Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2989/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 1, art. 33 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28 par. 1, art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 105 par. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 Prawa budolanego, art. 7, 77 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych F. B. oraz Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 826/13 w sprawie ze skargi N. D. i D. L. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od N. D. i D. L. na rzecz F. B. kwotę 430 (czterysta trzydzieści) złotych oraz na rzecz Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie kwotę 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 826/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi N. D. i D. L. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego, w pkt I. wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, w pkt II. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, w pkt III. zasądził koszty postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 9 lipca 2012 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) dla m.st. Warszawy wpłynęło pismo N. D. informujące o szkodach powstałych w jej lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w Warszawie w związku z prowadzonymi robotami budowlanymi w lokalu nr [...] w ww. budynku należącym do F. B. PINB dla m.st. Warszawy wszczął z urzędu postępowanie i postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nałożył na F. B. (inwestora) obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w Warszawie.

W dniu 17 września 2012 r. do organu wpłynęła, w wyniku nałożenia na inwestora obowiązku, ocena techniczna sporządzona przez mgr inż. M. M. posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, następnie uzupełniona w dniu 15 października 2012 r. Z przedłożonej oceny technicznej wynikało m. in., że wykonane prace związane z aranżacją lokalu nr [...], wykonano prawidłowo technicznie, zgodnie z poprawnie opracowaną dokumentacją projektową oraz współczesną wiedzą techniczną.

W dniu 3 października 2012 r. wpłynęło do organu pismo Wspólnoty Mieszkaniowej [...] wnoszącej o przeprowadzenie procedury legalizacyjnej w odniesieniu do robót budowlanych przeprowadzonych w lokalu nr [...] zgodnie z przepisem art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623, dalej uPb) oraz ustalenie, czy spełnione są przesłanki do zastosowania art. 66 ust. 1 uPb.

PINB dla m. st. Warszawy decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...] umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie robót budowlanych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w Warszawie. W uzasadnieniu organ wskazał, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 8 sierpnia 2012 r. nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Postępowanie odnośnie wyegzekwowania naprawienia ewentualnych szkód poniesionych przez właścicieli lokali sąsiednich powinno być dochodzone na drodze postępowania cywilnego, a nie administracyjnego. W związku z powyższym w ocenie organu I instancji brak było podstaw do zastosowania rozwiązań z art. 51 uPb, zaś dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie przepisu art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – dalej jako K.p.a.).

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli N. D. i D. L., współwłaściciele lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie. Odwołujący wskazali, że roboty budowlane nie zostały zgłoszone do właściwego organu, w związku z powyższym PINB dla m. st. Warszawy winien wstrzymać roboty budowlane i przeprowadzić procedurę określoną w art. 51 uPb.

Rozpoznając powyższe odwołanie decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] MWINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, PINB dla m. st. Warszawy dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy. Wskazał jednocześnie, że roboty budowlane wykonane w przedmiotowym lokalu mieszkalnym należy zakwalifikować jako przebudowę, która wyłączona została z pojęcia budowy ze względu na fakt, że wyróżnikiem budowy jest powstanie nowej substancji budowlanej, zaś w przypadku przebudowy może zmienić się układ funkcjonalny budynku pod warunkiem, że parametry charakterystyczne obiektu zachowają swoją dotychczasową wielkość. W ocenie organu odwoławczego brak było podstaw do nakładania na inwestora jakichkolwiek obowiązków wskazanych przepisami art. 51 uPb, w związku z czym uznano bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisu art. 105 § 1 K.p.a.

Skargę na powyższą decyzję złożyli N. D. i D. L. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zarzucili naruszenie przepisów art. 105 § 1 K.p.a. i art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz art. 51 uPb poprzez utrzymanie w mocy decyzji bezpodstawnie umarzającej postępowanie w sprawie. Podniesiono, że organ I instancji inaczej kwalifikował wykonane roboty w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w Warszawie niż organ odwoławczy, który trafnie uznał je za przebudowę. Organ powiatowy, w ocenie skarżących winien wstrzymać wykonywane roboty, nałożyć obowiązek przedstawienia projektu budowlanego, a następnie uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Nietrafne ma być stanowisko obu organów, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe z tego tylko względu, że wykonane roboty uznano za zgodne ze sztuką budowlaną, podczas gdy wykonywane je bez pozwolenia na budowę oraz spowodowano szkody w lokalu nr [...], bez zatwierdzenia projektu budowlanego postępowanie przed organem nadzoru budowlanego nie stało się bezprzedmiotowe. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji ma być wewnętrznie sprzeczne, skoro organ odwoławczy doszedł do przekonania, że doszło do przebudowy w rozumieniu przepisów uPb.

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Obszerne pismo procesowe wniósł działający przez pełnomocnika F. B., domagając się oddalenia skargi. W piśmie tym podniesiono, że skarżący nie dysponują legitymacją do zaskarżenia decyzji, skoro są użytkownikami lokalu nr [...] bezpośrednio położonego powyżej lokalu nr [...], w którym prowadzono stosowne roboty. Dla skarżących z podjętego rozstrzygnięcia nie wynikają żadne prawa czy obowiązki, posiadają wyłącznie interes faktyczny, co nie daje im przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. W ocenie inwestora charakter wykonanych prac wskazuje, że nie wymagały one ani zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę. W szczególności wykonanie nowych ścianek działowych nie zmieniło konstrukcji budynku, nie zmieniono jego parametrów użytkowych i technicznych, wymieniono instalację co miało służyć zapewnieniu należytego funkcjonowania lokalu. Przywołano w piśmie treść i wnioski zawarte w ocenie technicznej wykonanych robót, sporządzonej przez mgra inż. M. M. Odwołując się do treści tej oceny, przykładów zaczerpniętych z judykatury oraz piśmiennictwa, F. B. wywodzi, że nie dokonał przebudowy lokalu, na którą winien legitymować się pozwoleniem. Skoro wykonana na zlecenie organu powiatowego ocena techniczna wykazała, że przeprowadzone roboty zgodne były ze sztuką budowlaną, to zastosowanie przepisów prawa materialnego – art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 uPb stało się bezprzedmiotowe. Dodatkowo wskazano, że w lokalu nr [...] należącego do skarżących w latach 2009-2010 prowadzone były także roboty budowlane polegające na aranżacji tego lokalu, m. in. remont łazienki polegający np. na wykonaniu nowej wylewki mającej na celu podwyższenie poziomu podłogi. Te właśnie roboty miały doprowadzić do zmiany obciążeń stropu. W konsekwencji inwestor wystąpił z wnioskiem do organu powiatowego o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych w lokalu nr [...].

W motywach wyroku uwzględniającego skargę WSA w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 105 K.p.a. oraz art. 7, 77 § 1, 107 § 3 K.p.a., a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie sądu I instancji w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do przyjęcia, że z tego tylko względu, iż wykonane w warunkach samowoli roboty są zgodne ze standardami i nie wymagają żadnych czynności ani robót, zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Nie istnieją bowiem okoliczności, które powodowałyby brak podstaw do wydania decyzji administracyjnej w sposób merytoryczny rozstrzygającej sprawę legalności wykonanych robót budowlanych. Organy obu instancji naruszyły również podstawowe reguły dowodowe, których prawidłowe zastosowanie umożliwiłoby zarówno prawidłową kwalifikację robót budowlanych i ich zakresu, jak również przyjęcie właściwego trybu postępowania i oceny wpływu wykonanych robót na stan techniczny lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w Warszawie.

Zdaniem sądu wojewódzkiego w zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji brak jest jednolitego stanowiska, jakiego rodzaju roboty budowlane wykonał inwestor i czy w związku z tym przeprowadzono postępowanie legalizacyjne. Nadto zauważono, że uznanie przez organ odwoławczy, że przeprowadzono postępowanie legalizacyjne w trybie art. 50-51 uPb w sytuacji, w której organ powiatowy stwierdził, że nie widzi podstaw do zastosowania art. 51 uPb i w związku z tym umarza postępowanie, świadczy o wewnętrznej sprzeczności obu decyzji. Okoliczność ta wskazuje, że organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy, a przede wszystkim nie dokonały prawidłowej subsumpcji stanu faktycznego pod określoną normę prawną, do czego były obowiązane na podstawie art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Ponadto sąd I instancji dodał, że niewyjaśnienie przez organ w sposób szczegółowy, dlaczego dał wiarę jednej opinii, zaś drugiej odmówił wiarygodności stanowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., co w niniejszej sprawie miało miejsce. Przyznając rację organowi, wedle którego właściwym w kwestii odszkodowania za wyrządzone wskutek robót szkody jest sąd powszechny, sąd wojewódzki wywodził, że podstawą uznania pozwu o odszkodowanie mogłaby być decyzja stwierdzająca, że roboty budowlane miały charakter bezprawny i wskazująca na związek pomiędzy tymi robotami a powstałą szkodą. Umorzenie postępowania oznacza, że sprawa nie została merytorycznie zakończona, co nie leży w interesie skarżących jak i inwestora.

W konkluzji wskazano, że ponownie prowadząc postępowanie rzeczą organu I instancji będzie prawidłowe zakwalifikowanie wykonanych robót w świetle przepisów uPb, następnie stwierdzenie czy inwestor spełnił wymogi prawne. Przyjmując, że inwestor dokonał samowoli budowlanej zalecono podjęcie właściwych środków prawnych. Biorąc pod uwagę, że umorzenie postępowania nie kończy postępowania legalizacyjnego, organ winien rozważyć nałożenie określonych obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb, a w innym przypadku orzec o braku podstaw do nałożenia obowiązku.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli F. B. oraz MWINB.

F. B. wniesioną skargą kasacyjną zaskarżył w całości ww. wyrok i oparł ją na następujących podstawach:

1. naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na sprawy - art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa), a mianowicie:

art. 50 § 1 Ppsa w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6

Ppsa poprzez rozpoznanie skargi wniesionej przez uczestników, w sytuacji gdy nie byli oni uprawnieni do wniesienia skargi, co w konsekwencji winno prowadzić do odrzucenia skargi, ewentualnie jej oddalenia ze względu na brak legitymacji procesowej;

art. 105 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, iż postępowanie dotyczące robót

budowlanych polegających na wyburzeniu części ścian działowych, skuciu i naprawieniu tynków, wykonaniu nowej instalacji elektrycznej oraz przebudowaniu instalacji wodnej, kanalizacyjnej i gazowej, bez uzyskania zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej nie jest bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze standardami i nie wymagają żadnych czynności ani prac, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania przez sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa i uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji;

c) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez uznanie, że organy

administracji nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia przedmiotowej sprawy, nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz, że uzasadnienie faktyczne decyzji zaskarżonej przez uczestników nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 K.p.a., w sytuacji gdy:

- w dniu 8 sierpnia 2012 r. przedstawiciel PINB dla m. st. Warszawy dokonał oględzin robót budowlanych prowadzonych w lokalu nr [...];

- postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. PINB dla m. st. Warszawy nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót wraz z odpowiednimi protokołami;

- skarżący w dniu 17 września 2012 r. złożył wymaganą dokumentację wraz z odpowiednimi protokołami, uzupełnioną jeszcze w dniu 15 października 2012 r., z której wprost wynika, iż wykonane prace wykonano prawidłowo technicznie, zgodnie z poprawnie opracowaną dokumentacją projektową oraz współczesną wiedzą techniczną;

- organy administracji zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy w celu załatwienia niniejszej sprawy odpowiednio uzasadniając wydane decyzje, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania przez sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa i uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji;

d) art. 141 § 4 Ppsa poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stanowiska skarżącego, a w szczególności:

zarzutu braku legitymacji procesowej do złożenia skargi do sądu I instancji;

w zakresie kwalifikacji prawnej robót wykonanych w lokalu nr [...] przy ul. [...];

e) art. 141 § 4 Ppsa poprzez nie wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, który z przypadków określonych w art. 3 pkt 7 uPb przemawia za zakwalifikowaniem prac polegających na wyburzeniu ścianek działowych wykonanych z cegły o gr. 6 cm, z wyjątkiem ścianki rozdzielającej pokoje leżące od strony ul. [...], o gr. 6 cm i długości 430 cm, skuciu i naprawieniu tynków, wykonaniu nowej instalacji elektrycznej oraz przebudowie instalacji wodnej, kanalizacyjnej i gazowej bez naruszenia pionów do kategorii "roboty budowlane";

2. naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 Ppsa), a mianowicie:

a) art. 51 uPb poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że decyzja o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość nie legalizuje wykonanych robót budowlanych, w sytuacji, gdy zostają one wykonane - choć bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia - w sposób, który nie narusza ani przepisów techniczno-budowlanych, ani innych przepisów, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu umożliwia wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, która legalizuje wykonane roboty budowlane;

b) art. 28 § 1, art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 uPb poprzez błędną wykładnię ww. przepisów i uznanie, że roboty wykonane przez skarżącego w lokalu nr [...] przy ul. [...] należy uznać za remont (wymagający zgłoszenia) ewentualnie przebudowę (wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę), w sytuacji gdy prace prowadzone w lokalu nr [...] nie wymagały ani formy zgłoszenia robót, ani uzyskania pozwolenia na budowę i w konsekwencji wydana decyzja o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość odpowiada prawu;

W związku z tym skarżący kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zwrot poniesionych przez niego niezbędnych kosztów postępowania

kasacyjnego od uczestników, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej F. B. podniesiono, że sąd I instancji niedostatecznie skontrolował prawidłowość ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji. Jego zdaniem przede wszystkim sąd ten nie ustosunkował się jednoznacznie co do stanowiska przedstawionego przez skarżącego oraz co do kwalifikacji prawnej wykonanych robót. Zasadny - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - jest także zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 51 uPb przez błędną jego wykładnię. Zakładając bowiem nawet, że roboty wykonane przez skarżącego kasacyjnie w lokalu nr [...] należy zakwalifikować jako roboty przeprowadzone w ramach tzw. samowoli budowlanej (jako remont wymagający zgłoszenia), czy nawet jako przebudowę (wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę), uzasadniającą konieczność przeprowadzenia procedury legalizacyjnej zgodnie z art. 50 i 51 uPb, to w realiach niniejszej sprawy - przy ww. założeniu - należy uznać, że decyzja organu I instancji o umorzeniu postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie robót budowlanych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w Warszawie oraz decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy ww. decyzję legalizuje roboty budowlane wykonane przez skarżącego. Skarżący kasacyjnie F. B. w całości podtrzymał także stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, a dotyczące kwalifikacji prawnej prac prowadzonych w lokalu nr [...], tj. że nie wymagały one ani formy zgłoszenia, ani uzyskania pozwolenia na budowę.

W skardze kasacyjnej MWINB zaskarżającej ww. wyrok w całości wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie, przy uznaniu przez Sąd istnienia przesłanek określonych w art. 188 Ppsa, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi N. D. i

D. L. oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa wyrokowi VII SA/Wa 826/13 zarzucono naruszenie art. 51 ust. 1 uPb w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez stwierdzenie braku podstaw prawnych do wydania decyzji o umorzeniu postępowania toczonego na podstawie ww. przepisu w sytuacji, gdy brak jest podstaw do wydania decyzji merytorycznej przewidzianej w art. 51 ust. 1 uPb, tj. poprzez błędną jego wykładnię dot. konieczności zakończenia postępowania prowadzonego w tym trybie decyzją merytoryczną.

Na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa ww. wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisu art. 141 § 4 Ppsa poprzez niewyjaśnienie w należyty sposób podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a w szczególności dlaczego sąd wojewódzki uznał ustalenia dotyczące kwalifikacji prawnej zdarzenia dokonane przez organ II instancji odmiennie niż dokonał tego organ I instancji za "wewnętrzną sprzeczność obu decyzji i tym samym naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a.";

2. przepisu art. 141 § 4 Ppsa poprzez zawarcie w uzasadnieniu błędnych stwierdzeń co do stanu sprawy poprzez uznanie, że "organy nie dokonały prawidłowej subsumcji stanu faktycznego pod określoną normę prawną" podczas, gdy każdy z organów dokonał innej subsumcji, a sąd nie wykazał błędności żadnej z nich;

3. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 138 § 1 i 2 i art. 136

K.p.a. poprzez przyjęcie, że odmienna kwalifikacja ustaleń dokonanych przez organ I instancji przez organ II instancji jest niedopuszczalnym brakiem jednolitości stanowiska organów, a więc naruszeniem przepisów postępowania, a przyjęcie takiego poglądu przez sąd prowadzi do naruszenia obowiązku rozpatrzenia sprawy co do istoty przez organ II instancji, w tym dokonania własnych ustaleń odmiennych niż organu I instancji, który to obowiązek wynika z brzmienia art. 138 § 1 i 2 oraz art. 136 K.p.a.;

przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez

przyjęcie, że odmienna kwalifikacja prawna ustaleń dokonanych przez organ I

instancji przez organ II instancji świadczy o naruszeniu powyższych przepisów postępowania w zakresie wyjaśnienia sprawy i postępowania dowodowego, przy czym sąd jednocześnie nie wskazał, jakich dowodów brakuje lub w jaki inny sposób postępowanie dowodowe jest wadliwe;

przepisu art. 141 § 4 w zw. z art. 153 Ppsa poprzez sformułowanie

błędnych i niejednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania w sprawie polegających na nałożeniu na organ obowiązku wydania decyzji merytorycznej w oparciu o art. 51 ust. 1 uPb mimo, że postępowanie doprowadziło do wniosku, iż postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe, jak również poprzez wskazanie dwóch różnych co do treści rozstrzygnięć przy ustaleniu takich samych przesłanek przez organy po ponownym przeprowadzeniu postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że MWINB zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa rozpoznał odwołanie strony i wobec ustalenia, że decyzja PINB dla m. st. Warszawy, mimo innej kwalifikacji prawnej wykonanych robót, jest zgodna z prawem i nie ma podstaw do odmiennego rozstrzygnięcia w sprawie, podjął decyzję o utrzymaniu jej w mocy. Dodano, że uchybienie w zakresie pominięcia pełnego rozważenia dowodu w postaci oceny technicznej mgr inż. M. M. dostarczonej przez jedną ze stron postępowania, nie wpłynęło w sposób istotny na rozstrzygnięcie wobec jednoznacznego stwierdzenia innymi dowodami zakresu robót i ustalenia braku naruszenia przepisów budowlanych wskutek ich wykonania.

Pełnomocnik F. B. w trakcie rozprawy zmodyfikował swój wniosek, wywodząc aby Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzut braku legitymacji uprawniających skarżących do wniesienia skargi uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę, względnie uchylił ten wyrok i skargę oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skargi kasacyjne wniesione w przedmiotowej sprawie nie są pozbawione usprawiedliwionych podstaw, choć nie wszystkie podniesione w nich zarzuty są trafne.

Przedmiotem kontroli sądu I instancji poddana była decyzja MWINB utrzymująca w mocy decyzję PINB dla m. st. Warszawy umarzająca, wszczęte z urzędu, postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w Warszawie należącym do F. B. Postępowanie to przeprowadzono z urzędu po uprzednim zawiadomieniu władającej lokalem nr [...] położonym w tym samym budynku, zlokalizowanym nad lokalem nr [...], wywodzącej o powstaniu szkód w jej lokalu wskutek przeprowadzonych przez inwestora robót budowlanych. W trakcie postępowania organ I instancji przeprowadził oględziny lokali stwierdzając, że roboty te sprowadzały się do wyburzenia części ścianek działowych, skucia i naprawy tynków, wykonania nowej instalacji elektrycznej, wodnej, gazowej bez naruszania pionów oraz nowej aranżacji pomieszczeń w lokalu. Dokonano także wzmocnienia stropu konstrukcją stalową wobec ujawnienia wady ukrytej tego stropu. W lokalu nr [...] ujawniono pęknięcie tynku, wypaczenie drzwi, pęknięcia na styku ściany z sufitem i podłogą. Zgodnie z udzielonymi informacjami w lokalu tym w latach 2009-2010 przeprowadzono roboty polegające m. in. na rozbiórce ścian działowych i nowej aranżacji łazienki. W wyniku nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia stosownej oceny technicznej, taka ocena sporządzona przez osobę uprawnioną wpłynęła do organu. Z treści tej opinii wynika, że wykonane roboty w lokalu nr [...] są poprawne pod względem technicznym, nie oddziaływać miały bezpośrednio na inne lokale w budynku. W toku postępowania do organu I instancji złożono także opinię dołączoną przez Wspólnotę Mieszkaniową [...], z treści której wynika m. in., że spękania ścianek w lokalu nr [...] pojawiły się po wykonaniu robót remontowych w lokalu nr [...]. Z treści tej opinii, jak i z wyjaśnień w trakcie kontroli organu nadzoru budowlanego wynika, że roboty remontowe i aranżacyjne były uprzednio prowadzone również w lokalu nr [...] (tj. w latach 2009-2010), polegały one m. in. na rozbiórce ścianek działowych. Te ustalenia doprowadziły do wniosku organ I instancji, że bezprzedmiotowe jest prowadzenie postępowania w trybie art. 51 uPb. Organ odwoławczy utrzymując w mocy tę decyzję doszedł do przekonania, że wykonane roboty budowlane były istocie przebudową w rozumieniu przepisów uPb, na którą należało uzyskać pozwolenie na budowę. Stwierdzono następnie, że w świetle ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania, wykonane roboty nie ingerowały w elementy konstrukcyjne budynku, przebudowa instalacji nie naruszała pionów, względnie instalacja ta jest szczelna, przeto brak jest podstaw do zastosowania przepisu art. 51 uPb. Ewentualne kwestie odszkodowawcze zdaniem organów nadzoru budowlanego mogą być dochodzone w trybie postępowania cywilnego, to w konkluzji doprowadziło do przekonania, że zachodziła podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego na zasadzie przepisu art. 105 § 1 K.p.a.

Zdaniem sądu wojewódzkiego zachodziły podstawy do uwzględnienia skargi, z uwagi na naruszenia przepisów o postępowaniu, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa) w związku z wadliwym przyjęciem przez organy obu instancji, że postępowanie w trybie przepisów naprawczych stało się bezprzedmiotowe, nadto naruszono przepisy odnoszące się do reguł dowodowych odnośnie prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót i ich wpływu na stan techniczny lokalu nr [...]. W ocenie sądu I instancji sprawa prowadzona przez organy to w istocie sprawa legalności robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...] przy ul. [...] oraz ich wpływu na lokal nr [...].

Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 1 Ppsa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Cyt. przepis stanowi, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Strony skarżące kasacyjnie wskazują na naruszenie art. 141 § 4 Ppsa jako podstawę zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 cyt. ustawy. Chodzi tu o naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niesporne jest, że pisemne uzasadnienie do wyroku sporządza się po jego wydaniu (ogłoszeniu), zatem wynik sprawy w postaci wyroku jest już znany. Z tych względów naruszenie przepisu art. 141 § 4 Ppsa wyjątkowo może stanowić o trafności tak ukształtowanego przepisem art. 174 pkt 2 Ppsa zarzutu kasacyjnego. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiwsa 2010, nr 3, poz. 39) wskazano, że przepis art. 141 § 4 Ppsa może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wszystkie elementy przewidziane dyspozycją art. 141 § 4 Ppsa zawiera kwestionowany skargą kasacyjną wyrok. To, że skarżący kasacyjnie nie zgadzają się z argumentacją sądu I instancji odnośnie wykładni przepisów prawa materialnego, jeszcze nie dowodzi naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Przy pomocy zarzutu naruszenia cyt. przepisu nie można skutecznie zwalczać przyjętego przez sąd wojewódzki stanu faktycznego czy też prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego. Innymi słowy, zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie może sprowadzać się do polemiki z wywodami zawartymi w zaskarżonym wyroku, skoro z uzasadnienia wynika jednoznacznie, jaki stan faktyczny stanowił przedmiot ustaleń merytorycznych w sprawie. Podnoszone przez MWINB zarzuty naruszenia cyt. przepisu w aspekcie wytycznych sądu I instancji co do dopuszczalnych form zakończenia postępowania naprawczego oraz braku własnej kwalifikacji prawnej wykonanych robót w lokalu nr [...] budynku przy ul. [...] w Warszawie dają asumpt do wywodu, że w istocie w sprawie zasadnicze kwestie odnoszą się do zagadnień materialnoprawnych.

Trafnie z kolei w skardze kasacyjnej F. B. zauważono, że WSA w Warszawie pominął stanowisko tego uczestnika postępowania wyrażone w piśmie jego pełnomocnika, wnioskującego o oddalenie skargi. Uzasadnienie wyroku ma zawierać m. in. zwięzłe stanowiska "pozostałych stron". Z mocy art. 12 Ppsa ilekroć w tej ustawie mowa jest o "stronie" rozumie się uczestnika postępowania. F. B. niewątpliwie był uczestnikiem postępowania na prawach strony w rozumieniu art. 33 § 1 Ppsa, skoro nie wnosił skargi, a uczestniczył w postępowaniu administracyjnym, a przy tym wynik postępowania dotyczył jego interesu prawnego, skoro rozstrzygnięcie odnosiło się do robót budowlanych wykonanych w jego lokalu mieszkalnym. Z tych względów sąd I instancji nie powinien pominąć jego stanowiska w sprawie, więcej – winien się do tego stanowiska odnieść w pisemnym uzasadnieniu swego wyroku. W piśmie pełnomocnika F. B. wniesionym do WSA w Warszawie podnoszono brak legitymacji procesowej u skarżących. Sąd I instancji nie ustosunkował się do posiadania legitymacji procesowej przez skarżących, a ściślej interesu prawnego do zaskarżenia wydanej decyzji. W judykaturze prezentowane jest nawet stanowisko, wedle którego w postępowaniu naprawczym, prowadzonym w trybie art. 51 uPb dotyczącym robót budowlanych wykonanych przez właściciela lokalu należącego do wspólnoty mieszkaniowej, jeśli przedmiotem robót był lokal inwestora i części budynku należącego do nieruchomości wspólnej, przymiotu strony nie mają właściciele innych lokali znajdujących się w tym samym budynku. Przymiot strony takiego postępowania posiada, obok inwestora, wspólnota mieszkaniowa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2014 r., II OSK 2483/12, LEX nr 1476411). W realiach kontrolowanej sprawy niesporne jest jednak, że skarżących organy nadzoru budowlanego traktowały jako strony postępowania, doręczając im wydaną decyzję w I instancji oraz rozpoznając wniesione przez nich odwołanie. Dopuścić należy możliwość, że właściciel lokalu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym będzie wykazywał własny i odrębny od wspólnoty mieszkaniowej interes prawny, aby traktować go za stronę postępowania naprawczego zwłaszcza wtedy, gdy przedmiotem tego postępowania są kwestie odnoszące się do stanu technicznego stropu między lokalami skarżących i uczestnika. W ocenie Sądu naruszenie to nie mogło mieć jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, tym samym nie mogło stanowić skutecznego zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa w aspekcie normy z art. 174 pkt 2 Ppsa.

Nie jest uzasadniony zarzut błędnej wykładni przepisów art. 28 § 1, art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 uPb, bowiem sąd I instancji w istocie nie dokonywał wykładni cyt. przepisów uznając, że winien to uczynic raz jeszcze organ nadzoru budowlanego I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego obie skargi kasacyjne są natomiast uzasadnione w tej części, w której podnosi się zarzut naruszenia przepisu art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 uPb.

Istota sprawy sprowadza się do braku akceptacji ze strony sądu wojewódzkiego dopuszczalności zakończenia tzw. postępowania naprawczego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego, wobec robót budowlanych wykonanych samowolnie, decyzją o umorzeniu postępowania. Motywy wyroku sądu I instancji zostały w zasadzie oparte na stanowisku zaprezentowanym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2010 r., II OSK 1012/09 (Lex nr 597095), którego obszerne fragmenty uzasadnienia przywołano w zaskarżonym skargami kasacyjnymi wyroku (s. 7, 9-10). Stanowisko prezentowane w powyższych wyrokach nie jest jednak wyłączne, w judykaturze dostrzec należy także odmienny kierunek orzeczniczy. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 2012 r., II OSK 1351/11 (LEX nr 1373487) wskazano, że ustalenie, że wykonane roboty budowlane były zgodne ze standardami i nie wymagały przeprowadzenia żadnych dodatkowych czynności ani robót, stanowi podstawę do przyjęcia przez organy nadzoru budowlanego, że brak jest przesłanek do kontynuowania postępowania naprawczego. W innym wyroku zauważono, iż w przypadku prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i art. 51 uPb, jeżeli organy nadzoru budowlanego uznają, że nie doszło do naruszenia przepisów i wykonane roboty budowlane są zgodne ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami nie wydają decyzji merytorycznej, ale decyzję formalną na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., gdyż brak jest w takim przypadku podstaw do rozstrzygania o istocie postępowania naprawczego i wydawaniu decyzji na podstawie art. 51 uPb w przedmiocie nałożenia jakichkolwiek obowiązków na inwestora (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 kwietnia 2014 r., II OSK 2644/12, LEX nr 575558). Takie też stanowisko zaakceptowano w piśmiennictwie, dodatkowo akcentując, że znajduje ono uzasadnienie wtedy, jeżeli postępowanie było wszczęte z urzędu (por. Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, LexisNexis, Warszawa 2014, s. 688).

Za trafny uznać należy zarzut naruszenia przepisów art. 153 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Nie jest bowiem uzasadnione stanowisko sądu I instancji, jakoby w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym uchybiono regułom prowadzenia postępowania wyjaśniającego w takim stopniu, aby konieczne było ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej. W szczególności ustalony stan faktyczny sprawy, poprzedzony został czynnościami dowodowymi m. in. w postaci przeprowadzonych oględzin lokalu nr [...], przedstawionej przez uczestnika – inwestora oceny technicznej wykonanych tam robót, sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane, opinii odnośnie oceny technicznej wykonanych robót przedłożonej przez [...] w Warszawie, które to dowody w ocenie Sądu pozwalają na jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy. W wytycznych dla organu I instancji sąd wojewódzki nie eksponował zresztą nakazu uzupełnienia czy ponowienia czynności dowodowych, ograniczając się wyłącznie do kwestii poprawnej kwalifikacji wykonanych robót w aspekcie definicji zawartych w uPb oraz wyboru oznaczonego rozstrzygnięcia decyzyjnego kończącego postępowanie naprawcze organu nadzoru budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że wyprowadzenie wadliwych wniosków z przyjętego stanu faktycznego sprawy przez sąd pierwszej instancji, a co miało miejsce w przedmiotowym postępowaniu, które skutkowało w efekcie odmiennym niż podjętym w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięciem, jest naruszeniem przepisów innym niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 Ppsa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2004 r., OSK 81/04 z glosą aprobującą B. Adamiak, OSP 2004 r., z. 11, poz. 135, z dnia 16 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 193/08, niepubl. oraz z dnia 5 marca 2013 r., II OSK 1767/11, Lex nr 1305054). W związku z powyższym, wobec zaistnienia w niniejszej sprawie okoliczności, o których mowa w art. 188 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał także wniesioną skargę.

Zdaniem Sądu w tym składzie skarga nie dowodzi takich naruszeń prawa, które dawałyby podstawę do jej uwzględnienia, w aspekcie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 – 3 Ppsa.

W trakcie prowadzonego wszczętego z urzędu przez organ nadzoru budowlanego I instancji postępowania ustalono zakres robót w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w Warszawie, ujawniając że roboty te nie były poprzedzone zgłoszeniem ani zatwierdzonym projektem budowlanym. Ujawniono także spękania ścianek działowych w lokalu nr [...], przyjęto informację o wykonanych w tym lokalu robotach i ich zakresie. W wyniku nałożonego na F. B. obowiązku uzyskano opinię techniczną (później uzupełnioną) o robotach wykonanych w lokalu nr [...]. Akta zawierają ponadto opinię techniczną przedłożoną przez [...] odnośnie do oceny skutku wykonanych robót w lokalu nr [...]. Z akt sprawy, a ściślej dowodów przeprowadzonych z inicjatywy stron lub w wyniku inicjatywy organu I instancji, wynika zakres robót przeprowadzonych w lokalu nr [...], jak również ujawniono prowadzenie robót uprzednio w lokalu nr [...]. Nie ujawniono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Wykonane przez inwestora roboty nie ingerowały w konstrukcję budynku, a wykonane wzmocnienie stropu z uwagi na ujawniony jego niezadowalający stan, zgodnie z oceną techniczną zapewnia bezpieczne użytkowanie lokalu nr [...]. Organ odwoławczy dokonał kwalifikacji prawnej wykonanych robót, uznając że doszło do samowolnej przebudowy lokalu nr [...], a przepisy uPb wymagały na nie uzyskanie uprzednio pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy w ocenie organu odwoławczego uprawnione było przeprowadzenie postępowania naprawczego stosując odpowiednio przepisy art. 50-51 uPb. Przytoczono następnie treść tych przepisów, akcentując określone prawem rozstrzygnięcia, by dojść do wniosku, że wobec treści przedłożonej przez inwestora opinii technicznej postępowanie to stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a.

W ocenie Sądu nie jest trafne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, gdy idzie o kwalifikację materialnoprawną wykonanych przez inwestora robót, ale mimo tego uchybienia odpowiada ona prawu, co czyni skargę niezasadną. Zgodnie z przepisem art. 51 ust. 7 uPb "Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1". Innymi słowy odpowiednie zastosowanie "nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego" (art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb) albo "nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania" (art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb) uwarunkowane jest tym, aby mieć do czynienia z robotami budowlanymi, innymi niż w przypadkach określonych w art. 48 albo w art. 49b uPb (tj. w odniesieniu do samowolnej budowy obiektu budowlanego lub budowy mimo wniesienia sprzeciwu, co w niniejszej sprawie nie zachodziło), gdy zostały one wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 uPb. Cyt. art. 50 ust. 1 uPb odnosi się do przypadków prowadzenia robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Uwzględniając zakres wykonanych robót ujawnionych przez organ nadzoru budowlanego w lokalu nr [...] budynku przy ul. [...] w Warszawie wykluczyć należy przypadki ujęte dyspozycją art. 50 ust. 1 pkt 2-4 uPb. Pozostaje do rozważenia, czy zakres wykonanych robót wymagał uprzedniego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W ocenie organu odwoławczego była to przebudowa. Stanowisko to, w ocenie Sądu nie jest zasadne.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 uPb roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Należy jednak uwzględniać to, że nie każdy nakład inwestycyjny traktowany w języku potocznym jako "roboty budowlane" wyczerpywać będzie to pojęcie prawne zdefiniowane w uPb. Wedle art. 3 pkt 7 uPb pod pojęciem robót budowlanych w rozumieniu cyt. ustawy rozumieć należy "budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego". Jak wynika z ustaleń organów nadzoru budowlanego przytoczonych w motywach wyroku sądu I instancji, działania inwestora polegały na wyburzeniu istniejących ścian działowych (z wyłączeniem jednej z nich), skuciu i naprawieniu tynków, wykonania nowej instalacji elektrycznej w lokalu, przebudowaniu instalacji wodnej, kanalizacyjnej i gazowej bez naruszania pionów. Dokonano nowej aranżacji wnętrza (w miejscu kuchni powstała łazienka, utworzono w pokoju dziennym aneks kuchenny oraz dokonano wzmocnienia stropu). Z akt sprawy wynika ponadto, że nie zmieniono sposobu przeznaczenia lokalu, nowe ścianki działowe wykonano w nowej technologii, zastosowano podwieszane sufity. Wysokość pomieszczeń jest większa niż 250 cm, nie zmieniono warunków nasłonecznienia lokalu. Zgodnie z przedłożoną przez inwestora na żądanie organu nadzoru budowlanego opinią osoby uprawnionej wykonane roboty są zgodne z przepisami i wiedzą techniczną, zastosowane materiały są dopuszczone na polskim rynku, roboty pozwalają na bezpieczne użytkowanie lokalu.

Zakres wykonanych robót nie stanowił budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 uPb, wedle którego pod pojęciem budowy należy rozumieć "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". Nie stanowiły one także remontu, bowiem w myśl przepisu art. 3 pkt 8 uPb przez remont należy rozumieć "wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym", nie ulega wątpliwości że działania inwestora nie były nakierowane na odtworzenia stanu pierwotnego. Przeprowadzone roboty nie stanowiły ponadto montażu ani rozbiórki obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu nie wyczerpywały one także pojęcia przebudowy w rozumieniu uPb.

Zgodnie z art. 3 pkt 7a) uPb pod pojęciem przebudowy należy rozumieć "wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego". Przebudowa stanowi szczególny rodzaj wykonywania robót budowlanych. Mają one m. in. doprowadzić do zmiany parametrów użytkowych (np. powiększenie liczby pomieszczeń) lub technicznych (np. zwiększenie przepustowości instalacji) istniejącego obiektu budowlanego. W literaturze wskazuje się, że definicja przebudowy nie jest całkowicie jasna, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie zawsze będzie wiadomo, czy następuje "zmiana parametrów użytkowych lub technicznych" (T. Asman, Z. Niewiadomski, w: Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2015, s. 59). Niewątpliwie wykonane roboty nie spowodowały zmiany "charakterystycznych parametrów" lokalu. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 marca 2010 r., II OSK 493/09 (Lex nr 597639) wskazano, że dodanie definicji "przebudowy", a więc według ustawodawcy wprowadzanie "zmiany o charakterze doprecyzowującym" w istocie nie wyjaśnia, co obejmuje "przebudowa"; nie objaśniono bowiem, co należy rozumieć przez "zmianę parametrów użytkowych lub technicznych" istniejącego obiektu. Przy takiej "definicji" należy sięgnąć do językowej wykładni tych pojęć. Zdaniem tego Sądu uzasadnione jest stwierdzenie, że parametrem użytkowym i technicznym będą wszelkie wielkości, wyrażane w jednostkach miary czy też wagi elementów użytkowych, takich jak dach, okna, schody oraz technicznych, takich jak ciężar konstrukcji czy odporność przeciwpożarowa, które występują w przypadku danego obiektu budowlanego. Podzielając ten pogląd, w realiach kontrolowanej sprawy przychodzi stwierdzić, że nie doszło do "przebudowy" w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 7a uPb, skoro zakres wykonanych robót nie zmienił parametrów użytkowych i technicznych lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w Warszawie. Te okoliczności prowadzą do wniosku, że skoro wykonane roboty budowlane nie były prowadzone w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1 uPb, to bezprzedmiotowe stało się postępowanie naprawcze organu nadzoru budowlanego wszczęte z urzędu. Z powyższych względów kwestia ewentualnych szkód wyrządzonych skarżącym przy okazji prac podjętych w lokalu nr [...], nie mogła stanowić uzasadnienia dla wydania merytorycznej decyzji w postępowaniu naprawczym organu nadzoru budowlanego, funkcją tego postępowania nie jest sprawowanie ochrony właściciela lub współwłaściciela obiektu budowlanego przed wkraczaniem w jego sferę praw cywilnych. Zagadnienia te mogą być rozstrzygane w postępowaniu przed sądem powszechnym, a jak wynika z oświadczenia złożonego podczas rozprawy takie postępowanie zostało uruchomione.

Utrzymanie w mocy decyzji o umorzeniu tego postępowania wydanej na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., mimo częściowo błędnego uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, nie naruszało prawa, to zaś na zasadzie art. 188 i art. 151 Ppsa nakazywało oddalenie skargi.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.