Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 889/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 26b ust. 7
journal: Dz.U. 2011 nr 127 poz 721
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Jolanta Bożek (spr.), Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant - st. sekr. sąd. Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi S. w K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia ... lutego 2012 r., nr ... w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Niniejsza sprawa była rozpoznawana w następującym stanie faktycznym:

Dnia ... września 2010 r. S. w K. wystąpił do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Obób Niepenosprawnych z wniosekim o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosrpawnych (Wn-D) za miesiąc sieprień 2010 r.

S. w K. prowadzony jest w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej oraz prowadzi gospodarkę finansową na zasadach określonych ustawą z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Z 2007 r., Nr 14, poz. 89 ze zm.), pokrywając koszty działalności i zobowiązania z posiadanych środków i uzyskiwanych przychodów. Szpital sam decyduje o podziale zysku i we własnym zakresie pokrywa ujemny wynik finansowy. Strona wskazała, że głównym źródłem przychodów są należności ze udzielane przez Szpital świadczenia opieki zdrowotnej na podstawie umów zawieranych z Narodowym Funduszem Zdrowia ... Oddziałem Wojewódzkim w B.. Według strony finansuje ona wynagrodzenia pracowników z własnych przychodów a nie ze środków publicznych.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych organ pierwszej instancji decyzją z dnia ... lutego 2011 r. odmówił stronie wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Decyzją z dnia ... maja 2011 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej uchylił w/w rozstrzygnięcie przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W powyższej decyzji Minister Pracy i Polityki Społecznej wskazał, iż przy ponownym rozstrzyganiu sprawy należy, w celu ustalenia dopuszczalności wypłaty dofinansowania w myśl art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji, ustalić źródło finansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, oraz dokonać interpretacji powyższego przepisu z uwzględnieniem wszystkich elementów tworzących w/w mormę prawną takich jak: miesięczne dofinansowanie, wynagrodzenie, pracownik, finansowanie i środki publiczne oraz ponownie rozważyć czy strona spełnia warunki do uzyskania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.

Decyzją z dnia ... listopada 2011 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych odmówił stronie skarżącej wypłaty niesięcznego dofinansowania do wynagordzeń pracowników niepełnosrpawnych za wnioskowany miesiąc.

Od powyższej decyzji strona skarżąca złożyła odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem strony skarżącej organ l instancji dokonał błędnej wykładni przepisu art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z ... lutego 2012 r., utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu PFRON z ... listopada 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, iż miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 26a-26c ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 26b ust. 7 powołanej ustawy miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych.

Zdaniem organu zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma stwierdzenie, że wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych, w szczególności w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej, są finansowane ze środków publicznych.

Minister Pracy i Polityki Spoełcznej zauważył, że zgodnie ze stanowiskiem Ministra Finansów z dnia ... grudnia 2011 r. znak: ..., ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych posługuje się pojęciem "środki publiczne", nie definiując jednak tego terminu. W związku z powyższym Minister Finansów wskazał, że pojęcie to należy definiować zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.).

Organ wyjaśnił, że środkami publicznymi zgodnie z przywołanym artykułem są:

dochody publiczne;

środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA);

środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienione w pkt 2;

przychody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych pochodzące:

ze sprzedaży papierów wartościowych,

z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego,

ze spłat pożyczek i kredytów udzielonych ze środków publicznych,

z otrzymanych pożyczek i kredytów,

z innych operacji finansowych;

przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł.

Minister wskazał, że zgodnie z ust. 2 ww. artykułu dochodami publicznymi są:

daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw;

inne dochody budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych należne na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych;

wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych;

dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych, do których zalicza się w szczególności:

wpływy z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze,

odsetki od środków na rachunkach bankowych,

odsetki od udzielonych pożyczek i od posiadanych papierów wartościowych,

dywidendy z tytułu posiadanych praw majątkowych;

spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz jednostek sektora finansów publicznych;

odszkodowania należne jednostkom sektora finansów publicznych;

kwoty uzyskane przez jednostki sektora finansów publicznych z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji;

dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw, niestanowiące przychodów w rozumieniu ust. 1 pkt 4 lit. a i b.

Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że strona skarżąca, zgodnie z art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych, jest jednostką sektora finansów publicznych a z postanowień ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.) wynika, że środki finansowe z Narodowego Funduszu Zdrowia przekazywane samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej (SP ZOZ) w ramach odpłatności za świadczone przez SP ZOZ usługi są środkami publicznymi (art. 114 ust. 1) i nie tracą one swojego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Z tego charakteru wynika szereg regulacji i obowiązków wiążących się z ich wydatkowaniem i wykorzystaniem, w tym wynikające z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (...) ciążące na świadczeniodawcach obowiązki sprawozdawcze. Organ podkreślił również, że działalność SP ZOZ jako jednostek sektora finansów publicznych, finansowana jest z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych. Odnosząc się natomiast do twierdzeń strony skarżącej zawartych w odwołaniu dotyczących tego, że jej argumentacja znajduje potwierdzenie w wielokrotnie prezentowanym stanowisku Biura Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych, organ odwoławczy zauważył, że Minister Finansów w przywołanym wcześniej stanowisku stwierdził również, że wypłacane ze środków PFRON miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie przysługuje m.in. samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej, które są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność (w tym wynagrodzenia pracowników) ze środków publicznych. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, dotychczasowe stanowisko Ministra Pracy i Polityki Społecznej okazało się być niezasadnym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. w K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z ... lutego 2012 r. w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił min. naruszenie przepisów prawa materialnego art. 26a – 26c w zw. z art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz przepisów prawa procesowego tj. art. 8, i art. 11 kpa.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała m.in., że samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej jest jednostką sektora finansów publicznych. Przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności, oraz pochodzące z innych źródeł mogą być uznane za środki publiczne. Strona skarżąca podkreśliła, że celem wprowadzenia przepisu art. 26b ust.7 ww. ustawy było wyłączenie podwójnego wspierania tych samych celów ze środków publicznych. Zgodnie z treścią tego przepisu dofinansowanie wynagrodzeń pracowników nie przysługuje w części finansowanej ze środków publicznych. Takie brzmienie przepisu oznacza, że jeżeli jednostka otrzymuje środki bez wyraźnego określenia, że przeznaczone są ona na wynagrodzenia, to oznacza, że nie można do niej odnosić ograniczenia zawartego w cytowanym przepisie.

Wprowadzenie tego przepisu wynikało przede wszystkim z tego, że uprzednio pracodawcom zatrudniającym osoby niepełnosprawne, korzystającym z różnych form wsparcia, można było przekazywać na dany cel środki z różnych źródeł i na różnych podstawach prawnych, także we wspólnym zakresie.

Strona skarżąca podkreśliła, że organ nie wziął pod uwagę i w żaden sposób nie odniósł się do faktu otrzymywania przez SPZOS jednych środków finansowych od NFZ wyłącznie na wynagrodzenia a innych wyłącznie jako zapłatę za wykonaną usługę na podstawie kontraktu.

Dalej podkreślono, że organ wobec niezmienionego przepisu prawa bez jakiegokolwiek wyjaśniania zmienił wykładnię przepisu art. 26 b ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych .

Minister Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę wniósł

o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). W oparciu o art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sądy stosują środki określone w ustawie.

Regulacje te określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.

Rozważając argumenty przedstawione w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie są one trafne a w konsekwencji skarga nie jest zasadna, co skutkowało jej oddaleniem.

Art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych zawiera jednoznaczny zapis, iż miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. W ocenie Sądu, na gruncie art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, nie może budzić wątpliwości pojęcie "środków publicznych" i fakt, iż wszystkie środki finansowe, którymi dysponuje strona skarżąca stają się środkami publicznymi z mocy i w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Z zapisu art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej nie można, jak czyni to skarżąca, zasadnie wyinterpretować, iż wyłączeniu od dofinansowania podlegają tylko te środki publiczne, które zostały przekazane stronie z wyraźnym przeznaczeniem na wynagrodzenie pracowników Szpitalowi Ogólnemu w K.. "Finansowanie" w znaczeniu użytym w art. 26b ust. 7 ustawy to termin z zakresu ekonomii i tłumaczony może być wyłącznie z odniesieniem się do Słownika Ekonomicznego, który definiuje "finansowanie" jako "wszystkie przedsięwzięcia w przedsiębiorstwie, które zapewniają przedsiębiorstwu kapitał i które służą kształtowaniu optymalnej struktury kapitałowej". Brak zatem w zapisie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej związku pomiędzy brakiem podstawy do dofinansowania do wynagrodzenia pracownika a ukierunkowanym przekazaniem na ten cel pieniędzy ze środków publicznych. Ponieważ Samodzielne Publiczne Zakłady Opieki Zdrowotnej są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników, w całości ze środków publicznych bez znaczenia pozostaje podnoszony przez stronę zarzut, iż w przepisie art. 26b ust.7, ustawodawca nie rozróżnia, czy przepis ten dotyczy prefinansowania czy refinansowania, a także nie przesądza, na jakiej podstawie następuje przekazanie środków publicznych na wynagrodzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż stanowiący podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 26 b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych został przez organ prawidłowo zinterpretowany i zastosowany.

Poza wpływem na rozstrzygnięcie Sądu w rozpoznawanej sprawie pozostaje fakt zmiany stanowiska organu dotyczącego interpretacji tego przepisu m.in. w oparciu o wyjaśnienia zawarte w piśmie Ministra Finansów z dnia ... grudnia 2011 r. znak: ... - poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji. Sąd podkreśla, iż organ orzekający w sprawie zobowiązany był do odstąpienia od błędnej interpretacji stosowanego przepisu w momencie, gdy uzyskał świadomość błędu oraz do stosowania od tej chwili właściwej wykładni we wszystkich sprawach, w których wydawał decyzje na podstawie art. 26b ust.7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

Organowi orzekającemu na podstawie obowiązującej ustawy i stosującemu, po korekcie błędu, tę samą wykładnię przepisu do wszystkich podmiotów ubiegających się o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie można, w ocenie Sądu, postawić zarzutu naruszenia praw i wolności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także naruszenia przez organ wskazanych w skardze przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Organ działał na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa); podejmował kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dokonał oceny w oparciu o cały materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący (art. 8 i 11 kpa). W ocenie Sądu także uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie narusza art. 107 § 3 k.p.a. Organ wyjaśnił zasadnicze powody rozstrzygnięcia oraz przyczyny dla których powoływane przez stronę skarżącą argumenty nie zasługują na uwzględnienie. W piśmie z dnia 2 czerwca 2011 r. PFRON poinformował S. w K. o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie praw strony (poinformował o prowadzeniu postępowania w kierunku ustalenia czy strona spełnia przesłanki do otrzymania wnioskowanej pomocy oraz o konsekwencjach uznania strony za jednostkę sektora finansów publicznych wobec treści art. 26b ust.7 ustawy o rehabilitacji zawodowej) a także wezwał skarżącą pismem z ... maja 2011 r. do wypowiedzenia się co do przedstawionych dowodów i materiałów – czym wyczerpał dyspozycję art. 9 i 10 § 1 kpa. Przed wydaniem decyzji II instancji z dnia ... lutego 2012 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej pismem z dnia ... grudnia 2011 r. ponowił wezwanie w trybie art. 10 § 1 kpa.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z mocy art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.