Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SAB/Bd 73/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 658
6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: zobowiązano do załatwienia wniosku
Powołane przepisy: article: art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi S. S. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę do załatwienia wniosku S. S. z [...] kwietnia 2022r. w formie i w sposób zgodnych z wnioskiem (za pośrednictwem poczty elektronicznej) w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że Starosta dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku S. S. z [...] kwietnia 2022r., 3. stwierdza, że zaistniała bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Starosty na rzecz S. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

S. S. (Skarżący) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Starosty [...] w B. w przedmiocie informacji publicznej.

Okoliczności sprawy są następujące.

W piśmie z [...] kwietnia 2022r. (data sporządzenia, [...] kwietnia 2022r. – data wpływu do organu) skierowanym do Starostwa Powiatowego w B., S. S. zwrócił się o udzielenie informacji publicznej na temat inwestycji "rozbudowa drogi powiatowej nr [...] N. [...]" Wniosek zawierał 18 pytań dotyczących realizacji powyższej inwestycji, między innymi: w jakim zakresie finansowym uczestniczyli wskazani podwykonawcy, ile aneksów z Wykonawcą zawarto podczas realizacji zadania (Skarżący zawnioskował o udostępnienie kopii aneksów), czy zgłoszenie zakończenia budowy dokonane [...] lutego 2022r. było równoznaczne z zakończeniem robót na ul. [...] w D. i jeśli nie – to jakie roboty o tym terminie były jeszcze prowadzone, czy podczas odbioru [...] marca 2022r. zostały stwierdzone usterki, niedoróbki lub inne niedociągnięcia i jeśli tak – to jakie i jakie były terminy ich usunięci, jaka była przyczyna zamiany trwalszego ścieku korytkowego z elementów prefabrykowanych we wszystkich wjazdach na 18 cm podbudowie betonowej o dł. prawie 700 m na ściek z trzech rzędów kostki betonowej o 15 cm podbudowie betonowej? Dotyczy to również blachy stalowej ryflowanej, która miała być na części ścieku. Jakie oszczędności powstały w wyniku tej zamiany kosztem pogorszenia jakości i standardu drogi (kosztorys).

W dniu [...] maja 2022r., poprzez platformę ePUAP, do Starostwa Powiatowego w B. wpłynęła wspomniana wyżej skarga, w której S. S. wniósł o: zobowiązanie Starosty do rozpatrzenia wniosku z [...] kwietnia 2022r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podniósł, że jego wniosek przez 28 dni pozostaje bez odpowiedzi, a wszystkie informacje powinny być częścią protokołu odbioru inwestycji zrealizowanej ze środków publicznych. W ocenie Skarżącego żądane więc informacje znajdują się w katalogu informacji publicznej.

Pismem datowanym na [...] maja 2022r. Starosta [...] w B., za pośrednictwem poczty polskiej (listem poleconym), udzielił Skarżącemu odpowiedzi na każde z 18 pytań sformułowanych we wniosku z [...] kwietnia 2022r. [...] kwietnia 2022r. – data wpływu do organu). Do pisma dołączono żądane kopie 4 aneksów do umów z Wykonawcą.

W odpowiedzi na skargę Starosta [...] w B. wniósł o umorzenie postępowania lub oddalenie skargi, wskazując na udzielenie odpowiedzi Skarżącemu w dniu [...] maja 2022r. Jako przyczyny opóźnienia w udzieleniu odpowiedzi organ wskazał na: nakład pracy związany z przeglądaniem dokumentacji i sporządzeniem kopii dokumentów, oraz na przerwę w pracy urzędu spowodowaną świętami wielkanocnymi oraz tzw. weekendem majowym. Organ wyraził także wątpliwości co do celu żądania informacji w sytuacji, gdy Skarżący jest pracownikiem Urzędu Gminy N. W. W., który współpracował przy realizacji inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tj. Dz.U. z 2022r., poz. 329 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie zastosowanie znajdują także regulacje ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 – powoływanej dalej jako: "u.d.i.p."), bowiem wniosek Skarżącego dotyczył właśnie udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 tej ustawy. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei druga regulacja wymienia przykładowo, co stanowi informację publiczną. I tak, art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o przedmiocie ich działalności i kompetencjach. Z kolei, wedle art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., udostępnieniu podlega także informacja o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych. Podmioty, które wskazuje powołany art. 4 u.d.i.p. to te, które zobowiązane są do udostępnienia informacji publicznej. Stanowi on w ogólności, że grupę tę stanowią władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Przykładowo, do kręgu tych podmiotów zalicza w pkt 1 organy władzy publicznej.

W kontekście powyższych unormowań nie może budzić uzasadnionych wątpliwości, że Starosta Powiatowy jest podmiotem zobowiązanym do przekazania informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Organami powiatu są bowiem rada powiatu i zarząd powiatu (art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, dalej: u.s.p – Dz. U. z 2022 r., poz. 1526). Starosta jako przewodniczący zarządu powiatu (art. 26 ust. 2 u.s.p.) kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz (art. 34 ust. 1 u.s.p.). Tym samym, dane objęte wnioskiem Skarżącego, które odnosiły się do zadań Powiatu jako zarządcy dróg powiatowych mieściły się w zakresie tych dotyczących podmiotów ze wspomnianego wyżej art. 4 ust. 1 u.d.i.p. i wykonywanych przez nich zadań. Kwestia spełnienia w niniejszej sprawie warunków podmiotowych i przedmiotowych stosowania regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej nie była zresztą kwestionowana.

Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.). Według art. 13 ust. 1 u.d.i.p., winno to nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, które to wyjątki nie zachodzą w rozpatrywanej sprawie.

W sprawie tej wniosek Skarżącego skierowany został do Starostwa Powiatowego w B. pismem, którego wpływ do organu został potwierdzony [...] kwietnia 2022r., zaś odpowiedź na niego udzielona została dopiero [...] maja 2022r. i to - za pośrednictwem operatora pocztowego (listem poleconym), a nie poczty elektronicznej jak wnoszono.

Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Przywołany przepis odnosi się nie do kwestii kompletności udzielonej informacji (w zakresie, w jakim ewentualnie informacji nie udzielono, istnieje stan bezczynności polegający na niespełnieniu w terminie obowiązku), lecz, co do sposobu i formy udostępnienia informacji. Naruszenie normy ustanowionej w art. 14 ust. 1 u.d.i.p. nie polega zatem na nieudostępnieniu informacji lub udostępnieniu informacji w sposób niepełny. Uchybienie tej normie może polegać na błędnym przyjęciu przez podmiot zobowiązany, że udostępnienie informacji może nastąpić w sposób i w formie niezgodnych z wnioskiem albo na błędnym przyjęciu, że nie dysponuje środkami technicznymi, które umożliwiają udostępnienie informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt I OSK 714/09 – dostępny na stronie www.nsa.gov.pl).

W judykaturze konsekwentnie wskazuje się, że nie można przyjąć, że odpowiedź podmiotu zobowiązanego na wniosek o udostępnienie informacji publicznej wysłana na inny adres niż wskazany przez podmiot informacyjnie zainteresowany (tj. ww. adres mailowy albo ww. adres gazety) wywołuje określony skutek prawny i tym samym uwalnia podmiot zobowiązany od zarzutu bezczynności. Jak już bowiem wyżej wyjaśniono, ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 14 przewiduje dwa elementy ważne dla procesu udostępniania informacji publicznej, a mianowicie określa wymagania co do sposobu i formy udostępnienia informacji publicznej. To wnioskodawca określa zatem w swoim wniosku, w jakiej formie i w jaki sposób chciałby otrzymać żądane informacje. Sposób udostępnienia należy odnosić do tego, w jaki sposób uzyska się informację, a zatem oznacza on tryb, w jakim wnioskodawca domaga się, aby udzielono mu informacji. Sposobem jest więc doręczenie na wskazany adres, wysłanie pocztą elektroniczną, wysłanie przy pomocy e-PUAP czy odebranie na miejscu w siedzibie podmiotu zobowiązanego lub wgląd do dokumentów na miejscu w organie. Natomiast podmiot zobowiązany nie może odmówić udostępnienia informacji publicznej w sposób wskazany we wniosku, jeżeli dysponuje środkami technicznymi umożliwiającymi udostępnienie informacji w żądanej formie i w żądany sposób. W takiej sytuacji dysponent informacji publicznej jest związany sposobem udostępnienia wskazanym we wniosku i nie może go bez zgody wnioskodawcy modyfikować. Każdy bowiem zgłoszony wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien zostać załatwiony w odpowiedni sposób - bądź przez udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem, bądź odmowę ich udzielenia (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2018 r. sygn. I OSK 2634/17, wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. I OSK 67/19 – dostępne jw.).

Tymczasem w analizowanym przypadku podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej udzielił wnioskowanej informacji wyłącznie za pośrednictwem operatora pocztowego (k.66 akt sąd.), zwykłym pismem nadanym jako przesyłka polecona – a zatem niezgodnie ze sposobem wskazanym w przedmiotowym wniosku (na adres poczty mailowej). We wniosku o udostępnienie informacji publicznej Skarżący wskazał adres mailowy wnosząc o udzielenie odpowiedzi na tak wskazany adres. Nie ulega zatem wątpliwości, że Skarżący domagał się udzielenia odpowiedzi wyłącznie w formie elektronicznej. Należy zatem przyjąć w sprawie, że wniosek z [...] kwietnia 2022r. nie został załatwiony w sposób i formie zgodnej z wnioskiem, do czego organ zobowiązuje art. 14 u.d.i.p. Jednocześnie organ nie wykazał, aby nie dysponował narzędziami pozwalającymi na udzielenie Skarżącemu odpowiedzi w sposób i formie zgodnej z wnioskiem.

Wobec powyższego na mocy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w pkt 1 sentencji wyroku Sąd zobowiązał Starostę do udzielenia odpowiedzi na wniosek z [...] kwietnia 2022r. w sposób i formie zgodnych z wnioskiem, w terminie 7 dni, od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Niewątpliwie ustawowy czternastodniowy wskazany wyżej termin nie został w tym wypadku dotrzymany, co skutkuje koniecznością przypisania Staroście bezczynności, o czym Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Obligatoryjnym było natomiast dokonanie przez Sąd oceny w zakresie charakteru bezczynności, której dopuścił się organ.

Zdaniem Sądu, nie miała ona rażącego charakteru. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że takiej kwalifikacji można dokonać wówczas, gdy chodzi o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, takim jak oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki. O tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, decydują wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania tejże bezczynności (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2020 r., I OSK 3918/18 – dostępny jw.). Kryterium rażącego naruszenia prawa wskazuje zatem na znaczny stopień nasilenia stanu bezprawności, działanie wbrew określonym standardom bez żadnego usprawiedliwienia dla takiej praktyki, odstępstwo od prawnych wymogów bez jakiejkolwiek przyczyny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 24.09.2019, II SAB/Gl 44/19).

W odpowiedzi na skargę Starosta podniósł, że jedyną przyczyną braku terminowej odpowiedzi na wniosek był nakład pracy związany z odszukaniem dokumentacji zawierającej żądane informacje oraz przerwy w pracy urzędu. W ocenie Sądu, stwierdzenie powyższe usprawiedliwia brak podjęcia przez organ wymaganej od niego czynności w terminie. Nadto odpowiedź została udzielona w dniu wpływu skargi, a przekroczenie ustawowego terminu nie było nadmierne (pkt 3 wyroku).

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 4 wyroku zaliczając do nich kwotę wpisu od skargi w wysokości [...] zł, uiszczonego przez Skarżącego (art. 200 p.p.s.a.).