Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2043/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2 i 21
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.S. i S.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 35/11 w sprawie ze skargi B.S. i S.S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B.S. i S.S. solidarnie kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 35/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B.S. i S.S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. Nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy budowy ogrodzenia na działce nr ew. [...] we wsi P., gmina R., nakazał S.S. i B.S. całkowitą rozbiórkę ogrodzenia działki od strony ul. D.

W uzasadnieniu wskazano, że podczas czynności kontrolnych w sprawie budowy ogrodzenia od strony ul. D., przeprowadzonych w dniu 23 kwietnia 2010r. na terenie działki nr ew. [...], stwierdzono prowadzenie robót budowlanych. Podczas oględzin inwestorzy przedłożyli zgłoszenie dokonane do Starostwa Powiatowego w P. w dniu [...] sierpnia 2008 r. Zakres zgłoszenia obejmował m.in. budowę ogrodzenia. Starosta Pruszkowski nie wniósł sprzeciwu do zgłoszenia (art. 30 ust. 5 i 6 ustawy Prawo budowlane). Zgodnie z rysunkami będącymi załącznikami do zgłoszenia, ogrodzenie miało być zlokalizowane w obowiązującej linii rozgraniczającej ul. D., znajdującej się w odległości 7,5 m od osi drogi, która została oznaczona na mapie geodezyjnej będącej załącznikiem do zgłoszenia. W trakcie oględzin stwierdzono, że ogrodzenie jest realizowane w odległości ok. 1,35 m od istniejącego słupa. Z projektu zagospodarowania terenu działki, będącego załącznikiem do zgłoszenia robót budowlanych, na którym wskazano miejsce usytuowania ogrodzenia wynika, że miało być ono usytuowane w odległości ok. 3 m od słupa w stosunku do którego dokonano pomiaru podczas przeprowadzonej na gruncie kontroli.

W związku z tymi ustaleniami organ I instancji, postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. wstrzymał roboty budowlane oraz nakazał inwestorom przedstawić w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzację geodezyjną uwzględniającą usytuowanie ogrodzenia w stosunku do obowiązującej linii rozgraniczającej ul. D.

W wykonaniu powyższego inwestorzy przedłożyli powykonawczą inwentaryzację geodezyjną ogrodzenia. Jednak na przedłożonej mapie geodeta nie oznaczył linii rozgraniczającej, pomimo nałożonego w postanowieniu obowiązku, co miało pozwolić na jednoznaczne ustalenie czy nie zostały naruszone warunki zgłoszenia.

W tej sytuacji organ dokonał samodzielnej analizy dokumentacji geodezyjnej i wskazał, że oznaczona na mapie będącej załącznikiem do zgłoszenia, linia projektowanego ogrodzenia pokrywa się z zaznaczoną również na załączniku linią rozgraniczającą ul. D., która przebiega w odległości 10 m od zaznaczonej linii zabudowy, w której znajduje się istniejący na działce budynek oraz 7,5 m od osi drogi. Takie same parametry wynikają z przedłożonego przez inwestorów wypisu i wyrysu z obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R.

Porównując powyższe z przedłożoną w dniu 28 czerwca 2010 r. geodezyjną inwentaryzacją powykonawczą ogrodzenia organ stwierdził, że inwestorzy naruszyli warunki określone w zgłoszeniu, bowiem wykonane ogrodzenie zostało usytuowane w odległości ok. 13 m od linii istniejącego budynku, który jest zlokalizowany w obowiązującej linii zabudowy, zatem o około 3 m przekroczona została linia rozgraniczająca od miejsca, w którym zgodnie z załącznikiem graficznym do zgłoszenia miało być zlokalizowane odrodzenie.

Nadto organ stwierdził, że porównując mapę będącą załącznikiem do zgłoszenia, z przedłożoną geodezyjną inwentaryzacją powykonawczą i przyjmując jako punkt odniesienia istniejący wodociąg, to przebieg wykonanego ogrodzenia znacznie różni się od projektowanego. Na załączniku do zgłoszenia ogrodzenie zostało zaprojektowane pomiędzy wodociągiem, a istniejącym na działce budynkiem, natomiast z inwentaryzacji geodezyjnej wynika, że zostało ono przesunięte w stronę ulicy, gdyż to wodociąg znajduje się teraz pomiędzy ogrodzeniem, a istniejącym na działce budynkiem.

W trakcie kontroli na gruncie dokonano pomiaru od istniejącego w drodze słupa do budowanego ogrodzenia. Odległość ta wynosi 1,35 m, podczas gdy z mapy będącej załącznikiem do zgłoszenia wynikało, że odległość ta miała wynosić ok. 3 m.

W konkluzji organ stwierdził, że wprawdzie inwestorzy wykonali ogrodzenie na podstawie skutecznego zgłoszenia, dokonanego w dniu [...] sierpnia 2008 r. do Starosty Pruszkowskiego, jednak w sposób istotnie odbiegający od jego warunków. Naruszyli tym samym przepisy prawa miejscowego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów położonych we wsi Dawidy, Dawidy Bankowe, Łady, Podolszyn Nowy - obszar I, zatwierdzonego uchwałą nr LlX/984/05, Rady Gminy Raszyn z dnia 27 października 2005 r. określone w rozdziale 5.2 dotyczącym ogrodzeń (§ 22 ust. 1 pkt 1).

Nadto wskazano, że na załączniku graficznym do wypisu z planu miejscowego w odległości 10 m od linii zabudowy znajduje się linia rozgraniczająca, co wynika również z § 21 ust. 1 pkt 1 ww. planu, który określa nieprzekraczalne odległości linii zabudowy od linii rozgraniczających dróg - 10 m od dróg KZ i KL. Ulica D. jest drogą zbiorczą o symbolu 2KZ w związku z tym linia rozgraniczająca znajduje się w odległości 10 m od linii zabudowy, co pokrywa się z załącznikiem graficznym do zgłoszenia, na którym ogrodzenie miało być usytuowane właśnie w linii rozgraniczającej znajdującej się w odległości 10 m od linii zabudowy.

Z powyższych względów, na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wobec braku możliwości doprowadzenia do zgodności z przepisami, organ nakazał rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia.

Na skutek wniesionego przez inwestorów odwołania Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2010 r. utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowe ogrodzenie powstało na działce zabudowanej, co powoduje, że nie jest ono samodzielnym obiektem budowlanym, a jedynie urządzeniem budowlanym związanym z istniejącymi na działce obiektami. Oznacza to, że zrealizowane roboty budowlane prawidłowo zostały ocenione przez organ powiatowy w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Nadto wskazano na treść § 98 obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i podniesiono, że organ powiatowy słusznie wskazał, iż zgodnie ze zgłoszeniem ogrodzenie miało być zlokalizowane w obowiązującej linii rozgraniczającej ul. D. znajdującej się w odległości 7,5 m od osi drogi, natomiast oględziny wykazały, iż linia ta została przekroczona. Zdaniem organu odwoławczego było to istotne odstępstwo od zgłoszonego przebiegu ogrodzenia i uzasadniało nakaz dokonania jego całkowitej rozbiórki, bowiem brak jest możliwości doprowadzenia go do stanu zgodnego z przepisami. Nadto z mapy dołączonej przez inwestorów do zgłoszenia budowy wynikało, że ogrodzenie miało być usytuowane w odległości ok. 3 m od słupa, w stosunku do którego przeprowadzono pomiary podczas kontroli na gruncie, natomiast faktycznie było to 1,35 m.

W ocenie organu odwoławczego usytuowanie ogrodzenia jest niezgodne z dokonanym zgłoszeniem, a w związku z przekroczeniem obowiązującej linii rozgraniczającej ulicy, stoi również w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części terenów położonych we wsi D., gdzie w § 22 ust. 1 pkt 1 określono, że ogrodzenia nie mogą przekraczać wyznaczonej linii rozgraniczającej ulicy.

W konkluzji stwierdzono, że lokalizacja przedmiotowego ogrodzenia stoi w oczywistej kolizji z siecią wodociągową, jest niezgodna ze zgłoszeniem oraz z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli B. i S.S., domagając się uchylenia zarówno decyzji zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a nadto stwierdzenia, iż:

a) wydane decyzje naruszają art. 7 i 77 K.p.a. oraz wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywatela do Państwa w stopniu, który wymaga ich uchylenie,

b) wydane decyzje naruszają art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, iż zostały spełnione przesłanki do orzeczenia nakazu rozbiórki ogrodzenia oraz przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie,

c) obowiązujący na działce o nr ew. [...] we wsi P. plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą nr LIX/984/05 Rady Gminy Raszyn z dnia 27 października 2005 r., określający w § 98 szerokość linii rozgraniczającej drogę 2KZ ul. D. na 12-15 m, nie powinien mieć zastosowania w sprawie, albowiem zbyt daleko ingeruje w prawo własności i jest rażąco sprzeczny z zasadami ochrony własności prywatnej i proporcjonalności wynikającymi z art. 2 i 21 Konstytucji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie miała miejsce budowa z istotnymi odstępstwami od dokonanego przez inwestorów w dniu [...] sierpnia 2008 r. w Starostwie Powiatowym w P. zgłoszenia zamiaru wybudowania ogrodzenia na działce nr ew. [...] we wsi P. Zdaniem Sądu organ prawidłowo ustalił, że wprawdzie inwestorzy wykonali ogrodzenie na podstawie skutecznego zgłoszenia, ale w sposób istotnie odbiegający od jego warunków. Dlatego kwestią sporną była możliwość zalegalizowania takich odstępstw, w kontekście możliwości przewidzianych w art. 51 ustawy Prawo budowlane, który miał w tej sprawie zastosowanie.

Nadto Sąd przytoczył ustalenia organu co do dokonanego zgłoszenia i usytuowania wybudowanego już ogrodzenia i wskazał, że ustalenia faktyczne organu co do przebiegu ogrodzenia względem linii rozgraniczających były prawidłowe. Oznaczona na mapie będącej załącznikiem do zgłoszenia, linia projektowanego ogrodzenia pokrywała się z zaznaczoną na tym załączniku linią rozgraniczającą ul. D., która przebiega w odległości 10 m od zaznaczonej linii zabudowy, w której znajduje się istniejący na działce budynek inwestorów oraz 7,5 m od osi drogi. Takie same parametry wynikały z przedłożonego przez inwestorów wypisu i wyrysu z obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R.

Porównując dokumentację dołączoną do zgłoszenia z przedłożoną przez inwestorów geodezyjną inwentaryzacją powykonawczą ogrodzenia, zdaniem Sądu, organ słusznie stwierdził, że inwestorzy naruszyli warunki określone w zgłoszeniu. Wykonane ogrodzenie zostało usytuowane w odległości ok. 13 m od linii istniejącego budynku, który jest zlokalizowany w obowiązującej linii zabudowy, zatem o około 3 m przekroczona została linia rozgraniczająca od miejsca, w którym zgodnie z załącznikiem graficznym do zgłoszenia miało być zlokalizowane ogrodzenie. Porównanie mapy będącej załącznikiem do zgłoszenia, z przedłożoną geodezyjną inwentaryzacją powykonawczą, w odniesieniu do istniejącego wodociągu dowodzi, że przebieg wykonanego ogrodzenia różni się od zaprojektowanego. Na załączniku do zgłoszenia ogrodzenie zostało zaprojektowane pomiędzy wodociągiem, a istniejącym na działce budynkiem, natomiast z inwentaryzacji geodezyjnej wynika, że zostało ono przesunięte w stronę ulicy, a wodociąg znajduje się obecnie pomiędzy ogrodzeniem, a budynkiem.

W ocenie Sądu takie odstępstwo od zgłoszenia spowodowało naruszenie przepisów prawa miejscowego określone w rozdziale 5.2 miejscowego planu dotyczącym ogrodzeń (§ 22 ust. 1 pkt 1). Zaś obowiązujący zapis prawa miejscowego wiąże organ stosujący prawo i nie może być pominięty z tego powodu, że w ocenie strony ingeruje w prawo własności i jest rażąco sprzeczny z zasadami ochrony własności prywatnej i proporcjonalności wynikającymi z art. 2 i 21 Konstytucji. Zdaniem Sądu wykonane w sposób niezgodny ze zgłoszeniem ogrodzenie spowodowało przekroczenie obowiązującej linii rozgraniczającej ulicy, co z kolei zrodziło niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Na załączniku graficznym do wypisu z planu miejscowego w odległości 10 m od linii zabudowy znajduje się linia rozgraniczająca, co wynika również z § 21 ust. 1 pkt 1 ww. planu, który określa nieprzekraczalne odległości linii zabudowy od linii rozgraniczających dróg - 10 m od dróg KZ i KL. Ulica D. jest drogą zbiorczą o symbolu 2KZ w związku z tym linia rozgraniczająca znajduje się w odległości 10 m od linii zabudowy, jak wskazano w załączniku graficznym do zgłoszenia, na którym ogrodzenie miało być usytuowane właśnie w linii rozgraniczającej znajdującej się w odległości 10 m od linii zabudowy.

W związku z powyższymi ustaleniami, na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie było możliwe nałożenie obowiązku przesunięcia ogrodzenia, gdyż byłoby to w istocie nakazanie jego rozbiórki. Dlatego organ wobec braku możliwości doprowadzenia przedmiotowego ogrodzenia do zgodności z przepisami, musiał nakazać jego rozbiórkę.

Tym samym, zdaniem Sądu, przekroczenie obowiązującej linii rozgraniczającej ulicy, naruszyło również miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części terenów położonych we wsi D., gdzie w § 22 ust. 1 pkt 1 określono, że ogrodzenia nie mogą przekraczać wyznaczonej linii rozgraniczającej ulicy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiedli B.S. i S.S., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji w zakresie dotyczącym oceny zgodności z zasadami ochrony własności prywatnej i proporcjonalności, wynikającymi z art. 2 i 21 Konstytucji RP, regulacji zawartej w § 98, obowiązującego na działce o nr ew. [...] planu zagospodarowania przestrzennego, określającego szerokość linii rozgraniczającej drogę 2KZ ul. D. na 12-15 m, tj. wyłączający możliwość jakiegokolwiek zagospodarowania przez właściciela znacznej części działki budowlanej w sytuacji braku ku temu ewentualnych podstaw uzasadnionych występowaniem interesu publicznego oraz zasądził na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej "P.p.s.a", tj. art. 136 P.p.s.a. i art. 147 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 184 Konstytucji RP i art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, polegające na ograniczeniu zakresu rozpoznania przez Sąd I instancji skargi z dnia 7 grudnia 2010 r. wyłącznie do oceny zgodności treści zaskarżonych decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z regulacją zawartą w § 98 planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą nr LIX/984/05 Rady Gminy Raszyn z dnia 27 października 2005 r., określającą szerokość linii rozgraniczającej drogę 2KZ ul. D. na 12-15 m, przy jednoczesnym zaniechaniu dokonania oceny prawnej zgodności regulacji zawartych we wskazanym planie zagospodarowania przestrzennego z zasadą proporcjonalności i ochrony własności prywatnej, rozumianej jako zakaz wprowadzania ograniczeń tego prawa w sytuacji, gdy brak jest -przemawiającego za wprowadzeniem tego ograniczenia - celu publicznego. Do zaniechania rozpoznania sprawy przez WSA w Warszawie w powyżej wskazanym zakresie doszło, pomimo iż stosowny wniosek skarżący wyartykułowali w pkt c skargi. Tym samym WSA w Warszawie ograniczył możliwość uzyskania przez skarżących pełnej ochrony sądowoadministracyjnej, o której stanowi art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 184 Konstytucji RP i art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, polegającej na możności dokonania przez Sąd zbadania legalności wszystkich aspektów sprawy, obejmującej swoim zakresem nie tylko zbadanie zgodności rozstrzygnięcia z treścią planu zagospodarowania przestrzennego, ale również oceny zgodności regulacji zawartej w planie zagospodarowania przestrzennego z tak podstawowymi zasadami jak konstytucyjnie chronioną zasadą proporcjonalności oraz zasadą ochrony własności prywatnej, rozumianej jako zakaz wprowadzania ograniczeń, którego w sprawie niniejszej nota bene brak;

II. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak odniesienia się w sporządzonym pisemnym uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów stawianych w skardze, w szczególności pozostawienie bez rozpoznania wniosku skarżących (zawartego w pkt c skargi), aby Sąd objął kontrolą sądowoadministracyjną również regulacje zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w szczególności § 98 planu przyjętego uchwałą nr LIX/984/05 Rady Gminy Raszyn z dnia 27 października 2005 r., określającego szerokość linii rozgraniczającej drogę 2KZ ul. D. na 12-15 m, które to ograniczenie uniemożliwiło, ewentualne zastosowanie w sprawie instytucji z art. 51 ustawy Prawo budowlane;

III. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., polegającego na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy opisane i szczegółowo udokumentowane w skardze przez skarżących nieprawidłowości, będące udziałem organów: WINB w W. oraz PINB w P., prowadzących postępowanie administracyjne w sprawie wydania nakazu rozbiórki, dawały asumpt do uchylenia zaskarżonych decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania - celem umorzenia postępowania administracyjnego;

IV. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. błędne niezastosowanie w sprawie art. 102 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 147 § 2 P.p.s.a., które to przepisy wyłączają konieczność stosowania instytucji skargi na uchwały rad gmin stanowiących przepisy prawa miejscowego (w tym statuujące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego) w sprawach, w których przepisy prawa miejscowego stanowiły podstawę do wydania indywidualnych decyzji administracyjnych. Innymi słowy WSA w Warszawie zaskarżonym wyrokiem uznał, że aby móc dokonać oceny zgodności z art. 2 i 21 Konstytucji RP treści § 98 planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Gminy Raszyn z dnia 27 października 2005 r., nr LIX/984/05, niezbędne jest wszczęcie przez skarżących odrębnego postępowania, określonego w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym;

V. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 K.p.a., polegającego na oddaleniu skargi w sytuacji, w której organy administracji publicznej nie wyjaśniły sposobu obliczania odległości dzielącej słup (przyjęty za podstawę dokonywania przez PINB i WINB obliczeń na okoliczność umiejscowienia ogrodzenia względem linii rozgraniczających drogę powiatową) od jezdni.

W konsekwencji wskazanych powyżej uchybień natury procesowej, których dopuścił się w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, Sąd ten nie dokonał rozpoznania całości sprawy (tj. wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności w pkt c jej petitum), więcej - nie dokonał rozpoznania jej istoty - a to w wyniku niezasadnego uznania, iż ocena zgodności z prawem (w tym z normami i zasadami konstytucyjnymi) treści planu zagospodarowania przestrzennego będzie mogła nastąpić jedynie w trybie określonym w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie rozwinęli wskazane wyżej zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W rozpoznawanej sprawie nieważność postępowania sądowoadministracyjnego nie wystąpiła, zatem wniesioną skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.

Wprawdzie niemal wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się w zasadzie na jednej kwestii ujętej w różne przepisy prawa procesowego i materialnego, lecz generalnie dotyczą ograniczenia zakresu rozpoznania skargi wniesionej przez skarżących do WSA wyłącznie do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z regulacją zawartą w § 98 planu: zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą nr LIX/984/05 Rady Gminy Raszyn z dnia 27 października 2005 r., określającą szerokość linii rozgraniczającej drogę 2KZ ul. D. na 12-15 m, przy jednoczesnym zaniechaniu dokonania oceny prawnej zgodności regulacji zawartych we wskazanym planie zagospodarowania przestrzennego z zasadą proporcjonalności i ochrony własności prywatnej, rozumianej jako zakaz wprowadzania ograniczeń tego prawa w sytuacji, gdy brak jest - przemawiającego za wprowadzeniem tego ograniczenia - celu publicznego. Kwestia ta, jak zaznaczono, szczegółowo wskazana w jednym z zarzutów skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została całkowicie pominięta przez ten Sąd w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia, co oznacza, że nie odnosząc się do tego zarzutu nie przeprowadzono właściwej kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji.

Niewątpliwie skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, przy czym tym który uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku w okolicznościach rozpoznawanej sprawy pozostaje zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a.

Uwzględniając normatywną treść przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Jakkolwiek czynność sporządzenia uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter, sama przez się nie może wpłynąć na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością Sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i, że prowadzone przez Sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa.

Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku Sądu zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd I instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu.

Podkreślić należy, iż kontrola zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne powinna polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego oraz stanu prawnego wniesionych do sądu spraw. Sąd pierwszej instancji powinien poddać gruntownej ocenie wszystkie aspekty sprawy, w których są wątpliwości, w których ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń stron postępowania. Treść tych ustaleń winna następnie zostać zamieszczona w uzasadnieniu wyroku sądu. To z treści uzasadnienia powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku, z powołaniem się na konkretne przepisy prawa.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w okolicznościach tej sprawy trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji oddalając skargę B.S. i S.S. w zaskarżonym wyroku nie odniósł się do wszystkich zarzutów stawianych w skardze, w szczególności pozostawił poza zakresem rozpoznania zarzut stwierdzenia, iż obowiązujący na działce o nr ew. [...] we wsi P. plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą nr LIX/984/05 Rady Gminy Raszyn z dnia 27 października 2005 r., określający w § 98 szerokość linii rozgraniczającej drogę 2KZ ul. D. na 12-15 m, nie powinien mieć zastosowania w sprawie, albowiem zbyt daleko ingeruje w prawo własności i jest rażąco sprzeczny z zasadami ochrony własności prywatnej i proporcjonalności wynikającymi z art. 2 i 21 Konstytucji.

Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu wyroku sąd ma obowiązek nie tylko przedstawić zarzuty zawarte w skardze, ale także podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Obejmuje to także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (art. 141 § 4 P.p.s.a.) - porównaj wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, publikowany ONSAiWSA, nr 6 z 2012 r., poz. 101. Okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, może stanowić naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., ale tylko w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Naruszenie takie niewątpliwie występuje w rozpoznawanej sprawie.

W przedmiotowej sprawie niespornym pozostaje, że skarżący dokonali zgłoszenia obejmującego budowę ogrodzenia od strony ulicy i, że odstąpili od warunków tego zgłoszenia. Tym samym wdrożono postępowanie legalizacyjne, lecz wobec sprzeczności zrealizowanej z naruszeniem warunków zgłoszenia inwestycji z przepisami prawa miejscowego w tym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr LIX/984/05 Rady Gminy Raszyn z dnia 27 października 2005 r., nie było możliwe doprowadzenie tak zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem i dlatego w efekcie nakazano rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia, zaś podstawą rozstrzygnięcia w tej sprawie indywidualnej była wskazana wyżej uchwała Rady Miasta Raszyn. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że organy nadzoru budowlanego nie mogą odmówić zastosowania wskazanych wyżej przepisów prawa miejscowego, które przecież stanowią źródło prawa na terenie jego obowiązywania. Natomiast sąd administracyjny już takie prawo posiada, a więc taki zarzut jak uczyniono w tej sprawie zobowiązuje sąd administracyjny do odniesienia się do niego. Pominięcie tego zarzutu stanowi więc naruszenie prawa, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarówno w literaturze jak i w orzecznictwie sądowym od dawna dominuje pogląd o dopuszczalności badania aktu podustawowego w przedmiocie jego zgodności z Konstytucją w toku badania sprawy i ze skutkiem tylko dla tej sprawy (por. A. Kabat, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji RP w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego [w:] Bezpośrednie stosowanie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, red. K. Działocha, Warszawa 2005; por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2006r., sygn. akt I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006 r., nr 2, poz. 39).

Taka praktyka orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego znajduje umocowanie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W uzasadnieniu postanowienia TK z dnia 13 stycznia 1998 r., sygn. akt U 2/96 (OTK 1998 r., nr 1, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że podustawowa ranga przepisu pozwala na ocenę jego konstytucyjności i legalności ze strony sądów rozpatrujących sprawy indywidualne, w których przepis ten mógłby być stosowany, albowiem na gruncie Konstytucji z 1997 r. nie uległa zmiana kompetencji sądów do incydentalnej kontroli tych wszystkich przepisów prawa, które są usytuowane poniżej ustawy.

Z treści art. 184 Konstytucji wynika bowiem, iż sądom administracyjnym przysługuje kontrola wykonywania administracji publicznej nie tylko w dziedzinie aktów stosowania prawa, lecz także w dziedzinie stanowienia prawa. W art. 178 Konstytucji zapisano, iż sędziowie podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, a nie aktom podustawowym. Z kolei w art. 8 ust. 2 Konstytucji stwierdzono, iż przepisy ustawy zasadniczej stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej.

Nie ulega zatem wątpliwości, że sądy administracyjne mogą odmówić zastosowania aktu podustawowego jako podstawy prawnej aktu administracyjnego wydanego w indywidualnej sprawie, jeżeli w wyniku własnej, wnikliwej i wszechstronnej kontroli stwierdzą niezgodność aktu podustawowego z przepisami Konstytucji.

Przepisami podustawowymi są niewątpliwie akty prawa miejscowego, a więc uchwały rad gminy dotyczące miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły - art. 87 ust. 2 Konstytucji.

Tym samym, jeżeli rozstrzygnięcie indywidualne w sprawie nakazu rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia wydane było, jak w tej sprawie, także na podstawie uchwały nr LIX/984/05 Rady Gminy Raszyn z dnia 27 października 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów położonych we wsi Dawidy, Dawidy Bankowe, Łady, Podolszyn Nowy - obszar I, to w sytuacji uczynionego w skardze do Sądu zarzutu na taką decyzję, iż obowiązujący na działce o nr ew. [...] we wsi P. plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą nr LIX/984/05 Rady Gminy Raszyn z dnia 27 października 2005 r., określający w § 98 szerokość linii rozgraniczającej drogę 2KZ ul. D. na 12-15 m, nie powinien mieć zastosowania w sprawie, albowiem zbyt daleko ingeruje w prawo własności i jest rażąco sprzeczny z zasadami ochrony własności prywatnej i proporcjonalności wynikającymi z art. 2 i 21 Konstytucji, to należało dokonać takiej oceny w opisanym zakresie i ocenić czy możliwa jest w takiej sytuacji odmowa zastosowania takiego przepisu prawa miejscowego, co niewątpliwie mogło by spowodować eliminację z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Niedokonanie takiej kontroli w tym zakresie oznacza, iż Sąd I instancji ograniczył możliwość uzyskania przez skarżących pełnej ochrony sądowoadministracyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż w ustnych motywach uzasadnienia przedmiotowego wyroku Sąd I instancji podał, że jakkolwiek skłaniałby się do uznania zarzutu naruszenia w warunkach niniejszej sprawy art. 2 i 21 Konstytucji RP, jednak nie może tego uczynić w niniejszej sprawie, bowiem dokonanie takiej kontroli byłoby możliwe w jego ocenie jedynie w sprawie, która toczyłaby się w trybie określonym w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Przy czym nie można zweryfikować twierdzenia skarżących kasacyjnie znajdującego się w motywach kasacji w opisanym wyżej zakresie, to jednak podkreślić należy, iż czym innym jest dokonywanie kontroli przepisów aktu prawa miejscowego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym i ewentualne stwierdzenie nieważności zaskarżonej w tym trybie uchwały, a czym innym jest odmowa zastosowania przepisu podustawowego jeżeli, w ocenie sądu administracyjnego, istnieją ku temu podstawy, albowiem rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej wydane zostało w szczególności na podstawie uchwały, która jest sprzeczna z przepisami ustawy zasadniczej.

Dlatego też należało w rozpoznawanej sprawie, mając wyłącznie na uwadze usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę Sądowi I instancji, aby ten raz jeszcze ocenił czy istniały podstawy do odmowy zastosowania wskazanego wyżej przepisu prawa miejscowego Rady Gminy Raszyn stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia orzekającego o nakazie rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia i szczegółowego odniesienia się do tej kwestii w motywach swego orzeczenia.

Tym samym pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Przede wszystkim nie można było w tej sprawie zastosować art. 135 P.p.s.a. (w skardze kasacyjnej wadliwie określono go jako 136 P.p.s.a.), gdyż ewentualnej odmowy zastosowania konkretnego aktu podstawowego w sprawie nie można wiązać z potrzebą zastosowania art. 135 P.p.s.a. Odmowa zastosowania aktu podstawowego nie jest równoznaczna z eliminacją z obrotu prawego takiego aktu. Stąd też nie można mówić w takiej sytuacji także o naruszeniu art. 147 § 2 P.p.s.a., jak wskazuje na to skarga kasacyjna. Dopiero wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały, co następuje po stwierdzeniu jej nieważności w całości lub części, umożliwia na podstawie art. 147 § 2 P.p.s.a. wzruszenie rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, opartych na wadliwych aktach (uchwałach), we właściwym trybie przed organami administracyjnymi.

Również nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut niezastosowania przez Sąd I instancji art. 102 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten należy rozumieć jako zakaz ingerencji w wydawanie decyzji indywidualnych w sprawach z zakresu administracji publicznej na podstawie przepisów rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast rozdział 10 tej ustawy dotyczy nadzoru nad działalnością gminną. Tym samym ten przepis w żadnym wypadku nie mógł mieć zastosowania w tej sprawie.

Konkludując wskazać należy, że pomimo częściowej wadliwości zarzutów skargi kasacyjnej, to w jej całokształcie zasługiwała ona na uwzględnienie z motywów zawartych w tym uzasadnieniu.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.