Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3471/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: par. 3  ust. 1 pkt 8,  par. 3 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 188,  art. 151,  art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 11 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Spółka z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 41/19 w sprawie ze skargi O. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 5 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 41/19, po rozpoznaniu skargi O. W. na decyzję Wojewody [...] z [...] października 2018 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [....] z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], a także zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 980 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Prezydent [...] decyzją z [...] sierpnia 2018 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę obejmującego budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] o numerze [...], w skład której wchodzą: stalowa wieża kratowa [...] o wysokości trzonu 60,45 m (całkowita wysokość wieży wraz z cokołem betonowym i odgromnikami 61,95 m), 9 anten sektorowych, 8 anten radioliniowych, urządzenie sterujące [...] i [...] oraz wewnętrzna linia zasilająca i ogrodzenie, na nieruchomości położonej przy ul. [...] w L., część działki o nr ewid. [...] w obrębie [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożył O. W. podnosząc, że organ pierwszej instancji zaniechał dokonania własnych ustaleń, co do konieczności uzyskania decyzji środowiskowej dla planowanej inwestycji, niezasadnie uznając, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia jest jednoznaczne ze stwierdzeniem, że planowane przedsięwzięcie nie wymaga uzyskania powyższej decyzji. Strona wnosząca odwołanie zarzuciła także brak dokonania przez organ prawidłowej analizy zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia.

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] października 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że obszar, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej, nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego, uznając przedmiotową inwestycję za inwestycję celu publicznego, Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] kwietnia 2018 r., nr [...], zgodnie z art. 50 ust. 1, art. 51 pkt. 2 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, ze zm.) – dalej jako: "u.p.z.p.", ustalił dla A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej.

Wojewoda [...] zauważył także, że Prezydent Miasta [...] postanowieniem z [...] lutego 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. W postanowieniu tym organ stwierdził, że planowane przedsięwzięcie nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, gdyż planowana inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia wymienionego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71). Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne obejmuje budowę wieży stalowej o łącznej wysokości wynoszącej 61,95 m n.p.t., na której zostanie zamontowanych 9 anten sektorowych skierowane wzdłuż azymutów: 140°, 240° oraz 320°. Wysokość zawieszenia środka anten wynosi 59,0 m n.p.t. Z projektu budowlanego wynika, że zastosowane zostaną maksymalne pochylenia wiązki głównej anten sektorowych, tzw. tilty elektryczne (12°). Pochylenie mechaniczne w przypadku tej instalacji nie występuje, tilty mechaniczne dla wszystkich anten sektorowych wynoszą zero. Tak więc w przypadku omawianej stacji bazowej, jedynym źródłem zagrożenia dla środowiska jest emisja pola elektromagnetycznego. Przy czym rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, bądź mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zostały określone w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z powyższym rozporządzeniem, parametrami na podstawie których dokonuje się kwalifikacji przedsięwzięcia, jakim jest budowa stacji bazowej telefonii komórkowej, czyli budowa instalacji radiokomunikacyjnej emitującej pola elektromagnetyczne o częstotliwości od 0,03 MHz do 300 000 MHz, są: równoważna moc promieniowana izotropowo (EIRP) wyznaczona dla pojedynczej anteny oraz odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Według art. 124 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799, ze zm.) przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. A zatem zdaniem organu odwoławczego z przedstawionej kwalifikacji przedsięwzięcia wynika, że EIRP dla anten sektorowych wyniesie 2026,28 W, 6225,53 W i 7887,36 W. Tak więc w rozpatrywanych odległościach, zgodnie § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e i f cytowanego rozporządzenia, wynoszących 150 m i 200 m od środka elektrycznego anten, główne wiązki promieniowania znajdują się na wysokości powyżej 13,7 m n.p.t. dla maksymalnego projektowanego pochylenia anten, tj. dla tiltu 12° oraz 30,5 m n.p.t. dla tiltu 10°, tj. w miejscach niedostępnych dla ludności.

Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że zgodnie z załącznikiem nr 1 (tabela 2) rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. nr 192, poz. 1883), w przypadku, gdy częstotliwość pola magnetycznego mieści się w przedziale od 300 MHz do 300 GHz, gęstość pola w miejscu dostępnym dla ludności jest dopuszczalna na poziomie nie przekraczającym 0,1 W/m2. Określony w graficznym modelu obszaru oddziaływania instalacji radiokomunikacyjnej na środowisko, na podstawie obliczeń i analizy przewidywanych rozkładów pól elektromagnetycznych, zasięg obszaru, dla którego poziom elektromagnetycznego promieniowania jest większy niż 0,1 W/m2, dla minimalnego i maksymalnego tiltu (0° i 12°) wystąpi na wysokości powyżej 33,5÷59,0 m (czyli w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludności) w zasięgu 113,36 m od miejsca zawieszenia anten. Na tej podstawie, jak wskazał organ drugiej instancji, został określony obszar oddziaływania inwestycji i strony postępowania.

Organ odwoławczy podniósł również, że kwalifikacja przedmiotowej instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej A. pod względem oddziaływania na środowisko w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., obejmująca m. in. przewidywany rozkład pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż dopuszczalne, została sporządzona przez mgr inż. U. K., specjalistę systemów ochrony atmosfery i stanowi element projektu budowlanego.

A zatem na podstawie przeprowadzonej analizy organ odwoławczy stwierdził, że zaprojektowana stacja bazowa telefonii komórkowej nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co potwierdza postanowienie Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2018 r. Miejsca dostępne dla ludności nie wystąpią w osiach głównych wiązek promieniowania anten sektorowych oraz w obszarze, w którym gęstość pola elektromagnetycznego przekracza dopuszczalne wartości. Jak wynika z projektu budowlanego, w otoczeniu planowanego obiektu nie wystąpi obszar ograniczonego użytkowania. Obszar oddziaływania obiektu, wyznaczony na podstawie zasięgów przewidywanych obszarów pola elektromagnetycznego o wartościach wyższych niż 0,1 W/m2, w tym nieruchomość skarżącego, wystąpi na wysokości powyżej 33,5÷59,0 m w zasięgu 113,36 m od miejsca zawieszenia anten. Tak więc w ocenie organu odwoławczego budowa stacji bazowej telefonii komórkowej na działce ewid. nr [...] w obrębie [...] nie będzie stanowić ograniczenia w możliwości zainwestowania działek sąsiednich.

Wojewoda podniósł także, że obszar oddziaływania obejmuje w chwili obecnej tereny niezainwestowane o charakterze rolnym z rozproszoną zabudową mieszkaniową. Wyjaśnił także, że z materiału dowodowego wynika, iż zarówno istniejąca i potencjalna zabudowa gwarantuje zachowanie przestrzeni dostępnych dla ludzi wolnych od oddziaływania planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Ponadto organ podkreślił, że obszar oddziaływania planowanej stacji bazowej mieści się w całości w granicach otuliny Parku Krajobrazowego [...], a jakiekolwiek zakazy dotyczą obszaru Parku, a nie jego otuliny.

Mając powyższe na uwadze Wojewoda stwierdził, że przedstawiony projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia i spełnia określone prawem wymagania, w tym wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej z dnia 27 kwietnia 2012 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1554) w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] z [...] października 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł O. W..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, podstawowe znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, miała ocena, czy budowa przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Wprawdzie organ wydający pozwolenie na budowę nie jest uprawniony do oceny prawidłowości postępowania prowadzonego przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ani też oceny zapadłych w tymże postępowaniu rozstrzygnięć, to jednak nie może on pominąć okoliczności, że pomimo wniosku inwestora złożonego w trybie art. 73 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, postępowanie takie w ogóle nie zostało zakończone w formie decyzji.

Podstawą ustalenia, czy dla danego przedsięwzięcia wymagane jest (lub może być) przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko są przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a w szczególności jego § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 pkt 3. W § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia wyszczególniono instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco (§ 2 ust. 1) lub potencjalnie znacząco (§ 3 ust. 1) oddziaływać na środowisko wskazując jednocześnie, że równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. W przepisach tych przyjęto zatem dwa kryteria kwalifikacji instalacji i urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, tj. równoważną moc promieniowaną izotropowo oraz odległość od miejsc dostępnych dla ludności. Natomiast w § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia przewidziano, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1; przy czym przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy. A zatem w ocenie Sądu powyższe przepisy obligują organy do rozważenia ewentualnego nakładania i sumowania się poszczególnych parametrów inwestycji, z uwagi na możliwość wystąpienia zjawiska kumulacji mocy. Do podstawowych paramentów inwestycji polegającej na budowie bazowej stacji telefonii komórkowej zalicza się bowiem m.in. ilość i moc anten, tak więc oddziaływanie pola magnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnie możliwego emitowania tego pola z urządzenia.

Mając na względzie powyższe regulacje Sąd zauważył, że w decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji celu publicznego wskazano, iż przedmiotowa inwestycja jest elementem uzbrojenia uzupełniającym zagospodarowanie terenu oraz wypełniającym istniejącą sieć łączności bezprzewodowej, co dodatkowo uzasadnia, konieczność zweryfikowania, czy w sprawie nie zaistniały przesłanki wskazane w § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia. Sąd pierwszej instancji powołał się w tym względzie na dominujące w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, że wykładnia systemowa § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. prowadzi do wniosku, iż celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. A zatem, zdaniem Sądu, dla poczynienia prawidłowych ustaleń dotyczących oddziaływania inwestycji na środowisko niezbędne jest określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i całego przedsięwzięcia poprzez rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że z art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane wynika, że organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek poczynienia własnych ustaleń dotyczących zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w tym rozważenia wymagała kwestia, czy planowana inwestycja wymaga uzyskania decyzji środowiskowej, a ich odzwierciedlenie powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Tymczasem, jak wskazał Sąd, analiza akt kontrolowanej sprawy dowodzi, że organy w niej orzekające nie zrealizowały powyższego obowiązku. Tak więc Sąd uznał, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a w konsekwencji także art. 107 § 3 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd pierwszej instancji wskazał zatem, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ przeprowadzi prawidłowe postępowanie wyjaśniające i dokona istotnych, wskazanych w uzasadnieniu wyroku ustaleń faktycznych, które pozwolą na stwierdzenie ponad wszelką wątpliwość, czy sporna inwestycja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i czy zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę bez przedstawienia tej oceny było prawidłowe.

Niezależnie od powyższego Sąd pierwszej instancji zgodził się z organem odwoławczym, że obszar oddziaływania planowanej stacji bazowej mieści się w całości w granicach otuliny Parku Krajobrazowego [...]. Za trafne uznał też Sąd stanowisko tego organu, że zasady dotyczące zakazów realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko dotyczą obszaru Parku, a nie jego otuliny. Brak jest zatem przepisu prawa nakazującego inwestorowi odrębne uzyskanie uzgodnienia w tym zakresie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył uczestnik postępowania – A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 5 czerwca 2019 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i merytoryczne rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi A. Sp. z o.o. zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.), poprzez błędne przyjęcie, że organy administracji pierwszej i drugiej instancji nie przeprowadziły we własnym zakresie postępowania dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności jakoby nie dokonały weryfikacji czy projektowana inwestycja nie stanowi ani przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani też przedsięwzięcia mogącego przynajmniej potencjalnie oddziaływać na środowisko i tym samym niezasadne przyjęcie, że organy administracji obu instancji naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organy administracji nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i pominięcie przez Sąd pierwszej instancji ustaleń dokonanych zarówno przez organ pierwszej jak i drugiej instancji;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne przed organami administracji publicznej nie było dotknięte wadą polegającą na innym naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

d) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie - nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo nienaruszenia przepisów prawa przez organy administracji publicznej pierwszej i drugiej instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w zaskarżonym wyroku uchylił decyzje organów obu instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania;

e) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazań, co do dalszego postępowania przez organ administracji publicznej przy jej ponownym rozpatrzeniu, które nie znajdują oparcia w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy;

2) przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, tj. naruszenie:

a) § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8, a także § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przez błędne i bezpodstawne przyjęcie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy możliwe jest zaliczenie spornej inwestycji do kategorii inwestycji mogących wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdy planowane przedsięwzięcie nie jest inwestycją zaliczaną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż jego parametry krytyczne nie kwalifikują go do takiego, zaś § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia, gdy nie jest możliwe dokonywanie sumowania parametrów tego typu inwestycji (parametry pojedynczej anteny nie sumują się z parametrami innej anteny), nie ma zastosowania. Inwestycja Spółki z uwagi na parametry techniczne tego przedsięwzięcia nie należy więc do kategorii przedsięwzięć wskazanych w przepisach ww. rozporządzenia;

b) art. 121 ustawy – Prawo ochrony środowiska, poprzez jego pominięcie, bowiem Sąd dokonując rozważań na temat przyszłej, ewentualnej zabudowy na terenach sąsiednich do inwestycji nie wziął pod uwagę faktu, że na stronie wnoszącej skargę kasacyjną w każdym czasie ciąży obowiązek zapewnienia jak najlepszego stanu środowiska. Tak więc w sytuacji zmiany otoczenia inwestycji w wyniku którego doszłoby do powstania nowych miejsc dostępnych dla ludności prowadzący instalację jest zobowiązany do podjęcia działań, które wyeliminują sytuację przekroczenia poziomów pól elektromagnetycznych do co najmniej dopuszczalnych, gdyby w wyniku powstania tych nowych miejsc dostępnych dla ludności zaistniałyby przekroczenia.

W dniu 4 października 2022 r. wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego pismo procesowe O. W., w którym wniósł on o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że pomimo wniosku Spółki o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095, ze zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zauważyć należy, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do dokonania prawidłowej wykładni § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 a także § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a co za tym idzie możliwości zastosowania § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia, to jest możliwości dokonywania sumowania parametrów w odniesieniu do planowanego spornego przedsięwzięcia. Podniesione bowiem zarzuty naruszenia przepisów postępowania są jedynie pochodną zastosowania prawidłowej wykładni powyższych przepisów.

Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że za zasadny uznać należy zarzut kasacyjny naruszenia § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z uwagi na dokonanie błędnej wykładni tych przepisów. Z treści § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia wynika, że instalacja wymaga decyzji środowiskowej jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko, jeżeli w jej składzie jest zaprojektowana co najmniej jedna antena odpowiadająca wymaganiom zawartym w przepisie. Przy czym wielkość równoważnej mocy promieniowanej izotropowo "pojedynczej anteny" nie jest jedynym warunkiem od którego zależy kwalifikacja przedsięwzięcia jako mogącego potencjalnie oddziaływać na środowisko. Została ona powiązana z odległością wyznaczaną od środka elektrycznego anteny, w osi głównej wiązki jej promieniowania. Oba te parametry tj. moc i odległość służą ustalaniu, czy w zasięgu instalacji nie występują miejsca dostępne dla ludności w rozumieniu art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Oba te parametry pozostają zatem w zależności. Dopiero ustalenie, że w danej odległości od środka pojedynczej anteny o mocy podanej w § 3 ust. 1 znajduje się miejsce dostępne dla ludności powoduje, że przedsięwzięcie staje się przedsięwzięciem mogącym potencjalnie oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 71 ust. 2 ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko, a tym samym że wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ustalenie z kolei, że takie miejsce w otoczeniu instalacji składającej się z pojedynczych anten o równoważnych mocach promieniowanych izotropowo mieszczących się w przedziałach wskazanych w tym przepisie nie występuje skutkuje jej zwolnieniem z tego obowiązku. O tym, że parametr EIRP (W) odnosi się do pojedynczej anteny świadczy nie tylko samo użycie w § 3 ust. 1 pkt 8 takich sformułowań jak "wyznaczona dla pojedynczej anteny", czy "w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny", ale również cel posłużenia się tą wielkością w konstrukcji przepisu, jego wewnętrzna budowa i zakodowany w nim sposób wyznaczania obszaru. Tak więc z treści oraz konstrukcji § 3 ust. 1 pkt 8 wynika, że do instalacji wymienionych w tym przepisie nie może mieć zastosowania § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia. Warunkiem jego zastosowania jest bowiem ustalenie, że na terenie jednego zakładu lub obiektu obok planowanej inwestycji (w tym przypadku instalacji radiokomunikacyjnej) występuje jeszcze inne dodatkowe "przedsięwzięcie", które albo jest realizowane, albo zostało już zrealizowane. Treść tego przepisu nie nasuwa wątpliwości, że chodzi w nim o dodatkowe uwzględnienie parametrów – planowanego, realizowanego lub zrealizowanego – a w każdym razie innego "przedsięwzięcia tego samego rodzaju". Przybliżając terminy, jakimi posłużono się w tym przepisie należy wyjaśnić, że "przedsięwzięcie" zdefiniowane zostało w art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko jako "zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty". W świetle powyższego, w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej kwalifikowanej pod kątem instalacji radiokomunikacyjnej z § 3 ust. 1 pkt 8 za "przedsięwzięcie" nie może być uznana każda z anten z osobna. Stacja bazowa z antenami sektorowymi i antenami radiolinii i urządzeniami doprowadzającymi jako całość technologiczna stanowi bowiem jedno "przedsięwzięcie" w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia kwalifikacyjnego w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko. Świadczy to więc o tym, że § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia nie może znaleźć zastosowania do instalacji składającej się z kilku anten. Ponadto przepis ten nie ma także zastosowania do planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej w sytuacji gdyby na terenie tego samego zakładu lub obiektu była planowana, realizowana lub została zrealizowana inna stacja bazowa, gdyż możliwość taką wyłącza druga część przepisu § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia o treści: "przy czym równoważną moc promieniowana izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna". Tak więc z treści § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia jednoznacznie wynika, że jeden z parametrów charakteryzujących wymienione tam przedsięwzięcie – równoważną moc promieniowaną izotropowo, wyznacza się dla pojedynczej anteny i to także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Zauważyć należy, że przepis § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia ma zastosowanie do wszystkich przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1, których zaliczenie do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zależy od określonych w tym przepisie progów (np. napięcie znamieniowe nie mniejsze niż 110 kV, ilość betonu nie mniejsza niż 15 t, zdolność produkcyjna nie mniejsza niż 10.000 m3 drewna na rok). Jednak wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji przepis ten, jak wskazano powyżej, nie ma zastosowania do przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 8, ponieważ w tym przypadku – jak wynika to z części końcowej tego przepisu – parametr charakteryzujący przedsięwzięcie w postaci równoważnej mocy promieniowanej izotropowo (czyli próg, od którego zależy zaliczenie do przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko) wyznacza się dla pojedynczej anteny także wtedy, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Sformułowanie, według którego równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny, oznacza, że jeżeli instalacja składa się z więcej niż jednej anteny, to parametr, od którego zależy zaliczenie przedsięwzięcia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (równoważna moc promieniowana izotropowo), nie ustala się przez zsumowanie równoważnych mocy promieniowanych izotropowo anten składających się na całą instalację. W zdaniu końcowym § 3 ust. 1 pkt 8 powołanego rozporządzenia normodawca stanowi, że tak samo postępuje się także wtedy, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Oznacza to, że jeżeli instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna jest planowana na terenie zakładu lub obiektu, gdzie znajduje się już realizowana lub zrealizowana taka instalacja, to parametr, od którego zależy zaliczenie planowanej instalacji do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (równoważna moc promieniowana izotropowo), też się ustala dla pojedynczej anteny, a nie przez zsumowanie równoważnych mocy promieniowanych izotropowo anten z planowanej instalacji oraz innej (innych) instalacji realizowanej lub zrealizowanej na terenie tego samego zakładu lub obiektu. Tym bardziej zatem nie można stwierdzić, że normodawca przewidział możliwości sumowania mocy poszczególnych anten jednego przedsięwzięcia. A zatem niezależnie od tego czy będzie to jedna instalacja czy kilka, sposób kwalifikowania każdej z nich będzie zależał od parametrów odnoszących się do "pojedynczej anteny". Z treści wskazanych regulacji § 3 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia przy uwzględnieniu zasad logiki nie można zatem wyprowadzić wniosku, że ten ostatni mógłby być podstawą sumowania parametrów anten jednej instalacji jako jednego przedsięwzięcia. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji, nie był uprawniony do "poprawiania" normodawcy z tego powodu, że jest przekonany, że przyjęte w rozporządzeniu przepisy nie uwzględniają właściwie zjawisk fizycznych, których dotyczą, np. zjawiska superpozycji fal elektromagnetycznych, ich kumulacji lub nakładania się. Tego rodzaju wykładni, sprzecznej z przepisami rozporządzenia, nie uzasadnia również powołana zasada przezorności. Wskazana powyżej wykładnia omawianych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko potwierdzona została uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22, zgodnie z którą skład siedmiu sędziów stwierdził, że przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten.

Mając powyższe na uwadze zauważyć należy, że organy orzekające w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, dokonały we własnym zakresie oceny czy budowa przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Organy dokonały bowiem analizy projektu budowlanego i stanowiącej jego element ekspertyzy sporządzonej przez mgr inż. U. K., specjalistę systemów ochrony atmosfery w zakresie kwalifikacji przedmiotowej instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej A. pod względem oddziaływania na środowisko w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., obejmującej m. in. przewidywany rozkład pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż dopuszczalne. W wyniku dokonanej analizy organy obu instancji słusznie stwierdziły, że zaprojektowana stacja bazowa telefonii komórkowej nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym prawidłowo ustaliły, że planowana inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej. Miejsca dostępne dla ludności nie wystąpią bowiem w osiach głównych wiązek promieniowania anten sektorowych oraz w obszarze, w którym gęstość pola elektromagnetycznego przekracza dopuszczalne wartości. Z projektu budowanego wynika, że EIRP dla anten sektorowych wyniesie 2026,28 W, 6225,53 W i 7887,36 W. Tak więc w rozpatrywanych odległościach, zgodnie § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e i f cytowanego rozporządzenia, wynoszących 150 m i 200 m od środka elektrycznego anten, główne wiązki promieniowania znajdują się na wysokości powyżej 13,7 m n.p.t. dla maksymalnego projektowanego pochylenia anten, tj. dla tiltu 12° oraz 30,5 m n.p.t. dla tiltu 10°, tj. w miejscach niedostępnych dla ludności. Również obszar oddziaływania obiektu, wyznaczony na podstawie zasięgów przewidywanych obszarów pola elektromagnetycznego o wartościach wyższych niż 0,1 W/m2, w tym nieruchomość skarżącego, wystąpi na wysokości powyżej 33,5÷59,0 m w zasięgu 113,36 m od miejsca zawieszenia anten. A zatem organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej na działce ewid. nr [...] w obrębie [...] nie będzie stanowić ograniczenia w możliwości zainwestowania działek sąsiednich.

Za prawidłowe uznać więc należy ustalenia faktyczne organów, gdyż odpowiadają one zebranym dowodom. Organ odwoławczy dysponował pełnym materiałem dowodowym sprawy i dokonał jego oceny z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów. A zatem skoro przedstawiony projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia i spełniał określone prawem wymagania, brak było podstaw do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę.

Powyższe powoduje, że zasadne są także zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że organy administracji pierwszej i drugiej instancji nie przeprowadziły we własnym zakresie postępowania dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy. Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji organy administracji nie były zobligowane do rozważenia i oceny ewentualnego nakładania i sumowania się poszczególnych parametrów spornej inwestycji, z uwagi na możliwość wystąpienia zjawiska kumulacji mocy.

Ponadto, jak słusznie wskazał organ odwoławczy w przypadku ewentualnej zmiany zabudowy na inwestorze czy też prowadzącym instalację lub jej użytkowniku, z mocy art. 121 ustawy – Prawo ochrony środowiska, ciąży w każdym czasie obowiązek zapewnienia jak najlepszego stanu środowiska. Tak więc w sytuacji zmiany otoczenia inwestycji w wyniku którego doszłoby do powstania nowych miejsc dostępnych dla ludności prowadzący instalację jest zobowiązany do podjęcia działań, które wyeliminują sytuację przekroczenia poziomów pól elektromagnetycznych do co najmniej dopuszczalnych, gdyby w wyniku powstania tych nowych miejsc dostępnych dla ludności zaistniałyby przekroczenia.

Mając zatem na uwadze, że w skardze kasacyjnej skutecznie wykazano zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, oddalając ją. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, z uwagi na okoliczności uchylenia zaskarżonego wyroku, orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.