Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 398/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 ust. 2 , art. 148 b
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II SA/Go 664/09 w sprawie ze skargi H. P. i W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, zwany dalej WSA, wyrokiem z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II SA/Go 664/09, po rozpoznaniu skargi H. P. i W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze, zwanego dalej SKO, z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej – uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że decyzja ta nie podlega wykonaniu oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego.

W uzasadnieniu WSA przedstawił następującą argumentację faktyczną i prawną: Prezydent Miasta Zielona Góra decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Nr [...] ustalił dla H. i W. P. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, tj. urządzenia drogi oraz wybudowania sieci wodociągowej. Na skutek odwołania W. P. SKO decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Nr [...] uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie, z uwagi na brak potwierdzenia przed wydaniem decyzji aktualności operatu szacunkowego (upływ 12 miesięcy od daty jego sporządzenia). Rozpoznając ponownie sprawę Prezydent Zielonej Góry decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...] ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł tytułem wzrostu wartości nieruchomości położonej w Zielonej Górze przy ul. [...] (obr. [...]), oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] (po podziale oznaczone nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]) wobec stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz do korzystania z wybudowanej drogi wraz z oświetleniem, co w toku postępowania potwierdziły: Wydział Inwestycji Miejskich, Biuro Zarządzania Drogami oraz "Zielonogórskie Wodociągi i Kanalizacje" Sp. z o.o. Przed wydaniem decyzji, w dniu [...] listopada 2008 r. pełnomocnik H. i W. P. zapoznał się z aktami sprawy i nie wniósł wtedy uwag do protokołu. Opłatę adiacencką określono w oparciu o stawkę w wysokości 50 % wzrostu wartości nieruchomości określoną w uchwale Rady Miasta Zielona Góra z dnia [...] stycznia 2001 r. Nr [...]. Na skutek odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...], SKO utrzymało w mocy decyzję aprobując pogląd, że dniem od którego należy liczyć stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury, jest dzień sporządzenia protokołu z ostatecznego odbioru technicznego (po usunięciu usterek); w sprawie jest to [...] listopada 2005 r. Nadto decyzja ustalająca opłatę adiacencką nie musiała stać się ostateczna w ciągu 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej lub stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Z uwagi również, iż wymierzenie opłaty dotyczyło nieruchomości wchodzącej w skład wspólności ustawowej, skuteczne też było jej doręczenie tylko jednemu z małżonków. Stwierdzono, że organ I instancji w sposób prawidłowy przeprowadził całe postępowanie poprzedzające wydanie decyzji, w tym co do opracowania operatu szacunkowego zgodnie z przepisami prawa. Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę, że odwołujący się nie wystąpili do organizacji zawodowych rzeczoznawców celem sprawdzenia prawidłowości jego sporządzenia ani nie przedłożyli dowodu z operatu innego rzeczoznawcy. Nie przedstawili też wyceny poniesionych nakładów na nieruchomość na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Organ odwoławczy potwierdził przy tym prawidłowość stanowiska organu I instancji, że skoro zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla jej rozstrzygnięcia, w uzasadnieniu decyzji Prezydent odniósł się do zgłoszonych w trakcie postępowania zarzutów, to nie miał obowiązku uwzględnienia żądań stron i przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Dotyczy to w szczególności operatu szacunkowego.

W skardze, reprezentujący H. i W. P. radca prawny, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania odwoławczego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Podniósł, że organ I instancji nie odniósł się do zarzutów skarżących kwestionujących prawidłowość operatu szacunkowego, nie przeprowadził żadnego dowodu wnioskowanego przez stronę, nie nakazał sporządzenia operatu uwzględniającego stanowisko i zarzuty strony. Błędnie również przyjął, że strony nie wniosły uwag do protokołu, pomimo wniesienia pisma w dniu [...] listopada 2008 r. Pełnomocnik skarżących wskazał ponadto na błędny pogląd organu odwoławczego, że doręczenie decyzji jednemu z małżonków jest skuteczne wobec drugiego; skuteczność decyzji zależy bowiem od prawidłowego doręczenia decyzji wszystkim stronom postępowania. Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia [...] października 2009 r. stwierdził, że decyzja o wymierzeniu opłaty adiacenckiej powinna stać się ostateczna przed upływem 3 lat.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uwzględnił skargę i wskazał na uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 27 lipca 2009 r. I OPS 4/09 stwierdzając, że w świetle tej uchwały kwestia wydania, wysłania czy też doręczenia stronie decyzji ustalającej opłatę adiacencką nie ma istotnego znaczenia z uwagi na fakt, że doręczenie decyzji W. P. nastąpiło [...] listopada 2008 r., a więc przed upływem trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzja nie musi być też doręczona wszystkim stronom postępowania, gdyż jej skuteczne doręczenie przynajmniej jednej ze stron powoduje, że wywołuje ona skutki wobec jej wejścia do obrotu prawnego. Jednak za uchyleniem decyzji SKO przemawiało naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołując poglądy orzecznictwa i doktryny WSA wskazał na jedno z kryteriów wymierzenia opłaty adiacenckiej, a mianowicie - stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury, przy czym nie jest regułą wiązanie daty odbioru końcowego robót z datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do tych urządzeń. W sprawie nie zostały wyjaśnione okoliczności istotne dla stwierdzenia konkretnej daty, w jakiej te warunki w odniesieniu do podłączenia przedmiotowej nieruchomości zostały stworzone. W tej sytuacji nie można bez zastrzeżeń zaakceptować stanowiska organów obu instancji, że w rozpatrywanej sprawie dzień odbioru ostatecznego inwestycji ([...] listopada 2005 r.) jest tym, od którego należy liczyć stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury oraz do korzystania z drogi. WSA wskazał, że taka ocena jest nieuprawniona zwłaszcza z uwagi na treść zarzutów zgłoszonych przez W. P. do protokołu z oględzin nieruchomości, zgodnie z którymi sieć kanalizacyjna nie ma wykonanych tzw. przykanalików, niektóre z działek nie mogą korzystać z wjazdów z wybudowanych dróg, a działki leżące wzdłuż ul. [...] nie mogą być podłączone do kanalizacji deszczowej z powodu ich położenia poniżej rzędnej ulicy. Organ I instancji nie ustosunkował się do powyższych zarzutów a organ odwoławczy ustosunkował się jedynie do pierwszego z wymienionych. Organy nie zajęły również stanowiska co do zarzutu podniesionego już w odwołaniu od decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. i powtórzonego w odwołaniu od decyzji z dnia [...] listopada 2008 r., zgodnie z którym organ I instancji nie ustalił dokładnej daty oddania poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, przyjmując dla całej nieruchomości jedną datę, tj. sporządzenia protokołu. Ma to także znaczenie w kontekście zawartego w protokole odbioru technicznego z dnia [...] listopada 2005 r. wskazania dalszych usterek, których usunięcie miało nastąpić w terminie do 30 listopada 2005 r. i wymienienia "dokumentów odbiorowych", które wykonawca powinien uzupełnić. Organ nie ustalił też, czy po dokonanym w dniu [...] listopada 2005 r. odbiorze inwestycja mogła być legalnie użytkowana, zgodnie z wymogami Prawa budowlanego. Niezależnie od tego nie została wyczerpująco wyjaśniona sporna wielkość wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Mimo zgłaszanych przez skarżących w toku postępowania uwag co do kompletności i rzetelności operatu, nie zostały one wszechstronnie i kompleksowo rozpatrzone ani przez rzeczoznawcę, ani przez organy obu instancji (SKO ograniczyło się do pobieżnej i formalnej oceny jego poprawności). W szczególności organy uchyliły się od obowiązku oceny operatu, który ma walor opinii biegłego. Operat, mimo zgłaszanych zarzutów w zakresie warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, nie odpowiada przepisowi § 40 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego /Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm./. Nadto przy wycenie posłużono się cenami działek o znacznie mniejszym areale, niż działka skarżących a kwestia ta również była w trakcie postępowania podnoszona przez skarżących. Poza tym organ odwoławczy nie odniósł się do wniosku w zakresie "skorygowania" operatu przez odpowiednią organizację zawodową rzeczoznawców. Nie została też wyjaśniona kwestia związana z ewentualną partycypacją skarżących w kosztach budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury oraz ich zaprojektowania i wykonania w sposób umożliwiający podłączenie przedmiotowej nieruchomości, bez potrzeby ich dodatkowego dostosowywania (przebudowy) co oznacza, że w tym zakresie postępowanie przeprowadzono z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. W sprawie doszło też do naruszenia art. 10 § 1 Kpa, gdyż organ I instancji po zapoznaniu [...] listopada 2008 r. strony skarżącej z materiałem dowodowym sprawy, tylko pozornie spełnił wymóg umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do niego przed wydaniem decyzji, gdyż nie wyznaczył terminu, w jakim skarżący mogą z tego uprawnienia skorzystać. Skarżący złożyli wyjaśnienia [...] listopada 2008 r., czyli w tym samym dniu, w którym organ I instancji wydał decyzję o wymierzeniu opłaty adiacenckiej. Takie postępowanie organu nie może zostać zaaprobowane, gdyż termin ten musi być terminem realnym, zwłaszcza gdy rozstrzygana sprawa jest skomplikowana.

W skardze kasacyjnej SKO, reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżyło wyrok WSA w całości, zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez:

- błędne uznanie, iż skarżący naruszył przepisy postępowania – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 Kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- niewykazanie, iż ewentualne naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania - art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej oraz stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi, o którym mowa w tym przepisie, następuje z chwilą zakończenia procedury oddania inwestycji do użytkowania, podczas gdy stworzenie tych warunków następuje z chwilą dokonania odbioru końcowego robót.

Na tej podstawie pełnomocnik Kolegium wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej naprowadzono, że stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest błędne, bowiem wskazane tam naruszenia przepisów nie miały wpływu na wynik sprawy w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji SKO. Powołano się na ukształtowaną linię orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą data końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury jest datą, z którą należy wiązać termin stworzenia tych warunków (wyroki NSA z dnia 5 grudnia 2000 r. I SA 1684/99, z dnia 27 stycznia 2000 r. I SA 273/99, z dnia 7 lutego 2006 r. I OSK 408/05, z dnia 7 września 2007 r. I OSK 1315/06). W sprawie nie zaistniały szczególne okoliczności nakazujące przyjęcie innego terminu i wskazujące na fakt korzystania z urządzeń infrastruktury przed ich oddaniem do użytku lub też na brak możliwości przyłączenia nieruchomości pomimo ostatecznego odbioru technicznego (zarówno korzystanie z sieci wodociągowej jak i z dróg nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie). Uchylenie decyzji spowodowane treścią operatu szacunkowego także powinno nastąpić wyłącznie w wypadku, gdyby w wyniku kontroli WSA uznał go za obiektywnie nieprawidłowy i wskazał błędy merytoryczne lub formalne popełnione przez rzeczoznawcę. Samo zgłoszenie przez stronę wątpliwości co do treści operatu nie może decydować o uznaniu go za niewiarygodny. Za zbyt daleko idący uznano także pogląd, że na organie spoczywał obowiązek podejmowania działań w celu skłonienia strony do przedstawienia wartości nakładów poniesionych na poczet budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, bądź przedłożenia dowodu z operatu innego rzeczoznawcy i to pomimo tego, że w jej ocenie operat stanowiący podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej był nieprawidłowy. Także przyjmując, że gdyby wydanie decyzji w dniu złożenia przez stronę wyjaśnień stanowiło naruszenie przepisów postępowania, należy uznać, że nie miało to ostatecznie wpływu na wynik postępowania, bowiem toczyło się ono z czynnym udziałem strony, która zapoznała się z aktami postępowania i miała odpowiedni czas na wypowiedzenie się.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik H. i W. P. wniósł o jej oddalenie w całości, jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W przedstawionej argumentacji zbieżnej z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku wywiódł, że odpowiada on prawu, a zaniechanie przez SKO działań służących zweryfikowaniu wiarygodności operatu i niewyjaśnienie wskazanych okoliczności istotnych dla szacowania nieruchomości oraz opłaty należy traktować jako naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, mające wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw.

W podstawach skargi kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazano na naruszenie 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że przepisy te zostały naruszone i niewykazanie, że ewentualne naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; zarzut ten odnosi się do stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu WSA dotyczącego operatu szacunkowego, na podstawie którego ustalono opłatę adiacencką.

Na wstępie zgodzić należy się z poglądem WSA, że operat sporządzony na potrzeby ustalenia wzrostu wartości nieruchomości, o jakiej mowa art. 146 ust. 1 u.g.n., jest w istocie opinią, w rozumieniu w art. 84 § 1 k.p.a., skoro jego sporządzenie wymaga wiadomości specjalnych. Zatem opinia taka podlega ocenie, gdyż organ na tej podstawie rozstrzyga o wysokości opłaty adiacenckiej, czego skarżący kasacyjnie nie kwestionuje.

W orzecznictwie za ugruntowany należy uznać pogląd, że skoro operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej obowiązek finansowy strony postępowania, to winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organy administracji, jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego /tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 marca 2008 r. sygn. I OSK 374/07, LEX 454007/. Również wybór podejścia oraz metody i techniki szacowania należący do rzeczoznawcy majątkowego nie oznacza, że rzeczoznawca działa tu w sposób dowolny, gdyż w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić swoje stanowisko /zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. I OSK 852/07, LEX 496165/.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela przedstawione poglądy. Wobec tego ma rację WSA o ile wskazuje, że zarówno organ I instancji, jak i SKO operat, stanowiący podstawę wyliczenia opłaty adiacenckiej, nie poddało wnikliwej ocenie. W odniesieniu do decyzji organu I instancji podzielić należy stanowisko o braku odniesienia się do uwag zgłoszonych przez adresata decyzji w toku postępowania. Podkreślić w tym miejscu należy, że w myśl art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ orzekający ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać, czy przedłożony operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z przepisami oraz czy jest logiczny i zupełny, a rozważania te powinny znaleźć odbicie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (z art. 107 § 3 k.p.a.). Dopiero po dokonaniu weryfikacji i stwierdzeniu przez organ, że złożony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy spełnia nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu, określone w rozporządzeniu wykonawczym w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego ale również opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli więc organ I instancji uchybił tym wymaganiom, to organ odwoławczy z racji posiadanych uprawnień wynikających z art. 138 k.p.a., w sytuacji podjęcia decyzji mającej swe oparcie § 1 pkt 1 tegoż artykułu, winien w tym zakresie odnieść się w uzasadnieniu do operatu w aspekcie zgłaszanych przez adresata decyzji zastrzeżeń. Tymczasem SKO nie rozważyło spornych kwestii, w tym zarzutu partycypacji strony w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, pomimo wyrażonego w tym zakresie stanowiska w wydanej uprzednio decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. Ma rację więc WSA o ile naprowadza, że w tym zakresie nie tylko operat – ale przede wszystkim organy obu instancji – nie odniosły się do możliwości podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej przy uwzględnieniu, że muszą to być warunki odpowiednie. W konsekwencji zasadnie WSA wskazał, że operat szacunkowy przyjęty za podstawę zaskarżonej decyzji, nie odpowiada przepisowi art. 40 § 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego.

Zasadnie również WSA wskazuje, że przyjęte w operacie a zaakceptowane przez organy obu instancji wielkości nieruchomości przyjętych jako podstawa wyceny, w istotny sposób odbiegają od wielkości nieruchomości, za które wymierzono opłatę adiacencką. Okoliczność ta nie została szczegółowo wyjaśniona w operacie /w aspekcie wpływu na przyjętą cenę/, co przy zarzutach adresata decyzji obligowało organy do wyjaśnienia spornej kwestii. Dodać też należy, że brak stanowiska SKO odnośnie do żądania w przedmiocie "skorygowania" operatu szacunkowego przez odpowiednią organizację zawodową rzeczoznawców /k.58-59/ oznacza, że sumarycznie WSA zasadnie stwierdził naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W świetle powyższego chybiony jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Otóż wbrew poglądowi skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszelkie elementy wymagane tym przepisem: zwięźle przedstawia stan sprawy, wymienia wszystkie zarzuty skargi wraz z ich uzasadnieniem, zamieszcza stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę oraz obejmuje rozstrzygnięcie wraz z argumentacją odnoszącą się do podniesionych zarzutów. W szczególności uzasadnienie szeroko odnosi się do prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie, a także do przepisów postępowania, które zostały naruszone i wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Wobec tego stwierdzić należy, że zarzut naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, okazał się nieusprawiedliwiony.

W ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wskazano na naruszenie art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej oraz stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi, o którym mowa w tym przepisie, następuje z chwilą zakończenia procedury oddania inwestycji do użytkowania, podczas gdy stworzenie tych warunków następuje z chwilą dokonania odbioru końcowego robót.

W dacie orzekania przez organy, a więc w dniu [...] listopada 2008 r. /data decyzji organu I instancji/ oraz w dniu [...] czerwca 2009 r. /data decyzji SKO/ obowiązywał art. 145 ust. 1, zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Jednocześnie art. 146 ust. 2 stwierdzał, że wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. W tym czasie obowiązywał również art. 148b ust. 1 stanowiący, iż ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów.

Przepis art. 148b dodany został do ustawy nowelą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz. U. nr 173, poz. 1218/ i jak wynika z uzasadnienia projektu, dodanie tej regulacji było konsekwencją uchylenia art. 148a u.g.n., co dokonano ustawą z dnia 18 października 2006 r. o zmianie i uchyleniu niektórych upoważnień do wydawania aktów wykonawczych /Dz. U. Nr 220, poz. 1600/. W uzasadnieniu projektu wskazano, że uchylenie art. 148a spowodowane było tym, że nie było możliwe ustalenie w drodze rozporządzenia technicznie jednolitych, obiektywnych i sparametryzowanych, uwzględniających w szczególności maksymalną odległość sieci od nieruchomości czy dostępność tej sieci do podłączenia nieruchomości, kryteriów uznawania, że stworzone zostały warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych sieci oraz warunki do korzystania z wybudowanej drogi. Przepisy ww. rozporządzenia byłyby zatem powtórzeniem przepisów określonych w innych ustawach oraz rozporządzeniach branżowych, a zatem w tym zakresie rozporządzenie byłoby niezgodne z przepisem § 118 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" /Dz. U. Nr 100, poz. 908/, zgodnie z którym w rozporządzeniu nie należy powtarzać przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. W związku z powyższym w art. 148b zaproponowano, aby ustalenie, czy zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następowało na podstawie odrębnych przepisów regulujących ww. zagadnienia, do których należą m.in.:

- ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm./,

- ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach /Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 208, z późn. zm./,

- ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne /Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625, z późn. zm./,

- ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków /Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858/,

- ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne /Dz. U. Nr 171, poz. 800, z późn. zm./,

- przepisy wykonawcze do ww. ustaw.

Jak już wyżej stwierdzono, powyższa regulacja /art.148b/ obowiązywała w dacie orzekania przez organy obu instancji co oznacza, że ma rację WSA wskazując na wadliwość ustaleń organów w odniesieniu do daty stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej. Nie będzie to, jak twierdzi skarżący kasacyjnie, data odbioru robót /dzień 21 listopada 2005 r./, ale data pozwolenia na użytkowanie względnie data zgłoszenia do użytkowania poszczególnych urządzeń technicznych, skoro urządzenia te realizowane były na podstawie różnych decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem w rozpoznawanej sprawie datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej oraz stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi będą daty wynikające z możliwości przystąpienia do użytkowania tych obiektów, ustalone wg przepisów Prawa budowlanego. Zmiana stanu prawnego /dodanie art. 148b u.g.n./ spowodowała, że straciło na aktualności orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podane w skardze kasacyjnej, wedle którego data końcowego odbioru urządzeń technicznych jest datą, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej.

Uwzględniając ten stan prawny zasadnie WSA wywiódł, że w sprawie nie zostały wyjaśnione okoliczności istotne dla stwierdzenia konkretnej daty, w jakiej stworzone zostały warunki do podłączenia nieruchomości do wybudowanych urządzeń.

Ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, dlatego skarga kasacyjna podlega oddaleniu, w oparciu o art. 184 p.p.s.a.