Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2687/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138  par. 2, 158  par. 2, 139
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153, 152, 200, 211 i 213  pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [....] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego M. W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] grudnia 1979 r. w przedmiocie wywłaszczenia.

W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał na następujący stan sprawy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 1979 r. Naczelnik [...] orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości o powierzchni [...] m2 ozn. hip. [...], położonej w W. przy ul. [...], za odszkodowaniem w kwocie [...] zł na rzecz nieustalonego właściciela.

Wnioskiem z dnia 6 kwietnia 1993 r. L. P. wystąpiła do Ministra Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1979 r. wskazując, iż jako właścicielka przedmiotowej nieruchomości nie była informowana o wywłaszczeniu i nie wiedziała o wydaniu decyzji wywłaszczeniowej. Na potwierdzenie prawa własności przedmiotowej nieruchomości L. P. przedstawiła wypis aktu notarialnego repertorium na rok 1943 N. [...] umowy kupna [...] udziału w nieruchomości objętej zaskarżoną decyzja wywłaszczeniową. Jednocześnie L. P. wskazała, że o istnieniu kwestionowanej decyzji dowiedziała się w dniu [...] lutego 1993 r., po wizycie pełnomocnika M. W. w Wydziale Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Rejonowego w W.

Pismem z dnia 30 kwietnia 1993 r. Ministerstwo Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa przekazało na podstawie art. 65 k.p.a. wniosek z dnia 6 kwietnia 1993 r. do Urzędu Wojewódzkiego w W. zgodnie z właściwością.

Pismem z dnia 7 października 1993 r. M. W., pełnomocnik byłej współwłaścicielki wywłaszczonej nieruchomości oświadczył, że zasadniczym celem w sprawie jest zwrot przedmiotowej nieruchomości i tak też został określony przedmiot postępowania.

Decyzją z dnia [...] grudnia 1996 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w W. umorzył postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości o pow. [...]m2, a Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1997 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1008/97, wydanym na skutek skargi M. W., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] grudnia 1996 r. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wniosek z dnia 6 kwietnia 1993 r. został złożony w trybie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 k.p.a., zatem wobec wątpliwości organ winien był należycie wyjaśnić, z jakim żądaniem wystąpiła strona.

Wnioskiem z dnia 2 listopada 1999 r. M. W. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] grudnia 1979 r., gdyż została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przy piśmie z dnia 14 grudnia 1999 r. Starostwo Powiatu [...] przekazało powyższy wniosek do [...] Urzędu Wojewódzkiego.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2000 r. Wojewoda [...] przekazał wniosek M. W., spadkobiercy L. P., Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W., jednakże Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego postanowieniem z dnia 28 czerwca 2001 r., I SA 1714/00, wskazał jako organ właściwy do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku Wojewodę [...].

Po dwukrotnym zawieszeniu postępowania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji Naczelnika [...] dnia [...] grudnia 1979 r. orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o powierzchni [...] m2, oznaczonej hipotecznie [...], położonej w W. przy ul. [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. W. wskazując, że decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] grudnia 1979 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, dlatego powinna być stwierdzona jej nieważność.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2012 r. złożył M. W. W uzasadnieniu skargi zarzucił organowi odwoławczemu przede wszystkim naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a także naruszenie art. 139 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lutego 2013 r., I SA/Wa 1796/12, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2012 r. W uzasadnieniu wyroku sąd zgodził się z zarzutem skarżącego, że przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy materiał dowodowy nie zawiera żadnych braków i organ odwoławczy dokonał pełnej jego oceny stanowi naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Po rozpatrzeniu zatem ponownie odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2011 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] grudnia 1979 r. w przedmiocie wywłaszczenia.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie Minister stwierdził, że związany jest wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2013 r., I SA/Wa 1796/12. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – p.p.s.a. – ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. We wskazanym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując oceny rozstrzygnięcia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2012 r. stwierdził, że wobec faktu diametralnie różnej oceny prawnej dokonanej w wyniku wniesienia odwołania od przedstawionej w decyzji pierwszej instancji, brak podstaw do przyjęcia, że w przypadku dokonania zmiany przez organ odwoławczy decyzji pierwszej instancji doszłoby do naruszenia zakazu reformationis in peius. Dokonując zatem odmiennej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i nie wskazując na konieczność jego uzupełnienia, czy też rozważenia konkretnie wskazanych okoliczności, organ zobowiązany był do wydania decyzji reformatoryjnej.

W przedmiotowej sprawie ocenie nadzorczej podlegała decyzja o wywłaszczeniu wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) – dalej ustawa z 12 marca 1958 r. lub ustawa wywłaszczeniowa – a zatem Wojewoda [...] winien był ocenić zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami przytoczonej ustawy. Zgodnie z jej art. 3 ust. 1 wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

Archiwalne dokumenty wywłaszczeniowe wskazują, że celem wywłaszczenia była budowa [...]. Niezbędność przedmiotowej inwestycji potwierdzała decyzja Prezydenta W. z dnia [...] maja 1979 o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej polegającej na budowie [...] zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego W. oraz ze studium planu szczegółowego [...]. Granice lokalizacji oznaczone zostały na załączniku graficznym do decyzji. W ocenie Ministra zostały zatem spełnione przesłanki art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy przed wszczęciem postępowania ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Jednakże zgodnie z art. 6 ust. 4 obowiązek ten nie ciążył na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu są nieznane, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Jak bowiem wynika z zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego w W., Sekcja [...] z dnia [...] lipca 1979 r., wskutek działań wojennych w latach 1944/45 zaginął tom [...] księgi wieczystej nr hip. [...]. Przedmiotowa nieruchomość nie miała zatem ani księgi wieczystej, ani zbioru dokumentów.

Wnioskodawca wywłaszczenia dysponował informacjami, że właścicielkami nieruchomości są prawdopodobnie L. P. i K. K., jednakże nie dysponował ich adresami, dlatego też pismami z dnia 17 września 1979 r. wystąpił do Centralnego Biura Adresowego z wnioskiem o wskazanie adresów zamieszkania L. P. i K. K. W odpowiedzi wskazano, że z uwagi na dużą ilość osób o tym samym imieniu i nazwisku występujących w rejestrze konieczne jest podanie dodatkowych, bliższych danych osobowych, którymi ani wnioskodawca wywłaszczenia ani organ wywłaszczeniowy nie dysponował. Zdaniem Ministra zostały więc wypełnione przesłanki art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 – 3 ustawy wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie zgłoszony właściwemu organowi, wniosek powinien spełniać wymagania określone przepisami oraz powinny być do niego dołączone wymagane przepisami załączniki.

Pismem z dnia 12 października 1979 r. [...] Zakłady [...] wystąpiły do Urzędu [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości położonej w W., [...] przy ul. [...], ozn. hip. [...] o pow. [..] m2. Do wniosku zostały dołączone wymagane przepisami dokumenty. Przesłanki z art. 16 ustawy wywłaszczeniowej również zostały więc spełnione.

Zgodnie z art. 17 ust 1 o wszczęciu postępowania organ wywłaszczeniowy zawiadamiał za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służą na nieruchomościach prawa rzeczowe ograniczone. Odpis zawiadomienia wywieszało się na tablicy ogłoszeń urzędu gminy. Zawiadomieniem z dnia [...] października 1979 r. Naczelnik [...] poinformował o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz o terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wyznaczonej na dzień [...] października 1979 r. Zawiadomienie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu [...].

Brak jest podstaw do uznania, że rozprawa nie odbyła się we wskazanym terminie. W aktach archiwalnych niniejszego postępowania brak jest wprawdzie protokołu z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, jednak zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, że nie można przeprowadzić oceny postępowania i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Brak akt powoduje również, iż nie można organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 12.07.2005 r., I SA/Wa 170/04).

Zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.

Jak wynika z archiwalnych akt wywłaszczeniowych odszkodowanie zostało przyznane na rzecz nieustalonego właściciela na podstawie opinii biegłego urzędu [...] mgr inż. Z. G. z dnia [...] września 1979 r. Podstawę prawną przyznanego odszkodowania za wywłaszczony grunt stanowił art. 8 ust. 8 pkt 1 ustawy wywłaszczeniowej, zgodnie z którym jeżeli wywłaszczeniu podlegała całość gruntu, odszkodowanie ustalało się za obszar równy działce normatywnej przyjętej w danej miejscowości i strefie na wybudowanie domu jednorodzinnego wolno stojącego w wysokości 5-10% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w zależności od rodzaju miasta i położenia gruntu, a za pozostały obszar – najwyżej do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej.

Zdaniem Ministra odszkodowanie za grunt zostało przyznane zgodnie z zarządzeniem MGTiOS nr 9 z dnia 29 stycznia 1974 r. w sprawie wskaźników mieszkaniowych w miastach (Dz. Bud. Nr 2/74, poz. 2) ustalającym powierzchnię działki normatywnej na 400m2, zarządzeniem nr 76 z dnia 22 października 1974 r. Prezydenta m.st. Warszawy ustalającego przeciętny koszt wybudowania domu jednorodzinnego na terenie m. st. Warszawy w wysokości 400.000 zł oraz wskaźnik normatywny na 10% tej wartości, oraz zarządzenia nr 7 z dnia 12 lipca 1976 r. Naczelnika [...] ustalającego wysokość odszkodowania za wywłaszczone grunty ponadnormatywne w [...].

Biegły dokonując wyliczeń przedstawił alternatywę dla sytuacji, gdy wywłaszczony grunt stanowił jedyną nieruchomość właściciela na terenie m.st. Warszawy oraz dla sytuacji, gdy wywłaszczony grunt nie był tylko jedyną nieruchomością właściciela na terenie W. Organ wywłaszczeniowy przyjął założenie bardziej korzystne dla właściciela i zaskarżoną decyzją przyznał odszkodowanie w kwocie [...] zł.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy po przeprowadzeniu rozprawy właściwy organ wydawał decyzję, w której orzekał wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddalał wniosek o wywłaszczenie. Decyzją z dnia [...] grudnia 1979 r. Naczelnik [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o powierzchni [...] m2, położonej w W. przy ul. [...], bez wskazania osób posiadających tytuł prawny do wywłaszczonej nieruchomości, co Wojewoda [...] uznał za rażące naruszenie art. 23 ust. 1 pkt 4 i art. 24 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Zdaniem Ministra przepisy ustawy wywłaszczeniowej przewidywały także wywłaszczenie nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, w sytuacji gdy właściciel był nieznany lub nie można było ustalić jego adresu. Zgodnie ze zdaniem drugim art. 29 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 2 osoby zainteresowane, których miejsce pobytu było nieznane, zawiadamiało się za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń urzędu gminy (miejskiego) o wydanej decyzji, zawiadomieniach o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. A zatem w niniejszej sprawie nie można stwierdzić rażącego naruszenia przepisów art. 23 ust. 1 pkt 4 i art. 24 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., ponieważ zarówno materiał dowodowy tego nie potwierdza, stan prawny nieruchomości był nieuregulowany, a organ wywłaszczeniowy podjął wszelkie kroki w celu ustalenia właściciela, jak również przedmiotowe wywłaszczenie odbyło się zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa.

Oceniając przedmiotowe postępowanie wywłaszczeniowo-odszkodowawcze organ odwoławczy nie stwierdził naruszenia prawa, które miałoby charakter rażący, ani też innych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Stwierdzenie przez Wojewodę [...] w decyzji z dnia [...] maja 2011 r., że decyzja Naczelnika [...] z dnia [...] grudnia 1979 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 23 ust. 1 pkt 4 i art. 24 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w sytuacji, gdy nie doszło do naruszenia tych przepisów, jak to wykazano powyżej, należy uznać za rażące naruszenie prawa.

Z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2013 r. wynika, że wobec odmiennej oceny materiału dowodowego organ odwoławczy zobowiązany był do wydania decyzji reformatoryjnej i nie stanowi to naruszenia zakazu reformationis in peius.

Natomiast brak udziału w postępowaniu przed Wojewodą [...] użytkownika wieczystego –[...] spółka z o.o. spółka komandytowo-akcyjna – nie uzasadnienia zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i stanowi przesłankę wznowieniową w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., na co wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2013 r.

Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. W. samodzielnie oraz przez pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 6 (zasada legalizmu) i art. 7 (zasada prawdy obiektywnej) poprzez wydanie decyzji na podstawie nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego, a także poprzez ewidentne lekceważenie strony oraz porządku prawnego obowiązującego w Polsce,

2. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do działania organów administracji,

3. art. 10 k.p.a. polegającym na wydaniu decyzji bez zawiadomienia pełnomocnika strony o możliwości wypowiedzenia się w sprawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach postępowania,

4. art. 139 k.p.a. polegającym wydaniu orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej bez wskazania wymaganych prawem przyczyn takiego postępowania,

5. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 156 § 2 k.p.a. polegającym na niestwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] grudnia 1979 r. pomimo wykazania przez stronę rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu tej decyzji polegającego na niewskazaniu w decyzji podmiotu, którego dotyczy wskazana decyzja, nieprzeprowadzeniu rozprawy administracyjnej przed wydaniem wskazanej decyzji oraz na wydaniu jej w oparciu o dokumenty stworzone w celu zachowania pozorów wyjaśnienia stanu faktycznego przy świadomości ich wadliwości.

W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że kwestionowana w nadzorze decyzja z dnia [...] grudnia 1979 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ w toku postępowania organ ustalił, kto jest właścicielem nieruchomości, a nie ustalił jedynie adresu właściciela. Po ustaleniu, że właścicielkami wskazanej nieruchomości były L. P. i K. K. wydanie decyzji skierowanej do nieustalonego właściciela stanowiło rażące naruszenie art. 99 k.p.a. w brzmieniu z dnia wydania decyzji (obecnie art. 107 k.p.a.). O ustaleniu właścicieli przed wydaniem decyzji świadczy to, że organ przed wydaniem decyzji wystąpił do Centralnego Biura Adresowego z wnioskiem o ustalenie adresów zameldowania.

Rażącym naruszeniem prawa było również nieprzeprowadzenie rozprawy przed wydaniem decyzji, do czego organ był zobligowany na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Organ powołał się na rozprawę, po której nie ma żadnego śladu w aktach postępowania.

Kolejnym rażącym naruszeniem prawa było ustalenie, że dla przedmiotowej nieruchomości nie istnieje księga wieczysta ani zbiór dokumentów, bez rzetelnego sprawdzenia tej okoliczności. Zaświadczenie Państwowego Biura Notarialnego o rzekomym zniszczeniu tej księgi w toku działań wojennych w latach 1944-45 poświadczało nieprawdę, co można było zweryfikować prawidłowo prowadząc postępowanie.

Zdaniem strony skarżącej kwestionowana w trybie nadzoru decyzja wywłaszczeniowa nie wywołała też nieodwracalnych skutków prawnych, gdyż każdy z użytkowników wieczystych nieruchomości pozostawał w złej wierze, wiedząc o prowadzonym postępowaniu nadzorczym.

Art. 139 k.p.a. zakazuje wydawania orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco rusza interes społeczny. Organ drugiej instancji w ogóle nie wskazuje takich przyczyn, a pomimo tego zaskarżona decyzja został wydana na niekorzyść strony skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 31 lipca 2014 r. uczestnik postępowania [...] sp. z o.o. S.K.A. wniosła o oddalenie skargi, podnosząc między innymi, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji należy uznać za słuszne. W szczególności kluczowe znaczenie dla oceny zakresu wiązania zasady reformationis in peius na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy ma wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 lutego 2013 r. (I SA/Wa 1796/12), w którym sąd przyjął istnienie w niniejszej sprawie wymienionych w art. 139 k.p.a. przesłanek odstąpienia od zakazu wydania decyzji na niekorzyść strony skarżącej. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Ponadto bezzasadny jest zarzut drugiej strony, jakoby organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe dopuścił się zaniedbań w ustalaniu adresu właścicieli nieruchomości.

Wbrew też twierdzeniom strony skarżącej, za rażące naruszenie prawa nie może zostać uznane skierowania decyzji do nieustalonego właściciela nieruchomości w sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe dysponował imionami i nazwiskami prawdopodobnych właścicielek. W odniesieniu do tej kwestii należy wskazać, że ustalone dane osobowe nie odnosiły się do aktualnych właścicielek nieruchomości w chwili prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, ale osób, które prawdopodobnie były takimi właścicielkami kilkadziesiąt lat wcześniej (dowodem na tę okoliczność ma być akt notarialny z [...] czerwca 1943 r.). W chwili wydawania decyzji wywłaszczeniowej było stosunkowo mało prawdopodobne, aby te same osoby pozostawały nadal właścicielkami nieruchomości. Ponieważ zaś nie udało się ustalić żadnych bliższych danych w tej kwestii, uznanie w decyzji, że właściciel nieruchomości był nieustalony, należy uznać za prawidłowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie sądu skarga podlegała uwzględnieniu.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do stanowiska organu odwoławczego zajętego w zaskarżonej decyzji, według którego związany jest on, z mocy art. 153 p.p.s.a., oceną prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2013 r., I SA/Wa 1796/12. Rzecz jednak w tym, czy organ właściwie odczytał ocenę prawną zawartą w powołanym wyroku, w którym sąd stwierdził między innymi, że wobec faktu diametralnie różnej oceny prawnej dokonanej w wyniku wniesienia odwołania, brak jest podstaw do przyjęcia, że w przypadku dokonania zmiany przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji doszłoby do naruszenia zakazu reformationis in peius, a dokonując odmiennej oceny materiału dowodowego i nie wskazując na konieczność jego uzupełnienia, czy też rozważenia konkretnie wskazanych okoliczności, organ zobowiązany był do wydania decyzji reformatoryjnej. Dodać należy, że w powołanym wyroku cyt. "Sąd doszedł do przekonania, że zarzuty skargi są o tyle uzasadnione, że organ odwoławczy naruszył przepis art.138 § 2 k.p.a."

Tak więc przedmiotem oceny sądu w sprawie I SA/Wa 1796/12 była przede wszystkim poprawność zastosowania przez organ art. 138 § 2 k.p.a., a wnioski sądu sprowadzały się do tego, że materiał dowodowy pozwalał organowi odwoławczemu na wydanie decyzji reformatoryjnej. Sąd nie przesądził przy tym (gdyż nie mógł tego uczynić) treści przyszłego rozstrzygnięcia organu, po uchyleniu decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja reformatoryjna w tym przypadku (gdy organ I instancji orzekł o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa – art. 158 § 2 k.p.a.), to zarówno decyzja stwierdzająca nieważność decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] grudnia 1979 r., jak i odmawiająca stwierdzenia nieważności tej decyzji. Za daleko idą więc wnioski organu wyciągnięte z tego wyroku w obecnym postępowaniu, z których wynika, że reformatoryjna decyzja mogła zostać wydana na niekorzyść strony bez naruszenia art. 139 k.p.a.

Zgodnie z tym ostatnim przepisem "Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny."

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylając (decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r.) zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2011 r. i odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] grudnia 1979 r. w przedmiocie wywłaszczenia, musiałby zatem wykazać, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. rażąco naruszała prawo lub interes społeczny. Próbę taką Minister nawet podjął, ale w ocenie sądu nie jest ona przekonująca.

Organ odwoławczy uznał bowiem, że przepisy ustawy wywłaszczeniowej przewidywały wywłaszczenie nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, w sytuacji, gdy właściciel był nieznany lub nie można było ustalić jego adresu. Zgodnie ze zdaniem drugim art. 29 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. osoby zainteresowane, których miejsce pobytu było nieznane, zawiadamiało się za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń urzędu gminy o wydanej decyzji, zawiadomieniach o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. A zatem w niniejszej sprawie, zdaniem Ministra, nie można stwierdzić rażącego naruszenia art. 23 ust. 1 pkt 4 i art. 24 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., gdyż organ wywłaszczeniowy podjął wszelkie kroki w celu ustalenia właściciela, co jednak nie przyniosło pozytywnego rezultatu. Stwierdzenie więc przez Wojewodę [...] w decyzji z dnia [...] maja 2011 r., że decyzja Naczelnika [...] z dnia [...] grudnia 1979 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 23 ust. 1 pkt 4 i art. 24 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., gdy nie doszło do naruszenia tych przepisów, organ odwoławczy uznał za rażące naruszenie prawa, usprawiedliwiające "przełamanie" zakazu reformationis in peius.

W ocenie sądu na tle art. 23 ust. 1 pkt 4 i art. 24 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz art. 29 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 2 tej ustawy należy odróżnić treść decyzji wywłaszczeniowej od sposobu jej zakomunikowania stronie nieznanej z miejsca pobytu. Zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy z 12 marca 1958 r. decyzja o wywłaszczeniu powinna w szczególności zawierać wymienienie osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania. O ile można zgodzić się z tezą Ministra, że dokonując wywłaszczenia w 1979 r. organ wywłaszczeniowy podjął wszelkie kroki w celu ustalenia adresu właścicieli nieruchomości, występując do Centralnego Biura Adresowego, to jednak można mieć wątpliwości co do tego, czy podjęte zostały wszelkie kroki do ustalenia właścicieli nieruchomości z imienia i nazwiska. Już bowiem wnioskodawca wywłaszczenia we wniosku wskazywał na potencjalnych właścicieli nieruchomości, a zaświadczenie PBN z dnia [...] lipca 1979 r. o zaginięciu księgi wieczystej okazało się nierzetelne, gdyż L. P., poprzedniczka skarżącego, uzyskała po dacie zaświadczenia kopię niezbędnych dokumentów z akt księgi wieczystej (zob. akta archiwalne, k. 45-42). Księga wieczysta nie musiała być też jedynym źródłem wiedzy o właścicielach nieruchomości, gdyż wpis własności nie był w tym wypadku konstytutywny. Organ mógł korzystać również (przy informacji o braku księgi wieczystej) z danych ewidencji gruntów (zob. art. 16 ust. 3 pkt 4 ustawy z 12 marca 1958 r.).

W tej sytuacji, w ocenie sądu, nie można uznać za rażące naruszenie prawa stanowiska zajętego przez Wojewodę [...] w decyzji z dnia [...] maja 2011 r., że decyzja Naczelnika [...] z dnia [...] grudnia 1979 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 23 ust. 1 pkt 4 i art. 24 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Przepis art. 24 tej ustawy stanowił, że jako osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania należy w decyzji wskazać właściciela nieruchomości (wyjątek zawarty w tym przepisie nie odnosił się do tej sprawy), co przy dołożeniu należytej staranności przez organ wywłaszczeniowy było możliwe. Tymczasem decyzja z dnia [...] grudnia 1979 r. stwierdzała, że odszkodowanie zostaje przyznane na rzecz nieustalonego właściciela (pkt III decyzji).

Przepis art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nakazywał jedynie odpowiednie stosowanie art. 17 ust. 2 tej ustawy do zakomunikowania treści decyzji właścicielowi nieznanemu z miejsca pobytu (poprzez obwieszczenie, stanowiące wyjątek od zasady doręczenia właścicielowi decyzji na piśmie), co jednocześnie nie zwalniało organu od zamieszczenia w decyzji osoby uprawnionej do odszkodowania (właściciela), po uprzednim jej ustaleniu, z czego w tym wypadku organ nie wywiązał się we właściwy sposób.

Jeśli zatem decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r., od której strona wniosła odwołanie, stwierdzała wydanie decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] grudnia 1979 r. orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o powierzchni [...] m2, oznaczonej hipotecznie "[...] z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.), a po rozpoznaniu odwołania Minister stwierdził, że w ogóle nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności tej decyzji, to niewątpliwie orzekł na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie. Jeżeli przy tym nie wystąpiło rażące naruszenie prawa lub interesu społecznego w decyzji Wojewody z dnia [...] maja 2011 r., co wykazano wyżej, to Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej niewątpliwie naruszył art. 139 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a ocena taka nie pozostaje w sprzeczności z art. 153 p.p.s.a., co również wyjaśniono na początku rozważań.

Jeśli zaś chodzi o zarzut braku rozprawy wywłaszczeniowej, to zauważyć należy, że brak w aktach wywłaszczeniowych protokołu z rozprawy nie może samoistnie świadczyć o jej nie przeprowadzeniu. Protokół mógł bowiem z powodu upływu lat zaginąć, a rażącego naruszenia prawa (z powodu braku rozprawy) nie można domniemywać. Jednak wnioskowanie o rozprawie lub jej braku, mimo zawiadomienia o niej w piśmie z dnia 17 października 1979 r., organ nadzoru powinien przeprowadzić w oparciu o całość dokumentów zgromadzonych przy wywłaszczeniu, w tym po analizie, czy w pozostałym zakresie akta wywłaszczeniowe są kompletne, a jeśli tak, to jak można wytłumaczyć brak w nich tylko protokołu z rozprawy.

Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy weźmie pod uwagę również i tę ostatnią okoliczność, obok oceny prawnej wyrażonej wyżej, a dotyczącej skutków zaniechania w ustaleniu właścicieli nieruchomości uprawnionych do odszkodowania i wpływu tego na możliwość orzekania z uwzględnieniem art. 139 k.p.a. Konieczne w takiej sytuacji może okazać się też zajęcie stanowiska w kwestii skutków prawnych wywołanych przez decyzję Naczelnika [...] z dnia [...] grudnia 1979 r. (art. 156 § 2 k.p.a.), tj. czy w świetle akt sprawy i dowodów powoływanych przez skarżącego wywołała ona nieodwracalne skutki prawne, czy też nie.

Mając więc na uwadze, że w zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 139 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., a także art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 4, art. 24 oraz art. 29 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 211 i art. 213 pkt 1 p.p.s.a., uwzględniając zaliczkę na wynagrodzenie kuratora ustanowionego dla osoby nieznanej z miejsca pobytu.