Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1229/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 76 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 31 ust. 7
journal: Dz.U. 2004 nr 6 poz 40
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16  art. 14, art. 15, art. 17, art. 18, art. 20 ust. 1, art. 124 ust. 1 i 2
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Sz 850/14 w sprawie ze skargi M. H. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. H. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II GSK 1229/15

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 5 lutego 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: Sąd I instancji), oddalił skargę M. H. (dalej: Skarżąca), na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ARiMR) z dnia [...] maja 2014r., wydanej w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012.

Ze stanu sprawy przyjętego przez sąd pierwszej instancji wynikało, że:

W dniu [...] maja 2012 r. Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności bezpośredniej do gruntów rolnych na 2012 r. We wniosku zadeklarowała 13 działek rolnych, znajdujących się na 6 działkach ewidencyjnych Do jednolitej płatności obszarowej (JPO) zadeklarowała powierzchnię 409,49 ha, w tym jako trwałe użytki zielone - 125,90 ha oraz do uzupełniającej płatności obszarowej (UPO), powierzchnię 283,59ha.

W okresie od dnia [...] sierpnia do [...] grudnia 2012 r. w gospodarstwie Skarżącej zostały przeprowadzone kontrole w zakresie wymogów wzajemnej zgodności. Natomiast w dniu [...] stycznia 2013 r. przeprowadzono kontrolę gospodarstwa metodą foto. Z przeprowadzonej kontroli sporządzony został raport, do którego dołączono załączniki w postaci szkiców z pomiaru działek rolnych, z oznaczeniem miejsc wykonania fotografii terenu oraz obszerna dokumentacja fotograficzna

W wyniku przeprowadzonych kontroli, stwierdzono nieprawidłowości dotyczące powierzchni zgłoszonej do jednolitej płatności obszarowej (JPO) działek rolnych: A, B, C, E, F, G, H, L, M. Ponadto w przypadku działek rolnych: E, G, I, L stwierdzono nieprawidłowość oznaczoną kodem DR 50 "Granice uprawy wykraczają poza działką referencyjną". Ustalono również, że granice upraw na działkach rolnych E, G, I, L wykraczały poza działki ewidencyjne deklarowane w ich położeniu. Powierzchnia działek została więc ograniczona do powierzchni zmierzonej działki rolnej, w granicach działek ewidencyjnych deklarowanych przez rolnika. Ponadto, na działce rolnej L stwierdzono nieprzestrzeganie normy N.04.1 (rolnik nie przeprowadził na łąkach lub pastwiskach wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie lub nie były na nich wypasane zwierzęta) na powierzchni 9,94 ha, a na działce rolnej M stwierdzono nieprzestrzeganie normy N.04.1 (rolnik nie przeprowadził na łąkach lub pastwiskach wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie lub nie były na nich wypasane zwierzęta) na powierzchni 12,74 ha oraz normy N.03.1 (rolnik nie przeprowadził na gruntach ugorowanych koszenia lub innych zabiegów uprawowych w terminie) na powierzchni 51,89 ha.

W ramach powierzchni zgłoszonej do uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) stwierdzono nieprawidłowości w powierzchniach deklarowanych działek rolnych: C1, E1, F1, G1, L 1, M1. Ponadto w przypadku działek rolnych: E1, G1, I1, L1 stwierdzono nieprawidłowość oznaczoną kodem DR 50 "Granice uprawy wykraczają poza działką referencyjne". Ustalono że granice upraw na działkach rolnych E1, G1, I1, L1 wykraczają poza działki ewidencyjne deklarowane w ich położeniu. W związku z tym powierzchnia została ograniczona do powierzchni zmierzonej działki rolnej w granicach działek ewidencyjnych deklarowanych przez rolnika.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Kierownik ARiMR) decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. przyznał płatność JPO w pomniejszonej wysokości oraz odmówił przyznania płatności UPO.

Dyrektor ARiMR decyzją z dnia [...] października 2013r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kierownik ARiMR w dniu [...] listopada 2013 r. wydał decyzję, którą przyznał płatność JPO w pomniejszonej wysokości do kwoty 274.052,96 zł oraz odmówił przyznania płatności UPO.

Po ponownym, rozpatrzeniu odwołania Dyrektor ARiMR decyzją z dnia [...] maja 2014r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przytoczył podstawy prawne rozstrzygnięcia i wskazał, że z ustaleń kontrolnych, przeprowadzonych zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa przez posiadających odpowiednie kwalifikacje inspektorów terenowych wynikało, że naruszono normy N.04.1, na powierzchni 12,74 ha oraz normy N.03.1, na powierzchni 51,89 ha.

Na podstawie zgromadzonej dokumentacji stwierdził bowiem, że na działkach L oraz M Skarżąca nie przeprowadziła między innym koszenia.

W odniesieniu do powierzchni działek rolnych deklarowanych przez Skarżącą, stwierdził, iż ustalone w toku kontroli powierzchnie kwalifikujące się do przyznania płatności na podstawie i w oparciu o system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE z 2009 r. Nr L 30.16, dalej: rozporządzenie nr 73/2009), określone zostały prawidłowo. Organy ARiMR dokonały weryfikacji powierzchni kwalifikującej się do płatności na podstawie obowiązujących w roku 2013 ortofotomap terenu działek ewidencyjnych wykonanych w dniu [...] września 2010 r.

Uwzględniając wyniki przeprowadzonej w gospodarstwie Skarżącej kontroli na miejscu oraz powierzchnię ewidencyjno-gospodarczą, ustalił stopień nieprawidłowości na 2,6188%, w związku z czym zgodnie z art. 58 rozporządzenia nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE. L 316 z 2 grudnia 2009 r., str. 65, ze zm. – dalej: rozporządzenie nr 1122/2009) uznał, iż przyznaną pomoc (JPO) zasadnie obliczono na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy.

W przypadku gruntów zadeklarowanych do płatności UPO, ustalił stopień nieprawidłowości na 41,4485%, w związku z czym zgodnie z art. 58 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, uznał iż zasadnie odmówiono przyznania tej płatności.

Podkreślił, że obszar kwalifikowany obejmował wyłącznie grunty zgłoszone we wniosku o przyznanie płatności, tj. wchodzące w skład zadeklarowanych we wniosku działek rolnych położonych na wskazanych przez wnioskodawczynię działkach ewidencyjnych.

Po rozpoznaniu skargi złożonej przez Skarżącą, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 5 lutego 2015r. skargę oddalił.

Zdaniem Sądu I instancji, wbrew twierdzeniom Skarżącej ustalenia organu co do rzeczywistej powierzchni działek kwalifikowanych do płatności są prawidłowe. Odwołują się do zebranego materiału dowodowego, który stanowi obszerna dokumentacja fotograficzna. Na załączonych fotografiach wskazano numery kontrolowanych działek, zaś ich identyfikację umożliwiają załączone szkice obrazujące miejsce i kierunek wykonywania fotografii. Przedstawione przez organy szkice obrazujące kontrolowane działki są możliwe do zweryfikowania poprzez ich porównanie ze szkicami przedstawiającymi działki Skarżącej, przedłożonymi przez nią do wniosku o płatność.

Wskazał, że źródłem informacji dotyczących zadeklarowanych działek rolnych jest wniosek Skarżącej o przyznanie płatności, a jednym z podstawowych sposobów zweryfikowania podanych danych jest przeprowadzanie kontroli na miejscu, obejmującej weryfikację kwalifikujących się do płatności powierzchni oraz odpowiadających im uprawnień do płatności. Deklarowane dane powinny być rzetelne i aktualne. Natomiast badanie zgodności wniosku o płatność i deklarowanych danych ze stanem rzeczywistym wymaga od organu ustalenia stanu rzeczywistego, co powinno nastąpić przy wykorzystaniu wszystkich dostępnych środków dowodowych.

Podkreślił, iż zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2007 r. w sprawie szczegółowych wymagań jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności do gruntów rolnych i płatności cukrowej, wniosek o przyznanie przedmiotowych płatności zawiera oświadczenia i zobowiązania związane z płatnością, której dotyczy. Oświadczenia te obejmują m.in. powierzchnię działek ewidencyjnych, w stosunku do których rolnik ubiega się o przyznanie płatności oraz informacje o sposobie wykorzystania działek rolnych z podaniem, w szczególności oznaczenia działki rolnej oraz grupy upraw. Odpowiedzialność za treść merytoryczną wniosku ponosi producent rolny, m.in. także za skutki zgłoszenia danych niezgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy.

Analiza akt sprawy, zdaniem Sądu I instancji nie dała podstaw do stwierdzenia, że w jej trakcie doszło do naruszenia prawa mającego wpływ na wynik postępowania. Kontrola na miejscu odbyła się bez naruszenia zasad przeprowadzania kontroli określonych w rozporządzeniu nr 1122/2009. Sprowadzała się ona do oceny zgodności deklarowanych działek i ich powierzchni ze stanem faktycznym. Skarżąca nie wykazała, aby w jej trakcie doszło do naruszeń przepisów, które podważałyby wiarygodność ustaleń poczynionych przez organ. W trakcie kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach od [...] do [...] sierpnia 2012 r. stwierdzono nieprawidłowości w deklarowanych przez nią we wniosku o przyznanie płatności działkach rolnych. W tej sytuacji prawidłowo organ zastosował art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1122/09, pomniejszając początkową kwotę jednolitej płatności obszarowej, co po zastosowaniu umniejszeń dało kwotę 274.052,96 zł. Także co do płatności UPO organ prawidłowo, stosownie do § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326 ze zm.) w zw. z art. 58 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009 odmówił przyznania tej płatności.

Podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się obszerny materiał graficzny i dokumentacja fotograficzna, a organ szczegółowo ustosunkował się do zarzutów Skarżącej w treści swojej decyzji, jak również na etapie prowadzonego postępowania. Dokonana przez organ odwoławczy analiza raportów z czynności kontrolnych wykazała, że nie doszło do naruszenia zasad sporządzania dokumentacji pokontrolnej. Same kontrole oraz sporządzone na tą okoliczność raporty zostały sporządzone zgodnie ze stosowaną na terenie całego kraju metodologią i nie zawierają błędów formalnych świadczących o niewłaściwie przeprowadzonej kontroli.

Podkreślił, iż zgodnie z art.3 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. 2012 poz. 1164 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich) na rolniku, który złożył wniosek o płatności, ustawodawca nałożył obowiązek inicjatywy w zakresie aktywnego uczestnictwa w postępowaniu i przejawieniu inicjatywy dowodowej, bez oczekiwania na wezwanie. Tak więc Skarżąca, która uznając sposób przeprowadzenia kontroli za nieprawidłowy, winna była przedłożyć dowody potwierdzające tą okoliczność, wykazać na ich podstawie niezgodność przeprowadzonych czynności z obowiązującym przepisem prawa w efekcie wpływających na błędny charakter ustaleń z raportu.

Podzielił również argumentację organu dotyczącą zaistnienia przesłanek wpływających na pomniejszenie płatności JPO oraz odmowę przyznania płatności UPO na rok 2012.

Podkreślił również, iż kontrolę przeprowadzili pracownicy Agencji, posiadający upoważnienie udzielone przez Prezesa ARiMR do wykonywana czynności kontrolnych, wydane po egzaminach zaliczonych z pozytywnym skutkiem. Natomiast przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 maja 2007 r. w sprawie warunków jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć wykonywanie czynności kontrolnych w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 101, poz. 685 ze zm.) określa warunki kadrowe, techniczne jakie należy spełniać aby móc przeprowadzać kontrole. Jednakże rozporządzenie te dotyczy wyłącznie zewnętrznych jednostek organizacyjnych, którym może zostać powierzone przeprowadzenie kontroli. Specyfika kontroli przeprowadzanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kontroli na miejscu wynika z ze specyfiki prawnego umocowania Agencji oraz wyposażenia w instrumenty pozwalające na dokonanie weryfikacji prawidłowości wniosków składanych przez rolników. Zasady przeprowadzania kontroli na miejscu określone są w przepisach prawa krajowego, tj. rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania kontroli na miejscu i wizytacji w miejscu w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1493 ze zm.). Szczegółowe procedury kontroli na miejscu, określające m.in. zakres prac wykonywanych przez inspektorów terenowych, ich upoważnienia czy wykorzystywany sprzęt, stanowią jeden z elementów audytu realizowanego przez Komisję Europejską, weryfikującego, m.in. ich zgodność z przepisami wspólnotowymi i krajowymi.

Agencja posiada stosowną akredytację, potwierdzającą spełnienie wymogów przewidzianych w treści rozporządzenia Komisji (WE) NR 885/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w zakresie akredytacji agencji płatniczych i innych jednostek, jak również rozliczenia rachunków EFGR i EFRROW (Dz. Urz. WE nr L 171 z dnia 23 czerwca 2006r., ze zm.), w związku z czym kontrole, w stosunku do których nie wniesiono uzasadnionych zastrzeżeń, należy uznać za odpowiadające odnośnym wymogom, a więc stanowiące dowód w postępowaniach prowadzonych przez organy ARiMR.

Za bezzasadny uznał również zarzut skarżącej, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Skarżący zarzucając zaskarżonemu wyrokowi:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2016 poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r, Kodeksu postępowania administracyjnego ( t.j. Dz.U. 2016 poz. 23 ze zm., dalej:k.p.a.) oraz art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, przez błędne ich zastosowanie polegające na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego wynikającym z braku wyczerpującego wyjaśnienia zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności:

a. wadliwej oceny przez organ dokumentacji zdjęciowej wskazującej, że na działkach L i M nie przestrzegane były przez producenta rolnego minimalne normy tj. nie przeprowadzenia na działce L oraz M na powierzchni 12,74 ha oraz 51,89 ha koszenia, co wynikać ma ze stanu użytków rolnych znajdujących się na działkach rolnych podczas kontroli, gdy w rzeczywistości zgromadzony stan roślinności nie wskazuje na brak na przedmiotowych działkach wykonywania czynności agrotechnicznych,

b. określenia powierzchni użytków rolnych w oparciu o system informatyczny określony art. 17 rozporządzenia nr 73/2009, polegającą na przyjęciu, iż zakres tego przepisu pozwala na określenie powierzchni uprawnionej do płatności, w oparciu o zakres informacji systemowej, bez analizy materiału dowodowego stanowiącego podstawę do określenia powierzchni użytków rolnych, a w szczególności określenia powierzchni użytków rolnych na rok 2012 w oparciu o dokumentacje zdjęciową wykonaną w 2010 roku

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2007 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzanie kontroli dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 57, poz. 383 ze zm., dalej: rozporządzenie z dnia 14 marca 2007 r.) poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. poprzez uznanie, że inspektorzy terenowi przeprowadzający kontrolę na miejscu w dniach [...] sierpnia do [...] grudnia 2013 r. posiadali wymagane uprawnienia, gdy w rzeczywistości przywołanie faktu posiadania upoważnienia przez osoby kontrolujące oznacza fakt posiadania wymaganych kwalifikacji pozwalających na prawidłową ocenę stanu użytków rolnych ponieważ skarżący nie przytoczył żadnych okoliczności faktycznych podważających te uprawnienia,

3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 17 i 18 rozporządzenia nr 73/2009, polegające na jego błędnej wykładni przejawiającej się uznaniem przez Sąd I instancji, że wykładnia tego przepisu oznacza możliwość posługiwania się organów Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dokumentacją zdjęciową pochodzącą z okresu nie odpowiadającego okresowi który jest objęty weryfikacją systemową odnoszącą się do okresu objętego płatnością, gdy w rzeczywistości językowa wykładania tego przepisu wskazuje na obowiązek organów posiadania dokumentacji zdjęciowej na poszczególne lata objęte poszczególnymi wnioskami na kolejne lata, a obowiązkiem organu jest gromadzenie dokumentacji zdjęciowej za poszczególne lata przez okres 4 lat.

Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden z zarzutów kasacyjnych nie był skuteczny.

Podkreślić należy, iż związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż zakres kontroli wyznacza wskazanie przez Skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego co oznacza, iż przy ocenie wyroku Sądu I instancji mogą być brane pod uwagę tylko te zarzuty które zostały wskazane w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej formułując zarzuty oparł je zarówno na podstawie określonej w art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. jak i art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Nie zasadny okazał się zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 89 k.p.a. oraz art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach, poprzez wadliwą ocenę przez organ dokumentacji zdjęciowej.

Podkreślić należy, że w okresie od dnia [...] sierpnia do [...] grudnia 2012r., jak również w dniu [...] stycznia 2013r., w gospodarstwie rolnym Skarżącej zostały przeprowadzone kontrole w zakresie wymogów wzajemnej zgodności oraz kontrola metodą foto.

Natomiast sporządzony protokół z kontroli jest podstawowym dowodem na okoliczność zgodności z warunkami przyznania pomocy. O wadze tego dowodu świadczy fakt, że kontrole mogą być przeprowadzane tylko przez wyspecjalizowane podmioty. Dowodom w postaci raportu z czynności kontrolnych z racji przeprowadzenia kontroli sporządzonym przez podmioty dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi, co do zasady przypisać więc należy przymiot wiarygodności (wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 stycznia 2011r., VIII SA/Wa 929/11, LEX nr 1106345). Raport z czynności kontrolnych jest, co do zasady, dokumentem urzędowym sporządzanym w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania (art. 76 § 1 i 2 k.p.a.). Stanowi on dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Tym samym raport z czynności kontrolnych jako dokument urzędowy, może mieć decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Niewątpliwie wynikające z protokołu kontroli ustalenia, co do stwierdzonych nieprawidłowości mogą być podważone. Niemniej jednak inicjatywa dowodowa w tym zakresie spoczywa na stronie. Tymczasem Skarżąca, mająca możliwość zgodnie z art. 31 ust. 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń na piśmie w terminie 14 dnia od dnia doręczenia raportu, nie uczyniła tego.

W skardze kasacyjnej, natomiast wskazuje ogólnie na wadliwie ocenioną dokumentację zdjęciową działek L i M co do nieprzestrzegania minimalnych norm, jednakże bliżej tego zarzutu nie konkretyzuje, ograniczając się do stwierdzenia iż stan roślinności nie wskazuje na brak wykonywania czynności agrotechnicznych.

Zważając więc na fakt, iż Skarżąca nie zgłosiła zastrzeżeń do doręczonego jej raportu, a w skardze kasacyjnej nie uszczegółowiła podnoszonego zarzutu, uznać należy, iż zarzut ten nie jest uzasadniony. Jak bowiem wynika z dokumentacji zdjęciowej brak jest podstaw do podważenia ustaleń dokonanych przez organ w toku kontroli.

Nie uzasadniony okazał się również zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenie z dnia 14 marca 2007 r.) poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie.

Zważyć bowiem należy, że rozporządzenie z dnia 14 marca 2007 r. określa warunki kadrowe, techniczne jakie należy spełniać aby móc przeprowadzać kontrole, ale dotyczy wyłącznie zewnętrznych jednostek organizacyjnych, którym może zostać powierzone przeprowadzenie kontroli, a nie pracowników zatrudnionych w Agencji. Natomiast kontrola u Skarżącej została przeprowadzona przez pracowników Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Jednocześnie należy podkreślić, iż Sąd nie dokonywał wykładni, czy też nie stosował wskazanych w przedstawionym zarzucie przepisów.

W ramach podstawy określonej zarówno w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jak również w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Skarżący sformułował zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegający na nieprawidłowym ustaleniu powierzchni użytków rolnych w oparciu o system informatyczny określony w art. 17 rozporządzenia nr 73/2009, który to przepis nie pozwala na określenie powierzchni uprawnionej do płatności na 2012r. w oparciu o dokumentację zdjęciową wykonaną w 2010r., a także naruszenia art. 17 i art. 18 rozporządzenia nr 73/2009 polegający na ich błędnej wykładni, wskazującej, iż pozwalają one na posługiwanie dokumentacją zdjęciową ( ortofotomapy) wykorzystaną do określenia powierzchni użytków rolnych, nie pochodzącą z okresu który jest objęty weryfikacją systemową.

Wskazać należy przy tym, iż jak wynika z zgromadzonego materiału dowodowego, Dyrektor ARiMR rozstrzygając sprawę oparł się nie tylko o dane wypływające z systemu identyfikacji działek rolnych, ale również na zebranym w toku postępowania materiale dowodowym m.in. w wyniku dokonanej kontroli, co czyni niezasadnym zarzut oparcia się jedynie o informację pochodząca z systemu.

Należy wskazać, iż zgodnie z art. 17 rozporządzenia nr 73/2009, iż system identyfikacji działek rolnych (LPIS) ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000. Stosownie do art. 18 ust. 1 tego rozporządzenia ustanawia się system identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności pozwalający na weryfikację uprawnień oraz kontrole krzyżowe z wnioskami o pomoc i systemem identyfikacji działek rolnych. System, o którym mowa w ust. 1, pozwala na bezpośrednie i natychmiastowe zapoznanie się, poprzez właściwy organ państwa członkowskiego, z danymi dotyczącymi co najmniej czterech kolejnych poprzednich lat kalendarzowych (ust. 2). Podkreślić należy przy tym, iż system o którym mowa w art. 18 w/w rozporządzenia jest elektronicznym rejestrem który zapewnia skuteczną identyfikowalność uprawnień do płatności np. w odniesieniu do posiadacza, daty ustalenia uprawnienia, itp. Skarżący natomiast formułując powyższe zarzuty skoncentrował się na wadliwym jego zdaniem, określeniu powierzchni użytków rolnych w 2012r. w oparciu o dokumentację zdjęciową dotyczącą tej powierzchni pochodząca z 2010r. Sposób ujęcia powyższych zarzutów, pozwala na ich łączne rozpoznanie.

Tak więc, w art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 jako podstawę utworzenia systemu identyfikacji działek rolnych wskazano mapy lub dokumenty ewidencji gruntów albo innych danych kartograficznych. System identyfikacji wykorzystuje również techniki skomputeryzowanego systemu informacji geograficznej a w tym ortoobrazów lotniczych, satelitarnych.

System ten wchodzi w skład systemu administrowania i kontroli (zwanego systemem zintegrowanym), który musi być prowadzony przez każde państwo członkowskie (art. 14 i art. 15 rozporządzenia 73/2009). Obejmuje on skomputeryzowaną bazę danych, system identyfikacji działek rolnych, system identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności, wnioski o pomoc, zintegrowany system kontroli, jednolity system rejestrowania tożsamości każdego rolnika, który składa wniosek o pomoc.

Podkreślić przy tym należy, że na państwa członkowskie nałożono obowiązek przeprowadzenia kontroli administracyjnej wniosków o przyznanie pomocy celem zweryfikowania warunków kwalifikowalności do uzyskania tej pomocy (art. 20 ust. 1 rozporządzenia 73/2009). Kontrole administracyjne, zgodnie z art. 28 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 służą wykrywaniu nieprawidłowości, w szczególności poprzez stosowanie narzędzi informatycznych.

Wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej, w tym Polska zobowiązane są do ustanowienia zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (ZSZiK), w tym do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS) ustanowionego na podstawie map lub dokumentów, przy wykorzystaniu skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS) tj. obrazów lotniczych lub satelitarnych. System informacji geograficznych (GIS) pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności. Zintegrowany system kontroli i opiera się na bazie danych działek referencyjnych - działek odniesienia, którymi w przypadku systemu polskiego są przetworzone na potrzeby dopłat powierzchniowych, dane z ewidencji gruntów i budynków (EGiB). Przyjęte zasady ustalania powierzchni kwalifikowanych do płatności w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wynikają wprost z przepisów unijnych.

Rolą tego systemu jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma/ powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat (PEG). Powyższych ustaleń dokonuje się na ortofotomapie cyfrowej. Podkreślić należy, iż nie można dokonywać żadnych płatności do powierzchni wykraczających poza działkę referencyjną, której powierzchnia ma być wyznaczona przy wykorzystaniu technologii GIS opartej na obrazie ortofotomapy.

Natomiast maksymalną powierzchnię referencyjną (PEG) określoną w systemie LPIS dla danej działki referencyjnej stanowią grunty rolne spełniające kryteria określone w art. 124 ust. 2 Rozporządzenia 73/2009. Zatem kontrole administracyjne są prowadzone w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wyznaczone na podstawie ortofotomapy oraz materiał graficzny, na którym rolnik zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej.

Podkreślić należy jednocześnie, że w myśl art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, do celów przyznania pomocy w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej kwalifikują się wszystkie działki rolne spełniające kryteria przewidziane w ust. 1 oraz działki rolne obsadzone zagajnikami o krótkiej rotacji (kod CN ex 0602 90 41), które były utrzymane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r.

Tak więc jedynie obszar użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r. może być objęty systemem dopłat unijnych. Wskazana data 30 czerwca 2003 r. jest bowiem datą stałą narzuconą warunkami prawa unijnego określonymi w art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009. Obszar powierzchni użytków rolnych objętego systemem jednolitej płatności obszarowej dla każdego nowego państwa członkowskiego został bowiem ściśle określony, o czym stanowią przepisy art. 122, art. 123 i art. 124 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009. Dla Polski, powierzchnia użytków rolnych objętych systemem jednolitych dopłat obszarowych, o której mowa w art. 124 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009 wynosi 14.000 tys. ha, co wynika z załącznika VIII do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1121/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 w odniesieniu do systemów wsparcia dla rolników, ustanowionych w jego tytułach IV i V (Dz.U.UE.L.2009.316.27; dalej: rozporządzenie nr 1121/2009). Jest to wielkość powierzchni użytków rolnych, która z jednej strony stanowi element (obok rocznej puli środków finansowych) służący do obliczenia jednolitej płatności obszarowej dla każdego z nowych państw członkowskich, a z drugiej jest to maksymalny obszar do którego państwo członkowskie może przyznać płatności w danym roku.

Z powyższych względów ortofotomapa jest jedynym prawnie dostępnym instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności. Należy jednocześnie zauważyć, iż definicja gruntów rolnych kwalifikujących się do płatności bezpośrednich wynikająca z przepisów wspólnotowych (art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009) nie jest tożsama z powierzchnią użytków rolnych, które są definiowane w Ewidencji Gruntów i Budynków (EGiB). Z powyższego względu powierzchnie użytków rolnych określone w systemie EGiD nie mogą stanowić powierzchni referencyjnej.

Należy także zauważyć, iż system identyfikacji działek rolnych nie jest całkowicie oderwany od danych wskazanych w EGiB. Jednym z elementów bazy danych systemu identyfikacji działek rolnych są bowiem dane wektorowe granic działek ewidencyjnych pozyskane od starostów, organów prowadzących EGiB lub zostały opracowane przez wykonawców zewnętrznych wyłonionych w postępowaniach przetargowych prowadzonych przez ARiMR oraz Główny Urząd Geodezji i Kartografii, na podstawie map ewidencyjnych prowadzonych w formie analogowej. Dane wektorowe granic działek ewidencyjnych są następnie weryfikowane w oparciu o ortofotomapę cyfrową, wykonaną w tym samym układzie współrzędnych płaskich prostokątnych pozwalającą na prawidłowe wyznaczenie powierzchni uprawnionych do dopłat oraz powierzchni nieuprawnionych do dopłat (grunty trwale lub czasowo wyłączone z produkcji rolniczej).

Natomiast ortofotomapa cyfrowa, czyli zdjęcie powierzchni ziemi wykonane z samolotu lub satelity i przetworzone do postaci metrycznej, jest opracowaniem geodezyjnym wykonywanym zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ortofotomapy cyfrowe pozyskiwane są w trybie art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.), po wykonaniu podlegają przekazaniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (zasobu centralnego), i są gromadzone w Centralnym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, stanowiącego własność Skarbu Państwa. Należy podkreślić, iż ortofotomapy cyfrowe wykonane są w układzie współrzędnych płaskich prostokątnych "1992", tj. państwowym systemem odniesień przestrzennych, i stanowią najlepsze ogólnie dostępne źródło dokonywania pomiarów powierzchni oraz interpretacji w zakresie zagospodarowania gruntami i ich użytkowania, tj. stanowią podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki.

Należy wskazać również na wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 kwietnia 2014 r., C-485/12 w sprawie Maatschap T. van Oosterom en A. van Oosterom-Boelhouwer przeciwko Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, w którym ETS nie zakwestionował możliwości weryfikacji danych zawartych we wniosku wyłącznie w oparciu o dane informatyczne oparte na zdjęciach lotniczych. W uzasadnieniu ETS stwierdził, że z art. 17 Rozporządzenia 73/2009 wynika, że fotointerpretacja obrazów satelitarnych lub zdjęć lotniczych również może służyć do ustalenia powierzchni kwalifikującej się do pomocy w ramach kontroli administracyjnych. Ze względu na złożoność zintegrowanego systemu i na fakt, że kontrole administracyjne w odróżnieniu od kontroli na miejscu, które mogą być przeprowadzone za pomocą prób kontrolnych, muszą dotyczyć wszystkich wniosków o pomoc, korzystanie ze środków technicznych i odpowiednich metod kontrolnych jest bowiem niezbędne, aby móc skutecznie rozpatrywać dużą liczbę wniosków.

W tym stanie rzeczy, zważając na to, iż system identyfikacji działek rolnych jest tworzony na podstawie map i dokumentów, przy wykorzystaniu sytemu informacji geograficznej oraz opiera się na bazie działek referencyjnych ( upoważnionych do dopłat na dzień 30 czerwca 2003r.), jak również ze względu na to, iż dane w tym systemie są okresowo weryfikowane, jedynie celem ewentualnego skorygowania powierzchni gruntów, zasadne było oparcie się na informacjach systemowych z 2010r. dla potrzeb określenia powierzchni użytków rolnych w 2012r.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę oddalił, o kosztach orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art.. 205 § 2 p.p.s.a.