Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 296/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1, art. 21, art. 22
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Teza: nie ma podstaw do wyłączenia, w odniesieniu do decyzji kasacyjnej, działania reguły (a nie zastrzeżenia) przepisu art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Na wydaną w trybie art. 138 § 2 K.p.a. decyzję uchylającą decyzję organu pierwszej instancji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

TEZY

nie ma podstaw do wyłączenia, w odniesieniu do decyzji kasacyjnej, działania reguły (a nie zastrzeżenia) przepisu art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Na wydaną w trybie art. 138 § 2 K.p.a. decyzję uchylającą decyzję organu pierwszej instancji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, przysługuje skarga do sądu administracyjnego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie Anna Lech NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 18 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Po 652/07 w sprawie ze skargi R. K. i M. K. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 652/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. K. i R. K. na decyzję Wojewody W., z dnia [...]., nr [...], uchylającą decyzję Starosty J., z dnia [...]., nr [...], w przedmiocie wydania wnioskodawcom kopii pozwoleń na budowę obiektów budowlanych na działce nr [...], przy ulicy [...] w Ż. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] Starosta J., po rozpatrzeniu wniosku M. K. i R. K., o przesłanie kopii pozwoleń na budowę obiektów budowlanych na działce nr [...], przy ulicy [...] w Ż.:

- przekazał kopie pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę linii napowietrznej średniego napięcia na linię kablową średniego napięcia, na nieruchomościach położonych w Ż., przy ulicy [...] – obiektu obejmującego obszar oddziaływania, o którym mowa w art. 28 ust.2 Prawa budowlanego, działki nr [...],[...],[...],[...] i [...],

- odmówił wydania kopii pozwoleń na budowę obiektów usytuowanych poza obszarem oddziaływania działek wnioskodawcy, oznaczonych nr [...] i [...], w Ż., przy ulicy [...]. Starosta powołał jako podstawę prawną przepisy art. 5 ust.2, art. 6 ust.1 pkt 4a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz.1198) w związku z art. 28 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118). Organ ustalił, że wnioskodawcy występują jako strony postępowania w udzielonym A. F. i C. F. pozwoleniu na budowę – decyzji nr [...], z dnia [...], obejmującej przebudowę linii napowietrznej średniego napięcia na linię kablową średniego napięcia. Organ stwierdził, iż kopię wydanego pozwolenia przesyła. Inne obiekty, położone na działce nr [...], na które wydano pozwolenia na budowę, według Starosty, są zlokalizowane poza obszarem oddziaływania, o którym mowa w art. 28 ust.2 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 5 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tej funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, a także wtedy, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca zrezygnuje z przysługującego mu prawa. Właściciel działki nr [...] w Ż. nie pełni funkcji publicznej ani też w inny sposób nie wykonuje władzy publicznej. Zdaniem organu, dane dotyczące obiektów usytuowanych poza obszarem oddziaływania działek nr [...] i [...] w Ż., w świetle art. 5 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mogą być zatem udostępniane.

W odwołaniu skarżący zarzucili naruszenie art. 16 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez jego niezastosowanie. Nadto zarzucili naruszenie art. 5 ust.2 tej ustawy przez jego błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie. Rozwijając zarzuty podnieśli, że Starosta nie ustalił, jakie informacje zawarte w żądanych pozwoleniach na budowę podlegają ochronie i z jakiego względu. Gdy informacja nie może być udostępniona, gdyż zawiera dane podlegające ochronie, organ powinien ją tak przetworzyć, aby znalazły się w niej informacje, które nie są zastrzeżone (część informacji może być zamazana lub zakryta). Prawie wszystkie informacje z decyzji o pozwoleniu na budowę powinny być dostępne na tablicy informacyjnej budowy. Nigdy jednak nie umieszczono tablicy w miejscu widocznym od drogi publicznej, z możliwością jej odczytania. Odwołujący się dalej wywodzili, iż pozwolenie na budowę nie zawiera danych dotyczących samego obiektu. Dane takie zawiera projekt, którym nie są zainteresowani. To, że w ocenie organu nie są stroną nie oznacza, iż nie mają prawa do informacji, które są istotne z punktu widzenia ochrony ich interesu prawnego. Nie można też wykluczyć, że powinni być stroną pozwolenia na budowę i bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu.

Decyzją z dnia [...]., Wojewoda W. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jako podstawę prawną wskazał przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Zdaniem Wojewody, zagadnienie, czy osobie nieposiadającej przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust.2 Prawa budowlanego, można udostępnić kopie pozwoleń na budowę w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej, należy rozpatrywać z uwzględnieniem ustawy – Prawo budowlane i ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ zauważył, że w świetle Prawa budowlanego R. i M. K., w przypadku uznania ich za stronę w postępowaniach nadzwyczajnych, będą mogli otrzymać kopie przedmiotowych pozwoleń na budowę. Przywołanie przez organ I instancji przepisu art. 5 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest, zdaniem Wojewody, chybione. Przedmiotowe pozwolenia nie zawierają żadnych informacji, które naruszałyby prywatność właściciela działek nr [...] i [...]. Zgodnie zaś z zapisem art. 6 ust.4a ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega treść aktów administracyjnych. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji, po sprawdzeniu, że przedmiotowe pozwolenia na budowę nie zawierają danych naruszających prywatność właściciela działek nr [...] i [...] lub inną tajemnicę, winien udostępnić wnioskującym kopie pozwoleń na budowę.

. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. K. i R. K. zarzucili naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego niezastosowanie, art. 16 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez jego niezastosowanie (nieprzywołanie w podstawie prawnej) i art. 5 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez jego błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie. Wnieśli o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Starosty. Zauważyli, że Wojewoda wydał decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., który to przepis daje organowi prawo do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy bądź do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Tymczasem Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję, ale nie orzekł co do istoty sprawy (ani też nie umorzył postępowania I instancji) tylko przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W praktyce Wojewoda zastosował przepis art. 138 § 2 K.p.a., który nie powinien być zastosowany, gdyż rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Skarga została rozpatrzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Sąd pierwszej instancji, przywołując przepisy art. 61 Konstytucji RP oraz art. 1 ust.1, art. 6, art. 2 ust.1 i 2, art. 3 i art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ocenił, że wydawane przez organ architektoniczno-budowlany decyzje o pozwoleniu na budowę stanowią informację publiczną. Wskazał także na ograniczenia prawa do informacji publicznej wynikające z przepisów art. 5 ust.1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (przepisy o ochronie informacji niejawnych, przepisy o ochronie tajemnic ustawowo chronionych, prywatność osoby fizycznej lub tajemnica przedsiębiorcy). Sąd nie zgodził się z poglądem wyrażonym przez organ I instancji, według którego, skoro właściciele działek, których dotyczył wniosek, nie pełnią funkcji publicznej, ani też nie wykonują władzy publicznej w inny sposób, to dane dotyczące tych działek nie mogą być udostępniane. Zdaniem Sądu, treść przepisu art. 5 ust.2 zawiera jedynie wskazanie, iż w stosunku do określonego kręgu osób ustawa ustanawia zasadę, iż informacje ich dotyczące podlegają udostępnieniu, zaś w pozostałym zakresie należy każdorazowo ustalić, czy wnioskowane informacje nie zawierają danych, które ze względu na swój charakter (prywatność osoby fizycznej lub tajemnica przedsiębiorcy) nie mogą być co zasady udostępniane. Kontynuując wywód Sąd stwierdził, że zadaniem organu I instancji było zbadanie, czy dane, o które wnioskowali skarżący, miały taki charakter. Tego organ nie uczynił, wobec czego za prawidłowe należy uznać rozstrzygnięcie organu II instancji, który decyzję wydaną przez organ odwoławczy uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia (od razu można zauważyć, że w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji omyłkowo jest mowa o uchyleniu decyzji organu odwoławczego – chodzi o uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji). W ocenie Sądu, nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Istnieje bowiem konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W takiej sytuacji organ odwoławczy powinien, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Sąd odnotował, że Wojewoda wskazał organowi I instancji, iż ten powinien zbadać, czy wnioskowane dane zawierają informacje naruszające prywatność właściciela działek, których postępowanie dotyczy, tudzież inne tajemnice. Błędne wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz dychotomiczność uzasadnienia decyzji i związaną z tym kwestię związania organu I instancji wskazówkami co do ponownego rozpoznania, Sąd pierwszej instancji uznał za uchybienia, które nie wpływają na prawidłowość rozstrzygnięcia. Wskazanie jako podstawy rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., a następnie uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., Sąd ocenił jako błędne wskazanie podstawy rozstrzygnięcia, które wobec jego zgodności z obowiązującym stanem prawnym nie przesądza o wadliwości decyzji.

W skardze kasacyjnej M. K. i R. K. zaskarżyli wyrok w całości. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Jako pierwszą podstawę kasacji wskazali art. 174 pkt 2 w związku z art. 134 § 1, art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Uzasadniając tę podstawę stwierdzili, że niedostrzeżenie przez Sąd istotnego naruszenia prawa przez Wojewodę jest naruszeniem prawa. Świadczy o zaniechaniu lub niewłaściwej realizacji funkcji kontrolnej Sądu, a tym samym naruszeniu art. 1 § 2 P.u.s.a. Przemilczenie istotnego naruszenia prawa przez organy administracyjne jest naruszeniem obowiązku przedstawienia stanu sprawy wynikającego z art. 141 § 4 P.p.s.a. Zdaniem skarżących, w uzasadnieniu wyroku brak jest informacji o tym, że skarżący sugerowali nie tylko stwierdzenie nieważności decyzji, ale także jej uchylenie, wybór pozostawiając Sądowi. W uzasadnieniu wyroku nie ma także informacji o tym, że Wojewoda W. prawidłowo wskazał, iż pozwolenie na budowę nie zawiera żadnych informacji, które naruszałyby prywatność właściciela działek nr [...] i [...]. W uzasadnieniu wyroku nie zawarto także, według skarżących, informacji o tym, że Wojewoda po otrzymaniu skargi, w której wskazano na czym polega naruszenie prawa, tj. oczywistej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisu, mógł swój błąd naprawić w trybie autokontroli (art. 54 § 3 P.p.s.a.), bez angażowania Sądu. Skarżący zgłosili także drugą podstawę skargi kasacyjnej, tj. art. 174 pkt 2 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 151 P.p.s.a. Naruszenie to polegało na dokonaniu niewłaściwej oceny zgodności decyzji Wojewody z prawem przez niedostrzeżenie, że Wojewoda nie zastosował przywołanego przez siebie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., który powinien być zastosowany, a w konsekwencji aprobowanie błędnej decyzji organu II instancji, że w sprawie nie należało orzekać co do istoty sprawy, tylko wydać decyzję przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ i Instancji, gdyż rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Sąd nieprawidłowo ocenił, że Wojewoda błędnie wskazał podstawę prawną i że jest tylko oczywista omyłka. W ocenie skarżących, podstawa prawna przywołana przez Wojewodę (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.) była prawidłowa, tylko rozstrzygnięcie wadliwe. Doprowadziło to do błędnego oddalenia skargi, czyli naruszenia art. 151 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a.

Analizy wymaga zwłaszcza zagadnienie, czy zaskarżony wyrok nie jest obarczony wadą, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a. W myśl tego przepisu, nieważność postępowania zachodzi, jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna. Zgodnie zaś z art. 22 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz.1198 ze zm.), podmiotowi, któremu odmówiono prawa do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochrona danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną, niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna, przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji. Właściwość sądu administracyjnego nie dotyczy więc spraw, o których stanowi art. 22 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka – Ostrowska "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz praktyczny", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2008, s. 132; postanowienie NSA z dnia 16 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1531/07, niepublikowane; postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 20 lipca 2006 r., sygn. akt IV SA/Gl 442/06, ONSA i WSA 2007/4/93). Niedopuszczalność skargi do sądu administracyjnego zachodziłaby, gdyby wnoszący skargę był podmiotem, któremu odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnice inną, niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna. W chwili wniesienia skargi skarżący nie byli takimi podmiotami. Co prawda organ pierwszej instancji odmówił im dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na art. 5 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale decyzją organu odwoławczego uchylono decyzję odmowną organu pierwszej instancji i sprawę przekazano temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W związku z omawianą kwestią należy odnieść się do zagadnienia możliwości wnoszenia w administracyjnym toku instancji odwołania od decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej dostępu do informacji z powołaniem się na okoliczności, o których mowa w art. 5 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skład orzekający opowiada się za tym poglądem, według którego, w świetle art. 16 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w przypadku wydania w pierwszej instancji decyzji odmownej, powołującej się na wyłączenia dostępu wskazane w art. 5 ust.2, nie ma podstaw do odstępstw od regulacji zawartej w art. 15 K.p.a., stanowiącej realizację sformułowanej w art. 78 Konstytucji RP zasady dwuinstancyjności. Postępowanie administracyjne w takiej sprawie powinno być zatem dwuinstancyjne (por. uzasadnienie w/w postanowienia WSA w Gliwicach, z dnia 20 lipca 2006 r., sygn. akt IV SA/Gl 442/06). Za takim stanowiskiem przemawia nie tylko odesłanie zawarte w art. 16 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przywołać nadto warto inne argumenty oparte o wyniki wykładni systemowej. Rozważania w tym zakresie rozpocząć można od spostrzeżenia, że w polskim prawie znane są dwa sposoby połączenia postępowania administracyjnego z sądowym postępowaniem cywilnym. Pierwszy polega na weryfikowaniu decyzji administracyjnej w sądowym postępowaniu cywilnym. Przykładem takiej regulacji jest możliwość odwołania od decyzji wydawanych w postępowaniu w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, przewidziana w art. 4778 i nast. Kodeksu postępowania cywilnego. Sposób drugi polega na "przeniesieniu" sprawy do dwuinstancyjnego postępowania cywilnego. Tego typu relacja występuje na przykład w przypadku naprawienia szkód, o których mowa w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz.2019 ze zm.). Wskazuje na to treść art. 186 tej ustawy. Do tego sposobu należy także tryb określony w art. 33 ust.3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz.2027 ze zm.). Nie jest to postępowanie odwoławcze i nie kończy się ono orzeczeniem weryfikującym decyzję wydaną na administracyjnym etapie rozpatrzenia sprawy. Do tego sposobu połączenia postępowania administracyjnego i postępowania cywilnego zaliczyć należy tryb określony w art. 22 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powództwo wniesione do sądu powszechnego, po odmowie dostępu do informacji, nie jest środkiem odwoławczym od decyzji odmownej, ale inicjuje dwuinstancyjne postępowanie cywilne o udostępnienie informacji. Ustalenie etapu procedury, w którym uruchomienie postępowania cywilnego jest możliwe, powinno być oparte o precyzyjne odczytanie treści przepisu ustanawiającego szczególną procedurę. Skoro regułą jest dwuinstancyjne postępowanie administracyjne, to ograniczenie tej reguły musi wynikać z wyraźnie sformułowanej dyspozycji przepisu szczególnego. Taką niebudzącą wątpliwości normą, wskazującą na "przeniesienie" sprawy do sądowego postępowania cywilnego już po wydaniu decyzji I instancji, jest art. 33 ust.3 w związku z art. 33 ust.1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Tak samo wyraźna jest regulacja art. 186 ust.3 i 4 Prawa wodnego. W odróżnieniu od przywołanych przykładów, przepis art. 22 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ustanawia normy umożliwiającej "przeniesienie" sprawy (poprzez wniesienie powództwa) do sądu powszechnego już po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Takie odczytanie treści art. 22 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w powiązaniu z brzmieniem normy odsyłającej zawartej w art. 16 ust.2 tej ustawy pozwala na konstatację, iż podmiot, któremu odmówiono decyzją organu I instancji dostępu do informacji publicznej, ze względu na wyłączenie jej jawności, z powołaniem się na prawo do prywatności, ma prawo wniesienia odwołania w administracyjnym toku instancji. Dopiero zaś po wydaniu przez organ odwoławczy decyzji ostatecznej utrzymującej w mocy decyzję o odmowie z przyczyn określonych w art. 5 ust.2, można mówić o spełnieniu przesłanek zawartych w art. 22 ust.1. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej opartej o art. 138 § 2 K.p.a. usuwa z obrotu prawnego decyzję odmowną. Nie ma tej sytuacji, określonych w art. 22 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, warunków do wniesienia powództwa do sądu powszechnego. Do powyższych uwag dodać można jeszcze argument natury celowościowej. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest umożliwienie każdemu prawa dostępu do informacji publicznej. Powrót sprawy, po decyzji kasującej rozstrzygnięcie o odmowie, do organu władzy publicznej, może skutkować uwzględnieniem wniosku. W razie zrealizowania celu postępowania przed organem władzy publicznej, bezprzedmiotowe byłoby korzystanie z drogi cywilnoprawnej. Konsekwencją takiej relacji obu trybów umożliwiających dostęp do informacji publicznej jest ocena, według której nie ma podstaw do wyłączenia, w odniesieniu do decyzji kasacyjnej, działania reguły (a nie zastrzeżenia) przepisu art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Na wydaną w trybie art. 138 § 2 K.p.a. decyzję uchylającą decyzję organu pierwszej instancji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w podstawach skargi kasacyjnej stwierdzić należy przede wszystkim, że uwzględnienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej następuje poprzez czynność materialno-techniczną. Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze decyzji administracyjnej tylko i wyłącznie w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania z przyczyny wskazanej w art. 14 ust.2 ustawy (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, op. cit. s. 104-105; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 2751/02, niepublikowany). Informację udostępniają zaś tylko podmioty będące w posiadaniu żądanej informacji (art. 4 ust.3 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Nie jest możliwa reformatoryjna decyzja organu odwoławczego uwzględniająca wniosek. Zaaprobowanie przez Sąd pierwszej instancji kasacyjnej decyzji organu odwoławczego nie narusza więc przepisów art. 3 § 2 pkt 1 i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. W związku z omawianą podstawą kasacyjną stwierdzić nadto należy, iż trafne było stanowisko Sądu pierwszej instancji uznające przywołanie w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. zamiast art. 138 § 2 K.p.a. za uchybienie wymagające sprostowania (oczywistą omyłkę). Tego rodzaju wadliwość nie stanowi naruszenia przepisu postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Nieusprawiedliwiona jest także podstawa skargi kasacyjnej, w której zarzucono naruszenie art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji, wbrew brzmieniu art. 134 § 1 P.p.s.a., uznał swoje związanie zarzutami i wnioskami skargi. W rozważaniach prawnych uzasadnienia wyroku Sąd pierwszej instancji w pierwszym rzędzie wyeksponował wynikający z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. obowiązek zbadania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, zaś w dalszej części rezultaty tej kontroli przedstawił, nie ograniczając się do zarzutów i wniosków skargi. Nie można nie odnotować, iż na stronie 7 uzasadnienia wyroku Sąd pierwszej instancji przytoczył treść przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. Nie są zasadne także zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku i niezamieszczenie ważnych, z punktu widzenia skarżących, treści. Po pierwsze nie odpowiada rzeczywistości zarzut, ze Sąd w uzasadnieniu przytoczył tylko jeden wniosek skarżących zawarty w skardze, tj. żądanie stwierdzenia nieważności decyzji. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, w zakresie zwięzłego przedstawienia stanu sprawy (strona 1 uzasadnienia, dwa ostatnie wersy), odczytać można, że Sąd wspomniał o obu wnioskach skarżących. Po drugie, nie stanowi żadnego naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. brak w uzasadnieniu Sądu wypowiedzi, że organ mógł uwzględnić skargę w trybie autokontroli, tj. art. 54 § 3 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie ma takiego obowiązku nawet wtedy, gdy uwzględnia skargę. W sytuacji zaś, gdy Sąd oddala skargę, przypisywanie mu obowiązku zamieszczania wspomnianej treści byłoby nie tylko sprzeczne z prawem ale i pozbawione sensu. Po trzecie, Sąd pierwszej instancji wyraźnie opowiedział się za jedną z dwóch wyrażonych przez Wojewodę W. ocen o charakterze żądanych informacji. Sąd stwierdził przecież, iż sprawa wymaga zbadania, czy wnioskowane informacje zawierają informacje naruszające prywatność właściciela działek. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd odnotował "dychotomiczność" stanowiska Wojewody (z kontekstu wynika, że chodzi właśnie o zjawisko dychotomii, a użycie w tekście uzasadnienia zaskarżonego wyroku słowa "dychawiczność" jest rezultatem omyłki), ale za prawidłowe uznał stanowisko, iż w sprawie istnieje potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w zakresie przekraczającym dyspozycję art. 136 K.p.a. Przedstawiając taką ocenę prawną, Sąd pierwszej instancji nie naruszył wymagań art. 141 § 4 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy należało, na mocy art. 184 P.p.s.a., oddalić skargę kasacyjną.