Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1539/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 2d, 2e i 2g, art. 79
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu 2 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Izby Notarialnej w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 5 maja 2021 r. nr KOX/135/Po/21 z w przedmiocie zwrotu podania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2021 r. nr [...]. 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Izby Notarialnej w [...] 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2021 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dalej "SKO", na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 13 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej "kpa" po rozpatrzeniu wniosku Izby Notarialnej w [...], dalej "Skarżący", o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie zawrotu podania, utrzymało je w mocy.

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] stycznia 2021 r. znak: [...] zwróciło podanie Izby Notarialnej w [...] o ustalenie, że wypowiedzenie stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] jest nieuzasadnione. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie tut. Kolegium podało, że przedmiotowa sprawa podlega rozpatrzeniu przez sąd powszechny stąd wniosek w tej sprawie podlega zwrotowi.

Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że sprawa powinna zostać rozpatrzona merytoryczna przez samorządowe kolegium odwoławcze, które jest właściwe i uprawnione do rozstrzygania tego typu spraw. Składający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zwrócili uwagę, że inicjując niniejsze postępowanie działali w zaufaniu i zgodzie z treścią pouczenia zawartego w oświadczeniu Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2018 r.

Zgodnie z dyspozycją art. 73 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, z późn. zm.), zwanej dalej jako "ugn", jeżeli nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste na więcej niż jeden cel, stawkę procentową opłaty rocznej przyjmuje się dla tego celu, który w umowie o oddanie w użytkowanie wieczyste został określony jako podstawowy. Jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została oddana, stawkę procentową opłaty rocznej zmienia się stosownie do tego celu. Przy dokonywaniu zmiany stawki procentowej stosuje się tryb postępowania określony w art. 78-81 ugn.

W niniejszej sprawie Miasto [...], reprezentowane przez Prezydenta [...], działając na podstawie art. 78 ust. 1 w zw. z art. 73 ust. 2 i art. 72 ust. 3 pkt 5 ugn, oświadczeniem z dnia [...] listopada 2018 r. wypowiedziało Izbie Notarialnej w [...] dotychczasową stawkę procentową opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości gruntowej, ze skutkiem na dzień [...] grudnia 2018 r., a co za tym idzie, użytkownik wieczysty otrzymał propozycję wnoszenia od dnia 1 stycznia 2019 r. opłaty według stawki wynoszącej 3%. Natomiast Izba Notarialna w [...] w trybie art. 78 ust. 2 ugn, złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosek o ustalenie, że zmiana dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej jest nieuzasadniona a jest uzasadniona w innej wysokości.

Z dniem [...] sierpnia 2019 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] obowiązane było uwzględnić z urzędu. Ustawą z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1309) wprowadzono do ustawy o gospodarce nieruchomościami nowe regulacje dotyczące zasad i trybu zmiany celu użytkowania wieczystego, uwzględniając zarówno inicjatywę organu, jak i możliwość złożenia wniosku przez użytkownika wieczystego. Jak czytamy w uzasadnieniu do projektu tej ustawy (druk sejmowy nr 3364): jako podstawę przyjęto zatem zasadę równości stron stosunku prawnego, jakim jest użytkowanie wieczyste. Ostatecznie ewentualny spór w tej sprawie będzie rozstrzygał sąd powszechny. Zaproponowany tryb nie spowoduje dodatkowego obciążenia sądu, ponieważ zmiana polega na skróceniu procedury odwoławczej przez rezygnację z etapu rozpatrzenia sprawy przez samorządowe kolegium odwoławcze.

Stosownie do postanowień aktualnie obowiązującego art. 73 ust. 2 ugn jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu użytkowania wieczystego, z wnioskiem o zmianę celu użytkowania wieczystego występuje właściwy organ albo użytkownik wieczysty. W myśl art. 73 ust. 2d ugn, właściwy organ przedstawia w formie pisemnego oświadczenia propozycję zmiany celu użytkowania wieczystego oraz wyznacza termin na zajęcie pisemnego stanowiska przez użytkownika wieczystego, nie krótszy niż 2 miesiące od dnia otrzymania propozycji. Jeżeli użytkownik wieczysty nie zgadza się z proponowaną zmianą celu użytkowania wieczystego lub nie przedstawił stanowiska, właściwy organ może wnieść powództwo do sądu powszechnego właściwego ze względu na położenie nieruchomości.

Stawkę procentową opłaty rocznej przyjmuje się stosownie do celu ustalonego na podstawie zgodnego oświadczenia stron albo orzeczenia sądu. Nowa stawka opłaty obowiązuje od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym została ustalona (art. 73 ust. 2f ugn). Ustawa z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw nie zawiera w tej materii przepisów przejściowych, dlatego z dniem jej wejścia w życie, tj. z dniem 15 sierpnia 2019 r. wszystkie sprawy rozpatrywane są z uwzględnieniem nowo uchwalonych regulacji.

Z wyżej wskazanych powodów (zmiana stanu prawnego w omawianym zakresie i brak przepisów przejściowych) wniosek Izby Notarialnej w [...] nie mógł zostać rozpatrzony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], bowiem aktualnie obowiązujące przepisy nie przewidują już właściwości kolegium w tego rodzaju sprawach. Brak zgody właściwego organu na propozycję dotyczącą zmiany celu użytkowania wieczystego ma ten skutek, że wyłącznie właściwym do rozpoznania sporu w tym zakresie staje się sąd powszechny właściwy ze względu na położenie nieruchomości.

W związku z powyższym, wniosek podlega zwrotowi na podstawie art. 66 § 3 kpa, który nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zwrotu podania wnoszącemu m.in. w przypadku, gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła Skarżąca.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła mogące mieć wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 105 § 1 kpa poprzez jego wadliwe niezastosowanie, w sytuacji w której istniały przesłanki do jego zastosowania, bowiem wskutek złożenia przez Skarżącego oświadczenia woli o odrzuceniu oferty Zarządu Dzielnicy [...] z [...] listopada 2018 r., znak [...] bezprzedmiotowe było (już w dacie wystosowania Pisma Zarządu) procedowanie kwestii ustalenia wysokości opłaty rocznej w oparciu o przepisy art. 78-81 ugn, jednak z innych przyczyn niż wskazane w zaskarżonym postanowieniu, co wymagało wydania innego rodzaju rozstrzygnięcia procesowego (decyzji o umorzeniu postępowania zamiast postanowienia o zwrocie podania).

Podnosząc ten zarzut na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "ppsa", wniosła o uwzględnienie niniejszej skargi i uchylenie Zaskarżonego postanowienia w całości.

Nadto, wniosła o:

1) uchylenie postanowienia SKO z dnia 25 stycznia 2021 r. w całości;

2) umorzenie postępowania przed organem w całości, na podstawie art. 145 § 3 ppsa;

3) zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zdaniem Skarżącego prawidłowym jest ustalenie przez SKO, że obecnie nie jest możliwa jednostronna zmiana wysokości stawki procentowej opłaty rocznej przez właściciela, lecz wysokość ta może zostać ustalona wyłącznie w ramach porozumienia stron lub przez sąd, niemniej jednak SKO pominęło, że już w dacie wystosowania przez organ pisma zarządu brak było podstawy prawnej do ustalenia przez właściciela gruntu jednostronnie wysokości opłaty, w sytuacji w której to ustalenie dotyczyło opłaty określanej po raz pierwszy w przedmiotowym stosunku użytkowania wieczystego. W związku z tym SKO powinno było kwestię tę uwzględnić i wydać innego rodzaju rozstrzygnięcie procesowe, tj. umorzyć postępowanie w całości na podstawie art. 105 kpa, względnie potwierdzić, że postępowanie aktualizacyjne nie znajdowało zastosowania do oferty już w dacie jej złożenia. (

W niniejszej sprawie mamy, zdaniem Skarżącej, do czynienia z przykładem bezprzedmiotowości przedmiotowej, a zatem z takim przypadkiem, w którym brak jest możliwości ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego ze względu na brak przepisów prawa powszechnie obowiązującego stanowiącego podstawę prawną do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, już w dacie wystosowania przez Organ Pisma Zarządu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga jest zasadna, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ppsa, sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy ppsa przy czym stosownie do art. 135 ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803).

Oceniając pod tym kątem zaskarżone postanowienie Sąd uznał, że zapadło ono z naruszeniem prawa procesowego tj. art. 105 § 1, 144, 138 § 1 pkt. 1 kpa

Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie bowiem uznało, że wobec zmiany przepisów prawa materialnego ustawą z 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw, dalej "ustawa nowelizująca", wprowadzone regulacje wykluczają drogę postępowania administracyjnego w sprawie ustalania opłaty za użytkowanie wieczyste.

Istota sporu w niniejszym postępowaniu sprowadza się do ustalenia jaki tryb (administracyjny czy przed sądem powszechnym) ma zastosowanie w niniejszej sprawie.

Przypomnieć należy, że przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym za opłatą symboliczną – na podstawie aktu notarialnego z [...] września 1990 r. Nie ustalono w umowie stawki procentowej ani opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. W akcie notarialnym wskazano, że nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym. Skarżący jest kolejnym użytkownikiem wieczystym ujawnionym w księdze wieczystej. Oznacza to, że roczna opłata za użytkowanie wieczyste nie została określona ani w kwocie ani w procencie.

Pismem z [...] listopada 2018 r. Zarząd Dzielnicy [...] ustalił wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, działki [...] na podstawie art. 221 ust. 2 i art. 72 ust. 3 ugn (t.j. Dz.U.2018.121 ze zm.). Przepisy te stanowiły, że w sytuacji w której przy oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nie została określona wysokość stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, właściwy organ określa wysokość tej stawki, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 217 ust. 1, stosując tryb postępowania określony w art. 78-81 ugn a więc dotyczące aktualizacji opłaty rocznej w trybie administracyjnym. Zgodnie z nimi, po otrzymaniu propozycji określenia wysokości opłaty użytkownik wieczysty mógł, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. O tym trybie Skarżąca została zresztą pouczona przy piśmie z [...] listopada 2018 r. Działając w zaufaniu do pouczenia Skarżąca złożyła wniosek o ustalenie niezasadności wysokości ustalonej opłaty ewentualnie o ustalenie, że opłata jest uzasadniona ale w innej wysokości (pismo z [...] stycznia 2019 r.).Miasto [...] zajęło stanowisko odmowne (pismo z [...] marca 2020 r.).

W takim wypadku Kolegium, zgodnie z art. 79 ust. 1 ugn miało obowiązek wydać rozstrzygnięcie merytoryczne w przedmiocie zaproponowanej stawki Dopiero od takiego orzeczenia przysługiwał, zgodnie z art. 80 ust. 1 ugn sprzeciw do sądu powszechnego. W razie wniesienia takiego sprzeciwu orzeczenie kolegium traciło moc, co wynikało z art. 80 ust. 3 ugn.

Powołaną wcześniej ustawą z 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości (D.U. 2019, poz. 1309) - art. 9 pkt 5 - doszło do zmiany niektórych z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jako, że ustawa zmieniająca nie zawiera przepisów przejściowych stosuje się ją wprost od daty wejścia jej w życie tj. 15 sierpnia 2019 r. a więc także do spraw nie zakończonych przed jej wejściem w życie.

Na mocy tych przepisów nie uległ zmianie art. 221 ust. 2 ugn. W dalszym ciągu jeżeli przy oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nie została określona wysokość stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, właściwy organ zobowiązany jest do określania wysokość tej stawki, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 217 ust. 1, stosując tryb postępowania określony w art. 78-81 ugn a więc tryb w którym to organ dokonuje wypowiedzenia opłaty, użytkownik wieczysty ma prawo w terminie 30 dni od daty otrzymania wypowiedzenia złożyć do SKO właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości wniosek o ustalenie, że opłata roczna jest niezasadna lub zasadna w innej wysokości. Sprawę rozstrzyga Kolegium a od orzeczenia Kolegium przysługuje sprzeciw do sądu powszechnego. Oznacza to, że takiej sytuacji jaka ma miejsce w tej sprawie w dalszym ciągu właściwym do określenia wysokości opłaty jest organ administracji a dopiero w następnej kolejności, w razie złożenia sprzeciwu sąd powszechny.

Zmiana treści art. 73 ugn dokonana wyżej wskazaną ustawą zmieniająca dotyczy natomiast takich stanów faktycznych w których wcześniej została ustalona opłata roczna. W takim wypadku mamy do czynienia z sytuacją, w której to nie organ administracji, ale sąd powszechny rozstrzyga w zakresie ustalenia nowej stawki procentowej opłaty rocznej czy celu na jaki oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste. (oczywiście gdy nie dojdzie do polubownego ustalania pomiędzy stronami).

W ocenie Sądu błędny jest zatem pogląd organu o tym, że zmiana treści art. 73 ugn powoduje skutek w postaci niedopuszczalności drogi postępowania administracyjnego do wszystkich spraw związanych z opłatami za użytkowanie wieczyste. Przyjęta przez organ koncepcja w której każde postępowanie związane z ustalaniem opłat za użytkowanie wieczyste jest postępowaniem przed sądem powszechnym, pozostawałoby w sprzeczności z art. 221 ugn i czyniłaby pustymi regulacje art. 78 -81 ugn.

Ma przy tym rację skarżąca, że na gruncie obowiązujących obecnie uregulowań prawnych brak jest możliwości jednostronnym oświadczeniem woli organu zmiany wysokości wcześniej ustalonej stawki opłat. Zgodnie bowiem z art. 73 ust. 2 ugn organ i użytkownik wieczysty mogą złożyć wniosek o zmianę celu użytkowania wieczystego. Organ, zgodnie z art. 73 ust. 2d ugn w nowym brzmieniu przedstawia propozycję zmiany celu użytkowania, użytkownik może się na nią zgodzić, a gdy się nie zgodzi lub nie zajmie stanowiska właściwy organ może wnieść powództwo do sądu powszechnego (art. 73 ust. 2e ugn). Regulacje te, zgodnie z art. 73 ust. 2g ugn dotyczą także sytuacji w której cel użytkowania wieczystego nie został dotychczas ustalony. Nowe unormowania nie obejmują sytuacji w której wysokość stawki przy oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie została ustalona.

Tym samym w niniejszej sprawie nie było podstaw do zwrotu podania czy, jak sugeruje skarżąca, do umorzenia z uwagi na niewłaściwość organu administracji do załatwienia sprawy o ustalenie (a nie zmianę) stawki procentowej i wysokości opłaty.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wyda decyzję merytoryczną.

Z tych względów i na podstawie art. 119 pkt 3, 145 § 1 pkt 1 a i c, 135 ppsa sąd orzekł jak w wyroku. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (D.U. 2015, poz. 1800).