Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1509/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność załącznika zaskarżonej uchwały w części
oddalono skargę w pozostałym zakresie
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie : WSA Małgorzata Łoboz (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków - Nowa Huta w Krakowie na uchwałę Nr XX/146/2016 Rady Gminy Kocmyrzów-Luborzyca z dnia 27 lipca 2016 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kocmyrzów-Luborzyca I. stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części, jak niżej: - w zakresie § 17 ust. 1 litera b – odnośnie słów: "lub zagrażających otoczeniu" oraz słów "Zwolnienia psa ze smyczy jest dozwolone w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi, pod warunkiem, że właściciel lub opiekun sprawuje całkowitą kontrolę nad jego zachowaniem,"; - w zakresie § 17 ust. 1 litera c – odnośnie słów: "do sklepów i obiektów użyteczności publicznej, a także do lokali, w których zarządca wprowadził taki zakaz; zakaz ten nie dotyczy psów przewodników,"; - w zakresie § 18 ust. 1 i 2; II. w pozostałym zakresie oddala skargę.


UZASADNIENIE

W załączniku do uchwały nr XX/146/2016 z dnia 27 lipca 2016 roku Rady Gminy Kocmyrzów – Luborzyca w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kocmyrzów – Luborzyca, nałożono obowiązki na osoby utrzymujące zwierzęta domowe w postaci sprawowania właściwej opieki w sposób wykluczający zagrożenie bezpieczeństwa lub uciążliwości dla ludzi i pełnienia nad zachowaniem zwierzęcia pełnego dozoru (§ 17 ust. 1 litera a), wyprowadzania psów na spacer wyłącznie na uwięzi, a w przypadku psów ras uznawanych za agresywne lub zagrażających otoczeniu dodatkowo w kagańcu, przy czym zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi, pod warunkiem, że właściciel lub opiekun psa sprawuje całkowitą kontrolę nad jego zachowaniem (§ 17 ust. 1 litera b), a nadto obowiązek niewprowadzania zwierząt domowych na tereny placów zabaw dla dzieci, do sklepów i obiektów użyteczności publicznej, a także do lokali, w których zarządca wprowadził taki zakaz, przy czym zakaz ten nie dotyczy psów przewodników (§ 17 ust. 1 litera c); zabezpieczenia terenu nieruchomości przed wydostaniem się z niej psa, a w przypadku gadów, płazów i owadów – zabezpieczenia pomieszczeń przed ich wydostaniem się na zewnątrz (§ 17 ust. 1 litera e). Właściciele lub opiekunowie zwierząt domowych zostali ponadto zobowiązani do systematycznego szczepienia zwierząt przeciwko wściekliźnie zgodnie z art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 roku o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych u zwierząt (§ 17 ust. 1 litera f) oraz uzyskania zezwolenia Wójta Gminy Kocmyrzów – Luborzyca na utrzymywanie psów rasy uznawanej za agresywną zgodnie z treścią Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 roku w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (§ 17 ust. 1 litera g). W § 18 powołanej uchwały Rada Gminy Kocmyrzów – Luborzyca wskazała, że zwierzęta bezdomne lub pozostawione czasowo bez opieki będą interwencyjnie wyłapywane i doprowadzane do schroniska dla bezdomnych zwierząt, z którym gmina ma podpisaną umowę (ust. 1) a nadto, że zasady postępowania z bezdomnymi zwierzętami na terenie gminy reguluje odrębna uchwała Rady Gminy Kocmyrzów – Luborzyca w sprawie uchwalenia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kocmyrzów – Luborzyca". Zapobieganie bezdomności zwierząt będzie realizowane przez gminę na podstawie odrębnego programu (ust. 2).

Prokurator Rejonowy Kraków – Nowa Huta w Krakowie zaskarżył powyższy akt do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w części dotyczącej § 17 ust. 1 litera a, b, c, e, f, g oraz § 18 jako sprzeczny z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 z późn. zm.), zarzucając mu istotne naruszenie przepisów prawa, a to art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z § 118 z związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez:

- przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i powtórzenie w § 17 ust. 1 lit. a załączonego do uchwały Regulaminu treści przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zapisu, zgodnie z którym utrzymywanie zwierząt domowych nie może stanowić zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi;

- przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i ustanowienie w § 17 ust. 1 lit. b normy nakazującej prowadzenie psa na smyczy lub kagańcu oraz dozwalającej zwolnienie psa ze smyczy;

- przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i ustanowienie w § 17 ust. 1 lit. b niejasnych i wieloznacznych zapisów, tj. psa zagrażającego otoczeniu oraz miejsca mało uczęszczanego przez ludzi;

- przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i ustanowienie w § 17 ust. 1 lit. c zakazu wprowadzania zwierząt domowych na tereny placów zabaw dla dzieci, do sklepów i obiektów użyteczności publicznej, a także do lokali, w których zarządca wprowadził taki zakaz;

- przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i ustanowienie w § 17 ust. 1 lit. e obowiązku zabezpieczenia terenu nieruchomości przed wydostaniem się z niej psa, a w przypadku gadów, płazów i owadów – zabezpieczenia pomieszczeń przed ich wydostaniem się na zewnątrz;

- naruszenie zasad prawidłowej techniki prawodawczej i powtórzenie w § 17 ust. 1 lit. g treści art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r., poz. 122) o wydaniu przez wójta zezwolenia na utrzymanie psa rasy uznawanej za agresywną;

- przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez ustanowienie w § 18 Regulaminu uprawnienia do interwencyjnego wyłapywania i doprowadzania do schroniska dla bezdomnych zwierząt, z którym gmina ma podpisaną umowę, zwierząt bezdomnych lub pozostawionych czasowo bez opieki.

Wskazując na powyższe uchybienia prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skargi prokurator wskazał, iż normy ujęte w § 17 ust. 1 lit. a, e, f oraz g załączonego do uchwały Regulaminu stanowią naruszenie zasad prawidłowego prawodawstwa. W istocie rzeczy stanowią one powtórzenie uregulowań zawartych w ustawach, a to w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (§ 17 ust. 1 litera a), ustawie dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (§ 17 ust. 1 litera e), art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 roku o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (§ 17 ust. 1 litera f) oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt. W ocenie prokuratora, zamieszczenie wskazanych uregulowań było zbędne oraz niedopuszczalne. Na uzasadnienie powyższego twierdzenia, prokurator wskazał na brzmienie § 118 z związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie Zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którym w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, w ocenie prokuratora, zabiegiem niedopuszczalnym i wykraczającym poza upoważnienie ustawowe. Ustawodawca nie upoważnił bowiem Rady Gminy do sformułowania postulatu nieskierowanego do dającego się ustalić adresata, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom.

Prokurator wskazał również na przekroczenie przez Radę Gminy przyznanej jej w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach delegacji ustawowej poprzez wprowadzenie w § 17 ust. 1 lit. b obowiązku wyprowadzania psów na smyczy, a ras uznanych za agresywne lub zagrażających otoczeniu – na smyczy i w kagańcu, co jednocześnie stanowi naruszenie przepisów ustawy o ochronie zwierząt nakazujących humanitarne traktowanie zwierząt oraz jest niezgodne z konstytucyjną zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Nadto, w ocenie prokuratora, wprowadzenie do uchwały zapisu dotyczącego "psów zagrażających otoczeniu" tworzy problem właściwego jej interpretowania. Rada stworzyła bowiem normę niejasną, a w konsekwencji trudną do zastosowania, co narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP.

Skarżący podniósł także, że kwestia dotycząca zwolnienia psa z uwięzi została uregulowana w przedmiotowej uchwale w sposób wadliwy, gdyż nie uwzględnia brzmienia art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt, który stanowi, że zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Ponadto, zapis o treści "w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi" jest kolejnym przykładem normy niejasnej i nieprecyzyjnej, a w konsekwencji trudnej do zastosowania.

Dalej prokurator wskazał, iż krytycznie należy odnieść się również do unormowania § 17 ust. 1 lit. c Regulaminu dotyczącego zakazu wprowadzania zwierząt domowych do wskazanych w nim miejsc. Na uzasadnienie powyższego stanowiska prokurator podniósł, iż regulacja taka jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym właścicielom zwierząt.

W ocenie prokuratora, do przekroczenia zakresu delegacji ustawowej doszło również poprzez ustanowienie w § 17 ust. 1 lit. e obowiązku zabezpieczenia terenu nieruchomości przed wydostaniem się z niej psa, a w przypadku gadów, płazów i owadów – zabezpieczenia pomieszczeń przed ich wydostaniem się na zewnątrz. Skarżący wskazał, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dotyczy miejsc przeznaczonych do użytku wspólnego, a zatem działając na jego podstawie Rada Gminy nie może nakładać obowiązków odnoszących się do powinności obywateli dotyczących obszarów prywatnych. Odnośnie natomiast obowiązku zabezpieczenia przed wydostaniem się gadów, płazów i owadów z lokali mieszkalnych i użytkowych, Rada nie uwzględniła tego, że stosowane unormowania znajdują się w ustawie o ochronie przyrody.

Oceniając zaskarżone normy prawa miejscowego, prokurator wskazał również na wadliwość ujętej w § 18 Regulaminu kwestii interwencyjnego wyłapywania zwierząt i doprowadzania do schroniska dla bezdomnych zwierząt, z którym gmina ma podpisaną umowę. Skarżący podniósł, iż warunki dopuszczalności odławiania zwierząt zostały uregulowane w art. 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt, przy czym w przepisie tym brak jest wzmianki o zwierzętach pozostawionych bez opieki, co rozszerza ustawowo zakreślone uprawnienie do odłowu zwierząt. Ponadto Rada Gminy powinna była określić w sposób zindywidualizowany schronisko, do którego powinien udać się potencjalny właściciel lub opiekun zwierzęcia, celem jego odzyskania.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Kocmyrzów – Luborzyca wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż w jego ocenie zarzuty podniesione w skardze prokuratora nie zasługują na uwzględnienie. Podniósł, iż formułując zarzuty, prokurator pominął zasadę proporcjonalności oraz kolizji określonych dóbr. W ocenie organu bezpieczeństwo dla życia i zdrowia osób przebywających na placach zabaw oraz w innych miejscach publicznych, jak również ich komfort psychiczny oraz fizyczny to dobra nadrzędne w stosunku do dóbr, na których ochronę powołuje się skarżący, m.in. w postaci humanitarnego traktowania zwierząt czy swobody poruszania się przez ich właścicieli. Według organu, zasada proporcjonalności wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w sposób oczywisty dotyczy ludzi, nie zaś zwierząt. Nałożenie zatem na osoby posiadające zwierzęta domowe i przebywające z nimi w miejscach publicznych określonych obowiązków, zmierzających do zapewnienia poczucia bezpieczeństwa innym osobom w tych miejscach przebywającym, w żaden sposób nie narusza zasady proporcjonalności.

Zdaniem organu wprowadzone w zaskarżonej uchwale zakazy oraz obowiązki zostały ustanowione na podstawie i w granicach określonych w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, bez przekroczenia ustawowego upoważnienia w tym zakresie oraz zgodnie z celem i ratio legis powołanego przepisu.

Co do zarzutu posługiwania się w zaskarżonej uchwale zwrotami niedookreślonymi i nieprecyzyjnymi, organ wskazał, iż jest to zabieg prawidłowy, mający na celu zmniejszenie kazuistyki tekstu prawnego, konieczny w celu nadania mu cech elastyczności niezbędnej z punktu widzenia zmieniających się warunków społecznego otoczenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2018.2107 t.j.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 t.j. - dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Ponadto zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie natomiast do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 wskazana ustawa stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa. W art. 91 ust. 5 u.s.g. wskazuje jednak, że należy odpowiednio stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. /por. wyrok NSA z dnia 18.09.1990 r., sygn. SA/Wr 849/90, OSNA 1990 r. Nr 4, poz. 2 wyrok NSA z dnia 26.03.1991 r., sygn. SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z dnia 16.11.2000 r. sygn. II SA/Wr 157/99, nie publ.). Pogląd ten Sąd w niniejszym składzie podziela, uwzględniając jednak, że w oparciu o konstrukcję wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważność uchwały organu gminy, czy rozstrzygnięcia nadzorczego.

Nie ulega żadnej wątpliwości (i w tym punkcie w pełni należy zgodzić się z Prokuratorem), że kompetencja Rady Miasta i Gminy do uchwalenia aktu prawa miejscowego musi wynikać z delegacji ustawowej oraz musi być osadzona w jej ramach. Taką podstawą, jak to słusznie wywiódł Prokurator, dla kontrolowanej uchwały jest ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Dz.U.2019.2010 t.j. (dalej u.c.p.g.), a konkretnie art. 4 ust. 1 i 2 o treści:

Art. 4. 1. Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego.

2. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie:

a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,

b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,

c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

2a. Rada gminy może w regulaminie:

1) wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz określić wymagania w zakresie selektywnego zbierania tych odpadów;

2) postanowić o zbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy odrębnie od innych bioodpadów stanowiących odpady komunalne;

3) określić dodatkowe warunki dotyczące ułatwienia prowadzenia selektywnego zbierania odpadów przez osoby niepełnosprawne, w szczególności niedowidzące;

4) określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady;

5) określić warunki uznania, że odpady, o których mowa w pkt 1 oraz w ust. 2 pkt 1 lit. a i b, są zbierane w sposób selektywny.

3. Rada gminy jest obowiązana dostosować regulamin do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w terminie 6 miesięcy od dnia uchwalenia tego planu.

Na wstępie rozważań trzeba odnieść się do problematyki powtórzeń w akcie prawa miejscowego stwierdzeń ustawowych, sięgania po te stwierdzenia i określenia i zamieszczania ich w takim akcie, niejednokrotnie z modyfikacją. Sądowi znane jest stanowisko wielu sądów administracyjnych, które restrykcyjnie i jednoznacznie negatywnie ocenia tego typu zabiegi. Jednakże sąd w obecnym składzie takich bardzo bezwarunkowych poglądów nie podziela. Odwoływanie się przez Prokuratora do traktowania rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", jako wzorca przy badaniu legalności aktu prawa miejscowego, nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest to bowiem akt normatywny, ale zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania (vide: wyrok NSA z 5 maja 2011 r. w sprawie I OSK 1059/10, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (vide: T. Bąkowski "Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, W-wa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). W wyroku z 15 czerwca 2012 r. w sprawie II CSK 436/11 (LEX nr 1232234) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że naruszenie wspomnianych zasad nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych skutków. Aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r. w sprawie IV SA/Po 1284/14 baza orzeczeń nsa.gov.pl) i jeżeli uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. (por.. wyrok WSA w Gorzowie, II SA/Go 551/18).

Dodać trzeba, że w ocenie Sądu uchwała może zawierać uszczegółowienie definicji ustawowej, o ile zawiera się w jej ramach i poza nie nie wykracza.

Przechodząc do analizy kwestionowanych zapisów uchwały, to jest § 17 ust. 1 litera a, b, c, e, f, g oraz § 18 ust. 1 i 2, rozpocząć trzeba od zapisu § 17 ust. 1 litera a. Wskazać należy, że kwestionowany zapis ma charakter ogólnej, istotnej zasady dotyczącej konieczności opieki nad zwierzętami i sprawowania nad nimi dozoru. Ujmuje on w formie normy prawa pewne postulaty skierowane do obywateli i stanowi ramy prawne dla dalszych szczegółowych zapisów. W ocenie Sądu nie wykracza on ponad delegację z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., a nadto podkreśla także aspekt opieki nad zwierzętami, co równoważy w pewien sposób istnienie ustawowego obowiązku dozoru.

Odnosząc się do zapisów zawartych § 17 ust. 1 litera e, f i g, należy zgodzić się z prokuratorem, że stanowią one powtórzenie uregulowań ustawowych, a to kolejno ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (§ 17 ust. 1 litera e), art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 roku o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (§ 17 ust. 1 litera f) oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (§ 17 ust. 1 litera g). Nie ulega wątpliwości, że takie ukształtowanie testu uchwały jest niezgodne z regułami zawartymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" Jednakże, jak już była mowa powyżej, reguły określone w tym rozporządzeniu, co do zasady, nie mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Ponadto zawarcie w przedmiotowej uchwale wskazanych zapisów należy uznać za uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego. Z całą pewnością nie może to prowadzić do wniosku o istnieniu uchybień stanowiących istotne naruszenie prawa, skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w powyższym zakresie.

Co się tyczy uregulowania zawartego w § 17 ust. 1 litera b, a dotyczącego obowiązku wyprowadzania psów na spacer wyłącznie na uwięzi, a w przypadku psów ras uznawanych za agresywne lub zagrażających otoczeniu dodatkowo w kagańcu, przy czym zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi, pod warunkiem, że właściciel lub opiekun psa sprawuje całkowitą kontrolę nad jego zachowaniem, należy wskazać, że jest ono dotknięte wadliwością prowadzącą do konieczności stwierdzenia jego nieważności odnośnie słów: "lub zagrażających otoczeniu" oraz słów: "zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi, pod warunkiem, że właściciel lub opiekun psa sprawuje całkowitą kontrolę nad jego zachowaniem". Należy wskazać, że posłużenie się przez uchwałodawcę lokalnego formułowaniem dotyczącym obowiązku wyprowadzania psów "zagrażających otoczeniu" w kagańcu w sposób istotny narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jest to sformułowanie nieostre, nieprecyzyjne i niejednoznaczne, gdyż o zagrożeniu ze strony psa decyduje jego właściciel, a zatem nie jest to określenie wolne od subiektywizmu. Dozwolone było natomiast wprowadzenie obowiązku wyprowadzania w kagańcu psów ras uznawanych za agresywne. W tym zakresie organ uchwałodawczy posłużył się kategorią ustawową, używając pojęcia zdefiniowanego prawnie, bowiem w obrocie prawnym pozostaje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. z 2003 r. Nr 77, poz. 687), które w § 1 zawiera wykaz ras psów uznawanych za agresywne.

Podobnym zakresem nieostrości i niejasności cechuje się wprowadzenie unormowania dozwalającego na "zwolnienie psa ze smyczy w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi, pod warunkiem, że właściciel lub opiekun psa sprawuje całkowitą kontrolę nad jego zachowaniem". W przepisach prawa powszechnie obowiązującego brak jest definicji legalnej "miejsca mało uczęszczanego przez ludzi". Znaczenia tego pojęcia nie można ustalić również w drodze wykładni celowościowej, funkcjonalnej czy systemowej, co powoduje, że cechuje się ono całkowitym subiektywizmem. To samo odnosi się również do sformułowania, jakim jest "całkowita kontrola właściciela lub opiekuna psa nad jego zachowaniem". Należy również zauważyć, iż powyższe unormowanie stanowi nieuprawnioną modyfikację regulacji zawartej w art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt, który stanowi, że zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.

Poddając ocenie ogólną regulację dotyczącą wprowadzenia nakazu wyprowadzania psa na smyczy, a przedstawicieli ras uznanych za agresywne dodatkowo w kagańcu, należy uznać, że nie koliduje ona z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W ocenie Sądu nie stanowi ona o naruszeniu prawa, a w szczególności zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2015r. II OSK 618/14, Lex nr 1990891: "Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, umieszczenie takiego zapisu nie tylko prawa nie narusza, ale też służy osiągnięciu celu, na który powołał się sąd pierwszej instancji, tj. art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy. Z tego też powodu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W istocie bowiem precyzuje obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla tego gatunku. Tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna czy kontrola gestem". Co więcej, zgodnie z wyrokiem NSA z 20 czerwca 2018r. II OSK 3084/17, przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. stanowi podstawę do ustalenia obowiązków nakładanych na właścicieli zwierząt domowych w celach wskazanych w tym przepisie. W ocenie Sądu, zapisy o prowadzeniu psa na uwięzi oraz w kagańcu, jak chodzi o rasy agresywne, wypełniają normę art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. i nie są także sprzeczne z ustawą o ochronie zwierząt.

Odnosząc się do unormowania zawartego w § 17 ust. 1 lit. c załącznika do Regulaminu, a dotyczącego zakazu wprowadzania zwierząt domowych na tereny placów zabaw dla dzieci, do sklepów i obiektów użyteczności publicznej, a także do lokali, w których zarządca wprowadził taki zakaz, należy podnieść, iż regulacja ta jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym właścicielom zwierząt.

W ocenie Sądu, ograniczenia w zakresie korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej będące wynikiem wyważenia wartości prawem chronionych powinny być rezultatem racjonalnego, z punktu widzenia interesu całej społeczności lokalnej, wyboru najlepszego modelu zachowującego należytą proporcję pomiędzy oczekiwaniem pełnej dostępności do publicznych obiektów i urządzeń, a realną możliwością zapewnienia szerokiego dostępu do dóbr reglamentowanych, co może łączyć się z koniecznością ograniczenia dostępu do tych dóbr. Odnosząc powyższe reguły do spornej kwestii ograniczenia dostępu do pewnych obiektów dla osób prowadzących zwierzęta domowe, Sąd stwierdził, że Rada Gminy Kocmyrzów – Luborzyca była uprawniona do ustanowienia zakazu wprowadzania zwierząt domowych na tereny placów zabaw dla dzieci.

Natomiast wprowadzenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zakazu wprowadzania zwierząt domowych do sklepów i obiektów użyteczności publicznej, jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym właścicielom zwierząt. Należy podzielić ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, zgodnie z którym art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. zezwala w odniesieniu do takich miejsc i obiektów na ustalenie sposobu postępowania ze zwierzętami w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 991/17, opub. w LEX nr 2352608; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 870/17, opub. w LEX nr 2474215). Ustanowienie w zaskarżonej uchwale tak daleko idącego zakazu jak zakaz wprowadzania zwierząt domowych do sklepów i obiektów użyteczności publicznej, nadmiernie ogranicza swobodę poruszania i przebywania w określonym miejscu właścicieli zwierząt domowych i wykracza poza materię określoną w ustawie.

Odnosząc się do zakazu wprowadzania zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej ustanowionego w zaskarżonej uchwale, trzeba stwierdzić, że prawodawca lokalny z pojęciem terenów wspólnego użytku dla potrzeb kontrolowanego przepisu utożsamił obiekty użyteczności publicznej. Chcąc zdekodować to pojęcie należy przyjąć, że w tym szerszym zakresowo pojęciu mieszczą się także budynki użyteczności publicznej. Przepisy w zasadzie nie definiują tego, czym jest miejsce publiczne, miejsce użyteczności publicznej, miejsce użytku publicznego. Zajmuje się tym doktryna i orzecznictwo. Zawierają jednak definicję budynku użyteczności publicznej dla potrzeb Prawa budowalnego. Zgodnie z rozporządzeniem ministra infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, za budynek taki uważa się budynek przeznaczony dla administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, opieki zdrowotnej, opieki społecznej i socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym lub wodnym, poczty lub telekomunikacji oraz inny ogólnodostępny budynek przeznaczony do wykonywania podobnych funkcji. Za budynek użyteczności publicznej uznaje się także budynek biurowy i socjalny. W związku z powyższym należy uznać, że przy wszelkich wątpliwościach o zaliczeniu danego obiektu do kategorii użyteczności publicznej decyduje w pierwszej kolejności zaspokajanie zbiorowych i powszechnych, a nie indywidualnych lub grupowych potrzeb społecznych. Z kolei za gminne obiekty i urządzenia użyteczności publicznej uznaje się np. boiska, hale sportowe, lodowiska, sale gimnastyczne, stadiony, kąpieliska, drogi, tereny rekreacyjne, parki i obszary zieleni miejskiej. A zatem z treści kontrolowanego przepisu wynika obowiązek niewprowadzania psów i innych zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej, na przykład, co podkreśla Sąd, na teren dworca autobusowego, czy na teren dworca kolejowego - co w rzeczywistości w sposób sprzeczny z prawem uniemożliwia przemieszczenie się posiadacza psa wraz z psem lub innym zwierzęciem na terenie gminy i poza teren gminy przy wykorzystaniu środków komunikacji publicznej. Odpowiednio to samo dotyczy przykładowo obiektów drogowych, parków i obszarów zieleni miejskiej mieszczących się w pojęciu obiektów użyteczności publicznej wobec których prawodawca lokalny nie wyważył wartości związanych z wprowadzonym obowiązkiem. Niezależnie od powyższych ocen z treści kontrolowanego w tym miejscu ww. przepisu w żaden sposób nie wynika, że prawodawca lokalny zastanawiał się nad pojęciem obiektów użyteczności publicznej pod kątem tego, w jaki sposób charakter, kategoria danego terenu może także pozytywnie lub negatywnie determinować przedmiotowe dla uchwały obowiązki właścicieli i posiadaczy psów, skoro generalnie wskazuje wszystkie obiekty użyteczności publicznej. Zdaniem Sądu powstaje bowiem uzasadnione aksjologią konstytucyjnego pojęcia dobra wspólnego pytanie, czy kategoria terenu wspólnego użytku; to, czemu służy i jego pierwszoplanowa funkcja/funkcje, i kto tam przede wszystkim przychodzi, aby z niego korzystać – nie determinuje także kierunku i proporcji regulacji podejmowanych przez prawodawcę lokalnego. Sąd nie wyklucza sformułowania nawet zakazu na podstawie istniejącego w sprawie upoważnienia ustawowego, ale taki zakaz powinien być zweryfikowany wobec danego rodzaju obiektów użyteczności publicznej wymogami konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

Co się tyczy sformułowania "a także do lokali, w których zarządca wprowadził taki zakaz", rację trzeba przyznać Prokuratorowi, iż uregulowanie dotyczące sfery prywatnych lokali pozostaje poza upoważnieniem ustawowym.

W związku z powyższym należało stwierdzić nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie § 17 ust. 1 lit. c odnośnie słów: "do sklepów i obiektów użyteczności publicznej, a także do lokali, w których zarządca wprowadził taki zakaz; zakaz ten nie dotyczy psów przewodników"

Jako dotknięte istotnym naruszeniem prawa należy ocenić również unormowania zawarte w § 18 ust. 1 załącznika do Regulaminu, a dotyczące kwestii interwencyjnego wyłapywania zwierząt i doprowadzania do schroniska dla bezdomnych zwierząt, z którym gmina ma podpisaną umowę. Należy wskazać, iż warunki dopuszczalności odławiania zwierząt zostały uregulowane w art. 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt, który przewiduje wyłącznie odławianie zwierząt bezdomnych. Zgodnie z brzmieniem art. 4 pkt 16 powołanej ustawy, pod pojęciem zwierzęta bezdomne rozumie się zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Jednocześnie w przepisie art. 11 przedmiotowej ustawy brak jest wzmianki o zwierzętach pozostawionych bez opieki, co rozszerza ustawowo zakreślone uprawnienie do odłowu zwierząt i stanowi nieuprawnione przekroczenie przez Radę Gminy delegacji ustawowej. Abstrahując od powyższego, Rada Gminy powinna była określić w sposób zindywidualizowany schronisko, do którego powinien udać się potencjalny właściciel lub opiekun zwierzęcia, celem jego odzyskania (nazwa oraz adres). Warunku tego nie spełnia wskazanie w zaskarżonym przepisie uchwały na "schronisko, z którym gmina ma podpisaną umowę".

Co więcej, należy wskazać, że uregulowanie przewidziane w § 18 ust. 2 załącznika do Regulaminu, stanowiące, że zasady postępowania z bezdomnymi zwierzętami na terenie gminy reguluje odrębna uchwała Rady Gminy Kocmyrzów – Luborzyca w sprawie uchwalenia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kocmyrzów – Luborzyca" oraz że zapobieganie bezdomności zwierząt będzie realizowane przez gminę na podstawie odrębnego programu, zostało zamieszczone w załączniku do zaskarżonej uchwały w sposób całkowicie nieuprawniony. Zapis ten ma bowiem walor wyłącznie informacyjny, nie zaś normatywny. Nie wpływa na istniejące stosunki prawne ani nie określa uprawnień i obowiązków związanych z utrzymaniem czystości i porządku na terenie gminy. Nie będąc zatem przepisem prawa, nie powinien zostać zamieszczony w akcie prawa miejscowego jakim bez wątpienia jest Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kocmyrzów – Luborzyca.

Mając na uwadze powyższe, należało stwierdzić nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie § 18 ust. 1 i 2.

W pozostałym zakresie skargę należało oddalić, gdyż nie znajdowała ona uzasadnionych podstaw.

Z powyższych powodów orzeczono jak w punkcie I sentencji na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz jak w punkcie II sentencji – na podstawie art. 151 p.p.s.a.