Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 87/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 79 ust. 1 i 3,
journal: Dz.U. 2013 poz 595
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.
article: art. 54 par. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca), Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Maciej Guziński, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 30 marca 2016 r. sprawy ze skargi Powiatu T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Powiatu T. z dnia [...].11.2015 r. w sprawie wyboru Członka Zarządu Powiatu T. oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Wojewoda D., powołując w podstawie prawnej art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445; dalej też: u.s.p.), stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu T. Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie wyboru członka Zarządu Powiatu T. (M. J. – Z.). Wcześniej Wojewoda D., działając na podstawie art. 79 ust. 2 u.s.p., postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., wstrzymał wykonanie przedmiotowej uchwały.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda stwierdził, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 27 ust. 1 i ust. 3

w zw. z art. 31 ust. 3 i ust. 4 u.s.p., w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.). organ podniósł, że zgodnie z art. 27 ust. 1 i ust. 3 u.s.p., rada powiatu wybiera zarząd w liczbie od 3 do 5 osób, w tym starostę i wicestarostę, w ciągu 3 miesięcy od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy, z uwzględnieniem ust. 2 i 3. Liczbę członków zarządu określa w statucie rada powiatu (ust. 1). Rada powiatu wybiera wicestarostę oraz pozostałych członków zarządu na wniosek starosty zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym (ust. 3). W ramach w V kadencji Rada Powiatu T. w dniu [...] grudnia 2014 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wyboru członka Zarządu Powiatu T. – D. B. Następnie Rada w dniu [...] grudnia 2014 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wyboru członka Zarządu Powiatu T. S. B. Organ nadzoru prowadził postępowanie nadzorcze wobec tych uchwał. Przyjął, że ich treść i tryb ich podjęcia nie naruszają przepisów prawa w inny sposób. W toku postępowania wyjaśniającego Wojewoda D. ustalił, że od dnia podjęcia ww. uchwały w dniu [...] grudnia 2014 r. do podjęcia w dniu [...] listopada 2015 r. uchwały Rady Powiatu będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego, Rada Powiatu T. nie podjęła żadnej skutecznej uchwały w sprawie odwołania członka Zarządu Powiatu T. Rada podjęła natomiast działania w celu stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...] grudnia 2014 r. w sprawie wyboru członka Zarządu Powiatu T. D. B., podejmując uchwałę Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Powiatu T. z dnia [...] grudnia 2014 r. w sprawie wyboru członka Zarządu Powiatu T.

Wojewoda D. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] grudnia 2015 r. Nr [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu T. Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Oznacza to, że w dniu podejmowania uchwały Rady Powiatu T. uchwała Nr [...] w sprawie wyboru członka Zarządu Powiatu T. – D. B. nadal posiadała moc obowiązującą. Wskazano w tym kontekście, że przepisy ustawy o samorządzie powiatowym jednoznacznie wskazują, że w powiecie może funkcjonować wyłącznie jeden skład osobowy organu wykonawczego powiatu. Oznacza to, że w Powiecie T. może funkcjonować wyłącznie jeden Zarząd Powiatu T. z jednym wiceprzewodniczącym Zarządu - Wicestarostą Powiatu T.

Rada Powiatu T. podjęła także działania w celu stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...] grudnia 2014 r. w sprawie wyboru członka Zarządu Powiatu T. S. B., podejmując uchwałę Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie nieważności uchwały Nr [...] Rady Powiatu T. z dnia [...] grudnia 2014 r. w sprawie wyboru członka Zarządu Powiatu T. – S. B. Wojewoda D., rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] grudnia 2015 r. Nr [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu T. Nr [...]. Oznacza to, że w dniu podejmowania tej uchwały Rady Powiatu T. uchwała Nr [...] w sprawie wyboru członka Zarządu T. S. B. nadal posiadała moc obowiązującą.

Organ nadzoru wskazał, że Rada powiatu może w trakcie kadencji powołać nowego członka zarządu powiatu, gdy zawnioskuje o to nowo wybrany starosta bądź poprzedni członek zarządu powiatu zostanie skutecznie odwołany w trybie art. 31 ust. 5 u.s.p. Zgodnie z art. 31 ust. 5 u.s.p., rada powiatu może też na uzasadniony wniosek starosty odwołać poszczególnych członków zarządu zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Artykuł 31a u.s.p. stanowi, że w przypadku złożenia rezygnacji przez starostę jej przyjęcie następuje zwykłą większością głosów (ust. 1). W przypadku rezygnacji starosty rada powiatu na najbliższej sesji podejmuje uchwałę o przyjęciu rezygnacji całego zarządu (ust. 2).

Organ nadzoru podniósł, ze Rada Powiatu T. nie podjęła uchwały o odwołaniu Starosty w trybie art. 31 u.s.p. W konsekwencji Rada nie dokonała więc skutecznego wyboru nowego Starosty Powiatu T. Rozstrzygnięciem nadzorczym Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Wojewoda D. stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu T. Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie wyboru Starosty Powiatu T. – M. L. Ponadto Starosta Powiatu T. nie złożył wniosku o odwołanie któregokolwiek członka Zarządu zgodnie z art. 31 ust. 5 u.s.p. Ponadto Starosta nie złożył rezygnacji z pełnienia funkcji w trybie art. 31a tej ustawy, co oznacza brak możliwości przyjęcia przez Radę rezygnacji całego Zarządu. W tej sytuacji, zdaniem Wojewody, Rada Powiatu T. nie posiadała kompetencji do podjęcia uchwały o wyborze nowego członka Zarządu Powiatu T. na podstawie art. 27 ust. 1 i ust. 3 u.s.p. Rada nie mogła zatem wybrać M. J. – Z. do pełnienia powyższej funkcji.

Oznacza to, że Rada Powiatu T. podejmując przedmiotową uchwałę, naruszyła kompetencję wynikającą z ustawy, naruszając jednocześnie art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy działają w granicach i na podstawie prawa. Wynika z tego, że organy samorządu podejmują działania w oparciu o normy wyznaczające kompetencje lub zadania. Natomiast każdorazowe naruszenie kompetencji do podejmowania uchwał powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały.

Skargę (podpisana przez Starostę M. L.) na rozstrzygnięcie nadzorcze Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. stwierdzające nieważność uchwały Nr [...] Rady Powiatu T. z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie wyboru członka Zarządu powiatu T. M. J. – Z., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł Powiat T. - uchwała Nr [...] Zarządu Powiatu T. z dnia [...] stycznia 2016 r. w sprawie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody D. stwierdzającego nieważność uchwały Rady Powiatu T. w sprawie wyboru członka Zarządu Powiatu T.

W skardze, zarzucono rozstrzygnięciu istotne naruszenie prawa, tj.:

• naruszenie art. 79 ust. 1 i 3 u.s.p. przez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały w sytuacji, gdy nie jest ona sprzeczna z żadnym przepisem prawa oraz z powodu nie zawierania uzasadnienia faktycznego;

• błędną wykładnię art. 54 § 3 p.p.s.a, jak również art. 9 ust 1, art. 31 ust. 3, 4 i 5 oraz art. 80 ust. 1 u.s.p.;

• naruszenie art. 7, 10 i 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia mimo nieistnienia przepisów prawa, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności uchwały oraz wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w toku trwającego postępowania sądowo administracyjnego (sprawa o sygn. akt III SA/Wr 1266/15);

• naruszenie art. 6, 7, 8 i 10, 61 § 4 k.p.a. w zwi. z art. 79 ust. 5 u.s.p.,

w szczególności przez zaniechanie skutecznego zawiadomienia skarżącego o wszczętym postępowaniu nadzorczym i zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Na tej podstawie wniesiono o: wstrzymanie jego wykonania na podstawie art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a; uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego; zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania; wystąpienie do Prokuratury Rejonowej w M. o udostępnienie odpisu opinii biegłego grafologa, wydanej w postępowaniu o sygn. akt: [...] oraz przeprowadzenie dowodu z tej opinii na okoliczności wskazane w niniejszej skardze.

W uzasadnieniu podniesiono, że w rozpatrywanej sprawie Rada Powiatu T. nie może być reprezentowana w postępowaniu sądowym przez pełniącego funkcję starostę, który ma sprzeczny interes prawny z interesem rady powiatu wyrażonym w niniejszej uchwale. W tej sytuacji, wskazując na orzecznictwo sądowe podniesiono, że zasada reprezentacji powiatu przez starostę w przedmiotowej sprawie mogła być przełamana i dlatego to Zarząd Powiatu T. wybrany w dniu [...] listopada 2015 r. jest organem reprezentującym powiat. Wskazano, że Zarząd Powiatu T. wybrany w dniu [...] listopada 2015 r. podejmując uchwałę w sprawie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody oraz Rada Powiatu T., działają na podstawie art. 85 ust. 1 i 3, w zw. z art. 80 ust. 2 u.s.p. jako strona, której dotyczy rozstrzygnięcie Wojewody D. z dnia [...] grudnia 2015 r.

Podniesiono, że wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania uchwały, a następnie stwierdzenie jej nieważności, nie pozbawia nowowybranego Zarządu Powiatu uprawnienia do skutecznego podjęcia uchwały będącej podstawą do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały. Wskazano, z powołaniem na orzecznictwo, że zgodnie z art. 80 ust. 2 u.s.p, przepisu ust. 1 (dot. wstrzymania wykonania uchwały z mocy prawa z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały) nie stosuje się do uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego. Ponadto, przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby w pewnych sytuacjach prowadzić do pozbawienia powiatu ochrony sądowej.

Następnie wskazano, że Rada podjęła uchwałę Nr [...] objętą rozstrzygnięciem nadzorczym, zgodnie z ustawą o samorządzie powiatowym i Statutem Powiatu T., przeprowadzając głosowanie tajne, a wybrany kandydat na Starostę (M. L.) uzyskał wymaganą bezwzględną większość ustawowego składu rady - 11 głosów, w obecności 11 radnych, co potwierdzają lista obecności z sesji Rady Powiatu T. z dnia [...] listopada 2015 r., protokół z tej sesji i protokół komisji skrutacyjnej z przeprowadzonego głosowania. Następnie zgłosił jako kandydata na członka Zarządu M. J. – Z., która uzyskała bezwzględną większość ustawowego składu rady - 11 głosów, w obecności 11 radnych, co potwierdzają lista obecności z sesji Rady Powiatu T. z dnia [...] listopada 2015 r., protokół z niniejszej sesji oraz protokół komisji skrutacyjnej z przeprowadzonego głosowania.

Podniesiono nietrafność stanowiska Wojewody, że w czasie podejmowania przez Radę Powiatu T. uchwały Nr [...] poprzedni starosta (W. W.) nadal pełnił swą funkcję i nie można było dokonać wyboru nowego przewodniczącego zarządu powiatu. Rada Powiatu T. rozpatrując w dniu [...] listopada 2015 r., na podstawie opinii biegłego grafologa dołączonej do akt skargi R. A. (zarejestrowanej pod sygnaturą akt III SA/Wr [...]), uwzględniła bowiem w całości zarzut skarżącego o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w sprawie wyboru Starosty Powiatu T. i stwierdziła nieważności wyboru W. W. na starostę, potwierdzonego uchwałą Rady Powiatu T. nr [...], jako wyboru dokonanego z rażącym naruszeniem prawa.

Wskazano, że skarżący R. A. podniósł, że w toku prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w M. postępowania, powołany biegły z zakresu grafologii ustalił, że jedna z kart do głosowania wypełniona podczas wyborów Starosty Powiatu T. w dniu [...] grudnia 2014 r. została sfałszowana w ten sposób, że doszło do przerobienia głosu: wymazania głosu oddanego na kandydata R. A. i zakreślenia głosu na kandydata W. W.

W kontekście tego zdarzenia poniesiono, że gdyby nawet przyjąć, że głosowanie w przedmiocie wyboru Starosty Powiatu T. było ważne, to oddanych ważnie głosów było łącznie 20, w tym oddano 10 głosów na kandydata R. A. i 10 głosów na kandydata W. W. Tym samym, wobec równej ilości głosów, Rada Powiatu T. nie dokonała skutecznego wyboru Przewodniczącego Zarządu Powiatu T.. Żaden z kandydatów nie uzyskał bowiem bezwzględnej większości głosów, tj. 11 ważnie oddanych głosów.

Podniesiono, że zważywszy na przedstawione okoliczności, Rada Powiatu T. postanowiła w ramach przysługujących jej uprawnień w zakresie swojej właściwości, uwzględnić przedmiotową skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Zaskarżona w niej uchwała została bowiem podjęta z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 27 ust. 2 u.s.p. oraz § 10 ust. 1 Statutu Powiatu T., polegającym na stwierdzeniu wyboru Starosty Powiatu T. bezwzględną ilością głosów w sytuacji równej ilości głosów oddanych na każdego z kandydatów. Stwierdzenie w zaskarżonej uchwale wyboru Starosty Powiatu T. bezwzględną większością głosów w sytuacji równej liczby głosów oddanych na każdego kandydata stanowi jasne i niedwuznaczne naruszenie prawa.

Wskazano, że Rada Powiatu T. uwzględniła skargę - stwierdzając nieważność zaskarżonego aktu - w ramach uprawnienia do autokontroli wskazanego w art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). Taka możliwość została wyrażona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2014 r. (II OSK 2377/14).

Z powołaniem na orzecznictwo sądów administracyjnych i literaturę przedmiotu podkreślono, że regulacja zawarta w art. 54 § 3 p.p.s.a. stanowi samoistną podstawę prawną do dokonania autokontroli przez organ, który podjął zaskarżone rozstrzygnięcie. Jej celem jest umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania (lub braku działania), bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę jego zgodności z prawem. Artykuł 54 § 3 p.p.s.a. nie wymienia konkretnie form działania administracji, których zaskarżenie daje możliwość zastosowania instytucji autokontroli. Używa jedynie ogólnego sformułowania "działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania". W tym stanie, należy przez to rozumieć, że przedmiotem autokontroli mogą być wszystkie formy działania lub bezczynności administracji publicznej objęte kognicją sądu administracyjnego.

W omawianym zakresie przepisy ustawy o samorządzie powiatowym i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie kolidują ze sobą. Nie ma tutaj konfliktu wymagającego rozstrzygnięcia, która norma ma pierwszeństwo według obowiązujących reguł kolizyjnych. W związku z tym nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że - zgodnie z art. 79 ust. 1 oraz art. 80 ust. 1 u.s.p. - organem właściwym do stwierdzenia nieważności uchwały rady powiatu w ogóle jest wyłącznie wojewoda albo sąd administracyjny. Z uwagi na odrębność postępowania nadzorczego wobec postępowania sądowoadministracyjnego, z tych przepisów nie można wyprowadzić takiego wniosku.

W podsumowaniu tej części uzasadnienia podniesiono, że brak podstaw prawnych do odmówienia radzie powiatu możliwości skorzystania z uprawnienia do autokontroli w sytuacji zaskarżenia wyborów Starosty Powiatu T. w dniu [...] grudnia 2014 r. - uchwały [...] - skoro art. 54 § 3 p.p.s.a. stanowi samodzielną podstawę do wydania rozstrzygnięcia autokontrolnego, a przepisy ustaw nie wprowadzają ograniczeń rady powiatu do stwierdzenia nieważności swojego aktu. Przepisy art. 79 ust. 1 oraz art. 80 ust. 1 u.s.p. nie mogą być rozumiane jako ograniczające kompetencję rady powiatu do stwierdzenia nieważności swojej uchwały w trybie autokontroli z art. 54 § 3 p.p.s.a.

Dalej podniesiono w uzasadnieniu, że wojewoda nie uzasadnił rozstrzygnięcia nadzorczego właściwie pod względem faktycznym i nie odnosi się w nim do materialnych przesłanek stwierdzenia nieważności przez Radę Powiatu T. uchwały nr [...] w sprawie wyboru Starosty Powiatu T., które szeroko omówione zostały przez organ w uzasadnieniu do uchwały nr [...] w sprawie uwzględnienia skargi na uchwałę Rady Powiatu T. nr [...] w sprawie wyboru Starosty Powiatu T.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda w całości podtrzymał swoje stanowisko i argumentację zawartą w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie, a także o oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu nadzoru.

Odnosząc się do zarzutów i argumentacji zawartych w skardze, w pierwszym rzędzie podniesiono, że organem wykonawczym powiatu jest jego zarząd. W skład zarządu powiatu wchodzą starosta jako jego przewodniczący, wicestarosta i pozostali członkowie. Działania osób fizycznych wchodzących w skład organu (zarządu), dokonywane w przepisanej formie, traktuje się jako działanie osoby prawnej - powiatu. Jednakże o takim działaniu można mówić jedynie wówczas, gdy osoby fizyczne określające się jako zarząd (a także starosta, czy wicestarosta) pełnią tę funkcje w dniu dokonywania danej czynności. Czynności prawne dokonane bowiem przez osoby niewchodzące w skład organu osoby prawnej lub nie piastujące określonych stanowisk, nie mogą wywoływać skutku dla tej osoby prawnej i są nieważne.

Mając to na uwadze wskazano, że w konsekwencji wydanych przez Wojewodę D. w dniu [...] grudnia 2015 r. rozstrzygnięć nadzorczych (począwszy od zaskarżonego rozstrzygnięcia [...] po rozstrzygnięcie [...]) działanie Zarządu w składzie ustalonym zakwestionowanymi przez organ nadzoru uchwałami Rady Powiatu T. (uchwały od nr [...] do [...]) z dnia [...] listopada 2015 r. zostało zawieszone z mocy prawa, tj. art. 80 ust. 1 u.s.p. Zgodnie z tym przepisem stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu powiatu wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Regulacji tej, zgodnie z jedynym wyraźnym ustawowym wyjątkiem, nie stosuje się do uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego (art. 80 ust. 2). Tylko w przypadku takiej uchwały, w sytuacji wydania w stosunku do niej rozstrzygnięcia nadzorczego, nie dojdzie do wstrzymania jej wykonania z mocy prawa i sprawa trafi ostatecznie do sądu administracyjnego. W pozostałych przypadkach skutkiem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego jest zawsze zawieszenie obowiązywania aktu, a zatem ów akt nie może wywołać żadnych skutków prawnych. Innymi słowy, jak w niniejszej sprawie, nie może doprowadzić do skutecznej zmiany składu zarządu powiatu, osoby starosty, wicestarosty i członków zarządu, mogących dokonywać czynności prawnych w imieniu powiatu.

Podniesiono, że Wojewoda D. przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego, działając na podstawie art. 79 ust. 2 u.s.p., postanowieniami z dnia [...] grudnia 2015 r. wstrzymał wykonanie powyższych uchwał (w tym uchwały nr [...]).

Tym samym, zdaniem organu nadzoru, w następstwie wskazanych okoliczności należy uznać, że osoby wchodzące w skład Zarządu Powiatu (podpisane pod uchwałą Zarządu nr [...]) nie posiadały kompetencji do skutecznego podjęcia uchwały w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, a nowo powołany starosta do podpisania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w przedmiotowej sprawie. Kompetencję tę ma wyłącznie dotychczasowy Zarząd Powiatu i dotychczasowy Starosta Powiatu, co uzasadnia wniosek o odrzucenie skargi.

Dalej w odpowiedzi podniesiono, że w dniu podejmowania uchwały nr [...] r. (będącej przedmiotem rozpatrywanego rozstrzygnięcia nadzorczego) nadal obwiązywała uchwała nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. w sprawie wyboru członka Zarządu Powiatu T. D. B. oraz nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. w sprawie wyboru członka Zarządu Powiatu T. S. B. Od tego czasu Rada Powiatu nie podjęła uchwały o np. odwołaniu członka zarządu (zgodnie z art. 31 u.s.p.), Dlatego, w ocenie organu nadzoru, Rada Powiatu T. nie mogła podjąć uchwały w sprawie wyboru nowego członka Zarządu M. J. – Z., na podstawie art. 27 ust. 1 i 3 cytowanej wyżej ustawy.

Nie mogła także Rada Powiatu, na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., w ramach autokontroli stwierdzić nieważności podjętej wcześniej uchwały(będącej przedmiotem innego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody D.). Uniemożliwia to ustawowe sformułowanie "w zakresie swojej właściwości", które stanowi ograniczenie instytucji autokontroli, przez wyłączenie możliwości podjęcia przez Radę działania wykraczającego poza zakres jej właściwości.

Powołując się na wybrane pozycje literatury przedmiotu podniesiono, że instytucja uregulowana w art. 54 § 3 p.p.s.a. może być zastosowana jedynie w zakresie, w jakim organ ten na podstawie przepisów ustrojowych oraz materialno-prawnych jest właściwy, czyli może podjąć określone działanie, w określonej sprawie, w określonej formie. Natomiast żaden z przepisów nie przyznaje radzie powiatu umocowania do orzeczenia o nieważności swojej uchwały. Dodatkowo, ze względu na wynikający z przepisów prawa układ kompetencji organu powiatu, organu nadzoru i sądu, zdaniem Wojewody D., nie jest możliwe uwzględnienie skargi w całości, przez pierwszy z wymienionych podmiotów. Organ powiatu powinien bowiem w określonym przedmiocie podejmować jedynie takie działania i rozstrzygnięcia, do których został prawnie upoważniony, a jego kompetencji nie można domniemywać.

Normowany przepisami ustrojowymi i materialnoprawnymi zakres właściwości rady powiatu obejmuje np. prawo do wyboru starosty (art. 27 ust. 2 u.s.p.), wyboru wicestarosty i pozostałych członków zarządu (art. 27 ust. 3 u.s.p.), odwołania starosty (art. 31 ust. 1-4 u.s.p.), odwołania poszczególnych członków zarządu (art. 31 ust. 5 u.s.p.), przyjęcia rezygnacji starosty (art. 31 a ust. 1-2 u.s.p.). Ustawa o samorządzie powiatowym nie wyposaża natomiast rady powiatu w kompetencje do stwierdzania nieważności podjętej przez siebie uchwały (np. w sprawie wyboru starosty lub odwołania starosty). W świetle art. 79 u.s.p. prawo to przysługuje bowiem jedynie organowi nadzoru i to tylko w ściśle określonych ramach czasowych. Prawo sądu administracyjnego do stwierdzenia nieważności aktu organu powiatu ma charakter warunkowy w tym sensie, że powstaje dopiero wówczas, gdy wojewoda jako organ nadzoru uprawnienie do stwierdzenia nieważności już utracił.

Ponadto, stwierdzenie nieważności np. uchwały rady powiatu jest takim samym środkiem nadzoru (m.in. o takim samym charakterze, stwierdzanych na podstawie tych samych przesłanek i tego samego kryterium legalności, wywołującym takie same skutki), niezależnie od tego, jaki podmiot go zastosuje. Użycie tego środka nadzoru przez sąd administracyjny wymaga więc zastosowania przepisów ustawy o samorządzie powiatowym regulujących tryb postępowania nadzorczego wraz z odpowiednimi przepisami prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy obu tych ustaw stanowią bowiem dopiero spójny zespół norm określających nadzór nad samorządem powiatowym. Stwierdzenie zaś nieważności uchwały jest charakterystyczne dla stosunków nadzorczych, należących rodzajowo do sfery stosowania prawa, a nie jego stanowienia (G. Węgrzyn, Skarga nadzorcza - termin wniesienia, autokontrola, LEX/EL 2012).

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 6, 7, 8, 10 i 61 § 4 k.p.a. w związku z art. 79 ust. 5 u.s.p., w szczególności przez zaniechanie skutecznego zawiadomienia skarżącego o wszczętym postępowaniu nadzorczym, wskazano w odpowiedzi, że przedmiotowa uchwała zapadła na sesji w dniu [...] listopada 2015 r. Pismem Przewodniczącej Rady Powiatu T. z dnia [...] grudnia została przesłana i wpłynęła do organu nadzoru w dniu [...] grudnia 2015 r. W tym samym dniu Wojewoda D. wydał postanowienie o wstrzymaniu wykonania uchwały, które tego samego dnia zostało Powiatowi doręczone. W części wstępnej tego postanowienia wskazano: "Działając na podstawie art. 79 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1445), w związku z wszczęciem postępowania nadzorczego wstrzymuje wykonanie uchwały...". Tym samym zarzuty strony skarżącej nie są uzasadnione.

Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. wpłynęła kolejna skarga Powiatu T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., podpisana przez Starostę W. W. Następnie starosta W. W. cofnął przedmiotową skargę. Sprawa ta jest przedmiotem odrębnego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów ad-ministracyjnych (jednolity tekst: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie – jak w rozpoznawanym przypadku – w sprawach skarg na akty nadzoru nad organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej w związku z art. 148 p.p.s.a. umożliwia sądowi administracyjnemu uchylenie aktu nadzoru jedynie wówczas, gdy został on wydany z naruszeniem prawa. W ocenie składu orzekającego Sądu, taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Dlatego też skarga podlegała oddaleniu w całości, stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a.

W sporze o dopuszczalność unieważniania własnych uchwał przez organy stanowiące powiatów trzeba przyznać rację organowi nadzoru. W szczególności trafnie wywodzi Wojewoda, iż żaden przepis prawa nie przewiduje uprawnienia dla rad powiatów do stwierdzania nieważności ich własnych uchwał.

Jak słusznie zaakcentowano w uzasadnieniu zaskarżonego aktu nadzoru, kompetencja do orzekania o nieważności uchwały organu powiatu zastrzeżona została wyłącznie dla organu nadzoru (art. 79 ust. 1 zdanie drugie u.s.p.), bądź dla sądu administracyjnego, jeśli organ nadzoru nie stwierdził nieważności takiej uchwały w 30 dniowym terminie zakreślonym w art. 81 ust. 1 zdanie drugie u.s.p.

Zarówno rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, jak i wyrok sądu stwierdzające – ewentualnie – nieważność uchwały organu stanowiącego powiatu mają charakter deklaratoryjny. Wynika to jednoznacznie z brzmienia art. 79 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.p., wedle którego: uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Skutek, w postaci nieważności uchwały, następuje zatem z mocy ustawy. Orzeczenie organu nadzoru (lub sądowe) potwierdza jedynie taką konsekwencję. Z normy, jaką można skonstruować na podstawie postanowień art. 79 ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 4 w tym samym artykule, wynika przy tym, iż jedynie istotne naruszenie prawa przez organ powiatu powodować może nieważność podjętej przez ten organ uchwały.

W konkluzji analizy stosownych przepisów ustawy o samorządzie powiatowym organ nadzoru słusznie zatem skonstatował, iż przepisy pomieszczone w tym akcie prawnym nie dają podstaw do przyjęcia kompetencji rad powiatów do stwierdzania nieważności własnych, wcześniej podjętych uchwał.

Uwzględniając powołane przez obie strony rozpatrywanego sporu sądowego, niejednolite poglądy wyrażone w nauce prawa i w judykaturze należy stwierdzić, iż jako kontrowersyjna jawi się kwestia dopuszczalności stwierdzania nieważności własnej uchwały przez organ stanowiący danej jednostki samorządu terytorialnego, z wykorzystaniem instytucji samokontroli, przewidzianej w art. 54 § 3 p.p.s.a., w którym to przepisie strona skarżąca upatruje głównie umocowania dla zajmowanego w sprawie stanowiska. Tutejszy sąd wyraził pogląd w tej materii w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 marca 2016 r. (III SA/Wr 81/16). Zaakcentowania wymaga jednak, że zasygnalizowany w tym miejscu spór nie ma znaczenia w realiach niniejszej sprawy.

Jest oczywiste – na co trafnie zwrócił także uwagę wojewoda – że tryb autokontroli dopuszczony w art. 54 § 3 p.p.s.a. może być skutecznie wykorzystany wyłącznie, gdy określony akt został zaskarżony do sądu administracyjnego. Tylko wówczas bowiem, organ "... którego działanie, ... zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania". Z cytowanego uregulowania wynika jasno, iż przewidziana w nim kompetencja służy jedynie w ściśle zakreślonym terminie, liczonym od dnia otrzymania skargi. Zaskarżenie określonego aktu – w rozpoznawanej sprawie chodziłoby o zaskarżenie uchwały Rady Powiatu – uruchomiłoby bieg terminu, o którym mowa, w ciągu którego można byłoby rozważać uprawnienie tego samego organu do skorzystania z mechanizmu autokontroli przewidzianego w analizowanym przepisie.

Rzecz w tym, że uchwały odpowiednio z dnia [...] grudnia 2014 r. (Nr [...]) w sprawie wyboru członka Zarządu Powiatu (D. B.) i z dnia [...] grudnia 2014 (Nr [...]) w sprawie wyboru członka Zarządu Powiatu (S. B.) nie była do tej pory zaskarżona do sądu administracyjnego. Skoro zaś nie został spełniony podstawowy warunek zastosowania mechanizmu autokontroli z art. 54 § 3 p.p.s.a., przeto nie było podstaw do stwierdzania nieważności wspomnianych uchwał w trybie tego przepisu. Mimo to Rada Powiatu podjęła w dniu [...] listopada 2015 r. uchwały Nr [...] i [...], w których stwierdziła nieważność uchwał z dnia [...] grudnia 2014 r. (Nr [...]) z dnia [...] grudnia 2014 r. (Nr [...]). Dotychczasowe rozważania prowadzą do ostatecznej konkluzji, że te ostatnio wymienione uchwały wydane zostały bez podstawy prawnej.

W tej sytuacji Rada Powiatu T. nie posiadała również kompetencji do podjęcia uchwały o wyborze nowego członka Zarządu Powiatu T. na podstawie art. 27 ust. 1 i 3 u.s.p. Uczyniła to jednak podejmując uchwałę Nr [...] w sprawie wyboru członka Zarządu T. (M. J. – Z.). Takie działanie w pełni uzasadniało stwierdzenie jej nieważności przez Wojewodę w rozstrzygnięciu nadzorczym (z dnia [...] grudnia 2015 r., Nr [...]), które strona skarżąca poddała kontroli Sądu.

Kompetencję do stwierdzenia nieważności uchwał z dnia [...] grudnia 2014 r. (Nr [...]) i z dnia [...] grudnia 2014 (Nr [...]) w sprawie wyboru członka Zarządu Powiatu (D. B. i S. B.), z wykorzystaniem trybu przewidzianego w art. 54 § 3 p.p.s.a., i jednoczesne wydanie uchwały z dnia [...] listopada 2015 r. (Nr [...]) w sprawie wyboru nowego członka Zarządu Powiatu T. (M. J. – Z.) łączy strona skarżąca z postanowieniem art. 31 ust. 4 u.s.p., na podstawie następującego rozumowania. Uchwała o wyborze Starosty Powiatu (W. W.) została zaskarżona do tutejszego Sądu przez jego konkurenta w wyborach (sprawa III SA/Wr [...]). Natomiast inną uchwałą Rada Powiatu stwierdziła nieważność własnej uchwały o wyborze Starosty Powiatu (we wspomnianej osobie). W ocenie strony skarżącej, okoliczności te uzasadniały w konsekwencji podjęcie przez Radę Powiatu uchwały stwierdzającej nieważność uchwał o wyborze wszystkich członków zarządu, w tym uchwały o wyborze D. B. i S. B. i o wyborze nowego członka Zarządu M. J. – Z. Zaskarżenie do sądu administracyjnego uchwały o wyborze starosty uruchomiło bowiem możliwość skorzystania z trybu autokontroli, o którym mowa w art. 54 § 3 p.p.s.a. Natomiast stwierdzenie przez Radę nieważności uchwały o wyborze Starosty pociągnęło za sobą skutek określony w art. 31 ust. 4 u.s.p.

Taka argumentacja jest niedopuszczalna z następujących powodów.

Po pierwsze, dlatego, że zaskarżenie do tutejszego Sądu uchwały o wyborze starosty stwarzałoby, jak już wykazano, jedynie ewentualność skorzystania z art. 54 § 3 p.p.s.a. wyłącznie w odniesieniu do tamtej uchwały (uchwały o wyborze członka Zarządu D. B. i S. B. nie były wszak poddane kontroli sądowej). Możliwość jeśli uznać, że przepis ten stwarza podstawę normatywną do stwierdzania nieważności własnej uchwały przez organy jednostek samorządu terytorialnego, co – jak już również sygnalizowano – jest zagadnieniem spornym.

Po drugie, Wojewoda stwierdził nieważność uchwały stwierdzającej nieważność wyboru starosty (W. W.), w trybie nadzoru, a skarga na to rozstrzygnięcie została w całości oddalona wyrokiem tutejszego Sądu z dnia [...] marca 2016 r. (III SA/Wr [...]).

Po trzecie – i to jest argument przesądzający – wbrew zapatrywaniu strony skarżącej, przepis art. 31 ust. 4 znajduje zastosowanie w dwóch tylko sytuacjach. Zgodnie z jego brzmieniem: "Odwołanie starosty albo złożenie przez niego rezygnacji jest, odpowiednio, równoznaczne z odwołaniem całego zarządu powiatu albo rezygnacji przez cały zarząd". W sprawie nie mamy do czynienia z żadną z tych sytuacji. Starosta Powiatu (W. W.) ani nie został wszak "odwołany" ze swojego urzędu (z przyczyn i w trybie do tego określonych przepisami art. 31 ust. 1-3 u.s.p.), ani – tym bardziej – nie "złożył rezygnacji" (wymagającej przyjęcia przez Radę, stosownie do art. 31a tej samej ustawy). Nie było zatem podstaw do powoływania się na przepis art. 31 ust. 4 u.s.p. dla podjęcia uchwały o stwierdzeniu nieważności uchwały z dnia [...] grudnia 2014 r. (Nr [...]) w sprawie wyboru członka Zarządu Powiatu (D. B.) i uchwały z dnia [...] grudnia 2014 r. (Nr [...]) w sprawie wyboru członka zarządu (S. B.), a w dalszej konsekwencji do wyboru nowego członka Zarządu Powiatu M. J. – Z. Przepisy regulujące sytuacje wyjątkowe – a do takich norm zaliczyć należy fikcję prawną przewidzianą w art. 31 ust. 4 u.s.p., rozciągającą (z woli samego prawodawcy) skutki odwołania starosty lub jego rezygnacji z zajmowanego stanowiska na wszystkich członków zarządu – nie mogą być bowiem interpretowane rozszerzająco.

Nie zasługiwały także na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi, tyczące rzekomego naruszenia przepisów Konstytucji RP oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

1. Mimo odmiennego poglądu autora skargi, organ nadzoru działał w granicach i na podstawie kompetencji zakreślonych w art. 79 ust. 1-2 u.s.p., a więc w granicach i na podstawie prawa.

2. Postępowanie nadzorcze charakteryzuje się swoistą specyfiką. Nie mają do niego zastosowania przepisy k.p.a., tym bardziej, jeśli zważyć krótki okres, w którym organ nadzoru zobowiązany jest do ewentualnego wydania swojego rozstrzygnięcia. Z tej specyfiki, a zwłaszcza z tego, że każda uchwała podlega weryfikacji Wojewody, powinny sobie zdawać sprawę organy jednostek samorządu terytorialnego, podlegające nadzorowi tego organu. Nie powinny być zatem zaskakiwane faktem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. W tej konkretnej sprawie Wojewoda wstrzymał wykonanie uchwały, której nieważność następnie stwierdził (postanowieniem z dnia 9 grudnia 2015 r.). Powiat wiedział zatem o toczącym się postępowaniu nadzorczym.

3. Skład orzekający Sądu stwierdza, że w opisie stanu faktycznego sprawy ujęto w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia wszystkie elementy, które miały znaczenie dla wydania prawidłowego orzeczenia.

W celu zapewnienia stronie prawa do sądu, skład orzekający rozstrzygnął niniejszy spór merytorycznie, z premedytacją nie przesądzając z góry zagadnienia legitymacji czynnej, a to wobec specyficznej sytuacji Powiatu, w którym, do czasu załatwienie kilku spraw o podobnym charakterze, dwie osoby usiłowały pełnić urząd Starosty i w którym funkcjonowały dwa Zarządy (w innych składach personalnych).

Temu, że sytuacja w Powiecie świadczy o braku odpowiedzialności przynajmniej niektórych osób sprawujących mandaty radnych, którzy powinni służyć lokalnej społeczności, z rezygnacją z prywatnych ambicji, Sąd dał wyraz w ustnych motywach wyroku wydanego w sprawie III SA/Wr 1266/15).

Z wszystkich wskazanych powodów należało orzec jak w sentencji.