Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 183/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4 i art.145 § 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.41 pkt 1
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant: st. asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2259/13 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2259/13, oddalił skargę T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

T. G. wnioskiem z dnia 1 marca 2013 r. wystąpiła o przyznanie jej pomocy finansowej na zakup termosu.

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] Prezydent W. odmówił wnioskodawczyni przyznania specjalnego zasiłku celowego ze względu na brak możliwości potwierdzenia sytuacji rodzinnej i materialnej wnioskodawczyni, a tym samym brak możliwości ustalenia, że nie jest ona w stanie zaspokoić wskazanej potrzeby we własnym zakresie.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w toku postępowania wnioskodawczyni nie podała jednoznacznie miejsca aktualnego pobytu, oświadczając, że jest osobą bezdomną, przebywającą w różnych miejscach na terenie Dzielnicy [...]. Pracownik socjalny, który przeprowadził w dniu [...] kwietnia 2013 r. rodzinny wywiad środowiskowy w miejscu wskazanym przez wnioskodawczynię, tj. w biurowcu [...] w W., nie mógł jednak ustalić miejsca pobytu wnioskodawczyni, jak również czy prowadzi ona gospodarstwo domowe wspólnie z synem. Syn wnioskodawczyni, który jest osobą pełnoletnią, nie był bowiem obecny podczas wywiadu środowiskowego, a organ nie dysponuje informacjami na temat jego aktualnej sytuacji materialnej. Organ ustalił, że dochód wnioskodawczyni wynoszący 729,42 zł, którego źródłem jest renta z ZUS, ma za zadanie zaspokajać podstawowe potrzeby wnioskodawczyni, w tym zakup termosu. Wskazał, że pomoc społeczna nie służy bowiem utrzymaniu osób i rodzin, ale ma na celu ich usamodzielnienie i ukierunkowanie na zaspokojenie potrzeb życia codziennego we własnym zakresie. Organ wskazał, że odmawiając pomocy finansowej, wziął pod uwagę nie tylko potrzeby wnioskodawczyni, ale również sytuację życiową innych osób i rodzin wnioskujących o pomoc.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, T. G. wniosła odwołanie. W jego uzasadnieniu zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 11 ust. 2, art. 41 ust. 1, art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, ze zm.). Wskazała, że podważanie okoliczności prowadzenia przez nią wspólnego gospodarstwa domowego z synem nie zmienia zasadności oceny sytuacji rodziny, bo dochód rodziny zawsze przekracza ustawowe kryterium.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanęło na stanowisku, że nie może ono być uwzględnione. W uzasadnieniu organ II instancji podzielił ocenę organu I instancji, że wnioskodawczyni nie kwalifikuje się do otrzymania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego, ponieważ odmawia współpracy w określeniu swej sytuacji rodzinnej i materialnej, co skutkuje brakiem możliwości ustalenia, czy jest ona w stanie zaspokoić zgłoszone potrzeby we własnym zakresie. W złożonym wniosku wnioskodawczyni podała, że jest osobą bezdomną i nocuje w różnych miejscach, gospodarstwo domowe prowadzi zaś wspólnie z synem, na dowód czego przedstawiła oświadczenie przez niego podpisane. W toku wywiadu środowiskowego wnioskodawczyni nie podała jednak pracownikowi socjalnemu adresu pobytu ani swojego, ani syna. Pomimo wezwania syn wnioskodawczyni nie potwierdził sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej, jak również tego, czy dołączone przez matkę oświadczenie, że prowadzi z nim gospodarstwo domowe, zostało przez niego sporządzone. Organ podkreślił, że odmowa podania przez wnioskodawczynię jakichkolwiek bliższych informacji na temat rzeczywistego miejsca pobytu świadczy o spełnieniu przesłanki braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, co skutkuje odmową przyznania świadczenia, zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Organ dodał, że pracownik socjalny w dniu [...] kwietnia 2013 r. zaproponował wnioskodawczyni skorzystanie z usług oferowanych przez Z. (m.in. ciepłe posiłki, odzież, środki czystości, opieka medyczna), jednakże odmówiła ona przyjęcia tej oferty. Zaznaczył, że wnioskodawczyni, ubiegając się o pomoc ze środków publicznych, winna mieć świadomość, że pomoc społeczna nie jest bezwzględnym uprawnieniem przysługującym każdemu, kto o nią wystąpi. Wybór osób najbardziej legitymowanych do pomocy ze środków społecznych należy do organu, przy czym decydujące znaczenie ma tu stan faktyczny sprawy, a w tym możliwości własne zainteresowanego i jego zasoby, stąd taki istotny jest obowiązek współdziałania osoby ubiegającej się o pomoc z organem.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła T. G., domagając się jej uchylenia w całości oraz przyznania jej specjalnego zasiłku celowego na zakup termosu. Skarżąca podniosła, że organ naruszył przepisy prawa, a w szczególności przepisy kpa poprzez błędną ich interpretację. Wskazała, że brak jest w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji czytelnego podpisu osoby upoważnionej do wydawania decyzji, co powoduje, że nie ma możliwości jednoznacznego wskazania, kim jest osoba wydająca decyzję i czy posiadała ona stosowne upoważnienie do jej wydania. Zdaniem skarżącej, wydając zaskarżoną decyzję, organ przekroczył granicę współżycia społecznego oraz sprawiedliwości i to w świetle norm uchwalonych dla dobra obywatela będącego w szczególnej dramatycznej sytuacji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2259/13 oddalił skargę i wyjaśnił, że materialnoprawną podstawą podjętych rozstrzygnięć o charakterze uznaniowym stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. z 2013 r. Dz. U. poz. 182, ze zm.), które regulują zasady i tryb udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Sąd I instancji wskazał, że zasiłek celowy, w myśl art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przy czym jego przyznanie uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1, wynoszącego dla osoby samotnie gospodarującej – a taką jest skarżąca – 542,00 zł. Wprawdzie skarżąca podaje, że prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z synem (będącym osobą pełnoletnią), lecz okoliczności tej w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie sposób stwierdzić. Jak ustalił organ, dochód wnioskodawczyni wynoszący 729,42 zł, którego źródłem jest renta z ZUS, jest niewątpliwie niski, jednak przekracza ustawowe kryterium dochodowe do udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego.

Skoro zatem dochód uzyskiwany przez skarżącą przekracza kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, organy obu instancji zasadnie rozpoznały wniosek skarżącej w oparciu o przepis art. 41 pkt 1 tej ustawy. W myśl tego przepisu, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Wprawdzie użyte przez ustawodawcę w tym przepisie określenie "szczególne przypadki" jest pojęciem nieostrym, jednakże w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że rozumieć pod nim należy przypadki wyraźnie odbiegające od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Będzie to zatem sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych. Zdarzenia takie wykraczają granicami przewidywalności poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości życiowej.

Sąd Wojewódzki stanął na stanowisku, że nie jest "szczególnym przypadkiem" obiektywnie niski (choć przekraczający kryterium ustawowe) dochód powiązany z dysfunkcją w postaci bezdomności, która trwa już od dłuższego czasu (od września 2012 r.). Okoliczności te wprawdzie wskazują na bardzo trudną sytuację życiową skarżącej, której ani organy rozstrzygające sprawę, ani Sąd nie kwestionują, jednakże nie można ich traktować jako szczególne, a więc odbiegające od typowych sytuacji, w jakich znajdują się inni bezdomni korzystający z pomocy społecznej. Konieczność ponoszenia wydatków przez osobę posiadającą własne dochody przekraczające kryterium dochodowe (nawet w sytuacji, gdy jest ona osobą bezdomną) nie może być więc traktowane jako wywołana okolicznościami, przewidzianymi w hipotezie normy zawartej w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie Sądu I instancji już te tylko względy uzasadniały odmowę przyznania skarżącej wnioskowanej pomocy.

Sąd Wojewódzki zgodził się z organami, że konieczność zakupu termosu nie może być uznana za szczególnie kwalifikowany przypadek uzasadniający udzielenie skarżącej zasiłku celowego specjalnego. Nie jest to bowiem ten rodzaj wydatku, który powstał w związku z wystąpieniem szczególnego zdarzenia lub też służący do zaspokojenia podstawowej potrzeby życiowej skarżącej. Zasadnie zatem organy uznały, że wnioskowana przez skarżącą pomoc nie stanowi niezbędnej potrzeby bytowej ani też szczególnie uzasadnionego przypadku uprawniającego do otrzymania świadczenia z pomocy społecznej.

W ocenie Sądu I instancji, odmawiając skarżącej pomocy finansowej, organ prawidłowo wziął pod uwagę nie tylko jej potrzeby i sytuację materialną, ale również sytuację życiową innych osób i rodzin, często bez żadnego dochodu, zgłaszających się w tym czasie po pomoc na zaspokojenie najpilniejszych potrzeb bytowych. Organ uwzględnił także ograniczone środki finansowe, którymi dysponuje. Z podanych w decyzji organu I instancji informacji wynika, że w marcu 2013 r. Centrum Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] dysponowało kwotą 122895,75 zł na realizację zasiłków celowych i w naturze, udzieliło pomocy 514 rodzinom, przyznało 934 świadczenia, a średnia wysokość przyznanego świadczenia wyniosła 131,58 zł. W kwietniu 2013 r. Centrum dysponowało natomiast mniejszą kwotą w wysokości 104644,81 zł na realizację zasiłków celowych i w naturze, udzieliło pomocy 438 rodzinom, przyznało 824 świadczenia, a średnia wysokość przyznanego świadczenia wyniosła 127,00 zł. W ocenie Sądu organ słusznie podniósł, że w sytuacji, gdy wiele osób bezdomnych nie posiada jakichkolwiek dochodów, to ich potrzeby związane z zapewnieniem podstawowych potrzeb bytowych winny być zaspokajane w pierwszym rzędzie, co przy niedostatecznej ilości środków, jakimi dysponują organy pomocy społecznej, nie zawsze jest możliwe. Ponadto osoba wnioskująca o świadczenie z pomocy społecznej zobowiązana jest przede wszystkim wykorzystywać własne środki, możliwości i uprawnienia do przezwyciężania sytuacji, w której się znalazła. Pomoc społeczna ma jedynie wspierać takie osoby w wysiłkach zmierzających do poprawy trudnej sytuacji, a nie je wyręczać. Nie jest więc celem organu zapewnianie świadczeniobiorcy stałego źródła utrzymania, na poziomie i w wysokości przez niego oczekiwanej, w szczególności wówczas, gdy osoba ta przekracza ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do udzielenia pomocy. Z ilości składanych przez skarżącą wniosków o pomoc społeczną i rodzaju zgłaszanych potrzeb wynika, że skarżąca traktuje art. 41 ustawy o pomocy społecznej jako podstawę prawną stałego finansowania ze środków pomocy społecznej.

Sąd I instancji zgodził sie również z organami, że skarżąca nie w pełni współpracuje z pracownikami socjalnymi przy wyjaśnieniu swojej sytuacji rodzinnej. W szczególności skarżąca nie podała miejsca aktualnego pobytu, oświadczając, że jest osobą bezdomną, przebywającą w różnych miejscach na terenie Dzielnicy [...]. Nie wskazała jednak konkretnych miejsc, w których zazwyczaj przebywa czy nocuje. Skarżąca nie podała również precyzyjnych informacji dotyczących jej syna, w szczególności dotyczących miejsca jego pobytu oraz jego aktualnej sytuacji materialnej. Takie zachowanie można natomiast zakwalifikować jako brak współpracy z organem przy rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Obowiązek takiej współpracy nakładają zaś na osoby ubiegające się o pomoc przepisy ustawy o pomocy społecznej (por. art. 4, art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Skarżąca mieć zatem musi świadomość, że warunkiem koniecznym uzyskania jakiejkolwiek pomocy ze środków publicznych jest dopełnienie przez nią obowiązku podejmowania współpracy z pracownikami socjalnymi. Zasadnie zatem organy uznały, że odmowa współdziałania z organem stanowi przesłankę do negatywnego rozpatrzenia wniosku osoby ubiegającej się o pomoc. Odmowa współpracy w określeniu sytuacji rodzinnej i materialnej skarżącej skutkuje brakiem możliwości ustalenia, czy wnioskując o pomoc społeczną, jest ona w stanie zaspokoić zgłoszone potrzeby we własnym zakresie.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd uznał je za nieuzasadnione. Zdaniem Sądu, zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów prawa materialnego, a przytoczona w nich argumentacja odpowiada akceptowanej w orzecznictwie sądowym wykładni przepisu art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Sąd nie stwierdził również, aby przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów procedury, w tym art. 10 kpa, w stopniu mogącym mieć jakimkolwiek wpływ na wynik sprawy. Organ zapewnił skarżącej czynny udział w postępowaniu zainicjowanym jej wnioskiem z dnia 1 marca 2013 r. Wywiad środowiskowy przeprowadzony został z jej udziałem i w miejscu przez nią wskazanym. Skarżąca miała możliwość złożenia dowodów oraz została pouczona o możliwości i trybie wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, z czego skorzystała. Jak wynika z akt administracyjnych, organ odwoławczy w sposób kompletny i spójny przedstawił przyjęte przez siebie stanowisko, które znajduje odzwierciedlenie w poczynionych w sprawie ustaleniach faktycznych.

Za chybione Sąd Wojewódzki uznał zarzuty skargi dotyczące wadliwości zakwestionowanych decyzji ze względu na brak czytelnego podpisu osób je sygnujących. Pod uzasadnieniem decyzji organu I instancji, niezależnie od złożonego podpisu, umieszczona została wyraźnie odbita pieczęć ze wskazaniem stanowiska służbowego oraz imienia i nazwiska osoby składającej podpis. Wbrew zatem zarzutom skarżącej bez trudu można zidentyfikować osobę (osoby), które pod decyzjami się podpisały. Stanowiący zaś o elementach koniecznych decyzji administracyjnej art. 107 § 1 kpa, ani też żaden inny przepis kodeksu, nie ustanawiają wymogu, by odręczny podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji przybierał formę podpisu czytelnego. Z kolei sam brak załączenia do decyzji organu I instancji upoważnienia dla Kierownika Działu Pomocy Środowiskowej Centrum Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] udzielonego przez Prezydenta W. nie może być interpretowany jako istotne naruszenie przepisów postępowania. Treść pieczęci, którą posłużył się ww. Kierownik przy podpisywaniu decyzji, wskazuje w sposób wyraźny, że działał on z upoważnienia Prezydenta W., a w osnowie decyzji powołano się także na takie upoważnienie. Powyższe pozostaje przy tym w zgodzie z przewidzianą art. 110 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej dekoncentracją z wójta (tu Prezydenta) na kierowników ośrodków pomocy społecznej kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych. Nie ma zatem podstaw do kwestionowania umocowania do wydania kontrolowanej decyzji.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła T. G.. Strona skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 41 ustawy o pomocy społecznej i przyjęcie, że długotrwała bezdomność w połączeniu z niskimi dochodami nie stanowi w okolicznościach sprawy szczególnie uzasadniającego przypadku do uzyskania zasiłku celowego,

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) w związku z art. 7 i 77 kpa, poprzez powtórzenie za organem I instancji, wbrew istniejącemu materiałowi dowodowemu, że skarżąca nie współpracuje z pracownikami socjalnymi oraz powtórzenie za organem I instancji, że ośrodek miał ograniczone środki, bez badania, czy miało to wpływ na przyznanie pomocy T. G..

Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. W szczególności skarżąca kasacyjnie wskazała, że Sąd Wojewódzki dokonał błędnej interpretacji art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Uwzględniona przez niego definicja zawartego w tym przepisie pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" umożliwia bowiem odmowę przyznania zasiłku celowego w każdym przypadku. Tymczasem nawet osoba, której dochód przekracza kryterium dochodowe, może znaleźć się w sytuacji wymagającej udzielenia jej pomocy w tej formie. Dopuszczenie zatem możliwości przyznania zasiłku celowego również takim osobom ma na celu udzielnie im pomocy, nie tylko w sytuacjach przytoczonych przez organ i Sąd, ale w każdej sytuacji, w której osoby ubiegające się o zasiłek nie są w stanie własnymi siłami sprostać wyzwaniu, a znalazły się w tej sytuacji, obiektywnie rzecz oceniając, nie ze swojej winy. Sytuację zatem skarżącej kasacyjnie, która stała się osobą bezdomną na skutek niekorzystnych dla niej rozstrzygnięć i jej uporu, aby walczyć dla siebie o lokal komunalny a nie socjalny, w połączeniu z okresem zimowym i znacznie zwiększonymi wydatkami na utrzymanie ciepła, należało uznać za szczególnie uzasadniony przypadek. Zwróciła uwagę, że organy i Sąd, przyznając jej dotychczas pomoc finansową w tej formie, uznawały ją za adresatkę normy zawartej w art. 41 powołanej ustawy. Brak było zatem podstaw, aby wobec pozostawania przez nią w takim samym położeniu, obecnie uznać, że nie kwalifikuje się do otrzymania takiej pomocy. Skarżąca kasacyjnie zakwestionowała również stanowisko o braku z jej strony współpracy z pracownikami socjalnymi. Zaznaczyła, że konsekwentnego egzekwowania przez nią swoich praw nie można przekładać na brak współpracy z jej strony. Zakwestionowała także stanowisko Sądu I instancji dotyczące podziału środków, jakimi dysponował ośrodek pomocy społecznej, poprzez twierdzenie, że nie wykazano w sprawie związku przyczynowego pomiędzy sytuacją finansową ośrodka a odmową udzielenia świadczenia skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadza się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

Postawiony przez skarżącą kasacyjnie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) w związku z art. 7 i 77 kpa uznać należy za całkowicie bezzasadny.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a pomimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Natomiast w rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd I instancji (w zgodzie z art. 107 § 3 kpa) przesłanki oddalenia skargi nie pozwalały na zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż Sąd I instancji nie stwierdził takich naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ. Sąd dokonał wnikliwej, merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i zasadnie uznał, że powołane w uzasadnieniu przepisy prawa nie zostały przez organ naruszone. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie wydane w oparciu o treść art. 151 powołanej ustawy jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej.

Ustalenia faktyczne, dotyczące braku współpracy przez skarżącą z pracownikami Ośrodka Pomocy Społecznej, dokonane w toku postępowania administracyjnego, a zaakceptowane przez Sąd Wojewódzki miały odzwierciedlenie w treści akt administracyjnych (wywiad środowiskowy z dnia [...] kwietnia2013 r.). Jako że skarżąca ubiegała się o przyznanie jej pomocy w oparciu o tzw. uznanie administracyjne, organ miał obowiązek ocenić, czy takie wsparcie było jej potrzebne. Ocena ta nie mogła zaś nastąpić bez wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, co z kolei nie mogło nastąpić bez aktywnego udziału wnioskodawczyni. W tym zatem kontekście, trudności w nawiązywaniu z nią kontaktu, czy też nieinformowanie przez nią organu o sytuacji dotyczącej jej syna, który z uwagi na regulacje zawarte w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym był zobligowany do udzielenia jej wsparcia (także materialnego), ewidentnie świadczyły o braku z jej strony współpracy i mogły w konsekwencji skutkować wydaniem decyzji odmownej. Nieuzasadnione było również kwestionowanie stanowiska Sądu I instancji dotyczącego podziału środków, jakimi dysponował ośrodek pomocy społecznej poprzez twierdzenie, że nie wykazano w sprawie związku przyczynowego pomiędzy sytuacją finansową ośrodka a odmową udzielenia świadczenia skarżącej, organ nie wykazał bowiem, aby wnioski innych osób, które zostały pozytywnie rozpoznane, były bardziej uzasadnione niż składane przez skarżącą. Podkreślić należy, że rozpoznawana sprawa dotyczyła wniosku T. G. o udzielenie jej pomocy finansowej na zakup termosu, a zatem przedmiotem oceny organu była w tym przypadku tylko sytuacja wnioskodawczyni, a nie innych osób ubiegających się o pomoc.

Podkreślić przy tym należy, że samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Analiza skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia rozpatrywanego zarzutu wskazuje zaś, że w istocie sprowadza się ono jedynie do polemiki z ustaleniami stanu faktycznego i jego oceną dokonaną przez organ orzekający w sprawie, którą Sąd I instancji zaaprobował. Wojewódzki Sąd Administracyjny w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo uznał, że nie istnieją podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ rozpatrujący sprawę zgromadził materiał dowodowy pozwalający na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i jego ocenę. Sąd natomiast dokonał wnikliwej oceny zaskarżonej decyzji, zarówno w kontekście zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania i zasadnie uznał, że nie zostały one naruszone. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu co do wad postępowania administracyjnego w postaci naruszenia przez organy orzekające przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania administracyjnego.

Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten określa warunki, jakie winno spełniać uzasadnienie wyroku. Skarżąca kasacyjnie stawiając ten zarzut podała, że w jej ocenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie odniósł się do wszystkich zarzutów i twierdzeń skargi. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak szczegółowego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, LEX 173345). Przepis art. 141 § 4 zobowiązuje bowiem Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do rozważenia zarzutów istotnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza szczegółowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji pozwala jednoznacznie uznać, że zawiera on wszystkie niezbędne elementy o jakich mowa w art. 141 § 4, uwzględniając ustalony w sprawie przez organ stan faktyczny, ocenę prawną zaskarżonej decyzji z powołaniem się na przepisy prawa materialnego i wyjaśnienie przesłanek ich zastosowania oraz wyjaśnienie podstawy prawnej orzeczenia, którą stanowił w tym przypadku przepis art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z obszernych rozważań Sądu I instancji jasno i logicznie wynikają przyczyny, które legły u podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Przypomnieć przy tym należy, że nie stanowi naruszenia prawa w rozumieniu art. 141 § 4 powołanej ustawy zawarcie innej oceny legalności zaskarżonych orzeczeń niż ocena postulowana przez skarżącą kasacyjnie. Zarzut błędu w zakresie konstrukcji uzasadnienia byłby uzasadniony, gdyby treść orzeczenia nie odpowiadała przyjętej w uzasadnieniu podstawie prawnej bądź też Sąd dopuściłby się błędu w zakresie logicznego rozumowania, wyjaśniając przyjętą podstawę prawną, jeśli mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja nie zaistniała jednak w rozpatrywanej sprawie.

Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, należy przejść do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego. W skardze kasacyjnej zawarto zarzut błędnej wykładni art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny również temu zarzutowi odmówił trafności.

Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Przyznanie zatem tego świadczenia uzależnione jest zasadniczo od spełniania przez osobę o nie się ubiegającą wskazanych w tym przepisie przesłanek. W tym przypadku podstawowym kryterium, służącym do dokonania powyższej oceny było więc ustalenie, czy sytuacja skarżącej mogła być uznana za "szczególnie uzasadniony przypadek". Sąd Wojewódzki trafnie zauważył, że pojęcie to oznacza taką sytuację życiową osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia, nie należą do zdarzeń codziennych, ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to bowiem zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Podkreślić zatem należy, że świadczenie to ma charakter wyjątkowy i nie powinno stanowić trwałego źródła dochodów osób wnioskujących o przyznanie takiej pomocy. Świadczenia unormowane w art. 41 powinny być zatem traktowane jako szczególna, wyjątkowa pomoc o charakterze zdecydowanie i jedynie doraźnym, ukierunkowana na realizację konkretnego celu. Zgromadzony zaś w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na uznanie, że sytuacja skarżącej posiadała wskazane wyżej cechy. Bezdomność skarżącej nie mogła bowiem świadczyć o zaistnieniu owego "szczególnego przypadku" w sytuacji, gdy samodzielnie podjęła ona skuteczne działania zmierzające do zmiany takiego stanu rzeczy, a dotychczasowy stan rzeczy miał charakter permanentny. Podobnie, skoro skarżąca uzyskuje stały, comiesięczny dochód (renta), to okoliczność ta dowodzi, że jej sytuacja majątkowa nie jest szczególnie drastyczna.

Okoliczność natomiast, że w okresie wcześniejszym skarżąca otrzymywała tego rodzaju świadczenia, pozostając w sytuacji zbliżonej do obecnej, pozostawała bez wpływu na powyższą ocenę. Każdy wniosek wszczyna bowiem odrębne postępowanie administracyjne, który kończy odrębna decyzja. Zostaje ona wydana w określonych okolicznościach danej sprawy. Okoliczności te zaś obejmują aktualną sytuację strony oraz Ośrodka Pomocy Społecznej. Stąd brak jest podstaw, by w oparciu o fakty, które miały miejsce w okresie wcześniejszym, przesądzać o tym, co dzieje się aktualnie.

W rezultacie należało uznać, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia prawa materialnego była prawidłowa.

Podkreślić należy, że zgodnie z założeniami pomocy społecznej wyrażonymi najogólniej w art. 2, art. 3, art. 4 i art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna nie ma więc z założenia służyć pełnemu zaspokajaniu potrzeb podopiecznych. Celem pomocy społecznej nie jest zapewnianie świadczeniobiorcy stałego źródła utrzymania, na poziomie i w wysokości przez niego oczekiwanej oraz zwrot wszelkich poniesionych wydatków, w szczególności wówczas, gdy osoba ta przekracza ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do udzielenia pomocy. Wobec tego nie wszystkie potrzeby i nie w każdym zakresie mogą być zaspokojone. Z kolei wzrastająca liczba osób oczekujących wsparcia finansowego powoduje konieczność bardzo racjonalnego gospodarowania przyznanymi na ten cel środkami przez organy pomocy społecznej, w celu zapewnienia koniecznej pomocy wszystkim tym, którym jest ona niezbędna.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji w pełni odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.

Dodać należy, że wniosek o przyznaniu dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu wynagrodzenia za wykonaną pomoc prawną należnego od Skarbu Państwa (art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) rozpoznany może być przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.