Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 436/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 183 § 1, art. 174, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 17 ust. 1 pkt 2 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 869/12 w sprawie ze skargi W.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 869/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpatrzeniu skargi W. S., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Prezydenta Miasta Łodzi decyzja z dnia [...] maja 2012 r. – mając na uwadze art. 17 i art. 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm. - orzekł o odmowie przyznania W. S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad żoną – Henryką Szymańską. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzając m.in., że świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Żona odwołującego się została zaliczona na stałe do znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Natomiast odwołujący się nie ma orzeczonego stopnia niepełnosprawności, dlatego nie należy do kręgu osób uprawnionych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na okoliczności określone w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z treści tego przepisu w obowiązującym stanie prawnym wynika, iż zamierzoną wolą ustawodawcy jest w istocie wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Kryteria przyznania świadczeń w oparciu o normy zawarte w ustawie o świadczeniach rodzinnych, zostały przez ustawodawcę określone w sposób jednoznaczny i wyczerpujący. Zatem organy nie były władne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wbrew obowiązującym regulacjom.

Uwzględniając skargę W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że okoliczności faktyczne ustalone w przedmiotowej sprawie są bezsporne i nie są kwestionowane przez żadną ze stron. Bezsprzecznie skarżący sprawuje opiekę nad swoją niepełnosprawną żoną, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgromadzone dokumenty potwierdzają również fakt rezygnacji skarżącego z zatrudnienia.

Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych zastosowana przez organy obydwu instancji prowadzi do wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością opieki nad żoną nie przysługuje skarżącemu, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ponieważ pozostawanie w związku małżeńskim, zgodnie z tym przepisem wyklucza prawną możliwość jego przyznania.

Przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w pierwotnym brzmieniu przewidywał, iż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługiwało matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z powyższym unormowaniem korespondował ściśle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, zgodnie z którą świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Takie rozwiązanie normatywne wynikało z faktu, że art. 133 § 1 i 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego stanowi, że obowiązek alimentacyjny rodziców względem dziecka istnieje do czasu, w którym dziecko nie jest w stanie utrzymać się samodzielnie (chyba, że pozostaje w niedostatku). Z kolei obowiązek alimentacyjny między małżonkami, bądź też obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa, wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka (art. 130 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Zatem zawarcie związku małżeńskiego przez osobę wymagającą opieki powodowało, że rodzice dziecka, tracąc z tą chwilą obowiązek alimentacyjny względem niego, tracili jednocześnie prawo do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko. Obowiązek opieki nad taką osobą przechodził następnie na współmałżonka, który w świetle art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego miał od tego momentu obowiązek zaspakajania potrzeb nowopowstałej rodziny. W wyroku z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż stricte gramatyczna wykładnia art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest sprzeczna z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Tym samym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym, niż jej dziecko, niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał podkreślił, że wprawdzie orzeczenie o niekonstytucyjności dotyczy wyłącznie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale do organów stosujących przepisy tej ustawy należeć będzie ocena skutków stwierdzenia niekonstytucyjności zaskarżonego art. 17 ust. 1 ustawy w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał zwrócił szczególną uwagę na znaczenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy dla sprawy, w której zapadł powyższy wyrok, a w którym to stanie faktycznym o świadczenie pielęgnacyjne wystąpił analogicznie, jak w sprawie niniejszej – współmałżonek. Redakcja pytania prawnego, skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego, ograniczona jedynie do art. 17 ust. 1 ustawy, uniemożliwiła Trybunałowi zajęcie stanowiska odnośnie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, tym niemniej końcową wypowiedzią Trybunał zasygnalizował istotę problemu i wprost zauważył, że to organ orzekając w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na opiekę nad współmałżonkiem musi "ocenić skutek stwierdzenia niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy" w dawnym brzmieniu.

W konsekwencji powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. przepisem art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 233, poz. 1456), art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych został znowelizowany w ten sposób, że od dnia 1 stycznia 2009 r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka. Nowelizacja nie dotyczyła art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, który nie nasuwał wątpliwości w związku z pierwotnym brzmieniem art. 17 ust. 1. Obecnie zaś występuje sytuacja, w której przy zastosowaniu wykładni językowej art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, uwzględnionej przez organy orzekające w tej sprawie, świadczenie pielęgnacyjne na rzecz współmałżonka nie będzie przysługiwało, chyba że w rachubę wejdzie wykładnia systemowa i celowościowa, zgodna w istocie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, w myśl której świadczenie pielęgnacyjne będzie mogło być przyznane na rzecz współmałżonka, jeśli zostaną spełnione pozostałe przesłanki, warunkujące – co do zasady – możliwość ubiegania się o ten rodzaj świadczenia.

W ocenie Sądu, obowiązek opieki nad członkiem rodziny, jakim jest małżonek, nie może być wywodzony wyłącznie wprost z obowiązku alimentacyjnego, przewidzianego w normach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a w szczególności z art. 128, który stanowi, że obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Rzeczony obowiązek wynika także z art. 23 i art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, które stanowią, że małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz, co istotne, do wzajemnej pomocy, pod pojęciem której należy rozumieć także pomoc w przypadku choroby. O ile faktem jest, że ustawodawca nie posłużył się dla regulacji wzajemnych obowiązków między małżonkami expressis verbis pojęciem obowiązku alimentacyjnego, to zdaniem Sądu, przepisy dotyczące obowiązku alimentacyjnego należy stosować bądź wprost, bądź w drodze analogii także w przypadku rozważania wzajemnych obowiązków między małżonkami, w tym do obowiązku opieki nad chorym, niepełnosprawnym małżonkiem. W ocenie Sądu, zastosowana przez organy administracyjne literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, która wyklucza prawną możliwość przyznania świadczenia osobie sprawującej opiekę nad małżonkiem, w kontekście przywołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, a w szczególności uregulowań zawartych w ustawie zasadniczej, nie podlega aprobacie. Niweczy bowiem skutki wspomnianego orzeczenia w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim, nad którymi opiekę sprawują małżonkowie. Ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. Nr 205, poz. 1212) znowelizowano ustawę o świadczeniach rodzinnych, jednakże dokonana w art. 1 pkt 6 lit a i b ustawy zmieniającej nowelizacja poszczególnych przepisów art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w żaden sposób nie doprowadziła do odmiennego od zaprezentowanego wyżej rozumienia zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego osobom sprawującym opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem. Innymi słowy, wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonywana przez sądy administracyjne w oparciu o wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie straciła na znaczeniu, a organy administracji nadal są nią związane.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku Sądu z dnia 7 grudnia 2012 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zarzuciło naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 10 ust. 1 w zw. z art. 18, art. 69, art. 71 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 175 ust. 1, art. 184 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości nie może swym orzecznictwem dokonywać zmian powszechnie obowiązujących norm prawa, a prokonstytucyjna i celowościowa wykładnia danej normy prawa nie może naruszać Konstytucji i zakresu regulacji konstytucyjnej, która w przypadku osób niepełnosprawnych w zakresie przesłanek udzielania pomocy odsyła do regulacji ustawowej, zaś w przypadku wątpliwości co do konstytucyjności danego aktu winien zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego,

- art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, a nadto wykroczono poza właściwość sądu administracyjnego,

- art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 1it. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 23 i art. 27 oraz art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego przez rażąco błędną wykładnię, bowiem na małżonkach w trakcie trwania związku małżeńskiego nie spoczywa obowiązek alimentacyjny i ustawodawca wykluczył z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osoby pozostające w związku małżeńskim, z wyłączeniem sytuacji, gdy współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, gdyż tak wyraźnie i jasno stanowi ustawa, a zatem nie ma podstaw do przyznania co do zasady świadczenia pielęgnacyjnego.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie norm prawa materialnego,

- art. 124 § 1 pkt 5 ppsa w zw. z art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 z późn. zm.) przez zaniechanie zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego celem rozstrzygnięcia, czy obecnie obowiązujące normy prawa w zakresie świadczenia pielęgnacyjnego pozostają w zgodzie z Konstytucją RP,

- art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ppsa, przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej dowolnej, brak oceny zebranego materiału dowodowego, brak jasnych, pełnych i wyczerpujących wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, brak powołania pełnego orzecznictwa sądów administracyjnych wyrażanego w tego typu sprawach,

- art. 135 ppsa, przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem norma ta w tym przypadku nie ma zastosowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że Sąd dokonał prokonstytucyjnej, systemowej i celowościowej wykładni normy zawartej w art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych z pominięciem normy zawartej w art. 10 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1, art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP, bowiem Sąd administracyjny nie może bez naruszenia wskazanych norm dokonywać swą wykładnią zmian w normach powszechnie obowiązujących. Ustawodawca, a nie sąd administracyjny w art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a powołanej ustawy określił przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i gdyby zamiarem ustawodawcy było ustalenie, że nieograniczonemu kręgowi osób, które opiekują się daną osobą należy przyznawać to świadczenie, to by to uczynił. Samodzielne zastosowanie jedynie art. 71 ust. 1 w zw. z art. 18 Konstytucji RP bez odniesienia się do art. 10 ust. 1, art. 69, art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP jest błędne. Kontrola Sądu nie może nosić znamion dowolnej, czy też nie przystającej do zebranego materiału dowodowego, a takiej oceny dokonał Sąd w zaskarżonym wyroku.

Ponadto, trudno wywodzić o konieczności dokonywania wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, którego brzmienie jest jasne zgodnie z zasadą clara non sunt interpredanta. Wykładnia danej normy prawa ma miejsce wtedy, gdy brzmienie przepisu jest niejasne, gdy budzi wątpliwości. W tym przypadku taka sytuacja nie ma miejsca. Na małżonkach w trakcie trwania związku małżeńskiego nie ciąży obowiązek alimentacyjny, co wprost wynika z art. 23 w zw. z art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, gdyż mają obowiązek wzajemnej pomocy. Nie sposób przy tym pominąć, iż usytuowanie tych norm wyraźnie na to wskazuje, bowiem obowiązek alimentacyjny jest uregulowany w Dziale III Kodeksu, zaś prawa i obowiązki małżonków w Dziale II Kodeksu. Pominięcie tego faktu w dokonywanej prokonstytucyjnej (czy też celowościowej bądź systemowej) wykładni art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie znajduje żadnego uzasadnienia. Sąd I instancji błędnie wywodzi, że obowiązek alimentacyjny w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy stosować wprost bądź w drodze analogii w przypadku relacji między małżonkami. Ustawodawca w art. powołanym art. 17 ust. 1 jasno określił krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego wskazując jednoznacznie na normy zawarte w Kodeksie Kodeks rodzinnym i opiekuńczym, jako przesłankę warunkującą przyznanie świadczenia. Odrębnym jest obowiązek alimentacyjny od obowiązku wzajemnej pomocy. Gdyby ustawodawca miał zamiar utożsamić obowiązek alimentacyjny z obowiązkiem wzajemnej pomocy, to by to uczynił, jednakże taka sytuacja nie ma miejsca. Norma zawarta w art. 17 ust. 1 wraz z ust. 5 stanowi spójną całość i ustawodawca w sposób w pełni świadomy nadał im takie, a nie inne brzmienie (również w kształcie obowiązującym od dnia 1 stycznia 2013 r., dokonując kolejnej nowelizacji ustawy, norma ta ma w istocie swej analogiczne brzmienie, a zatem ustawodawca uznał, że taki kształt tej normy pozostaje w zgodzie z Konstytucją RP i orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego). Gdyby ustawodawca miał zamiar w przypadku art. 17 ust. 1 określenie nieograniczonego kręgu osób, którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, to by nie wskazywał na obowiązek alimentacyjny, zaś ust. 5 pkt 2 lit. a nie byłby w takim kształcie uchwalony i nowelizowany po orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego. Podobieństwo obowiązku wzajemnej pomocy, określonej w art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, nie oznacza tożsamości tego obowiązku z obowiązkiem alimentacyjnym. Sąd I instancji pominął, iż brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a (w dniu wydania wyroku i w dniu wydania zaskarżonej decyzji) zostało nadane art. 1 pkt 6 lit. b tiret trzecie ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. Nr 205, poz. 1212) i obowiązuje w tym brzmieniu od dnia 14 października 2011 r., co oznacza, że uwzględnione zostały poglądy wyrażone w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego. Ustawodawcy orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego jest znane i gdyby miał on zamiar umożliwić uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego również wszystkim osobom pozostającym w związku małżeńskim, to by to uczynił, a więc wyeliminowałby normę zawartą w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a z obrotu prawnego (nie dokonał tego zresztą Trybunał Konstytucyjny), a nie zaś dokonywałby jej nowelizacji.

Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zwrócił uwagi, iż faktycznie pytanie prawne zadane Trybunałowi Konstytucyjnemu nie odnosiło się do normy zawartej w art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaś istotę zagadnienia prawnego w niniejszej sprawie sprowadził do twierdzenia, że w postanowieniu sygnalizacyjnym z dnia 1 czerwca 2010 r. Trybunał Konstytucyjny wskazywał, że "z punktu widzenia zapewnienia spójności systemu prawnego pożądane byłoby podjęcie działań legislacyjnych mających na celu dostosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych do nowego brzmienia art. 17 ust. 1 tej ustawy." Takie dostosowanie miało miejsce i ustawodawca, a nie organ, dokonał takiej nowelizacji i weszła ona w życie z dniem 14 października 2011 r. Tym samym organy administracji są zobowiązane do zastosowania norm powszechnie obowiązujących, którym przysługuje domniemanie zgodności z Konstytucją RP, a sąd administracyjny tego faktu nie może pominąć.

Prokonstytucyjna, systemowa i celowościowa wykładnia norm nie może stanowić klauzuli generalnej do nieograniczonego przyznawania świadczeń i w konsekwencji dowolności w przyznawaniu świadczeń, zwłaszcza, że wykładnia ta może pozostawać w oczywistej sprzeczności z innymi normami rangi konstytucyjnej. Po to ustawodawca określił przesłanki warunkujące przyznanie danych świadczeń, określił krąg podmiotów uprawnionych, aby je stosować, co odnosi się nie tylko do organów administracji, lecz również do sądów administracyjnych. Jeżeli brzmienie danej normy nie budzi żadnej wątpliwości, to nie zachodzi konieczność dokonywania wykładni normy prawa. Jeżeli zaś nawet przyjąć, że należy dokonać wykładni normy prawa, to w pierwszym rzędzie należy ustalać znaczenie normy ze względu na kontekst językowy. Sąd I instancji dokonał wykładni normy w sytuacji, gdy taka konieczność nie zachodziła, dokonał nieznanej doktrynie prawa wykładni i nie powołał żadnej ze znanych nauce prawa zasad wykładni, zaś sam dokonując własnej wykładni naruszył te zasady, bowiem nosi ona cechy dowolnej i nie przystającej do zamiaru ustawodawcy. Sąd powołał orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, które w obecnym stanie prawnym nie jest adekwatne.

Sąd I instancji naruszył nadto art. 124 § 1 pkt 5 ppsa w zw. z art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, bowiem jeżeli istnieją wątpliwości co do konstytucyjności danej normy prawa, to winien się zwrócić ze stosownym pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego. Proste powiązanie wykładni z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, które ze swej istoty nie może się odnosić do aktualnego stanu prawnego, wymaga zbadania konstytucyjności znowelizowanej przez ustawodawcę normy prawa. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest identyczne (poza określeniem "świadczenia pielęgnacyjne" a "świadczenie pielęgnacyjne") z dotychczasowym. Istotnym dla każdej potencjalnej osoby, która stara się o przyznanie świadczenia, jest to, aby rozstrzygnięto wszelkie wątpliwości zaistniałe na tle powołanej normy w drodze stosownego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, a nie w drodze orzecznictwa.

Sąd I instancji powołał orzeczenia, które nie są adekwatne do stanu prawnego mającego miejsce w niniejszej sprawie, pominął natomiast orzeczenia sądów administracyjnych, które korespondują ze stanowiskiem Kolegium. Sąd nie dokonał pełnej oceny stanu prawnego i faktycznego w niniejszej sprawie. Ocena prawna Sądu jest wadliwa i niespójna, bowiem pomija wyraźne i jasne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, orzecznictwo sądów administracyjnych, oraz nowelizacje ustawy o świadczeniach rodzinnych, które miały miejsce pod dacie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, jak i samo brzmienie norm rangi konstytucyjnej. Wskazania Sądu I instancji są niespójne i lakoniczne, ponieważ zasada równości nie została naruszona, zaś możliwość przyznania świadczenia może mieć miejsce jedynie, gdy współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a taka sytuacja nie ma miejsca.

Ponadto, art. 135 ppsa odnosi się do zupełnie innego stanu prawnego i faktycznego. Gdyby Sąd I instancji uchylił zaskarżonym wyrokiem inne decyzje, czy też postanowienia wydane w granicach niniejszej sprawy, to zgodzić się by należało ze stanowiskiem Sądu, że norma ta ma zastosowanie, jednakże taka sytuacja nie ma miejsca. Powoływanie art. 135 ppsa w zaskarżonym wyroku jest więc chybione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna, nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, o treści obowiązującej w dniu wydania decyzji w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciążył obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wykładnia cytowanego przepisu wzbudziła w sądowej praktyce orzeczniczej rozbieżności, dlatego w jednej ze spraw, Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił do rozstrzygnięcia składowi powiększonemu tego Sądu zagadnienie prawne, w konsekwencji którego w dniu 9 grudnia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął w składzie siedmiu sędziów uchwałę w sprawie o sygn. akt I OPS 5/13 stwierdzając, że: "Osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych."

Uzasadniając cytowaną uchwałę Sąd przytoczył m.in. treść art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, określającego osoby obciążone obowiązkiem alimentacyjnym, oraz wskazał art. 23 i art. 27 powołanego kodeksu stwierdzając, że: "Także małżonkowie zobowiązani są do wzajemnej pomocy oraz przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Co więcej, w myśl art. 130 kodeksu obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego regulują również zasady w zakresie obowiązku alimentacyjnego osób pozostających w stosunku przysposobienia."

Z tak sformułowanej treści uzasadnienia cytowanej uchwały wynika, że zdaniem powiększonego składu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, małżonkowie zobowiązani są w tak szerokim zakresie do wzajemnej pomocy i wsparcia, który należałoby uznać za swoistą odmianę obowiązku alimentacyjnego, co w konsekwencji nie pozostawia wątpliwości o zastosowaniu wobec małżonków art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela ten pogląd, który prowadzi do uznania za prawidłową wykładnię tego przepisu dokonaną w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji. Jakkolwiek bowiem gramatyczna wykładnia obowiązku alimentacyjnego określonego w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wskazuje, że obowiązek ten obciąża jedynie osoby krewne w linii prostej i rodzeństwo, to ustawowy zakres wzajemnych obowiązków małżeńskich nie może wykluczać małżonków ze świadczenia sobie pomocy i wsparcia zwłaszcza w sytuacji, gdy jeden ze współmałżonków legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, jak w niniejszej sprawie.

Przedstawionej wykładni nie stoi na przeszkodzie literalna treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten stanowił, że świadczenia pielęgnacyjne nie przysługiwały, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostawała w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zaprezentowana w skardze kasacyjnej literalna wykładnia tego przepisu prowadzi do sytuacji, w której niepełnosprawny w znacznym stopniu małżonek, a więc sam wymagający stałej i długotrwałej pomocy, miałby obowiązek zapewnić stałą lub długotrwałą opiekę swojemu także niepełnosprawnemu w znacznym stopniu małżonkowi. Jednocześnie, art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w ogóle wyłącza osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, z grona osób, które mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne.

Wobec przedstawionych niekonsekwencji ustawodawcy w literalnym sformułowaniu kryteriów uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez współmałżonka osoby będącej niepełnosprawną w znacznym stopniu, prawidłowo Sąd I instancji odmówił zastosowania gramatycznej wykładni tych przepisów na rzecz wykładni celowościowej służącej zachowaniu konstytucyjnie określonej równości wobec prawa, na co zwrócił także uwagę Trybunał Konstytucyjny w powołanym przez Sąd I instancji wyroku z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07.

Wbrew twierdzeniom wyrażonym w skardze kasacyjnej, dokonanie kolejnych nowelizacji powołanych wyżej przepisów po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wskazanego wyroku z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07, nie musi oznaczać usunięcia w ramach tych nowelizacji stwierdzonych przez Trybunał naruszeń Konstytucji RP. Nie przesądzając jednak tej kwestii należy stwierdzić, że także znowelizowane przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych podlegają uznanym regułom wykładni, gdy ich literalna treść nadal wzbudza wątpliwości interpretacyjne, zwłaszcza w odniesieniu do zachowania w nich wartości konstytucyjnie określonych.

W myśl poglądu Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego m.in. w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03: "Badanie ewentualnych niezgodności występujących między przepisami nie należy zatem do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, chyba że niezgodności te przybierają postać i rozmiary, które prowadzą do niezgodności z określonymi postanowieniami Konstytucji. Nawet w trudnych przypadkach usuwanie niezgodności między przepisami aktów normatywnych tej samej rangi powinno następować bądź przez odpowiednią interwencję prawodawcy lub w procesie ich stosowania za pomocą powszechnie akceptowanych w naszej kulturze prawnej dyrektyw wykładni systemowej i stosowaniu reguł kolizyjnych. Od tego zadania organy stosujące prawo nie mogą się uchylać, a Trybunał Konstytucyjny nie może ich w tej roli wyręczyć."

Uwzględniając powyższe, Sąd I instancji był nie tylko uprawniony, ale wręcz zobowiązany dokonać takiej wykładni zastosowanych przez organy administracji w niniejszej sprawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, która zapewni ustalenie normy prawnej adekwatnej do oceny konstytucyjności sformułowanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07. Z tego względu, zarzuty kasacyjne naruszenia przez Sąd I instancji przepisów Konstytucji RP wskazanych w skardze kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skoro dokonana przez Sąd wykładnia służyła wykluczeniu zastosowania tych przepisów w sposób naruszający wartości konstytucyjne.

Również zarzuty kasacyjne naruszenia prawa procesowego nie zasługują na uwzględnienie. W szczególności nie można uznać za naruszające prawo zaniechanie przez Sąd I instancji zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o ocenę konstytucyjności norm z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych, skoro – jak to już wyżej wskazano – Sąd był zobowiązany we własnym zakresie dokonać wykładni tych norm, i dopiero brak możliwości ustalenia ich treści zgodnych z wartościami konstytucyjnie określonymi, w szczególności wyrażonymi przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07, mogło stanowić podstawę do wystąpienia ze stosownym wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. Wykładnia Sądu I instancji spełnia wymagania wynikające z powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07, dlatego nie było podstaw do wnioskowania o zbadanie konstytucyjności tych norm przez Trybunał Konstytucyjny, który nie może zastępować organów administracji i Sądu w dokonywaniu wykładni na potrzeby indywidualnej sprawy.

Także zarzuty kasacyjne naruszenia pozostałych przepisów ppsa nie zasługują na uwzględnienie. Stan faktyczny sprawy został przez Sąd przedstawiony w sposób wystarczający do oceny zastosowania w sprawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w kształcie ich wykładni zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku. Również stan prawny został należycie omówiony, a w szczególności Sąd wyjaśnił sposób dokonanej przez siebie wykładni zastosowanych w sprawie przepisów prawa, przez co ocena Sądu nie jest dowolna, lecz wynika z argumentacji zawartej w zaskarżonym wyroku. W zrozumiały również sposób Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić dokonaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładnię przepisów prawa materialnego, co należy uznać za wystarczające.

Powołanie przez Sąd art. 135 ppsa nie narusza prawa, ponieważ nie można wykluczyć jego stosowania także wobec decyzji wydanej w sprawie przez organ pierwszej instancji. Przepis ten stanowi bowiem, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Decyzja organu pierwszej instancji jest aktem wydanym w granicach danej sprawy, dlatego zastosowanie do niej cytowanego przepisu mieści się w ramach jego hipotezy.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak sentencji wyroku.