Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3127/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: § 4 i § 6 ust. 1 pkt. 4
journal: Dz.U. 1969 nr 3 poz 19
law: ROZPORZĄDZENIE RADY MINISTRÓW z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 7 września 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 576/15 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania prawa własności czasowej do gruntu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

I OSK 3127/15

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 576/15 oddalił skargę E. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny:

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 1949 r. K. T. wystąpił o przyznanie prawa własności czasowej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i [...] ozn. hip. "[...]" działka nr [...] oraz nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]ozn. hip. "[...]" działki nr [...] i [...].

Naczelnik Dzielnicy [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1981 r., nr [...], działając na wniosek Uniwersytetu [...] z dnia [...] stycznia 1981 r., na podstawie § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (tekst jedn. Dz. U z 1969 r. Nr 3, poz. 19) przekazał w użytkowanie Uniwersytetu [...] teren położony przy ul. [...] o pow. [...] ha obejmujący działkę nr [...].

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], potwierdził nabycie na podstawie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164., poz. 1365) z mocy prawa z dniem 1 września 2005 r. przez Uniwersytet [...] nieodpłatnie prawa własności gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa pozostającego w użytkowaniu wieczystym Uczelni o pow. [...] ha położonego w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...].

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku E. K. (następcy prawnego właściciela dekretowego), decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1981 r., przekazującej w użytkowanie Uniwersytetowi [...] teren położony w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu Wojewoda [...] wskazał, iż na skutek decyzji Naczelnika Dzielnicy [...]z dnia [...] grudnia 1981 r. nie doszło do rozporządzenia prawem własności przedmiotowej nieruchomości.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], oznaczona jako działka nr [...] (stanowiąca część dawnej działki nr [...]), przekazana decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1981 r. w użytkowanie na rzecz Uniwersytetu [...], objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...].

Minister wskazał, że kwestionowana decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1981 r. wydana została na podstawie § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (tekst jedn. Dz. U z 1969 r. Nr 3, poz. 19; dalej jako: "rozporządzenie"). Rozporządzenie to stanowi akt wykonawczy do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (tekst jedn. Dz. U z 1969 r. Nr 22, poz. 159; dalej jako: "ustawa"). Zgodnie z ww. § 4 rozporządzenia przekazanie terenu państwowego przez organ do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej w użytkowanie jednostki państwowej lub organizacji społecznej następowało na podstawie decyzji tego organu, wydanej na wniosek zainteresowanej jednostki państwowej (organizacji społecznej). Przekazanie i przejęcie terenu na podstawie decyzji odbywało się w formie protokołu zdawczo-odbiorczego, sporządzonego przez organ do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej oraz jednostkę państwową (organizację społeczną), której teren jest przekazywany. Sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego odbywało się w dniu wyznaczonym w decyzji organu do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej. Koszty związane z przekazaniem ponosiła jednostka (organizacja) przejmująca.

Organ odwoławczy zauważył ponadto, że zgodnie z art. 8 ustawy przekazywanie terenów państwowych jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie następowało w drodze decyzji właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej (miejskiej miasta stanowiącego powiat lub wyłączonego z województwa) rady narodowej wydanej na wniosek jednostki ubiegającej się o przekazanie terenu: decyzja powinna zawierać określenie czasu i warunków użytkowania.

Minister podał, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż państwowej jednostce organizacyjnej, której została przydzielona nieruchomość państwowa, w tym także na podstawie przepisów ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, nie przysługuje względem tej nieruchomości prawo własności, gdyż prawo to należy do Państwa (zasada jednolitego funduszu własności państwowej). Uprawnienie państwowej jednostki organizacyjnej w stosunku do mienia państwowego, nazywane zarządem i użytkowaniem, zarządzaniem operacyjnym bądź po prostu zarządem, nie stanowi ograniczonego prawa rzeczowego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, żaden bowiem przepis prawa takiego charakteru temu uprawnieniu nie nadaje, a ze swej istoty jest ono prawem swoistym, odbiegającym od tradycyjnych form prawnych korzystania z rzeczy cudzej. Istota zarządu i użytkowania polega na tym, że daje ono jednostce państwowej, której zarząd i użytkowanie przysługuje, prawo wykonywania własności państwowej w imieniu własnym, a więc na zewnątrz, tzn. w stosunkach z osobami trzecimi jednostka państwowa występuje tak, jak czyni to właściciel.

Ponadto w wyroku z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt V CSK 97/2008, Sądu Najwyższego - Izby Cywilnej wskazano, iż decyzja wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, ustanawiająca użytkowanie na rzecz państwowej jednostki organizacyjnej nie mogła prowadzić do powstania ograniczonego prawa rzeczowego. Minister zauważył, że użytkowanie w rozumieniu rozporządzenia oraz ustawy nie stanowiło użytkowania uregulowanego przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U z 2014 r., poz. 121 ze zm.), tj. ograniczonego prawa rzeczowego, którego treść wyraża się w uprawnieniu do używania i do pobierania pożytków rzeczy stanowiącej własność innego podmiotu, lecz stanowi rodzaj współczesnego trwałego zarządu stanowiącego formę prawną władania nieruchomością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego Zdaniem Ministra, decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1981 r. o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wydana na podstawie § 4 rozporządzenia wywołała jedynie skutek prawny polegający na przekazaniu prawa zarządzania składnikiem mienia państwowego państwowej jednostce organizacyjnej posiadającej osobowość prawną - Uniwersytetowi [...]. Decyzja ta nie wywołała skutku polegającego na przejściu prawa własności ani innego prawa rzeczowego na inny podmiot prawny. Przedmiotowa nieruchomość pozostała składnikiem mienia państwowego.

Z uwagi na powyższe Minister stwierdził, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1981 r. nie naruszyła praw osób trzecich, w tym także dawnych właścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].

E. K. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie:

a) art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...];

b) art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu [...] poprzez jego niezastosowanie przez organy obu instancji i uznanie, że pomimo nierozpoznania wniosku byłego właściciela o przyznanie prawa własności czasowej decyzja o oddaniu gruntu w użytkowanie jest zgodna z prawem, podczas gdy z brzmienia dekretu bezsprzecznie wynika, że wnioski byłych właścicieli złożone w trybie art. 7 dekretu miały bezwzględne pierwszeństwu w stosunku do innych wniosków dotyczących tzw. nieruchomości dekretowych a nieruchomościami tymi nie można było rozporządzać przed ewentualnym negatywnym rozpoznaniem tzw. wniosków dekretowych;

c) art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy oraz § 6 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie przez organy obu instancji i uznanie, że mimo nieokreślenia czasu użytkowania przekazanego Uniwersytetowi [...] terenu – wbrew treści ww. przepisu – decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

d) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa poprzez jego niezastosowanie przez organy obu instancji i uznanie, że decyzja o oddaniu w użytkowanie nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy o przekazanie w użytkowanie uzależnione było od wyniku sprawy dekretowej o przyznanie prawa użytkowania wieczystego, a więc istniały przesłanki do zawieszenia postępowania z urzędu, czego Naczelnik Dzielnicy nie uczynił;

e) art. 8 Kpa poprzez jego niezastosowanie przez organy obu instancji i prowadzenie postępowania w sposób nie pogłębiający zaufania obywateli do organów Państwa i uznanie, że decyzja o użytkowaniu nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa pomimo tego, że istniały przesłanki do stwierdzenia jej nieważności;

f) art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 Kpa przez organy obu instancji poprzez niezebranie, a przede wszystkim nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w sposób wyczerpujący, a w szczególności poprzez całkowite pominięcie przez organy zbadania i wyjaśnienia zarzutu podnoszonego przez skarżącą, iż decyzja o użytkowaniu nie zawiera określenia czasu użytkowania, co jest koniecznym elementem decyzji zgodnie z art. 10 ustawy i § 6 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Uczestnik postępowania Uniwersytet [...] w piśmie z [...] czerwca 2015 r. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie

Zdaniem Sadu I instancji wbrew twierdzeniom skargi z art. 7 dekretu [...] w żaden sposób nie wynikał zakaz oddawania nieruchomości [...] w zarząd, czy użytkowanie przed rozpoznaniem wniosku dekretowego. Jak zostało to niezwykle czytelnie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w ramach socjalistycznej jednolitej własności Państwa, wykonywanie zarządu i użytkowania przez państwowe jednostki organizacyjne było emanacją tego prawa, a samym jednostkom nie przysługiwało do nieruchomości żadne prawo rzeczowe. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy m. in. w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 16 października 1961 r., I CO 20/61, (OSNC 1962/2/41) oraz w orzeczeniu z dnia 14 czerwca 1963 r., I CR 336/63, (OSNCP 1964, poz. 223): zarząd i użytkowanie, nie stanowią ograniczonego prawa rzeczowego w rozumieniu art. 113 i nast. pr. rzecz., żaden bowiem przepis prawa takiego charakteru temu uprawnieniu nie nadaje, ze swej istoty zaś jest ono prawem swoistym, odbiegającym od tradycyjnych form prawnych korzystania z rzeczy cudzej. Stanowisko swoje w tym zakresie potwierdził następnie Sąd Najwyższy, już po wejściu w życie kodeksu cywilnego, m.in. w wyroku z dnia 15 kwietnia 1966 r., I CR 80/66, (OSNCP 1967, poz. 24). Tym samym oddanie nieruchomości w użytkowanie absolutnie nie mogło być w przedmiotowej sprawie utożsamiane z prawnorzeczowym zadysponowaniem nieruchomości.

Realizacja dekretu [...] polegała od 1950 r. na przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla odbudowy i rozbudowy [...] w zarząd i użytkowanie państwowym jednostkom organizacyjnym oraz spółdzielniom mieszkaniowym, które miały na tych nieruchomościach realizować cele użyteczności publicznej. Twierdzenie skarżącej, że przed oddaniem w takie użytkowanie, musiał być rozpoznany wniosek dekretowy absolutnie nie wynika z żadnego przepisu dekretu. Nie było również jakichkolwiek podstaw do zawieszenia postępowania w przedmiocie oddania gruntu w użytkowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Dodatkowo ustawa z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości rozszerzyła podstawy do odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego. Zgodnie z art. 54 tej ustawy poprzedniemu właścicielowi gruntu, który na podstawie dekretu przeszedł na własność Państwa, może być odmówione prawo użytkowania wieczystego tego gruntu stosownie do przepisów tego dekretu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu, także ze względu na cele określone w art. 3 ustawy wywłaszczeniowej. Nie sposób zatem mówić o naruszeniu ówczesnego systemu prawnego poprzez oddanie nieruchomości dekretowej w użytkowanie.

Okoliczność, że nieruchomość była przedmiotem użytkowania nie stanowiła w żadnym razie negatywnej przesłanki uniemożliwiającej uwzględnienie wniosku dekretowego. Z dniem oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, takie użytkowanie państwowej osoby prawnej po prostu wygasało. Dopiero zadysponowanie nieruchomością dekretową poprzez oddanie w użytkowanie wieczyste, czy sprzedaż mogły doprowadzić do naruszenia praw osoby oczekującej na rozpoznanie wniosku dekretowego. Dla lepszego zobrazowania tej sytuacji wskazać należy, że w przypadku uwłaszczenia z dniem [...] grudnia 1990 r. państwowej osoby prawnej na gruncie dekretowym, dla stworzenia możliwości rewindykacji nieruchomości nie jest konieczne stwierdzenie nieważności decyzji o oddaniu nieruchomości w zarząd (użytkowanie), a jedynie wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji potwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego.

W odniesieniu do nieruchomości będących w zarządzie państwowych szkół wyższych, takie zadysponowanie nastąpiło poprzez uwłaszczenie ex lege na podstawie art. 182 ustawy z 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 1990 r. Nr 65, poz. 385). Przy tym art. 182 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym, wprowadził ograniczenie w uwłaszczeniu w postaci nienaruszalności praw osób trzecich. Według tej zasady, jeżeli przejęcie nieruchomości nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, to osoby prawne posiadające takie nieruchomości w zarządzie nie mogą korzystać z prawa uwłaszczenia. O naruszeniu praw osób trzecich w rozumieniu art. 182 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym można mówić wówczas, gdy przy zbiegu uprawnień uczelni państwowej z art.182 ust. 1 ww. ustawy z uprawnieniami związanymi z prawem własności do tego gruntu innych osób dajemy pierwszeństwo uprawnieniom z ust. 2 ustawy, pozbawiając przez to osoby trzecie uprawnień związanych z tym gruntem. Stwierdzenie w art. 182 ust. 2 ustawy, że uprawnienia tego przepisu nie naruszają praw osób trzecich, oznacza danie przez ustawodawcę pierwszeństwa uprawnieniom osób trzecich.

Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 13 stycznia 2005 r., III CK 142/04, LEX nr 602708, stwierdził, że zawarta w art. 182 ust. 2 ustawy z 1990 r. o szkolnictwie wyższym klauzula "nie naruszają praw osób trzecich" powinna być interpretowana w kontekście konstytucyjnej zasady ochrony własności (art. 21 Konstytucji RP). Wychodząc z tego nadrzędnego punktu widzenia trzeba stwierdzić, iż pewną nieprecyzyjność treściową tej klauzuli należy wykładać w ten sposób, że uwłaszczenie na podstawie art. 182 ust. 1 ustawy z 1990 r. o szkolnictwie wyższym wyższej uczelni nie może odbyć się kosztem właściciela, któremu przysługuje prawo zwrotu wywłaszczonej niegdyś nieruchomości, gdyż stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Realizacja tego właścicielskiego prawa do zwrotu ma bowiem pierwszeństwo przed uwłaszczeniem.

Nieuzasadniony jest również zarzut skargi, iż brak określenia terminu użytkowania w decyzji z 1981 r. powinien stanowić podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. W art. 8 ust. 1 ustawy, regulującym przekazywanie terenów państwowych w użytkowanie, ustawodawca wymienił elementy, jakie powinna zawierać decyzja, a mianowicie: określenie czasu i warunków użytkowania. Z treści tej więc wynika, że decyzja powinna zawierać określenie czasu użytkowania. Przepis ten nie wprowadza jednak żadnego ograniczenia czasowego, na jaki użytkowanie można było ustanowić. Tym samym użytkowanie można było ustanowić na czas określony, jak na i czas nieokreślony. Zdaniem Sądu, w kwestionowanej decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1981 r. czas użytkowania terenu został określony jako bezterminowy (nieokreślony). Skoro bowiem organ w decyzji nie określił w sposób wyraźny, expressis verbis, terminu użytkowania, to w ocenie Sądu, zasadnym było przyjęcie, że termin użytkowania został ustanowiony na czas nieokreślony. Nie można zatem mówić o rażącym naruszeniu przepisu art. 8 ust. 1 ustawy. Wskazać bowiem należy, że treść tego przepisu nie wykluczała określenia czasu użytkowania terenu w sposób nieograniczony, również z pozostałych przepisów tej ustawy nie sposób wywieść braku możliwości przekazania terenu w użytkowanie na czas nieokreślony.

Zaznaczyć również należy, że cele na realizację jakich oddawano mienie państwowe w użytkowanie jednostkom państwowym, ani charakter tego prawa, nie przemawiały za tym, aby nie można było ustanowić go na czas nieokreślony. Zwłaszcza, że przekazanie w użytkowanie terenu na czas nieokreślony nie wykluczało również możliwości wydania decyzji o wygaśnięciu prawa użytkowania. Sytuację tę regulował art. 9 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym, w przypadku takich zmian w planie zagospodarowania przestrzennego (wstępnie ustalonych założeń tego planu), które nie pozwalają na dalsze użytkowanie terenu (części terenu) przez daną jednostkę, albo gdy teren lub jego część stał się dla tej jednostki zbędny, organ gospodarki komunalnej i mieszkaniowej prezydium powiatowej (miejskiej, dzielnicowej w przypadkach przewidzianych w art. 10 ust. 2) rady narodowej wydaje decyzję o wygaśnięciu służącego tej jednostce prawa użytkowania terenu lub jego części. Z tego przepisu nie wynika również, aby użytkowanie musiało być ustanowione na czas określony.

W dniu [...] września 2015 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wniosła E. K. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawa do ponownego rozpoznania sądowi I Instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. oprała ona zarzuty skargi kasacyjnej:

1. na mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniu art. 156 § 1 pkt 2) Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 30 poz. 168 ze zm.) dalej jako "KPA" poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1981 r. znak [...] w sytuacji, gdy Decyzja Naczelnika została wydana z rażącym naruszeniem prawa.;

2. na mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniu art. 156 § 1 pkt 2 KPA w związku z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz.U. Nr 50, poz. 279; dalej jako "Dekret") poprzez jego niezastosowanie przez organy obu instancji i uznanie, że pomimo nierozpoznania wniosku byłego właściciela nieruchomości K. T. o przyznanie prawa własności czasowej zgłoszonego na podstawie art. 7 Dekretu, decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1981 r. o przekazaniu nieruchomości (w tym nieruchomości objętej ww. wnioskiem K. T.) w użytkowanie Uniwersytetowi [...] jest zgodna z prawem, podczas gdy z brzmienia ww. przepisu Dekretu bezsprzecznie wynika, że wnioski byłych właścicieli złożone w trybie art. 7 Dekretu miały bezwzględne pierwszeństwo w stosunku do innych wniosków dotyczących tzw. nieruchomości dekretowych a nieruchomościami takimi nie można było rozporządzać przed ewentualnym negatywnym rozpoznaniem tzw. wniosków dekretowych;

3. na mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniu art. 156 § 1 pkt 2) KPA w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. nr 32 poz. 159) (dalej jako "Ustawa") oraz § 6 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach z dnia 31 maja 1962 r. (Dz.U. Nr 35, poz. 159) t.j. z dnia 10 stycznia 1969 r. (Dz.U. Nr 3, poz. 19) (dalej jako "Rozporządzenie") poprzez jego niezastosowanie przez organy obu instancji i uznanie, że mimo nieokreślenia czasu użytkowania przekazanego Uniwersytetowi [...] terenu — wbrew treści ww. przepisów — decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1981 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

4. na mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniu art. 156 § 1 pkt 2 w związku art. 97 § 1 pkt 4 KPA poprzez jego niezastosowanie przez organy obu instancji i uznanie, iż decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia1981 r. znak [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy o przekazanie w użytkowanie Uniwersytetowi [...] przedmiotowej Nieruchomości uzależnione było od wyniku sprawy o przyznanie prawa użytkowanie wieczystego byłemu właścicielowi nieruchomości K. i T., a więc istniały przesłanki do zawieszenia z urzędu przez Naczelnika Dzielnicy [...] postępowania o przekazanie w użytkowanie Uniwersytetowi [...] przedmiotowej Nieruchomości, czego Naczelnik nie uczynił;

5. na mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniu art. 8 KPA poprzez jego niezastosowanie przez organy obu instancji i prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do organów Państwa i uznanie, iż decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1981 r. znak [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa pomimo tego, iż zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności Decyzji Naczelnika jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa;

6. na mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniu art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 KPA przez organy obu instancji poprzez niezebranie, a przede wszystkim nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w sposób wyczerpujący, a w szczególności poprzez całkowite pominięcie przez organy obu instancji zbadania i wyjaśnienia zarzutu podnoszonego przez Skarżącą, iż Decyzja Naczelnika nie zawiera określenia czasu użytkowania przekazanego Uniwersytetowi [...] terenu, co jest koniecznym elementem decyzji o przekazaniu w użytkowanie zgodnie z art. 10 ust. 1 Ustawy oraz § 6 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia;

7. na mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. przez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku, pozbawiające Skarżącą informacji o przesłankach rozstrzygnięcia oraz niewskazanie przepisów prawa stanowiących podstawę rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę Uniwersytet [...] wniósł o jej oddalenie podkreślając, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu.

W dniu 23 sierpnia 2017 r. skarżący kasacyjnie wystosował replikę na odpowiedź Uniwersytetu [...]na skargę kasacyjną, w której podtrzymał argumentację zawartą w skardze.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

W skardze kasacyjnej opartej na obu podstawach wskazanych w art.174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie norm procesowych, jak również przepisów prawa materialnego. Jednakże zarzuty, zarówno te natury procesowej, jak również dotyczące norm prawa materialnego, oscylują faktycznie wokół trzech zagadnień: 1) naruszanie art. 141 § 1 P.p.s.a poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku, oraz brak informacji o przepisach będących podstawą zaskarżonego orzeczenia miało pozbawić skarżącą informacji o podstawach podjętego rozstrzygnięcia, 2) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art 7 ust. 2 dekretu [...] niedostrzeżenie, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1981 r., nr [...], o przekazaniu Uniwersytetowi [...] na podstawie § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz. U z 1969 r. Nr 3, poz. 19) w użytkowanie Uniwersytetu [...] teren położony przy ul. [...] o pow. [...] ha obejmujący działkę nr [...] była dotknięta wadą nieważności wobec nierozpoznania wniosku byłego właściciela nieruchomości K. T. o przyznanie prawa własności czasowej; 3) art. 156 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. nr 32 poz. 159) (dalej jako "Ustawa") oraz § 6 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach z dnia 31 maja 1962 r. (Dz.U. Nr 3, poz. 19).

Przechodząc do zarzutu naruszanie przez Sąd I instancji przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazać należy, że Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy.

W tym kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń NSA. Zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa – wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05. Można w nim przy tym znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4, które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z 7 marca 2006 r., I OSK 990/05 stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku NSA z 14 marca 2006 r., I OSK 1032/05, za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkowanie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Przykładowo, podniesiono w niej, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu wyroku nie ma rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut – por. szerzej wyrok NSA z 18 maja 2011 r., I OSK 1323/10.

Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem – co do zasady – lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem komentowanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Takich wadliwości nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie normy prawnej wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i norm zawartych zarówno art. 7 ust. 2 dekretu [...] jak i 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (oraz § 6 ust. 1 pkt 4 rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach w przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, i co zatem stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Sąd I instancji jasno sprecyzował sposób wykładni i zastosowania ww. przepisów oraz wskazał dlaczego nie podzielił argumentacji skarżącego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie, ponieważ zawiera wszystkie wymagane elementy, wyczerpująco wyjaśniające podstawy rozstrzygnięcia. Natomiast niepodzielenie przez WSA w Warszawie argumentacji skarżącego nie oznacza, że wyrok jest wadliwy, a tym bardziej, iż nie odpowiada warunkom stawianym w art. 141 § 4 uzasadnieniu orzeczenia.

Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art 7 ust. 2 dekretu [...] poprzez niezauważenie, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1981 r. o przekazanie w użytkowanie Uniwersytetowi [...] terenu położony przy ul. [...] o pow. [...] ha obejmujący działkę nr [...] ponieważ nie został rozpatrzony wniosek K. T. z dnia [...] stycznia o przyznanie własności czasowej na ww. nieruchomości jest również nieusprawiedliwiony. Na wstępie przypomnieć należy, że w okresie Polski Ludowej istniało pojęcie "zasady jedności mienia ogólnonarodowego" Oznaczało to, że "W okresie PRL podmiotem własności nieruchomości państwowych z punktu widzenia prawa cywilnego było państwo, a nie poszczególne organizacje państwowe" (A. Oleszko, "Zagadnienie wieczystoksięgowe nieruchomości gruntowych stanowiących własność Skarbu Państwa , Rejent nr 12 rok 1997 r, s. 23. W orzecznictwie sądowym została ona sformułowana przede wszystkim w motywach uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 16 października 1961 r., sygn. akt I CO 20/61 (OSN 1962, poz. 41), według której "Państwo socjalistyczne jest jedynym właścicielem całego mienia państwowego i zachowuje w stosunku do tego mienia pełnią uprawnień właściciela niezależnie od tego, w czyim zarządzie mienie to się znajduje, w szczególności Państwo zachowuje uprawnienia właściciela także co do mienia znajdującego się w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego, a więc odrębnej od Skarbu Państwa osoby prawnej". zasada jednolitego funduszu własności państwowej oznaczała, zatem, że tylko Państwo było jedynym właścicielem całego mienia państwowego i zachowało do tego mienia pełnię uprawnień właściciela, niezależnie od tego, w czyim zarządzie mienie to się znajdowało. Zasadę tę kodeks cywilny powtórzył w przepisach art. 128 § 1 i 2 i w jego pierwotnym brzmieniu, obowiązującym do dnia 01.02.1989 r. Tak więc jak słusznie zauważył Sąd I instancji, że jedynym właścicielem mienia był Skarb Państwa, a państwowej osobie prawnej, która posiadała nieruchomość, przysługiwało jedynie prawo zarządu. W takiej sytuacji decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1981 r. o przekazaniu w użytkowanie Uniwersytetowi [...] nieruchomości położonej przy ul [...] w żaden sposób nie wpływała na uprawnienia związane z wnioskiem K. T. z dnia [...] stycznia 1949 r. o przyznanie własności czasowej na ww. nieruchomości, ponieważ w istocie decyzja ta miała jedynie charakter niejako "techniczny" wskazujący, który podmiot zarządza częścią mienia ogólnonarodowym i w tym zakresie nie przyznawała Uniwersytetowi [...] prawa rzeczowych, a tym samym nie wpływała na sytuację pawaną K. T., który w tym zakresie nadal miał roszczenie do Skarbu Państwa.

Niezsadzany jest również zarzut dotyczący rażącego naruszenia w decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] § 6 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach z dnia 31 maja 1962 r. poprzez nie określenia w niej daty użytkowania przekazanej nieruchomości. Przypomnieć należy, ze z rażącym naruszaniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis prawny został zastosowany w sposób sprzeczny z jego społeczno- gospodarczym przeznaczeniem. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach przewidywały , że nieruchomość migla być przekazana jednostce państwowej w użytkowanie na czas określony lub nieokreślony. Co prawda § 6 ww. rozporządzenia z dnia 31 maja 1962 r. wskazywał, że w decyzji o przekazaniu powinien być określony termin przekazania, ale w sytuacji gdy taki termin nie był określony oznaczało to w istocie przekazanie nieruchomości w użytkowanie jednostce na czas nieokreślony. Tak więc brak określenia terminu w decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1981 r. był błędem, ale nie można uznać że miał on charakter rażący, ponieważ był zgodny ze społeczno–gospodarczym zastosowaniem przepisów o przekazywaniu jednostkom państwowym w użytkowanie nieruchomości z zasobu jednolitej własności państwowej.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Wniosek pełnomocnika uczestnika postępowania o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, został oddalony, albowiem przepisy art. 204 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., regulujące zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w razie oddalenia skargi kasacyjnej, nie przewidują takiego zwrotu na rzecz uczestnika postępowania.