Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 4028/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.134, art.151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.26 ust.1, art.27 ust.1 pkt 6a
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art.77 , art.18
journal: Dz.U. 1998 nr 21 poz 94
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - tekst jednolity
article: art. 91c
journal: Dz.U. 2014 poz 191
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - tekst jednolity.
article: art.93 ust.2, art.2, art.87 ust.1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Protokolant referent - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2016 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania realizacji projektu; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Gminy i Miasta K. (dalej Skarżąca) jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lipca 2015 r. nr [...], którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] – wydaną w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur – w części dotyczącej zwrotu kwoty [...] zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zwrotu.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Skarżąca realizował projekt pt. [...] o wartości 487.805,00 zł (dofinansowanie z budżetu środków europejskich 414.634,25 zł i dotacja celowa z budżetu krajowego 73.170,75 zł) na podstawie umowy o dofinansowanie projektu nr [...] zawartej [...] kwietnia 2011 r. z Samorządem Województwa [...]. Okres realizacji projektu został określony we wniosku o dofinansowanie projektu na czas od 1 września 2011 r. do 31 sierpnia 2013 r. Celem projektu było stworzenie uczniom i uczennicom możliwości kształcenia i rozwijania kompetencji kluczowych ze szczególnym uwzględnieniem języków obcych. Cel główny miał zostać osiągnięty poprzez realizację następujących celów szczegółowych:

- motywowanie do nauki poprzez uatrakcyjnienie zajęć opartych na programach własnych nauczycieli/lek,

- udział w zajęciach terenowych,

- zmniejszenie dysproporcji uczniów i uczennic w dostępie do wysokiej jakości usług edukacyjnych i tym samym wyrównanie szans edukacyjnych,

- wzmocnienie kompetencji kluczowych, szczególnie w zakresie umiejętności językowych,

- zwalczanie stereotypów związanych z płcią,

- dostosowanie kompetencji przyszłych absolwentów/ek do potrzeb rynku pracy.

Na podstawie § 3 ust. 2 umowy Skarżąca zobowiązała się do stosowania aktualnej wersji Wytycznych.

Urząd Marszałkowski Województwa [...] wykonując funkcję Instytucji Pośredniczącej PO KL przeprowadził od [...] do [...] listopada 2013 r. kontrolę planową, natomiast od [...] do [...] czerwca 2014 r. kontrolę doraźną projektu nr [...] realizowanego przez Skarżącą. W wyniku kontroli stwierdził nieprawidłowości dotyczące wynagrodzeń personelu projektu. Mając na uwadze fakt, że Skarżąca zakwestionowała ustalenia kontroli i odmówiła zwrotu środków, w dniu [...] grudnia 2014 r. organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne, w wyniku którego [...] kwietnia 2015 r. Marszałek Województwa [...] wydał decyzję administracyjną nr [...].

Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy zaznaczył, że podstawowym przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest interpretacja przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191 ze zm.) i tego, czy dyrektor szkoły jest uprawniony do określania warunków wynagrodzenia nauczycieli w zakładowym regulaminie wynagradzania wydawanym na podstawie art. 772 Kodeksu pracy, w zakresie nieuregulowanym w uchwale organu prowadzącego szkołę wydawanej na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela.

Zdaniem organu przepisy Karty Nauczyciela nie pozwalały na określenie przez dyrektora szkoły wysokości i warunków wypłacania składników wynagrodzenia nauczycieli w drodze regulaminu zakładowego. W art. 30 ust. 1 Karty Nauczyciela określono bowiem w sposób enumeratywny składniki wynagrodzenia nauczycieli (a więc w sposób ścisły, bez możliwości zawężenia bądź rozszerzenia o inne składniki nieprzewidziane w ustawie), natomiast w art. 30 ust. 6 wyraźnie sprecyzowano, że kwestie te powinny być uregulowane przez organ prowadzący w drodze regulaminu. Przy takim kształcie przepisów nie sposób przyjąć, że są jeszcze inne składniki wynagrodzenia, które mógłby regulować dyrektor szkoły na mocy art. 772 k.p. Z tego względu brak jest podstaw do stosowania przepisów Kodeksu pracy, które jako lex generali mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie w sytuacji nieunormowanej przepisami ustawy szczegółowej, jaką jest Karta Nauczyciela i akt wykonawczy do niej, jakim jest regulamin wynagradzania określany przez organ prowadzący.

Odnosząc się do powołanej przez skarżącą wykładni art. 30 ust. 10 Karty Nauczyciela organ II instancji wskazał, że przepis ten dotyczy wyłącznie wynagrodzenia zasadniczego i możliwości zwiększania jego stawki minimalnej, określanej przez ministra właściwego ds. oświaty i wychowania na podstawie ust. 5 pkt 1. Przepis ten nie odnosi się zatem do innych składników wynagrodzenia, do których określania, na mocy ust. 6, jest uprawniony wyłącznie organ prowadzący szkołę. Tych z kolei składników, tj. dodatków specjalnych i służbowych, dotyczyła decyzja organu I instancji.

Z przedstawionych względów wypłacone przez skarżącą siedmiu nauczycielom dodatki specjalne należało uznać za niekwalifikowalne. Zostały one poniesione niezgodnie z przepisami prawa krajowego i wspólnotowego, który to warunek został określony w podrozdziale 3.1 pkt 1 lit. k "Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki". Stwierdzono tam, że wszystkie wydatki w ramach PO KL są kwalifikowalne, o ile łącznie spełniają następujące warunki: są zgodne z przepisami prawa krajowego i wspólnotowego, w szczególności z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. nr 113, poz. 759, ze zm.).

Organ wskazał następnie, że wspomniane dodatki zostały wypłacone bez podstawy prawnej, gdyż uchwała nr [...] Rady Gminy i Miasta K. z dnia [...] marca 2009 r. w sprawie ustalenia regulaminu określającego niektóre zasady wynagradzania za pracę oraz zasady przyznawania nauczycielom zatrudnionym w oświatowych jednostkach organizacyjnych na terenie Gminy i Miasta K. dodatków do wynagrodzenia, nagród i dodatków socjalnych, nie określała ani warunków przyznawania dodatków specjalnych w związku z realizacją projektów finansowanych ze źródeł zewnętrznych, ani ich wysokości. Zwrócił też uwagę na to, że jeszcze przed przeprowadzeniem kontroli projektu (co miało miejsce w listopadzie 2013 r. i czerwcu 2014 r. ) Rada Gminy i Miasta K. podjęła [...] lipca 2012 r. uchwałę nr [...] w sprawie zmiany uchwały ww. nr [...] oraz wprowadziła możliwość wypłacania dodatku specjalnego nauczycielowi realizującemu dodatkowe zadania związane z projektami finansowanymi ze źródeł zewnętrznych. W ocenie organu takie działanie podważa argumentację skarżącej, która stara się dowieść, że wypłata wskazanych dodatków nie musiała opierać się o regulamin przyjmowany przez organ prowadzący na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela. Skoro do przyznania i określenia wysokości dodatków nauczycielom w projekcie pt. [...] uprawniony był dyrektor szkoły, Rada Gminy i Miasta K. nie musiała podejmować uchwały nr [...].

Następnie organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że przyjęcie, iż regulaminy wynagradzania nauczycieli są przepisami prawa miejscowego obowiązującymi na obszarze jednostki samorządu terytorialnego przesądza o kompetencyjnych i proceduralnych aspektach ich stanowienia i ogłaszania (por. wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 10 lipca 2001 r. - sygn. akt II SA/Wr 2729/00).

Podsumowując organ stwierdził, że za niekwalifikowalne, jako poniesione z naruszeniem podrozdziału 3.1 pkt 1 lit. k Wytycznych w związku z naruszeniem art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, należało uznać wydatki poniesione przez skarżącą na dodatki dla 7 nauczycieli (wskazanych w decyzji I instancji) w kwocie [...] zł.

Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu jakoby skarżona decyzja oparta została o Wytyczne, które nie stanowią prawa powszechnego, co stanowi naruszenie art. 7 k.p.a. Minister wskazał, że do stosowania aktualnych Wytycznych strona zobowiązała się na mocy § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie projektu z [...] kwietnia 2011 r. To, że wytyczne spełniają kryteria źródeł prawa w szerszym znaczeniu wynika ponadto z ugruntowanego orzecznictwa sądowego np. z wyroku NSA z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt II GSK 1097/10.

Za bezzasadny uznano zarzut braku w aktach sprawy samych Wytycznych, skoro Skarżąca złożyła oświadczenie o zapoznaniu się z ich treścią i zobowiązała do stosowania ich aktualnej wersji.

Za niezasadny uznano też zarzut oparcia ustaleń organu na wynikach kontroli projektu, która nie była czynnością urzędową wobec czego dokumenty wytworzone na jej użytek nie miały waloru dokumentów urzędowych. Odpowiadając na te zastrzeżenia Minister powołał się na treść art. 75 § 1 k.p.a.

Równie nietrafny okazał się zdaniem Ministra zarzut niewskazania przez organ I instancji dokumentów, na podstawie których ustalono kwoty faktycznie wypłacone personelowi projektu, którego wynagrodzenia zostały uznane za niekwalifikowalne i podlegające zwrotowi. To bowiem sama Skarżąca przedstawiała zespołowi kontrolującemu wyliczenia kwot dodatków i wynagrodzeń wypłaconych personelowi projektu.

Uzasadnionych podstaw nie miał też zarzut braku właściwych uprawnień osoby podpisującej decyzję w imieniu organu I instancji.

W skardze na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lipca 2015 r. skarżąca wniosła o jej uchylenie w zakresie utrzymującym w mocy decyzję organu I instancji i podniosła przeciwko tej decyzji zarzuty naruszenia:

- art. 87 w zw. z art. 93 ust. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego, o których mowa w skardze są źródłem prawa i mogą stanowić podstawę decyzji wobec strony, podczas gdy art. 93 ust. 2 Konstytucji RP zabrania wydawania decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów w oparciu o taki akt;

- art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez uznanie, że środki dotacji zostały wydatkowane niezgodnie z obowiązującymi w tym zakresie procedurami,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania.

Uzasadniając tak sformułowane zarzuty skarżąca podniosła w szczególności, że zgodnie z art. 18 k.p. przepisy umów o pracę oraz innych aktów, na których podstawie powstaje stosunek pracy mogą być korzystniejsze niż przepisy prawa pracy. W przedmiotowej sprawie dozwolone prawem było więc ustalenie wynagrodzenia nauczyciela na korzystniejszym poziomie niż przewidziany w Karcie Nauczyciela i przepisach wykonawczych wydanych na jej podstawie. Powołując się następnie na art. 30 ust. 10 Karty Nauczyciela Skarżąca podniosła, że organy prowadzące szkoły, będące jednostkami samorządu terytorialnego, mogą zwiększać środki na wynagrodzenia nauczycieli, w tym podwyższać minimalne stawki wynagrodzenia zasadniczego, ustalone w przepisach wydanych na podstawie ust. 5 pkt 1. Przepis ten upoważnia więc gminy do zwiększania środków przeznaczonych na wynagrodzenia, wskazując jednocześnie jeden ze sposobów zwiększenia, jakim jest podwyższenie wynagrodzenia zasadniczego.

Skarżąca podniosła następnie, że Karta Nauczyciela jest regulacją szczególną w stosunku do k.p. Zgodnie z art. 91c Karty Nauczyciela w zakresie spraw wynikających ze stosunku pracy, nieuregulowanych przepisami ustawy, mają zastosowanie przepisy k.p., zaś zgodnie z art. 5 k.p., jeżeli stosunek pracy określonej kategorii pracowników regulują przepisy szczególne, przepisy kodeksu stosuje się w zakresie nieuregulowanym tymi przepisami. Przepisy k.p. w tym art. 772 k.p. można zatem stosować niezależnie od przepisów Karty Nauczyciela.

Skarżąca przyznała, że zwiększenie środków na wynagrodzenia może nastąpić uchwałą organu stanowiącego na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, nie jest to jednak jedyny sposób podwyższenia wynagrodzenia. Jeżeli organ stanowiący nie określi formy w jakiej ma odbyć się podwyższenie wynagrodzenia wówczas ciężar takiej decyzji zostaje przerzucony na dyrektora szkoły.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 87 Konstytucji skarżąca stwierdziła, że Wytyczne, które w ocenie organu miała naruszyć nie są aktem prawnym powszechnie obowiązującym oraz nie zostały opublikowane w żadnym urzędowym publikatorze, tj. Dzienniku Ustaw oraz Monitorze Polskim. Poza tym w aktach sprawy brak jest przedmiotowych Wytycznych, nie można więc skonfrontować ich treści ze stawianym zarzutem. Powołując się na wyroki sądów administracyjnych (WSA we Wrocławiu z 6 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 574/12 oraz z 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 33/13, z 8 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 128/13 oraz WSA w Białymstoku z 13 września 2013 r., sygn. akt I SA/Bk 194/13) Skarżąca podniosła ponadto, że procedurami określonymi w art. 184 u.f.p. są wyłącznie przepisy prawa powszechnie obowiązujące.

Na koniec skarżąca wskazała, do jakich w jej ocenie zarzutów podniesionych w odwołaniu nie odniósł się w zaskarżonej decyzji organ II instancji. Dodała też, że osoba, która podpisała decyzję organu I instancji nie była do tego upoważniona.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd zatem bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów.

Kierując się tak zakreślonymi ramami kontroli zaskarżonego orzeczenia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, że nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 87 w zw. z art. 93 ust. 2 Konstytucji poprzez uznanie Wytycznych za źródła prawa.

Nawiązując do tego zarzutu należy wyjaśnić to, że art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. nakłada na beneficjenta, realizującego projekt z udziałem środków europejskich, obowiązek zwrotu pobranych środków finansowych wraz z odsetkami w wysokości liczonej jak dla zaległości podatkowych w terminie określonym tym przepisem, jeśli pobrane na ten cel środki zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Stosownie do zasady ustalonej przez ten ostatni przepis, wydatki na realizację projektu finansowanego ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 dokonywane są zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Skarżąca powołując się na wybrane orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku twierdzi, że pod pojęciem "innych procedur", o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. rozumieć należy jedynie te procedury, które mają charakter powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

W ocenie Sądu takie stanowisko skarżącej jest błędne, ponieważ ze specyfiki ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej: u.z.p.p.r.) wynika, iż u podstaw tworzenia krajowych systemów realizacji programów operacyjnych i regionalnych nie leżą przepisy prawa powszechnie obowiązującego, zaś same projekty realizowanie są w oparciu o zaakceptowany wniosek oraz umowę, która określa obowiązki zarówno beneficjenta, jak też instytucji udzielającej dofinansowania, a której wzór jako element systemu realizacji programu operacyjnego (co wynika z art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r.) stanowi dokumentację konkursową. Podpisana przez beneficjenta według wzoru umowa określa procedurę wykonywania przez niego projektu. W tej sytuacji, stosując zarówno gramatyczną, jak też systemową wykładnię przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. należy przyjąć, że w pojęciu "innych procedur" mieszczą się umowy zawierane przez beneficjentów na wykonanie zgłoszonych przez nich w ramach określonych programów operacyjnych i wyłonionych do dofinansowania projektów oraz Wytyczne, o których mowa w treści zawieranej umowy.

Przedstawione stanowisko pozostaje w zgodzie z utrwalonym już w tej kwestii orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który przesądził, że pod pojęciem "innych procedur" należy rozumieć nie tylko procedury określone obowiązującymi powszechnie normami prawa, lecz również postanowienia umowy zawartej w wyniku wyłonienia danego projektu do dofinansowania (wyroki NSA: z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 732/11; z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1546/12; z dnia 23 czerwca 2015 r. sygn. akt II GSK 1141/14.

Poza tym jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt II GSK 1097/10 i z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt II GSK371/10 – wszystkie wyroki powołane w uzasadnieniu dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), Wytyczne – przez to, że dają podstawę do dekodowania norm prawnych o charakterze generalno-abstrakcyjnym – należy uznać za źródła prawa w szerokim znaczeniu. Co równie ważne w orzecznictwie tym wskazuje się, że systemy realizacji programów operacyjnych nie mieszczą się w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, określonym w art. 2 i 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, prawem jest jednak również tzw. prawo wewnętrzne, mające umocowanie w art. 93 Konstytucji. Dodatkowo wskazać należy, że beneficjenci realizujący projekt, mają obowiązek z racji dobrowolności przystępowania do konkursów, dokonywać tej realizacji w oparciu o umowę, wniosek o dofinansowanie, a także inne dokumenty, w tym w szczególności Wytyczne. Do stosowania tych Wytycznych – na co trafnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – skarżąca zobowiązała się podpisując dobrowolnie umowę o dofinansowanie. W związku z tym Wytyczne wiązały skarżącą na podstawie umowy o dofinansowanie i stanowiły procedury obowiązujące przy wydatkowaniu środków. Skoro podpisując umowę odsyłającą do Wytycznych Skarżąca zobowiązał się do ich przestrzegania, nie może teraz skutecznie twierdzić, że nie miała powinności ich honorowania.

Podstawę materialno - prawną decyzji stanowi przy tym przepis art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. a nie Wytyczne, co chybionym czyni zarzut naruszenia art. 93 ust. 2 Konstytucji.

Odnosząc się do twierdzeń skarżącej jakoby Wytyczne nie zostały opublikowane, jak też brak ich w aktach przedmiotowej sprawy wskazać należy analogicznie jak wcześniej, że podpisując umowę o dofinansowanie skarżąca zobowiązała się do stosowania aktualnej wersji Wytycznych (§ 3 ust. 4 umowy). Skarżąca oświadczyła również, że zapoznała się z treścią Wytycznych (§ 3 ust. 2 umowy). Niezależnie od tego dodać też należy, że upoważnienie do wydania Wytycznych przez Ministra wynika z art. 35 ust. 3 u.z.p.p.r. Obowiązkiem Ministra jest podanie Wytycznych do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej oraz w Biuletynie Informacji Publicznej. Ponadto, Minister ogłasza w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" komunikat o miejscu publikacji Wytycznych oraz ich zmian, a także o terminie, od którego Wytyczne lub ich zmiany będą stosowane (art. 35 ust. 7 pkt 1 i 2 u.z.p.p.r.). Wymienione obowiązki zostały przez Ministra zrealizowane – Wytyczne są powszechnie dostępne na stronie internetowej ministerstwa, wraz z podaniem informacji od kiedy obowiązują, komunikaty dotyczące tej kwestii były zaś publikowane w Monitorze Polskim.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 207 § 1 u.f.p. wskazać należy, że jego uzasadnienia Skarżąca upatruje w tym, że dyrektor szkoły był uprawniony do określenia warunków wynagrodzenia nauczycieli w zakładowym regulaminie wynagradzania wydany podstawie art. 772 k.p. w zakresie nieuregulowanym w uchwale organu prowadzącego przedszkole wydanym na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela.

Taka interpretacja jest w ocenie Sądu nieuprawniona, ponieważ to Karta Nauczyciela normuje w sposób szczególny uprawnienia i obowiązki nauczycieli i w tym zakresie stanowi lex specialis w stosunku do przepisów k.p. Świadczy o tym w szczególności art. 91 c Karty Nauczyciela, z którego wprost wynika, że dopuszczalność zastosowania przepisów k.p. istnieje jedynie w przypadku kwestii w niej nieuregulowanych. Zgodnie zaś z regułą kolizyjną lex specialis derogat legi generali, w przypadku zbiegu norm, norma szczegółowa wyłącza zastosowanie normy ogólnej. Skoro zatem Karta Nauczyciela poprzez normy szczególne zawarte w art. 30 ust. 1 i ust. 6 wyraźnie określa składniki wynagrodzenia nauczycieli (w tym dodatki do wynagrodzenia) oraz procedurę ustalenia wysokości i warunków wypłacania tych składników, to nie można przyjąć, że dyrektor szkoły był uprawniony do określenia warunków wynagrodzenia nauczycieli w zakładowym regulaminie wynagradzania wydanym na podstawie normy ogólnej z art. 772 k.p.

Stanowisko Skarżącej nie znajduje również uzasadnienia w treści art. 30 ust. 10 Karty Nauczyciela. Przepis ten dopuszcza co prawda okresowe podwyższenie wynagrodzenia poprzez indywidualną decyzję dyrektora szkoły za zgodą burmistrza, podkreślenia wymaga jednak, że chodzi tu wyłącznie o wynagrodzenie zasadnicze i ewentualne zwiększenie stawki minimalnej tego właśnie wynagrodzenia. Przepis ten w ogóle nie odnosi się natomiast do innych składników wynagrodzenia takich jak np. dodatki służbowe czy specjalne, które w rozpoznawanej sprawie zostały uznane za niekwalifikowalne.

Możliwości przyznania nauczycielom dodatków do wynagrodzenia z pominięciem przepisów Karty Nauczyciela nie uzasadnia również treść art. 18 k.p., który w ocenie Skarżącej sankcjonował odstępstwo od tych przepisów na korzyść pracownika. Podkreślenia wymaga to, że powołany art. 18 k.p. wprowadzający zasadę uprzywilejowania pracownika dotyczy sytuacji, w której występuje sprzeczność między przepisami prawa pracy, a postanowieniami umów o pracę i innych aktów na podstawie, których powstaje stosunek pracy. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła, ponieważ postanowienia uchwały stanowiącej podstawę do przyznania dodatków nie stanowią postanowień umów o pracę oraz innych aktów, w oparciu o które powstaje stosunek pracy. Tym samym postanowienia te nie są objęte zakresem wskazanego przepisu k.p.

Podsumowując wskazać należy, że organ odwoławczy prawidłowo uznał wydatki poniesione przez skarżącą z tytułu dodatku służbowego dla 7 nauczycieli (w tym wskazywanego w uzasadnieniu skargi A. B.) za niekwalifikowalne, jako niezgodne z przepisami prawa wspólnotowego i krajowego (3.1. pkt 1 lit. k Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL).

Oceniając zasadność kolejnego zarzutu podniesionego w skardze, a dotyczącego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Sąd wskazuje, że organ II instancji należycie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd nie podzielił również zarzutu skarżącej dotyczącego braku posiadania odpowiedniego upoważnienia przez osobę, która podpisała decyzję w imieniu organu I instancji. Wskazać należy, że w myśl art. 27 ust. 1 pkt 6a u.z.p.p.r. Instytucja Zarządzająca może w drodze porozumienia, powierzyć Instytucji Pośredniczącej wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań oraz decyzji o zapłacie odsetek, o których mowa w przepisach u.f.p. W niniejszej Sprawie skarżąca otrzymała aneks nr 8 z dnia [...] lipca 2013 r. do porozumienia w sprawie realizacji komponentu regionalnego w ramach PO KL zawarty pomiędzy Województwem [...], a Ministrem Rozwoju Regionalnego. Otrzymała również dokument upoważnienia z [...] kwietnia 2014 r. udzielonego przez Marszałka Województwa [...] osobie, która podpisała decyzję w imieniu organu I instancji. Upoważnienie to zostało udzielone na podstawie ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity Dz. U. 2016, poz. 486). Art. 46 tej ustawy stanowi m.in., że:

1. Decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje marszałek województwa, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

2. Marszałek województwa może upoważnić wicemarszałków, pozostałych członków zarządu województwa, pracowników urzędu marszałkowskiego oraz kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych do wydawania w jego imieniu decyzji, o których mowa w ust. 1.

Upoważnienie nr [...] dla osoby, która podpisała decyzję I instancji spełnia te wymogi. Brak najmniejszych podstaw do kwestionowania upoważnienia osoby, która wydała decyzję w imieniu Ministra.

Żaden z zarzutów skargi nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd z urzędu nie stwierdził także, by kontrolowana decyzja obarczona była takimi wadami, które nakazywałyby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. W szczególności nie budzi wątpliwości wyliczenie kwoty przeznaczonej do zwrotu.

Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.