na wniosek J. C. oraz J. K. warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania działki nr [...] obr. [...] w Z. ul. M., dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą towarzyszącą.

Wskazana decyzja przewiduje następujące warunki i wymagania dla planowanej inwestycji:

- projektowany budynek należy zlokalizować w obszarze oznaczonym liniami rozgraniczającymi teren inwestycji a projektowaną zabudową kubaturową z uwzględnieniem obowiązującej oraz nieprzekraczalnej linii zabudowy;

- wskaźnik zabudowy określono na podstawie par. 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i ustalono wskaźnik ten jako max. 0,17 powierzchni terenu inwestycji;

- wielkość powierzchni biologicznie czynnej działki nr [...] obr. [...] w Z. ustalono na min. 50 %;

- szerokość elewacji frontowej (południowo-zachodniej) ustalono na 10,4 m, na podstawie par. 6 pkt 2 w.w. rozporządzenia;

- wysokość okapu dachu głównego ustalono na podstawie par. 7 pkt 3 w.w. rozporządzenia i parametr ten określono na poziomie 4,3 m "liczoną od strony południowo-zachodniej - od strony frontu działki, od istniejącego poziomu terenu".

- dach dwuspadowy o kącie nachylenia 49-59 stopni oraz przebieg głównej kalenicy w kierunku północny-zachód, południowy-wschód lub południowy-zachód, północny-wschód;

- wysokość kalenicy dachu głównego ustalono na max 10 m liczoną jako średnia od nachylenia istniejącego terenu.

Dostęp inwestycji do drogi publicznej przewidziano przez drogę wewnętrzną – ul. M..

Nadto wskazano, iż na działce inwestora należy zapewnić miejsca do parkowania – min. 1 miejsce na 1 lokal mieszkalny.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że działka nr [...] obr. [...] w Z. jest sklasyfikowana jako użytki rolne. Zgodnie z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie jest wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Organ zaznaczył, że w sprawie sporządzona została analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Granicę obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 50 m. od granicy działki budowlanej. Z analizy urbanistyczno – architektonicznej sporządzonej w sprawie wynika, iż budowa 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej będzie stanowić kontynuacje funkcji obiektów występujących w obszarze analizowanym (tj. mieszkalno-jednorodzinną oraz mieszkalno-zagrodową). Organ podkreślił, że treść projektu decyzji została uzgodniona z Marszałkiem Województwa (organ administracji geologicznej) oraz z Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych. Podkreślono także, iż "zgodnie z wyrokami NSA wydanymi w sprawach o sygn. akt II OSK 764/06 oraz II OSK 922/06 postanowienia organów współdziałających funkcjonują w obrocie prawnym, zatem brak jest podstaw do ponownego uzgodnienia projektu decyzji w przypadku jak przedmiotowy, gdy zmiana treści jej ustaleń dotyczy jedynie zmiany (zmniejszenia) parametrów (wysokości od okapu i szerokości elewacji) budynku."

Odwołanie od tej decyzji wniosła M. D.. Wskazała, że w obszarze analizowanym nie ma zabudowy jednorodzinnej, a jedynie zabudowa zagrodowa (z budynkami mieszkalnymi). Nie ma też budynków bliźniaczych. Zauważyła, że inwestycja planowana przez J. K. nie będzie też kontynuacją dotychczasowej funkcji terenu. Nadto wskazała, że ustalenie sztywnej szerokości elewacji frontowej (10,4 m) przy szerokości działki wynoszącej 16-17 m., spowoduje, że konieczne będzie zaprojektowanie budynku bez otworów w dłuższych elewacjach (północnej i południowej). Zarzuciła także, iż załącznik do analizy został sporządzony na nieaktualnej kopii mapy zasadniczej. Mapy mają aktualność na dzień 20.01.2011 i 10.06.2009 r. Odwołująca się zauważyła, że w trakcie opracowania jest plan miejscowy dla terenu inwestycji, wobec tego postępowanie w przedmiotowej sprawie winno zostać zawieszone.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 22.08.2013 r. (znak: [...]) - utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 4.06.2013 r. Jako podstawę prawną Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647) oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588).

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że w postępowaniu prowadzonym w związku z wnioskiem J. C. o ustalenie warunków zabudowy, wydane zostały przez organ I instancji cztery decyzje, które były uchylane przez organ odwoławczy.

Kolegium wskazało, że załączniki do decyzji sporządzono na mapie w skali 1:1000. Mapa ta spełnia wymagania z art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp. Nie jest to mapa do celów projektowych, a tylko te mapy muszą być aktualne (są sporządzane w skali 1:500). Odnośnie do zarzutu M. D. dotyczącego braku kontynuacji funkcji (brak zabudowy jednorodzinnej i bliźniaczej w obszarze analizowanym) wskazano, że na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny dostępny z tej samej drogi publicznej, a w całym osiedlu M. jest kilka takich budynków (dz. nr [...], [...], [...]). Nie ma znaczenia dla sprawy fakt, że brak w obszarze analizowanym budynków bliźniaczych, gdyż par. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. nie wyróżnia zabudowy bliźniaczej i wolnostojącej. Odnośnie ustalenia szerokości elewacji frontowej, organ odwoławczy wskazał, że wymiar 10,4 m. został przyjęty w dolnej granicy dopuszczonej przepisem par. 6 ust. 1 rozporządzenia), a konsekwencją tego winno być dostosowanie przyszłego projektu budowlanego do przepisu par. 12 i par. 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Kolegium stwierdziło, że brak ponowienia uzgodnień projektu decyzji z właściwymi organami współdziałającymi nie wpływa na prawidłowość decyzji. Zmiana ustaleń decyzji dotyczyła wyłącznie niewielkich zmian niektórych parametrów związanych z wymaganiami ładu przestrzennego, a ta okoliczność jest bez znaczenia dla organów współdziałających. Postanowienia tych organów nadal funkcjonują w obrocie prawnym. Kolegium powołało się w tym względzie na wyroki NSA o sygn. akt II OSK 764/06 oraz II OSK 922/06. Organ odwoławczy nie podzielił także zarzutów M. D., dotyczących obowiązku zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Jak wskazano, obszar inwestycji dla którego procedura uchwalania planu miejscowego jest w toku, nie jest obszarem dla którego sporządzenie planu jest obowiązkowe. Brak było więc podstaw do zastosowania przepisu art. 62 ust. 2 upzp, natomiast regulacja z przepisu art. 62 ust. 1 ma charakter fakultatywny.

Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22.08.2013 r. wniosła M. D.. Zarzuciła, iż:

- zaskarżona decyzja została doręczona osobie nieżyjącej (M. M.)

- planowana zabudowa nie będzie stanowić kontynuacji istniejącej w terenie funkcji zabudowy terenu (zagrodowej). Teren inwestycji nie był nigdy przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

- brak jest wnikliwej analizy obszaru przyległego do przyszłej inwestycji. Pominięto fakt, że istniejące budynki mieszkalno-inwentarskie generują uciążliwości (zapachy, hałas), które są obce normalnie funkcjonującej zabudowie mieszkaniowo-jednorodzinnej.

- wadliwie została ustalona linia zabudowy (do jej wyznaczenia przyjęto lokalizację budynku sąsiedniego na działce nr [...]). W terenie analizowanym nie występuje zabudowa kształtowana w oparciu o tak wyznaczone linie zabudowy (zabudowa jest rozproszona)

- analiza urbanistyczno-architektoniczna została sporządzona na bazie map z 2009 r., a przez 4 lata w terenie objętym sporządzoną analizą, mogły wystąpić znaczne zmiany. Na skutek powstawania nowych budynków i utwardzeń terenu, zmianie uległa powierzchnia biologicznie czynna. To zaś wpłynąć mogło na obliczenia i wnioski zawarte w analizie.

- sprzeczność wydanych warunków zabudowy z projektem planu miejscowego "[...]",

- niezawieszenie postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy z uwagi na przystąpienie Gminy do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

W kwestii skierowania odpisu wydanej w sprawie decyzji do osoby zmarłej, Kolegium Odwoławcze wskazało, iż podjęło czynności naprawcze, występując w dniu 10.10.2013 r. do Burmistrza Miasta o wskazanie następców prawnych zmarłego M. M., względnie wskazania osoby faktycznie władającej majątkiem zmarłego. Niezależnie od tego podano, że w aktach (k. 222) znajduje się notatka służbowa informująca, że M. M. utracił przymiot strony, ponieważ zbył działkę nr [...] na rzecz J. C. i J. K..

W odniesieniu do pozostałych zarzutów Kolegium podkreśliło, że planowana inwestycja kontynuuje dotychczasowe funkcje terenu. Wniosek ten wynika ze znajdujących się w aktach sprawy dowodów tj.: urzędowej kopii mapy zasadniczej oraz tabeli analitycznej (k. 183) na której wykazano, że na działce oznaczonej "Nr 3" znajduje się budynek mieszkalny (a nie mieszkalno-zagrodowy).

Kolegium podało, że jest nadinterpretacją przepisu § 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - twierdzenie, iż do ustalenia obowiązującej linii nowej zabudowy wymagana jest "wielości" działek sąsiednich. W rozpatrywanej sprawie linia nowej zabudowy została wyznaczona dokładnie w przedłużeniu linii zabudowy budynku istniejącego na działce nr [...], co jest zgodne z regulacją rozporządzenia.

Podkreślono, iż mapy użyte w postępowaniu dla celów analizy urbanistyczno - architektonicznej oraz do sporządzania załączników graficznych do decyzji - pochodzą z urzędowego zasobu Ośrodka Dokumentacji Geodezyjne - Kartograficznej i spełniają wymagania przepisu art. 52 ust. 2 pkt l ustawy p.z.p.

Zauważono, iż w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy mogą być uwzględniane ustalenia projektów planów miejscowych sporządzanych dla danego terenu i to niezależnie od stopnia zaawansowania takich projektów. Przepis art. 62 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, umożliwia wprawdzie fakultatywne zawieszenie postępowania w sprawie warunków zabudowy, jednakże tylko na okres 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku. W niniejszej sprawie czas ten wielokrotnie upłynął, bowiem wniosek złożono do organu I instancji w dniu 26.01.2009r.

Kolegium zajęło też stanowisko wobec kwestii braku doręczenia decyzji następcom prawnym zmarłego M. M., który był właścicielem działki nr [...], nabytej przez wnioskodawców: J. C. i J. K.. Podkreśliło, że M. M. utracił status strony postępowania. Zgodnie z dowodami w sprawie (K. 177-182) właścicielami działki nr [...] co najmniej od 09.12.2011 r., są wnioskodawcy (tj. J. C. i J. K.), którzy - stosownie do ustaleń Urzędu Miasta (K.222) nabyli przedmiotową działkę od M. M.. M. M. wskutek przeoczenia organu był bezpodstawnie zaliczony do kręgu stron postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sądowoadministracyjna kontrola decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22.08.2013 r., jak również poprzedzającej jej decyzji Burmistrza Miasta z dnia 4.06.2013 r. wykazała, iż decyzje te nie są prawidłowe, w związku z czym podlegają uchyleniu.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest określenie charakterystyki urbanistycznej oraz architektonicznej zabudowy już istniejącej w sąsiedztwie działki na której ma powstać inwestycja, objęta wydawaną decyzją o warunkach zabudowy. Planowana bowiem zabudowa nieruchomości, winna zostać dostosowana do istniejących cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Wskazany obowiązek organu wynika z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012 r., poz. 647 ze zm.; dalej ustawa powoływana jako u.p.z.p.). Przepis ten wskazuje, że ustalenie warunków zabudowy jest możliwe wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sposób określania powyższych parametrów zawarty jest w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej akt ten powoływany jest jako "rozporządzenie"). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Przez obszar analizowany - należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (par. 2 pkt 4 rozporządzenia). Z kolei par. 3 ust. 2 rozporządzenia stanowi, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Z akt kontrolowanej sprawy wynika, że sposób ustalenia obszaru analizowanego, nie został wyznaczony prawidłowo. Należy bowiem zauważyć, iż szerokość frontu działki nr [...] obr. [...] w Z. wynosi 17 m. Zatem obszar analizowany winien wynieść min. 51 m. (3x17m.). Taka też wartość wynika z załącznika nr 2 do decyzji Burmistrza Miasta z dnia 4.06.2013 r. stanowiącej wyniki sporządzonej na potrzeby sprawy analizy urbanistyczno-architektonicznej. Z treści uzasadnienia wskazanej decyzji wynika natomiast, że granicę obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 50 m. Jednocześnie z mapy stanowiącej załącznik nr 3 do wskazanej decyzji organu I instancji, na której wyznaczono obszar analizowany wynika, iż północna oraz północno-wschodnia część obszaru analizowanego wyznaczona została w odległości ok. 38 m., od granicy działki budowlanej inwestora, a więc 13 m. mniej, niż wynika to z przepisu par. 3 ust. 2 rozporządzenia. Zauważyć przy tym należy, iż wyznaczenie obszaru analizowanego w minimalnej odległości zgodnej z powołanym przepisem spowodowałoby, iż w granicach obszaru analizowanego znalazłby się dodatkowo budynek położony na działce nr [...]. Ta okoliczność wpłynąć powinna na istotną zmianę parametrów dotyczących ustalenia planowanej zabudowy działki nr [...] obr. [...]. Zwrócić bowiem należy uwagę, że w terenie analizowanym znajdują się jedynie 3 budynki, których funkcje oraz cechy zabudowy i zagospodarowania miały wpływ na ustalenie atrybutów przyszłej inwestycji. Dodatkowy zatem budynek (na działce nr [...]) uwzględniony w analizie urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej w sprawie, miałby wpływ na końcowe wyniki tej analizy.

Wskazać także należy, iż skoro obszar analizowany ma być wyznaczony wokół terenu inwestycji, to z każdej strony tego terenu wymieniony obszar winien zostać wyznaczony symetrycznie, mając przy tym kształt zbliżony do koła (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1555/08). W kontrolowanej sprawie, obszar analizowany ma kształt zbliżony do prostokąta. Takie niesymetryczne ustalenie tego obszaru, przy braku zachowania wskazanych wyżej, minimalnych odległości wynikających z par. 3 ust. 2 rozporządzenia – spowodowało pominięcie w analizie właśnie działki nr [...], co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Kolejnym istotnym uchybieniem było nieprawidłowe ustalenie linii zabudowy. Decyzja organu I instancji stwierdza bowiem, iż projektowany budynek należy zlokalizować w obszarze oznaczonym liniami rozgraniczającymi teren inwestycji a projektowaną zabudową kubaturową z uwzględnieniem obowiązującej oraz nieprzekraczalnej linii zabudowy. Ze sformułowania tego nie wynika wcale, jak ma przebiegać analizowana linia przyszłej inwestycji. Zwrócić przy tym należy uwagę, że z wyników sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, iż linię zabudowy należy ustalić w odległości 6 m. od krawędzi jezdni oraz nieprzekraczalną linię zabudowy jako przedłużenie linii budynku sąsiedniego. Wskazać więc trzeba, iż istnieje istotna sprzeczność między treścią decyzji ustalającej warunki zabudowy, a treścią wyników analizy (załącznikiem nr 2 do tej decyzji).

Kontrolowana decyzja Burmistrza Miasta z dnia 4.06.2013 r. ustala "wskaźnik zabudowy" jako 0,17 powierzchni terenu inwestycji. Oceniając prawidłowość ustalenia tego parametru należy mieć na uwadze następujące kwestie:

- powołane wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury w par. 1 pkt 2 oraz w par. 5 mówi o "Wskaźniku wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu". Nie posługuje się więc ono, przyjętą przez Burmistrza terminologią "wskaźnika zabudowy".

- omawiany parametr ustalony został na podstawie par. 5 ust. 2 rozporządzenia. Przepis ten dopuszcza możliwość wyznaczenia tego wskaźnika w innej wielkości, niż średnia wielkość dla obszaru analizowanego. Odstępstwo wynikać musi ze sporządzonej analizy. Dokument ten zaś przewiduje, iż średni wskaźnik dla terenu analizowanego wynosi 0,14. Jednocześnie autor analizy wskazuje, że powierzchnia zabudowy budynków (tj. występujących w obszarze analizowanym nieruchomości) wynosi 230 m2, 194 m2 oraz 127 m2, zaś ustalenie przedmiotowego współczynnika w decyzji w wysokości 0,17 umożliwi inwestorowi uzyskanie 201 m2 powierzchni zabudowy. Taka zaś powierzchnia będzie porównywalna z powierzchnią zabudowy na działce sąsiedniej, a to nie spowoduje naruszenia ładu przestrzennego. Zdaniem sądu, przedstawione argumenty nie przemawiają za odstąpieniem od średniej wartości omawianego współczynnika występującej na danym terenie. Wskazać bowiem należy, iż autor analizy podaje wielkości zabudowy budynków istniejące na sąsiednich działkach (w m2), nie odnosząc tego parametru do powierzchni poszczególnych działek na których budynki te występują. Zwrócić należy uwagę, że sam fakt, iż na działce znajdują się budynki o określonej powierzchni zabudowy, nie oznacza jeszcze, iż zasadne będzie zabudowanie działki sąsiedniej w takim samym lub bardzo zbliżonym rozmiarze. Aby ład przestrzenny został zachowany, niezbędne jest bowiem ustalenie proporcji planowanej zabudowy do powierzchni działki podlegającej zabudowie. Samo odniesienie się przez autora analizy do wielkości zabudowy budynku, z pominięciem wielkości działki na której ta zabudowa ma powstać nie jest poprawna i świadczy o nieprawidłowym zastosowaniu wyjątku w ustalaniu omawianego współczynnika (par. 5 ust. 2 rozporządzenia).

Kolejnym istotnym uchybieniem w kontrolowanej sprawie był brak sporządzenia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Należy zauważyć, że jeżeli organ odwoławczy uchyli decyzję ustalającą warunki zabudowy (tak jak miało to miejsce w kontrolowanej sprawie; k. 272 a.a.) i przekaże sprawę do ponownego rozpoznania, tym samym należy ponowić te etapy postępowania pierwszoinstancyjnego, które wprost zmierzają do ponownego wydania decyzji określającej warunki zabudowy. Takim koniecznym etapem było sporządzenie projektu decyzji, a to również dlatego, że wcześniej sporządzony (i uzgodniony; k. 235 a.a.) projekt decyzji zawierał wady będące podstawą do jej uchylenia w poprzednio prowadzonym postępowaniu w tej sprawie. Brak sporządzenie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy wprost narusza art. 60 ust. 4 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Krakowie dnia 16.03.2011 r. sygn. akt II SA/Kr 28/11 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 7.06.2013 r. sygn. akt II SA/Kr 131/13).

Jednocześnie wskazać należy, iż brak sporządzenia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy w postępowaniu pierwszoinstancyjnym musiał skutkować brakiem uzgodnienia tego projektu z jakimkolwiek organem współdziałającym przy wydaniu tejże decyzji. Powołane przez organy obu instancji stanowiska NSA zawarte w wyrokach II OSK 764/06 oraz II OSK 922/06 nie dotyczą wskazywanej tu sytuacji. Podkreślić też należy, iż każde postępowanie pierwszoinstancyjne, zmierzające do ustalenia warunków zabudowy musi zawierać uzgodnienia decyzji z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., nawet jeśli jest to kolejne postępowanie w tej samej sprawie. Nie można bowiem uznać, że wcześniej uzgodniony projekt decyzji może być traktowany jako uzgodniony także co do kolejnego projektu decyzji, skoro wcześniej uzgodniona decyzja okazała się wadliwa. Dodatkowo, zmiana tych parametrów inwestycji, które zostały wcześniej uzgodnione, także przemawia za koniecznością ponownego dokonania uzgodnień decyzji o warunkach zabudowy.

Podkreślić też należy, że z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. wynika, iż uzgodnień dokonuje się m.in. z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego (pkt 9) oraz z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami (pkt 6). Analiza akt sprawy, także w zakresie odnoszącym się do etapu poprzedzającego kontrolowane w sprawie tej decyzje – świadczy o tym, iż takie uzgodnienia nie zostały przeprowadzone. Należy bowiem wskazać, że na k. 62 – znajduje się oświadczenie Wydziału Dorgownictwa i Transportu Urzędu Miasta Z., iż jednostka ta ustaliła, że działka nr [...] obr. [...] w Z. nie przylega do drogi gminnej. W związku z tym, sprawę uzgodnienia uznano za bezprzedmiotową. Jednocześnie z akt nie wynika, aby ustalono, kto jest właściwym w tej sprawie zarządcą drogi przylegającej do działki inwestorów. Nie dokonano zatem uzgodnień z właściwym we wskazanym zakresie organem.

Wskazać też trzeba, że decyzje o warunkach zabudowy wymagają uzgodnienia z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych (art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.). Organem właściwym w sprawach uzgodnień jest właściwy miejscowo starosta (art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - Dz. U. 2013 r. poz. 1205; dalej powoływana jako u.o.g.). Konieczność uzgadniania decyzji dotyczy inwestycji na gruntach wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Gruntami takimi są nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne, grunty zadrzewione i zakrzewione oraz wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t. jedn. Dz. U. 2010 r. Nr 102 poz. 651). Dla przyjęcia zatem, czy konieczne jest uzgodnienie decyzji, należy w oparciu o wypisy z ewidencji gruntów ustalić, jakiego rodzaju użytki stanowią teren planowanej inwestycji. Jednocześnie należy wskazać, że działka [...] obr. [...] w Z. objęta decyzją o warunkach zabudowy - stanowi użytek rolny ŁV (k. 180 a.a.). Winno zatem w sprawie tej nastąpić uzgodnienie decyzji z właściwym starostą. Podkreślenia przy tym wymaga, że uzgodnienie dokonywane przez starostę w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. nie jest tożsame (na co wskazywał organ I instancji, powołując art. 7 u.o.g.) z wymogiem zmiany przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze i nieleśne. Zatem dla ustalenia warunków zabudowy konieczna jest zarówno zmiana przeznaczenia gruntu (o ile jest niezbędna stosownie do u.o.g), jak i pozytywne uzgodnienie ze strony starosty.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, iż zarzut dotyczący doręczenia decyzji organu II instancji osobie zmarłej (M. M.) stanowi uchybienie organu prowadzącego postępowanie. Zauważyć jednak należy, iż z akt sprawy wynika, że M. M., już na wcześniejszych etapach postępowania, nie był traktowany za jego stronę. Ustalono bowiem, iż zbył on własność działki na rzecz wnioskodawców w tej sprawie. Wskazane więc uchybienie SKO w [...] ocenić należy jako przeoczenie, nie mające żadnego wpływu na wynik sprawy.

Jako trafny i zasadny sąd ocenił natomiast zarzut skarżącej, iż orzekające w sprawie organy nie ustaliły w sposób jednoznaczny funkcji zabudowy występującej na przedmiotowym terenie. Okoliczność ta nie wynika bowiem jednoznacznie z akt sprawy. Nie jest bowiem rzetelnym przedstawieniem powyższej kwestii wskazanie zawarte na k. 183 postępowania administracyjnego. Stwierdzenia tam zawarte nie są bowiem weryfikowalne. Całkowicie przy tym są chybione te argumenty SKO, które wskazują, że funkcja mieszkalna budynków wynika z okoliczności, iż "na całym osiedlu M. jest kilka takich budynków (dz. nr [...], [...], [...])". Zauważyć należy, iż wskazane działki nie znajdują się w obszarze analizowanym, wyznaczonym na potrzeby tej sprawy, zatem odnoszenie ich funkcji zabudowy nie jest uprawnione.

Nie jest natomiast trafny zarzut skarżącej dotyczący braku zawieszenia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, ze względu na przystąpienie gminy do sporządzenia planu miejscowego. Jak bowiem wynika z art. 62 u.p.z.p. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zauważyć należy, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożony został w dniu 26.01.2009 r. Z uwagi więc na upływ dopuszczalnego terminu zawieszenia, o którym stanowi powołany przepis, brak zawieszenia postępowania, nie stanowi istotniejszego uchybienia organu.

Mając powyższe rozważania na uwadze należało stwierdzić, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, zatem Sąd orzekł o ich uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.