Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 657/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 .151
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2020 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2020 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego A. R. kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda Małopolski, decyzją z dnia 17 marca 2020 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256) i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186), po rozpatrzeniu odwołania A. R. od decyzji z dnia 18 października 2019 r., znak [...], [...], Starosty Limanowskiego, orzekającej o uchyleniu ostatecznej decyzji własnej nr [...] z dnia 26 października 2018 r., znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania i elektrycznymi oraz infrastrukturą techniczną: przyłączem wodociągowym od projektowanej studni kopanej, przyłączem kanalizacji sanitarnej do projektowanego bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe oraz budowę muru oporowego na działkach ew. nr [...] obręb ewid. P. , jednostka ewid. gmina Niedźwiedź, powiat Limanowski, oraz orzekającej o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (kat. obiektu budowlanego I) wraz z instalacjami wewnętrznymi: wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania i elektrycznymi oraz infrastrukturą techniczną: przyłączem wodociągowym od projektowanej studni kopanej, przyłączem kanalizacji sanitarnej do projektowanego bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe na działkach nr ew. [...] obręb ewid. P. , jednostka ewidencyjna gmina Niedźwiedź, powiat Limanowski, woj. małopolskie – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Starosta Limanowski, decyzją nr [...] z dnia 26 października 2018 r., znak [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla R. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania i elektrycznymi oraz infrastrukturą techniczną: przyłączem wodociągowym od projektowanej studni kopanej, przyłączem kanalizacji sanitarnej do projektowanego bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe oraz budowę muru oporowego na działkach ew. nr [...], obręb ewid. P. , jednostka ewid. gmina Niedźwiedź, powiat limanowski, woj. małopolskie. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 14 listopada 2018 r.

Na wniosek A. R. Starosta Limanowski postanowieniem z dnia 14 lutego 2019 r., znak: [...], wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją nr [...] z dnia 26 października 2018 roku, znak: [...] Decyzją z dnia 4 marca 2019 r., znak: [...], Starosta Limanowski odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji nr [...] z dnia 26 października 2018 r., znak: [...] W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że działka ew. nr [...], obręb ew. [...], jednostka ew. gmina Niedźwiedź, będąca własnością A. R., nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Na skutek odwołania A. R., decyzją z dnia 8 lipca 2019 r., znak: [...], Wojewoda Małopolski uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał m.in., że zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt obejmuje także budowę muru oporowego na odcinku 32 m wzdłuż północno wschodniej granicy działki nr [...] (wzdłuż potoku P.) i jeden jego kraniec dotyka granicy działki skarżącego. Mur oporowy zaprojektowano w celu miedzy innymi wykonania niwelacji terenu - nadsypania i wyrównania powierzchni działki. Wskazuje na to analiza treści projektu zagospodarowania terenu i projektu muru oporowego (str. 18 i 134, 158, 160 projektu budowlanego). Na projekcie zagospodarowania terenu nie opisano nowych projektowanych rzędnych terenu. Pomimo wskazania, w opisie do projektu muru oporowego, że obszar oddziaływania mieści się w całości na działce inwestycyjnej, należy rozważyć wpływ ewentualnej zmiany ukształtowania terenu, możliwej do wykonania po zrealizowaniu muru oporowego.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy Starosta Limanowski postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2019 r., znak: [...], [...], nałożył na inwestora obowiązek usunięcia w projekcie budowlanym wskazanych nieprawidłowości w związku ze stwierdzeniem naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez przedłożenie czterech egzemplarzy projektu budowlanego spójnych i jednolitych pod względem formy i treści, wykonanych przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane i legitymujące się zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu, uzupełnionych w zakresie wskazania (opisania) nowych projektowanych rzędnych terenu na projekcie zagospodarowania terenu w związku ze zmianą ukształtowania terenu związaną z budową muru oporowego i niwelacją terenu w terminie do dnia 25 września 2019 r. W dniu 25 września 2019 r. do organu wpłynęło pismo inwestora, przy którym przedłożono projekt budowlany w czterech egzemplarzach oraz nowy wniosek o pozwolenie na budowę skorygowany w zakresie rezygnacji z budowy muru oporowego.

Starosta Limanowski decyzją z dnia 18 października 2019 r., znak [...], [...], działając na podstawie art. 104 oraz art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) – uchylił własną decyzję nr [...] z dnia 26 października 2018 roku, znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania i elektrycznymi oraz infrastrukturą techniczną: przyłączem wodociągowym od projektowanej studni kopanej, przyłączem kanalizacji sanitarnej do projektowanego bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe oraz budowę muru oporowego na działkach ew. nr [...], obręb ewid. P. , jednostka ewid. gmina Niedźwiedź, powiat limanowski, woj. małopolskie – oraz na podstawie art. 151 § 1 pkt 2, w związku z art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 82 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2019 r. poz. 1186 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (kat. obiektu budowlanego I) wraz z instalacjami wewnętrznymi wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania i elektrycznymi oraz infrastrukturą techniczną: przyłączem wodociągowym od projektowanej studni kopanej, przyłączem kanalizacji sanitarnej do projektowanego bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe na działkach ew. nr [...], obręb ewid. P. , jednostka ewid. gmina Niedźwiedź, powiat limanowski, woj. małopolskie.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji zaznaczył, że na obecnym etapie postępowania administracyjnego inwestor zrezygnował z budowy muru oporowego, którego jeden kraniec dochodził do granicy działki skarżącego A. R.; uzupełnił również dokumentację projektową w zakresie wskazania nowych projektowanych rzędnych terenu w związku z niwelacją terenu. W ostateczności przedmiotowa inwestycja dotyczy budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania i elektrycznymi oraz infrastrukturą techniczną: przyłączem wodociągowym od projektowanej studni kopanej, przyłączem kanalizacji sanitarnej do projektowanego bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe na działkach ew. nr [...], obręb ewid. P. , jednostka ewid. gmina Niedźwiedź. Zasadniczym w niniejszej sprawie jest fakt, że w przypadku realizacji planowanego zamierzenia budowlanego, zatwierdzonego decyzją nr [...] z dnia 26 października 2018 roku, znak: [...], która obejmowała również budowę muru oporowego, ewentualna zmiana ukształtowania terenu mogłaby mieć wpływ i oddziaływać na działkę ew. nr [...] w P. . W wyniku uzupełnienia projektu budowlanego w zakresie wskazania projektowanych rzędnych terenu i rezygnacji z budowy muru oporowego planowana inwestycja nie oddziałuje na działkę ew. nr [...] w P. , gmina Niedźwiedź, której właścicielem jest A. R..

Dalej organ I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. do uchylenia dotychczasowej decyzji nr [...] z dnia 26 października 2018 roku, znak: [...] – podstawą uchylenia jest stwierdzenie, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Decyzja o uchyleniu decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) musi być połączona z rozstrzygnięciem o istocie sprawy. Nowa decyzja musi zawierać rozstrzygnięcie o całości sprawy objętej decyzją dotychczasową. Istotą wznowienia postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Zatem nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy, wydaje się jak gdyby w sprawie nie było w danej instancji rozstrzygnięcia. W ramach wznowionego postępowania administracyjnego inwestor przedłożył nowy wniosek o pozwolenie na budowę, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz cztery egzemplarze projektu budowlanego.

Starosta Limanowski podniósł następnie, że przedłożony do wniosku z dnia 12 sierpnia 2019 r. projekt budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, zlokalizowanego w terenach oznaczonych symbolem 1.4 MN/ML/o – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem rekreacyjnej o podwyższonym ryzyku budowlanym zagrożone procesami erozyjno-osuwiskowymi – jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na dzień orzekania o pozwoleniu na budowę na terenie objętym pozwoleniem obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Niedźwiedź zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Niedźwiedź Nr XVIII/142/2004 z dnia 30 czerwca 2004 r. (Dz. Urz. woj. małopolskiego Nr 251, poz. 2772 z dnia 28 sierpnia 2004 roku ze zm.). Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Przedłożony projekt budowlany posiada wymagane opinie, uzgodnienia i pozwolenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia ze względu na specyfikę projektowanego obiektu budowlanego. Projekt został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnymi na dzień opracowania projektu zaświadczeniami o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego.

Starosta Limanowski zaznaczył, że działka ew. nr [...] w miejscowości P. , gmina Niedźwiedź, nie leży w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, zatem A. R. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania i elektrycznymi oraz infrastrukturą techniczną: przyłączem wodociągowym od projektowanej studni kopanej, przyłączem kanalizacji sanitarnej do projektowanego bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe na działkach ew. nr [...], obręb ewid. P. , jednostka ewid. gmina Niedźwiedź, powiat limanowski, woj. małopolskie.

W konkluzji Starosta Limanowski stwierdził, że należało uchylić decyzję nr [...] z dnia 26 października 2018 roku, znak: [...], oraz wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, a więc zatwierdzić projekt budowlany i udzielić pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania i elektrycznymi oraz infrastrukturą techniczną: przyłączem wodociągowym od projektowanej studni kopanej, przyłączem kanalizacji sanitarnej do projektowanego bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe na działkach ew. nr [...], obręb ewid. P. , jednostka ewid. gmina Niedźwiedź, powiat limanowski, woj. małopolskie.

Odwołanie od decyzji Starosty Limanowskiego z dnia 18 października 2019 r. wniósł A. R.. W odwołaniu zwrócono uwagę na niepełne wyjaśnienie kwestii dostępu projektowanej inwestycji do dróg publicznych, ponieważ pojawiły się nowe okoliczności dotyczące tego zagadnienia. Inwestorka wystąpiła do Sądu Rejonowego w L. o ustanowienie na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości stanowiącej działkę [...] (teren inwestycji), drogi koniecznej biegnącej m.in. po działce [...] w celu zapewnienia działce nr [...] dostępu do dróg publicznych. W uzasadnieniu wskazano, że należąca do wnioskodawczyni działka [...], położna w P. , nie ma dostępu do drogi publicznej, "co uniemożliwia jej podjęcie działań zmierzających do budowy na w/w terenie budynku mieszkalnego". Do odwołania dołączono kopie pism złożonych przez R. P. do Sądu Rejonowego w L., potwierdzające te zarzuty. Ponadto odwołujący się wskazał także na inne uchybienia mające wpływ na ocenę prawidłowości wydanego pozwolenia na budowę: spływ wód opadowych z terenów utwardzonych na jego działkę; usunięcie przez inwestora ośmiu drzew, co nie było przewidziane w projekcie; brak ekspertyzy inżyniersko-geologicznej dla wykonania ław fundamentowych w obrębie skarpy; wykonywanie robót budowlanych w zbyt małej odległości od studni głębinowej znajdującej się na działce nr [...] należącej do M. P.; naruszenie własności poprzez zamiar ułożenia kostki na terenie działki odwołującego się; zgłoszono wątpliwości czy wykonanie projektowanej studni nie będzie miało wpływu na wody w istniejących zlokalizowanych w pobliżu studniach oraz czy zachowano wymaganą odległość od linii brzegowej potoku.

Działając na skutek odwołania, Wojewoda Małopolski wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 17 marca 2020 r., którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Limanowskiego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda Małopolski wyjaśnił w szczególności, że przeprowadzone przezeń postępowanie potwierdziło prawidłowość ustaleń organu I instancji, że wnioskujący o wznowienie postępowania posiadają przymiot strony w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę. Uzasadnieniem jest wzajemne położenie nieruchomości, w tym zaprojektowane zagospodarowanie terenu inwestycji, obejmujące w pierwotnej wersji budowę muru oporowego. Wskazany we wniosku o wznowienie postępowania i w treści odwołania problem zalewania wodami opadowymi okazał się uzasadniony. Wystąpiło prawdopodobieństwo zalewania działki skarżącego wodami opadowymi, co wpływałoby na sposób korzystania z nieruchomości. Wprowadzona w toku wznowionego postępowania korekta zakresu inwestycji, polegająca na rezygnacji z budowy muru oporowego wzdłuż granicy działki inwestycyjnej z potokiem, nie wpływa na sposób realizacji i prawidłowość rozwiązań projektowych pozostałej części inwestycji. Poprzez rezygnację z budowy muru oporowego nie będzie występowało zjawisko kierowania wód opadowych na działkę sąsiednią. Naturalny, istniejący obecnie kierunek spływu wód opadowych, pozostanie nie zmieniony. W toku postępowania odwoławczego przeprowadzono postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie, czy w świetle wniosku inwestora do Sądu Rejonowego o ustanowienie drogi koniecznej i zawartego w nim oświadczenia o braku obecnie dostępu terenu inwestycji do takiej drogi projektowany obiekt będzie posiadał wymagany dostęp do dróg publicznych. Otrzymano wyjaśnienia od projektanta inwestycji (pismo z dnia 31 stycznia 2020 r.), inwestora (pismo z dnia 30 stycznia 2020 r.) i Urzędu Gminy Niedźwiedź (pismo z dnia 18 lutego 2020 r.). Ze wszystkich pism wynika, że działki nr [...] obręb ewidencyjny P. posiadają dostęp do drogi wewnętrznej nr dz. ew. [...] obręb ewid. P. , będącej we władaniu Gminy Niedźwiedź. W aktach organu drugiej instancji znajduje się wydruk ze strony internetowej geoportalu obrazujący położenie działek. Inwestycja zrealizowana w oparciu o udzielone zaskarżoną decyzją pozwolenie na budowę będzie miała połączenie z drogami publicznymi. Z map internetowych wynika, że przy drodze zlokalizowanej na dz. nr [...] istnieją inne budynki, obsługiwane komunikacyjnie przez tę drogę. Pozyskane w toku niniejszego postępowania materiały dotyczące możliwości włączenia do dróg publicznych terenu inwestycji zostaną udostępnione Sądowi Rejonowemu w L..

Kontynuując argumentację, organ odwoławczy podał, że potwierdziła się okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania. Formalne aspekty dopuszczalności wznowienia zostały przeanalizowane przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. Organ I instancji słusznie ustalił, że w wyniku wznowienia nie zapadłaby taka sama decyzja. W związku z podjętymi czynnościami inwestor podjął decyzję o zmianie zakresu inwestycji (pismo z dnia 25 września 2019 r.). Odpowiednio do zakresu zmian wniosku o pozwolenie na budowę dokonano korekt projektu budowlanego. Działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., właściwy organ, uchylając decyzję dotychczasową, winien wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Wykonując zatem dyspozycję tego przepisu, organ orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę R. P. przedmiotowej inwestycji. Projekt budowlany został opracowany przez uprawnionego projektanta, inwestor złożył oświadczenie o posiadaniu tytułu prawnego do nieruchomości na cele budowlane. Inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Niedźwiedź zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Niedźwiedź Nr XVI11/142/2014 z dnia 30 czerwca 2004 r. Teren inwestycji zlokalizowany jest w obszarze 1.4 MN/ML/o i projekt jest zgodny z ustaleniami tego planu.

Ustosunkowując się do argumentów podniesionych w odwołaniu, Wojewoda Małopolski wskazał, co następuje: 1) co do kwestii dostępu projektowanej inwestycji do dróg publicznych, w świetle wniosków inwestora o ustanowienie drogi konicznej, wyjaśnienie zawarto we wcześniejszej części uzasadnienia niniejszej decyzji; postępowanie przeprowadzone przez organ odwoławczy doprowadziło do ustalenia, że teren inwestycji posiada dostęp do dróg publicznych, poprzez drogę wewnętrzną na dz. nr [...]; 2) co do spływu wód opadowych z terenów utwardzonych na działkę odwołującej się strony wyjaśnić należy, że na odcinku graniczącym z terenem działki nr [...] oznaczone zostały spadki i kierunki spływu wód opadowych z utwardzonych nawierzchni; z opisów tych wynika, że wody nie będą spływać na działkę sąsiednią, oznaczono 2% spadku nawierzchni w przeciwnym kierunku; 3) co do zarzutu usunięcia przez inwestora ośmiu drzew, co nie było przewidziane w projekcie, wyjaśnić należy, że przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie zakres opisany w projekcie budowlanym; wycinka drzew bez zgody właściwego organu nie podlega organom administracji architektoniczno-budowlanej, nie może zatem stanowić podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji; 4) co do braku ekspertyzy inżyniersko-geologicznej dla wykonania ław fundamentowych w obrębie skarpy, wyjaśnia się, że projekt budowany zawiera opracowanie "Ekspertyza geologiczno-inżynierska. Opinia geotechniczna dla projektowanej inwestycji na dz. nr [...] w miejscowości N. obręb P. " (karty 136-144 projektu budowlanego); za prawidłowość rozwiązań projektowych odpowiadają uprawnieni projektanci, opracowujący poszczególne części projektu budowlanego; 5) co do wykonywania robót budowlanych w zbyt małej odległości od studni głębinowej znajdującej się na działce nr [...] należącej do M. P., wyjaśnia się, że lokalizacja tej studni została uwzględniona na projekcie zagospodarowania terenu inwestycji (po północnej stronie projektowanego budynku) i zwymiarowano jej odległość od projektowanego zbiornika na nieczystości ciekłe, przedstawiono także lokalizację projektowanej studni kopanej (po południowej stronie projektowanego budynku); nie stwierdza się naruszenia przepisów w zakresie rozmieszczenia projektowanych elementów zagospodarowania terenu; 6) co do naruszenia własności odwołującego się poprzez zamiar ułożenia kostki na terenie działki odwołującego się, stwierdza się, że projekt budowlany nie przewiduje wykonywania robót budowlanych na działce nr [...]; zarzut jest bezzasadny; 7) co do zgłoszonych wątpliwości czy wykonanie projektowanej studni nie będzie miało wpływu na wody w istniejących zlokalizowanych w pobliżu studniach, wyjaśnia się, że to zagadnienie wykracza poza kompetencje organu administracji architektoniczno-budowlanej; zgłoszone wątpliwości nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji; 8) co do wątpliwości czy zachowano wymaganą odległość od linii brzegowej potoku wyjaśnia się, że w § 9 ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustanowiono pasy ochronne wzdłuż cieków wodnych o szerokości 15 m od górnej krawędzi skarpy brzegowej; warunek ten jest spełniony ponieważ odległość wynosi 15.08 m (s. 18 Projektu budowlanego).

Pismem z dnia 4 maja 2020 r. A. R. wniósł skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 17 marca 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz zaniechanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności do ustalenia, czy działki objęte pozwoleniem na budowę mają odpowiedni dostęp do drogi publicznej, zaniechanie ustalenia, czy zawarta w projekcie budowlanym "Ekspertyza geologiczno-inżynierska. Opinia geotechniczna dla projektowanej inwestycji na dz. nr [...] w miejscowości N. obręb [...]" spełnia wymogi przewidziane przez obowiązujące przepisy prawa, jak również poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w zakresie dotyczącym odpływu wód z nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186) poprzez wydanie pozwolenia na budowę mimo, iż zawarta w dokumentacji projektowej dokumentacja geologiczno-inżynierska jest niepełna i nie spełnia prawem przewidzianych wymogów; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 192 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2268) poprzez nieuwzględnienie możliwych zagrożeń dla studni głębinowej położonej na działce nr [...]; 4) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 19 uchwały Rady Gminy Niedźwiedź nr XVII1/142/2004 z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Niedźwiedź polegające na wydaniu pozwolenia na budowę mimo niezachowania przewidzianej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego odległości zabudowy od linii brzegowej potoku. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków; argumentacja ta została uzupełniona w późniejszym procesowym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odniósł się także do zarzutów skargi, uznając je za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej. Na zasadzie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił także decyzję organu I instancji.

I

Powszechnie przyjmuje się, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowaną wadą, wyliczoną enumeratywnie w przepisach prawa procesowego (zob. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 638). Odstępstwo od zasady ne bis in idem i od zasady trwałości decyzji ostatecznej jest tu zatem podyktowane nie tyle wadliwością samego rozstrzygnięcia, ile wadliwością poprzedzających je czynności procesowych (por. E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa – Zielona Góra 1994, s. 19). Przedmiot postępowania prowadzonego na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania jest złożony, ponieważ obejmuje – ściśle biorąc, może obejmować – dwie odmienne kwestie prawne; powstanie tudzież aktualność i potrzeba rozstrzygnięcia drugiej jest przy tym uwarunkowana sposobem, w jaki rozstrzygnięta zostanie pierwsza. W każdym przypadku uruchomienia instytucji wznowienia postępowania od razu pojawia się kwestia istnienia przyczyn opisanych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. W dalszej kolejności, i tylko w wypadku pozytywnych ustaleń co do przyczyn wznowienia postępowania, wyłania się, niejako na dalszym planie, kwestia, której dotyczyła decyzja wydana w toku instancji i która wobec uchylenia tej decyzji musi być rozstrzygnięta na nowo. Idzie tu oczywiście o sprawę administracyjną – tę samą sprawę administracyjną, która była już wcześniej przedmiotem czynności jurysdykcyjnych.

Zanim jednak dojdzie do wznowienia postępowania w konkretnej sprawie muszą zostać zweryfikowane formalne przesłanki jego dopuszczalności – przesłanki rozumiane jako warunki, od których zależy samo uruchomienie odnośnego trybu nadzwyczajnego. Kształtują się one różnie w zależności od tego, czy wznowienie ma nastąpić z urzędu, czy też na żądanie strony. Zawsze należy do nich zakończenie sprawy decyzją ostateczną (art. 145 § 1 ab initio k.p.a.) oraz brak przepisu szczególnego wyłączającego dopuszczalność wznowienia postępowania. W tym drugim przypadku dodatkowo trzeba brać pod uwagę: legitymację składającego podanie, zachowanie terminu do złożenia podania oraz wskazanie w podaniu okoliczności odpowiadającej przyczynie wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z 12 lipca 2011 r., II OSK 2598/10, LEX nr 1083642).

II

W niniejszej sprawie organy stwierdziły spełnienie formalnych przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania, jak również pozytywnie zweryfikowały legitymację procesową wnioskodawcy tudzież zaistnienie przyczyny wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (w ocenie Sądu, nie ma podstaw do kwestionowania stanowiska organów w tej mierze) – toteż czynności wkroczyły w fazę postępowania "co do rozstrzygnięcia istoty sprawy" w rozumieniu art. 149 § 2 in fine k.p.a. W tej fazie postępowania – podobnie jak w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w ramach "zwyczajnego" toku instancji – materialnoprawnym punktem odniesienia są przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 9 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, dalej jako "pr.bud.") i przepisy wykonawcze do niej. Kreują one sprawę administracyjną o wyraźnie określonych granicach faktycznych i prawnych, a sama decyzja w tej sprawie nosi znamiona aktu związanego – organ jest obowiązany ją wydać, ilekroć stwierdzi spełnienie określonych wymagań.

Rozstrzyganie istoty sprawy w ramach postępowania wznowionego, choć w pewnym sensie ma stanowić powtórzenie "zwykłych" czynności jurysdykcyjnych, odznacza się jednak daleko idącą specyfiką, którą determinuje istnienie w obrocie prawnym decyzji ostatecznej wraz z jej skutkami, czynnik czasu i wiele innych uwarunkowań trybu nadzwyczajnego. Specyfika ta daje o sobie znać zwłaszcza w przypadkach, gdy wspomniana decyzja ostateczna dała początek prawu podmiotowemu – a pośród tych przypadków pierwszoplanowe miejsce zajmuje pozwolenie na budowę. Konieczne jest zatem zidentyfikowanie czy też doprecyzowanie modelu ponownego rozstrzygania sprawy o pozwolenie na budowę w postępowaniu wznowionym. Dopiero na tle tego modelu możliwa będzie legalnościowa ocena zaskarżonej decyzji oraz poprzedzających ją czynności jurysdykcyjnych.

III

Kluczowe znaczenie w postępowaniu wznowionym ma kwestia stanu faktycznego i prawnego, który powinien być brany pod uwagę, oraz kwestia granic, w jakich sprawa podlega rozpatrzeniu. Gdy idzie o tę pierwszą kwestię, to niemal powszechnie przyjmuje się, że miarodajny jest aktualny stan faktyczny i prawny, wobec czego organ administracji obowiązany jest – bacząc na zachowanie tożsamości sprawy – uwzględnić ewentualne obiektywne "nowości" (por. np. wyrok NSA z 9 lipca 1998 r., I SA/Wr 574/97, LEX nr 74219; wyrok NSA z 22 maja 2007 r., I GSK 1614/06, LEX nr 351085; wyrok WSA w Gliwicach z 14 marca 2008 r., II SA/Gl 9/08, LEX nr 489045; wyrok WSA w Gdańsku z 15 grudnia 2010 r., II SA/Gd 477/10, LEX nr 752520; wyrok NSA z 10 marca 2015 r. II OSK 1903/13. K. Sobieralski, Nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego, Wrocław 2009, s. 93). W odniesieniu zaś do granic, w jakich sprawa podlega rozpatrzeniu, w orzecznictwie sądów administracyjnych można wprawdzie spotkać pogląd, że "rozpoznanie sprawy winno zawierać się w granicach zakreślonych stwierdzonymi podstawami wznowienia" i że "wystąpienie podstawy wznowienia nie może być (...) pretekstem do ponownego rozpoznania sprawy w całości, bez względu na stwierdzone uchybienia" (zob. wyrok NSA z 18 sierpnia 2011 r., II OSK 487/11, LEX nr 1069062) – ale zdaje się on nie znajdować uzasadnienia w przepisach kodeksu. Wszak ograniczenie rozpoznania sprawy do granic, jakie zakreśla przyczyna wznowienia, nie zostało przewidziane w art. 149 § 2 k.p.a. i najpewniej nie jest to wynikiem niedopatrzenia ustawodawcy. Ograniczenie to współgra z sądowym, retrospektywnym stosowaniem prawa (zob. art. 412 § 1 k.p.c. i art. 282 § 1 p.p.s.a.), natomiast w działaniach jurysdykcyjnych organu administracji publicznej, zorientowanych prospektywnie, mogłoby okazać się całkowicie dysfunkcjonalne. Gdyby bowiem organ ten przystąpił do ponownego kształtowania (a nie tylko rekonstruowania) normy indywidualnej jedynie po częściowym rozpoznaniu sprawy – w granicach, jakie zakreśla przyczyna wznowienia – to ryzyko uzyskania efektu wewnętrznie niespójnego tudzież nieadekwatnego do ogółu relewantnych okoliczności byłoby wcale duże.

Jak wynika z powyższych uwag, w ujęciu modelowym ponowne rozpoznanie istoty sprawy administracyjnej w postępowaniu wznowionym powinno uwzględniać zasadę aktualności, a nadto powinno obejmować tę sprawę w jej całokształcie – tak jakby w ogóle nie była ona wcześniej rozstrzygana (por. np. wyrok NSA z 28 czerwca 1984 r., I SA 86/84, ONSA 1984, nr 1, poz. 59; wyrok WSA w Gliwicach z 22 maja 2019 r., III SA/Gl 220/19, CBOSA, wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 sierpnia 2019 r., II SA/Łd 369/19, CBOSA, M. Jaśkowska, w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 990, M. Krawczyk, Zasada aktualności a stosowanie prawa administracyjnego, Kraków 2013, s. 117).

IV

Zasada aktualności z pewnością nie jest jednak jedyną dyrektywą o charakterze ogólnym, z którą trzeba się liczyć w postępowaniu wznowionym. Znaczenie ma tu także zasada ochrony praw słusznie nabytych. Wprawdzie prawa powstałe wskutek wadliwej decyzji prima facie zdają się nie być prawami słusznie nabytymi, ale ich aprioryczne i generalne wykluczenie z tej kategorii tak naprawdę nie ma dostatecznego uzasadnienia. Sprzeciwia się temu przede wszystkim natura przyczyn wznowienia postępowania, z których większość ma znamiona uchybień o charakterze wyłącznie proceduralnym. Nawet gdy przyczyny te zachodzą, rozstrzygnięcie sprawy mogło być, gdy chodzi o treść zawartej w nim normy indywidualnej, w pełni prawidłowe. Dotyczy to zwłaszcza przyczyn wznowienia postępowania określanych jako formalne, w których istotę nie jest wpisany wpływ na wynik sprawy (ich przykładem jest przyczyna z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Choć pozwalają one na podejmowanie czynności weryfikacyjnych, same przez się nie odbierają prawu wykreowanemu odnośną decyzją ostateczną statusu prawa słusznie nabytego ani też nie znoszą jego konstytucyjnej ochrony. Tę ochronę można uznać za niebyłą dopiero wtedy, gdy okaże się, że prawo ab initio zostało pod względem jego treści ukształtowane wadliwie (por. I. Niżnik-Dobosz, Uwagi nad mechanizmem nabywania praw podmiotowych, w: Środki ochrony praw słusznie nabytych w świetle Konstytucji RP i prawa Unii Europejskiej, pod red. P. Chmielnickiego, H. Zięby-Załuckiej, Warszawa 2012, s. 58 oraz powołane tam orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego).

Jest rzeczą oczywistą, że jednoczesne zastosowanie w pełnym zakresie obu powyższych zasad może w okolicznościach konkretnego przypadku okazać się niemożliwe. Do ich nieuchronnej kolizji dojdzie wtedy, gdy decyzja ostateczna kreująca prawo podmiotowe, w szczególności pozwolenie na budowę, była z materialnoprawnego punktu widzenia prawidłowa, a obecnie – gdy organowi przychodzi ferować rozstrzygnięcie w postępowaniu wznowionym – jej podstawy odpadły na skutek następczej zmiany stanu faktycznego lub prawnego, polegającej np. na nowelizacji przepisów techniczno-budowlanych bądź na wejściu życie planu miejscowego wprowadzającego ograniczenia w zabudowie. Wykładnia przepisów determinujących etap orzekania we wznowionym postępowaniu powinna w takiej sytuacji niewątpliwie zmierzać do uwzględnienia obu wchodzących w rachubę zasad, a gdy nie jest to możliwe – zasadzać się na założeniu o prymacie zasady ochrony praw słusznie nabytych, która – w przeciwieństwie do zasady aktualności – ma podstawę konstytucyjną.

Na marginesie warto zauważyć, że w piśmiennictwie i w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się – w aspekcie ogólniejszym – iż zmiana stanu prawnego, która nastąpiła po zawiązaniu stosunku administracyjnoprawnego, powinna być uwzględniana tylko o tyle, o ile nie pogarsza sytuacji adresata działań jurysdykcyjnych. Temu postulatowi niekiedy czynią zadość przepisy intertemporalne, ale na ogół są one zorientowane na ochronę spraw pozostających w zwykłym toku instancji i – paradoksalnie poniekąd – "nie działają" w postępowaniu wznowionym (por. Z. Kmieciak, Glosa do wyroku NSA z 28 IX 1999, I SA/Wr 926/98, OSP 2000, nr 5, poz. 83, s. 277; M. Jaśkowska, w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks..., s. 990). Natomiast "przepisy, określające miarodajny reżim materialnoprawny ponownego załatwiania spraw administracyjnych w następstwie uruchomienia nadzwyczajnych trybów postępowania, należą do rzadkości" (M. Kamiński, Prawo administracyjne intertemporalne, Warszawa 2011, s. 474). Taki stan rzeczy utwierdza w przekonaniu, że mechaniczne i bezwarunkowe przechodzenie w postępowaniu wznowionym na nowy stan faktyczny i prawny mogłoby prowadzić do rezultatów z gruntu nieakceptowalnych. Nie implikuje to oczywiście potrzeby całkowitego wyrugowania z postępowania wznowionego zasady aktualności – wciąż może ona tu mieć zastosowanie, ale tylko do granic kolizji z konstytucyjną zasadą ochrony praw słusznie nabytych.

V

Z powyższych uwag wynika, że ogólny model orzekania w postępowaniu wznowionym jawi się w odniesieniu do sprawy o pozwolenie na budowę jako nie do końca adekwatny i nazbyt uproszczony. Ewentualne wzruszenie decyzji ostatecznej wymaga w tym przypadku złożonego procesu stosowania prawa i jest uwarunkowane negatywnymi wynikami podwójnej niejako subsumcji stanu faktycznego pod hipotezę normy prawnej.

W pierwszej kolejności organ obwiązany jest przeprowadzić proces stosowania prawa, przyjmując z punkt odniesienia ówczesny stan faktyczny i prawny. Ilekroć jego wynik okaże się zbieżny z treścią decyzji dotychczasowej, innymi słowy, decyzja dotychczasowa ab initio w sposób prawidłowy ukształtowała normę indywidualną, a inwestor słusznie nabył prawo podmiotowe – tylekroć jej uchylenie od razu przestaje wchodzić w grę; nie ma też potrzeby czynienia ustaleń co do późniejszych zdarzeń (por. wyrok WSA w Krakowie z 24 listopada 2004 r., II SA/Kr 1991/00; wyrok WSA w Krakowie z 27 września 2018 r., II SA/Kr 663/18, CBOSA).

Z kolei odmienny wynik procesu stosowania prawa, przeprowadzonego z uwzględnieniem ówczesnego stanu faktycznego i prawnego, odbiera prawu inwestora status i ochronę prawa słusznie nabytego, ale – i to warto podkreślić – nie przesądza jeszcze o losach decyzji dotychczasowej. W takim bowiem przypadku organ może i powinien ponowić proces stosowania, tym razem w nawiązaniu do zasady aktualności, i zbadać, czy w obecnym stanie faktycznym i prawnym zachodzą podstawy do wydania rozstrzygnięcia odpowiadającego w istocie decyzji dotychczasowej. Taka następcza "konwalidacja" pierwotnie nieprawidłowej decyzji może być wynikiem zmiany normatywnej (np. zniesienia bądź złagodzenia wymogu, którego projekt budowlany nie spełniał) albo zmiany w zakresie szeroko rozumianego stanu faktycznego (np. uzyskania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowalne, którego wcześniej nie miał) – i także ona stanowi przeszkodę do wzruszenia decyzji dotychczasowej.

Obie opisane wyżej przeszkody do wzruszenia decyzji dotychczasowej mieszczą się w formule z art. 146 § 2 k.p.a., choć racje, które nakazują uznać, że "w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej" – są w przypadku każdej z nich inne. W przypadku pierwszej chodzi o ochronę słusznie nabytego prawa, a w przypadku drugiej – o wywiedzioną z uwzględnieniem zasady aktualności tożsamość wchodzących w rachubę rozstrzygnięć: dotychczasowego i antycypowanego.

VI

Skoro uchylenie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w postępowaniu wznowionym jest uwarunkowane konstatacją o braku podstaw do zatwierdzenia przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zarówno w świetle ówczesnego, jak i w świetle obecnego stanu faktycznego i prawnego – to pole dla "nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy", która ma być wespół z takim uchyleniem wydana (art. 151 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.), jest już niewielkie. Jeżeli założyć niezmienność projektu budowlanego, musi to być decyzja odmowna. W związku z tym powstaje jednak pytanie o wspomnianą niezmienność, czy też – inaczej rzecz ujmując – o to, czy w postępowaniu wznowionym jest miejsce na modyfikację bądź też zastąpienie przez inwestora projektu budowlanego, który został zatwierdzony decyzją dotychczasową, nowym projektem.

Odpowiadając na to pytanie, wypada przytoczyć powszechnie akceptowaną tezę, w myśl której w postępowaniu wznowionym może być rozstrzygnięta tylko sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym z tą, której dotyczy decyzja dotychczasowa (zob. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 808; M. Jaśkowska, w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks..., s. 989). Wymóg zachowania tożsamości sprawy nie implikuje wprawdzie pełnej identyczności wszystkich jej elementów (stąd potencjalnie możliwe jest uwzględnienie owych obiektywnych "nowości" w stanie faktycznym i prawnym), ale wyklucza dopuszczalność czynności dyspozytywnych strony zorientowanych wprost na jej zmianę – zorientowanych na przekształcenie przedmiotu orzekania. W sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę tym przedmiotem jest właśnie przedłożony przez inwestora projekt – wszak to właśnie on, a nie konwencjonalna formuła decyzji, ma stanowić o rzeczywistej treści normy indywidulanej i prawa podmiotowego inwestora. W postępowaniu wznowionym nie ma zatem miejsca na modyfikację dotychczasowego projektu ani tym bardziej na zastąpienie go nowym projektem – niezależnie od tego, czy taka czynność dyspozytywna inwestora byłaby motywowana dążeniem do usunięcia dostrzeżonych nieprawidłowości, czy też po prostu chęcią skorzystania z okazji do korekty zamierzenia inwestycyjnego. Inwestor zachowuje jednak wpływ na sam byt sprawy, bowiem nigdy nie orzeka się o pozwoleniu na budowę z urzędu – ewentualne cofnięcie wniosku będzie zatem wiążące także dla organu prowadzącego postępowanie wznowione.

Warto tu przytoczyć wskazówkę, która została wprawdzie sformułowana w innym kontekście (w kontekście zwykłego toku instancji), ale dotyczy w pewnym sensie analogicznego problemu tożsamości sprawy i może być transponowana na grunt postępowania wznowionego, będącego w fazie merytorycznej: "Można (...) generalnie powiedzieć, że jeżeli organ II instancji przekroczy granice tożsamości sprawy lub badając sprawę stwierdzi, że powstałe nowości naruszyły jej tożsamość, ma przed sobą nową sprawę, która powinna być rozpatrzona zgodnie z przepisami. Pokreślmy więc: twierdzenie, że organ odwoławczy ma prowadzić postępowanie tak, aby nie dopuścić do nowej sprawy, nie oznacza, że ma się tej sprawy wystrzegać. Ma tylko obowiązek załatwienia »dotychczasowej« sprawy oraz obowiązek działania w nowej sprawie. Jeżeli ta ostatnia wynika z nowego żądania strony należy je potraktować jako wniosek o wszczęcie nowego postępowania. Jeżeli wynika ona z nowości prawnych lub faktycznych, należy – jeżeli jest to uzasadnione – spowodować wszczęcie postępowania z urzędu lub zasugerować stronie złożenie wniosku o wszczęcie postępowania" (J. Zimmermann, Problem "beneficium novorum" w postępowaniu administracyjnym, Państwo i Prawo 1987, nr 5, s. 69). W postępowaniu wznowionym te reguły mają odpowiednie zastosowanie, co więcej – zważywszy na specyfikę trybu nadzwyczajnego – organ powinien z jeszcze większą skrupulatnością przestrzegać tożsamości sprawy i dbać o to, by ewentualna nowa sprawa była rozpatrywana w trybie dla niej właściwym. Na marginesie warto zauważyć, że rozstrzygnięcie kończące postępowanie wznowione może niejako incydentalnie być wydawane organ, który generalnie ma tylko kompetencje nadzorcze i co do zasady nie jest właściwy do merytorycznego rozstrzygania spraw o pozwolenie na budowę (ilekroć "organem, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji" w rozumieniu art. 150 § 1 k.p.a. jest wojewoda i doń należy wznowienie postępowania, tylekroć – na skutek odwołania od jego decyzji – sprawa może trafić do organu wyższego stopnia).

Podsumowując ten wątek rozważań, stwierdzić należy, że w postępowaniu wznowionym w sprawie o pozwolenie na budowę nie jest dopuszczalna zmiana projektu budowlanego ani zastąpienie dotychczasowego projektu nowym projektem. Rozstrzygnięcie kończące postępowanie wznowione nie może zatem polegać na uchyleniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i jednoczesnym zatwierdzeniu innego projektu budowlanego. Złożony przez inwestora w toku postępowania wznowionego wniosek o zatwierdzenie innego projektu kreuje nowy przedmiot postępowania – nową sprawę, która podlega załatwieniu w trybie zwyczajnym, z zachowaniem właściwości rzeczowej i instancyjnej organów administracji architektoniczno-budowalnej.

VII

Przystępując do oceny zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją postępowania przez pryzmat poczynionych ustaleń, wpierw odnieść się trzeba do stanowiska organu I instancji, że: "W przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. do uchylenia dotychczasowej decyzji nr [...] z 26 października 2018 roku, znak: [...] Podstawą uchylenia jest stwierdzenie, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.)". Zdaniem Sądu, stwierdzenie, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) nie stanowi jeszcze podstawy uchylenia dotychczasowej decyzji, a jedynie podstawę do przejścia do kolejnego etapu postępowania wznowionego. Jak wyżej wywiedziono, uchylenie decyzji dotychczasowej uwarunkowane jest dopiero konstatacją o braku podstaw do zatwierdzenia przedłożonego przez inwestora pierwotnego projektu budowlanego zarówno w świetle ówczesnego, jak i w świetle obecnego stanu faktycznego i prawnego. Takiej zaś oceny organy w sposób jednoznaczny nie dokonały. Wojewoda Małopolski zaznaczył wprawdzie, iż "organ I instancji słusznie ustalił, że w wyniku wznowienia nie zapadałby taka sama decyzja" – ale w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej tak naprawdę nie ma to odzwierciedlenia. O stanowisku organu I instancji w tej mierze można wnioskować jedynie pośrednio – z postanowienia o wezwaniu do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowalnym. W zakresie okoliczności relewantnych z punktu widzenia negatywnej przesłanki uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.) sprawa nie jest zatem wyjaśniona, co stanowi o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Inna rzecz, że potrzeba badania wspomnianej przesłanki zależy jeszcze od stanowiska inwestora – od tego, czy złożenie nowego wniosku o pozwolenie na budowę w dniu 25 września 2019 r. można odczytywać jako cofnięcie wniosku, w wyniku którego wydana została decyzja dotychczasowa. W razie pozytywnej odpowiedzi na to pytanie dalsze ustalenia w istocie jawić się będą jako zbędne, bowiem konieczne stanie się uchylenie decyzji dotychczasowej i umorzenie postępowania (takie rozstrzygnięcie jest również dopuszczalne w świetle art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Stanowisko inwestora wymaga zatem wyjaśnienia.

Jak już wspomniano, w dniu 25 września 2019 r. inwestor przedłożył nowy wniosek o pozwolenie na budowę (datowany na dzień 12 sierpnia 2019 r.), załączając cztery egzemplarze projektu budowlanego oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne (przedłożony projekt budowlany nie obejmuje już muru oporowego). I w rzeczywistości to ten nowy wniosek oraz nowy (zmieniony) projekt stał się przedmiotem oceny w postępowaniu wznowionym i do niego też odnosi się drugi człon rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, podjętej na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Sądu, nowy wniosek oraz nowy (zmieniony) projekt nie mógł wchodzić w zakres rozpoznania i orzekania organów w postępowaniu wznowionym – powinien stanowić odrębny przedmiot czynności jurysdykcyjnych prowadzonych w trybie zwykłym. Zaskarżona decyzja w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy narusza zatem art. 149 § 2 in fine oraz art. 151 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. – rozstrzyga inną sprawę niż ta, o której w odnośnych przepisach mowa.

Zważywszy na charakter stwierdzonych uchybień, przedwczesne byłoby odniesienie się do zarzutów skargi, które są zrelatywizowane do przedmiotu podjętego przez organ rozstrzygnięcia i zmierzają do zakwestionowania podstaw do zatwierdzenia projektu budowlanego załączonego do wniosku o pozwolenie na budowę datowanego na dzień 12 sierpnia 2019 r. – jest to, zdaniem Sądu, materia odrębnego postępowania.

W ponownym postępowaniu w sprawie organ powinien przede wszystkim wyjaśnić, czy pierwotny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę z dnia 3 sierpnia 2018 r. jest przez inwestora podtrzymywany. Jeżeli okaże się, że tak – organ rozpoznana i rozstrzygnie sprawę zainicjowaną tym wnioskiem w ramach postępowania wznowionego, z uwzględnieniem sformułowanej w niniejszym wyroku oceny prawnej. Jeżeli zaś okaże się, że nie – organ uchyli decyzję dotychczasową i umorzy postępowanie. Nowy wniosek o pozwolenie na budowę (datowany na dzień 12 sierpnia 2019 r.) powinien stać się przedmiotem odrębnych czynności jurysdykcyjnych.

Z wymienionych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku oparciu o art. 200 i 205 p.p.s.a.