Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 291/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 217 par. 1,2 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz /spr./ Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2012r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Z. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia (...) r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej SKO bądź Kolegium) na podstawie art. 126, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 217 § 1 i 2 oraz art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) utrzymało w mocy postanowienie Starosty P. z dnia (...) r. nr (...) o odmowie wydania zaświadczenia stwierdzającego, że grunty rolne działek nr (...), (...), (...), (...), (...),(...),(...) położone w R. gm. S. ark. mapy (...) podlegają ochronie w trybie przepisów rozdziału 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, dalej ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych).

Powyższe postanowienia wydano w następujących okolicznościach faktycznych.

Wnioskiem z dnia (...) r. spółka S.A. wniosła o wszczęcie postępowania w przedmiocie wyłączenia z produkcji gruntów w oparciu o przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczonych pod budowę budynku produkcyjno - magazynowego z częścią socjalno-biurową wraz z obiektami towarzyszącymi w granicach działek ewidencyjnych nr (...), (...), (...), (...), (...),(...),(...) obręb R., ark. mapy (...), gmina S.

W dniu (...) r. Starosta P. (dalej Starosta) wydał zaświadczenie nr (...), w którym wskazano, że grunty wskazane w przedmiotowym wniosku oznaczone są w ewidencji gruntów i budynków jako grunty orne klasy IVa, IVb i pastwiska trwałe klasy IV – określone w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia (...) r. nr (...) o warunkach zabudowy i w związku z tym nie podlegają ochronie i nie wymagają wyłączenia z produkcji rolnej w trybie przepisów rozdziału 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 15.

Pismem z dnia (...) r. Stowarzyszenie Zwykłe (dalej Stowarzyszenie) wezwało Starostę do usunięcia naruszenia prawa tj. załatwienia sprawy ochrony gruntów rolnych poprzez miedzy innymi wyeliminowanie z obrotu prawnego przedmiotowego zaświadczenia, które wydano z rażącym naruszeniem prawa oraz dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu i uczestniczeniu w nim na prawach strony.

Przedmiotowe wezwanie przekazano wraz z aktami sprawy do SKO w celu przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego zaświadczenia.

Pismem z dnia (...) r. pełnomocnik Stowarzyszenia wezwał do usunięcia naruszenia prawa i dopuszczeniu do udziału w postępowaniu.

Postanowieniem z dnia (...) r. nr (...) SKO odmówiło wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego zaświadczenia.

W dniu (...) r. Stowarzyszenie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) na bezczynność SKO.

Wyrokiem z dnia (...) r. sygn. akt (...) Sąd zobowiązał SKO do podjęcia czynności związanej ze złożonym przez Stowarzyszenie wezwaniem z dnia (...) r. do usunięcia naruszenia prawa i dopuszczenia do udziału w postępowaniu w terminie 14 dni. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż z treści pisma z dnia (...) r. ewidentnie wynikało, że nie jest to wniosek o stwierdzenie nieważności zaświadczenia wydanego przez Starostę, dla którego rzeczywiście byłoby SKO organem właściwym do rozpoznania sprawy, zgodnie z unormowaniem zawarty, w przepisie art. 157 § 1 kpa. Treść pisma wskazywała jednoznacznie, że jest to wniosek o usuniecie naruszenia prawa i dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony, skierowany do Starosty. Stowarzyszenie twierdziło bowiem, że to zaświadczenie wystawione przez Starostę odnośnie gruntów rolnych zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa i to Starosta jako organ administracyjny wydający takowe zaświadczenie, był adresatem wezwania do usunięcia naruszenia prawa i w ramach przysługującej właściwości powinien się do niego ustosunkować. Błędnie więc Starosta przekazał pismo Stowarzyszenia z dnia (...) r. do rozpoznania SKO jako wniosek o stwierdzenie nieważności tegoż zaświadczenia. Sąd wskazał, że SKO powinno rozważyć w terminie przewidzianym przez kpa w art. 35 przekazanie tego pisma Staroście celem rozpoznania. Zgodnie z uregulowaniem zawartym w art. 52 § 3. p.p.s.a, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym oznacza to, że to Starosta został wezwany do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast zgodnie z przepisem art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej z urzędu przestrzegają swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Zdaniem Sądu SKO dopuściło się więc bezczynności w zakresie rozpoznania tegoż pisma, zbędnie wydając w dniu (...) r. postanowienie o odmowie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie nieważności zaświadczenia wydanego przez Starostę z dnia (...) r.

Postanowieniem z dnia (...) r. nr (...) Kolegium przekazało według właściwości Staroście wyżej opisany wniosek.

Postanowieniem z dnia (...) r. nr (...) Starosta odmówił wydania zaświadczenia stwierdzającego, że przedmiotowe grunty rolne podlegają ochronie w trybie przepisów rozdziału 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W uzasadnieniu wskazano, że żądanie Stowarzyszenia o usunięcie naruszenia prawa tj. o załatwienie sprawy ochrony przedmiotowych gruntów rolnych poprzez między innymi wyeliminowanie z obrotu prawnego zaświadczenia Starosty nr (...) z dnia (...) r. oraz o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu i uczestniczenia w nim na prawach strony uznać należało za bezzasadne. Zgodnie z art. 217 kpa organ administracji państwowej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istniejących faktów lub stanu prawnego, dokonanym na żądanie osoby, która ma interes prawny w wydaniu takiego zaświadczenia i ma ono charakter czynności materialno-technicznej. W dziale VI kpa nie zostały zawarte rozwiązania prawne na wypadek, gdy wydane zaświadczenie jest dotknięte wadą lub zdezaktualizowało się. Z tej przyczyn należy przyjąć, że pośrednią formą zakwestionowania zaświadczenia jest wystąpienie o wydanie nowego zaświadczenia o treści aktualnej lub poprawionej. Starosta uznał zatem, że pismo Stowarzyszenia z dnia (...) r. należy traktować jako żądanie wydania nowego zaświadczenia. Starosta rozpatrując wniosek spółki S. A. ustalił, że przedmiotowe grunty są gruntami wytworzonymi z gleb pochodzenia mineralnego i uzyskały zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Starosta jako organ właściwy w sprawie ochrony gruntów rolnych i leśnych (zgodnie art. art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) przestrzegając swojej właściwości rzeczowej i miejscowej zaświadczeniem z dnia (...) r. odniósł się jedynie do przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zawartych w rozdziale 3 (Wyłączanie gruntów rolnych z produkcji rolniczej), stwierdzając że przedmiotowe grunty oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako grunty orne klas IVa, IVb i pastwiska trwałe klasy IV, nie podlegają ochronie i nie wymagają wyłączenia z produkcji w trybie przepisów rozdziału 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 15". Fizyczne wyłączenie gruntów rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego klas W, IVa i IVb nie wymaga wydania decyzji starosty zezwalającej na takie wyłączenie. W ocenie Starosty bezzasadnym jest zarzut Stowarzyszenia zawarty w piśmie z dnia (...) r., iż Starosta stwierdził, że przedmiotowe grunty nie wymagają zgody na przeznaczenie ich na cele nierolnicze i nieleśne i tym samym w tym zakresie nie podlegają ochronie. Ograniczanie przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne reguluje bowiem rozdział 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, do którego nie odniesiono się w treści przedmiotowego zaświadczenia. W tym zakresie przed wydaniem zaświadczenia, ustalono, że grunty przedmiotowych działek uzyskały zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Mając na uwadze powyższe, Starosta uznał, że nie zmienił się istniejący w dniu wydania przedmiotowego zaświadczenia stan faktyczny sprawy, który kwestionuje Stowarzyszenie.

Na powyższe postanowienie Stowarzyszenie wniosło zażalenie.

Pismem z dnia (...) r. Kolegium przekazało Wojewodzie W. zażalenie celem załatwienia sprawy zgodnie z właściwością.

Wojewoda W. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego, przez wskazanie SKO jako organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia

Postanowieniem z dnia (...) r. NSA (sygn. akt. (...)) wskazał SKO jako organ właściwy do rozpoznania zażalenia.

Kolegium rozpatrując przedmiotowe zażalenie wyjaśniło, iż organ I instancji w sposób wyczerpujący uzasadnił odmowę wydania zaświadczenia żądanego przez Stowarzyszenie. Przywołując treść art. 217 § 1 kpa Kolegium wskazało, iż zgodnie z literaturą przedmiotu, a także ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych postępowanie wyjaśniające prowadzone w celu potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku konkretnego podmiotu opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Uproszczony charakter postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń sprawia bowiem, że nie można w nim stosować zasady (uregulowanej w art. 75 § 1 kpa) dopuszczania jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego w sprawach zaświadczeń nie może być więc analizowanie zmian w stanie prawnym i wyprowadzanie z tego odpowiednich wniosków, ani dokonywanie ocen prawnych (wyrok NSA z dnia 25 października 2000 r., sygn. akt: V SA 760/00, LEX nr 50109). Przedmiotem tego postępowania nie może być zatem analizowanie zmian w stanie prawnym, o co w niniejszej sprawie pośrednio wnioskuje Stowarzyszenie. Zgodnie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2006 r. I OSK 88/06 (LEX nr 293177) zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. Możliwe jest ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez uprzedniego korygowania czy unieważnienia pierwotnego zaświadczenia z tego względu, że jest ono rodzajem czynności faktycznej, a te nie korzystają z powagi rzeczy osądzonej. W ocenie Kolegium organ I instancji zasadnie uznał, że nie zmienił się istniejący w dniu wydania przedmiotowego zaświadczenia stan faktyczny i prawny, który kwestionuje Stowarzyszenie, a zatem bezzasadne byłoby dokonanie czynności wnioskowanych przez Stowarzyszenie oraz wydanie zaświadczenia o treści przez niego żądanej. Odnosząc się do zarzutów Stowarzyszenia dotyczących ustaleń faktycznych dokonanych przez organ I instancji w zakresie sklasyfikowania gruntów będących przedmiotem zaświadczenia Kolegium wskazało, że Starosta posiada z urzędu informacje dotyczące gleb, bowiem w jego zasobie znajdują się między innymi mapy glebowo - rolnicze, udostępnione Starostwu przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, z których wyżej wymienione dane wynikają. Za nieskuteczne uznać należy zarzuty dotyczące braku podstawy prawnej zaświadczenia oraz adresata zaświadczenia. Przepisy nie wskazują, jakim wymaganiom formalnym powinno odpowiadać zaświadczenie. W ocenie Kolegium powinno ono co najmniej zawierać oznaczenie organu, który je wydał, datę wydania, osnowę, tj. określenie stanu prawnego lub okoliczności faktycznych, których istnienie potwierdza, wskazanie adresata zaświadczenia oraz podpis osoby upoważnionej do jego wydania. Dodatkowe wymagania co do treści mogą natomiast wynikać z przepisów szczególnych. W niniejszej sprawie adresat wskazany został nieprawidłowo jako "inwestor", jednak byłaby to wada uzasadniająca uchylenie np. decyzji, nie zaś zaświadczenia, które ma zupełnie inny charakter. Podobnie rzecz ma się z niepełną podstawa prawną zaświadczenia. Zaświadczenie nie musi posiadać uzasadnienia. Natomiast kwestie podnoszone przez Stowarzyszenie dotyczące postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy wykraczają poza zakres niniejszego postępowania i z tej przyczyny nie mogą być przedmiotem badania w niniejszym postępowaniu.

W skardze Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucając naruszenia prawa tj. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa przez ich zastosowanie, art. 219 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie; organy popełniły błąd subsumcji -niewłaściwie uznały że stan faktyczny w dniu (...) r. był taki, że grunty określone w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. nr (...) z dnia (...) r. nie podlegały ochronie i nie wymagały wyłączenia z produkcji rolnej w mpzp (w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaświadczenia tj. w dniu 27 czerwca 2007 r. Uzasadniając skargę Stowarzyszenie wskazało, że podaniem z dnia (...) r., doprecyzowanym wnioskiem z dnia (...) r. w szczególności w punkcie 4 - zażądało wydania zaświadczenia stwierdzającego, że przedmiotowe działki w dniu (...) r. podlegały ochronie i wymagały wyłączenia z produkcji rolnej w mpzp (w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W/w działki zostały oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako grunty orne klas IVa, IVb i pastwiska trwałe klasy IV i stanowią zwarty obszar o powierzchni przekraczającej ponad 10 - krotnie obszar 1 ha. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochrona gruntów rolnych (to jest takich, jak przedmiotowe) polega na ograniczaniu ich na cele nierolnicze lub nieleśne, a zatem, co powinno być bezsporne, podlegały ochronie. Nie ulega też najmniejszej wątpliwości, że przeznaczenie przedmiotowych gruntów, zgodnie z obowiązującym na dzień (...) r. prawem (art. 7 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), na cele nierolnicze i nieleśne mogło być dokonane tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a takiego nie było. W świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ma możliwości zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu rolnego, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje takiej możliwości, bowiem o przeznaczeniu gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne decydują wyłącznie zapisy planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 02.06.2009 r. sygn. akt II SA/Po 1046/08; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., II OSK 674/07, LEX nr 467518). Czym innym jest zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze, a czym innym decyzja o wyłączeniu z produkcji rolniczej (tzw. odrolnienie). Ocena, że grunty, które nie wymagają odrolnienia nie podlegają ochronie i że mogą być w dowolny sposób (bez ograniczeń) przeznaczane na cele nierolnicze jest oceną wadliwą. Odrolnienie takich gruntów, jak przedmiotowe, powinno przebiegać dwuetapowo. W pierwszym etapie musi nastąpić zmiana przeznaczenia (tu: za zgodą marszałka województwa wyrażonej po uzyskaniu opinii izby rolniczej) gruntów rolnych na cele nierolnicze, ale zmiana ta musi być dokonana w mpzp sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W następnym etapie powinno nastąpić wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej (art. 11 ust. 1 ustawy) po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Grunty klasy IV, IVa, IVb wytworzone z gleb pochodzenia organicznego wymagają wydania w/w decyzji. Natomiast grunty klasy IV, IVa, IVb wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego co prawda nie wymagają wydania decyzji, co wcale nie oznacza, że nie podlegają ochronie i mogą być użytkowane w inny sposób aniżeli rolniczy. Grunty takie ulegają jakby automatycznemu "odrolnieniu", ale dopiero po uchwaleniu mpzp, w którym zostanie wyrażona zgoda przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Odrolnienie takich gruntów jak przedmiotowe, w owym czasie, mogło nastąpić tylko po uprzedniej zmianie ich przeznaczenia w planie miejscowym za odpowiednią zgodą (tu: marszałka województwa). Tymczasem w przedmiotowej sprawie Starosta "zgodę" na odrolnienie, czyli decyzję o wyłączeniu gruntu z produkcji rolniczej utożsamia ze "zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych (...) na cele nierolnicze", o której mowa jest w art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp, podczas gdy przepis ten wyraźnie stanowi o zgodzie na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych (w planie miejscowym) nie zaś o powołanej decyzji. Wydawanie warunków zabudowy z pominięciem wymaganej przepisami zmiany ich przeznaczenia w planach miejscowych na cele nierolnicze wynika z braku owych planów. Starosta nie tylko mógł, ale powinien wydać zaświadczenie o żądanej treści, potwierdzając nie tylko określone fakty, ale także określony stan prawny obowiązujący w dniu (...) r.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012 r. poz. 270, dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że podstawę wydanych w sprawie postanowień stanowiły przepisy działu VII (art. 217-220) kpa regulujące postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest rodzajem postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym i odformalizowanym, które obowiązuje organy administracyjne przy podejmowaniu czynności materialno-technicznych polegających na urzędowym potwierdzeniu stanu faktycznego lub prawnego.

Zgodnie z treścią art. 217 § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosowanie do treści art. 217 § 2 kpa zaświadczenie wydaje się jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub gdy 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 7 dni (art. 217 § 3 kpa).

Jak przyjmuje się w doktrynie, zaświadczenie jest przewidzianym w przepisach prawnych potwierdzeniem pewnego stanu rzeczy przez właściwy organ państwowy lub społeczny na żądanie zainteresowanej osoby (por. J. Lang, Zaświadczenia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, Organizacja, Metody, Technika 1988/2 str. 14). Podkreśla się także, iż zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego) dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo, 2004 r., Nr 10, str. 58). Zaświadczenia są więc aktami, które potwierdzają istnienie uprawnień lub obowiązków określonych (to jest stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli a oświadczeniami wiedzy. Istota zaświadczenia sprowadza się więc do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach, nie może również tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może rozstrzygać czegokolwiek, zwłaszcza o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku. Zaświadczenie, aby spełniało wymagania dokumentu urzędowego określone w art. 76 kpa, musi być wydane w przepisanej formie i w przedmiocie mieszczącym się w zakresie działania organu, co oznacza, że musi to być organ właściwy miejscowo i rzeczowo.

W sytuacji zatem, z jaką mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie, kiedy to określony podmiot ubiega się o wydanie zaświadczenia ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 kpa), organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, tylko wtedy, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 kpa). Organ może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym (a wiec ograniczonym) zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 kpa). Prowadzenie takiego postępowania wyjaśniającego indywidualny stan prawny opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania zaświadczenia nie zmierza bowiem do rozpatrzenia sprawy administracyjnej, ale co najwyżej do odnalezienia danych w celu potwierdzenia istniejącego obecnie lub w przeszłości stanu. Organ może zatem wydać zaświadczenie wyłącznie na podstawie posiadanych danych bez potrzeby ich kreowania. W pierwszej kolejności zatem podlega ustaleniu, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane. Dalsza część postępowania sprowadza się natomiast do wyjaśnienia, czy posiadane dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy, oraz czy dotyczą stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca (por. Z. Kmiecik, j.w., str. 63).

Organ administracji publicznej może odmówić wydania zaświadczenia m.in. w sytuacji, gdy wnoszący podanie żąda potwierdzenia okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, które nie wynikają z ewidencji i rejestrów lub innych danych, będących w posiadaniu tego organu (art. 218 a contrario) albo gdy żąda poświadczenia nieprawdy. Jeżeli problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe (por. J. Lang, j.w. str. 14). W orzecznictwie podkreśla się, że treścią zaświadczenia musi być jedynie pozytywne załatwienie wniosku osoby ubiegającej się o potwierdzenie faktu lub stanu prawnego; w sytuacji gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może wydać jedynie orzeczenie odmawiające wydania zaświadczenia (tak m.in. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA/Wr 2709/98, niepubl.).

W przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, Starosta słusznie odmówił wydania zaświadczenia stwierdzającego, że przedmiotowe działki w dniu (...) r. podlegały ochronie i wymagały wyłączenia z produkcji rolnej w mpzp, ponieważ w dniu wydania zaświadczenia nie zmienił się istniejący stan faktyczny i prawny, który kwestionuje skarżące Stowarzyszenie.

Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych w ramach zasad ochrony gruntów wymienionych w jej tytule zawiera m.in. dwa instrumenty, ograniczenie przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, regulowane rozdziałem 2 i wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej lub leśnej, czego dotyczy rozdział 3. Obie te instytucje niezależnie od siebie zawierają zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Jeśli chodzi o przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, to dokonuje się ono, co do zasady tylko w planie zagospodarowania przestrzennego z mocy art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jednak dotyczy to gruntów, o których mowa w art. 7 ust. 2, tj. takich, których zmiana przeznaczenia w planie wymaga zgody właściwych organów. Do zmiany przeznaczenia innych gruntów nie jest zatem wymagana zmiana planu.

Z kolei wyłączenie gruntów z produkcji rolnej i leśnej może nastąpić również co do zasady, tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie jak wynika z art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jednak tylko co do zasady.

Przepis art. 11 ust. 1 stanowi bowiem, że decyzja zezwalająca na wyłączenie dotyczy gruntów określonych klas i pochodzenia. Decyzję zezwalającą na wyłączenie wydaje się co do gruntów 1) klas I, II, III, IIIa i IIIb, pochodzenia mineralnego i organicznego, 2) klas IV, IVa, IVb, V i VI pochodzenia organicznego, gdyż wniosek o ich wyłączenie z produkcji jest wiążący , o czyn przesądza art. 11 ust. 1b.

Z regulacji tej wynika, że inne grunty do zmiany ich przeznaczenia nie wymagają wydania decyzji.

W niniejszej sprawie organy prawidłowo ustaliły, że przedmiotowe grunty są gruntami wytworzonymi z gleb pochodzenia mineralnego i Rada Gminy S. nie podjęła uchwały o objęciu tych gruntów ochroną. Organy prawidłowo odniosły się do przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zawartych w rozdziale 3 i stwierdziły, że przedmiotowe grunty oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako grunty orne klas IVa, IVb i pastwiska trwałe klasy IV nie podlegają ochronie i nie wymagają wyłączenia z produkcji w trybie przepisów rozdziału 3 tej ustawy, a więc nie zachodzi potrzeba uzyskania decyzji zezwalającej na ich wyłączenie z produkcji rolnej.

Dodatkowo należy wskazać, wbrew twierdzeniom skarżącego, który podnosi, że przeznaczenie przedmiotowych gruntów zgonie z obowiązującym na dzień (...) r. prawem na cele nierolnicze i nieleśne mogło być dokonane tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego jednak nie było, iż w aktach sprawy znajduje się decyzja o warunkach zabudowy z dnia (...) r., z której wynika, iż przedmiotowe grunty uzyskały zgodę na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy S. (uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia (...) r. nr (...)).

Skoro więc, wbrew zarzutom podniesionym w skardze, przedmiotowe grunty uzyskały zgodę na zmianę ich przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego i są gruntami pochodzenia mineralnego stanowiącymi grunty orne klasy IVa, IVb i pastwiska to nie wymagają wyłączenia z produkcji rolnej, co słusznie potwierdzono w zaświadczeniu z dnia (...) r.

W związku z powyższym organy administracji zasadnie odmówiły wydania zaświadczenia o odmiennej treści niż to z dnia (...) r. Nie można bowiem potwierdzić sytuacji w oczekiwanym przez Stowarzyszenie zakresie w przypadku dysponowania przez organ danymi, które potwierdzają okoliczności faktyczne i prawne odmienne, niż te których żąda skarżący.

Zatem w przedmiotowej sprawie prawidłowo rozstrzygnięto sprawę, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 ppsa.