Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 872/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.183, 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.2,18,71
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art.16a i 17
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 783/13 w sprawie ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] września 2013 r. nr [...] oraz decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 783/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] września 2013 r. nr [...], którą po rozpatrzeniu odwołania L. K. (dalej: skarżący) utrzymano w mocy decyzję, wydaną przez Starszego Administratora ds. świadczeń rodzinnych i alimentacyjnych w Dziale Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej działającego z upoważnienia Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] odmawiającą przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad A. K.

Wnioskiem z dnia 26 czerwca 2013 r. skarżący wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad żoną – A. K.

Organ I instancji decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] odmówił przyznania wnioskowanego specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W uzasadnieniu podał, że wnioskodawca jest mężem osoby niepełnosprawnej, a zatem należy do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji. Żona skarżącego legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji na stałe datowane jest od dnia 10 lutego 2005 r. Ponadto ustalono, że w rozpatrywanej sprawie zostało spełnione ustawowe kryterium dochodowe, gdyż łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę wynosi 292,19 zł i nie przekracza kwoty ustawowego kryterium dochodowego. Organ pierwszej instancji stwierdził również, że skarżący sprawuje bezpośrednią opiekę nad żoną od około 8 lat, to jest od momentu kiedy żona straciła wzrok. Opieka sprawowana jest całodobowo. Dalej organ podał, że skarżący po utracie zatrudnienia w Przedsiębiorstwie Transportowym Handlu Wewnętrznego we Wrocławiu, tj. od dnia 16 sierpnia 1991 r., nie podejmował żadnego zatrudnienia. W ocenie organu, w rozpatrywanej sprawie nie zaistniał ścisły związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ponieważ niepełnosprawność żony powstała od lutego 2005 r., a skarżący nie pracuje zawodowo od dnia 16 sierpnia 1991 r. Zdaniem organu pomoc skarżącego od grudnia 1991 r. do lipca 2004 r. żonie w prowadzeniu działalności gospodarczej nie może mieć wpływu na podjęcie rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie z uwagi na datę zaliczenia jej do osób niepełnosprawnych.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2013 r. skarżący wniósł o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy przez przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Odwołujący zarzucił, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił okoliczności, iż w okresie od dnia 16 sierpnia 1991 r. do dnia 15 sierpnia 2004 r. "wykonywał prace w działalności gospodarczej prowadzonej przez A. K". Wskazał, że problemy zdrowotne jego żony występowały już od 1991 r. i w rzeczywistości samodzielnie prowadził działalność. Odwołujący się wyjaśnił, że osiągnięte w tym czasie dochody zostały przeznaczone na leczenie żony oraz na zaspokojenie potrzeb rodziny. Dalej podał, że stan zdrowia jego żony uniemożliwił mu "podjęcie dalszego zatrudnienia i spowodowany był koniecznością sprawowania całodobowej opieki nad niewidomą i niepełnosprawną żoną do dnia dzisiejszego".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący przytoczył argumentację podniesioną w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z 13 stycznia 2014 r. pełnomocnik skarżącego poparł w całości zgłoszone w skardze wnioski i twierdzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, uznając skargę za niezasadną, że materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej ustawa. Przepis ten stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Określone w art. 16a ust. 1 ustawy, podstawowe warunki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, należy odróżnić od zapisu zawartego w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczącego innego świadczenia opiekuńczego - świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z którym, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie, która faktycznie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ale też może zostać przyznane osobie, która zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w ogóle nie podejmuje w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się odpowiednim orzeczeniem potwierdzającym niepełnosprawność. Zapis ten określa dwa niezależne od siebie stany faktyczne.

W ocenie Sądu, jednym z warunków uzyskania tego rodzaju świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z potrzebą sprawowania stałej opieki nad osobą w znacznym stopniu niepełnosprawną, przy czym istnieć powinna bliskość czasowa tych trzech zdarzeń: konieczności opieki, rezygnacji z zatrudnienia (pracy zarobkowej) i podjęcia starań o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Tymczasem skarżący tego warunku nie spełniła. Z akt sprawy wynika, że od 1 sierpnia 2010 r. do 30 czerwca 2013 r. otrzymywał świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad żoną. Bezpośrednio przed nabyciem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie pracował zawodowo. Ostatnie zatrudnienie skarżącego ustało z dniem 16 sierpnia 1991 r. Po zakończeniu zatrudnienia od grudnia 1991 r. do lipca 2004 r. pomagał żonie w prowadzeniu działalności gospodarczej. Stąd Sąd I instancji działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożył skarżący i zaskarżając orzeczenie w całości zarzucił:

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię:

1. Art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2013.1456), poprzez uznanie, że niezbędnym warunkiem do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest wyłącznie rezygnacja ze stosunku pracy celem zapewnienia opieki osobie alimentowanej, podczas gdy uprawnionymi do świadczeń' są również te osoby, które mogą podjąć pracę, lecz rezygnują z tej możliwości, aby zapewnić należytą opiekę osobie co do której ciąży na nich obowiązek alimentacyjny.

Zarzucono również naruszenie:

2. art. 32 Konstytucji RP, poprzez różnicowanie sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi";

3. art. 2 Konstytucji RP, poprzez podejmowanie działań godzących w zaufanie jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, wyrażających się w pozbawianiu dotychczasowych beneficjentów świadczeń rodzinnych;

4. art. 71 ust. 1 w zw. z art. 32 oraz art. 18 Konstytucji RP, poprzez podejmowanie działań godzących w dobro rodziny, wyrażających się w pozbawianiu środków do życia osób podlegającej szczególnej ochronie, nadto poprzez dzielenie obywateli sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi członkami rodziny i znajdujących się w bardzo trudnej sytuacji materialnej, na tych którzy specjalny zasiłek opiekuńczy otrzymają i na tych, którzy go nie uzyskają, przy czym opisane powyżej kryterium tego podziału jako zupełnie nieracjonalne i nie da się pogodzić z realizacją zasady ochrony i wspomagania rodziny.

W oparciu o powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i merytoryczne rozpoznanie skargi stosownie do art. 188 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie bezspornie określono, że skarżący do 30 czerwca 2013 r. otrzymywał świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad żoną. Dalej faktem bezspornym jest, że osoba co do której skarżący jest zobowiązany do alimentacji, tj. jego żona A. K., jest osobą niepełnosprawną. Przeszkodą natomiast do przyznania wnioskowanego świadczenia - zgodnie ze stanowiskiem organów administracji publicznej, utrzymanych w mocy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny - jest brak faktycznej rezygnacji przez skarżącego ze świadczonej pracy, która to rezygnacja pozostawałaby w związku przyczynowo - skutkowym oraz czasowym z koniecznością sprawowania opieki nad chorą żoną. Rozumienie owej przesłanki, zarówno przez organy administracji publicznej jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - w sposób całkowicie niezrozumiały - zostało zawężone wyłącznie do okoliczności, w której osoba będąca w stosunku pracy, rezygnuje z zatrudnienia z uwagi na pogorszenie się stanu zdrowia osoby alimentowanej. Przyjęte przez organy administracji oraz WSA we Wrocławiu rozumienie art. 16a ust. 1 ustawy narusza również zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Prowadzi ono bowiem do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także - co istotne w rozpoznawanej sprawie - zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki, tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Gorzowie Wlkp. z dnia 16 października 2013 r. II SA/Go 730/13). Wskazano, że wprowadzone różnicowanie sytuacji prawnej opiekunów jest nie do pogodzenia z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz uniemożliwia ich urzeczywistnianie, co uzasadnia stwierdzenie owego różnicowania za niezgodne z Konstytucją (por. np. wyroki TK: z 16 grudnia 1997 r., sygn. K. 8/97, OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 70 oraz z 13 kwietnia 1999 r., sygn. K. 36/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 40, s. 243-244). Skoro istotą świadczeń związanych z rezygnacją z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny jest pomoc rodzinie w sprawowaniu tej opieki, to wątpliwym jest czy kwestionowane unormowanie zawarte w art. 16a ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych - w zakresie w jakim przepis ten pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego świadczenia opiekuńczego osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - cel ten realizuje.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył organ wnosząc o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Zauważono, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest, wyrażona w art. 6 k.p.a., zasada legalności. Przy orzekaniu w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego należało więc uwzględnić aktualny i obowiązujący stan prawny, istniejący po wprowadzeniu zmian do ustawy o świadczeniach rodzinnych. Warto także zauważyć, że specjalny zasiłek opiekuńczy nie jest kontynuacją świadczenia pielęgnacyjnego. Jest to bowiem wprowadzone przez ustawodawcę nowe świadczenie opiekuńcze, przyznawane na innych zasadach niż świadczenie pielęgnacyjne i po spełnieniu innych przesłanek. Ustawodawca zarówno w art. 16a ust. 1, jak i w art. 17 ust. 1 posługuje się pojęciem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W świetle aktualnie obowiązujących przepisów, aby nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego trzeba spełnić (m.in.) warunek niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Aby natomiast uzyskać prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego trzeba spełnić warunek rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Zasadnicze przesłanki warunkujące przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego to: konieczność sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym, istnienie wobec tej osoby obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia, rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki. Gdyby intencją ustawodawcy było przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego również osobom, które nie podejmują zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną, to z pewnością dałby temu wyraz, tak jak uczynił to przy świadczeniu pielęgnacyjnym, o którym mowa w art. 17 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji, które okazały się usprawiedliwione.

Istotą w sprawie jest dokonanie oceny, czy Sąd pierwszej instancji dopuścił się błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2013 r. nadanym przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r. poz. 1548).

Przepis art. 16a ust. 1 ustawy stanowił, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W przedmiotowej sprawie sporne jest rozumienie pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej".

Zgodzić należało się ze skarżącym kasacyjnie, że organy obu instancji oraz sąd I instancji dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy. Rezygnację z czegokolwiek należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie. Na tle art. 16a ust. 1 rezygnacja zatem z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej to rozwiązanie trwającego stosunku pracy, a także niepodejmowanie pracy ze względu na konieczność opieki nad członkiem rodziny. Celem świadczeń opiekuńczych, uregulowanych ustawą, jest przyznanie środków osobie wymagającej opieki w celu pokrycia przez nią wydatków związanych z koniecznością zapewnienia tej opieki – zasiłek opiekuńczy z art. 16 ustawy, a także przyznanie środków osobie, która podejmuje opiekę nad członkiem rodziny, co uniemożliwia jej jednocześnie pracę – specjalny zasiłek opiekuńczy z art. 16a ust. 1 ustawy. Celem tych zasiłków jest zrekompensowanie osobom wymagającym opieki i opiekę tę sprawującym – wydatków związanych z koniecznością zapewnienia sobie opieki i utraconego zarobku. Wykładnia zatem przepisów regulujących kwestie tych świadczeń opiekuńczych, jakie ponosi państwo wobec swoich obywateli musi mieć na uwadze to, że państwo ma wspomóc, a nie odmówić pomocy. Wykładnia pojęcia rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej musi się odbywać przez pryzmat celu jakiemu świadczenia opiekuńcze służą oraz prawa do równego traktowania obywateli przez władze publiczne wynikającego z art. 32 Konstytucji RP.

Prokonstytucyjna wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku, zgodnego ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, zawartego w uzasadnieniach: wyroku TK z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13, OTK-A 2013/9/134 oraz postanowienia TK z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt P 1/14, ZU 2014/7A/85 (por. wyroki NSA: z dnia 10 października 2014 r., sygn. akt I OSK 489/14; z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt. I OSK 812/14; z dnia 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 860/14; z dnia 15 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 215/14).

Przeciwna wykładnia prowadziłaby przede wszystkim do naruszenia konstytucyjnej zasady równości, wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Literalna, językowa wykładnia art. 16a ust. 1, którą zastosowały organy i zaaprobował sąd nie może być uznana za prawidłową, pomija ona bowiem zupełnie wykładnię systemową i funkcjonalną wskazanej normy. Należy w tym miejscu zwrócić także uwagę na zbieżność uregulowań świadczeń, o jakich mowa w art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy. Zbieżność ta pozwala na stosowanie analogicznej wykładni tych samych przesłanek decydujących o przyznaniu każdego ze świadczeń. Powołane dwa przepisy zawierają tożsamy hipotetyczny stan faktyczny – sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze ściśle określonymi wskazaniami, co stanowi podstawę do konstytucyjnej wykładni przesłanki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, tj. rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wykładnia językowa użytego w art. 16a ust. 1 ustawy zwrotu "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" prowadzi do zróżnicowania osób sprawujących opiekę na takie, które podejmują się sprawowania opieki i rezygnują z pracy oraz na takie, które podejmują się sprawowania opieki i rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, czyli powstrzymują się od podejmowania pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki, co jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Przy wykładni tego uregulowania należy więc odrzucić wykładnię językową, wyłączającą z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, które nie podejmują zatrudnienia i dokonać wykładni prokonstytucyjnej prowadzącej do przyjęcia, że okoliczność sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożliwości podjęcia zatrudnienia wypełnia przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Oznacza to, że przez rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w świetle art. 16a ust. 1 ustawy należało rozumieć także rezygnację z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z punktu widzenia celu omawianego świadczenia nie jest istotne, czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki na niepełnosprawną osobą. Taka wykładnia znajduje pełne umocowanie w wartościach przyjętych w preambule Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantującej godność człowieka pozbawionego zdolności do samodzielnej egzystencji, w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej i konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że treść normy prawnej zawartej w art. 16a ust. 1 ustawy pozbawiała prawa do zasiłku osoby, które nie podejmowały zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 4 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 482/14; 16 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 279/14; 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 334/14, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwrócić uwagę należało, że wykonując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13, Sejm uchwalił w dniu 4 kwietnia 2014 r. ustawę o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. poz. 567), która w art. 17 tej ustawy zmieniła treść art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ust. 1 pkt 1 tego przepisu w nowym brzmieniu , ustawodawca już wyraźnie uregulował kwestię prawa do świadczeń rodzinnych również tych opiekunów, którzy nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przepis ten – zgodnie z art. 26 tej ustawy – wszedł w życie 1 stycznia 2015 r. To dodatkowo potwierdza, prawidłowość dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny prokonstytucyjnej wykładni art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 215/14).

Dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia normy zawartej w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych pozostaje także w zgodzie z zawartymi w Konstytucji regulacjami z art.2, 18, 71ust.1 tj. z zasadą demokratycznego państwa prawa, które w swej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny.

W tym stanie rzeczy za usprawiedliwione uznać należało zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty w zakresie naruszenia tak normy zawartej w art. 16a ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jak i wskazanych norm Konstytucji.

Stąd Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.