Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1026/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 6 poz 40
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru
article: art. 336
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 10 poz 76
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o  przyznanie płatności
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Protokolant Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. z dnia 4 września 2008 r. sygn. akt II SA/Go 405/08 w sprawie ze skargi S. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych po wznowieniu postępowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od S. M. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt II SA/Go 405/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. oddalił skargę S. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], wydaną po wznowieniu postępowania w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2004 r.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.

Ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: ARiMR) w S. przyznał S. M. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2004 w łącznej wysokości 40.773,15 zł.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S., powołując się na art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako: k.p.a.), wznowił postępowanie administracyjne dotyczące przyznania S. M. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2004 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], działając na podstawie art. 10, art. 104, art. 107, art. 145 § 1 pkt 5, art. 149, art. 150 § 1 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. uchylił własną decyzję ostateczną z dnia [...] grudnia 2004 r. oraz odmówił przyznania S. M. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2004 r.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że na żądanie Prokuratora Prokuratury Rejonowej w S. z dnia [...] listopada 2005 r., sygn. akt 3 Ds.188/05, wydał Prokuratorowi teczkę aktową S. M. z dokumentacją dotyczącą przyznania płatności za 2004 r. W dniu 5 lipca 2006 r. do organu wpłynęło postanowienie Prokuratury Okręgowej w G. W. z dnia [...] czerwca 2006 r., sygn. akt V Ds 72/05, o umorzeniu śledztwa, wobec braku ustawowych znamion czynu zabronionego. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że z dokonanych ustaleń wynika, iż osoby dzierżawiące grunty od Rolniczej Spółdzielni

Sygn. akt II GSK 1026/08

Produkcyjnej "[...]" w G. nie prowadziły na tych gruntach indywidualnej działalności rolniczej, lecz były jedynie ich "formalnymi użytkownikami", zaś działalność rolniczą w dalszym ciągu prowadziła spółdzielnia. Treść postanowienia Prokuratora nie odnosiła się do S. M. Na zapytanie organu administracji Prokurator Prokuratury Okręgowej wskazał w piśmie z dnia [...] czerwca 2007 r., że sytuacja faktyczna pozostałych osób objętych śledztwem w ramach sprawy V Ds 72/05, w tym S. M., jest analogiczna do sytuacji osób, przeciwko którym śledztwo zostało umorzone. Zdaniem Prokuratora istotny jest fakt, że w toku postępowania ustalono, iż sposób działania był identyczny jak w przypadku podejrzanych wymienionych w postanowieniu o umorzeniu śledztwa. Oznaczało to, że S. M. pomimo zawarcia umowy dzierżawy z RSP "[...]" nie prowadził indywidualnej działalności rolniczej na areale zgłoszonym we wniosku o przyznanie płatności, zaś grunt ten nadal uprawiała spółdzielnia.

W tej sytuacji organ wznowił postępowanie dotyczące przyznania płatności i wezwał S. M. do złożenia wyjaśnień w zakresie dat zasiew, dowodów zakupu materiału siewnego, wskazania wykonawcy prac polowych, informacji o sprzedaży plonów. S. M. pisemnie wyjaśnił, że dat zasiewów nie pamięta, materiał siewny pożyczył od spółdzielni, prace polowe zlecił spółdzielni, a plony sprzedał za pośrednictwem spółdzielni. Z uwagi na to, że mimo wezwania S. M. nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi na pisemne wezwania do przedłożenia dokumentów potwierdzających stan posiadania działek rolnych zgłoszonych we wniosku oraz nie stawił się na w dniu [...] października 2007 r. na rozprawę administracyjną, organ I instancji oparł wszelkie ustalenia dokonane w sprawie na materiale dowodowym zgromadzonym przez Prokuraturę Okręgową w ramach postępowania V Ds 72/05.

W odwołaniu od powyższej decyzji S. M. stwierdził, że nie było podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego, bowiem nie zostały ujawnione nowe dowody nieznane organowi orzekającemu w chwili wydawania decyzji. Rozstrzygnięcie oparto wyłącznie na materiałach zgromadzonych w postępowaniu karnym dotyczącym innych osób, które zostało umorzone, a także na osobistym poglądzie Prokuratora, któremu nie można przypisać waloru dowodu. Ponadto, organ w sposób niedopuszczalny zastosował zawężającą interpretację przepisów, ograniczając krąg osób uprawnionych do dopłat.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. G. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Sygn. akt II GSK 1026/08

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że S. M. nie prowadził działalności rolniczej na zgłoszonych przez siebie gruntach, nie był ich posiadaczem, a więc nie spełniał kryteriów przyznania płatności. Organ uznał, że w sprawie ujawniono nowe okoliczności dotyczące posiadania gruntów istniejące w dniu wydania decyzji o dopłatach, lecz nie znane wówczas organowi, a to stanowi podstawę wznowienia postępowania. Organ orzekał na podstawie dowodów dopuszczonych przez prawo tj. na podstawie materiałów dowodowych zebranych w postępowaniu karnym. Fakt umorzenia postępowania karnego ma znaczenie w odniesieniu do przepisów prawa karnego, natomiast ustalenia dokonane w ramach postępowania karnego mogą mieć znaczenie dla postępowania administracyjnego, bowiem stan faktyczny w konkretnym zakresie nie może być różny w zależności od organu prowadzącego postępowanie. Odmienna może być natomiast kwalifikacja prawna takiego stanu faktycznego i skutki, jakie wywołuje. Organ wskazał na mechanizm odnoszący się do płatności ONW i polegający na rozparcelowaniu gruntów rolnych w celu uzyskania wyższej kwoty płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, który był realizowany przez fikcyjne zawarcie umów dzierżawy pomiędzy RSP "[...]" a członkami/kandydatami na członków.

W skardze na powyższą decyzję złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. S. M. podniósł, że organ wadliwie powołał podstawę prawną decyzji, nie rozpatrzył całego materiału dowodowego i przekroczył reguły swobodnej oceny dowodów, a także odstąpił od ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Ponadto zarzucił organowi oparcie rozstrzygnięcia na dowodach niedopuszczalnych przez prawo oraz na poglądach prokuratora, podczas gdy tylko prawomocny wyrok sądowy miałby moc dowodową. W ocenie skarżącego, organ dokonał także zawężającej wykładni przepisów dotyczących dopłat do gruntów.

Wyrokiem z dnia 4 września 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. skargę oddalił.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że prawodawca krajowy określając szczegółowe warunki przyznawania płatności wskazał na posiadanie gospodarstwa rolnego, jako ustawową przesłankę warunkującą skuteczne rozpoznanie wniosku, przy czym pojęcia "posiadania" nie zdefiniował i nie nadał mu specyficznego dla tego postępowania znaczenia. Słusznie zatem organy administracji posiłkowały się definicją ustawowa posiadania zawartą w art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks

Sygn. akt II GSK 1026/08

cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.; dalej cytowana jako: k.c.). Sąd wskazał, że aby zostać beneficjentem pomocy w ramach mechanizmu bezpośredniego wsparcia nie wystarczy być posiadaczem (samoistnym) działek rolnych, ale należy je rolniczo użytkować. Oznacza to, że organ rozpoznający wniosek pomocowy jest zobowiązany przede wszystkim ocenić, czy wnioskodawca faktycznie posiada grunty rolne, których dotyczy płatność i czy są one utrzymywane w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ zasadnie wznowił postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem przekazane do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR pismo Prokuratora Prokuratury Okręgowej z dnia [...] czerwca 2006 r. i postanowienie o umorzeniu śledztwa z tej samej daty oraz pismo z dnia [...] czerwca 2007 r. wskazywały na zaistnienie nowej okoliczności faktycznej, nieznanej wcześniej organowi, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. W ocenie Sądu, organy obu instancji zasadnie przyjęły, że skarżący w dacie wydania decyzji o przyznaniu płatności nie prowadził indywidualnej działalności rolniczej na zadeklarowanych we wniosku działkach.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie było przeszkód proceduralnych, by powyższe ustalenie wyprowadzić z treści postanowienia prokuratorskiego umarzającego postępowanie oraz pism prokuratorów Prokuratury Okręgowej związanych z postępowaniem karnym dotyczącym dotacji unijnych wypłaconych członkom RSP "[...]" w G. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Postanowienie prokuratora o umorzeniu śledztwa jest dokumentem urzędowym, który sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 k.p.a.). Moc dowodowa takiego dokumentu nie jest bezwzględna i dlatego organ administracji w niniejszej sprawie miał obowiązek podjąć wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Sąd pierwszej instancji przypomniał, że Prokurator Okręgowy w G. W. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r., sygn. akt V Ds 72/05, wobec braku ustawowych znamion czynu zabronionego, umorzył śledztwo przeciwko prezesowi i dziesięciu członkom i kandydatom na członków RSP w G. podejrzanym o to, że wprowadzili w błąd Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, iż są producentami rolnymi będącymi w posiadaniu gruntów rolnych i w tym celu zawarli fikcyjne umowy dzierżawy gruntów rolnych od RSP "[...]",

Sygn. akt II GSK 1026/08

a następnie przedłożyli poświadczające nieprawdę wnioski o dopłaty do gruntów rolnych, w wyniku czego doprowadzili do niekorzystnego rozporządzenia mieniem przez ARiMR w łącznej kwocie 582.496,06 zł, czym działali na szkodę Skarbu Państwa i interesów finansowych Unii Europejskiej (tj. o czyn z art. 286 § 1 i art. 297 § 1 w zbiegu z art. 11 § 2 w związku z art. 12 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny - Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm., dalej jako: k.k.). Prokurator uznał, że zarzucane przestępstwo jako celowościowe może zostać popełnione tylko w zamiarze bezpośrednim, zaś w jego ocenie w chwili składania wniosków o dopłaty członkowie RSP nie mieli zamiaru ich wyłudzenia od ARiMR, bowiem byli przekonani, że celem ich działalności było uzyskanie jak największego zysku przez spółdzielnię. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że postanowienie prokuratora o umorzeniu śledztwa z uwagi na brak ustawowych znamion czynu zabronionego jest decyzją procesową o charakterze materialnym, stwierdzającą zaistnienie czynu zabronionego, w którym jednakże brak jest wszystkich znamion określonego przestępstwa. Oznacza to, zdaniem Sądu, że będące dowodem w sprawie postanowienie o umorzeniu śledztwa potwierdza popełnienie przez podejrzanych zarzucanych czynów.

W uzasadnieniu wspomnianego postanowienia o umorzeniu śledztwa wskazano, że z uwagi na trudną sytuację ekonomiczną RSP "[...]" zawarła ze swoimi członkami "fikcyjne" umowy dzierżawy, które stały się podstawą do przyznania płatności bezpośrednich i płatności ONW. Ustalono, że dzierżawcy nie prowadzili na dzierżawionych gruntach indywidualnej działalności rolniczej, a byli jedynie "formalnymi użytkownikami", zaś działalność rolniczą na tych gruntach nadal prowadziła spółdzielnia.

Sąd pierwszej instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie dowodowe miało pismo Prokuratora Okręgowego z dnia [...] czerwca 2007 r., który wyjaśnił przyczyny odstąpienia od postawienia zarzutów osobom nieobjętym sentencją postanowienia o umorzeniu śledztwa, w tym S. M. i stwierdził, że sytuacja faktyczna tych osób jest identyczna jak osób, przeciwko którym śledztwo umorzono. Sąd uznał, że wprawdzie S. M. nie był osobą podejrzaną w postępowaniu karnym, lecz jego sytuacja faktyczna i prawna w zakresie działań zmierzających do uzyskania dla spółdzielni dopłat w wysokości wyższej niż należna była taka sama jak osób objętych postępowaniem prokuratorskim.

Zdaniem Sądu, wspomniane dokumenty prokuratorskie mogły stanowić źródło dowodowe, na podstawie którego organ administracji powziął wiadomość o ujawnieniu nowych okoliczności faktycznych, które mogły być istotne dla sprawy. Mogły także

Sygn. akt II GSK 1026/08

posłużyć organowi w toku wznowionego postępowania do udowodnienia owych nowości stanu faktycznego sprawy. Postępowania administracyjne i karne są niezależnymi od siebie postępowaniami, co jednak nie wyklucza wzajemnych powiązań w zakresie postępowania dowodowego.

Nie zasługiwał na uwzględnienie, w ocenie Sądu pierwszej instancji, zarzut naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 186 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 ze zm.; dalej jako: k.p.k.) poprzez oparcie rozstrzygnięcia na dowodach niedopuszczalnych przez prawo, tj. protokołach przesłuchania innych osób w charakterze świadka, które z mocy art. 186 § 1 k.p.k. nie mogły stanowić dowodu w sytuacji, gdy osoba przesłuchana po przedstawieniu zarzutów skorzystała z prawa do odmowy złożenia zeznań. Zdaniem Sądu, zakaz dowodowy we wspomnianym przepisie dotyczy jedynie prowadzonego przed sądem powszechnym postępowania karnego. Oświadczenia o okolicznościach faktycznych złożone przez świadków w postępowaniu karnym, które są istotne także z punktu widzenia uprawnień i obowiązków na gruncie prawa administracyjnego mogły być wykorzystane jako dowód w przedmiotowym postępowaniu.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 75 § 1 i 3 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na poglądach prokuratora, podczas gdy moc dowodową miałby tylko prawomocny wyrok sądowy wydany w sprawie karnej. Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja została oparta na swobodnej i wszechstronnej ocenie całego materiału dowodowego w sprawie, a nie na "poglądach prokuratora".

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi sytuacja, że nowe okoliczności faktyczne wyprowadzone zostały tylko z odmiennej oceny dowodów znanych organowi wydającemu pierwotną decyzję. Zasadniczym dokumentem stanowiącym podstawę przyznania płatności bezpośrednich był wniosek z dnia [...] maja 2004 r., w którym skarżący zadeklarował prowadzenie działalności rolniczej na wskazanych w nim działkach gruntu. W postępowaniu dotyczącym przedmiotowych dopłat nie wprowadzono wymogu wykazania dowodami faktu posiadania zadeklarowanych działek rolnych, w szczególności nie było wymagane wykazanie się formalnym tytułem prawnym do gruntu. W związku z tym do wniosku nie została dołączona umowa dzierżawy zawarta z RPS w G., a zatem nie była ona przedmiotem oceny w postępowaniu zakończonym decyzją o przyznaniu płatności. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy orzekające w sprawie były uprawnione do badania pozorności wspomnianej umowy, jako okoliczności istotnej dla podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia i miały podstawy do przyjęcia, że ujawniona

Sygn. akt II GSK 1026/08

przez strony wola w zawartej umowie dzierżawy nie odpowiadała ich faktycznej woli. W umowie nie określono jej przedmiotu, a ponadto nie przewiduje ona odpłatności, która jest elementem obowiązkowym umowy dzierżawy.

Sąd pierwszej instancji uznał, że postępowanie wyjaśniające w sprawie, mające na celu ustalenie istnienia podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz ocenę jej wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji ostatecznej zostało przeprowadzone przez organy obu instancji z dochowaniem wymogów procesowych, w zakresie wystarczającym do merytorycznego rozpoznania sprawy. Organy, respektując wskazania przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., dokonały wszechstronnej oceny materiału dowodowego w takim zakresie, jaki umożliwiała to bierna postawa skarżącego, który mimo kilkakrotnych wezwań nie dostarczył dowodów wskazanych przez organ, ani też nie zawnioskował innych dowodów oraz nie skorzystał z możliwości uczestnictwa w rozprawie administracyjnej i nie wypowiedział się co do materiału zebranego w sprawie.

Sąd wskazał, że dokumenty złożone na rozprawie potwierdziły niesporną okoliczność, że skarżący przekazał kwoty pochodzące z dopłat bezpośrednich na rzecz spółdzielni. Sąd wyjaśnił, że okoliczność jak tę czynność przekazania nazwano ma znaczenie drugorzędne.

Z uwagi na powyższe, usprawiedliwione było, zdaniem Sądu pierwszej instancji, uznanie przez organy administracji, że wskazane we wniosku grunty rolne nie były w rzeczywistości przez skarżącego uprawiane we własnym imieniu i na swoją rzecz, lecz użytkowane były nadal przez spółdzielnię. Organy administracji prawidłowo zatem oceniły, iż skarżący nie będąc posiadaczem zgłoszonych przez siebie działek rolnych nie spełnił warunków umożliwiających przyznanie wnioskowanych płatności.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu administracji zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie art. 113 § 1 i art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) przez wydanie orzeczenia bez rozważenia

Sygn. akt II GSK 1026/08

wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2. naruszenie art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w związku

z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez:

* nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie,

* odmówienie wiarygodności dokumentom przedstawionym przez skarżącego

w postaci umowy przechowania w formie depozytu, protokołu przyjęcia

płodów rolnych i kwitów pobrania materiału siewnego z magazynu RSP

"[...]" w G.,

* przyjęcie, że zawarta z RSP "[...]" w G. umowa dzierżawy

była umową pozorną,

* przyjęcie, że w sprawie zaszły nowe okoliczności "uzasadniające organ

administracji do wznowienia postępowania",

* przyjęcie, iż skarżący nie był posiadaczem gruntów rolnych wskazanych

we wniosku o dopłaty,

* przyjęcie, iż skarżący nie prowadził działalności rolniczej

na zadeklarowanych do dopłat gruntach rolnych,

* nierozważnie instytucji udziałów nadobowiązkowych,

podczas gdy prawidłowa ocena zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do przeciwnych wniosków, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

3. naruszenie art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w związku

z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez uznanie za dowód zeznań złożonych

przez podejrzanych w postępowaniu karnym prowadzonym przez Prokuraturę

Okręgową w G. W. w sprawie V Ds 72/05 - w charakterze

świadków, w sytuacji, gdy zeznania te procesowo nie istnieją, co miało istotny

wpływ na wynik sprawy,

4. naruszenie art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a.

w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zaszły przesłanki do wznowienia postępowania, w sytuacji,

gdy prawidłowa analiza zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi

do wniosku, że nie było podstaw do wznowienia postępowania,

5. naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie

ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji

wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76) poprzez

niewłaściwe zastosowanie, polegające na ustaleniu, że skarżący nie jest

Sygn. akt II GSK 1026/08

producentem rolnym, kiedy to fakt ten może być zakwestionowany jedynie w drodze decyzji administracyjnej odmawiającej wpisu do ewidencji producentów,

6. naruszenie art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach

bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru

(Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na

uznaniu, że skarżący nie spełnia warunków do otrzymania płatności

bezpośrednich za rok 2004 w sytuacji, gdy prawidłowa analiza zebranego

materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że skarżący powinien otrzymać

powyższe płatności,

7. naruszenie art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6

k.p.a. poprzez zakwestionowanie umów cywilnych zawartych przez skarżącego

z RSP "[...]" w G., podczas gdy w postępowaniu

sądowoadministracyjnym sądy nie są uprawnione do badania, czy zawarta

umowa była umową ważną w rozumieniu przepisów prawa cywilnego,

8. naruszenie art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 76

§ 1 k.p.a. poprzez uznanie, że ustalenia faktyczne zawarte w postanowieniu

Prokuratora o umorzeniu śledztwa korzystają ze szczególnej mocy dowodowej

uniemożliwiającej skuteczny kontrdowód w postaci przesłuchania strony

i dokumentów prywatnych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że WSA dokonał błędnych ustaleń faktycznych, nie rozpatrzył całego materiału dowodowego i nie wziął pod uwagę praktyki stosowanej przez ARiMR, która powszechnie akceptowała zawieranie umów w celu uzyskania dopłat bezpośrednich. WSA błędnie przyjął, że w sprawie zaszły nowe okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania oraz że skarżący nie był posiadaczem gruntów i nie prowadził na nich działalności rolniczej, podczas gdy prowadził ją za pośrednictwem innych osób. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, WSA bezpodstawnie oparł się na zeznaniach złożonych w postępowaniu karnym w charakterze świadka przez osobę, której następnie postawiono zarzuty. Żadne nowe okoliczności nie wyszły na jaw, zatem nie było podstaw do wznowienia postępowania. Okoliczności związane z umowami dzierżawy były znane organowi przed wydaniem decyzji o przyznaniu dopłat. WSA naruszył także art. 13 ustawy o ewidencji producentów poprzez ustalenie, że skarżący nie był producentem rolnym, mimo że był wpisany do ewidencji producentów i tym samym uzyskał status producenta rolnego, a brak tego statusu może być ustalony tylko poprzez decyzję o odmowie wpisu do ewidencji producentów. Ponadto, Sąd pierwszej instancji dopuścił się błędnej

Sygn. akt II GSK 1026/08

wykładni art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych poprzez uznanie, że skarżący nie spełnia warunków do uzyskania płatności bezpośrednich, gdyż nie jest posiadaczem, podczas gdy skarżący był posiadaczem, a umowa dzierżawy nie została podważona w sposób prawem przewidziany. Władanie gruntem nie musi polegać na jego fizycznej uprawie, a skarżący mógł uprawiać grunt z pomocą kogokolwiek. WSA błędnie uznał, że ustalenia faktyczne zawarte w postanowieniu o umorzeniu śledztwa korzystają ze szczególnej mocy dowodowej uniemożliwiającej dowód przeciwny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. G. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i utrzymanie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz o obciążenie strony przeciwnej kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ podniósł, że wyrok Sądu pierwszej instancji jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, a zatem brak jest podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się, co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Jak wynika z powyższych uregulowań postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołane skargą kasacyjną nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a jego zakres wytyczają zarzuty składające się na podstawy kasacyjne. Wadliwości orzeczenia I instancji nie skutkujące nieważnością postępowania, o ile nie są zakwestionowane w skardze kasacyjnej, nie podlegają rozważaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Istotne znaczenie ma zatem należyte sformułowanie podstaw i zarzutów kasacyjnych. W szczególności koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na

Sygn. akt II GSK 1026/08

czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732).

Przypomnienie podstawowych zasad dotyczących zakresu badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny i wymogów stawianych zarzutom składającym się na podstawy kasacyjne jest w niniejszej sprawie konieczne, bowiem podstawy kasacyjne nie zostały określone zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., niektóre zarzuty nie są należycie sformułowane, co wyklucza merytoryczne odniesienie się do nich.

Przed przejściem do omówienia przez Naczelny Sąd Administracyjny poszczególnych zarzutów kasacji należy przedstawić zasadnicze zagadnienia prawne związane z pomocą dla rolnictwa, bowiem problematyka sprawy niniejszej dotyczy rozdziału różnego rodzaju pomocy finansowej dla rolnictwa na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w 2004r. Jedną z form pomocy były płatności bezpośrednie, których dotyczy sprawa niniejsza. Najistotniejsze jest stwierdzenie, że wszelka pomoc przyznawana była producentom rolnym.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. nr 6 z 2004r.poz.40 z późn. zmianami), która weszła w życie z dniem uzyskania przez Rzeczypospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej, płatności bezpośrednie w 2004r. przysługiwały producentowi rolnemu na będące w jego posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. W myśl art. 3 ust. 1 ww. ustawy płatność przyznawana była na wniosek producenta rolnego.

Dla uproszczenia realizacji procedur "pomocowych", podmiotom zamierzającym zgłosić się po pomoc z funduszy Unii Europejskiej nadano numery ewidencyjne. Uzyskanie numeru ewidencyjnego warunkowało uzyskanie pomocy. Według art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. nr 10 z 2004r. poz. 76), w stanie prawnym obowiązującym w 2004r., za producenta rolnego uznawano osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, będącą posiadaczem gospodarstwa rolnego lub posiadaczem zwierzęcia. Organ nadający numer ewidencyjny nie prowadził postępowania dowodowego, co do prawdziwości okoliczności posiadania gospodarstwa rolnego. Nadanie numeru ewidencyjnego

Sygn. akt II GSK 1026/08

stanowiło potwierdzenie, że wnioskodawca zgłosił się do organu jako producent rolny i posiadacz gospodarstwa rolnego.

Dodatkowy program pomocy dla rolnictwa z funduszy europejskich dotyczy m.in. wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, która to pomoc może być udzielana obok płatności bezpośrednich. Organizację rozdziału tej pomocy określa ustawa z 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji Gwarancji Rolnej (Dz. U, Nr 229, poz. 2273 ze zm,). Warunki i tryb udzielania tej pomocy określa wydane na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.). Zgodnie z § 2 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, płatność wspierająca działalność rolniczą na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (tzw. płatność ONW) udzielana jest producentowi rolnemu spełniającemu określone w rozporządzeniu warunki. Zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia wysokość należnej płatności powiązana jest z powierzchnią zgłoszonych do pomocy gruntów, przy czym rozporządzenie określa przedziały dotyczące powierzchni działek, a przynależność do przedziału o wyższej powierzchni, powoduje zmniejszenie procentu należnej płatności (powierzchnia do 50 ha - 100% płatności, od 50 do 100 ha - 50% płatności, od 100 do 300 ha - 25 % płatności). Zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia, do powierzchni powyżej 300 ha żadna płatność ONW nie przysługuje. Jak widać z powyższego, mniejsze gospodarstwa dostają wyższą płatność ONW. W tym stanie prawnym podział dużego gospodarstwa na mniejsze działki przekazane w posiadanie różnym producentom rolnym przekłada się wprost na znaczący wzrost pomocy ONW. Działanie takie jest prawnie dopuszczalne, jednak pod warunkiem, że dojdzie do rzeczywistego podziału dużego gospodarstwa na mniejsze, a wnioskujący o pomoc rzeczywiście obejmą w posiadanie wydzielone im działki i staną się w ten sposób odrębnymi producentami rolnymi.

Przypomnieć też należy, że Rzeczpospolita Polska uzyskała członkostwo w UE od 1 maja 2004 r. i z tym dniem weszły w życie powołane akty prawne, zaś pomoc dla rolnictwa była przyznawana i wypłacana już od tegoż 2004 r. Uregulowania dotyczące jej przyznawania i wypłaty zostały więc odformalizowane w taki sposób, aby pomoc mogła zostać rzeczywiście przyznana i wypłacona już w pierwszym roku przynależności do UE. Te kwestie należy mieć na względzie przy interpretacji

Sygn. akt II GSK 1026/08

wszystkich powołanych wyżej aktów prawnych, pamiętając, że uproszczenia i odformalizowania procedur nie miały na celu objęcia pomocą podmiotów niebędących producentami rolnymi i posiadaczami gruntów rolnych, ani nie powinny stanowić zachęty do obchodzenia ustanowionych prawem warunków przyznania pomocy poprzez nierzeczywiste podziały dużych gospodarstw.

Choć sprawa niniejsza dotyczy tylko przyznania płatności bezpośrednich, dla których ogólnej sumy podział gospodarstwa na mniejsze działki nie ma żadnego znaczenia, to wyjaśnienia powyższe pozwalają zrozumieć mechanizm i cel działań polegających na podziale dużego gospodarstwa na wiele gospodarstw mniejszych, a kluczowego znaczenia nabiera ustalenie faktyczne, czy rzeczywiście doszło do powstania wielu gospodarstw rolnych prowadzonych przez wielu producentów rolnych.

Wszystkie powołane wyżej akty prawne posługują się pojęciem "producenta rolnego", które na gruncie wymienionych wyżej aktów prawnych musi być rozumiane jednakowo, bowiem wszystkie uregulowania służą jednemu celowi, tj. właściwemu rozdzieleniu różnych rodzajów pomocy finansowej dla rolników. Ponieważ producentem rolnym jest posiadacz gospodarstwa rolnego, właściwe rozumienie pojęcia "posiadania gospodarstwa rolnego" warunkuje prawidłowe stosowanie przepisów o pomocy dla rolnictwa.

Wobec braku sformułowania oddzielnych definicji "posiadania gospodarstwa rolnego" na potrzeby rozdziału pomocy finansowej dla rolnictwa oraz z uwagi na posługiwanie się tym pojęciem we wszystkich powołanych aktach prawnych dotyczących pomocy dla rolnictwa, sięgnąć należy do ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.; dalej cytowana jako: k.c.), regulującej instytucję posiadania.

Stosownie do art. 336 k.c., posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny).

Posiadanie jest stanem faktycznym polegającym na określonym władztwie nad rzeczą (por. E. Gniewek, Komentarz do art. 336 kodeksu cywilnego, [w:] E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Zakamycze 2001 r.). Występuje w dwóch postaciach: posiadania samoistnego i posiadania zależnego. Jako stan faktyczny, posiadanie niezależne jest od tego, czy posiadaczowi przysługuje tytuł prawny, z którego wynika uprawnienie do władania przedmiotem posiadania. Zatem samo istnienie tytułu prawnego

Sygn. akt II GSK 1026/08

wywołującego skutki w zakresie regulowanym prawem cywilnym nie przesądza o posiadaniu, zaś przymiot posiadacza może mieć także podmiot władający rzeczą bez tytułu prawnego i w złej wierze.

Posiadanie występuje przy równoczesnym istnieniu dwóch elementów: elementu faktycznego władztwa nad rzeczą, przez które rozumie się samą możliwość władania rzeczą, określanego jako corpus possessionis, oraz elementu psychicznego animus rem sibi habendi, rozumianego jako zamiar władania rzeczą dla siebie (władania we własnym imieniu), (por. J. Ignatowicz (w:) Kodeks cywilny. Komentarz , t. 1, red. J. Ignatowicz, Warszawa 1972, s. 768-769; E. Skowrońska-Bocian [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, red. K. Pietrzykowski, t. I, Warszawa 1999, s. 681, Stanisław Rudnicki "Komentarz do Kodeksu Cywilnego. Księga Druga. Własność i Inne Prawa Rzeczowe" W.Pr. Warszawa 1996).

Element faktycznego władztwa nad rzeczą pozwala na korzystanie z rzeczy w szczególności w taki sposób, jak to mogą czynić osoby, którym przysługuje do rzeczy określone prawo, dzięki czemu "to, co uprawnionemu wolno, to posiadacz faktycznie może". Czynnik faktycznego władztwa polega zatem na fizycznym opanowaniu rzeczy przejawiającego się w możliwości faktycznego nią władania. Władztwo faktyczne musi być stanem trwałym, co oznacza, że związek posiadacza z rzeczą nie może wyrażać się w jednorazowym lub nawet sporadycznym zawładnięciu rzeczą, lecz w możności korzystania z niej przez czas nieokreślony (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 1998 r., sygn. akt I SA 339/98, LEX nr 44548).

Element psychiczny posiadania - zamiar władania rzeczą dla siebie (animus rem sibi habendi), określany jest jako czynnik woli. Zgodnie z przeważającą w doktrynie koncepcją obiektywną, manifestuje się w obiektywnych działaniach podejmowanych przez posiadacza (por. A. Kunicki [w:] System prawa cywilnego, tom II, Prawo własności i inne prawa rzeczowe, Wrocław, Warszawa, Kraków, Gdańsk, 1977 r., str. 829 - 830). Jeżeli czynnika woli władania rzeczą dla siebie brak, nie ma posiadania. Faktyczne władanie, w którym element corpus jest taki sam jak przy posiadaniu (władztwo faktyczne nad rzeczą), ale element animus zawiera wolę władanie rzeczą dla kogo innego (animus possidendi pro alieno), stanowi tylko dzierżenie (art. 338 k.c).

Brak któregokolwiek z wyżej wymienionych elementów posiadania przesądza o braku posiadania. Zatem wyłączone jest uznanie za posiadacza osoby, która legitymuje się, co prawda, tytułem prawnym do władania rzeczą, ale uzyskała ten tytuł w innym zamiarze niż władanie rzeczą dla siebie i ten odmienny zamiar

Sygn. akt II GSK 1026/08

realizuje. Nie jest też posiadaczem osoba, która choć ma tytuł prawny do władania rzeczą, nie sprawuje faktycznego władztwa nad rzeczą.

Posiadaczem gospodarstwa rolnego jest więc podmiot, który faktycznie i trwale włada gospodarstwem z zamiarem sprawowania tego władztwa dla siebie. Tylko taki podmiot może być uznany za producenta rolnego.

W świetle wywodów powyższych kluczowe znaczenie w sprawie niniejszej miało ustalenie, czy skarżący posiadał gospodarstwo wydzierżawione od spółdzielni "[...]", a co za tym idzie, czy był istotnie producentem rolnym w rozumieniu powołanych aktów prawnych, bowiem płatność bezpośrednia przyznana była S. M. w związku z jego statusem producenta rolnego, który to status związany był z posiadaniem gospodarstwa rolnego.

Przechodząc do omawiania poszczególnych zarzutów kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, które z nich składają się na poszczególne podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 p.p.s.a., a niedostatki te utrudniają ocenę zasadności poszczególnych zarzutów. Nie jest jasne, kiedy kasator zarzuca naruszenie prawa materialnego, a kiedy wskazuje, jako naruszone, przepisy postępowania. Uchybienie to stanowi poważną wadę skargi kasacyjnej, chociaż nie prowadzi do całkowitej dyskwalifikacji zarzutów.

Zarzut nr 1, dotyczący wydania orzeczenia bez rozważenia wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jest wadliwie skonstruowany. W ramach omawianego zarzutu kasator wymienia, jako naruszone art. 113 § 1 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. Pierwszy z tych przepisów reguluje uprawnienie przewodniczącego uznającego sprawę za wyjaśnioną do zamknięcia rozprawy, drugi stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Żaden z tych przepisów nie odnosi się do wskazywanych w zarzucie obowiązków sądu w zakresie "rozważania wszystkich dowodów", a kasator nie wskazał w jaki sposób Sąd naruszył powołane w zarzucie przepisy p.p.s.a., tzn. nie wyjaśnił, w jaki sposób Sąd uchybił przepisom prawa zamykając rozprawę po uznaniu sprawy za wyjaśnioną oraz w jaki sposób uchybił obowiązkowi wydania wyroku na podstawie akt sprawy po zamknięciu rozprawy. Wobec takich niejasności zarzutu, przy jednoczesnym związaniu NSA granicami zarzutów kasacyjnych, omawiany zarzut kasacji należy uznać za nieuzasadniony.

W zarzucie nr 2 jako naruszone przez Sąd przepisy skarżący wskazuje art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.

Sygn. akt II GSK 1026/08

Zarzut jest wielopunktowy i w swym uzasadnieniu wymienia wiele kolejnych wadliwych, w ocenie skarżącego, działań Sądu. Skarżący podnosi, że Sąd nie rozpatrzył całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i w rezultacie dokonał błędnych ustaleń faktycznych.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że sąd administracyjny nie czynni ustaleń faktycznych, jedynie ocenia, czy w świetle zgromadzonego w aktach materiału dowodowego ustalenia poczynione przez organ są prawidłowe. Ocena ta zawarta jest w uzasadnieniu wyroku, jednak jej wadliwość nie stanowi naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. W art. 141 § 4 p.p.s.a. ustawodawca określił niezbędne składniki uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być tylko wtedy skuteczny jako zarzut kasacyjny, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie (por. J.P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 349 - 351). Zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie podważyć oceny sądu w zakresie prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej. Inaczej mówiąc, nawet błędne stanowisko sądu w zakresie aprobaty dokonanych przez organ ustaleń, nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. Zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. jest wadliwie skonstruowany i nieuzasadniony.

Jako kolejne naruszone przez Sąd przepisy kasator wymienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. Oznacza to, że zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną Sąd I instancji naruszył przepisy ustawy procesowej oddalając skargę mimo uchybienia przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wymogom określonym w wymienionym przepisie k.p.a.

Art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ustawodawca rozwija w ten sposób wskazaną w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy materialnej nakazując organom administracji publicznej z urzędu gromadzić, a następnie rozpatrzyć dowody. Ocena dowodów następuje w granicach swobodnej oceny, o jakiej mowa w art. 80 k.p.a. Ostatnio wymieniony przepis w ogóle nie został przywołany przez kasatora. Wobec tego, mimo że w ramach zarzutu skarżący wymienia przypadki błędnej, jego zdaniem, oceny zgromadzonego materiału dowodowego, brakuje powołania w zarzucie przepisu regulującego materię oceny dowodów, tj. art. 80 k.p.a. W skardze kasacyjnej, co prawda, ogólnikowo zarzuca się, że organy administracji publicznej nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, jednak z

Sygn. akt II GSK 1026/08

treści zarzutu i z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że strona przede wszystkim kwestionuje akceptację przez Sąd I instancji ustaleń poczynionych przez organ. Ponadto w ramach omawianego zarzutu kasator zarzucił Sądowi odmowę przyznania wiarygodności dowodom przedstawionym przez stronę, podczas gdy w sprawie niniejszej S. M., mimo wezwania ze strony organu, nie przedstawił żadnych dowodów i zachowywał całkowitą bierność. Bezzasadny jest zatem zarzut odmowy wiarygodności dowodom w postaci kwitów pobrania materiału siewnego z magazynu RSP, umowy przechowania w formie depozytu, czy protokołu przejęcia plonów. Z akt sprawy nie wynika bowiem, żeby skarżący kiedykolwiek takie dokumenty przedstawiał, a wiec nie były one przedmiotem oceny.

Nie jest uzasadniony zarzut nierozważenia przez Sąd I instancji instytucji udziałów nadobowiązkowych. Sąd ten wyjaśnił, że przedstawione przez skarżącego dopiero w postępowaniu sądowym, dokumenty potwierdzające przelanie kwot uzyskanych z dopłat na konto spółdzielni, mają znaczenie drugorzędne i nie ma znaczenia jak czynność tę formalnie nazwano. Stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe, bowiem nie ma znaczenia w sprawie dotyczącej ustalenia prawa do dopłat okoliczność, na co te dopłaty w przyszłości zostały przeznaczone. Sąd I instancji trafnie uznał, że z całokształtu materiału dowodowego wynika zasadniczy dla sprawy wniosek, że skarżący nie posiadał gruntów zadeklarowanych we wniosku o dopłaty, zaś kwestia wniesienia dopłat jako udziałów nadobowiązkowych nie ma wpływu na prawidłowość tego ustalenia.

Zważywszy powyższe zarzut nr 2, w części nienależycie sformułowany i w części niezasadny nie może być uwzględniony.

Na marginesie tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że niezasadne jest stanowisko kasatora dotyczące błędnych, jego zdaniem, ustaleń organu. Organ prawidłowo ustalił i Sąd trafnie to zaakceptował, że po stronie skarżącego brak było zasadniczych elementów posiadania w postaci faktycznego władztwa nad rzeczą i czynnika woli. Konstatacja ta znajduje oparcie w całokształcie materiału zgromadzonego w sprawie, w tym w ustaleniach wynikających z uzasadnienia postanowienia Prokuratury Okręgowej w G. W. z dnia [...] czerwca 2006r., które to ustalenia zgodnie z pismem prokuratora z dnia [...] czerwca 2007r. odnoszą się także do S. M., mimo że nie był objęty postanowieniem o umorzeniu, gdyż nie przedstawiono mu zarzutów. Omawiane ustalenia w rozpoznawanej sprawie nie zostały skutecznie podważone żadnymi dowodami poza oświadczeniem skarżącego. Wyłączenie możności uznania skarżącego

Sygn. akt II GSK 1026/08

za posiadacza wykonującego faktyczne władztwo nad gruntami rolnymi z zamiarem wykonywania go dla siebie sprawiało, że nie mógł być uznany za producenta rolnego, któremu przysługuje prawo do dopłat. Dodatkowo można zauważyć, że przekazanie całości dopłat na rzecz spółdzielni stanowi element stanu faktycznego świadczący o braku jakiegokolwiek związku ekonomicznego S. M. z gruntem będącym przedmiotem umowy dzierżawy, nie jest zatem okolicznością, która potwierdza, że był on posiadaczem i producentem rolnym.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut nr 3, w którym strona wskazuje na naruszenie art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez uznanie za dowód zeznań złożonych w charakterze świadków przez późniejszych podejrzanych w postępowaniu karnym. Zarzut nie jest precyzyjny, bowiem nie wiadomo o czyje zeznania chodzi kasatorowi. Jest niesporne w sprawie, że S. M. nie przedstawiono zarzutów i nie był on podejrzanym w sprawie karnej. Natomiast było dowodem w sprawie niniejszej postanowienie prokuratora z dnia [...] czerwca 2006r. o umorzeniu postępowania w stosunku do innych członków spółdzielni, w którym to postanowieniu przedstawiony był sposób działania członków spółdzielni ustalony w oparciu o dowody przeprowadzone w postępowaniu karnym oraz pismo prokuratora z [...] czerwca 2007r. wyjaśniające, że sposób działania S. M. był taki sam jak podejrzanych objętych postanowieniem. Zatem materiałem dowodowym w sprawie niniejszej nie były zeznania składane w charakterze świadków przez osoby będące później podejrzanymi w sprawie, gdyż te zeznania w stosunku do osób objętych postanowieniem o umorzeniu w postępowaniu karnym nie mogły być wykorzystywane. W aktach sprawy administracyjnej S. M. nie ma natomiast innych materiałów z postępowania karnego, a w szczególności protokołów zeznań żadnych świadków. Rozważanie w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji kwestii dopuszczalności wykorzystania tych zeznań świadków ze sprawy karnej w postępowaniu administracyjnym w istocie nie ma znaczenia dla sprawy niniejszej, w której problem ten nie występuje. Niezależnie od powyższego nie jest trafny pogląd kasatora o niedopuszczalności przeprowadzenia w postępowaniu administracyjnym dowodu z protokołów zeznań złożonych w charakterze świadków przez osoby, którym następnie przedstawiono zarzuty karne. Ograniczenia dowodowe z art. 186 § 1 k.p.k. dotyczą postępowań przewidzianych przez ustawę Kodeks postępowania karnego, zatem - jak zasadnie wywiódł WSA - funkcjonują jedynie na gruncie procedury karnej, służąc realizacji gwarancji procesowych oskarżonego. Natomiast zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, jako dowód

Sygn. akt II GSK 1026/08

należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Omawiany zarzut nie jest zatem usprawiedliwiony.

W zarzucie nr 4 skarżący podnosi naruszenie art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania w sytuacji, gdy prawidłowa analiza zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że nie było podstaw do wznowienia postępowania.

Nieskuteczność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. dla podważenia oceny materiału dowodowego i ustaleń poczynionych przez organ została wyjaśniona wyżej.

Nie jest zasadny zarzut błędnej wykładni art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a, w powiązaniu z przepisami ustawy procesowej (p.p.s.a.). Naruszenie prawa przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (por. postanowienie SN z dnia 15 października 2001 r, sygn. akt I CKN 102/99, LEX nr 53129). W sprawie niniejszej autor skargi kasacyjnej, choć zarzuca błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nie twierdzi, by Sąd pierwszej instancji źle rozumiał ten przepis. Skarżący zarzuca więc w istocie błąd w stosowaniu przepisu przez organ administracji publicznej, zaakceptowany przez Sąd. Skarżący nie powołując stosownych przepisów prawa, równocześnie podważa ustalenia faktyczne zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji i twierdzi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że okoliczności faktyczne i dowody wskazywane jako przyczyna wznowienia były już znane organowi w chwili wydawania decyzji o przyznaniu dopłat. Stanowisko strony skarżącej nie jest trafne. Jak to już wskazano wyżej, przedmiotem szczegółowych badań organu w sprawie niniejszej było posiadanie gospodarstwa rolnego przez S. M., nie natomiast istnienie umowy dzierżawy między skarżącym a spółdzielnią. Jednym z elementów posiadania jest czynnik woli. Czynnik ten nie był badany przez organ przy wydawaniu decyzji o przyznaniu dopłat, bowiem w tamtym czasie organ opierał się na wniosku o dopłaty i zawartych w nim oświadczeniach. Dopiero ustalenia poczynione przez Prokuraturę ujawniły nowe okoliczności, nieznane organowi w chwili wydawania pierwszej decyzji. Takimi

Sygn. akt II GSK 1026/08

okolicznościami było odtworzenie obu elementów posiadania tj. okoliczności faktycznego władztwa nad rzeczą oraz czynnika woli skarżącego, co do posiadania gruntów dla siebie. Okoliczności tych nie można było ustalić na podstawie łączącej strony umowy dzierżawy, bowiem dopiero z postanowienia Prokuratury odtwarzającego mechanizm działania spółdzielni i jej członków wynika, że wola skarżącego i faktyczne władanie gruntem były inne, niż to wynikało z nazwy, postanowień i cywilnoprawnej definicji umowy dzierżawy. Ustalenia organu w tej kwestii zostały więc trafnie zaakceptowane przez Sąd jako nowe okoliczności faktyczne nieznane organowi w chwili wydawania decyzji o przyznaniu dopłat. W tym stanie rzeczy nieusprawiedliwiony jest zarzut braku podstaw do wznowienia postępowania i zarzut wadliwego zaakceptowania przez Sąd wznowienia postępowania, bowiem ujawnienie, że S. M. nie posiadał gruntów rolnych było nową okolicznością, nieznaną wcześniej organowi a istotną dla rozstrzygnięcia sprawy dopłat. Omawiany zarzut nie jest więc usprawiedliwiony.

Rozpatrując zarzut nr 5 wskazać należy, że w świetle przepisów cytowanej wyżej ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności - wpis do rejestru nie ma znaczenia konstytutywnego. Nie dlatego rolnik jest producentem rolnym, że został wpisany do rejestru, lecz dlatego, że jest posiadaczem gospodarstwa rolnego i prowadzi w nim działalność rolniczą. Dokonanie wpisu do opisanego w ustawie rejestru, podobnie jak to ma miejsce w przypadku innych wpisów do rejestrów o niekonstytutywnym charakterze, ma charakter czynności materialno-technicznej i nie wywołuje skutków takich, jak decyzje administracyjne. Istnienie wpisu uznać można, co najwyżej, jako przyczynę powstania wzruszalnego za pomocą innych dowodów domniemania zgodności z rzeczywistym stanem faktycznym, jakie odnosi się do dokumentów urzędowych. W tym stanie rzeczy, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, nie narusza prawa materialnego uznanie, że mimo wpisu do rejestru producentów rolnych, skarżący nie był producentem rolnym, gdyż nie był posiadaczem gruntów rolnych, a nie był posiadaczem, ponieważ nimi nie władał i nie miał woli władania dla siebie. Omawiany zarzut nie jest zatem usprawiedliwiony.

Rozpatrując zarzut nr 6 dotyczący naruszenia art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej ponownie wydaje się mylić wykładnię prawa materialnego z jego stosowaniem. Ponadto treść zarzutu i jego uzasadnienie wskazują, że kasator zarzucając błędną wykładnię prawa materialnego w istocie kwestionuje akceptację

Sygn. akt II GSK 1026/08

ustalenia, że S. M. nie posiadał gruntów zgłoszonych do dopłat bezpośrednich i nie spełniał warunków do otrzymania płatności bezpośrednich za rok 2004. W ocenie kasatora prawidłowa analiza zebranego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, ze skarżący powinien otrzymać powyższe płatności. Jak z tego wynika kasator myli naruszenie prawa materialnego z akceptacją błędnych ustaleń faktycznych i już sam ten fakt uniemożliwia uznanie zarzutu za usprawiedliwiony. Jak wcześniej wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny ustalenia organu w istotnej prawnie kwestii posiadania gruntów rolnych były dokonane prawidłowo i zasadnie w świetle tych ustaleń organ uznał, że skarżący, który nie posiadał gruntów rolnych, nie jest producentem rolnym i nie spełnia wymogów do przyznania płatności. Sąd nie naruszył zatem prawa materialnego akceptując pogląd, że skoro skarżący nie był posiadaczem gruntów zgłoszonych do dopłat, to nie służyło mu prawo do dopłat.

Chybiony jest zarzut nr 7 naruszenia art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a poprzez zakwestionowanie umów cywilnych zawartych przez skarżącego z RSP "[...]", podczas gdy w postępowaniu sądowoadministracyjnym sądy nie są uprawnione do badania, czy zawarta umowa była umową ważną w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Przede wszystkim należy podkreślić, że wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie badał ważności umowy dzierżawy w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, lecz oceniał, czy organy orzekające w sprawie, dokonując niezbędnych ustaleń faktycznych, istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, prawidłowo uznały, że postanowienia umowy nie odpowiadały rzeczywistej woli stron. Należy zgodzić się z WSA, że dokonanie przez organy wspomnianych ustaleń mieściło się w ramach ustalania stanu faktycznego sprawy, a okoliczność skuteczności umowy z punktu widzenia nabycia przez skarżącego uprawnień o charakterze publicznoprawnym była istotnym elementem tego stanu faktycznego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można wyciągać zbyt daleko idących wniosków z posługiwania się przez organ administracji publicznej i WSA określaniem umowy dzierżawy jako "pozornej" czy też "fikcyjnej". W szczególności nie sposób przyjąć, że Sąd uznał, iż zachodziły okoliczności wymienione w art. 83 § 1 k.c. a tym bardziej, by okoliczności te wywoływały skutek nieważności przewidziany we powołanym przepisie. Zauważyć przy tym należy, że cywilnoprawne zagadnienie ważności umowy pozostaje bez istotnego związku z oceną, czy strona umowy dzierżawy stała się posiadaczem rzeczy. W rozpoznawanej sprawie okolicznością prawnie istotną był natomiast stan posiadania gospodarstwa rolnego przez S. M. Znaczenie dla uzyskania

Sygn. akt II GS K 1026/08

uprawnienia do dopłat miało posiadanie gruntu rolnego i uzyskanie statusu producenta rolnego, zaś tytuł prawny, który stanowiłby podstawę tego posiadania w istocie nie miał znaczenia. Zauważyć bowiem należy, że posiadanie nie musi opierać się na żadnym tytule prawnym, a prawo do dopłat nie ma związku z tytułem prawnym do gruntu.

Nie można się też zgodzić z zarzutem nr 8, naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art.76 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że ustalenia faktyczne zawarte w postanowieniu prokuratora o umorzeniu śledztwa korzystają ze szczególnej mocy dowodowej. Sąd I instancji rozważył szczegółowo materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w tym postanowienie prokuratora o umorzeniu śledztwa i informację prokuratora, że sytuacja wszystkich członków spółdzielni, także nie objętych postanowieniem o umorzeniu była taka sama i uznał, że w świetle tych materiałów ustalenia organów odnośnie mechanizmu działania wszystkich członków spółdzielni, w tym S. M. były właściwe. Sąd trafnie uznał, że postanowienie prokuratora i pismo prokuratora są dokumentami urzędowymi, a dokumentom tym skarżący nie przeciwstawił żadnych środków dowodowych, które pozwalałyby na uznanie, że sytuacja S. M. była odmienna. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że zgodnie z art.76 § 1 k.p.a. z dokumentem urzędowym, związane jest domniemanie prawdziwości, zgodnie z którym przyjmuje się zgodność z prawdą tego, co zostało w tym dokumencie stwierdzone. Zgodnie z art.76 § 3 k.p.a. dopuszczalny jest dowód przeciwny. W sprawie niniejszej prawidłowość ustaleń poczynionych przez Prokuraturę nie została przez stronę skutecznie podważona. Nie jest zatem uzasadnione twierdzenie, iż organ a potem Sąd I instancji - co do zasady - wykluczyły możliwość przeciwdowodu, co do ustaleń poczynionych przez Prokuraturę w postanowieniu o umorzeniu śledztwa, bowiem żadne dowody przeciwne nie zostały przedstawione.

Z wymienionych powodów skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego oparto na art. 209 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).