Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 737/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 33 par. 1 pkt 10,  art. 27 par. 1 pkt 3,  art. 27c
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 maja 2017 r. sprawy ze skargi Z. B. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów do postępowania egzekucyjnego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda D., na podstawie art. 23 § 1 i § 4 pkt 1, art. 17 § 1 oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r., poz. 599 ze zm. - dalej u.p.e.a.) w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Starosty O. z dnia [...] r. oddalające zarzuty zgłoszone przez Z. B. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Z uzasadnienia postanowienia organu I instancji wynika, że Z. B. w dniu 9 października 2013 r. zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych polegający na "budowie tymczasowych kiosków" na działce nr [...], AM-[...], J. przy ul. L.. W zgłoszeniu inwestor określił termin postawienia obiektów na dzień 10 listopada 2013 r. oraz termin ich rozbiórki, na dzień 14 marca 2014 r. Organ przyjął zgłoszenie, nie wnosząc sprzeciwu w sprawie zamiaru rozpoczęcia robót objętych przedmiotowym zgłoszeniem. W dniu 24 marca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. (dalej PINB) przekazał zgodnie z właściwością do Starosty O. pismo Burmistrza J. informujące, że Z. B. nie dokonał rozbiórki obiektów tymczasowych zgodnie z terminem wskazanym w zgłoszeniu. W tych okolicznościach wszczęto postępowanie egzekucyjne, które zostało umorzone postanowieniem Wojewody D. z dnia [...] r. Aktem tym Wojewoda uchylił postanowienie Starosty O., nr [...], z dnia [...]r. w sprawie zgłoszonych zarzutów oraz stwierdził zasadność zarzutów wniesionych na podstawie art. 33 § 1 pkt 10 w związku z art. 27 § 1 pkt 3 i pkt 12 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Starostę O. na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...]r.

Następnie działając na podstawnie art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2016r. poz. 599, z późn. zm.) w dniu 18 maja 2016 r. Starosta wysłał do Z. B. upomnienie (doręczone w dniu 20 maja 2016 r.) - na adres zgodny z wnioskiem z dnia 01 kwietnia 2016 r., (data wpływu 22 kwietnia 2016 r.), w którym Z. B. i B. B. zwrócili się z prośbą o kierowanie do nich poczty na adres: ul. [...]..

W dniu [...] r. Starosta O. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] i wydał postanowienie nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia (postanowienie doręczono w dniu: 27 czerwca 2016 r.). Organ uznał, że dopełnił wszystkie przesłanki wskazane w wytycznych postanowienia Wojewody D. z dnia [...]r.

W dniu 04 lipca 2016 r. (data wpływu 11 lipca 2016 r.) pełnomocnik zobowiązanego złożył "Zarzuty – w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej", podnosząc, że "I. egzekucja została podjęta na podstawie tytułu wykonawczego, który nie spełnia wymagań określonych w art 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji;

II. egzekucja została podjęta z majątku wspólnego zobowiązanego i jego małżonki, zaś w tytule wykonawczym został wskazany sam zobowiązany, co rażąco narusza art. 27 § 1 w zw. z art. 27c ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji."

Zdaniem PINB zarzuty podniesione w pkt I i pkt II nie zasługują na uwzględnienie, gdyż:

ad.I)

Organ wskazał w tytule wykonawczym nr [...] jako podstawę prawną art. 3 pkt 5 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - jest to konkretne wskazanie na właściwy przepis, który wprost określa, że tymczasowe obiekty budowlane to niepołączone trwale z gruntem i przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Zgodnie z art. 3 pkt 5 ww. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Budowa tymczasowych obiektów budowlanych, /niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu zwolniona jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i wymaga dokonania zgłoszenia - art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W przypadku, gdy termin przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce ma być dłuższy niż 120 dni wymaganym jest uzyskanie przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem w terminie wskazanym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, tymczasowy obiekt budowlany powinien zostać rozebrany lub przeniesiony w inne miejsce. Obowiązek ten wynika bezpośrednio z przepisu prawa. Obciąża on inwestora i to inwestor powinien mieć na uwadze, aby termin określony w zgłoszeniu, nie dłuższy niż 120 dni, został zachowany. W przeciwnym razie wykonania obowiązku rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego będzie dochodził, w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, który przyjął zgłoszenie bez sprzeciwu.

Nawet jeśli uznać, że brak szczegółowej podstawy prawnej stanowi uchybienie, to nie jest to uchybienie kardynalne, dające podstawę do uchylenia i mające wpływ na postępowanie. Potwierdza to wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2013 r. sygn.akt II OSK 1860/11: Stosowanie sankcji nieważności jest ograniczone do kardynalnych naruszeń prawa. Do takiego rodzaju naruszeń prawa zalicza się naruszenie przepisów prawa, które wyłączają dopuszczalność działania lub treść danego działania organu administracji publicznej. Do takiego rodzaju naruszeń prawa nie kwalifikuje się naruszenie prawa, które polega na podaniu niewłaściwej podstawy prawnej, jeżeli w obowiązującym systemie prawa jest przepis prawa dający podstawę do podjęcia działania. Nie można zatem do ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa obwarowanego sankcją nieważności zaliczyć naruszenia art. 27 § 1 pkt 6 w związku z art. 33 pkt 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podanie zatem w tytule wykonawczym art. 2 § 1 pkt 3 zamiast art. 2 § 1 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie stanowi naruszenia, które stanowiłoby podstawę do zastosowania sankcji nieważności, skoro art. 2 regulujący zakres przedmiotowy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi w enumeratywnym wyliczeniu o poddaniu egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym pozostających we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego.

ad. II

Postępowanie egzekucyjne nie jest prowadzone w stosunku do majątku dłużnika, lecz jest postępowaniem prowadzonym w celu przymuszenia dłużnika do określonego zachowania się. Nie jest to bowiem postępowanie egzekucyjne sensu stricto, lecz postępowanie przymuszające tego konkretnego dłużnika. Przyjęcie za trafne stanowiska skarżącego prowadziłoby do błędnego wniosku, że każde postępowanie przymuszające wymagałoby udziału małżonka strony, co oczywiście przeczyłoby sensowi postępowania egzekucyjnego w celu przymuszenia.

W zażaleniu na powyższe postanowienie pełnomocnik zobowiązanego zarzucił:

I. naruszenie art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez podjęcie egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego, który nie spełnia wymagań określonych w ww. przepisie;

II. naruszenie art. 27 § 1 w zw. z art. 27c ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez podjęcie egzekucji z majątku wspólnego zobowiązanego i jego małżonka, podczas gdy w tytule wykonawczym został wskazany sam skarżący.

Rozpoznając zażalenie organ II instancji wskazał, że pełnomocnik zobowiązanego oparł wniesione zarzuty na podstawie art. 33 § 1 pkt 10 w zw. z art. 27 § 1 pkt 3 i art. 27c ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji tj. na wadliwość tytułu wykonawczego, na podstawie którego prowadzona jest egzekucja. Zasadność, wymagalność oraz fakt istnienia obowiązku rozebrania wskazanych w zgłoszeniu z dnia 8 października 2013 r. obiektów budowlanych oraz dopuszczalność zastosowania egzekucji administracyjnej nie była w ogóle kwestionowana. Tytułowi wykonawczemu nr [...] z dnia [...] r. zarzucono następujące nieprawidłowości:

- brak wskazania prawidłowej podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji;

- niewskazanie w ww. tytule wykonawczym małżonka zobowiązanego oraz brak wystawienia osobnego tytułu wykonawczego dla powyższej osoby.

Odnośnie pierwszej z powyższych nieprawidłowości organ II instancji wskazał, że informacje dotyczące egzekwowanego obowiązku są wskazywane w części B, pola od 1 do 5 - zgodnie ze wzorem stanowiącym załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 maja 2014 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (Dz. U. poz. 650). W związku z faktem, że obowiązek będący przedmiotem niniejszego postępowania wynika bezpośrednio z przepisów ustawy - Prawo budowlane (na co wskazuje m. in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. II SA/Sz 1045/09) należało wypełnić jedynie 1 oraz 5 pole (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2006 r. sygn. IV SA/Wa 386/06). W treści pierwszego z ww. pól organ egzekucyjny wskazał na ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wraz z wówczas obowiązującym publikatorem tekstu jednolitego (obecnie jest to Dziennik Ustaw z dnia 8 marca 2016 r.) jak również na art. 3 pkt 5 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 ww. ustawy. Natomiast w treści pola nr 5 organ wskazano, iż treścią obowiązku jest rozbiórka obiektów tymczasowych.

W pkt I zażalenia z dnia 28 lipca 2016 r., jak i w treści wniesionych zarzutów, pełnomocnik zobowiązanego podniósł, że w tytule wykonawczym nr [...], Starosta O. powołał się na przepisy ustawy Prawo budowlane definiujące tymczasowy obiekt budowlany oraz na jeden z wyjątków wyłączających obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Na poparcie swoich tez przytoczył on wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2013 r. (sygn. II FSK 2229/11), w którym podkreślono, że jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z przepisu prawa to musi on określać zakres i rodzaj egzekwowanego obowiązku. Mając na uwadze powyższe organ wyższego stopnia nie zgodził się z argumentacją przedstawioną przez pełnomocnika skarżącego. Wskazał, że wprawdzie ww. przepisy Prawa budowlanego wprost nie stanowią o tym, że obowiązkiem inwestora jest rozbiórka wybudowanego przez niego obiektu tymczasowego w terminie wskazanym w zgłoszeniu, nie dłuższym niż 120 dni, niemniej jednak odmienna wykładnia przedmiotowego przepisu nie pozwalałaby odnosić go do tymczasowego obiektu budowlanego (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. II OW 73/10 oraz z dnia 14 maja 2013 r. sygn. II OW 13/13). Organ zaznaczył, że innymi słowy, tymczasowość obiektu budowlanego nierozerwalnie łączy się z obowiązkiem jego rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce przez inwestora po upływie określonego terminu. Wykonanie tego obowiązku, w razie uchylania się przez podmiot zobowiązany, zostało przez ustawodawcę zabezpieczone egzekucją administracyjną. Tym samym oparcie przez Starostę O. w tytule wykonawczym nr [...] egzekwowanego obowiązku o przepis art. 3 pkt 5 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy prawo budowlane było w pełni uzasadnione, czemu dano wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia (patrz: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2008 r. sygn. II OW 76/07).

Odnosząc się do drugiej nieprawidłowości tytułu wykonawczego na jaką powołano się w treści zażalenia z dnia 28 lipca 2016 r. którą było to, że pomimo, iż egzekucja będzie prowadzona z majątku wspólnego zarówno zobowiązanego jak i jego żony to w tytule wykonawczym uwzględniono tylko zobowiązanego, organ nadzoru stwierdził, że go nie podziela. Wynika on bowiem z błędnego przyjęcia, że przedmiotowa egzekucja jest skierowana na wspólny majątek zobowiązanego i jego żony tj. na prawo użytkowania wieczystego ww. nieruchomości. Argumentację tą podniósł również organ egzekucyjny w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazując, iż prowadzone postępowanie nie jest skierowane na majątek zobowiązanego lecz ma na celu wymuszenie po jego stronie konkretnego zachowania się. Jak wskazano na wstępie w treści zgłoszenia z dnia 8 października 2013 r. jako inwestora wskazano zobowiązanego. Jego żona jest współużytkownikiem wieczystym ww. nieruchomości w związku z czym wraz ze zobowiązanym musiała złożyć oświadczenie, o którym mowa w art. 30 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Niemniej, przedmiot egzekucji dotyczy rozbiórki tymczasowych obiektów budowlanych znajdujących się na działce nr [...] nie zaś samej nieruchomości. Zastosowany środek egzekucyjny jak i całe postępowanie ma na celu usunięcie z działki nr [...], AM – [...], obręb L. obiektów tymczasowych, które nie zostały przez zobowiązanego w przewidzianym terminie usunięte lub przeniesione w inne miejsce. Prowadzona egzekucja nie dotyczy natomiast spełnienia innego roszczenia, które mogłoby być zaspokojone np. w wyniku ingerencji we wspólne prawa majątkowe zobowiązanego i jego żony. Powyższy tok rozumowania potwierdzają postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. II OSK 2/07 oraz wyrok Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. II SA/G1 635/11 (wprawdzie powyższe orzeczenia wydano w związku z decyzją nakazującą rozbiórkę niemniej jednak występuje w nich tożsamość stanu faktycznego z niniejszą sprawą w zakresie tego, iż mające podlegać rozbiórce budynki były posadowione na nieruchomościach stanowiących współwłasność inwestora i jego współmałżonka). Tym samym wystawienie przez organ egzekucyjny tytułu wykonawczego nr [...] wyłącznie na zobowiązanego było, w ocenie organu wyższego stopnia - działaniem poprawnym.

Podsumowując organ nadzoru wskazał, że tytuł wykonawczy nr [...] odpowiada dyspozycji art. 27 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z czym, na jego podstawie może być prowadzona egzekucja administracyjna. Brak daty nadania ww. dokumentowi klauzuli wykonalności (część D pole nr 2) nie stanowi o jego wadliwości uniemożliwiającej jego skierowanie do egzekucji (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 listopada 2009 r. sygn. II SA/G1 352/09).

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik Z. B. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art 144 k.p.a. przez utrzymanie w mocy przez organ drugiej instancji postanowienia organu pierwszej instancji wydanego z naruszeniami przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, (Dz.U. z 1966 r. Nr 24, poz. 151 z późn. zm.) uzasadniającymi jego uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, względnie umorzenie postępowania pierwszej instancji lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, tj. z naruszeniem:

I. art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez podjęcie egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego, który nie spełnia wymagań określonych w art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji,

II. art. 27 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 27c ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez podjęcie egzekucji z majątku wspólnego zobowiązanego i jego małżonka, podczas gdy w tytule wykonawczym został wskazany sam skarżący.

Uzasadniając zarzut postawiony w punkcie I petitum skargi, pełnomocnik skarżącego wskazując na art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a stwierdził, że w tytule wykonawczym wystawionym w dniu [...] r. przez organ pierwszej instancji o numerze [...] nie podano prawidłowo podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku. Wskazano jedynie przepis definiujący tymczasowy obiekt budowlany oraz przepis określający wyjątki od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Nie wskazano zaś, konkretnego przepisu, który stanowi podstawę egzekwowanego obowiązku. Niewątpliwie tylko podanie przepisu jednoznacznie określającego rodzaj i zakres egzekwowanego obowiązku wyczerpywałoby dyspozycję pojęcia podstawy prawnej.

Dla poparcia powyższego skarżący przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2229/11, LEX nr

1342100.

Argumentując drugi z postawionych zarzutów autor skargi wskazał, że zgodnie z art. 27c ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji: "Jeżeli egzekucja ma być prowadzona zarówno z majątku wspólnego zobowiązanego i jego małżonka, jak i z Ich majątków osobistych, tytuł wykonawczy wystawia się na oboje małżonków.". W związku z powyższym zakłada się wskazanie w tytule wykonawczym zobowiązanego oraz jego małżonka jest konieczne także wówczas, gdy obowiązek nie ciąży na małżonku (małżonek nie jest zobowiązanym w rozumieniu art. la pkt 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), ale małżonek ponosi odpowiedzialność rzeczową (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2006 r., sygn. akt II FSK 146/05, LEX 201455; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt II FSK 570/08, LEX nr 582793).

W wyroku z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Kr 1698/11, LEX nr 1113411, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że: "Organ egzekucyjny mógł przystąpić do egzekucji z nieruchomości wchodzącej do majątku wspólnego zobowiązanej i jego małżonka (odpowiadającego majątkiem wspólnym na zasadzie art. 41 § 1 k.r.o.), jedynie w oparciu o tytuły wykonawcze wystawione przeciwko obojgu małżonkom zgodnie z art. 27c u.p.e.a.".

Prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka o numerze ewidencyjnym [...] AM-[...] obręb L. gmina J. przysługuje na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej Skarżącemu oraz jego żonie – B. B.. Tylko więc na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przeciwko każdemu z małżonków lub na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przeciwko obojgu małżonkom można by było skutecznie prowadzić egzekucję administracyjną.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentacje i wywody zawarte w kwestionowanym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016, poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). W konsekwencji, decyzja administracji publicznej podlega weryfikacji w postępowaniu sądowym z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. W świetle wynikającego z przywołanego przepisu kryterium kontroli, sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej, umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych (postanowień) uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2016, poz. 718 ze zm. zwanej dalej " u.p.p.s.a.".) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu). Jak wskazano w literaturze przedmiotu przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego" (por. [red ] T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 458).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organy obu instancji orzekające w sprawie nie naruszyły bowiem prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym wpływ na poprawność rozstrzygnięcia, a wyłącznie tego rodzaju niezgodność z prawem skarżonej decyzji - prowadząca w istocie do pojęcia innego rozstrzygnięcia - uzasadniałaby jej eliminację przez sąd administracyjny.

W niniejszej sprawie skarżący nie zgadza się z postanowieniem Wojewody D. z dnia z dnia [...] r. którym utrzymano w mocy postanowienie Starosty O. z dnia [...] r., oddalające zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] r.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zwaną dalej u.p.e.a.

Analiza regulacji prawnych zawartych w tym akcie wskazuje, że zarzuty są w postępowaniu egzekucyjnym środkiem ochrony zobowiązanego w sytuacji, gdy wdrożona egzekucja narusza istotne zasady tego postępowania egzekucyjnego lub gdy jest ona niedopuszczalna. Ustawodawca w sposób ścisły określił w art. 33 u.p.e.a. przyczyny wniesienia zarzutów, co oznacza, że podstawę ich wniesienia mogą stanowić jedynie okoliczności wymienione w art. 33 przywołanej ustawy. Na wnoszącym zarzuty spoczywa natomiast każdorazowo obowiązek wskazania, która z okoliczności określonych w tym przepisie stanowi podstawę wniesionego środka prawnego oraz wykazania, że naruszenie to miało charakter istotny.

Zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są sformalizowanym środkiem prawnym, zatem wniesienie tego środka z innych przyczyn niż określone w art. 33 u.p.e.a. nie upoważnia organu egzekucyjnego do ich rozpatrzenia. W konsekwencji wskazywane w zarzutach okoliczności, które zdaniem zobowiązanego wykluczają możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego i świadczą o jego niedopuszczalności, zakreślają granice sprawy rozpoznawanej przez właściwy organ egzekucyjny. Jeżeli zatem dany zarzut nie zostanie wskazany przez zobowiązanego, to nie może on być następnie rozpoznany przez organ egzekucyjny, również w postępowaniu zażaleniowym. Także w skardze do sądu administracyjnego nie będzie można skutecznie zarzucić organowi egzekucyjnemu nieuwzględnienia okoliczności będącej przeszkodą w prowadzeniu egzekucji administracyjnej, jeżeli wcześniej nie wniesiono zarzutu w sprawie prowadzenia tej egzekucji, obejmującego tę okoliczność.

Zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być:

1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;

2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;

3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4;

4) błąd co do osoby zobowiązanego;

5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;

6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;

7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 §1;

8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;

9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;

10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy.

Pełnomocnik zobowiązanego oparł wniesione zarzuty na podstawie wskazanej w art. 33 § 1 pkt 10 w związku z art. 27 § 1 pkt 3 i art. 27 c u.p.e.a. wskazując na wadliwość tytułu wykonawczego na podstawie którego prowadzona jest egzekucja ze względu na: 1/ brak wskazania prawidłowej podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji; 2/ nie wskazanie w tytule wykonawczym małżonka zobowiązanego oraz brak wystawienia osobnego tytułu wykonawczego dla małżonki.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko organów, że nie zaistniała żadna z sytuacji wymienionych w art. 33 pkt 1 u.p.e.a. wskazanych jako podstawa zarzutów.

Odnosząc się pierwszego z postawionych zarzutów zauważyć należy, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem tymczasowym. Zdaniem Wojewody, rozbiórka obiektu tymczasowego wskazanego w zgłoszeniu jest niepieniężnym obowiązkiem inwestora którego źródłem jest zgłoszenie z określonym w nim terminem rozbiórki tego obiektu (art. 29 ust 1 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Według organu nie ulega wątpliwości, że obowiązek rozbiórki bądź przeniesienia w inne miejsce tymczasowego obiektu budowlanego wynika bezpośrednio z przepisu prawa w związku z czym, nie ma konieczności wydania decyzji nakazującej rozbiórkę.

Odnosząc się do powyższego poglądu trzeba zauważyć, że tymczasowość obiektu budowlanego, zarówno w poprzednio obowiązującym stanie prawnym jak i w obecnie obowiązującym stanie prawnym, wiąże się zawsze z jego czasowym użytkowaniem. Obecnie w orzecznictwie przeważa stanowisko, że po upływie określonego terminu nie jest możliwe przedłużenie użytkowania obiektu, gdyż jego istnienie jest nielegalne. W takiej sytuacji obowiązkiem inwestora jest przystąpienie do niezwłocznej rozbiórki obiektu tymczasowego, bez potrzeby wydawania jakiejkolwiek decyzji administracyjnej o nakazie rozbiórki. Właśnie taka decyzja o nakazie rozbiórki byłaby wydana przez organ bez podstawy prawnej. Odnośnie konsekwencji przekroczenia okresu korzystania z tymczasowego obiektu budowlanego odnotować jednak należy istniejące w orzecznictwie sądowym jak i doktrynie rozbieżności. Z jednej strony wskazuje się bowiem, że tymczasowy obiekt budowlany postawiony zgodnie z warunkami ustalonymi w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, nie rozebrany lub nie przeniesiony w inne miejsce przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym którego budowa nie wymaga pozwolenia. Taki obiekt należy uznać za postawiony bez wymaganego pozwolenia na budowę (Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2005, s. 75). Z drugiej strony argumentuje się, że w takim wypadku nie wydaje się nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 lub art. 49b Prawa budowlanego, ponieważ termin rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce został określony przez inwestora w zgłoszeniu. Obowiązek rozbiórki wynika bezpośrednio z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 1 u.p.e.a. (A. Gliniecki w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016, s. 331).

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd przyjęty przez organy, który w ostatnim okresie jest też poglądem przeważającym i uznaje, że obowiązek rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego wynika bezpośrednio z przepisu prawa tj. art. 29 ust. 1 pkt 12 w związku z dokonanym zgłoszeniem. Dlatego też ustawodawca w Prawie budowlanym nie sformułował odrębnego przepisu mówiącego o istnieniu takiego obowiązku i o konieczności wydawania odrębnej decyzji nakazującej rozbiórkę, zakładając, że inwestor będzie przestrzegał prawa. Oznacza to, że w przypadku niedokonania rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego w przewidzianym terminie, zastosowanie mają przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, bowiem jest to obowiązek o charakterze niepieniężnym, o którym mowa w art. 2 § 1 pkt 10 w związku art. 3 § 1 tej ustawy (por. NSA w postanowieniu z dnia 14 maja 2013 r. sygn. akt II OW 13/13 dostępne w COBSA orzeczenia nsa.gov.pl).

Jeżeli zatem, zobowiązany (inwestor) nie wykona dobrowolnie ciążącego na nim obowiązku rozbiórki obiektu tymczasowego - pomimo upływu wskazanego w zgłoszeniu terminu - wierzyciel obowiązany jest na podstawie art. 6 § 1 u.p.e.a. podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Obowiązek "podjęcia egzekucji" oznacza, że organ egzekucyjny musi doręczyć zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego. Celem postępowania egzekucyjnego, jest wymuszenie realizacji nakazów lub zakazów wypływających z decyzji lub z przepisu prawa stanowiącego podstawę tytułu wykonawczego, o ile nakazy lub zakazy te nie zostaną wykonane dobrowolnie.

Stosownie do art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Badanie, o którym mowa w art. 29 u.p.e.a. obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Badanie to ma charakter formalny (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 946/10, LEX nr 1083713). Warunkiem dopuszczalności egzekucji administracyjnej jest to, aby obowiązek wynikał z decyzji lub postanowień właściwych organów albo bezpośrednio z przepisu prawa (art. 3 § 1 u.p.e.a.). Przesłanką zaś stwierdzenia wymagalności obowiązku objętego tytułem jest - w przypadku obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej - uprzednie ustalenie, że decyzja nakładającą określony obowiązek jest ostateczna, bądź nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności. Wymagalność obowiązku (np. obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego tymczasowego - jak w niniejszej sprawie), dająca podstawę do prowadzenia egzekucji administracyjnej oznacza, że na zobowiązanym ciąży skonkretyzowany obowiązek, którego mimo upływu terminu, zobowiązany nie wykonał. W niniejszej sprawie przesłanki te zostały spełnione, gdyż nie jest kwestionowane, że tymczasowy obiekt budowalny posadowiony na podstawie zgłoszenia nie został przez skarżącego rozebrany lub przeniesiony w inne miejsce pomimo upływu terminu wskazanego w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowalnego. Jako termin wykonania rozbiórki skarżący wskazał w zgłoszeniu dzień 14 marca 2014 r.

W rezultacie nie można zgodzić się z zrzutem skargi, że organ pierwszej instancji w tytule wykonawczym wystawionym w dniu [...] r. nie podał prawidłowej podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku. Jak wcześniej wskazano obowiązek rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego wynika bezpośrednio z przepisu prawa tj. art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego w związku z dokonanym zgłoszeniem. Taki też przepis, w nawiązaniu do art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego został wskazany w tytule wykonawczym.

Sąd uwzględnił także stanowisko organów, co od tego, że błędny jest pogląd pełnomocnika skarżącego, że przedmiotowa egzekucja prowadzona jest z majątku wspólnego zobowiązanego i jego żony a w związku z tym, tytuł wykonawczy winien być skierowany również do współmałżonki. Jak trafnie wskazują organy, niniejsze postępowanie egzekucyjne nie jest skierowane na majątek zobowiązanego (prawo użytkowania wieczystego) lecz ma na celu wymuszenie na nim konkretnego zachowania się, polegającego na rozbiórce tymczasowego obiektu budowalnego. Całe postępowanie egzekucyjne zmierza jedynie do usunięcia tego obiektu z nieruchomości pozostającej w użytkowaniu wieczystym. Zobowiązanym do jego usunięcia jest zaś skarżący jako inwestor, czyli podmiot który dokonał zgłoszenia - a nie jego żona. Egzekucja nie dotyczy zaś spełnienia innego roszczenia, które mogłoby być zaspokojone w wyniku ingerencji w prawo majątkowe przysługujące skarżącemu i jego żonie.

W konsekwencji Sąd uznał, że organy prawidłowo oceniły, że podnoszone przez skarżącego zarzuty naruszenia art. 33 pkt 10 w związku z art. 27 § 1 pkt 3 i pkt 12 i art. 27c u.p.e.a. są bezzasadne. Skoro skarżący nie dokonał dobrowolnie rozbiórki istniejącego nielegalnie, opisanego wcześniej tymczasowego obiektu budowlanego, to obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było uruchomienie procedury egzekucyjnej zmierzającej do przywrócenia stanu zgodnego z obowiązującym porządkiem prawnym.

Sąd wyjaśnia także, że nie przeprowadził dowodu ze skargi kasacyjnej z dnia 31 grudnia 2014r. od wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 15 października 2014 r. (II SA/Wr 556/14). Na dzień rozpoznania niniejszej sprawy, postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zainicjowane tą skargą zostało bowiem zakończone jej oddaleniem (wyrok NSA z dnia 5 października 2016 r. II OSK 220/15).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wydając zaskarżone postanowienie organ odwoławczy nie naruszył powołanych powyżej przepisów. Z tego też względu Sąd uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o jej oddaleniu.