Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 386/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art,. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 września 2021 r. sygn. akt I SA/Gl 412/21 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 11 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 3 września 2021 r., sygn. akt I SA/Gl 412/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] (dalej powoływany także jako skarżący, stowarzyszenie, beneficjent) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej powoływane także jako Kolegium, organ odwoławczy) z dnia 11 stycznia 2021 r. w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy.

Skarżące stowarzyszenie pismem z 10 września 2020 r., wniosło zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, zarzucając naruszenie art. 33 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1427, ze zm.), dalej powoływana jako u.p.e.a., polegające na prowadzeniu postępowania egzekucyjnego i zajęcia kont bankowych pomimo, że obowiązek o którym mowa w tytule wykonawczym nr 4/2020 z dnia 31 sierpnia 2020 r. nie powstał. Uzasadniając zarzut pełnomocnik stowarzyszenia wyjaśnił, że pismem z dnia 17 kwietnia 2019 r. zostało złożone pełnomocnictwo uprawniające go do reprezentowania beneficjenta w zakresie przygotowania i złożenia zastrzeżeń do informacji pokontrolnej nr [...] w związku z realizacją umowy zawartej z Województwem Śląskim nr [...] , a także w sprawie nałożenia korekt finansowych w realizowanym projekcie. Pełnomocnictwo to obejmowało również m.in. prawo do występowania w procedurze odwoławczej oraz przed sądami administracyjnymi w ww. sprawach, a także prawo do udzielania dalszego pełnomocnictwa substytucyjnego.

Postanowieniem z dnia 4 listopada 2020 r. Zarząd Województwa Śląskiego (dalej powoływany także jako organ pierwszej instancji) oddalił zarzut skarżącego w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 31 sierpnia 2020 r., wskazując, że w postępowaniach dotyczących zwrotu nieprawidłowo wykorzystanych środków stowarzyszenie nie było reprezentowane przez pełnomocnika.

Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, Kolegium postanowieniem z dnia 11 stycznia 2021 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w sprawie zwrotu nieprawidłowo wykorzystanego dofinansowania przez stowarzyszenie, otrzymanego na podstawie umowy nr [...] z dnia 6 lipca 2018 r. o dofinasowanie projektu pn. "[...]" zostało wszczęte z urzędu zawiadomieniem z dnia 8 stycznia 2020 r. Zawiadomienie to zostało prawidłowo adresowane do strony i skutecznie doręczone dnia 17 stycznia 2020 r. W toku tego postępowania pełnomocnik nie dołączył do akt oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa, zgodnie z treścią art. 33 § 3 k.p.a. Dlatego też, prawidłowo organ doręczył decyzję Nr [...]stronie postępowania, gdyż - jak już wyżej wskazano - w postępowaniu tym strona nie była reprezentowana przez pełnomocnika. Złożenie dokumentu pełnomocnictwa w dniu 17 kwietnia 2019 r. nie mogło zostać uznane za złożenie go do akt sprawy zakończonej powołaną decyzją nr 979/FS/2020, gdyż postępowanie to zostało wszczęte dopiero w dniu 17 stycznia 2020 r. Tym samym, podniesiony zarzut nieistnienia obowiązku, o którym mowa w art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. jest całkowicie bezpodstawny i prawidłowo został oddalony. Decyzja Nr [...] z dnia 25 marca 2020 r. została, bowiem prawidłowo doręczona stronie postępowania, jest ostateczna a wynikający z niej obowiązek nie został dobrowolnie wykonany.

Na powyższe postanowienie stowarzyszenie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucając naruszenie szeregu przepisów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wraz z pismem z dnia 17 kwietnia 2019 r., zawierającym zastrzeżenia skarżącego dotyczące informacji pokontrolnej nr [...], skarżący złożył wierzycielowi pełnomocnictwo uprawniające radcę prawnego [...]do reprezentowania skarżącego m.in. w sprawie nałożenia korekt finansowych w projekcie realizowanym na podstawie umowy o dofinansowanie zawartej z Województwem Śląskim o nr [...]. W dniu 25 marca 2020 r. wierzyciel w postępowaniu w sprawie o znaku [...] wydał decyzję administracyjną nr [...] zobowiązującą skarżącego do zwrotu dofinansowania w wysokości [...]zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych (tj. decyzję stanowiącą nałożenie korekty). Decyzja została doręczona skarżącemu bezpośrednio w dniu 2 kwietnia 2020 r., tj. z pominięciem wyżej wskazanego pełnomocnictwa. Skarżący nie zaskarżył decyzji, bowiem był głęboko przekonany, że będzie to możliwe dopiero po doręczeniu decyzji pełnomocnikowi skarżącego, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa. Skarżący nie poinformował pełnomocnika o otrzymaniu decyzji przed upływem terminu do jej zaskarżenia, albowiem - jako podmiot nie dysponujący wiedzą z zakresu prawa i postępowania administracyjnego (wszak gdyby dysponował taką wiedzą, nie korzystałby w sprawie z pomocy profesjonalnego pełnomocnika) - był przekonany, że decyzja taka zostanie także doręczona ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi i dopiero od tego czasu biec będzie termin na podjęcie stosownych działań prawnych.

Stowarzyszenie podkreśliło, że od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika powinien mieć on zapewniony czynny udział w postępowaniu, tak samo jak strona, a pominięcie pełnomocnika w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym, wywołuje te same skutki prawne. Zatem w sytuacji, gdy strona ustanowiła pełnomocnika, doręczenie pisma wyłącznie stronie z pominięciem pełnomocnika, jest prawnie bezskuteczne i stanowi naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym.

Zdaniem stowarzyszenia nie sposób przyjąć, aby sprawa w przedmiocie nałożenia korekty nie była powiązana ze sprawą dotyczącą postępowania kontrolnego i informacji pokontrolnej. Znamiennym bowiem pozostaje, że wierzyciel poczynił pewne ustalenia w wyniku przeprowadzonej kontroli, opisując je w informacji pokontrolnej. Skarżący odniósł się do tych ustaleń na piśmie, przedkładając pełnomocnictwo. Zaś skutkiem odmowy przyznania zasadności twierdzeniom skarżącego, wyrażonym w zastrzeżeniach do informacji pokontrolnej, poczynienia ustaleń opisanych w informacji pokontrolnej oraz braku zwrotu dofinansowania, było nałożenie korekty finansowej na skarżącego. Procedura odzyskiwania dofinansowania (nakładania korekt finansowych) jest co najmniej dwuetapowa - nałożenie obowiązku zwrotu dofinansowania poprzedzone jest kontrolą projektu, pomiędzy zaś tymi dwoma elementami ma miejsce wezwanie beneficjenta do dobrowolnego zwrotu środków. Zatem wystarczającym do uznania, że strona w całej procedurze jest reprezentowana przez pełnomocnika, powinno być złożenie pełnomocnictwa w pierwszym etapie tej procedury (tj. wraz z zastrzeżeniami do informacji pokontrolnej), o ile pełnomocnictwo to w zakresie swojej treści będzie obejmowało umocowanie do zastępowania strony w obu etapach procedury odzyskiwania dofinansowania.

WSA w Gliwicach oddalając skargę stowarzyszenia, podkreślił, że w niniejszej sprawie skarżący zgłosił zarzuty w oparciu o art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., podnosząc zarzut nieistnienia obowiązku, albowiem decyzja w sprawie zwrotu nieprawidłowo wykorzystanego dofinansowania, została nieprawidłowo doręczona stronie zamiast jej pełnomocnikowi, wobec czego nie weszła do obrotu prawnego i nie zaczął biec termin do jej zaskarżenia. Sąd pierwszej instancji nie podzielił w powyższym zakresie argumentacji skarżącego stowarzyszenia. Zdaniem WSA, ta okoliczność w ogóle nie podlega weryfikacji w toku administracyjnego postępowania egzekucyjnego. Stanowisko wyrażone przez stronę skarżącą stoi w sprzeczności z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, w którym niejednokrotnie wskazywano, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie bada się kwestii prawidłowości doręczenia decyzji stanowiącej podstawę wydania tytułu wykonawczego (zob. m.in. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 2 marca 2021 r., sygn. akt III FSK 2410/21, 2 października 2019 r., II FSK 3435/17, 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II FSK 436/18, 12 października 2018 r., II FSK 1358/18; 7 lipca 2016 r., II FSK 1887/14; 6 maja 2016 r., II FSK 1032/14; 6 grudnia 2013 r., II OSK 1576/12; 14 stycznia 2010 r., II FSK 1378/08; 10 września 2013 r., II FSK 2383/11; 27 stycznia 2012 r., II FSK 1221/11; 20 marca 2008 r., II FSK 172/07).

Zdaniem sądu pierwszej instancji, w postępowaniu egzekucyjnym nie bada się kwestii prawidłowości doręczenia decyzji stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego, ponieważ stanowiłoby to w istocie kontrolę "wymagalności obowiązku" objętego tytułem wykonawczym, czego zabrania art. 29 § 1 u.p.e.a.. Postępowanie egzekucyjne dzięki zastosowaniu odpowiednich środków egzekucyjnych przez powołane do tego organy zmierza do realizacji obowiązku o charakterze publicznoprawnym i nie może "zastępować" postępowania rozpoznawczego, zwykłego, czy też jednego z trybów nadzwyczajnych zmierzających do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych. O ile bowiem w toku postępowania jurysdykcyjnego chodzi o wydanie autorytatywnie określającego prawa i obowiązki stron aktu administracyjnego, to w postępowaniu egzekucyjnym chodzi o wykonanie tak nałożonych obowiązków (por. Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, pod red. R. Hausera i A. Skoczylasa, Warszawa 2011, str. 179). Za niedopuszczalne należałoby zatem uznać akceptowanie sytuacji, w której zobowiązany wykorzystując uprawnienia wynikające z u.p.e.a. mógłby doprowadzić do ponownej weryfikacji i merytorycznej oceny sprawy. Taką rolę spełniają środki zaskarżenia przysługujące stronie w toku postępowania podatkowego lub administracyjnego (odwołanie, zażalenie) lub postępowań nadzwyczajnych w razie zaistnienia kwalifikowanych wad postępowania. Tak zakreślony cel postępowania egzekucyjnego determinuje zakres uprawnień organów, które zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. są wprawdzie zobligowane do badania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej, jednakże nie mogą badać zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Wskazany zakaz nie pozbawia strony możliwości podnoszenia w toku postępowania egzekucyjnego kwestii niedopuszczalności egzekucji ze względów merytorycznych. Ustanowienie środka zaskarżenia, czy to w postaci stosownych, sformalizowanych zarzutów, czy też ewentualnie wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego, nie oznacza jednak, że takie środki prawne składane w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej otwierają drogę do ponownego merytorycznego rozpoznawania sprawy zakończonej decyzją ostateczną, gdyż byłoby to sprzeczne ze wskazanym na wstępie celem postępowania egzekucyjnego oraz rolą organów egzekucyjnych.

WSA w Gliwicach zaznaczył jednocześnie, że w orzecznictwie zaczęto wymagać od organu egzekucyjnego odniesienie się do przedmiotowych kwestii, chociażby z tego względu, by tak jak w sprawie niniejszej, sprawa doręczenia decyzji wymiarowej nie została w tym badaniu, przy sformułowaniu stosownego zarzutu, w ogóle pominięta. W niniejszej sprawie organ egzekucyjny nie pozostawił tejże kwestii niewyjaśnionej. Wskazał, że organ pierwszej instancji dokonał analizy treści pełnomocnictwa z dnia 10 kwietnia 2019 r. i stwierdził, że pełnomocnik nie został umocowany do występowania w imieniu strony przed organem pierwszej instancji, a zatem doręczenie stronie decyzji, stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego było skuteczne.

Sąd pierwszej instancji podzielił powyższe stanowisko, albowiem pełnomocnictwo z dnia 10 kwietnia 2019 r. udzielone zostało radcy prawnemu do występowania w imieniu stowarzyszenia w zakresie przygotowania i złożenia zastrzeżeń do informacji pokontrolnej nr [...] w związku z realizacją umowy o dofinasowanie zawartej z Województwem Śląskim umowy nr [...], a także w sprawie nałożenia korekt finansowych w realizowanym na podstawie ww. umowy projekcie. Zatem pełnomocnictwo szczególne zostało udzielone do występowania w dwóch powyższych kwestiach, tj. przygotowania i złożenia zastrzeżeń do informacji pokontrolnej oraz nałożenia korekt finansowych. Tymczasem zgodnie z uchwalą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2014 r., II GPS 2/14, ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą) jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczęte na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. (postępowanie w razie nieprawidłowego wykorzystania środków europejskich). W postępowaniu administracyjnym o zwrot należności nieprawidłowo pobranych, ustalenia dotyczące korekty podjęte w toku postępowania kontrolnego nie wiążą organu orzekającego o zwrocie. Stanowią element stanu faktycznego tej sprawy. W konsekwencji korekta podlega również kontroli sądu rozpatrującego skargę na decyzję zobowiązującą do zwrotu, w ramach oceny ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia o zwrocie.

Reasumując, sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu o niezasadności wniesionych zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, nie stwierdzając naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, ani procesowego.

Skarżące stowarzyszenie wniosło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając wyrok sądu pierwszej instancji w całości. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 2 zd. 2 k.p.a. w zw. z art. 33 § 3 k.p.a. w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p. skutkujące oddaleniem skargi polegające na przyjęciu, że:

a) do doręczenia decyzji w przedmiocie zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur (tj. nałożenia korekty) nie ma zastosowania art. 40 § 2 zd. 1 k.p.a. w przypadku, gdy pełnomocnictwo obejmujące umocowanie pełnomocnika do występowania w imieniu beneficjenta w sprawie nałożenia korekt (tj. w postępowaniu uregulowanym w art. 207 ust. 8 pkt 1 i ust. 9 u.f.p.) w projekcie realizowanym na podstawie danej umowy (i tych samych naruszeń, co decyzja w przedmiocie nakazania zwrotu dofinansowania) a nie zostało ponownie przedłożone temu samemu organowi po wszczęciu postępowania w sprawie nakazania zwrotu dofinansowania, mającego miejsce w związku z uznaniem za niezasadne zastrzeżeń do informacji pokontrolnej i brakiem dobrowolnego zwrotu środków, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia przez WSA w Gliwicach, że pełnomocnictwo szczególne zostało udzielone jedynie do występowania w kwestii przygotowania i złożenia zastrzeżeń do informacji pokontrolnej oraz nałożenia korekt finansowych;

b) organ administracji publicznej jest uprawiony – w zależności od swojego uznania – do przyznawania tego, iż udzielone przez stronę i znajdujące się w aktach sprawy pełnomocnictwo obowiązuje bądź do pomijania treści udzielonego i złożonego do akt sprawy pełnomocnictwa;

a tym samym – polegające na przyjęciu, że:

c) decyzja nr [...] z dnia 25 marca 2020 r. wydana przez wierzyciela w sprawie o znaku [...], nakazująca zwrot dofinansowania, została prawidłowo i skutecznie doręczona skarżącemu pomimo:

- złożenia wierzycielowi przez skarżącego, wraz z pismem z dnia 17 kwietnia 2019 r. pełnomocnictwa z dnia 10 kwietnia 2019 r., udzielonego radcy prawnemu [...] , stanowiącego o tym, że w sprawie nałożenia korekt dotyczących umowy o dofinansowanie nr [...] skarżący jest zastępowany przez radcę prawnego [...] ;

- uznawania przez wierzyciela radcy prawnego [...] za pełnomocnika skarżącego we wszystkich etapach procedury odzyskiwania dofinansowania w postępowaniu toczącym się w związku z tą samą umową o dofinansowanie (tj. umową nr [...] ) i informacją pokontrolną (tj. informacją pokontrolną nr [...] ), co sprawa, w której wierzyciel wydał decyzję administracyjną nr [...]czy w sprawie o znaku [...] (w której wierzyciel w dniu 19 grudnia 2019 r. wydał decyzję nr [...], nakazującą skarżącemu zwrot innej części dofinansowania z uwagi na naruszenia opisane w informacji pokontrolnej nr [...] pomimo tego, że pełnomocnik w całej korespondencji w tej sprawie, na różnych etapach procedury odzyskiwania dofinansowania, powoływał się na pełnomocnictwo z dnia 10 kwietnia 2019 r. znajdujące się w aktach sprawy, zaś wierzyciel nie kwestionował braku umocowania i nie wzywał skarżącego do ponownego przedłożenia pełnomocnictwa

- podczas gdy, wobec złożonego pełnomocnictwa, decyzja powinna zostać doręczona pełnomocnikowi skarżącego, albowiem fizyczny podział akt (dokumentów) jednej sprawy, czy sztuczny podział jednej sprawy na kilka postępowań administracyjnych toczących się pod różnymi sygnaturami, a także podejmowanie przez stronę postępowania własnych czynności w sprawie obok działań profesjonalnego pełnomocnika, nie mogą mieć wpływu na zakres umocowania pełnomocnika ustanowionego w danej sprawie i nie mogą być uznawane za odwołanie bądź zmodyfikowanie pełnomocnictwa, zaś w sytuacji, gdy strona ustanowiła pełnomocnika, doręczenie pisma/rozstrzygnięcia wyłącznie stronie z pominięciem pełnomocnika, jest prawnie bezskuteczne i stanowi rażące naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym;

2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a., skutkujące oddaleniem skargi poprzez sformułowanie uzasadnienia wyroku w sposób niepełny, niejasny, lakoniczny, bez gruntownego odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego oraz zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a., a polegającego na uznaniowym kwalifikowaniu radcy prawnego [...] jako pełnomocnika skarżącego i przyjmowaniu przez wierzyciela, że przy doręczaniu pewnych pism czy rozstrzygnięć jest on pełnomocnikiem skarżącego, a w zakresie innych nie;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 1 u.p.e.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wadliwe odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do podstaw zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej nie wymienionego w treści tego przepisu;

4. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 2 zd. 1 k.p.a. w zw. z art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. w zw. z art. 29 § 1 u.p.e.a., skutkujące oddaleniem skargi poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organ egzekucyjny nie bada kwestii prawidłowości doręczenia decyzji stanowiącej podstawę wydania tytułu wykonawczego w sytuacji, gdy organ ten zobowiązany jest brać pod uwagę fakty znane mu z urzędu, które wskazują na wadliwość tytułu wykonawczego oraz wbrew temu, że decyzja administracyjna (tj. decyzja nr [...] z dnia 25 marca 2020 r. wydana przez wierzyciela w sprawie o znaku [...] ) stanowiąca źródło obowiązku nie została doręczona pomimo prawidłowo ustanowionego pełnomocnika skarżącego, a tym samym nie funkcjonuje w obrocie prawnym.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżące stowarzyszenie wniosło na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego stowarzyszenia kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Stowarzyszenie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekło się przeprowadzenia rozprawy.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżące stowarzyszenie przedstawiło w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie jednocześnie wnosząc o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze kasacyjnej. Strona przeciwna w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej również wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Stosownie do art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. m.in. wyroki NSA z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 1522/21: z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 113/11; z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 344/05 i sygn. akt I OSK 345/05). Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie, jak również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (zob. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 221/10).

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną uznać należy, iż nie było podstaw do jej uwzględnienia, chociaż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest częściowo błędne.

Analiza treści zarzutów skargi kasacyjnej, które odnosiły się jedynie do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, wskazuje, że zasadniczo dotyczyły one dwóch kwestii: prawidłowości doręczenia stowarzyszeniu decyzji dotyczącej nieprawidłowo wykorzystanego dofinansowania stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego, przez pryzmat zarzutu z art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. nieistnienia obowiązku oraz zakresu oceny powyższej okoliczności w ramach postępowania egzekucyjnego, mając na uwadze treść art. 29 § 1 u.p.e.a. Na tle tych głównych osi sporu skarżące stowarzyszenie zarzuciło dodatkowo sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazując, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest niepełne, niejasne i lakoniczne, w szczególności nie odnosi się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego oraz zarzutów skarżącego.

Przystępując do oceny zasadności sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, NSA w pierwszej kolejności rozpoznał najdalej idący zarzut procesowy, tj. zarzuty naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 2 i 3 skargi kasacyjnej). Wadliwości uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji skarżący kasacyjnie upatruje poprzez jego sformułowanie w sposób niepełny, niejasny, lakoniczny, bez gruntownego odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego oraz zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. oraz wadliwego odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do podstaw zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej nie wymienionego w treści tego przepisu.

Tak sformułowany zarzut nie jest zasadny. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. NSA konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez sąd drugiej instancji (por. m.in. wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r., II GSK 110/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie, zdaniem NSA nie występuje żadna z wymienionych sytuacji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. Sąd pierwszej instancji zawarł w nim opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu administracyjnym oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn – w jego ocenie – skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwoliło na przeprowadzenie kontroli instancyjnej, w szczególności merytoryczne odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Akceptując w pełni stanowisko organów i oddalając skargę, sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił swoje stanowisko o zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Sąd wyjaśnił z jakich powodów za niezasadne uznał zarzuty wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem prawa, w szczególności wypowiedział się w kwestii udzielonego przez skarżące stowarzyszenie pełnomocnictwa z dnia 10 kwietnia 2019 r. Jednocześnie podkreślić należy, że treść art. 141 § 4 p.p.s.a. nie nakłada na sąd pierwszej instancji obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, bowiem może je oceniać całościowo (zob. m.in. wyrok NSA z 10 stycznia 2023 r., I GSK 1995/22). Najistotniejsze jest to aby z wywodów sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Wobec powyższego należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. i tym samym zarzuty naruszenia tego przepisu są chybione. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska sądu, lub też jego ocena, że uzasadnienie wyroku jest niepełne i lakoniczne, nie stanowią skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Kolejny z zarzutów skargi kasacyjnej (pkt 4) dotyczył naruszenia wskazanych przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 2 zd. 1 k.p.a.) w zw. z art. 33 § 2 pkt 1 i art. 29 § 1 u.p.e.a, sprowadzający się do błędnej wykładni tegoż przepisu i przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że w zakresie badania istnienia obowiązku w ramach postępowania egzekucyjnego nie bada się kwestii prawidłowości doręczenia decyzji stanowiącej podstawę wydania tytułu wykonawczego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela dokonanej przez sąd pierwszej instancji wykładni art. 29 § 1 u.p.e.a., jednakże powyższy błąd nie miał wpływu na ocenę zgodności z prawem kwestionowanego wyroku. Zgodzić się należy ze stroną skarżącą kasacyjnie, że obowiązkiem organu a w konsekwencji także sądu pierwszej instancji, jest sprawdzenie czy przed wszczęciem egzekucji decyzja określająca egzekwowany obowiązek została prawidłowo doręczona.

Tożsamy problem prawny dotyczący wykładni oraz zastosowania art. 29 § 1 u.p.e.a. był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyroku z 21 października 2022 r., I GSK 3168/18, wyroku z 24 lutego 2022 r., III FSK 4778/21, a także wyrokach z 23 listopada 2021 r., III FSK 396/21 oraz III FSK 369/21. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 29 § 1 u.p.e.a., w zakresie badania dopuszczalności egzekucji mieszczą się ustalenia dotyczące doręczenia decyzji, stanowiącej podstawę wykonania obowiązku i ewentualne ustalenia dotyczące jej wykonalności, w tym skutecznego nadania rygoru wykonalności. Stanowią one o tym, czy istnieje obowiązek podlegający wykonaniu (zob. np. C. Kulesza (w:) Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, red. R. D. Kijowski, LEX 2015, art. 29 pkt 2.2 i 2.3; wyrok NSA z 17 września 2019 r., II FSK 3811/17). Badanie, czy obowiązek istnieje lub czy występuje brak jego wymagalności, nie musi być równoważne z kontrolą sprawy administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że w ramach postępowania egzekucyjnego nie mogą być kontrolowane kwestie rozstrzygnięte w odrębnym postępowaniu administracyjnym, ale zauważa, że nie każda niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego musi prowadzić do weryfikacji decyzji określających obowiązki poddane egzekucji. W większości przypadków wystarczy bowiem czynność materialno-techniczna, której realizacja pozwala na ustalenie, czy zobowiązanie istnieje, a jeśli tak, to czy jest ono wymagalne (zob. np. wyrok NSA z 14 marca 2019 r., II FSK 2027/17).

W rozpoznanej sprawie skarżący nieistnienie obowiązku wiąże z nieprawidłowym doręczeniem jemu przed podjęciem czynności egzekucyjnych decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Niewątpliwie doręczenie decyzji stanowiącej podstawę dochodzonego w postępowaniu egzekucyjnym obowiązku ma fundamentalne znaczenie dla prowadzenia postępowania egzekucyjnego, bowiem co do zasady decyzje wiążą organ od chwili jej doręczenia stronie (art. 110 § 1 k.p.a., art. 212 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2022 r. poz. 2651 ze zm.). Dopiero od tego momentu wywiera ona skutki prawne. Z tych względów brak skutecznego doręczenia decyzji przed wszczęciem egzekucji, mogą być przedmiotem zarzutów, o których mowa w art. 33 § 2 pkt 1 i 2 u.p.e.a.

W zaskarżonym wyroku, sąd pierwszej instancji mimo dokonania błędnej wykładni art. 29 § 1 u.p.e.a., odniósł się do podnoszonej przez stronę skarżącą, zarówno na etapie zarzutów jaki i w skardze kwestii prawidłowości doręczenia decyzji będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego. Z uwagi na powyższe, mimo częściowej zasadności zarzutów podniesionych w pkt 4 skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty te nie podważają legalności zaskarżonego wyroku.

Przechodząc zatem do zasadniczej kwestii będącej przedmiotem sporu w niniejszej sprawie (kwestii prawidłowego doręczenia stowarzyszeniu decyzji z dnia 25 marca 2020 r. o nr [...] będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego), wskazać należy, że z akt sprawy wynika, że postępowanie w sprawie zwrotu nieprawidłowo wykorzystanego dofinansowania przez stowarzyszenie, otrzymanego na podstawie umowy nr [...] z dnia 6 lipca 2018 r. o dofinasowanie projektu pn. "[...] " zostało wszczęte z urzędu zawiadomieniem z dnia 8 stycznia 2020 r., które zostało doręczone stowarzyszeniu w dniu 17 stycznia 2020 r. Zatem jak słusznie wskazały organy egzekucyjne, dopiero z tym dniem zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie zwrotu nieprawidłowo wykorzystanego dofinansowania, a zatem dopiero od tejże daty pełnomocnik mógł dołączyć do akt sprawy oryginał lub urzędowo poświadczone pełnomocnictwo do reprezentowania stowarzyszenia. Taka czynność we wskazanym postępowaniu nie miała miejsca, dlatego też zgodzić się należało z organami, że organ pierwszej instancji prawidłowo doręczył decyzję z dnia 25 marca 2020 r. bezpośrednio stowarzyszeniu. Okoliczność, iż stowarzyszenie wraz z pismem z dnia 17 kwietnia 2019 r. przedłożyło organowi pełnomocnictwo z dnia 10 kwietnia 2019 r. uprawniające radcę prawnego [...] do reprezentowania skarżącego m.in. w sprawie nałożenia korekt finansowych w projekcie realizowanym na podstawie umowy o dofinansowanie zawartej z Województwem Śląskim o nr [...] , nie miało wpływu na powyższą ocenę, bowiem na dzień złożenia tegoż pisma – 17 kwietnia 2019 r. nie toczyło się jeszcze postępowanie w przedmiocie zwrotu nieprawidłowo wykorzystanego dofinansowania.

Zgodnie z art. 33 § 2 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. decyzji), pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu. W przypadku pisemnego pełnomocnictwa, art. 33 § 3 zd. pierwsze k.p.a. stanowi, iż pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Kategoryczne brzmienie zacytowanego fragmentu przepisu nie pozostawia wątpliwości, iż pełnomocnik, chcąc występować w postępowaniu w takim charakterze, ma obowiązek przedłożenia do akt konkretnej sprawy dokumentu potwierdzającego umocowanie do działania w cudzym imieniu i wyznaczającego jego zakres. Oznacza to, iż udzielenie pełnomocnictwa stanowi dla pełnomocnika jedyne źródło kompetencji do działania w imieniu i ze skutkiem dla mocodawcy, w zakresie wyznaczonym treścią pełnomocnictwa, jednakże to od przedłożenia tego dokumentu do akt sprawy konkretnego postępowania będzie uzależnione, czy organ uzna, że w sprawie konkretna strona jest reprezentowana przez pełnomocnika czy też, że działa samodzielnie.

W kontekście rozpatrywanej sprawy należy zaakcentować odrębność postępowań dotyczących ustalenia i nałożenia korekty finansowej, w ramach którego pełnomocnik stowarzyszenia przy piśmie z dnia 17 kwietnia 2019 r. złożył do akt pełnomocnictwo z dnia 10 kwietnia 2019 r., od postępowania w przedmiocie zwrotu nieprawidłowo wykorzystanego dofinansowania. Z uzasadnienia uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2014 r. II GPS 2/14, wynika, że korektę finansową można określić jako wyliczenie kwoty pomniejszenia przyznanego umownie dofinansowania, stanowiącego konsekwencję dopuszczenia się przez beneficjenta nieprawidłowości w związku z realizacją projektu objętego umową o dofinansowanie. Ustalenie i nałożenie korekty przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą, wdrażającą) jest etapem poprzedzającym postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu dofinansowania. Są to zatem rodzajowo różne postępowania i złożenie do jednego z nich pełnomocnictwa (w zakresie przygotowania i złożenia zastrzeżeń do informacji pokontrolnej oraz nałożenia korekt finansowych) nie oznacza procesowo konieczności uwzględnienia tego pełnomocnictwa z urzędu przez organ w innych odrębnych postępowaniach. Organ musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej, konkretnej sprawie np. przez złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt. Natomiast nie można domniemywać istnienia pełnomocnictwa. Dopiero od momentu zawiadomienia, organ zobligowany jest doręczać pełnomocnikowi wszelkie pisma procesowe i zapewnić udział w postępowaniu taki, jak stronie tego postępowania. Nie można zatem zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, jakoby organ dokonał sztucznego podziału akt sprawy na różne postępowania, co doprowadziło do nieprawidłowego doręczenia decyzji będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego bezpośrednio stowarzyszeniu a nie jego pełnomocnikowi.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sąd pierwszej instancji trafnie podzielił stanowisko organu egzekucyjnego, że w ramach postępowania administracyjnego pełnomocnik nie został umocowany do występowania w imieniu stowarzyszenia przed organem pierwszej instancji, a zatem doręczenie decyzji z dnia 25 marca 2020 r., będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego, bezpośrednio stowarzyszeniu było skuteczne.

Powyższej oceny nie mogą podważać, wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące rzekomego działania organu według swojego uznania w aspekcie uznawania udzielonego pełnomocnictwa jako skutecznego – w innym postępowaniu w przedmiocie zwrotu dofinansowania, opartego na tej samej informacji pokontrolnej, decyzją organu pierwszej instancji z dnia 19 grudnia 2019 r. nr [...] organy uznały, że stowarzyszenie jest reprezentowane przez pełnomocnika na podstawie tego samego dokumentu pełnomocnictwa. W tym zakresie, wskazać przede wszystkim należy, że z akt sprawy wynika, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia 19 grudnia 2019 r. nr [...]w przedmiocie zwrotu dofinansowania również została doręczona bezpośrednio stowarzyszeniu. Na skutek wniosku pełnomocnika stowarzyszenia o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym odwołał się on do dokumentu pełnomocnictwa z 10 kwietnia 2019 r. znajdującego się w aktach będących w dyspozycji organu, organ uznał, że w postępowaniu odwoławczym stowarzyszenie jest reprezentowane przez pełnomocnika i to właśnie jemu, a nie bezpośrednio stowarzyszeniu, została doręczona decyzja z dnia 8 lipca 2020 r. nr [...]. W tymże postępowaniu, organ miał zatem podstawę do uznania, że stowarzyszenie jest reprezentowane na etapie odwoławczym przez pełnomocnika, czego nie można powiedzieć o postępowaniu wszczętym 17 stycznia 2020 r. i zakończonym decyzją z dnia 25 marca 2020 r.

Konsekwencją powyższych rozważań jest uznanie, że także zarzuty skargi kasacyjnej z pkt 1 nie zasługiwały na uwzględnienie.

Wyrok sądu pierwszej instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia (w zakresie wykładni art. 29 § 1 u.p.e.a.), odpowiada prawu, ponieważ słusznie została oddalona skarga na wydane w sprawie postanowienie w przedmiocie zarzutu nieistnienia obowiązku w postępowaniu egzekucyjnym.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.