Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 604/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art 147§ 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7 ust 1, art 30 ust 2 pkt 3 , art 33 ust 5
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art 6 ust 1 , ust 2
journal: Dz.U. 2004 nr 173 poz 1807
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędziowie WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2016 r. sprawy ze skarg S. Z., L. K. i M. Z. na zarządzenie Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie organizowania na terenach miasta objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; 2. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego S. Z. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej L. K. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego M. Z. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. w sprawie zakazu organizowania na terenach należących do X objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt Prezydent [...] (Prezydent) zobowiązał dyrektorów biur Urzędu [...], burmistrzów dzielnic [...] oraz kierowników jednostek organizacyjnych [...], dysponujących nieruchomościami stanowiącymi mienie lub pozostających w zarządzie X albo stanowiącymi własność Skarbu Państwa, którymi gospodaruje Prezydent [...] i zawierających umowy dzierżawy, najmu lub inne dające prawo do dysponowania nieruchomością do ich nieudostępniania na cele związane z organizowaniem i przeprowadzaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt.

Prezydent zakazał również dystrybucji biletów na przedmiotowe wydarzenia w biurach Urzędu X, urzędach dzielnic X i w jednostkach organizacyjnych X, a także ich promocji z wykorzystaniem majątku X

S. Z., M. Z. oraz L. K. (dalej "Skarżący") pismami z dnia [...] lutego 2016 r. oraz [...] marca 2016 r., wezwali Prezydenta do usunięcia naruszenia prawa Do usunięcia naruszenia prawa wezwał Prezydenta również Związek [...] pismem z dnia [...] lutego 2016 r. (uczestnik)

Następnie Skarżący wnieśli do tutejszego sądu skargę w której zarządzeniu Prezydenta zarzucili naruszenie :

1) zasady demokratycznego Państwa Prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2.04.1997 r. poprzez przeprowadzenie procesu prawodawczego w sprawie wydania Zarządzenia nr [...] bez umożliwienia Skarżącym i Uczestnikowi wypowiedzenia się w kwestiach dotyczących ich praw podstawowych pomimo, że istniała możliwość dobrowolnego zastosowania przez Prezydenta [...] procedury wskazanej w § 1 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" wydanego na podstawie art. 14 ust. 4 ustawy z 08.08.1996 r. o Radzie Ministrów, którego treść została zmieniona Rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 5.11.2015 r. ze skutkiem od 1.03.2016 r.

Skarżący wyjaśnili, że brak stanowiska przedsiębiorców cyrkowych oraz nieustalenie stanu faktycznego w zakresie metod treningu, utrzymania i transportu zwierząt cyrkowych miał istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie zaskarżonego Zarządzenia ingerującego bezpośrednio w przyznane przedsiębiorcom wcześniej prawa z pominięciem stanowiska Skarżących, Uczestnika, jakiegokolwiek przedsiębiorcy organizującego przedstawienia cyrkowe z udziałem zwierząt oraz bez zasięgnięcia opinii powiatowych lekarzy weterynarii.

Skarżący zarzucili jednocześnie naruszenie poprzez niezastosowanie per analogiom legis art. 7, 8, 9, 10, 19 i 20 k.p.a., - w związku z brakiem właściwości w obszarze nadzoru weterynaryjnego, oraz art. 28 Kpa, a także naruszenie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, a w szczególności jej art. 5a - poprzez nieprzeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami gminy, jej art. 6 - w związku z brakiem właściwości Prezydenta [...] w obszarze nadzoru weterynaryjnego;

2) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez:

a. niezastosowanie art. 7, art. 8 ust. 2, art. 2 oraz art. 31 ust. 3 w zw. z art. 16, art. 22, art. 32, art. 65 ust. 2 oraz art. 73 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2.04.1997 r. poprzez przyjęcie, że przepisy te nie obowiązują Prezydenta [...] w przypadku doboru kryteriów gospodarowania nieruchomościami miejskim i Skarbu Państwa;

b. niezastosowanie art. 49 oraz art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej;

c. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 pkt. 1, art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym z 08.03.1990 r. w związku z art. 12, art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z późniejszymi zmianami, oraz w zw. z art. 6 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z 02.07.2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, z późniejszymi zmianami, i art. 17 ust. 1 oraz art. 18 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o ochronie zwierząt, z późniejszymi zmianami, z uwagi na naruszenie zasad prawidłowej gospodarki nieruchomościami i błędną ich wykładnię poprzez przyjęcie, że Prezydent [...] jest uprawniony do kierowania się przy gospodarowaniu mieniem komunalnym kryterium, czy najemca nieruchomości miejskiej lub Skarbu Państwa prezentuje w swoich legalnych przedstawieniach cyrkowych zwierzęta, podczas gdy art. 6 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, że nawet "właściwy organ nie może żądać ani uzależniać swojej decyzji w sprawie podjęcia, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej przez zainteresowaną osobę od spełnienia przez nią dodatkowych warunków, w szczególności od przedłożenia dokumentów lub ujawnienia danych, nieprzewidzianych przepisami prawa";

d. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 10 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2.04.1997 r. poprzez przyjęcie, że Prezydent [...] posiada władzę ustawodawczą w zakresie rozstrzygania o działalności gospodarczej przedsiębiorców cyrkowych i ponadto jest właściwy w sprawach objętych właściwością administracji rządowej to jest art. 20 ust. 1 pkt 1), art. 22 ust. 1 pkt 4) i art. 28 ust. 1 pkt 1) oraz 2) ustawy z dnia 4.09.1997 r. o działach administracji rządowej, z późniejszymi zmianami, a w wyniku tego naruszenie w szczególności art. 5, art. 8 oraz art. 9, a także art. 24i oraz 24j to znaczy Rozdziału 4b Wymagania weterynaryjne przy przemieszczaniu w celach niehandlowych zwierząt cyrkowych ustawy z dnia 11.03.2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, z późniejszymi zmianami oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29.01.2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej, z późniejszymi zmianami.

W skardze zawarty został również wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika Związku [...].

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 15 lipca 2016 r. odmówił dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Związku [...]. Postanowienie na skutek zażalenia Związku [...] zostało uchylone postanowieniem NSA z dnia 25 sierpnia 2016 r. (I OZ 935/16). NSA dopuścił jednocześnie Związek [...] do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niewykazanie interesu prawnego przez Skarżących, ewentualnie o jej oddalenie.

Skarżący oraz uczestnik podtrzymali swoje stanowisko w pismach z dnia [...] lipca 2016 r., oraz [...] sierpnia 2016 r. jak również w załączniku do protokołu rozprawy wnosząc jednocześnie o dopuszczenie dowodów z pism do niego dołączonych.

Prezydent również podtrzymał swoje stanowisko w załączniku do protokołu rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Skarga jest zasadna, zaskarżone zarządzenie podlegało wyeliminowaniu z obrotu poprzez stwierdzenie jego nieważności.

Przed przystąpienie do dalszych rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny dopuszczając uczestnika do udziału w niniejszym postępowaniu wskazał, iż zaskarżony w niniejszej sprawie akt ma charakter administracyjnoprawny i podlega kontroli sądowoadministracyjnej.

Oznacza to, że przesądzone zostało, iż zarządzenie nr [...] uznać należy za akt organu jednostki samorządu terytorialnego, inny niż akt prawa miejscowego, podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Prezydent wnosząc o odrzucenie skargi wskazywał, że nie istnieje żaden przepis prawa materialnego uprawniający Skarżących do zawarcia z nimi umowy dotyczącej mienia stanowiącego własność Gminy.

Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela pogląd, zgodnie z którym "interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wywodzić się musi z prawa materialnego, ale oczywiście prawa materialnego administracyjnego, bowiem skarga ma być wniesiona do sądu administracyjnego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Materialne prawo administracyjne ma zawierać normę przyznającą ochronę prawną podmiotowi i z takiej normy wywodzi się właśnie interes prawny. Skarga bowiem wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru, jak to podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi, przy tym nie mogą to być przepisy dotyczące zadań gminy" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt. I OSK 2349/14 http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela również w pełni pogląd wyrażony w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 lipca 2016 r. (sygn. akt. III SA/Łd 422/16 dostępny na przywołanej wyżej stronie internetowej), że najem nieruchomości komunalnych nie jest przedmiotem żadnej regulacji o charakterze administracyjnoprawnym. Żaden przepis prawa materialnego nie przyznaje uprawnienia do wystąpienia z roszczeniem o najem nieruchomości należącej do Gminy, jak również żaden przepis nie nakłada na Gminę obowiązku wynajęcia komunalnego gruntu z przeznaczeniem na określoną działalność, czy też w konkretnie określonym celu.

Sąd rozpoznający sprawę podkreśla jednak w tym miejscu, że powyższe postanowienie odrzucało skargę Skarżących na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2015r. nr [...] w przedmiocie stanowiska – apelu w sprawie zapobiegania lokalizacji objazdowych przedstawień i pokazów z udziałem zwierząt na terenach należących do miasta [...] i w jego uzasadnieniu wskazane zostało że tak zakreślony przedmiot uchwały nie mieścił się w pojęciu sprawy z zakresu administracji publicznej.

W realiach niniejszej sprawy należy mieć na względzie, że zaskarżonym do tutejszego sądu zarządzeniem (uznanym już przez NSA za akt z zakresu administracji publicznej) Prezydent wyeliminował pewną grupę podmiotów z możliwości ubiegania się o zawarcia umowy najmu mienia komunalnego. Owo wykluczenie dotyczyło grupy podmiotów prowadzonych działalność gospodarczą, która, co podkreślić należy, jest działalnością legalną.

Jak już wyżej wskazano, gmina jako osoba prawna, której przysługuje prawo własności ma pełne prawo do dysponowania nią w granicach zakreślonych przez ustawy. Jednak należy mieć na względzie fakt, że gmina – oprócz tego, że jest osobą prawną, której przysługuje prawo własności, jest również jednostką samorządu terytorialnego wykonującą zadania publiczne, w tym uprawnioną do władczego ustalenia sytuacji prawnej innych podmiotów.

W ocenie sądu rozpoznającego sprawę przyjęcie przez jednostkę samorządu terytorialnego w drodze aktu administracyjnoprawnego, że określona grupa podmiotów, których działalność, co sąd podkreśla, nie jest zabroniona przez prawo, nie może w ogóle ubiegać się o możliwość zawarcia umowy najmu mienia komunalnego, narusza wynikającą z Konstytucji zasadę swobody działalności gospodarczej, która ograniczona może być wyłącznie w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji), jak również zasadę równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust 2 Konstytucji). Jednocześnie narusza to wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko gdy są konieczne w demokratycznym państwa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo praw innych osób.

Sąd rozpoznający sprawę wskazuje, że już w postanowieniu z dnia 26 sierpnia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że sprawa odnosi się do aktu administracyjnego różnicującego sytuację prawną pewnej klasy podmiotów w relacjach z [...] względem innych podmiotów, a zatem pojawia się wątek realizacji zasady równości (art. 32 Konstytucji) oraz podkreślił, że przedmiotowym zarządzeniem określoną klasę podmiotów (podmioty związane z organizowaniem i przeprowadzaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt) wyróżniono i potraktowano odmiennie od pozostałych podmiotów obrotu prawnego z Miastem [...], tj. wykluczono tę klasę podmiotów z możliwości udostępnienia na ich cele nieruchomości stanowiących mienie lub pozostających w zarządzie [...], jak też stanowiących własność Skarbu Państwa, którymi gospodaruje Prezydent [...].

Wobec powyższego, tylko w kontekście naruszenia zasady równości podmiotów za uzasadnione uznać można zarzuty naruszenia art. 7 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 3 i 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 6 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej,

Zatem w ocenie sądu, w realiach niniejszej sprawy, interesu prawnego podmiotów, które zostały zaskarżonym zarządzeniem potraktowane odmiennie od pozostałych uczestników obrotu upatrywać należało wprost w przywołanych wyżej przepisach Konstytucji, które sąd stosować może z mocy art. 8 ust. 2 Konstytucji stosować w sposób bezpośredni.

Sąd podkreśla w tym miejscu, że stwierdzenie nieważności zarządzenia nie oznacza jednak nałożenia na Gminę obowiązku zawierania umów najmu z określoną grupą podmiotów, jak już bowiem wskazano wyżej, żaden przepis prawa nie nakłada na Gminę obowiązku wynajęcia komunalnego gruntu z przeznaczeniem na określoną działalność, czy też w konkretnie określonym celu

Za niezasadne sąd uznał natomiast podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 49 oraz 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, zaskarżonym zarządzeniem Prezydent nie ograniczał bowiem swobody przedsiębiorczości obywateli jednego Państwa Członkowskiego na terytorium innego Państwa Członkowskiego, nie ograniczał również swobody wykonywania usług przez podmioty z jednego Państwa Członkowskiego na terytorium innego Państwa Członkowskiego.

W ocenie sądu zaskarżone zarządzenie nie narusza również przywołanych w skardze przepisów k.p.a. to jest art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 art. 19 i art. 20 w związku z brakiem właściwości w zakresie nadzoru weterynaryjnego oraz art. 28 k.p.a. i art. 5a ustawy o samorządzie gminny poprzez nieprzeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami gminy i art. 6 tejże ustawy w związku z brakiem właściwości Prezydenta w zakresie nadzoru weterynaryjnego. Powołane przepisy regulują postępowanie w sprawach wydawania indywidualnych aktów z zakresu administracji publicznej – przedmiotowa sprawa dotyczyła natomiast skargi na akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Sąd nie podziela również stanowiska Skarżących że przy wydawaniu zarządzenia naruszone zostały przepisy postępowania z uwagi na przeprowadzenie procesu prawodawczego bez umożliwienia Skarżącym i Uczestnikowi wypowiedzenia się w kwestiach dotyczących ich praw podstawowych, w tym z uwagi na nie zastosowanie procedury wskazanej w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej. Sąd wyjaśnia, że przepisy powyższego rozporządzenia dotyczyły w dacie wydania spornego zarządzenia wyłącznie aktów prawa miejscowego (a zarządzenie uznać należy za inny akt niż akt prawa miejscowego). Zaznaczyć również należy, że zasady techniki prawodawczej stanowią pewien zbiór zasad technicznych dotyczących sposobu tworzenia prawa. Naruszenie tych zasad nie stanowi automatycznie o sprzeczności uregulowań z prawem.

W ocenie sądu nie zostały naruszone postanowienia art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiące wytyczną co do sposobu gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, ani też art. 23 ust. 1 i art. 25 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazujące podmioty gospodarujące nieruchomościami Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego.

W załączniku do protokołu rozprawy Skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodu z dołączonych do niego dokumentów celem wykazania, że na podstawie zaskarżonego zarządzenia odmawia się im zawarcia umów najmu nieruchomości komunalnych. Powyższy wniosek złożony został już po zamknięciu rozprawy. Zgodnie z art. 133 § 2 p.p.s.a. sąd może zamkniętą rozprawę otworzyć na nowo, stosownie natomiast do paragrafu 3 cytowanego artykułu otwarcie rozprawy jest obligatoryjne, jeżeli istotne okoliczności ujawniły się dopiero po jej zamknięciu. W ocenie sądu rozpoznającego sprawę, złożony wniosek dowodowy nie prowadził do wykazania istotnych okoliczności. Fakt, że zaskarżone zarządzenie eliminuje pewną grupę podmiotów z możliwości ubiegania się z zawarcie umowy najmu wynika wprost z jego treści.

Zatem w ocenie sądu brak było zarówno podstaw do otwarcia rozprawy jak i do przeprowadzenia wnioskowanych dowodu.

Z uwagi na powyższe, uznając, że zaskarżone zarządzenie narusza w sposób rażący wynikającą z Konstytucji zasadę równości podmiotów i zasadę wolności działalności gospodarczej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważności zaskarżonego aktu w całości.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz każdego ze Skarżących zwrot uiszczonego wpisu sądowego oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego.