Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 689/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36a ust. 13
journal: Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: oraz art. 6a ust. 1 i 6
journal: Dz.U. 2006 nr 97 poz 674
law: Ustawa  z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.), Sędzia del. WSA Iwona Kosińska, Protokolant starszy asystent Piotr Baryga, po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Trzebiatów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 1169/11 w sprawie ze skargi Gminy Trzebiatów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 26 sierpnia 2011 r. nr NK-4.4131.194.2011.BB w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 1169/11, oddalił skargę Gminy Trzebiatów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół z Oddziałami Integracyjnymi w M..

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

Burmistrz Trzebiatowa zarządzeniem z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...], na podstawie art. 36a ust. 1 i 2, ust. 13 w związku art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), powierzył M. S. stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół z Oddziałami Integracyjnymi w M. na okres jednego roku tj. od dnia 1 września 2011 r. do 31 sierpnia 2012 r.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ podkreślił, że M. S. została wyłoniona na stanowisko Dyrektora placówki w drodze konkursu z dnia 1 czerwca 2011 r., w którym nie uzyskała zdecydowanego poparcia, bowiem została wybrana pięcioma głosami przy dziewięcioosobowym składzie Komisji Konkursowej. Argumentując swoje stanowisko odnośnie skrócenia okresu powierzenia stanowiska dyrektora na okres jednego roku organ wskazał na zaistnienie "uzasadnionego przypadku", który jego zdaniem, związany jest z oceną pracy kandydata i jego zachowaniem w okresie poprzedzającym powołanie na stanowisko dyrektora. Organ zwrócił uwagę na: konflikty dyrektora z Radą Pedagogiczną Szkoły, złą atmosferę panującą wokół szkoły, która szkodzi realizacji zadań wychowawczych, skargi na sposób zarządzania szkołą przez dyrektora, niewłaściwą atmosferę w gronie nauczycielskim, która przekłada się na wyniki nauczania uczniów oraz spadek wyników punktowych osiąganych przez uczniów podczas sprawdzianów i egzaminów zewnętrznych, które od wielu lat wypadają poniżej średniej województwa oraz kraju. Wskazano również na niewłaściwy sposób organizacji dyżurów nauczycieli w czasie przerw międzylekcyjnych.

W ocenie organu w trakcie roku, na który powierzono stanowisko – M. S. będzie mogła podjąć próbę przekonania do swojej koncepcji funkcjonowania placówki zarówno nauczycieli, jak i rodziców.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] sierpnia 2011 r., na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Wojewoda Zachodniopomorski stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Trzebiatowa z dnia [...] czerwca 2011 r.

Zdaniem organu nadzoru zarządzenie zostało podjęte z istotnym naruszeniem art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty, który upoważnia organ zatrudniający dyrektora szkoły do powierzenia mu stanowiska na okres krótszy niż pięć lat, lecz nie krótszy niż jeden rok, w sytuacji wystąpienia "uzasadnionego przypadku" podkreślając, że ocena zaistnienia powyższej przesłanki przez organ nie może oznaczać pełnej dowolności w podejmowaniu decyzji przez organ prowadzący szkołę. Wojewoda podkreślił, że wobec braku ustawowej definicji pojęcia "uzasadnionego przypadku" należy je rozumieć jako okoliczności dotyczące szkoły – jako pracodawcy – podając przykład planowanej likwidacji szkoły, bądź sytuacji, gdy sam nauczyciel zwrócił się z takim wnioskiem. Przyczyna uzasadniająca odstąpienie od zasady powierzenia stanowiska dyrektora na okres pięcioletni powinna być realnie istniejąca i obiektywna.

Argumentacja organu jednostki Gminy zawarta w zarządzeniu pozostaje w sprzeczności z uprzednio dokonaną przez Burmistrza Trzebiatowa oceną pracy Dyrektora znajdującą odzwierciedlenie w Karcie oceny pracy M. S. dokonanej 16 maja 2011 r., w której organ przyznał jej ocenę wyróżniającą akcentując jednocześnie właściwe kierowanie pracą Rady Pedagogicznej, tworzenie bogatej oferty tematycznej i warsztatowej w zakresie doskonalenia Rady, które to działania mają pozytywny wpływ na podnoszenie poziomu pracy tego organu szkoły. Ponadto w Karcie oceny pracy wskazano, że koncepcja pracy placówki opracowana przez Dyrektora została ukierunkowana na wszechstronny rozwój uczniów oraz osiąganie zadowalających wyników sprawdzianu po szkole podstawowej i egzaminu gimnazjalnego, co przyniosło oczekiwane rezultaty podczas egzaminów gimnazjalnych z części humanistycznej. Wobec powyższego wątpliwości nasuwa stwierdzenie zawarte w zarządzeniu odnoszące się do spadku wyników punktowych osiąganych przez uczniów podczas sprawdzianów i egzaminów zewnętrznych.

W Karcie oceny pracy podkreślono również uzyskanie przez Dyrektor certyfikatu "Bezpieczna Szkoła", a także pozyskanie kwot na modernizację monitoringu w ramach projektu "Monitoring wizyjny". W tej sytuacji, zdaniem Wojewody, nie znajdują uzasadnienia argumenty odnoszące się do niedostatecznej dbałości Dyrektora Szkoły o bezpieczeństwo uczniów.

Podobnie, w ocenie organu nadzoru, nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym argumenty Burmistrza o narastającym konflikcie Dyrektora z częścią Rady Pedagogicznej w kontekście pisemnej opinii Rady z dnia 4 lutego 2011 r. dotyczącej pracy Dyrektora Zespołu Szkół, w której pozytywnie wypowiedziano się na temat pracy M. S. na zajmowanym stanowisku, uznając ją za osobę dbającą o dobro uczniów, współpracującą z organami szkoły, organem prowadzącym oraz organem nadzoru pedagogicznego, zaznaczając, że uczniowie placówki kierowanej przez Dyrektora osiągają sukcesy w konkursach i olimpiadach.

Dodatkowo organ nadzoru zauważył, że w opinii dotyczącej M. S. sporządzonej przez Związek Nauczycielstwa Polskiego Oddział w Trzebiatowie, uznano ją za dobrego organizatora i menedżera współpracującego z organizacją związkową oraz należycie dbającego o politykę kadrową, uwzględniającą potrzeby szkoły.

Zdaniem Wojewody, nie znajduje również potwierdzenia w materiale dowodowym podniesiony w zarządzeniu fakt napływu w ostatnim czasie skarg na sposób zarządzania Szkołą przez Dyrektora, bowiem organ nadzoru ustalił, że Rada Miejska w Trzebiatowie rozpatrzyła tylko jedną skargę na działalność Dyrektora i uchwałą z dnia 30 czerwca 2011 r. uznała ją za bezzasadną.

W tej sytuacji, wobec posługiwania się w zarządzeniu ogólnikami, brak było podstaw do uznania, że Burmistrz Trzebiatowa wykazał istnienie "uzasadnionego przypadku" pozwalającego na skrócenie okresu powierzenia stanowiska Dyrektora na okres jednego roku, co uzasadniało stwierdzenie nieważności zarządzenia.

Gmina Trzebiatów w skardze na powyższe rozstrzygnięcie zarzuciła naruszenie:

– art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi uzasadniony przypadek stanowiący podstawę skrócenia okresu powierzenia stanowiska Dyrektora;

– art. 36a ust. 13 ustawy oraz art. 6a ust. 1 w związku z ust. 6a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela, polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów a wyrażające się w przyjęciu, że wcześniejsza ocena pracy nauczyciela, dokonana na podstawie art. 6a ust. 1 w związku z ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela, przesądza o wynikach oceny przeprowadzonej w trybie art. 36a ust. 13 ustawy;

– art. 36a ust. 13 ustawy polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu, wyrażające się w przyjęciu, że powierzenie stanowiska dyrektora szkoły na okres krótszy niż 5 lat jest równoznaczne z negatywną oceną pracy nauczyciela;

– art. 6 ust. 2 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 36a ust. 13 ustawy polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów, wyrażające się w przyjęciu, że organ nadzoru może wkraczać w sferę suwerenności gminy w zakresie w jakim realizuje ona zadania własne z zakresu oświaty, w szczególności poprzez nadmierną ingerencję w strategię rozwoju oświaty w gminie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu zaznaczył, że przedmiotem kontroli stało się rozstrzygnięcie nadzorcze wydane przez Wojewodę Zachodniopomorskiego na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, którym organ stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Trzebiatowa z powodu podjęcia go z istotnym naruszeniem art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty. Zarzuty skargi mają na celu wykazanie błędnej wykładni przez organ nadzoru art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty, który stanowi, że stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza się na 5 lat szkolnych. W uzasadnionych przypadkach można powierzyć to stanowisko na krótszy okres, jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, w związku z takim brzmieniem art. 36a ust. 13 ustawy, jako zasadę należy przyjąć powierzenie stanowiska dyrektora szkoły na okres 5 lat szkolnych. Odstąpienie od niej może być uzasadnione wyłącznie wystąpieniem istotnych okoliczności, które winny być wykazane przez organ prowadzący. Argumentacja wskazująca na wystąpienie takiego uzasadnionego przypadku musi być przekonująca i skonkretyzowana poprzez odwołanie się do określonych faktów, znajdujących oparcie w zebranym materiale dowodowym, a przesłanki odstąpienia przez organ prowadzący od reguły 5-letniego powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, powinny być wykazane w zarządzeniu o powierzeniu tej funkcji. Próba późniejszego uzupełnienia takiej argumentacji lub wyjaśnienia swojego stanowiska w sprawie dopiero na etapie skargi lub odpowiedzi na skargę, jest spóźniona.

W ocenie Sądu uzasadnienie zarządzenia Burmistrza, pomimo że obrazuje wątpliwości oraz zarzuty organu w stosunku do zwyciężczyni konkursu na Dyrektora Zespołu Szkół, to nie odnosi się do jakichkolwiek konkretnych dowodów, które miałyby potwierdzać ich słuszność. Porównanie argumentacji Burmistrza ze znajdującym się w aktach sprawy materiałem dowodowym oraz dołączonymi przez stronę skarżącą dokumentami, potwierdza stanowisko Wojewody, iż powołanie się przez organ na "uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty, nastąpiło z istotnym naruszeniem prawa.

W zarządzeniu Burmistrz podał, że M. S. wybrana została w trybie konkursowym pięcioma głosami "za" przy dziewięcioosobowym składzie Komisji Konkursowej, co oznacza, że kandydatka nie uzyskała zdecydowanego poparcia. Powołanie tej okoliczności, jak można domniemać, miało na celu osłabienie wagi konkursowego zwycięstwa kandydatki M. S.. W ocenie Sądu, to ile głosów uzyskał zwycięzca konkursu od członków komisji konkursowej w ogóle nie może przekładać się na okres powierzenia stanowiska dyrektora szkoły. Skoro dany kandydat uzyskał największą ilość głosów "za" i ilość ta stanowiła jednocześnie bezwzględną większość, to nieuprawniona jest próba dyskredytowania takiego wyniku, w kontekście obowiązku organu prowadzącego powierzenia zwycięzcy konkursu stanowiska dyrektora, co do zasady na okres 5 lat.

Następnie Burmistrz zwrócił uwagę, że M. S. zajmowała stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół z Oddziałami Integracyjnymi w M. w poprzedniej kadencji, jednak przez okres 5 lat konflikt z częścią Rady Pedagogicznej narastał. Wokół szkoły, w ocenie Burmistrza, panuje zła atmosfera, która szkodzi realizacji zadań wychowawczych, zaś wyniki uczniów szkoły podstawowej wchodzącej w skład Zespołu są najniższe w Gminie. Ponadto, organ powołał się na napływające w ostatnim czasie skargi na sposób zarządzania szkołą przez Dyrektora oraz na złą atmosferę panującą w szkole.

Oceniając wagę tych zarzutów przez pryzmat przesłanek do powierzenia M. S. funkcji Dyrektora jedynie na okres 1 roku szkolnego, który – jak to określono – ma być dla Dyrektora okresem próby przekonania do swoich koncepcji funkcjonowania placówki nauczycieli i rodziców, Sąd Wojewódzki stwierdził, że taka argumentacja jest nieuprawniona.

Komisja konkursowa, w skład której wchodzą trzej przedstawiciele organu prowadzącego, dwóch przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny, po jednym przedstawicielu: rady pedagogicznej, rady rodziców, zakładowych organizacji związkowych, bezwzględną większością głosów uznała, że najlepszym kandydatem na Dyrektora Zespołu Szkół w M. będzie M. S..

Konflikt z częścią Rady Pedagogicznej trudno uznać jako zarzut, który przemawiałby za poddaniem w wątpliwość zasadność powierzenia M. S. funkcji Dyrektora na okres 5 lat. To, że nie u wszystkich nauczycieli wchodzących w skład grona pedagogicznego kandydatka, jako dotychczasowy ich przełożony, uzyskiwała pełną akceptację, niewątpliwie może być oceniane jako niedostatek. Tym niemniej, w grupie prawie 50 nauczycieli i pracowników szkoły, okolicznością zrozumiałą jest, że mogą znaleźć się i takie osoby, które pracę dotychczasowego Dyrektora oceniają krytycznie. Istotne jest jednak to, że według protokołu posiedzenia rady pedagogicznej, mającej na celu ocenę pracy Dyrektora prawie 3/4 głosujących członków grona pedagogicznego zaopiniowało dotychczasową pracę M. S. pozytywnie.

Całkowicie nieuzasadniony został w zarządzeniu zarzut panowania wokół szkoły złej atmosfery. Również, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, nieprecyzyjne okazały się zarzuty co do wyników osiąganych dotychczas w Zespole Szkół, tym bardziej że odwołują się one tylko do szkoły podstawowej, a i w tym przypadku niewiadomym jest, czy organ prowadzący szkołę miał na względzie podobne placówki z oddziałami integracyjnymi.

Za chybiony Sąd uznał również stawiany Wojewodzie zarzut, iż wobec krytycznych uwag zawartych w zarządzeniu Burmistrza co do dotychczasowej pracy M. S. organ nadzoru odwołał się on do oceny pracy Dyrektor M. S. podpisanej przez Burmistrza w dniu 16 maja 2011 r., a więc 2 tygodnie przed dniem przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora. W ocenie pracy Burmistrz wystawił M. S. ocenę wyróżniającą. W Karcie oceny pracy zawarto same pozytywne wnioski co do pracy Dyrektora, nie odnotowując żadnych niedociągnięć. Ocena ta jest rażąco odmienna od tej, jaką w zarządzeniu zaprezentował Burmistrz w uwagach co do dotychczasowych osiągnięć M. S.. Wbrew zarzutom skargi, ocena dokonana w Karcie oceny pracy, dotyczyła także, a nawet przede wszystkim, realizacji przez M. S. obowiązków wynikających z zajmowanego stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół.

Trafnie Wojewoda ocenił jako nieznajdujący odzwierciedlenia w dokumentach powoływany przez Burmistrza zarzut napływających w ostatnim czasie skarg. Tu Wojewoda zaakcentował, że w istocie tylko jedna z nich była rozpatrzona przez Radę Miejską i uznana za niezasadną. Próba zakwestionowania stanowiska Wojewody i umocnienia własnej argumentacji przez Burmistrza, polegająca na dołączeniu do skargi 9 pism (skarg) na Dyrektora, okazała się w ocenie Sądu, nie tylko spóźniona ale i nieuzasadniona. Sąd Wojewódzki podkreślił, że dwie skargi na pracę Dyrektora dołączone do skargi nie mogły być znane organowi prowadzącemu w momencie wydawania zarządzenia, bowiem wpłynęły do organu już po wydaniu zarządzenie (noszą daty 23 sierpnia 2011 r. i 4 września 2011 r.). Ponadto 6 z pozostałych 7 pism wpłynęło do organu w okresie po przeprowadzonym konkursie a przed wydaniem zarządzenia, tj. w czerwcu 2011 r. Burmistrz w żaden sposób nie ocenił zasadności tych skarg, nie tylko biorąc pod rozwagę okres ich złożenia ale i wagę sformułowanych w nich zarzutów wobec Dyrektora w kontekście dotychczasowego, 5-letniego zarządzania Zespołem Szkół. Z tych przyczyn powołanie się przez Burmistrza na napływające skargi na Dyrektora Zespołu Szkół w zarządzeniu nie mogło być nawet poddane merytorycznej ocenie przez Wojewodę w kontekście przyjęcia przez organ wystąpienia "uzasadnionego przypadku", o który mowa w art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty.

Ponadto, za całkowicie niezrozumiały uznał Sąd argument powierzenia M. S. funkcji Dyrektora na okres jednego roku, celem "podjęcia próby przekonania do swojej koncepcji funkcjonowania placówki nauczycieli oraz rodziców", skoro osoba ta placówką tą już zarządzała w poprzedniej kadencji. Wskazana przez Burmistrza przesłanka stoi również w oczywistej sprzeczności z uzyskaniem przez M. S. pozytywnej oceny zarówno ze strony Rady Rodziców jak i zdecydowanej większości Rady Pedagogicznej.

Podniesiony zaś w końcowej części skargi zarzut nieuzasadnionego wkraczania przez organ nadzoru w sferę suwerenności gminy w zakresie realizacji zadań z zakresu oświaty poprzez nadmierną ingerencję w strategię rozwoju oświaty w gminie wskazuje na swego rodzaju kontestowanie ustawowych zasad związanych z wyborem i powierzeniem funkcji kierowniczych w szkołach i placówkach. To ustawodawca określił sposób wyłaniania dyrektorów szkół i placówek w formie konkursów, nie dając tym samym organom gminy pełnej swobody w tym zakresie. Mieć jednak trzeba na uwadze, że przedstawicielom organu prowadzącego zagwarantowano największą ilość członków (głosów) w komisji konkursowej. Tym niemniej, głosy te przyznano także organowi sprawującemu nadzór pedagogiczny jak i społeczności szkolnej, której głos jest istotny właśnie z punktu widzenia zapewnienia pozytywnej atmosfery w szkole i wokół niej. To, że ocena wszystkich członków komisji konkursowej nie jest zbieżna z opinią organu prowadzącego oznacza, że większość członków komisji konkursowej nie podzieliła stanowiska tego organu.

Z tych względów Sąd Wojewódzki uznał, że skarga jest niezasadna i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlega oddaleniu.

Gmina Trzebiatów w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania podług norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty, wyrażające się w przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi uzasadniony przypadek będący przesłanką do powierzenia M. S. stanowiska Dyrektora na okres krótszy niż 5 lat, tj. na okres 1 roku;

2) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty oraz art. 6a ust. 1 w zw. z ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela, wyrażające się w przyjęciu, że wcześniejsza ocena pracy nauczyciela dokonana na podstawie art. 6a ust. 1 w zw. z ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela przesądza o wynikach oceny dokonanej w trybie art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty, do dokonania której organ prowadzący szkołę jest zobowiązany;

3) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty, wyrażające się w przyjęciu, że powierzenie stanowiska dyrektora szkoły na okres krótszy niż 5 lat jest równoznaczne z negatywną oceną pracy nauczyciela.

Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 233 §1 Kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. wyrażające się w dowolnej, uchybiającej zasadom logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego ocenie dowodów w postaci dokumentów – skarg na działania M. S., które wpływały do organu prowadzącego, tj. przyjęcie, że dokumenty te nie mają przymiotu dowodu, na podstawie, którego powinny być ustalane okoliczności faktyczne, bowiem wpłynęły do organu prowadzącego już po wydaniu zarządzenia, podczas gdy dowody te potwierdzają fakt istnienia złej atmosfery w społeczności lokalnej, związanej ze szkołą i skonfliktowania M. S. ze środowiskiem nauczycielskim w placówce.

Zdaniem skarżącej Gminy nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu odnośnie wykładni art. 36a ust. 13 u.s.o. i zawartego w nim pojęcia "uzasadnionego przypadku". Gdyby ustawodawca nie chciał pozostawić adresatowi normy prawnej zawartej w art. 36a ust. 13 u.s.o. pewnej swobody polegającej na możności kierowania się strategią gminy w organizowaniu systemu edukacji, za który jest odpowiedzialny organ prowadzący, czy też cechami osobistymi i okolicznościami dotyczącymi kandydata, to nie posługiwałby się zwrotem niedookreślonym, swego rodzaju klauzulą generalną. Konflikt i podział grona pedagogicznego, przemawia za zasadnością oceny dokonanej przez organ prowadzący, wyrażającej się w przyjęciu, że zachodzi uzasadniony przypadek, przemawiający za powierzeniem M. S. stanowiska na krócej niż 5 lat – to jest na rok. Dalej podniesiono, że niezasadnie przyjął Sąd I instancji, że okoliczność złej atmosfery panującej wokół szkoły nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Jest to wynikiem nienależytej oceny dowodów w postaci skarg dotyczących działalności M. S.. Sąd skupił się na stwierdzeniu, iż większość z tych skarg, jako że wpłynęła albo po konkursie na dyrektora albo po wydaniu zarządzenia, albo po wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego nie może być przedmiotem żadnych ustaleń – a zatem żadnym przydatnym dowodem w sprawie. Takie rozumowanie jest błędne i skutkuje naruszeniem art. 233 § 1 k.p.c, który na mocy art. 106 § 5 p.p.s.a. znajduje w przedmiotowym postępowaniu zastosowanie. Złożone skargi dotyczące działalności M. S. miały przede wszystkim na celu wykazanie zaistnienia okoliczności owej złej atmosfery panującej wokół szkoły. Sam fakt, że tak znaczna ilość osób związanych ze szkołą ocenia źle działalność M. S. dowodzi, że wokół szkoły panuje zła atmosfera. Dla stwierdzenia tego faktu nie jest potrzebna ocena zasadności skarg. Tym samym Sąd przekroczył granicę swobody oceny dowodów. Ponadto wskazano, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisów art. 36a ust. 13 u.s.o. i art. 6a ust. 1 w zw. z ust. 6 Karty Nauczyciela co do wzajemnej relacji tych norm prawnych. Ocena M. S. zawarta w karcie oceny pracy nauczyciela, dokonana była na innej podstawie prawnej i pod innym kątem niż ocena okoliczności dotyczących okresu powierzenia stanowiska dyrektora. Ocena M. S. dokonana na podstawie art. 6a ust. 1 w zw. z ust. 6 Karty Nauczyciela dokonana został pod kątem oceny nauczyciela jako pedagoga. Organ prowadzący szkołę uznał, iż kwalifikacje zawodowe – jako nauczyciela – M. S. uzasadniają tak wysoką ocenę.

Jednocześnie organ prowadzący szkołę zobowiązany był do oceny nie tyle zachowania i pracy M. S. na stanowisku dyrektora, ale przede wszystkim oceny sytuacji panującej w szkole i tego jaki wpływ ma fakt i sposób sprawowania przez M. S. funkcji dyrektora szkoły na funkcjonowanie placówki, a nadto na wykonywanie przez gminę zadania własnego, jakim jest edukacja publiczna. To powoduje, że nie można utożsamiać pozytywnej oceny dokonanej w karcie oceny pracy z koniecznością powierzenia stanowiska na okres 5 lat.

Takie wnioski płyną przede wszystkim z wykładni systemowej przepisów Karty Nauczyciela i u.s.o. oraz z domniemania racjonalności prawodawcy. Bowiem gdyby zamierzeniem ustawodawcy było aby pozytywna ocena dokonana na podstawie art. 6a Karty Nauczyciela wykluczała możliwość powierzenia stanowiska dyrektora na okres krótszy niż lat 5 -na podstawie art. 36a ust. 13 u.s.o., to nie pozostawiałby tej decyzji organowi prowadzącemu szkołę, a uzależniałby podjęcie decyzji o okresie na jaki ma być powierzane stanowisko od wyników oceny w trybie art. 6a Karty Nauczyciela. Tym samym nie można uznać, by ocena wyróżniająca przyznana w karcie oceny pracy nauczyciela przesądzała o niezasadności powierzenia funkcji dyrektora szkoły na okres krótszy niż 5 lat.

Zdaniem skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny zdaje się podzielać stanowisko Wojewody Zachodniopomorskiego, który utożsamia powierzenie funkcji dyrektora na okres krótszy niż 5 lat z faktem dokonania negatywnej oceny osoby kandydata. Taki wniosek na gruncie przepisów ustawy o systemie oświaty jest nieuprawniony. Powierzenie funkcji dyrektora placówki oświatowej na okres krótszy niż 5 lat nie jest tożsame z dokonaniem negatywnej oceny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, przewidzianych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Z uwagi na sposób sformułowania zarzutów zostaną one omówione łącznie.

Zauważyć bowiem trzeba, że zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 36a ust. 13 ustawy w istocie został uzasadniony argumentacją dotyczącą stanu faktycznego, a przy tym opartą na błędnym założeniu.

Mianowicie autor skargi kasacyjnej naruszenia wymienionego przepisu dopatruje się w tym, że Sąd Wojewódzki z jednej strony ustalił, iż: "w szkole zachodzą konflikty i M. S. pozostaje w konflikcie ze znaczną częścią grona pedagogicznego, co powoduje rozłam i podział szkoły", a z drugiej strony uznał, że nie zachodzi "uzasadniony przypadek" przemawiający za powierzeniem stanowiska dyrektora na okres krótszy niż 5 lat.

Odnosząc się do tego zarzutu należy w pierwszej kolejności podkreślić, że autor skargi kasacyjnej nie przedstawił żadnych uwag co do wykładni wymienionego przepisu.

Natomiast subsumcja dokonana przez organ nadzoru i zaakceptowana przez Sąd Wojewódzki oparta została na innych ustaleniach, niż wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wyraźnie zaznaczył, że nieuprawniona była argumentacja Burmistrza dotycząca konfliktu Dyrektora z częścią Rady Pedagogicznej, złej atmosfery w szkole oraz skarg na sposób zarządzania szkołą przez Dyrektora.

W rezultacie przychylając się do oceny stanu faktycznego, dokonanej przez organ nadzoru, Sąd Wojewódzki uznał, że w sprawie nie zaistniały przesłanki odstąpienia przez organ prowadzący od reguły pięcioletniego powierzenia stanowiska Dyrektora Szkoły.

Z uwagi na podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów prawa procesowego w zakresie oceny materiału dowodowego– stwierdzić należy, że zarówno organ nadzoru, jak i Sąd dokonały wnikliwej i wszechstronnej weryfikacji wszystkich zebranych w sprawie dowodów.

Zawarta w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego i uzasadnieniu wyroku analiza okoliczności istotnych w sprawie jest rzeczowa, obiektywna i logiczna.

Słusznie zwrócono uwagę, że według protokołu posiedzenia Rady Pedagogicznej, mającego na celu ocenę pracy Dyrektora większość głosujących (prawie 3/4) zaopiniowała dotychczasową jego pracę pozytywnie.

Dodać trzeba, że pisemna opinia Rady Pedagogicznej z 9 lutego 2011 r. szczegółowo odnosi się do wielu ważnych aspektów działalności Dyrektora Szkoły.

Trafne jest też wnioskowanie Sądu co do tego, że spóźniona i bezskuteczna okazała się próba zakwestionowania stanowiska Wojewody na etapie wnoszenia skargi.

Przedstawione bowiem przez Burmistrza skargi na działanie Dyrektora Szkoły wniesione zostały po dacie konkursu na stanowisko dyrektora bądź po dacie w jakiej wydane było zarządzenie o powierzeniu stanowiska dyrektora, a ponadto nie została oceniona ich zasadność w kontekście dotychczasowego pięcioletniego zarządzania Zespołem Szkół.

Natomiast jedna skarga rozpatrzona przez Radę Miejską uznana została na mocy uchwały z 30 czerwca 2011 r. za bezzasadną.

Zgodzić się należy ze stwierdzeniem Sądu, że sam fakt wniesienia skarg, bez oceny ich zasadności, nie mógł stanowić podstawy wydanego przez Burmistrza zarządzenia.

Przede wszystkim należy jednak zauważyć, że jednostkowe skargi złożone na Dyrektora Szkoły nie mogły podważyć wyniku konkursu przeprowadzonego 1 czerwca 2011 r. oraz oceny pięcioletniej dotychczasowej działalności Dyrektora wynikającej z opinii Rady Pedagogicznej z 9 lutego 2011 r., a także oceny samego Burmistrza dokonanej w maju 2011 r.

Niewątpliwie podkreślenia wymaga to, że uzasadnienie zarządzenia Burmistrza z [...] czerwca 2011 r. pozostaje w całkowitej sprzeczności z jego własną oceną pracy Dyrektora Szkoły z dnia 16 maja 2011 r. Jak słusznie zaznaczył Sąd Wojewódzki Dyrektor M. S. uzyskała ocenę wyróżniającą, a w dokumencie: Karta oceny pracy – zawarto same pozytywne wnioski co do pracy Dyrektora Szkoły, nie odnotowując żadnych niedociągnięć.

Zaakcentować przy tym należy, że ocena Burmistrza podjęta została w trybie art. 6a ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela stanowiącym, że oceny pracy dyrektora szkoły dokonuje organ prowadzący szkołę w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny. Jednoznaczna treść przytoczonego przepisu oraz Karty oceny pracy z dnia 16 maja 2011 r. – czyni całkowicie bezzasadnym zarzut naruszenia art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 6a ust. 1 w zw. z ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela.

Niezrozumiałe jest twierdzenie strony skarżącej, że: "ocena M. S. zawarta w Karcie oceny pracy, dokonana została na innej podstawie prawnej i pod innym kątem niż ocena okoliczności dotyczących okresu powierzenia stanowiska dyrektora. Ocena M. S. dokonana na podstawie art. 6a ust. 1 w zw. z ust. 6 dokonana została pod kątem oceny nauczyciela jako pedagoga. Organ prowadzący szkołę uznał, iż kwalifikacje zawodowe – jako nauczyciela – M. S. uzasadniają tak wysoką ocenę".

Zacytowany wywód ze skargi kasacyjnej pozostaje w rażącej sprzeczności z treścią oceny Burmistrza z 16 maja 2011 r., która w całości odnosi się do działalności M. S., jako Dyrektora Zespołu Szkół z Oddziałami Integracyjnymi, pełniącego tę funkcję od września 2006 r.

W Karcie pracy szczegółowo opisano m.in. koncepcję pracy szkoły opracowaną przez Dyrektora oraz programy poprawy jakości kształcenia. Zaznaczono, że poszerzyła ona ofertę edukacyjną szkoły i zainspirowała nauczycieli do wdrażania programów autorskich. Odniesiono się też do sprawowanego przez Dyrektora nadzoru pedagogicznego i działalności na rzecz środowiska lokalnego. Stwierdzono, że: "opiniowana dokształca się w zakresie organizacji zarządzania i nadzoru pedagogicznego; prowadzi odpowiednią politykę kadrową; zorganizowała grupy edukacyjno-terapeutyczne". Podano, że Zespół Szkół uzyskał certyfikat "Bezpieczna szkoła", certyfikat "Szkoła humanitarna" i został przyjęty w poczet Klubu Szkół UNICEF. Wskazano również, że M. S. wyróżnia się pracowitością, sumiennością. Obowiązki wynikające z zajmowanego stanowiska wykonuje bardzo rzetelnie i z dużym zaangażowaniem. Jest osobą cenioną i szanowaną przez społeczność lokalną. Prawidłowo dysponuje środkami finansowymi, sukcesywnie wzbogacając i unowocześniając bazę dydaktyczną szkoły.

W świetle takiej oceny Burmistrza z dnia 16 maja 2011 r. uzasadnione było stwierdzenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego co do braku obiektywizmu i rzetelności przy dokonywaniu przez organ prowadzący ustaleń warunkujących okres powierzenia stanowiska Dyrektora szkoły.

W konsekwencji uprawnione było wnioskowanie organu nadzoru, a następnie Sądu Wojewódzkiego, że wskazane w zarządzeniu Burmistrza przyczyny powierzenia stanowiska dyrektora szkoły na okres roku nie znalazły potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie.

Jako prawidłowe należało uznać stanowisko Sądu Wojewódzkiego, który w konkluzji rozważań zaznaczył, iż rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody podjęte zostało zgodnie z przyznanymi organowi nadzoru kompetencjami, a w jego uzasadnieniu zawarto przekonującą argumentację o istotnym naruszeniu przez Burmistrza przepisu art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.