Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 351/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2018-10-04 00:00:00+02:00 ()
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok
Powołane przepisy: article: art. 179a, art. 145 §  1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 12 ust. 1 pkt 2, art. 12 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 978
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2018 r. skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 351/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w [....] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu zatrzymanego prawa jazdy I. uchyla zaskarżony wyrok; II. uchyla zaskarżoną decyzję; III. oddala wniosek strony skarżącej kasacyjnie o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w [...] (Prokurator) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (organ odwoławczy) z dnia [...] października 2017 r. nr [...], o uchyleniu decyzji Starosty [...] (organ I instancji) z dnia [...] września 2017 r. nr [...] i zobowiązująca organ I instancji do wydania prawa jazdy.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco:

W dniu 7 września 2017 r. W. Ś. (skarżący) zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o zwrot zatrzymanego prawa kategorii C. Do w/w wniosku załączył: orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] września 2017 r. wydane przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...], w którym stwierdzono wobec W. Ś. brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami kategorii: AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T, C1, C1+E, C, C+E, D1, D1+E, D, D+E, wskazując kolejny termin badań na dzień 4 września 2019 r. oraz ograniczenie - zakaz spożywania alkoholu (kod 68); aktualną fotografię; dowód uiszczenia opłaty za zwrot zatrzymanego prawa jazdy. Ponadto w aktach znajdowało się już wcześniej przedłożone przez skarżącego orzeczenie psychologiczne nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. wydane przez Pracownię Psychologiczną "[...]" w B., o braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami kat: AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T, C1, C1+E, C, C+E, D1, D1+E, D, D+E.

Decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 i 3, oraz ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (u.k.p.), § 10 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), organ I instancji odmówił skarżącemu zwrotu zatrzymanego prawa jazdy kategorii C w okresie obowiązywania wobec niego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii: AM, A1, A2, A, B1, B, D1, D, BE, C1E, CE, D1E, DE, T, orzeczonego prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w Brzozowie z dnia 29 maja 2017 r., sygn. akt II K 93/17, na okres 4 lat, obowiązującego od 11 marca 2017 r. do dnia 9 marca 2021 r. włącznie, oraz w czasie obowiązywania wobec skarżącego decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A, B.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w dniu 26 listopada 2014 r. Starosta [...] wydał skarżącemu prawo jazdy kategorii A, B, C, dokument nr [...], blankiet nr [...], które od dnia 11 marca 2017 r. zostało zatrzymane na mocy postanowienia Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] z dnia [...] marca 2017 r. sygn. [...] w związku z uzasadnionym podejrzeniem, że skarżący kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości. Następnie Sad Rejonowy w Brzozowie prawomocnym wyrokiem z dnia 29 maja 2017 r. sygn. akt II K 93/17 orzekł wobec skarżącego środek karny, w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w zakresie kategorii: AM, Al, A2, A, B1, B, T, C1E, CE, D1, D, BE, D1E, DE z wyłączeniem kategorii "C" prawa jazdy, na okres 4 lat, liczonych od dnia zatrzymania prawa jazdy t. j. od 11 marca 2017 r. do dnia zakończenia obowiązywania kary, t. j. do dnia 9 marca 2021 r. włącznie. Na podstawie w/w wyroku sądowego oraz zgodnie z art. 182 §2 k.k.w. oraz art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p. w dniu [...] lipca 2017 r. Starosta [...] wydał decyzję nr [...] o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii A, B.

Organ I instancji stwierdził, że jest związany w swych działaniach przepisami u.k.p., która określa między innymi zasady wydawania, zatrzymywania i cofania uprawnień do kierowania pojazdami oraz wydawania dokumentów stwierdzających posiadanie uprawnień do kierowania pojazdami, a także ich zwracania oraz przywracania cofniętych uprawnień. Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p., prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Natomiast art. 12 ust. 2 pkt 2, 3 u.k.p. stanowi, że prawo jazdy nie może być wydane osobie ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnień w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, Cl, C, D1 lub D, a także B+E, C1+E C+E, D1+E, D+E – w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B. Ponadto w myśl art. 12 ust. 3 pkt l, 2 u.k.p., prawo jazdy nie może być wydane osobie ubiegającej się o wydanie prawa jazdy kategorii C w okresie obowiązywania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B.

W ocenie organu I instancji, orzeczony prawomocnym wyrokiem sądowym zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B wywołuje skutki prawne także w sferze prawa administracyjnego i zgodnie z art. 12 ust. 2 u.k.p., w okresie obowiązywania tego zakazu nie może być wydane lub zwrócone, a także przywrócone uprawnienie w zakresie prawa jazdy m.in. kategorii C. Oznacza to, że dokument prawa jazdy dla kategorii C nie może być zwrócony w okresie obowiązywania orzeczonego prawomocnym wyrokiem sądu karnego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych oraz decyzji o cofnięciu uprawnień obejmujących uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B. Na poparcie swojego stanowiska organ I instancji przytoczył szereg orzeczeń sądów administracyjnych.

Następnie organ I instancji wskazał, że zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 1,2 oraz ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, w celu wydania prawa jazdy należy: 1) zarejestrować wniosek; 2) przeprowadzić weryfikację złożonych dokumentów w zakresie: a) poprawności ich wypełnienia, zgodności z dokumentem tożsamości oraz kompletności; b) spełnienia przesłanek określonych w u.k.p. do wydania prawa jazdy; c) zgodności danych z ujętymi w ewidencji kierowców oraz aktach ewidencyjnych kierowców danymi w zakresie posiadanych uprawnień i zakazów, orzeczeń lekarskich o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami oraz orzeczeń psychologicznych o istnieniu lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami; 3) w razie negatywnej weryfikacji dokumentów, o których mowa w ust. 1, należy odmówić wydania prawa jazdy, wprowadzić dane do systemu teleinformatycznego, umieścić akta przeprowadzonego postępowania w teczce akt ewidencyjnych osoby.

Organ I instancji stwierdził, że skarżący ubiega się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy kategorii C w okresie obowiązywania wobec niego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii: AM, A1, A2, A, B1, B, D1, D, BE, C1E, CE, D1E, DE, T oraz w trakcie obowiązywania wobec niego decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A, B, w związku z czym została spełniona przesłanka z art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz ust. 3 u.k.p., co spowodowało konieczność odmowy uwzględnienia wniosku.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił rażącą niesprawiedliwość, niesłuszność i niezgodność rozstrzygnięcia z przepisami prawa, t. j. art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. oraz art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji RP, w związku z pozbawieniem go uprawnienia do prowadzenia pojazdów w zakresie kategorii C, nie objętej zakazem orzeczonym przez sąd karny, a tym samym nie respektowaniem przez organ administracji państwowej wyroku sądu powszechnego i rozszerzeniem przez tenże organ zakazu orzeczonego przez sąd karny na dodatkową kategorię prawa jazdy. Odwołujący się wskazał również, że sankcja administracyjna dla kierowcy zawodowego w postaci uniemożliwienia mu legalnego prowadzenia pojazdów ciężarowych kategorii C, będzie dla niego bardziej dolegliwa od sankcji karnej wymierzonej przez sąd powszechny, albowiem wiązać się będzie z co najmniej 4 letnią przerwą w świadczeniu pracy, a być może z jej utratą i co za tym idzie utratą źródła utrzymania. Odwołujący się wskazał również, że sąd powszechny nie znalazł podstaw dla zastosowania zakazu prowadzenia przez odwołującego się pojazdów mechanicznych w zakresie kategorii C.

Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji w całości i zobowiązał organ I instancji do wydania skarżącemu prawa jazdy kategorii C. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że niezależnie od nowelizacji art. 12 ust. 2 u.k.p., jaka nastąpiła z dniem 25 października 2014 r. na podstawie ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami, która w istocie nic nie zmieniła w zakresie zasad ubiegania się o wydanie lub zwrot prawo jazdy, prawo jazdy nie może być wydane osobie w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu (art. 12 ust. 1 pkt 2 i 3 u.k.p.). Stosownie do art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p., przytoczony przepis stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawienia kategorii m.in. C - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B.

Organ odwoławczy stwierdził, że nie podziela interpretacji przepisów u.k.p. dokonanej przez organ I instancji, zgodnie z którą skarżący ubiegał się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy kategorii C w trakcie obowiązywania wobec niego zakazu prowadzenia pojazdów kategorii B, w związku z czym została spełniona przesłanka z art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. co skutkowało odmową jego uwzględnienia.

Zdaniem organu odwoławczego, Sąd Rejonowy orzekł wobec odwołującego się środek kamy w postaci zakazu kierowania pojazdami mechanicznymi, z wyłączeniem kategorii C prawa jazdy. Organ I instancji niezasadnie zatem przyjął, że odwołujący się jest osobą, o której mowa w art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 u.k.p., czyli osobą ubiegającą się o wydanie dokumentu prawa jazdy, zwrot zatrzymanego prawa jazdy, czy też przywrócenie uprawniania kategorii C prawa jazdy, albowiem posiadał on już prawo jazdy w tym zakresie, a sąd karny orzekł o zakazie prowadzenia pojazdów mechanicznych rodzajowo innej kategorii.

Organ odwoławczy wskazał, że z art. 42 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wynika, że orzeczony przez sąd, jako środek kamy, zakaz prowadzenia pojazdów, może obejmować zakaz prowadzenia pojazdów określonego rodzaju, wszelkich pojazdów lub wszelkich pojazdów mechanicznych. Przepis ten nie został w żadnym zakresie do chwili obecnej zmieniony. Zatem to sąd powszechny, zależnie od okoliczności konkretnej sprawy, decyduje o zakresie orzeczonego zakazu prowadzenia pojazdów. Zgodnie zaś z art. 182 § 1 zd. 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks kamy wykonawczy, w razie orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów, sąd przesyła odpis wyroku odpowiedniemu organowi administracji właściwemu dla miejsca zamieszkania skazanego, celem wykonania wyroku w tym zakresie. Organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów zobowiązany jest natomiast, stosownie do art. 182 § 2 k.k.w., cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu. Przepis art. 182 § 2 k.k.w. koresponduje z art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów.

W ocenie organu odwoławczego, to sąd powszechny, a nie organ administracji orzeka o zakazie prowadzenia pojazdów, ustalając jednocześnie, jakiego rodzaju pojazdów zakaz dotyczy i dopiero to orzeczenie sądu powszechnego stanowi podstawę do cofnięcia uprawnień do ich prowadzenia. Organ administracji nie może zatem rozszerzać zakazu orzeczonego przez sąd powszechny na uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie szerszym, niż to orzeczono w prawomocnym wyroku sądu powszechnego. Organ odwoławczy podzielił przy tym stanowisko wyrażone w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 815/13, z dnia 12 lutego 2014 r. , sygn. akt 1490/13 i 19 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1522/13, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 337/13, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 14 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 990/13, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Op 338/13.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że powyższej wykładni przepisu art. 12 u.k.p. nie zmieniła jego nowelizacja, jaka weszła w życie w dniu 25 października 2014 r., albowiem ustawodawca pozostawił zastrzeżenie – w okresie i zakresie obowiązywania zakazu. Dlatego też, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji dokonał wykładni rozszerzającej art. 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 pkt 1 u.k.p. i de facto - poprzez odmowę wydania prawa jazdy - pozbawił odwołującego się uprawnienia do prowadzenia pojazdów, nie objętych zakazem orzeczonym przez sąd kamy. Tym samym organ administracji publicznej zmodyfikował zakres orzeczonego przez sąd zakazu prowadzenia pojazdów, wkraczając tym samym w kompetencje sądu karnego. Zdaniem organu odwoławczego, odmienna interpretacja ww. przepisów, jaką przedstawił organ I instancji prowadziłaby do de facto pozbawienia sądu karnego modyfikowania zakresu orzeczonego środka karnego w sytuacji, gdy właśnie to sąd karny, a nie organ administracyjny, czy też sąd administracyjny dokonuje oceny i wyważenia zasadności takiego, a nie innego zakresu środka karnego, na podstawie konkretnego stanu faktycznego. Interpretacja ta nie odpowiada wykładni systemowej, zakładającej iż system prawa jest niesprzeczny i zupełny. Organ odwoławczy wskazał przy tym, iż odwołujący się nie może ponosić ujemnych konsekwencji faktu, iż dokument prawa jazdy stwierdza zbiorczo uprawnienia do kierowania pojazdami różnych kategorii. Wykonując zatem wyrok sądu karnego musiał zwrócić posiadany dokument prawa jazdy, mimo iż zgodnie z wyrokiem tego sądu został zobowiązany jedynie do zwrotu dokumentu uprawniającego do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii, z wyłączeniem kat. C prawa jazdy. Dlatego też organ odwoławczy stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało jej uchylenie i konieczność orzeczenia co do meritum sprawy. Organ odwoławczy wskazał, że zaistniała sytuacja oznacza potrzebę rozdzielenia (skupionych niejako na jedynym blankiecie prawa jazdy) różnych uprawnień odpowiadających poszczególnym kategoriom (tzn. rozdzielenia tych uprawnień, co do których orzeczono zakaz od tych, w stosunku do których zakazu nie orzeczono). Wspomniany problem techniczny możliwy jest do rozwiązania poprzez wydanie zainteresowanemu nowego dokumentu uwzględniającego tylko te kategorie, co do których zakazu nie orzeczono.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję, Prokurator wniósł o jej uchylenie, zarzucając:

- istotne naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż prawo jazdy może zostać wydane osobie wobec, której został orzeczony prawomocnym wyrokiem zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych,

- istotne naruszenie art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż jest możliwe wydanie prawa jazdy kategorii C, pomimo, iż wskazany przepis stanowczo wskazuje, iż prawo jazdy kategorii C nie może być wydane osobie ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmujących uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w art. 12 ust. 1 u.k.p. zostały przez ustawodawcę wyraźnie wskazane okoliczności, których wystąpienie uniemożliwia wydanie prawa jazdy. Jedną z takich okoliczności jest wskazany w pkt 2 tego przepisu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Prokurator wskazał, iż wymienione przepisy statuują niezależną odpowiedzialność opartą o przepisy prawa administracyjnego i mogą wywołać skutki na gruncie tegoż prawa niezależnie o sankcji karnej. Regulacja art. 12 ust. 2 u.k.p. nie prowadzi do podważenia prawomocnego wyroku sądowego i nie stanowi podwójnego ukarania w rozumieniu przepisów prawa karnego. Samo zdarzenie prawne - fakt skazania skarżącego i orzeczenie wobec niego środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, co do których prowadzenia wymagane jest prawo jazdy kategorii B - może wywoływać różne i niezależne od siebie skutki prawne na gruncie innych, niż prawo karne, gałęzi prawa (tak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. III SA/Wr 659/17). Analiza w/w przepisów ustawy o kierujących pojazdami prowadzi do konstatacji, iż zamiarem ustawodawcy było wywołanie dodatkowej niezależnej od sankcji karnej - sankcji administracyjnej. Prokurator podkreślił, iż prawo karne oraz prawo administracyjne są to dwie różne niezależne od siebie gałęzie prawa. Niezależność wskazanych gałęzi pozwala na przyjęcie, iż przepisy prawa administracyjnego mogą samodzielnie statuować sankcje administracyjną w oderwaniu od przepisów prawa karnego. Prokurator jako całkowicie nieuzasadniony uznał pogląd, iż odmowa wydania prawa jazdy w jakikolwiek sposób ingeruje w treść prawomocnego wyroku karnego. Jeżeli z wyroku sądu karnego wynika dla strony bezpośredni zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B, to pośrednio - poprzez obowiązującą organy administracji publicznej treść przepisu art. 12 ust. 2 pkt 1 u.k.p. - również zakaz prowadzenia pojazdów kategorii C i CE. Decyzja organów konkretyzuje jedynie swą treścią obowiązujące wobec skarżącego zakazy z uwzględnieniem przepisów ustawy o kierujących pojazdami. Nie modyfikuje zatem w żaden sposób środka karnego. Uwzględnia jedynie treść ustawy o kierujących pojazdami zawierającej wykaz dolegliwości będących skutkiem (wprost) środka karnego orzeczonego przez sąd karny. A zatem oznacza to, że zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B pozbawia wszelkich kategorii praw jazdy wymienionych w ustawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2017 r., sygn. I OSK 3181/15). Analizując treść wydanej przez organ odwoławczy decyzji Prokurator uznał, iż organ I instancji w sposób prawidłowy dokonał interpretacji przepisów. Reguły interpretacyjne nakazują w pierwszej kolejności stosować wykładnię językową, a dopiero w dalszej kolejności wykładnię systemową. Interpretacji w oparciu o wykładnię systemową można dokonać jedynie wtedy, gdy interpretacja w oparciu o wykładnię językową nie przynosi pożądanych skutków. Na kanwie niniejszej sprawy Prokurator uznał, iż ustawodawca w sposób jasny, kompletny i precyzyjny wyraził wolę w zakresie wprowadzenia dodatkowej sankcji administracyjnej. Ustawodawca może niezależnie od siebie kształtować sankcje na gruncie prawa karnego, jak również prawa administracyjnego. Prokurator zaznaczył, iż podstawą wykładni każdego przepisu jest domniemanie interpretacyjne, w tym dotyczące racjonalności ustawodawcy. Założenie racjonalnego ustawodawcy zakłada istnienie takiego prawodawcy, który tworzy przepisy w sposób, jasny, celowy, znając system prawny (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2010 r., III SA/Wa 2114/10). Zdaniem Prokuratora trudno byłoby przyjąć, że racjonalny ustawodawca, pozbawiając kierującego prawa do kierowania pojazdami kat. A (motocyklem) z powodu kierowania nim w stanie nietrzeźwości, zezwoliłby na pozostawienie takiemu kierującemu prawa do prowadzenia samochodu osobowego i innych pojazdów (kat. B) wobec tego, że orzeczony w postępowaniu karnym środek karny tej kategorii nie obejmował. Pozbawienie prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego tylko części posiadanych uprawnień nie oznacza, że w czasie obowiązywania tego zakazu może on żądać od organu administracji zwrotu dokumentu potwierdzającego uprawnienia do kierowania pojazdami innych posiadanych kategorii (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. II SA/Go 115/17). Zdaniem Prokuratora, przedstawiony przez wskazany Sąd pogląd pozwala przyjąć, iż w stanie faktycznym objętym przedmiotem tegoż postępowania, nieracjonalne byłoby pozostawienie kierującemu prawa do kierowania pojazdami kategorii C, pomimo pozbawienia go uprawnień do kierowanie innymi pojazdami w tym pojazdami kategorii B.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 15 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że niewątpliwie trafne jest stanowisko Prokuratora, że skarżony organ naruszył prawo materialne w zakresie art. 12 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. przez błędną wykładnię i wadliwe niezastosowanie dyspozycji wynikającej z powyższego unormowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ odwoławczy.

Organ zaskarżyły wyrok w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił:

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z przepisem art. 10 i 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. poprzez przyjęcie, że użyty w art. 12 ust. 1 zwrot "prawo jazdy nie może być wydane" dotyczy zarówno fizycznej czynności "wręczenia" komuś dokumentu potwierdzającego posiadanie określonych uprawnień (potocznie zwanego prawem jazdy), jak i opisanej w art. 10 u.k.p. czynności prawnej polegającej na wydaniu decyzji administracyjnej przyznającej określone uprawnienia w zakresie prowadzenia pojazdami, podczas gdy treść przepisu art. 10 u.k.p. wyraźnie wskazuje, że odnosi się on wyłącznie do czynności wydania decyzji administracyjnej. Tak - błędnie - zrekonstruowana z przepisu art. 12 ust 2 pkt 2 u.k.p. norma prawna przyjęta przez Sąd w skarżonym wyroku, daje podstawę do postawienia zarzutu polegającego na błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej, w rezultacie zaś prowadzi to do zrównania sytuacji prawnej osób które posiadają uprawnienia do kierowania określonymi pojazdami, z osobami, które o uprawnienia do kierowania dopiero się ubiegają nie mając ich wcześniej. Z faktu, iż ustawodawca wyraźnie nie określił, że przepis art. 12 ust. 2 u.k.p. nie stosuje się do osób już posiadających uprawnienia do kierowania pojazdami nie można wywodzić, iż ustawodawca nie stosuje rozróżnienia odnośnie do wymogów jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o prawo jazdy, których wcześniej nie posiadała lub utraciła, od wymogów określonych dla osób uprawnienia takie posiadających. Skoro więc wydanie prawa jazdy w rozumieniu art. 10 u.k.p. to akt prawny w postaci decyzji administracyjnej, to rodzi się pytanie czego miałby dotyczyć ów akt w odniesieniu do osoby, która uprawnienia o których mowa w art 12 ust. 2 u.k.p. już wcześniej nabyła i nadal je posiada nie będąc ich w sposób prawny pozbawiona;

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 4 k.p.a., poprzez przyjęcie, że w postępowaniu przed organem drugiej instancji dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy;

- naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu wyroku dla jakich powodów zarzucone błędy w postępowaniu organu drugiej instancji miały istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odwoławczy podniósł, że zarówno Prokurator jak i Sąd, w pełni podzielając argumentację skargi zdają się nie rozróżniać tego, że u.k.p. używa tego samego określenia "prawo jazdy", gdy chodzi o dokument potwierdzający posiadanie określonych uprawnień, jak i prawo jazdy jako określone uprawnienia przyznane w drodze decyzji administracyjnej - art. 10 u.k.p. Podobnie w przypadku określenia "wydanie" prawa jazdy rozróżnienia wymaga "wydanie" jako czynność fizyczna (wręczenie komuś) wprowadzenia we władanie dokumentem potwierdzającym posiadanie określonych uprawnień - potocznie zwanym prawem jazdy - oraz wydanie prawa jazdy jako czynność prawna przyznania w drodze decyzji administracyjnej określonych uprawnień.

Zdaniem organu odwoławczego, nie ma żadnych podstaw aby na gruncie u.k.p. wyrażenia o których mowa ("wydanie prawa jazdy" jako czynność fizyczna i "wydanie prawa jazdy" w rozumieniu art. 10 ustawy) mogły być stosowane zamiennie, to samo w odniesieniu do określenia "prawo jazdy" jako dokument i "prawo jazdy" jako uprawnienia przyznane decyzją administracyjną. Choć i w jednym i w drugim przypadku użyte jest to samo określenie ("wydanie" i "prawo jazdy") nie może być wątpliwości co miał na myśli ustawodawca w art. 12 ust 1 u.k.p. i odwołujących się do niego ust 2 i 3. Chodzi mu o czynność prawną "wydanie" w rozumieniu art. 10 u.k.p. prawa jazdy jako uprawnienia określonego rodzaju, a nie czynność fizyczną wręczenia komuś dokumentu potwierdzającego posiadanie określonego uprawnienia (dokument potocznie zwany prawem jazdy).

W ocenie organu odwoławczego, nie może też być wątpliwości co pierwsze, a co wtórne. Elementem pierwotnym jest decyzja przyznająca określone uprawnienia, zaś wtórnym dokument potwierdzający posiadanie tego uprawnienia przez osobę na rzecz której decyzję wydano. Gdyby założyć, że nie ma to znaczenia, to każdy posiadacz takiego dokumentu mógłby być i uważany za mającego uprawnienia w tym dokumencie ujawnione niezależnie od tego, że włada on dokumentem sfałszowanym. Podobnie utrata dokumentu np. w wyniku kradzieży, miałaby prowadzić do utraty legalnie uzyskanych uprawnień. Ani pierwsza, ani druga sytuacja jest nie do zaakceptowania.

Dalej organ odwoławczy podniósł, że Sąd w uzasadnieniu wyroku nie zajął się jednak tym, jak przy rekonstruowaniu normy prawnej wynikającej z art. 12 ust 2 i 3 u.k.p. traktować użyte tam określenia i przyjmując a priori "oczywistość" argumentacji skargi Prokuratora, nie wskazując z czego ta oczywistość wynika. Nie było również przedmiotem rozważań Sądu to, czy na gruncie przepisów u.k.p. zasadnym jest rozróżnienie sytuacji osób, które posiadają uprawnienia do kierowania określonymi pojazdami, od sytuacji osób, które o określone uprawnienia dopiero się ubiegają, w kontekście wyroku sądowego orzekającego środek karny zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów z wyłączeniem niektórych kategorii prawa jazdy - jak to miało miejsce w przypadku sprawy będącej przedmiotem skargi Prokuratora.

Organ odwoławczy wskazał, że przedstawione zagadnienie było przedmiotem analizy przeprowadzonej przez Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 26 lutego 2014r. sygn. akt KZP 29/13. Przyjmując w wyniku przeprowadzonej analizy to, że u.k.p. rozróżnia osoby ubiegające się o uprawnienia do kierowania pojazdami, od osób które takie uprawnienia posiadają, Sąd Najwyższy w uzasadnieniu cytowanego postanowienia wywiódł co następuje: "Jeżeli zatem ustawa o kierujących pojazdami rozróżnia osoby ubiegające się o uprawnienia do kierowania pojazdami, od osób które takie uprawnienia posiadają, to odpowiedzieć należy na pytanie o jakiej grupie podmiotów mowa jest w art. 12 ust. 2 ustawy, który posługuje się w tej materii wyrażeniem "osoby ubiegające się o wydanie prawa jazdy"".

Zdaniem organu odwoławczego, w świetle wcześniejszych rozważań należy przyjąć, że przepis dotyczy osób, które dopiero ubiegają się o wydanie prawa jazdy, a nie ma zastosowania do osób, które posiadają określone uprawnienia do prowadzenia pojazdów. Takie rozumienie przepisu jest na poziomie systemowym zgodne z normą wyprowadzoną z art. 42 k.k., w sytuacji w której sąd pozbawił sprawcę uprawnień tylko do kierowania niektórymi kategoriami pojazdów. Odmienna interpretacja prowadziłaby do niedopuszczalnego wniosku, że środek karny może być istotnie modyfikowany przez art. 12 ust 2 u.k.p. Ograniczając się do najprostszego przykładu, wskazać można, że zakaz prowadzenia pojazdów określonych w prawie jazdy kat. A, na podstawie ustawy o kierujących pojazdami, rozciągałby się także na pojazdy wymienione w prawie jazdy kat. B. W istocie więc orzeczenie Sądu stawałoby się iluzoryczne, gdyż surowa dolegliwość byłaby tu niejako automatycznie wprowadzona przez ustawodawcę. Ponadto w ocenie organu odwoławczego, nie do przyjęcia jest rozumowanie, że dolegliwość owych skutków (wyznaczona w ustawie) będzie przekraczać dolegliwość odpowiadającego im środka karnego zawartego w rozstrzygnięciu sądu. Oznaczałoby to bowiem, że ustawodawca wkroczył nieproporcjonalnie daleko w zakres kognicji sądu, co budziłoby wątpliwości dotyczące zgodności rozważanych regulacji z Konstytucją.

Organ odwoławczy wskazał, że z przedstawionym tokiem rozumowania spójny systemowo jest przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.k.p., zgodnie z którym na wniosek osoby uprawnionej, Starosta wydaje za opłatą o której mowa w art. 10 ust. 1 u.k.p. oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, nowy dokument pod warunkiem zwrotu dokumentu wymagającego zmiany danych. Taka właśnie sytuacja, wymagająca zmiany danych ujawnionych w dokumencie, ma miejsce w przypadku gdy sąd pozbawił sprawcę uprawnień tylko do kierowania niektórymi kategoriami pojazdów z wyłączeniem innych w wyroku wskazanych wprost. Ponieważ uprawnienia zarówno te których skazany został wyrokiem pozbawiony, jak i te których wyrok nie objął skupione są na jednym "blankiecie" rozdzielenie ich wymaga wydania nowego dokumentu odzwierciedlającego stan prawny ukształtowany wyrokiem i wynikających z tego faktu zmiany danych. Wydanie zaś nowego dokumentu musi być poprzedzone wydaniem decyzji, skoro dokument jest jedynie potwierdzeniem uprawnień przyznanych w decyzji. Dlatego zasadnym było w ocenie organu odwoławczego wydanie decyzji reformatoryjnej zobowiązującej Starostę do wydania uczestnikowi W. Ś. prawa jazdy kategorii C. Z przedstawionych względów organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 138 § 4 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego, Sąd podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania nie wskazał na czym opiera ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy Sąd uchylając decyzję na tej podstawie winien był wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne.

Mając na uwadze przedstawioną argumentację, jak i to, że racjonalność ustawodawcy to nie tylko to co ma być uznane za słuszne w regulacji prawnej ale i to co zapewnia spójność całego systemu prawnego (a której to spójności nie gwarantuje sytuacja w której organ administracji może wkraczać w zakres kognicji sądu), organ odwoławczy wniósł jak na wstępie niniejszej skargi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, iż nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. W uzasadnieniu Prokurator zaznaczył, iż z dniem 25 października 2014 r. nastąpiła nowelizacja art. 12 ust. 2 u.k.p. poprzez dookreślenie, że przepis ten odnosi się zarówno do osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy, jak również do osoby ubiegającej się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy. O ile więc na gruncie starej u.k.p. mogły istnieć wątpliwości jak należy rozumieć przedmiotowy przepis, o tyle po wprowadzeniu stosownej nowelizacji jego treść jest zupełnie jasna. Tym samym jako zupełnie bezprzedmiotowe należy traktować wywody organu odwoławczego oparte w głównej mierze o orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. KZP 29/13 odnoszącego się do art. 12 ust. 2 u.k.p. w brzmieniu sprzed 25 października 2014 r. W chwili obecnej nie budzi już żadnych wątpliwości, iż prawidłowa wykładnia przepisów art. 12 ust. 1 pkt oraz 12 ust. 2 pkt 2 nie pozwala przyjąć by osoba, wobec której orzeczono prawomocnym wyrokiem środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mogła żądać zwrotu dokumentu potwierdzającego uprawnienia do kierowania pojazdami co do pozostałych kategorii. Wyraźnie zakazał tego ustawodawca w art. 12 ust. 2 u.k.p. Adresatem tego przepisu jest organ administracyjny a nie sąd karny. Decyzja organów konkretyzuje jedynie swą treścią obowiązujące zakazy z uwzględnieniem przepisów u.k.p. Nie modyfikuje zatem w żaden sposób środka karnego. Uwzględnia jedynie treść u.k.p. zawierającej wykaz dolegliwości będących skutkiem (wprost) środka karnego orzeczonego przez sąd karny. A zatem oznacza to, że zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B pozbawia wszelkich kategorii praw jazdy wymienionych w ustawie (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3181/15)

Zdaniem Prokuratora, jako całkowicie nieuzasadnione traktować należy również rozważania organu, prowadzące do konstatacji, iż w niniejszym stanie faktycznym "wydanie" prawa jazdy należy rozumieć jedynie jako fizyczną czynność wręczenia dokumentu osobie, która nie została prawnie pozbawiona uprawień do kierowania pojazdami. Taka wykładania pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 12 ust 2 pkt 2 u.k.p. Wyrażenie "osoba ubiegająca się o wydanie prawa jazdy" zawarte w art. 12 ust 2 pkt 2 u.k.p. odnosi się również do podmiotu, który ubiega się o wydanie wtórnika prawa jazdy potwierdzającego istnienie uprawnień, których nie posiadał w chwili prawomocnego orzeczenia kończącego postępowanie karne. W tym znaczeniu przepis ten przewiduje negatywne skutki skazania, ale nie ingerujące w zakres orzeczenia sądu i nie narusza proporcji między sankcją orzeczoną przez sąd, a jej dalszymi konsekwencjami przewidzianymi ex lege przez ustawodawcę" ( Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1952/17). W rozpatrywanej sprawie, skoro aktualne prawo jazdy zostało uczestnikowi W. Ś. zatrzymane i to z powodu działań przez niego zawinionych, to nie dysponuje on aktualnym uprawnieniem do kierowania pojazdami, a zatem w obiegu prawnym nie funkcjonuje dokument potwierdzający te uprawnienia, a wobec powyższego nie jest możliwym wydanie jego duplikatu - wtórnika prawa jazdy. Tym samym więc jako całkowicie niezasadne jawi się odwołanie organu do art. 18 ust. 2 pkt 2 u.k.p.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik W. Ś. zarzucił, że zaskarżony skargą kasacyjną wyrok zapadł z naruszeniem przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 10 p.p.s.a. w zw. z art. 12 p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 1 p.p.s.a. ze względu na to, że jako uczestnik, którego praw dotyczy bezpośrednio wynik postępowania nie został poinformowany przez Sąd o wniesieniu skargi, tj. nie doręczono mu odpisu tejże skargi celem ustosunkowania się do niej, jak również nie został poinformowany o terminie rozprawy, w związku z czym nie brał w niej udziału.

Ponadto zarzucił Sądowi oparcie wyroku na niewłaściwej interpretacji przepisów i niezgodności rozstrzygnięcia z przepisami Konstytucji RP tj. art. 2, art. 10 ust. 1. art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 w związku z pozbawieniem go uprawnienia do odzyskania dokumentu potwierdzającego posiadanie uprawnień do prowadzenia pojazdów w zakresie kategorii C, nie objętej zakazem orzeczonym przez sąd karny, nie respektowaniem tym samym przez organ administracji państwowej wyroku sądu powszechnego i rozszerzaniem przez tenże organ zakazu orzeczonego przez sąd karny na dodatkową kategorię prawa jazdy - C, co do której nie orzeczono środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów tej kategorii.

Następnie uczestnik oświadczył, że zgadza się w całości z argumentacją autora skargi kasacyjnej i dodatkowo podkreślił, że z punktu widzenia obywatela różnica pomiędzy orzeczonym przez sąd powszechny środkiem karnym w postaci zakazu kierowania pojazdami mechanicznymi (wszelkimi bądź określonego rodzaju), a odmową zwrotu bądź wydania dokumentu potwierdzającego posiadanie uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, jest stosunkowo niewielka, albowiem oba te rozstrzygnięcia uniemożliwiają mu legalne korzystanie w charakterze kierującego pojazdem z dróg publicznych oraz dróg położonych w strefach zamieszkania a także w strefach ruchu. Oznacza to, że odmowa wydania (zwrotu) danej osobie przez organ administracji dokumentu potwierdzającego posiadanie przez nią uprawnień do kierowania pojazdami, dla kierowania którymi wymagana jest określona kategoria prawa jazdy, to faktycznie ustanowiona swoista sankcja administracyjna polegająca na uniemożliwieniu osobie co do której sąd powszechny orzekł zakaz kierowania pojazdami mechanicznymi określonej kategorii, kierowania w ruchu na drogach publicznych oraz położonych w strefach zamieszkania i w strefach ruchu także pojazdami mechanicznymi innymi niż te które objęte były orzeczonym przez sąd środkiem karnym. Uczestnik podkreślił, że dla kierowcy zawodowego, jakim jest, to właśnie sankcja administracyjna w postaci uniemożliwienia legalnego prowadzenia pojazdów ciężarowych kategorii C, będzie najbardziej dolegliwa, w tym będzie ona bardziej dolegliwa od sankcji karnej wymierzonej przez sąd powszechny, albowiem będzie wiązać się dla niego z co najmniej 4 - letnią przerwą w świadczeniu pracy (na taki okres czasu został orzeczony środek karny), a być może nawet z jej utratą i co za tym idzie utratą źródła utrzymania.

Uczestnik wskazał, że zgodnie z art. 42 § 2 kodeksu karnego, kompetencja do określenia zakresu zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych - wszelkich albo pojazdów określonego rodzaju - należy wyłącznie do sądu karnego. Sąd, zależnie od okoliczności konkretnej sprawy, decyduje o zakresie zakazu prowadzenia pojazdów. Orzekając o zakazie prowadzenia pojazdów określonego rodzaju sąd dokonuje konkretyzacji zakazu w sposób pozytywny (to jest przez wymienienie rodzajów pojazdów objętych zakazem) lub negatywny (to jest przez wyłączenie spod orzeczonego zakazu pojazdów danego rodzaju). Oznacza to, że w zakresie nieobjętym wyrokiem karnym skazany zachowuje swoje prawo do kierowania pojazdami. Uczestnik podkreślił, że to sąd karny - a nie organ administracji - orzeka o zakazie prowadzenia pojazdów, ustalając jednocześnie jakiego rodzaju pojazdów zakaz dotyczy i dopiero to orzeczenie sądu karnego stanowi podstawę do cofnięcia uprawnień do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie przez właściwy organ. Zatem organ administracji nie może rozszerzać zakazu orzeczonego przez sąd karny na uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie szerszym niż to orzeczono w wyroku sądu karnego. Organ, pozostając jedynie wykonawcą wyroku sądowego, nie może rozszerzać zakazu orzeczonego przez sąd karny na uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie większym, niż to orzeczono w wyroku karnym. Wykroczenie poza granice wyroku jest niedopuszczalne. Wobec tego, odmowa zwrotu (wydania) prawa jazdy uprawniającego do kierowania pojazdami, dla których wymagane jest posiadanie uprawnień innych niż objęte wyrokiem karnym jest niezasadna (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt III SA/Po 1428/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 225/14, postanowienie Sądu Najwyższego - Izby Karnej z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt I KZP 29/13).

Uczestnik przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Po 1034/16, w którym Sąd stwierdził, że: "Regulacje zawarte w art. 12 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 u.k.p., w zakresie w jakim uniemożliwiają zwrócenie kierującemu pojazdami prawa jazdy kategorii, których nie objął środek karny orzeczony wobec kierującego przez sąd powszechny naruszają art. 2, art. 10 ust. 1. art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej". Zdaniem uczestnika, równoczesne zastosowanie w stosunku do uczestnika sankcji samej w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych określonego rodzaju oraz sankcji administracyjnej w postaci odmowy zwrotu dokumentów potwierdzających posiadanie uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi nie objętymi orzeczonym zakazem - kategorii C, stanowi nadmierną i nieproporcjonalną ingerencję państwa w prawa i wolności obywatela. O nadmierności lej ingerencji przesądza bowiem okoliczność, iż orzekający już uprzednio w sprawie sąd powszechny - Sąd Rejonowy w Brzozowie Wydział Karny badający sprawę w jej całokształcie nie znalazł podstaw dla zastosowania zakazu prowadzenia przez skarżącego pojazdów mechanicznych w zakresie kategorii C. Powyższe stanowi jednocześnie naruszenie wyrażonej w art. 175 ust. 1 Konstytucji zasady, iż to sądy sprawują wymiar sprawiedliwości, albowiem skutkuje oderwaniem dolegliwości faktycznie ponoszonych przez sprawcę czynu zabronionego od treści orzeczenia wydanego w jego sprawie przez sąd. Uczestnik podniósł, że narusza to wyrażoną w art. 45 ust. 1 Konstytucji zasadę, iż każdy ma prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 179a p.p.s.a., jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna.

Powyższy przepis jest podstawą przyznania sądowi administracyjnemu pierwszej instancji nadzwyczajnej kompetencji do rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku przez siebie wydanego w dwóch sytuacjach: stwierdzenia przyczyny nieważności postępowania pierwszej instancji oraz uznania oczywistej zasadności podstawy skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie zanim organ odwoławczy wniósł skargę kasacyjną od wydanego wyroku sędzia sprawozdawca wydając zarządzenie z dnia 28 maja 2018 r. (k. 32) nakazujące doręczenie odpisów wyroku z uzasadnieniem stronom i uczestnikom postępowania stwierdził, że w aktach sprawy od samego początku pominięto jako uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego stronę postępowania administracyjnego (W. Ś., k. 1 akt sprawy), uznając podmiot wnoszący skargę (Prokuratora Rejonowego w [...]) oraz organ odwoławczy za jedyne strony postępowania sądowego. Powyższy błąd był powtarzany w kolejnych zarządzeniach z dnia 26 marca 2018 r. i 3 kwietnia 2018 r. (k. 13 i k. 15) oraz nie został stwierdzony również na rozprawie w dniu 15 maja 2018 r. ze względu na niestawiennictwo strony skarżącej oraz skarżonego organu. Dopiero po sporządzeniu z urzędu uzasadnienia wyroku sędzia sprawozdawca stwierdził, że uczestnik postępowania W. Ś. nie został zawiadomiony o wniesieniu skargi oraz o terminie rozprawy. W związku z powyższym sędzia nakazał doręczenie odpisu wyroku z uzasadnieniem pominiętemu uczestnikowi postępowania w celu umożliwienia mu złożenia skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została jednak wniesiona przez pominiętego uczestnika, lecz przez organ, którego decyzja została uchylona.

W świetle powyższych ustaleń nie ulega wątpliwości, że w sprawie zaistniała przyczyna nieważności postępowania sądowego w postaci pozbawienia uczestnika postępowania możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 w zw. z art. 12 p.p.s.a.). Stwierdzenie powyższej przyczyny uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, niezależnie od granic zaskarżenia i podniesionych zarzutów (art. 179a w zw. z art. 183 § 1 i art. 186 p.p.s.a.). Jednocześnie Sąd pierwszej instancji jest zobowiązany do ponownego rozpoznania sprawy, której dotyczy skarga.

Ponownie rozpoznając sprawę oraz uwzględniając zarzuty podniesione w skardze, skardze kasacyjnej oraz w odpowiedzi na skargę kasacyjną, Sąd doszedł do przekonania, że stanowisko wyrażone w uzasadnieniu uchylonego wyroku jest w pełni prawidłowe i aktualne, a wskazane wyżej zarzuty są pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Skarga prokuratora jest oczywiście uzasadniona i jako taka podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Niewątpliwie trafne jest stanowisko prokuratora, że skarżony organ naruszył w sposób oczywisty prawo materialne w zakresie art. 12 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. przez błędną wykładnię i wadliwe niezastosowanie dyspozycji wynikającej z powyższego unormowania.

Aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi jakichkolwiek wątpliwości pogląd, że z zestawienia przepisów art. 12 ust. 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. wynika, że sankcja w postaci decyzji o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy w zakresie kategorii, co do której sąd karny nie orzekł zakazu prowadzenia pojazdów, wykracza poza treść orzeczonego w wyroku karnym środka karnego i nie pozostaje z nim w bezpośrednim związku. Skonkretyzowany decyzją o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego dokumentu prawa jazdy ustawowy zakaz wydania lub zwrotu dokumentu prawa jazdy został bowiem rozciągnięty na te kategorie, które nie zostały objęte orzeczonym w wyroku środkiem karnym zakazu prowadzenia pojazdów. Przepis art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. implikuje zatem wniosek, że właściwy organ nie może uwzględnić wniosku o wydanie lub o zwrot dokumentu prawa jazdy kategorii C w okresie obowiązywania orzeczonego przez sąd karny zakazu prowadzania pojazdów w zakresie prawa jazdy kategorii B. Pogląd ten jest powszechnie podzielany przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. np. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2018 r., I OSK 1860/17).

W przedmiotowej sprawie sąd karny prawomocnym wyrokiem z dnia 29 maja 2017 r. orzekł względem skarżącego środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych, z wyłączeniem kategorii C. Zakres przedmiotowy sankcji karnej obejmuje zatem prawo jazdy kategorii B, natomiast nie obejmuje prawa jazdy kategorii C. Z mocy art. 12 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. konsekwencją orzeczenia środka karnego zakazu prowadzenia pojazdów objętych prawem jazdy kategorii B jest ustawowe rozciągnięcie zakazu (w ramach sankcji administracyjnej w postaci decyzji o odmowie wydania lub zwrotu dokumentu prawa jazdy) również na inne kategorie prawa jazdy, w tym także na te, co do których sąd karny nie orzekł zakazu prowadzenia pojazdów, albo co których zakaz ten wyłączył. Jeżeli zatem zakaz karny obejmuje pojazdy kategorii B, to z mocy cyt. przepisu art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. sankcja administracyjna zakazu wydania lub zwrotu prawa jazdy rozciąga się na prawa jazdy w zakresie kategorii AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D.

Powyższy wniosek znajduje uzasadnienie nie tylko w literalnej treści art. 12 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p., lecz także w zasadzie dwutorowości karnoprawnego i administracyjnoprawnego sankcjonowania naruszenia obowiązków ustawowych. Przejawem tej zasady w zakresie sankcjonowania czynów polegających na prowadzeniu pojazdu w stanie nietrzeźwości są rozwiązania przyjęte w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. Z jednej strony ustawodawca przewiduje stosowanie sankcji karnej za czyn polegający na prowadzeniu pojazdu w stanie nietrzeźwości (kara oraz środek karny za popełnienie przestępstwa z art. 178a k.k.), z drugiej zaś wprowadza rozszerzenie sankcjonowania powyższego czynu przez sankcję administracyjną. Przejawem tego rodzaju sankcji, wymierzanej niezależnie od sankcji karnej, są przepisy art. 12 ust. 1 pkt 2 i art. 12 ust. 2 u.k.p. Niewątpliwie u podstaw tego rodzaju dwutorowości stoją różne cele związane ze specyfiką sankcji karnych i administracyjnych (represyjne, prewencyjne, ochronne, inne) jako narzędzi osiągania stanu bezpieczeństwa i porządku w ruchu drogowym. Należy przy tym wyraźnie podkreślić, że źródłem ograniczenia uprawnień osób ubiegających się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy nie jest w tym wypadku sam wyrok karny, lecz norma ustawowa, która podlega konkretyzacji za pośrednictwem decyzji o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy. Takie rozwiązanie ustawowe, jak przewidziana w art. 12 ust. 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. podstawa do nałożenia – niezależnej od sankcjonowania karnoprawnego – sankcji administracyjnej w drodze decyzji administracyjnej, nie narusza wzorców konstytucyjnych.

Jak bowiem trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2018 r. wydanym w sprawie o sygn. I OSK 1860/17, ustawodawca dysponuje znaczną swobodą regulacyjną w zakresie wyboru form, metod oraz drogi prawnego sankcjonowania tych nielegalnych zachowań adresatów norm, które ze względu na przyjęte założenia i cele polityki państwa oraz zasady i wartości konstytucyjne wymagają odpowiedniej i nierzadko skumulowanej reakcji prawodawczej (por. np. rozważania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt P 32/12, OTK ZU 9A/2015, poz. 148, uzasadnienie: pkt. 7.2 i n.).

Mając na względzie powyższe argumenty, wobec stwierdzenia, że orzeczony wyrokiem sądu karnego z dnia 29 maja 2017 r. środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych wszelkich kategorii z wyłączeniem kategorii C obejmuje także kategorię B, skarżony organ powinien był orzec o utrzymaniu w mocy wydanej względem skarżącego przez organ pierwszej instancji decyzji o odmowie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy kategorii C, albowiem decyzja odmowna w tym zakresie jest zgodna z art. 12 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p.

Decyzja organu odwoławczego naruszyła bezpośrednio powyższe przepisy, a ponadto rażąco zignorowała treść wniosku W. Ś. z dnia 7 września 2017 r., w którym wnioskodawca ubiegał się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy kategorii C, a nie o wydanie prawa jazdy tej kategorii. Organ odwoławczy nie był więc uprawniony do zmiany zakresu żądania wnioskodawcy i orzekania w przedmiocie wydania prawa jazdy kategorii C, nawet jeśli w treści odwołania z dnia 4 października 2017 r. odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i "orzeczenie o wydaniu skarżącemu prawa jazdy kategorii C". Orzekając w ten sposób organ drugiej instancji naruszył granice sprawy rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji (art. 15 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a.) oraz zasadę dyspozycyjności. Ponadto orzekając w niedozwolonym zakresie naruszył również przepis art. 12 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. przez zignorowanie ustawowego zakazu wydania prawa jazdy kategorii C osobie, co do której sąd karny prawomocnym wyrokiem orzekł zakaz prowadzenia pojazdów kategorii B.

W związku z powyższym decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję organu pierwszej instancji jako wydana w następstwie błędnej wykładni i wadliwej subsumpcji podlega uchyleniu, a organ ten ma obowiązek orzec na nowo w sprawie przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.

Kontrolowana decyzja organu drugiej instancji została również wydana z naruszeniem art. 138 § 4 k.p.a. Zgodnie z powyższym przepisem, jeżeli przepisy przewidują wydanie decyzji na blankiecie urzędowym, w tym za pomocą środków komunikacji elektronicznej, a istnieją podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy uchyla decyzję i zobowiązuje organ pierwszej instancji do wydania decyzji o określonej treści. Przedmiotowa sprawa została zainicjowana wnioskiem skarżącego o zwrot zatrzymanego prawa jazdy kategorii C. Oznacza to, że uchylając odmowną decyzję organu pierwszej instancji, organ odwoławczy nie mógł zobowiązać organu pierwszej instancji do wydania prawa jazdy kategorii C na blankiecie urzędowym.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty jakoby wykładnia art. 12 ust. 2 u.k.p. była błędna, gdyż przepis ten nie odnosi się do "czynności faktycznej" wydania dokumentu prawa jazdy określonej kategorii, są całkowicie chybione. Zmierzają one do podważenia sensu i celu normy wynikającej z art. 12 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p., a przez to stanowią niedozwoloną formę obejścia normy prawnej w drodze wykładni. Przede wszystkim przepis ten w sposób jednoznaczny obejmuje zarówno sytuacje wydania po raz pierwszy w drodze decyzji administracyjnej prawa jazdy określonej kategorii, jak i sytuacje zwrotu prawa jazdy już posiadanego przez kierowcę i zatrzymanego jako dokument. Jak już wspomniano, w przedmiotowej sprawie wnioskodawca wystąpił o fizyczny zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a nie o wydanie nowego prawa jazdy. Nawet jednak gdyby wystąpił o wydanie nowego prawa jazdy kategorii C, obowiązkiem organu byłaby odmowa jego wydania. Natomiast twierdzenie, że jest dopuszczalne "wydanie" nowego dokumentu prawa jazdy nie w drodze decyzji administracyjnej, lecz w drodze czynności faktycznej, jest sprzeczne z treścią art. 10 ust. 1 i art. 12 ust. 2 u.k.p., zmierzając do obejścia przepisów prawa. Skoro bowiem nie jest dopuszczalny zwrot zatrzymanego dokumentu prawa jazdy określonej kategorii (np. C), pomimo zachowania w sensie materialnoprawnym uprawnienia do kierowania pojazdami w ramach tej kategorii (np. C), to tym bardziej nie jest dopuszczalne faktyczne wydanie w istocie nowego dokumentu prawa jazdy tej kategorii w sytuacji, gdy zatrzymany dokument nie utracił ważności lub nie został wymieniony. Pogląd przeciwny prowadziłby ponadto do funkcjonowania w obrocie prawnym dwóch równorzędnych dokumentów prawa jazdy z tożsamą kategorią, co również nie jest dopuszczalne.

Na zakończenie Sąd wskazuje, że jeżeli w sprawie doszło już do wykonania uchylonej decyzji, skarżony organ niezwłocznie podejmie kroki w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem, pod rygorem odpowiedzialności prawnej za wykonanie zaskarżonej decyzji w toku niezakończonego prawomocnie postępowania przed sądem administracyjnym.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 179a w zw. z art. 183 § 1 i art. 183 § 2 pkt 5 w zw. z art. 12 p.p.s.a., orzekł w pkt. I i II o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji (art. 179a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.).

W pkt. III wyroku orzeczono o oddaleniu wniosku skarżącego kasacyjnie organu o zasądzenie kosztów kasacyjnego od prokuratora jako strony skarżącej (art. 179a w zw. z art. 203 pkt 2 p.p.s.a.), albowiem zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 lipca 2017 r. (sygn. akt I OPS 1/17), prokurator, który działając na prawach strony na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a., zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym w celu ochrony praworządności, nie może zostać obciążony kosztami postępowania sądowoadministracyjnego.