Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 409/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2007-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Asesor WSA Irena Szczepkowska Protokolant Ewa Rychcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2007 r. sprawy ze skargi R. L. oraz M. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasadza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących R. L. oraz M. Z. kwotę 740 zł. (słownie: siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", po rozpatrzeniu wniosku Z. C. z dnia 1 grudnia 1994 r., zezwolił na użytkowanie budynku położonego przy ul. "[...]" w A pod warunkiem wykonania elewacji budynku, przyłącza deszczowego i ogrodzenia terenu do dnia 30 października 1996 r. oraz wyłączył z użytkowania balkony do czasu wykonania balustrad. Organ administracji podał w uzasadnieniu, że wnioskodawczyni rozpoczęła budowę domu mieszkalnego na podstawie pozwolenia na budowę nr "[...]" z dnia "[...]", według projektu, który przewidywał rozbudowę domu do granicy działki. Na dzień wydania decyzji inwestorka zrealizowała obiekt powiększając w stosunku do projektu pierwotnego piętro budynku o dodatkowy pokój nad garażem, co jednak zostało uwzględnione w złożonej dokumentacji powykonawczej. Wywiódł ponadto, że w sprawie nie miały zastosowania przepisy art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 37 Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r., gdyż nie została spełniona żadna przesłanka obligująca do orzeczenia nakazu rozbiórki.

Po rozpatrzeniu odwołania W. P., Wojewoda A decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wywiódł w uzasadnieniu, że przedłożony przez inwestorkę dziennik budowy nie może być traktowany jako dokument w rozumieniu art. 57 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r., gdyż dokonane w nim zapisy nie odzwierciedlają rzeczywistego stanu robót. Ponadto podniósł brak wymaganego powołanym przepisem oświadczenia kierownika budowy. W tej sytuacji, zdaniem Wojewody A, organ pierwszej instancji powinien był odmówić pozwolenia na użytkowanie. Ponadto w protokole z dnia 7 marca 1995 r. brak jest potwierdzenia zgodności wykonania przedmiotowego obiektu z pozwoleniem na budowę. Fakt taki nie wynika również z załączonej inwentaryzacji budowlanej opracowanej w listopadzie 1994 r. przez spółkę cywilną A. Organ pierwszej instancji nie był zatem uprawniony do ustalenia terminu wykonania określonych w decyzji robót budowlanych. Wyłączenie balkonów z użytkowania do czasu wykonania balustrad narusza zaś art. 5 Prawa budowlanego, ponadto brak balustrad powinien również skutkować odmową udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

Wyrokiem z dnia 13 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 2435/95, Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku, uwzględniając skargę W. P., uchylił decyzję Wojewody A z dnia "[...]", nr "[...]". Sąd stwierdził brak w sprawie przesłanek do umorzenia postępowania organu pierwszej instancji, gdyż o wydanie decyzji zezwalającej na użytkowanie obiektu budowlanego zwróciła się strona mająca słuszny interes w rozstrzygnięciu o istocie sprawy, a ponadto orzekanie w tym przedmiocie uzasadnione jest interesem społecznym i powinnościami organów nadzoru nad stosowaniem prawa budowlanego. Obowiązek rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy wynika również z art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Wojewoda A decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu powołał argumenty uprzednio wskazane w decyzji z dnia "[...]", nr "[...]".

W dniu 5 listopada 1996 r. M. Z., R. L. i A. C. zwrócili się (jako właściciele budynku położonego w A przy ul. "[...]" do Prezydenta Miasta o zezwolenie na użytkowanie przedmiotowej nieruchomości. Podali, że zostały wykonane wszystkie obowiązki nałożone decyzją tego organu z dnia "[...]", ponadto organ dysponuje inwentaryzacją powykonawczą z listopada 1994 r., a powiadomione stosownie do art. 56 Prawa budowlanego organy nie zgłosiły sprzeciwu do użytkowania tego budynku. Do wniosku załączono wymagane oświadczenie kierownika budowy. Natomiast pismem z dnia 17 października 2001 r. R. L. zwróciła się ponownie o wydanie zgody na użytkowanie budynku, o którym mowa w piśmie z dnia 5 listopada 1996 r.

R. L. wnioskiem z dnia 8 listopada 2004 r. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta A o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego - wykusza w poziomie pierwszego piętra wybudowanego w budynku mieszkalnym w A przy ul. "[...]".

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta A decyzją nr "[...]" z dnia "[...]", działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), nakazał R. L. i M. Z., właścicielkom budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w A przy ul. "[...]", wykonać i przedłożyć inwentaryzację budowlaną przedmiotowej inwestycji oraz orzeczenie techniczne wykonanych elementów konstrukcyjnych budynku w celu doprowadzenia tej inwestycji do stanu zgodnego z prawem i warunkami technicznymi. Organ ustalił termin wykonania nałożonych obowiązków do dnia 28 lutego 2005 r. pod rygorem zastosowania środków egzekucyjnych w administracji oraz zobligował właścicielki do wystąpienia na podstawie art. 55 Prawa budowlanego o zezwolenie na użytkowanie po wykonaniu nałożonych decyzją obowiązków.

Postanowieniem z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta A zawiesił postępowanie w sprawie uzyskania zezwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku, z uwagi na prowadzone przez Prezydenta Miasta postępowanie w sprawie uchylenia pozwolenia na budowę z dnia 12 maja 1985 r. Organ nadzoru budowlanego podjął postanowieniem z dnia "[...]" zawieszone postępowanie, gdyż decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" Prezydent Miasta stwierdził wygaśnięcie swojej decyzji z dnia "[...]", nr "[...]".

Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2006 r., sygn. akt SAB/Ol 90/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpatrzeniu sprawy ze skargi D. P., zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta A do wydania orzeczenia w sprawie wszczętej w dniu 14 grudnia 1994 r. o pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego położonego przy ul. "[...]" w A w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd stwierdził, że do dnia orzekania nie zostało zakończone postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, którego budowa rozpoczęta została na podstawie pozwolenia z 17 stycznia 1985 r. Nie podzielił poglądu, iż następcy prawni inwestorów – Z. i L. C. dokonali skutecznego zgłoszenia tej inwestycji do użytkowania w dniu 5 listopada 1996 r. na podstawie art. 54 prawa budowlanego, ponieważ w tym przedmiocie toczyło się już postępowanie administracyjne nie zakończone ostatecznie aktem administracyjnym. Wskazał, że konieczność ponownego rozpatrzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta A sprawy wszczętej w dniu 14 grudnia 1994 r. na skutek wniosku Z. C. z dnia 1 grudnia 1994 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, zbiegła się z ponowionym przez następców prawnych inwestorów wnioskiem

o zgłoszenie budynku do użytkowania. Zwrócił też uwagę na okoliczność związania organów administracji wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 1996 r., w którym Sąd przesądził o potrzebie ponownego zbadania okoliczności dotyczących wydanego pozwolenia na użytkowanie obiektu przy ul. "[...]" w A.

Decyzją Nr "[...]" z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta A, na podstawie art. 54 w związku z art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), zgłosił sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania rozbudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. "[...]" w A. W uzasadnieniu organ podał, że w wyniku przeprowadzonych w dnu 23 listopada 2006 r. oględzin przedmiotowego budynku ustalono istnienie odstępstw do warunków pozwolenia na budowę z dnia 17 stycznia 1985 r. Polegały one na braku schodów zewnętrznych z poziomu terenu do piwnicy, wykonaniu kuchni w miejscu projektowanej łazienki na parterze budynku, wykonaniu schodów z poziomu parteru na piętro na zewnątrz budynku zamiast schodów wewnętrznych, nadbudowaniu dodatkowego pomieszczenia (pokój) nad garażem, przez co zwiększono powierzchnię użytkową budynku o 30,10 m², wykonaniu schodów wewnętrznych z poziomu piętra na poddasze, na którym znajduje się dodatkowy pokój o pow. 18,80 m² oraz wybudowaniu wykusza od strony elewacji zachodniej, przez co zwiększono powierzchnię budynku na piętrze o 5,5 m². Według oświadczenia strony roboty budowlane zakończono w 1994 r., poza robotami budowlanymi w zakresie realizacji wykusza i pokoju na poddaszu. Organ wskazał, że treść założonego w dniu 22 maja 1985 r. dziennika budowy potwierdza realizację rozbudowy budynku niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę. Ponadto w trakcie prowadzonego postępowania inwestor nie przedstawił oświadczenia kierownika budowy, protokołu badań i sprawdzeń, inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, czym nie wypełnił wymogów formalnych wynikających z art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego. Po przeanalizowaniu przebiegu rozbudowy i sposobu wykonania przedmiotowego budynku oraz w świetle art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego stwierdził, że roboty te były prowadzone "w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę", co uzasadnia wniesienie sprzeciwu co do przystąpienia do użytkowania rozbudowanego budynku.

W złożonym odwołaniu pełnomocnik R. L. i M. Z. przedstawił przebieg postępowań administracyjnych dotyczących rozbudowy budynku przy ul. "[...]" w A oraz uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie. Zarzucił, że w zaskarżonej decyzji brak jest pojęcia "istotne odstępstwo" od warunków pozwolenia na budowę, a także nie przytoczono szczegółowych motywów, dla których organ uznał ustalone odstępstwa za istotne. Pełnomocnik stwierdził, że w sprawie nie można posługiwać się sformułowaniem "samowola budowlana" odnośnie do budynku położonego przy ul. "[...]" w A. Wskazał ponadto, że niezasadne było wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o przepis dotyczący wstrzymania prowadzonych robót budowlanych, skoro prace budowlane zostały zakończone wiele lat przed jej wydaniem. Przedmiotem rozstrzygnięcia powinna być kwestia wyrażenia zgody na użytkowanie, a nie ocena czy budynek stanowi samowolę budowlaną, gdyż zostało to już wcześniej rozstrzygnięte. Zarzucił ponadto, że organ pierwszej instancji pominął własną decyzję nr "[...]" z dnia "[...]", nakazującą stronom wykonanie i przedłożenie określonych dokumentów w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem i warunkami technicznymi. Obowiązki te zostały wykonane przez odwołujące się w zakreślonym terminie. W tej sytuacji, w ocenie pełnomocnika, wydanie zaskarżonej decyzji narusza naczelne zasady procedury administracyjnej, w szczególności zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa

i wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien był sprawdzić wykonanie obowiązków nałożonych decyzją nr "[...]" i wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Zarzucił też organowi nieznajomość materiału dowodowego, gdyż zrealizowanie wykusza – wskazane jako jedno z uchybień- nastąpiło na podstawie pozwolenia na budowę z dnia "[...]", nr "[...]". Pełnomocnik stwierdził ponadto wielokrotne naruszenie przepisów proceduralnych, w szczególności art. 73 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie zapewnienie dostępu stronom do akt sprawy.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wywiódł w uzasadnieniu, że inwestor po dokonaniu rozbudowy budynku mieszkalnego i garażu na podstawie decyzji z dnia "[...]" zobowiązany był do zgłoszenia po rozbudowie obiektu do użytkowania. Wobec powyższego na podstawie art. 54 i art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego inwestor zobowiązany był zawiadomić właściwy organ o zakończeniu budowy i przedstawić określone dokumenty. Organ pierwszej instancji dokonując oceny prawidłowości i kompletności dokumentów stwierdził brak oświadczenia kierownika budowy, protokołu badań i sprawdzeń oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. Organ ten nie wezwał strony do uzupełnienia wniosku, gdyż na podstawie protokołu z oględzin z dnia 23 listopada 2006 r. stwierdził, że zgłoszony budynek został wykonany z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na rozbudowę. W tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta A zobowiązany był ustawą – Prawo budowlane do wydania zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska zawartego w odwołaniu dotyczącego skutków adnotacji o uzgodnieniu zmian. Wskazał, że zgodnie z pismem z dnia 26 sierpnia 1986 r., nr "[...]" akceptowana koncepcja rysunku elewacji nie stanowi podstawy do wykonania takiego zakresu robót. Wywiódł, że stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w sprawie doprowadzenia robót budowlanych prowadzonych przy budowie piętra nad garażem do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym pozostaje bez wpływu na fakt, że ta budowa była wykonana niezgodnie z pozwoleniem na rozbudowę z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził ponadto, że prawomocne orzeczenie w przedmiotowej sprawie pozwoli na kontynuowanie postępowania naprawczego, w którym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta A wydał decyzje z dnia "[...]". Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 73 Kodeksu postępowania administracyjnego zauważył, że w aktach sprawy brak jest dowodu potwierdzającego występowanie odwołujących się z wnioskiem o umożliwienie przeglądania akt sprawy. Fakt taki miał miejsce dopiero po wydaniu zaskarżonej decyzji.

W złożonej skardze pełnomocnik R. L. i M. Z. zarzucił ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr WINB "[...]", rażące naruszenie art. 54 Prawa budowlanego przez wydanie decyzji o sprzeciwie po upływie 14 dni i w sytuacji, gdy toczyło się już postępowanie wszczęte na wniosek stron w sprawie uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu oraz rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez wydanie decyzji sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania w sytuacji, gdy postępowanie to toczyło się na skutek wniosku Z. C. z dnia 1 grudnia 1994 r. w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu, jak również art. 10 w związku z art. 73 Kodeksu postępowania administracyjnego przez uniemożliwienie stronom dostępu do akt sprawy w takcie prowadzonego postępowania i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik stwierdził, że w sprawie toczyły się trzy postępowania: z wniosku Z. i L. C. z dnia 5 listopada 1996 r. w trybie art. 54 Prawa budowlanego, nie zakończone żadnym orzeczeniem, z wniosku Z. C. z dnia 1 grudnia 1994 r. dotyczące udzielenia pozwolenia na użytkowanie w oparciu o art. 55 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 59 ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego oraz postępowanie prowadzone w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, w którym strony złożyły wszystkie wymagane prawem dokumenty i złożyły wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Stwierdził, że już minął termin na zgłoszenie sprzeciwu na podstawie art. 54 Prawa budowlanego. Wywiódł ponadto, że postępowanie z wniosku z dnia 5 listopada 1996 r. powinno być umorzone jako bezprzedmiotowe z uwagi na wcześniej złożony wniosek przez Z. C. w dniu 1 grudnia 1994 r. i toczące się na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego postępowanie legalizacyjne oraz zmianę stanu faktycznego sprawy. Pełnomocnik podniósł ponadto, że decyzje organów obu instancji kończą postępowanie wszczęte przez Z. C. w dniu 1 grudnia 1994 r. w sprawie wyrażenie zgody na użytkowanie budynku mieszkalnego położonego przy ul. "[...]" w A, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, że postępowanie w sprawie zgłoszenia obiektu do użytkowania nastąpiło na skutek wniosku Z. i L. C. z dnia 5 listopada 1996 r. Takie pomieszanie materii w trybie art. 54 Prawa budowlanego z postępowaniem wszczętym w trybie art. 59 tej ustawy może skutkować nieważnością postępowania stosownie do art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organy nie są bowiem uprawnione do badania wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, lecz tego czy zaistniały przesłanki do zgłoszenia sprzeciwu lub umorzenia postępowania w oparciu o wniosek z dnia 5 listopada 1996 r. Jeżeli istniała wątpliwość organów co do przedmiotu obu wniosków, to należało ją usunąć w toku postępowania. Pełnomocnik zarzucił ponadto brak precyzyjnego rozstrzygnięcia, co może stanowić podstawę zarzutu z art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Pełnomocnik skarżących nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, iż w pierwszej kolejności należy zakończyć postępowanie naprawcze na podstawie decyzji nr "[...]". Stwierdził, że zasadnym byłoby połączenie wszelkich postępowań dotyczących przedmiotowej nieruchomości w jednym postępowaniu, w którym organ właściwy mógłby odnieść się do całokształtu zagadnienia, za czym przemawia tożsamość podmiotowa i przedmiotowa wszystkich trzech postępowań. Podtrzymał ponadto zarzut naruszenia art. 73 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż w toku postępowania odmówiono stronom przeglądania akt oraz sporządzania z nich notatek i odpisów i dopiero na skutek pisemnego wystąpienia z dnia 5 grudnia 2006 r. organ pierwszej instancji te akta udostępnił. Udostępnienie akt na pisemny wniosek nie spełnia w ocenie pełnomocnika standardów z art. 10 w związku z art. 73 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Poinformował, że rozpatrując odwołanie badał sprawę wyłącznie co do faktów mających wpływ na wydanie decyzji – sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania rozbudowanego budynku mieszkalnego położonego przy ul. "[...]" w A. Organy administracji w toku postępowania mogą bowiem zajmować się tylko zagadnieniami związanymi z toczącym się postępowaniem. Przeciwne działanie naruszyłoby przepisy prawa. Fakty podniesione w skardze były znane organowi przed wydaniem zaskarżonej decyzji, gdyż wynikają z obszernego materiału dowodowego zebranego w sprawie i zostały wzięte pod uwagę przy wydaniu tej decyzji. Poinformował również, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta A doręczał stronom wszelkie pisma i rozstrzygnięcia wydane w przedmiotowej sprawie. Strony brały udział w oględzinach w dniu 23 listopada 2006 r. i mogły wnosić do protokołu uwagi i zastrzeżenia. Udostępniono im również akta sprawy w celu ich przejrzenia, sporządzenia notatek i odpisów zgodnie z art. 73 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Inwestor został powiadomiony o swoich prawach w piśmie z dnia 5 grudnia 2006 r. Nie doszło w ocenie organu odwoławczego do naruszenia lub ograniczenia praw strony w tym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) wojewódzki sąd administracyjny właściwy jest do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Decyzja taka zgodna jest z prawem jeżeli odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. W związku z tym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 powołanej ustawy.

W niniejszej sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia takiego naruszenia.

Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika, że budynek mieszkalny położony w A przy ul. "[...]" został rozbudowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 17 stycznia 1985 r., nr "[...]". Do istniejącego budynku dobudowano nowy segment o tych samych gabarytach, co budynek istniejący, przebudowano funkcję podziemia, przyziemia i poddasza oraz dobudowano garaż. Ponadto Inwestorzy wybudowali dodatkowy pokój nad garażem, nie ujęty powyższym pozwoleniem na budowę.

Po rozbudowie, wnioskiem z dnia 1 grudnia 1994 r. Z. C. zgłosiła ten obiekt do użytkowania. Wprawdzie Prezydent Miasta decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", zezwolił na użytkowanie przedmiotowego budynku pod warunkiem wykonania wskazanych w decyzji robót budowlanych w terminie do 30 października 1996 r., wyłączając jednocześnie balkony z użytkowania do czasu wykonania balustrad, jednakże decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody A z dnia "[...]", nr "[...]", a postępowanie organu pierwszej instancji umorzono.

Decyzję Wojewody z dnia "[...]" uchylił następnie Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku (wyrok z dnia 13 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 2435/95). Sąd stwierdził, że w stanie faktycznym sprawy istniał obowiązek orzeczenia co do istoty sprawy z uwagi m.in. na interes prawny inwestora oraz treść art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy kolejną decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia "[...]" w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po tej dacie organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji nie wydał żadnego aktu administracyjnego, który zakończyłby toczące się postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego położonego w A przy ul. "[...]".

Następnie budynek ten został zgłoszony w dniu 5 listopada 1996 r. do Urzędu Miejskiego do użytkowania przez M. Z., R. L. i A. C., następców prawnych inwestorów Z. i L. C.

Z akt administracyjnych wynika również, że budynek przy ul. "[...]" w A uległ dalszej przebudowie, gdyż w 2002 r. został wybudowany wykusz w poziomie pierwszego piętra,

a R. L. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta A z wnioskiem z dnia 8 listopada 2004 r. o wydanie pozwolenia na użytkowanie tego obiektu budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2006 r., sygn. akt SAB/Ol 90/05, zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta A do wydania orzeczenia w sprawie wszczętej w dniu 14 grudnia 1994 r. o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania wyroku wraz z aktami sprawy. W wyroku tym Sąd uznał, że zgłoszenie następów prawnych inwestorów z dnia 5 listopada 1996 r. rozbudowanego budynku do użytkowania na podstawie art. 54 Prawa budowlanego było bezskuteczne, gdyż w tym przedmiocie toczyło się postępowanie administracyjne nie zakończone ostatecznym aktem administracyjnym i nadal istnieje konieczność rozstrzygnięcia tej sprawy aktem administracyjnym. Sąd wskazał ponadto, że obowiązek ten wynika także z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 1996 r., w którym przesądzono

o potrzebie ponownego zbadania okoliczności dotyczących wydanego pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku.

Po otrzymaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2006 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta A wydał na podstawie art. 54 w związku z art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego decyzję Nr "[...]" z dnia "[...]" – sprzeciw w sprawie przestąpienia do użytkowania rozbudowanego budynku. Decyzję tę organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzją z dnia "[...]", nr "[...]".

Należy stwierdzić, że w stanie faktycznym i prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji zgłoszenie sprzeciwu nastąpiło z naruszeniem art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), które miało wpływ na wynik sprawy.

Jak już wyżej wskazano Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na obowiązek wydania decyzji z uwagi na treść art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Wojewody A z dnia "[...]".

Wyrok ten na mocy art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 i Nr 104 z późn. zm.) wiązał Prezydenta Miasta oraz Wojewodę A, którzy do końca 1998 r. byli właściwi do rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto wiąże on nadal organy orzekające obecnie w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego położonego w A przy ul "[...]". Właściwość rzeczowa Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta A rozpoczęła się bowiem z dniem 1 stycznia 1999 r., gdyż na skutek wprowadzonej ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 z późn. zm.) reformy administracyjnej kraju zmieniła się struktura organów nadzoru architektoniczno-budowlanego. Na mocy tego aktu dokonano rozdziału kompetencji pomiędzy organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. Ponadto na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) przeniesiono

z dniem 11 lipca 2003 r. do właściwości organów nadzoru budowlanego kompetencje

w zakresie zgłoszenia do użytkowania obiektu budowlanego oraz wydawania decyzji

o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego.

Należy też zauważyć, że zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Przez pojęcie oceny prawnej należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku

z rozpoznawaną sprawą. Jednakże związanie oceną prawną, o jakim mowa w art. 99, ma swoje granice. Przepis ten nie może znaleźć zastosowania w przypadku zmiany stanu prawnego, co powodować będzie konieczność dokonania przez organ administracyjny nowych, samodzielnych ocen prawnych określonego stanu faktycznego. Podobnie zmiany w stanie faktycznym sprawy mogą powodować nieaktualność i co za tym idzie ustanie mocy wiążącej uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2005 r., sygn. akt OSK 1944/04, LEX nr 194726).

Powołany wyżej przepis art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego obligował organ nadzoru budowlanego do odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego

w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1, w art. 57 lub art. 58 tej ustawy., tj. gdy stwierdzono niezgodność wykonania obiektu z warunkami zabudowy

i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, nieuporządkowanie terenu budowy lub gdy inwestor nie dołączył wszystkich wymaganych dokumentów bądź

w określonym terminie nie zawiadomił właściwego organu o zakończeniu robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia.

W aktualnym stanie prawnym przepis art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) stanowi, że właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4. Przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio.

Nadal istnieje więc obowiązek odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku stwierdzenia przez właściwy organ prowadzenia budowy niezgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przypadku niespełnienia wymagań formalnych określonych w art. 57 ust. 1 - 4. Jednakże podkreślenia wymaga, że stwierdzenie nieprawidłowości w prowadzeniu budowy powoduje obowiązek wszczęcia i przeprowadzenia - stosownie do stwierdzonych naruszeń - postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Ewentualne udzielenie pozwolenia na użytkowanie uzależnione jest w takim przypadku od usunięcia wskazanych nieprawidłowości i pozytywnego wyniku ponownie przeprowadzonej kontroli. W przypadku zaś nieprzedstawienia wymaganych dokumentów załączanych do wniosku zastosowanie ma art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wobec powyższego, skoro organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji został zobligowany do zakończenia wszczętego wnioskiem z dnia 1 grudnia 1994 r. postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku przy ul. "[...]" w A, to

w stanie faktycznym sprawy orzeczeniem kończącym to postępowanie nie mógł być sprzeciw przewidziany w art. 54 Prawa budowlanego.

Rozumowanie powyższe nie stoi w sprzeczności z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2006 r., w którym Sąd, stwierdzając bezczynność organu, zobowiązał Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego dla miasta A do wydania orzeczenia w sprawie wszczętej 14 grudnia 1994 r. o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego budynku. Z uzasadnienia powyższego wyroku wynika jedynie konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji i zakończenia postępowania wydaniem stosownego aktu administracyjnego przy czym sąd nie przesądził o tym jakiego rodzaju rozstrzygnięcie ma zapaść.

Należy zauważyć, że wskazane wyżej postępowanie naprawcze w trybie art. 51 Prawa budowlanego ma na celu przywrócenie stanu zgodności z prawem. W zależności od stwierdzonych uchybień organ może albo negatywnie ustosunkować się do dalszego prowadzenia robót budowlanych, albo podjąć rozstrzygnięcie pozytywne, umożliwiające doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. W pierwszym przypadku właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzednie(art. 51 ust. 1 pkt 1). Decyzja taka ma charakter wyjątkowy i powinna być podejmowana tylko w przypadku niemożności doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem (S. Serafin, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006,

s. 392 oraz Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2005, s. 142).

W pozostałych przypadkach, kiedy roboty budowlane były wykonywane zgodnie z przepisami i zasadami sztuki budowlanej, nawet bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, ustawodawca umożliwia inwestorowi doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. W tym celu organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, określając termin ich wykonania (art. 51 ust. 1 pkt 2) albo w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian (art. 51 ust. 1 pkt 3).

W stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy postępowanie naprawcze zostało wszczęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta A decyzją nr "[...]" z dnia "[...]". Postępowaniem tym objęto całą przebudowę budynku mieszkalnego położonego przy ul. "[...]" w A. Organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016

z późn. zm.) nakazał bowiem R. L. i M. Z. w ustalonym tą decyzją terminie wykonać

i przedłożyć inwentaryzację budowlaną przedmiotowego budynku mieszkalnego oraz orzeczenie techniczne wykonanych elementów konstrukcyjnych budynku w celu doprowadzenia tej inwestycji do stanu zgodnego z prawem i warunkami technicznymi. Strony zostały także zobowiązane do wystąpienia na podstawie art. 55 Prawa budowlanego o zezwolenie na użytkowanie tego budynku po wykonaniu nałożonych decyzją obowiązków.

W dniu 14 lutego 2005 r. R. L. złożyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta A wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie powyższego budynku mieszkalnego załączając wymienione w tym piśmie dokumenty.

Należy ponadto zauważyć, że postępowanie naprawcze prowadzone na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego musi być zakończone wydaniem decyzji przez właściwy organ. Ustawodawca przesądził bowiem w ust. 4 tego artykułu, że po upływie wyznaczonego terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie nałożonych uprzednio obowiązków i odpowiednio wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Jednocześnie organ nakłada obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Jeżeli natomiast nałożone obowiązki nie zostały wykonane, to organ nadzoru – w zależności od stopnia zaawansowania robót i ich charakteru – wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo decyzję doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5).

Uwzględniając, że prowadzone jest przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta A w trybie art. 51 Prawa budowlanego postępowanie naprawcze, którym objęto wszystkie wybudowane bez pozwolenia na budowę części budynku, także z tego względu zasadnym było uchylenie decyzji nr "[...]" z dnia "[...]" oraz utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego. Wobec powyższego nadal istnieje konieczność wydania rozstrzygnięcia w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku położonego w A przy ul. "[...]". Wynika to z faktu wszczęcia i prowadzenia postępowania naprawczego, które musi zakończyć się wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 lub ust. 5 Prawa budowlanego.

Sąd zauważa, że niezależnie od powyższego zgłoszenie sprzeciwu decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" nastąpiło z naruszeniem art. 54 Prawa budowlanego. Powołany przepis stanowi, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.

Należy zauważyć, że termin określony w cytowanym art. 54 jest terminem prawa materialnego. Powyższe oznacza, że w tym okresie może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków materialnoprawnych jednostki. Uchybienie terminu materialnego powoduje zaś wygaśnięcie tego rodzaju praw lub obowiązków. Zatem tylko w zakreślonych w art. 54 Prawa budowlanego ramach czasowych organ nadzoru budowlanego mógł korzystać

z przysługujących mu kompetencji, tj. zgłosić sprzeciw w drodze decyzji. Natomiast upływ określonego w cytowanym przepisie terminu oznacza dla organu brak możliwości wydania decyzji o sprzeciwie. Ponadto należy wspomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny

w wyroku z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA/Kr 965/02 (ONSA z 2003 r., nr 4, poz. 147), przyjął, że określony w art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) termin dla zgłoszenia sprzeciwu przez organ obejmuje także doręczenie decyzji stronie. Wprawdzie pogląd ten został wyrażony przed wejściem w życie Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie, jednakże pozostaje aktualny wobec obecnego brzmienia art. 54 Prawa budowanego.

W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że zgłoszenie sprzeciwu decyzją

z dnia 28 listopada 2006 r. nastąpiło po upływie terminu określonego w art. 54 Prawa budowanego.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdza, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku oraz z mocy art. 152 tej ustawy orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono po myśli art. 200 powołanej ustawy.

-----------------------

16