Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1699/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 10 ust. 2 pkt 8  i art. 15 ust. 3 pkt 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 844/05 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 844/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę [...] Spółka z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy .

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy : decyzją z dnia [...], Nr [...], [...] Prezydent Miasta T. odmówił [...] Sp. z o.o. ustalenia warunków zabudowy dla przebudowy sklepu z materiałami [...] w T. przy ul. [...], na terenie działek nr [...], [...], [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazał, iż obiekt handlowy, który inwestor zamierza rozbudować nie jest kontynuacją funkcji zabudowy na sąsiednich działkach, ani nie posiada parametrów tej zabudowy, a przede wszystkim już istnieje na przedmiotowych działkach bardzo wysoka intensywność wykorzystania terenu. Dalsze utwardzenie terenu i jego zabudowa zmniejszyłyby wskaźniki terenu biologicznie czynnego do niespotykanych wielkości na obszarze analizowanym. Organ wskazał również, iż zgodnie z brzmieniem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prezydent miasta sporządza studium zawierające część tekstową i graficzną (art. 9 ust. 2 cyt. ust), w którym określa w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające prowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej (art. 10 ust. 2 pkt 8 cyt. ustawy). W związku z tym organ podniósł, iż uchwalone przez Radę Miasta T. w dniu [...] studium (uchwała RMT nr [...]) zakłada na przedmiotowym terenie zabudowę mieszkaniową. Natomiast według informacji dostarczonej przez Inwestora w dniu [...] lutego 2005 r. powierzchnia sprzedaży w wyniku modernizacji zwiększy się z [...] m2 do [...] m2, zatem zgodnie z wyżej cytowanymi przepisami zmiana polegająca na modernizacji sklepu z materiałami budowlanymi i ogrodniczymi wymaga sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie ustaleń w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik [...] Sp. z o.o. wskazał, iż wszelkie ingerencje w prawo własności w tym w zakresie wolności jej zagospodarowania należy ściśle interpretować z przepisami prawa. W przypadku, gdy unormowania prawne okazują się niejasne — w niniejszej sprawie dotyczy to pojęcia sąsiedztwa, należy interpretować je na korzyść właściciela, a zatem szeroko rozumiejąc pojęcie sąsiedztwa. Szerokie pojęcie sąsiedztwa pozwala na przyjęcie do analizy pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, a zatem pozwala zakwalifikować działki ze sobą bezpośrednio nie graniczące, ale również pozwala na porównywanie zamierzeń budowlanych z istniejącą zabudową na tej samej działce. W związku z tym strona skarżąca zwróciła uwagę, iż przebudowa przedmiotowego obiektu stanowiłaby kontynuację istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, co można wykazać przez fakt ich wykonania w takiej samej technologii, jako przedłużenie istniejącego budynku magazynu i zadaszenia. W wyniku tych prac nie powstanie nowy obiekt, który swą funkcją oraz gabarytami lub formą architektoniczną odbiegałby od otaczającej zabudowy czy też przekraczałby linię zabudowy. Dotychczasowe funkcje zieleni będą natomiast polepszone w ten sposób, iż w miejsce dotychczasowego zdegradowanego trawnika powstanie równoważna powierzchnia ogrodu o powierzchni ok. 700' m2, na której jako stałe miejsce ekspozycji będą prezentowane różne formy i odmiany zieleni. W wyniku przebudowy dotychczasowa funkcja handlowa obiektu będzie kontynuowana. Ponadto podniesiono, iż uregulowania studium nie mają w niniejszej sprawie rozstrzygającego znaczenia, nie mają one bowiem mocy wiążącej w stosunku do innych podmiotów niż organy gminy. Zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium nie jest aktem prawnym, a zatem powołanie się w decyzji na jego uregulowania, zdaniem strony jest bezpodstawne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...], Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, iż w świetle dokonanych ustaleń lokalizacja inwestycji polegającej na rozbudowie przedmiotowego obiektu wymaga uprzedniego określenia w miejscowym planie zagospodarowania terenu granic terenów pod budowę tego typu obiektów handlowych (art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym cyt. wyżej). Nie jest natomiast możliwe ustalenie dla tej inwestycji warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto organ wskazał, iż strona błędnie uznała, iż podstawą odmowy były postanowienia studium uwarunkowania i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Odniesienie się do postanowień studium było o tyle istotne, że zgodnie z art. 10 ust 2 pkt 8 cyt. ustawy wyznaczenie granic obszarów dla tego typu inwestycji decyduje o obowiązkowym sporządzaniu dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro zatem w studium nie wyznaczono dla objętego postępowaniem terenu przeznaczenia dla lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, oznacza to, że na przedmiotowym terenie nie są planowane tego typu inwestycje, a tym samym nie zachodzi w tym przypadku przesłanka do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł [...] Sp. z o.o. wskazując, że zastosowana przez organ drugiej instancji interpretacja przepisów art. 15 ust. 3 pkt 4 oraz art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , zakładająca, iż w przypadku rozbudowy obiektu handlowego należy przyjąć do analizy łączną powierzchnie sprzedaży całego obiektu po rozbudowie, nie jest właściwa. Zdaniem strony skarżącej cytowane wyżej przepisy mają zastosowanie wyłącznie do zamierzeń polegających na budowie nowych obiektów lub ewentualnie takich prac budowlanych, które skutkowałyby zwiększeniem dotychczasowej powierzchni sprzedaży do poziomu powyżej 2000 m2. Zamierzenie budowlane skarżącego polega natomiast na wykonaniu rozbudowy istniejącego obiektu, zakładające budowę [...] m2 powierzchni sprzedaży. Takie prace w dyspozycji ww. przepisów się nie mieszczą a z uwagi na to, że na analizowanym obszarze został już umieszczony obiekt o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, brak jest obowiązku sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko organu odwoławczego, zgodnie, z którym, w przypadku rozbudowy obiektu handlowego należy przyjąć łączną powierzchnie sprzedaży całego obiektu po rozbudowie powoduje, iż przedmiotem analizy stałaby się powierzchnia zatwierdzona już pozwoleniem budowlanym z dnia [...], co jest sprzeczne z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał , że skarga nie zasługuje na uwzględnienie stąd też na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270; ze zm.) ją oddalił . Wyjaśniając przesłanki takiego stanowiska wskazano , że podstawą materialno-prawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej do sądu decyzji administracyjnej są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717; ze zm.) . Zgodnie z art. 59 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Poza sporem zdaniem Sądu pozostaje okoliczność, iż działki o numerach geodezyjnych [...], [...] i [...] położone w T., przy ul. [...], objęte wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu , znajdują się na terenie, dla którego od dnia [...] lipca 2004 r. nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest więc możliwe, stosownie do przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu, jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak słusznie zdaniem Sądu wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, możliwość ustalenia warunków zabudowy ograniczają także przepisy określające inwestycje, dla których lokalizacji sporządzenie planu miejscowego jest obowiązkowe. Takim przepisem jest w ocenie Sądu art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu zgodnie, z którym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa się obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz art. 10 ust. 3 tej ustawy ustanawiający obowiązek przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym właśnie przypadku, po upływie 3 miesięcy od dnia ustanowienia tego obowiązku. Przepisy te czytane łącznie z art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu, stosownie do którego w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8, stanowią ograniczenie możliwości lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Jak wynika to z akt administracyjnych, aktualnie istniejący sklep z materiałami [...] ma powierzchnię sprzedaży [...] m2, a w skutek rozbudowy ma ona ulec zwiększeniu do [...] m2, czyli o [...] m2. Mając na uwadze to, że część którą planuje się dobudować będzie niewątpliwie stanowiła wraz z obiektem istniejącym funkcjonalną i faktyczną całość, należy przyjąć, że przedmiotem niniejszej sprawy jest lokalizacja obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m . Lokalizacja takiego obiektu może nastąpić jedynie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidującego przeznaczenie terenu na ten cel .

Powyższa teza w ocenie Sądu pierwszej instancji ma dodatkowe uzasadnienie w szczególnych uwarunkowaniach niniejszej sprawy. Sklep z materiałami budowlanymi i ogrodniczymi w obecnym kształcie posadowiony jest na terenie o gęstej zabudowie i to z istotną przewagą budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego. Na obszarze tym występuje wysoka intensywność wykorzystania terenu: na 21643 m powierzchni należącej do inwestora, zieleń zajmuje 1804 m2,co stanowi 8,3%. Dalsza rozbudowa sklepu ponad dotychczasową powierzchnię niewątpliwie zwiększy w sposób niekorzystny intensywność zabudowy, pogarszając znacząco warunki architektoniczno-urbanistyczne istniejące w tym rejonie. To, że w 1999 r. wydano pozwolenie na budowę takiego obiektu nie powinno dziś, pod rządami aktualnie obowiązujących w zakresie planowania przestrzennego przepisów, ograniczać gminy w możliwości zadecydowania o tym, czy jej zamiarem jest zlokalizowanie na tym właśnie terenie jeszcze większego od dotychczasowego obiektu handlowego, czyli ograniczać w możliwości kształtowania polityki przestrzennej na terenie gminy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł [...] Spółka z o.o. w B. zaskarżając go w całości . Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono .

1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów art. 15 ust. 3 pkt 4 oraz 10 ust.2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która zakłada, iż przy ustalaniu warunków zabudowy w przypadku rozbudowy istniejącego obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży [...] m2 należy przyjąć do analizy łączną powierzchnię sprzedaży całego obiektu po rozbudowie,

2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie przepisu art. 15 ust. 3 pkt. 4 oraz art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w postaci powstania zmiany planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji , gdy odnośnie wnioskowanego terenu istnieje już obiekt powyżej 2000 m 2 powierzchni sprzedaży ,

3) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie zasady, iż wątpliwości należy interpretować na korzyść właściciela.

Wskazując na powyższe, wniesiono uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie go do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego wg norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej wyjaśniono , że zgodnie z art. 15 ust.3 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8, czyli obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m . Uzasadniona jest jak podkreślono więc wątpliwość, czy istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku przebudowy sklepu z materiałami budowlanymi, w wyniku której to przebudowy powierzchnia sprzedaży zwiększy się z [...] m2 do [...] m2. Przedmiotem budowy jest zatem powierzchnia [...] m2, która nie narusza dyspozycji art. 15 ust. 3 pkt.4, a więc w stosunku do tego rodzaju zamierzenia nie ma potrzeby określenia w planie miejscowym terenów pod budowę obiektów handlowych.

Restrykcyjna i nie poparta argumentami prawnymi wykładnia prezentowana przez Sąd pierwszej instancji w ocenie skarżącego stoi w sprzeczności z zasadą państwa prawa. Zauważono, iż na podstawie uzyskanego przez skarżącego pozwolenia budowlanego z dnia [...] nr [...], które zatwierdziło projekt budowlany dla inwestycji marketu z materiałami budowlanymi nastąpiła akceptacja planu budowy oraz zasad zagospodarowania działki przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. W ten sposób zatwierdzono prawo skarżącego do zabudowy przedmiotowego terenu, co zostało stwierdzone w trakcie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Z uwagi na powyższe skarżący ma prawo oczekiwać, iż od chwili wydania decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie ważnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu korzysta ze wzmocnionej ochrony prawnej.

Wzmocniona ochrona prawna uzasadniona jest w takim wypadku nie tylko ze wzglądu na ochroną własności, ale wynika także z potrzeby stworzenia gwarancji ochrony pewności prawa i zaufania obywateli do działań Państwa i administracji publicznej . Natomiast stanowisko Sądu pierwszej instancji , iż w przypadku rozbudowy obiektu handlowego należy przyjąć do analizy łączną powierzchnię sprzedaży całego obiektu po rozbudowie powoduje, iż przedmiotem analizy stałaby się powierzchnia zatwierdzona już pozwoleniem budowlanym z dnia [...]. Dlatego taka interpretacja nie jest do przyjęcia na gruncie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zasad państwa prawa. W demokratycznym państwie prawa nie ma i nie może być a priori założonego prymatu interesu ogólnego nad interesem jednostkowym.

Skarżący podniósł również, iż art. 10 ust.2 pkt 8 oraz 15 ust.3 pkt 4 nie mają zastosowania w jego przypadku albowiem przepisy te dotyczą wyłącznie zamierzeń polegających na budowie nowych obiektów lub ewentualnie takich prac budowlanych, które skutkowałyby zwiększeniem dotychczasowej powierzchni sprzedaży do poziomu powyżej 2000m2. Natomiast zamierzenie budowlane skarżącego objęte wnioskiem o wydanie warunków zabudowy ani nie polega na budowie nowego obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m ani też na wykonaniu rozbudowy istniejącego obiektu, co skutkowałoby przekroczeniem poziomu dotychczasowej powierzchni sprzedaży do poziomu powyżej 2000m2. Budowa [...] m2 powierzchni sprzedaży w sytuacji gdy obiekt przekracza już granicę 2000m2 powierzchni sprzedaży w dyspozycji ww. przepisów się nie mieści.

Orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnemu zarzucono również , iż nie uwzględnił przesłania art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym. Każdy ma bowiem prawo w granicach ustawowych do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, co wynika z konstrukcji prawa własności w polskim systemie prawa. Wszelkie ingerencje w prawo własności w tym w zakresie wolności jej zagospodarowania należy ściśle interpretować z przepisami prawa. Skoro pewne unormowania prawne okazują się być niejasne, to należy interpretować je na korzyść właściciela. Wszelkie luki lub niejasności w przepisach ustawy winny być rozstrzygane właśnie zgodnie z powyższymi zasadami.

Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia 12 grudnia 2007 r. skarżący w całości poparł wywody zawarte w skardze kasacyjnej .

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania . W niniejszej sprawie żadna z przesłanek określonych w art. 183 § 2 ustawy procesowej nie wystąpiła , stąd Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej .

Przystępując do rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej wyjaśnić przede wszystkim należy , iż podstawowym instrumentem kształtowania przestrzeni jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego . To plan w szczególności ustala przeznaczenie terenu , rozstrzyga o sposobie zagospodarowania i warunkach zabudowy . W przypadku braku miejscowego planu gmina zasadniczo nie rozstrzyga o przeznaczeniu obszarów , natomiast funkcję aktu określającego sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu , którego dotyczy zamierzenie inwestycyjne przejmuje decyzja administracyjna .

Bezspornym ustaleniem w rozpoznawanej sprawie pozostaje to , że brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta T.. Zatem w tej sytuacji określenie zagospodarowania terenu odbywa się wyłącznie w decyzji o warunkach zabudowy .

Przedmiotem wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy jest inwestycja polegająca na przebudowie ( rozbudowie ) sklepu z materiałami budowlanymi i ogrodniczymi o powierzchni sprzedaży [...] m 2 o kolejne [...] m 2 w związku z czym po przebudowie powierzchnia sprzedaży wynosić będzie [...] m 2 .

Rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji przyjął stanowisko , że rozbudowa dotyczy obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m 2 . W związku z tym wskazano na treść art. 15 ust. 3 pkt. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80,poz. 717 ze zm. ) dot. zakresu planu miejscowego , który stanowi , iż w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę obiektów handlowych o , których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 a to w szczególności obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m 2 . Zatem przyjęto , iż lokalizacja takiego obiektu może nastąpić jedynie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego . Ponadto uznano , iż w kontekście art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można wydać pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji .

Przesłanki przyjęte przez Sąd , że przy ustaleniu warunków zabudowy w przypadku rozbudowy istniejącego obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży [...] m 2 należy przyjąć do analizy łączną powierzchnię sprzedaży całego obiektu po rozbudowie zakwestionowano zarzutem błędnej wykładni przepisów art. 15 ust. 3 pkt. 4 oraz art. 10 ust. 2 pkt. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej .

Niewątpliwie zarówno w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania jak i w planie zagospodarowania przestrzennego w świetle art. 10 ust. 2 pkt. 8 oraz art. 15 ust. 3 pkt. 4 omawianej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa się granice terenów pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m 2 .

Dlatego też w przypadku takiej inwestycji jak ta w niniejszej sprawie podstawowe znaczenie ma określenie jej powierzchni sprzedaży planowanego przedsięwzięcia . Definicję powierzchni sprzedaży zamieszczono w art. 2 pkt. 19 omawianej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyjmując , iż należy przez to rozumieć tę część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno – użytkową , przeznaczonego do sprzedaży detalicznej , w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów ( bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomi oraz powierzchni pomocniczej , do której zalicza się powierzchnie magazynów , biur, komunikacji , ekspozycji wystawowej itp.) .

Obowiązek określenia we wniosku o ustalenie warunków zabudowy powierzchni sprzedaży w przypadku planowanej budowy , rozbudowy , przebudowy obiektu handlowego wiąże się ze szczególnymi wymaganiami odnoszącymi się do lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów sprzedaży o powierzchni powyżej 2000 m 2 . Lokalizacji tych obiektów co statuują przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może nastąpić jedynie w planie zagospodarowania przestrzennego terenu przewidującego przeznaczenie terenu na ten cel , na co prawidłowo zwrócił uwagę w motywach zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy .

Trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji , iż w przypadku rozbudowy istniejącego obiektu handlowego wielkopowierzchniowego przyjąć należy do analizy łączną powierzchnię sprzedaży całego obiektu po planowanej rozbudowie . Skoro powierzchnia sprzedaży to część ogólnodostępna obiektu handlowego , zatem brak jest przesłanek do wyłączenia z niej już tej części istniejącej w przypadku analizowania rozbudowywanego obiektu handlowego , skoro będzie on stanowił po realizacji jedną funkcjonalną całość . W innym wypadku systematyczna rozbudowa powierzchni sklepowej o kolejne części ( działy ) mogłoby doprowadzić do powstania wielkopowierzchniowego obiektu handlowego , który nie byłby przewidywany na danym terenie w planie miejscowym .

Stąd też nie można w okolicznościach przedmiotowej sprawy uznać zarzutu wadliwej wykładni przepisu art. 15 ust. 3 pkt. 4 oraz art. 10 ust. 2 pkt. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w opisanym wyżej zakresie . Nie doszło tym samym do naruszenia art. 2 Konstytucji, sytuującego , iż Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa , urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej .

Konsekwencją przyjęcia powyższego poglądu jest to , że w tej sprawie nie można za uzasadniony uznać kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie przepisu art. 15 ust. 3 pkt. 4 oraz art. 10 ust. 2 pkt. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskutek przyjęcia wymagania zmiany planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji gdy odnośnie wnioskowanego terenu istnieje już obiekt powyżej 2000 m 2 powierzchni sprzedaży .

Fakt zbudowania handlowego obiektu wielkopowierzchniowego pod rządami innego ( nieobowiązującego) prawa miejscowego w sytuacji rozpatrywania sprawy w momencie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zwalnia organów od stosowania aktualnie obowiązującego prawa w zakresie planowania i zagospodarowania terenu . Wymóg określenia w studium jak i planie zagospodarowania terenów pod budowę obiektów handlowych powyżej 2000 m 2 stanowi warunek ustawowy lokalizowania takich właśnie obiektów stąd też treść taka jako obligatoryjna w odniesieniu do obiektów wielkopowierzchniowych musi zostać w nich zamieszczona. Uwagi odnosząc się do powyższego wymogu wbrew wywodom skargi kasacyjnej nie wiążą się w tej sprawie ze zmianą miejscowego planu , gdyż zmiana może dotyczyć wyłącznie obowiązującego prawa miejscowego a z takim przypadkiem przecież w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia lecz z jego uchwaleniem . Natomiast jak wynika to z analizy akt sprawy na spornym terenie w studium nie przewidziano obiektu handlowego wielkopowierzchniowego .

Ponadto za nieusprawiedliwiony uznać należy także zarzut błędnej wykładni art. 6 ust. 2 pkt. 1 omawianej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym . Stosownie do treści w/w przepisy każdy ma prawo do zagospodarowania terenu , do którego ma prawo ( tytuł prawny ) zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego , jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich .

Niezależnie od tego , iż Sąd pierwszej instancji nie przedstawił wykładni tej normy prawa w motywach zaskarżonego wyroku to przede wszystkim zauważyć należy , iż treści tego przepisu określającego sposób wykonywania prawa własności nie wynika zasada wskazana w skardze kasacyjnej , iż wątpliwości należy interpretować na korzyść właściciela . Jedynie informacyjnie wyjaśnić należy , że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego pośrednio lub bezpośrednio wpływają na sposób wykonywania prawa własności . W ten sposób uprawnione organy działaniami w sferze prawa publicznego oddziaływają na treść prawa ze sfery praw cywilnego .

Skoro zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt. 9 omawianej ustawy w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się potrzeby interesu publicznego to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chroniony prawem interes publiczny wymaga lokalizowania obiektów wielkopowierzchniowych w planach zagospodarowania przestrzennego .

Jedynie na marginesie czynionych rozważań informacyjnie zauważyć należy , iż w celu ochrony interesu publicznego oraz realizacji zasady zrównoważonego rozwoju przyjęto ustawę z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych ( Dz. U. Nr 127 , poz. 880 ) , gdzie za obiekt handlowy wielkopowierzchniowy uznano taki o powierzchni sprzedaży przekraczającej 400 m2 , w którym prowadzona jest jakakolwiek działalność handlowa .

Konkludując uznać zatem należy , że skarga kasacyjna wniesiona w tej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw pozwalających na eliminację z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku .

Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o przepis art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U . Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji wyroku .