Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2390/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a, 13b, 15c, 22a, 24a
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2021 r. sprawy ze skargi J.W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej J. W. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym aktem - wobec treści art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2019 r. poz. 288 ze zm.), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową" - odmówiono wyłączenia stosowania wobec p. J.W., zwanej dalej "Wnioskodawczynią", art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy:

- Wnioskodawczyni - pismem z [...] marca 2017 r. - wystąpiła o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej; w uzasadnieniu wniosku opisała przebieg swojej służby; zaznaczyła, że pełniąc obowiązki na etacie [...], wykonywała jedynie czynności administracyjne; podkreśliła, że zawsze była pozytywnie oceniana przez przełożonych; w 2012 roku uhonorowano ją Brązowym Krzyżem Zasługi; wyróżniano ją nagrodami pieniężnymi, a także systematycznie awansowano,

- z akt sprawy wynika, że [...] lutego 2013 r. zwolniono Wnioskodawczynię ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego Delegatura w S.; ma ona ustalone prawo do emerytury, której wysokość zweryfikowano z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej,

- z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, dalej jako "IPN" - stanowiącym informację o przebiegu służby i - wynika, że Wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa - o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej – od [...] listopada 1987 r. do [...] lipca 1990 r. - 2 lata i 9 miesięcy; całkowity okres służby Wnioskodawczyni wynosi zaś 25 lat, 3 miesiące i 25 dni - od [...] listopada 1987 r. do [...] lutego 2013 r.,

- z kopii akt osobowych przekazanych przez IPN nie wynika, aby Wnioskodawczyni nierzetelnie wykonywała swoje zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r.,

- pismami z [...] grudnia 2017 r. oraz [...] maja 2018 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego przekazał informacje dotyczące przebiegu służby Wnioskodawczyni; ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w Urzędzie Ochrony Państwa oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego po 12 września 1989 r.; Wnioskodawczyni otrzymywała podwyżki uposażenia zasadniczego, dodatku służbowego oraz awansowała zarówno w stopniu, jak i na stanowisku służbowym; otrzymywała również pozytywne opinie służbowe; w 2011 roku odznaczono ją Medalem Złotym "Za Długoletnią Służbę"; w 1991 roku wyróżniono ją jednorazową nagrodą w postaci urlopu; w przekazanych materiałach brak jest informacji o wymierzonych wobec Wnioskodawczyni karach dyscyplinarnych; jednocześnie w aktach nie ma również zaświadczenia potwierdzającego podejmowanie czynności służbowych w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia - uzasadniających podwyższenie emerytury,

- na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej można w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyłączyć stosowanie art. 15c, 22a i 24a, ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia;

powyższe przesłanki muszą być spełnione łącznie,

- treść powyższego przepisu nakłada na organ przede wszystkim obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek określonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej; są one nieostre; oznacza to, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi administracji możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy, poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego,

- wskazano jak - zdaniem organu - należy wykładać warunki zastosowania wyjątku opisane jako "krótkotrwałość służby", "rzetelne pełnienie służby" oraz pojęcie "szczególnie uzasadniony przypadek",

- przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy wskazano, że całkowity okres służby Wnioskodawczyni wynosi 25 lat, 3 miesiące i 25 dni; z tego przez 2 lata i 9 miesięcy pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa; stanowi to około 10 % ogółu służby; niemal trzyletni okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku jego długości do całego okresu pełnienia służby, nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego ani epizodycznego; skoro Wnioskodawczyni pełniła przez ten czas służbę na rzecz totalitarnego państwa to z całą pewnością miała możliwość dokładnego zaznajomienia się ze specyfiką realizowanych przez nią zadań oraz ich charakterem; w niniejszej sprawie nie spełniono zatem przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej,

- nie kwestionowano jednocześnie rzetelnego wykonywania przez Wnioskodawczynię zadań i obowiązków w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r. – w szczególności z narażeniem życia i zdrowia; wprawdzie świadczenie emerytalne wypłacane Wnioskodawczyni nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r., poz. 734, ze zm.), dalej jako "Rozporządzenie"; nie jest to jednak okoliczność kwestionująca spełnienie w przedmiotowej sprawie art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej,

- wnikliwa analiza materiału dowodowego - stanowiącego kopię akt osobowych - dowiodła, że Wnioskodawczyni utożsamiała się z ustrojem totalitarnym; nie pozostaje to zaś bez znaczenia w kontekście oceny, czy jej sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek - umożliwiający zastosowanie wobec niej art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej; rozpoczęcie przez Wnioskodawczynię służby w Służbie Bezpieczeństwa nie było efektem odgórnego przeniesienia służbowego; wynikało z jej inicjatywy oraz chęci (tak: podanie z [...] maja 1987 r.); od początku służby realizowała obowiązki na etacie w Służbie Bezpieczeństwa w Wydziale [...]; nie podjęła żadnych działań mających na celu usunięcie jej ze stanowiska w Służbie Bezpieczeństwa; kontynuowała karierę zawodową w tej strukturze w charakterze funkcjonariusza - aż do momentu transformacji struktur związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce; Wnioskodawczyni była również mianowana przez przełożonych na wyższy stopień służbowy w trakcie służby w Służbie Bezpieczeństwa (tak: wniosek o nadanie stopnia Milicji Obywatelskiej - [...]); przełożeni pozytywnie oceniali jej pracę; podkreślali rzetelność wykonywania przez nią obowiązków; byli usatysfakcjonowani z wyników jak i poziomu realizowanych przez nią obowiązków służbowych; Wnioskodawczyni była w pełni świadoma swojej zawodowej przynależności do Służby Bezpieczeństwa; czerpała z tego zresztą konkretne korzyści; niewątpliwie identyfikowała się więc z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami; jej aktywność zawodowa nie ograniczała się zaś do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego,

- przebieg służby Wnioskodawczyni nie wskazuje na to, że w jej sprawie spełniono warunek "szczególnie uzasadnionego przypadku" - wynikający z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej; uprawnienie wynikające z danego przepisu ma charakter wyjątkowy; dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem życia i zdrowia; tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek"; ponadto, Wnioskodawczyni od 1987 roku była członkiem Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej, dalej jako "PZPR"; skoro więc Wnioskodawczyni wyrażała chęć przystąpienia do PZPR to niewątpliwie nie tylko nawiązała stosunek służbowy w ramach służby państwowej, ale i identyfikowała się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami; jej aktywność zawodowa nie ograniczała się natomiast do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego,

- z uwagi na pełną świadomość aktywnego uczestnictwa Wnioskodawczyni w strukturach Służby Bezpieczeństwa oraz w strukturach partyjnych, nie można uznać jej sprawy za szczególnie uzasadniony przypadek,

- argumenty Wnioskodawczyni dotyczące rzetelnego wykonywania przez nią obowiązków służbowych, otrzymywania nagród i sam charakter zadań przez nią realizowanych w jednostkach organizacyjnych Urzędu Ochrony Państwa oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i wynikające z niego prawdopodobieństwo zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie dla życia i zdrowia, nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie danej sprawy w kontekście jej świadomości co do uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa i strukturach partyjnych.

W skardze zarzucono naruszenie:

– art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez:

– jego błędną wykładnię i przyjęcie, że pojęcie "krótkotrwałość" z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej należy interpretować w oparciu o wykładnię językową - słownikowe znaczenie tego pojęcia; winno być ono zaś interpretowane indywidualnie, w kontekście każdej sprawy i z uwzględnieniem specyfiki konkretnego stanu faktycznego;

– nieprawidłowe uznanie, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła krótkotrwałość służby, podczas gdy okres służby Wnioskodawczyni na rzecz totalitarnego państwa wynosi zaledwie 2 lata i 9 miesięcy, a całkowity okres jej służby to 25 lat, 3 miesiące i 25 dni; spełniono więc w sprawie przesłankę krótkotrwałości;

– błędną interpretację pojęcia "krótkotrwałość", które należało analizować przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, a jedynie dodatkowo w ujęciu proporcjonalnym; w niniejszej sprawie organ ocenił spełnienie wskazanej przesłanki dowolnie; w sposób nieuprawniony zawęził wykładnię tego pojęcia; skutkowało to nieprawidłowym uznaniem, że służby Wnioskodawczyni pełnionej na rzecz totalitarnego państwa nie można uznać za krótkotrwałą; ta błędna wykładnia organu pozostaje również w sprzeczności z orzecznictwem sądów administracyjnych;

– nieuwzględnienie tego, że rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 31 lipca 1990 r. powinno być traktowane - przy ocenie wniosku złożonego na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej - jako pozytywna przesłanka;

– bezzasadne odwoływanie się do zapisów z Rozporządzenia; w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej ustawodawca odnosi się do zagrożenia standardowo wpisanego w istotę służby formacji mundurowej; nie jest wymagane wystąpienie warunku, o których mowa w Rozporządzeniu;

– błędne uznanie, że przynależność Wnioskodawczyni do PZPR wyłącza możliwość zakwalifikowania niniejszej sprawy jako "szczególnie uzasadniony przypadek",

– art. 7, 8, 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", poprzez:

– ocenę kryterium krótkotrwałości służby przez pryzmat definicji słownikowej; doprowadziło to do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy; mogło mieć to istotne znaczenie dla wydanego w sprawie rozstrzygnięcia; organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił jaki okres służby na rzecz totalitarnego państwa można uznać za krótkotrwały zarówno w ujęciu proporcjonalnym, jak i bezwzględnym;

– arbitralne przyjęcie, że służba Wnioskodawczyni pełniona przed 31 lipca 1990 r. - przez 2 lata i 9 miesięcy - nie jest krótkotrwała; miało to wpływ na wynik sprawy;

– ocenę spełnienia przez Wnioskodawczynię kryterium z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez pryzmat wykonywania obowiązków "z narażeniem życia i zdrowia" rozumianych przez organ jako kwalifikowane narażenie; tymczasem jest to jedynie czynnik dodatkowy, który nie może decydować o spełnieniu danego kryterium,

– art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. oraz art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji nieodpowiadającego wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 K.p.a.; nie wskazano w szczególności jaki okres służby na rzecz totalitarnego państwa można uznać za krótkotrwały w ujęciu proporcjonalnym, jak i bezwzględnym; nie wyjaśniono jednocześnie dlaczego organ uznał, że zagrożenie życia i zdrowia wpisane w pełnienie służby w formacjach mundurowych nie wypełnia dyspozycji z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej; błędnie przyjęto także, że członkostwo Wnioskodawczyni w PZPR uniemożliwia zakwalifikowanie jej sprawy jako "szczególnie uzasadniony przypadek".

W szerokim uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty. Wskazano, że służba Wnioskodawczyni była - bez wątpienia - krótkotrwała. Spełniono zatem przesłankę z art. 8a ust. 1 pt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Nie sposób bowiem przyjąć, że jej służba na rzecz totalitarnego państwa, która trwała 2 lata i 9 miesięcy była wieloletnia i charakteryzowała się trwałością. Co więcej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w podobnych sprawach i podobnych okresach służby wprost wskazywał, że były one krótkotrwałe. Organ nie wskazał jednocześnie jaka długość pełnienia służby cechowałaby się według niego krótkotrwałością. Nie podano w jakich proporcjach do całego okresu służby winna ta długość pozostawać, by uznać, że spełnia przedmiotowe kryterium.

W skardze podkreślono, że przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie musi być obligatoryjnie spełniona. Zdaniem Wnioskodawczyni do zastosowania art. 8a ustawy emerytalnej konieczne jest ustalenie wyłącznie dwóch przesłanek, o których mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy emerytalnej - krótkotrwałość służby i rzetelność jej pełnienia. W niniejszej sprawie je spełniono. Stąd nie trzeba było popierać podania Wnioskodawczyni szczególnymi osiągnięciami wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy.

Organ błędnie uznał, że postawa Wnioskodawczyni - związana ze świadomością uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa oraz w strukturach partyjnych - uniemożliwia zakwalifikowanie jej sprawy jako "szczególnie uzasadniony przypadek". Pominięto, że Wnioskodawczyni nigdy nie została członkiem PZPR - była jedynie kandydatką. Co więcej, w sposób nieuzasadniony uznano, że jej aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa. Nie znajduje to potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Wnioskodawczyni podniosła, że organ lakonicznie uzasadnił dlaczego nie spełnia przesłanki "krótkotrwałości służby" oraz dlaczego nie uwzględnił przy interpretacji pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" rodzaju pracy, którą wykonywała, która - w sposób oczywisty - nie stanowiła realizacji zadań i obowiązków służbowych związanych z działalnością na rzecz totalitarnego państwa.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym wobec treści § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 1758, ze zm.), § 4 zarządzenia nr 21 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2020 r. w sprawie wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-CoV-2 ustalonych w zarządzeniu nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. oraz § 1 pkt 2 i § 3 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym – tak zarządzenie k. 39 akt sądowych.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisu prawa materialnego – art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej - przez bezpodstawne uznanie, jakoby nie zachodziły wskazane tam przesłanki wyłączenia wobec Wnioskodawczyni stosowania reguł ogólnych art. 15c, 22a oraz 24a danego aktu. Słuszne są w danym zakresie zarzuty skargi.

Trafne jest wprawdzie rozumienie przez organ administracji treści normatywnej art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. W istocie prawodawca określił potrzebę wystąpienia przesłanki krótkotrwałości służby na rzecz państwa totalitarnego, rzetelności na rzecz demokratycznego oraz wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku, przy czym pełnienie służby z zagrożeniem życia i zdrowia w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 2 in fine ustawy zaopatrzeniowej może być jednym z nich (patrz tak samo prawomocne wyroki WSA o sygn. akt II SA/Wa 444/20 i 202/20 - dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA")

Orzekający w sprawie skład Sądu miał na uwadze, że obecnie w judykaturze wyrażone są różne stanowiska, co do właściwego rozumienia treści normatywnej art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, gdy chodzi o zakres zastosowania wyłączenia zasad ogólnych. Prezentowane jest, też stanowisko, że:

- dla zastosowania przewidzianego tam wyjątku nie jest niezbędne spełnienie obu warunków, określonych w pkt 1 i 2 tego przepisu, czy

- spełnienie warunku krótkotrwałości służby i rzetelnego jej pełnienia jest przesłanką wystarczającą do jego zastosowania - bez potrzeby wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku, jako okoliczności wykraczającej poza przesłanki wskazane w pkt 1 oraz 2 in principio wskazanej jednostki redakcyjnej. Zdaniem organu natomiast niezbędne jest wystąpienie przesłanek szczególnych, wykraczających poza wskazane w tiret 2.

Niezależnie od tego, który z tych poglądów przyjąć za najbardziej trafny, należy wskazać, że w rozpatrywanym przypadku nie można uznać, że organ właściwie ocenił jakoby w sprawie nie wystąpiła przesłanka określona w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Opisano ją wyrażeniem nieostrym, niedookreślonym - o charakterze ocennym. Dla rozważenia, czy występuje ona w konkretnej sprawie, wobec stosownego wniosku funkcjonariusza, konieczna jest więc prawidłowa wykładnia użytych pojęć, zarówno w kontekście znaczenia wedle reguł języka potocznego, jak i podejmując próbę zrekonstruowania woli przyjmującego daną regulację prawodawcy. W innym przypadku zastosowanie pojęć nieostrych mogłoby prowadzić do całkowitej dowolności orzekania w sprawie. Takiej zaś intencji nie sposób przypisywać racjonalnemu prawodawcy w praworządnym państwie. Pojęć nieostrych nie użyto więc dla zapewnienia swobody orzekania lecz maksymalnej elastyczności - aby zrealizować cel danej regulacji, w kontekście artykułowanych przez prawodawcę przesłanek jej wprowadzenia.

W rozpatrywanym przypadku zadaniem organu była ocena, czy względem Wnioskodawczyni można wyłączyć ustalone ustawą zaopatrzeniową reguły ogólne, m.in. wobec warunku krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa, definiowanej art. 13b tego aktu. Trafnie zauważa organ administracji, że pojęcie krótkotrwały ma stosunkowo szeroką konotację w języku potocznym. Przywołano słownikowe znaczenie danego wyrazu. Jednak nie sposób uznać, aby prawidłowo zrekonstruowano znaczenie danego pojęcia w kontekście jego użycia w analizowanej regulacji. W tym zakresie słuszne są wywody skargi. Organowi umknęło mianowicie, że - w języku potocznym - pojęcie krótkotrwały jest używane przy opisie różnych zjawisk czy wydarzeń i - zależnie od kontekstu – może charakteryzować diametralnie różne okresy. Szersze rozważanie w danym zakresie zamieszczono w uzasadnieniu, zapadłego w analogicznej sprawie, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z Warszawie z 3 czerwca 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 2346/18. Sąd w tym składzie uważa je za trafne. Wobec dostępności tegoż dokumentu w CBOSA, powtarzanie sformułowanej tam argumentacji byłoby bezzasadne. Dość stwierdzić, że pojęcie krótkotrwałej pracy (analogicznie służby) odnosi się z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Z perspektywy pełnej aktywności zawodowej ludzi - trwającej z reguły kilkadziesiąt lat - okres niecałych 3 lat może być potocznie określony jako krótkotrwały (analogicznie prawomocny wyrok o sygn. akt II SA/Wa 38/20, dostępny w CBOSA – tam 6 lat i 8 miesięcy). Zwłaszcza gdy porówna się go z całkowitym okresem służby Wnioskodawczyni wynoszącym ponad 25 lat. Okres wykonywania zadań na rzecz totalitarnego państwa wyrażony jako 10 % całości służby także nie może być kwalifikowany jako "długotrwały".

W związku z tym organ mylnie uznał więc, jakoby okres służby trwającej niecałe 3 lata nie należało określać jako krótkotrwały. Równocześnie w sprawie zasadnie nie kwestionowano spełnienia warunku rzetelnego wieloletniego pełnienia obowiązków na rzecz państwa demokratycznego. W rozpatrywanym przypadku – przy przyjęciu wedle stanowiska organu - niezbędności wystąpienia przesłanki wykraczającej poza krótkotrwałą służbę na rzecz totalitarnego państwa oraz rzetelność jej pełnienia dla państwa demokratycznego (przy tym warunek zagrożenia życia lub zdrowia nie jest niezbędny, skoro wymieniono go przykładowo - jednak i jego spełnienia organ nie kwestionował), spełniona jest także w ocenie Sądu i wbrew argumentacji organu przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku, w rozumieniu zdania wstępnego art. 8a ust. 1. Późniejsze, wieloletnie, rzetelne pełnienie obowiązków w formacji mundurowej na rzecz państwa demokratycznego z narażeniem życia i zdrowia stanowi podstawę do zakwalifikowania sprawy jako "szczególnie uzasadniony przypadek". Wpływ na to ma także uhonorowanie Wnioskodawczyni licznymi odznaczeniami i nagrodami. W kontekście danego warunku nie mogą też pozostawać bez znaczenia faktyczne okoliczności pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa, w tym szczególny rodzaj wykonywanych zadań. Wnioskodawczyni – jeżeli faktycznie pełniła obowiązki na etacie [...], wykonywałaby jedynie czynności administracyjne i nie realizowała typowych obowiązków związanych z działalnością na rzecz totalitarnego państwa, co także stanowi podstawę do zakwalifikowania jej sprawy jako szczególnie uzasadnionego przypadku. Organ w istocie w ogóle nie odniósł się do tej kwestii poprzestając na stwierdzeniu o pełnieniu przez Wnioskodawczynię obowiązków wykraczających poza zwykłe, standardowe działania podejmowane w paracie organizacyjnym państwa totalitarnego. Popierano to twierdzenie dokumentami dotyczącymi jej postawy ideowej, nie zaś zakresu jej obowiązków. Uchybienie to nie ma jednak znaczenia w realiach danej sprawy, skoro – jak wskazano – występują inne przesłanki zastosowania względem Wnioskodawczyni wyłączenia.

Wprawdzie decyzja w przedmiocie wyłączenie reguł ogólnych ma - w myśl art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej - charakter uznaniowy - tak sformułowanie "może wyłączyć" w zdaniu wstępnym. Wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku nie przesądza więc o konieczności zastosowania wobec Wnioskodawcy danej regulacji. Organ jest jednak obowiązany wskazać, dlaczego w tym przypadku wyjątku tego nie zastosowano (tak reguła ogólna art. 7 K.p.a. – obowiązek równoważenia interesu publicznego i słusznego strony).

W rozpoznawanej sprawie przywołaną przez organ przesłanką negatywną – ustalenia w danym zakresie znajdują nota bene odzwierciedlenie w aktach sprawy – były dokumenty sporządzane na etapie pełnienia przez Wnioskodawczynię służby na rzecz państwa totalitarnego, z których miało wynikać, że powierzone zadania wykonywała z powodów ideowych i utożsamiała się z ustrojem totalitarnym, np. wobec przynależności do PZPR. Przywołana okoliczność nie może jednak stanowić przesłanki negatywnej dla zastosowania wyjątku. Niezależnie od tego czy Wnioskodawczyni przynależała do PZPR – jak twierdzi organ – czy też była wyłącznie kandydatką do członkostwa w partii – tak wywody ze skargi. Takie rozumienie danej regulacji prowadziłoby bowiem wprost do wniosku, że z przewidzianego ustawą przywileju mogłyby korzystać wyłącznie osoby, które służyły państwu totalitarnemu nierzetelnie lub z przyczyn innych niż ideowe – kunktatorskich, materialistycznych, z wyrachowania itp. Intencji, aby tak zakreślić granicę wyjątku, nie sposób przypisać racjonalnemu prawodawcy, uwzględniając także cele regulacji, wprowadzonych w ustawie z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. poz. 2270). Trzeba mieć bowiem na uwadze, że - gdy chodzi o osoby, które pełniąc służbę w formacjach określonych art. 13b ustawy zaopatrzeniowej nie czyniły tego dobrowolnie bądź podjęły (bez zgody przełożonych) współpracę z demokratyczną opozycją - dotyczące obniżenie uposażenia reguły nie znajdują generalnie zastosowania (tak art. 23c pkt 2 i art. 15c ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej). Możliwość wyłączenia reguł ogólnych w drodze decyzji dotyczy więc wyłącznie pozostałych osób. Nie zasługuje wprawdzie na uznanie a nawet aprobatę, zaangażowanie – choćby ideowe – w realizację zadań służb mundurowych na rzecz państwa totalitarnego. Dał temu zresztą wyraz prawodawca, ograniczając przywileje emerytalne osób, które to czyniły. Z jego woli reguły te nie mają jednak znaleźć zastosowania do osób, które - w zmienionej rzeczywistości - dopuszczone do dalszej służby, podjęły ją i pełniły z pełnym zaangażowaniem, czego nie kwestionował organ w przypadku Wnioskodawczyni - odznaczanej i wyróżnianej w okresie pełnienia przez nią służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.

Chybione są z kolei zarzuty ze skargi dotyczące obowiązku właściwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji (wobec treści art. 107 § 3, w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a.). Odzwierciedla ono bowiem proces rozpatrzenia sprawy w jej wszystkich istotnych aspektach, mimo wadliwości skarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego.

Wobec powyższych uwarunkowań - krótkotrwałości służby Wnioskodawczyni na rzecz totalitarnego państwa, niekwestionowanych zasług w jej pełnieniu na rzecz państwa demokratycznego (patrz uzyskane odznaczenia i oznaki), w tym z narażeniem życia i zdrowia– pomimo, że decyzja o włączeniu reguł ogólnych ma charakter uznaniowy - obowiązkiem organu było wydanie decyzji pozytywnej dla Wnioskodawczyni, w związku z treścią art. 7 in fine K.p.a.. Wystąpiły bowiem opisane przepisem przesłanki zastosowania wyjątku, nie ujawniono zaś okoliczności, które by przeciw temu przemawiały. W szczególności nie może być nią postawa ideologiczna Wnioskodawczyni w okresie przed 31 lipca 1990 r.

Z przytoczonych wyżej przyczyn - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji – w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Do kosztów tych Sąd zaliczył wynagrodzenie pełnomocnika Wnioskodawczyni w kwocie 480 zł.

Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.