Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1336/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 52 i 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2011 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 7 listopada 2007 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego P. B. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Kr 1336/10

Uzasadnienie

wyroku z dnia 22 lutego 2011 roku

Decyzją z dnia 29 maja 2007r. Nr [....] , znak: [....] , wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), §2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 kpa, Prezydent Miasta K. orzekł na wniosek K.K. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami wbudowanymi i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [....] i [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] oraz wjazdami na teren posesji i infrastrukturą techniczną na działkach nr [....],[....],[....],[....] , (ul....), [....] , [....] , (ul.....), [....] (ul.....), [....] , [....] , [....] , (stacja transformatorowa i przebieg kabla nn) oraz na działkach nr [....] (ul....) i [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] , przy ul. [....] w K".

W uzasadnieniu podano, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzono, że w toku postępowania uzyskano wszelkie niezbędne opinie i uzgodnienia, w tym postanowienie zarządcy drogi utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Organ l instancji uznał, że zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów. Wydana decyzja posiada dwa załączniki: Nr 1 - "warunki zabudowy oraz wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej", oraz Nr 2: część graficzną decyzji o wz, oraz część graficzną wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P.B. , zarzucając, że ulice [....] i [....] nie posiadają wymaganych parametrów technicznych i Koniecznego uzbrojenia, podobnie jak i ul. [....] . Nie podano, zdaniem odwołującego się, z jakimi przepisami odrębnymi decyzja jest zgodna. Na działkach sąsiednich i w całej enklawie pomiędzy ulicami [....] a [....] i [....] a [....] znajduje się zabudowa jednorodzinna niska. Zabudowa wielorodzinna znajduje się poza ulicą [....] . Odwołujący zakwestionował ustalenie linii zabudowy od ul. [....] w oparciu o § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia, oraz ustalenie linii zabudowy od ulicy [....] bez żadnych zasad. Zarzucił nieprawidłowe ustalenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy -bez wyznaczonej przepisami rozporządzenia analizy terenu, w której znajduje się ta zabudowa, podobnie jak szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych, a także bezpodstawne nakazanie wykonania okładzin kamiennych ścian, skoro w enklawie takich okładzin nie ma. Działka nr [....] nie jest, zdaniem odwołującego, działką drogową, żaden dokument tego nie określa, a w punkcie II 3 f określono postanowienie zarządcy drogi datą, która dopiero nastąpi.

Decyzją z dnia 7 listopada 2007r. znak: [....] , wydaną na podstawie art. 54, art. 59, art. art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu l instancji. Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, co skutkuje utrzymaniem jej w mocy. W ocenie Kolegium, sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w przedmiotowym rozporządzeniu. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia. Analiza opisuje sposób zagospodarowania terenu oraz występujące w obszarze analizowanym parametry. Ustalone na jej podstawie wyniki znajdują uzasadnienie w świetle poczynionych ustaleń, a Kolegium po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego nie kwestionuje jej prawidłowości. Zamierzenie inwestycyjne spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy. Kolegium podkreśliło, że najistotniejsza z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy zasada kontynuacji funkcji oznacza, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektu). Można przyjąć jako regułę, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy, a nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącym stanem zagospodarowania terenu. Z momentem wykazania sprzeczności już przestaje być ona dopuszczalna. Z kolei pod pojęciem cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia) należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu, zaś działka sąsiednia to działka dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). W ocenie Kolegium analiza całokształtu przeprowadzonego postępowania, a także ustalonych w decyzji parametrów prowadzi do wniosku, że organ l instancji dokonał prawidłowej oceny istniejącego w obszarze analizowanym stanu zagospodarowania i na tej podstawie, uwzględniając zasady zachowania ładu przestrzennego oraz uwarunkowania prawne, orzekł w sprawie. Ustalone w oparciu o powyższe rozporządzenie parametry architektoniczne zasługują na uwzględnienie. W ocenie Kolegium mieszczą się one w zakresie norm w/w rozporządzenia, zostały określone w sposób wyważony i wynikają z szerokiej analizy parametrów urbanistycznych w obszarze analizowanym. Jak wynika z przeprowadzonej analizy, wysokość elewacji frontowych budynków mieszkalnych przekrytych dachami połaciowymi wynosi od około 4m (dz. nr....,....), poprzez 5m, 6m, 8m do około 13m (działka...). Z kolei w przypadku budynków przekrytych dachami płaskimi - ok. 17m - dz. nr [....] (budynki mieszkalne wielorodzinne). Odpowiednikiem gabarytowym dla przedmiotowej inwestycji od strony ul. [....] są budynki wielorodzinne pięciokondygnacyjne, a dla nowej zabudowy usytuowanej w głębi terenu w części północnej, odpowiednikiem jest drobna zabudowa jednorodzinna 1-3 kondygnacyjna. W związku z tym organ zróżnicował powyższy parametr, w zależności od której strony zabudowa będzie kształtowana, tj. od ul. [....] oraz w głębi od strony północnej. Wysokość nowej zabudowy od strony ulicy [....] do poziomu attyki 17m, a w głębi terenu od strony północnej - do poziomu okapu do 8m, do poziomu kalenicy do 13 m. wyznaczono w nawiązaniu do działek nr [....] i [....] . Wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy od ul. [....] w odległości 4m od granicy z działką drogową nr [....] , a linię tę wyznacza budynek na działce sąsiedniej nr [....] . Wyznaczono również nieprzekraczalną linię zabudowy od ul. [....] o (droga gminna), w odległości 6m od zewnętrznej krawędzi jezdni zgodnie z normami wynikającymi z ustawy o drogach publicznych. Średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wynosi średnio 30 % dla wszystkich działek w obszarze analizowanym, natomiast dla zabudowy wielorodzinnej wskaźnik ten wynosi 35 %. Stąd też uznano za stosowne ten ostatni parametr ustalić jako powyższy wskaźnik w decyzji o warunkach zabudowy, czego organ odwoławczy nie kwestionuje. W toku analizy urbanistycznej szerokość elewacji frontowych szczegółowo rozważano z punktu widzenia ul. [....] oraz ul. [....] . Średnia szerokość elewacji frontowych wszystkich obiektów w obszarze analizowanym wynosi 25m. Aby wyznaczyć szerokość elewacji frontowej dla przedmiotowej inwestycji od ul. [....] przyjęto średnią z szerokości frontowych budynków wielorodzinnych w obszarze analizowanym, tj. do 42 m. Z kolei dla zachowania ładu przestrzennego wyznaczono również szerokość elewacji frontowej od ul. [....] przyjęto wartość elewacji frontowej budynku zlokalizowanego na działce nr [....] , tj. około 17 m. Kolegium wskazało, że w toku postępowania uzyskano wymagane prawem opinie i uzgodnienia, w tym postanowienie Z- cy Dyrektora [....] Zarządu Dróg utrzymane w mocy postanowieniem Kolegium. Niewątpliwie postanowienie organu uzgadniającego w pierwszej instancji wydano w dniu 8 lutego 2007r., a nie jak wskazano w załączniku zaskarżonej decyzji - w dniu 2 sierpnia 2007r. Jednak nie ma to znaczenia z punktu widzenia oceny prawidłowości decyzji organu l instancji, ponieważ w jej uzasadnieniu wskazano datę prawidłową, a ponadto Kolegium postanowieniem z dnia 2 maja 2007r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji zostały określone w sposób właściwy (punkt II 3 załącznika nr 1), a także znajdują odzwierciedlenie w warunkach technicznych uzyskanych od zarządców sieci dołączonych do wniosku w sprawie. Ponadto Uchwałą Nr 111/2006 Zarządu Dzielnicy XI Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 2006r. zaopiniowano pozytywnie przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł P.B. , zarzucając, że nie został spełniony wymóg kontynuacji funkcji z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący wskazał, że analiza poprzedzająca wydanie decyzji o warunkach zabudowy koncentruje się na zabudowie przeciwległej do rozpatrywanego terenu, i pomija fakt, że planowana zabudowa znajduje się w obszarze zwartym, w którym występuje tylko niska zabudowa jednorodzinna. Zdaniem skarżącego także linia zabudowy nie była ustalona w stosunku do już istniejącej linii zabudowy ul. [....] .

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W uzupełnieniu skargi (pismo z dnia..... 2008 r. ) skarżący powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu, oraz podniósł niewłaściwe wyznaczenie obszaru analizowanego, co miało doprowadzić do spełnienia zamierzeń wnioskodawcy. Zarzucił, że nie otrzymał sporządzonej w sprawie analizy.

Wyrokiem z dnia 25 marca 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną, jak również poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz postanowienia: Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 2 maja 2007 roku i Prezydenta Miasta K. z dnia 8 lutego 2007 roku i orzekł o kosztach postępowania, przedstawiając w uzasadnieniu obszerną argumentację na uzasadnienie swojego stanowiska.

Następnie wyrokiem z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1864/08 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od w/w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 38/08 wydanego w sprawie ze skargi P.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 7 listopada 2007 r. nr [....] w przedmiocie warunków zabudowy, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione i podzielając w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 marca 2008 r.

W dniu 11 stycznia 2010 r. Spółka pod firmą [....] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowo - akcyjna z siedzibą w K. , reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika adwokata E.T. , wniosła na podstawie art. 271 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), skargę o wznowienie postępowania zakończonego powyższym prawomocnym wyrokiem. W oparciu o wskazaną podstawę prawną Spółka zażądała wznowienia postępowania sądowego w sprawie o sygn. II OSK 1864/08 zakończonego prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2009 roku, wnosząc o zmianę wyroku poprzez wyrzeczenie o uchyleniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 marca 2008 roku wydanego w sprawie o sygn. akt: II S.A./Kr 38/08 i oddaleniu skargi P.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 7 listopada 2007 roku znak [....] . W uzasadnieniu skargi o wznowienie postępowania, Spółka pod firmą [....] spółka z o. o. spółka komandytowo - akcyjna z siedzibą w K. (poprzednia firma spółki: [....] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością SKA) wskazała, iż jest inwestorem inwestycji budowlanej pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami wbudowanymi i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [....] i [....] obręb [....] jedn. ewidencyjna [....] oraz wjazdami na teren posesji i infrastrukturą techniczną na działkach nr [....] , [....] , [....] , [....] , (ul.....), [....] , [....] , (ul.....), [....] (ul...., [....] , [....] , [....] , (stacja transformatorowa i przebieg kabla nn) oraz na działkach nr [....] (ul....) i [....] obręb [....] jedn. ewidencyjna [....] , przy ul. [....] w K". Przedmiotową inwestycję prowadzi na podstawie wymaganych prawem budowlanym dokumentów, w tym na podstawie decyzji nr [....] Prezydenta Miasta K. z dnia 25 czerwca 2008 roku, znak sprawy: [....] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Decyzja ta została wydana na wniosek spółki pod firmą [....] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. Spółka podkreśliła, że powyższa decyzja - pozwolenie na budowę - została wydana w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 29 maja 2007 roku nr [....] o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami wbudowanymi i zagospodarowaniem terenu na działkach (...)". Pełnomocnik skarżącej Spółki podał, iż decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 29 maja 2007 roku o ustaleniu warunków zabudowy - zgodnie z wnioskiem pierwotnego wnioskodawcy K.K. - decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 6 sierpnia 2007 roku nr [....] została przeniesiona na nowy podmiot, to jest na spółkę pod firmą [....] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. , ul. [....] ,. [....] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. , składając wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, działała w dobrej wierze i w zaufaniu do organów administracji publicznej - wobec stwierdzenia, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 29 maja 2007 roku o ustaleniu warunków zabudowy jest ostateczna - zaopatrzona klauzulą ostateczności z dnia 29 czerwca 2007 r. Następnie decyzja nr [....] Prezydenta Miasta K. z dnia 25 czerwca 2008 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę - zgodnie z wnioskiem spółki [....] sp. z o. o. z siedzibą w K. - została decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 12 września 2008 roku, znak [....] , nr [....] przeniesiona na nowy podmiot, to jest na spółkę pod firmą [....] sp. z o. o. SKA (aktualna firma spółki: [....] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością SKA). Ponadto wskazano, iż uczestnik postępowania P.B. , mimo pouczenia, wniósł odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 29 maja 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy z pominięciem procedury odwoławczej, bezpośrednio do organu II instancji - Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 7 listopada 2007 r.,

znak sprawy [....] , utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu l

instancji. W dniu [....] grudnia 2007 roku P.B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję SKO w K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 marca 2008 roku,

sygn. akt II SA/ Kr 38/08, uwzględnił skargę P.B. i uchylił decyzje organów

obu instancji. Pełnomocnik skarżącej Spółki zaznaczył, iż w chwili wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 1864/08, tj. w dniu 2 lipca 2009 r., [....] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością SKA była jedynym uprawnionym podmiotem do prowadzenia inwestycji. Nadto w dniu wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 38/08 , tj. w dniu 25 marca 2008 r., jedynym podmiotem, któremu przysługiwała całość praw i obowiązków wyrażonych w Prezydenta Miasta K. z dnia 29 maja 2007 r. nr [....] o ustaleniu warunków zabudowy była [....] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. , która nie brała udziału w toczącym się postępowaniu sądowo - administracyjnym, mimo iż przysługiwał jej przymiot strony. W konkluzji pełnomocnik skarżącej Spółki stwierdził, iż spółka pod firmą [....] sp. z o. o. SKA, mimo iż legitymuje się interesem prawnym, gdyż wynik postępowania bezpośrednio dotyczył uprawnień, których jest podmiotem, nie mogła brać udziału w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Stało się tak, ponieważ podmiot, z którego te uprawnienia zostały na skarżącą przeniesione, tj. spółka pod firmą. [....] sp. z o. o. został pominięty zarówno na etapie postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. , jaki i Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, a więc nie mógł przekazać informacji o toczących się postępowaniach: administracyjnym i sądowoadministracyjnym nowemu inwestorowi. A zatem, [....] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością SKA została pozbawiona możliwości obrony swoich praw. Pełnomocnik skarżącej spółki zarzucił dodatkowo rażące naruszenie art. 33 p.p.s.a. z uwagi na fakt, iż K.K. - pierwotny wnioskodawca, na rzecz którego została wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy - na etapie postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. i na etapie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie oraz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie posiadał przymiotu strony, ani uczestnika postępowań, nie legitymował się również żadnym interesem prawnym, który w jakikolwiek sposób uprawniałby go do uczestnictwa w w/w postępowaniach. Skierowanie do niego jakichkolwiek pism, decyzji i odpisów wyroków, obarczone jest wadą i jest niezgodne z obowiązującym porządkiem prawnym.

Wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2010 roku wydanym do sygnatury II OSK 131/10 Naczelny Sąd Administracyjny wznowił postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, uchylił wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1864/08, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 38/08 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz orzekł o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż: postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania ma charakter nadzwyczajny, gdyż może doprowadzić do wzruszenia prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego - art. 270 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Wznowienie postępowania sądowo - administracyjnego stanowi instytucję obalania prawomocnych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. Dopuszczalność wznowienia postępowania sądowego uwarunkowana jest od spełnienia dwóch przesłanek: po pierwsze, skarga o wznowienie musi opierać się na ustawowej podstawie wznowienia, a po drugie, winna być wniesiona w terminie (art. 280 p.p.s.a.) W niniejszej sprawie dopuszczalność skargi o wznowienie w zakresie podstawy określonej w art. 271 pkt 2 p.p.s.a. była przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 maja 2009 r. sygn. II OSK 477/09, który skierował skargę o wznowienie postępowania sądowego do rozpoznania na rozprawie. Skarga o wznowienie postępowania została oparta na podstawie art. 271 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 271 pkt 2 p.p.s.a. można żądać wznowienia postępowania z powodu nieważności, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej albo nie była należycie reprezentowana lub jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania; nie można jednak żądać wznowienia, jeżeli przed uprawomocnieniem się orzeczenia niemożność działania ustała lub brak reprezentacji był podniesiony w drodze zarzutu albo strona potwierdziła dokonane czynności procesowe. Pozbawienie strony możności działania wskutek naruszenia przepisów prawa stanowi przesłankę nieważności postępowania sądowego, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Określona w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. przyczyna nieważności postępowania może być jednocześnie podstawą do ewentualnego wznowienia postępowania - przyczyna określona w art. 271 pkt 2 p.p.s.a. - na wniosek uczestnika postępowania, który nie brał udziału w sprawie. Nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), podobnie jak Kodeks postępowania cywilnego, nie precyzuje bliżej pojęcia "pozbawienia możności obrony swych praw". Doktryna i judykatura wykształciły pewne kryteria, według których należy oceniać ów stan. Po pierwsze, przyjmuje się, że pozbawienia strony możliwości obrony należy oceniać przez pryzmat konkretnych okoliczności sprawy i nie należy go wiązać wyłącznie z sytuacją całkowitego wyłączenia strony od udziału w sprawie. W tej sytuacji należy przyjąć, iż pojęcie "niemożności" pozwala na objęcie nim różnych stanów faktycznych, gdyż ustawa nie zawęża nieważności postępowania do wypadku całkowitego pozbawienia strony możliwości obrony. Po drugie, skarżący nie musi wykazywać związku przyczynowego między uchybieniem procesowym powodującym nieważność postępowania, a wynikiem sprawy. Tak więc o nieważności postępowania decyduje waga uchybień procesowych, a nie skutki, które wynikają lub mogą z nich wyniknąć (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 grudnia 2003 r., l PK 117/03, Wokanda 2004/9/30). Pozbawienie strony możności obrony swych praw wystąpi, gdy zaistniałe uchybienie procesowe sądu godzić będzie bezpośrednio w istotę procesu. Do pozbawienia strony możliwości obrony jej praw dochodzi wówczas, gdy z powodu naruszenia przez Sąd lub stronę przeciwną określonych przepisów lub zasad procedury, strona nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu lub istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień na następnych rozprawach poprzedzających wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji. Dalej NSA wskazał, że w toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie o sygn. akt II OSK 1864/08, zakończonego prawomocnym wyrokiem z dnia 2 lipca 2009 r., zaszła nieważność postępowania, gdyż wskutek uchybień procesowych, Spółka pod firmą [....] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowo - akcyjna z siedzibą w K. została pozbawiona możności działania. [....] spółka z o. o. spółka komandytowo - akcyjna z siedzibą w K. nie została powiadomiona o terminie rozprawy, na której Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 38/08. Spółce tej nie doręczono także odpisu skargi kasacyjnej. Tymczasem decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 29 maja 2007 roku o ustaleniu warunków zabudowy została - na mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 6 sierpnia 2007 roku nr [....] - z pierwotnego wnioskodawcy K.K. przeniesiona na [....] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, z siedzibą w K. Ta Spółka złożyła wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę, posługując się decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, i tej Spółce udzielono pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. A zatem, od dnia uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 6 sierpnia 2007 roku, tej Spółce przysługiwały prawa związane z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, a następnie prawa i obowiązki wynikające z Prawa budowlanego i ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 25 czerwca 2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Z dniem natomiast uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 12 września 2008 roku, nr [....] o przeniesieniu na spółkę pod firmą [....] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowo akcyjna w K. pozwolenia na budowę, tj. decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 25 czerwca 2008 r. nr [....] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, powyższe prawa i obowiązki przeszły na [....] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowo Akcyjna w K. - obecnie [....] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowo - akcyjna z siedzibą w K. Zauważyć należy, iż [....] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. nie została powiadomiona o terminie rozprawy i nie brała udziału w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 38/08. Przedmiotem zaś skargi, wniesionej przez P.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 38/08, była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 7 listopada 2007 r. nr [....] . Decyzją tą Kolegium - po rozpatrzeniu odwołania P.B. - utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. decyzją Nr [....] z dnia 29 maja 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami wbudowanymi i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [....] i [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] oraz wjazdami na teren posesji i infrastrukturą techniczną na działkach nr [....],[....],[....],[....], , (ul......), [....] , [....] , (ul.....), [....] (ul......), [....] , [....] , [....] (stacja transformatorowa i przebieg kabla nn) oraz na działkach nr [....] (ul.....) i [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] , przy ul. [....] w K.", a więc Decyzję, w oparciu o którą wydano dla przedmiotowej inwestycji pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie wskutek przeniesienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a następnie wskutek przeniesienia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę podmiot przejmujący prawa i obowiązki z tych decyzji - jako następca prawny - winien mieć zapewnioną możliwość uczestnictwa w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym Krakowie, zakończonym wyrokiem z dnia 25 marca 2008 r. (sygn. akt II SA/Kr 38/08 ) oraz w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, zakończonym wyrokiem z dnia 2 lipca 2009 r. ( sygn. akt II OSK 1864/08). Sytuacja, w której strona postępowania kasacyjnego i postępowania sądowo -administracyjnego została bez swojej winy pozbawiona prawa do wzięcia udziału w sprawie i przedstawienia swoich racji, a tym samym obrony swoich praw, stanowi wadę postępowania kasacyjnego, a wcześniej wadę postępowania sądowo -administracyjnego, powodującą konieczność uchylenia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego i przekazania sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek - niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej - orzec stosownie do art. 186 p.p.s.a.

Oceniając sprawę w tym aspekcie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym a także i postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie dotknięte jest wadą nieważności z przyczyny określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny nieważności postępowania w dacie wydawania prawomocnego orzeczenia skutkować powinno zawsze uchyleniem tego orzeczenia tylko już z tego powodu, choćby nieważność postępowania pozostawała bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy Każde orzeczenie wydane w toku postępowania dotkniętego wadą nieważności winno być usunięte z obrotu prawnego niezależnie od wyniku zakończonego postępowania i zasadności wydanego w nim orzeczenia. Nieważność postępowania stanowi bowiem z jednej strony kwalifikowaną wadę zarówno dotkniętego nią postępowania jak i kończącego je orzeczenia, a z drugiej strony bezwzględną podstawę wznowienia postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2008 r, II OSK 406/07 ).

Z uwagi na zaistnienie przesłanki z art. 271 pkt 2 p.p.s.a., a zatem wobec dopuszczalności wznowienia postępowania i zasadności skargi o wznowienie postępowania Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1864/08 i zgodnie z przepisem art. 282 § 1 p.p.s.a. rozpoznał sprawę na nowo w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia określona w art. 271 pkt 2 p.p.s.a.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 38/08, wydanego w sprawie ze skargi P.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 7 listopada 2007 r. nr [....] w przedmiocie warunków zabudowy, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 38/08 - jako dotknięty wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 282 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 185 § 1 i art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.

W toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, uczestnik postępowania [....] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowo - akcyjna z siedzibą w K. , w piśmie datowanym na 17 lutego 2011 roku, wniosła o oddalenie skargi, ewentualnie o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. W uzasadnieniu pisma przedstawiła okoliczności toczącego się postępowania, wskazując, że skarga jest bezzasadna. Ponadto powołując się na decyzję nr [....] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 24 listopada 2010 roku udzieleniu pozwolenia na użytkowanie - którego kopię dołączyła do pisma - budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego na działkach nr: [....] , [....] , [....] obr. [....] , przy ul. [....] w K. wniosła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

Pełnomocnik skarżącego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc jak w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., a orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zaznaczyć należy, że stanowisko uczestnika [....] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowo - akcyjna z siedzibą w K. , iż odwołanie P.B. z uwagi na wniesienie go bezpośrednio do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. nie powinno być rozpoznane jest błędne. Zgodnie bowiem z art. 65 § 2 k.p.a., podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu – a tak było w przedmiotowym wypadku - uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. W myśl natomiast art. 63 § 1 k.p.a., termin "podanie" oznacza w rozumieniu k.p.a. m.in. odwołanie od decyzji.

Nie jest również trafny pogląd w/w uczestnika, iż niniejsze postępowanie sądowe winno być umorzone jako bezprzedmiotowego albowiem wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym dokonywana jest ocena zgodności z prawem decyzji o warunkach zabudowy.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, należy najpierw zaznaczyć, że wznowienie postępowania i w jego konsekwencji uchylenie wyroków: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1864/08 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 38/08 nastąpiło wyłącznie z tego powodu, że postępowanie przed tymi sądami dotknięte było wadą nieważności o jakiej stanowi art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Dalej natomiast wskazać należy, że postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją toczyło się w oparciu o przepisy Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr. 80, poz. 717). Stosownie do przepisu art. 59 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego polegająca na budowie obiektu budowanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 ustawy p.z.p. wskazuje pięć przesłanek, których łączne spełnienie warunkuje możliwość wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wymagania określone w punktach 1, 2 i 3 ustala organ właściwy do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), zwanym dalej rozporządzeniem. Przepis § 3 rozporządzenia stanowi w ust.1: w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Ust. 2 tego paragrafu stanowi, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów. Z kolei, zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust.1 zawierające część tekstową część graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Jak wynika z akt sprawy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia zawiera dwa załączniki. Załącznik nr 1 zatytułowany jest : "warunki zabudowy oraz wyniki analizy architektonicznej", załącznik nr 2 opatrzony jest opisem: "niniejszy załącznik obejmuje część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej (... )". Załącznik nr 2 zawiera oznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji, oraz jak wynika z legendy wskazanie "nieprzekraczalnych linii zabudowy" i granicy zajętości terenu pod infrastrukturę techniczną i drogową. Brak natomiast na mapie stanowiącej załącznik graficzny do decyzji wskazania linii wyznaczającej obszar analizowany. Organy orzekające w sprawie nie uwzględniły tym samym treści § 9 rozporządzenia, w odniesieniu do części składowych decyzji o warunkach zabudowy. Z przepisu tego wynika bowiem, że decyzja ustalająca warunki zabudowy zawiera następujące części składowe: część tekstową decyzji, część graficzną decyzji, załącznik do decyzji w postaci wyników analizy zawierający część tekstową i część graficzną. Wynika stąd, że decyzja zawiera dwa elementy graficzne: część graficzną decyzji, oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, co dodatkowo potwierdza ust. 3 § 9 rozporządzenia. Przy czym zdaniem sądu nie jest kwestią pierwszorzędną, by załącznik stanowiący część graficzną analizy był sporządzony na odrębnej mapie od mapy zawierającej część graficzną decyzji. Istotne jest natomiast i wynika to bezpośrednio z powyższych przepisów rozporządzenia, aby załącznik zawierający część graficzną analizy zawierał oznaczenie obszaru analizowanego. Objęcie częściami składowymi decyzji o warunkach zabudowy mapy z oznaczeniem obszaru analizowanego ma wszak swoje uzasadnienie: jest jedną z podstaw umożliwiających kontrolę wyników analizy, a przede wszystkim jest podstawowym elementem i punktem wyjścia dla ustalenia warunków zabudowy zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa. Temu służy wyznaczenie obszaru, na którym przeprowadza się analizę pod kątem treści art. 61 ust. 1 ustawy p.z.p., w szczególności pkt. 1 tego przepisu. Brak powyższego załącznika do decyzji stanowi naruszenie przepisu § 9 rozporządzenia. Pozostając przy analizie części składowych decyzji i mając na uwadze wymogi określone w art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy p.z.p. w zw. z art. 54 pkt.3, w zw. z art. 64 ustawy, w związku z § 9 ust. 3 rozporządzenia - część graficzną decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 1 pkt. 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej, zapewniającej możliwość wykonywania kserokopii. Dokument określony jako załącznik nr 2 do decyzji sporządzony został niegodnie z powyższymi przepisami. Załącznik nr 2 do decyzji sporządzony został na niepotwierdzonej za zgodność kserokopii mapy, nie zawierającej żadnej czytelnej pieczęci ani oznaczenia, poza pieczęciami i podpisem osoby reprezentującej organ wydający decyzję. Stanowcze brzmienie przepisu art. 52 ust.2 pkt. 1 ustawy pozwala zdaniem sądu na sporządzenie załącznika wyłącznie na kopii mapy, o której mowa w tym przepisie. Załącznik ten jest integralną częścią decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i winien posiadać formę przewidzianą przepisami prawa. Odnosząc się do treści załącznika nr 1, który zgodnie z jego oznaczeniem winien zawierać zarówno warunki zabudowy jak i wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej, stwierdzić należy, że zawiera on wyłącznie warunki zabudowy wskazane stosownie do treści poszczególnych przepisów rozporządzenia -m pkt. ll.1a-f., oraz wynikające z przepisów odrębnych - pkt. l.2-4. Brak natomiast w tym załączniku wyników przeprowadzonej analizy, co skutkuje brakiem jednego ze składników decyzji ustalającej warunki zabudowy. Brak ten jest istotnym uchybieniem powyższemu przepisowi. W oparciu bowiem o wyniki przeprowadzonej analizy (m. in.) następuje określenie warunków i zasad nowej zabudowy. "Wyniki analizy" nie są pojęciem tożsamym z pojęciem "warunki zabudowy", lecz są jedną z podstaw ustalania tych warunków. Z § 9 rozporządzenia wyraźnie wynika, że powinny one zostać sporządzone w oparciu o przeprowadzoną analizę, oraz, że stanowią integralną część decyzji wz odrębną merytorycznie od warunków zabudowy. Skoro wyniki te winny stanowić załącznik do decyzji, to należy je wraz z decyzją doręczyć stronom postępowania administracyjnego. O tyle więc za słuszny należało uznać zarzut skargi dotyczący niedołączenia do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wykonanej analizy, przy czym w świetle powyższego zarzut ten należy rozumieć oczywiście jako niedoręczenie wraz z decyzją nie samej analizy lecz jej wyników. Nie było to jednak możliwe, skoro nie zostały one sporządzone. Kontrolując prawidłowość podstawowych parametrów nowej zabudowy stwierdzić należy na wstępie, że celem wyznaczenia obszaru analizowanego jest ustalenie, które działki sąsiednie będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy , o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 i ust. 6 i 7 ustawy o p.z.p. Biorąc pod uwagę dotychczasowy dorobek orzecznictwa w tym zakresie, oraz wyniki wykładni celowościowej - dominującej przy interpretacji pojęcia działki sąsiedniej, należy opowiedzieć się za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej. Za działki sąsiednie należy uznać wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy p.z.p. ma być przeprowadzona na terenie analizowanym, nie zaś na wybranych dowolnie działkach tego terenu. Jej wyniki mają stanowić podstawę dokonania ustaleń, o których mowa w przepisach rozporządzenia, które to przepisy nakazują określenie poszczególnych parametrów nowej zabudowy w sposób ścisły, z dopuszczeniem odstępstwa tylko wówczas, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy. Odnośnie ustalonej linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem, to nie uwzględniono istniejącej zabudowy na działce nr 397/13 - nie wiadomo więc, czy ustalenie to jest zgodne z dyspozycją § 4 ust. 1 rozporządzenia, czy też nie zachodzi sytuacja opisana w ust. 3 . Należy zwrócić uwagę na niezgodne z treścią § 4 rozporządzenia określenie - zarówno w warunkach zabudowy, jak i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji parametru, o którym mowa w tym przepisie. Mówi on obowiązującej linii nowej zabudowy, a nie o nieprzekraczalnej linii zabudowy. Pojęcia te różnią się od siebie zasadniczo. Pierwsze z nich, zgodne z brzmieniem przepisu jest podstawą do wyznaczenia linii nowej zabudowy w sposób, o którym mowa w § 4, wynikający z istniejących w obszarze analizowanym warunków. Określenie linii nowej zabudowy jako obowiązującej oznacza, że nie są możliwe żadne odstępstwa od tak ustalonego jej przebiegu. Natomiast określenie "nieprzekraczalna linia zabudowy" oznacza, że planowany obiekt może być posadowiony w sposób odbiegający od jej przebiegu, byleby nie przekraczał we wskazanym kierunku tak określonej linii. Użycie określenia "nieprzekraczalna linia zabudowy" jest niezgodne z treścią § 4 rozporządzenia. Linia nowej zabudowy, o której mowa w § 4 jest linią obowiązującą, bez możliwości dokonania odstępstwa. Organ wskazał, że "nieprzekraczalne linie zabudowy" wyznaczono zgodnie z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Jeżeli chodzi o zastosowanie ust. 1, dotyczy ono z pewnością linii zabudowy od strony ul. [....] . Z akt sprawy nie wynika natomiast, dlaczego powołano się także na ust. 2 jako podstawę ustalenia linii zabudowy. Przepis ten dotyczy wyłącznie sytuacji, w której istniejąca na działce sąsiedniej linia zabudowy jest niezgodna z przepisami odrębnymi i należy linię nowej zabudowy ustalić zgodnie tymi przepisami. Nie wskazano, by linia zabudowy na którejś z działek sąsiednich była niezgodna z przepisami odrębnymi i zachodziła potrzeba odstąpienia od zasady przewidzianej w ust. 1, aby nie kontynuować stanu niegodności z tymi przepisami. Należy uznać, że faktyczną i poprawną podstawą wyznaczenia linii zabudowy od strony ul. Sułkowskiego winien być ust. 4 § 4. Wątpliwości budzi także sposób ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Z treści załącznika graficznego do wykonanej analizy wynika, że naniesiono na wybrane działki liczby wskazujące tę wielkość co oznacza, że obliczono ją dla tych działek. W obszarze analizowanym znajdują się jednak działki, co do których brak takiego wskazania. Z treści analizy wynika z kolei, że obliczono wskaźnik, o którym mowa w § 5 rozporządzenia dla wszystkich działek. Wskaźnik ten obliczono nadto odrębnie dla zabudowy wielorodzinnej. Jednak tego ostatniego obliczenia dokonano w oparciu o dane dotyczące wskazanych w analizie działek, które - jak wynika z wyznaczenia obszaru analizowanego - nie są wszystkimi działkami zabudowanymi budynkami wielorodzinnymi znajdującymi się w obszarze analizowanym. Podstawa wskazania parametru, o którym mowa w § 5 rozporządzenia pozostaje więc niewyjaśniona w sposób należyty. § 7 rozporządzenia nakazuje wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w sposób określony w tym przepisie. W warunkach zabudowy w p-cie 11.1.d. ustalono tę wysokość na 17 metrów "do poziomu attyki", co należy uznać za określenie nieścisłe, ponieważ nie wiadomo, czy wysokość 17 m dotyczy dolnego, czy górnego poziomu attyki. Odnośnie ustalenia geometrii dachu, należy zwrócić uwagę, że § 8 rozporządzenia w ogóle nie przewiduje ustalania sposobu doświetlenia poddasza . Nie jest to czynnik decydujący o geometrii dachu, o której mowa w tym przepisie. Wszystkie parametry, do których wskazania obowiązany jest organ w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w oparciu o regulację rozporządzenia (oprócz geometrii dachu i - częściowo - obowiązującej linii nowej zabudowy), zostały określone w sposób odbiegający od wskazanych w rozporządzeniu zasad- z uzasadnieniem, że jest to wynikiem przeprowadzonej analizy (tj § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4). Należało więc ustalić, czy wskazanie takich parametrów nowej zabudowy spowoduje jej zgodność z istniejącym, zastanym w obszarze analizowanym ładem przestrzennym i charakterystyką istniejącej zabudowy. W związku z powyższym wymaga podkreślenia, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. W zakresie charakterystyki urbanistycznej oznacza to kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu. W zakresie charakterystyki architektonicznej oznacza to nawiązanie do istniejących gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie

warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Charakterystyce tej powinny odpowiadać podobne cechy planowanej zabudowy. Stanowią one warunki zabudowy określane w decyzji, a także część warunków, które wiążą organ w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Ustawowym celem określenia powyższej charakterystyki jest zapewnienie ładu przestrzennego poprzez dostosowanie nowej zabudowy do urbanistycznych cech starej zabudowy, łącznie z zasadą kontynuacji funkcji. Kontynuacja ta oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu ( por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, str. 500-501). Stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie zawiera żadnych ustaleń odnośnie charakterystyki urbanistycznej i architektonicznej istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy. Powołano w nim jedynie treść art. 61 ust. 1 ustawy pzp ze wskazaniem, że warunki tym przepisem wymagane zostały spełnione, oraz wskazano na dokonane w sprawie uzgodnienie z KZK i uzyskane opinie. Brak takiej charakterystyki także w treści załącznika nr 1 do decyzji, poza ogólnikowym stwierdzeniem, że planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na wybranych działkach sąsiednich. Uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego również nie zawiera określenia charakterystyki urbanistycznej i architektonicznej istniejącej zabudowy. Nie można uznać za istnienie takowej przytoczenie tylko ogólnych zasad wynikających treści przepisów art. 6 , art. 61, i art. 2 ustawy pzp, oraz wskazanie paramentów ustalonych w warunkach zabudowy. Zasady wynikające z przytoczonych przez organ odwoławczy przepisów należy bowiem zawsze odnieść do konkretnej sytuacji istniejącej w analizowanym obszarze, oraz do treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W przeciwnym razie nie da się stwierdzić, czy nowa zabudowa jest dopuszczalna w świetle uregulowań wynikających z ustawy, w szczególności, czy jej realizacja nie będzie naruszać zasady dobrego sąsiedztwa. Same tylko dane dotyczące charakterystyki terenu, zawarte w analizie architektoniczno-urbanistycznej, nie stanowią koniecznej dla stwierdzenia zgodności 2 istniejącym ładem architektonicznym, charakterystyki urbanistycznej i architektonicznej. Nie zostały one nawet przytoczone w uzasadnieniach rozstrzygnięć zapadłych w sprawie, co świadczy o naruszeniu zasad wynikających z przepisów art. 7 i 77 kpa, ponieważ dowodzi, że nie dokonano żadnej analizy tych danych pod kątem wymogów przewidzianych w art. 61 ust. 1 ustawy, zaś uzasadnienia zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji nie odpowiadają treści art. 107 § 3 kpa. W rezultacie nie da się stwierdzić dlaczego organy uznały planowaną zabudowę za odpowiadającą wymogom ustanowionym w tym przepisie, które to wymogi gwarantować mają przestrzeganie zasad zagospodarowania terenu. Stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny istniejącego stanu zagospodarowania nie może się ostać, ponieważ ocena taka nie została przez ten organ wyrażona. Każda ocena istotnych dla sprawy okoliczności dokonana przez organ prowadzący postępowanie, powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji, czego, jak już wskazano wyżej, w decyzji pierwszoinstancyjnej brak. Powyższa wada, niedostrzeżona przez organ odwoławczy jest wadą istotną i nie pozwala na dokonanie przez sąd pełnej kontroli zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do określenia przez organy parametrów nowej zabudowy w sposób, jak to wynika z warunków zabudowy, podkreślenia wymaga, że ustalenie konkretnych parametrów wynikających z rozporządzenia wynika z konieczności zachowania ładu przestrzennego i winno nawiązywać do wyników dokonanej analizy, oraz charakterystyki urbanistyczno-architektonicznej, a nie może być uzasadnione wyłącznie tą okolicznością, iż dany parametr w obszarze analizowanym w ogóle występuje. Sama ta okoliczność nie gwarantuje bowiem kontynuacji ładu przestrzennego ani realizacji zasady dobrego sąsiedztwa. Powyższy brak jest brakiem istotnym, powoduje bowiem, że nie zostały należycie wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Brak ten wynika nie tylko z zaniechania organu wynikającego z pominięcia pełnej treści art. 61 ust. 1 pkt. 1, art. 53 i art. 54 ustawy. Jest rzeczą oczywistą, że zachowanie ładu przestrzennego oraz realizacja zasady dobrego sąsiedztwa nie polega wyłącznie na kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy, ale na kontynuacji szeregu innych, istotnych elementów istniejącej, zastanej zabudowy. Zbadanie zgodności planowanej zabudowy z istniejącą zabudową wymaga uprzedniego dokonania charakterystyki terenu, o czym była już mowa wyżej. Pozostając przy charakterystyce obszaru analizowanego stwierdzić z kolei należy, że zarzut skargi dotyczący błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego nie ma oparcia w przepisach rozporządzenia. Zgodnie bowiem z jego par. 3 ust. 2, granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów. Stwierdzić należy, że wyznaczenie obszaru analizowanego w niniejszej sprawie nie narusza powyższego przepisu, bowiem wyznaczony on został wokół działki (zgodnie z ust. 1 par. 3) i we wskazanej w rozporządzeniu od niej odległości. Nie ma więc racji skarżący twierdząc, że analizą powinien być objęty tylko obszar pomiędzy ulicami [....],[....],[....],[....] . Mając na uwadze powyższe, należy zatem wskazać, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego - wskazanych wyżej przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r., a także art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, że zostały łącznie spełnione przesłanki w nim wskazane, pomimo braku istnienia ku temu wystarczających podstaw, co miało wpływ na wynik sprawy, oraz z naruszeniem przepisów postępowania - art., 7, 77 i 107 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego należało na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji, przy czym o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.