Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1440/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20 i art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie : Sędzia WSA Małgorzata Brachel- Ziaja Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2011 r. sprawy ze skargi A.F. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010 r., znak: CIII/1385/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski" skargę oddala.


UZASADNIENIE

W dniu 9.06.2010r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr CIII/1385/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski".

Skargę na w/w uchwałę skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. F., reprezentowana przez radcę prawnego S. K..

Skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącej, zawartego w piśmie skierowanym do Rady Miasta Krakowa w dniu 3 września 2010r. (data wpływu do organu). Skarżąca nie otrzymała odpowiedzi na powyższe wezwanie.

Skarżąca w złożonej w dniu 3.11.2010r. skardze wniosła o uchylenie (!) w całości uchwały nr CIII/1385/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski" z dnia 9 czerwca 2010r. Rady Miasta Krakowa, podnosząc zarzuty naruszenia:

1/ art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie projektu planu miejscowego pomimo jego niezgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy,

2/ art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez rezygnację z obowiązku uwzględniania zapisów obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przy uchwalaniu ustaleń skarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

3/ art.140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny poprzez nieuprawnione ograniczenie właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że powyższy plan miejscowy swoimi granicami objął również nieruchomość składającą się z działek nr "1" oraz "2" obr. [...] jedn. ewid. [...] w K., których właścicielem jest skarżąca. Nieruchomość ta znalazła się na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem ZPp.4, tj. terenach parków i zieleńców oraz ZPo.8, tj. terenów przeznaczonych pod zieleń ogrodową. W świetle § 30 i § 39 ust. 1 planu miejscowego tereny te w praktyce wyłączone zostały spod zabudowy.

Dalej w skardze podniesiono, że wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwiło skarżącej w praktyce jakąkolwiek zabudowę posiadanych nieruchomości. Wskazano, że działka nr "2" obr. [...] sąsiaduje z terenami zabudowanymi domami mieszkalnymi jednorodzinnymi, które występują na działkach nr "3", "4", "5’, "6" obr. [...] i pozostałych działek zlokalizowanych po południowej stronie ulicy [...]. Północna granica działki nr "2" stanowi jednocześnie północną granicę tej części planu. Natomiast tereny bezpośrednio graniczące z działką nr "2" od strony północnej objęte zostały zakresem projektowanego planu miejscowego "[...]" i zakwalifikowane jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (16 MN).

W ocenie skarżącej również brak jest podstaw do wyłączenia możliwości zabudowy działki nr "1" obr. [...] ze względu na sąsiedztwo powyższej działki z terenami zabudowanymi budynkami mieszkalnymi. Ponadto wskazane działki od strony północnej graniczą z terenem przeznaczonym pod usługi nauki z zapleczem hotelarsko-gastronomicznym, a występujące na tym terenie obiekty m.in. "[...]" i [...] stanowią naturalną dominantę, która nie może zostać zakłócona przez całkowitą rezygnację z zabudowy niżej położonej.

Następnie podkreślono, że przedmiotowa uchwała wprowadza regulacje dotyczące przeznaczenia terenu niezgodne z zapisami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003r. Rozbieżność ta niewątpliwie dotyczy przeznaczenia części każdej z działek skarżącej, które w załączniku graficznym do studium zawierającym kierunki i zasady rozwoju (załącznik K1) określone zostały jako tereny zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej – MN.

Biorąc pod uwagę wskazaną rozbieżność przez powyższą uchwałę naruszony został art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Przytoczono w tym miejscu orzeczenie NSA z dnia 13 września 2005 r. (sygn. II OSK 64/05).

Zarzucono również, że sytuacja braku zgodności zapisów planu miejscowego i studium oznacza naruszenie normy wynikającej z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym plan miejscowy uchwalany jest po stwierdzeniu jego zgodności ze studium. Wskazano na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 października 2007 r. (sygn. II SA/Ol 550/07).

Jednocześnie wskazano, że ze względu na szczegółowe uregulowanie kwestii przeznaczenia i wykorzystania terenu oznaczonego w załączniku graficznym jako ZO brak jest prawnych możliwości przeznaczenia powyższego terenu na zieleń ogrodową, która z samego założenia zakłada zamknięcie powyższych terenów. Oceniając zakres związania organu planistycznego tak szczegółowymi regulacjami studium przytoczono wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2010 r. (sygn. II OSK 904/10).

Skarżąca podniosła również, że z treści uchwały nie wynika, jaki interes ogólnospołeczny sprzeciwiał się innemu przeznaczeniu działek stanowiących jej własność, który umożliwiłby chociaż w niewielkim stopniu lokalizację inwestycji kubaturowej na tym terenie. Analiza zaistniałego stanu faktycznego nie wskazuje ponadto na to, że dokonana przez organ planistyczny ingerencja była niezbędna w tym sensie, że chronić ona będzie określone wartości w sposób bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków.

Dalej w skardze wskazano, że działki skarżącej sąsiadują bezpośrednio z nieruchomościami zabudowanymi budynkami mieszkalnymi. Biorąc pod uwagę takie ukształtowane zagospodarowanie przestrzennego najbliższego sąsiedztwa działek stanowiących przedmiot własności skarżącej stwierdzono, że przeznaczenie powyższych działek pod tereny ogrodów lub parków i zieleńców bez możliwości ich zabudowy nie stanowi przedłużenia charakteru i funkcji zabudowy występującej na sąsiednich terenach.

Zdaniem skarżącej Rada Miasta Krakowa podejmując skarżoną uchwałę przekroczyła w powyższym zakresie posiadane władztwo planistyczne. Treść obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narusza w sposób istotny interes prawny skarżącej, ponieważ w sposób nieuzasadniony wyłącza możliwość zabudowy jej nieruchomości.

Następnie przytoczono treść art. 6 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zapis art. 140 kc. W ocenie skarżącej z regulacji tych wynika, że treść planu zagospodarowania przestrzennego powinna także uwzględniać interesy właścicieli nieruchomości objętych planem. Prawo kształtowania zagospodarowania przestrzennego przez gminę nie powinno bowiem oznaczać dowolnej i niczym nieuzasadnionej ingerencji w prawa obywateli. Innym słowem, wprowadzenie skrajnie niekorzystnych dla obywatela zapisów planu może nastąpić jedynie wyjątkowo w celu ochrony interesu ogólnospołecznego. W innym przypadku wprowadzenie obiektywnie niekorzystnych zapisów planów, stanowi objaw nieuzasadnionej ingerencji organów państwa w katalog praw obywateli.

Podniesiono także, że ograniczenia nie mogą być na właściciela nieruchomości nakładane dowolnie, ponieważ doprowadziłoby to do powstania sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności, wyrażoną w art. 64 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997r. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie." Na uzasadnienie swojego stanowiska strona skarżąca przytoczyła tezy orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego.

Pismem z dnia 24.03.2011r. pełnomocnik skarżącej zmienił żądanie skargi z uchylenia na stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Krakowa nr CIII/1385/10 z 9.06.2010r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski".

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie a zarzuty skargi uznano za bezzasadne. Zdementowano przedstawione w skardze stanowisko, w przedmiocie naruszenia art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano, że działki stanowiące własność skarżącej zawierają się w planie: działka nr "1" obręb [...] w terenie, którego przeznaczenie określono jako ZPo.8 - ogrody, działka "2" obręb [...] w terenie, którego przeznaczenie określono jako ZPp.4 - parki i zieleńce. Organ planistyczny podniósł, że w uzasadnieniu do skargi - niezgodnie ze stanem faktycznym - wskazano, że części w/w nieruchomości zawierają się w Studium w terenie MN - "zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej". W rzeczywistości, działki te zawierają się: działka nr "1" obręb [...] w całości w terenie określonym w Studium jako ZP - tereny zieleni publicznej, działka "2" obręb [...] w całości w terenie określonym w Studium jako - ZO tereny otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna).

Przyjęte w planie obszaru "Las Wolski" przeznaczenie oraz zasady i warunki zagospodarowania terenów ZPo.8 i ZPp.4 realizują określoną w Studium politykę przestrzenną wobec tego obszaru miasta.

Zgodność tego planu z ustaleniami Studium została zapewniona poprzez zachowanie zgodności rozwiązań zawartych w tym planie z zasadami i kierunkami rozwoju obszaru objętego planem, określonymi w dokumencie Studium.

Odnosząc się następnie do zarzutu naruszenia art. 140 kc wskazano, że prawna ochrona prawa własności zapewnia właścicielowi nieruchomości możliwość szerokiego wykonywania tego prawa, a ograniczenie w sposobie korzystania z rzeczy może nastąpić tylko w drodze ustawy (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Ustawa zatem (w tym przypadku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) może ograniczać prawo własności, a sporządzony zgodnie z jej zapisami plan zagospodarowania przestrzennego kształtuje sposób wykonywania tego prawa. Dobitnie te zagadnienia podsumowuje wyrok NSA z dnia 18 maja 2001r. (sygn. Akt. II SA/Kr 376/01).

Natomiast argumenty dotyczące istnienia zabudowy w sąsiedztwie nieruchomości stanowiących własność strony skarżącej – w ocenie organu planistycznego nie stanowią wystarczającego powodu dla przeznaczenia tych nieruchomości pod zabudowę. Przy sporządzaniu planów nie mają zastosowania przepisy ustawy, oparte o zasadę kontynuacji zabudowy, stosowane przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Sporządzanie planu podejmuje się m.in. w celu ustalenia granicy pomiędzy terenami przeznaczonymi do zabudowy a terenami, które nie powinny być zabudowane i gdzie zasada kontynuacji zabudowy nie powinna być stosowana. Ponadto wskazano, że ustalenia planu muszą pozostawać w zgodzie z zapisami studium, co istotnie rzutuje na treść ostatecznych rozstrzygnięć miejscowego planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717).

Ze względu na powyższą zasadę kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlega uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010r. nr CIII/1385/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski".

Na wstępie stwierdzić należy, iż spełnione zostały przesłanki wniesienia skargi do sądu administracyjnego wskazane w art.101 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem składu orzekającego skarżącej, jako właścicielce działki nr "1" i "2" obr. [...] jedn. ewid. [...] przysługuje interes prawny, którego naruszenie wykazała we wniesionej skardze. Okoliczność ta nie została skutecznie zakwestionowana przez stronę przeciwną. Skarga została także wniesiona w terminie tj. do 60 dnia od daty złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowane przez skarżącą do Rady Miasta Krakowa wpłynęło dnia 3.09.2010r. Natomiast skarga do WSA w Krakowie wpłynęła do organu w dniu 3.11.2010r. (nadana przesyłką poleconą w dniu 29.10.2010r.). Zgodnie z poglądem zawartym w uzasadnieniu uchwały NSA z 2.04.2007r., sygn. akt II OPS 2/07 "po przekazaniu do sądu skargi wniesionej po wezwaniu organu, ale przed udzieleniem odpowiedzi przez organ, jeżeli późniejsza odpowiedź organu jest negatywna, sąd rozpoznaje skargę, która spełnia wymagania zarówno co do terminu jej wniesienia (nie jest skargą wniesioną po upływie terminu jej wniesienia), jak i co do bezskuteczności wezwania do usunięcia naruszenia. Wydaje się to jeszcze bardziej oczywiste w sytuacji, gdy skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia i wkrótce potem wniósł skargę, a organ w ogóle nie udzielił odpowiedzi na wezwanie i przekazał skargę do sądu z odpowiedzią na skargę, w której nie podziela zarzutów skarżącego. Odrzucenie w takiej sytuacji skargi jako niedopuszczalnej (przedwczesnej), ponieważ nie została wniesiona po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, nie ma oparcia w przepisach P.p.s.a. i ustawy o samorządzie gminnym. Bezskuteczność wezwania do usunięcia naruszenia jako warunek wniesienia skargi jest spełniona zarówno wówczas, gdy przed wniesieniem skargi organ udzielił skarżącemu odpowiedzi negatywnej, jak i wówczas, gdy taka negatywna odpowiedź została doręczona skarżącemu później, po wniesieniu skargi, albo gdy organ w ogóle nie udzielił odpowiedzi na wezwanie."

Na wstępie rozważań podnieść należy, iż uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010r. nr CIII/1385/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski" była już przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. Otóż prawomocnym wyrokiem z 28.01.2011r. sygn. akt II SA/Kr 1073/10 WSA w Krakowie oddalił skargę na tę uchwałę.

"Zgodnie z art. 134 § 1 powołanej wyżej ustawy procesowej Sąd rozpoznaje sprawę w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu (zasada oficjalności) wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. (...) Dodatkowo zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania a także właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zatem zarówno naruszenie "zasad sporządzania" jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala na stwierdzenie nieważności takiej uchwały w całości lub części. Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej." – wyrok NSA z 25.05.2009r., sygn. akt II OSK 1778/08. Por. także wyrok NSA z dnia 13.12.2006r., sygn. akt II OSK 1278/06 gdzie wskazano, iż Sąd rozpoznając skargę na dany plan zagospodarowania przestrzennego po raz pierwszy stosownie do przepisu art. 134 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec czego ta uchwała stanowi granicę sprawy."

Mając powyższe na uwadze oraz zgodnie z linią orzecznictwa NSA konsekwencją wcześniejszego rozpoznania przez sąd administracyjny skargi innego podmiotu na tą samą uchwałę, która została oddalona, jest związanie sądu orzekającego później legalnością aktu prawa miejscowego. Oznacza to, że jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego w zakresie trybu postępowania, zasad sporządzania planu i właściwości organów orzekał już sąd administracyjny (a kontroli takiej dokonuje sąd obligatoryjnie przy rozpoznawaniu pierwszej skargi na akt prawa miejscowego) i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu może ją rozpoznać w wyłącznie granicach w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżącego.

Skoro prawomocnym wyrokiem z 28.01.2011r. sygn. akt II SA/Kr 1073/10 WSA w Krakowie oddalił skargę na tę samą uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010r. nr CIII/1385/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski", to tym samym orzekając merytorycznie w przedmiocie owej skargi Sąd dokonał kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem w zakresie, czy zaskarżony plan miejscowy nie został uchwalony: z naruszeniem zasad sporządzania planu, istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu lub naruszeniem właściwości organów w tym zakresie postanowieniami – tj. przesłankami wynikającymi z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji dokonania kontroli przez sąd administracyjny w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1073/10 procedury planistycznej przeprowadzonej w stosunku do zaskarżonej uchwały, zasad sporządzania planu oraz właściwości organów stwierdzić należy, iż elementy te (tryb postępowania, zasady sporządzania plany i właściwość organów) nie zostały naruszone i w tym zakresie odnośnie kontrolowanego aktu mamy do czynienia z zasadą powagi rzeczy osądzonej. Zatem w świetle orzecznictwa NSA (np. postanowienie NSA z 24.02.2009r., sygn. akt II OSK 181/09) ewentualne uwzględnienie skargi A. F. i stwierdzenie nieważności aktu mogłoby nastąpić tylko w części dotyczącej jej interesów prawnych, ze względu na fakt przeprowadzonej już kontroli zaskarżonej uchwały w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zakończonej prawomocnym wyrokiem oddalającym skargę.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, opartym na obowiązującej w polskim prawie konstrukcji skargi do sądu administracyjnego, fakt posiadania interesu prawnego (a nawet fakt naruszenia interesu prawnego) przez stronę skarżącą umożliwia wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Jednak istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. W tej płaszczyźnie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym, a nie faktem posiadania (czy nawet naruszeniem) interesu prawnego strony skarżącej. Granice kontroli sądowej w niniejszej sprawie wyznaczone są ewentualnym naruszeniem zaskarżoną uchwałą indywidualnego interesu prawnego strony skarżącej w zakresie w jakim nie uczyniono tego we wcześniejszym postępowaniu sądowym (II SA/Kr 1073/10 ). Mogło przecież być tak, że naruszenie tego interesu prawnego nastąpiło wespół z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, rodząc obowiązek uwzględnienia skargi. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – w myśl utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, Nr 1, poz. 2) - powstaje bowiem wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego klasyfikowany w doktrynie jako usytuowany pomiędzy aktami normatywnymi i indywidualnymi aktami stosowania prawa, jest w dużej mierze zbiorem indywidualnych regulacji określających przeznaczenie poszczególnych działek, stanowiąc "akt indywidualny wielokrotnego stosowania" (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 101-102), czego nie przekreśla fakt, że jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego. Złożony charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu należy w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwałą NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA1997, nr 3, poz. 104).

W przedmiotowej sprawie wiążącym Sąd przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010r. nr CIII/1385/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski".

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem niniejszego postępowania został sporządzony oraz uchwalony na zasadach i w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717).

Zarzuty skargi są bezpodstawne. Skarżąca jest właścicielką działek nr "1" i "2" obr. [...] w K.. Działka nr "1" znajduje się na terenie oznaczonym w planie jako ZPo.8 – ogrody. Zgodnie z § 6 pkt 5 lit.d oraz § 39 wyznaczono w miejscowym planie zagospodarowani przestrzennego tereny zieleni określając ich przeznaczenie pod ogrody. Wskazane w tym przepisie zasady i warunki zagospodarowania wyznaczonego terenu wprowadziły zakaz lokalizacji zabudowy za wyjątkiem obiektów małej architektury. Nadto działka ta objęta jest Strefą Nadzoru Archeologicznego, a także jest to teren o dużym spadku poza obszarem Lasu Wolskiego.

Natomiast działka nr "2" znajduje się na terenie oznaczonym w planie jako ZPp.4 - parki i zieleńce. Zgodnie z § 6 pkt 5 lit.d oraz z § 38 przedmiotowej uchwały, teren ten przeznaczony został na parki i zieleńce dopuszczając lokalizację ciągów pieszych urządzonych, placów zabaw i terenów urządzeń sportowych oraz budowy i przebudowy urządzeń infrastruktury technicznej obiekty usług publicznych, usług komercyjnych, biurowych i administracyjnych. Jednocześnie obszar ten objęto zakazem lokalizacji zabudowy (za wyjątkiem wskazanych wyżej obiektów). Dodać należy, iż działka nr "2" objęta jest także Strefą Nadzoru Archeologicznego.

Mając na uwadze zarzuty podniesione w skardze Sąd uznał, iż zaskarżone zapisy planu są zgodne z postanowieniami obowiązującego w chwili uchwalania planu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa – uchwała RMK z 16.04.2003r., nr XII/87/03. Przeznaczenie w planie przedmiotowych działek nr "1" i "2’ obr. [...] jest zgodne ze:

strukturą przestrzenną kierunkami i zasadami rozwoju (mapa K 1), gdzie oznaczone są jako tereny zieleni publicznej (działka nr "1") oraz tereny otwarte - w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna (działka nr "7"), nadto obie działki w całości objęte są systemem zieleni i parków rzecznych;);

środowiskiem przyrodniczym i kulturowym kierunki i zasady ochrony i rozwoju (mapa K 2) leżą w obszarze zieleni urządzonej – parkowej, ogrodowej, fortecznej, skwery, zieleńce, a nadto w strefie kształtowania systemu przyrodniczego i strefie ochrony wartości kulturowych wymagającej integracji (działka nr "1") oraz w obszarze terenów otwartych – zieleń nieurządzona, zieleń częściowo kształtowana, a nadto w strefie kształtowania systemu przyrodniczego oraz częściowo w obszarze zagrożenia wodą stuletnią Q 1% i zagrożenia wodą tysiącletnią Q 0,1%, (działka nr 287/3);

a w planowaniu miejscowym i programach operacyjnych (mapa K 5) oznaczone są jako grunty rolne i leśne wg. ewidencji gruntów (obie działki), a także objęte granicami obszaru zagrożonego wodą stuletnią Q 1% i zagrożonego wodą tysiącletnią Q 0,1%, (działka nr 287/3).

W konsekwencji wbrew błędnym twierdzeniem skargi żadna z działek skarżącego nie była w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa określona jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – MN (zwłaszcza nie ma to miejsca w strukturze przestrzennej kierunkach i zasadach rozwoju (mapa K 1). Dokonując dokładnej analizy zapisów i rysunku zaskarżonego planu oraz obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego na podstawie znajdujących się w aktach planistycznych sprawy dokumentów, załącznikach do odpowiedzi na skargę oraz na stronie internetowej www.bip.krakow.pl jednoznacznie wynika, iż w uchwalonym planie dokonano niemal dokładnego odwzorowania postanowień studium. Zatem nie tylko nie zachodzi sprzeczność pomiędzy studium a zaskarżonym planie, ale wręcz przeciwnie zachodzi w zasadzie pełna zgodność pomiędzy studium a planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski". Twierdzenia skargi są zatem w tym zakresie całkowicie bezpodstawne i sprzeczne z podstawowym stanem faktycznym wynikającym z dokumentacji planistycznej oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa.

"W myśl art. 9 ust. 4 upzp ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organów gminy. Wiążący charakter ustaleń zawartych w studium potwierdza przepis art. 17 pkt 4 (przy sporządzaniu projektu planu wójt musi uwzględniać ustalenia studium) oraz przepis art. 20 ust. 1 stanowiący iż plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Taka regulacja prawna sprawia, że przy ocenie ewentualnego przekroczenia granic władztwa planistycznego postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy należy przede wszystkim badać zgodność tych postanowień z odpowiednimi postanowieniami studium. (...) W sytuacji jednak, gdy radę gminy i wójta wiążą postanowienia studium, bez ich zmiany nie można doprowadzić do korzystnych dla skarżącej rozwiązań planistycznych." – wyrok NSA z dnia 8.04.2010r., sygn. akt II OSK 123/10

W konsekwencji w ocenie Sądu zaskarżona uchwała odnośnie działek skarżącej wprowadza regulacje dotyczące przeznaczenia terenu zgodne z zapisami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003r. (w szczególności wg. map K1 i K2 a także K5).

"Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m. in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. Nie jest to akt prawa miejscowego (art. 9 ust. 5), jednakże jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4). Podkreślenia wymaga, że studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Studium pełni przez to też funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów miejscowych. Postanowienia studium dotyczące zagospodarowania terenów gminy powinny wyznaczać konkretne dyrektywy na przyszłość, jednakże nie mogą regulować kwestii szczegółowych zastrzeżonych przez ustawodawcę dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podobny pogląd wyrażany był już w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010r., II OSK 350/10, LEX nr 597554, wyrok NSA z dnia 19 marca 2008r., II OSK 751/07, LEX nr 470918). W powołanym wyroku z dnia 19 marca 2008r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że intencją ustawodawcy jest różnicowanie treści aktów planistycznych gminy - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O ile ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą, a nawet powinny być - w myśl regulacji art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w miarę szczegółowe, o tyle treść studium, aktu kreującego politykę przestrzenną gminy, powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny, a studium nie może ustalać tego co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika to dość jednoznacznie z brzmienia art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust. 5 przywołanej ustawy." – wyrok NSA z 1.04.2011r., sygn. akt II OSK 39/11

Również pozostałe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Należy wskazać, iż współkształtowanie przez m.p.z.p. wraz z innymi przepisami prawa treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide: wyrok NSA z dnia 6 października 1999r., IV SA 1670/97, LEX nr 48740). Wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem niniejszego postępowania został sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w u.p.z.p. oraz w zgodzie w powszechnie obowiązującymi przepisami, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w ustawie zasadniczej.

Trybunał Konstytucyjny w jednym z orzeczeń odnoszących się do problematyki konstytucyjnej ochrony prawa własności wskazał, że "granice swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji także granice ochrony własności, stanowią niewątpliwie swoiste ograniczenie właściciela (...). Ich celem i sensem jest ustalanie jedynie, w interesie ogólnym, granic swobodnego korzystania z rzeczy własnej. Przykładem takich ograniczeń mogą być przepisy Kodeksu cywilnego nakazujące uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, przepisy tego Kodeksu określane mianem prawa sąsiedzkiego, niektóre przepisy o ochronie środowiska, o planowaniu przestrzennym, Prawa budowlanego, Prawa wodnego, o ochronie dóbr kultury i inne.

Ustalenie granic swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji i granic ochrony prawa własności jest przeciwstawieniem się pojmowania prawa własności jako prawa absolutnego". ( wyrok TK z dnia 20.04.1993 r., OTK 1993, nr 1, poz. 8).

Nie można bowiem żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Bowiem wszystkie w/w przepisy ustawowe wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w ust. 3 art. 64 Konstytucji RP. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo.

W konsekwencji wskazać należy, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

"NSA przypomina, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, jak również art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Przekładając powyższe uwagi na okoliczności rozpatrywanej sprawy, właśnie na mocy ustawy - przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (rada gminy) została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów m. in. w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń." – wyrok NSA z 17.11.2009r., sygn. akt II OSK 1275/09. Na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości." – wyrok NSA z 25.05.2009r., sygn. akt II OSK 1778/08

W przedmiotowej sprawie działanie organu administracyjnego w ramach tzw. "władztwa planistycznego" mieściło się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych.

W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się uchybień w uchwale Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010r nr CIII/1385/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski", w zakresie objętym skargą, które uzasadniałyby konieczność stwierdzenia jej nieważności i dlatego skargę należało oddalić zgodnie z treścią art. 151 p.p.s.a.