Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1013/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2020 r. sprawy ze skarg Prokuratora Rejonowego w Szamotułach na uchwały Rady Gminy Kaźmierz z dnia 25 sierpnia 2010 r. - nr LIII/293/10 w sprawie uchwalenia statutu sołectwa Gorszewice - nr LIII/296/10 w sprawie uchwalenia statutu sołectwa Komorowo - nr LIII/294/10 w sprawie uchwalenia statutu sołectwa Kaźmierz stwierdza nieważność zaskarżonych uchwał w całości.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Szamotułach pismem z 26 maja 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr LIII/293/10 Rady Gminy w Kaźmierzu z 25 sierpnia 2010 r. w sprawie uchwalenia statutu sołectwa Gorszewice. Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm., dalej: u.s.g.) poprzez

1. nadanie w § 9 pkt. 3 oraz § 28 uchwały organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie kompetencji do wyboru i odwołania sołtysa oraz członków rady sołeckiej,

2. ograniczenie w § 11 uchwały prawa do udziału w zebraniu wiejskim, poprzez przyznanie tego uprawnienia wyłącznie stałym mieszkańcom sołectwa posiadającym czynne prawo wyborcze do Rady Gminy Kaźmierz.

W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Pismami z dnia 26 maja 2020 r. Prokurator Rejonowy w Szamotułach wniósł skargi na uchwały Rady Gminy w Kaźmierzu z 25 sierpnia 2010 r.:

1) nr LIII/296/10 w sprawie nadania statutu sołectwa Komorowo, którą zarejestrowano pod sygn. IV SA/Po 1016/20;

2) nr LIII/294/10 w sprawie nadania statutu sołectwa Kaźmierz, którą zarejestrowano pod sygn. IV SA/Po 1021/20;

W skargach tych podniesiono tożsame zarzuty i zaprezentowano tożsame uzasadnienia.

W odpowiedziach na opisane powyżej skargi Prokuratora, Wójt Gminy Kaźmierz wniósł o oddalenie skarg w całości ewentualnie w części dotyczącej § 28 zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 28 lipca 2020 r. sygn. IV SA/Po 1013/20 na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) połączył sprawę o sygn. IV SA/Po 1013/20 ze sprawami o sygn.: IV SA/Po 1016/20 oraz IV SA/Po 1021/20 i postanowił prowadzić je dalej pod sygnaturą IV SA/Po 1013/20.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; w skrócie "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Do grupy takich aktów należą niewątpliwie uchwały zaskarżone przez Prokuratora, jako że w świetle art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. stanowią one akty prawa miejscowego, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Prokurator nie jest ograniczony żadnym terminem przy wnoszeniu skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Skargę na przedmiotową uchwałę, zgodnie z treścią art. 53 § 2a p.p.s.a., można bowiem wnieść w każdym czasie. Termin zakreślony w art. 53 § 3 p.p.s.a. w takim przypadku nie obowiązuje.

Przedmiotowe skargi były zatem dopuszczalne.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, sąd stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii naruszeń istotnych. Powyższe wynika z treści przepisów art. 91 ust. 1 zd. 1 w zw. z ust. 4 a contrario u.s.g., w myśl których uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie natomiast z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. pozwalają zatem wyróżnić dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały – co, w ocenie Sądu, miało miejsce w niniejszej sprawie.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonych uchwał – mając na uwadze powyższe reguły kontroli aktów prawa miejscowego przez sądy administracyjne – na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a, który wszakże nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie). W uchwale z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (o ile nie zaznaczono inaczej, przywoływane w niniejszej sprawie orzeczenia sądów administracyjnych pochodzą z internetowej bazy orzeczeń, dostępnej na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, iż sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Sąd w niniejszym składzie stoi na stanowisku, że dopuszczalne jest objęcie kontrolą sądu administracyjnego zaskarżonych uchwał także w częściach wyraźnie w skargach nie zaczepionych, w tym w zakresie obejmującym procedurę podjęcia takich uchwał. Taki pogląd ma oparcie w wypowiedziach orzecznictwa i doktryny. Przykładowo, w wyroku z 11 maja 1993 r., sygn. akt SA/Wr 258/93, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dopuszczalne jest objęcie kontrolą sądową także nie zaskarżonych części uchwały organu gminy i wykorzystanie wyników tej kontroli w formie wystąpienia sygnalizacyjnego przewidzianego w art. 214 k.p.a. [obecnie: art. 155 p.p.s.a. – uw. Sądu], bądź – w przypadku rażącego naruszenia prawa – stwierdzenie nieważności nie zaskarżonych postanowień uchwały. Stanowisko to zostało zaakceptowane również w doktrynie, czego dowodem jest aprobująca glosa J. Borkowskiego do cytowanego wyżej wyroku (OSP 1995, z. 3, s. 122 i n.). Podobnie w wyroku z 21 września 2011 r., sygn. akt II GSK 866/10, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że sąd administracyjny pierwszej instancji nie musi w ocenie legalności zaskarżonej uchwały ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale powinien dokonać wszechstronnej weryfikacji zaskarżonego aktu prawa miejscowego (por. też: wyrok NSA z 03.09.2013 r., II OSK 652/13; wyrok WSA z 19.12.2019 r., IV SA/Po 1071/12). W tym duchu utrzymane jest także stanowisko doktryny, zgodnie z którym, nawet jeśli organ nadzoru nie zaskarży wszystkich sprzecznych z prawem postanowień aktu, sąd może z urzędu stwierdzić nieważność pozostałych, sprzecznych z prawem norm zawartych w tym akcie (tak R. Lewicka, Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, Warszawa 2008, s. 232-233).

Powracając do zaskarżonych uchwał, należy zauważyć, że ich podstawę prawną stanowił przede wszystkim art. 35 u.s.g., zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Jednostkę pomocniczą – w myśl art. 5 ust. 2 u.s.g. – tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Art. 5a ust. 1 u.s.g. stanowi, że konsultacje z mieszkańcami gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy. W myśl art. 5a ust. 2 u.s.g. (w brzmieniu obowiązującym w dacie przyjęcia Statutu) zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy.

Ustawodawca przewiduje zatem dwa rodzaje konsultacji społecznych: (1) obligatoryjne oraz (2) fakultatywne. Pierwsze będą mieć miejsce "w wypadkach przewidzianych ustawą". Zakres ten obejmuje nie tylko sprawy zawarte w ustawach szczególnych wymagających przeprowadzenia konsultacji, ale także te poddane procedurze konsultacyjnej na mocy przepisów u.s.g. – w tym w jej art. 35 ust. 1 (por. m.in.: wyrok WSA z 09.07.2020 r., II SA/Ke 584/20, CBOSA; M. Augustyniak, R. Marchaj [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2018, uw. 2 do art. 5a). Natomiast konsultacje fakultatywne będą mieć miejsce "w innych sprawach ważnych dla gminy", zatem we wszystkich tych, które nie zostały poddane ex lege obowiązkowi konsultacji, a uznane zostały przez organy gminy za istotne (verba legis: "ważne"). Ustawa nie narzuca ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji, pozostawiając te kwestie w gestii rady gminy. Konsultacje adresowane są do mieszkańców gminy. Uczestnikami procesu konsultacji społecznych, o których mowa w art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g., są zawsze dwa podmioty. Pierwszym jest organ konsultujący (decydent) uprawniony do rozstrzygania o sposobie wykonywania zadań publicznych. Jego rolą jest rozstrzygnięcie sprawy, która była przedmiotem konsultacji, a także zorganizowanie konsultacji społecznych pod względem prawnym oraz technicznym. Podmiotem konsultującym są organy gminy, gdyż tylko one posiadają kompetencje do rozstrzygania o sprawach publicznych ważnych dla lokalnej wspólnoty samorządowej. Drugim uczestnikiem konsultacji społecznych jest zbiorowy podmiot konsultowany, czyli mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego przeprowadzającej konsultacje (zob. M. Augustyniak, R. Marchaj [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2018, uw. 5 do art. 5a.

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że zaskarżone uchwały dotyczące statutów sołectw powinny zostać podjęte dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z ich mieszkańcami. Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest bowiem uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. wyrok WSA z 04.09.2018 r., III SA/Kr 288/18, i powołane tam: wyrok WSA z 19.10.2012 r., II SA/Gd 458/12; wyrok NSA z 03.09.2013 r., II OSK 652/13; wyrok WSA z 10.10.2013 r., III SA/Kr 66/13; por. też wyrok WSA z 24.06.2020 r., II SA/Ke 51/20).

Konsultacje przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Zasadniczo wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (por. wyrok WSA z 15.02.2019 r., III SA/Kr 1322/18). Ponadto wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii (por. wyroki NSA: z 01.09.2010 r., II OSK 1310/10; z 26.06.2020 r., II OSK 258/20; por. też wyrok WSA z 06.11.2018 r., III SA/Kr 296/18).

O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. Również wnioski płynące z systematyki analizowanej ustawy o samorządzie gminnym przemawiają za taką interpretacją powołanych przepisów. Przepisy art. 35 u.s.g. zamieszczone zostały w rozdziale 3 tej ustawy, zatytułowanym "Władze gminy", zaś w jej rozdziale 1, zatytułowanym "Przepisy ogólne", znajduje się art. 5a. należy uznać, że miejsce przepisu w danym akcie prawnym nie jest przypadkowe, ale wynika z racjonalnego działania prawodawcy. W rezultacie usytuowanie danego przepisu w ustawie może mieć wpływ na jego znaczenie (tzw. argument a rubrica). W świetle powyższych uwag art. 5a u.s.g. znajduje zastosowanie także w przypadku uchwalania statutu jednostki pomocniczej.

Nie można przy tym nie zwrócić uwagi na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, które odnosi się do wykładni tego przepisu. Jak stwierdził Trybunał w uzasadnieniu wyroku z 23 marca 2003 r. o sygn. U 10/01 (OTK-A 2003, nr 3, poz. 23): "Zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa art. 5a u.s.g. wskazuje na intencję ustawodawcy przypisania radzie gminy kompetencji do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji zarówno w przypadkach konsultacji przewidzianych ustawą, jak i konsultacji "fakultatywnych", przeprowadzanych "w innych sprawach ważnych dla gminy". Instytucja konsultacji z mieszkańcami, o której mowa jest w art. 4 ust. 1 u.s.g. [tu odpowiednio: art. 35 ust. 1 u.s.g. – uw Sądu] jest przy tym jednym z przypadków konsultacji przewidzianych ustawą. Oznacza to, że przeprowadzenie takich konsultacji generalnie powinno zostać poprzedzone podjęciem przez radę gminy uchwały, określającej zasady i tryb prowadzenia konsultacji (por. wyrok TK z 27 listopada 2000 r., U. 3/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 293)." Należy zaznaczyć, że cytowany wyrok TK uwzględniał brzmienie art. 4 ust. 1 u.s.g. według stanu sprzed 30 maja 2001 r., który ówcześnie stanowił, że: "Tworzenie, łączenie, podział i znoszenie gmin, ustalanie ich granic i nazw oraz siedzib władz następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami."

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanych spraw należy zaznaczyć, że Rada Gminy w Kaźmierzu, wezwana do uzupełnienia akt administracyjnych rozpatrywanych spraw i przedłożenia konkretnej dokumentacji dotyczącej przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, podała, że "nie ma dokumentacji potwierdzającej przeprowadzenie konsultacji społecznych przed podjęciem uchwały" (pismo Wójta - k. 40 akt sądowych sprawy o sygn. IV SA/Po 1013/20, - k. 39 akt sądowych sprawy o sygn. IV SA/Po 1016/20, - k. 43 akt sądowych sprawy o sygn. IV SA/Po 1021/20). W badanych sprawach organ nie przedłożył także do akt spraw żadnych dokumentów dotyczących przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, ani podjęcia zaskarżonych uchwał (poza protokołem z sesji LIII Rady Gminy, na której przyjęto Statuty oraz protokołem ze wspólnego posiedzenia Komisji Stałych Rady Gminy z dnia 23 sierpnia 2010 r.).

Tym samym – niezależnie od zarzutów skarg – należy uznać, że zaskarżone uchwały nie zostały w sposób odpowiadający prawu poddane konsultacjom społecznym z mieszkańcami sołectw, co świadczy o istotnym naruszeniu art. 35 ust. 1 u.s.g. W doktrynie i orzecznictwie zasadnie wywodzi się, że o ile sam wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wiążący dla rady gminy, o tyle ich brak jest istotnym naruszeniem prawa, które skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy podjętej w sprawie określenia statutu jednostki pomocniczej (zob. A. Skoczylas [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, art. 35 Nb 5; por. też: E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, "Samorząd Terytorialny" 1997, Nr 1-2, s. 116-117; wyrok NSA z 03.09.2013 r., II OSK 652/13; wyrok WSA z 24.06.2020 r., II SA/Ke 51/20). Jak to już wyżej wspomniano, w świetle art. 91 ust. 1 zd. 1 w zw. z ust. 4 a contrario u.s.g. sankcja nieważności uchwały organu gminy została zastrzeżona wyłącznie dla istotnych naruszeń prawa. "Do kategorii istotnych naruszeń prawa orzecznictwo zalicza naruszenia znaczące, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego – przez ich wadliwą wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał" (wyrok NSA z 15.09.2017 r., I OSK 1136/17).

W związku z powyższym należy stwierdzić, że zaskarżone Statuty zostały uchwalone sprzecznie z prawem, jako podjęte bez uprzedniego przeprowadzenia konsultacji spełniających wymagania określone w art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. Omawiane uchybienie świadczy o istotnym naruszeniu przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał w przedmiocie statutów sołectw. Stwierdzone naruszenia przesądzają o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonych Uchwał w całości (por. wyroki NSA: z 03.09.2013 r., II OSK 652/13, z 26.06.2020 r., II OSK 258/20). To zaś czyni zbędną merytoryczną ocenę zarzutów skarg, dotyczących naruszeń prawa materialnego, jakich Skarżący dopatrzył się w treści poszczególnych postanowień tych Uchwał (por. wyrok WSA z 10.01.2019 r., IV SA/Wa 2699/18, CBOSA; por. też odpowiednio: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 12 do art. 145). Wskazane wyżej, istotne naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania Uchwał powoduje bowiem ich nieważność w całości, bez względu na treść tych uchwał.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone Uchwały w sposób istotny naruszają prawo i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.