Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2302/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 12 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1356
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. Spółka z o.o. z siedzibą w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 30 maja 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 1620/13 w sprawie ze skargi S. Spółka z o.o. z siedzibą w N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie opinii dotyczącej zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 maja 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 1620/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę S. Sp. z o.o. w N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia negatywnej opinii o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych z uchwałami rady gminy.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013 r. S. Sp. z o.o. wystąpiła do Prezydenta Miasta N. o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości alkoholu do 4,5% oraz piwa w sklepie spożywczo-przemysłowym przy ul. [...] w N.

Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. nr [...] Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych miasta N. wyraziła negatywną opinię na temat lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych o zawartości alkoholu do 4,5% oraz piwa w wymienionym lokalu handlowym, ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo placówki przedszkolnej, której funkcjonowanie potwierdza wpis ewidencyjny w stosownych dokumentach - ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Prezydenta Miasta N.

Po rozpoznaniu zażalenia strony na powyższe postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. utrzymało je w mocy.

Organ odwoławczy podał, że planowany punkt sprzedaży napojów alkoholowych w lokalu handlowym - sklepie spożywczo-przemysłowym, zlokalizowanym w N. przy ul. [...] znajduje się w tym samym budynku co punkt przedszkolny.

Tymczasem na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1356 ze zm. – powoływanej dalej jako ustawa o wychowaniu w trzeźwości), Rada Miasta N. podjęła w dniu [...] października 2000 r. uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia dla miasta N. maksymalnej liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych.

W § 3 ust. 1 uchwała ta stanowi, że nie wydaje się zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych na terenie i w bezpośrednim sąsiedztwie szkół i placówek przedszkolnych. Natomiast zgodnie z § 3 ust. 2 tej uchwały, przez bezpośrednie sąsiedztwo rozumie się m.in. sytuację, gdy lokal, w którym znajduje się punkt sprzedaży usytuowany jest w tym samym budynku, budowli lub na terenie obiektów wymienionych w ust. 1,

Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo przyjął zatem, że planowany punkt sprzedaży napojów alkoholowych jest usytuowany w bezpośrednim sąsiedztwie punktu przedszkolnego poprzez zajmowanie powierzchni tego samego budynku, zatem narusza zasady usytuowania na terenie miasta N. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Natomiast pojawiające się w czasie postępowania wyjaśniającego wątpliwości dotyczące prowadzenia działalności przez ten punkt przedszkolny zostały przez organ I instancji szczegółowo wyjaśnione poprzez uzyskanie informacji z Wydziału Edukacji Urzędu Miasta N.

Organ wyjaśnił ponadto, że gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych opiniuje zgodność lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy odnośnie do każdego z rodzajów napojów alkoholowych określonych w art. 18 ust. 3 ustawy, tj. do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo; powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) i powyżej 18% zawartości alkoholu.

Spółka S. złożyła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., podnosząc, że w kwestionowanej w sprawie lokalizacji alkohol był już przez nią sprzedawany na podstawie zezwolenia z 2008 r., które utraciło ważność z dniem [...] maja 2013 r. Punkt przedszkolny pojawił się w sąsiedztwie sklepu w trakcie tego okresu, tj. na początku 2012 r.

W ocenie skarżącej, organy administracji nie wyjaśniły należycie, czy punkt przedszkolny obecnie funkcjonuje i prowadzi działalność oświatową.

Sąd I instancji, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podkreślił, że wydanie decyzji zezwalającej na sprzedaż napojów alkoholowych musi być poprzedzone uzyskaniem pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałą rady gminy regulującą to zagadnienie.

Z § 3 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 uchwały Rady Miasta N. z dnia [...] października 2000 r. nr [...] wynika, że nie wydaje się zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych m.in. na terenie i w bezpośrednim sąsiedztwie szkół i placówek przedszkolnych. Zaś jako bezpośrednie sąsiedztwo rozumie się sytuację, gdy lokal w którym znajduje się punkt sprzedaży jest m.in. usytuowany w tym samym budynku, budowli, lub na terenie obiektów wymienionych w ust. 1. W rozpatrywanej sprawie punkt sprzedaży napojów alkoholowych - sklep spożywczo-przemysłowy przy ul. [...] w N. nie spełniał zatem warunków określonych w uchwale Rady Miasta N. z dnia [...] października 2000 r.

W ocenie Sądu I instancji, nie budzą wątpliwości dowody świadczące o istnieniu i funkcjonowaniu placówki przedszkolnej w tym samym budynku co punkt sprzedaży napojów alkoholowych.

Sąd I instancji podniósł ponadto, że poprzednio udzielone skarżącej zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych utraciło swą ważność. Nim jednak to nastąpiło, jak przyznaje skarżąca, w tym samym budynku co punkt sprzedaży pojawiła się placówka przedszkolna. Skoro strona wystąpiła o wydanie jej ponownie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w tym punkcie, to przy wydawaniu opinii co do zgodności jego lokalizacji z warunkami wynikającymi z uchwały Rady Miasta N., Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych miasta N. nie mogła pominąć tej istotnej okoliczności stanu faktycznego.

S. Sp. z o.o. zaskarżyła wyrok WSA w K. z dnia 30 maja 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 1620/13 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Spółka zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 3 § 1 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oddalił skargę, mimo że organ I i II instancji:

- nie uzasadnił należycie postanowienia o wydaniu negatywnej opinii, gdyż niewłaściwie odwołał się do uchwały nr [...] Rady Miasta N. z dnia [...] października 2000 r., która nie dotyczy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości alkoholu do 4,5% oraz piwa;

- nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w sprawie, gdyż nie przeprowadził dowodu z zeznań świadka, który miał wyjaśnić, czy placówka przedszkolna prowadzona przez świadka faktycznie działa pod adresem [...] w N., ponieważ okoliczność ta nie została wykazana w sposób wystarczający przez organ administracji;

- błędnie ocenił dowody w postaci dwóch wizji lokalnych przeprowadzanych dnia [...].05.2013 r. oraz [...].07.2013 r. poprzez uznanie, że placówka przedszkolna faktycznie prowadzi działalność gospodarczą;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez powtórzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacji organów I i II instancji, bez odniesienia się do nich w sposób wyczerpujący w kontekście konkretnych zarzutów skargi, zaś prezentowane w judykaturze stanowisko jednoznacznie stwierdza, że w każdym przypadku sąd ma obowiązek szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko, zwłaszcza w sytuacji, gdy podzielając ocenę sprawy dokonaną przez organ w postępowaniu administracyjnym, nie podziela argumentów strony skarżącej, zaś przedstawienia w uzasadnieniu własnego stanowiska sądu nie można zastępować ogólnikową aprobatą stanowiska organów orzekających.

Ponadto skarżąca postawiła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego:

1. § 3 ust. 1 i 2 uchwały nr [...] Rady Miasta N. z dnia [...] października 2000 r. w zw. z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie, gdyż uchwała z dnia [...] października 2000 r. dotyczy wyłącznie liczby oraz zasad usytuowania na terenie miasta N. punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży;

2. art. 18 ust. 3 w zw. z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości w zw. z § 3 ust. 1 i 2 uchwały Rady Miasta N. z dnia [...] października 2000 r. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że punkt sprzedaży napojów alkoholowych przy ul. [...] w N. znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie placówki przedszkolnej, a tym samym nie spełnia przesłanek do wydania zezwolenia, pomimo że uchwała z dnia [...] października 2000 r. nie dotyczy zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości alkoholu do 4,5% oraz piwa;

3. art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 20, art. 22 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z § 3 ust. 1 i 2 uchwały Rady Miasta N. z dnia [...] października 2000 r. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez nieuzasadnione naruszenie zasady swobody działalności gospodarczej i równości wobec prawa, a także nieuzasadnione uprzywilejowanie jednego przedsiębiorcy podczas, gdy to skarżący był podmiotem, który pierwszy rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej pod adresem [...] w N., posiadając zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że w rozpoznawanej sprawie brak jest jasnego, wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego, wyjaśniającego, z jakich przyczyn organ administracji odmówił wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% oraz piwa.

Zdaniem skarżącej, ustalenia Wydziału Edukacji Miasta N. odnośnie czasu pracy punktu przedszkolnego są nieprzekonywujące, w szczególności dlatego, że nie zostały poparte żadnymi dowodami. Tymczasem prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe, jak również właściwa ocena zebranego materiału dowodowego skutkowałaby uznaniem przez organy administracji, że w niniejszej sprawie nie można mówić o bezpośrednim sąsiedztwie z placówką przedszkolną, skoro ona nie funkcjonuje i faktycznie nie prowadzi działalności gospodarczej.

Skarżąca podniosła, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych winna się kierować Uchwałą Rady Miasta z dnia [...] października 2000 r., podczas gdy dotyczy ona wyłącznie liczby punktów sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie miasta N. zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży.

Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie została uwzględniona.

Nie są uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania wskutek niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności dotyczących działania placówki przedszkolnej zlokalizowanej w bezpośrednim sąsiedztwie punktu sprzedaży napojów alkoholowych. Z akt sprawy bezspornie wynika, że ta placówka działa według rozkładu przewidującego przerwę wakacyjną (dwa pisma Urzędu Miasta N. z [...] sierpnia 2013 r. i z [...] września 2013 r.). Nic więc dziwnego, że podczas wizji lokalnej przeprowadzonej [...] lipca 2013 r. stwierdzono, że placówka jest nieczynna. Można dodać, że spółka wnosząca skargę kasacyjną w swoim piśmie z [...] maja 2013 r. kierowanym do Wydziału Zdrowia i Opieki Społecznej Urzędu Miasta N. sama przyznała, że "w tym samym budynku na około 14 m2 działa bezpłatny, finansowany przez Unię Europejską punkt przyjęć przedszkolnych przeznaczony dla trójki dzieci". W tej sytuacji domaganie się przez skarżącą spółkę innych, dodatkowych dowodów, np. w postaci zeznań świadka Sąd I instancji prawidłowo uznał za całkowicie nieuzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi tez podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego.

Sporządzający skargę kasacyjną niestarannie zapoznał się z treścią uchwały nr [...] Rady Miasta N. z dnia [...] października 2000r. w sprawie ustalenia dla miasta N. maksymalnej liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Tytuł tej uchwały oraz określone w niej przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości stanowiące podstawy jej wydania wyraźnie wskazują, że dotyczy ona dwóch różnych materii, możliwych do połączenia w jednym tego rodzaju akcie prawnym: 1) ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych (art. 12 ust. 1) i 2) zasad usytuowania na terenie gminy (miasta) miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. W świetle ustawy to pierwsze upoważnienie ustawowe dotyczy jedynie napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), drugie natomiast miejsc sprzedaży jakichkolwiek napojów alkoholowych, nie tylko o zawartości alkoholu powyżej 4,5% (z wyjątkiem piwa). Należy dodać, że z § 3 ust. 1 i 2 uchwały nr [...] również jasno wynika, że te postanowienia odnoszą się sprzedaży jakichkolwiek napojów alkoholowych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie naruszył również art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 20, art. 22 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z § 3 ust. 1 i 2 uchwały Rady Miasta N. z dnia [...] października 2000 r. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez nieuzasadnione naruszenie zasady swobody działalności gospodarczej i równości wobec prawa, a także nieuzasadnione uprzywilejowanie jednego przedsiębiorcy w sytuacji, gdy to skarżący był podmiotem, który pierwszy rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej pod adresem [...] w N., posiadając zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych.

Te zarzuty zdają się wskazywać, że wnoszący skargę kasacyjną zmierza do podważania celu i sensu prawnej reglamentacji sprzedaży napojów alkoholowych określonego już w pierwszym zdaniu ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi: "uznając życie obywateli w trzeźwości za niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra Narodu, stanowi się, co następuje". Zapomina również o tym, że Konstytucja RP stanowi w art. 31 ust. 3, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty tych praw. Naczelny Sąd Administracyjny jest zdania, że ustanowione w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i w jej wykonaniu - w uchwale Rady Miasta N. nr [...] ograniczenia sprzedaży napojów alkoholowych te konstytucyjne standardy spełniają. Bezzasadne jest zatem (a nawet nierozsądne) przeciwstawianie w skardze kasacyjnej wolności działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży napojów alkoholowych dobru, które można określić jako wolność (szczególnie dzieci i młodzieży) od bliskiego kontaktu z miejscami, w których sprzedaje się lub podaje napoje alkoholowe.

Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.