Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 473/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1892
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali
article: art. 27 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 845
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych - tekst jedn.
article: art. 4 ust. 1 pkt 1 i 4, art. 4 ust. 1a
journal: Dz.U. 2018 poz 620
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędzia WSA (del.) Tomasz Stawecki, Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński, po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej Z. w U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 września 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 432/18 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej Z. w U. na decyzję Ś. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 września 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 432/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "Z." w U. (dalej jako skarżąca lub Spółdzielnia) na decyzję Ś. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w C. decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], na podstawie art. 11a ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1204), nałożył na skarżącą, jako właściciela budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] os. M. w U. dwa obowiązki: natychmiastowego usunięcia materiałów palnych składowanych na korytarzach od parteru do X. piętra w ww. budynku oraz usunięcia pozostałych przedmiotów umieszczonych na tych ciągach komunikacyjnych, w sposób zmniejszający ich szerokość poniżej 1,2 m albo wysokość poniżej 2,2 m (pkt 1) oraz uzupełnienia oznakowania miejsca usytuowania elementów sterujących urządzeniami przeciwpożarowymi w ww. budynku, poprzez oznakowanie znakami zgodnymi z Polskimi Normami, dotyczącymi znaków bezpieczeństwa – do dnia 28 lutego 2018 r. (pkt 2).

Skarżąca wniosła od powyższej decyzji odwołanie, zaskarżając ją w zakresie obowiązku określonego w pkt 1, tj. usunięcia materiałów palnych oraz pozostałych przedmiotów z ciągów komunikacyjnych w ww. budynku. Skarżąca zarzuciła, że rzeczy zlokalizowane na korytarzach ww. budynku nie stanowią własności skarżącej, a ona sama nie jest uprawniona do tego, by wyegzekwować od ich właścicieli usunięcie przedmiotów z ciągów komunikacyjnych. Ponadto części wspólne budynku (m. in. korytarze) pozostają we współwłasności skarżącej oraz mieszkańców poszczególnych lokali, dlatego obowiązki nałożone decyzją powinny obciążać wszystkich współwłaścicieli jako strony postępowania. Osoby te jako współwłaściciele nieruchomości powinni brać udział w postępowaniu jako strony stosownie do art. 28 K.p.a.

Ś. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K. decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] znak: [...], na podstawie art. 11a ust. 2 pkt 1 i art. 27 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz art. 4 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 736), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy podkreślił, że skarżąca sprawuje zarząd powierzony z mocy art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1222 ze zm.), który jest odpowiednikiem zarządu powierzonego wykonywanego na podstawie umów opisanych w art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali a zatem jest podmiotem sprawującym zarząd. Skoro tak to zgodnie z art. 4 ust. 1a zd. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej ponosi ona odpowiedzialność za wykonywanie obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, w tym zapewnienia osobom przebywającym w przedmiotowym budynku bezpieczeństwa i możliwości ewakuacji w odniesieniu do całości nieruchomości wspólnej, który wynika wprost z § 4 ust. 1 pkt 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719). Istotą wskazanego przepisu rozporządzenia jest zakaz gromadzenia materiałów palnych w obrębie dróg ewakuacyjnych budynku. Wobec tego skarżąca jest stroną postępowania i to na nią powinien być nałożony obowiązek doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami ochrony przeciwpożarowej. Wskazał również, że zarządca budynku ma pewne możliwości wyegzekwowania od mieszkańców usunięcia przedmiotów z korytarzy. Ponadto w przypadku niewykonania nałożonych decyzją obowiązków, w toku postępowania egzekucyjnego organy mogą nakładać na zobowiązany podmiot grzywny w celu przymuszenia.

Skarżąca wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, domagając się jej uchylenia oraz decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła m.in. naruszenie art. 28 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a. - poprzez pominięcie stron postępowania oraz nie zapewnienie im możliwości czynnego udziału w postępowaniu; art. 107 § 3 oraz art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a. - poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji, które sprowadzono do przytoczenia orzeczeń sądowych w innych sprawach, co uchybia zasadzie pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, a także wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy; art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo wydania jej z naruszeniem przepisów prawa powszechnie obowiązującego; art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych o treści ustalonej ustawą o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz ustawy - Prawo spółdzielcze z dnia 20 lipca 2017 r. - poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji pominięcie, że czynności polegające na dostosowaniu budynku do przepisów o ochronie przeciwpożarowej stanowią czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, co skutkuje koniecznością uzyskania umocowania pozostałych współwłaścicieli do ich dokonania, przez co organy obu instancji winny były zapewnić tym osobom możliwość wzięcia czynnego udziału w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał skargę za niezasadną i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "P.p.s.a.") oddalił ją. Sąd nie dopatrzył się naruszenia ani prawa materialnego ani przepisów proceduralnych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy prawidłowo ustaliły, że podmiotem zobowiązanym do wykonania wszystkich nałożonych decyzją obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej jest skarżąca, bowiem publicznoprawne obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 4 i ust. 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2018 r., poz. 620) zostały nałożone na podmioty będące właścicielami lub zarządcami budynków, a nie na właścicieli lokali stanowiących odrębny przedmiot własności.

Sąd zwrócił uwagę, że w myśl art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 845), zarząd nad nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jako zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26 (zastrzeżenia te nie mają zastosowania w sprawie).

Sąd podkreślił, że przepisy ustawy o ochronie przeciwpożarowej nie wprowadzają dowolności wyboru na kogo organ ma nałożyć takie obowiązki. W przypadku obiektów budowlanych, w których jest odrębna własność lokali, a obowiązki z zakresu utrzymania i użytkowania odnoszą się do całego obiektu i jego części wspólnych, a nie do poszczególnych lokali w nim wyodrębnionych, to ich adresatem może być wyłącznie zarządca, czyli Spółdzielnia Mieszkaniowa lub Wspólnota Mieszkaniowa w zależności od rodzaju zarządu.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skoro zarząd, który jest sprawowany przez skarżącą jest odpowiednikiem zarządu powierzonego, wykonywanego na podstawie jednej z umów opisanych w art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, to należy przyjąć, że Spółdzielnia mieszkaniowa jest zarządcą, o którym mowa w art. 4 ust. 1a zd. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej.

Sąd nie podzielił argumentacji skarżącej, że również pozostali właściciele lokalów mieszkalnych w tym budynku powinni być adresatami przedmiotowej decyzji, ponieważ są ich właścicielami, a poza tym do nich należą rzeczy podlegające obowiązkowi usunięcia (z uwagi na ich usytuowanie na drodze ewakuacyjnej). Sąd wskazał, że Komendant Straży Pożarnej nie miał obowiązku ustalania właściciela rzeczy zajmujących części wspólne budynku, lecz zobowiązany był wyłącznie do ustalenia podmiotu zobowiązanego do zabezpieczenia budynku, obiektu budowlanego lub terenu, według przepisów ustawy o ochronie przeciwpożarowej, a takim podmiotem jest zarządca budynku. Kwestie wzajemnych relacji pomiędzy zarządcą, a właścicielami lokali w zakresie utrzymywania porządku w budynku, w tym w częściach wspólnych, pozostają poza kompetencjami organów orzekających w tej sprawie.

Ponadto Sąd zauważył, że wbrew zarzutowi skarżącej, nałożony na nią obowiązek nie przekracza zakresu zwykłego zarządu, stąd nie ma konieczności uzyskiwania przez Spółdzielnię zgody wszystkich współwłaścicieli lokali mieszkalnych na jego wykonanie. W tym zakresie Sąd przywołał pogląd NSA wyrażony w uchwale z dnia 13 listopada 2021 r., w sprawie o sygn. akt II OPS 2/12, zgodnie z którym: "Wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową na podstawie art. 27 ust. 2 o spółdzielniach mieszkaniowych zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane (...) bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej. (...) W prawie cywilnym czynności zarządu dotyczące rzeczy wspólnej dzielą się na czynności zwykłego zarządu oraz przekraczające zakres zwykłego zarządu. Według dominującego zapatrywania czynności zwykłego zarządu to takie, które mają na celu załatwianie bieżących spraw związanych z eksploatacją rzeczy i utrzymaniem jej w stanie niepogorszonym w ramach aktualnego jej przeznaczenia. Należą do nich w szczególności: bieżące administrowanie nieruchomością wspólną, wynajmowanie lokali, pobieranie czynszu, instalacja kanalizacji, odnowienie elewacji budynku oraz, choć jest to dyskusyjne, podział rzeczy quoad usum. Pozostałe czynności zarządu należą do kategorii czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, a ich dokonywanie jest objęte szczególnym reżimem prawnym".

Według Sądu, nie sposób uznać, aby załatwianie bieżących spraw związanych z eksploatacją i utrzymaniem części wspólnych budynku – a nie poszczególnych lokali mieszkalnych – w zgodzie z przepisami przeciwpożarowymi i w wykonaniu obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej było czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu.

Odnosząc się natomiast do zarzutu strony skarżącej, zgodnie z którym nie uwzględniono nowelizacji ustawy z dnia 15 grudnia 2000 roku o spółdzielniach mieszkaniowych Sąd stwierdził, iż nie ma ona w przedmiotowej sprawie żadnego znaczenia.

Od powyższego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawy kasacyjne wskazała na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych o treści ustalonej ustawą o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz ustawy – Prawo spółdzielcze z dnia 20 lipca 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1596) przez błędną wykładnię, a w konsekwencji nieuwzględnienie, że czynności polegające na dostosowaniu budynku do obowiązujących przepisów o ochronie przeciwpożarowej, w tym rozporządzanie przedmiotami znajdującymi się na ciągach komunikacyjnych w budynku, niestanowiącymi mienia skarżącej stanowią czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, co skutkuje koniecznością uzyskania stosowanego umocowania pozostałych współwłaścicieli do ich dokonania, przez co należało oczekiwać zapewnienia tym osobom możliwości wzięcia czynnego udziału w sprawie;

Podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mającego istoty wpływ na wynik sprawy, wskazano na naruszenie:

1) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 28 i art. 10 § 1 K.p.a. przez oddalenie skargi i nieuwzględnienie, że status strony postępowania w przedmiocie obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej posiadają również pozostali współwłaściciele budynku mieszkalnego nr [...] w U. os. M. z uwagi na to, że skarżąca nie jest uprawniona do dysponowania (usuwania czy też likwidowania) rzeczami nienależącymi do niej, co skutkowało niezapewnieniem w toku prowadzonego postępowania administracyjnego wszystkim osobom posiadającym status strony postępowania wzięcia czynnego udziału w nim i uniemożliwieniem im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

2) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3, art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a. przez oddalenie skargi i nieuwzględnienie braku należytego uzasadnienia prawnego decyzji organu odwoławczego, w związku z zaniechaniem wyczerpującego przedstawienia i wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, a zamiast tego poprzestanie przez organ na przywołaniu obszernych fragmentów uzasadnień orzeczeń wydanych przez sądy administracyjne w innych sprawach, na podstawie innej regulacji prawnej, niedotyczących przedmiotu sprawy i toczących się z udziałem innych stron – co uchybiło obowiązkowi pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, a także wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy;

3) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez oddalenie skargi pomimo utrzymania przez organ odwoławczy w mocy decyzji organu pierwszej instancji z pominięciem wydania jej z naruszeniem przepisów prawa powszechnie obowiązującego, co skutkować powinno jej uchyleniem przez organ odwoławczy i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, ponieważ konieczny do wyjaśnienia zakres spraw – z uwagi na brak zapewnienia udziału w postępowaniu wszystkich osób mających status strony – miał istotny wpływ na jej rozstrzygniecie;

4) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia podstaw prawnych, tj. stanowiska w zakresie zarzutów skarżącej zawartych w skardze na decyzję organu odwoławczego w przedmiocie naruszenia przepisów postępowania mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 8 § 1 K.p.a. i art. 11 K.p.a.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, a także o rozpoznanie skargi na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w U. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie naruszył art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych przyjmując, że obowiązek usunięcia z dróg ewakuacyjnych (klatek schodowych) znajdujących się tam przedmiotów zarówno palnych jak i innych, stanowi w istocie czynność nieprzekraczającą zakresu zwykłego zarządu, dla której dokonania nie jest wymagane uzyskanie zgody wszystkich właścicieli lokali mieszkalnych znajdujących się w przedmiotowym budynku.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 736 ze zm.) właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany między innymi: przestrzegać przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych (pkt 1); zapewnić osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji (pkt 4). W ustępie 1a do powyższego przepisu stwierdza się, że odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w ust. 1, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem.

Z powyższego wynika, że obowiązki z pkt 1 i 4 art. 4 ww. ustawy dotyczą zarówno właścicieli budynków jak i jego zarządców, a nawet jego użytkowników lub podmiotów faktycznie nim władających. Wystarczyło zatem ustalić czy Spółdzielnia należy do jednej z kategorii ww. podmiotów aby nałożyć na nią obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej w niniejszej sprawie.

Oczywiście w sprawie nie jest kwestionowane, że nałożony na Spółdzielnię obowiązek usunięcia wszelkich przedmiotów (palnych i innych) z korytarzy jako części wspólnej budynku prowadzi do przestrzegania przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych (zakaz składowania przedmiotów palnych w obrębie dróg ewakuacyjnych oraz zakaz zmniejszania szerokości dróg ewakuacyjnych poniżej 1,2 m albo ich wysokości poniżej 2,2 m - art. 242 ust. 1 - 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) a nadto spełnia wymóg zapewnienia osobom przebywającym w budynku bezpieczeństwa i możliwości ewakuacji (§ 4 ust. 1 pkt 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów).

Powołany w podstawie kasacyjnej art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali stanowi, że do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej. Stosownie natomiast do art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (zgodnie z brzmieniem nadanym przez ustawę nowelizującą z dnia z dnia 20 lipca 2017 r. – Dz. U. z 2017 r. poz. 1596), zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, z zastrzeżeniem art. 24¹ i art. 26. Przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z wyjątkiem art. 22 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio.

Słusznie zatem przyjął Sąd pierwszej instancji, że do zarządu powierzonego sprawowanego przez spółdzielnię na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych należy stosować odpowiednio art. 22 ustawy o własności lokali, zarówno w zakresie czynności zwykłego zarządu, które podejmowane są przez zarząd samodzielnie (ust. 1), jak i czynności przekraczających zwykły zarząd, gdzie potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi stosownego pełnomocnictwa (ust. 2). Ustawodawca nie wprowadził legalnej definicji pojęcia "czynności zwykłego zarządu" w ustawie o własności lokali. Jedynie w art. 22 ust. 3 tej ustawy wskazano na przykładowy katalog czynności przekraczających zwykły zarząd (są to m.in.: przyjęcie rocznego planu gospodarczego, zmiana przeznaczenia części nieruchomości wspólnej, udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej, dokonanie podziału nieruchomości wspólnej, czy udzielenie zgody na podział nieruchomości gruntowej zabudowanej więcej niż jednym budynkiem mieszkalnym i związane z tym zmiany udziałów w nieruchomości wspólnej oraz ustalenie wysokości udziałów w nowo powstałych, odrębnych nieruchomościach wspólnych). Mając powyższe na uwadze należy uznać, że do czynności przekraczających zwykły zarząd zaliczyć należy te czynności, których dokonanie objęte jest szczególnym reżimem prawnym tzn. określoną w prawie procedurą postępowania. Czynności zwykłego zarządu nie polegają na załatwieniu bieżących spraw związanych z eksploatacją rzeczy i utrzymaniem jej w stanie niepogorszonym w ramach aktualnego jej przeznaczenia, bowiem te należą do czynności zwykłego zarządu.

Doprowadzenie do usunięcia materiałów palnych składowanych na korytarzach budynku mieszkalnego oraz usunięcia pozostałych przedmiotów umieszczonych na tych ciągach komunikacyjnych należących do właścicieli lokali mieszkalnych tego budynku, co odpowiada obowiązkom z zakresu ochrony przeciwpożarowej (bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji), w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odpowiada czynnościom zwykłego zarządu w rozumieniu art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy o własności lokali, które spółdzielnia może podejmować samodzielnie.

Nie sposób zaprzeczyć, że dokonanie tej czynności mieści się w kategorii załatwienia bieżących spraw związanych z eksploatacją budynku. Prawidłowa eksploatacja budynku wymaga drożnych i odpowiadających wymogom przepisom prawa w tym zakresie dróg ewakuacyjnych. Nie można też zakwestionować potrzeby dokonania tej czynności bez zbędnej zwłoki bowiem istnieje bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy zastawieniem korytarza będącego drogą ewakuacyjną a potencjalnym bezpośrednim zagrożeniem zdrowia i życia ludzkiego w razie wystąpienia np. pożaru. Skoro zatem czynność tę należy wykonać w terminie natychmiastowym, to chociażby także z tego względu całkowicie niecelowe wydaje się uzyskiwanie zgody od pozostałych współwłaścicieli budynku.

Mając na uwadze, że skarżąca może działać w tym zakresie samodzielnie w ramach czynności zwykłego zarządu, zdaniem NSA, czyni niezasadnym podnoszoną przez skarżącą konieczność aby pozostali współwłaściciele lokali mieszkalnych udzielili jej stosownego umocowania. Niezasadne jest też domaganie się przez skarżącą aby udział w niniejszym postępowaniu brali wszyscy właściciele lokali mieszkalnych z budynku bowiem przeznaczone do usunięcia przedmioty stanowią ich własność. Jak już była mowa obowiązek przestrzegania wymogów przeciwpożarowych spoczywać może na zarządcy (Spółdzielni) zatem nie jest konieczne aby właściciele poszczególnych lokali uczestniczyli w postępowaniu. Podstawę do działania Spółdzielni stanowi art. 4 ust. 1 pkt 1 i 4 w zw. z ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej.

Zdaniem NSA, w tym miejscu warto zauważyć, że źródłem kompetencji do działania Spółdzielni w zakresie usunięcia z korytarzy budynku przedmiotów będących własnością właścicieli lokali bez ich zgody jest wydana przez organ decyzja administracyjna, ostateczna i prawomocna, w której przesądzono o konieczności natychmiastowego doprowadzenia do wskazanego w jej rozstrzygnięciu stanu a tym samym do zgodności z przepisami o ochronie przeciwpożarowej.

Wobec powyższego NSA uznał za niezasadne także zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 28 i art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 151 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Skarżąca mimo że obowiązek dotyczy przedmiotów stanowiących własność właścicieli lokali mieszkalnych znajdujących się w przedmiotowym budynku ma zapewnione prawem (decyzją opartą o ustawę) kompetencje do doprowadzenia stanu ochrony przeciwpożarowej do stanu zgodnego z prawem. Konstytucja w art. 31 ust. 3 stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Zatem realizując obowiązek ustawowy zapewnienia ochrony przeciwpożarowej w celu ochrony zdrowia i życia ludzi Skarżąca stosując się do obowiązku z decyzji administracyjnej może ograniczyć prawo właścicieli do swobodnego dysponowania ich własnością poprzez usunięcie bez ich zgody należących do nich przedmiotów zlokalizowanych na drogach ewakuacyjnych, które bez wątpienia stwarzają realne zagrożenie dla ewakuacji w razie pożaru budynku lub same mogą stanowić źródło zagrożenia jako materiały palne.

Skarżąca ma obowiązek dokonać usunięcia materiałów palnych składowanych na korytarzach ww. budynku mieszkalnego w ramach czynności zwykłego zarządu samodzielnie, tj. bez potrzeby uzyskania zgody pozostałych współwłaścicieli, oznacza to, że osoby te nie mają przymiotu strony w niniejszym postępowaniu w rozumieniu art. 28 K.p.a.

Obowiązek zapewnienia ochrony przeciwpożarowej budynku ustawodawca na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 i 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej nałożył na właściciela budynku a także na jego zarządcę, któremu powierzone zostały zadania i obowiązki w odniesieniu do budynku na podstawie umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd. Z tego wynika, że Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że organ nie miał obowiązku ustalania właścicieli rzeczy zajmujących części wspólne budynku, lecz zobowiązany był wyłącznie do ustalenia podmiotu zobowiązanego do zabezpieczenia budynku według przepisów ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Skoro takim podmiotem jest jego zarządca, to jedynie ten podmiot był adresatem zaskarżonej decyzji.

W związku z powyższym organ odwoławczy nie miał podstaw do uchylenia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., decyzji organu pierwszej instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na konieczny do wyjaśnienia zakres spraw. Zakres stron postępowania ustalony przez organy był prawidłowy.

W ocenie NSA, niezasadny jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3, art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ograniczył się jedynie do przedstawienia poglądów innych sądów na kwestie prawne istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Przytaczając te poglądy organ dokonał wykładni przepisów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Przedstawił jak należy interpretować art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali i powiązany z nim art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych co pozwoliło ustalić adresata decyzji. Dokonał też wykładni pojęcia czynności zwykłego zarządu odnosząc to do realiów sprawy, co umożliwiło przyjęcie, że wykonanie obowiązku z zakresu ochrony przeciwpożarowej jest czynnością zwykłego zarządu i wystarczy, że organ wskaże zarządcę jako jego adresata. Wobec tego zaskarżona decyzja organu odwoławczego odpowiadała wszystkim wymogom z art. 107 § 3 K.p.a. Przedstawiono w sposób wyczerpujący wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a następnie dokonano jej subsumpcji pod ustalony w sprawie stan faktyczny.

Nie można zgodzić się także z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. W ocenie NSA, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w treści ww. przepisu, które pozwalają uznać je za prawidłowe. Zarzucany przez skarżącą brak odniesienia się przez Sąd do wszystkich postawionych przez nią w skardze zarzutów nie przesądza o zasadności skargi kasacyjnej i nie stanowi podstawy do uchylenia wyroku. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu rozpatrywana całościowo wskazuje, że podniesione zarzuty są bezzasadne. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.