Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 892/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 93 ust 1, 4 i 5
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 98 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 718/10 w sprawie ze skargi J. T. Inicjatyw Społecznych "[...]" i S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 718/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpatrzeniu skargi J. T. Inicjatyw Społecznych "[...]" i S. D., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] października 2008 r. Nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] października 1999 r. Nr [...] w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości w części rozstrzygającej o przejściu na własność Gminy J. wydzielonej działki gruntu nr [...] o pow. 1,5395 ha, w pozostałej zaś części stwierdziło wydanie decyzji z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku opisano dotychczasowy tok postępowania wskazując m.in., że w związku z pismem Wójta Gminy J. z dnia 25 kwietnia 2005 r. wszczęto z urzędu postępowanie w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] października 1999 r., ponieważ powstała w wyniku tego podziału działka pod drogę wewnątrzosiedlową nie miała nigdy przymiotu drogi publicznej. Droga ta miała być przekazana na własność Gminy nieodpłatnie, a tymczasem S. D. wystąpił o wypłatę odszkodowania, co wskazuje na fakt, że wprowadził organ w błąd i złożył fałszywe oświadczenie. Ponadto z uwagi na złożone oświadczenie nie zostały naliczone S. D. opłaty adiacenckie. Decyzją z dnia [...] września 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] października 1999 r. w części orzekającej o nieodpłatnym przejściu na własność Gminy J. gruntów działki nr [...] o powierzchni 15395 m2 wydzielonej pod drogę dojazdową. Następnie, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy na wniosek J. T. Inicjatyw Społecznych "[...]" w J. oraz S. D. decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2005 r. Po rozpatrzeniu skarg S. D. i J. T. Inicjatyw Społecznych "[...]" w J. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy wskazując, że Kolegium winno rozważyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej w części nie odnoszącej się do materii nierozstrzygniętej decyzją podziałową, a także wyjaśnić, czy stan prawny był niewątpliwy w zakresie stosowania art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wymagań formalnych decyzji zatwierdzającej podział w zakresie jej elementów mogących ułatwić rozeznanie jej skutków cywilnoprawnych. Nie przesądzając treści ocen Kolegium, Sąd wskazał ponadto na aspekt sprawy odnoszący się do stanu prawnego realizowanego przez plan miejscowy jako akt wykonawczy do ustawy oraz zmian tego stanu w wyniku nowelizacji ustawy o drogach. Rozpatrując sprawę wskutek powołanego wyżej wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy decyzją z dnia[...]września 2007 r. ustaliło, że Wójt Gminy J., po wydaniu spornej decyzji podziałowej wniósł do Sądu Rejonowego w G. Wydział Ksiąg Wieczystych o założenie księgi wieczystej dla dróg stanowiących własność Gminy J., położonych w obrębie J. w granicach działek o numerach: 440/7, 497/57, 497/59, 497/91, 497/92, 497/119 i działki te zostały wpisane do księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości stanowiących własność Gminy J., wykorzystywanych jako drogi i rowy. Uchwałą Rady Gminy J. z dnia [...] lutego 2002 r. w sprawie zaliczenia dróg na terenie gminy J. do kategorii dróg gminnych oraz nadania nazw ulic ustalono wykaz dróg oraz nadano nazwy ulicom położonym na terenie gminy J.. W §1 tej uchwały wskazano m.in.: Nr [...] - J., ul. W. (dz. nr 497/119), Nr [...] - J., ul. Cz. (dz. nr 497/119), Nr [...] – J., ul. J. (dz. nr 497/119), Nr [...] – J., ul. M. (dz. nr 497/119, 497/57, 497/59), Nr [...] – J., ul. T. (dz. nr 497/119). Większość działek budowlanych utworzonych w wyniku podziału działki nr 497/22 było przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. W dacie wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikające z uchwały Rady Gminy J. z dnia [...] grudnia 1998 r. Nr [...] w sprawie wprowadzenia zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania terenu gminy J. odnosiły się m.in. do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług w J., oznaczonych symbolem 37MN/U, położonych na działce nr 497/4 o pow. 29,71 ha. Przedmiotowy plan w §6 zawierał szczegółowe zasady podziału nieruchomości. Dla obszaru położenia działki nr 497/23 (utworzonej w wyniku podziału działki nr 497/4) - określono w planie miejscowym zasady obsługi komunikacyjnej poprzez dojazd drogami lokalnymi i dojazdowymi do drogi gminnej KDV i istniejącej drogi lokalnej. Natomiast w pkt 3b i 3c określona była szerokość drogi lokalnej (20 m w liniach rozgraniczających) oraz drogi dojazdowej (15 m w liniach rozgraniczających, szerokość jezdni – 6 m). Na rysunku planu nie wydzielono działki nr 497/119 liniami rozgraniczającymi od pozostałych działek budowlanych o innym przeznaczeniu jako dróg gminnych. Natomiast działka ta jako droga dojazdowa została przedstawiona w załączniku graficznym, jako element koncepcji dotyczącej podziału terenu oznaczonego symbolem MN/U (wyznaczone liniami przerywanymi nie stanowiącymi linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu). W sprawie przedłożono również postanowienie Wójta Gminy J. z dnia [...] kwietnia 1999 r. Nr [...] pozytywnie opiniujące projekt podziału działki nr 497/25 położonej w obrębie J. gmina J.. Z treści uzasadnienia powyższego postanowienia wynika, że projekt podziału jest zgodny z uchwałą Rady Gminy J. z dnia [...] grudnia 1998 r. Nr [...] w sprawie wprowadzenia zmian w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy J.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy stwierdziło, że z akt sprawy nie wynika aby dla potrzeb projektowanego podziału działki nr 497/23 Wójt Gminy J. wydał opinię o jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji dokonanych ustaleń i ocen obowiązującego w 1999 r. stanu prawnego decyzją z dnia [...] września 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] października 1999 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy na wniosek S. D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia [...] października 2008 r. uchyliło powołaną decyzję z dnia [...] września 2007 r. i stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy J. w części rozstrzygającej o przejściu na własność Gminy J. wydzielonej działki gruntu nr 497/119 o pow. 1,5393 ha, w pozostałej zaś części stwierdziło wydanie decyzji z naruszeniem prawa w uzasadnieniu wskazując argumentację mającą przemawiać za wydanym rozstrzygnięciem. W szczególności stwierdzono, że organ zatwierdził projekt podziału przedmiotowej nieruchomości pomimo niedokonania oceny zgodności projektu podziału z ustaleniami miejscowego planu. Organ orzekający w sprawie podziału nie poprzedził orzeczenia o podziale postanowieniem opiniującym wstępny projekt podziału. Wstępny projekt nie został w ogóle przez strony przedłożony. Dopiero wydanie pozytywnej opinii stanowiło podstawę do opracowania projektu podziału nieruchomości. Nie było zatem podstaw do sporządzenia projektu podziału, a tym bardziej do jego zatwierdzenia, jeżeli nie zostało uprzednio wydane postanowienie opiniujące pozytywnie proponowany podział nieruchomości. Obowiązujący w chwili wydania decyzji zatwierdzającej podział stan prawny nie pozostawiał wątpliwości, że uprzednie wydanie postanowienia pozytywnie opiniującego proponowany podział nieruchomości jest warunkiem sine qua non decyzji zatwierdzającej projekt podziału. Dokonując zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości bez uprzedniego zaopiniowania propozycji podziału w kontekście zgodności z planem miejscowym organ orzekający o podziale naruszył zatem w sposób rażący art. 93 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz §4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziału nieruchomości. Nawet ewentualna próba usprawiedliwienia podziału nieruchomości z pominięciem fazy opiniowania motywami wyroku NSA z dnia 22 września 1999 r. sygn. akt I SA 547/98 nie pozwalałaby na zaakceptowanie badanej decyzji. Dla takiej akceptacji byłoby bowiem konieczne stwierdzenie, że organ (zgodnie ze wskazaniami powołanego wyroku) dokonał analizy zgodności podziału z planem w ramach oceny całokształtu materiału dowodowego na podstawie art. 80 kpa. Organ orzekający o podziale w uzasadnieniu decyzji kwestii zgodności podziału z planem w ogóle jednak nie poruszył. Ponadto, organ orzekający o podziale nie mógł stosować art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem nie normował on sprawy administracyjnej wymagającej konkretyzacji w drodze decyzji. Przepis art. 98 ust. 1 ustawy dotyczył zatem materii stricte niedecyzyjnej. Badana decyzja zawiera jednak wypowiedź w kwestii przejścia własności wydzielonej działki o funkcji drogowej na rzecz Gminy, przez co ingeruje w sferę owej z założenia niedecyzyjnej materii, poruszając problematykę regulacji z art. 98 ustawy. Tym samym należy uznać za w pełni usprawiedliwioną ocenę takiego stanu rzeczy z pozycji przesłanki braku podstaw prawnych - art. 156 §1 pkt 2 in princ. kpa Wykluczyć bowiem w tym przypadku należy możliwość usunięcia takiego zdania z decyzji w drodze jej sprostowania, które obejmuje przypadki oczywistych pomyłek (art. 113 §1 kpa) i nigdy nie może skutkować merytoryczną zmianą decyzji (zmianą rozstrzygnięcia). Zawarta w badanej decyzji wypowiedź dotycząca przejścia na własność Gminy działki przeznaczonej pod drogę nie mieści się w zakreślonych organowi przez prawodawcę granicach władczego rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie w decyzji podziałowej o przejściu prawa własności sugeruje jednoznacznie, że organ administracji przeprowadził ustalenia w tym zakresie, których prawidłowość mogłaby być przez stronę kwestionowana w formie odwołania, a nawet skargi do sądu administracyjnego. Zamieszczona w decyzji bez podstawy prawnej wypowiedź o przejściu prawa własności jest odczytywana właśnie jako rozstrzygnięcie tej kwestii. Ewentualnych zapisów w decyzji podziałowej o przejściu prawa własności wydzielonej pod drogę działki nie można postrzegać jako wyłącznie informujących strony o skutkach prawnych decyzji zatwierdzającej projekt podziału. Taka informacja powinna bowiem zostać stronom udzielona w toku postępowania, jeszcze przed wydaniem decyzji w sprawie. Wprawdzie decyzja podziałowa powinna zawierać informacje pozwalające sądowi powszechnemu rozstrzygnąć o istnieniu podstaw dla dokonania wpisów wskazujących na przejście prawa własności, jednak taki cel można osiągnąć poprzez odpowiednie sformułowanie uzasadnienia decyzji w części dotyczącej ustaleń faktycznych. Ustalenia organu w zakresie przeznaczenia wydzielanych działek ewidencyjnych, konieczne zresztą w toku postępowania podziałowego, powinny zostać zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji podziałowej jako element stanu faktycznego sprawy. To zaś w zupełności wystarcza, by decyzja podziałowa przedstawiała dla sądu powszechnego wartość w kontekście konieczności dokonania oceny decyzji z pozycji obowiązujących przepisów, w tym art. 98 ust. 1 ustawy. Jednocześnie rozwiązanie takie omija konieczność wypowiadania się przez organ w ramach decyzji podziałowej o sprawie, która w zakresie przedmiotu postępowania podziałowego w ogóle się nie mieści, a tym samym nie naraża organu na zarzut orzekania bez podstawy prawnej. Badana decyzja w części, w jakiej rozstrzyga w uzasadnieniu o sferze uregulowanej przepisami prawa administracyjnego kształtującego sytuacje prawne adresatów w sposób bezpośredni (ex lege), wydana zatem została bez podstawy prawnej, a więc obciążona jest wadą z art. 156 §1 pkt 2 in princ. kpa. Opisane wady badanej decyzji, tj. dokonanie podziału nieruchomości bez zaopiniowania zgodności propozycji podziału z planem miejscowym oraz orzeczenie o przejściu na rzecz Gminy własności jednej z wydzielonych działek, wskazują jednoznacznie, że stwierdzenie nieważności decyzji w całości byłoby uzasadnione podstawami z art. 156 §1 pkt 2 kpa. W niniejszej sprawie zaistniała jednak sytuacja nieodwracalnych skutków prawnych z art. 156 §2 in fine kpa. Wydzielone w wyniku podziału nieruchomości działki ewidencyjne zostały już zbyte na rzecz osób trzecich, mających obecnie status stron niniejszego postępowania. Tym samym dokonany wadliwą decyzją ewidencyjny podział nieruchomości oznaczonych geodezyjnie jako działka nr 497/23, AM-2, przerodził się w konsekwencji w podział prawny skutkujący powstaniem nowych nieruchomości. W przypadku ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej w całości organ pierwszej instancji nie miałby możliwości ponownego rozpatrzenia projektu podziału, albowiem projekt ten nie obejmuje na dzień dzisiejszy jednej nieruchomości. O wywołaniu nieodwracalnego skutku prawnego badanej decyzji podziałowej nie można jednak mówić w części w jakiej orzeka ona o przejściu na własność Gminy działki nr 497/119. Ta sfera stosunków poddana została regulacji prawnej ze skutkiem ex lege i ma charakter cywilnoprawny. Decyzji podziałowej w części orzekającej o przejściu prawa własności nie można przypisać skutków prawnych w postaci przejścia prawa własności. Zarówno kwestia przejścia prawa własności gruntów wydzielonych w wyniku podziału pod drogę, kwestia odpowiednich wpisów w księgach wieczystych, jak i ewentualna kwestia ustalenia rzeczywistego stanu prawnego, ma charakter cywilnoprawny, pozostający w kognicji sądów powszechnych. Po rozpatrzeniu skargi J. T. Inicjatyw Społecznych "[...]" i S. D. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 31/09 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] października 2008 r., lecz wyrok ten został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt I OSK 152/10 ze względu na niepowiadomienie przez Sąd pierwszej instancji Wójta Gminy J. o prowadzonym postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W wyniku ponownego rozpatrzenia skarg J. T. Inicjatyw Społecznych "[...]" i S. D. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] października 2008 r. wskazując, że w sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa bowiem nie zaistniały w niej łącznie dwie przesłanki, tj. oczywistość naruszenia prawa oraz charakter przepisu, który został naruszony. Podstawą materialnoprawną decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] października 1999 r. jest przepis art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie zaś art. 93 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 tej ustawy oraz §4 ust. 1 rozporządzenia, które zdaniem Kolegium zostały w sposób rażący naruszone. Kolegium nie wykazało, aby wydana przez Wójta Gminy J. decyzja z dnia [...] października 1999 r. rażąco naruszyła prawo co oznacza, że nie wykazano, iż zaistniała przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji, o której to mowa w art. 156 §1 pkt 2 kpa. Ponadto Kolegium nie rozważyło, czy pomiędzy stwierdzonym przez siebie naruszeniem prawa a treścią rozstrzygnięcia zaistniał związek przyczynowy tego rodzaju, że gdyby nie było stwierdzonego uchybienia, to treść rozstrzygnięcia administracyjnego byłaby inna. Z formalnego punktu widzenia oraz z uwagi na art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami rację ma SKO we Wrocławiu, że przed podjęciem decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału winno zostać wydane postanowienie opiniujące zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, o jakim mowa w art. 93 ust. 5 powołanej ustawy, niemniej jednak z akt sprawy nie wynika, aby Kolegium przeprowadziło w tym względzie szczegółowe postępowanie wyjaśniające. Organ nie wykazał tym samym, że postanowienie takie formalnie nie zostało wydane przed wydaniem decyzji podziałowej. Wśród akt sprawy znajduje się m.in. projekt podziału nieruchomości sporządzony przez Biuro Usług Geodezyjno-Kartograficznych. Zgodnie natomiast z §4 ust. 1 rozporządzenia pozytywna opinia, o której mowa w art. 93 ust. 4 i 5, stanowi podstawę do opracowania projektu podziału nieruchomości. Z uwagi na tę okoliczność Kolegium – jeśli stwierdziłoby, że postanowienie opiniujące nie zostało jednak wydane - winno było wyjaśnić czy przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości nie zasięgano jednak stanowiska (opinii) służb merytorycznych o zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego. O ile Kolegium - w wyniku przeprowadzenia postępowania stwierdzi, że proponowany podział nieruchomości został w sposób nieformalny (bez podejmowania postanowienia w trybie art. 93 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami) zaopiniowany pod względem zgodności z ustaleniami planu miejscowego - winno w następnej kolejności ocenić, czy brak tego postanowienia przed wydaniem decyzji podziałowej stanowi rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 §1 pkt 2 kpa. Brak ustaleń w powyższym zakresie stanowi naruszenie art. 6, art. 7, art. 9 i art. 77 §1, art. 107 §3 i art. 156 §1 pkt 2 kpa. Ponadto, tryb rektyfikacji decyzji (sprostowania lub wykładni uzasadnienia decyzji) nie jest konkurencyjny wobec trybu nadzwyczajnego (muszą być rozłączne). Organ nie stosował przepisu stanowiącego o skutku prawnym decyzji, zaś moc wiążąca decyzji nie obejmowała skutku prawnego wydzielenia dróg. Dlatego wyrażenie w uzasadnieniu decyzji prognozy w zakresie przyszłego jej skutku prawnego, o ile było błędne, mogło stanowić nieistotne uchybienie procesowe (art. 107 §3 kpa), nie zaś istotną wadę materialnoprawną decyzji wywołującą konieczność stwierdzenia jej nieważności w tym fragmencie. Dopuszczalność stwierdzenia nieważności części decyzji administracyjnej odnosi się do jej elementu w postaci rozstrzygnięcia. Takiego charakteru nie ma kwestionowany przez Kolegium zapis zawarty w uzasadnieniu decyzji Wójta, bowiem zdanie o przejściu na własność Gminy J. wydzielonej pod drogę działki nr 497/119 nie może być rozstrzygane w decyzji podjętej na podstawie art. 96 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, której przedmiotem jest zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości. Na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wydaje się żadnej decyzji, bowiem przejście na własność gminy działki gruntu wydzielonego pod drogi z dzielonej nieruchomości następuje z mocy prawa. W ocenie Sądu nie sposób wskazać, a co uczynił organ - z uwagi na jego sformułowanie - czy podstawą zdania zawartego w decyzji Wójta Gminy J. w kwestii przejścia własności wskazanych działek gruntu na własność Gminy jest w istocie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponieważ zdanie to zostało zawarte w uzasadnieniu decyzji, nie sposób przypisać mu jakiegokolwiek znaczenia w sferze prawa administracyjnego, a jedynie mającego (ewentualnie) charakter cywilnoprawny. Podzielając pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 6 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 282/06 - wiążący orzekające organy (art. 153 p.p.s.a.) - że kwestionowane zdanie o przejściu na własność Gminy J. wydzielonej pod drogę działki zawiera elementy świadczące o jego sprzeczności z prawem cywilnym, gdyż przeniesienie własności nieruchomości nie może nastąpić na podstawie oświadczenia złożonego organowi, zaś zawarte w tym oświadczeniu zwolnienie gminy od zapłaty odszkodowania nie może być skuteczne. Zostało mu też nadane przez sąd wieczystoksięgowy, strony postępowania, jak i organ przesadne znaczenie. Właściwym miejscem dla rozważenia jego znaczenia prawnego byłoby postępowanie przed sądem powszechnym. Także stwierdzenie nieważności tego zdania należy do sfery prawa cywilnego, zaś orzekanie w tym zakresie należy do sądu powszechnego. W rozpoznawanej sprawie działka nr 497/119 została wydzielona pod drogę dojazdową do pozostałych powstałych w wyniku podziału działek. To zaś oznacza, że grunt tej działki nie stanowił drogi publicznej, lecz drogę wewnętrzną, której powstanie wiąże się wyłącznie z utworzeniem nowych działek budowlanych. Nie można zatem było uznać, że zdanie zawarte w uzasadnieniu decyzji Wójta Gminy J. o przejściu na własność Gminy J. wydzielonej pod drogę działki nr 497/119 - jako nie będące rozstrzygnięciem w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości - zostało podjęte bez podstawy prawnej. Wydając zaskarżoną decyzję Kolegium w istocie nie zastosowało się do oceny prawnej i wskazań wyrażonych w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 6 czerwca (powinno być 6 marca ) 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 282/06, czym niewątpliwie naruszyło art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 718/10 Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu zarzuciło naruszenie:

- art. 145 §1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez sformułowanie zarzutu naruszenia przez Kolegium wytycznych wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 282/06 w sytuacji, w której uchylona decyzja nie narusza oceny prawnej i wskazań wyrażonych w powołanym wyroku,

- art. 156 §1 pkt 2 in fine kpa w zw. z art. 93 ust. 1, 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741, z późn. zm. do Dz.U. z 1999 r. Nr 49, poz. 484 włącznie) oraz §4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz.U. Nr 25, poz. 130) poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji jego niezastosowanie, w wyniku przyjęcia, że nie narusza w sposób rażący prawa decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości w warunkach niezaopiniowania wstępnego projektu podziału pod względem jego zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

- art. 156 §1 pkt 2 ab inito kpa, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji jego niezastosowanie w wyniku przyjęcia, że zawarta w uzasadnieniu decyzji zatwierdzającej projekt podziału wypowiedź: "na podstawie oświadczenia z dnia 1 października 1999 r. działka nr 497/119 o pow. 1,5395 ha wydzielona pod drogę dojazdową do działek (...) przechodzi na własność gminy w formie nieodpłatnej po uprawomocnieniu się decyzji", nie zawiera cech rozstrzygnięcia i nie może być oceniana jako orzeczenie wydane bez podstawy prawnej,

- art. 200 i art. 205 §3 i §4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z §2 ust. 1 i 2 oraz §14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2008 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.), a także §2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 221, poz. 2193 z późn. zm.) polegające na przyznaniu S. D. zwrotu kosztów postępowania w kwocie przekraczającej kwotę wynikającą z powołanych rozporządzeń, pomimo braku okoliczności przemawiających za takim odstępstwem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że Sąd w zaskarżonym wyroku, w sposób pochopny odczytał treść wytycznych wyroku Sądu z dnia 6 marca 2007 r. W wyroku tym Sąd stwierdził jednak, że nie przesądza ani treści ocen, ani kierunku dalszego rozstrzygnięcia sprawy, a jedynie dostrzega przedwczesność decyzji nadzorczej, pomijającej w rozważaniach istotne aspekty sprawy. Sąd w motywach wyroku z dnia 6 marca 2007 r. pozostawił organom do rozważenia, czy: "Co do zasady dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności uzasadnienia w ogóle, a tym bardziej w części nie odnoszącej się do materii rozstrzyganej decyzją i do ustawy nie stosowanej przez organ. O ile odpowiedź byłaby twierdząca i przekonująco uzasadniona, to mimo wszystko należałoby wyjaśnić, czy stan prawny rzeczywiście był niewątpliwy w zakresie stosowania art. 98 ust. 1 ustawy i wymagań formalnych decyzji zatwierdzającej podział w zakresie jej elementów mogących ułatwić rozeznanie skutku cywilnoprawnego tej decyzji". Sąd wskazał również, że: "Ustawa nie ustanawiała żadnych wymagań odnośnie tego elementu decyzji i nie wiązała z nim jakichkolwiek skutków administracyjnych, zatem wiązanie z tym uchybieniem oceny o rażącym naruszeniu prawa byłoby wątpliwe, chociaż będzie wymagało to rozważenia". Powołanie się w tym przypadku na pojedyncze, wyrwane z szerszego kontekstu, wypowiedzi zawarte w motywach wyroku z dnia 6 marca 2007 r., wypacza sens wytycznych i nie pozwala na prawidłowe ustalenie ich treści. Jeżeli w istocie - jak twierdzi Sąd w kwestionowanym wyroku - Sąd w orzeczeniu z dnia 6 marca 2007 r. dokonał jednoznacznej oceny prawnej i wykluczył możliwość zweryfikowania w postępowaniu nadzorczym zdania o przejściu działki wydzielonej pod drogę na własność Gminy to, jaki sens miałyby zawarte w tymże orzeczeniu polecenie rozważenia przez organ administracji kwestii możliwości stwierdzenia nieważności decyzji w tej części, a więc kwestii, która jakoby została przesądzona. Jaki cel miałyby też wskazania zalecające ustalenie statusu (gminnego lub niepublicznego) dróg projektowanych w planie miejscowym, w oparciu o który dokonany został podział. Sąd nie wykluczył przecież potrzeby dokonania analizy stanu ustawowego realizowanego przez plan miejscowy, zmian tego stanu w wyniku nowelizacji ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także badania podstawy zaliczenia tych działek do dróg gminnych w późniejszym terminie. Okoliczność ta może mieć wyłącznie znaczenie dla oceny skutków decyzji podziałowej w świetle art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jest ustalenia, czy w związku z publicznym charakterem projektowanych dróg, działki wydzielone w decyzji pod takie drogi, przechodzą na własność podmiotu publicznoprawnego. Formułując takie wskazania w orzeczeniu z dnia 6 marca 2007 r., Sąd widział zatem potrzebę zweryfikowania w postępowaniu nadzorczym decyzji także w tej części, zwłaszcza gdyby decyzja podziałowa miała być weryfikowana z pozycji przesłanki rażącego naruszenia art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przyjęcie zatem, że wytyczne zawierały ocenę prawną wykluczającą możliwość weryfikowania decyzji podziałowej w części dotyczącej przejścia na własność Gminy J. działek wydzielonych pod drogi, stałoby w logicznej sprzeczności ze wskazaniami odnoszącymi się właśnie do tego elementu decyzji. Rozważania zaprezentowane w orzeczeniu z dnia 6 marca 2007 r., odnoszące się do charakteru prawnego wypowiedzi o przejściu na własność Gminy działek wydzielonych pod drogi, nie zostały sformułowane w sposób kategorycznie wykluczający możliwość traktowania takiej wypowiedzi w kategoriach orzeczenia. Sąd odniósł się do tej kwestii wskazując przede wszystkim, że Kolegium w Legnicy pierwotnie tego zagadnienia w ogóle nie wyjaśniło. Rozważania Sądu w tej części stanowiły zatem prezentację problemów do wyjaśnienia przez organ w ponownym postępowaniu, nie zaś jednoznaczną ocenę prawną. Przede wszystkim zaś Sąd uznał pierwotną decyzję za przedwczesną i zalecił, właśnie w ramach wskazań, ocenę decyzji podziałowej z pozycji wszystkich przesłanek z art. 156 kpa, co zostało przez Kolegium wykonane. Ponadto, Kolegium dysponowało w postępowaniu nadzorczym kompletnymi aktami sprawy i takie też akta zostały przekazane do Sądu wraz ze skargami stron na decyzję Kolegium. W takim stanie rzeczy, mając na względzie zasadę quod non est in actis non est in mundo, istniały zarówno dla Kolegium, jak i dla Sądu, wszelkie podstawy do przyjęcia, że konkretna decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości nr 497/23, AM-2, obręb J., została wydana w warunkach braku zaopiniowania (czy to formalnego czy też nieformalnego) zgodności wstępnego projektu podziału z planem miejscowym. W aktach nie ma żadnych dokumentów, które chociażby pośrednio wskazywały na to, że dokonywane były jakiekolwiek czynności mające na celu stwierdzenie zgodności koncepcji podziału z planem miejscowym. W szczególności w aktach nie ma wstępnego projektu podziału (nie był on w ogóle załącznikiem do wniosku o zatwierdzenie podziału), co Kolegium wyraźnie wyartykułowało w uchylonej przez Sąd decyzji. Nie ma też jakichkolwiek danych sugerujących, że zgodność podziału z planem miejscowym została zaopiniowana w sposób nieformalny przez "służby merytoryczne". Do kwestii zgodności z planem miejscowym organ nie odniósł się również w żaden sposób w uzasadnieniu decyzji zatwierdzającej podział. Nie było więc w tym przypadku żadnych podstaw do podejmowania przez organ jakichkolwiek dodatkowych ustaleń w tym przedmiocie, skoro kwestia zgodności podziału z planem miejscowym w ogóle nie została zbadana przez organ pierwszej instancji. Trudno określić na czym miałoby w tym przypadku polegać wykazanie przez organ nadzoru związku pomiędzy brakiem obligatoryjnego elementu postępowania podziałowego, jakim jest postanowienie opiniujące, a treścią decyzji zatwierdzającej projekt podziału. Jeżeli miałoby to sprowadzać się do dokonania przez Kolegium samodzielnej oceny zgodności projektu podziału z planem miejscowym, to jest to niedopuszczalne zarówno z uwagi na istotę postępowania nadzorczego jak i konstrukcję postępowania podziałowego. Sąd słusznie zresztą zauważył, że w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie rozpoznaje się istoty sprawy administracyjnej zakończonej weryfikowaną decyzją. Nie zastępuje ono postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym. Ustawodawca zdecydował, że w ramach postępowania w sprawie podziału nieruchomości czynność weryfikowania zgodności określonej koncepcji podziału (wstępnego projektu podziału) z planem miejscowym musi być formalnie wyodrębniona, dlatego też przypisano jej formę zaskarżalnego postanowienia, pomimo tożsamości organu orzekającego w kwestii zgodności podziału z planem, jak i w kwestii zatwierdzenia projektu podziału. Nie bez powodu więc postanowienie opiniujące zgodność podziału z planem miejscowym jest elementem koniecznym postępowania podziałowego i to niezależnie od tego czy prowadzone jest ono przed organem administracji, czy też przed sądem powszechnym. Niedopuszczalna jest więc na obecnym etapie analiza zgodności weryfikowanej decyzji podziałowej z planem miejscowym, co byłoby niezbędne do realizacji wskazań Sądu w zakresie wykazywania związku pomiędzy uchybieniem a treścią decyzji. Sąd w kwestionowanym skargą kasacyjną wyroku stwierdził, że umiejscowienie problemowej wypowiedzi w obrębie uzasadnienia wyklucza możliwość przypisania jej jakiegokolwiek znaczenia w sferze prawa administracyjnego, a jedynie (ewentualnie) w sferze prawa cywilnego. W ocenie Kolegium dla zakwalifikowania określonej wypowiedzi organu jako rozstrzygnięcia decydujące znaczenie ma nie tyle okoliczność powoływania się przez organ na określone przepisy prawa, czy lokalizacja wypowiedzi w obrębie tekstu aktu administracyjnego, ile imperatywny charakter wypowiedzi określający w sposób indywidualno-konkretny skutki prawne. Zakwestionowana przez Kolegium wypowiedź w sposób jednoznaczny konkretyzuje sytuację prawną jednostki (uzależniając tę konkretyzację od uprawomocnienia się orzeczenia) i w ogóle nie wpisuje się w kontekst uzasadnienia decyzji podziałowej. Mając zaś na względzie, że według art. 156 kpa, stwierdzeniu nieważności podlega "decyzja" rozumiana jako akt stosowania prawa, istniały w niniejszej sprawie podstawy do weryfikacji legalności także wypowiedzi o przejściu własności działki wydzielonej pod drogę. To właśnie rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, stanowi jej zasadniczy człon, poprzez który w sposób imperatywny rozstrzyga się o sferze praw lub obowiązków strony. Uzasadnienie zaś z założenia służyć ma przekonaniu strony, co do podjętego rozstrzygnięcia, poprzez wskazanie podstaw faktycznych decyzji i wyjaśnienie podstawy prawnej jej podjęcia. Odmienne role obu tych składników nie stoją jednak na przeszkodzie w traktowaniu ich jako konstytutywnych i koniecznych elementów jednej i tej samej decyzji. Uzasadnienie jest zawsze integralnym składnikiem decyzji, bez względu na to, czy w konkretnym przypadku spełnia swoją funkcję, czy wychodzi poza przypisaną mu przez ustawodawcę rolę. O charakterze wypowiedzi organu musi decydować jej treść, nie zaś jej umiejscowienie w ramach wewnętrznej systematyki decyzji. Jeżeli zatem określona wypowiedź w sposób wiążący i imperatywny ustala dla strony określone konsekwencje prawne, to wypowiedź taką należy uznać za rozstrzygnięcie bez względu na jej usytuowanie w ramach tekstu decyzji. To zaś umożliwia kontrolę legalności takiego rozstrzygnięcia (zarówno w toku instancji, jak i w postępowaniu nadzwyczajnym czy sądowym) niezależnie od tego, czy zostało ono wyodrębnione jako osnowa decyzji, czy znalazło się ono w jej uzasadnieniu. Zdanie zawarte w uzasadnieniu weryfikowanej decyzji wykazuje wszelkie cechy rozstrzygnięcia, bowiem w sposób imperatywny rozstrzyga o przejściu prawa własności działki nr 497/119 na rzecz Gminy. Pomimo formalnego usytuowania tej wypowiedzi w obrębie uzasadnienia, nie da się jej powiązać z jakimikolwiek innymi wypowiedziami uzasadnienia, odnoszącymi się do sprawy podziału. Zdanie to - mimo usytuowania go w uzasadnieniu - posiada samoistne znaczenie i z pewnością może być odczytane jako rozstrzygnięcie o przejściu prawa własności. Ocena samego charakteru wypowiedzi zawartej w decyzji dokonana powinna być w oderwaniu od przesłanek (okoliczności), którymi kierował się organ formułujący daną wypowiedź. Te bowiem mogą służyć ustaleniu prawdziwości czy prawidłowości danej wypowiedzi, a nie jej charakteru prawnego. Nie ma też rozstrzygającego znaczenia, czy zawarta w decyzji administracyjnej wypowiedź ingeruje w sferę prawa administracyjnego czy też w sferę innych dziedzin prawa. Już sama okoliczność władczej konkretyzacji sytuacji prawnej jednostki (strony), w tym także sytuacji w sferze stosunków cywilnoprawnych, wystarcza do traktowania takiej wypowiedzi w kategoriach rozstrzygnięcia. Nie ulega zaś wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie właśnie ta - zawarta w uzasadnieniu - wypowiedź, odczytana została zarówno przez strony jak i przez sąd wieczystoksięgowy jako prawotwórcza, rodząca określone skutki prawne i upoważniająca do dokonania odpowiednich wpisów w księdze wieczystej. Organ przytoczył również argumenty przemawiające za błędnym ustaleniem wysokości zasądzonych od organu kosztów postępowania sądowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej ppsa, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa.

Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał rozstrzygnięcie zaskarżonego wyroku za prawidłowe.

W niniejszej sprawie został już wydany uprzednio prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 marca 2007 sygn. akt II SA/Wr 282/06, w którym Sąd wyraził swoje oceny prawne wobec przedmiotowej sprawy. Ocenami tymi Sąd jednak nie związał organu orzekającego, skoro w uzasadnieniu powołanego wyroku jednoznacznie stwierdził m.in., że: "Sąd nie przesądza treści ocen i kierunku rozstrzygania sprawy przez organ, a jedynie dostrzegł przedwczesność zaskarżonej decyzji wywołanej pominięciem w rozważaniach istotnych aspektów prawnych sprawy (art. 107 §3 kpa) w kwestii stosowania art. 156 §1 pkt 2 kpa". Potwierdza to również treść wytycznych Sądu dla organu orzekającego co do zakresu ustalenia stanu faktycznego i jego oceny w kontekście przytoczonych przez Sąd aktów prawnych, w tym planu miejscowego, jako aktu prawa miejscowego.

Zarzucone zatem przez Sąd organowi administracji w zaskarżonym obecnie wyroku z dnia 27 stycznia 2011 r. naruszenie art. 153 ppsa można jedynie odnieść do braku wyjaśnienia przez ten organ wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, tj. zaniechanie ustalenia, czy przed wydaniem przedmiotowej decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości wydano postanowienie opiniujące wstępny projekt tego podziału – zgodnie z art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741, ze zm.). Taki też zarzut Sąd sformułował wprost w zaskarżonym obecnie wyroku, i z tego względu uchylenie przez Sąd decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] października 2008 r. należy uznać za prawidłowe. Wbrew argumentacji przytoczonej w skardze kasacyjnej organ orzekający nie może bowiem oceniać kompletności akt sprawy administracyjnej przedłożonej mu od oceny przez pryzmat działania organu przedstawiającego te dokumenty, lecz sam powinien podjąć wszelkie kroki – zgodnie z art. 7 kpa – dla ustalenia, czy w rozpatrywanej sprawie wydane zostało postanowienie opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości. Wydanie postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału nieruchomości nie stanowi bowiem jedynie o kompletności akt administracyjnych, lecz – jak wskazano w skardze kasacyjnej – stanowiło ono materialnoprawne rozstrzygnięcie w zakresie zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, której to okoliczności organ już nie oceniał w decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Słusznie więc w skardze kasacyjnej organ orzekający wskazał, że postanowienie to było ustawowym elementem niezbędnym do wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości rozstrzygającym o jednym z zasadniczych kryteriów dopuszczalności wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości.

Jakkolwiek w przeszłości pojawiły się w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego rozbieżności odnośnie wykładni art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie wydawania postanowienia opiniującego, tj. czy postanowienie to wydawane jest w toku postępowania podziałowego po złożeniu wniosku o zatwierdzenie podziału nieruchomości, czy też postanowienie to wydawane jest odrębnie na wniosek o jego wydanie, a nie na wniosek o zatwierdzenie podziału nieruchomości, to jednak nie był kwestionowany fakt, iż zatwierdzenie podziału nieruchomości decyzją właściwego organu administracji nie mogło nastąpić bez uprzedniej oceny zgodności proponowanego podziału z planem miejscowym w formie postanowienia, jako ustawowy warunek dopuszczalności podziału określony w art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uchwale Składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 1999 r. sygn. akt OPK 1/99 doprecyzowano jedynie, że postanowienie wyrażające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zm.), jest wydawane w toku postępowania administracyjnego w sprawie o podział nieruchomości uznając zatem, iż postanowienie to może być wydane jedynie po złożeniu wniosku o zatwierdzenie podziału nieruchomości, nie zaś na odrębny wniosek o wydanie takiego postanowienia.

W ocenie obecnie orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowienie opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości wydawane na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi materialnoprawne rozstrzygnięcie w zakresie wyznaczonym tym przepisem, tj. w zakresie oceny zgodności proponowanego podziału nieruchomości (przedstawionego we wstępnym projekcie podziału) z planem miejscowym, dlatego jest aktem kończącym pierwszy etap postępowania podziałowego, skoro kwestia zgodności proponowanego podziału nieruchomości nie podlega już ocenie w dalszym toku postępowania, w tym nie podlega ocenie w decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Jako rozstrzygnięcie kończące pierwszy etap postępowania podziałowego mogło być samodzielnie zaskarżone zażaleniem do organu orzekającego wyższego stopnia, dlatego nie było prawnie dopuszczalne wydanie decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości – z wyjątkiem przypadków określonych w art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami – bez uprzedniego wydania postanowienia opiniującego na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Postanowienie to było bowiem ustawowo określoną formą procesową oceny spełnienia ustawowego warunku dopuszczalności dokonania podziału nieruchomości sformułowanego w art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowił, że podział nieruchomości jest dopuszczalny, jeżeli jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego w zakresie przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu.

Niezależnie więc od oceny Sądu pierwszej instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku odnośnie charakteru i skutków postanowienia opiniującego proponowany podział nieruchomości, prawidłowo Sąd ten wskazał na konieczność ustalenia przez organ orzekający, czy przed wydaniem decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] października 1999 r. wydane zostało postanowienie opiniujące na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Od jego wydania zależała bowiem dopuszczalność wydania następnie decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, w której oceniano elementy wynikające z projektu podziału nieruchomości, nie zaś zgodność proponowanego podziału nieruchomości z planem miejscowym. Wydanie decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości bez uprzedniego wydania omawianego postanowienia opiniującego skutkowałoby bowiem zatwierdzeniem podziału nieruchomości bez dokonania oceny jego zgodności z planem miejscowym, tj. bez oceny spełnienia ustawowego warunku dopuszczalności dokonania podziału, co stanowiłoby rażące naruszenie art. 93 ust. 1 w zw. z ust. 3 i 4 oraz art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Rację ma natomiast skarżący kasacyjnie wskazując, iż sformułowanie w decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości wydanej przez Wójta Gminy J. z dnia [...] października 1999 r. wyrażenia o przejściu na własność Gminy działki gruntu nr ew. 497/119 z chwilą, gdy decyzja ta stanie się ostateczna, stanowi element tej decyzji i dlatego podlega ocenie legalności w kontekście przesłanek określonych w art. 156 kpa.

Decyzja administracyjna stanowi akt wykonywania władzy publicznej w granicach określonych przepisami prawa (por. art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa), na którą składa się zarówno jej sentencja (rozstrzygnięcie), jak i jej uzasadnienie – co wynika z art. 107 §3 kpa. Nie można zatem różnicować charakteru zawartych w niej wypowiedzi w zależności od ich umiejscowienia w jej treści, na elementy administracyjne i na wypowiedzi poza administracyjne, np. cywilnoprawne. Wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji, sąd powszechny nie jest uprawniony do oceny legalności jakichkolwiek wypowiedzi organu administracji sformułowanych w decyzji administracyjnej, ponieważ oceny tej dokonuje się w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym unormowanym w art. 156 i nast. kpa, w którym wydane decyzje podlegają kontroli sądowej sprawowanej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 177 w zw. z art. 184 Konstytucji RP. Sąd cywilny nie ma zatem kompetencji do oceny legalności decyzji administracyjnej w jakimkolwiek zakresie, dlatego ocena Sądu pierwszej instancji odnośnie ewentualności stwierdzenia nieważności przez sąd powszechny wyrażenia zawartego w uzasadnieniu decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] października 1999 r. dotyczącego przejścia na własność Gminy działki gruntu nr ew. 497/119 z chwilą, gdy decyzja ta stanie się ostateczna, nie ma jakichkolwiek podstaw prawnych, a wręcz narusza art. 177 w zw. z art. 184 Konstytucji RP.

Nie mają natomiast żadnego znaczenia rozważania Sądu pierwszej instancji dotyczące braku podstaw prawnych w zakresie prawa administracyjnego odnośnie przedmiotowego sformułowania zawartego w uzasadnieniu decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości dotyczącego przejścia na własność Gminy działki gruntu nr ew. 497/119, ponieważ istnienie takich podstaw prawnych wykluczałoby uznanie tego wyrażenia za naruszające prawo. Właśnie brak takich podstaw prawnych stanowi kryterium do oceny tego sformułowania przez pryzmat wad nieważności określonych w art. 156 §1 pkt 2 kpa, jako brak podstawy prawnej do jego sformułowania w decyzji administracyjnej. Umieszczenie w decyzji administracyjnej tego sformułowania skutkuje uznaniem go za element administracyjnoprawny, dlatego w postępowaniu nadzorczym dokonuje się jego oceny przez pryzmat art. 156 §1 pkt 2 kpa, czy taka wypowiedź organu administracji znajduje podstawę prawną i czy odpowiada obowiązującemu prawu. Takiej oceny dokonał organ orzekający i ocenę tę należy w pełni podzielić, ponieważ omawiane sformułowanie zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia 4 października 1999 r. stanowi w istocie element decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości opisujący jej skutek prawny, pomimo braku w tym zakresie podstaw prawnych do jego sformułowania w taki sposób.

Błędna ocena prawna Sądu pierwszej instancji wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w zakresie wyżej wskazanym nie podważa jednak zaskarżonego rozstrzygnięcia, opartego na konieczności wyjaśnienia przez organ orzekający okoliczności dotyczącej wydania postanowienia opiniującego proponowany podział nieruchomości. Mimo zatem częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wyrok ten odpowiada prawu, dlatego na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.