Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 133/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] Sp. j. z siedzibą w N. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], Generalny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], którą wymierzono [...] Spółce jawnej z siedzibą w [...] karę pieniężną w wysokości 50.000 zł za przetwarzanie odpadów na składowisku w [...] bez wymaganego zezwolenia, po uzyskaniu zgody na zamknięcie składowiska w decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], co zostało stwierdzone w czasie kontroli w dniach [...] lutego – [...] marca 2017 r., udokumentowanej protokołem kontroli nr [...].

Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika, że decyzją z dnia [...] maja 2017 r., wydaną na podstawie art. 194 ust. 1 pkt 4 i art. 196 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1987, z późn. zm.; dalej "ustawa o odpadach"), [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył Spółce [...] administracyjną karę pieniężną w wysokości 50.000 zł za przetwarzanie odpadów na składowisku bez wymaganego zezwolenia, tj. po uzyskaniu zgody Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. na jego zamknięcie. Decyzja została skutecznie doręczona stronie w dniu [...] maja 2017 r.

Pismem z dnia [...] maja 2017 r. strona, reprezentowana przez radcę prawnego, odwołała się od przedmiotowej decyzji organu I instancji, wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Strona zarzuciła zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie art. 79 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1829, z późn. zm.), poprzez przeprowadzenie kontroli Spółki [...] bez wcześniejszego zawiadomienia o zamiarze jej wszczęcia, pomimo braku spełnienia przesłanek o których mowa w art. 79 ust. 2 tej ustawy, niezapowiedziane wejście na teren kontrolowanego składowiska odpadów w [...], pozbawienie możliwości składania przez kontrolującego jakichkolwiek wyjaśnień w trakcie kontroli podczas przeprowadzanych oględzin;

2) naruszenie art. 194 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 196 ustawy o odpadach, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i w konsekwencji wymierzenie Spółce [...] kary pieniężnej w wysokości 50.000 zł.

Ponadto strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego mających wpływ na wynik postępowania:

1) art. 7 w związku z art. 77 § 1 i w związku z art. 80 kpa, poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, a w szczególności:

- dowolną, a nie swobodną ocenę wykonanej podczas kontroli dokumentacji fotograficznej, mającej rzekomo świadczyć o tym, że po dniu [...] maja 2016 r. odwołująca deponowała odpady na składowisku,

- zupełne pominięcie wyjaśnień odwołującej składanych w formie zastrzeżenia do protokołu w piśmie z dnia [...] marca 2017 r., bezpodstawnie uznając, że wyjaśnienia te nie mogły zostać uznane za istotne dla sprawy, nie podając przyczyny tak przyjętego stanowiska,

- zupełne pominięcie faktu, że rzędna składowiska w okresie pomiędzy [...] października 2015 r. a [...] maja 2016 r. mogła ulec zmianie z uwagi na fakt. że w tym okresie Spółka [...] mogła deponować odpady na składowisku, co zresztą wykazano za pomocą dokumentacji zawierającej ewidencję odpadów,

- zupełny brak ustalenia z jakiego okresu pochodzą deponowane różne frakcje tworzyw sztucznych na składowisku, o których pisze organ, a co do których odwołująca składała szczegółowe wyjaśnienia zupełnie przez organ pominięte,

- zupełny brak oceny materiałów szkalujących Spółkę, a mających rzekomo świadczyć o tym, że w okresie po [...] maja 2016 r. deponowała ona na składowisku odpady, co zresztą organ przyjął za podstawę uzasadniającą wszczęcie kontroli bez zapowiedzi, co w konsekwencji doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych,

2) art. 107 § 3 kpa, poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji, a w szczególności:

- brak wyjaśnienia i dokładnego wskazania, które dokładnie zdjęcia wykonane w czerwcu 2016 r. i następnie porównane z dokumentacją fotograficzną wykonaną w dniach [...] i [...] lutego 2017 r. jasno potwierdzają, że odwołująca deponowała odpady na składowisku po [...] maja 2016 r.,

- brak wyjaśnienia, z jakiego powodu organ nie wziął pod uwagę wyjaśnień składanych przez odwołującą w trakcie tego postępowania, w szczególności złożonych zastrzeżeń do protokołu z kontroli, lakonicznie uznając je za nieistotne dla sprawy,

- brak oceny wiarygodności materiałów, jakie organ otrzymał przed kontrolą, tj. różnego rodzaju pisemnych anonimów i nagrań audiowizualnych mających świadczyć o tym, że po dniu [...] maja 2017 r. odwołująca deponowała na składowisku odpady, a które to materiały zostały przyjęte przez organ za podstawę do wszczęcia kontroli bez zapowiedzi, co uniemożliwia tak naprawdę właściwe zapoznanie się z motywami działania organu pierwszej instancji, zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób.

Rozpoznając sprawę Główny Inspektor Ochrony Środowiska ustalił, że w dniach [...] lutego - [...] marca 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, przeprowadził kontrolę interwencyjną (bez wcześniejszego powiadomienia podmiotu), prowadzonej przez odwołującego działalności pod kątem przestrzegania przepisów i decyzji administracyjnych w zakresie ochrony środowiska.

O przyczynach przeprowadzenia kontroli bez wcześniejszego powiadomienia należycie i skutecznie poinformowano G. M. - wspólnika Spółki.

W trakcie kontroli składowiska odpadów w [...], gm. [...],[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, że:

1) Spółka "[...]" posiada decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...], udzielającą pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do składowania odpadów z wyłączeniem odpadów obojętnych, o zdolności przyjmowania ponad 10 ton na dobę i pojemności ponad 25.000 ton, zmienioną następnie decyzjami z dnia [...] czerwca 2012 r., z dnia [...] grudnia 2012 r. i z dnia [...] stycznia 2015 r., jak też decyzję Marszałka Województwa [...], udzielającą zgody na zamknięcie składowiska odpadów w [...], gm. [...];

2) docelowa rzędna składowania odpadów, podana w instrukcji prowadzenia składowiska (zatwierdzonej decyzją Marszalka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2015, znak: [...]) wynosi 203,65 m n.p.m.,

3) na podstawie okazanej ewidencji odpadów w okresie listopad 2015 r. - maj 2016 r. kontrolowany podmiot przyjął do składowania 267,66 Mg odpadów;

4) na podstawie decyzji Marszałka Województwa [...] udzielającej zgody na zamknięcie składowiska odpadów w [...], gm. [...], Spółka [...] zakończyła składowanie odpadów dniu [...] maja 2016 r.;

5) podmiot nie zrealizował warunków decyzji zezwalającej na zamknięcie składowiska przewidzianych na rok 2016;

6) celem ustalenia aktualnej rzędnej składowania odpadów i różnicy w objętości składowanych odpadów, przeprowadzono obmiar geodezyjny czaszy składowiska; pomiary na zlecenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska przeprowadził uprawniony geodeta R. M. - Biuro [...]; do pomiaru objętości czaszy składowiska przyjęto stan na dzień [...] października 2015 r. oraz stan na dzień [...] lutego 2017 r.; z obliczeń różnicy objętości czaszy składowiska wynika, że przychód masy odpadów w badanym okresie wynosi 2.809 m3; ustalenia z badań zostały zawarte w opracowaniu pt. "[...]"; ustalenia z kontroli udokumentowano protokołem z kontroli nr [...] nr [...], który został podpisany przez kontrolującego i kontrolowanego w dniu [...] marca 2017 r..

W dniu [...] marca 2017 r. strona odniosła się do zawartych w protokole z kontroli twierdzeń, poprzez złożenie następujących informacji:

1) strona zaprzeczyła, że składowała odpady na składowisku po dniu [...] maja 2016 r.; jej zdaniem dokumentacja fotograficzna wykonana przy poprzedniej i obecnej kontroli nie wykazuje różnicy w stanie ilości odpadów na składowisku;

2) w 2015 r. zdeponowano 480 Mg gleby, ale składowisko przyjmowało odpady od kilkunastu lat, dlatego tworzywa mogą pochodzić z wcześniejszego okresu; złożona ziemia stanowi niewielki promil odpadów złożonych na składowisku, dodatkowo dokumentacja fotograficzna została wykonana w okresie kilku miesięcy od złożenia ziemi na składowisku;

3) sortownia na składowisku została zdemontowana celem modernizacji i zwiększenia możliwości sortowania surowców wtórnych; na działce sąsiedniej będzie skompletowana i zmontowana w ciąg technologiczny, natomiast nie przewiduje się jej zainstalowania z uwagi na brak wystarczającej mocy elektrycznej;

4) kontrola [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska została przeprowadzona z naruszeniem art. 79 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, z uwagi na brak powiadomienia podmiotu przed wszczęciem kontroli, a w protokole nie ma uzasadnienia dla zastosowania takiego właśnie trybu; organ nie wykazał, że przed wszczęciem kontroli był w posiadaniu wiarygodnych informacji, iż działalność przedsiębiorcy może powodować zagrożenie dla zdrowia, życia ludzi i środowiska.

W związku ze stwierdzonymi naruszeniami, pismem z dnia [...] marca 2017 r., na podstawie art. 61 § 1 i 4 kpa, [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w trybie art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach, za przetwarzanie odpadów poprzez odzysk poza instalacjami i urządzeniami celem niwelacji terenu działki nr [...]. Strona została poinformowana

o prawie do czynnego udziału w każdym stadium postępowania poprzez możliwości zgłaszania uwag i wniosków w terminie 7 dni od otrzymania ww. pisma.

W odpowiedzi na ww. zawiadomienie, w dniu [...] kwietnia 2017 r. reprezentujący stronę r.pr. M. S. podtrzymał poprzednio wyrażone w piśmie strony stanowisko, nie wnosząc żadnych nowych dokumentów, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. organ I instancji poinformował o zakończeniu postępowania dowodowego. Strona została pouczona o możliwości brania czynnego udziału w postępowaniu, wypowiadania się na temat zebranego materiału dowodowego, przeglądania akt sprawy, jak również brania udziału w przeprowadzaniu dowodu. Strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa.

Postępowanie administracyjne zakończyło się wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], wymierzającej karę pieniężną w wysokości 50.000 zł za przetwarzanie odpadów poprzez odzysk poza instalacjami i urządzeniami, celem niwelacji terenu działki nr [...], obręb [...] [...], gmina [...], co zostało udokumentowane protokołem z kontroli nr [...] nr [...]. Od przedmiotowej decyzji strona złożyła odwołanie do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w dniu z dnia [...] maja 2017 r..

Pismem z dnia [...] października 2017 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska zawiadomił stronę o zakończeniu zbierania dowodów i materiałów w postępowaniu odwoławczym oraz o możliwości zapoznania się z aktami przedmiotowej sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. W wyznaczonym terminie strona nie wniosła uwag do sprawy.

W ocenie organu II instancji, zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo.

Po analizie zebranego materiału dowodowego Główny Inspektor Ochrony Środowiska uznał, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska właściwie ocenił stan faktyczny. Sposób sformułowania uzasadnienia organu I instancji wskazuje na to, iż prawidłowo zastosował on przepisy prawa. Organ odwoławczy podzielił w tym zakresie argumentację organu I instancji, która w świetle poczynionej oceny materiału dowodowego jest uzasadniona i nie wykracza poza ramy swobodnej oceny dowodów. Biorąc jednak pod uwagę fakt, iż prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej jest istotne z uwagi na zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 kpa, czyniąc zadość zarzutom naruszenia przepisów prawa procesowego - art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, podnoszonym przez stronę, organ odwoławczy ponownie wyjaśnił, że kontrola [...] Inspektora Ochrony Środowiska została przeprowadzona bez powiadomienia, z uwagi na liczne interwencje mieszkańców miejscowości dotyczące przyjmowania przez odwołującego odpadów na składowisko po terminie jego zamknięcia oraz na wniosek Burmistrza Miasta i Gminy [...].

Norma prawna zawarta w treści art. 79 ust. 2 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, pozwala odstąpić od zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli m.in. w przypadku, gdy przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub "wykroczenia". Takim wykroczeniem jest np. wymienione w art. 189 ust. 2 pkt 13 ustawy o odpadach niedopełnienie obowiązków w zakresie zaprzestania przyjmowania odpadów do składowania na składowisko odpadów lub jego wydzielonej części w przypadku uzyskania zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części, o której mowa w art. 146 ust. 1, albo decyzji o zamknięciu składowiska odpadów lub jego wydzielonej części, o której mowa w art. 148 ust. 3.

Ponadto organ wyjaśnił, iż zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt. IV SA/Wa 2771/13 (wyrok prawomocny), sama potencjalna możliwość istnienia bezpośredniego zagrożenia, uzasadnia zastosowanie szybkiej ścieżki kontroli (czyli kontroli bez zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli). Inną natomiast kwestią jest czy podejrzenia zostaną potwierdzone podczas kontroli czy też nie, co jest naturalnym ryzykiem jej przeprowadzenia w każdej sytuacji, niezależnie od trybu jej wszczęcia. Upoważniając zatem pracowników do kontroli, organ wskazał jakimi okolicznościami uzasadnione jest przeprowadzenie kontroli, jak również jaki obejmuje ona zakres, mianowicie przestrzegania przepisów i decyzji administracyjnych w zakresie ochrony środowiska. Powyższe stanowisko zostało podzielone również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2016 r., sygn. akt. IV SA/Wa 242/16. Dlatego też w ocenie organu odwoławczego opisana sytuacja wypełnia ustawowe przesłanki do zastosowania tego trybu kontroli.

Dodatkowo, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt. I FSK 268/15, z treści ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wynika, że organ kontroli może powołać się na okoliczności przeprowadzenia kontroli bez uprzedzenia w prawie każdym przypadku, ponieważ zawsze można twierdzić, że wystąpienie takich okoliczności było prawdopodobne. Nie przewiduje się zresztą żadnych rozwiązań prawnych, które umożliwiałyby przedsiębiorcy niedopuszczenie do przeprowadzenia kontroli ze względu na nieprawdopodobieństwo wystąpienia okoliczności, na które powołuje się organ przystępujący do kontroli bez uprzedniego zawiadomienia o niej przedsiębiorcy. Wystarczy, że uzasadnienie o braku zawiadomienia zostanie umieszczone w książce kontroli i w protokole kontroli. W odniesieniu do zapisów w tym ostatnim przypadku przedsiębiorca może wnieść swoje uwagi i zastrzeżenia, ale to już będzie po kontroli. W omawianym przypadku organ w protokole kontroli zawarł informację dotyczącą powodów braku zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli, wskazując na art. 79 ust. 2 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Podstawą wymierzenia Spółce [...] administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 50.000 zł za przetwarzanie odpadów poprzez składowanie na składowisku bez wymaganego zezwolenia, tj. po uzyskaniu zgody Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. na zamknięcie składowiska o odpadów w [...], gm. [...], co zostało udokumentowane protokołem Nr [...]. Protokół z kontroli został podpisany zarówno przez kontrolującego, jak i kontrolowanego. Strona nadesłała uwagi i zastrzeżenia do protokołu, jednak te dotyczyły w głównej mierze nieprawidłowości stwierdzonych na znajdującym się na sąsiedniej działce składowisku odpadów. W kwestii stwierdzonych na działce o numerze ewidencyjnym [...] nieprawidłowości strona zaprzecza ustaleniom. Zgodnie z art. 76 §1 kpa, dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone, a protokół z kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji należy uznać za dowód stwierdzonych naruszeń. Orzecznictwo sądów administracyjnych również podkreśla rangę protokołów z kontroli, jako materiału dowodowego w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 marca 2013 roku, sygn. akt GSK 2205/14, stwierdził, że jako dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 §1 kpa sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe, w ich zakresie działania, protokół stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Protokół z kontroli korzysta z wiarygodności zawartych w nim ustaleń z tego jeszcze względu, że sporządzany jest z udziałem przedstawiciela podmiotu kontrolowanego, który ma prawo wnieść do niego zastrzeżenia. Protokół obrazuje stan faktyczny, który później może być trudny do odtworzenia.

W trakcie kontroli ustalono, na podstawie przedstawionych do wglądu sprawozdań oraz ewidencji odpadów, że w okresie listopad 2015 r. - maj 2016 r. odwołujący zdeponował na składowisku 267,66 Mg odpadów. Dodatkowo z przeprowadzonych w dniu [...] października 2015 r. przez uprawnionego geodetę R. M. badań rzędnej wynika, że na przeważającej powierzchni czaszy rzędna składowania była przekroczona i wynosiła od 203,75 do 204,75 m n.p.m.. Kolejne badania rzędnej przeprowadzone były w dniu [...] lutego 2017 r.. Według pomiaru rzeczywista rzędna składowania na przeważającej powierzchni kwatery przeznaczonej do rekultywacji wynosiła 204,75 - 206 m n.p.m.. Obliczony przez uprawnionego geodetę przyrost objętości składowanych odpadów, w odniesieniu do obmiaru z dnia [...] października 2015 r., wyniósł 2.809 m3. Organ oparł się na dokumentach dostarczonych przez kontrolowany podmiot, jak również na danych obliczonych przez uprawnionego eksperta z zakresu geodezji. Dokumentacja fotograficzna została sporządzona w trakcie oględzin terenu, będących elementem kontroli i potwierdza fakt zdeponowania odpadów zawierających w swym strumieniu głównie tworzywa sztuczne. Stąd żądanie wskazania konkretnych zdjęć, na których organ I instancji oparł twierdzenie o składowaniu odpadów po zamknięciu składowiska należy uznać za bezzasadne.

Zakładając prawdziwość twierdzenia strony o nieprzyjmowaniu odpadów na składowisko po [...] maja 2016 r. należałoby uznać, że wyznaczona przez uprawnionego geodetę R. M. rzędna składowania odpadów (206 m n.p. m.) odpowiada stanowi faktycznemu na dzień [...] czerwca 2016 r. W takiej sytuacji obliczony przez uprawnionego geodetę przyrost objętości odpadów (2.809 m3) odpowiadałby dokładnie ilości zdeponowanych na składowisku odpadów (267,66 Mg). Stosunek podanych wielkości, nazywany gęstością nasypową, wynosi 95,3 kg/m3, podczas gdy gęstość nasypowa odpadów, według różnych źródeł naukowych, kształtuje się na poziomie 125 - 260 kg/m3. Dodatkowo, biorąc pod uwagę rodzaje odpadów przeznaczonych do deponowania: 20 02 02 - gleba i ziemia, w tym kamienie, 20 02 03 - inne odpady nie ulegające biodegradacji i 20 03 02 - odpady z targowisk, jak również fakt, iż odpady te były zagęszczane kompaktorem, należałoby przyjąć wartość bliższą 260 kg/m3. Powyższe oznacza, iż realna masa podanej przez "[...] " objętości odpadów może wynieść od 351,12 do 730,34 Mg. Obliczenia te prowadzą do wniosku, że twierdzenie strony o nieskładowaniu odpadów po [...] maja 2016 r., tj. w ilości większej niż 267,66 Mg, nie jest zgodne z rzeczywistością. Z powyższych względów argumenty podniesione w zastrzeżeniach do protokołu nie zasługują na uwzględnienie.

Strona posiada decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. zezwalającą na zamknięcie składowiska odpadów w [...]. Wydanie przez właściwy organ decyzji o zamknięciu składowiska stanowi przeszkodę prawną uniemożliwiającą dalsze przyjmowanie odpadów do składowania. Popełnienie deliktu administracyjnego, polegającego na dalszym składowaniu odpadów na zamkniętym składowisku, czyli przetwarzaniu odpadów bez wymaganego prawem zezwolenia stanowi podstawę do nałożenia na nią administracyjnej kary pieniężnej w trybie art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach, zgodnie z którym administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia lub gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 41. W tej sytuacji organ I instancji właściwie zastosował przepis art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach, który nakłada obowiązek wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za przetwarzanie odpadów niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów, zezwoleniem na przetwarzanie odpadów lub zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Przepis ten nie przewiduje możliwości odstąpienia przez organ administracji publicznej od jej wymierzenia. Organ jest obowiązany wymierzyć karę pieniężną, jeżeli w dacie prowadzenia czynności kontrolnych organ stwierdzi, iż kontrolowany podmiot, prowadzący działalność gospodarczą w zakresie przetwarzania odpadów (tutaj: składowanie), gospodaruje odpadami bez wymaganych prawem zezwoleń. Z powyższych względów organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku strony o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania.

Administracyjna kara pieniężna za naruszenia wymienione w art. 194 ust. 1 musi mieścić się w granicach od 1.000 zł do 1.000.000 zł. Między tymi granicami organ wymierzający karę może poruszać się swobodnie, ale z uwzględnieniem okoliczności, jakie ustawodawca w art. 199 ustawy nakazuje mu uwzględnić, tj. rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia, rozmiary prowadzonej działalności, skutki naruszeń oraz wziąć pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. Organ I instancji wymierzył karę, mieszczącą się w dolnym przedziale ustawowo przewidzianego limitu, więc należy stwierdzić, że uwzględnił wymienione w art. 199 tej ustawy okoliczności. W opinii Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska prawidłowo ustalił wysokość administracyjnej kary pieniężnej.

Dokładne ustalenie okresu naruszenia nie jest możliwe, dlatego też za właściwy należy uznać okres od zakończenia składowania odpadów, określony w decyzji zamykającej składowisko jako [...] maja 2016 r., do dnia zakończenia kontroli [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, przypadającego na [...] marca 2017 r.. Sprecyzowanie rozmiaru działalności, a tym samym ilości odpadów przetworzonych w drodze składowania jest również trudne do ustalenia. Opierając się na ilości obliczonej przez uprawnionego geodetę R. M. z Biura [...] do ustalenia wysokości kary pieniężnej użyto ilość 2.809 m3 odpadów. Dodatkowo wart podkreślenia jest fakt, iż każda frakcja odpadów, składowana na składowisku, mogłaby być wykorzystana w zgodny z prawem, przyjazny dla środowiska sposób. Natomiast w tym stanie stanowi odpad, będący obciążeniem dla środowiska, bowiem nie nadaje się do dalszego wykorzystania, co jest działaniem niezgodnym z hierarchią postępowania z odpadami, o której mowa w art. 17 ustawy o odpadach. Z powyższych względów, w opinii organu odwoławczego, brak było podstaw do przyjęcia, iż kwota ta jest nieadekwatna w stosunku do zaistniałego w sprawie naruszenia.

W wyroku z dnia 7 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK311/12, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko na temat przepisów uchylonej ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243, z późn. zm.) w zakresie dotyczącym kar pieniężnych za prowadzenie zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia (art. 79b), które w aktualnych przepisach ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach również są wymienione (art. 194). Sąd stwierdził, że prawidłowa wykładnia powołanego przepisu winna prowadzić do wniosku, że już samo zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia lub niezgodnie z posiadanym zezwoleniem skutkuje nałożeniem kary. Taka wykładnia znalazła potwierdzenie w brzmieniu aktualnie obowiązującej ustawy o odpadach, która w przepisie art. 194 ust. 1 pkt 4 przewiduje, że za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia lub gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów, zezwoleniem na przetwarzanie odpadów lub zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów wymierza się administracyjną karę pieniężną. Nowa regulacja omawianej kwestii stanowi swoiste doprecyzowanie przez ustawodawcę normy już istniejącej. Wskazać należy, że podmiot profesjonalnie zajmujący się gospodarowaniem odpadami posiadał pozwolenie, które w sposób jednoznaczny określało przyznane mu uprawnienia. Przekraczając zakres posiadanych uprawnień podmiot winien był liczyć się z konsekwencjami takiego działania - w tym również z możliwością nałożenia na niego kary w wysokości określonej przepisami zwłaszcza, że kara ta ma charakter środka prewencyjnego, a więc co do zasady zapobiegającemu naruszeniom w zakresie zagospodarowania odpadów w celu ochrony środowiska naturalnego. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 496/16, potwierdził powyższy pogląd, iż w przypadku stwierdzenia przez właściwy organ, że posiadacz odpadów lub transportujący odpady dopuścił się naruszenia polegającego na zbieraniu, transporcie, odzysku lub unieszkodliwianiu odpadów w warunkach braku zezwolenia na dany rodzaj działalności lub w sytuacji posiadania stosownego zezwolenia na dany rodzaj działalności, lecz zezwolenie to nie obejmowało danego rodzaju odpadu albo dokonania jednego z tych działań niezgodnie z warunkami udzielonego zezwolenia, to nakłada się karę pieniężną w wysokości określonej w tym przepisie przez ustawodawcę. Zdaniem Sądu treść powołanego przepisu należy rozumieć w ten sposób, że podmiot dopuścił się naruszenia w zakresie chociażby jednej ze wskazanych w tym przepisie form działalności obejmującej odpady. Powyższe oznacza, że kara pieniężna nałożona na stronę zaskarżoną decyzją jest zasadna, natomiast jej wysokość adekwatna do czasu trwania naruszenia, jego wielkości i potencjalnego wpływu prowadzonej przez stronę działalności na zdrowie i życie ludzi oraz środowisko.

Odnosząc się do ostatniego zarzutu, braku oceny wiarygodności materiałów otrzymanych przed kontrolą organ odwoławczy wyjaśnił, iż kontrola przeprowadzana przez organ w pierwszej instancji ma na celu sprawdzenie, czy przedsiębiorcy wywiązują się z obowiązków wynikających z prawa w zakresie ochrony środowiska. Informacje o naruszeniach powyższych obowiązków często pochodzą z niezidentyfikowanych źródeł informacji i są przekazywane organom inspekcji ochrony środowiska w formie donosu (informacji skierowanej do organu w związku z naruszeniem prawa ochrony środowiska). Informacja może być sformułowana na piśmie, może mieć formę elektroniczną, może być również przekazana przez zawiadamiającego ustnie do protokołu. Istnieje istotna różnica pomiędzy donosami, których autora można zidentyfikować od anonimów, z uwagi na brak możliwości wezwania anonimowo zawiadamiającego celem przesłuchania go w charakterze świadka w toku wszczętej już kontroli lub postępowania. W przedmiotowej sprawie informacja była przekazana telefonicznie, z czego organ I instancji sporządził protokół, jak również w formie pisemnej, nadesłana do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska anonimowo. Jedyną możliwością sprawdzenia wiarygodności informacji przekazywanych było przeprowadzenie kontroli, co też organ uczynił.

Zdaniem organu odwoławczego, wymierzona kara pieniężna nałożona na stronę zaskarżoną decyzją jest zasadna, a jej wysokość jest adekwatna do stopnia szkodliwości popełnionego czynu. Organ w sposób dostateczny zebrał materiał dowodowy, a następnie go ocenił i wskazał, którym dowodom dał wiarę, a które uznał za niewiarygodne i z jakich powodów. Wobec powyższego organ odwoławczy postanowił zaskarżoną decyzję utrzymać w mocy, a argumentację strony z odwołania uznał za pozbawioną podstaw.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Spółka [...], reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła ją w całości i zarzuciła jej:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) naruszenie art. 194 ust. 1 pkt. 4 ustawy o odpadach, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i w konsekwencji wymierzenie skarżącej administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 50.000 zł za przetwarzanie odpadów na składowisku bez wymaganego zezwolenia po uzyskaniu decyzji na zamknięcie składowisku, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wykazał, że skarżąca dokonywała przetwarzania odpadów po zamknięciu składowiska,

b) naruszenie art. 194 ust. 3 w związku z art. 199 ustawy o odpadach, poprzez ich błędne zastosowanie w sprawie, wadliwe przyjęcie, że skarżąca składowała odpady na składowisku bez wymaganego zezwolenia po uzyskaniu zgody na jego zamknięcie, a jeżeli już organ tak przyjął, brak ustalenia skali stwierdzonych naruszeń które uzasadniałyby zasadność wysokości wymierzonej kary administracyjnej w kwocie 50.000 zł, podczas gdy przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia;

2) naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

c) naruszenie art. art. 84 § 1 kpa, poprzez jego niezastosowanie w sprawie (w tym jakiekolwiek rozważenie zasadności zastosowania tego środka dowodowego), podczas gdy specyfika, złożoność sprawy, ustalenia faktyczne oraz ich ocena niewątpliwie wymaga wiadomości specjalnych, których w ocenie odwołującej organ nie posiada, zaś posiłkowanie się w zakresie określenia szacunkowych ilości odpadów, które mogły zostać zdeponowane na składowisku oraz okresu ich zeskładowania, tj. po [...] maja 2016 roku, jedynie przy pomocy dokumentacji fotograficznej i bliżej nieokreślonych źródeł naukowych, na które organ się powołuje w uzasadnieniu decyzji, stanowi wadę mającą istotny wpływ na wynik sprawy, brak ustalenia samego faktu naruszenia oraz jego ewentualnych rozmiarów tym bardziej, że obmiar geodezyjny wykonany przez "[...] " według stanu na dzień [...] lutego 2016 r. nie podaje wartości ciężaru nasypowego zdeponowanych odpadów, co więcej w ogóle nie dokonano obmiaru geodezyjnego składowiska na dzień jego zamknięcia, tj. na dzień [...] czerwca 2016 r.,

d) naruszenie art. 8 § 1 kpa, poprzez:

- prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, a przejawiającego się w pierwszej kolejności brakiem rzetelnego i wnikliwego ustalenia stanu faktycznego w sprawie przyjętego za podstawę wydanej decyzji, dokonanie określenia ilości rzekomo zdeponowanych odpadów na składowisku po [...] maja 2016 r. za pomocą dowolnych wyliczeń, nie popartych żadnymi dowodami, a jedynie powołaniem się na bliżej nieokreślone źródła naukowe w tym zakresie,

- zinterpretowanie wątpliwości samego organu co do stanu faktycznego sprawy w zakresie dokładnego ustalenia czy na dzień [...] maja 2016 r. faktycznie były deponowane odpady na składowisku na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony,

e) naruszenie art. 7 kpa w związku z art. 77 § 1 kpa i w związku art. 80 § 1 kpa, poprzez:

- brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło organ do nieuprawnionych i dowolnych ustaleń faktycznych w sprawie, a polegających na błędnym przyjęciu, że skarżąca dokonywała przetwarzania odpadów na składowisku bez wymaganego zezwolenia po zamknięciu składowiska, tj. po [...] maja 2016 r.,

- przyjęcie ilości rzekomo zdeponowanych odpadów na składowisku po [...] maja 2016 r. w oparciu o wyniki obmiaru geodezyjnego wykonanego w dniu [...] lutego 2017 r., a następnie poprzez porównanie z obmiarem geodezyjnym wykonanym według stanu na dzień [...] października 2015 r, podczas gdy w okresie listopad 2015 r. - maj 2016 r. Spółka deponowała odpady, co miało wpływ na zmiany rzędnej składowania odpadów, zaś [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadzając kontrolę składowiska w czerwcu 2016 r. nie dokonał obmiaru rzędnej składowiska, która mogłaby wówczas jednoznacznie wykazać czy po [...] maja 2016 r. faktycznie doszło do zmiany rzędnej składowiska odpadów poprzez ich składowanie, tym bardziej że już wówczas organ zwracał uwagę, że według stanu na dzień [...] czerwca 2016 r. na składowisku znajdowały się różnego rodzaju frakcje tworzyw sztucznych,

- uznanie, że skarżąca deponowała odpady po [...] maja 2016 r. w oparciu o wykonaną dokumentację fotograficzną w trakcie kontroli w lutym 2017 r., która co najwyżej może wskazywać na rodzaj znajdujących się na składowisku odpadów, nie może zaś świadczyć o terminie ich składowania tym bardziej, że wykonana przez organ dokumentacja fotograficzna według stanu na dzień [...] czerwca 2016 r. również potwierdzała fakt znajdowania się na składowisku tych samych odpadów, tj. tworzyw sztucznych,

- przyjęcie szacunkowych ilości rzekomo deponowanych odpadów na składowisku po [...] maja 2016 r. w oparciu o samowolne wyliczenia, których przyjęte wartości w żaden sposób nie zostały wyjaśnione, powołując się w tym zakresie jedynie na bliżej nieokreślone źródła naukowe,

- zupełne pominięcie faktu, że zdeponowane na składowisku odpady - tworzywa sztuczne, o których pisze organ, znajdowały się na składowisku przed [...] maja 2016 r., co organ stwierdził już w trakcie przeprowadzanej kontroli w czerwcu 2016 r.,

- brak ustalenia ciężaru nasypowego zdeponowanych na składowisku odpadów, powołując się w tym zakresie jedynie na źródła naukowe, które mają określać przyjęte wartości szacunkowe.

Nadto skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci pisma Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...] i pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...].

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz.1990 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "ppsa") sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 ppsa, rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach.

Podnieść w tym miejscu należy, że Sąd w całości podzielił ustalenia organów obu instancji i wyrażoną przez nie ocenę prawną stanu faktycznego.

Zastosowanie w przedmiotowej sprawie znajdują przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r. poz. 21 ze zm.).

Z art. 194 ust. 1 pkt 4 tej ustawy wynika, że administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia lub gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów, zezwoleniem na przetwarzanie odpadów lub zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 41. Ustęp 3 tego artykułu stanowi zaś, że administracyjna kara pieniężna za naruszenia, o których mowa w ust. 1, wynosi nie mniej niż 1.000 zł i nie może przekroczyć 1.000.000 zł.

Z kolei w myśl art. 199 ustawy o odpadach, przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia.

Powodem wymierzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 50.000 zł na podstawie art. 194 ust. 1 pkt 4 i art. 196 ustawy o odpadach, było stwierdzone przez organ I instancji przetwarzanie odpadów na składowisku w [...] bez wymaganego zezwolenia, po uzyskaniu zgody na zamknięcie tego składowiska.

Przede wszystkim zauważyć trzeba, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kilkakrotnie organ błędnie wskazał na decyzje Marszałka Województwa [...], podczas gdy w rzeczywistości chodzi o Marszałka Województwa [...]. Okoliczność tę należy jednak traktować w kategoriach oczywistej omyłki, co nie miało jakiegokolwiek wpływu na meritum sprawy.

Na wstępie do dalszych rozważań podnieść należy, że nic nie wniosły do sprawy dowody zaoferowane przez stronę w skardze do tut. Sądu. W żaden sposób wskazane dokumenty, stanowiące korespondencję pomiędzy Urzędem Marszałkowskim Województwa [...], a [...] Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska - nie wpłynęły na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji, gdyż korespondencja ta była prowadzona w oderwaniu od postępowania w sprawie wymierzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej i nie stanowiła dowodu w sprawie na żadnym etapie rozstrzygania.

Odnosząc się do zarzutów skargi, dotyczących prawidłowości ustaleń stanu faktycznego, poczynionych przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska w kwestii czasu przetwarzania odpadów na składowisku należącym do skarżącej oraz słuszności wymierzenia jej administracyjnej kary pieniężnej za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, zaznaczyć należy, że podczas prowadzonego postępowania organ II instancji powołał się na ustalenia z kontroli prowadzonej w zakładzie skarżącej przez organ I instancji, w szczególności na przedstawione do wglądu sporządzone przez nią sprawozdania oraz ewidencję odpadów. Organ odwoławczy przeanalizował również badania rzędnej składowiska, przeprowadzone dwukrotnie przez wybranego przez Spółkę uprawnionego geodetę w dniach [...] października 2015 r. i [...] lutego 2017 r.. Dokumentacja fotograficzna, sporządzona w trakcie kontroli, służyła jedynie pomocniczo do określenia rodzaju deponowanych odpadów, nie była natomiast dowodem organu na przetwarzanie odpadów po dniu [...] maja 2016 r..

W zaskarżonej decyzji porównano wyniki obmiaru czaszy składowiska, wykonanego przez uprawnionego geodetę w dniach [...] października 2015 r. i [...] lutego 2017 r. oraz zestawiono je z ustalonymi w czasie kontroli ilościami deponowanych odpadów, pochodzącymi z prowadzonej przez skarżącą ewidencji odpadów oraz z przygotowywanych sprawozdań. Jednakże aby uzyskane wyniki można było skutecznie porównać, organ odwoławczy musiał dokonać przeliczenia objętości odpadów na czaszy składowiska, podanej przez geodetę w [m3] na używane powszechnie w ewidencji odpadów [Mg]. W tym celu organ odwoławczy oparł się na wartościach gęstości nasypowej odpadów, badanych w różnych latach w różnych miastach, a wybraną wartość uzasadnił. Badania gęstości nasypowej zawarte są w załączonym do akt sprawy artykule "[...]" autorstwa L. S. z [...] w [...]. Organ umożliwił stronie zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, lecz nie skorzystała ona z przysługującego jej prawa. Z powyższych względów bezzasadny jest zarzut naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Organ odwoławczy przeanalizował dokładnie prawdziwość twierdzenia strony o nieprzyjmowaniu odpadów na składowisko po [...] maja 2016 r., a dokładny wywód w tym względzie został zawarty w uzasadnieniu decyzji (str. 9). Gdyby skarżąca nie przyjmowała odpadów do składowania po dniu zamknięcia składowiska, to wyniki obmiaru czaszy składowiska wykonanego w dniu [...] lutego 2017 r. powinny odzwierciedlać dokładnie stan nagromadzenia odpadów w dniu [...] maja 2016 r.. Wówczas przyrost objętości odpadów obliczony przez uprawnionego geodetę, który wynosi 2.809 m3, powinien odpowiadać dokładnie ilości nagromadzonych odpadów w tym czasie, wynikającej z prowadzonej przez stronę ewidencji, czyli powinien wynosić 267,66 Mg. Stosunek masy odpadów do ich objętości, zwany gęstością nasypową (tu: 267,66 Mg / 2.809 m3) wyniósłby wówczas 95,3 kg/m3. Analizując rodzaj składowanych na składowisku odpadów, tj. gleba, ziemia i kamienie oraz uwzględniając fakt, że były one zagęszczane, obliczenia te prowadzą do wniosku, że aby uzyskać wartość gęstości nasypowej, jaka wynika z badań naukowych, tj. w przedziale 125-260 kg/m3, masa odpadów składana na składowisku musi znacznie przekraczać ilość odpadów wynikającą z ewidencji prowadzonej przez stronę. Oznacza to, że strona dokonywała składowania odpadów po zamknięciu składowiska. Z tego powodu zasadnie organ odwoławczy uznał twierdzenie skarżącej o nieprzyjmowaniu odpadów na składowisko za niewiarygodne. Dane, które posłużyły, aby oszacować gęstość nasypową odpadów pochodzą z wiarygodnych prac badawczych, prowadzonych przez instytuty naukowe (Instytut [...] w [...], Ośrodek [...] w [...]). Strona nie zdołała skutecznie zakwestionować tych danych, w szczególności nie przedstawiła w tym względzie jakiegokolwiek przeciwdowodu. Zatem trudno zgodzić się z nią, gdy zarzuca organom Inspekcji Ochrony Środowiska błędne ustalenia w tej kwestii. Skarżąca miała prawo wglądu do akt sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, jednak nie skorzystała z tego uprawnienia na żadnym etapie prowadzonego postępowania administracyjnego. Za chybiony należy uznać zarzut naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego w sprawie oraz błędną jego ocenę.

Słusznie organ odwoławczy uznał, iż brak jest podstaw do twierdzenia, by organ zobowiązany był zwrócić się do biegłego o wydanie opinii na podstawie art. 84 § 1 kpa zwłaszcza, że skarżąca nie występowała z takim wnioskiem na żadnym etapie postępowania. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (prowadzona przez stronę ewidencja odpadów profesjonalne opracowanie sporządzone przez uprawnionego geodetę oraz powołane publikacje naukowe) organ uznał za wystarczający do poczynienia własnych ustaleń, które nie budzą wątpliwości co do swych prawidłowości, gdyż są logiczne i właściwie uzasadnione.

Podkreślenia wymaga, że Generalny Inspektor Ochrony Środowiska jest wyspecjalizowanym organem administracji, powołanym do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska. Organ ten posiada zatem niezbędny do dokonania oceny materiału dowodowego w niniejszej sprawie zakres wiedzy specjalistycznej.

Organ właściwie zinterpretował art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach, który stanowi podstawę prawną do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia o którym mowa w art. 41 tej ustawy. Ustalenia poczynione przez organ nie potwierdziły prawdziwości twierdzeń skarżącej o nieskładowaniu odpadów na składowisku po dniu jego zamknięcia.

Przetwarzanie odpadów (tutaj: składowanie na składowisku) bez wymaganego zezwolenia w trybie art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach, stanowiło podstawę do nałożenia na nią administracyjnej kary pieniężnej w trybie art. 194 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Podzielić należy stanowisko wyrażone w powołanym w zaskarżonej decyzji judykacie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 7 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 311/12) w odniesieniu do kar pieniężnych za zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia, w którym wskazano, że już samo zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia lub niezgodnie z posiadanym zezwoleniem skutkuje nałożeniem kary. W związku z powyższym w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie znalazł uzasadnienia dla zarzutów skargi dotyczących błędnego zastosowania przepisów art. 194 ustawy o odpadach.

Wyznacznikiem wymiaru konkretnej wartości kary jest art. 199 ustawy o odpadach, wskazujący okoliczności, które organ musi uwzględnić, tj. rodzaj naruszenia, wpływ naruszenia na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia, rozmiary prowadzonej działalności, skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. Poza samymi okolicznościami, jakie organ musi uwzględnić przy wymiarze kary, ustawodawca nie wskazał, która przesłanka jest szczególnie istotna. Argumentacja skarżącej koncentruje się natomiast wokół konieczności określenia przez organ skali stwierdzonych naruszeń, tj. dokładnego okresu deponowania odpadów i ich ilości. Zdaniem Sądu, kluczowe było jedynie ustalenie, czy składowanie odpadów na składowisku miało miejsce jeszcze po dacie jego zamknięcia. Z treści przepisu art. 199 ustawy o odpadach w sposób jednoznaczny wynika, że stanowi on wyłącznie dyrektywę ustalania wysokości administracyjnej kary pieniężnej w określonych granicach, wskazanych przez właściwe dla danej kary przepisy. Brak ustalenia dokładnego okresu naruszenia nie może natomiast stanowić podstawy do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, ponieważ ta opiera się na kryteriach zobiektywizowanych, w tym przypadku na przesłance gospodarowania odpadami bez wymaganego zezwolenia, który to obowiązek wynika z treści art. 41 ustawy o odpadach. Z tych względów na uwzględnienie nie zasługują zarzuty naruszenia art. 194 ust. 1 pkt 4 i art. 194 ust. 3 w zw. z art. 199 ustawy o odpadach.

Zważywszy na poczynione ustalenia, w całości za chybione uznać należy zarzuty naruszenia powołanych w skardze przepisów ustawy o odpadach. W konsekwencji nie można też podzielić zarzutów naruszenia wskazanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Poza zarzuconymi, Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania decyzji Generalnego Inspektora Ochrony Środowiska z obrotu.

Skoro więc zaskarżona decyzja odpowiada prawu, stąd skarga podlegała oddaleniu. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy ppsa, należało orzec jak w sentencji.