Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 72/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 2a, art. 222
journal: Dz.U. 2011 nr 163 poz 981
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze.
article: art. 126, art. 138 § 1 pkt 2, art. 149 § 1 i 2, art. 150 § 2, art. 151
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 § 4, art. 185 § 1, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 września 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1087/13 w sprawie ze skargi M.C. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie kopaliny 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od M.C. na rzecz Ministra Środowiska 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1087/13, po rozpoznaniu skargi M. C. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie kopaliny, uchylił zaskarżone postanowienie.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Marszałek Województwa [...], udzielił M. C. (dalej: skarżąca), prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą: P. M. C. z siedzibą w P., koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "K. [...]", zlokalizowanego w m. K., gm. D., pow. s., woj. [...].

Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r., Wójt Gminy D. przedstawił stanowisko w przedmiocie prawidłowości wydania ww. decyzji. Zdaniem Wójta Gminy D. Marszałek Województwa [...] udzielił koncesji bez wymaganego uzgodnienia, o którym mowa w art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) – dalej “p.g.g.". Zdaniem Wójta zaszła więc przesłanka do wznowienia postępowania w sprawie udzielenia przedmiotowej koncesji, wskazana w art. 145 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 257, z późn. zm., dalej: k.p.a.).

Pismem z dnia [...] maja 2012 r. Marszałek Województwa [...] przedstawiając obszerne wyjaśnienia w sprawie, zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 105a ust. 1 i ust. 2 p.g.g. - jeżeli ustawa uzależnia rozstrzygnięcie organu administracji geologicznej od jego uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organy zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia projektu rozstrzygnięcia. Jeżeli organ współdziałający nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez organ administracji geologicznej, z upływem ww. terminu. Ponadto wskazał, że zajęcie stanowiska przez właściwy organ następuje w drodze zaskarżalnego postanowienia. Ponadto Marszałek Województwa [...] wyjaśnił, że wydanie uzgodnienia nie jest uzależnione od bytu prawnego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż w myśl art. 16 ust. 5 p.g.g.- uzgodnienia dokonuje się na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wójt Gminy D. pisemnie poinformował Marszałka Województwa [...] o niemożności zajęcia stanowiska ze względu na brak ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W świetle powyższego, na podstawie art. 105a ust. 2 p.g.g., organ koncesyjny uznał za przyjęty projekt rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, w brzmieniu przedłożonym Wójtowi Gminy D. pismem Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2011 r., tj. projekt decyzji udzielającej koncesji zgodnie z wnioskiem Przedsiębiorcy.

Pismem z dnia [...] października 2012 r. Wójt Gminy D., złożył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie udzielenia skarżącej koncesji na wydobywanie kopaliny z ww. złoża kruszywa naturalnego.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. Marszałek Województwa [...] odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia skarżącej koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "K. [...]". W uzasadnieniu wskazał, że stosownie do treści art. 41 ust. 1 p.g.g. stronami postępowań prowadzonych na podstawie przepisów Działu III ustawy (w sprawach koncesji), w odniesieniu do działalności wykonywanej w granicach nieruchomości gruntowych - są ich właściciele (użytkownicy wieczyści). Wyjaśnił, że regulacja ta, jako przepis szczególny, wyłącza zastosowanie ogólnego przepisu art. 28 k.p.a. W związku z powyższym organ pierwszej instancji stwierdził, że Wójt Gminy D. nie posiada legitymacji do skutecznego złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. Minister Środowiska, orzekając na skutek zażalenia Wójta Gminy D. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że dyspozycja art. 150 § 1 k.p.a. zgodnie z którą organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 k.p.a. jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, stanowi zasadę. Natomiast regulacja przewidziana w art. 150 § 2 k.p.a., stosownie do treści którego, jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wymienionego w § 1, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 § 2, stanowi wyjątek od tej zasady. Dlatego też o wznowieniu postępowania organ wyższego stopnia może orzekać jedynie wówczas gdy, jak to podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie: "wykaże się związek pomiędzy działaniem organu orzekającego w sprawie w ostatniej instancji z podstawą uzasadniającą wznowienie postępowania". Jednakże zdaniem Ministra Środowiska ww. regulacji nie należy interpretować wyłącznie jako odesłania do przepisu art. 145 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Organ podzielił stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2012 r. , sygn. akt II OSK 524/11 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1401/10, iż celem art. 150 § 2 k.p.a. nie jest to, aby kompetencja do orzekania w sprawie dopuszczalności wznowienia przeszła na organ wyższego stopnia, lecz to, aby ten sam organ pierwszej instancji, którego działanie jest powodem wystąpienia wad wznowieniowych w decyzji nie wznawiał i nie prowadził postępowania w sprawie, a więc aby nie był "sędzią" we własnej sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1400/10). Minister Środowiska wyjaśnił, że dostrzegł ww. związek przyczynowy między zachowaniem się organu I instancji w toku prowadzonego przez niego postępowania koncesyjnego a podstawą uzasadniającą wznowienie postępowania. Na takie działanie wskazuje chociażby termin w którym przesłano wniosek przedsiębiorcy do uzgodnienia Wójtowi Gminy D., czy też nieustosunkowanie się do argumentacji tego organu zawartej w piśmie z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...] (aż do wydania decyzji koncesyjnej). Wyjaśnił także, że ocena czy rzeczywiście postępowanie koncesyjne było obarczone jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. powinna być w niniejszej sprawie dokonana przez inny organ, który obiektywnie zbada tą kwestię.

W związku z powyższym Minister Środowiska uznał, iż organ pierwszej instancji nietrafnie ocenił swoją właściwość w sprawie, do czego był zobowiązany zgodnie z art. 19 k.p.a., a w szczególności nie uwzględnił faktu zaistnienia przesłanek określonych w art. 150 § 2 k.p.a.

Skargę na powyższe postanowienie Ministra Środowiska wniosła M. C. domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, ze względu na naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na rozstrzygnięcie sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę, wskazał na wstępie, że postępowanie w przedmiocie udzielenia koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż prowadzone jest na podstawie przepisów k.p.a. oraz, że wydanie koncesji wymaga współdziałania starosty z organem nadzoru górniczego, marszałkiem województwa oraz właściwym wójtem, burmistrzem lub prezydentem miasta. Współdziałanie to uregulowane jest w art. 106 k.p.a. i dotyczy takich przypadków, w których występuje prawny obowiązek wspólnego działania organów administracji publicznej, wynikający z konkretnej normy, a także z ogólnej zasady prawa administracyjnego formującej obowiązek współdziałania tych organów. Zgodnie z § 1 art. 106 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Stosownie do treści art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska, w zakresie swej właściwości. Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma w swojej istocie charakter pomocniczy w sprawie załatwianej przez inny organ.

Z przepisu art. 16 ust. 5 ustawy p.g.g. wynika, że organ udzielający koncesji na działalność obowiązany jest współdziałać z wójtem (burmistrzem czy prezydentem) przy wydaniu decyzji w trybie określonym w przepisach art. 106 k.p.a. Materialnoprawnymi podstawami współdziałania jest odwołanie się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie organem współdziałającym na podstawie art. 16 ust. 5 p.g.g. jest Wójt Gminy D.. Nie ulega wątpliwości, że miał tutaj zastosowanie art. 106 k.p.a., a więc organ współdziałający zobowiązany był do zajęcia stanowiska w określonym zakresie (uzgodnienia) i przekazania go we właściwej formie organowi decydującemu.

W spornej sprawie Wójt Gminy D. nie wydał postanowienia o odmowie wydania uzgodnienia. Za postanowienie takie nie można, zdaniem Sądu, uznać informacji Wójta Gminy D. o niemożności zajęcia stanowiska ze względu na brak ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wydanie uzgodnienia nie jest uzależnione od bytu prawnego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach gdyż uzgodnienia dokonuje się na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z treścią art. 41 ust 1 p.g.g. stronami postępowań w sprawach koncesji w odniesieniu do działalności wykonywanej w granicach nieruchomości gruntowych są ich właściciele lub użytkownicy wieczyści. Gmina D. nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym gruntu, w którym znajduje się złoże kruszywa naturalnego "K. [...]" a zatem Wójt Gminy D. nie miał legitymacji czynnej do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie. Zatem organ pierwszej instancji słusznie stwierdził, że Wójt Gminy D. nie posiada legitymacji do skutecznego złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.

Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zgodnie natomiast z art. 126 k.p.a. przepis art. 138 k.p.a. stosuje się odpowiednio do postanowień.

W ocenie Sądu mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stwierdzić należy, iż możliwe było wydanie przez organ II instancji orzeczenia merytorycznego i nie było podstaw prawnych do przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ II instancji nie miał podstaw do przekazywania sprawy ponownie do I instancji, skoro w sprawie zachodziła przesłanka z art. 150 k.p.a. Na tej podstawie prawnej właśnie organ II instancji powinien rozstrzygnąć sprawę, co do meritum. W rezultacie Minister Środowiska powinien po uchyleniu zaskarżonego postanowienia orzec w sprawie merytorycznie, tj. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a. uchylić zaskarżone postanowienie w całości i w tym zakresie orzec, co do istoty sprawy, a więc na podstawie art. 150 § 2 i art. 151 zadecydować o losie postępowania wznowieniowego.

W ocenie Sądu ww. przepisy wskazują, że dewolucja kompetencji na organ wyższego stopnia następuje, jeżeli ewentualna wadliwość postępowania o której mowa w art. 145 § 1 k.p.a. zaistniała na skutek działania lub zaniechania organu, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Podkreślenia wymaga również, iż wskazana dewolucja powinna mieć miejsce w przypadku zachowania się organu w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, które mogłyby godzić w zasadę obiektywizmu. Ponadto celem art. 150 § 2 k.p.a. nie jest to, aby kompetencja do orzekania w sprawie dopuszczalności wznowienia przeszła na organ wyższego stopnia, lecz to, aby ten sam organ pierwszej instancji, którego działanie jest powodem wystąpienia wad wznowieniowych w decyzji nie wznawiał i nie prowadził postępowania w sprawie, a więc aby nie był "sędzią" we własnej sprawie.

W rozstrzyganej sprawie skoro to działanie organu I instancji było jak przyznaje Minister Środowiska nieprawidłowe i mogło być podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego, to zgodnie z ww. poglądami jest wystarczającym powodem, aby o wznowieniu postępowania na podstawie art. 150 § 2 k.p.a. decydował organ nadrzędny nad organem I instancji.

Minister Środowiska złożył od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie:

I. przepisów postępowania, tj.:

1. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przekroczenie przez Sąd I instancji w zaskarżonym rozstrzygnięciu granic niniejszej sprawy, polegające na merytorycznej ocenie wniosku Wójta Gminy D., gdy tymczasem rola Sądu w niniejszej sprawie powinna dotyczyć jedynie badania kwestii formalnych,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie organ powinien rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, gdy tymczasem nie było takiej możliwości bowiem jak wcześniej zauważył Sąd I instancji wniosek Wójta Gminy D. nie mógł skutecznie wszcząć postępowania wznowieniowego,

3. art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku niezrozumiałego i niemożliwego do wykonania zalecenia co do dalszego postępowania, wskazującego iż na podstawie art. 151 k.p.a. Minister Środowiska powinien zdecydować o losie postępowania wznowieniowego;

II. prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 2a p.g.g. poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na nieuprawnionym przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie koncesji udzielił starosta, gdy tymczasem z ustalonego stanu faktycznego wynika bezsprzecznie, iż koncesja ta została udzielona decyzją Marszałka Województwa [...].

W uzasadnieniu organ podkreślił, że stwierdzenie przez Sąd I instancji: "...wydanie uzgodnienia nie jest uzależnione od bytu prawnego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż uzgodnienia dokonuje się na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy", wykracza poza granice przedmiotowej sprawy sądowadministracyjnej, toczącej się na skutek wydania przez Ministra Środowiska postanowienia w sprawie uchylenia postanowienia Marszałka Województwa w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania koncesyjnego. Sąd I instancji, w ocenie organu, powyższym stwierdzeniem rozpatrzył sprawę merytorycznie, do czego nie był uprawniony. Kwestia, czy wydanie uzgodnienia jest uzależnione od bytu prawnego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach miałoby być potencjalnym przedmiotem postępowania administracyjnego, wszczętego przez Ministra Środowiska na podstawie art. 150 § 2 k.p.a.

Organ wskazał, że jego intencją było natomiast obiektywne zbadanie czy postępowanie koncesyjne nie było dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę kasacyjną należało uznać za zasadną.

Należy podkreślić, że z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Ponadto w myśl art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę tylko kwestię nieważności postępowania, co w niniejszej sprawie nie wystąpiło. Władny zatem jest badać sprawę tylko z punktu widzenia podstawy kasacyjnej zawartej w skardze kasacyjnej.

Z kolei zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, z tym, że wiodący charakter mają zarzuty dotyczące naruszenia postępowania i do nich należało się odnieść w pierwszej kolejności.

Minister Środowiska stawia wyrokowi WSA w W. zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które polegało na zobowiązaniu organu do orzekania w sprawie merytorycznie, zarzut ten łączy się z drugim zarzutem, w którym autor skargi kasacyjnej poddaje w wątpliwość te zalecenia z punktu widzenia treści art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a. i w powiązaniu z konstrukcją instytucji wznowienia postępowania. Te zarzuty znajdują usprawiedliwienie prawne. Niewątpliwie art. 141 § 4 p.p.s.a. nakłada na Sąd I instancji obowiązek sporządzenia uzasadnienia wyroku w sposób prawem przewidziany. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli wyrok uwzględnia skargę, skutkiem czego ma być ponowne rozpatrzenie sprawy, to uzasadnienie wyroku musi zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Aczkolwiek uzasadnienie sporządzane jest po wydaniu orzeczenia, sporządzenie go z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1868/06, LEX nr 417759). Dzieje się tak m.in. wówczas, gdy w uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę niezamieszczono zaleceń co do dalszego postępowania, bądź zalecenia niezrozumiałe, pozostające w sprzeczności z oceną prawną, niemożliwe do wykonania ( por. wyrok Naczelnego Sądy Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2013r., sygn. akt II FSK 1103/11).

Ustosunkowanie się do omawianych zarzutów wymaga poczynienia pewnych ogólnych uwag dotyczących roli, ale także konstrukcji, faz, występujących w ramach instytucji procesowej wznowienia postępowania.

Wznowienie postępowania daje możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją, jeżeli została ona wydana w postępowaniu dotkniętym przynajmniej jedną z wad określonych w art. 145 § 1 lub w sytuacji przewidzianej w art. 145a) k.p.a. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia następuje w formie postanowienia będącego wyłącznie aktem procesowym wskazującym przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania i stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). Stwierdzenie rzeczywistego wystąpienia w sprawie przyczyny wznowienia i wynikających z tego skutków dla rozstrzygnięcia sprawy jest rezultatem ustaleń dokonanych po wydaniu takiego postanowienia zawartych w decyzji, o której mowa w art. 151 k.p.a. Te dwa etapy można kolejno określić jako postępowanie w sprawie wznowienia i jako postępowanie wznowieniowe.

Nie ma wątpliwości, że w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne nie wyszło poza fazę postępowania w sprawie wznowienia. Do sądu administracyjnego zaskarżono postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2013r. wydane (w II instancji) w trybie art. 149 k.p.a. Pomijając kwestię, że w pierwszej instancji było to postanowienie o odmowie wznowienia, należy zauważyć, że nawet postanowienie pozytywne - o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest tylko aktem procesowym, nie rozstrzygającym sprawy wznowienia postępowania, a jedynie otwierającym postępowanie w sprawie. Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.), mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 k.p.a. i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 k.p.a. (por. wyrok NSA z 13. 11. 1987r., I S.A. 1326/86 opubl. ONSA 1987, Nr 2, poz. 80). Postanowienie o wszczęciu postępowania wywiera jedynie skutki procesowe, zatem w fazie wstępnej postępowania w sprawie wznowienia nie przesądza się o bycie decyzji ostatecznej. Dlatego stwierdzenie przez Sąd I instancji, że "W rezultacie Minister Środowiska powinien po uchyleniu zaskarżonego postanowienia orzec w sprawie merytorycznie, tj. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a. uchylić zaskarżone postanowienie w całości i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, a więc na podstawie art. 150 § 2 i art. 151 k.p.a. zdecydować o losie postępowania wznowieniowego" było oczywiście wadliwe, albowiem w postępowaniu toczącym się w sprawie wznowienia nie mogło zapaść orzeczenie merytoryczne, "co do istoty sprawy", na podstawie art. 151 k.p.a., tym samym zalecenie takiego działania było niemożliwe przez organ do wykonania.

W związku z tym co wyżej powiedziano o fazach postępowania w sprawie wznowienia trafny jest również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a., ze skutkiem wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w "granicach sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę. W orzecznictwie podkreśla się, że sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, "ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi [...] wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych" (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 1997 r., SA/Łd 2572/95, Pr. Gosp. 1998, nr 5, s. 36). W podobny sposób ujęto tę kwestię w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104, wydanej co prawda na gruncie art. 51 ustawy o NSA, ale zachowującej aktualność również na gruncie art. 134 § 1 p.p.s.a., w której stwierdzono, że: "W postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi (art. 51 ustawy o NSA), jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowane przez uprawniony podmiot". Przedmiotowa sprawa dotyczy legalności wydania przez Ministra Środowiska postanowienia w sprawie uchylenia postanowienia Marszałka Województwa [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania koncesyjnego. W konsekwencji Sąd I instancji nie mógł wykroczyć poza zakres postępowania w sprawie wznowienia i rozstrzygać problemów merytorycznych związanych z oceną, czy rzeczywiście przyczyna wznowienia zaistniała, ta bowiem kwestia podlegałaby ocenie dopiero w następnej fazie postępowania wznowieniowego. To, czy w niniejszej sprawie dokonanie uzgodnienia wniosku dotyczącego wydania koncesji na wydobywanie kopaliny jest uzależnione od bytu prawnego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest kwestią merytoryczną, która nie była na danym etapie postępowania administracyjnego jeszcze przedmiotem ocen organów, orzekających dopiero, czy postępowanie w ogóle może być wznowione.

Słusznie zatem podnosi się w skardze kasacyjnej, że niedopuszczalne było dokonanie przez Sąd I instancji oceny wniosku o wznowienie postępowania w tym zakresie. Słusznie również kasator zwraca uwagę, że to stwierdzenie Sądu jest sprzeczne z zaleceniami co do dalszego toku postępowania Ministra Środowiska, jaki sens ma mieć bowiem wznowienie postępowania mające w założeniu prowadzić do ustalenia, czy postępowanie koncesyjne było obarczone jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., skoro Sąd I instancji wypowiedział się już, że takiej wady nie było.

Przechodząc w dalszej kolejności do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego, należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie art. 16 ust. 2a p.g.g. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie koncesji udzielił starosta, podczas, gdy z ustalonego stanu faktycznego wynika bezsprzecznie, że koncesja ta została udzielona decyzją Marszałka Województwa [...]. Ten błąd w działaniu Sądu skarżący upatruje w zawarciu w uzasadnieniu wyroku stwierdzenia: "Udzielenie koncesji na działalność, o której mowa w ust. 2a p.g.g. wymaga uzgodnienia z właściwym organem nadzoru górniczego oraz zaopiniowania przez właściwego marszałka województwa (art. 16 ust. 3 pkt 6 p.g.g.)(...) Z wyżej przytoczonych przepisów wynika, że postępowanie w przedmiocie udzielenia koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż prowadzone jest na podstawie przepisów k.p.a. oraz, że wydanie koncesji wymaga współdziałania starosty z organem nadzoru górniczego, marszałkiem województwa oraz właściwym wójtem, burmistrzem lub prezydentem miasta."

Przyjmuje się, że błąd subsumcji wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie, uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Należy ponadto zauważyć, że zgodnie z art. 1 i 2 p.p.s.a. sądy administracyjne rozpoznają sprawy sądowoadministracyjne, sprawując kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd nie stosuje norm prawa materialnego. Proces stosowania norm prawa materialnego odbywa się na etapie postępowania administracyjnego, prowadzonego przed organem administracji publicznej. Sąd administracyjny dokonuje natomiast oceny, czy ustalony w sprawie stan faktyczny został prawidłowo zakwalifikowany pod właściwą normę prawną, to jest, czy w prawidłowy sposób przebiegał proces subsumcji stanu faktycznego pod hipotezę określonej normy prawnej. Sąd administracyjny jest powołany do formułowania w swych orzeczeniach zwrotów stosunkowych, czyli wypowiedzi kwalifikujących określone zachowania jako zgodne lub niezgodne z prawem. Przy formułowaniu zwrotów stosunkowych sąd administracyjny stosuje normę odniesienia, wywodzącą się z przepisów ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która wyznacza podstawowy zakres i kryteria kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny oraz normę dopełnienia, na której treść składają się elementy zawarte w wielu przepisach prawnych. Mogą to być zatem również przepisy stanowiące o właściwości organów administracyjnych. Artykuł 16 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) w brzmieniu mającym zastosowanie w chwili wydawania decyzji udzielającej koncesji (wobec treści art. 222 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. – Prawo geologiczne i górnicze – Dz. U. Nr 163, poz. 981) wskazywał m.in. organy właściwe rzeczowo do wydania takiej decyzji. Sąd I instancji nie sformułował jednak zwrotu stosunkowego o niezgodności z prawem decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2012 r. o udzieleniu M. C. koncesji na wydobywanie kopaliny z powodu wydania jej przez organ niewłaściwy, nie można więc uznać, że w sposób nieprawidłowy zastosował art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze. Zacytowanie przez WSA treści tego przepisu w realiach niniejszej sprawy, bez wyciągnięcia dalszych wniosków lub formułowania zaleceń, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy potraktować jako omyłkę Sądu, bez jakichkolwiek konsekwencji dla rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego też zarzut naruszenia prawa materialnego sformułowany w pkt II petitum skargi kasacyjnej nie mógł zostać uznany za trafny. Ocena tego zarzutu, pozostaje jednak bez wpływu na wynik kontroli kasacyjnej, o zasadności skargi kasacyjnej przesądziły bowiem trafne zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy WSA dokona kontroli legalności zaskarżonego postanowienia z uwzględnieniem powyższych uwag i dokonanej wykładni przepisów regulujących instytucję wznowienia postępowania.

Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za uzasadnioną i na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.