Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3517/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 50, art. 39, art. 139, art. 15
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Siegień, Sędzia NSA Małgorzata Miron, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 21 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 251/18 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] i P. Ł. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 października 2018 r., sygn. VII SA/Wa 251/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] i P. Ł. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2017 r., Nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

V. P. wystąpiła do Prezydenta m.st. Warszawy o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i lokalem usługowym, na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...]. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. Nr [...] organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w projekcie budowlanym, wyznaczając termin 30 dni do ich usunięcia. Według organu doręczenie postanowienia nastąpiło w dniu [...] marca 2017 r. Po otrzymaniu od inwestora wymaganych wyjaśnień wraz z uzupełnieniami i poprawkami do projektu budowlanego, Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] maja 2017 r., Nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę.

Po rozpatrzeniu odwołań P. Ł. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej [...], Wojewoda Mazowiecki opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W toku postępowania odwoławczego Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 50 k.p.a., wezwał P. Ł. do wykazania, że jest ona jedynym właścicielem działki nr ewid. [...] oraz inwestora – do doprowadzenia przedłożonego projektu budowlanego do zgodności z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie oraz rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Organ odwoławczy ustalił, że w niniejszej sprawie wszystkie wymagania z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("p.bud.") zostały spełnione. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniach, organ m.in. wskazał, że inwestor w terminie uzupełnił braki formalne wniosku, bowiem za datę doręczenia należy uznać datę odbioru korespondencji doręczonej na adres Spółki ujawniony we właściwym rejestrze, tj. [...] marca 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] i P. i Ł. na powyższe rozstrzygnięcie stwierdził, że w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji nie doszło do naruszenia art. 35 ust. 3 p.bud., a przez to wniosek skarżących o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z powodu spóźnienia wynoszącego, zdaniem skarżących, trzy dni, jest całkowicie bezzasadny. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że postanowienie z dnia [...] lutego 2017 r. w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym zostało doręczone inwestorowi w dniu [...] marca 2017 r. Potwierdza to data stempla pocztowego oraz data zapisana przez przedstawiciela inwestora obok jego podpisu na zwrotnym potwierdzeniu odbioru dostarczonym do organu przez pocztę. Przyjętej daty doręczenia nie zmienia fakt, że w dniu [...] marca 2017 r. inwestor wypożyczył z organu projekt budowlany w celu sprawdzenia jego pełnej prawidłowości. Zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Inne sposoby ewentualnego powzięcia przez stronę wiadomości o toku postępowania lub o wydanych decyzjach, postanowieniach lub innych czynnościach nie są brane pod uwagę dla potrzeb oceny prawidłowości działania strony i organu administracji. Czym innym jest wiedza o tym, że postanowienie zostało wydane, a czym innym wiedza o szczegółowej treści postanowienia.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu pierwszej instancji należy uznać, że inwestor uzupełnił wskazane przez organ I instancji nieprawidłowości stwierdzone wcześniej w projekcie budowlanym i uczynił to we wskazanym przez organ terminie, mianowicie w dniu [...] kwietnia 2017 r. Poza tym, nawet gdyby okazało się, że inwestor przekroczył o kilka dni termin wyznaczony przez organ architektoniczno-budowlany na usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych w projekcie, to i tak nie byłoby podstaw do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Termin wyznaczony na podstawie art. 35 ust. 3 p.bud. nie ma charakteru ani terminu prekluzyjnego, po upływie którego uprawnienie podmiotu wygasa, ani też charakteru terminu ustawowego, po upływie którego dokonana czynność jest bezskuteczna. Termin ten może być na wniosek strony przedłużany.

W skardze kasacyjnej P. Ł. zarzuciła powyższemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3 p.bud. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że niezachowanie przez inwestora terminu wykonania obowiązku uzupełnienia dokumentacji projektowej nie powoduje konieczności podjęcia decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę, podczas gdy prawidłowa jego interpretacja powinna prowadzić do wniosku, że niezachowanie terminu wyłącza możliwość udzielenia pozwolenia na budowę. Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 39 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy prawidłowa data doręczenia inwestorowi postanowienia Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2017 r. powinna zostać ustalona na [...] marca 2017 r., co powoduje konieczność uznania, że uzupełnienie projektu nastąpiło po wyznaczonym w tym postanowieniu terminie;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 50 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy Wojewoda Mazowiecki pismem z dnia [...] września 2017 r. niezgodnie z prawem wezwał inwestora do doprowadzenia projektu budowlanego do stanu zgodnego z wymogami oraz uzupełnienia dokumentacji projektowej;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. poprzez przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania uzupełniającego i w konsekwencji orzeczenie na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie;

4. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechania dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego poza zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze.

W oparciu o powyższe zarzuty skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji, termin wyznaczony przez organ na podstawie art. 35 ust. 3 p.bud. nie ma charakteru instrukcyjnego. Z brzmienia tego przepisu można wywnioskować, że powodem, dla którego organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę jest bezskuteczny upływ terminu przewidzianego na usunięcie nieprawidłowości. Zdaniem autora skargi kasacyjnej jedynym celem tego terminu jest zdyscyplinowanie inwestora i zniechęcenie do przewlekania ponad miarę postępowań administracyjnych. Nie kłóci się to przy tym z aprobowaną w orzecznictwie możliwością wystąpienia do organu o przedłużenie terminu. W przypadku, gdy wniosek taki zostanie negatywnie oceniony, skutkiem będzie wydanie decyzji odmownej. Przyjmując taką interpretację, jak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, należy uznać przepis za martwy. Skoro bowiem termin jest instrukcyjny, to nie ma żadnej sankcja za jego niedochowanie.

Autor skargi kasacyjnej nie zgodził się z oceną Sądu pierwszej instancji, że doręczenie postanowienia organu I instancji z dnia [...] lutego 2017r. nastąpiło w dniu [...] marca 2017 r., o czym świadczy pocztowe zwrotne potwierdzenie odbioru. W dniu [...] marca 2017 r. inwestor wypożyczył bowiem projekt budowlany, co poświadczył na egzemplarzu postanowienia znajdującego się w aktach sprawy. Zasady logicznego rozumowania pozwalają wnioskować, że inwestor wypożyczając projekt budowlany posiadał szczegółową wiedzę o ciążących nań obowiązkach. Czyniąc adnotację na postanowieniu miał świadomość tego, że wymagane obszary uzupełnień dotyczą dokumentacji projektowej, a sam fakt wypożyczenia dokumentów pozostaje w bezpośrednim związku z postanowieniem. Należy więc przyjąć, że prawne doręczenie postanowienia nastąpiło najpóźniej w dniu [...] marca 2017 r. w siedzibie organu w trybie art. 39 k.p.a. Późniejsze pokwitowanie pocztowe, jakkolwiek dokumentuje faktyczny odbiór korespondencji, nie stanowi dowodu doręczenia.

Dalej autor skargi kasacyjnej stwierdził, że postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2017 r., wydane w trybie art. 50 k.p.a., w rzeczywistości miało identyczny cel jak postanowienie organu I instancji z dnia [...] lutego 2017 r. Różnica jest taka, że organ odwoławczy nie powołał się na art. 35 ust. 3 p.bud., omijając w ten sposób przepisy i działając w sposób pozaprawny. Celem podstawowym wezwania w trybie art. 50 k.p.a. jest ustalenie stanu faktycznego. Tymczasem treść wezwania w niniejszej sprawie wskazuje, że jego celem nie było ustalenie stanu faktycznego, lecz doprowadzenie dokumentacji projektowej do stanu akceptowalnego przez organ II instancji. Temu zaś w procedurze udzielania pozwolenia na budowę służy nie art. 50 k.p.a., lecz art. 35 ust. 3 p.bud. Nawet gdyby uznać, że wezwanie z dnia [...] września 2017 r. stanowiło w istocie postanowienie wydane na podstawie powołanego przepisu prawa materialnego i tak byłoby niedopuszczalne z punktu widzenia obowiązujących przepisów oraz akceptowanej wykładni. Ponowne wezwanie inwestora w trybie art. 35 ust. 3 p.bud. do uzupełnienia dokumentacji objętej regulacją art. 35 ust. 1 p.bud. powinno dotyczyć wyłącznie sytuacji, gdy inwestor dostarczył w terminie wymienione w pierwszym wezwaniu dokumenty, ale w wyniku przedłożenia brakujących dokumentów należy wyjaśnić niejasności powstałe w następstwie uzupełnienia dokumentów. Tymczasem w niniejszej sprawie wezwanie organu odwoławczego w znacznej większości obejmowało swoim zakresem te kwestie, które mogłyby podlegać analizie organu I instancji w ramach wydanego postanowienia.

Uzasadniając zarzut orzekania na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie skarżąca stwierdziła, że Wojewoda Mazowiecki ujawniając wady i braki w projekcie nie był uprawniony do prowadzenia postępowania, którego skutek działałby na niekorzyść strony, która odwołanie wniosła. Istota zakazu reformationis in peius rozciąga się jej zdaniem nie tylko na samo rozstrzygnięcie administracyjne, ale i na cały tok postępowania zainicjowanego środkiem zaskarżenia. Strona korzystająca z instytucji odwołania musi mieć bowiem ochronę, że bieg sprawy odwoławczej nie zostanie odwrócony na jej niekorzyść, co nastąpiło niewątpliwie w niniejszym postępowaniu. Wojewoda Mazowiecki dokonał konwalidacji braków w dokumentacji projektowej, które to braki bez dokonania uzupełnień doprowadziłyby niewątpliwie do uchylenia zaskarżonej decyzji w postępowaniu odwoławczym.

W ocenie skarżącej kasacyjnie przedstawione zarzuty wskazują, że Sąd pierwszej instancji co prawda poruszał się w granicach sprawy, jednakże nie wykroczył poza zarzuty i wnioski skargi, do czego był zobligowany treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Zarzut ten jest o tyle zasadny, że skarżąca wskazywała na możliwe nieprawidłowości w procedurze uzupełniania dokumentacji w toku postępowania odwoławczego, nie posiadając jednakże bezpośredniej wiedzy na ten temat w związku z nieodebraniem korespondencji – wezwania Wojewody Mazowieckiego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania : V. P. wniosła o jej oddalenie natomiast Wspólnota Mieszkaniowa [...] w Warszawie wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zarządzeniem z dnia [...] lipca 2021 r. zawiadomiono strony o ograniczeniach w orzekaniu wynikających z przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.). Poinformowano także o zmianie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090). Zarządzeniem z dnia 2 września 2021 r., na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na brak stanowiska stron w zakresie możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W niniejszej sprawie spośród zarzutów procesowych zarzut sformułowany w pkt. 1, tj. naruszenia art. 39 k.p.a., rozpoznany zostanie łącznie z zarzutem naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 z zm.), dalej "p.bud.", ponieważ oba zarzuty pozostają są ze sobą w związku.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 50 k.p.a., to istotnie przepis ten nie może stanowić podstawy do wezwania inwestora przez organ - w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie o jakim mowa w art. 35 ust.1 p.bud.- do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z przepisami czy też do uzupełnienia dokumentacji projektowej. Zgodnie z art. 50 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika, na piśmie lub w formie dokumentu elektronicznego, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych. Konieczność usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego w zakresie wskazanym w art.35 ust.1 p.bud. z całą pewnością nie mieści się w zakresie pojęciowym "udziału w podejmowanych czynnościach", "złożenia wyjaśnień lub zeznań". Przepisem, na podstawie którego organ administracji architektoniczno-budowlanej może wezwać inwestora do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej przez inwestora dokumentacji projektowej jest art. 35 ust. 3 p.bud. o treści: "w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę." W świetle powyższego, w niniejszej sprawie organ odwoławczy w wezwaniu z dnia 29 września 2017r. błędnie powołał, jako podstawę wezwania inwestora do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym art. 50 k.p.a. zamiast art. 35 ust. 3 p.bud. Wadliwe wskazanie podstawy prawnej nałożonego na inwestora obowiązku nie jest jednak w tym przypadku istotnym naruszeniem przepisu postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wadliwość ta nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ przepisy prawa budowlanego, jak wyżej to wskazano, przewidują wydanie takiego orzeczenia. Zauważyć należy, że nałożenie przez organ odwoławczy obowiązku usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym nie zostało formalnie określone, jako postanowienie, jednak w istocie zawiera wszystkie niezbędne elementy postanowienia, mianowicie wskazanie adresata, obowiązków i terminu ich wykonania.

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. poprzez przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania uzupełniającego i w konsekwencji orzeczenie na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie.

Z systematyki i treści przepisów art. 33 ust. 2 pkt 1, art. 34 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1-4 p.bud. wynika, że postępowanie mające na celu usunięcie nieprawidłowości w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 pkt 1-4 powinno być przeprowadzone przed organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji. Nie można jednak wykluczyć sytuacji, w której w trakcie postępowania odwoławczego okaże się, że projekt obarczony jest wadami nieistotnymi, czyli wadami, które są związane z wymogami o charakterze formalnym, a które nie oznaczają istotnych naruszeń, o których mowa w art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 p.bud. Wówczas organ odwoławczy jest uprawniony, w ramach kompetencji wynikającej z art. 136 k.p.a., do podjęcia działań polegających na zobowiązaniu inwestora do sanowania nieistotnych nieprawidłowości projektu budowlanego. Utrzymanie w mocy decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, którego nieistotne uchybienia zostały usunięte w trakcie postępowania odwoławczego, nie stanowi naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2020 r., sygn. II OSK 2083/19; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie zaistniała taka właśnie sytuacja procesowa. W wezwaniu z dnia [...] września 2017 r. organ odwoławczy wezwał inwestora do:

1. doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie, który stanowi, że mapy do celów projektowych powinny obejmować obszar inwestycji oraz obszar otaczający teren inwestycji w pasie co najmniej 30 m, a w razie konieczności ustalenia strefy ochronnej - także teren tej strefy;

2. uzupełnienia dokumentacji projektowej o projekt zagospodarowania terenu sporządzony zgodnie z § 8 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego raz rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r., ponieważ mapa, na której został sporządzony projekt zagospodarowania terenu nie posiada stosownego poświadczenia stanowiącego o tym, że dokument został opracowany w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultaty zawiera operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego,;

3. autoryzowania wszystkich zmian w projekcie budowlanym poprzez naniesienie daty, pieczęci oraz czytelnego podpisu osoby dokonującej zmian;

4. uzupełnienia projektu budowlanego, o aktualne na dzień dokonania ostatnich zmian w projekcie, zaświadczenie o którym mowa w art. 12 ust. 7 oraz o oświadczenie o którym mowa w art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w przypadku dokonywania zmian w projekcie budowlanym;

5. złożenia przez projektanta oświadczenia, że uzupełniony zgodnie z niniejszym postanowieniem projekt zagospodarowania terenu jest merytorycznie tożsamy z projektem zagospodarowania terenu zatwierdzonym przez organ I instancji.

Treść obowiązków nałożonych na inwestora w powyższym wezwaniu (postanowieniu) prowadzi do wniosku, że chodziło o wady projektu budowlanego o charakterze porządkującym. Nieprawidłowości nie dotyczyły zasadniczych elementów przedsięwzięcia budowlanego, jego parametrów, sposobu zagospodarowania terenu. Dotyczyły niewielkiej części projektu budowlanego w zakresie jego dostosowania do wskazanych w wezwaniu przepisów przez podpisanie, dołączenie zaświadczeń.

Poprzez przeprowadzenie w/w uzupełniającego postępowania dowodowego nie doszło, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, do naruszenia art.139 k.p.a. Przepis ten wprowadza zasadę, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść osoby odwołującej się (zakaz reformationis in peius). "Niekorzyść", o której mowa w cyt. przepisie to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpi przesądza zestawienie osnowy decyzji organu pierwszej instancji z projektowanym rozstrzygnięciem organu odwoławczego (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016, art. 139; wyroki NSA: z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. II OSK 3487/18; z dnia 25 maja 2016 r., sygn. I OSK 759/15).

W niniejszej sprawie decyzja organu odwoławczego nie oznacza pogorszenia sytuacji prawnej strony odwołującej się. Organ II instancji w wyniku rozpoznania odwołania skarżącej utrzymał bowiem w mocy decyzję organu I instancji, którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia zakazu reformationis in peius w tym, że organ odwoławczy ujawniając wady projektu budowlanego nie był uprawniony do prowadzenia postępowania, którego skutek działaby na niekorzyść strony odwołującej się. Takie rozumienie zasady wyrażonej w art. 139 k.p.a. jest całkowicie błędne. Przepis ten nie wprowadza zakazu podejmowania czynności wyjaśniających, które w ostatecznym rozrachunku mogą przesądzić o tym, że strona odwołująca się nie uzyska korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia. Z istoty zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) wynika obowiązek dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej przez dwa różne organy administracji publicznej. Zadaniem organu odwoławczego jest nie tylko rozpatrzenie zarzutów odwołania, ale ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia, tyle że co do zasady nie może to być rozstrzygnięcie pogarszające sytuację prawną osoby odwołującej się. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania uzupełniającego, co wyżej omówiono, nie pogorszyło sytuacji prawnej skarżącej, dlatego też zarzut naruszenia art.139 k.p.a. jest nieusprawiedliwiony.

Nie mógł być skuteczny także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd administracyjny I instancji - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2019 r., sygn. II GSK 2349/17). W niniejszej sprawie Sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją (a nie innej sprawy w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), rozpoznając jej istotę i nie przekraczając jej granic. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., jak można wywnioskować z treści jej uzasadnienia, w tym, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do kwestii naruszenia przez organ odwoławczy art. 50 i art. 139 k.p.a. W sprawie nie doszło do naruszenia art.139 k.p.a. stąd też brak było podstaw do omawiania przez Sąd pierwszej instancji tej kwestii. Niedostrzeżenie przez ten Sąd naruszenia przez organ odwoławczy art.50 k.p.a., które wyżej omówiono, nie miało natomiast wpływu na prawidłowość zaskarżonego wyroku.

W kontekście zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 39 k.p.a. podstawowe znaczenie ma to, że termin, o którym mowa w art. 35 ust. 3 p.bud. nie ma charakteru terminu prekluzyjnego, po upływie którego uprawnienie podmiotu wygasa, ani terminu ustawowego, po upływie którego dokonana czynność jest bezskuteczna (por. wyrok NSA z 20 września 2013 sygn. II OSK 155/12). Jest to termin procesowy, stąd może być przedłużony. W konsekwencji, uzupełnienie dokumentacji w sposób określony w postanowieniu wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 p.bud., nawet po upływie terminu wskazanego w tym postanowieniu, nie stanowi samodzielnej podstawy do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Taka wykładnia omawianego przepisu nie powoduje, jak twierdzi autor skargi kasacyjnej, że przepis jest martwy. Jeśli wyznaczony na jego podstawie termin upłynie bezskutecznie, organ zobligowany jest wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Jeśli jednak przed wydaniem takiej decyzji, choć już po upływie terminu inwestor usunie nieprawidłowości w dokumentacji projektowej, okoliczność ta nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej. Wydanie takiej decyzji nie ma oparcia w przepisach prawa i raziłoby nadmiernym rygoryzmem. Abstrahując od powyższych uwag, podkreślić należy, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 35 ust. 3 p.bud. przez niedochowanie wyznaczonego przez organ pierwszej instancji terminu do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowalnym.

Zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Przepis ten wyraża zasadę oficjalności doręczeń.

W konsekwencji, w toku postępowania administracyjnego doręczenie każdego pisma urzędowego może nastąpić tylko raz. Wybór sposobu doręczenia winien być konsekwentnie przestrzegany, co oznacza, że po skorzystaniu z jednego z nich doręczenie winno przebiegać według zasad określonych dla tego rodzaju czynności, aż do momentu jej zakończenia. Wiąże się to bowiem z koniecznością ustalenia skutku doręczenia. Skoro organ I instancji przesłał do inwestora postanowienie z dnia [...] lutego 2017r. za pośrednictwem operatora pocztowego, to nie można przyjmować, że ewentualne powzięcie przez adresata, po dacie wysyłki, wiadomości o wydaniu tego postanowienia stanowi doręczenie tego postanowienia. Organ przesyłając inwestorowi wydane przez siebie postanowienie za pośrednictwem operatora pocztowego, tylko ten sposób doręczenia mógł uznać za miarodajny do określenia skutku doręczenia. Nastąpiło ono w dniu [...] marca 2017r., co potwierdza data stempla pocztowego oraz data zapisana przez przedstawiciela inwestora obok jego podpisu. Wobec tego dzień [...] marca 2017r, kiedy to inwestor wypożyczył od organu projekt budowlany w celu sprawdzenia jego prawidłowości, wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie, nie może być uznany za datę doręczenia przesyłki w rozumieniu art.39 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.