Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2330/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz (spr.) Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 316/10 w sprawie ze skarg J. P. i G. P. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. na rzecz G. P. kwotę 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 316/10, oddalił skargi J. P. i G. P. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Starosta T. decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...] stwierdził w pkt I wygaśnięcie z dniem 31 grudnia 2005 r. pozwolenia wodnoprawnego, udzielonego Gminie S., na szczególne korzystanie z wód w zakresie poboru wód podziemnych z ujęcia na źródle Z-1, zlokalizowanego w m. Ł. gm. S., dla potrzeb wodociągu wiejskiego w Ł., określonego w decyzji Starosty Powiatu T. z dnia [...] lutego 2005 r., znak: [...], w pkt II-VI udzielił Gminie S. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, ustalił termin ważności pozwolenia wodnoprawnego, nałożył na Gminę S. obowiązki w związku z udzielonym pozwoleniem wodnoprawnym, ustalił sposób postępowania w przypadkach zatrzymania działalności, bądź wystąpienia awarii na ujęciu wody, a w pkt VII zamieścił zapis art. 123 ust. 2 ustawy Prawo wodne.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła G. P. oraz J. P.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. utrzymał w mocy w/w decyzję Starosty T. z dnia [...] czerwca 2009 r. w pkt II do VII.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że postępowanie z wniosku Wójta Gminy S. o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych toczy się od dnia 27 grudnia 2005 r. W trakcie tego postępowania Starosta T. wydawał trzykrotnie decyzję udzielającą Gminie S. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód poprzez pobór wód podziemnych z utworów czwartorzędowych za pomocą gminnego ujęcia wody w Ł. znajdującego się na działkach nr [...] i nr [...], stanowiących własność Gminy. Pierwsza decyzja Starosty Tarnowskiego z dnia [...] marca 2006 r., znak: [...], została zaskarżona przez pełnomocnika G. P. r. pr. K. B., który wydanej decyzji zarzucił m.in. naruszenie art. 84 kpa w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie wniosku skarżących o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność wpływu funkcjonowania planowanego ujęcia dla wsi Ł. na jakość i ilość wody dostępnej ze źródła P-1, podczas gdy wyjaśnienie tej istotnej kwestii bez wątpienia wymagało wiadomości specjalnych, a nadto wydając decyzję na niekorzyść G. i F. P., organ oparł się na "opiniach" sporządzonych przez pełnomocników Gminy S. W/w decyzja została uchylona przez Wojewodę M. decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. i przekazana do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Druga decyzja wydana przez Starostę w dniu [...] września 2006 r. została utrzymana w mocy decyzją Wojewody M. z dnia [...] lutego 2007 r. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, złożył pełnomocnik G. P., ponownie zarzucając m.in., że w niniejszej sprawie doszło do ewidentnego naruszenia przepisów, skoro organ nie przeprowadził jakiegokolwiek dowodu celem sprawdzenia, czy eksploatacja planowanego ujęcia wody "nie spowoduje obniżenia lustra wody i przekroczenia dopuszczalnego stężenia azotanów w źródle P-1", należącym do skarżącej. Wyrokiem z dnia 30 lipca 2008 r., WSA w Krakowie uchylił decyzję Wojewody M. oraz poprzedzająca ją decyzję Starosty T. z dnia [...] września 2006 r., wskazując, iż w obu decyzjach doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym artykułów: 7, 77 § 1, 75, 80, 84, 107 § 3 oraz art. 104 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a.. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił m. in., że w niniejszej sprawie istotny jest zarzut skarżących w kwestii związanej z nieustaleniem w sposób wnikliwy i jednoznaczny wpływu eksploatacji planowanego ujęcia na jakość i poziom wody w studni P-1, wykorzystywanej przez skarżących. Skoro więc w toku postępowania jurysdykcyjnego w niniejszej sprawie podniesione zostały tego rodzaju zarzuty oraz w poczet materiału dowodowego wchodziły opracowania, w których wyrażono różne stanowiska, to rzeczą organu orzekającego było przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego (art. 84 kpa), gdyż w sprawie tak zawiłej jak niniejsza koniecznym było skorzystanie z osoby dysponującej wiadomościami specjalnymi.

Starosta T., będąc związany wyrażoną w orzeczeniu Sądu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, rozpatrując ponownie sprawę o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego Gminie S., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...], działając na podstawie art. 123 kpa oraz w świetle postanowień art. 36 § 1, 75 § 1 i 84 § 1 k.p.a. zwrócił się do Państwowego Instytutu Geologicznego Oddział [...] o sporządzenie opinii. Sporządzona opinia została przesłana do Starostwa w dniu 9 lutego 2008 r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r., Starosta T. wyznaczył rozprawę administracyjną na dzień 23 kwietnia 2009 r.- celem przeprowadzenia dowodu z opinii biegłych, wezwał wszystkie strony postępowania do wzięcia udziału i stawienia się na rozprawie, poinformował o możliwości zapoznania się z opinią biegłych i możliwości zgłoszenia ewentualnych uwag i wniosków do opinii przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie oraz wezwał Gminę S. do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji "o miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzję o warunkach zabudowy."

W dniu 23 kwietnia 2009 r., została przeprowadzona rozprawa administracyjna, w której uczestniczyli: zainteresowane strony i autorzy opinii. Do organu odwoławczego wpłynęła, przy piśmie Pełnomocnika G. P. z dnia 10 września 2009 r., opracowana przez mgr inż. J. P. opinia pod nazwą "Uwagi do opinii ustalającej wpływ planowanej eksploatacji ujęcia wód podziemnych Gminy S. w Ł. na jakość wody w czynnej studni nr P-1 stanowiącej własność Pani G. P. i uwagi do protokołu z rozprawy wodnoprawnej przeprowadzonej dnia 23.04.2009 r.". Organ wskazał, że przesłane "Uwagi" zawierają szereg zarzutów podważających sposób wykorzystania dotychczasowych dokumentów w opracowanej opinii biegłych, sposób samego opracowania opinii, a także sposób wyboru jednostki opiniującej. "Uwagi" podnoszą też kwestię "dzikich wysypisk śmieci" zagrażających ujęciu wody i wyjaśniają sprawę dostarczenia wody przez T. Wodociągi. Do organu odwoławczego wpłynęły też ze Starostwa T. kserokopie dokumentów, potwierdzające zlecenie i wykonanie prac polegających na likwidacji dzikich wysypisk śmieci znajdujących się na terenie gminnego ujęcia wody.

Organ odwoławczy stwierdził także, że przesłane przez pełnomocnika G. P. pismo z dnia 10 września 2009 r. wraz z "Uwagami" do opinii i protokołu z rozprawy wodnoprawnej przeprowadzonej dnia 23.04.2009 r.," opracowane przez mgr inż. J. P., nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, decyzji wydanej przez organ I instancji oraz całym zgromadzonym materiale dowodowym. Dodatkowo wskazał, że zarzuty przedstawione w uwagach nie są przedmiotem rozważań dotyczących postępowania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego Gminie S. na pobór wód podziemnych.

Skargi na powyższą decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] grudnia 2009 roku ([...]) złożyły J. P. i G. P.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. w odpowiedziach na skargi wniósł o oddalenie skarg, wskazując, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań prawnych Sąd zaznaczył, że jak wynika z treści skarg, ich zarzuty sprowadzają się do naruszenia przez organy przepisów postępowania, które zdaniem skarżących miały istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów skargi J. P., Sąd wskazał, że dopuszczenie dowodu z opinii biegłych ma na celu uzyskanie wiadomości specjalnych z określonej dziedziny wiedzy. Obowiązkiem biegłych jest zatem przedstawienie na żądanie organu określonych wiadomości, które mają charakter specjalny, wraz z ich uzasadnieniem, nie zaś odnoszenie się do innych opinii stanowiących materiał dowodowy zebrany w sprawie.

Brak również podstaw, aby podzielić zarzut skargi, że Starosta T. ponownie odmówił wiary opinii autorstwa prof. A. S. - z uzasadnieniem, że "opinia datowana na dzień 3 listopada 2005 r. wydana została przed wykonaniem dokumentacji hydrogeologicznej dla ujęcia w Ł., przed sporządzeniem operatu wodnoprawnego, jak i przed wszczęciem postępowania administracyjnego", a także bezzasadnie pominął opinię rzeczoznawców J. F. i T. F. Jak bowiem wynika z obszernego uzasadnienia decyzji Starosty T., wskazał on wiele argumentów, które w jego ocenie nie dały podstaw do poczynienia ustaleń stanu faktycznego w oparciu o w/w opinie. Argument dotyczący daty sporządzenia opinii przez prof. A. S. jest jednym z wielu, a nie jedynym, który o tym zdecydował (str. 16 i 17 uzasadnienia decyzji Starosty T. z dnia [...].06.2009 r., znak: [...]). Podobnie jeśli chodzi o argumenty, które spowodowały, że organ nie uwzględnił opinii J. F. i T. F. Uzasadnienie jest w tym zakresie obszerne (m.in. str. 12 i 13 uzasadnienia decyzji Starosty T. z dnia [...].06.2009 r., znak: [...]) i zawiera logiczną i przekonującą argumentację.

W ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie także kolejny zarzut skargi, tj. że organ II instancji naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego albowiem nie rozpoznał sprawy po raz drugi, a jedynie ograniczył się do powtórzenia argumentów organu I instancji. Jak wynika - z również obszernego - uzasadnienia decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] grudnia 2009 roku, odniósł się on zarówno do zarzutów zawartych w odwołaniach, jak również samodzielnie ocenił cały zebrany w sprawie materiał dowodowy, wyrażając swój pogląd prawny co do istoty sprawy (str. 8 uzasadnienia zaskarżonej decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K.). Jak wynika z treści uzasadnienia i biorąc pod uwagę, że od decyzji zostały wniesione dwa odwołania o częściowo pokrywających się zarzutach, organ w swoim uzasadnieniu w pewnym stopniu odniósł się do nich łącznie, nie wskazując za każdym razem, że określona część dotyczy wyłącznie odwołania J. P., a inna odwołania G. P. Również ze zrozumiałych względów, w zakresie w jakim uzasadnienie dotyczy konkretnych zarzutów zawartych w odwołaniach jest ono bardziej rozbudowane i zawiera obszerniejszą i konkretniejszą argumentację, niż w części, która dotyczy niekwestionowanych ocen i dowodów. Ta część jest rzeczywiście nieco lakoniczna, niemniej jednak w ocenie Sądu, analiza uzasadnienia organu II instancji, w żadnej mierze nie daje podstaw do postawienia temu organowi zarzutu, że nie rozpoznał i nie rozstrzygnął on ponownie sprawy. Z powyższych względów żaden z zarzutów skargi J. P. nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutów skargi G. P., na wstępie Sąd zaznaczył, że powyżej przedstawiona argumentacja, w związku z częściowo pokrywającymi się zarzutami skarg, zachowuje w pełni aktualność. Z uwagi na szerszy zakres tej skargi w porównaniu do skargi J. P., Sąd w pierwszej kolejności wskazał, że istotny z punktu widzenia zasadności skargi zarzut, dotyczący naruszenia art. 7 i 77 (jak należy wnioskować k.p.a.) w zw. z art. 153 p.p.s.a. jest nieuzasadniony. Brak bowiem jakichkolwiek podstaw do wyrażenia oceny, że organy niniejszego postępowania administracyjnego nie zastosowały się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 lipca 2008 roku. Ponownie rozpoznając sprawę, oba organy, przy czym w szczególności organ I instancji, uwzględniły wytyczne zawarte w uzasadnieniu w/w wyroku, wnikliwie i wszechstronnie przeanalizowały wszystkie dowody zebrane w toku postępowania, wskazały na podstawie których i dlaczego dokonały ustaleń faktycznych i dlaczego nie dokonały ustaleń w oparciu o opinie przedstawione przez skarżące. W toku postępowania została przeprowadzona rozprawa administracyjna z udziałem biegłych, którzy sporządzali opinię, i którzy wyjaśniali wątpliwości stron. Sama opinia sporządzona przez biegłych z Państwowego Instytutu Geologicznego Oddział [...] jest wyczerpująca, szczegółowa, zawiera obszerną i logiczną argumentację, mającą uzasadniać przyjęte ostatecznie wnioski i co niezwykle istotne – w szczególności jeśli porówna się ją do opinii przedłożonych przez skarżące – nie jest ona zbiorem czysto teoretycznych poglądów i hipotez, lecz została wydana po przeprowadzeniu m. in. szczegółowych badań hydrogeologicznych. W tym stanie rzeczy nie sposób zarzucić organom, że nie przeprowadziły ponownego postępowania wnikliwie. Co się tyczy zarzutu, że opinia nie dała zdaniem skarżącej jednoznacznej odpowiedzi, czy eksploatacja planowanego ujęcia wpłynie na jakość i poziom wody w studni P – 1, Sąd stwierdził, że argumenty i wnioski przedstawione w tym przedmiocie w opinii są wysoce precyzyjne i dają na powyższe pytanie odpowiedź, niemal graniczącą z pewnością. Wbrew wywodom skargi, gdzie cytuje się wyrwane z kontekstu zwroty zawarte w opinii, wnioski przedstawione w opinii nie są też wewnętrznie sprzeczne. Biegli w oparciu o przeprowadzone badania wyrazili bowiem poglądy, co do różnych kwestii, wskazując co jest najbardziej prawdopodobną przyczyną aktualnego zanieczyszczenia studni P- 1 azotanami oraz dlaczego budowa ujęcia nie wpłynie negatywnie na zawartość azotanów w studni P – 1. W tym zakresie zwrócili m.in. uwagę na fakt, iż szambo należące do Pani P., znajduje się ewidentnie w obszarze zasilania studni P – 1, a ich studnia, z której woda wykorzystywana jest do produkcji żuru, oprócz przekroczonego stężenia azotanów, zawiera również stężenie żelaza ogólnego ponad trzykrotnie przekraczające dopuszczalną normę. Ponadto, z uwagi na niewielkie obniżenie lustra wody w tej studni przy pompowaniu wody w ilości o prawie 40% większej niż ilość na jaką miało być udzielone pozwolenie wodnoprawne, uznali, że eksploatacja ujęcia nie powinna wpływać na poziom lustra wody w studni P – 1. Biorąc pod uwagę, że w przypadku nauk medycznych, czy przyrodniczych udzielenie jednoznacznych odpowiedzi przez biegłych jest często wręcz niemożliwe, brak całkowitej jednoznaczności wniosków zawartych w przedmiotowej opinii, w żaden sposób nie może jej dyskredytować. W przedmiotowym wypadku należy bowiem przyjąć, że czyni zadość obowiązkowi biegłych, wskazanie przez niech stopnia prawdopodobieństwa, jeżeli ze względu na niemożność ustalenia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych albo ze względu na aktualny stan wiedzy, przedstawienie kategorycznego osądu jest niemożliwe. Co do nie przebadania wody w studni K – 2 Sąd stwierdził, że studnia ta ma stanowić otwór obserwacyjny i jedynie rezerwę na wypadek awarii. Przede wszystkim jednak Sąd w tym miejscu podkreślił, że zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 lipca 2008 roku, opinia biegłych miała zostać dopuszczona przez organ w celu ustalenia "w sposób wnikliwy i jednoznaczny wpływu eksploatacji planowanego ujęcia na jakość i poziom wody w studni P – 1 wykorzystywanej przez skarżących". To, że jej zakres jest obszerniejszy, nie może jej dezawuować z powodu nie przeprowadzenia badania składu chemicznego wody w studni, która ma charakter awaryjny. Okoliczność jakoby zanieczyszczona woda z potoku "Z." permanentnie wlewała się do planowanego ujęcia gminnego (K-1) nie znajduje potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym, a ponadto wynika z niego, że celem uniknięcia czysto teoretycznej możliwości zalewania rurek odpływowych, studnie K – 1 i K - 4 zostaną dodatkowo obudowane i odpowiednio uzbrojone. Również kwestia dzikiego wysypywania śmieci nie może, zdaniem Sądu, wpływać na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i także w tym zakresie Sąd podzielił pogląd zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do ostatniego zarzutu zawartego w skardze G. P., Sąd wskazał, że zgodnie z art. 145 § 1pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi m.in. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ewentualne nieprawidłowe, czy niedoskonałe uzasadnienie decyzji, które w ocenie Sądu w niniejszym wypadku nie zachodzi, z oczywistych względów może nastąpić już po rozpoznaniu odwołania, a zatem nie będzie miało wpływu na proces decyzyjny organu związany z oceną zarzutów odwołania i argumentów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Tego rodzaju uchybienie będzie zatem skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji jedynie w wypadku, gdy uzasadnienie będzie na tyle nieprawidłowe, iż będzie uniemożliwiało dokonanie kontroli instancyjnej. Co się natomiast tyczy zarzutu podniesionego przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie, że możliwość uzupełnienia na rzecz skarżących ewentualnych niedoborów wody z ujęcia gminnego jest niewykonalne, bo dostarczona woda będzie już uzdatniona, to jest on w ocenie Sądu kuriozalny. Jest bowiem oczywiste, że jeśli skarżące będą miały dostarczaną wybudowanym na koszt gminy wodociągiem uzdatnioną wodę, to będzie to woda pozbawiona zanieczyszczeń, jakie występują w aktualnie, należącej do nich studni P – 1, o czym szeroko jest mowa w opinii biegłych i o czym też wcześniej wspomniano w niniejszym uzasadnieniu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie dopatrzył się uchybień w decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] grudnia 2009 roku ([...]), które uzasadniałyby konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego i dlatego skargi oddalił zgodnie z treścią art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) - dalej p.p.s.a..

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła G. P., zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Skarżąca zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 7, 77 i 80 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a. oraz art. 15 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez brak uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji administracyjnej naruszające powołane przepisy k.p.a. i art. 153 p.p.s.a., przejawiające się w:

a) braku wykonania przez organ administracji wiążącej go wytycznej wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z 30 lipca 2008r., sygn. akt II SA/Kr 414/07, który zobowiązał do ustalenia w sposób "wnikliwy i jednoznaczny" wpływu eksploatacji planowanego ujęcia gminnego na jakość i poziom wody w studni P-1, należącej do skarżącej,

b) braku wszechstronnego rozważenia zebranych dowodów i dokonania całościowej ich oceny,

c) ograniczenia przez organ odwoławczy swojej aktywności wyłącznie do skontrolowania zaskarżonej decyzji przez pryzmat postawionych w odwołaniach zarzutów, zamiast merytorycznego rozpoznania sprawy w pełnym zakresie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że WSA odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 i 77 w zw. z art. 153 p.p.s.a. postawionego w skardze zupełnie nie przytaczając na tę tezę jakiegokolwiek cytatu bądź konkretnego argumentu - ogólnikowo stwierdził, że: "argumenty i wnioski przedstawione w opinii są wysoce precyzyjne i dają na powyższe pytanie odpowiedź niemal graniczącą z pewnością" (tj. na kwestię wpływu planowanej eksploatacji na studnię skarżącej P-1 w zakresie stężenia azotanów w tejże studni).

Z takim stwierdzeniem skarżąca się nie zgodziła, podnosząc, że uważna lektura wniosków opinii biegłych, prowadzi do całkowicie odmiennego wniosku. Jak wskazywano już w skardze, z pkt 8 zawartego we wnioskach przedmiotowej opinii wynika, iż biegli: "W chwili obecnej nie mogą jednoznacznie stwierdzić czy eksploatacja ujęcia komunalnego z wydajnością maksymalnie 26,27m3/h będzie oddziaływać na studnię P-1".

Z kolei w pkt 9 wniosków biegli stwierdzają, że "można wnioskować", eksploatacja ujęcia "nie powinna wpływać", choć z drugiej strony "należy przypuszczać" że pompowanie z wydajnością max. 26,27m3/h "spowoduje mniejsze, być może niezauważalne oddziaływanie na poziom zwierciadła wody w studni P-1". W pkt 10 biegli zakładają jednak już wprost możliwość negatywnego wpływu planowanego ujęcia na źródło P-1. W tym przypadku biegłym udało się już "jednoznacznie" stwierdzić konieczność uzupełnienia wody w ujęciu skarżącej z ujęcia gminnego.

Stąd oparcie się na powołanej opinii przez organ administracji, bez wyjaśnienia tych sprzeczności, a następnie zaakceptowanie tego stanu rzeczy przez Sąd stanowi o rażącym naruszeniu przepisów postępowania i zasad rządzących oceną dowodów (art. 7 i 77 k.p.a.) oraz zignorowaniu wskazania zawartego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 lipca 2008 r. (sygn. akt II SA/Kr 414/07).

Całkowicie bezpodstawne, w ocenie skarżącej, jest odwołanie się przez Sąd do wyrażonych przez biegłych w ich opinii spekulacji (bo bez przeprowadzenia w tym zakresie jakichkolwiek badań i sprawdzeń), że podwyższone stężenie azotanów w studni skarżącej P-1 może być spowodowane domniemywaną nieszczelnością szamb. Skarżący wielokrotnie bowiem byli kontrolowani przez różnorakie inspekcje i nigdy tego typu faktów nie stwierdzono, co więcej brak jest w zgromadzonym materialne dowodowym oparcia dla tych, dowolnych i arbitralnych spekulacji.

Poważnym naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a., wbrew odmiennej ocenie WSA, jest także brak przebadania studni K-2 przez biegłych i zaakceptowanie tego stanu rzeczy przez organy obu instancji, a potem Sąd. Argument Sądu I instancji, że tak poważna wada opinii biegłych i poczynionych w oparciu o nią ustaleń faktycznych nie ma znaczenia, bo studnia K-2 jest tylko otworem "obserwacyjnym" i "rezerwowym" wydaje się być całkowicie chybiony. Studnia K-2 została bowiem objęta udzielonym Gminie pozwoleniem wodnoprawnym i wchodzi w skład ujęcia, a zatem koniecznym było przebadania także tej studni, choćby miała być ona tylko studnią "rezerwową" w ramach uruchamianego ujęcia wody.

Skarżąca również wskazała, że niedostrzeżonym przez Sąd I instancji poważnym uchybieniem przepisom postępowania było także pominięcie w dokonywanej przez organy administracji ocenie dowodów, z naruszeniem art. 80 k.p.a., opinii mgr. inż. J. P., złożonego przez skarżącą w postępowaniu odwoławczym. Nie może być bowiem uznane za odniesienie się do tej opinii zawarte w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego lakoniczne stwierdzenie sprowadzające się do konstatacji, że dokument taki został przedstawiony, ale: "nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, decyzji organu I-instancji oraz całym zgromadzonym materiale dowodowym" a zarzuty tam zawarte: "nie są przedmiotem rozważań dotyczących postępowania.."

Przechodząc do błędu Sądu I-instancji polegającego na zaakceptowaniu sytuacji, w której organ odwoławczy, z naruszeniem zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a., ogranicza się do skontrolowania decyzji organu I-instancji, skarżąca podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając ten zarzut skargi jedynie ogólnikowo stwierdził, że organ odwoławczy także poczynił "własne" rozważania. Lektura uzasadnienia decyzji organu II instancji w ocenie skarżącej przeczy jednak takiemu wnioskowi, gdyż skonstruowana ona została wyłącznie jako polemika z zarzutami skarżących.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, należy bowiem podzielić zarzuty skarżącej, dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że sąd administracyjny dokonując kontroli zaskarżonej decyzji zobligowany jest zbadać, czy decyzja podjęta została z zachowaniem reguł prowadzenia postępowania administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem analizy tego, czy zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na wydanie określonej treści rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny kontroluje zatem prawidłowość postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i jego zgodności z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W tym celu niezbędne jest zbadanie uzasadnienia zaskarżonego aktu, w sposób pozwalający na prześledzenie etapu oceny dowodów, toku rozumowania i wreszcie - wnioskowania organu (por. np. wyrok NSA z dnia 29 maja 1998 roku, sygn. akt I SA/Lu 548/97, niepubl., wyrok NSA z dnia 5 maja 1999 roku, sygn. akt I SA/Gd 690/97, niepubl.).

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej kryteria kontroli obowiązujące w postępowaniu przez sądem administracyjnym, jak również konsekwencje ich stosowania wyrażające się w formułowaniu oceny o zgodności albo o niezgodności z prawem aktu zaskarżonego do sądu administracyjnego stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie kontrola ta nie została przeprowadzona przez Sąd I instancji w sposób prawidłowy.

Należy mieć bowiem na względzie, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. na str. 5 zaskarżonej decyzji z [...] grudnia 2009 r. podał, że do organu odwoławczego przy piśmie pełnomocnika G. P. z dnia 10 września 2009 r. wpłynęła opracowana przez mgr. inż. J. P. opinia pod nazwą "Uwagi do opinii ustalającej wpływ planowanej eksploatacji ujęcia wód podziemnych Gminy S. w Ł. na jakość wody w czynnej studni nr P-1 stanowiącej własność Pani G. P. i uwagi do protokołu rozprawy wodnoprawnej przeprowadzonej dnia 23.04.2009 r." Dokument taki nie został jednakże wymieniony w wykazie "Akta sprawy II instancji" znajdującym się w aktach o sygnaturze II SA/Kr 317/10 i Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza jego brak w aktach sprawy. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, przytaczając stan faktyczny, za decyzją organu odwoławczego wskazał na fakt złożenia wskazanej wyżej opinii.

W związku z powyższym należy uznać, że Sąd pierwszej instancji nie mógł stwierdzić, czy organ odwoławczy dokonał wnikliwej analizy i prawidłowej oceny w/w opinii, z uwagi na jej brak w aktach sprawy. Tym samym Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a., gdyż oddalił skargę, nie przeprowadzając prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak w aktach opinii, która została przedstawiona organowi odwoławczemu i przez niego oceniona uniemożliwia dokonanie oceny, czy postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Z uwagi na powyższe nieprawidłowości, przedwczesna jest ocena całości postępowania administracyjnego, gdyż dopiero komplet dokumentów, którymi dysponował organ odwoławczy pozwoli na dokonanie takiej oceny.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po uzupełnieniu akt o brakujące dokumenty, tj. opinię mgr. inż. J. P. złożoną przez skarżąca w postępowaniu odwoławczym, obowiązany będzie dokonać kontroli zaskarżonej decyzji poprzez zbadanie, czy organ odwoławczy w sposób odpowiadający prawu dokonał oceny całości materiałów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.