Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 5/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 2, art. 25 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 20 ust. 2, art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 18 października 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 409/13 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenie na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania; 2. zasądza na rzecz W. J. kwotę 1000 (jeden tysiąc) złotych od Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w G. tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w G. uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że w dniu 17 grudnia 2007 r. inwestor W. J. złożyła wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. W., zrealizowanego częściowo na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] października 2006 r. o pozwoleniu na budowę, następnie uchylonej w wyniku wznowienia postępowania.

Po raz kolejny rozpoznając sprawę, Prezydent Miasta Gdyni postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. zobowiązał inwestora do uzupełnienia przedłożonego projektu budowlanego, a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. budynku, uzasadniając to nieuzupełnieniem przez inwestora w wyznaczonym terminie wniosku zgodnie z postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła W. J.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wojewoda Pomorski uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ale Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił ją wyrokiem z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 785/11. Zdaniem Sądu możliwe było samodzielne zweryfikowanie przez Wojewodę przedłożonego projektu budowlanego.

Ponownie rozpoznając odwołanie, Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 Prawa budowlanego uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskowanego pozwolenia na budowę.

Zdaniem organu odwoławczego, zawarte w postanowieniu z dnia [...] marca 2011 r. żądanie przedstawienia projektu przyłączy było niezasadne, gdyż znajdują się one w przedłożonym projekcie, zaś przyłącze wodociągowe zostało wykonane na podstawie odrębnego pozwolenia. W aktach sprawy znajduje się również decyzja Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] września 2006 r. zezwalająca na umieszczenie w pasie drogowym ulicy W. w Gdyni przyłącza kanalizacji sanitarnej, deszczowej i wodnej do projektowanego budynku. Nadto za nieuzasadnione uznał organ odwoławczy żądanie przedstawienia przez inwestora prawa do dysponowania sąsiednimi nieruchomościami na cele budowlane oraz uzgodnienia projektu z zarządcą drogi. Z uwagi na to, że pozostałe żądania zawarte w ww. postanowieniu zostały w opinii organu I instancji uzupełnione, organ odwoławczy nie znalazł podstawy, by się do nich ustosunkowywać. Projekt budowlany został także uzupełniony o podpisy projektantów ze stosownymi uprawnieniami, a ci poświadczyli o zgodności zaproponowanych rozwiązań technicznych z obowiązującymi przepisami. Podsumowując, Wojewoda uznał, że inwestor przedstawił projekt budowlany uzupełniony zgodnie z wezwaniem z dnia 30 lipca 2012 r. i bezzasadne były zarzuty dotyczące zacieniania, naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich, bezpieczeństwa posadowienia ław, wykonania nakazu rozbiórki części elementów, użycia przez inwestora niewłaściwych materiałów budowlanych, budowy muru oporowego i tarasu, przekroczenia odległości od granic z działkami sąsiednimi oraz bezpieczeństwa przeciwpożarowego.

Skargę na powyższą decyzję złożyła Wspólnota Mieszkaniowa "[...] w G.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z dnia 19 lipca 2012 r. W. J. wniosła o oddalenie skargi.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że odpowiedzialność za prawidłowość projektu architektoniczno – budowlanego pod względem zgodności z przepisami spoczywa na projektancie (art. 20 ust. 2 ustawy). W niniejszej sprawie złożono stosowne oświadczenia, a organ nie mógł ingerować w zawartość merytoryczną projektu budowlanego. Kontrolując skarżoną decyzję, Sąd uznał jednak, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa.

Odwołując się do ustaleń faktycznych organu odwoławczego odnośnie poziomu posadowienia budynku, przewidywanego obsypania ściany piwnicznej do poziomu 0,00 ziemią, uformowania skarpy o spadku 40 stopni, zbliżenia projektowanego budynku do granicy z działką nr [...], które powoduje, że w części nadziemnej nie przekracza ono wymaganych 3 m, Sąd pierwszej instancji zakwestionował przedstawioną przez organ odwoławczy interpretację § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. – zwanego dalej rozporządzeniem). Zdaniem Sądu, organ odwoławczy błędnie rozpatrywał kwestię zbliżenia projektowanego budynku do granicy działek, uwzględniając aktualne brzmienie § 12 ust. 7 rozporządzenia zamiast § 12 ust. 6. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 56, poz. 461), zawierającego przepisy przejściowe (§ 2 pkt 1), zgodnie z którymi organ odwoławczy winien był przeanalizować przepisy § 12 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku. Przez to też organ dokonał nieprawidłowej wykładni pojęcia "podziemna część budynku znajdująca się całkowicie poniżej poziomu terenu", gdyż przepis § 12 ust. 6 rozporządzenia (odpowiednio § 12 ust. 7 rozporządzenia w brzmieniu aktualnym) nie dotyczy w ogóle części budynku zdefiniowanej jako kondygnacja podziemna (§ 3 pkt 18, obecnie pkt 17 rozporządzenia). Tym samym posiadanie przez część budynku statusu kondygnacji podziemnej nie uzasadnia zastosowania przepisu § 12 ust. 6 rozporządzenia. Jak podkreślano w orzecznictwie, § 12 ust. 7 rozporządzenia nie należy utożsamiać z kondygnacją podziemną i objaśniać go przez odwołanie się do tej definicji, gdyż przeciwstawia się temu wykładnia synonimiczna. Termin podziemna część budynku należy wykładać zgodnie z jego słownikowym znaczeniem: znajdujący się, przebiegający pod powierzchnią ziemi, wykonany pod ziemią. W rezultacie na gruncie § 12 ust. 7 rozporządzenia należy ograniczyć się do badania, czy sporna część budynku znajduje się całkowicie poniżej poziomu otaczającego go terenu. Powyższe zasady znajdują również zastosowanie przy wykładni § 12 ust. 6 rozporządzenia. Nadto, usytuowanie podziemnej części budynku poniżej poziomu terenu, odnosi się do terenu działki sąsiedniej, a nie terenu działki, na której budynek jest wznoszony. Nie chodzi bowiem o teren działki budowlanej przylegający w danym miejscu do budynku, ale o teren otaczający planowaną inwestycję, znajdujący się wokół projektowanego budynku, poza zakresem inwestycji, a więc na działce sąsiedniej. Przesądza o tym wykładnia celowościowa całokształtu przepisów § 12 rozporządzenia, które mają na celu ochronę praw właścicieli działek sąsiadujących z działką, na której wznoszony jest budynek (art. 5 Prawa budowlanego). Problem usytuowania budynku wobec granicy musi być rozstrzygnięty z uwzględnieniem położenia działki sąsiedniej, czego w niniejszej sprawie organ nie uczynił. Z rysunku, na który powołuje się organ wynika, że poziom terenu działki sąsiedniej jest niższy niż wyznaczony poziom zero projektowanego budynku, a ściana projektowanej piwnicy (garażu podziemnego) - usytuowana poniżej poziomu zero projektowanego budynku od strony działki nr [...], zostanie w całości obsypana ziemią, tworząc skarpę. Piwnicy projektowanego budynku nie można zatem uznać za podziemną część budynku znajdującą się całkowicie poniżej poziomu terenu, który należy rozumieć jako poziom terenu sąsiedniej działki. Znaczna bowiem jej część znajduje się powyżej tego poziomu. W ocenie Sądu, zaprojektowane usypanie skarpy ma na celu wyłącznie podniesienie poziomu terenu bezpośrednio przylegającego do budynku, w celu obejścia przepisów § 12 ust. 1 rozporządzenia poprzez nieuprawnione zbliżenie ścian projektowanego budynku do granicy z działką sąsiednią, na której również jest usytuowany budynek mieszkalny. Projektuje się bowiem zbliżenie ściany piwnicy (garażu), która ma zostać obsypana skarpą, do granicy z działką sąsiednią na odległość odpowiednio 2,72 m oraz 1,63 m.

Wskazując na powyższe, Sąd uznał zaprezentowaną przez organ odwoławczy wykładnię pojęcia "podziemna część budynku" za naruszającą przepisy § 12 ust. 6 i § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, a także jego § 12 ust. 1 pkt 1.

Następnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ nie przeanalizował prawidłowo, czy przepisy rozporządzenia dopuszczają projektowany sposób ukształtowania skarpy przy ścianie piwnicy budynku. Usypanie skarpy co do zasady byłoby dopuszczalne, gdyby inwestor zachował odległość 3 m pomiędzy ścianą piwnicy, a granicą z sąsiednią działką budowlaną. W przedmiotowej sprawie, również na poziomie kondygnacji piwnicy zastosowanie znajduje § 12 ust. 1 - 5 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku.

Wątpliwości Sądu pierwszej instancji wzbudziły również pozostałe wyjaśnienia organu odwoławczego dotyczące odległości ścian projektowanego budynku od granicy z działką nr [...] i zachowania wymaganej dla ścian bez okien odległości 3 m, w tej części ściany, która znajduje się w odległości równej 1,63 m. Nie wyjaśnienie tych sprzeczności narusza art. 107 § 1 i 3 K.p.a.

Odnośnie kompletności projektu budowlanego, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał z kolei, że uzyskane przez inwestora uzgodnienia oraz warunki gestorów sieci muszą być ważne na dzień wydania decyzji, a nie na dzień złożenia wniosku o pozwolenie na budowę. Jeżeli zatem w dacie orzekania jakiekolwiek opinie, czy uzgodnienia do projektu budowlanego nie są aktualne, to organ winien zobowiązać inwestora do ich aktualizacji. Odmienne stanowisko narusza art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Jak zauważył przy tym Sąd, już pobieżne zapoznanie się z projektem budowlanym pozwala jednoznacznie stwierdzić, że przynajmniej część z uzgodnień i warunków straciła ważność na długo przed wydaniem zaskarżonej decyzji, przykładowo uzgodnienie Marynarki Wojennej w zakresie łączności przewodowej z dnia 27 czerwca 2006 r. – ważne 2 lata. Uchybienia te skutkowały naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Sąd pierwszej instancji uznał również, że organ odwoławczy nieprawidłowo wykonał wytyczne zawarte w wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r., a tym samym naruszył art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.). Realizując wytyczne dotyczące przyłączy, organ odwoławczy ustalił jedynie, że instalacja wodociągowa dla projektowanego budynku już jest wykonana, natomiast przyłącza gazu i energetyczne wykonane zostaną według odrębnego opracowania. Organ nie zbadał jednak, czy terminowe warunki przyłącza do sieci elektroenergetycznej oraz do sieci gazowej są nadal ważne. Nie poczynił także prawidłowych ustaleń odnośnie przyłączy sanitarnego i kanalizacji deszczowej. Stwierdził jedynie, że zawarte w postanowieniu Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] marca 2011 r. żądanie przedstawienia projektu przyłączy jest niezasadne, gdyż w projekcie budowlanym branży sanitarnej - stanowiącym załącznik do decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] października 2006 r. znajduje się projekt przyłączy wodociągowego, sanitarnego i kanalizacji deszczowej, a w aktach sprawy jest decyzja Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] września 2006 r. dotycząca zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym ulicy W. w Gdyni przyłączy kanalizacji sanitarnej, deszczowej i wodnej do projektowanego budynku. Organ odwoławczy za nieuzasadnione uznał także żądanie organu I instancji dotyczące przedstawienia przez inwestora prawa do dysponowania sąsiednimi nieruchomościami na cele budowlane wobec oświadczenia inwestora, że żadne prace budowlane na sąsiednich działkach wykonywane nie będą.

Jak zauważył jednak Sąd, decyzja z dnia [...] października 2006 r. została uchylona w postępowaniu wznowieniowym. W wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r. Sąd nakazał organowi ustalić, czy zostały wykonane przyłącza. Decyzja z dnia [...] września 2006 r. nie stanowi zgody na dysponowanie gruntem na cele budowlane, zaś oświadczenie inwestora, że żadne prace nie będą wykonywane na sąsiednich działkach należało zweryfikować. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, projektowane uzbrojenie terenu w zakresie kanalizacji sanitarnej i deszczowej przebiegać ma m. in. przez działkę nr [...] (działkę drogową). W opisie technicznym ("istniejące uzbrojenie terenu") stwierdza się, że przyłącza kanalizacji sanitarnej i deszczowej wykonane zostaną zgodnie z załączonymi projektami. Z kolei w projekcie zagospodarowania terenu ("projektowane uzbrojenie terenu"), przy przyłączach kanalizacji sanitarnej i deszczowej widnieje jedynie dopisek "proj.", zaś przyłącze gazowe oraz złącze kablowe oznaczone są jako projektowane w zakresie gestorów w ramach odrębnych projektów. Instalacja wodna opisana jest jako wykonana. W "projekcie zagospodarowania terenu – przyłącza (...)", przyłącza kanalizacji sanitarnej i deszczowej wyraźnie opisane są jako projektowane. Sąd zwrócił również uwagę, że warunki techniczne przyłącza projektowanego obiektu do zewnętrznej sieci kanalizacji sanitarnej z dnia 27 czerwca 2006 r. są terminowe – data ważności do 27 czerwca 2008 r., a uzgodnienie dotyczące rozwiązań technicznych przyłącza kanalizacyjnego do 23 sierpnia 2008 r.

Sąd zauważył również, iż do projektu budowlanego została załączona zgoda Prezydenta Miasta Gdyni na czasowe zajęcie działki nr [...] oraz działki nr [...] w celu wykonania przyłączy kanalizacji sanitarnej i deszczowej. Z jej treści wynika, że inwestor mógł w terminie do dnia 31 lipca 2011 r. złożyć oświadczenie o prawie do dysponowania ww. działkami na cele budowlane, co też uczynił. Ustalenie jednak, że planowana inwestycja ma być realizowana tylko na działce nr [...], wzbudziło wątpliwości Sądu, skoro przez działki sąsiednie mają przebiegać przyłącza kanalizacji sanitarnej i deszczowej.

W świetle tych ustaleń, za co najmniej przedwczesny Sąd uznał wniosek organu odwoławczego, że obowiązek uzgodnienia projektu z Zespołem Uzgadniania Dokumentacji Projektowej zawarty w postanowieniu organu I instancji jest niezasadny. Niewyjaśniając tych rozbieżności, organ odwoławczy nie tylko nie wykonał prawidłowo wytycznych Sądu, lecz również naruszył przepisy postępowania, w tym art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.

Jak podkreślił Sąd, w wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r. nakazano organowi odwoławczemu dokonanie merytorycznej oceny całego postanowienia organu I instancji z dnia [...] marca 2011 r., a tymczasem Wojewoda odniósł się jedynie do części z nich dotyczących: przyłączy, prawa do dysponowania sąsiednimi nieruchomościami na cele budowlane, uzgodnienia projektu z zarządcą drogi oraz z Zespołem Uzgadniania Dokumentacji Projektowej. Podzielił nadto stanowisko organu I instancji dotyczące uprawnień projektantów, pomijając jednak pozostałe zobowiązania i stwierdzając, że "zostały w opinii organu pierwszej instancji uzupełnione, w związku z czym nie ma potrzeby ustosunkowywania się co do ich zasadności". Zdaniem jednak Sądu takie stanowisko jest błędne, gdyż organ I instancji pozostałe zobowiązania w tym postanowieniu pominął milczeniem, a ponadto decyzję organu I instancji uchylił, a zatem nie mógł się powoływać na jej ustalenia. Wreszcie w wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r. wyraźnie nakazano organowi odwoławczemu samodzielnie przeanalizowanie, czy zobowiązania nałożone tym postanowieniem są zasadne oraz czy inwestor je wykonał. Powyższe narusza art. 153 P.p.s.a.

Sąd wskazał też, że nie mogły zostać uwzględnione zarzuty dotyczące sposobu posadowienia projektowanego budynku na działce budowlanej (tj. poziomu posadowienia fundamentów), podobnie jak zarzuty dotyczące przyjętych w projekcie rozwiązań dotyczących odwodnienia terenu inwestycji. Organ odwoławczy nie miał bowiem kompetencji do badania i oceny przyjętych przez projektanta założeń i proponowanych przez konstruktora rozwiązań projektowych. W tym zakresie Sąd wskazał na oświadczenie inż. F. F. z dnia 15 stycznia 2013 r. Organ odwoławczy odniósł się również prawidłowo do sporządzonej w sprawie analizy zacienienia i przesłaniania sąsiednich budynków, a także wyjaśnił dlaczego projekt budowlany spełnia wymagania decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2006 r., w szczególności nie przekracza wyznaczonej linii zabudowy.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Pozostałe rozstrzygnięcia podjęto na mocy art. 152 i art. 200 w związku z art. 205 § 2 tej ustawy. Sąd wskazał również na związanie organu odwoławczego powyższą oceną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła W. J., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

- naruszenie prawa materialnego, w tym:

a. § 12 ust. 6 i § 3 pkt 15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (zwanego również rozporządzeniem) w brzmieniu przed zmianą dokonaną rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji pominięcie definicji poziomu terenu zawartej w § 3 pkt 15 powyższego rozporządzenia i bezpodstawne uznanie, że użyte w tym przepisie sformułowanie "poniżej poziomu terenu" odnosi się do terenu działki sąsiedniej, podczas gdy zgodnie z definicją zawartą w powyższym rozporządzeniu poziom terenu dotyczy terenu działki, na której budynek jest wznoszony i odpowiada poziomowi projektowanego lub urządzonego terenu przed wejściem głównym do budynku niebędącym wejściem wyłącznie do pomieszczeń gospodarczych lub pomieszczeń technicznych,

b. art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji bezpodstawne uznanie, że kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów wskazanych w art. 33 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, w tym także aktualność przedłożonych uzgodnień i opinii podlega badaniu organu na dzień wydania decyzji w sprawie, podczas gdy powyższy przepis stanowi o badaniu przed wydaniem decyzji, co oznacza okres od dnia złożenia wniosku o jej wydanie i pozwala na jednoznaczne przyjęcie, że w przypadku, gdy przedłożone załączone do projektu opinie i uzgodnienia były aktualne na dzień złożenia wniosku, ich kolejne badania w zakresie aktualności w toku długotrwałego i wieloletniego postępowania administracyjnego są pozbawione podstawy prawnej, a upływ terminu ważności niektórych uzgodnień podczas prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie powoduje, że pierwotnie złożona kompletna dokumentacja traci walor kompletności wskutek upływu terminu wydanego uzgodnienia w wyniku przedłużenia okresu trwania postępowania bez jakiegokolwiek wpływu inwestora,

c. art. 35 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że organ winien był ingerować w zawartość merytoryczną projektu budowlanego w zakresie rozwiązania projektowego, dotyczącego wykonania skarpy, podczas gdy odpowiedzialność za merytoryczną zawartość projektu architektoniczno – budowlanego ponoszą wyłącznie projektant oraz w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, sprawdzający projekt, a organ administracji nie może ingerować w zawartość merytoryczną projektu budowlanego,

- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie:

a. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyniku przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej nie oddalił skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w G., podczas gdy organ administracji, wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r., dokonał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w sposób wyczerpujący zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane ze sprawą oraz zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, co słusznie doprowadziło do uchylenia w całości zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi W. J. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. W. w Gdyni, na działce nr [...] i winno doprowadzić do oddalenia skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w G. z dnia [...] maja 2013 r.,

b. art. 3 § 1 w zw. z art. 153 P.p.s.a., polegające na bezpodstawnym uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracji, że organ nieprawidłowo wykonał wytyczne Sądu zawarte w wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r., podczas gdy organ rozpatrując ponownie sprawę w trybie odwoławczym uwzględnił ocenę prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 stycznia 2012 r. w sprawie o sygnaturze II SA/Gd 785/11,

c. art. 46 § 1 pkt 1 i § 49 § 1 P.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi w niniejszej sprawie mimo istotnego błędu formalnego uniemożliwiającego nadanie sprawie biegu polegającego na błędnym oznaczeniu strony wnoszącej skargę jako wspólnoty mieszkaniowej "[...] " ze wskazaniem jako nieruchomości wspólnoty jednego z lokali, do którego usunięcia strona skarżąca nie została wezwana.

Wskazując na powyższe podstawy kasacji, strona ją składająca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Pismem z dnia 9 sierpnia 2016 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...] w G. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu błędnego oznaczenia strony skarżącej, tj. naruszenia art. 46 § 1 pkt 1 i art. 49 § 1 P.p.s.a., zarzut ten należało uznać za bezzasadny. Wskazanie bowiem w nagłówku skargi jednego lokalu wchodzącego w skład Wspólnoty Mieszkaniowej, nie wprowadzało wątpliwości co do tego, które nieruchomości obejmuje skarżąca Wspólnota. Wynikało to wprost z załączonego do skargi pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącą Wspólnotę, jak i z nadesłanej do akt sprawy uchwały określającej skład jej zarządu. Skarga zatem nie zawierała braków, których nieuzupełnienie uniemożliwiało jej rozpoznanie.

Za zasadny należało z kolei uznać zarzut naruszenia art. 3 § 1 w związku z art. 153 P.p.s.a. Jak wynika z wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny nakazał w nim przede wszystkim ustalić organowi, "czy faktycznie zasadne jest żądanie od inwestora jakichkolwiek dokumentów dotyczących przyłączy, dla których nie jest on inwestorem i jaki zakres powinno mieć postępowanie", skoro inwestor nie zwracał się o udzielenie pozwolenia na budowę przyłączy. To zalecenie zrealizował organ odwoławczy, ustalając, że żądanie przedstawienia przyłączy jest niezasadne, gdyż inwestor nie zwracał się z żądaniem wydania pozwolenia na przyłącza wodociągowe, sanitarne i kanalizacji deszczowej. Ustalenia organu, na które wskazuje się w uzasadnieniu skarżonego wyroku, że instalacja wodociągowa dla projektowanego budynku jest już wykonana, natomiast przyłącza gazu i energetyczne wykonane zostaną według odrębnego opracowania, wbrew twierdzom Sądu, stanowią o realizacji zaleceń zawartych we wcześniejszym wyroku i nie naruszają art. 153 P.p.s.a. W wyroku tym stwierdzono bowiem, że "skoro decyzja z dnia [...] października 2006 r. została uchylona wskutek wznowienia postępowania należałoby zwrócić się do inwestora czy przedłożona wówczas dokumentacja zachowuje aktualność, czy też prace w zakresie realizacji przyłączy zostały wykonane". Sąd pierwszej instancji nie ocenił natomiast wykonania tych wytycznych przez organ odwoławczy, ponownie rozpoznający sprawę. Podobnie, za błędne należało uznać rozważania Sądu pierwszej instancji na tle prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem kwestia ta została już przesądzona i nie wskazano, aby w tym zakresie zaszły jakiekolwiek zmiany. Jak stwierdzono w wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r.: "nieuzasadnione zostało także żądanie przedstawienia przez inwestora prawa do dysponowania sąsiednimi nieruchomościami na cele budowlane wobec oświadczenia, że żadne prace na sąsiednich działkach wykonywanie nie będą". Odnośnie ustaleń dotyczących wykonania przyłączy, stwierdzić też trzeba, że nie są jasne przyczyny, dla których Sąd pierwszej instancji zakwestionował ich prawidłowość. Odwołanie się do projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] października 2006 r., jak słusznie wskazuje Sąd pierwszej instancji "niczego do niniejszej sprawy nie wnosi", ale również pozostaje ono bez wpływu na ustalenie organu odwoławczego, które z przyłączy zostało już wykonane, a które nie oraz to, że projekt budowlany ich nie dotyczy. Podobnie, jak wskazano powyżej nie została prawidłowo oceniona realizacja wytycznych zawartych w wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r. w tym zakresie. Ocena natomiast przyszłych rozwiązań i projektów dla tych przyłączy, w tym tego na jakich działkach będą prowadzone roboty budowlane wykracza poza granice niniejszej sprawy. Z tych też przyczyn zasadny okazał się być zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, stwierdzić trzeba, że poza zakresem sporu pozostawało ustalenie, że w sprawie należało stosować przepisy aktualne na dzień złożenia wniosku a nie orzekania, jak przyjął organ odwoławczy. Wynikało to z przepisów przejściowych zmieniających ww. rozporządzenie (§ 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 marca 2009 r.). Kluczowym, dla oceny spełnienia przez inwestora warunków technicznych była zatem norma § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w brzmieniu na dzień złożenia wniosku. Zgodnie z tym przepisem, odległości, o których mowa w ust. 1 – 5 (§ 12 rozporządzenia), nie odnoszą się do podziemnych części budynku znajdujących się całkowicie poniżej poziomu terenu. Poziom terenu został z kolei zdefiniowany jako "poziom projektowanego lub urządzonego terenu przed wejściem głównym do budynku niebędącego wejściem wyłącznie do pomieszczeń gospodarczych lub technicznych" (art. 3 pkt 15 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. – w tymże brzmieniu). I choć trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, że pojęcia "części budynku", o której mowa w § 12 ust. 7 rozporządzenia nie należy utożsamiać z kondygnacją podziemną, to pomijając definicję "poziomu terenu", błędnie odniósł ją do terenu działki sąsiedniej, zamiast ograniczyć go do terenu przed wejściem głównym. Tym samym pogląd Sądu pierwszej instancji, że problem usytuowania budynku wobec granicy musi zostać rozstrzygnięty z uwzględnieniem położenia działki sąsiedniej jest błędny. W konsekwencji tego ocena Sądu odnośnie usytuowania ściany projektowej piwnicy (garażu podziemnego) oraz usypania skarpy nawiązująca do tego poglądu również jako błędna winna zostać powtórzona. Dopiero prawidłowe ustalenia w tym zakresie pozwolą na ocenę, czy ściany piwnicy spełniają warunek z § 12 ust. 6 rozporządzenia, a w konsekwencji czy projektowany budynek narusza jego § 12 ust. 1, czy legalnie korzysta ze zwolnienia z ust. 6 tegoż rozporządzenia. Z przyczyn zbieżnych z powyższymi, za niezrozumiałe należy uznać zgłoszone przez Sąd pierwszej instancji wątpliwości odnośnie wyjaśnień organu odwoławczego co do odległości ścian projektowanego budynku od granicy z działką nr [...], w części – jak podkreślał Sąd – stanowiącej "część podziemną budynku", bez odniesienia ich do § 12 ust. 6 rozporządzenia, skoro przepis ten wprowadza możliwość zwolnienia z wymogów odległościowych części podziemnych budynku, jednakże w znaczeniu przedstawionym powyżej, a nie takim, jak w skarżonym wyroku. Z tych też względów jako zasadny należało ocenić zgłoszony w kasacji zarzut naruszenia § 12 ust. 6 i § 3 pkt 15 rozporządzenia.

Za częściowo zasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przede wszystkim z tego powodu, że wytykając organowi odwoławczemu, to że nie dostrzegł braku ważności uzgodnień i warunków przyłączeń, Sąd nie wskazał, prócz uzgodnienia z Marynarką Wojenną, które z nich konkretnie utraciły ten przymiot. Nawiązując do stwierdzenia Sądu pierwszej instancji, że już "pobieżne zapoznanie się z zatwierdzonym projektem budowlanym (...)", wyjaśnić trzeba, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest pełne rozpoznanie sprawy w jej granicach, a nie wybiórcza, pobieżna kontrola wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Braki w tym zakresie poważnie ograniczają prowadzoną kontrolę kasacyjną wyroku, ponieważ nie można odnieść się do konkretnych elementów stanu faktycznego. Odwołując się z kolei do jedynego wskazanego uzgodnienia, tj. z Marynarką Wojenną, zaznaczyć należy, że poza rozważaniami i wskazaniami Sądu pierwszej instancji pozostawała możliwość zastosowania odnośnie tego uzgodnienia postanowienia z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, chociaż jak wynika z akt sprawy organ I instancji wydawał tego typu orzeczenia.

Nie zasługiwał natomiast na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji nie kwestionował, a wręcz eksponował, że to projektant ponosi odpowiedzialność za merytoryczną zawartość projektu architektoniczno – budowlanego. Zagadnienie wykonania skarpy nie dotyczyło natomiast kwestionowania jej jako przyjętego rozwiązania projektowego, ale zgodności z warunkami technicznymi zawartymi w rozporządzeniu, chociaż również w tym przypadku Sąd pierwszej instancji nie wskazał na przepisy, które poddają w wątpliwość możliwość jej wykonania, a przez to kwestionował legalność udzielonego w sprawie pozwolenia na budowę, a co z pewnością należało uznać za działania wadliwe.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny dokona analizy całości okoliczności niniejszej sprawy, z uwzględnieniem przedstawionych wyżej wskazań.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, wobec częściowej zasadności podstaw wniesionej kasacji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

O kosztach postępowania orzeczono z kolei na mocy art. 203 pkt 2 P.p.s.a.