Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 414/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 11d ust. 1, art. 11 i ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 23 października 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. U. na decyzję Wojewody z dnia 11 kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej B. U. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 11 kwietnia 2019 r., na skutek odwołania złożonego przez B. U., Wojewoda uchylił w rozstrzygnięciu decyzji Prezydenta Miasta z 11 grudnia 2018 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa drogi gminnej dojazdowej do nieruchomości położonych w G. przy ul. K. oraz sieci kanalizacji deszczowej i oświetlenia ulicznego" na działkach nr [..]-[..], obręb K.":

- znajdujący się na stronie 2, w wierszach od 19 do 29 od góry strony, zapis:

"II. Linie rozgraniczające teren inwestycji.

Linie rozgraniczające teren niezbędny dla realizacji inwestycji drogi gminnej oznaczono przerywaną linią koloru zielonego na mapie w skali 1:500 - stanowiącej załącznik nr 1. Teren objęty inwestycją drogową stanowi własność: Gmina Miasta oraz osób fizycznych wskazanych w załączniku nr 3, stanowiącym integralną część niniejszej decyzji.

III. Wykaz działek w liniach rozgraniczających:

nr ([..]*, ([..])*, [..]-[..]

*działki planowane do przejęcia w całości na rzecz Gminy Miasta

IV. wykaz działek w zakresie terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych: nr ([..])*, ([..])*, [..]-[..]

*działki planowane do przejęcia w całości na rzecz Gminy Miasta"

i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, na stronie 2, nowego zapisu:

"II. Określenie linii rozgraniczających teren:

Linie rozgraniczające obszar dla projektowanej drogi gminnej oznaczono:

• linią przerywaną koloru różowego - teren zajęty pod pas drogowy

• linią przerywaną koloru zielonego - obszar niezbędny dla obiektów budowlanych (granica terenu przeznaczonego na czasowe zajęcie pod przebudowę).

III. Wykaz działek w liniach rozgraniczających teren pasa drogowego: nr [..]-[..] obręb [..].

IV. Wykaz działek objętych obowiązkiem przebudowy istniejącej infrastruktury

technicznej: nr [.]-[.]."

- znajdujący się na stronie 4, w wierszach od 5 do 6 od góry strony, zapis:

"XL Na wniosek inwestora decyzji niniejszej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności - zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1474), gdyż wykonanie robót w ramach inwestycji stanowi ważny interes społeczny, wynikający z konieczności jak najszybszego zrealizowania tej inwestycji drogowej w celu zapewnienia znaczącej poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz zapewnienia dostępu do działek o nr: [..]-[..] do drogi publicznej."

i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, na stronie 4, nowego zapisu:

"XI. Ustalam obowiązek dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu, rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowana, budowy urządzeń wodnych, przebudowy zjazdów oraz przebudowy innych dróg publicznych i zezwalam na wykonanie powyższego obowiązku na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. – o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, na poniższych nieruchomościach: [..] (odtworzenie istniejącej nawierzchni jezdni po robotach sanitarnych), [..] (budowa oświetlenia ulicznego, przebudowa sieci wodociągowej, układu drogowego), [..] (budowa oświetlenia ulicznego i układu drogowego), [..] (ingerencja w działkę na czas przedstawiania ogrodzenia, furtki i bramy), [..] (budowa kanalizacji deszczowej, oświetlenia ulicznego i układu drogowego, przebudowa sieci wodociągowej).

Określenie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości:

Dla realizacji obowiązku określonego powyższej, ustalam ograniczenie sposobu korzystania z wymienionych wyżej nieruchomości, polegające na wykonaniu robót budowlanych na części tych nieruchomości, określonej w załączniku nr 1 do niniejszej decyzji granicami terenu niezbędnego i w zakresie wskazanym w zatwierdzonym projekcie budowlanym.

Do ograniczeń, o których mowa powyżej stosuje się odpowiednio przepisy art. 124 ust. 4-8 i art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121)".

- dodał w rozstrzygnięciu pkt XII w brzmieniu:

"XII. Nadaję niniejszej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. - o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych."

W pozostałej części Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Zaskarżoną do sądu decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Prezydent Miasta, będący zarządcą drogi, 13 września 2018 r. złożył wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej "Budowa drogi gminnej dojazdowej do nieruchomości położonych w G. przy ul. K. oraz sieci kanalizacji deszczowej i oświetlenia ulicznego" na działkach nr [...]-[..] obręb K. Załączając do wniosku wymaganą dokumentację.

Organ I instancji zawiadomieniem z 21 września 2018 r. poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego. Jednocześnie obwieszczeniem ogłoszonym w lokalnej prasie oraz umieszczonym na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta, a także upublicznionym na stronach internetowych Urzędu, powiadomiono pozostałe strony postępowania administracyjnego.

Następnie decyzją z 11 grudnia 2018 r. zezwolił na realizacje wnioskowanej inwestycji drogowej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła B. U. zarzucając jej m.in. wyrządzenie Gminie Miast znacznej szkody majątkowej polegającej na wyborze sposobu poprowadzenia inwestycji rodzącej roszczenia majątkowe wobec Gminy Miasta z tytułu przejęcia działki nr [..] oraz z tytułu obniżenia wartości rynkowej nieruchomości przy ul. K. w G., zniszczenie budową nowej kanalizacji deszczowej wyremontowanej 5 lat temu nawierzchni jezdni przy ul. K., podjęcie się obowiązku utrzymania przez Gminę drogi dojazdowej do trzech budynków mającej dotąd charakter prywatny oraz podrożenia inwestycji o 20.000 zł z tytułu kosztu rozbiórki ogrodzenia pomiędzy działkami [..] i [..] przy jednoczesnej możliwości wytyczenia drogi dojazdowej wyłącznie przez nieruchomość Gminy Miasta, tj. działki nr [..] i [..] z ustanowieniem służebności drogowej na rzecz właścicieli nieruchomości przy ul. K. w G.; nadużycie prawa poprzez uznanie inwestycji za inwestycję publiczną, mimo jej oczywiście prywatnego charakteru; naruszenie zasady bezstronności organu wydającego zaskarżoną decyzję, albowiem Prezydent Miasta w dniu 6 marca 2018 r. wydał zgodę na zawarcie umowy w trybie inicjatywy lokalnej dla budowy projektowanej drogi dojazdowej, co winno skutkować jego wyłączeniem od rozpoznania sprawy; naruszenie art. 43 ustawy o drogach publicznych oraz art. 4 o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez bezzasadne usytuowanie drogi publicznej w odległości mniejszej niż 6 m od budynku mieszkalnego przy ul. K. w G. chronionego z punktu widzenia konserwatorskiego; sprzeczność wniosku z projektem albowiem projektowana droga nie dociera do nieruchomości przy ul. K. (za wyjątkiem jednej z trzech działek objętych tym numerem porządkowym) oraz do nieruchomości przy ul. K. w G., gdyż kończy się na działce nr [..], a tym samym nie dociera do nieruchomości stanowiących działki nr [..] i [..] (dwie działki za budynkiem przy ul. K. w G.) oraz nr [..] i [..] (nieruchomości przy ul. K. w G.); brak tytułu prawnego do nieruchomości na cele budowlane w odniesieniu do działki skarżącej nr [..], wskazanej jako miejsce prowadzenia inwestycji, ale nie przewidzianej do przejęcia na własność Gminy.

W toku postępowania organ odwoławczy pismem z 25 stycznia 2019 r. wezwał inwestora do odniesienia się do zawartych w odwołaniu zarzutów. Zaś pismem z 28 stycznia 2019 r. wezwał inwestora do doprowadzenia szerokości pasów ruchu projektowanej ulicy do zgodności z § 15 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Inwestor w pismach z 4 lutego 2019 r. odniósł do ww. wezwań.

Rozstrzygając w przedmiocie odwołania Wojewoda wydał zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzję o treści przywołanej na początku uzasadnienia.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że inwestor przedłożył kompletną dokumentację, spełniającą wymogi ustawowe określone w art. 11d ust. 1 z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm., powoływanej dalej jako specustawa drogowa). Następnie wskazał, że projekt budowlany obejmuje budowę drogi gminnej - kontynuację ul. K. - drogi gminnej nr [..], stanowiącej ulicę klasy D (dojazdowej), która stanowi dojazd do nieruchomości położonych przy ul. K. w G. Celem przedsięwzięcia jest eliminacja uciążliwości dojazdu do istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Objęty opracowaniem odcinek ulicy zaprojektowano jako ciąg pieszo jezdny o szerokości 4,5 m zakończony zawrotką dla samochodów osobowych wraz z budową zjazdów na działki przyległe. Przy projektowaniu szerokości pasów ruchu drogi gminnej dojazdowej zastosowano § 15 ust. 4 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zezwalający na zmniejszenie pasa ruchu o 0,25 m względem wartości określonych w ust. 1, w przypadku zastosowania rozwiązań uspakajających ruch na drogach (m. in. klasy D). Drogę zaprojektowano jako ciąg pieszo-jezdny, przy zastosowaniu znaku pionowego D-40 "strefa zamieszkania". Znak ten wprowadza ograniczenie prędkości na drodze do 20 km/h, ustala pierwszeństwo pieszych przed pojazdami, a tym samym stanowi rozwiązanie uspakajające ruch na drodze. Strefa zamieszkania na drodze dojazdowej została ujęta w projekcie wykonawczym stałej organizacji ruchu zatwierdzonym przez zarządcę drogi, tj. Prezydenta Miasta (zatwierdzenie nr [..] z dnia 27 lipca 2018 r.). Tak więc projektowana droga, jak wskazał Wojewoda, spełnia warunki techniczne jakim powinny odpowiadać drogi publicznej ich usytuowanie. Jednocześnie kształt i lokalizacja tej inwestycji pokrywa się z kształtem i jego położeniem ustalonym w zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego K. w G., przyjętego uchwała nr XLVI/1080/10 Rady Miasta z dnia 29 września 2010 r.

Dalej Wojewoda wyjaśnij, że zgodnie z art. 11 i ust. 2 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizacji inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, że budowa drogi możliwa jest zarówno na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i na podstawie przepisów specustawy drogowej. Jeżeli jednak inwestor występuje z wnioskiem o wydanie zezwolenia w trybie powyższej ustawy, to organy właściwe w sprawie wydawania zezwolenia na realizacji inwestycji drogowej nie mają obowiązku badania zgodności planowanej inwestycji drogowej z ustaleniami planu. Idealnym stanem jest zgodność przebiegu drogi publicznej realizowanej w trybie specustawy drogowej z jej przebiegiem przewidzianym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie.

Wojewoda wskazał, że w liniach rozgraniczających teren przedmiotowej inwestycji drogowej znalazły się jedynie te nieruchomości, bądź ich części, których przejęcie z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta jest konieczne. Zdaniem organu odwoławczego, w tak wyznaczonych liniach rozgraniczających ulicę pozbawienie prawa własności jest konieczne. Prawo, a w tym także zasady konstytucyjne, jak i zasada wynikająca z art. 7 k.p.a., wymagają uwzględnienia (zrównoważenia) interesu społecznego (publicznego) i słusznego interesu prywatnego. W takim, jak to wskazuje się powyżej zakresie stwierdził, że interes prawny skarżącej, w tym chroniony prawem konstytucyjnym, nie został naruszony. Nieprecyzyjne zapisy zawarte w decyzji organu I instancji, wymagały jednak, w ocenie Wojewody, doprecyzowania, stąd, należało je uchylić, orzekając, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w tym zakresie o ustaleniu zapisów czyniących zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 11f ust. 1 specustawy drogowej.

Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ wskazał na ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym zaznaczono, że organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie ww. decyzji. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Zaznaczył przy tym, że nie można pomijać liniowego charakteru inwestycji drogowych, który dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją i - w następstwie jej wydania - wywłaszczonych. Przy założonym przebiegu drogi - z jednej strony, wybór działek, przez które ma ona przebiegać, jest bardzo ograniczony albo wręcz wybór taki nie istnieje, z drugiej strony - wypadnięcie choćby jednej z grup wywłaszczonych nieruchomości może unicestwić całą inwestycję. Wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej składa zarządca drogi (dla dróg krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, dla dróg wojewódzkich - zarząd województwa, dla dróg powiatowych - zarząd powiatu, a dla dróg gminnych - odpowiednio wójt, burmistrz, prezydent miasta).

Powołując się na treść art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, organ wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji.

Wojewoda uznał również za bezzasadny zarzut wydania decyzji z naruszeniem prawa, przede wszystkim w związku z błędną kwalifikacją prawną i zastosowaniem przepisów specustawy drogowej, w okolicznościach sprawy wykluczających ich zastosowanie dla potrzeb zapadłego rozstrzygnięcia, z uwagi na fakt, że mamy do czynienia z drogą o charakterze prywatnym. Wskazał, że w niniejszej sprawie projektowana droga jest drogą dojazdową (D). Zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie do dróg gminnych zaliczone są drogi klasy D.

W ocenie organu odwoławczego, nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut braku bezstronności organu wydającego zaskarżoną decyzję, z uwagi na to, że Prezydent Miasta wydał zgodę na zawarcie umowy w trybie inicjatywy lokalnej dla budowy projektowanej drogi dojazdowej, co winno skutkować jego wyłączeniem od rozpoznania sprawy. W przepisach prawa nie ma ogólnej regulacji zobowiązującej do wyłączenia organu samorządu terytorialnego, w przypadku gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego pozostaje w związku z interesem prawnym danej jednostki samorządu terytorialnego. Stąd uzasadniony jest pogląd, że prezydent miasta na prawach powiatu, sprawujący funkcję starosty nie jest wyłączony - wobec braku wyraźnego wyłączenia ustawowego - od wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych. Wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu, działającego jako starosta, na podstawie art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. od rozpoznania przedmiotowej sprawy prowadziłoby w istocie do zmiany kompetencji organów administracji publicznej, wynikających z norm prawa administracyjnego. Przeciwko takiemu stanowisku przemawia także fakt, że ustawodawca w żadnym z przepisów specustawy drogowej nie wprowadził ogólnej zasady wyłączania prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach, w których stroną stosunku materialnoprawnego jest gmina lub inna jednostka samorządu terytorialnego jak np. miasto na prawach powiatu.

Za niezasadny organ odwoławczy uznał również zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 43 ustawy o drogach publicznych oraz art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez bezzasadne usytuowanie drogi publicznej w odległości mniejszej niż 6 m od budynku mieszkalnego przy ul. K., chronionego z punktu widzenia konserwatorskiego. Organ wyjaśnił, że art. 43 ustawy o drogach publicznych określa minimalne odległości w jakich można lokalizować obiekty budowlane względem dróg (tj. zewnętrznej krawędzi jezdni). Powołany przepis statuuje generalny obowiązek zachowania, w szczególności ze względów bezpieczeństwa, odpowiedniej odległości pomiędzy obiektami budowlanymi zlokalizowanymi przy drodze a zewnętrzną krawędzią jezdni. Zakres przedmiotowy tej regulacji obejmuje projektu nieruchomość K. (dz. nr [..]) obsługiwana będzie za pomocą zaprojektowanego zjazdu nr 1 zlokalizowanego na dz. nr [..], natomiast nieruchomości K. (dz. [..] i [..]) za pomocą zjazdu nr 2 z działki [..]. Do działki nr [..] zapewniającej obsługę komunikacyjną nieruchomości [..] i [..] współwłasność posiadają właściciele dz. [..] i [..].

Podobnie, jako niezasadny, organ ocenił zarzut skarżącej o braku tytułu prawnego do nieruchomości na cele budowlane w odniesieniu do jej działki nr [..], wskazanej jako miejsce prowadzenia inwestycji, ale nie przewidzianej do przejęcia na własność Gminy. Wyjaśnił, że przepis art. 11d ust. 1 specustawy drogowej określa obowiązkowe elementy wniosku i jego załączników, które inwestor zobowiązany jest przedłożyć w celu skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Z przepisu tego nie wynika, aby inwestor musiał legitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowalne dla nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone.

Organ odwoławczy nie dopatrzył się również zarzucanych przez skarżącą naruszeń zasad ochrony zabytków i dziedzictwa kulturowego, wskazując, że zgodnie z art. 11d ust. 3 specustawy drogowej opinie, o których mowa w ust. 1 pkt 8 (do wniosku o wydanie decyzji należy dołączyć m.in. opinię właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków w odniesieniu do dóbr kultury chronionych na podstawie odrębnych przepisów), zastępują uzgodnienia, pozwolenia, opinie bądź stanowiska właściwych organów wymagane odrębnymi przepisami. W aktach sprawy znajduje się pismo potwierdzające złożenie wniosku o wydanie opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zgodnie z art. 11b ust. 2 specustawy drogowej nie wydanie opinii w terminie 30 dni od dnia zwrócenia się o jej wyrażenie, traktuje się jako brak zastrzeżeń do wniosku.

Organ stwierdził także, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący niezaprojektowania przyłącza kanalizacji deszczowej dla budynku przy ul. K. od strony ul. K., bowiem przedmiotowa kanalizacja deszczowa projektowana jest w celu odwodnienia projektowanego pasa drogowego oraz ul. K. Natomiast inicjatywa na przyłączenie przykanalika i doprowadzenia wód opadowych i roztopowych do miejskiej sieci kanalizacji deszczowej należy do właściciela posesji, z której wody opadowe mają być odprowadzane. Właściciel posesji winien wystąpić do zarządcy sieci kanalizacji deszczowej o wydanie warunków technicznych na odprowadzenie wód opadowych z działki prywatnej do miejskiego systemu odwodnienia. Zaprojektowanie i wybudowanie ww. przyłącza odbywa się kosztem i staraniem właściciela posesji.

Zdaniem organu nie znajduje również potwierdzenia zarzut dotyczący wykonania kanalizacji deszczowej w projektowanej drodze dokładnie w miejscu, w którym przebiega sieć energetyczna zasilająca budynki przy ul. K. Dokumentacja projektowa została wykonana na mapie do celów projektowych, przedstawiającej lokalizację istniejącej infrastruktury technicznej. Projekt zagospodarowania terenu obejmuje m.in. kanalizację deszczową został uzgodniony przez A. (uzgodnienie z 7 maja 2018 r.). Został również uzgodniony przez uczestników narady koordynacyjnej (sprawa nr [...] z 28 sierpnia 2018 r.). Zgodnie z normą N-SEP-E-004, Tablica nr 2, odległość pozioma przy zbliżeniu kabla nn-0,4KV do kanalizacji deszczowej musi wynosić 0,55 m lub więcej – w projekcie wynosi 0,60-0,70 m. Zaprojektowany układ drogowy oraz sieci (kanalizacja deszczowa, wodociąg, oświetlenie uliczne) zatem nie powodują kolizji z istniejącym kablem elektroenergetycznym, zlokalizowanym na działce nr [..], obręb [..]. Tym samym, nie powodują zagrożenia na zdrowia i życia ludzkiego oraz nie narażają na uszkodzenie mienia operatora energetycznego. Poza tym wykonawca robót zobowiązany jest do wykonania robót budowlanych zgodnie z dokumentacja projektową. Projekt budowlany w części drogowej w opisie pkt. 6.0 Uwagi końcowe ppkt 1 nakłada na wykonawcę obowiązek wykonania przekopów kontrolnych w celu potwierdzenia przebieg i głębokości posadowienia istniejącej sieci, a same prace ziemne w ich pobliżu zobowiązuje wykonywać ręcznie z zachowaniem szczególnej ostrożności.

W konkluzji uzasadnienia organ wskazał, że zarzut skarżącej dotyczący braku okoliczności uzasadniających nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie zasługuje na uwzględnienie. Nieruchomości położone w G. przy ul. K. nie mają dostępu do drogi publicznej. Przytoczona w odwołaniu działka nr [..] stanowi własność skarżącej. Działka ta jest ogrodzona i niedostępna dla osób postronnych. Natomiast działka nr [..] (stary nr [..]) jest działką budowlaną objętą ochrona konserwatorską, na której zgodnie z ustaleniami planu przewiduje się zabudowę uwzględniającą fundamenty historyczne budynku [..], w związku z czym nie może stanowić drogi publicznej dojazdowej.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów organ odwoławczy stwierdził, że nie mają one wpływu na merytoryczne rozpatrzenie sprawy.

Skargę na powyższą decyzję wniosła B. U., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta, zarzucając im naruszenie:

1. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez naruszenie uzasadnionego interesu prawnego skarżącej jako właścicielki nieruchomości, na której wytyczono drogę publiczną w sytuacji możliwości wytyczenia drogi publicznej w całości na sąsiednim, niezabudowanym gruncie Gminy Miasta, w sposób liniowy (równoległy do drogi wytyczonej zaskarżonymi decyzjami), dogodniejszy komunikacyjnie, tańszy i nienaruszający przepisów szczególnych, co czyni lokalizację drogi publicznej na nieruchomości skarżącej zbędną dla realizacji celu publicznego,;

2. art. 8 i 9 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie występowania racjonalnych przesłanek nieuchronności wytyczenia drogi publicznej na nieruchomości skarżącej w sytuacji możliwości wytyczenia drogi publicznej na gruncie Gminy Miasta;

3. art. 43 ustawy o drogach publicznych, art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz § 189 i 177 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez bezzasadne usytuowanie drogi publicznej w odległości mniejszej niż 6 m od budynku mieszkalnego przy ul. K. w G. chronionego z punktu widzenia konserwatorskiego, narażenie budynku na wibracje, a jego mieszkańców dodatkowo na hałas;

4. art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez zamiar rozbiórki ogrodzenia między działkami nr [..] i [..] posadowionego w miejscu historycznej granicy i historycznego ogrodzenia działki zabudowanej do lat 80 XX w. dworem, której układ urbanistyczny jako dzielnicy G. jest chroniony wpisem [..] do rejestru zabytków,

5. art. 7 i 77 k.p.a. oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez naruszenie uzasadnionego interesu prawnego skarżącej jako właścicielki nieruchomości, polegające na pozbawieniu południowej części nieruchomości skarżącej przy ul. K. w G. dostępu do drogi publicznej,

6. art. 1 specustawy drogowej poprzez zastosowanie przepisów tej ustawy do realizacji zadania realizowanego w interesie i na wniosek prywatnego właściciela nieruchomości, który wnosząc o budowę drogi skłamał, że nie posiada dostępu do drogi publicznej;

7. art. 7 i 77 k.p.a. oraz normy N-SEP-E-004 poprzez nieprzeprowadzenie zawnioskowanego postępowania dowodowego na okoliczność, że odległość zaprojektowanej kanalizacji deszczowej od linii energetycznej niskiego napięcia faktycznie wynosi 0,00 m przy normie min. 0,55 m, a nie jak błędnie wskazał projektant 0,60-0,70 m na podstawie niewłaściwie zaktualizowanej mapy do celów projektowych;

8. art. 24 i 25 k.p.a. poprzez niewyłączenie Prezydenta Miasta od rozpoznania niniejszej sprawy mimo szczególnego zbiegu okoliczności wyłączających bezstronne rozpoznanie wniosku;

9. art. 11a ust. 1 specustawy drogowej, poprzez niezłożenie wniosku bezpośrednio przez zarządcę drogi - Prezydenta Miasta oraz niepodpisanie decyzji organu I instancji bezpośrednio przez Prezydenta Miasta, a przez osoby nieuprawnione w świetle przywołanej ustawy;

10. art. 11b ust. 1 i art. 11c specustawy drogowej poprzez zmianę treści decyzji organu I instancji ponad wniosek,

11. art. 11i ust. 2 specustawy drogowej poprzez powołanie się na ochronę konserwatorską niezabudowanej działki nr [...] na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..] przy przemilczeniu, że nieruchomość ta została wykreślona z rejestru zabytków,

12. art. 11i ust. 2 specustawy drogowej poprzez przywołanie, że projektowana droga pokrywa się z drogą przewidzianą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przy przemilczeniu, że droga przewidziana w planie ma charakter prywatnej (niepublicznej) drogi dojazdowej oraz że zaplanowano ją jedynie na części działki nr [..]. W uzasadnieniu skargi skarżąca dodatkowo uargumentowała zgłoszone zarzuty.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W pismach procesowych 30 lipca 2019 r., 31 lipca 2019 r. oraz 21 października 2019 r. skarżąca przedstawiła dodatkowe uzasadnienie stanowiska wyrażonego w skardze. Podniosła m.in., że inwestor nie wystąpił do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wymaganą opinię w zakresie planowanej inwestycji. Na poparcie swoich twierdzeń przedłożyła pismo tego organu z 5 września 2019 r. Podkreśliła również, że bezzasadnie została pozbawiona dojazdu do części południowej swojej działki, mimo że taki dojazd dotychczas jej przysługiwał i nic nie stało na przeszkodzie, by zachować jej dotychczasowe uprawnienia w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skargę należało uznać za zasadną, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty sąd podzielił.

Przedmiotem kontroli jest decyzja Wojewody z 11 kwietnia 2019 r., który działając w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w części decyzję Prezydenta Miasta z 11 grudnia 2018 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy.

Podstawą materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia są przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm.), zwanej dalej specustawą drogową. W trybie tej ustawy podjęto działania zmierzające do realizacji inwestycji polegającej na "budowie drogi gminnej dojazdowej do nieruchomości położonych w G. przy ul. K. oraz sieci kanalizacji deszczowej i oświetlenia ulicznego".

Zgodnie z art. 1 ust. 1 "specustawy drogowej" określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm., powoływanej dalej jako u.d.p.), a także organy właściwe w tych sprawach. Specustawa drogowa, stanowiąca podstawę orzekania w sprawie, zawiera ogólne i powszechne rozwiązania dotyczące zasad realizacji dróg w Polsce, w przeciwieństwie do jej wersji pierwotnej, gdy ograniczony był zarówno jej zakres przedmiotowy (jedynie drogi krajowe), jak i czas obowiązywania szczególnej regulacji (cezura czasowa). Powołany przepis wyraźnie zakreśla obszar zastosowania specustawy drogowej, posługując się odesłaniem do definicji drogi publicznej z powołanej wyżej ustawy o drogach publicznych. Wobec jednego z głównych zarzutów skargi polegającego na zakwestionowaniu zastosowania specustawy drogowej do realizacji przedmiotowej inwestycji, w pierwszej kolejności należało odnieść się to tej kwestii.

Zgodnie z art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Z powyższego wynika, że aby droga uzyskała status drogi publicznej musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym w u.d.p. do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 u.d.p. i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Z kolei, specustawa drogowa, jak wynika z jej art. 1, określającego jej przedmiot regulacji, określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Kwestia funkcji drogi w sieci dróg publicznych nie ma żadnego znaczenia normatywnego dla zastosowania specustawy drogowej. Każda droga publiczna, w tym droga gminna, może być z woli ustawodawcy zrealizowana w trybie specustawy drogowej, przy tym drogi dojazdowe i lokalne są budowane w celu zapewnienia dojazdu do nieruchomości prywatnych. Dopuszczalne jest zastosowanie specustawy drogowej dla zaprojektowania i zrealizowania tak dróg dojazdowych i lokalnych zapewniających dojazd do prywatnych nieruchomości. Nie budzi też wątpliwości zamierzenie inwestycyjne w tym zakresie, że projektowana droga ma mieć charakter drogi gminnej, a więc drogi publicznej w rozumieniu u.d.p. W tej sytuacji, zdaniem sądu, wbrew argumentom skargi, zastosowanie do planowanej inwestycji przepisów specustawy drogowej było dopuszczalne i uzasadnione.

Analizując zarzuty skargi sąd za niezasadne uznał stanowisko skarżącej w kwestii wyłączenia Prezydenta jako właściciela i zarządcy drogi od orzekania w sprawie. Z mocy art. 2 ust. 1 specustawy drogowej decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi wydaje w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich – wojewoda, a w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych - starosta. Organy te orzekają w postępowaniu wszczynanym na wniosek właściwego zarządcy drogi. Zarządcami dróg - zgodnie z treścią art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych są: w odniesieniu do dróg krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, w odniesieniu do dróg wojewódzkich - zarząd województwa, w odniesieniu do dróg powiatowych - zarząd powiatu, a w odniesieniu do dróg gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). W miastach na prawach powiatu, funkcje przypisane staroście sprawuje prezydent miasta (art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 511). W konsekwencji prezydent miasta staje się organem uprawnionym do wydawania decyzji o lokalizacji dróg gminnych na obszarach miasta na prawach powiatu. Miasto, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. nr 103, poz. 652), jest miastem na prawach powiatu. Jednak w sprawach tych miasto na prawach powiatu nie jest stroną, a występuje jedynie w roli organu administracji publicznej. Sąd orzekający podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wprowadza wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 88/10; z 22 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 503/10; z 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1829/10, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Według stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wprowadzenie instytucji wyłączenia organu administracji publicznej w zakresie nieprzewidzianym w przepisach prawa powoduje w miejsce pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego przypisanie temu organowi roli strony. Wykonywanie zadań publicznych, do których należy budowa dróg gminnych (art. 7 pkt 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) jest zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty i jako wykonanie zadań własnych gminy należy postrzegać rolę inwestora - zarządu drogi gminnej, a nie interesu prawnego inwestora. Wyprowadzanie wyłączenia organu samorządu terytorialnego w drodze wykładni, w następstwie prowadzące do pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego, nie znajduje podstaw. Wskazują na to zmiany w ustawach materialnoprawnych, w których ustawodawca dostrzegając kolizję interesów prawnych wspólnoty samorządowej z interesem prawnym jednostki wprowadził instytucję wyłączenia organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 88/10). Jako przykład Naczelny Sąd Administracyjny wskazał dodany ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. zmieniającą ustawę o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 173, poz. 1218) art. 142 ust. 2, który stanowi, że w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, zwrot odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I k.p.a. Podobne rozwiązanie wprowadzono w art. 124 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczącym spraw zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości. Z kolei, co należy podkreślić, ustawodawca w żadnym z przepisów specustawy drogowej nie wprowadził ogólnej zasady wyłączania prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach, w których stroną stosunku materialno-prawnego jest gmina lub inna jednostka samorządu terytorialnego jak np. miasto na prawach powiatu. Specustawa drogowa ma wyjątkowy charakter, wyrażający się zarówno w jej tytule, jak również w treści przepisów, których intencją jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg procesu budowlanego inwestycji drogowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1142/12, LEX nr 1347161). Mając to na uwadze, w ocenie sądu orzekającego w niniejszej sprawie, prezydent miasta na prawach powiatu, na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. nie podlega wyłączeniu od orzekania w sprawach decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczących dróg gminnych i powiatowych wydawanych na podstawie specustawy drogowej, co w konsekwencji nakazywało odnośny zarzut skargi uznać za niezasadny.

Natomiast analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i ujawnionych okoliczności faktycznych doprowadziła sąd do wniosku, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Do wydania zezwolenia na realizację inwestycji doszło bowiem na podstawie dokumentacji niepełnej, niespełniającej wymogów określonych w art. 11 d ust. 1 specustawy drogowej, co oznacza również, że doszło do naruszenia prawa materialnego. Kwestionowaną decyzję wydano zatem przedwcześnie, zaniedbując obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy, co skutkowało również naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia decyzji.

Zgodnie z art. 11d ust. 1 specustawy drogowej wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności:

1) mapę w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenia terenu;

2) analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi;

3) mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami;

3a) określenie nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego;

3b) określenie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone;

4) określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu;

5) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, aktualnym na dzień opracowania projektu;

6) (uchylony);

7) (uchylony);

7a) w przypadku transeuropejskiej sieci drogowej:

a) wynik audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, o którym mowa w art. 24l ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych,

b) uzasadnienie zarządcy drogi, o którym mowa w art. 24l ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych;

8) opinie:

a) ministra właściwego do spraw zdrowia - w odniesieniu do inwestycji lokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych, zgodnie z odrębnymi przepisami,

b) dyrektora właściwego urzędu morskiego - w odniesieniu do obszarów pasa technicznego, pasa ochronnego, morskich portów i przystani,

c) właściwego organu nadzoru górniczego - w odniesieniu do terenów górniczych,

d) dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - w odniesieniu do inwestycji obejmujących wykonanie urządzeń wodnych oraz w odniesieniu do wykonywania obiektów budowlanych lub robót na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią,

e) dyrektora właściwej regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych - w odniesieniu do gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa, będących w zarządzie Lasów Państwowych,

f) właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków - w odniesieniu do dóbr kultury chronionych na podstawie odrębnych przepisów,

g) właściwego zarządcy infrastruktury kolejowej - w odniesieniu do linii kolejowej,

ga) podmiotu zarządzającego w rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (Dz. U. z 2017 r. poz. 1933 oraz z 2019 r. poz. 1716) – w odniesieniu do obszaru portu lub przystani morskiej,

h) innych organów wymaganych przepisami szczególnymi;

9) wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne.

Analiza przepisów specustawy drogowej prowadzi do wniosku, że nie wskazują one expressis verbis szczegółowych kryteriów, jakimi powinien się kierować organ wydając decyzję o lokalizacji drogi. Stąd uprawnione jest twierdzenie, że organy rozstrzygające w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w pierwszej kolejności badają kompletność wniosku wraz z załącznikami oraz zgodność ze szczegółowymi przepisami technicznymi.

W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, że inwestor przedłożył kompletną dokumentację, spełniającą wymogi ustawowe określone w art. 11d ust. 1 specustawy drogowej.

Zaznaczyć należy, że obszar, na którym planowana jest budowa ciągu pieszo-jezdnego położony jest w granicach zespołu urbanistycznego [..] wpisanego do rejestru zabytków (strefa "A"), tym samym projekt inwestycji powinien być przedłożony do zaopiniowania właściwemu wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków.

Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. f) specustawy drogowej, wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności opinie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków w odniesieniu do dóbr kultury chronionych na podstawie odrębnych przepisów. Właściwy organ wydaje opinie, o których mowa w ust. 1 pkt 8 art. 11d specustawy drogowej, na wniosek właściwego zarządcy drogi, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia otrzymania wniosku o wydanie opinii. Niewydanie opinii w tym terminie traktuje się jako brak zastrzeżeń do wniosku. Opinie, o których tu mowa zastępują uzgodnienia, pozwolenia, opinie bądź stanowiska właściwych organów wymagane odrębnymi przepisami (art. 11d ust. 3 specustawy drogowej). W konsekwencji opinia, o której mowa w art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. f) specustawy drogowej zastępuje zarówno pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków (art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego), jak i uzgodnienie robót budowlanych przy obiektach budowlanych nie wpisanych do rejestru zabytków, ale ujętych w gminnej ewidencji zabytków (art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego).

Wydanie decyzji wymaga uprzedniego rzetelnego zweryfikowania przedłożonego wniosku wraz z załącznikami, czego jak się zdaje zabrakło w rozpoznawanej sprawie. Decyzja zezwalająca na realizację inwestycji nie może bowiem zatwierdzać dokumentacji niepełnej, bez wymaganego wystąpienia przez inwestora o opinię właściwego konserwatora zabytków, co jak wynika z dowodów złożonych przez skarżącą w postępowaniu sądowym, mogło mieć miejsce w niniejszej sprawie. Inwestor wskazywał, że został złożony do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wniosek o wydanie opinii dla inwestycji drogowej. Konserwator nie ustosunkował się do niego w terminie 30 dni, więc przyjęto, że nie wnosi zastrzeżeń do wniosku. Tym samym, stwierdzono, że nie ma miejsca naruszenie zasad ochrony zabytków i dziedzictwa kulturowego. Tymczasem z przedłożonego przez skarżącą pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 5 września 2019 r. wynika, że projekt inwestycji nie został mu przedłożony do zaopiniowania. Powyższe, w ocenie sądu, poddaje w wątpliwość fakt wystąpienia do organu ochrony zabytków z wnioskiem o zaopiniowanie analizowanej inwestycji, mimo że przedłożona dokumentacja zawiera pismo zatytułowane "wniosek o wydanie opinii dla inwestycji drogowej" wraz ze zwrotnym poświadczeniem jego wysłania (kserokopia). Skarżąca bowiem przedłożyła pismo pochodzące od organu ochrony zabytków, które podważa ustalony przez organy administracji fakt milczącego uzgodnienia analizowanej inwestycji. Konieczne jest zatem usunięcie wskazanych rozbieżności - po pierwsze z tego powodu, że nie można zaakceptować decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, która zatwierdza dokumentację niepełną (bez wymaganych opinii), w oparciu o którą nastąpić ma rzeczywista realizacja inwestycji. Po drugie, w świetle sformułowanych przez skarżącą zarzutów w zakresie możliwości wytyczenia alternatywnej trasy planowanej inwestycji przez działkę gminną o numerze [...], objętej ochroną konserwatorską, zasadne jest skonfrontowanie stanowiska organu, czy mimo objęcia ochroną konserwatorską, nie może ona stanowić drogi publicznej dojazdowej. Bezkrytycznie zaakceptowanie stanowiska inwestora w tym zakresie może w efekcie doprowadzić do wywłaszczenia działek osób prywatnych niepotrzebnie pod tę inwestycję, z naruszeniem konstytucyjnego standardu niezbędności wywłaszczenia. Zwłaszcza, że realizacja inwestycji odbywa się głównie kosztem działki skarżącej.

To z kolei nakazuje poczynić kilka uwag odnośnie do zakresu kognicji organów administracji, rozpoznających wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, bowiem w ramach realizacji inwestycji drogowej może dojść do pozbawienia prawa własności nieruchomości, a zatem istotna okazuje się kwestia dopuszczalności oraz zakresu analizowania przez organ niezbędności i celowości realizacji inwestycji drogowej w kształcie przedstawionym we wniosku inwestora. Z zakresu i przedmiotu tego postępowania wynika bowiem możliwość głębokiej ingerencji, w ramach realizacji inwestycji drogowej, w konstytucyjnie chronione prawo własności. Kwestia ta wywołuje wątpliwości prawne, które nie znalazły do tej pory jednolitego rozstrzygnięcia w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela dominujące w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 93/14, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W stanowisku tym podkreśla się, że organ nie może dokonywać, jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo, w tym przez rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Podkreślić trzeba związany charakter decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Odwołać się też należy do treści art. 11e specustawy drogowej, zgodnie z którym nie można uzależnić zezwolenia na realizację takiej inwestycji od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 1133/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1574/12, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe stanowisko, które sąd podziela co do zasady, nie wyklucza natomiast weryfikacji żądania inwestora z punktu widzenia konstytucyjnych wymogów, jakie stawiane są ingerencji w prawo własności, zwłaszcza w sytuacji, gdy do takiej ingerencji, w ramach realizacji inwestycji drogowej, dojdzie. Niniejsza sprawa sądowoadministracyjna obejmuje taką sytuację, bowiem w granicach linii rozgraniczających teren pasa drogowego znalazła się działka nr [..], stanowiąca własność skarżącej. Jest ona zatem bezspornie objęta wywłaszczeniem w ramach realizacji analizowanej inwestycji drogowej.

Zdaniem sądu orzekającego na tle okoliczności niniejszej sprawy należy dopuścić weryfikację zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego, przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich. Dopuścić także należy ocenę przez organ niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości. Warunkiem bowiem uprawnionej ingerencji w prawa własności jest wcześniejsza analiza, czy konkretne wywłaszczenie jest niezbędne dla osiągnięcia zakładanego użytecznego celu. Chodzi więc o ocenę, czy nie ma alternatywnych rozwiązań gwarantujących osiągniecie tego samego celu przy mniej dotkliwej ingerencji (bez ponoszenia nadmiernych dodatkowych kosztów, względnie – przez inne nieruchomości, nie stanowiące własności osób prywatnych). Prawo własności, choć nie jest prawem bezwzględnym, podlega w myśl Konstytucji RP ochronie prawnej.

Weryfikacja nie może mieć jednak na celu samej kontroli zasadności poszczególnych rozwiązań wskazanych we wniosku, ale ma na celu zbadanie niezbędności inwestycji do realizacji ogólnego celu przedsięwzięcia drogowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 1730/14, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Teza o związanym charakterze decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej jest trafna w tym zakresie, że niezasadne byłoby wydanie decyzji ustalającej lokalizację przedsięwzięcia wbrew woli inwestora np. w miejscu nie akceptowanym przez inwestora. Związanie wnioskiem inwestora nie oznacza jednak konieczności wydania orzeczenia zgodnie z żądaniem inwestora, gdy decyzja pozostawałaby w sprzeczności z wymaganiami wynikającymi z przepisów prawa. Potrzeba analizy wniosku inwestora we wskazanym kierunku nabiera szczególnego znaczenia w sprawach tego rodzaju, jak rozpatrywana w niniejszym postępowaniu. Dotyczy ona bowiem inwestycji o wymiarze lokalnym, niewielkich rozmiarów, obejmującej zapewnienie dostępu do drogi publicznej trzem nieruchomościom prywatnym, kosztem przede wszystkim działki skarżącej.

Uwzględniając niewielki rozmiar całej inwestycji drogowej i podlegających wywłaszczeniu działek, m.in. skarżącej, jeśli istnieje możliwość pominięcia potrzeby wywłaszczenia prywatnych gruntów podlegających zajęciu pod inwestycję, to kwestia zbadania rozwiązań alternatywnych właśnie w tym zakresie nabiera aktualności i istotności. Tym bardziej, organ winien zweryfikować i szczegółowo uzasadnić brak możliwości realizacji inwestycji przy wykorzystaniu alternatywnej działki gminnej o numerze [...], skoro skarżąca akcentuje taką możliwość w toku całego postepowania administracyjnego. W przeciwnym razie bowiem nie zweryfikowana pozostaje kwestia realizacji wymogu niezbędności wywłaszczenia, stanowiąca jeden ze standardów zgodnego z prawem odejmowania prawa własności, w ramach zasady proporcjonalności.

Biorąc pod uwagę powyższe należy przyjąć, że organ administracji nieprawidłowo ustalił w sprawie stan faktyczny, opierając się na dokumentach, jak wykazuje strona skarżąca, niepełnych, które nie mogły stanowić wiarygodnej i wyczerpującej podstawy wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Tym samym rozstrzygnięcie sprawy należało uznać za przedwczesne.

Sąd nie neguje przy tym, że na mocy przepisów specustawy drogowej organy administracji zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Jednak zauważyć należy, że zgodnie z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP). Może ono doznawać ograniczenia w określonych sytuacjach. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności.

Zasada proporcjonalności w ujęciu szerokim szczególny nacisk kładzie na adekwatność celu i środka użytego do jego osiągnięcia. Jeżeli cel regulacji prawnej można osiągnąć przy pomocy dwóch środków, przy czym jeden z nich w większym stopniu pogarsza sytuację prawną podmiotu, to należy wybrać ten drugi (orzeczenie TK z dnia 31 stycznia 1996 r. sygn. akt K 9/9). W działalności organów prawodawczych (...) powinno się respektować tzw. wymaganie proporcjonalności (adekwatności); spośród możliwych (i zarazem legalnych) środków oddziaływania. Powyższe prowadzi do wniosku, że należałoby wybierać środki skuteczne dla osiągnięcia celów założonych, a zarazem możliwie najmniej uciążliwe dla podmiotów, wobec których mają być zastosowane, lub dolegliwe w stopniu nie większym, niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu.

Abstrahując od powyższego, nawet jeśli przyjąć, że wywłaszczenie nieruchomości skarżącej jest niezbędne dla planowanej inwestycji, stwierdzić należy, że brak było podstaw do różnicowania jej sytuacji w stosunku do właścicieli nieruchomości położonych przy ul. K. w zakresie budowy zjazdów. Sąd zauważa, w ramach analizy jednego z zarzutów skargi, że wraz z odjęciem skarżącej prawa własności działki nr [..], skarżąca zostaje pozbawiona dostępu do swej nieruchomości od strony podwórza, który dotychczas jej przysługiwał jako właścicielce działki nr [..]. Kwestia ta pozostała poza zakresem analizy organów administracji, choć powinna być objęta rozważaniami w ramach tzw. wywłaszczenia pośredniego, związanego z zapewnieniem dostępu do dróg publicznych (czyli budowy zjazdów). Zaniechanie objęcia zakresem inwestycji budowy zjazdu również w odniesieniu do nieruchomości skarżącej od strony noworealizowanej drogi stanowi naruszenie wspomnianej powyżej zasady proporcjonalności, a także art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz również art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h) specustawy drogowej.

W ramach specustawy drogowej ustawodawca zakłada konieczność minimalizowania negatywnych skutków inwestycji drogowej dla sąsiednich nieruchomości, czego wyrazem jest właśnie powołany wyżej art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h) tej ustawy. Celem tej normy jest ochrona właścicieli nieruchomości przylegających do budowanej drogi przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej i tzw. pośrednim wywłaszczeniem. Obowiązkiem zarządcy drogi jest zatem zapewnienie właściwych zjazdów dla nieruchomości. Ma to znaczenie w szczególności w sytuacji, kiedy wskutek częściowo przejęcia nieruchomości pod realizację inwestycji drogowej zmieniają się uwarunkowania dotyczącej obsługi komunikacyjnej pozostałej części nieruchomości (zob. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt 435/17, www.nsa.gov.pl).

Powołana regulacja specustawy drogowej w sposób oczywisty koresponduje z treścią art. 29 ust. 2 ustawy drogach publicznych, nakładając obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomościom, które do tej pory taki dostęp miały. Zgodnie z art. 29 ust. 2 u.d.p. w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Z kolei, w myśl art. 4 pkt 8 tej ustawy przez zjazd należy rozumieć połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z art. 29 ust. 2 u.d.p. wynika więc obowiązek zapewnienia przez zarządcę drogi dostępu do drogi publicznej dla nieruchomościami, które do tej pory miały taki dostęp (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., II OSK 435/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Czynność obejmująca realizację przez zarządcę zjazdów do nieruchomości jest w warunkach art. 29 ust. 2 u.d.p. czynnością nakazaną prawem (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2017 r., II OSK 2855/16, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpatrywanej sprawie istniała konieczność rozważenia zastosowania tego przepisu w odniesieniu do działki stanowiącej własność skarżącej, aby mógł funkcjonować odpowiedni zjazd indywidualny i aby sytuacja skarżącej w tym zakresie nie doznała pogorszenia w stosunku do tej sprzed realizacji inwestycji, kiedy to skarżąca miała zapewniony dojazd do swojej nieruchomości z dwóch stron. Zdaniem sądu, potrzeba dogłębnej analizy w tym zakresie jest uzasadniona tym bardziej w sytuacji, gdy nieruchomość skarżącej objęta została wywłaszczeniem. Niezastosowanie powołanego przepisu, tudzież brak analizy co do zakresu jego zastosowania, doprowadziło do oczywistego pogorszenia sytuacji skarżącej jako właścicielki przedmiotowej nieruchomości. Z akt sprawy bezspornie wynika, że część nieruchomości skarżącej położonej (działka nr [..]) przy ul. K. miała dostęp do drogi publicznej przez działkę skarżącej (działka nr [..]), której własność na mocy zaskarżonej decyzji przeszła na rzecz Gminy Miasta pod planowaną inwestycję drogową. Dojazd ten, jak podnosi skarżąca w uzasadnieniu skargi, był wykorzystywany przez nią jako dojazd do podwórza jej nieruchomości. Innego dojazdu z tej strony jej nieruchomość nie posiada. Projekt drogi publicznej nie przewiduje zjazdu na północną część nieruchomości, co odcina tą część nieruchomości od drogi publicznej, mimo że po drugiej stronie drogi przewidziano zjazd na działkę nr [..] (przy ul. K.).

Co prawda, budowa dodatkowego zjazdu na działkę skarżącej (od strony północnej) nie ma charakteru "obowiązkowego", co wprost wynika z powołanego powyżej art. 11f ust. 1 pkt 8 lit h) specustawy drogowej, jednakże zauważyć należy, że w ramach projektu inwestycji zaplanowano dwa indywidualne zjazdy do nieruchomości znajdujących się przy ul. K. nr [..]-[..]. Nic nie stało na przeszkodzie, aby taki zjazd zaprojektować również dla działki skarżącej od strony północnej, naprzeciwko zjazdu indywidualnego nr 1 dla nieruchomości przy ul. K., a przynajmniej rozważyć jego lokalizację, a ewentualnie brak takiej możliwości z przyczyn technicznych, technologicznych, czy innych uzasadnić, czyniąc zadość konstytucyjnym standardom w zakresie odejmowania prawa własności nieruchomości. Obok względów proporcjonalności równie istotne są względy równości, a w tym przypadku należy zestawić sytuację skarżącej w zakresie dostępu do drogi publicznej z sytuacją właścicieli pozostałych nieruchomości, dla których realizowana jest analizowana inwestycja drogowa.

Sąd jednocześnie wskazuje na niezasadność zgłoszonych przez skarżącą wniosków dowodowych w zakresie przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości oraz świadków. Zgodnie z treścią art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Nie budzi żadnych wątpliwości w świetle powołanego przepisu, że w postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może być prowadzone postępowanie dowodowe z zeznań świadków (por. wyrok NSA z 25.02.2000 r., I SA 428/99, LEX nr 55767), podobnie jak też to, że sąd nie przeprowadza dowodu z oględzin.

Sąd uznał także za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 43 u.d.p. w zw. z § 189 i 177 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W tym zakresie sąd podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Podobnie, chybiony jest zarzut sformułowany w punkcie 7 skargi odnośnie do przebiegu kanalizacji deszczowej. W tym zakresie sąd również podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Jednakże, z powodu wystąpienia wyżej wskazanych istotnych uchybień związanych z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz ww. przepisów prawa materialnego, w tym także przepisów Konstytucji RP dotyczących ochrony prawa własności – art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 i 32, sąd uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody nie może się ostać i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy wyjaśni ujawnione rozbieżności w dokumentacji projektowej, weryfikując ją ponownie przez pryzmat art. 11d ust. 1 specustaw drogowej, zweryfikuje także stanowisko konserwatora zabytków w kwestii przebiegu inwestycji drogowej z punktu widzenia ochrony zabytków, a także oceni możliwości najkorzystniejszego w tym zakresie przeprowadzenia inwestycji dla skarżącej.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sąd wydał na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składa się uiszczony w sprawie wpis sądowy od skargi.