Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3638/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98 w zw. z art. 104 ust. 4 i art. 6 pkt 16
journal: Dz.U. 2018 poz 1508
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 273/18 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości nienależnie pobranego świadczenia w formie zasiłku okresowego i zobowiązania do jego zwrotu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 273/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę R.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości nienależnie pobranego świadczenia w formie zasiłku okresowego i zobowiązania do jego zwrotu.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] przyznano skarżącemu świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego w wysokości 286 zł za miesiąc październik 2015 r., oraz w wysokości 257 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2015 r. do 31 grudnia 2015 r.

Następnie Burmistrz Miasta Dębica decyzją z dnia 25 sierpnia 2017 r. nr [...] ustalił, że wypłacone skarżącemu na podstawie powyższej decyzji świadczenie stanowi kwotę nienależnie wypłaconą, oraz ustalił termin zwrotu powyższego świadczenia do dnia 30 listopada 2017 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że dokonał weryfikacji przyznanego świadczenia i zgromadził dokumenty, z których wynikało, że do przyznania świadczenia doszło na skutek nieujawnienia przez skarżącego całego posiadanego majątku, w szczególności nieruchomości i ruchomości, których był właścicielem bądź współwłaścicielem. Już bowiem samo wyliczenie dochodu z udziału w wysokości ½ części we współwłasności nieruchomości położonych na terenie gminy [...] o łącznej pow. 3,879625 ha przeliczeniowych powodowało, że skarżący nie był uprawniony do otrzymania świadczenia. Dochód z tego tytułu, z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku tj. września 2015 r. wyniósł bowiem 969,91 zł, natomiast w związku ze zmianą Rozporządzenia Rady Ministrów dochód z tego tytułu za miesiąc październik 2015 r. wyniósł 1.117,33 zł. W konsekwencji dochód rodziny obejmował oprócz zadeklarowanej w toku postępowania kwoty zasiłku stałego w wysokości 456 zł za wrzesień 2015 r. oraz 514 zł za październik 2015 r., także wskazany dochód z gospodarstwa rolnego i wyniósł łącznie 1.425,91 zł za wrzesień 2015 r. oraz 1.631,33 zł za październik 2015 r., przekraczając kryterium dochodowe ustalone dla tego świadczenia w omawianym okresie i wynoszące odpowiednio 912 zł za wrzesień 2015 r. oraz 1.028 zł za październik 2015 r. W ocenie organu I instancji, należało zatem zakwalifikować wypłacone świadczenie jako nienależne, w rozumieniu art. 6 pkt 16 u.p.s. Ponadto organ I instancji wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy nie dawał podstaw do zastosowania art. 104 ust. 4 u.p.s. i odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, SKO decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium wskazało, że w sprawie zaistniała podstawa do stwierdzenia, że skarżący nienależnie pobrał zasiłek okresowy. Wobec nieujawnienia przez skarżącego organowi pomocy społecznej faktu bycia właścicielem bądź współwłaścicielem gruntów rolnych, organ ten nie wiedząc o tej okoliczności wydał w dniu 20 października 2015 r. decyzję przyznającą zasiłek okresowy. Składając wniosek o przyznanie zasiłku skarżący został wyczerpująco pouczony o przesłankach przyznania prawa do zasiłku oraz o treści art. 11 ust. 2, art. 109, art. 98, art. 104 oraz art. 6 pkt 16 u.p.s., co potwierdził własnoręcznym podpisem złożonym pod treścią pouczenia. W przedmiotowym pouczeniu nałożono na niego obowiązek niezwłocznego powiadomienia podmiotu realizującego świadczenie o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń z pomocy społecznej. Dlatego też, zdaniem SKO, nie można uznać za uzasadnione twierdzenia skarżącego, że nie wprowadzał nikogo w błąd, ani nie udzielał nieprawdziwych informacji, co do sytuacji materialnej i życiowej. Skarżący nie poinformował pracownika socjalnego o wszystkich posiadanych zasobach majątkowych, a tym samym udzielił nieprawdziwych informacji o swojej sytuacji materialnej. Odnosząc się do zarzutu skarżącego SKO wskazało również, że stosownie do art. 8 ust. 9 u.p.s. dochód z ha przeliczeniowego ma charakter ryczałtowy i jest ustalany niezależnie od faktycznych dochodów, jakie przynosi dane gospodarstwo.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, dalej również jako "WSA", oddalił skargę podzielając w całości ustalenia faktyczne i zastosowane normy prawne przez organy administracyjne. W niniejszej sprawie przyznanie zasiłku okresowego uzależnione było od spełnienia kryterium dochodowego, które jak wynika z decyzji z dnia 20 października 2015 r. wynosiło 456 zł dla osoby w rodzinie we wrześniu 2015 r., oraz 514 zł dla osoby w rodzinie w październiku 2015 r. Na podstawie informacji przedłożonych przez Starostwo Powiatowe w Dębicy, Administrację Domów Mieszkalnych sp. z o.o., Urząd Miejski w Dębicy, Wydział Komunikacji i Transportu, Urząd Miasta Zakopane, Urząd Gminy [...], organ I instancji ustalił, że R.S. jest współwłaścicielem gruntów na terenie gminy [...] o pow. 6,90 ha (7,0020 ha przeliczeniowego), współwłaścicielem udziału wynoszącego 1/2 w gruncie położonym w miejscowości [...] o łącznej powierzchni 1,61 ha (1,5145 ha przeliczeniowego), figuruje w ewidencji podatku od nieruchomości w Zakopanem jako współwłaściciel nieruchomości z byłą żoną A.S., jest właścicielem motocykli: WSK 125 (2 sztuk), Honda XL 600V Transalp, Honda XL 650V oraz przyczep: Świdnik 1,91 i Niewiadów N 126E0, a także współwłaścicielem samochodów osobowych Toyota RAV 4, Opel Vectra Combi oraz przyczepy Hakpol H750. Zdaniem Sądu słusznie uznał organ I instancji, iż porównanie sytuacji majątkowej skarżącego przedstawionej przez niego we wniosku o przyznanie wnioskowanego świadczenia z sytuacją ustaloną przez ten organ świadczy o tym, że skarżący świadomie wprowadził organ w błąd, wyłudzając przyznane mu świadczenie. W złożonym wniosku i dołączanych do nich oświadczeniach skarżący nawet nie poinformował o posiadanym przez siebie majątku. Z wniosku wynikało, że skarżący jest osobą ubogą, bez majątku, utrzymującą się wraz z żoną wyłącznie ze świadczeń z pomocy społecznej - zasiłku stałego żony. Porównanie rzeczywistej sytuacji majątkowej skarżącego z przedstawioną we wnioskach o przyznanie pomocy społecznej świadczy niezbicie o tym, że skarżący zataił informacje o posiadanym majątku. Rozpoznając wniosek organ ma prawo posiadać pełne informacje na temat sytuacji majątkowej, dochodowej wnioskodawcy, którego obowiązkiem jest te informacje przedstawić. To nie wnioskodawca decyduje, które informacje będą decydować o pozytywnym rozpoznaniu wniosku ani też o tym, czy są one istotne z punktu widzenia wnioskowanego świadczenia. Jest on obowiązany do wyczerpującego przedstawienia swojej sytuacji zaś rolą organu jest tą sytuację ocenić. Informacje te są istotne z punktu widzenia zarówno rozpoznania wniosku, jak i dla późniejszej ewentualnej oceny zmiany okoliczności. Za bezzasadne WSA ocenił również zarzuty natury procesowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R.S., zaskarżając go w całości i zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 98 u.p.s. w zw. z art. 104 ust 4 u.p.s. w zw. z art. 6 pkt 16 u.p.s. przez błędne przyjęcie wyłącznie obiektywnego charakteru świadczenia nienależnego i niewłaściwe zastosowanie art. 104 ust. 4 u.p.s w zw. z art. 98 u.p.s., tj. odmowę uznania, że zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności uzasadniające odstąpienie od żądana zwrotu nienależnego świadczenia;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania poprzez nierozważenie zarzutów strony dotyczących niemożności skorzystania z dochodów i pożytków majątku skarżącego tj. art. 7 w zw. z art. 77 §1 i 80 k.p.a., przez co nienależycie rozważono, że nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności uzasadniające odstąpienie od żądana zwrotu nienależnego świadczenia oraz art. 9 k.p.a. przez niepoinformowanie o prawie złożenia wniosku do odstąpienia od żądania zwrotu, umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych, względem wyroku Sądu I instancji, zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie nie są trafne.

W pierwszej kolejności należało, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyjaśnić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały sformułowane w pełni prawidłowo. Odnośnie zarzutów przepisów postępowania, to wskazano tylko przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, których to przepisów nie stosuje sąd, tylko organ. Formułując zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania, należało przepisy postępowania administracyjnego powiązać z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Jednak mając na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009r., I OPS 10/09, w której przesądzono, że "przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych", niniejsza skarga kasacyjna podlega rozpoznaniu.

Należy przyznać rację Sądowi I instancji, że strona składając wniosek o konkretne świadczenie z pomocy społecznej jest obowiązana do wyczerpującego przedstawienia swojej sytuacji majątkowej. Nie do niej bowiem należy ocena, które z tych informacji będą decydować o pozytywnym rozpatrzeniu wniosku, ani też o tym, czy są one istotne z punktu widzenia wnioskowanego świadczenia. Zatem skarżący kasacyjnie, dopóki jest współwłaścicielem jakiegokolwiek majątku ruchomego, czy też nieruchomego, powinien go wykazać w złożonym wniosku. Sąd I instancji zasadnie też podzielił pogląd utrwalonej już linii orzeczniczej, że okoliczności, które są przyczyną nieuprawiania gospodarstwa rolnego nie mają znaczenia prawnego dla ustalenia dochodu z gospodarstwa rolnego. Niezależnie od tego, czy ziemia jest uprawiana, czy też nie, dochód ustala się tak samo – biorąc pod uwagę wielkość gospodarstwa rolnego.

Głównym zarzutem skargi kasacyjnej jest niezasadne przyjęcie zarówno przez organy, jak i przez Sąd, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające odstąpienie od żądania zwrotu nienależnego świadczenia (art. 98 w zw. z art. 104 ust. 4 u.p.s.). Skarżący zarzuca, że nie poinformowano go o prawie złożenia wniosku w tym przedmiocie. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu skargi kasacyjnej wskazać należy, że trudna sytuacja dochodowa nie zawsze stoi na przeszkodzie domaganiu się zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Artykuł 98 u.p.s. stanowi bowiem, że świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Artykuł 104 ust. 4 stosuje się odpowiednio. Stosownie zaś do tego przepisu, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Zaznaczyć jednak w tym miejscu należy, że decyzje wydane na podstawie art. 104 ust. 4 u.p.s. mają charakter uznaniowy. Takie rozstrzygnięcia organów administracji charakteryzują się tym, że po dokonaniu ustalenia, iż strona spełnia przesłanki normatywne, od zaistnienia których uzależniona jest możliwość zastosowania instytucji z art. 104 ust. 4 u.p.s., organ nie ma obowiązku orzekać zgodnie z wnioskiem strony. Nawet zatem trudna sytuacja bytowa osoby zobowiązanej nie zwalnia z obowiązku zwrotu świadczenia, gdyż znaczny ciężar związany z wykonaniem tego obowiązku nie jest jeszcze równoznaczny ze "szczególnym przypadkiem", o którym mowa w art. 104 ust. 4 u.p.s. Z kolei sądowa kontrola takiej decyzji ogranicza się do zbadania, czy w toku postępowania organy należycie przeprowadziły postępowanie, a w szczególności, czy podjęły wszelkie czynności niezbędne do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i wszelkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, a także czy dokonana przez te organy ocena prawna tych ustaleń została wyczerpująco uzasadniona. O ile więc organy przeprowadzą prawidłowo postępowanie wyjaśniające i uargumentują w sposób przekonywujący swoją decyzję wydaną w granicach przysługującego im uznania, to sąd administracyjny nie ma podstaw do zakwestionowania takiej decyzji i oceny jej słuszności.

Wobec powyższego uznać należy, że istotnym elementem odpowiedniego stosowania art. 104 ust. 4 u.p.s. w przypadkach szczególnie uzasadnionych, jest ewentualność powstania nadmiernego obciążenia lub zniweczenia skutków udzielanej pomocy, co uzasadnia rozważenie możliwości odstąpienia od żądania zwrotu. Warunkiem zaś zastosowania art. 104 ust. 4 u.p.s. jest wystąpienie szczególnych okoliczności, które czyniłyby żądanie zwrotu nieuzasadnionym. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie zawierają definicji legalnej tego określenia, jednak biorąc pod uwagę art. 98 i art. 104 ust. 4 u.p.s. należałoby przyjąć, że pod określeniem tym można rozumieć takie sytuacje, które mają charakter nadzwyczajny i w takim stopniu rzutują na sytuację osoby zobowiązanej do zwrotu, że nieuzasadnionym byłoby egzekwowanie nienależnie pobranego świadczenia. Wymaganej w świetle w/w przepisu oceny wyjątkowości ("szczególności") danego przypadku, w którym określona osoba lub osoby zwracają się o odstąpienie od żądania zwrotu wydatków, należy dokonywać na tle sytuacji innych osób korzystających z pomocy społecznej. Oceny tej jednak nie można dokonać bez wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, co z kolei nie mogło nastąpić bez aktywnego udziału wnioskodawcy. Jak natomiast wynika z akt tej sprawy, organ dwukrotnie podejmował próbę ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, lecz bezskutecznie. Pracownicy socjalni nie zostali wpuszczeni do mieszkania skarżącego. Z notatek urzędowych znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy wynika, że w dniach 23 czerwca 2017 r. i 27 czerwca 2017 r. pracownik socjalny udał się pod wskazany adres celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, lecz bezskutecznie. Ponieważ z wcześniejszych informacji organ wiedział, że Państwo S. są właścicielami mieszkania przy ul. [...], 28 czerwca 2017 r. pracownicy socjalni udali się także pod ten adres. Zaznaczono, że w mieszkaniu widać było czyjąś obecność – ktoś podszedł do wizjera i odszedł nie otwierając drzwi. W dniu 28 czerwca 2017 r. wysłano pisemne wezwanie w celu ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu, skutecznie doręczone w dniu 14 lipca 2017 r. Na te wezwania ani A.S., ani skarżący kasacyjnie nie stawili się, ani nie nawiązali jakiegokolwiek kontaktu z Ośrodkiem, czy pracownikiem socjalnym MOPS-u w Dębicy. Dalej z akt wynika, że w związku z brakiem przeprowadzenia wywiadu, MOPS – zawiadomieniem z 19 lipca 2017 r. – wyznaczył z urzędu termin przeprowadzenia wywiadu na 1 sierpnia 2017 r. pod rygorem jego pominięcia. Zawiadomienie zostało odebrane przez A.S. 3 sierpnia 2017 r. W dniu 1 sierpnia 2017 r. pracownicy socjalni udali się pod wskazany adres celem przeprowadzenia wywiadu, jednak nie zostały im otworzone drzwi. Z w/w notatek wynika, że również po 3 sierpnia 2017 r. Państwo S. nie nawiązali żadnego kontaktu z MOPS-em.

Zasadnie organy administracyjne, a za nimi Sąd uznały, że uniemożliwianie przez skarżącego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego było celowe. Organy nie miały więc obowiązku przeprowadzać kolejnych dowodów na okoliczność posiadanych przez skarżącego źródeł dochodu. Pełnych wyjaśnień w tym zakresie powinien był udzielić skarżący jako ubiegający się o pomoc ze środków publicznych. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) – w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy – nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Z treści przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona, mimo wezwania, środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem przyjąć, że przy bierności strony, ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy administracji publicznej prawidłowo ustaliły, że wobec braku współpracy przy ustalaniu sytuacji dochodowej skarżącego i posiadania przez niego źródeł dochodu, których nie ujawnia, nie sposób uznać, że w niniejszej sprawie zrealizowana została przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku, stanowiąca podstawę dla zastosowania odstąpienia od żądania zwrotu nienależnego świadczenia, przewidziana w art. 104 ust. 4 u.p.s. Stanowisko to słusznie podzielił Sąd I instancji.

W odniesieniu do zarzutu skargi kasacyjnej o braku pouczenia skarżącego w kwestii art. 104 ust. 4 u.p.s. należy zauważyć, że został on prawidłowo pouczony przez organ I instancji o możliwości złożenia wniosku, o którym mowa w art. 104 ust. 4 u.p.s. – pouczenie znajdujące się przy decyzji Burmistrza Miasta Dębica z 25 sierpnia 2017 r., prawidłowo informowało skarżącego o treści w/w przepisu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.