Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 790/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: 30c ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) Sędziowie NSA Zofia Borowicz Stanisław Gronowski Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 12 maja 2010 r. sygn. akt I SA/Kr 413/10 w sprawie ze skargi M. S. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu w sprawie odrzucenia wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz M. S. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zwraca Zarządowi Województwa [...] nadpłacony wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 100 (sto) złotych.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Kr 413/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. po rozpoznaniu skargi M. S. – Firma Handlowo-Usługowa M. w P., na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa [...] – Urząd Marszałkowski Województwa [...], z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, stwierdził, że ocena projektu "[...]" – nr [...] została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa [...] – Instytucji Zarządzającej [...] Regionalnym Programem Operacyjnym oraz zasądził na rzecz skarżącej M. S. 474 zł zwrot kosztów postępowania, z następującym uzasadnieniem.

Pismem z dnia 21 stycznia 2010 r. Zarząd Województwa [...] powiadomił M. S., że jej wniosek o dofinansowanie projektu: "[...]" w ramach Działania 3.1. Rozwój infrastruktury turystycznej Schemat D Inwestycje w poprawę bazy noclegowej oraz przystosowanie obiektów zabytkowych do celów turystycznych [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 został odrzucony na etapie oceny merytorycznej właściwej z uwagi na nieuzyskanie przynajmniej 60% maksymalnej liczby punktów.

Pismem z dnia 1 lutego 2010 r. skarżąca złożyła protest, zarzucając zaniżenie oceny punktowej w części: "Działalność marketingowa związana z realizacją projektu": subkryterium 3 "Ocena zastosowanych środków promocji w stosunku do grup odbiorców" oraz subkryterium 4 "Ocena rozbudowania i zróżnicowania sieci powiązań związanych z realizacją projektu tj. m.in. dostawcy, współpraca na poziomie lokalnym, klastry turystyczne itp.". W obu tych subkryteriach projekt otrzymał zerową ilość punktów, pomimo że, zdaniem skarżącej, nie było ku temu podstaw.

Skarżąca nie zgodziła się z oceną Instytucji Zarządzającej, która wskazała, że o braku przyznania punktów w subkryterium 3 zadecydowała okoliczność, iż we wniosku o dofinansowanie, definiując grupy klientów, skarżąca nie wskazała na segment klientów basenów geotermalnych, którzy mieliby korzystać przez cały rok z usług hotelowych. W konsekwencji, w ocenie Instytucji Zarządzającej, bez jednoznacznego podjęcia konkretnych działań marketingowych kierowanych ściśle określonymi kanałami do zdefiniowanych grup klientów pod znakiem zapytania miał stać dynamiczny rozwój firmy.

Skarżąca tłumaczyła, że nie wzięła pod uwagę klientów basenów geotermalnych ze względu na ostrożne podejście do planowania. Dopiero bowiem po złożeniu wniosku o dofinansowanie pomysł budowy basenów geotermalnych otrzymał cechy prawdopodobieństwa ze względu na przekazanie przez Starostę L. stosownej działki wraz z odwiertami spółce mającej te baseny budować. Skarżąca stwierdziła przy tym, że wskazując we wniosku jako grupy docelowe turystów indywidualnych, grupy zorganizowane oraz ludność miejscową podała konkretne działania promocyjne, które miały zostać do nich skierowane.

Odnosząc się do zastrzeżeń Instytucji Zarządzającej dotyczących subkryterium 4, gdzie przyznano również zerową ilość punktów z uwagi na brak zrzeszenia się przez skarżącą w regionalnych czy lokalnych organizacjach i nietworzenie sieci powiązań w związku z realizacją projektu, skarżąca podniosła, że we wniosku jednoznacznie zadeklarowała zamiar wstąpienia do licznych organizacji, wspierających promocję [...] Parku Narodowego. Skarżąca wskazała, że aby zostać członkiem wymienionych we wniosku organizacji nie trzeba podpisywać żadnych porozumień, lecz świadczyć jako przedsiębiorca usługi noclegowe i żywieniowe. Skarżąca dopiero po wybudowaniu pensjonatu mogła świadczyć tego rodzaju usługi. Dlatego logiczną konsekwencją było wstąpienie do omawianych organizacji na etapie wykańczania inwestycji, a nie dopiero jej planowania.

Skarżąca wskazała, że Instytucja Zarządzająca, pomimo że we wspomnianych subkryteriach nie przyznała jej żadnych punktów, wcześniej nie wezwała jej do złożenia w tym zakresie wyjaśnień, do czego, jej zdaniem, była zobowiązana na podstawie postanowień regulaminu konkursu, w ramach którego został złożony omawiany projekt.

Pismem dnia 1 marca 2010 r. Zarząd Województwa [...] w odpowiedzi na protest podtrzymał swoją wcześniejszą ocenę i jej argumentację. Podkreślił przy tym pasywność oraz brak dynamiki proponowanych działań promocyjnych z uwagi m.in. na brak zdefiniowania wszystkich grup docelowych odbiorców (klienci basenów geotermalnych). Dodał także, że skarżąca musi mieć na uwadze, iż wyżej zostaną ocenione projekty, gdzie sieć powiązań związanych z realizacją projektu (subkryterium 4) już istnieje, od tych, które dopiero taką sieć zamierzają stworzyć. Instytucja Zarządzającą uznała nadto zarzut braku wezwania do złożenia dodatkowych wyjaśnień za bezzasadny, gdyż po pierwsze, kryteria oceny merytorycznej dla działalności marketingowej związanej z realizacją projektu (subkryterium 3 i 4) takiego wezwania nie wymagały, a po drugie, oceniający stwierdzili, że zebrany materiał jest wystarczający dla podjęcia decyzji.

W skardze skarżąca domagała się stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem prawa i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Instytucji Zarządzającej. Skarżąca zarzuciła naruszenie § 35 ust. 1 Regulaminu Konkursu poprzez błędną ocenę merytoryczną właściwą, zaniżającą punktację w kryterium "Działalność marketingowa związana z realizacją projektu" subkryterium 3 i 4, a także złamanie § 24 na skutek braku wezwania do złożenia dodatkowych wyjaśnień w zakresie działalności marketingowej związanej z realizacją projektu.

W uzasadnieniu wskazała, że stanowisko prezentowane przez Instytucję Zarządzającą, w świetle którego premiowane będą projekty z istniejącą siecią powiązań związanych z realizacją projektu prowadzi do niedopuszczalnej dyskryminacji osób, które dopiero zamierzają rozpocząć działalność turystyczną i dopiero planują stworzenie takiej sieci.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wskazał, że przedmiotem sporu była ocena merytoryczna właściwa projektu skarżącej w zakresie dwóch subkryteriów 3 i 4 kryterium "Działalność marketingowa związana z realizacją projektu" Działania 3.1. Rozwój infrastruktury turystycznej Schematu D Inwestycje w poprawę bazy noclegowej oraz przystosowanie obiektów zabytkowych do celów turystycznych [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że wniosek skarżącej o dofinansowanie rozstrzygany był w oparciu o Regulamin Konkursu dla Osi Priorytetowej 3 Turystyka i przemył kulturowy Działania 3.1. Rozwój infrastruktury turystycznej Schemat D Inwestycje w poprawę bazy noclegowej oraz przystosowanie obiektów zabytkowych do celów turystycznych w ramach [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 przyjętego uchwałą Zarządu Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., Nr [...].

Zgodnie z § 35 pkt 6 ww. Regulaminu projekty, które nie spełniają wymogów merytorycznych określonych w załączniku nr 4 do Uszczegółowienia [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 lub te, które uzyskały mniej niż 60% maksymalnej liczby punktów w trakcie oceny merytorycznej właściwej zostają odrzucone – przy zastrzeżeniu, że wcześniej została wyczerpana możliwość korekty lub uzupełnienia w trybach przewidzianych w § 23 lub § 24 Regulaminu. Stosownie natomiast do § 24 (§ 23 dotyczy korekty drobnych błędów i uchybień o charakterze oczywistych omyłek przede wszystkim pisarskich lub rachunkowych), w przypadku gdy formularz wniosku o dofinansowanie lub załączona do niego dokumentacja wymaga uzupełnienia lub poprawy w zakresie nieobjętym korektą (na podstawie § 23) instytucja organizująca Konkurs wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia lub poprawy formularza wniosku o dofinansowanie lub załączonej do niego dokumentacji lub do przedstawienia dodatkowych wyjaśnień na piśmie.

W ocenie Sądu w praktyce oceniający merytorycznie wniosek w spornych subkryteriach mogli przyznać albo jeden punkt, albo zero. Zaprezentowany więc w odpowiedzi na skargę pogląd, że dopóki dokonana ocena mieściłaby się w ramach limitów punktowych określonych w ww. przepisach, brak by było podstaw do twierdzenia o dokonaniu jej niezgodnie z prawem, doprowadziłby, zdaniem Sądu, do uniemożliwienia sądowi administracyjnemu sprawowania kontroli nad prawidłowością rozstrzygania w tym zakresie. Praktycznie jakakolwiek byłaby bowiem ocena merytoryczna (0 punktów lub 1 punkt) zawsze mieściłaby się w określonych limitach. Ewentualna kontrola sądu administracyjnego sprowadzałaby się więc do badania, czy prawidłowo zsumowano wszystkie punkty i czy punkty te przyznano w ilości albo jeden, albo zero za poszczególne subkryteria. Takie zaś pojmowanie roli sądu administracyjnego sprzeczne jest z zasadami sprawowania kontroli nad zaskarżonym rozstrzygnięciem.

W ocenie Sądu, brak wskazania dalszych zróżnicowań w ramach ww. subkryteriów (tj. podania czynników powodujących premiowanie konkretnych projektów) skutkuje przyjęciem zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego i logiki, że punkty w tym zakresie otrzymają te wnioski, gdzie zastosowano najwięcej środków promocji oraz tam, gdzie wnioskodawca stworzył lub będzie tworzył, najszerszą sieć powiązań związanych z realizacją danego projektu.

Dlatego też Sąd zgodził się ze skarżącą, że uzasadnienie Instytucji Zarządzającej o braku przyznania punktu w ramach subkryterium 3 wskazuje na wadliwą ocenę w tej części. Sąd stwierdził, że skarżąca ma rację podnosząc, że nie można było od niej wymagać, aby jako grupę docelową zdefiniowała klientów basenów geotermalnych, kiedy na dzień złożenia wniosku, wedle jej oświadczenia, inwestycja ich budowy była w fazie całkowitego planowania, a jej realizacja pozostawała w wysokim stopniu niepewna. Naturalnym jest, że skarżąca nie wskazała również działań promocyjnych, skierowanych do tej grupy. Jest to, zdaniem Sądu, dowodem racjonalnego i rzetelnego podejścia do zamierzonej inwestycji, polegającego na skupieniu się na realnych grupach odbiorców, a nie "wirtualnych" klientach, gdzie jeszcze nie do końca można być pewnym, czy się w ogóle pojawią, a nawet jeśli, to kiedy to nastąpi.

Dlatego, zdaniem Sądu, tylko na tej podstawie (czyli braku uwzględnienia grupy klientów basenów geotermalnych) nie można było zarzucić skarżącej pasywności wskazywanych przez nią działań promocyjnych, gdyż we wniosku przedstawiła ona różnorodne kanały (poprzez m.in. biura podróży, firmy korporacyjne, urzędy miasta, szkoły, stronę internetową, foldery, drobne upominki, reklamę miejscową) pozyskania potencjalnych odbiorów oferowanych przez nią usług.

Poza tym słusznie skarżąca zaznacza, że w tym zakresie Instytucja Zarządzająca była zobligowana na podstawie § 35 pkt 6 w zw. z § 24 Regulaminu Konkursu do wezwania skarżącej do złożenia dodatkowych wyjaśnień na piśmie. W jego § 35 pkt 6 wyraźnie zaś stwierdzono, że projekt podlega odrzuceniu dopiero po wyczerpaniu możliwości jego uzupełniania m.in. w trybie § 24. Jest to zatem obligatoryjna czynność, a nie fakultatywna. Wprawdzie treść § 24 Regulaminu sugeruje, że uzupełnienie, poprawę lub dodatkowe wyjaśnienia na piśmie wnioskodawca składa tylko, jeżeli Instytucja Organizująca Konkurs uzna to za stosowne, to jednak nie można odczytywać tego postanowienia bez uwzględniania właśnie § 35 pkt 6 Regulaminu.

Wobec powyższego, w opinii Sądu, doszło do naruszenia przez Instytucję Zarządzającą § 35 pkt 6 i § 24 Regulaminu Konkursu, co powinna mieć na uwadze przy ponownej ocenie wniosku w zakresie subkryterium 3.

Częściowo zasadny w przekonaniu Sądu był również zarzut dokonania błędnej oceny przez organizatora konkursu w ramach subkryterium 4. Z jego literalnej treści wynika, że ocenie podlega rozbudowanie i zróżnicowanie sieci powiązań związanych z realizacją projektu. Opis subkryterium, zdaniem Sądu, w sposób wyraźny nie wskazuje, że przy dokonywanej ocenie będą brane pod uwagę wyłącznie istniejące na dzień złożenia wniosku sieci powiązań związanych z realizacją projektu.

Zdaniem Sądu, skoro skarżąca prowadziła dotychczas działalność restauracyjną, nie do końca są wiarygodne wyjaśnienia, że nie było możliwym przystąpienie do wskazanych przez nią instytucji i stowarzyszeń promujących region. W złożonym wniosku skarżąca wskazała, że od sierpnia 2006 r. w otrzymanej w darowiźnie restauracji organizuje imprezy okolicznościowe połączone ze zwiedzaniem [...] Parku Narodowego i miejscowego muzeum Tetmajera.

Instytucja Zarządzająca ma prawo, zdaniem Sądu, w oparciu o dotychczasowe działania skarżącej (o ile zostały we wniosku zaznaczone), a także logikę opisu takiej sieci, ocenić czy opis ten oparty jest na realnych podstawach. Zdaniem Sądu, oznacza to, że jeżeli wniosek składany jest przez działającego przedsiębiorcę, ale dla którego projektowana inwestycja stanowi nowy typ działalności (działalność hotelowa pensjonatu) zasadnym jest badanie realności zawartego we wniosku opisu stopnia rozbudowania i zróżnicowania sieci powiązań związanych z realizacją projektu. Powyższe ma polegać nie tyle na sprawdzaniu, czy takie powiązania już istnieją (co mogłoby rzeczywiście dyskryminować przedsiębiorców rozpoczynających swoją działalność lub rozszerzających działalność na nowe rynki), ale na weryfikowaniu czy np. wskazane we wniosku sposoby działania w ogóle są możliwe. W ocenie Sądu, zasadnym jest również wzięcie pod uwagę przy takiej ocenie, czy dotychczasowa działalność (zwłaszcza, że jak sama skarżąca we wniosku wskazywała połączona ona była z działalnością w zakresie turystyki) prowadzona była z wykorzystaniem opisywanej we wniosku sieci powiązań. Do zastrzeżeń podniesionych w proteście nie zostały zweryfikowane twierdzenia skarżącej, że na dzień złożenia wniosku (przed podjęciem działalności hotelarskiej) nie spełnia wymogów przynależności do wskazanych we wniosku organizacji.

Sąd uznał za sprzeczne z art. 20 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz § 35 pkt 6 i § 24 Regulaminu Konkursu przyjęcie przez Instytucję Zarządzającą praktycznie a priori założenia, że we wniosku, w opisie sieci powiązań, powinny zostać wykazane wyłącznie istniejące powiązania, jeżeli z wniosku wynikało, że projektowana działalność dotychczas nie była prowadzona, a także poprzez dodatkowo zaniechanie odebrania wyjaśnień co do przyczyn braku przynależności do organizacji opisanych we wniosku.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Zarząd Województwa [...], domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono stosownie do art. art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.):

* naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712), polegające na przyjęciu, iż ocena projektu "[...]" – nr [...] została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa [...] – Instytucję Zarządzającą [...] Regionalnym Programem Operacyjnym, w sytuacji gdy przy ocenie projektu nie naruszono żadnych przepisów prawa;

* naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 20 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na przyjęciu, iż w ramach procedury konkursowej prowadzącej do wyboru do dofinansowania projektów w ramach [...] Regionalnego Programu Operacyjnego doszło do interpretacji kryteriów, która dyskryminuje w sposób nieuzasadniony podmioty rozpoczynające działalność gospodarczą lub rozszerzającą swoją działalność na rynku, w sytuacji gdy żadna dyskryminacja nie miała miejsca, a przyznawana w konkursie punktacja ma na celu wyłonienie projektów najlepszych, których realizacja ma szansę na powodzenie.

W ocenie Zarządu Województwa, Sąd I instancji nie wskazał konkretnego naruszenia prawa przez Instytucję przeprowadzającą konkurs, a naruszenie wskazanych przepisów Konstytucji nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Organ wskazał, że nieprawdziwym jest twierdzenie, że Skarżącej nie przyznano punktu w ramach subkryterium 3 z uwagi na nieuwzględnienie potencjalnych klientów basenów geotermalnych. Jest to wyłącznie skrót myślowy i zdanie wyrwane z kontekstu. Asesorzy po przeanalizowaniu dokumentacji projektowej uznali, że działalność marketingowa Wnioskodawcy nie wykazuje żadnych tendencji rozwojowych wobec tego, co może osiągnąć nie prowadząc takiej działalności promocyjnej przy aktualnych uwarunkowaniach, które i tak gwarantują minimalną rentowność inwestycji.

Ponadto nieprawdziwym jest twierdzenie, że Instytucja Zarządzająca nie wezwała do uzupełnienia dokumentacji w tym zakresie w trybie § 24 Regulaminu, co zdaniem Sądu było obligatoryjne, w sytuacji gdy wniosek miał podlegać odrzuceniu. Po pierwsze M. S. była wzywana do złożenia wyjaśnień w trybie § 22–24 Regulaminu Konkursu w takim zakresie, w jakim w ocenie asesorów zachodziły wątpliwości odnośnie treści projektu. Nadto, jak ocenili asesorzy, opis projektu w ramach kryterium działalność marketingowa związana z realizacją projektu nie wymagał uzupełnień i poprawy.

Wbrew temu co stwierdził Sąd, tryb przewidziany w § 24 Regulaminu Konkursu, nie służy przedstawianiu "swoich racji" przez Wnioskodawcę, a jedynie wyjaśnianiu zachodzących wątpliwości odnośnie tego, co zostało zapisane we wniosku. Przeciwne twierdzenie prowadziłoby do nierównego traktowania Wnioskodawców, gdyż niektórym z nich pozwalano by na zgłaszanie dodatkowych okoliczności w trakcie trwania konkursu, które umożliwiłoby im na uzyskanie większej punktacji, niż pozostali, których nie wzywano do wskazywania dodatkowych argumentów.

Zarząd Województwa zauważył, że Sąd stwierdza – nie mając do tego uprawnień – co należy oceniać w ramach subkryterium 4. Po drugie, nie można się zgodzić, że subkryterium 4 nie dotyczy istniejących na dzień złożenia wniosku powiązań Wnioskodawcy. Jeśli przyjąć takie założenie, to zawsze należałoby przyznawać 1 punkt w ramach tego subkryterium, gdyż każdy Wnioskodawca może potencjalnie uczestniczyć w sieciach powiązań. Taka sytuacja byłaby niedopuszczalna, gdyż prowadziłaby do zrównania sytuacji podmiotów, które mają już takie powiązania i tych, które dopiero planują wstąpić do sieci powiązań. Podważałoby to zatem sam sens oceny tego subkryterium.

Sąd I instancji dokonał zatem interpretacji subkryterium 4, wskazując co jego zdaniem winno być ocenianie. Takie wkraczanie w ocenę kryteriów nie mieści się w zakresie kompetencji sądu administracyjnego, gdyż bada on czy oceny dokonano zgodnie z prawem, a nie czy kryteria ustalone zgodnie z przepisami, przez legitymowane do tego podmioty, są słuszne.

Instytucja Zarządzająca przeprowadzając konkurs w ramach MRPO ocenia złożone projekty według przyjętych wcześniej kryteriów przez Komitet Monitorujący, przyznając punkty według stopnia wpisywania się w kryterium. Premiowane są zatem projekty, które w największym stopniu wpisują się w kryteria i które w sposób najbardziej pełny przyczyniają się do realizacji konkursu. Nie może być zatem mowy o żadnej dyskryminacji przedsiębiorców rozpoczynających działalność.

W ocenie organu, Sąd w niewłaściwy sposób zastosował art. 20 i art. 32 Konstytucji i przyjął, że w trakcie oceny doszło do ich naruszenia. Nie miała bowiem miejsca taka interpretacja subkryterium 4, która w sposób nieuzasadniony dyskryminowała podmioty rozpoczynające działalność, a tym samym powodowała dokonanie oceny niezgodnie z prawem, tj. z Konstytucją w tym przypadku.

Sąd w tym przypadku przekroczył kompetencje, gdyż nie zbadał, czy ocenę przeprowadzono zgodnie z prawem, lecz wskazał jak należało interpretować subkryterium 4. Naruszenie Konstytucji nie jest zasadnym zarzutem, a Sąd nie wskazał na inne naruszenie prawa przy ocenie przedmiotowego wniosku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. S. wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że uzasadniając swoje twierdzenia organ wykazuje swoisty brak konsekwencji, bowiem dopuszcza kognicję sądu administracyjnego w zakresie pierwszego zarzutu i odmawia jej – przy zachowaniu tożsamości stanu faktycznego i prawnego w zakresie drugiego zarzutu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie kasacyjnej z art. 174 § 1 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów prawa materialnego wyszczególnionych w petitum skargi.

Przypomnieć więc należy, że naruszenie prawa materialnego może polegać na błędnej wykładni przepisu lub niewłaściwym jego zastosowaniu. Błędna wykładnia oznacza mylne rozumienie określonej normy prawnej, wobec czego należy wskazać jak zastosowany przepis winien być rozumiany.

Natomiast niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego to błąd w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie został błędnie uznany przez sąd za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej albo że ustalony stan faktyczny błędnie nie został "podciągnięty" pod hipotezę określonej normy prawnej (por. postanowienie SN z 15 października2001 r., sygn. akt I CKN 102/99 Lex nr 53129).

Przypomnieć również należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, poza nieważnością postępowania, którą bierze pod rozwagę z urzędu, a która w niniejszej sprawie nie występuje. Oznacza to, że sąd kasacyjny nie jest uprawniony do uzupełniania lub poprawiania podstaw kasacyjnych.

Przywołanie powyższych zasad postępowania kasacyjnego stało się konieczne z uwagi na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych.

Otóż autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, jako przepisu prawa materialnego przez "przyjęcie", iż ocena przedstawionego przez M. S. projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, w sytuacji gdy nie naruszono żadnych przepisów prawa. Sformułowanie "przyjęcie" nie wyjaśnia sposobu naruszenia prawa materialnego (błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie).

Art. 30c ust. 3 pkt 1 cyt. ustawy stanowi, że w wyniku rozpatrzenia skargi wojewódzki sąd administracyjny "może uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą".

Cyt. przepis podobnie jak pkt 2 i 3 określa sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, a zatem nie powinno budzić wątpliwości, że jest to przepis natury procesowej, nie zaś prawa materialnego, jak twierdzi autor skargi kasacyjnej.

Zawarte w skardze kasacyjnej uzasadnienie powyższego zarzutu pozwala jednak na ocenę jego zasadności pomimo wadliwości jego sformułowania.

Redakcja art. 30c ust. 3 pkt 1 cyt. ustawy wskazuje, że niezależnie od wagi stwierdzonego naruszenia prawa i jego wpływu na wynik sprawy wojewódzki sąd administracyjny zobowiązany jest do stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zgodnie z założeniami zawartymi w art. 1 i art. 2, określa zasady prowadzenia polityki rozwoju w celu zapewnienia trwałego i zrównoważonego rozwoju kraju, spójności społeczno-gospodarczej, regionalnej i przestrzennej, podnoszenia konkurencyjności gospodarki oraz tworzenia nowych miejsc pracy w skali krajowej, regionalnej lub lokalnej. Zgodnie z art. 4 tej ustawy omawiany rozwój ma być realizowany z wykorzystaniem środków publicznych, przy czym są to środki pochodzące z budżetu państwa, z Unii Europejskiej lub z innych źródeł zagranicznych (art. 3a).

Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zawiera uregulowania mające na celu usprawnienie i przyspieszenie rozdziału środków przeznaczonych na współfinansowanie wyżej określonego rozwoju. Chodzi m.in. o przepisy upoważniające instytucje zarządzające programami operacyjnymi do określenia systemu realizacji programu operacyjnego (art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy), a następnie ogłoszenia i przeprowadzenia konkursu w celu wyłonienia projektów do dofinansowania (art. 28 ust. 1 pkt 3 i art. 29 ust. 1 ustawy). W ramach tych działań, zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, instytucja zarządzająca uprawniona jest do ogłoszenia o konkursie, które to ogłoszenie powinno zawierać wymienione w ustawie informacje:

1) rodzaje projektów podlegających dofinansowaniu,

2) rodzaje podmiotów, które mogą ubiegać się o dofinansowanie,

3) kwotę środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów,

4) poziom dofinansowania projektów (określony jako procent wydatków podlegających dofinansowaniu),

5) maksymalną kwotę dofinansowania,

6) kryteria wyboru projektów,

7) termin rozstrzygnięcia konkursu,

8) wzór wniosku o dofinansowanie,

9) termin, miejsce i sposób składania wniosków o dofinansowanie,

10) wzór umowy o dofinansowanie,

11) informacje o środkach odwoławczych.

Instytucja Zarządzająca jest więc uprawniona do ogłoszenia wyżej określonych warunków konkursu i może domagać się od uczestników wypełnienia tych warunków. Takie działania instytucji zarządzającej są działaniami zgodnymi z prawem i mieszczą się w granicach wytyczonych art. 29 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. II GSK 907/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wydane przez instytucję zarządzającą akty dotyczące ocen i wymogów dokumentacji konkursowej odnoszące się do kryteriów dokonywanej przez tę instytucję oceny wniosków (tj. Regulamin konkursu, kryteria wyborów projektów) nie są przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Ich zadaniem jest osiągnięcie wskazanych wyżej celów ustawowych, tj. sprawne i rzetelne przeprowadzenie konkursu. Zgodnie bowiem z art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju Instytucja Zarządzająca, wykonując zadania, o których mowa w ust. 1, powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Tak określone cele ustawowe mogą być prawidłowo zrealizowane, gdy ocena zgłoszonego projektu będzie wnikliwym badaniem danych zawartych w Regulaminie Konkursu i we wniosku o dofinansowanie oraz w załącznikach do tego wniosku. Wówczas dopiero przeprowadzona ocena projektu będzie oceną zgodną z prawem, gdyż ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju uprawnia Instytucję Zarządzającą do określenia systemu realizacji programu operacyjnego oraz ustalania treści informacji o konkursie. W takim też aspekcie Sąd I instancji dokonał kontroli działalności Instytucji Zarządzającej, badając legalność podjętego rozstrzygnięcia.

M. S. kwestionowała ocenę merytoryczną właściwą projektu w części dotyczącej subkryteriów 3 i 4 kryterium wyboru projektów Działalność marketingowa związana z realizacją projektu Działania 3.1. Rozwój infrastruktury turystycznej Schemat D Inwestycje w poprawę bazy noclegowej oraz przystosowanie obiektów zabytkowych do celów turystycznych w ramach [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007–2013.

Sąd I instancji podzielając zasadność zarzutów wnioskodawczyni wskazał na wadliwość oceny merytorycznej wniosku w ww. zakresie, wyrażając jednocześnie pogląd, że Instytucja Zarządzająca naruszyła § 35 pkt 6 i § 24 Regulaminu Konkursu, nie wezwała jej do złożenia wyjaśnień na piśmie.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji wskazujące na dowolność dokonanej oceny w odniesieniu do obu subkryteriów. Argumentację dotyczącą wadliwości dokonanej oceny – bez potrzeby jej powtarzania w uzasadnieniu niniejszego wyroku – należy uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy, z wyjątkiem kwestii dotyczącej obowiązku wezwania wnioskodawczyni do złożenia dodatkowych wyjaśnień na piśmie w trybie § 35 pkt 6 w zw. z § 24 Regulaminu Konkursu.

Aczkolwiek uzasadnienie wyroku w tym zakresie jest błędne, to jednak wyrok odpowiada prawu.

Art. 35 pkt 6 Regulaminu Konkursu stanowi, że projekty, które nie spełniają warunków określonych w tymże przepisie zostają odrzucone pod warunkiem, że wyczerpana została możliwość korekty lub uzupełnienia m.in. w trybie § 24.

W ocenie Sądu I instancji obligatoryjną czynnością Instytucji Zarządzającej jest uprzednie wezwanie do złożenia wyjaśnień, czyli uzupełnienia wniosku w trybie § 24 Regulaminu. Wprawdzie Sąd dostrzega, że z § 24 wynika, iż uzupełnienie, poprawę lub dodatkowe wyjaśnienia na piśmie wnioskodawca składa tylko wówczas, gdy Instytucja Organizująca Konkurs "uzna to za stosowne", jednak wyciąga błędny wniosek, iż w świetle § 35 pkt 6 Regulaminu jest to czynność obligatoryjna.

Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić i należy przyznać rację autorowi skargi kasacyjnej, iż "Instytucja Organizująca Konkurs" nie była zobowiązana do wezwania wnioskodawczyni do przedstawienia dodatkowych wyjaśnień na piśmie.

Z § 24 pkt 3 Regulaminu wynika, że uzupełnieniu lub poprawie mogą podlegać wyłącznie elementy wskazane do uzupełnienia przez ww. Instytucję. Tak też się stało, gdy wnioskodawczyni wezwana została do uzupełnienia wniosku poprzez wskazanie kategorii hotelu i w tym zakresie wniosek uzupełniała.

Natomiast wnioskodawca może uzupełnić wniosek lub załączoną do niego dokumentację w szerszym zakresie niż wskazany przez Instytucję Organizującą Konkurs pod warunkiem, że przedstawi w tym przedmiocie stosowne wyjaśnienia na piśmie (§ 24 pkt 4 Regulaminu). Z tej możliwości wnioskodawczyni nie skorzystała.

W tej sytuacji nie ma podstaw do postawienia zarzutu, iż nie został wyczerpany tryb przewidziany w § 35 pkt 6 Regulaminu Konkursu.

Zbędne było również sięganie do zapisów art. 20 i art. 32 Konstytucji RP, w sytuacji gdy art. 26 ust. 2 cyt. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przewiduje równość wobec prawa, nakładając na Instytucję Zarządzającą powinność uwzględniania zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów. Pogląd prawny Sądu I instancji w tym zakresie nie ma jednak wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. O zwrocie nadpłaconego wpisu orzeczono na podstawie art. 225 p.p.s.a.