Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1428/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art 101 ust 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2018 r. spraw ze skarg: K. G., M. K. i P. K., I. W., B. O. i A.O., K. W. i S. W. na uchwałę nr XLIV/431/2017 Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 12 września 2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza". postanawia: I. odrzucić skargi; II. zwrócić tytułem uiszczonego wpisu: K. G. 300 zł (trzysta złotych), M. i P. K. solidarnie 300 zł (trzysta złotych), I. W. 300 zł (trzysta złotych), B. O. i A. O. solidarnie 300 zł (trzysta złotych), K. W. i S. W. solidarnie 300 zł (trzysta złotych).


UZASADNIENIE

W niniejszej sprawie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Nr XLIV/431/2017 Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 12 września 2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza" wnieśli:

- M.K. i P.K. w części dotyczącej działki nr [...] , obręb [...] ,

- I.W. w części dotyczącej działki nr [...] , obręb [...] ,

- B.O. i W.O. w części dotyczącej działki nr [...] , obręb [...] ,

- K.W. i S.W w części dotyczącej działki nr [...] i nr [...] obręb [...]

- K.G. w zakresie działki nr [...] , obręb [...]

Skargi w/w osób Sąd na podstawie art. 111 p.p.s.a. połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

M.K. i P.K. , I.W. , B.O. i W.O. , K.W. i S.W. w tożsamych skargach zarzucili:

I. naruszenie trybu sporządzania studium, a to:

1. art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073) poprzez rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag do projektu studium w jednym głosowaniu nad listą uwag i zaniechanie rozpatrzenia uwag indywidualnie, w sytuacji gdy radnym nie zapewniono faktycznej możliwości dokonania analizy zgłoszonych wcześniej i nieuwzględnionych uwag,

2. art. 10 ust. 1 pkt 7 i art. 11 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej uchwały w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie kontroli prawidłowości przeprowadzonej procedury planistycznej w zakresie:

- uzasadnienia wyboru przebiegu planowanej drogi publicznej Nowy Sącz – Stary Sącz oznaczonej symbolem KDG - Węgierska bis (łącznika pomiędzy ul. Piramowicza, a mostem na rzece Dunajec),

- analizy zebranych opinii i uzgodnień organów właściwych,

II. istotne naruszenie zasad sporządzania studium, a to art. 10 ust. 1 pkt 1, pkt 5, pkt 6, pkt 7 lit. a i pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wybór przebiegu planowanej drogi publicznej Nowy Sącz-Stary Sącz, oznaczonej symbolem KDG - Węgierska bis (łącznika pomiędzy ul. Piramowicza, a mostem na rzece Dunajec) w wariancie nieuwzględniającym uwarunkowań wynikających w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia, zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia, uwarunkowań wynikających w szczególności z potrzeb możliwości rozwoju gminy, uwzględniających m.in. analizy ekonomiczne, środowiskowe społeczne oraz wynikających ze stanu prawnego gruntów.

W uzasadnieniu wskazano iż głosowanie przez radnych nad przyjęciem uchwały w sprawie studium gminy nie jest równoznaczne z podjęciem rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag (wyrok NSA z dnia 04 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2018/15). Głosowanie nad listą uwag nie jest równoznaczne z głosowaniem nad każdą z uwag w celu jej rozstrzygnięcia. Przebieg planowanej drogi publicznej Nowy Sącz -Stary Sącz, oznaczonej symbolem KDG - Węgierska bis (łącznika pomiędzy ul. Piramowicza a mostem na rzece Dunajec) dyskutowany był w kilku wariantach, z których każdy powinien podlegać ocenie w świetle zasad ustalania kierunków zagospodarowania przestrzennego. Takiej kompleksowej oceny nie przedstawiono na żadnym etapie procedury planistycznej, co więcej zaniechano uzasadnienia wyboru wariantu przyjętego w studium, pomimo wagi tego zagadnienia dla społeczności lokalnej. Powyższe pozwala zasadnie zarzucić, iż w tym zakresie nadużyto władztwa planistycznego przysługującego gminie, arbitralnie rozstrzygając o kluczowej kwestii dla członków wspólnoty lokalnej, którymi również są skarżący.

W niniejszej sprawie ograniczono się też wyłącznie do stwierdzenia, że po podjęciu przez Radę Miasta uchwały o przystąpieniu do zmiany studium dokonano uzgodnień i opiniowania z właściwymi organami i uzyskano akcept przedłożonego projektu zmiany studium. Podkreślono nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia, zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia, uwarunkowań wynikających w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających m.in. analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne oraz uwarunkowań wynikających ze stanu prawnego gruntów. Przebieg w/w trasy został zaplanowany pomiędzy nieruchomościami zabudowanymi już budynkami mieszkalnymi, budynkami, które są w trakcie realizacji oraz nieruchomościami, dla których zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy (budownictwo mieszkaniowe). W przyjętym wariancie w/w trasa rozdziela te tereny od istniejącej zabudowy mieszkaniowej i tworzy na terenach mieszkaniowych tereny przemysłowe. W miejscu gdzie planowane w studium są tereny przemysłowe, których granicę wyznacza przebieg w/w trasy, dotychczasowe przeznaczenie, zagospodarowanie i uzbrojenie terenu stanowi teren zabudowy mieszkaniowej, na co jednoznacznie wskazuje istniejąca zabudowa mieszkaniowa (m.in. na dz. nr [...] ,[...] ,[...] obr. [...] oraz ostateczna decyzja o warunkach zabudowy wydana dla budynków mieszkalnych na dz. nr [...] obr. [...] . Planowany przebieg w/w trasy nie uwzględnia ładu przestrzennego oraz efektywnego zagospodarowania przestrzeni w celu zapewnienia rozwiązań przestrzennych ułatwiających przemieszczanie się pieszych i rowerzystów. Tym samym zaburzy wykształconą już zwartą strukturę funkcjonalno-przestrzenną poprzez likwidację i zmianę istniejących ciągów komunikacyjnych na niekorzyść członków społeczności lokalnej, w tym skarżących. Istniejący ład przestrzenny ma takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Planowane w studium kierunki zagospodarowania terenów całkowicie burzą istniejący ład przestrzenny i naruszają interes społeczny, czyli uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. W projekcie studium obszary zabudowy mieszkaniowej zostały ograniczone na rzecz terenów zabudowy przemysłowej w miejscu, gdzie istnieją już budynki mieszkalne, co w ogóle nie zostało uwzględnione. Tym samym wystąpią konflikty przestrzenne, gdyż zwarty układ przestrzenny połączony ulicami oraz składający się z funkcjonalnie powiązanych terenów, charakteryzujących się wspólnymi uwarunkowaniami i przewidywanymi jednolitymi celami rozwoju, został podzielony, a układ komunikacyjny zaburzony i całkowicie zmieniony. W ocenie skarżących przyjęty przebieg w/w trasy nie uwzględnia, że w związku z jego realizacją konieczne będzie poniesienie dodatkowych kosztów, w szczególności konieczności wypłaty na rzecz osób fizycznych wyższych kwot z tytułu odszkodowań w związku z przejęciem nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, konieczności poniesienia dodatkowych kosztów postępowań administracyjnych, w tym kosztów wycen większej liczby nieruchomości, oraz realizacji inwestycji poprzez prowadzenie obiektu mostowego ukośnie, a nie prostopadle w stosunku do drogi, co podnosi znacznie rozpiętość przęsła w stosunku do istniejących wariantów możliwych do osiągnięcia i akceptowanych społecznie, zakładających np. częściowe przeprowadzenie po gruntach pozostających we władaniu spółek kolejowych. Realizacja przyjętego w studium przebiegu w/w trasy wiązać się będzie z koniecznością dokonania podziałów nieruchomości sposób utrudniający racjonalne korzystanie z nich.

Skarżący wskazali na swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały z uwagi na zmianę przeznaczenia ich działek co spowoduje naruszenie ich prawa własności i prawa do korzystania z nieruchomości, których dotyczy studium – w tym konieczność podziału nieruchomości. Wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części i zasądzenie kosztów.

Skarżący K.G. podniósł w skardze, iż z uwagi na prowadzone przedsiębiorstwo zgłaszał uwagi do projektu uchwały, które nie zostały uwzględnione przy czym organ nie dokonał żadnego uzasadnienia tych uwag, poza określeniem iż wybrano wariant najkorzystniejszy.

Skarżący wskazał na swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały z uwagi na zmianę przeznaczenia działek co spowoduje naruszenie jego prawa własności i prawa do korzystania z nieruchomości, których dotyczy studium – w tym brak możliwości zachowania dotychczasowej działalności gospodarczej, w oparciu o uzyskane już pozwolenia i inne decyzje administracyjne. Skarżący wniósł o uchylenie uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich odrzucenie z powodu braku interesu prawnego skarżących lub oddalenie w przypadku dokonania merytorycznej oceny.

W uzasadnieniu wniosku o odrzucenie podkreślono, iż studium nie wpływa bezpośrednio na interesy skarżących - w przeciwieństwie do twierdzeń skarżących, uchwalona zmiana studium nie wprowadziła znacząco odmiennych kierunków zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości skarżących. Nadto studium wyznacza jedynie ogólne kierunki zagospodarowania, a trasa przebiegu drogi KDG nie jest wiążąca przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego, lecz określono ją orientacyjnie - W zmienionym studium, w części B - KIERUNKI ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO, pkt l - Kierunki zmian w strukturze funkcjonalno-przestrzennej i przeznaczeniu terenów, ppkt. 1.4 - Komunikacja, wprowadzono zapis (drugi akapit), zgodnie z którym trasy dróg uwidocznionych na rysunku planu maja charakter jedynie orientacyjny, a przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu dopuszczalne są znaczne odstępstwa od przebiegu tras dróg wskazanych w studium. Na podstawie dotychczasowych decyzji o warunkach zabudowy można uzyskać decyzje o pozwolenie na budowę.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów skarg podano, iż z w/w art. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika obowiązek rady miasta rozstrzygnięcia nieuwzględnionych uwag zgłoszonych do projektu studium w drodze odrębnego głosowania nad każdą uwagą. Cytowany przepis nakłada na radę gminy wyłącznie obowiązek rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag do studium, nie narzucając radzie gminy formy, w jakiej ma to nastąpić, tj. czy w drodze odrębnego głosowania jednocześnie nad wszystkimi nieuwzględnionymi uwagami, czy poprzez odrębne głosowanie nad każdą nieuwzględnioną uwagą, czy też w drodze rozpatrzenia uwag poprzez przyjęcie uchwały w sprawie zmiany studium (bez odrębnego głosowania nad uwagami). Uwagi zostały przedstawione radnym do zapoznania się, rada gminy w sposób jednoznaczny opowiedziała się co do sposobu rozpatrzenia uwag, tj. czy uwagi uwzględnia, czy też nie. Drugorzędną natomiast kwestią jest techniczny sposób rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia złożonych uwag, tj. czy nastąpi to w drodze jednoczesnego głosowania nad wszystkimi uwagami, czy też głosowania odrębnie nad każdą uwagą. Pogląd powyższy wyrażony został m.in. w wyroku NSA z dnia 31 maja 2017 r. sygn. akt: II OSK 2298/15. Wszystkie przesłanki składające się na obowiązek rozpatrzenia nieuwzględnionych przez prezydenta miasta uwag zostały przez Radę Miasta Nowego Sącza spełnione. Wszyscy radni, na siedem dni przed terminem sesji Rady Miasta Nowego Sącza (a więc zgonie z § 23 ust. 3 Statutu Miasta Nowego Sącza), otrzymali w formie elektronicznej wszystkie projekty uchwał, w tym również projekt uchwały w sprawie zmiany studium wraz z załącznikiem nr 6, w którym znajdowały się nieuwzględnione uwagi zgłoszone do zmiany studium czego potwierdzeniem jest wydruk e-maila wysłanego na skrzynkę pocztową każdego radnego. Niezależnie od powyższego wszystkie uchwały wraz załącznikami zostały doręczone każdemu radnemu do skrzynki w Biurze Rady Miasta (w tym samym terminie) w formie papierowej wraz z zaproszeniem na sesję Rady Miasta. Radni mieli więc możliwość zapoznania się przed sesją z treścią każdej uwagi, jak również z uzasadnieniem, dlaczego nie została ona uwzględniona. Nad projektem zaskarżonej uchwały, w tym nad zgłoszonymi uwagami procedowała również Komisja Infrastruktury i Środowiska Rady Miasta Nowego Sącza, opiniując pozytywnie projekt uchwały w sprawie zmiany studium (5 głosów za, 2 wstrzymujące się, 0 przeciw) - co wynika z protokołu z posiedzenia Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 12 września 2017 r. Ponadto, jak zauważają to również skarżący, podczas sesji Rady Miasta Nowego Sącza w dniu 12 września 2017 r. dodatkowo zostały szczegółowo przedstawione przez dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa wszystkie nieuwzględnione uwagi. Wreszcie, przed podjęciem uchwały w sprawie uchwalenia zmiany studium, Rada Miasta Nowego Sącza, w odrębnym głosowaniu, zadecydowała o sposobie rozpatrzenia uwag nieuwzględnionych, przychylając się w tym zakresie do stanowiska prezydenta miasta. W świetle powyższych faktów, nie znajduje uzasadnienia twierdzenie skarżących, że rada miasta nie rozstrzygnęła zgłoszonych uwag merytorycznie oraz nie analizowała ich zasadności. Rada miasta rozstrzygnęła w sposób merytoryczny nieuwzględnione uwagi właśnie poprzez przeprowadzenie odrębnego głosowania nad tymi uwagami przed przyjęciem uchwały w sprawie zmiany studium, przychylając się w zakresie oceny zasadności nieuwzględnionych uwag w całości do stanowiska Prezydenta Miasta Nowego Sącza. Możliwość przychylenia się przez radę w całości do stanowiska wójta w przedmiocie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag nie budzi w orzecznictwie żadnych wątpliwości (takie stanowisko zawarte zostało m.in. w powołanym wyżej wyroku NSA z dnia 31 maja 2017 r. sygn. akt: II OSK 2298/15, wyrok NSA z dnia 24 lutego 2016 r. sygn. akt: II OSK 1553/14). Zachowane zatem zostały wszystkie niezbędne przesłanki wymagane przy podejmowaniu uchwały w sprawie zmiany studium.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut skarżących, że radnym nie umożliwiono dokonania analizy zgłoszonych uwag i zgłoszenia do nich poprawek. Jak już była o tym mowa powyżej wszyscy radni, na 7 dni przed terminem sesji otrzymali wraz z projektem uchwały w sprawie studium listę wszystkich nieuwzględnionych uwag i mogli się z nimi szczegółowo zapoznać i dokonać ich analizy. Formułowanie przez skarżących zarzutów naruszenia art. 10 ust. 1 pkt. 7 i art. 11 pkt 6 ustawy w oparciu o braki w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały jest błędne. Wskazane przez skarżących powyżej przepisy ustawy, których naruszenie zarzucają radzie miasta, w ogóle nie przewidują obowiązku zamieszczenia w uzasadnieniu uchwały szczegółowego uzasadnienia dla określonych części rozwiązań przyjętych w studium, jak również nie przewidują obowiązku dokonywania w uzasadnieniu uchwały szczegółowej analizy opinii i uzgodnień zebranych od właściwych organów, czy też wskazywania listy organów z którymi projekt był uzgadniany. Ponadto, uzasadnienie nie jest częścią składową uchwały, nie ma więc charakteru normatywnego. Tym samym ewentualne błędy uzasadnienia nie mogą być podstawą skargi skierowanej przeciwko uchwale. Nawet bowiem błędne uzasadnienie projektu uchwały nie oznacza, że podjęta uchwała jest błędna. Już więc ze wskazanych wyżej przyczyn zarzuty skarżących pozbawione są słuszności. Zawarte w uzasadnieniu uchwały zwięzłe oświadczenie, że dokonano uzgodnień i opiniowania z właściwymi organami i instytucjami oraz uzyskano akceptację przedłożonego projektu zmiany studium, jest wystarczające i zrozumiałe dla mieszkańców. Z oświadczenia tego bowiem w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że wszystkie przewidziane przez obowiązujące przepisy uzgodnienia i opinie zostały przeprowadzone z właściwymi organami i instytucjami w toku procedury planistycznej. Niezamieszczenie natomiast w uzasadnieniu uchwały szczegółowej analizy wszystkich uzyskanych opinii oraz listy organów, z którymi projekt zmiany studium był uzgadniany (co w związku ze znaczną objętością dokumentacji gromadzonej w toku procedury planistycznej przy sporządzaniu tego rodzaju uchwał w sprawie studium nie znajdowałoby uzasadnienia z racjonalnego punktu widzenia, a która w niniejszym przypadku obejmowała 4 segregatory) nie może w żaden sposób być podstawą do twierdzenia, że uniemożliwiona została jakakolwiek kontrola poprawności przeprowadzenia procedury planistycznej (przy zastrzeżeniu argumentacji podniesionej w poniższym akapicie w kwestii komu przysługują uprawnienia kontrolne w tym zakresie). To, czy wymagane przepisami opinie i uzgodnienia zostały przeprowadzone przez organ przygotowujący projekt zmiany studium wynika ze zgromadzonej w toku procedury planistycznej dokumentacji (niezależnie od tego, że jest to także sprawdzane przez powołane do tego organy już po podjęciu uchwały w sprawie zmiany studium), a w związku z tym, że dokumentacja planistyczna jest jawna, można było - w przypadku nasunięcia się jakichkolwiek wątpliwości co do poprawności przeprowadzenia procedury planistycznej - zapoznać się z tymi dokumentami w Wydziale Architektury i Budownictwa przed terminem sesji rady miasta. W okresie sporządzania projektu studium nie wpłynął żaden wniosek ze strony Skarżących o udostępnienie dokumentacji prac planistycznych. Twierdzenie skarżących, że wskazane przez nich braki uzasadnienia uchwały, uniemożliwiają im przeprowadzenie kontroli procedury planistycznej, nie znajduje uzasadnienia w świetle obowiązujących uregulowań. Przepisy ustawy nie przewidują bowiem możliwości kontroli poprawności procedury planistycznej, o której mowa w art. 11 ustawy, przez mieszkańców gminy. Uprawnienie do oceny zgodności procedury planistycznej dot. studium zostało przyznane przez ustawodawcę wojewodzie, co wynika wprost z art. 12 ust. 2 ustawy. Mieszkańcy natomiast mają prawo do kwestionowania postanowień uchwały na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, niemniej jednak niezbędną przesłanką do uznania skuteczności skargi wniesionej w trybie w/w przepisu jest wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego.

Nie znajdują uzasadnienia także zarzuty skarżących dotyczące istotnego naruszenia przez organ zasad sporządzania studium W odniesieniu do działek skarżących, tereny o określonym przeznaczeniu na tereny zabudowy produkcyjnej, składowej i usługowej w uchwalonej zmianie studium zostały nieznacznie zmniejszone w stosunku do dotychczasowego studium, a tereny przewidziane pod zabudowę mieszkaniową zostały poszerzone. W dotychczasowym studium tereny produkcyjne ograniczone były projektowaną linią kolejową, natomiast w uchwalonej zmianie studium ograniczone są drogą klasy głównej KDG -Węgierską bis, która przebiega po południowej stronie planowanej linii kolejowej. W związku z tym w uchwalonym studium w odniesieniu do nieruchomości skarżących nie zostały ograniczone obszary zabudowy mieszkaniowej, a wręcz przeciwnie - tereny zabudowy mieszkaniowej zostały poszerzone. Jednocześnie zmieniono w stosunku do dotychczasowego studium przeznaczenie części terenów zabudowy mieszkaniowej oraz części terenów produkcyjno - składowo - usługowych na tereny zabudowy mieszanej - mieszkaniowej i usługowej. W zakresie zarzutów zaś K.G. co do jego działki kierunki zagospodarowania są analogiczne pozwalając zachować dotychczasowa działalność, nadto w zakresie zabudowy mieszkaniowej, dopuszczono zabudowę usługową.

Dokonane zmiany uwzględniają dotychczasowe przeznaczenie terenów i nie powodują konfliktów przestrzennych zachowując dotychczasowy ład przestrzenny, jak również uwzględniają wykształconą strukturę przestrzenną. Studium jako dokument kierunkowy ma wskazywać na przyszłość kierunki zagospodarowania przestrzennego, wobec czego może zaistnieć sytuacja, że studium zostanie tak zmienione, że wskaże na sposób zagospodarowania danego terenu inny niż faktyczny. Uwzględnienie stanu dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu nie oznacza, że studium ma pełnić rolę inwentaryzacyjną (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 31 maja 2017 r. sygn. akt: II OSK 2298/15). Ponadto w studium wskazano kierunek najkrótszego, a zarazem najkorzystniejszego pod względem ekonomicznym połączenia ulicy Węgierskiej w Nowym Sączu z istniejącym i planowanym układem dróg poza obszarem miasta. Zapewnia więc najkrótszy czas przejazdu.

Jednocześnie przyjęty przebieg jest najkorzystniejszy pod względem zachowania parametrów wynikających z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne -w przypadku tej trasy dla drogi klasy głównej - KDG, co wpływa pozytywnie na warunki bezpieczeństwa oraz jakość życia mieszkańców.

Co zdaniem organu bardzo istotne, w zmienionym studium wprowadzono zapisy zgodnie z którym trasy dróg projektowanych są orientacyjne, ich przebieg może ulec zmianie i być uściślony w planach miejscowych oraz na etapie opracowania dokumentacji technicznej, jak również w pewnych przypadkach możliwa jest likwidacja wyznaczonych na rysunku studium dróg publicznych. Powyższy zapis oznacza, że w zmienionym studium przebieg trasy drogi KDG został wyznaczony jedynie w sposób przybliżony i możliwa jest jego znaczna modyfikacja przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku realizacji tej inwestycji drogowej w innym trybie, np. w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Studium, w przeciwieństwie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest dokumentem planistycznym o charakterze ogólnym, wyznaczającym jedynie kierunki rozwoju, uwzględniającym uwarunkowania określone w ustawie i jako taki stanowi przede wszystkim wytyczne dla organu przy sporządzaniu planu miejscowego. W związku z powyższym, analizy sporządzane w trakcie procedury planistycznej dotyczącej studium mają ze swej natury ogólny charakter, dotyczą wielu różnych zagadnień związanych z całościowym rozwojem całego miasta. W ramach prac planistycznych związanych ze sporządzeniem zmiany studium wykonano następujące opracowania: "Analiza planistyczna sporządzona dla zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza" oraz "Analiza potrzeb i możliwości rozwoju miasta Nowego Sącza" w zakresie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz potrzeb i możliwości rozwoju miasta, spełniając tym samym wymóg art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy. Znajdują się one w dokumentacji prac planistycznych. Przebieg przedmiotowej drogi jest jednym z wielu elementów rzutujących na kierunki rozwoju miasta, a szczegółowe analizy związane z realizacją tej drogi będą przeprowadzane na etapie realizacyjnym drogi przed uzyskaniem zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W związku z ogólnym charakterem studium, które wyznacza kierunki rozwoju, na etapie jego sporządzania nie wykonuje się szczegółowych analiz dotyczących pojedynczych rozwiązań zawartych w studium, w tym nie dokonuje się dodatkowych analiz odnoszących się do przebiegu tylko jednej drogi. Z tego też powodu, w poprzedniej wersji przebiegu drogi KDG, który był wyznaczony w dokumentacji do pierwszego publicznego wyłożenia również nie wykonywano szczegółowych analiz dotyczących tylko tej drogi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.–określanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 6 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. inne niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt. 5a p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Skargi podlegają odrzuceniu z uwagi na to, że zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego skarżących.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990r., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że uchwała zmieniająca Studium jak i samo Studium to akty kierownictwa wewnętrznego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o Planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W doktrynie trafnie wskazuje się, że nienormatywność studium powoduje, iż jego postanowienia co do zasady nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej. Mając jednak na uwadze, że treść studium w znacznym zakresie determinuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) należy stwierdzić, że mimo braku bezpośredniego przełożenia regulacji studium na prawną sytuację obywateli (a w szczególności właścicieli nieruchomości), nie można bezwzględnie zakładać braku jakiegokolwiek oddziaływania studium na sferę uprawnień i obowiązków jednostki. Podkreśla się przy tym, że jedynym środkiem prawnej ochrony podmiotów wobec ustaleń gminnego studium, które poprzez wpływ na treść planu miejscowego w sposób pośredni wpływa na ich sytuację prawną jako właścicieli lub użytkowników wieczystych, jest skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ale jest to w zasadzie środek potencjalny, którego wykluczyć nie można, ale który będzie mógł odnieść skutek wyjątkowo, albowiem skarżący nie zdoła w zasadzie wykazać, że uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - akt wewnętrzny - narusza jego interes prawny lub uprawnienia (T. Bąkowski, Komentarz do art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004, Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 88).

Uchwałę w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie należy zaliczyć do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zważywszy, że w orzecznictwie i doktrynie przeważa szerokie pojęcie sprawy z zakresu administracji publicznej. Tym samym uchwała w sprawie Studium, jako akt z zakresu administracji publicznej może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego.

Do rozważenia pozostaje zatem, czy skarżący wykazali, że interes prawny lub uprawnienie im przysługujące, zostało zaskarżaną uchwałą naruszone. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.

Niesporne jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). W uzasadnieniu wyroku NSA w Warszawie z dnia 31 maja 2017 roku, sygn. II OSK 2298/15, wskazano, że w przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jego stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu.

Jak natomiast wskazano w piśmiennictwie: "Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Natomiast rozpoznając merytorycznie skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. Organ gminy działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego mu uznania i o ile uznania tego nie nadużywa, nieuwzględnienie wezwania do usunięcia zarzucanego naruszenia nie może później skutkować stwierdzeniem przez sąd nieważności stosownej uchwały rady gminy" (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 808)."

W orzecznictwie przedstawiono też poglądy, które precyzują warunki, których łączne spełnienie dają podstawę do próby skutecznego wywiedzenia naruszenia interesu prawnego przez kierunkowe zapisy studium. Wskazano po pierwsze, że aby można było stwierdzić, że uchwała w przedmiocie studium w jakikolwiek sposób ingeruje w treść prawa własności strony skarżącej, musiałaby ona wykazać, że jej skutkiem doszło do zasadniczej zmiany przeznaczenia tego terenu w studium i powiązanych z nią nakazów i zakazów, która to zmiana wiązałaby się z ograniczeniem możliwości wykonywania prawa własności w przypadku uchwalenia planu. Po drugie, uchwała w zakresie tej zmiany musiałaby ściśle wiązać przyszły plan, bez możliwości żadnego luzu decyzyjnego. Po trzecie wreszcie, w momencie wniesienia skargi, plan zawierający zapisy o treści zgodnej ze "związaniem" określonym w studium, musi być już uchwalony. Jedynie bowiem wówczas, owo "pierwotne źródło zapisów planu", jakim jest studium, oddziaływuje bezpośrednio na interes danej osoby poprzez zapis planu, którego jest niejako przyczyną i emanacją. Bowiem na skutek podjęcia samej uchwały w sprawie Studium, ze względu na charakter norm kierunkowych określających przeznaczenie terenów (norma – zasada) - w rzeczywistości przed uchwaleniem planu nie ulega zmianie przeznaczenie jakichkolwiek działek. Wszystkie powyżej poglądy Sąd w składzie rozpoznającym niniejsze sprawy w całości podziela, a przywołane wyżej rozstrzygnięcia i poglądy sądów administracyjnych, mają istotny wpływ na zakres rozpoznania niniejszej sprawy.

W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, z treści skarg i okoliczności sprawy nie wynika, aby w wyniku przyjęcia przez Radę Miasta Nowego Sącza uchwały Nr XLIV/431/2017 z dnia 12 września 2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza", doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia któregokolwiek ze skarżących, co jest warunkiem przyjęcia skargi do jej merytorycznego rozpoznania.

Przechodząc do okoliczności sprawy, wskazać należy, że wszyscy skarżący w przedmiocie naruszenia interesu prawnego, podnosili kwestię przebiegu planowanej drogi publicznej Nowy Sącz – Stary Sącz oznaczonej symbolem KDG - Węgierska bis (łącznika pomiędzy ul. Piramowicza, a mostem na rzece Dunajec) po części ich działkach. W tym zakresie wskazać należy, że organ planistyczny trafnie wskazuje, że postanowienia zaskarżonej uchwały są w tym zakresie bardzo elastyczne. W zmienionym studium (w części B - KIERUNKI ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO, pkt 1 - Kierunki zmian w strukturze funkcjonalno-przestrzennej i przeznaczeniu terenów, ppkt. 1.4 – Komunikacja) wprowadzono zapis (drugi akapit), zgodnie z którym trasy dróg uwidocznionych na rysunku planu maja charakter jedynie orientacyjny, a przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu dopuszczalne są znaczne odstępstwa od przebiegu tras dróg wskazanych w studium. Powyższy zapis oznacza, że w zmienionym studium przebieg trasy drogi KDG został wyznaczony jedynie w sposób przybliżony i możliwa jest jego znaczna modyfikacja przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku realizacji tej inwestycji drogowej w innym trybie, np. w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Do chwili uchwalenia planu miejscowego, którego postanowienia przewidywałyby przebieg tej drogi zgodnie z przyjętymi kierunkami zmiany studium, nie można zatem mówić o naruszenia przez postanowienia zaskarżonej uchwały interesu prawnego, któregokolwiek ze skarżących.

Dalej należy wskazać, że w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały, również przeznaczenie działek skarżących nie zmieniło się istotnie (k. 35-40, k. 155-160, k. 227-232, k. 302-308, k. 377-383 akt sądowych) i nawet uchwalenie planu nie będzie istotnie zmieniało aktualnej możliwości ich zagospodarowania. Natomiast kwestię możliwego zagospodarowania innych działek, nie będących własnością skarżących, w sposób w jaki skarżący sobie nie życzą, upatrując w tym możliwej utraty wartości własnych działek, nawet na płaszczyźnie skargi na plan miejscowy, należałoby kwalifikować do interesu faktycznego, a nie prawnego.

Co się tyczy zarzutów związanych z planowanymi inwestycjami (dotyczy to w szczególności zarzutów skarżącego K.G. , który uzyskał decyzję o warunkach zabudowy i czyni starania o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę), należy wskazać, że w obowiązującym porządku prawnym nie ma żadnego przepisu, czy to z zakresu planowania przestrzennego, czy prawa budowlanego, który w związku z wejściem w życie określonych postanowień studium, uniemożliwiłby skarżącym realizację planowanych inwestycji. Postanowienia studiu mnie są bowiem uwzględniane ani w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ani w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Jedyny przepis, który reguluje kwestię wygaszenia decyzji, dotyczy wyłącznie decyzji o warunkach zabudowy i dotyczy pozostawania tej decyzji w sprzeczności z planem miejscowym (a nie studium). Jest to art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku uchwalenia miejscowego planu, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji o warunkach zabudowy, stwierdza się wygaśnięcie decyzji. Natomiast po uzyskaniu przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, pozostawiona mu jest możliwość zagospodarowanie terenu, odmiennie od ustaleń zawartych w miejscowym planie. Jednak jest to regulacja i tak zupełnie nieprzystająca do stanu prawnego istniejącego w rozpatrywanej sprawie, albowiem zaskarżona uchwała dotyczy studium, a nie planu miejscowego.

Po wtóre, wskazać ponownie należy, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący natomiast wskazują, na zamiary dotyczące bliższej lub dalszej przyszłości. Jest to zatem jednoznaczne wskazanie na przyszły i niepewny nawet stan, który być może zaistnieje, a którego ziszczenie się będzie wymagało zarówno zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu jak i równocześnie uchwalenia w tym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takie sformułowanie interesu prawnego nie ma zatem nic wspólnego z jego "aktualnością", ale jest jedynie dalekim przewidywaniem stanu prawnego i faktycznego, który być może w przyszłości zaistnieje.

Na koniec wskazać należy, że podstawowa rola dokumentu jakim jest Studium to określenie polityki przestrzennej gminy, czyli ustalenie pewnych zamierzeń na przyszłość ("kierunków zagospodarowania"). Dokument jakim jest Studium oczywiście musi uwzględniać wyliczone przykładowo w art. 10 ustawy o planowaniu liczne i różnorodne istniejące uwarunkowania, czyli po prostu "stan faktyczny" istniejący w danej gminie.

Nie jest jednak z całą pewnością tak, że dokument Studium musi uwzględniać wydane decyzje administracyjne, czy to o warunkach zabudowy, czy to o pozwoleniu na budowę, bo ani nie wynika to z obowiązujących przepisów, ani też jego funkcją nie jest inwentaryzacja istniejącej i planowanej na podstawie wydanych decyzji administracyjnych zabudowy na terenie gminy. Wyznaczenie zatem w przedmiotowym studium terenów pod drogę, które częściowo obejmują działki skarżących, czy zmiana przeznaczenia polegająca generalnie na rozszerzeniu przyszłej potencjalnej możliwości zabudowy, nie stanowi naruszenia "władztwa planistycznego", które w dodatku naruszałoby interes prawny skarżących, bo z samej natury prawnej tego określenia, dotyczy ono dokonania przeznaczenia gruntów w planie miejscowym, a nie w Studium.

Wobec powyższego, jako ze skarżący nie wykazali naruszenia przysługującego im interesu prawnego lub uprawnienia, skargi zostały odrzucone na podstawie art. 58 ust. 5a p.p.s.a. O zwrocie wpisu orzeczono na zasadzie art. 232 § 1 pkt. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego