Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 316/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.17 ust.5 pkt 2 lit a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Dnia 7 grudnia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 822/21 w sprawie ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od B. G. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 7 grudnia 2021 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. G. (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. (Kolegium) z [...] sierpnia 2021 r., w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z [...] maja 2021 r. Skarżąca zwróciła się do Gminnego Ośrodka Opieki Społecznej w R. z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – H. A.

Decyzją z [...] czerwca 2021 r. Wójt Gminy R. (Wójt) odmówił przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką. Wyjaśnił, że nie kwestionuje faktycznego sprawowania przez Skarżącą opieki nad matką, osobą niepełnosprawną, niebędącą w stanie samodzielnie egzystować. Organ ustalił również, że mąż osoby wymagającej opieki –L. A. legitymuje się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności jednakże nie jest w stanie pełnić całodobowej opieki nad żoną, gdyż sam wymaga opieki. Ojciec Skarżącej zmaga się z licznymi schorzeniami, tj. dyskopatią stawową, jaskrą, miewa częste omdlenia, a także stany depresyjne. Ze względu na podeszły wiek oraz zły stan zdrowia nie sprawuje opieki nad żoną wymagającą całodobowej opieki jak również nie może wykonywać najprostszych czynności, tj. nie jest w stanie podnieść żony, posadzić jej, wykąpać, czy ubrać, a nadto od trzech lat nie jest w stanie zrobić zakupów, gdyż nie wychodzi z domu ze strachu, że jak wyjdzie, żonie stanie się coś złego. Wobec dokonanych ustaleń jako przyczynę odmowy przyznania świadczenia organ wskazał treść art. 17 ust. 1b i ust. 5 pkt 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020r. poz. 111, dalej jako: "ustawa"), pomimo, że Skarżąca jest jedyną osobą sprawującą opiekę nad chorą mamą.

Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej, decyzją z [...] sierpnia 2021 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję Wójta. Odnosząc się do podanej przez organ I instancji przesłanki odmowy przyznania świadczenia w postaci daty powstania niepełnosprawności przywołało wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13, stwierdzający niekonstytucyjność art. 17 ust.1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Organ odwoławczy podkreślił, że w świetle tego orzeczenia kryterium momentu powstania niepełnosprawności nie może stanowić podstawy orzekania o odmowie prawa do świadczenia.

Kolegium podzieliło natomiast stanowisko organu I instancji w kwestii zaistnienia negatywnej przesłanki wynikającej z art. 17 ust.5 pkt 2 lit. a) ustawy Wskazało, że niepełnosprawna H. A. pozostaje w związku małżeńskim z L.A., a ten legitymuje się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności wydanym [...] maja 2021 r. przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności. Kolegium wskazało, że stosownie do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego niewłaściwa jest wykładnia prowadząca do rozszerzenia ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ustawy ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim o sytuacje, w której współmałżonek takiej osoby nie musi legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ustalenia w zakresie zdolności małżonka do sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną ma czynić samodzielnie organ, który wydaje decyzję w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2391/20). W świetle powyższego, mimo ustaleń organu, że L. A. z uwagi na swój stan zdrowia nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną, nie jest możliwe przyznanie Skarżącej przedmiotowego świadczenia, gdyż nie legitymuje się on orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Skarżąca zaskarżyła decyzję Kolegium do Sądu pierwszej instancji wskazując na naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy w zw. z art. 32 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia nie przysługuje, jeżeli osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, w sytuacji, gdy:

– współmałżonek faktycznie nie sprawuje opieki nad osobą niepełnosprawną,

– stan zdrowia współmałżonka uniemożliwia mu sprawowanie opieki;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uzasadniał uchylenie tego rozstrzygnięcia w całości i orzeczenia co do istoty sprawy przez organ II instancji;

b) art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji zastosowanie wykładni art. 17 ust. 5 lit. 2a ustawy, gdyż narusza zasady sprawiedliwości społecznej, bowiem pozbawia rzeczywistego, a nie formalnego, beneficjenta świadczenia pielęgnacyjnego;

c) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do naruszenia przez organ zasady oficjalności i prawdy obiektywnej postępowania dowodowego.

Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145§ 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b ustawy uznany został za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Wobec tego nie może powodować odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego moment powstania niepełnosprawności - po ukończeniu 18. lub 25. roku życia przez osobę podlegającą opiece, jeżeli wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad taką osobą. W związku z powyższym art. 17 ust. 1b ustawy nie mógł stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia.

Wyjaśnił następnie, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy wprowadza przesłankę negatywną, która uniemożliwia przyznanie świadczenia krewnemu osoby wymagającej opieki, jeżeli osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim i małżonek może obiektywnie sprawować opiekę. Sądy administracyjne przyjmują w orzecznictwie, że z uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego mogą skorzystać krewni spokrewnieni w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym albo z uwagi na stan zdrowia nie może wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3539/18, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy uwzględnić bowiem, że stosownie do art. 128 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (k.r.o.), obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala nadto kolejność zobowiązanych. Dlatego też obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). Zgodnie z przepisami k.r.o. obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych (por. art. 130, art. 60 § 1-3, art. 23 i art. 27 k.r.o.).

Sąd podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że zobowiązanemu do alimentacji w dalszej kolejności będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, tylko w sytuacji, gdy zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Konieczne w tym zakresie jest nadto posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (a więc niezależnych od niego) nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym, tj. gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 132 k.r.o., do którego odsyła art. 17 ust. 1 ustawy. Zdaniem Sądu odmowa przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie wyłącznie językowej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy prowadzi w okolicznościach faktycznych rzeczonej sprawy do skutków sprzecznych z konstytucyjnymi zasadami praworządności, równości oraz ochrony i poszanowania więzi rodzinnych.

Sąd pierwszej instancji przytoczył następnie pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2103/20, zgodnie z którym przy rekonstrukcji normy prawnej będącej materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia należy dojść do przekonania, że sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim przez inną osobę niż małżonek, lecz obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym, w szczególności przez dziecko niepełnosprawnego małżonka, nie wyłącza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę. Przyznanie tegoż świadczenia możliwe jest także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a opiekę tą – niejako w zastępstwie małżonka – sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. Tym samym pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy winien być zatem rozumiany w ten sposób, że normuje sytuację, w której o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim, ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w art. 17 ust. 1 lub ust. 1a ustawy, niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. (...). W konsekwencji literalne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad osobą pozostająca w związku małżeńskim, od tego czy współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, uznać należy za zabieg niedostateczny w procesie wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy. Nie można bowiem zgodzić się z takim zapatrywaniem, że w sytuacji gdy oboje małżonkowie, z uwagi na obiektywnie istniejące przeszkody, nie mogą być dla siebie wzajemnie oparciem, to pozostali członkowie rodziny, którzy także mają obowiązek sprawowania nad nimi opieki, nie mogą uzyskać tegoż świadczenia, mimo że mogliby być do niego uprawnieni, gdyby oboje małżonkowie posiadali ustalony znaczny stopień niepełnosprawności. (...) Wyniki wykładni językowej pomijają także cel regulacji zawartej w art. 17 ustawy którym pozostaje przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom rzeczywiście sprawującym opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi, wymagającymi z tego powodu szczególnego wsparcia. (...) Wyniki wykładni językowej prowadzą w szczególności do wykluczenia z grona uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego tych, którzy spełniają przesłanki z art. 17 ust. 1 i 1a ustawy i sprawują opiekę nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, w sytuacji gdy współmałżonek tej osoby nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, choć sprawowanie opieki przez współmałżonka jest obiektywnie niemożliwe.

Sąd wskazał również, że oparcie się wyłącznie na literalnym brzmieniu powołanego przepisu zostało zanegowane przez Naczelny Sąd Administracyjny także w wyrokach: z dnia 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2831/19 oraz 14 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 394/21 (dostępne w CBOSA).

W świetle powyższej argumentacji Sąd uznał, że orzekające organy winny wziąć pod uwagę faktyczne możliwości sprawowania opieki nad H.A. przez jej męża L. A., który ma [...] lata, a zatem nie tylko okoliczność, że legitymuje się on orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności na stałe, ale również jego wiek, jak i stan zdrowia opisany w zaświadczeniu lekarskim, z którego wynika, że nie jest on w stanie opiekować się żoną, gdyż sam wymaga pomocy drugiej osoby. Sąd wskazał, że jeśli małżonek niepełnosprawnego nie może lub nie chce sprawować nad nim osobistej opieki, ale jest w stanie (np. pozostając w zatrudnieniu) wspomagać go finansowo i opłacać tę opiekę - należy uznać, że w taki sposób, obiektywnie oceniając, może, a nawet powinien obowiązek swój realizować. Natomiast gdy obiektywnie nie może tej opieki sprawować w jakikolwiek sposób, a czyni to krewny uprawniony (najczęściej zstępny) - nie powinien on tracić uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego. W rzetelnie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym zachodzi możliwość wykazania obiektywnego braku zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem (por. wyrok wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 października 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 292/21 i powołane tam orzecznictwo, dostępny w CBOSA).

Brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we wskazanym zakresie stanowił w ocenie Sądu Wojewódzkiego naruszenie art. 7 , art., 77 § 1 i 80 k.p.a., które zobowiązują organy administracji publicznej do strzeżenia praworządności i uwzględniania słusznego interesu strony i w tym celu zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego. Kwestia obiektywnej niemożności sprawowania opieki nie ma charakteru nieistotnego z punktu widzenia prawidłowo zrekonstruowanej normy prawnej zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy, a zatem organy winny ją rzetelnie wyjaśnić przed rozstrzygnięciem zasadności wniosku o świadczenie pielęgnacyjne.

Kolegium zaskarżyło powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu :

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest możliwe jest także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a opiekę tę sprawuje osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności, podczas gdy wykładnia językowa tego przepisu pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, by ocena, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, a tym samym w przypadku braku legitymowania się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, należy odmówić przyznania świadczenia pielęgnacyjnego;

II. na podstawie art 174 pkt 2 p.p.s.a - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. polegające na uwzględnieniu skargi wskutek przyjęcia, że organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy, podczas gdy organy zastosowały ten przepis w sposób prawidłowy, zgodny z jego literalnym brzmieniem, a skarga winna zostać oddalona;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a,, polegające na uwzględnieniu skargi przy błędnym przyjęciu, że organy administracji naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7, 77 §1 i art. 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, podczas gdy organy dokonały wyczerpujących ustaleń faktycznych, zaś okoliczności wskazywane przez Sąd jako konieczne do ustalenia pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy;

art. 151 p.p.s.a polegające na niezastosowaniu normy tego przepisu, pomimo iż skarga, jako nieuzasadniona winna zostać oddalona.

Kolegium na podstawie art. 188 p.p.s.a., wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania i zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w w/w skardze.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Z uwagi na fakt, że jak wynika ze skargi kasacyjnej, zarzuty naruszenia przepisów postępowania są pochodną naruszenia prawa materialnego, w pierwszej kolejności należy ustosunkować się do zarzutu objętego punktem 1 petitum skargi kasacyjnej.

W art. 17 ust. 5 ustawy zostały wskazane przesłanki negatywne, w przypadku zaistnienia których świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. W szczególności, na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się na tle wykładni ww. przepisu dwa stanowiska, w odmienny sposób odnoszące się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy istnieją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki.

Jedno stanowisko wyrażało pogląd, że warunkiem koniecznym jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy. Drugie stanowisko uznawało natomiast, że legitymowanie się takim orzeczeniem przez wymienione osoby nie jest konieczne, jeżeli te osoby z przyczyn obiektywnych nie mogą realnie podjąć się opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W takiej sytuacji świadczenie może być przyznane osobie sprawującej faktycznie opiekę, zobowiązanej w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby takiej opieki wymagającej. Zagadnienia prawne wynikające z ww. przepisów nie były zatem rozstrzygane w sposób jednolity.

Powyższe wątpliwości zostały rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22, w której zajęto stanowisko, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy).

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały wyjaśnił, że z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...). Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia.

Podkreślono także, że w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej, koherencja taka nie jest wszak konieczna – brak jest odesłania do stosowania przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny. Wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki ustawa w szczególności nie wymaga, aby ich obowiązek alimentacyjny pod postacią obowiązku dostarczania środków utrzymania się zrealizował, dotyczy to w szczególności podejmowania się opieki dorosłych osób niepełnosprawnych mających własne środki wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania i opieki. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 K.r.o. regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a czy art. 17 ust. 1a ustawy powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 K.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.

Ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany w uchwale z 14 listopada 2022 r. Wobec powyższego skutecznie Kolegium zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy poprzez uznanie, że brak legitymowania się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie stanowi przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie zobowiązanej do alimentacji, jeśli zostanie ustalone, że taki współmałżonek ze względu na stan zdrowia i warunki osobiste nie jest w stanie sprawować opieki. Skoro bowiem matka Skarżącej pozostawała w związku małżeńskim, a jej małżonek nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to ze względu na brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy przyznanie świadczenia było niedopuszczalne.

W konsekwencji za zasadny uznać należało zarzuty naruszenia przepisów postępowania objęte punktem 2 petitum skargi kasacyjnej, W świetle wykładni zaprezentowanej w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjny z 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22 przyjąć należy, że organy obu instancji nie naruszyły przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania co oznacza, że nie zaistniały podstawy do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., zachodziły natomiast przesłanki do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Biorąc zatem pod uwagę, że przedmiotowa skarga kasacyjna okazała się skuteczna, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 188 w zw. z art. 151 i art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od Skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że zachodzi przypadek szczególny o którym mowa w tym przepisie.