Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2731/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 7a, art. 7b
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 5, art. 37ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 198
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jedn.
article: § 15
journal: Dz.U. 2015 poz 1872
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek  publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich  dzieci w tych placówkach

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 606/17 w sprawie ze skargi Powiatu Sandomierskiego na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 2 lutego 2017 r. nr ST4.4750.255.2016.12.JAP w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Powiatu Sandomierskiego na rzecz Ministra Finansów 11.180 (jedenaście tysięcy sto osiemdziesiąt) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 606/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpoznaniu skargi Powiatu Sandomierskiego - w pkt 1 uchylił decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 2 lutego 2017r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2011 rok; w pkt 2 zasądził od Ministra Finansów na rzecz Powiatu Sandomierskiego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Przedstawiając przyjęty za podstawę wyroku stan sprawy - Sąd I instancji wskazał, że Powiat - jak ustalono - zawyżył liczbę uczniów przeliczeniowych łącznie o 245,0481 i pobrał część oświatowej dotacji ogólnej w wysokości zawyżonej o 1.155.894,61 zł. Na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 198 ze zm.), zwanej u.d.j.s.t., minister właściwy do spraw finansów publicznych w przypadku stwierdzenia nienależnej kwoty, zobowiązuje decyzją do jej zwrotu. Zgodnie z art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t. Minister Edukacji Narodowej, biorąc pod uwagę zakres zadań realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, podzielił część oświatową subwencji ogólnej na rok 2011 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 2010r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 (Dz. U. nr 249, poz. 1659 ze zm.), zwane rozporządzeniem w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej.

Minister wskazał, że algorytm, na podstawie którego dokonano podziału części oświatowej na rok 2011, przewidywał między innymi odrębne wagi: P1, P2, P3, P4, P5, P7, P8, P26, P29, P34 i P40. Do dnia 30 grudnia 2011r. obowiązywało rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii (Dz.U. nr 178 poz. 1833, z ze zm.), zwanego rozporządzeniem w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu w ośrodkach. To moment przyjęcia nieletniego do ośrodka wyznacza stosunek materialnoprawny kreujący sytuację wychowanka a nieletni nabywa status prawny wychowanka. Dopiero z tym momentem powstają prawa i obowiązki tak wychowanka, jak i wszystkich innych podmiotów, których podstawy działania są z tym związane. Nieletni z chwilą otrzymania skierowania do młodzieżowego ośrodka wychowawczego nie stawał się jednocześnie wychowankiem tego ośrodka, ani uczniem szkoły funkcjonującej w strukturach młodzieżowego ośrodka wychowawczego. Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzaju tej dokumentacji (Dz.U. nr 23, poz. 225, ze zm.), zwanego rozporządzeniem w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji, przyjętego do młodzieżowego ośrodka wychowawczego wychowanka wpisuje się do księgi wychowanków. Księga wychowanków jest zatem dokumentem potwierdzającym przyjęcie nieletniego do placówki.

Minister nie podzielił poglądu strony, że "wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego korzystającym z zakwaterowania w ośrodku" (opis wagi P34) był nieletni, co do którego jedynie wskazano ośrodek lub skierowano go do tego ośrodka, bez względu na to, czy faktycznie znalazł się on w ośrodku co najmniej w dniu 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy. Oznaczałaby to bowiem uznanie za wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych osób, które nigdy się w tych placówkach nie pojawiły. Tak definiowany wychowanek młodzieżowego ośrodka wychowawczego byłby wykazywany w systemie informacji oświatowej podwójnie - jako uczeń szkoły macierzystej nieletniego (gdzie nie został jeszcze skreślony z listy uczniów) oraz jako uczeń szkoły funkcjonującej w strukturze ośrodka (wychowanek ośrodka staje się jednocześnie uczniem szkoły funkcjonującej w strukturach tej placówki), co skutkowałby nieprawidłowościami w podziale części oświatowej subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego.

Rozpoznając skargę Powiatu Sandomierskiego na tę decyzję - Sąd I instancji wskazał m.in. art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t., oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej, a następnie stwierdził, że zakres zadań oświatowych realizowanych przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, stanowiący podstawę do naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej, został określony m.in. na podstawie danych o liczbie uczniów wykazanych przez szkoły w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2010r., zweryfikowanych i potwierdzonych przez organy prowadzące/dotujące szkoły.

Sąd I instancji zauważył, że stan faktyczny w tej sprawie jest bezsporny, a przedmiotem sporu jest m.in. ocena, czy wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego (dla potrzeb wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011) jest osoba od dnia skierowania do ośrodka, czy od dnia stawienia się w ośrodku zgodnie ze skierowaniem. W konsekwencji, czy skarżący Powiat prawidłowo naliczył część oświatowej subwencji ogólnej na 2011r., z uwzględnieniem m.in. przeliczenia osób skierowanych do młodzieżowych ośrodków wychowawczych, a wykazanych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2010r. jako wychowankowie tych ośrodków mimo, że nie korzystały z zakwaterowania w tych ośrodkach.

W stanie prawnym obowiązującym w 2011r. brak jest regulacji, która wskazywałaby wprost jakie okoliczności decydują o tym od kiedy dana osoba jest wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego, czy o uznaniu danej osoby za wychowanka decyduje skierowanie do ośrodka, czy przybycie (wpisanie do księgi wychowanków). W tej sprawie Minister Edukacji Narodowej przedstawił dwa warianty skutków wykazanych przez Urząd Kontroli Skarbowej w Rzeszowie nieprawidłowości w zakresie danych o liczbie uczniów dla określenia kwoty części oświatowej subwencji ogólnej w 2011r., co potwierdza wątpliwości Ministra Edukacji Narodowej dotyczące stosowania powołanych przepisów.

Powołując przepisy § 1, § 2, § 3 ust. 1 i § 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu w ośrodku - Sąd I instancji uznał, że wykazywanie miejsca w ośrodku jako "zajętego", nie jest powiązane z faktyczną obecnością nieletniego w ośrodku, a ze skierowaniem do tego ośrodka. Brak jest podstaw do odmiennego traktowania okresu pomiędzy skierowaniem, a przybyciem nieletniego do ośrodka. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż od skierowania do ośrodka, ośrodek traci możliwość dysponowania miejscem i jest obowiązany pozostawać w gotowości na przyjęcie skierowanego nieletniego oraz wywiązanie się ze swoich wobec tego nieletniego obowiązków. Nieletni w okresie od skierowania do przybycia do ośrodka posiada status wychowanka tego ośrodka. Zorganizowanie opieki dla osoby skierowanej do ośrodka, a jeszcze przed jej przybyciem wiąże się z wydatkami.

W ocenie Sądu, o uznaniu nieletniego za wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego decyduje moment otrzymania przez dyrektora ośrodka skierowania tej osoby do ośrodka zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich. Powołując § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzaju tej dokumentacji (Dz. U. nr 23, poz. 225 ze zm.) - Sąd I instancji podkreślił, że przy wykładni przepisów dotyczących systemu informacji oświatowej w 2010 i 2011r. należy uwzględnić zmiany dokonane rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. z 2015r. poz. 1872), które weszło w życie z dniem 1 września 2016r., z wyjątkiem § 15, który wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2017r.

Zdaniem Sądu I instancji przy wykładni przepisów regulujących wpisywanie wychowanków na dzień 30 września 2010r. w systemie informacji oświatowej, należy odejść od wykładni literalnej przepisów na rzecz wykładni funkcjonalnej i zaakceptować możliwość wpisania w SIO osób na dzień 30 września 2010r. skierowanych do takich ośrodków, a doprowadzonych do nich po tej dacie.

Wobec tego Sąd uznał, iż znajduje uzasadnienie zarzut skargi dotyczący naruszenia zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. Wskazane naruszenia przepisów prawa materialnego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż właściwe rozpoznanie treści norm prawa materialnego i dokładne, wszechstronne i wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego pod kątem dokonania ustalenia stanu faktycznego w celu jego subsumcji do prawidłowo rozpoznanych norm prawa mogłoby doprowadzić do rozstrzygnięcia zgoła odmiennego.Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien zdaniem Sądu uwzględnić przedstawioną wykładnię prawa, a także treść art. 7b i art. 7a k.p.a.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Minister Finansów, zaskarżając ten wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - prawa materialnego, tj.:

art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. w zw. z § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej oraz załącznikiem do tego rozporządzenia, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na odejściu przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy od jej istoty, wynikającej z art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., który stanowił podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, a dotyczącej ustalenia wysokości nienależnie uzyskanej przez Powiat Sandomierski kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011, w świetle przepisów tego rozporządzenia, a skupienie się na niewpisującym się w zakres merytoryczny tej sprawy aspekcie - definicji wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego;

art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t. w zw. z § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej oraz ust. 2 pkt 5 i ust. 8 załącznika do tego rozporządzenia, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że przy ustaleniu kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011 wagę P34 stosowaną dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach, należało uwzględnić tzw. miejsca zajęte, podczas gdy to rozporządzenie przewiduje uwzględnianie wyłącznie wychowanków zakwaterowanych w tych ośrodkach;

art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. w zw. z ust. 2 pkt 5 ust. 8 załącznika do rozporządzenia w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej oraz przepisów rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w ośrodku, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że otrzymanie przez młodzieżowy ośrodek wychowawczy skierowania nieletniego do tej placówki sprawia, że miejsce w ośrodku jest wykazywane jako zajęte podczas gdy zgodnie z opisem wagi P34, do wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej uwzględnia się wychowanków korzystających z zakwaterowania, a nie - zajęte miejsca w ośrodku;

d) art. 37 ust. 1 pkt 2 i art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t. w zw. z ust. 2 pkt 5 i ust. 8 załącznika do rozporządzenia w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wydatki ponoszone przez ośrodek na zorganizowanie opieki dla osoby skierowanej do ośrodka przesądzają o konieczności uznania takiej osoby za wychowanka korzystającego z zakwaterowania podczas gdy przepisy tego rozporządzenia nie odnoszą się do wydatków ponoszonych przez jednostki samorządu terytorialnego na zadania oświatowe przy ustalaniu części oświatowej subwencji ogólnej;

e) art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t., poprzez uwzględnienie w podstawie materialnoprawnej wyroku § 15 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz.U. poz. 1872), wprowadzającym od dnia 1 stycznia 2017r. definicję wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego, przez co została naruszona zasada nie działania prawa wstecz;

f) naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przepisy dotyczące systemu informacji oświatowej, co do kwestii umieszczania w nim informacji o wychowankach skierowanych do młodzieżowych ośrodków wychowawczych oraz przepis zawierający definicję wychowanka a także przepisy określające prowadzenie przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, które weszły w życie po 2011r. (w 2017r.), potwierdzają prawidłowość wywodów Sądu I instancji, podczas gdy zasady poprawnej legislacji nie przewidują tworzenia przepisów regulujących zagadnienia, które są już uregulowane, w celu potwierdzenia treści dotychczasowych przepisów;

g) art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t. w zw. z § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej oraz ust. 2 pkt 4 i ust. 8 załącznika do tego rozporządzenia, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że wagami P2, P3, P4 i P5, określonymi - w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2011 - dla uczniów z daną niepełnosprawnością mogli być przeliczeni uczniowie, którzy na dzień 30 września 2010r. nie posiadali orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 u.s.o.;

2) w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, ti.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., poprzez uchylenie decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 2 lutego 2017r. nr ST4.4750.255.2016.12.JAP, utrzymującej w mocy decyzję Ministra Finansów z dnia 14 grudnia 2015r. nr ST5.4750.578.2015.WCh.2, w zakresie zobowiązania Powiatu Sandomierskiego do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 w wysokości 1.155.894,61 zł, wynikające z nieuzasadnionego uznania przez Sąd naruszenia przez organ orzekający, mających zastosowanie w sprawie norm prawa materialnego, związanego z niewłaściwym rozpoznaniem ich treści;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, mimo uznania za uzasadniony - podniesionego w skardze przez Powiat Sandomierski - zarzutu naruszenia w przeprowadzonym przez organ administracji postępowaniu, zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., motywowanego wprawdzie naruszeniem przepisów prawa materialnego, przy jednoczesnym uznaniu, że stan faktyczny w przedmiotowej sprawie jest bezsporny;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), zwanej nowelizacją k.p.a., poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszego postępowania organu administracji, nieodpowiadającego stanowi faktycznemu i prawnemu rozpatrywanej sprawy, tj. wskazanie uwzględnienia przez Ministra Finansów przy ponownym rozpoznaniu sprawy, norm wynikających z art. 7a i 7b k.p.a, które weszły w życie z dniem 1 czerwca 2017r. i - stosownie do art. 16 nowelizacji k.p.a. - nie mają zastosowania w stanie faktycznym i prawnym przedmiotowej sprawy;

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a., przez braki w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia polegające na dokonaniu oceny prawnej ukierunkowanej na obowiązek zastosowania wykładni funkcjonalnej i sformułowaniu w uzasadnieniu wyroku wytycznych wiążących organ, wskazując na uwzględnienie art. 7a i 7b k.p.a. bez uzasadnienia w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz dokonanej wykładni prawa, w wyniku której norma wywiedziona przez sąd, zdaniem organu nie jest jasna oraz przez wskazanie na treść art. 7a k.p.a. bez doprecyzowania o jakie wątpliwości co do treści normy prawnej chodzi, które miałyby być rozstrzygnięte na korzyść strony, oraz wskazanie na treść art. 7a i 7b k.p.a., które nie mają zastosowania w sprawie i w efekcie brak jest możliwości wykonania wyroku na skutek błędnych wytycznych;

e) art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7a i 7b k.p.a. poprzez wskazanie co do dalszego postępowania organu administracji i uwzględnienie przez Ministra Finansów przy ponownym rozpoznaniu sprawy art. 7a i 7b k.p.a., które weszły w życie z dniem 1 czerwca 2017r. - stosowanie do art. 16 nowelizacji k.p.a., nie mają zastosowania w stanie faktycznym i prawnym przedmiotowej sprawy, co czyni wyrok niemożliwym do wykonania bez naruszenia prawa przez organ;

f) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez brak rozstrzygnięcia tej sprawy w granicach sprawy zakreślonych decyzją organu administracji, lecz badanie sprawy wyłącznie w zakresie definicji wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego dla potrzeb wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011, co prowadzi do pominięcia innych zagadnień będących przedmiotem sporu w badanej sprawie, tj. braku orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, zawyżonej liczby uczniów w szkole czy zawyżonej liczby wychowanków w bursie szkolnej przeliczanej wagą P29;

g) art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku uzasadnienia wyroku w pełnym zakresie podstaw prawnych badanego rozstrzygnięcia organu administracji oraz ich wyjaśnienia w powiązaniu z całokształtem stanu faktycznego sprawy, braku uzasadnienia prawnego odnoszącego się do całego podlegającego badaniu stanu faktycznego, a skupienie się na zagadnieniu definicji wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego dla potrzeb wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011, błędnie uznanej za jedyny przedmiot sporu w badanej sprawie.

Wobec powyższego Minister Finansów wniósł o:

1) na podstawie art. 188 p.p.s.a. - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi Powiatu Sandomierskiego, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

2) na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. - zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Ponadto - na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. - wniósł o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W toku rozprawy sądowej pełnomocnik Ministra Finansów cofnął zarzuty kasacyjne sformułowane w pkt 2 lit. f) i g) petitum skargi kasacyjnej.

Powiat Sandomierski nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną Ministra Finansów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do poszukiwania czy też modyfikowania, niejako w zastępstwie skarżącego kasacyjnie, podstaw kasacyjnych. Zatem każdy zarzut przedstawiony w skardze kasacyjnej powinien być uzasadniony w taki sposób, aby z treści uzasadnienia podstaw kasacyjnych w sposób niebudzący wątpliwości wynikało, z jakich przyczyn skarżący zarzuca sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego lub materialnego.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną - Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ma ona usprawiedliwione podstawy prawne, choć nie wszystkie zarzuty kasacyjne zasługują na uwzględnienie.

Zarzuty kasacyjne sprowadzają się do trzech grup zagadnień, a mianowicie wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie zaleceń co do dalszego postępowania organów w toku ponownego rozpoznawania sprawy, wadliwej wykładni pojęcia wychowana zakwaterowanego w ośrodku i jego wadliwego zastosowania w okolicznościach faktycznych sprawy oraz wadliwego uznania, że przy obliczaniu części ogólnej subwencji oświatowej przy wagach P2, P3, P4 i P5 należy uwzględnić uczniów, co do których orzeczono stopień niepełnosprawności, a którzy na dzień 30 września 2010r. nie posiadali orzeczeń o konieczności specjalnej organizacji pracy i nauki.

Najdalej idącymi zarzutami kasacyjnymi są zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. powiązanego z innymi przepisami, w tym art. 153 p.p.s.a. i art. 7a i art. 7b k.p.a., tj. zarzuty pkt 2 lit. c) - e) petitum skargi kasacyjnej, co uzasadnia ich rozpoznanie w pierwszej kolejności i łącznie jako że pozostają ze sobą w funkcjonalnym związku.

Istota tych zarzutów sprowadza się do zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wadliwych wskazań co do dalszego toku postępowania przy ponownym rozpoznawaniu tej sprawy, a dotyczących nie mających zastosowania w sprawie przepisów art. 7a i art. 7b k.p.a., oraz braku wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy w zakresie normy materialnoprawnej, budzącej zdaniem Sądu wątpliwości prawne. Z powyższego wynika, że skarga kasacyjna nie tyle kwestionuje brak uzasadnienia zaskarżonego wyroku, co raczej dokonaną przez Sąd w tym wyroku ocenę okoliczności prawnych i faktycznych sprawy. Wadliwość uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego może jednakże stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, gdy nie pozwala ono jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, tj. gdy nie pozwala ona na jednoznaczną rekonstrukcję podstaw rozstrzygnięcia, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia (zob. wyrok NSA z dnia 11 maja 2018r., I FSK 1205/16, LEX nr 2502374, wyrok NSA z dnia 10 maja 2018r., I GSK 1205/2018, LEX nr 2501041, wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2018r., II OSK 1390/16, LEX nr 2504668, wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2018r., II OSK 1400/17, LEX nr 2478167). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie służy natomiast do kwestionowania dokonanej przez sąd I instancji oceny prawnej i faktycznej sprawy. Wadliwości tej oceny nie można utożsamiać z brakiem uzasadnienia podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, a źródłem sporu jest odmienna ocena stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonana przez Sąd I instancji i skarżącego kasacyjnie Ministra.

Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skarga kasacyjna w zakresie analizowanych zarzutów kasacyjnych nie zawiera uzasadnienia, tj. argumentacji mającej wykazywać zasadność tych zarzutów. Wada ta jest o tyle istotna, że w przypadku zarzucenia Sądowi I instancji naruszenia przepisów prawa procesowego obligatoryjnym elementem tej skargi jest wykazanie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, co wymagało przedstawienia w skardze kasacyjnej argumentacji mającej wskazywać, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia prawa w sprawie mogło zapaść rozstrzygnięcie innej treści niż zaskarżone. W tym zakresie skarga kasacyjna zawiera braki formalne. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest natomiast uprawniony do poszukiwania z urzędu intencji skarżącego kasacyjnie, uzupełniania skargi kasacyjnej czy jej modyfikowania. Brak wykazania wpływu naruszenia przepisów prawa procesowego na wynik sprawy jest szczególnie dotkliwy w zakresie naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7a i art. 7b k.p.a., bowiem istota sporu w sprawie sprowadza się do wykładni pojęcia wychowanka ośrodka wychowawczego lub opiekuńczego. A skoro Sąd I instancji wskazał prawidłowe - w jego ocenie - rozumienie tegoż pojęcia, to oczywistym jest, że związanie dokonaną przez Sąd I instancji oceną dotyczy tej właśnie kwestii i w tym kontekście należałoby postrzegać stanowisko tego Sądu co do konieczności uwzględnienia wyników wykładni prawa na korzyść skarżącego. To zaś czyni niezrozumiałym argument skargi kasacyjnej co do niemożności wykonania zaleceń zaskarżonego wyroku bez naruszenia prawa, tj. zastosowania w sprawie przepisu prawa procesowego nie mającego zastosowania w tej sprawie.

Wobec powyższych argumentów nie można uwzględnić skargi kasacyjnej w oparciu o zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. powiązanego z innymi przepisami prawa oraz pozostający z nimi w związku funkcjonalnym zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7a i art. 7b k.p.a.

Zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., tj. zarzut pkt 2 lit. b) petitum skargi kasacyjnej, został również wadliwie skonstruowany.

Zarzut ten nie został uzasadniony w skardze kasacyjnej, która sprowadza się w tym zakresie do lakonicznego stwierdzenia, że Sąd I instancji bezzasadnie uznał za zasadny podniesiony przez Powiat Sandomierski zarzut naruszenia zasady prawny obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. podczas gdy w zaskarżonej decyzji organ dokonał wszechstronnej oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Nawet tak lakoniczne uzasadnienie zarzutu kasacyjnego wskazuje na brak spójności między treścią zarzutu kasacyjnego a jego uzasadnieniem. Nie można też pominąć, że zarzucenie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. wymagało - co jednakże nie ma miejsca w tej sprawie - wykazania wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, co również dowodzi wadliwości skonstruowania skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa też pewną niespójność wywodów uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji stwierdza wszak, że stosownie do art. 7 k.p.a. organ miał obowiązek dokonania wszechstronnej oceny okoliczności sprawy na podstawie całego materiału dowodowego, chociaż za niesporny uznał stan faktyczny sprawy, zaś za podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji przyjął - jak wynika z całokształtu rozważań uzasadnienia wyroku - dokonanie przez organ błędnej wykładni pojęcia wychowanek. W tym jednakże zakresie skarga kasacyjna nie zarzuca naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co uniemożliwia skontrolowanie zaskarżonego wyroku w tym zakresie.

Zarzut kasacyjny naruszenia art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t. w zw. z § 3 rozporządzenia w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej oraz ust. 2 pkt 4 i ust. 8 załącznika do tego rozporządzenia, tj. zarzut pkt 1 lit. g) petitum skargi kasacyjnej, również nie zasługuje na uwzględnienia z uwagi na wadę konstrukcyjną skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zarzut ten nie został w skardze kasacyjnej uzasadniony. Na podstawie treści zarzutu można natomiast stwierdzić, że naruszenia tych przepisów skarżący kasacyjnie upatruje w przyjęciu przez Sąd I instancji, że wagami P2, P3, P4, P5, określonymi - w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2011 - dla uczniów z daną niepełnosprawnością mogli być przeliczeni uczniowie, którzy na dzień 30 września 2010r. nie posiadali orzeczeń o konieczności specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku dowodzi jednakże, że Sąd I instancji nie oceniał w tej sprawie zastosowania art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w zw. z § 3 rozporządzenia w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej oraz ust. 2 pkt 4 i ust. 8 załącznika do tego rozporządzenia. Przepisy te nie zostały nawet przywołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Za sporną w tej sprawie kwestię Sąd uznał wyłącznie pojęcie wychowanka ośrodka wychowawczego i opiekuńczego, zakwaterowanego w tym ośrodku. Co więcej kwestia uczniów i orzeczeń o konieczności poddania ich specjalnej organizacji nauki i metod pracy nie była w ogóle przedmiotem skargi Powiatu Sandomierskiego. Odnotować również należy, że dotyczące tej kwestii zarzuty kasacyjne pkt 2 lit. f) i g) petitum skargi kasacyjnej, zostały w toku rozprawy cofnięte przez pełnomocnika Ministra i z tego względu nie są przedmiotem merytorycznej oceny. Skarga kasacyjna w analizowanym zakresie nie została zatem skierowana przeciwko przyjętej przez Sąd I instancji podstawie prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia sprawy, a Sąd nie mógł w sposób wadliwy zastosować tych przepisów w okolicznościach tej sprawy. Powyższe czyni skargę kasacyjną w tym aspekcie nieskuteczną.

Zarzut kasacyjny naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz at. 28 ust. 5 u.d.j.s.t. w zw. z § 15 rozporządzenia w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych z 2015r., tj. zarzut pkt 1 lit. e) i f) petitum skargi kasacyjnej, jest chybiony.

Naruszenie tych przepisów skarżący kasacyjnie Minister wiąże z uwzględnieniem w podstawie prawnej zaskarżonego wyroku regulacji prawnej nie obowiązującej w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, co skutkowało naruszeniem zasady niedziałania prawa wstecz. Tak sformułowany zarzut kasacyjny jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikiem niezrozumienia intencji Sądu I instancji odwołującego się w procesie wykładni pojęcia wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego do § 15 rozporządzenia w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, obowiązującego od 1 stycznia 2017r. W tym zakresie zauważyć bowiem trzeba, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraźnie podkreślono, iż ten przepis nie ma zastosowania w tej sprawie, stwierdzenie to oznacza zatem, że Sąd I instancji nie uwzględnił tego przepisu w podstawie materialnoprawnej rozstrzygnięcia tej sprawy. Przepisem tym posłużył się natomiast w celu wykazania, że prawodawca - jak zauważył Sąd I instancji - dostrzegł potrzebę uregulowania w sposób niebudzący wątpliwości kwestii dotyczącej daty, od której osobie skierowanej do ośrodka przysługuje status wychowanka tego ośrodka. Odwołanie się do późniejszej regulacji prawnej - często stosowane w praktyce wykładni prawa - stanowiło li tylko jeden z wielu innych wskazanych przez Sąd I instancji argumentów uzasadniających przyjętą przez ten Sąd w tej sprawie wykładnię pojęcia wychowanka ośrodka. Z tego faktu nie sposób natomiast czynić zarzutu Sądowi I instancji, że w sposób wadliwy zidentyfikował materialnoprawną podstawę zaskarżonego wyroku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy też odróżnić ustalenie, jaka norma prawna w sprawie ma zastosowanie, od ustalenia znaczenia treści prawidłowo zidentyfikowanej jako podstawa prawna rozstrzygnięcia. Z tych względów Sąd nie mógł naruszyć analizowanych przepisów w sposób wskazywany w skardze kasacyjne, co czyni te skargę nieskuteczną w tym aspekcie.

Zasadne są natomiast zarzuty kasacyjne naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., art. 28 ust. 5 w zw. z § 3 rozporządzenia w sprawie podziału oświatowej subwencji oraz ust. 2 pkt 5 i ust. 8 załącznika do tego rozporządzenia, art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. w zw. z ust. 2 pkt 5 i ust. 8 załącznika do rozporządzenia w sprawie podziału oświatowej subwencji, tj. zarzuty pkt 1 lit. a) - d) petitum skargi kasacyjnej, oraz pozostający z nimi w związku funkcjonalnym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., tj. zarzut pkt 2 lit. a) petitum skargi kasacyjnej.

Istota tych zarzutów sprowadza się do stanowiska Sądu I instancji, który - kontrolując zaskarżoną decyzję - uznał, że nie jest ona zgodna z prawem, co z kolei skutkowało jej uchyleniem w zakresie, w jakim wadliwie zdaniem tego Sądu organ zinterpretował pojęcie wychowanka ośrodka wychowawczego lub opiekuńczego dla celów wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012. Sąd stwierdził, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy ma definicja wychowanka, przez którego Sąd rozumie osobę skierowaną do ośrodka, choć jeszcze w nim nie zakwaterowaną. Zdaniem Sądu z chwilą skierowania nieletniego do ośrodka miejsce w tym ośrodku jest zajęte, choć nie jest ono powiązane z faktyczną obecnością nieletniego w ośrodku. Z tą chwilą - ośrodek ten traci możliwość dysponowania miejscem i jest obowiązany pozostawać w gotowości na przyjęcie skierowanego nieletniego oraz wywiązywania się ze swoich obowiązków wobec tego nieletniego. O uznaniu nieletniego za wychowanka decyduje zatem moment otrzymania przez dyrektora ośrodka skierowania tego nieletniego zgodnie z przepisami ustawy o postepowaniu w sprawach nieletnich.

To stanowisko Sądu I instancji nie zasługuje, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na aprobatę. Słusznie bowiem podnosi skarżący kasacyjnie Minister, że zgodnie z opisami wagi P34, do wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej uwzględnia się wychowanków tych ośrodków korzystających z zakwaterowania w tych ośrodkach, nie zaś jedynie skierowanych do danego ośrodka. W tym zakresie wskazać należy, że zgodnie z opisem wagi P34 zawartym w załączniku do rozporządzenia w sprawie podziału części oświatowej subwencji zatytułowanym Algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej jednostek samorządu terytorialnego na rok 2012 waga P34 jest przewidziana dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach (waga P34 wyklucza się z wagami P29 i P30) - N34,i. Z tego opisu wynika, że przy przypisywaniu tej wagi istotne jest to, czy wychowanek korzysta z zakwaterowania w ośrodku. Inaczej rzecz ujmując waga P34 może być zastosowana tylko do tych wychowanków, którzy zostali skierowani a następnie przyjęci do młodzieżowego ośrodka wychowawczego, a w konsekwencji w nim zakwaterowani. Nie wymaga przy tym szerszego wywodu, że pojęcie "korzystają z zakwaterowania" należy rozumieć w ten sposób, że chodzi tu o tymczasowe, tj. obejmujące okres pobytu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, korzystanie z pomieszczeń mieszkalnych znajdujących się w tym ośrodku (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017r., sygn. akt II GSK 1309/15, LEX nr 2258565). Korzystanie z zakwaterowania oznacza faktyczne zamieszkiwanie w ośrodku. Opis tych wag jest jasny w literalnym brzemieniu i nie powinien budzić wątpliwości co do zakresu podmiotowego tychże wag. W odróżnieniu od wagi P34 opisy innych wag posługują się wyłącznie pojęciami takimi jak np. wychowanek internatów i bursów (waga P29) czy wychowanków młodzieżowych ośrodków socjoterapii, którzy nie korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach (waga P35). Już tylko zestawienie terminów użytych w tych wagach wskazuje, iż prawodawca wyraźnie odróżnia dla potrzeb określenia kwoty części ogólnej subwencji oświatowej wychowanków zakwaterowanych w ośrodku i nie zakwaterowanych w ośrodku i z faktycznym zakwaterowaniem wiąże wyższą wagę. Jest to oczywisty zabieg jeśli uwzględni się, że koszty ponoszone przez ośrodek wychowawczy czy opiekuńczy są wyższe w sytuacji gdy wychowanek jest zakwaterowany w tym ośrodku. Koszty te generuje konieczność zapewnienia takiemu wychowankowi warunków mieszkaniowych, wyżywienia, jak i całodobowej opieki wychowawcy. Te zapewne względy wpłynęły na zróżnicowanie spornych wag w stosunku do innych wag. Algorytm podziału subwencji oświatowej pomiędzy poszczególne jednostki samorządu terytorialnego i zastosowane w nim wagi przeliczeniowe służą wszak wyłącznie do zróżnicowania wysokości subwencji ze względu na różnorodność zadań realizowanych bądź dotowanych przez samorządy. Formuła algorytmicznego podziału subwencji oświatowej uwzględnia szereg czynników i parametrów obrazujących specyfikę kształtowania składowych elementów subwencji w odniesieniu do zadań oświatowych samorządów. W celu doprecyzowania sposobu mierzenia skali zadań oświatowych realizowanych przez poszczególne samorządy i dostosowania do nich wysokości subwencji algorytm uzależnia tę wysokość od liczny uczniów przeliczeniowych otrzymanej przez zastosowanie zróżnicowanych wag dla wybranych kategorii uczniów (wychowanków) i określonych typów i rodzajów szkół oraz wskaźnika korygującego, uwzględniającego stopnie awansu zawodowego nauczycieli. Część oświatowa subwencji ogólnej jest zatem naliczana w oparciu o zobiektywizowane kryteria związane z zakresem realizowanych zadań oświatowych. Istota algorytmu nie polega natomiast na dzieleniu środków na poszczególne szkoły, placówki czy grupy wydatków, a część ogólnej subwencji oświatowej nie służy pokryciu wydatków ponoszonych przez placówki oświatowe, w tym kosztów pozostawania ośrodka w "gotowości", w "oczekiwaniu" na przyjęcie wychowanka skierowanego do tego ośrodka.

Z analizowaną regulacją prawną, w szczególności opisem spornej wagi, spójny jest art. 16 pkt 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011r. o systemie informacji oświatowej (obecnie t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 2159 ze zm.), w myśl którego dane dziedzinowe w związku z objęciem ucznia opieką m.in. w młodzieżowym ośrodku wychowawczym obejmują datę rozpoczęcia i datę zakończenia pobytu w ośrodku. Nie przeczy prezentowanemu powyżej stanowisku w żaden sposób przywołana przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku regulacja prawna rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu w ośrodku, jak i ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich. Z przepisu § 6 ust. 1 i ust. 2 tego rozporządzenia wynika bowiem, że nieletniemu umieszczonemu w ośrodku zapewnia się warunki niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu. Całodobowa placówka opiekuńczo-wychowawcza zapewnia nieletniemu wychowankowi tej placówki podczas pobytu w ośrodku pokrycie kosztów wyżywienia oraz zaopatrzenia nieletniego wychowanka w odzież, obuwie, środki czystości i środki higieny osobistej oraz leki, okulary, podręczniki i pomoce szkolne, a także kieszonkowe. Użyte w tym przepisie zwroty "nieletniemu umieszczonemu w ośrodku" czy "nieletniemu wychowankowi tej placówki podczas pobytu" wskazują na nieletniego umieszczonego w ośrodku. To nieletniemu przebywającemu w ośrodku w sensie zakwaterowania zapewnia się warunki niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu. Z powyższego wynika zatem, że realizacja wskazanych w tym przepisie zadań wobec nieletniego następuje z momentem jego umieszczenia w ośrodku, czyli jego zakwaterowania, nie zaś w dacie jego skierowania do ośrodka. Z powyższego wynika, że celem subwencji ogólnej w części oświatowej jest dofinansowanie wychowanków przebywających w ośrodku, dofinansowanie zadań w zakresie ich nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunków bezpiecznego pobytu w ośrodku. Zatem nie tylko wykładnia literalna rozporządzenia dotyczącego naliczania subwencji w zakresie odnoszącym się do zdefiniowania wagi P34, ale też wykładnia systemowa uwzględniająca przepisy rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu w ośrodku, a także wywiedziony z nich rezultat wykładni celowościowej, przekonuje do zakwestionowania prawidłowości stanowiska zajętego w tym zakresie przez Sąd I instancji i skarżący kasacyjnie Powiat Sandomierski. Rację należy też przyznać skarżącemu kasacyjnie Ministrowi, że część oświatowa subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego jest ustalana na podstawie danych co do liczby uczniów/wychowanków wynikających z systemu informacji oświatowej dla bazowego roku szkolnego według stanu na dzień 30 września, z uwzględnieniem korekty części oświatowej, nie zaś jak przyjmuje Sąd I instancji na podstawie wysokości wydatków ponoszonych przez ośrodki wychowawcze i opiekuńcze, a co wyraża stwierdzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że "(k)onieczność zarezerwowania i utrzymania w pełnej gotowości miejsca (dla skierowanego wychowanka - dopisek NSA) oznacza ponoszenie przez ośrodek kosztów utrzymania zarezerwowanego miejsca". Część oświatowa subwencji ogólnej nie jest jedynym źródłem finansowania zadań oświatowych, jak i nie jest jedyną formą partycypacji jednostek samorządu terytorialnego w dochodach publicznych, a sposób rozliczania i rozdziału części subwencji oświatowej nie jest z założenia - jak wskazywał TK w wyroku z dnia 20 czerwca 2001r., K 35/00 - instrumentem refundacji kosztów poniesionych na realizację zadań oświatowych. Oznacza to, że subwencje z założenia nie mogą zapewniać pełnego pokrycia wydatków ponoszonych przez jednostki samorządu terytorialnego w związku z nałożonymi na nie zadaniami oświatowymi.

Skoro z niepodważonych przez Powiat Sandomierski ustaleń faktycznych wynika, że sporni w sprawie wychowankowie ujęciu w danych zamieszczonych w systemie informacji oświatowej, w dniu 30 września 2010r., nie byli zakwaterowani w ośrodkach, do których zostali skierowani, lub pomimo wcześniejszego w nich zakwaterowania nie powrócili do tych ośrodków, to oczywistym jest, że skarżący Powiat nie powinien wykazać ich w systemie przy wadze P34. Wykazanie ich przy tej wadze oznacza zatem, że Powiat - poprzez podanie nieprawidłowych danych - uzyskał zawyżoną część ogólnej subwencji oświatowej na rok 2011. Z tego względu zasadnym było skorygowanie przez Ministra Finansów wysokości tej części subwencji oświatowej, co jednakże bezpodstawnie zakwestionował Sąd I instancji. Konsekwencją wadliwej wykładni pojęcia wychowanka ośrodka wychowawczego lub opiekuńczego jest wadliwe zastosowanie wskazanych w analizowanych zarzutach kasacyjnych przepisów prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny - uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - uwzględnił skargę kasacyjną Ministra Finansów i rozpoznał skargę Powiatu Sandomierskiego. Skarga tę oddalił, gdyż okazała się niezasadna z uwagi na wadliwość prezentowanej przez ten Powiat wykładni pojęcia wychowanka skierowanego do ośrodka opiekuńczego lub wychowawczego, rzutującej również na wadliwe zastosowanie prawa materialnego przez tenże Powiat.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności tej sprawy uzasadniały odstąpienie od zasądzenia na rzecz Ministra Finansów zwrotu części kosztów postępowania kasacyjnego, obejmujących 50% stawki zasadniczej wynagrodzenia pełnomocnika. Należało bowiem wziąć pod uwagę nakład pracy pełnomocnika organu w wyjaśnienie tej sprawy, w której w istocie spór prawny - wobec niesporności ustaleń faktycznych - sprowadzał się wyłącznie do wykładni pojęcia wychowanka ośrodka wychowawczego; jak i wadliwość konstrukcyjną zarzutów kasacyjnych naruszenia prawa procesowego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uwzględnił skargę Ministra Finansów. O kosztach postępowania kasacyjnego dla Ministra Finansów, obejmujących wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika, orzekł, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 207 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).