Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3117/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Kurator Oświaty
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 62
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 89, art. 98 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 58 § 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Larkiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Śląskiego Kuratora Oświaty w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 512/12 w sprawie ze skargi Gminy Wilamowice na opinię Śląskiego Kuratora Oświaty w Katowicach z dnia 6 kwietnia 2012 r. nr DK-BB.542-79.2012.IW w przedmiocie połączenia szkoły podstawowej i gimnazjum w zespół szkół oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 512/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie ze skargi Gminy Wilamowice na opinię Śląskiego Kuratora Oświaty w Katowicach z dnia 6 kwietnia 2012 r., nr DK-BB.542.79.2012.IW, w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych - połączenia szkoły i gimnazjum w zespół szkół, uchylił zaskarżoną opinię.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Po rozpoznaniu wniosku Burmistrza Gminy Wilamowice, w dniu 6 kwietnia 2012 r. Śląski Kurator Oświaty w Katowicach, działając na podstawie art. 62b ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zwanej dalej ustawą o systemie oświaty, negatywnie zaopiniował zamiar połączenia od 1 września 2012 r. Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w Pisarzowicach w Zespół Szkół w Pisarzowicach. W uzasadnieniu opinii podniesiono, że szkoły podlegające połączeniu w Zespół funkcjonują w dwóch odrębnych budynkach. Uczniowie korzystają wspólnie z biblioteki, czytelni i boiska sportowego i stołówki. Każdy z dyrektorów administruje własnym budynkiem. Zwrócono uwagę, że Szkoła Podstawowa w Pisarzowicach to największa tego typu szkoła w Gminie Wilamowice. Wskazano, że liczba uczniów w tej szkole w roku szkolnym 2011/2012 wynosi 317, natomiast w gimnazjum uczy się 201 uczniów. Zdaniem organu, połączenie szkół spowoduje powstania zespołu z dużą liczbą 518 uczniów, a w roku szkolnym 2012/2013 - 508 uczniów. Przedstawione prognozy demograficzne wskazują, że w najbliższych latach liczba dzieci i młodzieży w wieku szkolnym z obwodu szkół będzie utrzymywać się na podobnym poziomie. Ma to szczególne znaczenie wobec faktu, że od roku szkolnego 2011/2012 w gimnazjach obowiązują nowe zasady organizowania pomocy psychologiczno-pedagogicznej, nakładające na dyrektorów i nauczycieli wiele nowych obowiązków, wynikających z zapisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 17 listopada 2010 r. w sprawie zasad udzielania i organizacji pomocy psychologiczno-pedagogicznej w publicznych przedszkolach, szkołach i placówkach (Dz. U. z 2010 r., Nr 228, poz.1487). Połączenie szkół w zespół, w ocenie organu, nie będzie miało wpływu na poprawę warunków lokalowych. Ponadto tworzenie dużych szkół nie sprzyja prawidłowemu rozwojowi ucznia. Szkoły powinny być małe, ponieważ tylko wtedy możliwe jest indywidualne podejście do ucznia oraz dialog ucznia z nauczycielem. Wzmacnianie związków pomiędzy przedszkolem, szkołą podstawową i gimnazjum przez łączenie ich w zespół nie sprzyja realizacji jednolitej podstawy programowej na III i IV etapie edukacyjnym. Dalej organ argumentował, że zarządzanie szkołami znajdującymi się w dwóch odrębnych budynkach przez jednego dyrektora będzie mniej efektywne i nie wpłynie korzystnie na podniesienie jakości kształcenia i wychowania dzieci i młodzieży. Poza tym połączenie szkół w zespół i powierzenie kierownictwa nad nimi jednej osobie nie usprawni systemu kierowania, zarządzania, administrowania obiektami i sprawowania nadzoru pedagogicznego. Zamierzone zmiany nie są zgodne z planem i założeniami reformy edukacyjnej i systemu szkolnictwa, zapoczątkowanej w 1998 r. przez Ministra Edukacji Narodowej, których efektem była m. in. likwidacja ośmioklasowych szkół podstawowych i rozdzielenie etapów edukacyjnych na etap realizowany w ramach szkoły podstawowej i w ramach gimnazjum, a więc z uwzględnieniem różnic poziomów edukacyjnych i rozwoju dzieci. Organ podniósł również, że zarówno w szkołach podstawowych, jak i w gimnazjach, począwszy od roku szkolnego 2009/2010, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r., Nr 4, poz. 17), stosuje się nowe podstawy programowe. Zdaniem organu, przesłanki o charakterze ekonomicznym nie mogą być jedynym ani głównym kryterium utworzenia zespołu szkół, zwłaszcza w oderwaniu od aktualnych kierunków reform polskiego systemu oświaty. Nauka dzieci i młodzieży odbywa się w kilku typach szkół, tj. sześcioletniej szkole podstawowej, trzyletnim gimnazjum oraz w szkołach ponadgimnazjalnych. Podział taki dostosowany jest do potrzeb psychofizycznych oraz poziomu rozwoju intelektualnego i emocjonalnego dzieci i młodzieży. Zasadą powinno być kształcenie i wychowywanie dzieci i młodzieży w samodzielnych, odrębnych typach szkół. Istniejący obecnie podział lokalowy przedmiotowych szkół pozwala na zachowanie podmiotowości każdego z uczniów i jest gwarancją zapewnienia warunków do wszechstronnego rozwoju i poczucia bezpieczeństwa.

Skargę na powyższą opinię do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła Gmina Wilamowice, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty, przez niewłaściwe zastosowanie oraz brak należytego uzasadnienia opinii. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że opinia Kuratora, która stanowi prawem przewidzianą formę działania organu administracji publicznej powinna być czytelna i nie wzbudzać wątpliwości co do przesłanek jakimi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. Zdaniem skarżącej, kwestionowana opinia tym wymogom nie odpowiada, bowiem przedstawiona przez organ argumentacja ma charakter ogólny, odwołuje się niemal wyłącznie do przepisów ustawy o systemie oświaty oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r., natomiast zupełnie nie uwzględnia konkretnego stanu faktycznego, w odniesieniu do którego została wydana. Nie wykazano również, że utworzenie Zespołu Szkół w Pisarzowicach wpłynie negatywnie na realizację przez nie podstawy programowej, ani nie wyjaśniono, z jakiego powodu jego zdaniem istnieje zagrożenie realizacji tej podstawy w ramach Zespołu.

W odpowiedzi na skargę Śląski Kurator Oświaty w Katowicach wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., z powodu niewyczerpania trybu wezwania do usunięcia naruszenia prawa lub ewentualnie o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 148 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną opinię. W pierwszej kolejności stwierdził, że nie zasługuje na uwzględnienie wniosek Kuratora o odrzucenie skargi, gdyż opinia kuratora stanowi formę wyrażenia stanowiska, od którego "prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy" w rozumieniu art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym, zaskarżalną do sądu na podstawie art. 98 ust. 1 tej ustawy. Wobec tego opinia nie może być traktowana jako inny akt administracji, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W stosunku do tej opinii zastosowanie mają wyłącznie unormowania zamieszczone w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym "Nadzór nad działalnością gminną". Natomiast zgodnie z art. 102a ustawy o samorządzie gminnym, w sprawach uregulowanych w tym rozdziale nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a. Następnie Sąd odwołał się m.in. do treści art. 58 ust. 1 i art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty i stwierdził, że zarówno w tej ustawie, jak również w ustawie o samorządzie gminnym brak jest unormowań precyzujących wymogi stawiane opinii, która ma charakter aktu nadzoru. Podkreślił, że opinia jako szczególna forma ingerencji w działania gminy podejmowane w oparciu o przepisy ustawy o systemie oświaty, mająca charakter wiążący, powinna spełniać wymagania stawiane aktom rozstrzygającym o sytuacji prawnej danego podmiotu, w szczególności w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego stanowiska zajętego przez organ nadzoru pedagogicznego. Wymóg uzasadnienia rozstrzygnięć przez administrację publiczną stanowi konsekwencję przyjętej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawa. Wymóg ten wynika także z treści art. 18 decyzji w sprawie kodeksu dobrej praktyki administracyjnej (Dz. UE. C.2011.285.3). Zdaniem Sądu, opinia powinna opierać się o uprawnienia przysługujące organowi nadzoru pedagogicznego, wynikające z treści art. 31 ust. 1 pkt 1 i 5 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, a kurator wydając opinię działa w warunkach związania tymi przepisami. Kurator oświaty uprawniony jest do wydania opinii negatywnej wówczas, gdy w projekcie połączenia placówek w zespół dostrzeże wadliwość związaną z wykonywanym przez niego nadzorem pedagogicznym. Argumenty opinii powinny zatem odwoływać się do okoliczności, które mieszczą się w ramach sprawowanego przez kuratora nadzoru pedagogicznego. W ocenie Sądu, zaskarżona opinia wymogów tych nie spełnia. Organ nadzoru odwołuje się wprawdzie do postanowień ustawy o systemie oświaty, jak również do określonych aktów wykonawczych, jednakże odwołania te mają charakter generalny a nie konkretny. Argumenty zaprezentowane w opinii stanowią przejaw arbitralnego zajęcia stanowiska, a nie oceny tego, czy projektowane połączenie szkół w zespół zgodne jest z obowiązującymi unormowaniami prawnymi. Z uzasadnienia nie wynika dlaczego prognoza dotycząca utrzymywania się liczby uczniów przez kolejne lata na podobnym poziomie stanowi przeszkodę w pozytywnym zaopiniowaniu zamiaru połączenia szkoły podstawowej i gimnazjum. Nie wskazano również, z jakich przyczyn szczególne znaczenie ma dla tej sprawy okoliczność, iż od roku szkolnego 2011/2012 w gimnazjach obowiązują nowe zasady organizowania pomocy psychologiczno-pedagogicznej, nakładające na dyrektorów i nauczycieli wiele nowych obowiązków, zgodnie z rozporządzeniem MEN z dnia 17 listopada 2010 r. Podobny zarzut Sąd sformułował wobec argumentu odnoszącego się do skutków, jakie przyniesie połączenie obu szkół, w postaci mniejszej efektywności zarządzania oraz braku korzystnego wpływu na podniesienie jakości kształcenia i wychowania dzieci i młodzieży oraz stwierdzenia, iż połączenie szkół w zespół i powierzenie kierownictwa nad nimi jednej osobie nie usprawni systemu kierowania, zarządzania, administrowania obiektem i sprawowania nadzoru pedagogicznego. Nie wykazano także z jakich przyczyn zamierzone zmiany nie są zgodne z planem i założeniami reformy systemu edukacji, skoro ustawodawca wyraźnie dopuszcza możliwość tworzenia zespołów szkół podstawowych i gimnazjalnych. Nie wykazano z jakich powodów połączenie szkoły podstawowej i gimnazjum miałoby pozostawać w kolizji z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej (...) oraz tego, że planowane połączenie szkół nie prowadzi do wprowadzenia rozwiązań organizacyjnych, zmierzających do poprawy warunków realizacji zajęć dydaktyczno-wychowawczo-opiekuńczych łączonych szkół. W żaden sposób kolizja taka nie została wykazana przez Kuratora. Natomiast ogólne stwierdzenia dotyczące tworzenia dużych i małych szkół oraz zagrożeń i korzyści z tego wynikających nie są wystarczające w sytuacji, kiedy gmina przedstawia racjonalne uzasadnienie konieczności połączenia obu szkół, przy zapewnieniu zachowania ich odrębności, zwłaszcza w obecnej sytuacji finansowej gmin. Zaprezentowana w opinii argumentacja ma charakter ogólnikowy i może znaleźć zastosowanie do każdego przypadku połączenia szkoły podstawowej i szkoły gimnazjalnej w zespół. Opinia sporządzona w oparciu o takie argumenty równie dobrze może mieć charakter negatywny jak i pozytywny, na co wskazują dołączone przez skarżącą pozytywne opinie tego organu w innych sprawach. Kurator zawartą w opinii ocenę winien odnieść zarówno do stanu prawnego, jak i do okoliczności konkretnego przypadku. Tymczasem zaskarżona opinia takich wymogów nie spełnia. Powyższe stanowi o naruszeniu reguł uzasadnienia wymaganego od opinii ostatecznie warunkującej utworzenie zespołu szkół. W konsekwencji doszło do naruszenia przepisów prawa, w szczególności art. 62 ust. 5b o systemie oświaty oraz art. 89 ustawy o samorządzie gminnym. Niezależnie od powyższego, Sąd działając z urzędu stwierdził, że doszło także do istotnego naruszenia przepisu art. 89 ustawy o samorządzie gminnym, w zakresie dotyczącym terminu do zajęcia stanowiska. W tej kwestii Sąd podniósł, że kurator oświaty powinien wydać opinię w terminie 14 dni od dnia doręczenia mu wniosku o zamiarze połączenia szkół w zespół, chyba, że ma zamiar zgodzić się ze stanowiskiem gminy. Natomiast z akt administracyjnych wynika, że wniosek Burmistrza Gminy Wilamowice wraz z uchwałą Rady Miejskiej w Wilamowicach z dnia 22 lutego 2012 r. o wyrażeniu zamiaru połączenia szkół wpłynął do Kuratorium Oświaty w Katowicach w dniu 22 marca 2012 r. Zatem opinia Kuratora powinna być wydana najpóźniej w czternastym dniu licząc od złożenia pisma, a więc do dnia 5 kwietnia 2012 r. Tymczasem opinia została wydana w dniu 6 kwietnia 2012 r. W ocenie Sądu, nie ma znaczenia, że w dacie 23 marca 2012 r. wniosek został przekazany do Delegatury Kuratorium Oświaty w Bielsku-Białej. Termin ten bowiem liczy się od dnia wpływu do siedziby organu opiniującego, którym w tym zakresie jest Śląski Kurator Oświaty. Oznacza to, że organ w dniu 6 kwietnia 2012 r. nie był już uprawniony do wydania opinii.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Śląski Kurator Oświaty w Katowicach, wnosząc o jego uchylenie w całości i odrzucenie skargi Gminy Wilamowice na opinię z dnia 6 kwietnia 2012 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 89 ust. 1 tej ustawy, a w konsekwencji tego naruszenia uchybienie przepisom postępowania, tj. art. 52 § 3 i art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy bowiem skarga Gminy Wilamowice podległa odrzuceniu jako niedopuszczalna z tej przyczyny, że nie została poprzedzona obligatoryjnym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Przedmiotowa opinia Kuratora Oświaty jest bowiem innym aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

W uzasadnieniu zarzutów kasacyjnych podniesiono, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, że opinia Kuratora stanowi akt o jakim mowa w art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a w konsekwencji rozpoznał skargę Gminy jako wniesioną w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tym zakresie dowodzono, że do wydania przez kuratora oświaty opinii w trybie przepisu art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty nie jest wymagane dysponowanie przezeń projektem rozstrzygnięcia. Z kolei przepis art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymaga - dla jego zastosowania - przedstawienia do zaopiniowania, w przewidzianym prawem trybie, określonego projektu rozstrzygnięcia spełniającego wszystkie wymogi formalne danego projektu. Przedmiotem opiniowania w trybie przepisu art. 89 ust. 1 powołanej ustawy jest zatem konkretny projekt rozstrzygnięcia. Co więcej organ wnioskujący nie przedstawia w ogóle żadnego projektu uchwały właściwej rady gminy w sprawie połączenia. Dalej wskazano, że nawet gdyby taki projekt został przedstawiony, to i tak nie jest to projekt rozstrzygnięcia ustalony przez radę gminy, a tylko projekt przygotowany przez wójta, który rady gminy w żaden sposób nie wiąże. Ponadto kurator oświaty odnosi się do warstwy stricte merytorycznej połączenia, w ogóle nie zajmując się warstwą formalno-prawną. W tym ostatnim zakresie kompetencje przysługują wojewodzie jako organowi nadzoru nad samorządem terytorialnym, który bada zgodność podjętych uchwał z prawem, nie bada ich natomiast w zakresie merytorycznym. Z powyższych względów nie można do opinii w sprawie połączenia szkół w zespół stosować przepisu art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro tak, to nie ma podstaw do stosowania przepisu art. 98 ust. 1 tej ustawy, a tym samym wniesienia skargi przez Gminę z pominięciem trybu wynikającego z przepisu art. 52 § 3 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 98 ust. 1 w związku z art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) nie jest zasadny. Według art. 98 ust. 1 tej ustawy "Rozstrzygnięcia organu nadzoru dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia". Zgodnie z art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "Jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu, z zastrzeżeniem ust. 1a". Art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 lipca 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.) stanowi, że: "Połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty". Wykładnia art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wywodzona w skardze kasacyjnej jest błędna i nie daje podstaw do zakwestionowania kwalifikacji opinii kuratora do aktów, o których stanowi art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Procedurę łączenia szkół reguluje art. 62 ustawy o systemie oświaty odsyłając w art. 62 ust. 4 do regulacji art. 58 tej ustawy. Inicjatywa łączenia należy do organu prowadzącego (art. 58 ust. 1 w związku z art. 62 ust. 4 ustawy o systemie oświaty). Nie do przyjęcia jest zatem wykładnia, która dopuszcza możliwość opiniowania łączenia szkół bez inicjatywy organu prowadzącego szkołę. Przeprowadzana w skardze kasacyjnej wykładnia art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, jest sprzeczna z przyjętymi regułami wykładni, co podważa jej prawidłowość. Przepis prawny nie może być interpretowany w oderwaniu od regulacji prawnej przyjętej w całości regulacji przepisów prawnych zawartych w całej regulacji artykułu (art. 62 ustawy o systemie oświaty) oraz regulacji w całej ustawie i w sprzeczności z regulacją innych ustawach pozostających w związku.

Art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty zawiera regulację aktu nadzoru merytorycznego, którego granice czasowe i konsekwencje ich przekroczenia reguluje art. 89 ustawy o samorządzie gminnym, zaś środki obrony art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Klasyfikacji opinii wydawanej na podstawie art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty nie można zakwestionować wywodząc o różnicy pomiędzy nadzorem prawnym a nadzorem pedagogicznym. Nadzór prawny przewidziany w regulacji ustrojowej nie wyłącza nadzoru merytorycznego przewidzianego w regulacji materialnoprawnej. To, że nadzór merytoryczny może być wykonywany w różnych formach prawnych (art. 34 ust. 1 ustawy o systemie oświaty) nie daje podstaw do zakwestionowania wykonywania nadzoru merytorycznego w formie opiniowania, o której stanowi art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty w związku z art. 89 ustawy o samorządzie gminnym. Nie ma podstaw prawnych do kwalifikacji opinii kuratora oświaty do aktu, o którym stanowi art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., nie jest to akt, który dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wprowadzona forma opinii w art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty jest formą nadzoru merytorycznego wykonywania kompetencji przez organ prowadzący szkołę. Nie reguluje zatem uprawnień (obowiązków) organu prowadzącego szkołę, a ogranicza - przez wprowadzenie wymogu opinii pozytywnej - wykonywanie kompetencji ustawowej przez organ prowadzący szkołę.

W konsekwencji kwalifikacji opinii kuratora o połączeniu szkół do aktów nadzoru merytorycznego, poddanego reżimowi prawnemu z art. 89 ustawy o samorządzie gminnym, przesądza o tym, że gminie przysługuje ochrona sądowa przewidziana w art. 98 ustawy o samorządzie gminnym. Jednym z elementów konstrukcji prawa ochrony sądowej jest regulacja art. 102a ustawy o samorządzie gminnym według której: "W sprawach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270)".

Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 52 § 3 i art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Zaskarżalność aktu nadzoru merytorycznego nie jest obwarowana przesłanką wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Nie było zatem podstaw do zastosowania art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.