Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 493/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy: article: art. 46a
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niezastosowanie się do zakazu ustanowionego w związku z wystąpieniem stanu epidemii 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...], nr [...], 2) umarza postępowanie administracyjne, 3) zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. na rzecz skarżącej M. P. kwotę 4034,00 (cztery tysiące trzydzieści cztery) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

M. P. zaskarżyła decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...], nr [...], którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wymierzenia stronie skarżącej kary pieniężnej w kwocie 12.000 zł za niezastosowanie się do zakazu polegającego na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z menu, spożywanych na miejscu oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów w restauracji "A" w G. ul. [...], czym strona naruszyła § 9 pkt 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 512, ze zm.).

W odwołaniu skarżąca zarzuciła nieważność decyzji I instancji z uwagi na wydanie jej w oparciu o niekonstytucyjne rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r., a więc "bez podstawy prawnej, jak również z rażącym naruszeniem prawa".

Ponadto skarżąca zarzuciła w odwołaniu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na treść orzeczenia, tj.

- art. 77 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie żadnych dowodów, w szczególności nieprzeprowadzenie kontroli w obiekcie na okoliczności związane z istnieniem zagrożenia epidemiologicznego i naruszenia obostrzeń związanych z epidemią, co spowodowało wydanie decyzji niezgodnej ze stanem faktycznym;

- art. 189d § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie oceny zachowania strony przez pryzmat okoliczności wymienionych w przywołanym przepisie, w szczególności sytuację majątkową skarżącej, wagę okoliczności naruszenia zwłaszcza niekonstytucyjność rozporządzeń Rady Ministrów, wysokość straty której strona uniknęła, co miało wpływ na wymiar kary administracyjnej.

Wskazując na te zarzuty odwołująca wniosła o stwierdzenie, że decyzja z dnia [...] jest nieważna ewentualnie wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w dniu 27 marca 2021 r. inspektorzy Sanepidu wspólnie z funkcjonariuszami Komendy Powiatowej Policji w G. i Straży Miejskiej w G. przeprowadzili czynności kontrolne w restauracji "A" w G., ul. [...] w związku z anonimową interwencją dotyczącą łamania obostrzeń w stanie epidemii.

W toku czynności kontrolnych funkcjonariusze wskazanych służb stwierdzili, że główne drzwi wejściowe do lokalu były zamknięte. Dokonano oględzin terenu wokół posesji. Okna do sali konsumpcyjnej były szczelnie zasłonięte. Drzwi prowadzące na taras również były zamknięte oraz zasłonięte parawanem. Pomimo ustawionego parawanu przez drzwi dostrzeżono stół ustawiony w jednym ciągu, nakryty dla około 30 osób. Stan zastawy stołowej świadczył o spożywaniu z niej posiłków. Na stole stały zimne napoje w butelkach. Obok na wydzielonych stołach było ciasto i bemar na napoje gorące. Zauważono około 10 osób chowających się pod stół, słychać było odgłosy ludzi w lokalu. Sprawdzono wejścia od strony zaplecza lokalu. Wszystkie drzwi były zamknięte. W toku prowadzonych czynności kontrolnych kilkukrotnie próbowano nawiązać kontakt telefoniczny z właścicielką lokalu M. P., która świadomie nie wpuściła osób kontrolujących do lokalu.

Ustalenia naruszenia zakazu organ I instancji poczynił w oparciu o własną notatkę urzędową z dnia 27 marca 2021 r. w sprawie naruszeń nakazów, zakazów lub ograniczeń związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19 oraz notatką urzędową Wydziału Kryminalnego Komendy Powiatowej Policji w G. z dnia 31 marca 2021 r. wraz z nagraniem filmowym.

Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję I instancji a w uzasadnieniu stwierdził, że decyzja administracyjna nakładająca karę pieniężną za niezastosowanie się do zakazów związanych ze zwalczeniem COVlD-19 ma charakter konstytutywny, co oznacza, iż jej wydanie implikuje powstanie zobowiązania po stronie adresata. Doręczenie takiej decyzji tworzy zupełnie nowy stan prawny i oznacza, że adresat staje się zobowiązany do uiszczenia wskazanej w decyzji kwoty kary pieniężnej. Powyższe względy prowadzą do wniosku, że sankcja administracyjna powinna być wymierzona na podstawie przepisów obowiązujących w dacie zdarzenia, tj. naruszenia zakazu.

Analizując treść decyzji organu I instancji, a także podstawę prawną obowiązującą w dniu wydawania przez PPIS w G. decyzji, a także sytuację epidemiologiczną w kraju w momencie stwierdzenia złamania obowiązujących obostrzeń, nakazów i zakazów nie można akceptować sytuacji, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej pozostają bezczynne w obliczu stwarzania zagrożenia, jakie zaistniało w lokalu skarżącej.

Niezasadne są zarzuty strony, iż brak było aktu prawnego rangi ustawowej, który umożliwiałby nałożenie administracyjnej kary pieniężnej. Stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej został ogłoszony z dniem 20 marca 2020 r. na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491) i obowiązuje do odwołania, a czasowe ograniczenia zostały wskazane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 512).

Z kolei rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 46a ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. 2020 r. poz. 1845, ze zm.), stosownie do którego w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorząd terytorialnego.

Taka delegacja ustawowa jest w pełni zasadna, ponieważ pozwala ona na bieżące reagowanie na dynamicznie zmieniającą się sytuację epidemiczną, natomiast działanie tylko i wyłącznie na poziomie ustawy, bez szczegółowego określenia w rozporządzeniu nie gwarantowałoby skuteczności walki z epidemią, biorąc chociażby pod uwagę czas trwania procesu legislacyjnego.

Mając na uwadze powyższe cele, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, którego celem jest m.in. ochrona ogółu obywateli przed nieodpowiedzialnymi zachowaniami konkretnych podmiotów. Stan epidemii i związane z nim zagrożenia w pełni uzasadniają wydane rozstrzygnięcie.

Wymierzając administracyjną karę pieniężną i rozstrzygając w decyzji o jej wysokości PPIS w G. rozważył przy tym, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wagę i okoliczności ustalonego naruszenia prawa, w szczególności wziął pod uwagę takie przesłanki jak świadome i celowe naruszanie zakazu w czasie obowiązywania na terenie Polski stanu epidemii, posiadanie wiedzy na temat zakazów i nakazów, ograniczeń w tym posiadanie wiedzy na ten temat z mediów, które o przepisach ograniczeń informują społeczeństwo na bieżąco.

Zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1845, ze zm.) za ujęte tam naruszenia przepisów kara pieniężna nie została określona w sposób sztywny. Organ ma możliwość wymierzenia tej kary w różnej wysokości, w granicach zakreślonych przez ustawodawcę.

Organ administracji publicznej wymierzając administracyjną karę pieniężną M. P. wziął pod uwagę potrzebę ochrony życia i zdrowia innych osób w stanie zagrożenia epidemicznego spowodowanego COVID-19 oraz złą wolę strony postępowania, która złamała zakaz polegający na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów spożywanych na miejscu gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu.

Należy mieć na uwadze, że rozwój epidemii oraz jej przeciwdziałanie i zwalczanie uzależnione jest od przestrzegania rygorów sanitarno-higienicznych. Ich nieprzestrzeganie w sposób oczywisty przyczynia się do rozwoju epidemii w Polsce, której negatywne skutki odczuwa każdy obywatel. W interesie społecznym pozostaje podejmowanie przez organy administracji publicznej działań, które mają na celu zobowiązanie osób nieprzestrzegających rygorów sanitarno-higienicznych wynikających z prawa powszechnie obowiązującego do przestrzegania przepisów kształtujących zachowania mające na celu ochronę zdrowia i życia innych ludzi. Słuszny interes obywateli, który musi być brany pod uwagę przy każdym postępowaniu administracyjnym, objawił się w prawie obywateli do oczekiwania od organu administracji publicznej zapewnienia bezpieczeństwa zdrowotnego i gospodarczego, również poprzez administracyjne oddziaływanie na osoby, które temu bezpieczeństwu zagrażają.

Dokonując oceny wydanej przez PPIS w G. decyzji, organ odwoławczy zważył, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie dowodzi, że zaistniały podstawy do wymierzenia stronie administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł za niezastosowanie się do obowiązującego zakazu.

Kara pieniężna w wymierzonej wysokości jest adekwatna do wagi naruszenia. Nieznacznie przekraczając próg kary minimalnej przewidzianej w art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

W skardze sądowoadministracyjnej M. P. wniosła o:

- stwierdzenie, że zaskarżona decyzja organu II instancji oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji jest nieważna zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a następnie umorzenie postępowania;

- uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz decyzji poprzedzającej organu I instancji, a następnie umorzenie postępowania;

- zasądzenie od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych;

- rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zgodnie z treścią art. 119 pkt 1 P.p.s.a. względnie art. 119 pkt 2 P.p.s.a.;

- wstrzymanie wykonania w całości decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej go decyzji organu I instancji w oparciu o art. 61 § 3 P.p.s.a., albowiem brak wstrzymania może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody bądź spowodować trudne do odwrócenia skutki względem skarżącej.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

I. prawa materialnego mającego istotny wpływ na jej treść oraz decyzji poprzedzającej organu I instancji to jest art. 22 w zw. z art. 233 Konstytucji poprzez nałożenie na skarżącą kary pieniężnej za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia działalności, podczas gdy wprowadzone ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej pozostają w sprzeczności z Konstytucją nie tylko z powodu wprowadzenia ich rozporządzeniem, ale również dlatego, że nie obowiązywał wówczas i nie obowiązuje żaden ze stanów nadzwyczajnych;

- art. 92 ust. 1 Konstytucji poprzez wprowadzenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej dla przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą polegającą na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętych w PKD w podklasie 56.10 A) oraz związanych z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętych w PKD w podklasie 56.30 Z) na miejscu w lokalu, podczas gdy stanowi to przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 46b pkt 2-12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi;

- art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 roku Prawo przedsiębiorców poprzez przeprowadzenie kontroli przez inspektorów Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w G. bez zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze jej wszczęcia, podczas gdy obowiązek taki spoczywa na organie kontrolującym, a brak było przesłanek do odstąpienia od trybu przewidzianego we wspomnianym przepisie, w szczególności nie istniało bezpośrednie niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego;

- art. 49 ust. 1 i ust. 7 Prawa przedsiębiorców poprzez przeprowadzenie kontroli bez upoważnienia i niedoręczenie upoważnienia w terminie 3 dni od rozpoczęcia czynności kontrolnych, w sytuacji gdy organ kontrolujący przez przystąpieniem do czynności powinien okazać upoważnienie określające zakres przedmiotowy kontroli, ewentualnie doręczyć je w terminie 3 dni;

- art. 4 i 25 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez prowadzenie kontroli w ramach tzw. kontroli akcyjnej, która nie jest przewidziana w żadnym przywołanym przez Państwową Inspekcję Sanitarną przepisie;

- § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku ze stanem epidemii poprzez jego zastosowanie i uznanie, że nieprawidłowością jest przebywanie osób i konsumowanie przez nich posiłku w lokalu użyteczności publicznej, podczas gdy brak jest ustawowych ograniczeń w swobodzie poruszania się i przebywania osób w danym miejscu.

Ponadto zarzuciła naruszenie:

II. przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz decyzji poprzedzającej organu I instancji to jest art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej z rozstrzygnięciem o charakterze represyjnym dla skarżącej i nałożenie administracyjnej kary pieniężnej opierając podstawy wydanej decyzji o niekonstytucyjne regulacje co stoi w opozycji do zasady legalności organów administracji państwowej, zasady słusznego interesu obywatela a także zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwowych i ich kultury prawnej;

- art. 75 § 1 K.p.a. poprzez oparcie merytorycznego rozstrzygnięcia decyzji na treści notatek policyjnych w sytuacji, gdy ustawa o Policji, jak również żadna inna odrębna ustawa nie zawiera wymaganej przez art. 51 ust. 5 Konstytucji RP ustawowej podstawy do przetwarzania przez Policję i udostępniania danych osobowych na potrzeby prowadzonego przez Państwową Inspekcję Sanitarną postępowania administracyjnego, którego celem jest wymierzenie kary pieniężnej określonej w art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, co miało wpływ na wynik sprawy bowiem decyzja została wydana na podstawie dowodu sprzecznego z prawem;

- art. 10 § 2 K.p.a. w zw. z art. 81 K.p.a. poprzez uznanie, że okoliczności faktyczne zachodzące w przedmiotowej sprawie uzasadniają przekonanie, że ma ona charakter niecierpiący zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego w sytuacji, gdy wydanie przedmiotowej decyzji nie przyczyniło się do ochrony życia lub zdrowia ludzkiego a postępowanie administracyjne w sprawie winno być przeprowadzone w sposób rzetelny i kompletny.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, ze zm.) i kolejnymi ustawami, która została przyjęta przez ustawodawcą, nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona wyłącznie na wyposażeniu sensu stricte Rady Ministrów w kompetencję do wprowadzania takich ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Opisane wyżej ograniczenia, nakazy i zakazy stanowią powtórzenie ograniczeń wolności i praw człowieka określonych w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. W związku z tym podjęte przez ustawodawcę działania legislacyjne stworzyły tego rodzaju stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony.

Konstytucyjnego wymogu wytycznych nie spełnia stwierdzenie zawarte w art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć na względzie "zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego".

Z tego też powodu upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia w zakresie uregulowanym art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie zawiera w istocie wytycznych dotyczących treści wydawanego na tej podstawie rozporządzenia. W konsekwencji nie spełnia ono warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Wytycznych nie można odnaleźć także w zakresie przedmiotowym ujętym w art. 46b pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Z treści zawartego w tym przepisie upoważnienia wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a (a więc w przepisie zawierającym jedynie pozór wytycznych) Rada Ministrów może ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4.

Upoważnienie w tym zakresie zawiera więc wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (a więc konieczności uwzględnienia w rozporządzeniu drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuacji epidemicznej na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii).

Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego oraz organu I instancji wynika, że naruszenie przez skarżącą warunków podawania posiłków i napojów na miejscu w lokalu stwierdzono m.in. na podstawie notatki urzędowej sporządzonej przez funkcjonariuszy Policji i następnie przekazanej Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu.

Notatka służbowa przekazana Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w G., nie mogła stanowić wyłącznego dowodu w oparciu o który ustalono stan faktyczny, mający uzasadnić wydanie rozstrzygnięcia administracyjnego w tej sprawie. Mogła jedynie stanowić punkt wyjścia do ustalenia stanu faktycznego przy użyciu innych dowodów, w tym przesłuchania autora notatki.

Według skarżącej doszło także do naruszenia art. 48 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców, ponieważ nie została zawiadomiona o zamiarze wszczęcia kontroli, zwłaszcza, że była ona prowadzona jak wskazano w protokole, w ramach kontroli akcyjnej przestrzegania przez skarżącą przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r.

Wspomniany przepis nakłada na organ kontrolujący obowiązek powiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli. Należy także zauważyć, że w lokalu skarżącej nie istniało bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i w związku z tym nie było podstaw do odstąpienia od konieczności zawiadomienia. Nie można z góry zakładać, iż w każdym działającym lokalu, w którym znajdują się ludzie istnieje zagrożenie dla życia lub zdrowia.

Zgodnie z przepisem art. 49 ust. 1 Prawa przedsiębiorców przed przystąpieniem do kontroli inspektorzy powinni okazać upoważnienie, w którym wskazują podstawę prawną kontroli, organ kontroli, datę i miejsce wystawienia, imię i nazwisko pracownika organu kontroli uprawnionego do przeprowadzenia kontroli oraz numer jego legitymacji służbowej, dane przedsiębiorcy objętego kontrolą, zakres przedmiotowy kontroli, wskazują datę rozpoczęcia i przewidywanego terminu zakończenia kontroli, imię, nazwisko oraz podpis osoby udzielającej upoważnienia z podaniem zajmowanego stanowiska lub funkcji, pouczenie o prawach i obowiązkach przedsiębiorcy. Dokument, który nie spełnia powyższych wymagań nie stanowi podstawy do przeprowadzenia kontroli, a zakres kontroli nie może wykraczać poza zakres wskazany w upoważnieniu.

Kontrolujący organ wskazał, iż prowadzi "kontrolę akcyjną" działalności gospodarczej pod względem przestrzegania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. i oparł się na przepisach art. 4 i 25 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Jednakże przywołane przepisy nie przewidują takiego rodzaju kontroli. Dlatego prowadzona kontrola pozbawiona była podstawy prawnej.

W konsekwencji dopuszczając się wskazanych naruszeń art. 77 § 1 K.p.a. i art. 81 K.p.a. organ naruszył również zasadę prawdy obiektywnej z art. 7 K.p.a., w świetle której w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Należy podkreślić, że organ administracyjny w oparciu art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 K.p.a. winien działać w zgodzie z zasadą legalności organów administracji państwowej, zasadą słusznego interesu obywatela a także zasadą pogłębiania zaufania obywatela do organów państwowych i ich kultury prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest dlatego pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności lub zasad współżycia społecznego.

Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a.

W świetle art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Orzekanie – na podstawie art. 135 P.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania.

Dokonana przez Sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także – z mocy art. 135 P.p.s.a – poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

W orzeczeniach sądów administracyjnych, z którymi utożsamia się skład orzekający wskazuje się, że art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P 2/98; z 25 maja 1999 r., sygn. akt SK 9/98 i 10 kwietnia 2002 r., sygn. akt K 26/00).

Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. W świetle art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP, wolność działalności gospodarczej – stanowiąc składową część gospodarki rynkowej – jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym, które również może podlegać ograniczeniom wskazanym w ustawie.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 października 2021 r., sygn. akt II OSK 1382/21, stwierdził, że wprowadzenie ograniczeń może być uzasadnione, a co za tym idzie akceptowalne, jeżeli jednocześnie jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

NSA odwołując się przy tym do stanowiska TK wyrażonego w wyroku z 19 maja 1998 r., sygn. akt U 5/97 podniósł, iż z punktu widzenia wyznaczonych przywołaną regulacją konstytucyjną brzegowych warunków dopuszczalności wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności – a warunki te muszą ziścić się łącznie, o ile bowiem sama ustawowa ranga unormowania ograniczeń statusu jednostki nie wystarcza dla uznania ich merytorycznej zasadności, która podlega weryfikacji w zakresie spełnienia przesłanek materialnych art. 31 ust. 3, o tyle a contrario brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego ze wskazaną normą art. 31 ust. 3 Konstytucji w rozpatrywanej sprawie, zasadnicze znaczenie ma zagadnienie odnoszące się do realizacji konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela także pogląd wyrażony w wyroku NSA z 9 września 2021 r., sygn. akt II GSK 602/21, że podstawową zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego, jest legalizm działań podejmowanych przez organ rozstrzygający daną sprawę. Zasada ta, na co zwrócił uwagę NSA ma swoje silne umocowanie zarówno w art. 7 Konstytucji RP jak i w art. 6 K.p.a.

Z zasady demokratycznego państwa prawnego wywodzone są również zasady prawidłowej (przyzwoitej) legislacji, które nakazują, aby przepisy formułowane były w sposób poprawny, jasny i precyzyjny, zwłaszcza wówczas, gdy dotyczą praw i wolności jednostki (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 11 stycznia 2000 r., sygn. akt K 7/99, publ. OTK 2000/1/2; z 21 marca 2001 r., sygn. K 24/00, publ. OTK 2001/3/51). Przepis niejasny i nieprecyzyjny rodzi u jego adresatów niepewność co do zakresu ich praw i obowiązków, a organom, które go stosują, daje zbyt dużą swobodę i możliwość zastępowania prawodawcy w zakresie przesądzania tych kwestii, które uregulował on w sposób niejasny i nieprecyzyjny. Ustawodawca nie może poprzez niejasne formułowanie tekstu przepisów pozostawiać organom, które mają je stosować, nadmiernej swobody przy ustalaniu zakresu ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw jednostki.

Wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie, o którym wyżej mowa, formułuje art. 92 Konstytucji RP. Według jego treści rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2).

Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że w rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej, niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, oznacza to nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia.

Ponadto podkreślenia wymaga, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98, publ. OTK 2000/1/3 orzekł, iż niedopuszczalne jest przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń.

Powyższe oznacza, że rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia. Natomiast musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej.

W przeciwnym razie rozporządzenie, chociaż formalnie wchodzi do systemu prawa, to jednak w istocie rzeczy jest pozbawione mocy obowiązującej w tym znaczeniu, że organ nie może na jego podstawie władczo kształtować sytuacji prawnej obywateli poprzez między innymi nakładanie obowiązków. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane.

Ponadto należy zauważyć, że ustanowiona w Konstytucji RP zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie unormowań jej art. 87 ust. 1 i art. 92 z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) prowadzi bowiem do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (por: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98, publ. OTK 1999/7/156).

Podkreślenia wymaga także, że bez wątpienia celem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów wydanych na podstawie art. 46a i art. 46b ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi była ochrona zdrowia. Zasadnie w judykaturze przyjęto, że żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych oraz zagwarantowanych konstytucyjnie praw i wolności (por. wyrok Sądu Najwyższego z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II KK 255/21, opubl. LEX nr 3207608).

Tym samym poza sporem winno być, że mocą art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Przywołana norma zawarta w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wyraża ogólną regulację, która odnosi się do wszelkich konstytucyjnie gwarantowanych wolności i praw jednostki, niezależnie od ich ujęcia w systematyce konstytucji (por. L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja RP. Komentarz, t. I, Wydawnictwo Sejmowe 2016 s. 574). To zaś oznacza, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. wyrok WSA w Gdańsku z 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 86/21).

Zgodnie zaś z art. 37 ust. 1 Konstytucji RP każdy, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Oznacza to zapewnienie każdemu obywatelowi prawa do nieskrępowanego korzystania z przyznanych mu praw i wolności, jeżeli w sposób zgodny z prawem to korzystanie nie zostało ograniczone. Zasada wyrażona w tym przepisie ustawy zasadniczej wiąże w sposób bezwzględny.

Zgodnie zaś z art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 162, ze zm.) – istotą wolności działalności gospodarczej jest podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej dla każdego na równych prawach. Stąd też zasadnie w orzeczeniach sądów administracyjnych akcentuje się, że wprowadzany kolejnymi rozporządzeniami Rady Ministrów od dnia 31 marca 2020 r., w tym rozporządzeniem z dnia 19 marca 2021 r., zakaz wykonywania określonych w nich rodzajów działalności gospodarczej – co wymaga podkreślenia – z całą pewnością wkracza w naturę wolności działalności gospodarczej określonej art. 22 Konstytucji RP.

Sąd nie ma wątpliwości, że prawodawca może ingerować w opisaną wyżej istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej. Jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków, jak już wskazano, nie ma wolności działalności gospodarczej.

Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP.

W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej.

Nadto w orzecznictwie sądów administracyjnych zasadnie podnosi się, że przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona (zob. wyroki: WSA w Gliwicach z 14 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 420/20, WSA w Gdańsku z 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 86/21).

W konsekwencji tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być regulowane treścią rozporządzenia. W przedmiotowej sprawie jednakże kwestie te zostały uregulowane treścią rozporządzenia, co nie może znaleźć akceptacji.

Należy przy tym powtórzyć, że istotą wolności działalności gospodarczej jest zarówno podejmowanie, jak i wykonywanie oraz zakończenie działalności gospodarczej dla każdego na równych prawach (art. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców). Zdaniem składu orzekającego wprowadzony rozporządzeniem z 19 marca 2021 r. zakaz wykonywania określonych w nich rodzajów działalności gospodarczej z całą pewnością wkracza w sferę wolności działalności gospodarczej określonej art. 22 Konstytucji RP.

Prawodawca – jak już wyżej podkreślono - może ingerować w opisaną wyżej istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP.

Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z 27 października 2020 r., sygn. akt II SA/Op 219/20 stwierdził, że Konstytucja RP przewiduje także inny mechanizm działania władzy wykonawczej i ustawodawczej. Na podstawie art. 232 Konstytucji RP w celu zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia Rada Ministrów może wprowadzić na czas oznaczony, nie dłuższy niż 30 dni, stan klęski żywiołowej na części albo na całym terytorium państwa. Przedłużenie tego stanu może nastąpić za zgodą Sejmu. Zgodnie z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP, ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolności i prawa określone w art. 22 (wolność działalności gospodarczej), art. 41 ust. 1, 3 i 5 (wolność osobista), art. 50 (nienaruszalność mieszkania), art. 52 ust. 1 (wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), art. 59 ust. 3 (prawo do strajku), art. 64 (prawo własności), art. 65 ust. 1 (wolność pracy), art. 66 ust. 1 (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy) oraz art. 66 ust. 2 (prawo do wypoczynku).

Zgodnie zaś z art. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1897, na dzień 22 lipca 2021 r.) stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych oraz w celu ich usunięcia. Przez katastrofę naturalną rozumie się zdarzenie związane z działaniami sił natury m. in. masowe występowanie chorób zakaźnych u ludzi (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej). Zakres dopuszczalnych ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej został natomiast szczegółowo wymieniony w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej.

Rada Ministrów zrezygnowała z formalnego i przewidzianego w art. 232 Konstytucji RP wprowadzenia stanu klęski żywiołowej. Uznała, że przyznane jej zwykłe środki konstytucyjne w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji są wystarczające, aby opanować istniejący stan epidemii. W konsekwencji takiego stanowiska do uregulowań prawnych dotyczących ograniczeń praw i wolności człowieka i obywatela mają zastosowanie wszystkie konstytucyjne i legislacyjne zasady, obowiązujące poza regulacjami właściwymi dla stanów nadzwyczajnych z Rozdziału XI Konstytucji RP.

W związku z tym w celu wprowadzenia ograniczeń wolności i praw człowieka nie można powoływać się na nadzwyczajne okoliczności, uzasadniające szczególne rozwiązania prawne oraz okolicznościami tymi nie można usprawiedliwiać daleko idących ograniczeń swobód obywatelskich wprowadzanych w formie rozporządzeń. Przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona.

Dlatego należy podkreślić, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

Z powyższymi regułami zerwano jednak wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS - CoV-2. Całość ograniczeń wolności i praw została przeniesiona z ustawy do rozporządzenia. Byłoby to dopuszczalne w przypadku ogłoszenia stanu klęski żywiołowej. Tymczasem przyjęta technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych i kolejnymi ustawami, nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia.

Polegała ona wyłącznie na wyposażeniu wprost Rady Ministrów w kompetencję do wprowadzania takich ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Pogląd ten podzielił WSA w Gliwicach w wyroku z 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/GI 33/21.

Tym samym w niniejszej sprawie nie można podzielić stanowiska organu co do tego, że podstawą nałożenia kary pieniężnej był przepis ustawy, a nie przepis rozporządzenia. Wskazać przy tym należy, że - co pominęły orzekające w sprawie organy inspekcji sanitarnej tak pierwszej, jak i drugiej instancji - podstawa, jakkolwiek, określa wysokość kary, jednak ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej, którego naruszenie stanowi podstawę nałożenia kary pieniężnej zostało wprowadzone rozporządzeniem.

To nie przepis ustawy, lecz rozporządzenia z 19 marca 2021 r. w ocenie Sądu stanowił podstawę ograniczenia przyznanej Konstytucją RP swobody działalności gospodarczej. Jeżeli jednak przepis rozporządzenia, z powołanych wyżej przyczyn, nie mógł stanowić podstawy ograniczenia prawa do prowadzenia działalności gospodarczej, to nałożenie kary pieniężnej nie mogło się ostać. Nie może ulegać wątpliwości, że możliwość wydania rozporządzenia uwarunkowana jest istnieniem tzw. upoważnienia ustawowego (kompetencji prawotwórczej).

Mocą z kolei art. 92 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2). Wytycznych do wydania rozporządzenia nie można odnaleźć w zakresie przedmiotowym ujętym w art. 46b pkt 1 ustawy z 5 grudnia 2008 r.

Z treści zawartego w tym przepisie upoważnienia wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a ustawy Rada Ministrów może ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4. Upoważnienie w tym zakresie zawiera więc wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 86/21). W świetle art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP nie ulega wątpliwości, że wolność działalności gospodarczej - stanowiąc składową część gospodarki rynkowej - jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika art. 22 ustawy zasadniczej, to jednak zgodnie z wolą ustrojodawcy może podlegać ograniczeniom określonym - tylko i wyłącznie -w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P 2/98; 25 maja 1999 r., sygn. akt SK 9/98 i 10 kwietnia 2002 r., sygn. akt SK 26/00), a ich wprowadzenie może być uzasadnione - a co za tym idzie dopuszczalne i zarazem akceptowalne - jeżeli jednocześnie jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Na gruncie obowiązującej Konstytucji zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Choć sama ustawowa ranga unormowania ograniczeń statusu jednostki nie wystarcza dla uznania ich merytorycznej zasadności, która podlega weryfikacji w zakresie spełnienia przesłanek materialnych art. 31 ust. 3, o tyle jednak brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego ze wskazaną normą art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. wyrok TK z 19 maja 1998 r., sygn. akt U 5/97) - w rozpatrywanej sprawie, zasadnicze znaczenie ma, jak wskazano powyżej, zagadnienie odnoszące się do realizacji konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej.

Kwestię tą w sposób szczegółowy przedstawił NSA w wyroku z 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1382/21. Powtórzyć zatem za NSA należy, że w kontekście znaczenia oraz przyjmowanego rozumienia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w orzecznictwie TK podkreśla się, że "W odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy".

NSA zwrócił uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 25 maja 1998 r., sygn. akt U 19/97, odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa wyjaśnił, że "Wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności [...]".

Podkreślenia przy tym wymaga także, iż NSA zasadnie stwierdził, że wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela może odbywać się w oparciu o środki prawne, które są osadzone na gruncie Konstytucji RP poprzez wprowadzenie odpowiedniego stanu nadzwyczajnego: stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej, zgodnie z art. 228 ust. 1, co powoduje, że zasady działania organów władzy publicznej oraz przede wszystkim zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa. Przy czym zasadnie NSA zwrócił uwagę, że stan epidemii - poprzedzony stanem zagrożenia epidemiologicznego, nie jest stanem klęski żywiołowej, a w związku z tym, że nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP - nie może prowadzić wraz z wprowadzanymi na jego podstawie ograniczeniami do naruszania podstawowych praw i wolności w tym w zakresie wynikającym ze zmian obowiązującego stanu prawnego, które miały stanowić odpowiedź prawodawcy na zagrożenia COVID-19, a zwłaszcza w formie, w jakiej to nastąpiło. NSA nie zakwestionował możliwości ustanowienia w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, w rozporządzeniach uprawnionych organów o ogłoszeniu ich wprowadzenia, zgodnie z art. 46 ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, możliwości ustanowienia: 1) czasowego ograniczenia określonego sposobu przemieszczania się, 2) czasowego ograniczenia lub zakazu obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych, 3) czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, 4) zakazu organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, 5) obowiązku wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, 6) nakazu udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi, 7) obowiązku przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaju przeprowadzanych szczepień ochronnych - uwzględniając drogi rozprzestrzeniania i szerzenia się zakażeń czy też chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Zwrócił jednak uwagę, że to nie ten przepis upoważniający wymienionego aktu, stanowił podstawę wydania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, lecz art. 46a oraz art. 46b pkt 1 - 6 i pkt 8 - 12 tej ustawy, które wprowadzone zostały do porządku prawnego ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845, ze zm.).

Na tle tych regulacji zadane musi być pytanie odnośnie dopuszczalności ingerowania w konstytucyjną wolność prowadzenia działalności gospodarczej w sposób, a zwłaszcza zaś w formie przewidzianej w powołanych przepisach.

W wyroku z 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 602/21 NSA podkreślił, że zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego, jest legalizm działań podejmowanych przez organy rozstrzygające daną sprawę. Zasada ta ma swoje silne umocowanie zarówno w art. 6 K.p.a., ale przede wszystkim w art. 7 Konstytucji RP. Organy władzy publicznej mają nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracyjnych, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie. Wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie, o którym wyżej mowa, formułuje art. 92 Konstytucji RP. Mocą art. 92 Konstytucji RP rozporządzenia wydawane są wyłącznie przez organy wskazane przez ustrojodawcę na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2). Dla oceny zgodności sformułowania określonego przepisu prawa z wymaganiami poprawnej legislacji istotne są przy tym trzy założenia: 1) każdy przepis ograniczający konstytucyjne wolności lub prawa winien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom; 2) przepis ten powinien być na tyle precyzyjny, aby zapewniona była jego jednolita wykładnia i stosowanie; 3) przepis taki powinien być tak ujęty, aby zakres jego zastosowania obejmował tylko te sytuacje, w których działający racjonalnie ustawodawca istotnie zamierzał wprowadzić regulację ograniczającą korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw (vide: Komentarz do art. 2, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, Warszawa 2016; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2001 r., sygn. akt K 33/00, publ. OTK 2001/7/217). Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika niezbicie, że w rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Niewątpliwie w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 ustawy brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a ustawy zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w jej art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i - co ważne - nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (zob. wyroki WSA w Warszawie z 26 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1479/20, w Szczecinie z 11 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 765/20).

Powyższe prowadzi do wniosku, że zastosowany na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. 1 przywołanej ustawy zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych) doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco - dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym. Tak więc, to nie lektura ustawy, lecz lektura rozporządzeń wykonawczych wyznaczała kompletny zarys wprowadzanych nimi nakazów (zakazów), których naruszenie podlegało penalizacji. W orzecznictwie TK podnosi się, że brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w relacji do jednoczesnego wykluczenia w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw, musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z normą rekonstruowaną z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W judykaturze akcentuje się, że w orzecznictwie TK podkreśla się, iż w żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy (zob. wyrok z 19 maja 1998 r., sygn. akt U 5/97, zob. również np. wyroki TK z dnia: 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99; 6 marca 2000 r., sygn. akt P 10/99; 7 listopada 2000 r., sygn. akt K 16/00; 19 lipca 2011 r., sygn. akt P 9/09). Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że Trybunał Konstytucyjny odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa wyjaśnił, że wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności.

Stwierdzić zatem należy, że wobec braku precyzyjnego określenia zakresu upoważnienia delegacji ustawowej dla tworzenia norm podrzędnych ustawie doprowadzono de facto do sytuacji, że w akcie podrzędnym ustawie istniała możliwość nieograniczonej, poza czasowością regulacji tych ograniczeń. Doszło w ten sposób do złamania zasady określoności ustawowej.

Nadto wskazać przy tym należy, że sąd administracyjny, w przeciwieństwie do organu ma kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia.

Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji. Niezawisłość sędziowska, będąca fundamentalną przesłanką sprawowania wymiaru sprawiedliwości, w zasadniczym stopniu oddziela od siebie typ sądowego stosowania prawa od typu administracyjnego stosowania prawa (stosowania prawa przez organy administracji publicznej) ze względu na rodzaj podległości normom prawnym.

"Sąd władny jest ocenić w rozpoznawanej sprawie zgodność z ustawą przepisów aktów wykonawczych, jest umocowany do wnoszenia pytań prawnych do TK dotyczących konstytucyjności przepisów ustawowych i aktów wykonawczych, jak również uprawniony do występowania z pytaniami w kwestiach prejudycjalnych do TSUE. Tworzy to rozległą i doniosła z punktu widzenia praworządności płaszczyznę badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W typie administracyjnym stosowania prawa kompetencja organu administracyjnego działającego jako organ władzy publicznej o charakterze wykonawczym jest wyznaczana innym rodzajem zadań i funkcji, które mają być realizowane wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji). Organy administracyjne w sprawach indywidualnych lub generalnych obowiązuje stosowanie norm wywodzonych z całej hierarchicznej struktury źródeł prawa powszechnie obowiązującego, bez umocowania ich do oceny zgodności przepisów aktów niższej rangi z wyższymi ani też w granicach całego systemu" (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Warszawa 2009, s. 83).

Sąd administracyjny przy rozpoznaniu sprawy dokonuje kontroli działalności administracji publicznej jednocześnie w dwóch wymiarach: wewnętrznym i zewnętrznym. W wymiarze określonym jako zewnętrzny, sąd, w ramach swojej kompetencji do stosowania prawa znacznie szerzej niż kompetencja organów administracji publicznej, ustala swoje własne stanowisko dotyczące stanu prawnego sprawy w odniesieniu do stanu faktycznego takiego, jaki ustaliły organy. Sąd przy ustalaniu stanu prawnego sprawy korzysta ze szczególnych podstaw do badania mocy obowiązującej przepisów w hierarchii źródeł prawa oraz do tworzenia podstaw prawnych ochrony publicznych praw podmiotowych i przedmiotowego porządku prawnego w znacznie szerszym zakresie niż w administracji publicznej, bo poczynając od przepisów konstytucyjnych aż do aktów wykonawczych do ustaw. Dzięki temu sąd administracyjny uwzględnia znacznie szerszą i pogłębioną skalę wartości chronionych, w porównaniu z tą, która jest lub może być uwzględniana w działalności administracji publicznej.

Sąd administracyjny nie zastępuje Trybunału Konstytucyjnego w zakresie pierwotnej oceny zgodności ustaw i aktów wykonawczych z Konstytucją.

Niemniej sprawowany przez sąd administracyjny wymiar sprawiedliwości rozumiany jako proces kontroli działania (zaniechania) organów wykonujących administrację publiczną wymaga każdorazowo odtworzenia modelu normatywnego rozpoznawanej sprawy administracyjnej.

Odtworzenie obowiązującego dla danej sprawy indywidualnego wzorca normatywnego sprawowanej kontroli, z uwagi na wskazaną specyfikę sądowego stosowania prawa, wymaga dokonania indywidualnej oceny hierarchicznej zgodności norm prawnych, z którymi porównywane będzie działanie organu administracji.

Ocena hierarchicznej zgodności norm prawnych jest uzasadniona tym, że ich część - tak jak w rozpoznawanej sprawie - pochodzi nie od ustawodawcy, lecz od samej administracji.

Sądy administracyjne mogą samodzielnie odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową.

W wyroku z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 2102/10, NSA stwierdził, że uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet, jeśli one mają charakter aktów powszechnie obowiązujących.

Zasada ta, na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, wskazującego, iż Konstytucja RP jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia.

Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji.

Ocena sądu administracyjnego, sprowadzająca się do uznania, iż przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego jest niezgodny z Konstytucją RP i ustawą oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznacza, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa rangi konstytucyjnej lub ustawowej.

Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi. W takim wypadku w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia do sądu jest decyzja lub postanowienie, zachodzą podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa przez organ administracyjny. Takie uprawnienie sądów administracyjnych znalazło potwierdzenie m. in. w wyroku wydanym przez skład 7 sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05 opubl. ONSAiWSA 2006/2/39, w którym Sąd stwierdził, iż "nie jest trafny zarzut, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do oceny, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją RP, i nie może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten, w ocenie sądu, jest niezgodny z ustawą i Konstytucją RP. (...) w tym względzie nie ma kolizji między kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego i sądu administracyjnego.

Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym względzie najdobitniej zostało wyrażone w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U 2/97 (OTK 1998, Nr 1, poz. 4), w którym Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany".

Mając to na uwadze przypomnienia wymaga, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. 2020 r. poz. 491, ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego (por. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r., Dz. U. 2020 r. poz. 433).

W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, poczynając od przytaczanej powyżej ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374, ze zm.). Zgodnie z dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. art. 46a, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego; 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei w dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi art. 46b zapisano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się; czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych; czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy; zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności; obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów; nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi; obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych); 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) zakaz opuszczania miejsca kwarantanny; 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

W myśl powołanego art. 46 ust. 4 ustawy w rozporządzeniach, o których mowa w ust. 1 i 2, można ustanowić: 1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, 2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych, 3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, 4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, 5) obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, 6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi, 7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3 oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych, uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Z powyższych przyczyn organy obu instancji nie mogły uznać dopuszczalnej prawnie sytuacji swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej przez stronę skarżącą w kontrolowanym dniu za okoliczność, mającą znaczenie prawne dla nałożenia kary pieniężnej. Treścią rozporządzenia mogą być bowiem tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności. W rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, które nie mają zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw i wolności jednostki.

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję odwoławczą oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, co oznacza, iż wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 145 § 3 P.p.s.a., uzasadniająca umorzenie postępowania administracyjnego. Przepis ten jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 K.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 1633 i 2538, VII kadencja, s. 17). Umorzenie postępowania nie zależy więc od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, co występuje w rozpatrywanej sprawie. Jeżeli nie nastąpiło naruszenie prawa podlegające karze pieniężnej, to nie jest możliwe dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie jej nałożenia i postępowanie administracyjne należało umorzyć w całości (pkt 2 wyroku).

Sąd ponadto zasądził, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., na rzecz strony skarżącej kwotę 4034 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, w tym 400 zł zwrot wpisu, 34 zł opłaty kancelaryjne od 2 pełnomocnictw i 3600 zł honorarium pełnomocnika (pkt 3 sentencji wyroku).