Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 140/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2020 poz 1123
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - t.j.
journal: Dz.U. 2020 poz 961
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej - t.j.
journal: Dz.U. 2009 nr 124 poz 1030
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz  dróg pożarowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Joanna Człowiekowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy [...] w K. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...] w przedmiocie nakazania wykonania drogi pożarowej skargę oddala


UZASADNIENIE

Wspólnota Mieszkaniowa [...] w K. – dalej: strona skarżąca, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Komendant Państwowej Straży Pożarnej z dnia 19 listopada 2020 r., znak: [...] w przedmiocie nakazania wykonania drogi pożarowej.

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 17 lutego 2020 r. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w K. przeprowadził w budynku wielorodzinnym zlokalizowanym na [...] w K., czynności kontrolno-rozpoznawcze w zakresie: kontroli przestrzegania przepisów przeciwpożarowych, oceny zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej rozwiązań technicznych zastosowanych w obiekcie budowlanym, rozpoznania możliwości i warunków prowadzenia działań ratowniczych przez jednostki ochrony przeciwpożarowej oraz postępowania z substancjami zubożającymi warstwę ozonową, fluorowanymi gazami cieplarnianymi i pozostałymi fluorowanymi gazami cieplarnianymi w rozumieniu ustawy z dnia 15 maja 2015 r. o substancjach zubożających warstwę ozonową oraz o niektórych fluorowanych gazach cieplarnianych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2221 z późn. zm.), wykorzystywanymi w ochronie przeciwpożarowej, a także systemami ochrony przeciwpożarowej oraz gaśnicami zawierającymi te substancje lub gazy lub od nich uzależnionym. W trakcie czynności kontrolnych, z których sporządzono protokół z dnia 19 lutego 2020 r. znak [...]

W trakcie czynności kontrolno-rozpoznawczych stwierdzono wymienione w protokole uchybienia z zakresu ochrony przeciwpożarowej w zakresie braku zapewnienia drogi pożarowej spełniającej warunki określone w rozporządzeniu w sprawie zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (brak możliwości przejazdu oraz zawracania pojazdów pożarniczych).

W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w K. decyzją nr [...] z dnia 19 sierpnia 2020 r. znak: [...], nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową [...] w K. obowiązek wykonania drogi pożarowej zapewniającej przejazd bez cofania lub zakończonej placem manewrowym o wymiarach 20m x 20m, względnie zastosowania innego rozwiązania umożliwiającego zawrócenie pojazdu pożarniczego, w terminie do dnia 30 grudnia 2021 r.

Od powyższej decyzji pismem z dnia 1 września 2020 r. strona skarżąca złożyła odwołanie, w którym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania przed organem I Instancji. W odwołaniu zarzuciła niedostateczne i niepełne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z której nie wynika, dlaczego organ nałożył obowiązki, które nie mogą być wykonane, bo są niewykonalne, wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, w wyniku czego nie podjęto wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nie wyjaśniono wszystkich okoliczności rozpoznawanej sprawy

[...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia z dnia 19 listopada 2020 r., znak: [...] na podstawie art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1123 z późn. zm.), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), § 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r., w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030), w związku z art. 4 ust. 1 pkt 5 oraz ust. 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2020 r., poz. 961 z późn. zm.) wydał decyzje nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I Instancji.

W uzasadnieniu decyzji, organ wskazał, że przedmiotowy obiekt budowlany posiada dwanaście kondygnacji nadziemnych i jedną podziemną oraz wysokość około 35,5 m. Zgodnie z § 8 oraz § 209 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zakwalifikowany jest do grupy wysokości "wysokie" (W) i zaliczony jest do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV (obiekty mieszkalne). Wskazał, że zgodnie z § 12 ust. 1 pkt. 2 cyt. rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, do przedmiotowego obiektu budowlanego należy doprowadzić drogę pożarową o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającą dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej o każdej porze roku. Ponadto droga pożarowa powinna spełniać wymagania wskazane w ww. rozporządzeniu, w tym zapewniać przejazd bez cofania lub być zakończona placem manewrowym o wymiarach 20 m x 20 m, względnie można być przewidziane inne rozwiązania umożliwiające zawrócenie pojazdu pożarniczego.

Obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego został przez ustawodawcę określony w sposób jednoznaczny i bezwzględny w zapisach ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Między innymi, w art. 4 ust. 1 pkt 5 cyt. powyżej ustawy o ochronie przeciwpożarowej zobligowano właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu, aby zapewniając jego ochronę przeciwpożarową, przygotował budynek do prowadzenia akcji ratowniczej.

Mając powyższe ustalenia na uwadze, organ II Instancji nie przychylił do podnoszonego przez Wspólnotę zarzutu dotyczącego faktu, iż Wspólnota nie tylko nie jest właścicielem gruntu, ale i nie dysponuje terenem wokół budynku, ponieważ nakaz zawarty w zaskarżonej decyzji związany jest z obowiązkiem wynikającym z konieczności zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego budynku, w którym przeprowadzono czynności kontrolno-rozpoznawcze, a nie terenu. Ustawodawca określił w sposób jednoznaczny i bezwzględny w ustawie o ochronie przeciwpożarowej, na kim spoczywa obowiązek przygotowania budynku do prowadzenia akcji ratowniczej, w z w z tym nie można uznać za zasadny argument strony, zgodnie z którym w sytuacji w której wiemy kto włada danymi terenami organ powinien decyzję wydać na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] oraz Gminy Miejskiej K..

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego faktu, iż Spółdzielnia nie dysponuje stosownym terenem, na którym można by zaprojektować i wykonać drogę pożarową, organ podkreślił, że ww. przepisy wskazują na bezwzględny obowiązek doprowadzenia drogi pożarowej do budynku, a w przypadku niemożności zapewnienia takiej ochrony przeciwpożarowej, przewidują rozwiązania zamienne m.in. na podstawie § 13 ust. 4 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, o których organ l Instancji słusznie informował w zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy nie zgodził się również z zarzutem dotyczącym wadliwego przeprowadzenie postępowania dowodowego, w wyniku czego nie podjęto wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie wszystkich okoliczności rozpoznawanej sprawy. Wyjaśnił, że organ administracji, którego zadaniem jest dbanie o przestrzeganie bezpieczeństwa przeciwpożarowego nie jest w żadnym wypadku zobowiązany do badania czy istnieje możliwość zapewnienia drogi pożarowej o parametrach i na zasadach określonych w przepisie szczegółowym (rozporządzenie MSWiA w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych). Jeżeli taki obowiązek nie mógłby być spełniony na zasadach wprost wynikających z przepisów, to właściciel zobligowany jest do zapewnienia rozwiązań zamiennych za zgodą właściwego komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej. To na właścicielu takiego budynku spoczywa inicjatywa i przedstawienie organowi ochrony przeciwpożarowej konkretnego rozwiązania zamiennego. Ponadto prawo zabudowy nie jest związane wyłącznie z prawem własności, ale również może wynikać z praw obligacyjnych. Zatem fakt, że osoba odpowiedzialna za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej nie dysponuje stosownym terenem nie powoduje samo przez się braku możliwości urządzenia przedmiotowej drogi na sąsiednim gruncie, na podstawie innego tytułu niż własność. W szczególności okoliczność ta nie powoduje, iż obecny brak tytułu prawnego do sąsiedniej nieruchomości ma charakter trwały, tj. nieusuwalny. Zawarcie jakiejkolwiek umowy obligacyjnej lub pozyskanie tytułu prawnego do nieruchomości w postaci ograniczonego prawa rzeczowego stan ten może zmienić. Nakładając obowiązek doprowadzenia drogi pożarowej organ l instancji nie wskazał konkretnego sposobu wykonania tego obowiązku, dając tym samym możliwość wyboru optymalnego sposobu uzyskania prawa do nieruchomości, po których mogłaby przebiegać droga pożarowa.

Organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutu dotyczącego przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej oraz wydania decyzji administracyjnej o treści sprzecznej z zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, podkreślił, że wydawanie decyzji związanych z nakazem doprowadzenia drogi pożarowej nie jest czymś wyjątkowym, lecz jest konsekwencją stwierdzenia nieprawidłowości w tym zakresie. W ocenie organu każdy przypadek powinien być rozpatrywany indywidualnie, niemniej jednak fakt, że osoba zobligowana do realizacji obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej dysponuje jedynie budynkiem, nie zwalnia jej ze spoczywającej na niej odpowiedzialności. Dlatego też tego typu decyzje wydawane są zarówno na inne wspólnoty mieszkaniowe, zarządców jak i inne osoby, również, gdy posiadają jedynie budynek, do którego wymagane jest doprowadzenie drogi pożarowej.

Podsumowując organ odwoławczy podkreślił, że w art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej jednoznacznie wskazano właściciela budynku, jako osobę, na której spoczywa obowiązek spełnienia wszystkich wymagań z zakresu ochrony przeciwpożarowej, i która powinna podjąć wszelkie działania zmierzające do doprowadzenia drogi pożarowej. Natomiast w zakresie kompetencji organów Państwowej Straży Pożarnej leży jedynie nadzór nad sposobem wywiązywania się z obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, który jest realizowany m. in. podczas przeprowadzanych czynności kontrolno-rozpoznawczych. Podkreślono, że u podstaw regulacji dotyczących doprowadzenia drogi pożarowej do obiektu budowlanego, leży ochrona życia i bezpieczeństwa ludzi. Dopuszczenie do sytuacji, w której ochrona tych wartości byłaby zagrożona nie może zostać zaakceptowana.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wspólnota Mieszkaniowa zarzuciła ww. decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, tj.:

1) art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy zamiast uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, tj.

2) art. 107 § 2 i 3 k.p.a. poprzez dowolność w wydaniu zaskarżonej decyzji przez:

a) niedostateczne i niepełne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z którego nie wynika, dlaczego organ narzucił obowiązki, które są niewykonalne, pomimo tego, że Wspólnota o tym informowała;

b) wydanie decyzji jedynie odnośnie budynku [...] pomimo, że wokół jest mnóstwo budynków, co, do których nie jest prowadzone żadne postępowanie przez Komendanta Straży Pożarnej;

3) art. 7 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, w wyniku czego nie podjęto wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie wszystkich okoliczności rozpoznawanej sprawy - co dotyczy choćby braku wzięcia pod uwagę oświadczenia Gminy Miejskiej K. oraz pisma Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z dnia 19 czerwca 2020 r.;

4) art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej i wydanie decyzji (obu) pomimo braku obiektywnej możliwości wypełnienia tej decyzji;

5) art. 11 k.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie, obowiązki nakładane przez organ nie mogą być wykonane;

6) art. 7, 77 i 107 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem całości materiału dowodowego, a w szczególności prawidłowego ustalenia praw i obowiązków Wspólnota Mieszkaniowej, administratora, oraz Gminy Miejskiej K. oraz Spółdzielni Mieszkaniowej [...], a także nieprecyzyjne określenie w decyzji przedmiotu rozstrzygnięcia nałożonych na stronę obowiązków, co w praktyce całkowicie pozbawia wydane w sprawie decyzje (obie) cechy wykonalności;

7) art. 107 § 2 i 3 k.pa. poprzez dowolność w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z którego nie wynika czy (w jakim zakresie) zarzuty zawarte w odwołaniach Wspólnoty Mieszkaniowej były zasadne (brak pełnego odniesienia się do treści zarzutów), w szczególności w zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego;

8) poprzez brak odniesienia się do wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji;

9) art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej oraz § 4 ust. 2 pkt 4 lit. j rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów poprzez brak uchylenia obu decyzji organu I instancji (i umorzenia postępowania) oraz art. 13 ust. 3 i 4 ustawy p.poż. w zw. z § 10 ust. 12 i 13 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, nakładające niewykonalne obowiązki na Wspólnotę Mieszkaniową, która nie tylko nie jest właścicielem czy użytkownikiem gruntu, ale nie jest nawet władającym tym gruntem.

W oparciu o powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Komendant Państwowej Straży Pożarnej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na jej rzecz niezbędnych kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID -19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. 2020 r. poz. 875). Zgodnie z przywołanym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skarga jest bezzasadna.

Przedmiot kontroli sądowej stanowi decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej nakładająca na Wspólnotę Mieszkaniową [...] w K. obowiązek doprowadzenia drogi pożarowej zapewniającej przejazd bez cofania lub zakończonej placem manewrowym o wymiarach 20m x 20m, względnie zapewnienie innego rozwiązania umożliwiającego zawrócenie pojazdu pożarniczego, w terminie do dnia 30 grudnia 2021 r.

W sprawie bezspornie zostało ustalone, że znajdujący się na [...] w K. budynek wielorodzinny, o 12 kondygnacjach nadziemnych i jednej kondygnacji podziemnej, wysokości ok. 35,5 m, nie ma zapewnionej drogi pożarowej spełniającej wymogi przepisów prawa.

Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w K. zakwalifikował ten obiekt, stosownie do § 8 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 z późn. zm.) do grupy budynków "wysokich" (W), zaś według kryteriów § 209 ust. 2 pkt 4 przywołanego rozporządzenia - do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV (obiekty mieszkalne).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (aktualnie: Dz.U. 2021, poz. 869; dalej: u.o.p.) "właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany:

1) przestrzegać przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych;

2) wyposażyć budynek, obiekt budowlany lub teren w wymagane urządzenia przeciwpożarowe i gaśnice;

3) zapewnić konserwację oraz naprawy urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic w sposób gwarantujący ich sprawne i niezawodne funkcjonowanie;

4) zapewnić osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji;

5) przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej;

6) zapoznać pracowników z przepisami przeciwpożarowymi;

7) ustalić sposoby postępowania na wypadek powstania pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia.

Zgodnie z art. 4 ust. 1a u.o.p., odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w ust. 1, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem.

Stosownie do § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. 2009 r., nr 124, poz. 1030), do budynku należącego do grupy wysokości: średniowysoki, wysoki lub wysokościowy, zawierającego strefę pożarową zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi ZL III, ZL IV lub ZL V należy doprowadzić drogę pożarową o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającą dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do obiektu budowlanego o każdej porze roku.

Wymogi, jakie ma spełniać droga pożarowa, określa § 12 ust. 2, 3, 4, 6, 9, 10, 11 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. W szczególności, stosownie do § 12 ust. 9, powinna ona zapewniać przejazd bez cofania lub być zakończona placem manewrowym o wymiarach 20 m x 20 m, względnie można przewidzieć inne rozwiązania umożliwiające zawrócenie pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10. Dopuszcza się wykonanie odcinka drogi pożarowej o długości nie większej niż 15 m, z którego wyjazd jest możliwy jedynie przez cofanie pojazdu (ust. 10). Najmniejszy promień zewnętrznego łuku drogi pożarowej nie może wynosić mniej niż 11 m (ust. 11).

Dalej, § 13 ust. 1 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych stanowi, że minimalna szerokość drogi pożarowej powinna wynosić co najmniej 4 m, a jej nachylenie podłużne nie może przekraczać 5 %: 1) w miejscach, o których mowa w § 12 ust. 2 i 3, oraz na odcinkach o długości 10 m od tych miejsc, zapewniających dojazd i wyjazd; 2) na odcinku o długości 15 m od miejsc doprowadzenia jej do budynku, o których mowa w § 12 ust. 6 pkt 2. W obrębie miasta oraz na terenie działki, na której jest usytuowany obiekt budowlany, o którym mowa w § 12 ust. 1 pkt 3 i 4, droga pożarowa powinna umożliwiać przejazd pojazdów o nacisku osi na nawierzchnię jezdni co najmniej 100 kN (kiloniutonów), a jej minimalna szerokość w miejscach innych niż wymienione w ust. 1 nie może być mniejsza niż 3,5 m (ust. 2). W szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy spełnienie wymagań dotyczących doprowadzenia drogi pożarowej do obiektu budowlanego jest niemożliwe ze względu na lokalne uwarunkowania lub jest uzasadnione przyjęcie innych rozwiązań, na wniosek właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu, dopuszcza się stosowanie rozwiązań zamiennych zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu, uzgodnionych z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej (ust. 4).

Normę kompetencyjną, upoważniającą organy Państwowej Straży Pożarnej do podejmowania decyzji w tego rodzaju sprawach należy wywodzić z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (aktualnie Dz. U. 2020 r., poz. 1123), który stanowi, że komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do: 1) nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie; 2) wstrzymania robót (prac), zakazania używania maszyn, urządzeń lub środków transportowych oraz eksploatacji pomieszczeń, obiektów lub ich części, jeżeli stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru. Stosownie do art. 26 ust. 2 ustawy, decyzje w sprawach, o których mowa w ust. 1 pkt 2, podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Organem odwoławczym od decyzji, o których mowa w art. 26, jest komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej (art. 27).

Zdaniem Sądu w okolicznościach sprawy, wobec bezspornego ustalenia, że przedmiotowy budynek nie spełnia wymagań określonych w § 12 ust. 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, tj. nie posiada zapewnionej drogi pożarowej o odpowiednich parametrach, konieczne było wydanie decyzji nakazującej zapewnienie takiej drogi.

W ocenie Sądu organy ustaliły właściwie adresata tego nakazu, którym powinna być bez wątpienia skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa. Zważyć trzeba, że z przywołanego wcześniej art. 4 ust. 1 u.o.p. jasno wynika, że to właściciel budynku jest odpowiedzialny za zapewnienie ochrony przeciwpożarowej dla tego budynku (por. wyrok NSA z 22 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2876/19). W okolicznościach sprawy szczególne znaczenie ma nakaz określony w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.o.p., zgodnie z którym właściciel budynku jest obowiązany przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej, w tym ma zapewnić osobom przebywającym w budynku lub na terenie bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 12 grudnia 2017 r., II SA/Wr 569/17).

Podkreślenia wymaga, że obowiązek nałożony w zaskarżonej decyzji znajduje uzasadnienie w najważniejszych dla człowieka wartościach związanych z ochroną życia i zdrowia ludzi. Oczywista w tym świetle wydaje się potrzeba i konieczność zapewnienia drogi szybkiego dotarcia służb ratowniczych do budynku w przypadku pożaru czy innych zagrożeń, w tym pojazdami o dużych gabarytach, odpowiednio wyposażonymi do prowadzenia akcji ratunkowych w wysokich budynkach mieszkalnych. Brak zapewnienia drogi pożarowej mógłby bezpośrednio skutkować opóźnieniem lub nawet całkowitym uniemożliwieniem podjęcia działań ratowniczych, co stanowiłoby zagrożenie dla życia i zdrowia osób przebywających w budynku oraz ich mienia.

Podkreślić należy też, że obowiązki, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym w punkcie pkt 5 u.o.p., związane z własnością budynku, zostały sformułowane przez ustawodawcę w sposób bezwzględnie wiążący. Brak tytułu prawnego do terenu, przez który droga pożarowa przebiega lub mogłaby przebiegać, nie zwalnia właściciela z realizacji tego obowiązku. Powinien on podjąć wszelkie możliwe, prawem dopuszczalne kroki, by opisywany obowiązek efektywnie wypełnić. Jeszcze raz Sąd podkreśla, że nie chodzi tu o spełnienie wymogów li tylko formalnych, ale wymogów o wręcz podstawowym znaczeniu dla zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia (por. wyrok WSA w Kielcach z 7 marca 2013 r., II SA/Ke 817/12, wyrok WSA w Warszawie z 20 grudnia 2020 r., VII SA/Wa 1432/20, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Błędne jest, tym samym, stanowisko skarżącej Wspólnoty, która wskazuje – jako właściwych adresatów obowiązku – Gminę Miejską K. lub Spółdzielnię Mieszkaniową [...]. To Wspólnota powinna podjąć działania zmierzające do realizacji obowiązku poprzez budowę drogi pożarowej na własnym terenie, a jeśli to nie jest możliwe - poprzez budowę takiej drogi na terenie innego podmiotu lub zapewnienie tytułu prawnego do korzystania z drogi pożarowej na terenie innego podmiotu, nie poprzestając na wymianie pism w tej kwestii. Żaden przepis prawa nie pozwala na nałożenie obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej na właściciela gruntów lub budynków sąsiednich; nie ma żadnego przepisu, który uprawniałaby organy administracji odpowiedzialne za przestrzeganie przepisów przeciwpożarowych do nałożenia obowiązków mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości na inny podmiot niż właściciela lub władającego obiektem, co do którego nieprawidłowości te stwierdzono (por. wyrok NSA z 13 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2766/14).

Podmiotem, który powinien rozwiązać kwestię zapewnienia drogi pożarowej do przedmiotowego budynku nie jest również organ Państwowej Straży Pożarnej. Jego rolą jest bowiem sprawowanie nadzoru m.in. nad tym, czy właściciele budynków realizują wymogi prawne ochrony przeciwpożarowej zgodnie m.in. z zasadami przywołanego rozporządzenia, czy też w inny sposób, odbiegający od wymagań rozporządzenia, na co pozwala § 13 ust. 4 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych). Tym bardziej nie jest również rolą sądu administracyjnego wskazywanie skarżącej rozwiązań prawnych czy faktycznych służących realizacji nałożonego na nią ustawowego obowiązku.

W świetle powyższego nie może ulegać wątpliwości, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego zaktualizowała się kompetencja organu Państwowej Straży Pożarnej do rozstrzygnięcia w sposób władczy o obowiązku doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami prawa regulującymi ochronę przeciwpożarową, przez wydanie określonych nakazów. Adresat takiego nakazu powinien przy użyciu wszelkich prawem dozwolonych środków podjąć wysiłek w celu znalezienia takiego rozwiązania, które zapewnia jednostkom ratownictwa prowadzenie skutecznej akcji przeciwpożarowej.

W ocenie Sądu sformułowany w decyzji nakaz doprowadzenia drogi pożarowej jest wykonalny. Opiera się on na przepisach prawa określających wymogi drogi pożarowej, zapewniając równocześnie możliwość zrealizowania obowiązku w inny sposób, jeśli zobowiązana Wspólnota nie będzie mogła pozyskać drogi pożarowej spełniającej wymogi określone w rozporządzeniu. Podkreślenia wymaga w tym kontekście, że inicjatywa zastosowania rozwiązań zamiennych powinna wyjść od adresata nakazu zobowiązanego do zapewnienia zabezpieczenia przeciwpożarowego budynku (por. wyrok WSA w Warszawie z 31 stycznia 2011 r., VII SA/Wa 2135/10, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podsumowując, Sąd stwierdza, że w przedmiotowej sprawie prawidłowo zastosowano art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.o.p. Tak poważne uchybienie w zakresie ochrony przeciwpożarowej polegające na braku zapewnienia drogi pożarowej uzasadniało w pełni wydanie decyzji nakazującej skarżącej Wspólnocie usunięcie opisanego uchybienia poprzez doprowadzenie drogi pożarowej.

Zdaniem Sądu, decyzja nie narusza innych przepisów prawa, w tym przepisów postępowania powołanych w skardze. Organ ustalił wszystkie istotne okoliczności faktyczne, realizując obowiązki wynikające z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Dokonał właściwej wykładni norm prawnych. Decyzja należycie wyjaśnia motywy faktyczne i prawne, którymi kierowały się organy obu instancji, podejmując rozstrzygnięcie w sprawie.

W tych okolicznościach sprawy Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.