Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3280/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 12 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. i A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 159/14 w sprawie ze skargi A. P. i A. P. na decyzję Wojewoda Śląskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w postępowaniu wznowieniowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz A. P. i A. P. solidarnie kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 czerwca 2014 r., sygn. II SA/Gl 159/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. P. i A. P. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], Starosta Cieszyński zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę budynku zakładu [...] o halę produkcyjno - magazynową wraz z częścią socjalno - bytową, rozbudowę komunikacji wewnętrzną działki, budowę murów oporowych, przebudowę i rozbudowę kanalizacji deszczowej wraz z separatorem i zbiornikami retencyjnymi, przekładkę kanalizacji linii ŚN oraz teletechnicznej, budowę podłączenia wody p.poż. i rozbiórkę budynku gospodarczego na terenie działek nr [...], [...], [...] obręb [...] w S. dla inwestora – S. Sp. z o.o. w B.

Postępowanie w sprawie zakończonej powyższą decyzją zostało wznowione na wniosek A. i A. P. (dalej: skarżący) postanowieniem Starosty Cieszyńskiego z dnia [...] marca 2011 r.

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2011 r. Wojewoda Śląski utrzymał w mocy decyzję Starosty Cieszyńskiego z [...] kwietnia 2011 r. odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Cieszyńskiego z [...] listopada 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Organy uznały, iż skarżący nie są stroną w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na rozbudowę zakładu S.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie wznowieniowe nie potwierdziło zaistnienia przesłanki wznowienia, na którą powołali się skarżący, tj. braku ich udziału jako stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wskutek niewłaściwie wyznaczonego obszaru oddziaływania inwestycji. Należące do skarżących działki nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu produkcyjno - magazynowego zlokalizowanego na działce [...], obręb [...], objętego inwestycją rozbudowy istniejącego zakładu – S., co stanowi o braku spełnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewoda wskazał, iż w dołączonej do wniosku inwestora o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę decyzji Burmistrza Miasta Skoczowa z dnia [...] czerwca 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzono brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Burmistrz Miasta Skoczowa uznał przedsięwzięcie polegające na rozbudowie hali magazynowo - produkcyjnej Firmy "S." za przedsięwzięcie, które nie ma charakteru zakładu stanowiącego zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. W związku z tym organ uznał, że nie doszło do naruszenia art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 25 poz. 150). Zdaniem organu, z decyzji środowiskowej oraz projektu budowlanego wynika, że nie doszło także do naruszenia art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2011 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.) Rozbudowa budynku należącego do Zakładu S. nie zmieni również warunków obsługi komunikacji zakładu, co wynika z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie organu, naruszenie art. 112 ustawy Prawo ochrony środowiska (przekroczenie dopuszczalnych norm imisji hałasu) jest na tym etapie hipotetyczne i nie poparte żadnymi dowodami. Analiza zapisów planu miejscowego (uchwała nr XVV/578/05 z 16 października 2006 r.) dla terenu inwestycji i przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 120, poz. 826) wykazała, że funkcja mieszkalna na terenie inwestycji nie jest funkcją dominującą. Organ zaznaczył, że skarżący nie złożyli dowodów świadczących o przekroczeniu dopuszczalnych wartości. Stwierdził także brak podstaw do uznania skarżących za strony postępowania w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz postanowienia projektu zagospodarowania działek objętych inwestycją. Wojewoda wskazał, że skarżący są właścicielami działek nr [...] i [...], które nie graniczą bezpośrednio z działkami należącymi do inwestora. Pierwsza z tych działek stanowi grunt orny, a przeznaczeniem drugiej (w części zbliżonej do działek inwestora), na której znajduje się budynek mieszkalny, są grunty orne i teren zabudowy mieszkaniowej (od strony ul. [...]). W oparciu o powyższe ustalenia i w odniesieniu do treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego organ przyjął, że nie istnieją przesłanki do uznania, iż nieruchomości skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu produkcyjno - magazynowego zlokalizowanego na działce nr [...].

Na skutek skargi wniesionej przez skarżących decyzja Wojewody Śląskiego z [...] czerwca 2011 r. została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. II SA/Gl 558/11.

Na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej złożonej przez S. Sp. z o.o. w B., wyrokiem z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. II OSK 1117/12, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji pominął fakty i okoliczności wynikające z akt administracyjnych, w szczególności z decyzji Burmistrza Miasta Skoczowa z [...] czerwca 2009 r. i dokumentacji, na którą ta decyzja się powoływała, między innymi w zakresie ewentualnych przekroczeń uciążliwości poza granice działek inwestora. Sąd kasacyjny podkreślił, że bez wnikliwej analizy materialnoprawnych okoliczności sprawy dotyczących ustalenia tzw. obszaru oddziaływania przy wydaniu pozwolenia na budowę nie jest możliwe dokonanie oceny, czy określony podmiot posiada w tej sprawie interes prawny legitymujący go do wzięcia w niej udziału w charakterze strony. Sąd kasacyjny przypomniał, że na gruncie postępowania wznowieniowego w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę ocena interesu prawnego następuje w oparciu o zbadanie, czy przepis odrębny stanowić może podstawę ochrony praw lub obowiązków podmiotu, który został pominięty. Zakwestionowanie ocen organów co do tego, czy danemu podmiotowi przysługiwał przymiot strony w sprawie o pozwolenie na budowę i dokonanie właściwej oceny na gruncie ustaleń poczynionych przez organy powinno polegać na wskazaniu takiego przepisu prawa materialnego, niezastosowanego lub wadliwie zastosowanego przez organ, który polegałby na sformułowaniu innej oceny w zakresie oddziaływania zamierzonej inwestycji na ewentualne ograniczenie sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał własnych ocen stanu faktycznego ustalonego przez organy, nie wskazując jednak na jakiekolwiek wady procesowe w zakresie dochodzenia do tych ocen przez organy, ani nie wskazując, które z okoliczności zostały wadliwie ocenione. Sąd ten nie wskazał także przepisów prawa materialnego, które doprowadziły go do wniosku, że zakres oddziaływania inwestycji wykracza poza granice działek inwestora, co miałoby być podstawą do ustaleń, czy działki skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Ponownie rozpoznając sprawę w warunkach związania na podstawie art. 190 p.p.s.a. wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, w zaskarżonym wyroku z dnia 7 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał na wstępie, że w piśmie z dnia 26 lutego 2014 r. skarżący podtrzymali zarzuty skargi, a następnie złożyli pismo z 28 marca 2014 r. oraz szereg innych dowodów i opracowań na okoliczność posiadania przez niech statusu strony postępowania administracyjnego. Sąd stwierdził, że w piśmie procesowym z dnia 28 marca 2011 r. skarżący wskazali na istnienie prawomocnego wyroku wydanego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę (wyrok w sprawie VII SA/Wa 399/13). Zdaniem Sądu, treść tego wyroku nie ma jednak znaczenia dla ustalenia, czy istnieją podstawy do wznowienia postępowania. Do pisma skarżący dołączyli dokumentację fotograficzną dotyczącą zmiany stosunków wodnych w związku ze zmniejszeniem powierzchni stawu oraz zmiany konfiguracji terenu. Skarżący złożyli też pismo z dnia 27 maja 2014 r. w którym podjęli próbę wykazania, że działki do nich należące znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu na budowę którego wyrażono zgodę decyzją objętą wnioskiem o wznowienie postępowania.

Sąd podkreślił, że na rozprawie w dniu 9 czerwca 2014 r. pełnomocnik skarżących wskazał, że decyzja Burmistrza Miasta Skoczowa z [...] czerwca 2009 r. w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia nie dotyczyła całego terenu objętego decyzją Starosty Cieszyńskiego z [...] listopada 2009 r., a wyłącznie działki [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie pozostawia organom swobody w zakresie oceny posiadania interesu prawnego w postępowaniu przez skonkretyzowanie odniesień do obszaru oddziaływania zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a zatem wpływu zamierzonej inwestycji na ewentualne ograniczenie sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Punktem odniesienia od tych ograniczeń są przepisy odrębne, do których zalicza się m.in. przepisy techniczno-budowlane, przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego, ustawa o drogach publicznych, ustawa o ochronie terenów hitlerowskich obszarów zagłady, prawo ochrony środowiska czy prawo wodne. Obszar oddziaływania obiektu wymaga konkretyzacji oraz indywidualizacji na podstawie znajdujących w sprawie zastosowanie szczególnych przepisów prawa administracyjnego oraz ustaleń faktycznych. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić przy uwzględnieniu funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu oraz innych jego cech charakterystycznych. W nawiązaniu do tych rozważań teoretycznoprawnych Sąd I instancji podzielił wyrażone w decyzji z [...] czerwca 2011 r. stanowisko Wojewody Śląskiego co do braku podstaw do przyjęcia, że skarżący posiadają status strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie pozwolenia na budowę. Sąd zauważył, że w sprawie tej, z uwagi na fakt, iż inwestycja objęta wnioskiem jest przedsięwzięciem potencjalnie mogącym znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 82 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) Burmistrz Miasta Skoczowa wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] czerwca 2009 r. Zauważając, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ administracji architektoniczno - budowlanej, zgodnie z art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że na obecnym etapie postępowania także Sąd nie jest uprawniony do oceny tejże decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że aczkolwiek decyzja środowiskowa dotyczy budowy obiektu produkcyjno - magazynowego położonego na działce nr [...] w ramach rozbudowy istniejącego Zakładu S. w S., to istotne znaczenie ma to, że z powiększeniem "zakładu produkcyjnego" na działce [...] skarżący łączą pozostawanie ich działek w obszarze oddziaływania obiektu, skoro w ocenie skarżących "powiększenie zakładu" zwiększa potencjalne oddziaływanie na środowisko w postaci emisji uciążliwego hałasu przy załadunku i wjeździe samochodów oraz obciążenie drogi przez samochody.

W ocenie Sądu I instancji, rozbudowa hali magazynowo - produkcyjnej Firmy S. nie sprawia, że nieruchomości skarżących objęte są obszarem oddziaływania tego obiektu ani z uwagi na art. 73 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, ani art. 112 ww. ustawy. Zdaniem Sądu, nie zmienią się także warunki obsługi komunikacji zakładu, ani stan wody na gruncie (art. 29 ust. 1 Prawa wodnego), bowiem wody opadowe z terenu zakładu będą odprowadzane do kanalizacji deszczowej przez istniejące separatory. Brak naruszeń powyżej wskazanych przepisów wynika, zdaniem Sądu, z decyzji środowiskowej. Projekt budowlany, zatwierdzony decyzją z [...] listopada 2009 r., został przez Starostę Cieszyńskiego sprawdzony w zakresie wskazanym w art. 35 Prawa budowlanego, a więc także pod kątem ochrony środowiska, w szczególności zgodności z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach.

Za niezasadne Sąd uznał twierdzenie skarżących, że na położenie ich nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu wskazuje treść art. 1 ust. 2 pkt 3, 5, 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodność przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Skoczowa z 26 października 2006 r. stwierdzono bowiem w decyzji środowiskowej oraz została ona potwierdzona w decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2011 r., a pośrednio w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 sierpnia 2013 r., sygn. VII SA/Wa 399/13, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ocenie Sądu, analiza projektu budowlanego wskazuje, że skarżący nie są stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. również w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.), gdyż żadna z działek skarżących nie graniczy z działkami objętymi pozwoleniem na budowę. Zasadnicza część inwestycji jest zlokalizowana na działce [...] oddalonej od działki nr [...] o około 61 m, natomiast najbardziej zbliżoną działką objętą decyzją o pozwoleniu na budowę jest działka [...].

W oparciu o ww. ustalenia Sąd I instancji stwierdził brak przepisu prawa materialnego, w oparciu o który można by uznać, że nieruchomości skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu produkcyjno-magazynowego usytuowanego na działce [...], objętego inwestycją rozbudowy istniejącego zakładu S. w S. przy ul. [...]. Oznacza to, zdaniem Sądu, że organy prawidłowo przyjęły, iż w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] listopada 2009 r. statusu strony skarżący nie posiadali.

Skargę kasacyjną od wyroku z 23 czerwca 2014 r. złożyli A. P. i A. P. wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi oraz uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie solidarnie na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 106 § 3 i § 6 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i nierozpoznanie wniosków dowodowych skarżących o dopuszczenie dowodów z dokumentów, które zostały zgłoszone dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, odnoszących się do oceny posiadania przez skarżących statusu strony,

2) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku ustosunkowania się do wszystkich okoliczności istotnych dla rozpoznania sprawy, a wynikających z twierdzeń i dowodów zgłoszonych przez stronę,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, mimo że zgromadzony materiał dowodowy, zgłoszone dowody oraz wysnute na ich podstawie okoliczności dawały podstawę do przyjęcia, iż nieruchomość skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, co powinno skutkować uwzględnieniem skargi,

4) art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia przyczyn nierozpoznania wniosków dowodowych oraz nieustosunkowanie się do argumentów skarżących odnoszących się do przepisów prawa materialnego, które uzasadniały przyjęcie, że ich nieruchomość pozostaje w obszarze oddziaływania inwestycji,

a także naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego polegające na:

- nieustaleniu wszystkich przepisów odrębnych (w szczególności przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 czerwca 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisów kodeksu cywilnego), wprowadzających związane z obiektem uczestnika postępowania ograniczenia w zagospodarowaniu terenu,

- bezpodstawnym stwierdzeniu, iż okolicznością przemawiającą za odmową przyznania skarżącym przymiotu strony jest brak bezpośredniego sąsiedztwa ich nieruchomości z nieruchomością uczestnika, co spowodowało nieuzasadnione uznanie, iż brak jest przepisu prawa materialnego, w oparciu o który można by uznać, że działki skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że w toku postępowania zgłosili szereg wniosków dowodowych na poparcie twierdzenia, iż obiekt którego dotyczy pozwolenie na budowę w sposób znaczący oddziaływać będzie na ich nieruchomości. Wnioski dowodowe skarżących obejmowały dokumentację fotograficzną obrazującą sposób oddziaływania inwestycji, dokumentację projektową z zakresu zagospodarowania terenu, z której wynika, że inwestor nie zrealizował obowiązku dokonania nasadzeń zieleni izolacyjnej na działce nr [...], artykuły prasowe oraz specjalistyczne opinie – geologiczną, techniczna dotyczącą opinii komunikacyjnej oraz opinii eksperta Polskiej Izby Ekologii, z których wynika jednoznacznie, że oddziaływania pochodzące z obiektu naruszają przepisy z zakresu ochrony środowiska, w tym szczególności ochrony przed hałasem (art. 112 ustawy – Prawo ochrony środowiska), jak również art. 29 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo wodne, poprzez zmianę stanu wód, powodującą ich spływanie na nieruchomość skarżących.

Do wniosków dowodowych skarżących, dotyczących okoliczności istotnych dla wyjaśnienia sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach się nie odniósł. W ocenie skarżących, powołanie się na konkretne przepisy odrębne z zakresu prawa wodnego czy prawa ochrony środowiska nie stanowi wystarczającej realizacji wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Na niepełne rozpoznanie sprawy wskazuje, zdaniem skarżących, brak należytego ustosunkowania się przez Sąd I instancji do kwestii braku miarodajności decyzji środowiskowej z dnia [...] czerwca 2009 r. dla oceny zakresu oddziaływania całości inwestycji. Skarżący podkreślili, że decyzja środowiskowa nie dotyczyła całego planowanego przedsięwzięcia, bowiem zawarte w niej ustalenia odniosły się wyłącznie do działki o nr [...]. Powyższe wskazuje, że rzeczywisty zasięg oddziaływania przedmiotowej inwestycji jest większy, niż wskazuje uczestnik postępowania. Ponadto, wnioski Sądu co do braku oddziaływania obiektu na działki skarżących pozbawione są należytego uzasadnienia, co widoczne jest w sposobie umotywowania przez Sąd braku naruszenia art. 112 Prawa ochrony środowiska oraz art. 29 ust. 1 Prawa wodnego, co do których Sąd ogólnikowo wskazał, że zasięg oddziaływania obiektu pozostaje w zgodzie z ww. przepisami, bez wyjaśnienia, skąd Sąd tezę taką wywiódł i dlaczego argumentacja skarżących zaprzeczająca tej tezie, nie zasługuje na uwzględnienie.

Uzasadniając postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego skarżący podnieśli, że przyjmując ocenę dotyczącą obszaru oddziaływania obiektu Sąd pominął, wbrew wskazaniom Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy dotyczące warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tym zakresie skarżący zarzucili Sądowi, iż kwestia, czy w niniejszej sprawie spełnione są wymogi z § 323 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, nie była w ogóle przedmiotem zainteresowania Sądu, pomimo, iż dokumenty przedstawione przez stronę wskazywały na to, że wysoce wątpliwe jest, czy przedmiotowy obiekt odpowiada wymaganiom rozporządzenia w zakresie ochrony przed hałasem. Zagadnienie to, wobec zasygnalizowania przez skarżących problemu hałasu w sąsiedztwie zakładu, Sąd powinien rozpatrzyć zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarżący ponieśli również, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki związane z obiektem budowlanym inwestora są także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z jego nieruchomości oraz zakazują naruszania własności - art. 144 i 222 k.c. (wyrok NSA z 20.12.2013 r., II OSK 841/13). Pojęcie nieruchomości sąsiedniej wobec nieruchomości, na której realizowana jest inwestycja może zaś obejmować nie tylko nieruchomość graniczącą fizycznie z nieruchomością na której zlokalizowana jest inwestycja, ale także inne nieruchomości. Skarżący podkreślili, że w doktrynie cywilistycznej do nieruchomości sąsiednich zalicza się zarówno nieruchomości bezpośrednio ze sobą graniczące, jak i te, które oddziałują na siebie w taki sposób, że działania lub zdarzenia występujące na jednej z nich wywierają skutki na drugiej, przy czym nie ma znaczenia odległość między tymi nieruchomościami, wystarczy bowiem, aby w ogóle było możliwe oddziaływanie jednej nieruchomości na drugą (W. J. Kater, Ochrona własności nieruchomości przed naruszeniami pośrednimi, Warszawa, 1982, s. 25).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – S. Spółka z o.o. Spółka K. w B. – wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku.

W piśmie procesowym z dnia 3 października 2016 r. skarżący przedstawili uzupełnienie uzasadnienia podstaw kasacyjnych wraz z materiałami źródłowymi na ich poparcie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W wyniku dokonanej kontroli Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie postawione w niej zarzuty okazały się uzasadnione.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu jest kwestia istnienia legitymacji procesowej skarżących w postępowaniu w sprawie pozwolenia na rozbudowę inwestycji S. Sp. z o.o. w B. Niniejsza sprawa była już przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. II OSK 1117/12, uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 grudnia 2011 r., nakazał Sądowi I instancji wyjaśnić, czy nieruchomości skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i w związku z tym, czy skarżący powinni mieć przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Starosty Cieszyńskiego z dnia [...] listopada 2009 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji, aprobując stanowisko organów administracji, stwierdził, że nieruchomości skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji Zakładu Przemysłowego S., co prowadziło do odmowy uznania, że skarżący posiadają w sprawie przymiot strony. Oceny tej, jako przyjętej z naruszeniem prawa, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela uznając, iż została przyjęta przedwcześnie. Zasadnymi są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że w zakresie zarzutu skargi kasacyjnej odnoszonego w petitum skargi do naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a., przyjął, iż zamiarem strony skarżącej było poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej przez pryzmat zarzutu art. 141 § 4 p.p.s.a, a nie art. 141 § 1 p.p.s.a. Powyższe, w sposób niewątpliwy wynika z treści argumentacji wspierającej ten zarzut w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Jak się przyjmuje, uzasadnienie wyroku jest sporządzone prawidłowo, jeżeli wynika z niego, dlaczego sąd administracyjny uznał zaskarżony akt administracyjny za zgodny lub niezgodny z prawem. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zależy od wykazania przez skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, powodów uznania, że w rozpoznawanej przez niego sprawie brak było podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego lub przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W powyższy sposób, uzasadniający uwzględnienie rozpoznawanej skargi kasacyjnej w oparciu o trafnie postawiony w niej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., doszło do naruszenia przez Sąd I instancji określonych ww. przepisem zasad sporządzania uzasadnienia wyroku.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i motywów, które legły u podstaw wydania wyroku. W motywach zaskarżonego wyroku wojewódzki sąd administracyjny ograniczył się do powtórzenia stanowiska organu tak co do ustaleń faktycznych, jak i rozważań prawnych. Aczkolwiek wojewódzki sąd administracyjny, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych, to nie zwalnia to tego sądu z oceny postępowania przeprowadzonego przez organ i oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy. Należy zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku z 23 czerwca 2014 r. wykazuje istotne niedostatki tak w zakresie dokonania oceny ustaleń faktycznych, jak również w warstwie rozważań prawnych dotyczący znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie przepisów prawa materialnego. Lapidarność stwierdzeń Sądu I instancji, który, podzielając stanowisko Wojewody Śląskiego wyrażone w decyzji z [...] czerwca 2011 r., odmówił skarżącym posiadania interesu prawnego w sprawie, nie pozwala na dokonanie rzetelnej oceny, czy zajęte przez organ stanowisko jest zasadne i znajduje oparcie w przepisach prawa.

Zauważając, że nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sąd kasacyjny uznał, że na gruncie niniejszej sprawy doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jak również art. 134 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący kasacyjnie swój interes prawny wywodzą z tytułu własności działek nr [...] i [...], które nie graniczą bezpośrednio z działkami należącymi do inwestora, m.in. w związku z wytwarzanym przez Zakład S. hałasem.

Jak wskazywano w sprawie, podstawowym kryterium w oparciu o które rozstrzygana jest kwestia istnienia legitymacji procesowej właściciela nieruchomości zlokalizowanej w pobliżu planowanej inwestycji w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, niezależnie od trybu postępowania (zwykłego czy nadzwyczajnego), jest wykazanie, że inwestycja będzie oddziaływała na sąsiednią nieruchomość (art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane). Przepisy Prawa budowlanego wcale nie wykluczają powiązania kwestii oddziaływania obiektu budowlanego z oddziaływaniem na sąsiednią nieruchomość, które nie przekracza norm określonych w prawie oraz z naruszeniem przysługującemu właścicielowi prawa własności nieruchomości (art. 140 i art. 144 k.c.).

Nie bez racji skarżący zarzucają naruszenie art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez niedokonanie oceny istnienia ich interesu prawego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przez pryzmat przepisów kodeksu cywilnego regulujących prawa właścicielskie.

Jak się wskazuje w orzecznictwie, na gruncie prawa budowlanego nie można nie dostrzec tego, że pozwolenie na budowę nie może naruszać obowiązującego porządku prawnego, w tym przepisów prawa cywilnego, tym bardziej, że art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego wprost uzależnia legalność projektowania i budowy obiektu budowlanego od poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. W związku z definicją obszaru oddziaływania (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego), która ma wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego, ale także przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności. Wskazuje się również, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2015 r., sygn. II OSK 2148/13; wyrok NSA z 21 maja 2015 r., sygn. II OSK 2562/13).

W granicach określonych przez społeczno - gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią (art. 143 zdanie 1 k.c.). Zgodnie z art. 143 zd. 1 k.c. do korzystania z przestrzeni powietrznej nad gruntem jest uprawniony wyłącznie właściciel nieruchomości. Wobec wyłączności uprawnień właściciela należy wykluczyć ingerencję sąsiadów oraz innych osób trzecich, jak chodzi o korzystanie z przestrzeni powietrznej nad cudzym gruntem. W stosunkach sąsiedzkich chodzi głównie o unikanie niedozwolonych immisji - art. 144 k.c. (por. E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Zakamycze, 2001, komentarz do art. 140 – 144 ).

W rozpoznawanej sprawie skarżący zasadnie wskazują, że ocena posiadania przez nich interesu prawnego jako właścicieli nieruchomości położonych w niedalekim sąsiedztwie działek inwestycyjnych wymagała prawidłowego rozważenia podnoszonej przez nich kwestii oddziaływania inwestycji w zakresie emisji hałasu. Przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego są bowiem również, m.in. przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 poz. 112) określające dopuszczalne poziomy hałasu dla terenów przeznaczonych m.in. pod zabudowę mieszkaniową (§ 1 pkt 1a).

Sąd I instancji zauważył, że pozostawanie nieruchomości skarżących w obszarze oddziaływania obiektu skarżący łączą z powiększeniem zakładu produkcyjnego na działce [...] w związku z zwiększonym potencjalnie oddziaływaniem obiektu na środowisko w postaci emisji uciążliwego hałasu. Uznając swoje związanie ustaleniami decyzji Burmistrza Miasta Skoczowa z dnia [...] czerwca 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że "rozbudowa hali magazynowo - produkcyjnej Firmy S. nie powoduje objęcia działek skarżących obszarem oddziaływania obiektu ani z uwagi na art. 73 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, ani art. 112 tego prawa".

Uzasadnienie to w żadnej mierze nie czyni zadość ustanowionemu w art. 141 § 4 p.p.s.a. wymogowi wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Skarżący kasacyjnie słusznie podnoszą, że motywy zaskarżonego wyroku nie pozwalają zrozumieć racji, którymi kierował się Sąd I instancji stwierdzając, iż art. 73 ust. 3 oraz art. 112 ustawy – Prawo ochrony środowiska nie stanowią źródła interesu prawnego skarżących w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Skarżący kasacyjnie zasadnie twierdzą, że decyzja środowiskowa z dnia [...] czerwca 2009 r. nie może być miarodajna dla przyjętej przez Sąd oceny zakresu oddziaływania inwestycji na otoczenie. Wynika to z faktu, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dotyczyła działek o nr [...], [...], [...], podczas gdy decyzja środowiskowa nie obejmowała wszystkich działek objętych pozwoleniem na budowę - dotyczyła jedynie działki nr [...]. Rodzi to określone konsekwencje prawne, gdyż ustalone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ograniczenia bądź rozwiązania odnoszą się do tego terenu, który został w tej decyzji wskazany.

Należy zauważyć, że nowa inwestycja to obiekt produkcyjno – magazynowy, który stanowi rozbudowę istniejącego obiektu (zakładu [...]) o halę produkcyjno-magazynową z częścią socjalną i biurową a także przebudowę komunikacji wewnętrznej – budowę drogi pożarowej, placu manewrowo- parkingowego, budowę murów oporowych oraz przebudowę związanych z inwestycja sieci wewnętrznych. Z uzasadnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wynika, że przedsięwzięcie to stanowi rozszerzenie i uzupełnienie prowadzonej tożsamej działalności, której realizacja nie będzie miała negatywnego oddziaływania na środowisko i nie spowoduje uciążliwych emisji dla środowiska. W tym kontekście wymaga podkreślenia trafność zauważenia przez skarżących, że uciążliwości związane z inwestycją, której dotyczyło pozwolenie na budowę, nakładać się będą na uciążliwości związane z dotychczas funkcjonującą częścią zakładu. Na ten aspekt sprawy - łącznego lub rozłącznego traktowania przedsięwzięcia, co w konsekwencji może mieć wpływ na zakres obszaru oddziaływania inwestycji, której zasięg decyduje o istnieniu legitymacji procesowej skarżących - Sąd I instancji nie zwrócił należytej uwagi. Oparcie się wyłącznie na ustaleniach decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] czerwca 2009 r., skoro dotyczy ona budowy obiektu produkcyjno - magazynowego położonego na działce nr [...], było w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niewystarczające.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie stwierdza, iż nie jest uprawniony do oceny w rozpatrywanej sprawie decyzji środowiskowej, ale nie dostrzega, iż decyzja ta nie jest jedynym źródłem informacji, które mogą mieć znaczenie dla oceny interesu prawnego skarżących w sprawie. Skrupulatna ocena zakresu obszaru oddziaływania obiektu może doprowadzić do wniosku, iż jest to obszar szerszy niż wynika z decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku "Obszar oddziaływania obiektu wymaga konkretyzacji oraz indywidualizacji na podstawie znajdujących w sprawie zastosowanie szczególnych przepisów prawa administracyjnego oraz ustaleń faktycznych. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić przy uwzględnieniu funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu oraz innych jego cech charakterystycznych. Obszar oddziaływania obiektu dotyczy zarówno terenu niezagospodarowanego, jak i już zagospodarowanego."

Mimo tak postawionej tezy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie zostało ustalone przez Sąd, jaki stan faktyczny oraz jakie przepisy zadecydowały o akceptacji stanowiska organu, iż w obszarze oddziaływania znajdują się jedynie nieruchomości [...], [...], [...], [...], [...], [...], a nie ma nieruchomości skarżących.

W postępowaniu, w którym zmierza się do ustalenia, czy podmiot domagający się ochrony jest stroną postępowania nie ma konieczności ustalenia, że doszło do rzeczywistego naruszenia prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, do obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego zalicza się także teren, na którym uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach dopuszczalnych, określonych przez przepisy prawa. Przymiot strony zgodnie więc z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika też z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 1613/1,; wyrok NSA z 15 lutego 2013 r., sygn. II OSK 2171/11; wyrok NSA z 12 grudnia 2013 r., sygn. II OSK 1721/12). W tym kontekście nie jest prawidłowe przyjęcie przez Sąd I instancji, iż naruszenie art. 112 ustawy Prawo ochrony środowiska jest na tym etapie hipotetyczne, nie poparte dowodami i nie może mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Odnośnie do pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić należy, że nie mogły być one podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej nie stanowi zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. W toku rozprawy przedstawione zostały pisma procesowe skarżących z 26 lutego 2014 r. i uczestnika postępowania z 3 marca 2014 r. oraz stanowisko organu z 27 marca 2014 r. Sąd powołał się na nie także w uzasadnieniu wyroku. Zarzut naruszenia art. 106 § 6 p.p.s.a. (w identycznej formie ujęty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) należało uznać za całkowicie chybiony, albowiem ustawa procesowa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przepisu takiego nie zawiera.

Ponadto, mając na względzie przedstawione powyżej rozważania za przedwczesny na obecnym etapie postępowania uznać należało zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Bez dokonania przez Sąd I instancji prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy nie jest bowiem możliwe stwierdzenie, czy zasadnie Sąd ten uznał, że organy miały podstawę do przyjęcia oceny, iż nieruchomość skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, co przesądza zarazem o braku ich legitymacji procesowej.

Reasumując, mając na uwadze charakter planowanej inwestycji (rozbudowa zakładu), stwierdzić należało, że Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, gdyż nie zweryfikował oddziaływania inwestycji jako całości i nie ocenił, czy organ ustalił i wyjaśnił wszystkie okoliczności świadczące o braku po stronie skarżących interesu prawnego. Swoją ocenę Sąd wyraził poprzez akceptację stanowiska organu, nie dokonując własnej analizy i krytycznej weryfikacji materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

Mając ponadto na uwadze, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż skonkretyzowanie uprawnień właściciela gruntów sąsiednich i odpowiadających im obowiązków inwestora, które podstawę prawną czerpią w art. 29 ustawy – Prawo wodne, może nastąpić dopiero przy wydawaniu pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2016 r. sygn. II OSK 3131/14) w toku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ustali, jakie znaczenia dla uznania istnienia interesu prawnego skarżących we wznowionym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę mają kwestie podnoszone przez nich w odrębnym postępowaniu w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych w związku z inwestycją Zakładu S. (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 lipca 2016 r., II SA/Gl 336/16).

Z przytoczonych powyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.