Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2318/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 200 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: § 4 ust. 1 pkt 6 i 7
journal: Dz.U. 1998 nr 23 poz 120
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych  nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 997/18 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Gminy B. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 27 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 997/18, oddalił skargę P. S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Po rozpoznaniu wniosku P. S.A. w W. (dalej jako: "Spółka" lub "skarżąca") Prezydent Miasta B. (dalej jako: "Prezydent") ostateczną decyzją z [...] grudnia 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.; dalej jako: "u.g.n.") oraz § 2 ust. 1 lit. c) i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23 poz. 120 ze zm.; dalej jako: "rozporządzenie" lub "rozporządzenie RM z 1998 r."), odmówił nabycia z mocy prawa przez Spółkę prawa użytkowania wieczystego części nieruchomości stanowiących własność Gminy B., położonych w B. przy ul. G. i H. w obrębie S., km 3, oznaczonych numerami działek: [...] o pow. 1,0735 ha, [...] o pow. 0,0375 ha i [...] o pow. 0,0523 ha oraz prawa własności budynku stacji redukcyjno-pomiarowej gazu. W uzasadnieniu organ stwierdził, że dokument zawierający decyzję o nałożeniu lub aktualizacji opłat (mający jedynie charakter faktyczny) może być uznany za podstawę stwierdzenia zarządu lub użytkowania tylko wówczas, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Prawo zarządu lub użytkowania nie mogło bowiem powstać w sposób dorozumiany, musiało istnieć zdarzenie prawne kreujące to prawo, w szczególności decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie jednak nie miała miejsca, gdyż dołączone do wniosku postanowienie z [...] grudnia 1975 r. o aktualizacji opłat z tytułu użytkowania i decyzja z [...] lipca 1986 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat rocznych za grunt oddany w zarząd lub użytkowanie nie zawierają nawet pośredniego odniesienia o ustanowieniu wymienionych w nich praw.

We wniosku z 25 czerwca 2018 r. Spółka, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 2016 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 200 ust. 1 u.g.n. i § 4 ust. 1 pkt 6 i 7 rozporządzenia przez odmowę stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu, pomimo wykazania przez wnioskodawcę istnienia prawa zarządu do objętych wnioskiem nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990 r. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 6 i 7 rozporządzenia Spółka przedłożyła bowiem dwa z wymienionych w rozporządzeniu dokumentów potwierdzających prawo zarządu do objętych wnioskiem nieruchomości, tj. decyzję Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w B. z [...] lipca 1986 r. o naliczeniu opłat z tytułu zarządu gruntem oraz postanowienie Zarządu Gospodarki Terenami w B. z [...] grudnia 1975 r. o aktualizacji opłat z tytułu użytkowania gruntu. W ocenie Spółki odmowa przyznania mocy dowodowej tym orzeczeniom jako dokumentom urzędowym jest sprzeczna z Kpa, a zaskarżona decyzja opiera się na niedopuszczalnej "prawotwórczej" wykładni dokonanej przez organ, że tylko decyzja opłatowa wskazująca na decyzję o oddaniu nieruchomości w zarząd może być uznana za podstawę do stwierdzenia istnienia prawa zarządu. Spółka zarzuciła również, że przy wydawaniu decyzji z [...] grudnia 2016 r. organ nie dokonał ustaleń i pominął okoliczność, czy na dzień 5 grudnia 1990 r. na objętej wnioskiem uwłaszczeniowym nieruchomości istniała już stacja redukcyjno-pomiarowa gazu oraz przez kogo i w oparciu o jaki tytuł prawny została wybudowana.

Decyzją z [...] września 2018 r., wydaną na podstawie art. 158 § 1 Kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2016 r. W uzasadnieniu SKO stwierdziło, że organ I instancji oparł się na ugruntowanym poglądzie co do sposobu oceniania decyzji o naliczeniu opłat za zarząd (użytkowanie) w sytuacji braku decyzji o zarządzie (użytkowaniu) i tym samym nie sposób skutecznie zarzucić mu, że przy tej wykładni rażąco naruszył prawo. Kolegium dokonało też oceny objętej wnioskiem nieważnościowym decyzji w zakresie pozostałych wymienionych w art. 156 § 1 Kpa przesłanek nieważnościowych, uznając, że również one nie zachodzą.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję złożyła Spółka, wnosząc o jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") oraz o stwierdzenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. nieważności objętej postępowaniem nieważnościowym decyzji z [...] grudnia 2016 r.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że przedstawione przez skarżącą dokumenty, tj. postanowienie z [...] grudnia 1975 r. o aktualizacji opłat z tytułu użytkowania oraz decyzja z [...] lipca 1986 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat rocznych za grunt oddany w zarząd lub użytkowanie, nie są wystarczające, aby potwierdzić istnienie prawa użytkowania w dacie 5 grudnia 1990 r.

W ocenie Sądu I instancji nie budzi wątpliwości, że podstawową przesłanką uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych było legitymowanie się przez te osoby w dniu 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu gruntami oraz budynkami, lokalami i urządzeniami położonymi na tym gruncie, co uwzględniono w art. 200 ust. 1 u.g.n. Przy czym pojęcie zarządu nie było ustawowo określone, wobec tego na potrzeby uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych niezbędne stało się uregulowanie sposobu udokumentowania przez te osoby, że 5 grudnia 1990 r. przysługiwało im do konkretnych nieruchomości, budynków, lokali i urządzeń prawo zarządu. Zgodnie zaś z § 4 ust. 1 pkt 6 i 7 rozporządzenia właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu na podstawie co najmniej jednego z dokumentów: po pierwsze – decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością (pkt 6); po drugie – decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r. (pkt 7). Jak wynika z art. 206 u.g.n. w zw. z § 5 i § 4 ust. 1 rozporządzenia, istotą postępowania wyjaśniającego w postępowaniu uwłaszczeniowym jest "stwierdzanie" prawa zarządu. Stwierdzenie prawa zarządu w rozumieniu art. 200 ust. 1 u.g.n., następuje na podstawie decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd, bądź w użytkowanie (przed dniem 1 sierpnia 1985 r.). Prawo zarządu, czy użytkowania powstawało bowiem na podstawie decyzji o charakterze konstytutywnym bądź umowy. Taki stan prawny wynika jednoznacznie z treści art. 33 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.). Z mocy art. 80 ust. 1 tej ustawy, dotychczasowe prawo użytkowania przekształciło się w prawo zarządu. Uprawnienia posiadaczy gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 5 grudnia 1990 r. nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu gruntów w formie przewidzianej prawem, regulował ust. 1a tego przepisu. Jednak realizacja takich uprawnień wymagała złożenia odpowiedniego wniosku do dnia 31 grudnia 1995 r. Zdaniem Sądu I instancji, powyższa regulacja, jak również treść art. 80 ust. 2 tej ustawy przesądza, że grunty Skarbu Państwa lub gminy mogły znajdować się jedynie w posiadaniu. Wobec powyższego nie można domniemywać, że została wydana decyzja o oddaniu gruntu w zarząd bądź użytkowanie (przed dniem 1 sierpnia 1985 r.) jako datą wejścia w życie tej ustawy.

Sąd I instancji podkreślił, że w poprzednim stanie prawnym ustanowienie użytkowania również następowało w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 8 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 ze zm.). W przypadku wywodzenia prawa zarządu z postanowień decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomości należy ustalić, czy decyzja ta wskazuje jednoznacznie tytuł ich wnoszenia, tj. czy przywołuje ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo zarządu. Decyzja o naliczeniu (lub o naliczeniu i aktualizacji) opłat z tytułu zarządu może bowiem być uznana za podstawę stwierdzenia nabycia nieruchomości wówczas, gdy jest wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Decyzja o naliczeniu opłat, która nie nawiązuje do decyzji o ustanowieniu zarządu, nie może być uznana za samoistną podstawę stwierdzenia prawa zarządu.

Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z kopii decyzji Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami UM w B. z [...] lipca 1986 r. dotyczyła ona m.in. (pkt. II) ustalenia opłaty rocznej za grunt oddany w "zarząd lub użytkowanie" o pow. 16.538 m2 położony w B. przy ul. K., C. i R. Do decyzji załączony jest wykaz terenów "użytkowanych" przez G., jak należy sądzić obejmujące grunty składające się na obszar 16.538 m2, przy czym w rubryce "Tytuł na podstawie którego jednostka państwowa użytkuje teren" nie ma żadnych informacji, w szczególności dotyczących decyzji o oddaniu w zarząd. Kopia tego dokumentu wskazuje na opatrzenie go podpisem osoby, która podejmowała decyzję w sprawie opłat. Podobnie rzecz się ma z postanowieniem Zarządu Gospodarki Terenami w B. z [...] grudnia 1975 r. w sprawie naliczenia opłaty z tytułu zarządzania gruntem dla G., w którym określona jest "opłata za teren", w uzasadnieniu nazywana "opłatą za użytkowanie terenu". Postanowienie dotyczy kilku działek, o łącznej powierzchni innej, niż ww. decyzji. Także w załączniku do postanowienia jest wykaz działek, bez numerów, jedynie podaje się ich powierzchnię, zaś w rubryce "Tytuł na podstawie którego jednostka państwowa użytkuje teren" nie ma żadnych informacji tyczących tytułu prawnego do terenu.

Zdaniem Sądu I instancji, dokumenty te nie wskazują zatem na istnienie decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością bądź decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, wydanej przed dniem 1 sierpnia 1985 r. Decyzji takiej nigdzie (w żadnej części) nie powołują. Ponadto, nie wskazują na rodzaj tytułu prawnego do działek. Zważywszy na to, że opłaty były wymierzane za działki użytkowane w oparciu o różne podstawy prawne oraz brak wskazania w samej decyzji oraz postanowieniu, iż w tym przypadku były one ustalane ze względu na prawo zarządu, nie można zakładać, że chodziło tu o zarząd w rozumieniu art. 200 ust. 1 u.g.n.

Sąd I instancji podkreślił, że treść § 4 ust. 1 pkt 6 i 7 rozporządzenia nie może być wykładana bez uwzględnienia treści przepisów w oparciu o które dochodziło do ustanowienia prawa zarządu (a wcześniej prawa użytkowania). Tym samym nie można też zgodzić się ze skarżącą, że treść § 4 ust. 1 pkt 6 i 7 rozporządzenia jest jednoznaczna i nie wymaga w ogóle wykładni. Brak jest zatem dostatecznych podstaw do przyjęcia, że objęta postępowaniem nieważnościowym decyzja Prezydenta została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

W ocenie Sądu I instancji SKO zasadnie stwierdziło, że podstawę przyjęcia rażącego naruszenia prawa w rozumieniu tego przepisu nie mogą stanowić wątpliwości interpretacyjne obowiązujących przepisów. W świetle orzecznictwa nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa wybranie jednej z rozbieżnych wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, nawet gdy później dana wykładnia została uznana za nieprawidłową.

Sąd I instancji wskazał również, że wbrew stanowisku skarżącej wywody i stanowisko zawarte w wyroku TK z 22 listopada 1999 r. sygn. akt U6/99 oraz wydanego na gruncie § 6 ust. 1 rozporządzenia można też odnieść do treści § 4 pkt 6 i 7 tego rozporządzenia. Przepisy te dotyczą bowiem podobnej materii i w tym względzie nie ma istotnego znaczenia, że § 6 ust. 1 rozporządzenia dotyczy "uwłaszczenia" spółdzielni.

W ocenie Sądu I instancji na uwzględnienie nie zasługują też sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przez SKO przepisów Kpa. W obszernym uzasadnieniu organ ten odniósł się do całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, swoje orzeczenie wyczerpująco uzasadnił pod względem prawnym. Przeanalizował też sprawę, gdy chodzi o pozostałe wymienione w art. 156 § 1 podstawy stwierdzenia nieważności.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 2016 r., ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 200 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. § 4 ust. 1 pkt 6 i 7 rozporządzenia przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że nie doszło do rażącego naruszenia tych przepisów, podczas gdy pomimo wykazania przez skarżącą dokumentów w postaci decyzji o aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, o których wprost mowa jest § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, będących podstawą do stwierdzenia prawa zarządu na dzień 5 grudnia 1990 r. i w konsekwencji stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości oraz prawa własności budynków, budowli i innych urządzeń, organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B., która nie uwzględniała okoliczności przedstawionych powyżej;

2. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 Kpa przez niewłaściwe zastosowanie i niedostrzeżenie braku dokonania właściwych ustaleń faktycznych dających podstawy do rozstrzygnięcia, że Spółce przysługiwało prawo zarządu ww. nieruchomości, uzasadniające stwierdzenie nabycia przez nią prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, albo że istnieją istotne wątpliwości, które wymagają ustalenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy;

3. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa przez niewłaściwe zastosowanie prowadzące do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2016 r., będącą konsekwencją uznania, że nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 200 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., a także § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na dwie decyzje Wojewody [...], tj. decyzję z [...] kwietnia 2012 r. znak: [...] o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez P. S.A. prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, będącego w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie P. w W., położonego w B. przy ul. C., obręb [...] Ł., obejmującej działkę [...] o powierzchni 270m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] przez Sąd Rejonowy w Bytomiu oraz decyzję z [...] grudnia 2013 r. znak: [...] o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez P. S.A. prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, będącego w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie P. w W., położonego w B. przy ul. R. (co wynika z treści księgi wieczystej), obejmującej działkę [...] o powierzchni 757 m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] przez Sąd Rejonowy w Bytomiu. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że obie ww. decyzje dotyczą nieruchomości wymienionych w "decyzji opłatowej", tj. decyzji nr [...] z [...] lipca 1986 r. Prezydenta Miasta B. W obu przypadkach w rubryce "Tytuł na podstawie którego jednostka państwowa użytkuje teren" nie ma żadnych informacji, w szczególności dotyczących decyzji o oddaniu w zarząd. A jednak w odniesieniu do obu nieruchomości takie decyzje o oddaniu w zarząd istniały, co zostało potwierdzone w uzasadnieniu obu wskazanych decyzji Wojewody. Zdaniem skarżącej kasacyjnie powyższe potwierdza, że pomimo braku wskazania w "decyzji opłatowej" podstawy jej wydania, tj. ustalenia opłat za zarząd lub użytkowanie, takie decyzje istniały względem nieruchomości wymienionych w jej treści i musiały istnieć również względem pozostałych nieruchomości tam wymienionych. W przeciwnym przypadku, takie "decyzje opłatowe" byłyby wydane bezpodstawnie, a dokonywane na ich podstawie płatności prowadziłyby do bezpodstawnego wzbogacenia po stronie właściciela gruntu. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że od wielu lat niezmiennie uiszcza opłaty tytułem użytkowania wieczystego względem wskazanej nieruchomości, uznając taki tytuł do gruntu, a właściciel nie zaprzecza takiej podstawie płatności, uznając ją zatem za prawidłową, tj. mającą umocowanie we właściwych decyzjach administracyjnych. Nie bez znaczenia jest fakt, że nieruchomość będąca przedmiotem wniosku o uwłaszczenie, była już zabudowana stacją redukcyjno-pomiarową gazu. W ocenie skarżącej kasacyjnie organy administracji publicznej nie poczyniły w powyższym względzie żadnych ustaleń, poprzestały jedynie na przyjęciu tez z orzecznictwa sądów administracyjnych w podobnych sprawach, nie podejmując jednocześnie żadnych innych czynności mających na celu ustalenia stanu faktycznego i właściwe rozstrzygnięcie w sprawie. Powyższe wskazuje na braku poczynienia przez organy administracji publicznej właściwych ustaleń faktycznych dających podstawy do rozstrzygnięcia, że skarżącej przysługiwało prawo zarządu ww. nieruchomości, uzasadniające stwierdzenie nabycia przez nią prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oraz niedostrzeżenia tych braków przez sąd administracyjny.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie decyzje, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 i 7 rozporządzenia, aby można je było odnieść do danej nieruchomości powinny wskazywać na konkretny podmiot i nieruchomość objętą prawem zarządu. Oba dokumenty przedstawione w sprawie takie informacje prezentują i okoliczności te nie były kwestionowane przez organ. Oczekiwanie natomiast, aby decyzje te odwoływały się do wcześniejszych decyzji ustanawiających zarząd (użytkowanie), które zaginęły albo uległy zniszczeniu wykracza poza brzmienie przepisu. Ponadto, takie oczekiwanie godzi w prawa podmiotu ubiegającego się o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego, bowiem okazuje się, że podmiot ten, nie ze swojej winy, w chwili obecnej nie może wykazać takich okoliczności. Decyzje wydawał organ administracji publicznej i skarżąca aktualnie, a więc po ponad 40 latach od wydania pierwszej z nich, nie ma praktycznie żadnej możliwości żądania uzupełnienia o wymagane obecnie informacje. Oczywiście gdyby poprzednik prawny skarżącej 40 lat wcześniej przewidywał prezentowaną aktualnie interpretację, zapewne dopilnowałaby, aby każda decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu (użytkowania) uwzględniała w treści odwołanie do wcześniejszych decyzji ustanawiających zarząd (użytkowanie). W sytuacji zaś gdy strona nie mogła ze swej winy przedstawić na okoliczności wskazane w niniejszej sprawie decyzji o oddaniu w zarząd, organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Ponadto skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że przepis § 4 ust. 1 pkt 6 i 7 rozporządzenia, jest na tyle jasny, że nie wymaga wykładni zgodnie z regułą clara non sunt interpretanda. Z zasady tej wyprowadza się wniosek, że wykładni wymagają tylko takie przepisy, których sens budzi wątpliwości. Ma to miejsce np. wtedy, gdy sformułowanie przepisu jest niejasne, nieostre lub niepełne, gdy między przepisami istnieją sprzeczności lub przepis jest wieloznaczny. Zdaniem skarżącej taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Stwierdzenie, że tylko decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu (użytkowania) wskazująca na decyzję o oddaniu nieruchomości w zarząd może być uznana za podstawę do stwierdzenia istnienia prawa zarządu, doprowadziło zdaniem skarżącej do zastosowania przez organ wykładni prawotwórczej, co do zasady zakazanej w naszym systemie prawnym. Oczywistość naruszenia prawa polega w niniejszym przypadku na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. A ze względu na brzmienie przepisu § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia należy uznać, że nie wymaga on wykładni. "Rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa występuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą i nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej okoliczności i argumentację skarżąca wskazuje, że zachodzą trzy z ww. przesłanek prowadzących do uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Organy administracji jako argumentację swoich decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji a następnie odmowy stwierdzenia nieważności ww. decyzji, powołują się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r. w sprawie o sygn. U 6/99, oraz szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz sądów administracyjnych, które w uzasadnieniu odwołują się do tez ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Brak jednakże motywów w uzasadnieniach dlaczego organy przyjęły za podstawę swoich decyzji wywody Trybunału Konstytucyjnego, ale odnoszące się do innego stanu faktycznego i prawnego. Rozważania Trybunału Konstytucyjnego dotyczyły stwierdzenia prawa użytkowania nieruchomości na rzecz spółdzielni i innych osób prawnych (badano konstytucyjność § 6 rozporządzenia).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie.

Uczestnik postępowania Prezydent Miasta B. również złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie okazała się skuteczna.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 200 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 6 i 7 rozporządzenia RM z 1998 r. przez błędną wykładnię. Uzasadnieniu tego zarzutu nie może służyć teza, że wymienione przepisy rozporządzenia są "jasne" i nie wymagają interpretacji, wobec czego przyjęte ich rozumienie, nawiązujące do kontekstu systemowego, jest wadliwe. Takie postawienie zagadnienia ma charakter wyłącznie perswazyjny. Tak zwana "zasada" clara non sunt interpretanda jest wyrazem tylko jednego z możliwych teoretycznie stanowisk odnoszących się do problemu czy i kiedy konieczne jest przeprowadzanie interpretacji przepisów (zob. Z. Tobor: W poszukiwaniu intencji prawodawcy. Warszawa 2013, s. 20-36). W literaturze wyróżnia się jej opisowe i normatywne rozumienie, w tym siedem możliwych rozumień opisowego ujęcia zasady (zob. M. Zieliński: Aspekty zasady clara non sunt interpretanda [w:] Szkice z teorii prawa i szczegółowych nauk prawnych, red. S. Wronkowska, M. Zieliński, Poznań 1990, s. 176). Zasada ta konkuruje z opozycyjnym stanowiskiem, wedle którego omnia sunt interpretanda, a interpretacja jest warunkiem jakiegokolwiek rozumienia – każde rozumienie tekstu jest interpretacją. Wybór między stanowiskami łączy się z uprzednią akceptacją dla odmiennych koncepcji wykładni, a także samego prawa.

Zagadnienie ma zatem charakter złożony i wieloaspektowy, w skardze kasacyjnej nie określono, o jakie rozumienie zasady chodzi. Sposób powołania się na tę zasadę stwarza wrażenie posłużenia się nią jako argumentem przeciwko dokonywaniu wykładni z użyciem dyrektyw systemowych, co jednak w przypadku przepisu aktu wykonawczego nie może zostać zaakceptowane, uwzględnienie regulacji ustawowej przy interpretacji aktu do ustawy wykonawczego jest uzasadnione. Natomiast przyjęcie zasady clara non sunt interpretanda łączy się z koniecznością ustalenia kryteriów owej jasności. Zacytowana w skardze kasacyjnej uchwała TK z 7 marca 1995 r. nie odnosi się do tego zagadnienia, albowiem przyjęte w niej przeciwstawienie "luzów interpretacyjnych" wywołanych wątpliwościami co do możliwego rozumienia tekstu prawnego (spowodowanych jego konstrukcją czy nieprecyzyjnością) zostało przeciwstawione "luzom" wywołanym użyciem klauzul generalnych lub "zwrotów niedookreślonych", celem zakreślenia granic ówcześnie dokonywanej powszechnie obowiązującej wykładni prawa przez Trybunał. Nie można wobec tego wskazanych tam przyczyn powodujących kłopoty ze zrozumieniem przepisu uznawać za zamknięty i wyczerpujący katalog przypadków, w których dopuszczalne jest prowadzenie wykładni. Do wyznaczania takiego katalogu Trybunał nie miał przy tym kompetencji, kwestia granic wykładni jest przedmiotem przyjętych w kulturze prawnej i dyskursie prawniczym standardów. Jasność jest cechą przypisywaną zwrotom ze względu na ich status w dyskursie – zwrot jest jasny, jeżeli jest jednolicie rozumiany, wątpliwości powstają, gdy za więcej niż jednym rozumieniem przemawiają uznawane i akceptowane argumenty. Jeżeli nie mamy argumentów (lub są one pozorne) na rzecz różnych rozumień, sytuacja interpretacyjna nie powstaje, albowiem nie wymagają uzasadnienia tezy, które nie budzą wątpliwości (zob. Z. Tobor, op. cit, s. 28-33 i cytowana tam literatura). Podnosząc zastrzeżenia wobec wykładni przeprowadzonej przez Sąd I instancji (oraz przyjmowanej w orzecznictwie), skarżący kasacyjnie stwarza "sytuację interpretacyjną", podnosząc zastrzeżenia i zgłaszając konkurencyjną propozycję rozumienia przepisu, wobec czego powoływanie się na zasadę clara non sunt interpretanda staje się zupełnie pozbawione podstaw.

Nabycie na podstawie ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz prawa własności budynków i urządzeń następowało z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r., zasady tej nie zmienił art. 200 ust. 1 u.g.n. Wydawana decyzja ma charakter deklaratoryjny i dotyczy spełnienia przesłanek nabycia, w tym posiadania gruntów w zarządzie w dniu 5 grudnia 1990 r.

Rozporządzenie RM z 1998 r. zostało wydane na podstawie delegacji z art. 206 u.g.n., który upoważnił Radę Ministrów do określenia szczegółowych zasad i trybu stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości i dokumentów stanowiących niezbędne dowody w tych sprawach. Przedmiotem dowodzenia jest zatem prawo, jakie w dniu 5 grudnia 1990 r. przysługiwało określonym podmiotom, wskazuje na to wprost § 4 ust. 1 rozporządzenia stanowiąc, że organ stwierdza prawo zarządu w oparciu o co najmniej jeden z wymienionych dokumentów. Nie jest zatem tak, że decyzje wymienione w § 4 ust. 1 pkt 6 i 7 rozporządzenia są dowodami na dysponowanie prawem zarządu, są one jedynie normatywnie dopuszczonymi środkami dowodowymi, za pomocą których można wykazać dysponowanie prawem zarządu określonych nieruchomości. Prawo to na przestrzeni lat, na gruncie kolejnych regulacji, wymagało wydana decyzji lub zawarcia umowy, co precyzyjnie przedstawił Sąd I instancji. Decyzje te dla powstania prawa miały przy tym charakter konstytutywny i konieczny, nie były dowodem jego posiadania, lecz źródłem prawa. Z tego powodu rzeczywistym przedmiotem dowodu w postępowaniu uwłaszczeniowym staje się istnienie aktu konstytuującego prawo zarządu.

Przedstawione rozumowanie stało się powodem, dla którego w orzecznictwie ugruntowało się stanowisko, opisane przez Sąd I instancji, zgodnie z którym decyzje wymienione w § 4 ust. 1 pkt 6 i 7 rozporządzenia RM z 1998 r. powinny wskazywać jednoznacznie na tytuł wnoszenia opłat, decyzje o naliczeniu lub aktualizacji opłat, które nie wskazują na istnienie decyzji o ustanowieniu prawa zarządu, nie mogą stanowić dowodu na jego istnienie. Na ukształtowanie się tego stanowiska wpływ wywarła również argumentacja zawarta w wyroku TK z 22 listopada 1999 r., sygn. U 6/99, który odnosił się do analogicznego mechanizmu prawnego, jeżeli chodzi o unormowanie sposobu dokumentowania prawa użytkowania przez spółdzielnie.

Odmowa udzielona decyzją Prezydenta Miasta B. z [...] grudnia 2016 r. bazowała na ocenie materiału dowodowego przeprowadzonej z uwzględnieniem przedstawionej wykładni przepisów dotyczących potwierdzania przesłanek nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego i własności budynków. Z tego powodu trafne jest stanowisko, że nie można organowi zarzucić wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Niewątpliwie została ona wydana na podstawie dowodów, które nie naprowadzają w żaden sposób i nie potwierdzają wydania konkretnych decyzji ustanawiających prawo zarządu dla przedmiotowych nieruchomości.

Powołane w skardze kasacyjnej decyzje Wojewody Śląskiego nie są wystarczającymi argumentami przemawiającymi za kwalifikowaną wadliwością decyzji dotychczasowej. Pomijając fakt, że każda decyzja ma charakter rozstrzygnięcia indywidualnego, decyzja z [...] kwietnia 2012 r. została złożona bez zasadniczych fragmentów uzasadnienia, nie potwierdza zatem postawionych w skardze kasacyjnej tez. Natomiast decyzja dotycząca działki [...] wskazuje na potwierdzenie prawa zarządu w dniu 5 grudnia 1990 r. w oparciu o decyzję z [...] maja 1978 r., zmienioną decyzją z [...] maja 1984 r. w sprawie przekazania gruntu w użytkowanie i naliczenia opłaty z tego tytułu. Stan ten niewątpliwie w zasadniczy sposób różni się od stanu sprawy, której dotyczyło postępowanie nieważnościowe.

Należy także zwrócić uwagę, że Sąd I instancji swoją ocenę o braku kwalifikowanej wadliwości decyzji z [...] grudnia 2016 r. oparł również na krytycznej weryfikacji decyzji z [...] lipca 1986 r. i postanowienia z [...] grudnia 1975 r. przyjmując, że ze względu na treść nie świadczą one o istnieniu decyzji wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 6 i 7 rozporządzenia. Decyzja, o jakiej mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, powinna dotyczyć naliczenia lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, a decyzja z [...] lipca 1986 r. dotyczy ustalenia opłaty rocznej z tytułu gruntów oddanych w "zarząd lub użytkowanie" i zawiera załącznik gruntów "użytkowanych". Decyzja z § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia powinna być wydana przed 1 sierpnia 1985 r. i dotyczyć naliczenia lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, a w sprawie przedłożono postanowienie z [...] grudnia 1975 r. o naliczeniu opłaty z tytułu zarządzania gruntem, określając te opłatę w uzasadnieniu jako "opłatę za użytkowanie terenu". W tym zakresie przeciwko stanowisku Sądu I instancji nie zgłoszono zarzutów kasacyjnych.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 Kpa. Prawidłowo Sąd I instancji zwrócił uwagę, że sprawa dotyczy decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym, wobec czego nie polega na ponownym rozpoznaniu przesłanek do wydania decyzji "uwłaszczeniowej", ale na badaniu przesłanek nieważności. Postępowanie w przedmiocie nieważność jest postępowaniem samodzielnym względem postępowania zakończonego decyzją badaną w postępowaniu nadzorczym. Trafnie Sąd I instancji przyjął, że wobec zgłaszanych zarzutów, zasadniczy spór w sprawie dotyczy tego, czy przedstawione w postępowaniu "uwłaszczeniowym" dokumenty potwierdzały prawo zarządu w rozumieniu art. 200 ust. 1 u.g.n. Przedstawione wyżej rozumowanie doprowadziło Sąd I instancji do uzasadnionego wniosku, że decyzja nie została wydana w sytuacji sprzeczności z zebranym materiałem, nie wykazano bowiem prawa zarządu na dzień 5 grudnia 1990 r. W postępowaniu nadzwyczajnym celem organu nie było ponowne gromadzenia dowodów dla wykazania przesłanek do stwierdzenia nabycia przez Spółkę użytkowania wieczystego z mocy prawa, lecz sprawdzenie, czy decyzja dotychczasowa rażąco narusza prawo. Stawiając zarzuty naruszenia art. 7, 77 i 80 Kpa nie określono, na czym te naruszenia w postępowaniu nadzwyczajnym miały polegać: jakie dowody pominięto, na czym polegała wadliwość ich oceny. Przepis art. 77 Kpa ma przy tym złożoną strukturę, zawiera cztery jednostki redakcyjne dotyczące różnych kwestii. Brak precyzyjności zarzutu naruszenia tego przepisu nie pozwala na jego rzeczową weryfikację.

Nie jest w konsekwencji zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa przez niewłaściwe zastosowanie. Brak podstaw do uznania, że decyzja dotychczasowa została wydana z rażącym naruszeniem art. 200 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 6 i 7 rozporządzenia stanowi o braku podstaw do uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Wniosek uczestnika postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie podlegał uwzględnieniu, albowiem zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ – jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Przepisy nie przewidują zatem możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania.