Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3660/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 63 § 1, art. 64 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 września 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 518/20 w sprawie ze skargi J. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia w sprawie zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 września 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 518/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi J. D.: 1. uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] marca 2020 r., nr [...], w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia w sprawie zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego; 2. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej J. D. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

J. D. wystąpiła z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego [...], położonego w budynku przy ul. P. w T.

Postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. (nr [...]) Starosta Tczewski, po ponownym rozpoznaniu sprawy - na podstawie art. 217 § 2, art. 218 § 1 i art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") - odmówił stronie wydania zaświadczenia o samodzielności wnioskowanego lokalu mieszkalnego.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca.

Postanowieniem z [...] marca 2020 r. (nr [...]), na podstawie art. 134 w zw. z art. 141 § 1, a także art. 144 w zw. z art. 63 § 1 i art. 63 § 3a k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia.

W uzasadnieniu wskazało, że 18 stycznia 2020 r. drogą elektroniczną z adresu: [...] do Starostwa Powiatowego w T. na adres: starostwo@powiat.tczew.pl została przesłana wiadomość, w treści której zawarto, że jest ona adresowana do Wydziału Budownictwa - Pani S. B.. Nadto strona zwróciła się o wydrukowanie załącznika, który jest zażaleniem na postanowienie Starosty Tczewskiego z [...] stycznia 2020 r. i podlega zarejestrowaniu w Biurze Obsługi Klienta. Wiadomość ta została wydrukowana.

Pismem z 31 stycznia 2020 r. Kolegium zwróciło się do organu pierwszej instancji o udzielenie informacji o sposobie wniesienia przez J. D. zażalenia (osobiście lub za pośrednictwem poczty i w zależności od sposobu wniesienia zażalenia o przekazanie oryginalnej koperty, w której przekazano zażalenie lub uwierzytelnionego odpisu dziennika podawczego organu wraz ze stosownym wyjaśnieniem). Kolegium wezwało również o udokumentowaną informację o sposobie wniesienia odwołania, jeśli strona złożyła zażalenie z pominięciem art. 63 § 1 oraz art. 63 § 3a k.p.a.

W odpowiedzi Starosta wyjaśnił, że podanie J. D. z 18 stycznia 2020 r. (zażalenie na postanowienie z [...] stycznia 2020 r.) wpłynęło do organu za pomocą poczty elektronicznej z pominięciem art. 63 § 3a k.p.a.

W dniu 7 lutego 2020 r. (pismo z 5 lutego 2020 r. - data nadania za pośrednictwem urzędu pocztowego) do Kolegium wpłynął oryginał własnoręcznie podpisanego zażalenia z 18 stycznia 2020 r. wraz z uzasadnieniem oraz załącznikami.

Kolegium przywołało treść art. 63 § 1 oraz art. 63 § 3a k.p.a., a także art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1114 ze zm.). Wskazało, że przepisy k.p.a. przewidują kilka sposobów skutecznego wniesienia podania. Pod pojęciem podania należy uznać nie tylko pisma inicjujące postępowanie, lecz także te, które stanowią środki zaskarżenia wobec wydanych przez organ orzeczeń. Podania te mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie lub za pomocą telefaksu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Z wniesieniem podania w drodze elektronicznej k.p.a. wiąże ścisłe wymogi, od których zależy prawidłowość i zarazem skuteczność wniesienia takiego podania, którymi są: 1) opatrzenie podania kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, lub uwierzytelniane w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej; 2) zawarcie danych w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru; 3) zawarcie adresu elektronicznego wnoszącego podanie (art. 63 § 3a k.p.a.).

Dodatkowo Kolegium przywołało art. 3 pkt 12 i art. 25 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 910/2014 z dnia 23 lipca 2014 r. w sprawie identyfikacji elektronicznej i usług zaufania w odniesieniu do transakcji elektronicznej na rynku wewnętrznym oraz uchylającego dyrektywę 1999/93/WE (Dz. Urz. UE L Nr 257 z 2014 r., s. 73), art. 3 pkt 14a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz art. 1 pkt 2 ppkt 9 ustawy z dnia 6 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o dowodach osobistych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 60).

Mając na uwadze powyższe przepisy Kolegium stwierdziło, że skuteczne wniesienie podania drogą elektroniczną wymaga łącznego spełnienia 2 przesłanek: po pierwsze, podanie musi zostać wniesione na elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji w rozumieniu art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, a więc na dostępny publicznie środek komunikacji elektronicznej służący do przekazywania dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego przy wykorzystaniu powszechnie dostępnego systemu teleinformatycznego; po drugie, wniesione podanie musi być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, lub uwierzytelnione w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej.

Kolegium wskazało, że wiadomość J. D. z 18 stycznia 2020 r. wraz z załącznikiem zatytułowanym zażalenie, przesłane do organu za pośrednictwem zwykłej poczty elektronicznej (e-mail), która nie spełnia przesłanek zawartych w ww. przepisach, nie stanowi podania w rozumieniu art. 63 § 1 w zw. z art. 63 § 3a k.p.a., dlatego pismo to nie wywołało żadnych skutków prawnych. Dodatkowo podkreśliło, że z Biuletynu Informacji Publicznej Powiatu Tczewskiego - strony internetowej https://bip.powiat.tczew.pl/elektroniczna-skrzynka-podawcza/lektroniczna-skrzynka-podawcza.html - wynika, że zgodnie z ustawą o informatyzacji podmiotów realizujących zadania publiczne Starostwo Powiatowe w T. posiada Elektroniczną Skrzynkę Podawczą. Skrzynka ta działa w ramach rządowego projektu e-PUAP, który udostępnia platformę wymiany korespondencji elektronicznej na stronie www.epuap.gov.pl. Zawarta tam też została informacja, że dokumenty składane drogą elektroniczną należy podpisać bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym kwalifikowanym certyfikatem.

W tej sytuacji Kolegium uznało za skutecznie złożone zażalenie z 18 stycznia 2020 r. - własnoręcznie podpisane przez stronę wraz z jego uzasadnieniem oraz załącznikami, które strona przesłała pismem z 5 lutego 2020 r. (data nadania za pośrednictwem urzędu pocztowego). Mając jednak na uwadze, że skutek prawny w postaci doręczenia zaskarżanego przez stronę postanowienia nastąpił 15 stycznia 2020 r., a w konsekwencji termin do wniesienia zażalenia na to postanowienie upłynął z dniem 22 stycznia 2020 r., to złożenie zażalenia 5 lutego 2020 r. (wraz z załącznikami do organu pierwszej instancji) nastąpiło z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Kolegium stwierdziło, że (jak wynika z treści pouczenia znajdującego się w zaskarżonym postanowieniu) strona została prawidłowo pouczona o terminie i sposobie wniesienia środka zaskarżenia. Natomiast adres, na który zostało wysłane postanowienie, był prawidłowy, o czym świadczy chociażby adres podany przez stronę w zażaleniu.

Kolegium wyjaśniło, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości, jak wydać postanowienie o uchybieniu terminowi przewidziane w art. 134 k.p.a. Organ stwierdził, że w przedstawionym stanie faktycznym sprawy skutecznie złożone zażalenie na opisane wyżej postanowienie zostało wniesione po upływie terminu do jego złożenia, co obligowało organ do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła skarżąca. W uzasadnieniu zakwestionowała stanowisko Kolegium, jakoby zażalenie wniesione pocztą elektroniczną jako załącznik w formie skanu oryginału było nieskuteczne. Jej zdaniem Kolegium nie może kwestionować oficjalnego e-mail adresu Starostwa Powiatowego starostwo@powiat.tczew.pl i uznania go za nieskuteczny sposób komunikowania się skarżącej z organem.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przytoczył art. 141 § 2, art. 144 k.p.a. i art. 134 k.p.a. Wskazał, że zażalenie wniesione przez stronę z uchybieniem terminu prowadzi do uznania, że czynność jego wniesienia jest bezskuteczna, zaś organ odwoławczy obowiązany jest w takim przypadku - zgodnie z treścią art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. - stwierdzić w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia zażalenia.

Sąd ten zauważył, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia w sprawie (por. wyroki NSA: z 28 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2465/14 i sygn. akt I OSK 2411/14 oraz z 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2386/13). Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w przypadku wniesienia do sądu administracyjnego skargi na postanowienie wydane na podstawie art. 134 k.p.a. sąd bada jedynie, czy organ wykazał w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, że zachodziła w sprawie niedopuszczalność odwołania czy zażalenia lub czy – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - doszło do uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. W ocenie Sądu Kolegium nie miało podstaw do uznania, że zażalenie na postanowienie Starosty Tczewskiego z [...] stycznia 2020 r. zostało wniesione przez skarżącą z uchybieniem terminu.

W ocenie tego Sądu na tle stanu faktycznego sprawy uznać należało, że termin do wniesienia zażalenia upływał dla skarżącej 22 stycznia 2020 r. W terminie tym skarżąca za pomocą poczty elektronicznej, tj. w drodze przesłanego i odebranego przez organ pierwszej instancji e-mail’a wyraziła wolę zaskarżenia ww. postanowienia Starosty Tczewskiego z [...] stycznia 2020 r. W wiadomości e-mail przesłanej do tego organu 18 stycznia 2020 r. skarżąca zwróciła się z prośbą o wydrukowanie załącznika do tej wiadomości, w którym jest zażalenie na ww. postanowienie Starosty i zarejestrowanie go w Biurze Obsługi Klienta. Taka rejestracja wydrukowanej kopii (skanu) zażalenia została przez organ dokonana 20 stycznia 2020 r. (vide: kopia ww. zażalenia wraz z potwierdzeniem jego daty wpływu/rejestracji w Starostwie Powiatowym w T. znajdująca się w aktach SKO w Gdańsku), a więc w terminie przewidzianym na złożenie przez skarżącą zażalenia na ww. postanowienie. Z kolei 5 lutego 2020 r. (tj. w dacie nadania pisma za pośrednictwem urzędu pocztowego) skarżąca "ponownie" złożyła ww. zażalenie, opatrując je własnoręcznym podpisem.

Przepis art. 63 § 1 k.p.a. stanowi, że podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Forma złożenia podania w postaci elektronicznej jest zatem dopuszczalna. Niewątpliwe art. 63 § 3a k.p.a. wskazuje przy tym – na co słusznie zwróciło uwagę Kolegium - że podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno: 1) być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP, lub uwierzytelniane w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej; 2) zawierać dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru; 3) zawierać adres elektroniczny wnoszącego podanie.

Jednakże brak na podaniu wnoszonym w formie elektronicznej bezpiecznego podpisu elektronicznego, weryfikowanego za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu jest brakiem formalnym, który może być usunięty w trybie art. 64 § 2 k.p.a., o ile znany jest adres wnoszącego podanie (por. wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 13 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Po 739/10; w Gliwicach z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 890/09, LEX nr 644594; w Łodzi z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 35/15). Artykuł 64 § 2 k.p.a. wskazuje, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. uzupełnieniu podlega brak podpisu pod podaniem, w tym również brak bezpiecznego podpisu elektronicznego weryfikowanego za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu na podaniu wnoszonym w formie elektronicznej (zob. H. Knysiak-Molczyk [red.], Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2015, Lex/el; por. także wyroki NSA: z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 203/17, LEX nr 2338643 oraz z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1901/17, LEX nr 2450427). Brak na podaniu wnoszonym w formie elektronicznej bezpiecznego podpisu elektronicznego weryfikowanego za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu można natomiast uzupełnić przez przesłanie podania przez wnoszącego i opatrzenie go bezpiecznym podpisem elektronicznym bądź też wniesienie podania w formie pisemnej opatrzonego podpisem (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1319/11).

W rozpoznawanej sprawie, po otrzymaniu zażalenia w formie elektronicznej oraz zarejestrowaniu go przez organ pierwszej instancji 20 stycznia 2020 r., nie uczyniono zadość obowiązkowi wskazanemu w art. 64 § 2 k.p.a. i nie wezwano skarżącej do uzupełnienia braku formalnego tego zażalenia poprzez jego podpisanie. Ostatecznie skarżąca uzupełniła ten brak z własnej inicjatywy poprzez nadesłanie do Kolegium podpisanego zażalenia, dlatego wzywanie jej w tym trybie jest w chwili obecnej bezcelowe, gdyż organ aktualnie dysponuje podpisanym zażaleniem, które powinno zostać rozpoznane.

Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] marca 2020 r. wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") orzekł, jak w punkcie 1. wyroku. O kosztach

postępowania orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (punkt 2. wyroku).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok

w całości. Wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Nadto wniosło o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania oraz zrzekło się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciło naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 63 § 1 oraz art. 63 § 3a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), polegające na błędnym przyjęciu, że dokument elektroniczny, który nie został wniesiony za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej organu administracji publicznej, utworzonej na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, stanowi prawidłowo wniesione podanie odpowiadające wymogom z art. 63 § 1 k.p.a., wywołując skutki prawne, co doprowadziło Sąd pierwszej instancji do błędnych ustaleń odnośnie podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz chybionych ocen w zakresie legalności zaskarżonego aktu;

2) art. 133 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 2 k.p.a. oraz art. 63 § 1 w zw. z art. 63 § 3a k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu dla potrzeb rozstrzygnięcia sprawy, że wydrukowanie i zarejestrowanie na prośbę wnoszącej przez Biuro Obsługi Klienta organu pierwszej instancji załącznika dokumentu elektronicznego, który nie został wniesiony za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej organu administracji publicznej, utworzonej na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, stanowi środek zaskarżenia skutecznie wniesiony w terminie przewidzianym na jego złożenie, co doprowadziło Sąd pierwszej instancji do błędnych ustaleń odnośnie stanu faktycznego rozstrzyganej sprawy;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 63 § 1 k.p.a oraz 64 § 2 [k.p.a.] poprzez błędne przyjęcie, że dokument, który nie został wniesiony za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej organu administracji publicznej, utworzonej na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, podlegać może uzupełnieniu co do braków formalnych, co doprowadziło Sąd pierwszej instancji do błędnych ustaleń odnośnie podstaw faktycznych rozstrzygnięcia;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 w zw. z art. 141 § 2 oraz art. 63 § 1 i art. 63 § 3a k.p.a. poprzez błędne uznanie, że niezasadnie organ administracyjny stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia, wskutek czego Sąd uchylił postanowienie organu odwoławczego w sytuacji, gdy prawidłowo złożony środek odwoławczy strony w postaci zażalenia, w formie pisemnej z 5 lutego 2020 r., wniesiony został po upływie ustawowego terminu do jego złożenia i powinien on pozostać merytorycznie nierozpoznany.

W uzasadnieniu Kolegium rozwinęło powyższe zarzuty. W szczególności wskazało, że stosownie do art. 63 § 3a k.p.a. podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno: 1) być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, lub uwierzytelniane w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej; 2) zawierać dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru; 3) zawierać adres elektroniczny wnoszącego podanie. "Podpis osobisty" oznacza własnoręcznie złożony przez stronę podpis, przy czym może mieć to miejsce tylko w wyniku usunięcia braku formalnego prawidłowo wniesionego podania. Ponieważ w niniejszej sprawie, w ocenie Kolegium, zażalenie w formie dokumentu elektronicznego nie zostało wniesione z zachowaniem procedury określonej w art. 63 § 1 k.p.a., wezwanie do usunięcia braku tego "zażalenia" o "podpis osobisty" na podstawie art. 64 § 2 k.p.a nie mogło mieć miejsca. Tak wniesione odwołanie w ogóle nie mogło zostać potraktowane jako środek odwoławczy - w postaci zażalenia, o jakim mowa w art. 141 w zw. z art. 219 k.p.a. Wyklucza to również przyjęcie, że takie zażalenie zostało wniesione w terminie. Z kolei zażalenie wniesione w formie pisemnej (za pośrednictwem urzędu pocztowego) 5 lutego 2020 r., w sytuacji, gdy termin na jego wniesieniu upłynął 22 stycznia 2020 r., musiało zostać potraktowane jako wniesione z uchybieniem terminu, w świetle art. 134 k.p.a, w zw. z art. 144 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Przepis art. 182 § 3 p.p.s.a. stanowi, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie złożył stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. (nr [...]) Starosta Tczewski odmówił stronie wydania zaświadczenia o samodzielności wnioskowanego lokalu mieszkalnego. Z akt sprawy wynika, że postanowienie to zostało doręczone 15 stycznia 2020 r. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że termin do wniesienia zażalenia na ww. postanowienie upływał 22 stycznia 2020 r.

W dniu18 stycznia 2020 r. drogą elektroniczną z adresu: [...] do Starostwa Powiatowego w T. na adres: starostwo@powiat.tczew.pl została przesłana wiadomość, w treści której zawarto inforamcję, że jest ona adresowana do Wydziału Budownictwa - Pani S. B.. W ww. wiadomości e-mail skarżąca zwróciła się nadto z prośbą o wydrukowanie załącznika do tej wiadomości, w którym jest zażalenie na ww. postanowienie Starosty i zarejestrowanie go w Biurze Obsługi Klienta. Niesporne jest, że wydrukowane zażalenie z 18 stycznia 2020 r. było zaopatrzone własnoręcznym podpisem skarżącej umieszczonym tamże przed wysłaniem na adres mailowy organu pierwszej instancji. Taka rejestracja wydrukowanej kopii (skanu) zażalenia została przez organ dokonana 20 stycznia 2020 r. (vide: kopia ww. zażalenia wraz z potwierdzeniem jego daty wpływu/rejestracji w Starostwie Powiatowym w T. znajdująca się w aktach SKO w Gdańsku), a więc w terminie przewidzianym na złożenie przez skarżącą zażalenia na ww. postanowienie. W dniu 5 lutego 2020 r. (tj. w dacie nadania pisma za pośrednictwem urzędu pocztowego) skarżąca "ponownie" złożyła ww. zażalenie, opatrując je własnoręcznym podpisem.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, prawidłowo w tych okolicznościach faktycznych sprawy Sąd pierwszej instancji uznał, że brak było podstaw do uznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że skarżąca złożyła zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji z uchybieniem terminu do jego wniesienia.

Zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a. podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Forma złożenia podania w postaci elektronicznej jest zatem dopuszczalna.

Zgodnie z art. 63 § 3a k.p.a. podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno: 1) być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP, lub uwierzytelniane w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej; 2) zawierać dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru; 3) zawierać adres elektroniczny wnoszącego podanie.

Zażalenie na postanowienie wydane w sprawie przez organ pierwszej instancji [...] stycznia 2020 r. zostało wniesione 18 stycznia 2020 r. w postaci skanu zażalenia sporządzonego uprzednio w formie pisemnej i zaopatrzonego własnoręcznym podpisem skarżącej, załączonego do wiadomości e-mail zaadresowanej do organu pierwszej instancji. Po otrzymaniu ww. wiadomości e-mail pracownik organu wydrukował zarówno ww. wiadomość mailową, jak i jej załącznik w postaci skanu zażalenia i załączył do akt sprawy. Tak przesłane zażalenie nie stanowi dokumentu elektronicznego, o jakim mowa w art. 63 § 3a k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 35 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) w sprawie identyfikacji elektronicznej i usług zaufania w odniesieniu do transakcji elektronicznych na rynku wewnętrznym oraz uchylenie dyrektywy 1999/93/WE z 23 lipca 2014 r. (Dz.U.UE.L.2014.257.73 z dnia 2014.08.28) - "dokument elektroniczny" oznacza każdą treść przechowywaną w postaci elektronicznej, w szczególności tekst lub nagranie dźwiękowe, wizualne lub audiowizualne. Nadesłane za pośrednictwem poczty email organu pierwszej instancji zażalenie nie miało formy dokumentu elektronicznego w rozumieniu ww. przepisu rozporządzenia i nie zostało przesłane za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, jak stanowi art. 63 § 1 k.p.a. Nie ma zatem do niego zastosowania art. 63 § 3a k.p.a. Podanie (odwołanie) przesłane drogą e-mail należy traktować jako wniesione do organu na piśmie, które zawiera brak formalny w postaci braku podpisu osoby wnoszącej podanie.

Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 15 lutego 2017 r. sygn. akt I OZ 389/17 wyraził pogląd, zgodnie z którym pismo wniesione do organu drogą elektroniczną, po jego wydrukowaniu, jest dotknięte brakiem formalnym, który może być uzupełniony przez autora pisma poprzez złożenie podpisu własnoręcznego na jego wydruku. Data wniesienia takiego pisma, jakkolwiek dotkniętego brakiem formalnym, jest określana przez podanie dnia jego wydrukowania, ewentualnie dnia, w którym istniała najwcześniejsza, teoretyczna możliwość jego wydrukowania.

Skoro zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem sądów administracyjnych, brak na podaniu wnoszonym w formie elektronicznej bezpiecznego podpisu elektronicznego, weryfikowanego za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu jest brakiem formalnym, który może być usunięty w trybie art. 64 § 2 k.p.a., o ile znany jest adres wnoszącego podanie, to tym bardziej brak własnoręcznego podpisu osoby wnoszącej podanie na podaniu wnoszonym w formie skanu tegoż podania uprzednio sporządzonego na piśmie, stanowiącego załącznik do wiadomości przesłanej do organu za pomocą poczty e-mail, stanowi brak formalny, który może być usunięty w trybie art. 64 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. uzupełnieniu podlega brak podpisu pod podaniem, w tym również brak bezpiecznego podpisu elektronicznego weryfikowanego za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu na podaniu wnoszonym w formie elektronicznej (zob. H. Knysiak-Molczyk [red.], Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2015, Lex/el; por. także wyroki NSA: z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 203/17, LEX nr 2338643 oraz z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1901/17, LEX nr 2450427). Brak na podaniu wnoszonym w formie elektronicznej bezpiecznego podpisu elektronicznego weryfikowanego za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu można natomiast uzupełnić przez przesłanie podania przez wnoszącego i opatrzenie go bezpiecznym podpisem elektronicznym bądź też wniesienie podania w formie pisemnej opatrzonego podpisem (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1319/11).

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, treść art. 63 § 1 k.p.a. nie stoi na przeszkodzie możliwości przesłania do organu za pomocą poczty e-mail skanu uprzednio sporządzonego pisemnego podania (odwołania) w postaci załącznika do przesłanej tą drogą do organu wiadomości e-mail.

W świetle powyższego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania uznać należało za nieusprawiedliwione, zaś zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia – za odpowiadający prawu.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.