Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2024/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156  par. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Stawecki, sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi Z. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. F. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2015 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku Z. F. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy decyzję własną z [...]czerwca 2015 r. znak [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]z [...] listopada 1998 r. znak [...] utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy [...]z [...] września 1998 r. znak [...]udzielającej J. P. i M. P. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym posadowionym przy ul. [...]w miejscowości [...]w zakresie umożliwiającym użytkowanie budynku na cele mieszkalne.

W uzasadnieniu obu rozstrzygnięć organ omówił zasady rządzące postępowaniem nieważnościowym i wskazał, że w rozpatrywanej sprawie po interwencji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Wójt Gminy [...]postanowieniem z [...]lipca 1998 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414), wstrzymał roboty budowlane w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...], nakazał wykonanie niezbędnych zabezpieczeń, a w uzasadnieniu wskazał na konieczność wykonania oceny stanu technicznego budynku pod kątem wykonanych już robót oraz możliwości wykonania planowanych prac w porozumieniu z Państwową Służbą Ochrony Zabytków.

Inwestorzy spełnili wymogi nałożone ww. postanowieniem i przedstawili wymagane dokumenty.

Ze znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia o stanie technicznym budynku z [...]sierpnia 1998 r., opracowanego przez Zespół [...] "[...]" s.c. wynika, że wykonana przebudowa budynku polegająca na zamianie dwóch drewnianych zewnętrznych ścian na murowane, została wykonana zgodnie ze sztuką budowlaną, a obiekt nie zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia oraz może być wykorzystany po zakończeniu remontu na cele mieszkalne. Również z inwentaryzacji powykonawczej sporządzonej przez Biuro Projektowo - Kosztorysowe inż. W. L. wykonanej na zlecenie inwestorów we wrześniu 1998 r., wynika, że konstrukcja budynku zezwala na jego bezpieczne użytkowanie oraz nie zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia.

Opinia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] sierpnia 1998 r., znak: [...], wskazuje, że "budynek drewniano - murowany przy ul. [...]w [...]nie kwalifikuje się w obecnym stanie do wpisu do rejestru zabytków (...); przywrócenie mu walorów historycznych, z wyjątkiem stolarki okiennej drewnianej i jej wymiarów pierwotnych w obecnym stanie jest niemożliwe i niecelowe".

W rozstrzygnięciu z [...]czerwca 2015 r. organ wskazał, że zgodnie z art. 50 ust 1 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89 poz. 414) w przypadkach innych niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia (ust. 1) lub (ust. 2) w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: podać przyczynę wstrzymania robót i ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń.

Natomiast zgodnie z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przed upływem dwóch miesięcy od dnia dostarczenia postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, właściwy organ wydaje decyzję:

1) nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo

2) określającą czynności, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności.

Dostarczona przez Inwestorów ocena stanu technicznego budynku pod kątem wykonanych już robót budowlanych potwierdziła, że zostały one wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, natomiast opinia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...].08.1998r., znak: [...] wskazała, że "sporny budynek nie kwalifikuje się w obecnym stanie do wpisu do rejestru zabytków. (...) Przywrócenie mu walorów historycznych, z wyjątkiem stolarki okiennej drewnianej i jej wymiarów pierwotnych w obecnym stanie jest niemożliwe i niecelowe".

Biorąc pod uwagę spełnienie przez Inwestorów wymogów nałożonych postanowieniem z [...].07.1998r. o wstrzymaniu robót budowlanych, jak również orzeczenie o stanie technicznym budynku z [...].08.1998r., inwentaryzację powykonawczą oraz opinię Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Wójt Gminy [...]decyzją z [...].09.1998 r., wydaną na podstawie art. 51 Prawa budowlanego (utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...]z [...].11.1998 r.), udzielił Państwu J. i M. P. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, określając jednocześnie warunki, jakie należy zachować przy realizacji przedmiotowej inwestycji.

Wobec powyższego Główny Inspektor działając w postępowaniu nieważnościowym jako organ pierwszej instancji a następnie jako organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Wojewody [...]z [...].11.1998 r. nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Dlatego nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Na marginesie organ również wskazał, że w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających przekazaną przez Skarżącego informację na temat zlokalizowanego w ścianie wschodniej budynku okna, które zostało zamurowane, a w zamian którego wykonano samowolnie okno w ścianie północnej. Nie potwierdza tego ani orzeczenie techniczne, ani przedstawiona inwentaryzacja powykonawcza. Informacja ta pozostaje bez znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]lipca 2015 r. złożył Z. F..

W skardze wskazał, że nie można się zgodzić z zaskarżoną decyzją. Organ badał jedynie wykonane prace budowlane, pominął zaś kwestię warunków techniczno-budowlanych, pominął usytuowanie okna w ścianie budynku w granicy z działką sąsiada, niezachowanie odległości przeciwpożarowej i kwestię przesłaniania. Nadto organy zezwoliły na przebudowę budynku, który częściowo znajduje się na działce sąsiada, czyli skarżącego, a jednocześnie wykluczyły go jako stronę z postępowania. Z. F. i M. F. od początku winni być uznani za strony tego postępowania.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uchyla ją lub stwierdza jej nieważność.

Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są niezgodne z prawem, skarga zaś jest zasadna.

Sąd w niniejszym postępowaniu kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]lipca 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję własną z [...]czerwca 2015 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]z [...] listopada 1998 r. utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy [...]z [...] września 1998 r. udzielającą J. P. i M. P. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym posadowionym przy ul. [...] w miejscowości [...]w zakresie umożliwiającym użytkowanie budynku na cele mieszkalne.

Wskazać zatem należy, że kontrolowana przez sąd decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym - nieważnościowym.

Stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnej będącym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji. Przy czym kontroli decyzji dokonuje się na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania tej (kontrolowanej) decyzji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, które służy wzruszeniu i wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu dotkniętego wadami prawnymi wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. a więc jego istotą nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy, a jedynie ustalenie, czy kontrolowana w tym postępowaniu decyzja jest dotknięta jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając w pierwszej jak i drugiej instancji przedwcześnie zajął stanowisko i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]z [...] listopada 1998 r., czym naruszył art. 7 i art. 77 § 1 co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. a w związku z tym również art. 156 § 1 k.p.a.

Zasady ogólne postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej) oraz w art. 77 § 1 k.p.a. (zasada zupełności postępowania dowodowego), nakładają na organy administracji publicznej prowadzące postępowanie obowiązek ustalenia prawdziwego stanu rzeczy na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, winny być ustalone przez organy w taki sposób by odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Jak wskazuje art 80 k.p.a., tylko w przypadku zebrania przez organ i rozpatrzenia całości materiału dowodowego możliwa jest prawidłowa ocena konkretnej sprawy i prawidłowe rozstrzygniecie o prawach strony. Organ rozpatrujący sprawę powinien więc rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone i odzwierciedlone w aktach sprawy oraz powinien dowody te rozpatrzyć w ich wzajemnej łączności. Wszelkie niejasności jakie pojawiają się przy zestawieniu podstawy faktycznej decyzji ze zgromadzonym materiałem procesowym budzą wątpliwość, czy ustalenie podstawy faktycznej nastąpiło zgodnie z rzeczywistością. Powołane zasady postępowania administracyjnego (art. 7 i 77 k.p.a.) wymagają by w toku postępowania, organy podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a także by z własnej inicjatywy przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Nadto, organ odwoławczy tak samo, jak organ I instancji związany jest przepisami art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a zatem jeśli w ocenie organu II instancji istnieją braki w materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji, to może on skorzystać z przepisu art. 136 k.p.a., dającego możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. (por. wyrok WSA w Warszawie z 12 stycznia 2005 r., VII SA/Wa 1692/04, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organy obu instancji naruszyły omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Z akt sprawy (decyzja Wójta Gminy [...]z [...] września 1998 r. znak [...]) wynika, że sporny budynek był wpisany do rejestru zabytków. Wobec czego po interwencji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Wójt Gminy [...]postanowieniem z [...]lipca 1998 r. wstrzymał roboty budowlane w budynku mieszkalnym przy ul. [...]w [...]i nakazał inwestorom wykonanie niezbędnych zabezpieczeń i wykonanie oceny stanu technicznego budynku pod kątem wykonanych już robót oraz możliwości wykonania planowanych prac w porozumieniu z Państwową Służbą Ochrony Zabytków.

Organ w zaskarżonych decyzjach twierdzi, że inwestorzy spełnili wymogi nałożone ww. postanowieniem i przedstawili wymagane dokumenty, wobec czego decyzje o zezwoleniu na wznowienie robót budowlanych były prawidłowe.

Z twierdzeniem tym nie sposób się zgodzić.

W aktach sprawy znajduje się orzeczenie o stanie technicznym budynku z [...]sierpnia 1998 r., opracowane przez Zespół [...] "[...]" s.c. z którego wynika, że wykonana przebudowa budynku polegająca na zamianie dwóch drewnianych zewnętrznych ścian na murowane, została wykonana zgodnie ze sztuką budowlaną, a obiekt nie zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia oraz może być wykorzystany po zakończeniu remontu na cele mieszkalne. Również inwentaryzacja powykonawcza sporządzona przez Biuro Projektowo - Kosztorysowe inż. W. L. wykonana na zlecenie inwestorów we wrześniu 1998 r., która wskazuje, że konstrukcja budynku zezwala na jego bezpieczne użytkowanie oraz nie zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia.

Inwestorzy przedłożyli również opinię Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] sierpnia 1998 r., która wskazuje, że "budynek drewniano - murowany przy ul. [...] w [...]nie kwalifikuje się w obecnym stanie do wpisu do rejestru zabytków (...); przywrócenie mu walorów historycznych, z wyjątkiem stolarki okiennej drewnianej i jej wymiarów pierwotnych w obecnym stanie jest niemożliwe i niecelowe".

Powyższe dokumenty są niewystarczające do oceny spełnienia wymagań określonych postanowieniem Wójta Gminy [...]z [...]lipca 1998 r.

W aktach sprawy brakuje protokołu z wizji przeprowadzonej w dniu [...]lipca 1998 r. oraz notatki służbowej sporządzonej w dniu [...]lipca 1998 r., o których mowa w piśmie Państwowej Służby Ochrony Zabytków - Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] sierpnia 1998 r. W zasadzie pisma z [...] sierpnia 1998 r. nie można również nazwać opinią ani oceną stanu technicznego budynku pod kątem wykonanych już robót oraz możliwości wykonania planowanych prac w porozumieniu z Państwową Służbą Ochrony Zabytków. W piśmie tym stwierdzono zaś post factum, że przeprowadzona samowolnie przebudowa jest ewidentnie nagannym czynem, który doprowadził do utraty wartości historyczno - architektonicznych obiektu. W piśmie tym Konserwator stwierdza również, że inwestor wiedział, że rozbudowa obiektu jest opiniowana negatywnie. A zatem Konserwator nie ocenił całości przeprowadzonych prac remontowych, nie zatwierdził ich i nie zaopiniował pozytywnie, a to zdaje się miało na celu postanowienie Wójta Gminy [...]z [...] lipca 1998 r.

Podkreślić w tym miejscu należy, że przedłożona przez inwestora opinia wskazuje na konieczność wykonania jeszcze dodatkowych robót budowlanych, które niewątpliwe musiały być zatwierdzone przez konserwatora zabytków.

Wskazać zatem należy, iż organ I instancji nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania nieważnościowego, brak bowiem w zaskarżonych decyzjach opisu i analizy pełnego obrazu stanu faktycznego. Zaś organ II instancji jedynie ten błąd powielił. Ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy wynika, że w innym postępowaniu, prowadzonym również z wniosku Z. F., organy ustaliły, że inwestorzy: J. P. i M. P. podczas prac budowlanych prowadzonych w latach 1997-1998 zlikwidowali otwór okienny znajdujący się w ścianie wschodniej budynku przy chodniku ul. [...], zaś wykonali nowy otwór okienny w ścianie północnej budynku.

Wbrew poglądowi wyrażonemu przez organ II instancji okoliczność ta ma istotne znaczenie dla sprawy. Usytuowanie okna w ścianie znajdującej się w granicy działki jest niewątpliwie naruszeniem przepisów dotyczących sytuowania budynków. Akceptacja takiego stanu rzeczy przez organ wydający pozwolenie na wznowienie robót budowlanych winna zostać oceniona przez organ w postepowaniu nieważnościowym w aspekcie rażącego naruszenia prawa.

W decyzjach zaskarżonych w niniejszej sprawie brak jednak dowodów i analizy tych informacji.

Podzielając prezentowany w orzecznictwie pogląd o ograniczonym zakresie postepowania dowodowego prowadzonego w sprawie o stwierdzenie nieważności, stwierdzić jednak należy, że nie jest to zakaz bezwzględny, co więcej w postępowanie to jest niezbędne w zakresie ustalenia okoliczności mogących decydować o nieważności decyzji.

W ocenie Sądu wymienionych uchybień organu I instancji nie dostrzegł organ odwoławczy przez co naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., a decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a.

Rozpoznając ponownie sprawę organy będą musiały zebrać pełny materiał dowodowy z uwzględnieniem uwag i wytycznych zawartych w niniejszym uzasadnieniu i poddać go analizie, ta zaś winna znaleźć odzwierciedlenie w szczegółowym i rzetelnym uzasadnieniu sporządzonym w zgodzie z art. 107 § 3 k.p.a.

Ujawnione naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, musiało prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w pkt I wyroku. O kosztach Sąd orzekł na postawie art. 200 czyli jak w pkt II wyroku.