Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 916/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Sądu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.183
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.4 ust.1 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie NSA Irena Kamińska (spr.) del. WSA Marian Wolanin Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 11 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2259/11 w sprawie ze skargi Fundacji E. na postanowienie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia (...) sierpnia 2011 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2012 r, sygn. akt II SA/Wa 2259/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia (...) sierpnia 2011 r. nr (...) oraz utrzymane nim w mocy postanowienie poprzedzające z dnia 3 sierpnia 2011 r. w sprawie ze skargi Fundacji e., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. W pkt 2 sentencji Sąd ten orzekł, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Fundacja e., wnioskiem z 26 lipca 2011 r. zwróciła się do Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, w trybie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z 6 września 2001 r. (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), o:

1) przekazanie treści umów, które Sąd Najwyższy RP, jego władze lub osoby działające z upoważnienia jego władz, zawarły z przedsiębiorstwem W., w związku z wydawaniem przez przedsiębiorstwo W. serii wydawniczych:

– Studia i analizy Sądu Najwyższego,

– Biuletyn Sądu Najwyższego – Izba Pracy Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych,

2) przekazanie treści umów, które Sąd Najwyższy RP, jego władze lub osoby działające z upoważnienia jego władz, zawarły z Wydawnictwem Prawniczym L. Sp. z o.o., w związku z wydawaniem przez to wydawnictwo serii wydawniczych:

– Orzecznictwo Sądu Najwyższego – Izba Cywilna (OSNC)

– Orzecznictwo Sądu Najwyższego – Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych (OSNP),

3) przekazanie treści umów, które Sąd Najwyższy RP, jego władze lub osoby działające z upoważnienia jego władz, zawarły z Redakcją "Palestry" w związku z wydawaniem przez to wydawnictwo serii wydawniczych:

– Orzecznictwo Sądu Najwyższego – Izba Karna i Izba Wojskowa (OSNKW),

– przekazanie informacji kiedy, w jakim trybie, w jakiej ilości oraz za jaką kwotę, wymienione wyżej pozycje wydawnicze zostały zakupione przez Sąd Najwyższy od poszczególnych wydawców.

Postanowieniem z 3 sierpnia 2011 r. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. oraz art. 11 § 1 ustawy z 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz.U. Nr 240, poz. 2052 ze zm.) w związku z art. 5 § 2 pkt 3 i 4 k.p.a., w zw. z art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie udostępnienia powyższych informacji.

W uzasadnieniu swojego stanowiska Pierwszy Prezes SN wyraził pogląd, że umowy cywilne łączące organy władzy publicznej z podmiotami trzecimi, działającymi w sferze prawa prywatnego nie należą do kategorii informacji publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji nie mogą być udostępniane każdemu zainteresowanemu ich treścią, na zasadach i w trybie określonym przepisami tej ustawy. Takie umowy nie należą bowiem w szczególności do kategorii: "dane publiczne" w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy. Umowa prawa cywilnego, w której tylko jedną ze stron jest organ władzy publicznej, nie ma cech dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy, albowiem nie zawiera jedynie oświadczenia woli lub wiedzy funkcjonariusza publicznego, lecz także oświadczenie woli przedstawiciela drugiej strony, niebędącej w danym wypadku żadnym z podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 lub ust. 2 ustawy.

W dalszej części uzasadnienia organ zwrócił uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie reguluje wprost sytuacji, jaka zaistniała w niniejszej sprawie, w której organ władzy publicznej ma rozpoznać żądanie udzielania informacji będącej w jego posiadaniu, w przypadku gdy nie jest ona informacją publiczną w rozumieniu powołanych przepisów. Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy w zakresie w niej nie uregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o postępowaniu decyzyjnym. W ocenie organu dotyczy to również unormowań odnoszących się do wszczęcia postępowania. Na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., czyli żądanie wszczęcia postępowania, w którym mogłoby dojść do wydania decyzji administracyjnej, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, to organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ponieważ jedyną alternatywą w stosunku do rzeczywistej realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub o umorzeniu postępowania, to, zdaniem organu, należało przyjąć, że w niniejszej sprawie zachodzą inne uzasadnione przyczyny w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. wskazujące na konieczność odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udostępnienia żądanych informacji, jako dotyczących treści umów prawa cywilnego.

Również odpowiedź na pytanie kiedy, w jakim trybie, w jakiej ilości oraz za jaką kwotę określone pozycje wydawnicze zostały zakupione przez Sąd Najwyższy od poszczególnych wydawców byłaby równoznaczna z przedstawieniem wnioskodawcy danych, które nie są informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Fundacja e. podniosła, że w jej ocenie dane będące przedmiotem wniosku z 26 lipca 2011 r. są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wydawanie zbiorów orzeczeń Sądu Najwyższego jest bowiem obowiązkiem Sądu Najwyższego, zapisanym w akcie prawnym o randze ustawy (ustawa o Sądzie Najwyższym, art. 7 ust. 1), a więc w akcie prawa powszechnego. Nie ma więc wątpliwości, że wydawanie owych zbiorów jest sprawą publiczną. Informacja o tym, w jaki sposób i na jakich warunkach ten obowiązek jest realizowany jest zatem informacją o sprawie publicznej.

Argumentacja Pierwszego Prezesa SN, w ocenie Fundacji, jest nieprawidłowa, ponieważ cały katalog informacji wymieniony w art. 6 ustawy nie jest katalogiem zamkniętym, a jedynie zbiorem przykładów informacji, będących informacjami publicznymi.

Nadto Fundacja wskazała, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że obowiązujące przepisy, w tym unormowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie przewidują rozstrzygnięcia w formie postanowienia – zarówno w razie stwierdzenia przez organ, że żądanie wniosku dotyczy udostępnienia informacji, która nie mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej, jak i w sytuacji odmowy udostępnienia informacji, stanowiącej informację publiczną w rozumieniu cytowanej ustawy. W pierwszej sytuacji organ jest bowiem zobowiązany pisemnie poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie dotyczy informacji publicznej. Natomiast odmowa udostępnienia informacji publicznej, jak stanowi art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, następuje w drodze decyzji.

Postanowieniem z (...) sierpnia 2011 r. Pierwszy Prezes SN utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, podtrzymując w nim dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do argumentacji zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ podkreślił, że art. 61a k.p.a. wszedł w życie 11 kwietnia 2011 r., a zatem nie mógł stanowić przedmiotu rozważań Sądu w powołanych we wniosku wyrokach. Zważył również, że Fundacja nie wykazała, że odpowiedzi na jej pytania mogą mieścić się w definicji informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust.1 ustawy.

Żądanie udzielenia odpowiedzi na takie pytania nie jest tożsame w szczególności z żądaniem udostępnienia danych publicznych w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy, lecz jest równoznaczne z żądaniem udostępnienia określonych umów prawa cywilnego wiążących Sąd Najwyższy z podmiotami prawa prywatnego, nie podlegających przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej poza sytuacjami enumeratywnie wymienionymi w tej ustawie.

Zdaniem organu otwarta formuła art. 6 ust. 1 ustawy nie pozwala także na przyjęcie istnienia domniemania, by każda informacja znajdująca się w posiadaniu podmiotu określonego rodzajowo w art. 4 ust. 1 lub ust. 2 tej ustawy stanowiła informację publiczną w rozumieniu jej art. 1 ust. 1.

W skardze na powyższe postanowienie, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca Fundacja e. zarzuciła naruszenie przepisów:

– art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 punkt 1c ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w określonym terminie,

– art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia wydanego bez podstawy prawnej.

W związku z powyższymi zarzutami wniosła o:

1. zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z wnioskiem Fundacji e. z 26 lipca 2011 r.,

2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że podtrzymuje swoje zarzuty, przedstawione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 16 sierpnia 2011 r. Podkreśliła, że jej wniosek z 26 lipca 2011 r. był wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Wydawanie pozycji wydawniczych, do których ten wniosek się odnosił jest realizacją zadań publicznych w rozumieniu art. 6, ust. 1 punkt 1c ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd Najwyższy wykonuje je bowiem na podstawie odpowiednich przepisów prawa. Oznacza to, iż informacja o sposobie realizacji tych zadań jest informacją publiczną, a także podlega udostępnieniu zgodnie ze szczegółowymi przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skarżąca podkreśliła również, że skoro organ uznał, że jej wniosek nie dotyczy dostępu do informacji publicznej, to nie było podstawy do zastosowania art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Organ powinien poinformować Fundację o swoim stanowisku pismem zwykłym.

W odpowiedzi na skargę Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wniósł o:

– oddalenie skargi w całości, w wypadku gdyby została przyjęta do rozpoznania,

– wezwanie skarżącej do uzupełnienia braku skargi, przez wskazanie w formie wniosku rodzaju rozstrzygnięcia, jakie powinien podjąć zdaniem Fundacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w stosunku do zaskarżonego postanowienia,

– odrzucenie skargi w tej części, w jakiej zawiera wniosek typowy dla skargi na bezczynność.

Jednocześnie organ podtrzymał w całej rozciągłości dotychczas prezentowane stanowisko.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wniosek skarżącej Fundacji z 26 lipca 2011 r. nie wszczął postępowania administracyjnego toczącego się w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że czynności proceduralne podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej poprzedzające ustalenie, czy żądana informacja stanowi informację publiczną, nie są prowadzone w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż wniosek nie wszczyna postępowania administracyjnego. Skoro zatem nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne organ w sposób nieuprawniony sięgnął po przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. I nie ma przy tym znaczenia, że w wyniku nowelizacji tego aktu prawnego, powstała, poprzez art. 61 a k.p.a., możliwość odmowy wszczęcia postępowania. Organ uznając, że żądane dane nie mają charakteru informacji publicznej powinien poinformować pisemnie stronę wnioskującą o swoim stanowisku. Przy takim poglądzie organu ustawa o dostępie do informacji publicznej nie znajdowała w ogóle zastosowania. Przedmiotowa ustawa ma bowiem zastosowanie tylko wtedy. gdy sprawa dotyczy informacji publicznej. Skarżąca Fundacja po zapoznaniu się ze stanowiskiem organu i nie zgadzając się z nim, ma możliwość wystąpienia do sądu administracyjnego o ochronę przed bezczynnością organu w jej ocenie zobowiązanego do udostępnienia żądanej informacji. Wówczas Sąd, wobec sporu co do charakteru wnioskowanej informacji, będzie musiał rozstrzygnąć czy żądana informacja mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej. Powyższe zdaniem Sądu pierwszej instancji wskazuje, że zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające zostały wydane z naruszeniem art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 61a k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego zarzucając mu naruszenie:

1) art. 1 § 2 i art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 132 i art. 134 §1 p.p.s.a., odczytywanych w kontekście art. 145-149 p.p.s.a., w stopniu rzutującym na wynik sprawy w związku z dowolnym ustaleniem, że:

a) użyte w art. 134 § 1 p.p.s.a. określenie: "granice danej sprawy" może być interpretowane w całkowitym oderwaniu od treści przedmiotu i wniosku danej skargi, a w danym wypadku wbrew wyraźnemu żądaniu skargi o zobowiązanie organu administracji publicznej do dokonania czynności danego rodzaju, przy formalnym wskazaniu jako przedmiotu skargi określonego aktu organu administracji publicznej, a tym samym wobec faktycznego uznania za objęte "granicami tej samej sprawy" – w rozumieniu tego art. 134 § 1 – jednocześnie skargi znajdującej formalne oparcie w treści art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz skargi mogącej znajdować oparcie w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy w sytuacji powszechnego odróżniania, także przy rejestracji skarg wpływających do sądów administracyjnych, skarg na określone działania (w tym akty) organów administracji publicznej oraz skarg na bezczynność tych organów, przy węższym zakresie przedmiotowym tych ostatnich (por. treść art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a przy pominięciu w tych rozważaniach art. 3 § 3 p.p.s.a.). a także odmiennych uregulowaniach w wypadku uwzględnienia skarg każdego z tych dwóch rodzajów (por. z jednej strony art. 145-146 p.p.s.a, a z drugiej art. 149 tej ustawy),

b) sąd administracyjny, nie będąc formalnie związany wnioskami i zarzutami skargi może przyjąć do rozpoznania i uwzględnić skargę na akt organu administracji publicznej także wówczas, gdy strona nie formułuje jakiegokolwiek wniosku co do rozstrzygnięcia, jakie, jej zdaniem, powinien podjąć sąd administracyjny co do danego aktu,

c) sąd administracyjny może wydać wyrok uwzględniający lub oddalający skargę z wnioskiem o zobowiązanie organu administracji publicznej do podjęcia określonej czynności, a więc skargę wyraźnie nawiązującą do treści art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 8 p.p.s.a. bez jednoczesnego wskazania, czy organ ma dokonać żądanej n stronę czynności,

d) sąd administracyjny może stosować środki wskazane w ustawie bez jakiegokolwiek ich powiązania z wnioskami zawartymi w skardze podlegającej jego rozpoznaniu;

2) art. 45 i art. 46 § 1 pkt 3 p.p.s.a., odczytywanych w kontekście art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w stopniu rzutującym na wynik sprawy w związku z brakiem wezwania strony skarżącej do usunięcia braku formalnego skargi pod rygorem jej odrzucenia, polegającego w danym wypadku na braku sformułowania jakiegokolwiek wniosku co do rozstrzygnięcia, jakie zdaniem skarżącej Fundacji, powinno być podjęte przez sąd w stosunku do postanowienia będącego przedmiotem jej skargi, a więc ww. postanowienia Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia (...) sierpnia 2011 r. lub w następstwie dowolnego ustalenia, że jedyny wniosek skargi, a mianowicie o zobowiązanie organu administracji publicznej do dokonania określonej czynności, w danym wypadku o zobowiązanie do udostępnienia informacji objętych określonym wnioskiem, był tożsamy z wnioskiem o uchylenie określonych postanowień;

3) art. 160 p.p.s.a. w związku z art. 45 p.p.s.a. w stopniu rzutującym na wynik sprawy w związku z brakiem rozpoznania w formie odrębnego postanowienia wniosku organu, jaki został sformułowany w odpowiedzi na skargę, w postaci żądania wezwania strony skarżącej do uzupełnienia braku jej skargi przez wskazanie w formie wniosku rodzaju rozstrzygnięcia, jakie, zdaniem skarżącej Fundacji, powinien podjąć Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w stosunku do postanowienia będącego przedmiotem skargi, tu: postanowienia Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia (...) sierpnia 2011 r. nr (...) oraz (...) i utrzymanego nim w mocy postanowienia tego organu z dnia z dnia (...) sierpnia 2011 r. (ten sam numer)], a tym samym wobec pozbawienia obu stron możliwości poddania zarządzenia lub postanowienia stanowiącego rozpoznanie wniosku o uzupełnienie braku skargi także pośredniej ocenie w ramach ewentualnego środka odwoławczego od orzeczenia kończącego postępowanie przed Sądem pierwszej instancji, (tu: w kontekście art. 191 p.p.s.a.);

4) art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu rzutującym na wynik sprawy w następstwie:

a) uchylenia się od rozstrzygnięcia kwestii kluczowej dla stron pozostających w sporze co do charakteru prawnego informacji objętych określonym wnioskiem Fundacji e., a mianowicie, czy są one informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a zarazem czy podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w tej ustawie,

b) dowolnego uznania za w pełni aktualne, także po 11 kwietnia 2011 r., to jest po dniu wejścia w życie art. 61a k.p.a., stanowiska formułowanego we wcześniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych, a w szczególności w wyroku NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06, LEX nr 291197, dostępnego także w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w zakresie braku przesłanek do prowadzenia formalnego postępowania wobec wniosku, określanego przez osobę zainteresowaną mianem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w sytuacji, gdy nie zawiera on – w istocie – żądania udostępnienia tego rodzaju informacji,

c) braku sformułowania w wyroku uwzględniającym skargę jakichkolwiek "wskazań co do dalszego postępowania", to jest takich wskazań, których realizacja mogłaby doprowadzić do zakończenia postępowania w sprawie wniosku o udostępnienie informacji danego rodzaju w sposób zgodny z prawem, a w szczególności bez narażania organu administracji publicznej na zarzut popełnienia przestępstwa określonego w art. 23 u.d.i.p.,

d) nakłaniania organu administracji publicznej do podjęcia działań wykluczonych przepisami obowiązującymi po dniu 11 kwietnia 2011 r., a w danym wypadku do udzielenia skarżącej Fundacji jedynie pisemnego wyjaśnienia, to jest merytorycznie takiego samego wyjaśnienia jak już zawarte w uzasadnieniach uchylanych przez Sad postanowień, tylko dlatego, by ta sama Fundacja mogła wnieść skargę na bezczynność Pierwszego Prezesa SN do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w ramach rozpoznania której to skargi ten Sąd dopiero się wypowie, czy wskazywane przez skarżącą Fundację informacje (tu: dotyczące treści umów prawa cywilnego) są informacjami podlegającymi udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji wobec narażania organu administracji publicznej na ryzyko popełnienia przestępstwa określonego w art. 23 u.d.i.p. przy jednoczesnym zarezerwowaniu, sobie prawa do wydania przesadzającego rozstrzygnięcia o popełnieniu lub braku popełnienia takiego przestępstwa przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w ramach ewentualnego postępowania ze skargi Fundacji e. na – wówczas – bezczynność Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 1 pkt 1 k.p.a., w związku z art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 16 ust. 2 u.d.i.p., w stopniu rzutującym na wynik sprawy, w następstwie dowolnego ustalenia, że do złożonego po dniu 11 kwietnia 2011 r. wniosku o udostępnienie określonych informacji, które zdaniem wnioskodawcy są informacjami publicznymi, nie ma zastosowania kodeks postępowania administracyjnego w części regulującej wszczęcie takiego postępowania, w którym może dojść do wydania decyzji administracyjnej, a w szczególności nie ma zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. w wypadku, gdy zdaniem organu objęte skierowanym doń wnioskiem informacje nie są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 ust.1, art. 6 ust.1 i ust. 2 u.d.i.p., a powinnością organu jest jedynie udzielenie wnioskodawcy pisemnego wyjaśnienia ze wskazaniem, dlaczego objęte danym wnioskiem informacje nie są informacjami publicznymi;

6) naruszenie art. 152 p.p.s.a., a także art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu rzutującym na wynik rozstrzygnięcia zawartego w tym punkcie ze względu:

a) na "naturalną i trwałą niewykonalność postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w określonej sprawie publicznej",

b) na stworzenie po stronie skarżącej Fundacji wrażenia, że obowiązkiem Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, także przed uprawomocnieniem się punktu 1) tego wyroku, jest podjęcie natychmiastowego działania na rzecz rozpoznania wniosku o udostępnienie przez Sąd Najwyższy - Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego wnioskowanych przez tę Fundacji informacji,

c) na brak sformułowania jakiegokolwiek uzasadnienia dla tego rozstrzygnięcia, a tym samym wobec uchylenia się przez Sąd I instancji od możliwości dokonania oceny przesłanek, którymi kierował się określony skład orzekający, w ramach tzw. uznania sędziowskiego, przy podejmowaniu rozstrzygnięcia mogącego ewentualnie nawiązywać do treści art. 152 p.p.s.a.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i utrzymane nim w mocy postanowienie tego organu z dnia 3 sierpnia 2011 r. oraz o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, to jest w zakresie obejmującym wszystkie trzy punkty sentencji tego wyroku. Ponadto wniesiono o wstrzymanie wykonania rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 2) sentencji tego wyroku do czasu rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej lub – w wypadku odrzucenia lub oddalenia tego wniosku, a także w sytuacji umorzenia postępowania wywołanego tym wnioskiem – o wyjaśnienie w trybie art. 158 p.p.s.a. wątpliwości co do treści punktu drugiego kwestionowanego wyroku (jego sentencji), w którym zawarto rozstrzygnięcie zbliżone do dopuszczonego treścią art. 152 p.p.s.a., przez wskazanie, czy użyte w punkcie 2 tego wyroku określenie: "nie podlega wykonaniu" jest tożsame ze stwierdzeniem "nie może być wykonane" lub "nie może być wykonywane", a także, czy uchylone w punkcie 1 skarżonego wyroku postanowienie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego kiedykolwiek "mogło być" wykonywane w takim znaczeniu, o którym mowa o możliwości tymczasowego zakazania (wstrzymania) wykonywania aktu w art. 152 p.p.s.a. (oraz w zbliżonym w swej funkcji art. 61 p.p.s.a.). Wniesiono również o zasądzenie na rzecz Sądu Najwyższego – Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego kosztów postępowania związanych z wniesieniem i rozpoznaniem niniejszej skargi kasacyjnej.

Postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 916/12 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego o wstrzymanie wykonania pkt 2 sentencji zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Obszerne podnoszone w niej zarzuty można sprowadzić do twierdzenia, że:

– sąd I instancji bezzasadnie i bez należytego wyjaśnienia przesłanek, które legły u podstaw takiego poglądu przyjął, iż żądane przez wnioskodawcę informacje są informacjami publicznymi,

– dowolnie przyjęte zostało, że do wniosku w przedmiotowej sprawie nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego,

– skarga została rozpoznana merytorycznie pomimo szeregu braków formalnych.

Odnosząc się kolejno do zgrupowanych w ten sposób zarzutów należy stwierdzić co następuje:

Artykuł 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (zwanej dalej "ustawa") stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności organy władzy publicznej. Sąd Najwyższy zgodnie z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji RP jest organem władzy sądowniczej a więc zgodnie z przywołanym wcześniej art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej.

Co do zasady wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy stanowi informację publiczną. Pojęcie "informacji publicznej" definiuje art. 1 ust. 1 ustawy, natomiast konkretyzuje przedmiot informacji publicznej art. 6 ustawy, który jednak nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. Z art. 6 ust. 2 lit. f/ ustawy wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach wymienionych w art. 4 ust. 1 w tym o majątku, którym dysponują. Majątek, którym dysponuje Sąd Najwyższy, jest majątkiem publicznym i sposób dysponowania tym majątkiem jest informacją publiczną co wynika zarówno z art. 6 ust. 2 lit. f/ ustawy jak i art. 1 ust. 1 ustawy. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych informacja może dotyczyć sprawy publicznej, nie tylko wtedy, gdy została wytworzona przez podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 ustawy, ale również wtedy, gdy odnosi się do nich w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. Dlatego informacją publiczną jest też treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego (zob. wyroki WSA w Poznaniu z 8 lipca 2004 r., IV SA/Po 224/06, niepubl.; WSA w Warszawie z 16 listopada 2004 r., II SAB/Wa 238/04, LexPolonica nr 370(193).

Nietrafny jest przy tym zarzut, że sąd I instancji uchylił się od rozstrzygnięcia kluczowej dla stron kwestii i nie przesądził charakteru żądanej informacji. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie było zbadanie legalności postanowień wydanych przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego i ocena co do możliwości zastosowania w omawianym przypadku powołanych przepisów prawa. Sąd mógł, nie będąc związany granicami skargi, wypowiedzieć się co do charakteru żądanej informacji, jednak badając możliwość zastosowania powołanych w zaskarżonym orzeczeniu przepisów nie miał takiego obowiązku. czyni to niezasadnym zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób, o jakim mowa w pkt 4 lit. a/ skargi kasacyjnej.

Kolejną kwestią wymagającą omówienia jest możliwość zastosowania przepisów k.p.a., w tym art. 61a k.p.a. z równoczesnym powołaniem art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodzić się trzeba z sądem I instancji, że połączenie takie jest niedopuszczalne.

Postępowanie o udostępnienie informacji publicznej jest swoistym postępowaniem administracyjnym, którego zasady wykształcone zostały w orzecznictwie i wskazane w art. 16 ustawy, który jako jedyny odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że przepisy k.p.a. stosuje się do wydawania decyzji z odrębnościami, o których mowa w art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy. Należy uznać, że gdyby ustawodawca chciał całe postępowanie z wniosku o udostępnienie informacji publicznej poddać rygorom określonym w k.p.a. zawarłby stosowne uregulowanie w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Jednak intencją było takie odformalizowanie postępowania, aby dostęp do informacji publicznej był szybszy i łatwiejsze było jej uzyskanie.

Aby zatem art. 16 ustawy mógł być w ogóle stosowany konieczna jest możliwość zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zakres przedmiotowy wniosku musi w tej sytuacji spełniać przesłanki z art. 1 ust. 1 ustawy. Adresat wniosku nie może więc twierdzić, że żądana informacja nie jest informacją publiczną i równocześnie powoływać art. 16 ustawy, który stanowi podstawę odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Ze wskazanych wcześniej powodów w postępowaniu o udostępnienie informacji nie znajduje też zastosowania przepis art. 61a § 1 k.p.a., tak jak inne przepisy tego kodeksu nie wskazane w art. 16 ustawy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że w sytuacji, w której organ do którego skierowano wniosek uznaje, że żądana informacja nie jest informacją publiczną zawiadamia o tym wnioskodawcę pismem. Sposobem na zweryfikowanie poglądu adresata wniosku co do charakteru informacji jest skarga na bezczynność organu. Zadaniem sądu administracyjnego przy rozpoznaniu takiej skargi jest przesądzenie czy żądana informacja jest informacją publiczną (zob. post. NSA z 24 stycznia 2006 r., I OSK 928/05).

Przy uwzględnieniu powyższych argumentów za nieusprawiedliwiony uznać należy zarzut zawarty w pkt 4b i 5 skargi kasacyjnej.

Kolejna grupa zarzutów podnoszonych w skardze kasacyjnej dotyczy naruszenia przepisów wskazanych w pkt 1, 2 i 3 (art. 1, 3, 45, 46, 132, 134, 58, 160 p.p.s.a.). Trzeba przede wszystkim wskazać, że skarga złożona w niniejszej sprawie do wojewódzkiego sądu administracyjnego spełniała wymogi formalne określone w art. 57 § 1 p.p.s.a., wobec czego nie zasługiwała na jej odrzucenie w oparciu o przepis art. 58 § 1 p.p.s.a. Skierowana była przeciwko postanowieniu Prezesa Sądu Najwyższego, które zostało zaskarżone. Nie było potrzeby wzywania do usuwania braków formalnych skargi bowiem sąd zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., nie był związany jej granicami. Bez znaczenia w tej sytuacji był fakt, że wnioskodawca wniósł o zobowiązanie organu do dokonania określonej czynności, który to wniosek nie mógł być uwzględniony w postępowaniu prowadzonym przed sądem. Strona ma prawo składać wnioski jakie uznaje za słuszne, natomiast o możliwości ich uwzględnienia orzeka sąd. W niniejszej sprawie sąd orzekając w granicach sprawy uchylił zaskarżone postanowienie Prezesa SN i postanowienie je poprzedzające. Orzekał zatem w granicach sprawy i wydał orzeczenie dopuszczalne przy treści skargi. Nie istniała konieczność modyfikowania wniosków wskazanych bo sąd wnioskami tymi nie był związany.

Nie omówiony dotychczas, zawarty w pkt 4c skargi kasacyjnej zarzut dotyczący braku sformułowania w wyroku uwzględniającym skargę jakichkolwiek wskazań co do dalszego postępowania uznać należy za uzasadniony. Nie mógł on jednak być skuteczny, ponieważ uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Można tylko wskazać, że po uchyleniu orzeczeń Pierwszego Prezesa SN do rozpoznania pozostał wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Organ musi zatem po ponownym określeniu charakteru informacji podjąć jedno z trzech możliwych działań:

– poinformować (pismem), że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Wnioskodawca może wówczas złożyć skargę na bezczynność, a obowiązkiem sądu rozpoznającego taką skargę jest przesądzenie o charakterze wskazanej we wniosku informacji,

– udzielić żądanej informacji,

– odmówić jej udostępnienia w oparciu o art. 5 w zw. z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Nietrafne i częściowo niezrozumiałe są w tym kontekście zarzuty zawarte w pkt 4 lit. d/ skargi bowiem organ do czasu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie miał podejmować żadnych działań, a rzeczą wnioskodawcy jest czy skorzysta z przysługującej mu skargi na bezczynność.

Podobnie ocenić należy zarzut naruszenia art. 152 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Art. 152 stanowi, że w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Sąd zamieszcza takie rozstrzygnięcie obligatoryjnie a o jego treści decyduje rodzaj orzeczenia, którego rozstrzygnięcie to dotyczy..

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.