Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 140/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1769
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 maja 2018 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie jednorazowego zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] października 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...](czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 12 października 2017 r., nr K.5015.6.OG.2017, Wójt Gminy na podstawie art. 2, art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 1 pkt 4, ust. 2, art. 39 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 2 i 3, art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm. – dalej "u.p.s.") przyznał B. i J. P. jednorazowy "zasiłek celowy na straty powstałe w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęski żywiołowej" w kwocie 3.000 zł wskazując, że zasiłek ten przeznaczony jest na odbudowę budynku gospodarczego - stodoły, który został zniszczony w wyniku wystąpienia lokalnie niekorzystnych zjawisk atmosferycznych w nocy z 11 na 12 sierpnia 2017 r. i nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że pomoc finansową w formie zasiłku celowego przyznano w oparciu o "Zasady udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych" (pismo Nr DOLiZK-IV-775-10/2017 z dnia 17 sierpnia 2017 r. – określane dalej mianem "Zasad") przy uwzględnieniu ich zmian dokonanych w dniu 29 sierpnia 2017 r. nr DOLiZK-IV-20/2017. Pomoc finansowa, o której mowa w ww. Zasadach, przyznawana jest na podstawie art. 39 i art. 40 ust. 2 u.p.s.

Organ wskazał, że stosownie do powyższych Zasad, pomoc przeznaczona jest na odbudowę budynku/lokalu mieszkalnego, który został zniszczony lub uszkodzony w wyniku powodzi, podtopień, intensywnych opadów atmosferycznych, silnych wiatrów, wyładowań atmosferycznych lub osunięć ziemi, zwanych dalej "zdarzeniami klęskowymi". Szczegółowe warunki przyznawania pomocy na odbudowę budynku/lokalu mieszkalnego określone zostały w pkt III (pkt 1.2. Zasad). Organ zwrócił uwagę na to, że przez budynek mieszkalny rozumie się także budynek gospodarczy służący zaspokajaniu niezbędnych potrzeb bytowych rodziny lub osoby samotnie gospodarującej, w szczególności budynek inwentarski. W przypadku zniszczenie lub uszkodzenia budynku lub budynków gospodarczych, wchodzących w skład jednego gospodarstwa domowego, pomoc przyznawana jest odpowiednio na remont/odbudowę budynku/budynków gospodarczych w łącznej wysokości do 100.000 zł (pkt 1.3. Zasad). Wójt wskazał, że zgodnie z pkt III.6 Zasad, z kwoty przyznanego zasiłku mogą zostać sfinansowane również koszty rozbiórki zniszczonego budynku.

Kwoty pomocy finansowej, przyznawane w zależności od oszacowanego procentu zniszczeń/uszkodzeń, określa w przypadku budynku gospodarczego załącznik nr 1 Zasad (pkt III.3 Zasad). Oszacowania dokonuje natomiast osoba posiadająca uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości albo komisja do spraw szacowania strat powołana przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w którym bierze udział pracownik organu nadzoru budowlanego wykonujący zadania służbowe.

Wójt wskazał, że wnioskodawcy złożyli pismo stanowiące prośbę o udzielenie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego w związku ze szkodą spowodowaną przez nawałnicę, która przeszła przez teren gminy w nocy z 11 na 12 sierpnia 2017 r., w wyniku której znacznie uszkodzony został użytkowany przez wnioskodawców budynek gospodarczy – stodoła. W związku z powyższym, w dniu [...].09.2017 r. pracownicy socjalni przeprowadzili skrócony wywiad środowiskowy, w drodze którego ustalili straty poniesione w gospodarstwie domowym oraz potrzeby osób poszkodowanych, jak również możliwości przywrócenia ich we własnym zakresie do stanu umożliwiającego realizację podstawowych potrzeb bytowych w gospodarstwie domowym. W wyniku powyższych ustaleń stwierdzono, że konieczne jest przeprowadzenie odbudowy zniszczonego budynku, a wysokość koniecznych do poniesienia nakładów znacznie przewyższa możliwości finansowe rodziny.

Na podstawie przeprowadzonej w dniu [...].08.2017 r. "Oceny uszkodzeń budynku spowodowanych działaniem zjawisk atmosferycznych - sierpień 2017 r." inspektorzy nadzoru budowlanego określili procentowy udział zniszczeń stodoły na 70%. Organ ustalił również, że przedmiotowa stodoła służy zaspokajaniu niezbędnych potrzeb bytowych rodziny wnioskodawców.

Organ nadmienił, że stosownie do określonej w Zasadach dyspozycji powołał Komisję do spraw szacowania strat powstałych w wyniku nawałnicy - huraganu. W protokole Komisji z [...].10.2017 r. ponownie oszacowano wysokości szkód dotyczących stodoły ustalając, że kwota stanowiąca równowartość procentowego udziału uszkodzenia/zniszczenia określona w "Ocenie uszkodzeń" z [...].08.2017 r. przewyższa kwotę niezbędną do odbudowy budynku. Wobec powyższego Komisja w protokole z [...].10.2017 r. uznała, że adekwatną kwotą pomocy jest kwota 3.000 zł. Wysokość zasiłku celowego w przypadku omawianego procentowego uszkodzenia – jak wskazał organ pierwszej instancji – wynosi docelowo 3.000 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. P. wskazując w nim, że zgodnie z oceną uszkodzeń budynku sporządzonych przez inspektorów nadzoru budowlanego z [...].08.2017 r. procentowy udział uszkodzenia/zniszczenia budynku wynosi 70%. Uszkodzenia budynku wyniosły dach - 100%, ściany - 100%.

Odwołujący się podniósł, że stodoła służy do zabezpieczenia niezbędnych potrzeb bytowych rodziny, która bez jej odbudowy nie jest w stanie dalej prowadzić gospodarstwa rolnego, co jest głównym dochodem rodziny. W budynku przechowywane były płody rolne.

Odwołujący się wskazał, że z Zasad wynika, iż pomoc przyznawana jest niezależnie od odszkodowania przysługującego z tytułu ubezpieczenia budynku/lokalu mieszkalnego od skutków klęsk żywiołowych. Organ żądał natomiast od odwołującego się przedstawienia dokumentów potwierdzających ubezpieczenie budynku oraz kwoty przyznanej z tytułu ubezpieczenia budynku.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 40 ust. 2 i 3 u.p.s. i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1969 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 20167 r. poz. 1257, dalej powoływana jako K.p.a.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał na treść art. 40 u.p.s., zgodnie z którym osobie, albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego może zostać przyznany zasiłek celowy, zwracając uwagę zarówno na to, że wskazane świadczenie niezależne jest od dochodu beneficjenta i że może nie podlegać zwrotowi, jak również na fakultatywność jego przyznania.

Organ podniósł, że przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych należy do zadań zleconych z administracji rządowej realizowanych przez gminę, która kieruje się ustaleniami przekazywanymi przez wojewodę w formie wytycznych zasad określających sposób wydatkowania pomocy społecznej dla osób, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Wytyczne te nie stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego i mają charakter wewnętrznego stosowania przez organy administracji w ramach ubiegania się przez jednostki samorządu terytorialnego o pomoc finansową z budżetu państwa na usuwanie skutków klęsk żywiołowych, gminy nie mogą jednak – jak stwierdziło Kolegium – całkowicie pominąć ich istnienia. Zasady te wiążą na podstawie art. 110 ust. 2 u.p.s. gminę w realizacji dotacji i winny być respektowane przez gminę przy wypłacie na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. zasiłków celowych ze środków finansowych przekazanych gminie z budżetu państwa na ten cel. Wypłata świadczeń z pomocy społecznej następuje natomiast na podstawie ustawy o pomocy społecznej.

Na podstawie wywiadu środowiskowego z [...] września 2017 r. Kolegium ustaliło, że łączny dochód rodziny skarżącego wynosi 9264,95 zł, co na jedna osobę w rodzinie daje kwotę 1852,99 zł. Na podstawie dokumentu oceny uszkodzeń budynku spowodowanych działaniem zjawisk atmosferycznych SKO ustaliło, że procentowy udział uszkodzenia/zniszczenia budynku (rok budowy 1940) wyniósł 70%. Z protokołu komisji do spraw szacowania strat z 12.10.2017 r. wynika, że uszkodzony obiekt posiada bardzo niską wartość (na podstawie polisy ubezpieczeniowej 4.800 zł) o dużym stopniu zużycia technicznego, dlatego kwotę ustalono proporcjonalnie do wartości budynku. Z przedłożonej do akt sprawy oceny technicznej stodoły wynika, że procentowy udział uszkodzenia/zniszczenia budynku wynosi 70%. Zatem procentowy stopień uszkodzenia, jak wskazało SKO, nie jest okolicznością sporną.

Kolegium podniosło, że uwzględniając cele pomocy społecznej i potrzeby wnioskującego uznało, iż strona w oparciu o swoje własne możliwości jest w stanie poradzić sobie z zaistniałą sytuacją życiową, a udzielona kwota zasiłku celowego jest adekwatna do wartości uszkodzonego budynku.

Skargę na powyższą decyzję wniósł J. P. zarzucając jej naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 7 pkt 14 i 15 u.p.s.; art. 3 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 7 pkt 14 i 15 u.p.s.; art. 15 ust. 4 i 5 u.p.s.; art. 110 ust. 2 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 4 oraz w zw. z art. 22 pkt 1 u.p.s.; art. 6 K.p.a. – poprzez naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 7 pkt 14 i 15, art. 3 ust. 1 w zw. z art. 7 pkt 14 i 15 oraz art. 15 ust. 4 i 5 u.p.s.; art. 7 K.p.a. – poprzez naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 7 pkt 14 i 15, art. 3 ust. 1 w zw. z art. 7 pkt 14 i 15 oraz art. 15 ust. 4 i 5 u.p.s.; art. 8 K.p.a. – poprzez naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 7 pkt 14 i 15, art. 3 ust. 1 w zw. z art. 7 pkt 14 i 15 oraz art. 15 ust. 4 i 5 u.p.s.; art. 11, art. 77 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 K. p. a.

Skarżący wskazał, że organ pierwszej instancji, uzasadniając wysokość przyznanego zasiłku celowego, nie odniósł się do kwestii miarkowania, możliwości finansowych organu przy udzielaniu zasiłku, sytuacji innych osób poszkodowanych nawałnicą na obszarze objętym działaniem organu, czy też ewentualnej wartości zniszczonego budynku gospodarskiego. W ocenie skarżącego kwestie te niesłusznie zostały podnoszone przez Kolegium, czym organ ten naruszył art. 8, art. 11 oraz art. 77 § 1 K.p.a.

Skarżący, odnosząc się do kwestii wartości uszkodzonego budynku, wskazał, że brak w sprawie materiałów, które dostatecznie potwierdzają jego wartość i w związku z tym organy winny zebrać materiał dowodowy, który pozwoli na ustalenie tej okoliczności. Skarżący podniósł, że w oparciu o polisę przywołaną przez SKO nie sposób ustalić wartości zniszczonego budynku, widniejąca bowiem w polisie kwota 4800 zł określona została jako suma ubezpieczenia, a nie wartość budynku. Jak wskazał skarżący, organy nie mają wiedzy w przedmiocie wartości budynku i nie podjęły żadnych czynności, aby ustalić tę okoliczność, czym naruszyły art. 8, art. 11 oraz art. 77 § 1 K.p.a.

Skarżący podniósł również, że nawet przyjęcie niskiej wartości budynku nie wyklucza przyznania stronie pomocy w wysokości wynikającej z załącznika I do Zasad. Przyznanie pomocy o tak niskiej wartości w stosunku potrzeby, w jakiej się znalazł, sprzeniewierza się art. 3 ust. 2 u.p.s. Skarżący podniósł również, że wydając zaskarżoną decyzję organ dopuścił się naruszenia Zasad, wskazując, iż z załącznika I zawierającego tabelę określająca przedziały udzielanej pomocy w zależności od stopnia zniszczenia budynku, nie wynika żadne odniesienie do wartości uszkodzonego budynku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wraz z argumentacją zawartą w treści decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem Sądu uznał, że organy naruszyły przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy przyznającą skarżącemu oraz jego małżonce jednorazowy zasiłek celowy na straty powstałe w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęski żywiołowej w kwocie 3.000 zł z przeznaczeniem na odbudowę budynku gospodarczego - stodoły.

Matrialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej, stanowią przepisy ustawy o pomocy społecznej.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s., w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Jak stanowi natomiast art. 40 ust. 1 i 2 u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (art. 40 ust. 3 u.p.s.).

W sprawie niniejszej zastosowanie ma również pismo Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 sierpnia 2017 r., Nr DOLiZK-IV-775-10/2017, czyli wskazane wcześniej Zasady, z uwzględnieniem ich zmian dokonanych w dniu 29 sierpnia 2017 r., nr DOLiZK-IV-20/2017.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 4 u.p.s., do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę należy przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową lub ekologiczną. Z kolei, jak stanowi art. 22 pkt 1 tej ustawy, do zadań wojewody należy ustalanie sposobu wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Gmina natomiast, realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, kieruje się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę, o czym stanowi art. 110 ust. 2 u.p.s.

Z powyższych przepisów wprost wynika, że wojewoda określa m.in. zasady w przedmiocie pomocy finansowej na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową lub ekologiczną w formie wytycznych. Z pkt IV.1 Zasad wynika, że w celu uruchomienia środków na zasiłki celowe z budżetu państwa wójt gminy (burmistrz, prezydent miasta) sporządza i przedstawia wojewodzie listę uszkodzonych lub zniszczonych budynków/lokali mieszkalnych w poszczególnych miejscowościach z opisem szkody i szacowaną kwotą zasiłku. Jak natomiast stanowi pkt IV.2 Zasad, wojewoda dokonuje wstępnej weryfikacji danych zawartych w ww. listach, sporządza zbiorczą listę zasiłków z terenu województwa i wnioskuje do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o uruchomienie środków z rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych.

Wytyczne kierowane są do organów jednostek samorządu terytorialnego, lecz nie należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego (nie mają charakteru aktu prawa miejscowego), nie oznacza to jednak, że gmina nie ma obowiązku respektowania ich przy podejmowaniu decyzji administracyjnych w sprawie przyznania zasiłków celowych w związku z klęską żywiołową. Pismo MSWiA z 17 sierpnia 2017 r. (Zasady) również wiąże gminę na podstawie wspomnianego art. 110 ust. 2 u.p.s. i winno być przez nią respektowane przy wypłacie na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. celowych ze środków finansowych przekazanych gminie z budżetu państwa na ten cel. Realizując zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej i dokonując wypłaty ww. środków finansowych niezgodnie z wytycznymi, gmina mogłaby przekazywać środki publiczne niezgodnie z ich przeznaczeniem.

Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy, niesporne jest, że w gospodarstwie skarżącego podczas nawałnicy, która przeszła przez gminę w nocy z 11 na 12 sierpnia 2017 r. uszkodzony został budynek gospodarczy – stodoła. Zgodnie z pkt. 1.3 Zasad, z uwzględnieniem ich zmiany, przez budynek mieszkalny rozumie się także budynek gospodarczy służący zaspokajaniu niezbędnych potrzeb bytowych rodziny lub osoby samotnie gospodarującej, w szczególności budynek inwentarski. W przypadku zniszczenia lub uszkodzenia budynku lub budynków gospodarczych, wchodzących w skład jednego gospodarstwa domowego, pomoc przyznawana jest odpowiednio na remont/odbudowę budynku lub budynków gospodarczych w łącznej kwocie do 100.000 zł, niezależnie od pomocy udzielanej w związku z uszkodzeniem lub zniszczeniem budynku/lokalu mieszkalnego. Poza sporem pozostaje, że uszkodzony budynek gospodarczy służy zaspokajaniu niezbędnych potrzeb bytowych rodziny skarżącego.

Zgodnie z pkt I.8 Zasad, podstawą do określenia wysokości przyznawanej pomocy jest rodzinny wywiad środowiskowy, przeprowadzany przez właściwy miejscowo ośrodek pomocy społecznej. Na podstawie wywiadu przeprowadzonego w dniu 22.09.2017 r. ustalono, że konieczne jest przeprowadzenie odbudowy znoszonego budynku, a wysokość nakładów niezbędnych do poniesienia przekracza możliwości rodziny skarżącego.

Jak stanowi pkt IV.5 Zasad, w przypadku wniosku, o którym mowa w pkt II.6 i pkt III, oszacowania wysokości szkód w budynku/lokalu mieszkalnym dokonuje osoba posiadająca uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości albo komisja do spraw szacowania strat, powołana przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w której bierze udział pracownik organu nadzoru budowlanego wykonujący zadania służbowe. W związku z powyższym, na podstawie przeprowadzonej [...].08.2017 r. "Oceny uszkodzeń budynku spowodowanych działaniem zjawisk atmosferycznych - sierpień 2017 r." inspektorzy nadzoru budowlanego ustalili, że w przypadku należącej do skarżącego stodoły procentowy udział uszkodzenia/zniszczenia wyniósł 70%. Ustalono również, że przedmiotowy budynek gospodarczy służy zaspokajaniu niezbędnych potrzeb bytowych rodziny skarżącego, znajduje się na nieruchomości, której skarżący jest właścicielem, a jednocześnie w dniu wystąpienie zdarzenia w budynku tym prowadzone było przez rodzinę skarżącego gospodarstwo domowe, w związku z czym okoliczność spełnienia warunków do otrzymania pomocy finansowej nie jest sporna.

Zwrócić uwagę należy, że "Ocena uszkodzeń budynku spowodowanych działaniem zjawisk atmosferycznych - sierpień 2017 r." jest dokonana w sposób szczegółowy, posiada dokładne wyliczenie procentowego udziału zniszczeń z uwzględnieniem wszystkich składowych budynku – dachu, stropu, ścian nośnych, fundamentów oraz innych elementów, które osoby uprawnione wyliczyły na 70%. Zgodnie natomiast z załącznikiem nr 1, w przypadku procentowego udziału zniszczenia/uszkodzenia wynoszącego 66-70%, kwota pomocy przysługuje do 55.000 zł. Oczywiście, wymieniona kwota 55.000 zł jest kwotą graniczną i nie oznacza kwoty przyznania pomocy, a jedynie kwotę maksymalną. Pomoc przyznawana jest w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej stanowiące o zasiłku celowym i zasiłku celowym w sytuacji klęsk i zdarzeń losowych. Zarówno z treści art. 39 ust. 1 i 2, jak i art. 40 ust. 2 i 3 u.p.s. wynika, że przyznając pomoc w postaci zasiłku celowego organ dysponuje uznaniem administracyjnym. Zwrócić jednak uwagę należy na treść Zasad, z których wynika, że pomoc "jest przyznawana", a nie "może zostać przyznana" przy spełnieniu warunków w tych Zasadach wskazanych, właściwy organ miarkuje tylko jej wysokość, będąc ograniczony górną granicą kwoty. Z uwagi na to, że organ dysponuje uznaniem administracyjnym przy określaniu wysokości pomocy przyznana kwota pomocy musi zostać każdorazowo wszechstronnie i wnikliwie przeanalizowana oraz uzasadniona. Kwota zasiłku nie może być w żaden sposób dowolna, ponieważ z jednej strony stanowi realizację celu zawartego w piśmie MSWiA, określającym Zasady, jakim jest pomoc w remoncie albo odbudowie budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego, który został zniszczony lub uszkodzony, musi być zatem przede wszystkim współmierna i wyważona, nie może być bowiem jednocześnie niewspółmiernie wysoka, ponieważ finanse na jej udzielenie pochodzą ze środków rezerwy budżetu państwa. Z Zasad nie wynika również, że każdorazowo finansowany jest cały remont albo odbudowa budynku mieszkalnego, Zasady bowiem mówią o "pomocy", w związku z czym niezbędne jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, który wskaże, na ile właściciel zniszczonego budynku jest w stanie sam poradzić sobie z naprawą szkody.

Z akt sprawy wynika, że organ oparł się głównie na protokole komisji ds. szacowania strat z [...]10.2017 r. Podkreślić należy, że powyższy protokół nie jest wypełniony dokładnie, nie zawiera stosownych zakreśleń zgodnie z legendą w nim zawartą. Z uwagi jednak na to, że członkowie Komisji wypełnili miejsce, w którym wpisać należało proponowaną kwotę niezbędną do remontu/odbudowy, uznać należy, że nie potwierdzili procentowego udziału szkody wynoszącego 70% wskazanego w ocenie uszkodzeń budynku. Zgodnie bowiem z legendą, proponowaną kwotę należało wpisać jedynie w przypadku niepotwierdzenia procentowego udziału szkody. Niezadowalające jest również wyjaśnienie przyczyn zmiany wysokości pomocy. Jak bowiem wynika z uzasadnienia, pomoc obniżono w stosunku do maksymalnej kwoty z uwagi na jego niską wartość (4.800 zł), co ustalono na podstawie polisy ubezpieczeniowej. Stodoła uznana została za budynek o dużym stopniu zużycia technicznego.

W tym miejscu należy wskazać, że wartość budynku nie jest w żadnym wypadku tożsama z procentowym udziałem szkody, Komisja winna była zatem wyjaśnić dokładnie motywy swojego działania i okoliczności, które uwzględniła, jak również te, których nie uwzględniła. Członkowie Komisji nie wskazali bowiem de facto, czy zgadzają się, czy też nie zgadzają z procentowym udziałem szkody, można to wywnioskować jedynie z wypełnienia innego miejsca druku. Nie wskazali, jaki jest w ich ocenie procentowy udział szkody i czy w ogóle mieści się on jeszcze w przedziale 66-70%. W szczególności jednak nie wskazali, w jaki sposób wyliczyli kwotę 3.000 zł od wartości budynku 4.800 zł. Kwota przyznanej pomocy nie stanowi 70% ustalonej przez Komisję wartości stodoły, co oczywiście wzbudza wątpliwość, czy też protokół stanowiący podstawę wydania przedmiotowej decyzji nie jest wewnętrznie sprzeczny. Powyższe błędy zawarte w ww. protokole z [...].10.2017 r. zostały następnie przeniesione do decyzji organu pierwszej instancji, który potwierdził, że pomoc winna być przyznana w kwocie 3.000 zł.

Odnośnie przyjętej przez organ wartości stodoły ustalonej na podstawie polisy ubezpieczeniowej, z której wynika, że suma ubezpieczenia przedmiotowego budynku wynosi 4.800 zł, stwierdzić należy, że taka konstatacja jest zbyt ogólna i nie poparta żadną argumentacją. Organ nie ustalił samodzielnie wartości przedmiotowego budynku bazując jedynie na sumie ubezpieczenia. Z dokumentu znajdującego się w aktach wynika jedynie potwierdzenie obowiązkowego ubezpieczenia budynków i odpowiedzialności cywilnej rolników, nie wynika natomiast, czy do ubezpieczenia przyjęta została jego wartość rzeczywista, zatem uwzględniająca stopień zużycia budynku, czy też wartość odtworzeniowa, która w przypadku szkody pozwala na pełną rekompensatę poniesionych strat i odbudowę mienia do stanu sprzed szkody. Zdarza się, że suma ubezpieczenia określona w polisie w chwili wystąpienia szkody jest inna od faktycznej wartości przedmiotu ubezpieczenia. Może również wystąpić sytuacja, kiedy wartość budynku zostanie niewłaściwie oszacowana, na przykład z uwagi na chęć obniżenia kosztów. W związku z powyższym suma ubezpieczenia z polisy mogła mieć wartość najwyżej pomocniczą dla określenia wartości budynku.

Wskazać należy, że w przypadku świadczeń wypłacanych w oparciu o Zasady wysokość zasiłku ściśle związana jest z wysokością straty. Co istotne, zasiłek nie musi ściśle odpowiadać wysokości poniesionej szkody, ponieważ nie stanowi ona odszkodowania. Zgodnie z pkt 1.12 Zasad – pomoc przyznawana jest niezależnie od odszkodowania przysługującego z tytułu ubezpieczenia budynku/lokalu mieszkalnego od skutków klęsk żywiołowych. Zapis ten nie zwalnia jednak organu gminy od stosowania zasady miarkowania pomocy. Z powyższej jednostki redakcyjnej Zasad wynika bezpośrednio brak związku zasiłku z ubezpieczeniem. Świadczenie pomocowe spełnia funkcję quasi wyrównania poniesionej straty, wyznaczony wielkością strat poniesionych w wyniku klęski żywiołowej i winien on uwzględniać konieczność poniesienia wydatków na wyrównanie powstałej wówczas straty, która oprócz kosztów odbudowy budynku może obejmować, jak w przedmiotowej sprawie, również koszty związane z rozbiórką budynku (zgodnie z pkt III.6 Zasad, z kwoty przyznanego zasiłku mogą zostać sfinansowane również koszty rozbiórki zniszczonego budynku). Organ w sprawie niniejszej przyjął do wypłacenia kwotę 3.000 zł, będąc ograniczonym do wypłacenia maksymalnie kwoty 55.000 zł – przy przyjęciu 66-70 % zniszczeń. Kwota ta stanowi ok. 5,5% maksymalnej kwoty. Przyznając tak niską pomoc stwierdzić należy, że organ nie uzasadnił swojego stanowiska w sposób należyty i wyczerpujący. Sąd nie przesądza w tym momencie, jaką kwotę skarżący winien uzyskać w ramach przyznanej pomocy, nie wykluczając, że przyznana kwota jest kwotą adekwatną, jednak organ powinien przyjąć bardziej wiarygodne oszacowanie wartości nieruchomości i na tej podstawie dokonać dogłębniejszych ustaleń odnośnie przyznania pomocy, uzasadniając dokładnie, dlaczego przyznana została taka, a nie inna kwota pomocy.

W orzecznictwie podkreśla się, że kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego, a taki charakter miała niewątpliwie zaskarżona decyzja w zakresie wysokości przyznawanego świadczenia, dotyczy prawidłowości postępowania organu administracji, poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z regułami postępowania zawartymi w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

W myśl art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością.

Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i 80 K.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności.

Przepis art. 80 K.p.a., nakazujący ocenę całokształtu materiału dowodowego, wyraża zasadę swobodnej oceny dowodów. W nauce podkreśla się, że swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego. Organ powinien dokonać oceny poszczególnych dowodów i rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują podstaw, na których organ ma oprzeć ocenę dowodów. W nauce wskazuje się, że organ w tej ocenie powinien kierować się wiedzą oraz zasadami życiowego doświadczenia.

Organy administracji publicznej są więc, na podstawie przytoczonych przepisów, zobowiązane do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas mogą ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art. 136 K.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną.

Mając na uwadze wcześniejsze rozważania dotyczące dostrzeżonych przez Sąd nieprawidłowości w zakresie ustalenia przez organy wartości budynku wskazać trzeba, że zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji niewątpliwie naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a także w zakresie niepełnego uzasadnienia powodów przyznania skarżącemu pomocy w tej konkretnej wysokości 3.000 zł decyzje te naruszyły art. 107 § 3 K.p.a. Podkreślić tutaj należy, że uzasadnienie jest jednym ze wskazanych w art. 107 K.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art. 11 K.p.a. zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ powinien wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści. W przypadku decyzji uznaniowych uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy (w przedmiotowej sprawie dotyczyło to zakresu przyznania pomocy). Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia w tym zakresie, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu i ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. W szczególności organ winien ustalić wartość przedmiotowego budynku oraz uwzględnić okoliczność, że skarżący będzie zmuszony również ponieść koszty związane z jego rozbiórką. Przy czym uzasadnienie ponownie wydanej decyzji winno spełniać ww. kryteria wymienione w art. 107 § 3 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) orzeczono jak w sentencji.

Na podstawie art. 200 ww. ustawy Sąd orzekł o zwrocie kosztów na rzecz skarżącego, na które złożyły się koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, t. jedn Dz.U. z 2018 r. poz. 265) oraz zwrot opłaty skarbowej.