Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 617/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju Regionalnego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 w zw. z art. 184, art. 209 ust. 9
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 stycznia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1758/12 w sprawie ze skargi W. Spółki z o.o. w W. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania ze środków Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewódzkiego Urzędu Pracy w W. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...]; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz W. Spółki z o.o. w Warszawie 20.227 (dwadzieścia tysięcy dwieście dwadzieścia siedem) złotych tytułem kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 10 stycznia 2013 r. akt V SA/Wa 1758/12 oddalił skargę W. I. Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] maja 2012 r., nr [...]; [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania ze środków unijnych.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Wojewódzki Urząd Pracy na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 i ust. 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm., dalej jako u.f.p.) zobowiązał W. I. Sp. z o.o. do zwrotu kwoty w wysokości 501.705,52 zł wraz z odsetkami.

W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 9 listopada 2010 r. w W. pomiędzy Województwem M. - Wojewódzkim Urzędem Pracy w W. zwanym dalej "IP II" a firmą W. I. Sp. z o.o., została zawarta umowa dotycząca realizacji projektu pn. "Lepsze perspektywy - aktywizacja osób niepełnosprawnych", w ramach Działania 6.1 "Poprawa dostępu do zatrudnienia oraz wspieranie aktywności zawodowej w regionie" Poddziałanie 6.1.1 "Wsparcie osób pozostających bez zatrudnienia na regionalnym rynku pracy" PO KL.

Podczas kontroli powyższego projektu zostały stwierdzone istotne nieprawidłowości, dotyczące naruszenia zasady konkurencyjności, polegające na przeprowadzaniu szkoleń realizowanych w ramach projektu przez firmę W. C. Sp. z o. o. Wskazano, iż pomiędzy skarżącą spółką, a wykonawcą szkoleń – W. C. Sp. z o.o. istnieją powiązania kapitałowo - osobowe. Z odpisu rejestru przedsiębiorców KRS [...], aktualnego na dzień przeprowadzania kontroli wynika, iż funkcję Prezesa oraz Członka Zarządu W.C. Sp. z o.o. (Wykonawcy) pełniły osoby piastujące funkcje Członków Zarządu w W. I. Sp. z o. o - skarżącej spółki. Ustalono, że w dniu rozstrzygnięcia konkursu nr 2/6.1.1/2010, w ramach którego oceniany był wniosek o dofinansowanie projektu "Lepsze perspektywy - aktywizacja osób niepełnosprawnych" w skład Zarządu spółki W. I. wchodziły osoby: T.S. i B.S. pełniące jednocześnie funkcje Prezesa i Członka Zarządu spółki W. C., późniejszego wykonawcy szkoleń w ramach przedmiotowego projektu. Ponadto W. I. Sp. z o. o. był wspólnikiem, który posiada całość udziałów W. C. Sp. z o.o. Istniejące powiązania między skarżącą spółką a Wykonawcą oznaczały, że Wykonawca mógł swobodnie dysponować dokładną wiedzą, jak należy przygotować ofertę. Dowodem tego jest fakt, że oferta firmy W. C. Sp. z o.o. odpowiadała dokładnie budżetowi projektu na poszczególne szkolenia, tj. na: warsztaty kompetencji społecznych - w budżecie zaplanowano kwotę 162 000,00 zł, oferta Wykonawcy opiewała na taką samą kwotę; szkolenia komputerowe - w budżecie zaplanowano kwotę 279 600,00 zł, oferta Wykonawcy opiewała na taką samą kwotę; korepetycje z zakresu IT - w budżecie zaplanowano kwotę 42 750,00 zł, oferta Wykonawcy opiewała na taką samą kwotę; szkolenia zawodowe - w budżecie zaplanowano kwotę 165 800,00 zł, oferta Wykonawcy opiewała na kwotę 165 780,00 zł (różnica wynosiła 20,00 zł).

Ponadto wskazane powiązania osobowe pomiędzy skarżącą spółką a Wykonawcą miały miejsce również okresie od 9 listopada 2010 r. (tj. dnia podpisania umowy o dofinansowanie projektu pomiędzy WUP w W. a W. I. Sp. z o.o.) do 5 stycznia 2011 r. (tj. dnia podpisania umowy na świadczenie usług pomiędzy W. I. Sp. z o.o. a W. C. Sp. z o.o.). Na podstawie powyższych ustaleń, IP II stwierdziła, że wyboru Wykonawcy dokonano w sposób naruszający zasadę konkurencyjności, bezstronności i obiektywizmu.

Organ podkreślił, że celem zasady konkurencyjności jest zapewnienie swobodnego dostępu do zamówień finansowanych ze środków publicznych oraz równego traktowania wykonawców. Tym samym, wybór wykonawcy w ramach ww. projektu powinien zostać dokonany w sposób umożliwiający wolne konkurowanie na rynku, czego zabrakło w przypadku wydatków poniesionych z naruszeniem zasady konkurencyjności, wskutek udzielenia zamówień podmiotowi powiązanemu kapitałowo - osobowo ze skarżącą spółką.

Wprowadzenie zasady konkurencyjności do wzoru umowy o dofinansowanie projektu miało zapewnić wolne i uczciwe konkurowanie o zamówienie realizowane w ramach projektu PO KL, a jednocześnie - do minimum ograniczyć związane z tą zasadą obowiązki zamawiającego i formalną stroną procedury. Z formalnego punktu widzenia oraz w myśl literalnego brzmienia zapisów oraz mimo dopełnienia formalnych obowiązków wynikających z ww. zasady, beneficjent naruszył zasadę konkurencyjności w znaczący sposób, jeśli chodzi o jej cel, tj. zapewnienie konkurencyjnego uczestnictwa podmiotów w zamówieniu.

Wskazano, iż podpisanie umowy o dofinansowanie projektu zobligowało skarżącą do stosowania odpowiednich zasad obowiązujących przy przeprowadzaniu szkoleń ze środków publicznych. Postępowanie, w toku którego zamieszczono na stronie internetowej zapytanie ofertowe na organizację i przeprowadzenie wyjazdowych warsztatów kompetencji społecznych, wyjazdowych szkoleń komputerowych, indywidualnych korepetycji IT (zajęcia uzupełniające w stosunku do szkoleń wyjazdowych) oraz szkoleń zawodowych przewidzianych jako wsparcie beneficjentów ostatecznych (BO) projektu: "Lepsze perspektywy - aktywizacja osób niepełnosprawnych" (część zadań 3,4 wg wniosku o dofinansowanie) przeprowadzone zostało przez Beneficjenta w oparciu o formalne wymogi zasady konkurencyjności, określone w § 20 umowy o dofinansowanie projektu, jednak w sposób naruszający cel, jakiemu ma służyć sama zasada.

Podkreślono, iż w myśl § 13 ust. 1 pkt 2 umowy o dofinansowanie projektu w ramach PO KL, jeżeli na podstawie wniosków o płatność lub czynności kontrolnych uprawnionych organów zostanie stwierdzone, że dofinansowanie jest przez Beneficjenta wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa wart. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Beneficjent zobowiązuje się do zwrotu całości lub części dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W związku z powyższym, niezachowanie zasady konkurencyjności, polegające na udzieleniu zamówienia na przeprowadzenie szkoleń firmie W. C. Sp. z o. o. jako podmiotowi powiązanemu kapitałowo - osobowo ze skarżącą spółką należy uznać za wykorzystanie dotacji z naruszeniem procedur dotyczących wydatkowania środków finansowych otrzymanych na realizację projektu.

Organ podkreślił, że ze względu na szereg wątpliwości, co do możliwości zlecania zadań podmiotom powiązanym że skarżącą spółką, w nowelizowanej wersji Wytycznych wprowadzono jednoznaczny zapis, że z możliwości realizacji zamówienia wyłączone są podmioty powiązane osobowo lub kapitałowo z Beneficjentem oraz zdefiniowano w szczególności ww. powiązania.

Wobec powyższego organ stwierdził wystąpienie okoliczności uprawniających do żądania zwrotu środków. Przewidziane w budżecie projektu wydatki na realizację szkoleń w kwocie 453 007,24 zł uznano za niekwalifikowalne, wskutek wyżej opisanego naruszenia zasady konkurencyjności, także kwotę w wysokości 48 698,28 zł, stanowiącą koszty pośrednie rozliczane ryczałtem w wysokości 10,75 % uznano za wydatek niekwalifikowalny.

Orzekając na skutek odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Minister Rozwoju Regionalnego utrzymał w mocy decyzję Wicedyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w W., podzielając stanowisko zawarte w tej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę, na wstępie stwierdził, że skarżąca otrzymała dofinansowanie w ramach i na warunkach zawartej umowy cywilnoprawnej z dnia 9 listopada 2010 r. oraz w ramach i na warunkach przeprowadzonego konkursu. Konkurs i zawarcie umowy odbyły się m.in. w oparciu o regulacje prawne z ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., nr 84, poz. 712, dalej jako u.z.p.p.r.) oraz w oparciu o przepisy wewnętrzne wydane na podstawie tej ustawy przez podmioty tam wskazane, w tym Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 27 marca 2009 r. w wersji obowiązującej w dacie realizacji zamówienia.

Podstawą prawną był art. 26 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 4a oraz art. 26 ust. 1 pkt 5 u.z.p.p.r. Treść Wytycznych oraz treść umowy cywilnoprawnej stanowi regulację określającą jak otrzymane środki mają być wydatkowane aby uznać je za tzw. koszty kwalifikowane realizacji projektu. Sąd I instancji wskazał, że zapisy te są rodzajem procedury wiążącej strony umowy dotyczącej wykorzystania środków. Zgodnie natomiast z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. zwrotowi podlegają środki wykorzystane z naruszeniem obowiązujących procedur. Jedną z takich procedur jest obowiązująca przy wydatkowaniu środków zasada konkurencyjności.

Sąd I instancji wskazał, że w umowie przewidziano podwykonawstwo w zakresie przeprowadzenia szkoleń ogólnych. Wynika to z treści końcowego uzasadnienia pkt 3.5 "potencjał projektodawcy i zarządzenie projektem" wniosku o dofinansowanie projektu będącego integralną częścią umowy ( § 1 pkt 4 i § 32 pkt 2 ppkt 1 umowy z 9 listopada 2010 r.).

Sposób wyłonienia podwykonawcy przewiduje § 20 umowy poprzedzony tytułem "Konkurencyjność". Sama umowa ma charakter cywilnoprawny. Ma do niej zastosowanie kodeks cywilny o czym stanowią strony w § 29. Zastosowanie w sprawie ma również art. 65 k.c nakazujący odczytywać w umowie wolę stron w świetle okoliczności, w których oświadczenie woli zostało złożone, w świetle zasad, zwyczajów, zamiaru i celu umowy.

Sad I instancji odczytując treść § 20 umowy w związku z wyraźnie użytym sformułowaniem stron "konkurencyjność" przyjął, że są to procedury mające na celu wybranie podwykonawcy w okolicznościach jednakowego i jak najszerszego dostępu do zamówienia. Jednakowość i równość dostępu do zamówienia zawsze oznacza udostępnienie tych samych warunków zamawiającego w tym samym czasie. Jeżeli jeden z podmiotów zainteresowanych zamówieniem ma otwartą możliwość uzyskania od przedstawiającego zapytanie ofertowe innych, większych szerszych informacji związanych z zamówieniem lub wcześniej takie informacje uzyskał, to zawsze jest to złamanie podstawowej zasady uczciwej konkurencji.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca wysyłając zapytanie ofertowe dotyczące przeprowadzenie usług szkolenia z zakresu "Doradztwo zawodowe, warsztaty z kompetencji społecznych oraz szkolenia komputerowe" i z zakresu "Kursy/staże/praktyki zawodowe oraz usługi doradców karier osób niepełnosprawnych" zwróciła się w dniu 9 grudnia 2010 r. zgodnie z § 20 ust. 1 pkt 1 umowy do trzech potencjalnych wykonawców. Wśród nich była Spółka "W. C." Sp. z o. o.

Zdaniem Sądu organy obu instancji słusznie zauważyły, że z odpisu aktualnego z rejestru przedsiębiorców z dnia 20 sierpnia 2010 r. dotyczącego skarżącej spółki (KRS Nr: [...]), w skład Zarządu W. I. (Zamawiający) wchodzili A.D. - pełniący funkcję Prezesa Zarządu, B.S. - w roli Członka Zarządu oraz T.S. - w roli Członka Zarządu. Natomiast z odpisu aktualnego z rejestru przedsiębiorców z dnia 2 grudnia 2010 r. dotyczącym – W.C. sp. z o.o. (KRS Nr: [...]), w skład jego dwuosobowego Zarządu wchodzili T.S. jako Prezes Zarządu oraz B.S. jako Członek Zarządu. Ponadto, posiadaczem całości udziałów wykonawcy – W. C. sp. z o.o. była skarżąca spółka, tj. W. I. sp. z o.o.

Wobec powyższego istniejące powiązania między skarżącą spółką a wykonawcą oznaczały z kolei, że zamawiający wiedział, w jaki sposób określić kryteria oceny ofert, tak aby oferta W. C. okazała się najlepszą, natomiast wykonawca dysponował dokładną wiedzą, jak przygotować ofertę, aby to właśnie jego oferta została wybrana. Za nieprzekonujący Sąd uznał argument skarżącej, w którym podnosi ona, że w skład komisji, która oceniała oferty wchodziły osoby niepowiązane w żaden sposób (ani kapitałowo, ani osobowo) z W. C. Osoby te nie miały bowiem, zdaniem Sądu, decydującego wpływu zarówno na treść samego zapytania ofertowego, jak i na treść składanych ofert, a ich rola w przedmiotowym zamówieniu ograniczyła się do technicznego przeprowadzenia postępowania. Decydentami zaś były osoby, które wchodziły w skład organów zarządczych zarówno skarżącej spółki, jak i Wykonawcy.

Sąd ponadto zwrócił uwagę, że członkami zarządu w obydwu podmiotach biorących udział w postępowaniu o zamówienie (W. I. sp. z o.o. i W. C. sp. z o.o.) były te same osoby tj. T.S. i B.S., fakt ten nie może być uznany za obojętny w kontekście uczestniczenia w postępowaniu ofertowym, gdzie zarówno rozpoczęcie procedury zapytania ofertowego jak i złożenie oferty (zaciągnięcie zobowiązania) wymaga decyzji na szczeblu zarządczym. Natomiast skoro w obu podmiotach pokrywały się osoby wchodzące w skład zarządu to de facto decyzje podejmowano w tym samym kręgu osób. Powołanie w kolejnym etapie komisji oceniającej, spośród pracowników nie ma już wtedy żadnego znaczenia. Ponadto, siedziba spółki W. C. sp. z o.o. mieści się wprawdzie przy ul. S., ale spółka ma też biuro dokładnie pod tym samym adresem, co W. I. sp. z o.o. tj. na ul. M. w W. Dlatego też zarówno tożsamość osób w zarządach obu spółek jak i ta sama siedziba biura powodują, że wyjaśnienia skarżącej spółki jakoby nie było żadnego przepływu informacji Sąd uznał za zupełnie niewiarygodne. Potwierdza to również fakt, iż oferta złożona przez W. C. sp. z o.o. zawierała w swojej treści dokładnie takie same dane finansowe jak w budżecie wniosku o dofinansowanie przyjętego do realizacji.

Zdaniem Sądu ustalenie tych okoliczności przez organ jest prawidłowe. Prawidłowy też jest wniosek organu, że takie działanie skarżącej prowadzące w konsekwencji do zawarcia umowy podwykonawczej z W. C. sp. z o.o jest złamaniem zasady konkurencyjności. Zasada ta nie sprowadza się do fasadowości i pozorowania rzeczywistości tylko oparta jest na rzeczywistym, obiektywnie sprawdzalnym stworzeniu warunków zamówienia takich samych dla wszystkich uczestników. Informacje będące towarem równie wartościowym, jaki inne rzeczy, udzielane wcześniej lub w toku trwania procesu zbierania ofert zawsze będą odstępstwem do zachowania zasady równości stron. To odstępstwo narusza zasadę konkurencyjności.

Konsekwencją stwierdzenia powiązań osobowo-kapitałowych w postępowaniu na wyłonienie podwykonawcy, polegających na tożsamości osób decyzyjnych u zamawiającego i wybranego wykonawcy oznacza złamanie ww. zasady, a to tym samym naruszenie procedur określonych w art. 184 ust. 1 u.f.p. W związku z powyższym organ był zobowiązany wydać decyzję o zwrocie dofinansowania.

Sąd I instancji stwierdził, że ustalenia organu, zastosowane przepisy prawne nie dają podstaw do stwierdzenia naruszeń art. 6-8 i art. 11 k.p.a.

W. I. Sp. z o.o. złożyła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., zaskarżając go w całości, wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.: art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 207 ust. 9 u.f.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym uznaniu, że stan faktyczny w niniejszej sprawie uzasadnia zastosowanie tych przepisów i wydanie na ich podstawie decyzji o zwrocie środków.

II. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

i. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako p.p.s.a.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, dalej jako p.u.s.a.) polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji MRR oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, pomimo wydania tych decyzji bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego i całokształtu okoliczności sprawy, tj. naruszenia przez organy administracji przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy;

ii. art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej, polegające na nierozpoznaniu podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przez organ administracji art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 11 k.p.a. oraz wadliwym, niepełnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poprzez nieustosunkowanie się do tych zarzutów w uzasadnieniu wyroku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie uzasadniał zastosowania sankcji zwrotu dotacji i środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych ze środków europejskich, ponieważ nie doszło do naruszenia procedury, o której mowa w art. 184 u.f.p. Strona dokonując wyboru wykonawcy szkoleń postąpiła zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie (§ 20) oraz Wytycznych, a także obowiązującej wówczas wersji Zasad finansowania POKL. Należy jednocześnie podkreślić, że spełnienie wymogów proceduralnych przez beneficjenta nie było w postępowaniu kwestionowane. Wobec tego jest nieuzasadnione twierdzenie, że Spółka naruszyła zasadę konkurencyjności, ze względu na to, że zasadę tę tworzy właśnie procedura obejmująca szereg następujących po sobie czynności, których beneficjent miał obowiązek dochować w procesie wyboru wykonawcy. Samo dokonanie tych czynności gwarantowało konkurencyjność postępowania i było równoznaczne z osiągnięciem jego celu. W ocenie Spółki fakt, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wybrana została oferta W.C. nie oznacza, że nie było ono konkurencyjne. Procedura opisana w umowie o dofinansowanie została bowiem dochowana, a obiektywne i przejrzyste kryteria wyboru gwarantowały, że wybrana oferta jest dla realizacji projektu najlepsza. W konsekwencji zasadne jest twierdzenie, że cel postępowania tj. nabycie usługi na najkorzystniejszych warunkach, z zachowaniem konkurencyjnego, równego dostępu potencjalnych wykonawców do zamówienia został osiągnięty. Żadne regulacje obowiązujące beneficjenta w chwili wyboru wykonawcy szkoleń w projekcie (tj. umowa o dofinansowanie, Wytyczne czy Zasady finansowania PO KL) nie zobowiązywały Spółki do wykluczenia z postępowania podmiotu powiązanego z nią osobowo lub kapitałowo.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rozwoju Regionalnego wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Skarga ta została oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Specyfika sprawy oraz sposób sformułowania zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej uzasadniają rozpatrzenie w pierwszej kolejności zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, gdyż od oceny tego naruszenia uzależniona jest potrzeba ustosunkowania się do zarzutów w zakresie naruszeń dotyczących przepisów prawa procesowego. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca kwestionuje zarówno wykładnię, jak i zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz art. 207 ust. 9 u.f.p. w z art. 184 u.f.p., w niniejszej sprawie, twierdząc, że w toku postępowania konkursowego nie naruszyła "procedury" o której mowa w art. 184 u.f.p., postępując zgodnie z Umową o dofinansowanie, Wytycznymi oraz obowiązującą wersją Zasad finansowania PO KL.

Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami. Zgodnie zaś z art. 209 ust. 9 właściwa instytucja, po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego beneficjentowi do dobrowolnego zwrotu środków, lub wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnej raty płatności, wydaje decyzję w przedmiocie kwoty przypadającej do zwrotu. W art. 184 ust. 1 tej ustawy stwierdzono, iż wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Tylko zatem w przypadku naruszenia procedur, o jakich mowa w tym przepisie organ miał podstawy do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu.

Zauważyć przy tym należy, iż przy interpretacji pojęcia "innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu" należy uwzględnić zarówno potoczne znaczenie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych (por. obszernie na temat "innych procedur" wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012r. sygn. akt II GSK 732/11 opublikowany w internetowej bazie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystaniu środków pomocowych zawarte w "Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki" wydanych m.in. na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 6 u.z.p.p.r. oraz zawarte w umowie o dofinansowanie stanowią także "inne procedury", o których mowa w art. 184 u.f.p. i powinny z tych wytycznych oraz umowy jednoznacznie wynikać.

W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, iż strona skarżąca naruszyła zasadę konkurencyjności przy wyborze wykonawcy szkoleń realizowanych w ramach projektu, gdyż wysłała wprawdzie zapytania ofertowe do trzech podmiotów, lecz jednym z nich była Spółka z o.o. "W. C." powiązana z beneficjentem kapitałowo oraz osobowo. W tej sytuacji zamawiający wiedział w jaki sposób określić kryteria oceny ofert, tak aby oferta W. C. okazała się najlepsza, natomiast wykonawca dysponował dokładną wiedzą, jak przygotować ofertę, aby to właśnie jego oferta została wybrana.

Jednocześnie, jak trafnie wskazuje skarżąca w skardze kasacyjnej, spełnienie wymogów proceduralnych przy wyborze wykonawcy zamówienia, określonych m.in. w § 20 umowy o dofinansowanie nie było w toku postępowania kwestionowane. Organy obu instancji stwierdziły jednoznacznie, że beneficjent wypełnił formalne obowiązki związane ze stosowaniem zasady konkurencyjności, jednak wysyłając zapytanie ofertowe do spółki powiązanej z nim kapitałowo i osobowo zaprzeczył celowi jakiemu ma służyć ta zasada. Sąd I instancji zaakceptował natomiast te stwierdzenia, wskazując, że organ słusznie uznał, że doszło do złamania powyższej zasady.

Naczelny Sąd Administracyjny powyższego stanowiska Sądu I instancji nie podziela, gdyż pozostaje ono w sprzeczności z treścią pkt 3.1 ppkt 8 Rozdziału 3 – Ogólnych zasad kwalifikowania wydatków zawartych w "Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki". Zgodnie z tym zapisem wszystkie wydatki w ramach PO KL są kwalifikowane, o ile łącznie spełniają następujące warunki – wydatki w ramach projektu powinny być ponoszone zgodnie z zasadą konkurencyjności, określoną w umowie o dofinansowanie projektu. Zasada konkurencyjności nie dotyczy podmiotów zobowiązanych do stosowania ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych. W świetle tego zapisu Wytycznych nie powinno ulegać żadnej wątpliwości, iż aby uznać wydatki za niekwalifikowane nie wystarczy naruszyć ogólną i dość abstrakcyjną "zasadę konkurencyjności", lecz zasada ta powinna być określona w umowie o dofinansowanie projektu.

W konsekwencji dopiero w przypadku naruszenia stosownych postanowień umownych można mówić o naruszeniu zasady konkurencyjności. Tymczasem zarówno organ, jak i Sąd I instancji uznają, iż strona skarżąca nie naruszała reguł konkurencyjności (procedur) określonych w § 20 zawartej przez strony umowy o dofinansowanie projektu. Okoliczność zaś, iż § 20 tej umowy poprzedza sformułowanie (tytuł) "konkurencyjność" nie oznacza, iż to sformułowanie może być dowolnie interpretowane, w oderwaniu od treści § 20 umowy.

Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w sprawie doszło jedynie do naruszenia powołanych wyżej przepisów prawa materialnego. Nie zachodzi zatem potrzeba ustosunkowania się do podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszeń przepisów postępowania, gdyż stan faktyczny sprawy - w zakresie istotnym dla zastosowania prawa materialnego - był w zasadzie bezsporny, a ewentualne uchybienia procesowe nie miały wpływu na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 188 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 203 pkt 1 tej ostatniej ustawy.