Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 129/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6045 Ochrona osób i mienia
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1, art. 5 ust. 1, art. 7 ust. 4, art. 26 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2213
law: Ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 780/18 w sprawie ze skargi Wielkopolskiego Muzeum Niepodległości na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 23 lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia planu ochrony obiektu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 780/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznaniu sprawy ze skargi Wielkopolskiego Muzeum Niepodległości w Poznaniu na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 23 lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia planu ochrony muzeum w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję w pkt 2. zasądził od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego Wielkopolskiego Muzeum Niepodległości w Poznaniu kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Muzeum Powstania Poznańskiego - Czerwiec 1956 - Oddział Wielkopolskiego Muzeum Niepodległości w Poznaniu wpisane zostało do ewidencji obiektów i obszarów podlegających obowiązkowej ochronie prowadzonej przez Wojewodę Wielkopolskiego, pod poz. 302.

Dotychczas obowiązujący plan ochrony Muzeum uzgodniony został z Wielkopolskim Komendantem Policji w dniu 17 sierpnia 2015 r.

W dniu 1 stycznia 2015 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 września 2014 r. w sprawie zabezpieczania zbiorów muzeum przed pożarem, kradzieżą i innym niebezpieczeństwem grożącym im zniszczeniem lub utratą (Dz. U. z 2014 r., poz. 1240), dalej "rozporządzenie".

Zgodnie z § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, w muzeum, w którym jest realizowana ochrona, na podstawie ustawy o ochronie, zapewnia się stałą bezpośrednią ochronę fizyczną przynajmniej od otwarcia do zamknięcia muzeum dla zwiedzających. W myśl § 31 tego rozporządzenia dyrektorzy muzeów, w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie rozporządzenia, mieli obowiązek dostosować, opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów instrukcje bezpieczeństwa pożarowego i plany ochrony muzeów do wymogów rozporządzenia.

W wyniku przeprowadzonej kontroli przez Komendanta Głównego Policji stwierdzono, że w Muzeum nie jest realizowana przez specjalistyczną uzbrojoną formację ochronną, stała bezpośrednia ochrona fizyczna, przynajmniej od otwarcia do zamknięcia muzeum dla zwiedzających.

W związku z powyższym organ I instancji skierował pismo do Dyrektora Muzeum o konieczności przedłożenia do uzgodnienia nowego planu ochrony.

Plan ochrony został przedłożony do uzgodnienia organowi I instancji w dniu 4 października 2017 r. Został on sporządzony przez osobę uprawnioną, wpisaną na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej oraz zabezpieczenia technicznego. W przedłożonym planie ochrony nie uwzględniono jednak stałej bezpośredniej ochrony fizycznej w tym w minimalnym zakresie, tj. przynajmniej od otwarcia do zamknięcia muzeum dla zwiedzających.

Zważywszy, że ww. plan ochrony nie spełniał obowiązujących w tym zakresie wymogów i nie gwarantował właściwego poziomu zabezpieczenia jednostki podlegającej ochronie Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu decyzją z dnia 15 grudnia 2017 r. odmówił uzgodnienia planu ochrony Muzeum.

Komendant Główny Policji po rozpoznaniu odwołania Muzeum działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 268a k.p.a. oraz art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2017 r., poz. 2213) - decyzją z dnia 23 lutego 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ II instancji wskazał, że z oceny aktualnego stanu ochrony jednostki, stanowiącej część III przedłożonego planu ochrony wynika, że w muzeum nie zapewniono bezpośredniej ochrony fizycznej stałej, nawet w godzinach udostępnienia muzeum dla zwiedzających. Zapewniona jest natomiast bezpośrednia ochrona fizyczna doraźna oraz stały dozór sygnałów alarmowych, a także zabezpieczenie techniczne polegające na montażu, konserwacji i naprawach w miejscu zainstalowania elektronicznych systemów alarmowych i środków mechanicznego zabezpieczenia. W ocenie Komendanta uzgodnienie planu w takim kształcie nie gwarantowałoby rzetelnej i prawidłowej ochrony obiektu oraz stwarzałoby możliwość powstania luki w systemie ochrony obiektu. Ochrona doraźna, dozór sygnałów alarmowych oraz zabezpieczenie techniczne może spełniać wyłącznie rolę wspomagającą. Takie środki ochrony nie zapewniają jednak wystarczającej ochrony muzeum, przynajmniej od otwarcia do zamknięcia muzeum dla zwiedzających.

Z przepisów, które dotyczą muzeów, wyraźnie wynika bowiem, w jaki sposób powinna odbywać się ochrona takich obiektów. W takim przypadku nie może być dowolności polegającej na tym, że kierownik - dyrektor jednostki o sposobie ochrony będzie decydował we własnym zakresie; ustawodawca takich uprawnień mu nie przyznał. Przeciwnie, w rozporządzeniu wskazano, że w muzeum, w którym jest realizowana obowiązkowa ochrona, zapewnia się stałą bezpośrednią ochronę fizyczną przynajmniej od otwarcia do zamknięcia muzeum dla zwiedzających.

Komendant wskazał, że rozstrzygnięcie organu I instancji nie było dowolne. Organ ten ocenił bowiem, że Muzeum powinno być objęte stałą bezpośrednią ochroną fizyczną co najmniej od otwarcia do zamknięcia dla zwiedzających. Za takim rozwiązaniem opowiedział się również Narodowy Instytut Muzealnictwa i Ochrony Zabytków.

Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji wskazał, że w decyzji brak jest wyjaśnienia zasad wykonywania w Muzeum stałej bezpośredniej ochrony fizycznej na podstawie § 19 ust. 1 rozporządzenia. Nie ma bowiem pewności, czy ww. obowiązki w Muzeum powinny być realizowane przez specjalistyczną uzbrojoną formację ochronną.

Zdaniem Sądu kwestia ta ma istotne znaczenie z uwagi na to, że w decyzji organu I instancji powołano się na wyniki kontroli wykonywania przez Muzeum obowiązków nałożonych na podstawie § 19 ust. 1 rozporządzenia i wskazano, że w placówce nie jest realizowana stała bezpośrednia ochrona fizyczna przez specjalistyczną uzbrojoną formację ochronną przynajmniej od otwarcia do zamknięcia muzeum dla zwiedzających.

Sąd I instancji wskazał, że stanowisko organów wydających w obu instancjach niekorzystne dla Muzeum rozstrzygnięcia nie są konsekwentne i jednoznaczne. Wątpliwości w tym zakresie pogłębiają wywody zawarte w odpowiedzi na skargę, w której organ już wyraźnie opowiedział się za ochroną ww. obiektów przez członków specjalistycznej uzbrojonej formacji ochronnej.

Sąd I instancji przeprowadzając wykładnię analizowanych przepisów podniósł, że uwzględniać należy także hierarchię poszczególnych aktów normatywnych, tj. że akt niższego rzędu nie może być sprzeczny z postanowieniami aktów nadrzędnych. Tylko akty prawne równorzędne mogą się nawzajem uchylać, natomiast akt o niższej mocy prawnej nie może uchylić postanowień zawartych w akcie nadrzędnym. Dlatego przepis § 19 rozporządzenia nie może być traktowany jako wyłączający regulację ustawową z art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia.

Skoro art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia dopuszcza - posługując się spójnikiem "lub", będącym tzw. funktorem alternatywy łącznej - wykonywanie obowiązkowej ochrony obszarów, o których mowa w tym przepisie, poprzez specjalistyczne uzbrojone formacje ochronne oraz odpowiednie zabezpieczenie techniczne, jako formy równorzędne (które mogą być też stosowane równolegle) - to nie mogły zmienić tych zasad przepisy rozporządzenia. Zdaniem Sądu oznacza to, że w Muzeum, w którym organ Policji - na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie osób i mienia - stwierdzi, że odpowiednie zabezpieczenie techniczne jest wystarczające do ochrony tego obiektu (jak wynika to z aktualnego stanu ochrony jednostki), to wykonywanie obowiązków z rozporządzenia może zostać powierzone pracownikom ochrony, niebędącym członkami specjalistycznych uzbrojonych formacji ochronnych.

Jak stanowi art. 26 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia, do wykonywania czynności, o których mowa w art. 3 pkt 1 tej ustawy, uprawnia wpis na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Z tym że w art. 26 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie osób i mienia wymieniono pracowników ochrony wykonujących zadania na obszarach, w obiektach i urządzeniach podlegających obowiązkowej ochronie, zaś w pkt 1 odrębnie - pracowników ochrony wykonujących czynności w ramach specjalistycznych uzbrojonych formacji ochronnych. Z zestawienia tych przepisów wynika zatem, że bezpośrednią ochronę fizyczną na obszarach (...) podlegających obowiązkowej ochronie mogą pełnić wyłącznie kwalifikowani pracownicy ochrony posiadający wpis na listę Komendanta Wojewódzkiego Policji, a nie tylko członkowie specjalistycznych uzbrojonych formacji ochronnych.

Sąd wskazał, że organ niedostatecznie zrealizował wytyczne wynikające z § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Otóż, Komendant w zaskarżonej decyzji nie dokonał ustaleń w zakresie potencjalnych stanów zagrożenia występujących w Muzeum, jak i nie wyjaśnił jednoznacznie - o czym wspomniano już wcześniej - jakie wymagania określone zostały w ww. zakresie w obowiązujących przepisach.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Organ zaskarżając ten wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie

Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. zwana dalej "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie:

prawa materialnego, tj.: art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia w zw. z § 19 Rozporządzenia oraz w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji, przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ Policji przyznał prymat aktu wykonawczego nad przepisem ustawowym, podczas, gdy właściwa interpretacja ww. przepisów powinna zmierzać do przyjęcia, że akt wykonawczy służy m.in. wykonaniu ustawy o ochronie osób i mienia, a także stanowi rozwinięcie dyrektywy zawartej art. 5 ust. 5 ustawy o muzeach

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Muzeum wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej.

Zarządzeniem z dnia 29 marca 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej, która oparta została na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując legalność decyzji Komendanta Głównego Policji w przedmiocie odmowy uzgodnienia planu ochrony muzeum stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że za zasadniczy powód uchylenia zaskarżonej decyzji należało uznać wadliwe podejście organu administracji do rozumienia relacji przepisu § 19 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 września 2014 r. w sprawie zabezpieczenia zbiorów muzeum przed pożarem, kradzieżą i innymi niebezpieczeństwem grożącym ich zniszczeniem lub utratą do przepisu art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia, a w konsekwencji wadliwe podejście tego organu do rozumienia – przede wszystkim zaś – zastosowania w rozpatrywanej sprawie przepisu art. 5 ust. 1 przywołanej ustawy, na gruncie którego ustawodawca operuje funktorem "lub", co skutkowało wadliwą odmową uzgodnienia planu ochrony muzeum. O wadliwości tej – zdaniem Sądu I instancji – należało wnioskować i na tej podstawie, że z kontrolowanej decyzji nie dość, że nie wynika, w jaki dokładnie sposób miałaby być zapewniona stała bezpośrednia ochrona fizyczna muzeum – która nie musi być realizowana tylko przez członków specjalistycznych uzbrojonych formacji ochronnych, co według Sądu wynika z art. 26 ust. 1 przywołanej ustawy – to również nie odnosi się ona do ustaleń w zakresie potencjalnych stanów zagrożenia występujących w muzeum oraz nie wyjaśnia, jakie konkretnie wymagania ochrony muzeum, w relacji do regulujących to przepisów prawa, miałyby zostać spełnione, aby doprowadzić do uzgodnienia projektu ochrony, i to w sytuacji, gdy uzgodnienie lub odmowa uzgodnienia planu ochrony należy do sfery uznania organu administracji.

Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

Innymi słowy, skarga kasacyjna nie podważa prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja nie jest zgodna z prawem.

Skarżąc kasacyjnie organ podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku z pozycji zarzutu naruszenia "art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r o ochronie osób i mienia [...] w związku z § 19 rozporządzenia [...] w sprawie zabezpieczenia zbiorów muzeum przed pożarem, kradzieżą i innymi niebezpieczeństwem grożącym ich zniszczeniem lub utratą oraz w zw. z art. 87 i ust. 1 Konstytucji przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ Policji przyznał prymat aktu wykonawczego nad przepisem ustawowym, podczas, gdy właściwa interpretacja ww. przepisów powinna zmierzać do przyjęcia, że akt wykonawczy służy m.in. wykonaniu ustawy o ochronie osób i mienia, a także stanowi rozwinięcie dyrektywy zawartej art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach [...]".

Tak postawiony oraz skonstruowany zarzut kasacyjny nie może odnieść skutku oczekiwanego przez skarżący kasacyjnie organ, co odnieść trzeba również do prezentowanej w jego uzasadnieniu argumentacji.

Jeżeli bowiem – co trzeba uznać za oczywiste – podstawowy charakter skargi kasacyjnej, jako środka zaskarżenia wynika przede wszystkim z faktu, że umożliwia ona z inicjatywy stron oraz niektórych organów państwowych dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli wyroków wydawanych w pierwszej instancji przez wojewódzkie sądy administracyjne oraz niektórych wymienionych w tym przepisie postanowień tych sądów kończących postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej, a istotą wywołanego skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest weryfikacja, w granicach wyznaczonych stawianymi zarzutami kasacyjnymi, zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania – a nie, co trzeba podkreślić, ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie – to za nie mniej uzasadniony należałoby uznać i ten wniosek, że skarga kasacyjna stanowi środek służący – albowiem tak właśnie i trywialnie rzecz ujmując należałoby do tego podejść – podjęciu merytorycznej polemiki z zaskarżanym nią wyrokiem wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Jeżeli tak, to uwzględniając istotę oraz funkcje skargi kasacyjnej, za nie mniej uzasadnione należałoby uznać oczekiwanie, nie dość, że odnośnie do czytelności formułowanego w niej komunikatu, co jest istotne z tego powodu, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jego treścią (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17), to również odnośnie do tego, aby podejmowana na jej gruncie polemika z stanowiskiem wojewódzkiego sądu administracyjnego odnosiła się do jego treści oraz istoty, a więc innymi słowy, aby w zakresie odnoszącym się do relacji treści i istoty tego stanowiska oraz zarzutów kasacyjnych zmierzających do podważenia jego zgodność z prawem, była ona osadzona na tej samej płaszczyźnie, co stanowi konieczny warunek możliwości oceny jej zasadności, a co za tym idzie skuteczności, co nie jest możliwe w sytuacji przeciwnej, to jest, gdy taka płaszczyzna – czy też, inaczej rzecz ujmując, pole dialogu – nie istnieje. Mianowicie wówczas, gdy – trywialnie rzecz ujmując – skarga kasacyjna oraz stawiane w niej zarzuty nie odnoszą się do istoty kwestionowanego nią wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego i wyrażonego w nim stanowiska lub się z nimi rozmijają. A tej mierze, nie można abstrahować od znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym – o której mowa była na wstępie – a które wyrażają się w tym, że Sąd ten nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z dnia: 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. II FSK 2031/18; akt 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stawiany w skardze kasacyjnej – a przywołany powyżej – zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, nie czyni zadość przedstawionym powyżej oczekiwaniom.

Jego narracja – a co za tym idzie i zawarta w nim polemika z zaskarżonym wyrokiem – osadzone są na innej płaszczyźnie, niż stanowisko Sądu I instancji odnośnie do braku zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz szczegółowych powodów uzasadniających jej uchylenie, których źródłem było, zdaniem tego Sądu, zarówno naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak i naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a.), co w konsekwencji powoduje, że skarga kasacyjna nie stwarza możliwości kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku z pozycji stawianego w niej zarzutu.

Abstrahując już nawet od tego, że rozporządzenie w sprawie zabezpieczenia zbiorów muzeum przed pożarem, kradzieżą i innymi niebezpieczeństwem grożącym ich zniszczeniem lub utratą nie jest – wbrew sugestiom skarżącego kasacyjnie organu – aktem wykonawczym do ustawy o ochronie osób i mienia, o czym – co oczywiste – trzeba wnioskować w oparciu o ten argument, że zostało ono wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 5 ust. 5 ustawy o muzeach, a co a tym idzie również w celu wykonania tej właśnie ustawy, a także od tego, że wbrew stanowisku skarżącego organu (s. 3 skargi kasacyjnej) rozporządzenie nie może modyfikować ustawy, na podstawie której i w celu wykonania której zostało wydane albowiem jego wykonawczy charakter w relacji do ustawy upoważniającej, a także innych ustaw, nie pozostaje bez wpływu na zakres swobody regulacyjnej prawodawcy (zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 1997 r. w sprawie U 3/97 i przywołane tam orzecznictwo), a ponadto od tego, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji dokonywał jakichkolwiek zabiegów interpretacyjnych w odniesieniu do art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, w rezultacie których miałby wyrazić pogląd, którego prawidłowość podważa skarga kasacyjna, trzeba przede wszystkim stwierdzić, że jakkolwiek skarga kasacyjna podnosi zarzut naruszenia "art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r o ochronie osób i mienia [...] w związku z § 19 rozporządzenia [...] w sprawie zabezpieczenia zbiorów muzeum przed pożarem, kradzieżą i innymi niebezpieczeństwem grożącym ich zniszczeniem lub utratą [...]", to jednak z całą pewnością podejście Sądu I instancji do rozumienia przywołanych przepisów prawa nie wyraziło się w kwestionowanym skargą kasacyjną stanowisku mającym polegać na przyjęciu, że "[...] organ Policji przyznał prymat aktu wykonawczego nad przepisem ustawowym [...]", albowiem nic takiego nie wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Jeżeli tak, to w relacji do rzeczywiście wyrażonego przez Sąd I instancji podejścia do rozumienia przywołanych przepisów prawa – a trzeba je uznać za, aż nadto oczywiste w świetle treści uzasadnienia kontrolowanego orzeczenia, o czym mowa dalej – nie sposób jest mu przeciwstawiać, jako prawidłowego, tego stanowiska, które prezentuje skarżący kasacyjnie organ, a mianowicie, że "[...] właściwa interpretacja ww. przepisów powinna zmierzać do przyjęcia, że akt wykonawczy służy min. wykonaniu ustawy o ochronie osób i mienia, a także stanowi rozwinięcie dyrektywy zawartej art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach [...]".

Już z tego więc powodu skarga kasacyjna oraz stawiany na jej gruncie zarzut, nie mogą odnieść skutku oczekiwanego przez skarżący kasacyjnie organ.

Zarzut ten bowiem, a także prezentowana w jego uzasadnieniu argumentacja, zupełnie pomija, to – a konsekwencją tego stanu rzeczy, jak podniesiono powyżej, jest brak możliwości uczynienia zadość oczekiwaniu skarżącego kasacyjnie organu odnośnie do przeprowadzenia kontroli prawidłowości stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku w omawianym zakresie – że Sąd I instancji, jak wynika to z uzasadnienia kontrolowanego orzeczenia, nie dość, że podważył prawidłowość podejścia organu administracji do oceny relacji przepisu § 19 rozporządzenia w sprawie zabezpieczenia zbiorów muzeum przed pożarem, kradzieżą i innymi niebezpieczeństwem grożącym ich zniszczeniem lub utratą i art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia (s. 9), to w kontekście odnoszącym się do znaczenia konsekwencji mających wynikać z art. 3 pkt ustawy przywołanej ustawy (s. 8 – 9) oraz z jej art. 26 ust. 1 (s. 10), podważył zgodność z prawem zaskarżonej decyzji przede wszystkim z pozycji tego argumentu – mającego przy tym mieć zasadnicze znaczenie – który został osadzony na gruncie operowania przez ustawodawcę w art. 5 ust. 1 przywołanej ustawy funktorem "lub" oraz konsekwencji mających wynikać z tego stanu rzeczy dla oceny odnośnie do wymogów zapewnienia stałej bezpośredniej ochrony fizycznej w muzeum, w którym jest realizowana ochrona na podstawie ustawy o ochronie osób i mienia (s. 9 – 10) oraz sposobu w jaki miałoby, czy też mogłoby nastąpić zapewnienie tej ochrony (s. 10).

Ani stawiany w skardze kasacyjnej zarzut, a to zważywszy na jego konstrukcję, ani też prezentowana w jego uzasadnieniu argumentacja nie odnoszą się, ani wprost, ani też nawet pośrednio do przywołanych powyżej – i, aż nadto jasno i wyraźnie wynikających z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz eksponowanych na jego gruncie argumentów – grup zagadnień, twierdzeń oraz wniosków, na podstawie których Sąd I instancji rekonstruował przesłanki oceny odnośnie do braku zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Nie odnoszą się one również do tego aspektu krytycznej oceny zaskarżonego działania administracji publicznej w rozpatrywanej sprawie, który wynikał z przypisanego organowi administracji naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to w związku – co nie mniej jasno i wyraźnie wynika z uzasadnienia kontrolowanego wyroku (s. 11) – z brakiem ustaleń w zakresie potencjalnych stanów zagrożenia występujących w muzeum oraz zaniechaniem wyjaśnienia, jakie konkretnie wymagania ochrony muzeum, w relacji do regulujących to przepisów prawa, miałyby zostać spełnione, aby doprowadzić do uzgodnienia projektu ochrony, i to w sytuacji, gdy uzgodnienie lub odmowa uzgodnienia planu ochrony należy do sfery uznania organu administracji.

Z wszystkich przedstawionych powodów – w tym uwzględniając znaczenie konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obwiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym – należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, albowiem stawiany na jej gruncie zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie mógł odnieść skutku oczekiwanego przez skarżący kasacyjnie organ.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.