Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 238/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 15, art. 75, art. 77 par. 1, art. 80, art. 138 par. 2, art. 142
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 66
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 28 października 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Joanna Sekunda- Lenczewska Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2015 roku sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego Z. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania S. L., uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...], nr [...] o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Wójt Gminy C., po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek uchylenia w toku kontroli instancyjnej wcześniejszego rozstrzygnięcia, decyzją z dnia [...] odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na produkcji biokomponentów – estrów kwasów tłuszczowych, na nieruchomościach oznaczonych nr ewid. 2/2, 2/4 i 2/5, położonych w obrębie [...]., gmina C. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77 ust. 1, art. 80 ust. 2 i art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1235 ze zm., dalej jako: "ustawa") oraz § 3 ust. 1 pkt 45 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie"). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w toku postępowania organ postanowieniem z dnia [...] stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i określił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Złożony przez inwestora raport został pozytywnie zaopiniowany przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (postanowienie z dnia [...]) oraz uzgodniony z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska (postanowienie z dnia [...]). W toku postępowania M. K. złożył do akt sprawy kserokopię prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w S. IX Zamiejscowego Wydziału Karnego z siedzibą w R. z dnia 25 listopada 2013 roku, sygn. akt: IX K 422/13, w którym Z. C. – autor raportu został uznany za winnego popełnienia przestępstwa z art. 271 § 1 Kodeksu karnego. W toku postępowania organ dopuścił dowód z opinii biegłego z zakresu skażeń i nadzwyczajnych zagrożeń środowiska przygotowanej w toku postępowania przygotowawczego poprzedzającego wydanie wspomnianego wyroku. Ponadto organ dodatkowo wystąpił do biegłego z wnioskiem o wyjaśnienie wątpliwości. Na podstawie opisanych dowodów organ przyjął, iż raport złożony przez inwestora, jako że jest dotknięty fałszerstwami, nie może stanowić podstawy wydania pozytywnej dla inwestora decyzji. Po rozpatrzeniu całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz w związku z tym, że raport opracowany przez Z. C. zawiera wiele nieprawdziwych stwierdzeń i ustaleń oraz stanowi potwierdzenie stanu odległego w wielu istotnych aspektach od rzeczywistości, a także biorąc pod uwagę uwagi i zastrzeżenia lokalnego społeczeństwa, pomimo uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia dokonanego przez RDOŚ, organ uznał, iż nie może stwierdzić czy dana inwestycja nie będzie wpływać szkodliwie na życie i zdrowie ludzi, nie będzie stanowić zagrożenia dla gleby, wód gruntowych i powierzchniowych, powietrza atmosferycznego, nie pogorszy walorów środowiska, a w szczególności nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnych stężeń oraz natężeń zanieczyszczeń w środowisku.

W odwołaniu od powyższej decyzji S. L. zakwestionował pogląd organu pierwszej instancji wskazując, że zastrzeżenia biegłego odnosiły się do pierwotnej wersji raportu przygotowanego przez Z. C. Odwołujący zwrócił także uwagę na liczne nieścisłości i naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania administracyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, przywołaną na wstępie decyzją, uchyliło rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę temuż organowi do ponownego rozpoznania. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy, przez ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko rozumie się postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmujące w szczególności: weryfikacje raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień, zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. Zgodnie zaś z art. 62 ust. 1 ustawy, w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, wzajemne oddziaływanie między elementami, o których mowa w lit. a-c oraz dostępność do złóż kopalin. Organ ocenia także możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz wymagany zakres monitoringu. Jeżeli w toku postępowania była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę: wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1 ustawy, ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa, wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone (art. 80 ust. 1 ustawy). Decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje się (z pewnymi wyjątkami określonymi w ustawie) po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (art. 80 ust. 2 ustawy). Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest decyzją uznaniową.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazując na przyczyny wydanego rozstrzygnięcia zwróciło uwagę, iż organ pierwszej instancji ponownie rozpoznawał sprawę w wyniku wyeliminowania wcześniejszego rozstrzygnięcia w toku kontroli instancyjnej, ale organ ten zignorował wskazania organu odwoławczego dotyczące oceny zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego.

Następnie organ odwoławczy podkreślił, iż okoliczności przedstawione w decyzji pierwszoinstancyjnej nie stanowią prawnego uzasadnienia dla odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Przeprowadzając postępowanie organ, stosownie do art. 77 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, uzgodnił warunki realizacji planowanego przedsięwzięcia z organem ochrony środowiska (RDOŚ) i uzyskał w tym zakresie opinię organu ochrony sanitarnej (PPIS). W decyzji organ ten nie odniósł się jednak do stanowisk tych organów, które to stanowiska wskazują na jakich warunkach planowane przedsięwzięcie może być realizowane i to tak, aby zabezpieczone były interesy w zakresie ochrony środowiska i ochrony sanitarnej (zdrowotnej, higienicznej). Podzielając pogląd odwołującego Kolegium zwróciło uwagę, iż uzgodnienie jest formą o znaczeniu stanowczym, która wiąże organ rozstrzygający w postępowaniu głównym, treść stanowiska organu uzgadniającego może przesądzić o treści decyzji. Postępowanie uzgodnieniowe ma wprawdzie charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany nawet wówczas, gdy postępowanie, w którym wydano postanowienie uzgodnieniowe, obarczone jest wadami proceduralnymi.

Dalej organ podkreślił, iż w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań podstawowym dowodem jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który jest dokumentem o szczególnej mocy dowodowej. Taki jego charakter wynika w szczególności z kompleksowej oceny przedsięwzięcia i analizy aspektów technologicznych, prawnych, organizacyjnych i logistycznych jego funkcjonowania w powiązaniu ze sobą. Zarzut stawiany raportowi powinien być więc oparty na wykazaniu niezgodności tego dokumentu z konkretnym przepisem prawa, tj. art. 66 ustawy i przepisem prawa materialnego, w oparciu o który została ustalona treść wymagania ustalonego w tym przepisie. Postawienie raportowi jedynie ogólnego zarzutu niezupełności nie może odnieść zamierzonego skutku. Tymczasem, w sprawie odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań organ w istocie uzasadnił brakiem możliwości stwierdzenia w oparciu o przedstawione przez inwestora dowody (raport i jego uzupełnienia), czy planowana inwestycja będzie wpływać szkodliwie na środowisko, nie podejmując uprzednio jakichkolwiek czynności zmierzających do wyeliminowania braków raportu, co w świetle stanowiska RDOŚ i PPIS, dla Kolegium nie jest zrozumiałe. Jeżeli organ uważa, że przedłożony przez inwestora raport wraz z jego uzupełnieniami nadal zawiera wiele nieprawdziwych stwierdzeń i ustaleń oraz stanowi potwierdzenie stanu odległego w wielu aspektach od rzeczywistości, to winien te zarzuty odnośnie raportu określić wprost i jednoznacznie oraz wystąpić do inwestora o dalsze uzupełnienie raportu. Organ nie może poprzestać na ogólnym stwierdzeniu, że złożony przez wnioskodawcę raport zawiera błędy czy nieprawdziwe ustalenia bądź niewyczerpujące informacje, bowiem taka sytuacja stanowi naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") W ocenie SKO, nie znajduje podstawy prawnej żądanie od inwestora przedstawienia ujednoliconej wersji raportu.

Dodając organ drugiej instancji podkreślił, iż odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań organ pierwszoinstancyjny oparł wyłącznie na opinii biegłego dr. inż. S. M. K. Tymczasem – jak zaakcentowało Kolegium – organ nie jest związany opinią biegłego, która jak każdy inny dowód w sprawie, podlega ocenie przez organ administracji z uwzględnieniem całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Opinia biegłego jest dla organu tylko materiałem, który powinien mu pomóc w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej, ale musi on rozstrzygnąć tę kwestię sam, we własnym imieniu.

W dalszej kolejności Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzuciło organowi pierwszej instancji, iż wskazana w decyzji jej podstawa prawna nie uprawniała do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z przyczyn wskazanych w jej uzasadnieniu.

Kolegium wskazało również, iż jeżeli wpływ planowanego przedsięwzięcia na środowisko jest trudny do przewidzenia bądź istnieją co do tego wątpliwości, to obowiązujące przepisy przewidują konkretne instrumenty prawne umożliwiające organowi nałożenie na inwestora dodatkowych obowiązków, w tym np. zapobiegania, ograniczania i monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, bądź przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18 ustawy (w tym decyzji o pozwoleniu na budowę), czy przedstawienia analizy porealizacyjnej. Analiza porealizacyjna ma na celu ograniczenie rzeczywistych uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, a jej sporządzenie jest w interesie właścicieli tych nieruchomości. Jeżeli jednak na początku realizacji przedsięwzięcia wszystkie jego skutki środowiskowe są dobrze znane i nie budzą wątpliwości, to – zdaniem SKO – nie ma podstaw do nakładania obowiązku ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Następnie organ podsumował wskazując, iż sprawa wymaga stosownego postępowania i oceny w pierwszej instancji z uwzględnieniem zebranego materiału dowodowego, który powinien być kompletny. Z akt nadesłanych do organu odwoławczego wynika, że w dacie podejmowania decyzji ([...]) organ pierwszej instancji nie dysponował całością akt sprawy, gdyż w dniu [...] przekazał akta sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w związku ze skargą S. L. na niezgodne z prawem działanie organu. Sporządzone przez organ kserokopie dokumentów nie obejmują całości akt, w szczególności nie zawierają złożonych przez wnioskodawcę dowodów w postaci raportu i jego licznych uzupełnień składanych Wójtowi Gminy i RDOŚ.

W skardze na powyższą decyzję Z. K. i M. K. wnosząc o jej uchylenie wskazali na naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 12 i art. 142 K.p.a. W motywach skargi jej autorzy opisali dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż organ pierwszej instancji słusznie w celu wyjaśnienia wątpliwości, czy sporządzony w sprawie raport może stanowić podstawę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, postanowieniem z dnia [...] dopuścił dowód z opinii biegłego z zakresu skażeń i nadzwyczajnych zagrożeń, w której biegły uzupełniając własną opinię z dnia [...], udzielił odpowiedzi na pytania czy raport, sporządzony przez Z. C., w takim kształcie w jakim znajduje się w aktach sprawy może stanowić podstawę wydania decyzji, a jeżeli nie biegły miał wypowiedzieć się czy raport powinien być poprawiony, a jeżeli tak to w jakiej części. Biegły miał również wskazać inne wnioski, powstałe po zbadaniu materiałów, a istotnych dla organu prowadzącego postępowanie w sprawie. W dniu [...] biegły wydał opinię, w której potwierdził wnioski z opinii z dnia [...] i wywiódł, że raport jest na tyle wadliwy i odbiega od stanu faktycznego, że należy go sporządzić od nowa (pomimo uzgodnień RDOŚ). Raport powinien odnieść się do rzeczywistych uwarunkowań środowiskowych, realnej oceny stosowanej technologii (przede wszystkim w aspekcie bezpieczeństwa) oraz w wymaganym stopniu uwzględniać opinie okolicznych mieszkańców. Raport sporządzony przez Z. C. – zgodnie z opinią biegłego – zawierał nieścisłości i błędy, które mają wpływ na ustalenie charakteru, rozmiaru i wpływu przedsięwzięcia na środowisko, która to kwestia jest zasadnicza w postępowaniu. Tymczasem, w ocenie SKO, opinia biegłego nie może stanowić podstawy wydania decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia zwłaszcza wobec uzgodnień wydanych przez RDOŚ postanowieniem z dnia [...].

Autorzy skargi podnieśli, iż możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie uzgodnieniowe RDOŚ została wykluczona, co oznacza, że postanowienie to staje się jednym z wielu postanowień incydentalnych zapadłych w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji. Rozstrzygnięcia te nawet wtedy, gdy nie mogą być skarżone osobnym środkiem prawnym, zawsze mogą być kwestionowane w ramach środka zaskarżenia wnoszonego od decyzji kończącej postępowanie. Przepis art. 142 K.p.a. pozwala zatem stronie podnosić wszelkie argumenty kwestionujące trafność postanowienia RDOŚ w odwołaniu od decyzji wydanej przez organ lub w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie jest zobowiązany zbadać i w uzasadnieniu swojej decyzji ustosunkować się do wszystkich zarzutów podniesionych przez organ lub stronę – także wtedy, gdy wymierzone są one w zasadność stanowiska RDOŚ zawartego w postanowieniu. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy w toku postępowania odwoławczego jest znacznie szerszy, niż w toku postępowania przed organem pierwszej instancji. O ile bowiem organ pierwszej instancji nie miał, w ocenie Kolegium, ani obowiązku, ani nawet możliwości, badać zasadności stanowiska RDOŚ, to Kolegium w postępowaniu odwoławczym winno wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, zbadać także prawidłowość stanowiska RDOŚ, zwłaszcza wobec posiadanych informacji o przestępstwie, w wyniku którego sporządzony został tenże raport. Tymczasem organ drugiej instancji poprzestał na uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu do ponownego rozpatrzenia, pomimo możliwości i podstaw utrzymania jej w mocy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, iż wydał decyzję na skutek rozpoznania odwołania inwestora, który w treści tegoż odwołania nie kierował zarzutów wobec postanowienia uzgodnieniowego, a wręcz przeciwnie zarzucał organowi pierwszej instancji pominięcie stanowiska organu uzgodnieniowego i opiniującego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 2 lipca 2015 roku odrzucił skargę M. K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Tytułem wstępu wskazać należy, iż stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a", sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.).

Na wstępie przypomnieć należy, iż organ pierwszej instancji, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, wydał decyzję o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na produkcji biokomponentów – estrów kwasu tłuszczowego. Organ drugiej instancji po rozpoznaniu odwołania, uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

Podstawę prawną decyzji organu drugiej instancji stanowił przepis art. 138 § 2 K.p.a., który stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 in fine K.p.a.).

Decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w zacytowanym przepisie. Żadne inne wady postępowania, czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Ten rodzaj decyzji jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i nie jest w tej kwestii dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Konieczność zatem przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. opinia biegłego czy przesłuchanie świadków) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 K.p.a.), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji.

Jeśli do sądu administracyjnego zaskarżona została decyzja kasacyjna, obowiązkiem sądu jest dokonanie oceny, czy organ nie przekroczył swoich uprawnień określonych w przepisie art. 138 § 2 K.p.a., bowiem to przekroczenie uprawnień pociąga za sobą zarówno naruszenie art. 8 K.p.a., zgodnie z którym organy obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, jak również wyrażoną w art. 12 § 1 K.p.a. zasadę szybkości postępowania wskazującą, iż organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Organ odwoławczy wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. jest zobowiązany do wykazania w uzasadnieniu swej decyzji, dlaczego nie może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bowiem taki sposób uzupełnienia materiału dowodowego sprzyja zasadzie szybkości postępowania i nie powoduje zbędnego przedłużania załatwienia sprawy.

Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji powodem uchylenia rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego był zarzut, iż okoliczności przedstawione w tejże decyzji nie stanowią uzasadnienia dla odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań.

W pierwszej kolejności Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzuciło Wójtowi Gminy, iż tenże podejmując decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy po uchyleniu wcześniejszych rozstrzygnięć przez organ odwoławczy, zignorował wskazania organu odwoławczego w zakresie oceny zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać wypada, iż art. 138 § 2 in fine K.p.a. stanowiąc, iż przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie pozostawia wątpliwości, że organ odwoławczy, podejmując na tej podstawie decyzję, jest obowiązany zawrzeć w jej uzasadnieniu wytyczne, wskazówki, zalecenia, o których mowa w tym przepisie. Decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem procesowym, a zatem nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 21 lutego 2012 roku (sygn. akt: II GSK 9/11; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl), z tego też względu organ pierwszej instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu odwoławczego, zatem organ pierwszej instancji nie jest związany wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ocenami, poglądami i stanowiskiem organu drugiej instancji odnośnie do wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Natomiast organ ten jest związany prawnie wskazanymi przez organ odwoławczy okolicznościami, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy. Niewątpliwie wiążące prawnie są także oceny prawne organu odwoławczego w przedmiocie stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania. Powyższy pogląd znajduje swoje potwierdzenie także w poglądach judykatury wskazujących, iż organ pierwszej instancji po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy samodzielnie dysponuje zakresem postępowania wyjaśniającego i nie jest w tym zakresie związany zaleceniami organu odwoławczego, a w związku z tym wskazania tegoż organu, o których mowa w art. 138 § 2, K.p.a. mogą mieć jedynie niewiążący prawnie charakter (por. np. wyroki WSA: w Krakowie z dnia 7 lutego 2013 roku, sygn. akt: II SA/Kr 1597/12 i z dnia 16 października 2012 roku, sygn. akt: II SA/Kr 1096/12 oraz w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2006 roku, sygn. akt: I SA/Wa 1006/06 i inne).

Wobec tego Sąd nie podziela poglądu Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaprezentowanego w kontestowanej decyzji, iż przedstawione we wcześniejszej decyzji wskazania w zakresie zgodności planowanej inwestycji z uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, są dla Wójta Gminy wiążące.

Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w motywach swojego rozstrzygnięcia wskazało, iż wyartykułowane w decyzji pierwszej instancji podstawy odmowy uwzględnienia wniosku inwestora, takiej podstawy nie mogą stanowić. Organ pierwszej instancji – w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego – błędnie pominął poczynione w toku postępowania uzgodnienie warunków realizacji planowanej inwestycji z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska (RDOŚ) i opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (PPIS). Wspomniane uzgodnienie, jako rozstrzygnięcie o charakterze władczym, kształtuje treść decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Odnosząc się do podniesionej kwestii co do zasady należy podzielić pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż stanowisko RDOŚ wyrażone w postanowieniu uzgodnieniowym jest wiążące dla organu orzekającego w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Niemniej jednak – jak słusznie zauważył autor skargi – z art. 142 K.p.a. wynika, iż niezaskarżalne rozstrzygnięcia mogą być weryfikowane w środkach odwoławczych wnoszonych wobec decyzji, co oznacza, że żaden z organów nie jest zupełnie zwolniony z weryfikacji poglądu zaprezentowanego przez organ uzgadniający. W tej sytuacji organ – szczególnie dysponując innymi dowodami kontestującymi stanowisko organu uzgadniającego – nie można bezkrytycznie przyjąć treści postanowienia uzgadniającego jako wyłącznie kształtującego treść decyzji wydanej w sprawie. Postanowienie uzgodnieniowe nie niweluje znaczenia prawnego innych dowodów, którymi dysponował organ.

Także nie zasługuje na uwzględnienie argument wskazany w odpowiedzi na skargę, iż organ drugiej instancji zwolniony był z obowiązku rozważenia treści postanowienia uzgodnieniowego w kontekście innych dowodów znajdujących się w aktach administracyjnych, bowiem inwestor w treści odwołania nie zawarł zarzutów w tym zakresie. Pogląd taki przeczy zasadzie dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 K.p.a., bowiem realizując tę dyrektywę organ odwoławczy na nowo, ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną w jej całokształcie, tym samym nie może ograniczyć się do kontroli zasadności podniesionych w odwołaniu zarzutów i tylko do nich odnieść się w swojej decyzji (por. np. wyroki NSA z dnia: 10 grudnia 2014 roku, sygn. akt: II OSK 1241/13; 29 czerwca 2011 roku, sygn. akt: II OSK 1147/10 oraz wyroki WSA: w Lublinie z dnia 4 września 2014 roku, sygn. akt: III SA/Lu 223/14; w Krakowie z dnia 4 października 2013 roku, sygn. akt: II SA/Kr 1025/13 i inne).

Przede wszystkim jednak organ odwoławczy w motywach swojego rozstrzygnięcia podkreślił, iż w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań podstawowym dowodem jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który to ma szczególną moc dowodową, zatem wszelkie zarzuty wobec raportu powinny być oparte na wskazaniu niezgodności tego dowodu z konkretnych przepisem prawa, czyli art. 66 ustawy i przepisem prawa materialnego, w oparciu o który została ustalona treść raportu. Tymczasem – w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego – organ pierwszej instancji odmówił mocy dowodowej raportowi złożonemu przez inwestora uznając, iż tenże nie wykazał, że planowane przedsięwzięcie nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko. Przy czym, zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji nie podjął żadnych czynności zmierzających do wyeliminowania braków raportu, co w świetle stanowiska organu uzgadniającego i opiniującego, jest dla organu odwoławczego niezrozumiałe.

Odnosząc się do powyższej kwestii dostrzec wypada ugruntowany w judykaturze pogląd, iż raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań wchodzi w skład materiału dowodowego sprawy, jest dowodem z dokumentu i jak każdy inny dowód składany przez stronę czy zgromadzony przez organ podlega regułom postępowania dowodowego, w tym i swobodnej ocenie dowodów zgodnie z art. 80 K.p.a. (por. np. wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 20 lutego 2014 roku, sygn. akt: IV SA/Po 1214/13; w Szczecinie z dnia 11 października 2013 roku, sygn. akt: II SA/Sz 192/13; w Gdańsku z dnia 19 kwietnia 2013 roku, II SA/Gd 725/12 oraz z dnia 30 czerwca 2011 roku, sygn. akt: II SA/Gd 312/11 i inne). Niewątpliwie raport jest dowodem o szczególnej mocy, ale nie oznacza to, że jest on niewzruszalny. Nie ma zatem racji Samorządowe Kolegium Odwoławcze pisząc, że raport – w obliczu pozytywnego uzgodnienia RDOŚ – przyjmujemy bez weryfikacji, czy możemy go tylko kontrolować w aspekcie kompletności (art. 66 ustawy). Innymi słowy, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko – mimo iż jest przygotowywany przez osobę posiadającą wiadomości specjalne – stanowi dowód w sprawie, który podlega ocenie także w trybie zasad ogólnych postępowania dowodowego, w tym w szczególności art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Raport chociaż jest dokumentem prywatnym oraz opracowanym przez osoby posiadające wiadomości specjalne to musi być jednak kompleksowy, spójny i rzetelny. Oznacza to, że raport musi uwzględniać wszystkie wymagania nałożone przez ustawodawcę w świetle przepisu art. 66 ustawy, ponieważ jest także kluczowym dowodem w tym postępowaniu administracyjnym.

Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela zatem pogląd organu pierwszej instancji, iż raport złożony przez inwestora – w kontekście zgromadzonych w sprawie dowodów – nie mógł stanowić podstawy wydania pozytywnej dla inwestora decyzji. W momencie gdy organ uzyskał dowód w postaci opinii biegłego, w której raport złożony przez inwestora został zdyskwalifikowany, to de facto organ dysponował dwoma równorzędnymi dowodami (raportem i opinią biegłego). Nie bez znaczenia w sprawie jest także okoliczność, iż autor raportu został skazany prawomocnym wyrokiem za czyn z art. 271 § 1 K.k., czyli za poświadczenie nieprawdy w dokumencie co do okoliczności mających znaczenie prawne. Prawomocny karny wyrok skazujący potwierdził, iż autor raportu w tymże dokumencie dopuścił się poświadczenia nieprawdy, co oznacza, że raport jest nierzetelny, błędny merytorycznie i już z tego powodu – nawet w przypadku wydania pozytywnego uzgodnienia przez RDOŚ – nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia. Prawomocny wyrok karny – z uwagi na treść art. 75 K.p.a. stanowiącego, iż dowodem w sprawie może być wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem – powinien być włączony do dowodów w sprawie. Dla Sądu oczywistym jest, iż rozstrzygnięcia w sprawie nie można oprzeć na zdyskwalifikowanym merytorycznie ale i formalnie dowodzie.

Z tych powodów, Sąd w składzie orzekającym w sprawie, nie podziela stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego odnoszącego się do mocy dowodowej raportu złożonego przez inwestora w sprawie niniejszej wobec tego, iż został on uzgodniony przez RDOŚ i pozytywnie zaopiniowany przez PPIS, gdyż jego autor został skazany prawomocnym wyrokiem karnym za poświadczenie w tymże raporcie nieprawdy.

Ostatnim ze wskazanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze powodów wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji pierwszoinstancyjnej była okoliczność, iż przepisy prawne wskazane w podstawie prawnej tej decyzji nie uprawniały do negatywnego załatwienia wniosku inwestora. Także i z tym argumentem Sąd się nie zgadza dostrzegając ugruntowany w judykaturze pogląd, iż przez brak podstawy prawnej rozumie się to, że decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, nie zaś to, iż jej nie wymienia bądź wymienia niewłaściwy przepis. Fakt powołania się przez organ w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tego organu, nie stanowi jednak przesłanki do uznania, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organ mógł wydać kwestionowaną decyzję, mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy (por. np.: wyroki NSA w Warszawie: z dnia 8 lutego 1983 roku, sygn. akt: I SA 1294/82, publ. ONSA 1983/1/5; z dnia 25 października 1984 roku, sygn. akt: III SA 671/84, ONSA 1984/2/96; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2007 roku, sygn. akt: II OSK 1369/06; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 marca 2014 roku, sygn. akt: II SA/Bk 51/14 i inne).

W konkluzji wskazać wypada, iż wbrew twierdzeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego, biegły powołany przez organ pierwszej instancji odnosił się do ujednoliconej wersji raportu (str. 6 opinii biegłego).

Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić wypada, iż – z podanych powyżej powodów – zasługują one w pełni na akceptację i uwzględnienie.

Powtórnie prowadząc postępowanie w sprawie organ odwoławczy zobowiązany będzie ponownie rozpoznać odwołanie od decyzji pierwszej instancji pamiętając, iż jest on – stosownie do art. 153 P.p.s.a. – związany poglądem wyrażonym w niniejszym wyroku.

Reasumując sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. Natomiast o zwrocie kosztów postępowania sąd postanowił w punkcie drugim wyroku czyniąc za podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 100 zł złożył się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi, po uwzględnieniu okoliczności, iż skarżący mocą postanowienia referendarza sądowego z dnia 2 czerwca 2015 roku uzyskał prawo pomocy w zakresie częściowym poprzez zwolnienie od obowiązku uiszczenia połowy wpisu sądowego od skargi.

L.P.