Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 958/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 17 pkt 1, art. 19, art. 104, art. 107, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 93 ust. 1 i 3, art. 94 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2, art. 6 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5, art. 63 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 3 ust. 2, § 4, § 9 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2013 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza J. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] (znak: [...]), II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, ze zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...], znak [...] Burmistrz J., działając na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako "k.p.a.") oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1, w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm., dalej jako "u.p.z.p."), ustalił warunki zabudowy dla terenu działek nr [...],[...] i [...] położonych w J. przy ul. [...]. Warunki zabudowy ustalono dla planowanej budowy [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych i [...] budynków gospodarczo-garażowych, po rozpatrzeniu wniosku E. i K. M. z dnia [...] grudnia 2011 r.

Organ I instancji stwierdził, że spełnione zostały wymogi z art. 61, ust. 1 pkt 1 -5 u.p.z.p. W zakresie warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego ustalono obowiązującą linię zabudowy - określono na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji. Podano, iż poprzez obowiązującą linię zabudowy należy rozumieć linię, w której musi być umieszczona cześć ściany frontowej projektowanego budynku, bez prawa jej przekraczania za wyjątkiem elementów architektonicznych. Ustalono powierzchnię zabudowy każdego z budynków to dla budynku mieszkalnego maks. 200,00 m2, a dla budynku gospodarczo-garażowego: maks. 50,00 m2. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu) każdego z budynków mieszkalnych została określona na maks. 5,50 m, a dla budynku gospodarczo-garażowego na maks, 4,00 m. Przewidziano 2 kondygnacje dla budynku mieszkalnego, w tym poddasze użytkowe. Szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego ustalono na maks. 16,00 m, a dla budynku gospodarczo-garażowego na maks. 6,50 m. Wskazano, że przy dokonywaniu podziału wnioskowanych nieruchomości należy zachować wymogi wynikające z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej jako "u.g.n.") oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663). W zakresie ustaleń dotyczących obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej ustalono, że dostęp do drogi publicznej będzie miał miejsce poprzez drogi wewnętrzne o szerokości minimum 5,00 m lub notarialnie ustanowioną służebność przechodu i przejazdu do drogi powiatowej ul. [...] oraz włączenie planowanej drogi wewnętrznej do drogi publicznej w uzgodnieniu z jej zarządcą. Określono minimalną liczbę miejsc postojowych - minimum 2 miejsca dla każdego budynku mieszkalnego, zlokalizowane na terenie wnioskowanych nieruchomości. Wśród wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich ustalono, że zabudowa i zagospodarowanie terenu nie może ograniczać dostępu do drogi publicznej dla innych działek.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, że przedmiotowa decyzja jest czwartą, jaka wydana została w rozpatrzeniu wniosku inwestorów z dnia [...] grudnia 2011 r. Podano, że Kolegium trzykrotnie uchylało kolejne decyzje, wskazując na konieczność uznania, że spełniony został warunek z art. 61, ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. – dla planowanego zamierzenia inwestorzy uzyskali zapewnienie dostawy podstawowych mediów, w tym uzyskano gwarancję możliwości zaopatrzenia inwestycji w wodę oraz odbioru ścieków. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że organ I instancji powinien zająć stanowisko w kwestii podziału przedmiotowych nieruchomości. Zarzuty Kolegium dotyczyły ponadto wadliwego sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, niewskazania szerokości frontu działki, oraz obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji.

W dalszej kolejności organ podniósł, że po dokonaniu wizji w terenie, analizie materiałów znajdujących się w zasobie gminnym oraz dokumentacji złożonej przez wnioskodawcę, ustalono iż planowana inwestycja spełnia w sposób łączny wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Stwierdzono, że inwestycja spełnia wymogi w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazano, iż zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. organ sporządził analizę zawierającą część tekstową i graficzną, stanowiącą załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Przedmiotową analizą objęte zostały tereny leżące wzdłuż u. [...] oraz ul. [...]. Analizie poddano zarówno tereny leżące po tej samej stronie, co działki objęte wnioskiem, jak i po przeciwnej stronie ul. [...], w odległości ok. [...] m w każdym kierunku. Szerokość frontu terenu objętego wnioskiem wynosi ok. [...] m, obszar analizy wyznaczono więc zgodnie z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia. Funkcjami dominującymi na badanym obszarze są mieszkalnictwo i rolnictwo. Dodatkowe funkcję stanowią usługi i produkcja. Wzdłuż ul. [...] budynki mieszkalne usytuowane są na działkach bezpośrednio przylegających do drogi publicznej. Wskazano, że dla realizacji inwestycji konieczna jest budowa nowego odcinka sieci, którą zdaniem Kolegium, "X" Sp. z o.o. zagwarantowano. Wskazano, że na obszarze analizy nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi, usługowymi i produkcyjnymi posiadają bezpośredni dostęp do dróg publicznych. Uwzględniając wskazania zawarte w decyzjach kasacyjnych organu II instancji wezwano inwestora do wyjaśnienia kwestii obsługi komunikacyjnej przedmiotowej inwestycji. Wnioskodawcy pismem z dnia [...] lutego 2013 r. przedstawili aktualny sposób obsługi komunikacyjnej wnioskowanych działek oraz oświadczyli, że załączona do wniosku koncepcja zagospodarowania nieruchomości jest nieaktualna. Wskazano, że przy piśmie z dnia [...] marca 2013 r. wnioskodawcy przedstawili aktualną koncepcję zagospodarowania nieruchomości, co uwzględniono przy wydaniu decyzji.

K. M., pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. złożył odwołanie od powyższej decyzji Burmistrza J. z dnia [...] maja 2013 r., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o ustalenie warunków zabudowy przez Kolegium, w ramach przysługujących organowi II instancji kompetencji do merytorycznego rozpoznania sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 6 - 12 k.p.a., art. 28, art. 35, art. 76 § 1, art. 76a § 1, art. 106 § 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego - art. 1 ust. 2 pkt. 7, art. 6 ust. 2 pkt. 1, art. 59 ust. 1 i 60 ust. 4 u.p.z.p. oraz § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Organowi I instancji zarzucono uniemożliwienie stronom postępowania aktywnego uczestnictwa w postępowaniu, poprzez niezawiadomienie o toczącym się postępowaniu, niewłaściwe określenie stron postępowania, niezachowanie obowiązujących terminów załatwiania spraw. W zakresie zarzutu naruszenia przepisów prawa podniesiono, że w niniejszej sprawie właściciel występuje o wydanie warunków zabudowy dla swojej własności - a więc wydanie decyzji odmownej lub nieuwzględniającej prawa własności, potrzeb i zamiarów właściciela, czy też decyzji niezgodnej z prawem jest wyjątkowe. Natomiast naruszenie przepisu rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. polega na wytyczeniu obowiązującej linii zabudowy na wnioskowanym terenie właścicieli w obszarze nieprzylegającym do drogi. W uzasadnieniu tego zarzutu podniesiono, że w przepisach u.p.z.p. oraz rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie ma przepisu, który dawałby organowi możliwość ustalenia obowiązującej linii zabudowy w sposób przyjęty w decyzji organu I instancji. Możliwość (czy też konieczność) ustalenia obowiązującej linii zabudowy istnieje wyłącznie w pasie terenu przylegającym bezpośrednio do drogi publicznej. Pasem drogowym jest ulica [...], zatem ustalona w decyzji obowiązująca linia zabudowy musi być równoległa do ulicy [...]. Podniesiono, że tylko w tej części decyzja jest zgodna z przepisami. W odniesieniu do pozostałych określonych linii zabudowy decyzja narusza przepisy. Wskazano, że do ulicy [...] nie przylegają ulice prostopadłe, które są drogami publicznymi. Kończąc odwołujący podniósł, że front terenu inwestorów jest inny, niż podano w decyzji.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 17 pkt 1 art. 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że odwołujący nie wyjaśnił na czym polega błąd organu w zakresie nieprawidłowego określenia kręgu podmiotów mających przymiot strony i w tej sytuacji Kolegium nie może się do tego zarzutu odnieść. Wskazano, że przedmiotowa sprawa faktycznie prowadzona jest ponad rok, jednak przewlekłość postępowania nie ma wpływu na ocenę prawidłowości, a stronie w takiej sytuacji służą środki określone w przepisach procedury administracyjnej, dotyczące zaskarżania bezczynności organu. Ponadto, po zebraniu materiałów, organ I instancji powiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z całością dokumentacji. Zarzut uniemożliwienia stronom czynnego udziału w postępowaniu uznano w tych okolicznościach za bezpodstawny.

Następnie Kolegium podniosło, że przeprowadzona potrzeby postepowania analiza urbanistyczna odpowiada wymogom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wskazano, że w części opisowej określono funkcję terenu, którą jednocześnie wkreślono w części graficznej pokazując przeznaczenie obiektów na poszczególnych działkach znajdujących się w obszarze analizowanym. W analizie, w formie tabelarycznej pokazano poszczególne parametry zabudowy występującej na nieruchomościach znajdujących się w obszarze analizowanym, umożliwiając w ten sposób wyznaczenie parametrów dla planowanej inwestycji. Kolegium podniosło, że inwestor nie kwestionuje wskaźników planowanej zabudowy, nie zgadza się jedynie z wyznaczeniem drogi wewnętrznej oraz linii zabudowy w stosunku do tej drogi. Zauważono więc, że wniosek inwestora obejmował ustalenie warunków także dla podziału wskazanych działek i w tej sytuacji wyznaczenie drogi wewnętrznej jest w pełni uzasadnione. Droga ta pozwala na skomunikowanie poszczególnych budynków i ślad za nimi wydzielonych nowych działek, z drogą publiczną czyli ul. [...]. Podniesiono zatem, że podziały nieruchomości regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, która w art. 93 ust. 3 wyraźnie stanowi, że nie jest dopuszczalny podział, jeżeli projektowane do wydzielenia działki nie mają dostępu do drogi publicznej, a za dostęp taki uważa się wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na niej służebności.

K. M. w dniu [...] sierpnia 2013 r. wniósł skargę na powyższą decyzję Kolegium. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe ich zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego które miało istotny wpływ na prawidłowość rozstrzygnięcia. Wniesiono o uchylenie decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji wydano dotychczas cztery decyzje - dwie odmowne i dwie ustalające warunki zabudowy. Zauważono, że prawo nie ingeruje w sposób poruszania się właściciela po swoim gruncie, tak więc wyznaczanie w decyzji o warunkach zabudowy dróg wewnętrznych jest pozbawione podstaw prawnych. Zdaniem skarżącego podziały nieruchomości regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a postępowanie o ustalenie warunków zabudowy prowadzone jest na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano, że nie jest prawidłowe stanowisko zajmowane przez Kolegium, dotyczące konieczności wytyczenia dróg wewnętrznych w trakcie postępowania o wydanie warunków zabudowy. Na marginesie podniesiono, że w przypadku podziału nieruchomości istnieją również inne rozwiązania umożliwiające skomunikowanie nowopowstałych działek z drogą publiczną (droga wewnętrzna nie jest jedynym rozwiązaniem), a ponadto w przypadku współwłasności podział administracyjny jest tylko jednym z rozwiązań. Zdaniem skarżącego stanowiska organów obu instancji są w tym zakresie błędne oraz ingerują w chronione konstytucyjnie prawo własności.

Ponadto podniesiono, że zaskarżona decyzja narusza art. 1 ust 2 pkt 7, art. 6 ust 2 pkt 1, art. 59 ust 1, art. 60 u.p.z.p. Naruszenie art. 59 ust 1 polega na narzuceniu warunków zagospodarowania terenu, poprzez wytyczenie drogi wewnętrznej, linii zabudowy mających odniesienie do tej nieistniejącej drogi, linii zabudowy nierównoległych do pasa drogi publicznej. Skarżący podniósł, że w trakcie trwającego od 2011 r. postępowania stan prawny nieruchomości uległ zmianie, co nie znalazło odzwierciedlenia w zaskarżonej decyzji. W ten sposób współwłaściciele przedmiotowych działek nie zostali uznani przez organy za strony postępowania i adresatów skarżonej decyzji. W końcowej części skargi zwrócono uwagę na wytworzoną przez organ I instancji złożoność sprawy, konieczność kolejnych uzgodnień, kolejnych wyjaśnień ze strony inwestora, co narusza art. 19 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. Odnośnie do zarzutu skargi, jakoby organy nie ustaliły stron postępowania, wskazano, że współwłaścicielami działek nr [...], [...] i [...], poza wnioskodawcami, są również F. M., M. M., W. M. i A. W. Z poczynionych obecnie ustaleń nie wynika jednak, kiedy nastąpiły zmiany w kręgu właścicieli nieruchomości. Zdaniem Kolegium skarżący jako inwestor winien był o tym fakcie poinformować organ prowadzący postępowanie. W świetle przepisu art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa własności, a zatem nie wpływa na prawa pozostałych współwłaścicieli wskazanej nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność z prawem aktów, w tym wypadku decyzji, zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego (art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.). Analiza przedmiotowej sprawy w powyższym zakresie prowadzi do wniosku, że skarga jest zasadna.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza J. z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz [...] budynków gospodarczo-garażowych, na terenie działek nr [...], [...] i [...] położonych w J. przy ul. [...]. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że przedstawiona wraz z wnioskiem koncepcja zagospodarowania terenu zakłada lokalizację budynków wgłębi działek inwestorów, których front przylega do ulicy [...] i ma szerokość [...] m. Wskazać także należy, iż do wniosku z dnia [...] grudnia 2011 r. załączono mapę wstępnego podziału nieruchomości, na której każdy z planowanych budynków mieszkalnych z budynkiem garażu zlokalizowany jest na wydzielonej działce. Taką koncepcję zagospodarowania terenu wnioskodawcy podtrzymali przy piśmie z dnia [...] marca 2013 r. z tą jednakże zmianą, że na tym etapie zmodyfikowali swój wniosek, rezygnując z przedstawienia sposobu zagospodarowania terenu zgodnie z projektu podziału nieruchomości na potrzeby projektowanych budynków mieszkalnych (k. nr 160-161 tomu II akt admin.). Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest zatem ocena prawidłowości ustalenia warunków zabudowy dla tak określonej inwestycji.

Bezspornym jest, iż dla obszaru objętego rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonej decyzji, w dacie jej wydania nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w takiej sytuacji sposób zabudowy i zagospodarowania danego terenu określony zostaje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydawanej w oparciu o przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 – u.p.z.p.), który także w rozpatrywanym przypadku stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zauważyć należy przy tym, iż w doktrynie prawa administracyjnego podnosi się, że rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (Z. Niewiadomski, red., Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004 r.). Należy jednocześnie podkreślić, iż przy wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy pamiętać o ratio legis tegoż przepisu - mającego służyć zapewnieniu ładu przestrzennego w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy ze swej natury nie ma przymiotów miejscowego planu zagospodarowania, bowiem celem kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które poprzez kontynuację tworzy harmonijną całość uwzględniając w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Nieuprawniona jest jednocześnie zawężająca interpretacja pojęcia "kontynuacja funkcji", rozumianego jako możliwość lokalizowania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące, czy też możliwość użytkowania obiektów budowlanych wyłącznie w taki sam sposób, jak na działce sąsiedniej. Nie można zatem uznać, że podstawą decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją, a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Należy mieć bowiem na względzie, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego (por: wyroki WSA w Łodzi: z dnia 23.1.2013 r. r. sygn. akt II SA/Łd 752/12 - LEX nr 755679 i z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 755/10 - LEX nr 1270497).

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy według normy art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych. W realiach przedmiotowej sprawy rozpatrujące sprawę organy uznały, iż dla inwestycji zostały spełnione wszystkie powyższe wymogi, co skutkowało ustaleniem warunków zabudowy. Strona skarżąca co do zasady stanowisko to podziela, nie zgadza się jednakże z narzuconą w decyzji koncepcją zagospodarowania terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, poprzez wyznaczenie na terenie inwestycji przebiegu dróg wewnętrznych oraz ustalenie w odniesieniu do tych dróg obowiązującej linii zabudowy dla budynków projektowanych wgłębi działek. Skarżący podniósł, iż warunki zabudowy zostały ustalone w oparciu o narzuconą przez organ koncepcję zagospodarowania terenu i przy wadliwym założeniu, że wymagane jest zapewnienie komunikacji dla planowanych budynków mieszkalnych poprzez wydzielone drogi wewnętrzne, których minimalne parametry oraz przebieg określono, jak również przy założeniu, że wyłącznie w ten sposób możliwe jest określenie obowiązującej linii zabudowy dla planowanych budynków. Stanowisko to Sąd rozpatrujący przedmiotową sprawę podziela.

Wnioskodawcy wnieśli o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z [...] budynkami gospodarczo-garażowymi. Załączenie do wniosku mapy ze wstępnym projektem podziału terenu inwestycji nie oznacza, że w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla tej inwestycji może dojść do wiążących ustaleń co do przyszłego podziału nieruchomości składających się na teren inwestycji. Materia ta zastrzeżona jest bowiem dla innego postępowania, o podział nieruchomości dla której wystąpiono o ustalenie warunków zabudowy.

Stosownie do art. 93 ust. 1 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Natomiast, w myśl art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z powyższego wynika, że w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczalne jest wskazanie takich parametrów projektowanej zabudowy, które będą miały wpływ na przyszły podział nieruchomości. Nie chodzi przy tym o jednoznaczne określenie jakiej powierzchni mają być wydzielone działki oraz w jaki konkretnie sposób mają zostać skomunikowane z drogą publiczną, w tym określenie o przebiegu dróg wewnętrznych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzja o warunkach zabudowy nie dokonuje podziału nieruchomości, lecz wyłącznie w związku z ustalonymi parametrami zabudowy wskazuje, w jakim kierunku może nastąpić jej podział. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył budowy [...] budynków mieszkalnych wraz z budynkami garażowo-gospodarczymi oraz niezbędną infrastrukturą, w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powinno zostać jedynie przesądzone, czy taka zabudowa dopuszczalna jest na terenie objętym wnioskiem. W oparciu o te ustalenia inwestor przedłoży następnie do procedowania projekt podziału nieruchomości. Zatwierdzenie tego projektu będzie możliwe po stwierdzeniu zgodności projektu podziału z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy oraz po stwierdzeniu, że projektowane do wydzielenia działki mają zapewniony dostęp do drogi publicznej.

Określając przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy ustawodawca nakazał określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy m.in. w zakresie linii zabudowy i dostępu do drogi publicznej. W rozpoznawanej sprawie spełniony został warunek w postaci dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.) bowiem na etapie wydania decyzji przez organ I instancji teren inwestycji (działki nr [...], [...] oraz [...]) stanowił własność wnioskodawców. Właściciele działek stanowiących teren inwestycji, które obecnie stanowią współwłasność w częściach ułamkowych wnioskodawców oraz członków ich rodziny, mogą w sposób dowolny ukształtować sposób zapewnienia wszystkim działkom dostępu do drogi publicznej. Szczegółowe ustalenia dotyczące przebiegu drogi wewnętrznej, jak wyżej wskazano, będą przedmiotem innego postępowania, w przedmiocie podziału działek inwestora. Dopiero na tym etapie będzie można określić parametry i przebieg dróg wewnętrznych.

W odniesieniu do ustalonego w decyzji przebiegu dróg wewnętrznych organ I instancji ustalił następnie obowiązujące linie zabudowy dla planowanych budynków. Wskazać należy, iż realizacji zasady kontynuacji istniejącej zabudowy podporządkowane są unormowania § 4 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określają one szczegółowe reguły kształtowania linii nowej zabudowy w odniesieniu do zabudowy istniejącej. Zasadą podstawową jest, że zabudowa ta powinna stanowić przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich - o ile ta istniejąca linia zabudowy zgodna jest z odrębnymi przepisami i pozbawiona jest uskoków (§ 4 ustęp 1 i 2 rozporządzenia). O ile istniejąca linia zabudowy przebiega z uskokiem - to linię nowej zabudowy dostosowuje się do linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Inne wyznaczenie linii nowej zabudowy, na zasadzie wyjątku, dopuszcza § 4 ust. 4, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W świetle tej regulacji dopuszczenie wyjątku od ustalonych w przepisach § 4 ust. 1-3 zasad kształtowania linii nowej zabudowy wymaga szczegółowego uzasadnienia w ustaleniach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Uzasadnienie zastosowania rozwiązania z §4 ust. 4 rozporządzenia sprowadza się więc do przeanalizowania map geodezyjnych obszaru analizowanego w celu znalezienia takiej zabudowy, która pozwalałyby na związanie z nią linii nowej zabudowy dla projektowanej inwestycji w aspekcie ustawowej zasady kontynuacji istniejącej zabudowy. Warunkiem ustalenia linii zabudowy w oparciu o przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia są takie ustalenia analizy, w wyniku których stwierdzone zostanie zachowanie układu urbanistycznego i architektonicznego dominującego na obszarze analizowanym (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 lipca 2010 r., sygn. II SA/Po 279/10 - orzeczenie dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W opinii Sądu w tym zakresie sporządzona na potrzeby postępowania analiza urbanistyczna jest niepełna i wymaga uzupełnienia.

Podkreślić należy również, że w myśl stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, to nie decyzja o warunkach zabudowy ma kształtować ład przestrzenny, lecz plan zagospodarowania przestrzennego będący prawem miejscowym. Decyzja o warunkach zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania terenu określa wyłącznie sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu objętego wnioskiem inwestora, wobec czego nie może swymi rozstrzygnięciami zastępować miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako podstawowego instrumentu prawnego kształtowania przestrzeni. Przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład nie powinna być realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy i wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa - określonego w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., prawa do zagospodarowania terenu. Tymczasem analiza załącznika nr 1 do decyzji organu I instancji wskazuje, że ustalony sposób skomunikowania poszczególnych budynków z drogą publiczną nie tylko wykracza poza granice wniosku inwestorów (także w jego pierwotnej wersji) i w istocie wkracza w materię zarezerwowaną dla planu miejscowego.

Podkreślenia w tym miejscu ponownie wymaga, iż dla ustalania warunków zabudowy podstawowe znaczenie ma pojęcie ładu przestrzennego i konieczność zachowania ciągłości urbanistycznej na analizowanym terenie. Analiza materiału dowodowego wskazuje, iż w granicach obszaru analizowanego zabudowa jest usytuowana nie tylko wzdłuż drogi publicznej, w stosunku do której możliwe jest ustalenie linii zabudowy, ale również od tej drogi oddala się i zlokalizowana jest wgłębi działek, położonych przy drodze publicznej. Powyższa okoliczność, w ocenie tut. Sądu, czyni zasadnym ustalanie linii zabudowy także w odniesieniu do budynków, których lokalizację inwestorzy planują w oddaleniu od ulicy [...]. Na tym etapie może to jednak nastąpić wyłącznie w formie opisowej, w ocenie Sądu przykładowo poprzez ustalenie ich przebiegu w określonej odległości od zaprojektowanych w przyszłości linii rozgraniczające drogi wewnętrzne. W konsekwencji wytyczenie obowiązujących linii zabudowy w sposób przyjęty w decyzji organu I instancji, z pominięciem wyników analizy urbanistycznej, uznać należy za niedopuszczalne.

Reasumując należy stwierdzić, że kontrolowane w niniejszym postępowaniu decyzje rozstrzygają o przebiegu i parametrach dróg wewnętrznych, jak i kwestię linii zabudowy, co pociąga za sobą nieprawidłowe ustalenia przesądzające o sposobie zagospodarowania terenu planowanej inwestycji. Tym samym zasadnym staje się stwierdzenie, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 104 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 61 u.p.z.p. W świetle tych przepisów organ administracji winien załatwić sprawę przez wydanie decyzji, którą rozstrzyga tę sprawę co do istoty w całości, zgodnie z wnioskiem strony. Podkreślenia bowiem wymaga, iż skoro celem postępowania administracyjnego i kończącej je decyzji ma być załatwienie sprawy, winna ona co do zasady rozstrzygać w przedmiocie żądania strony.

W ocenie Sądu planowana inwestycja spełnia natomiast pozostałe wymogi określone przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co zostało w sposób wystarczający wykazane w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji. Strona skarżąca ustaleń tych nie kwestionuje, co czyni zbędnym ich szczegółowe omówienie.

Odnosząc się do zarzutu skargi, iż współwłaściciele przedmiotowych działek nie zostali uznani za strony postępowania Sąd uznał, iż uchybienie to co prawda może stanowić podstawę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., lecz w realiach przedmiotowej sprawy nie miało wpływu na wynik sprawy. W tym zakresie Kolegium zasadnie wskazało, że z uwagi na istotę postępowania o ustalenie warunków zabudowy, to na inwestorze spoczywał obowiązek poinformowania organu prowadzącego postępowanie o zmianach w kręgu właścicieli działek, na których przewidziano inwestycję. Tym niemniej, na etapie dalszego procedowania nad wnioskiem, kwestia ta powinna zostać wyjaśniona.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji uaktualni listę stron postępowania oraz przeprowadzi uzupełniające postępowanie dowodowe, uwzględniając przytoczone powyżej rozważania, a następnie wyda decyzję, zgodną z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza J. z dnia [...] maja 2013 r. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, o wykonalności decyzji na podstawie art. 152 powołanej powyżej ustawy.