Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2460/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 124b ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 3a i 8
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. O. S.A. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 780/18 w sprawie ze skargi E. O. S.A. z siedzibą w G. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 20 kwietnia 2018 r. nr WSPN/DW.7581.124.2017.WJ w przedmiocie udostępnienia nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na rzecz E. O. S.A. z siedzibą w G. kwotę 1.137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 780/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę E.O. S.A. z siedzibą w G. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 20 kwietnia 2018 r. nr WSPN/DW.7581.124.2017.WJ w przedmiocie udostępnienia nieruchomości.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 6 lipca 2017 r. E.O. S.A. z siedzibą w G. (dalej zwana "inwestorem" lub "skarżącą") wystąpiła o zobowiązanie P.B. i A.B., współwłaścicieli nieruchomości położonej w obrębie S.P. oznaczonej działkami nr (...) i nr (...), do udostępnienia części ww. gruntu w celu przeprowadzenia remontu istniejącej linii napowietrznej SN 15kV relacji GPZ (...).

Starosta Rypiński decyzją z 11 sierpnia 2017 r., nr SN 6853.35.2017, na podstawie art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej zwanej "u.g.n.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej zwanej "K.p.a.") zobowiązał P.B. i A.B. współwłaścicieli ww. nieruchomości, do udostępnienia skarżącej części tego gruntu w celu przeprowadzenia remontu istniejącej linii napowietrznej SN 15kV relacji GPZ (...) polegającego na demontażu linii napowietrznej SN, demontażu osprzętu ze słupa SN, demontażu słupa SN, montażu i stawianiu nowego słupa SN, montażu osprzętu na słupie linii napowietrznej SN, montażu linii napowietrznej SN, montażu uziemień oraz wykonaniu badań i prób pomontażowych.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zamierzone przez skarżącą prace polegać będą na wymianie dotychczasowych słupów żelbetowych ażurowych i pełnych oraz drewnianych na betonowe wirowane pełne, bez zmiany wysokości, oraz na wymianie przewodów "gołych" AFL o przekroju 50 mm² na przewody "niepełnoizolowane" EKOPAS o przekroju 50 mm². Stwierdził, że powyższe nie doprowadzi do zmiany parametrów technicznych remontowej linii napowietrznej SN, co pozwala zakwalifikować zamierzone prace jako remont.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli właściciele spornej nieruchomości zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, 11, 77 i 89 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej, nieprecyzyjne określenie terminu udostępnienia, określenie zbyt szerokiego zakresu udostępnienia nieruchomości oraz nieprzeanalizowanie możliwości przeniesienia linii napowietrznej w inne miejsce. Ponadto zarzucili naruszenie art. 124b u.g.n. wskazując, że przedstawiony zakres prac wykracza poza pojęcie remontu, albowiem za remont nie mogą być uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i wzniesieniu obiektu nowego, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej spawie.

Wojewoda Kujawsko-Pomorski (dalej zwany "Wojewodą") decyzją z dnia 20 kwietnia 2018 r., nr WSPN/DW.7581.124.2017.WJ, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 124b ust. 1-5 u.g.n. uchylił zaskarżoną decyzję w całości orzekając jednocześnie o odmowie zobowiązania współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości do jej udostępnienia.

W uzasadnieniu organ odwoławczy zaznaczył, że zgodnie z przedstawionymi przez skarżącą Wytycznymi programowymi remont dotyczy linii SN-15kV GPZ (...).i polegać ma na wymianie na nowe słupów betonowych i drewnianych oraz wymianie przewodów typu AFL-6-35 mm na AFL-6-70 mm. W ocenie Wojewody doprowadzi to do zmiany parametrów użytkowych linii ze względu na zastosowanie przewodów o większym przekroju, co zwiększyłoby możliwości przesyłu energii elektrycznej. Wskazał, że przewidywana zmiana dotychczasowych słupów doprowadzi do zmiany kubatury, przekroju i powierzchni ich zabudowy. Zdaniem organu odwoławczego powyższe uniemożliwia zakwalifikowanie zamierzonych prac jako remont, tym bardziej, że zgodnie z wyjaśnieniami skarżącej w wielu miejscach zbliżenia przewodów do budynków są zbyt duże, co sugeruje konieczność zmiany miejsca posadowienia słupów lub ich wysokości. Dalej stwierdził, że nie ma znaczenia podnoszony przez skarżącą fakt, iż nie zmieni się przebieg linii, jej długość ani napięcie, gdyż cechy te nie wyczerpują znamion remontu. Podniósł, że remont nie może, jak w niniejszej sprawie, polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu, a następnie jego wznoszeniu od nowa, przy czym nie ma tu znaczenia zły stan techniczny obiektu.

Reasumując organ odwoławczy uznał, że zakres i rodzaj prac wskazanych we wniosku spółki oraz załączonych do niego Wytycznych programowych uzasadnia zakwalifikowanie tych prac jako przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm. – dalej zwanej "p.b.").

Skargę na powyższą decyzję wniósł inwestor zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80, art. 107 § 1 i 3 oraz 138 § 1 pkt 2 K.p.a., a także art. 124b ust. 1 u.g.n. oraz art. 3 pkt 3a, 6, 7a i 8 p.b.

Zdaniem skarżącej zgromadzony materiał dowodowy, dotyczący planowanych prac na nieruchomości, nie uzasadnia stanowiska, że parametry linii zostaną zmienione i w miejscu istniejącej linii powstanie nowy obiekt budowlany, czy też, że istniejący obiekt podlega przebudowie. Skarżąca podniosła, że nie jest możliwe dokonanie prac remontowych linii energetycznej bez uprzedniego usunięcia starych elementów linii, jakimi są słupy o wyeksploatowanej konstrukcji. Brak jest podstaw dla twierdzenia, że użycie aktualnie stosowanych wyrobów w postaci przewodów i słupów o innych parametrach technicznych, takich jak np. przekrój czy kubatura, wyklucza możliwość zastosowania przepisu art. 124b ust. 1 u.g.n.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

Jak wskazał Sąd I instancji istota sporu w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy zakres czynności wskazanych we wniosku skarżącej uprawniał do wydania decyzji zobowiązującej właściciela do udostępnienia nieruchomości, o której mowa w art. 124b u.g.n.

Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęć objętych wnioskiem, zatem Sąd uznał, że należało odwołać się do definicji legalnych zawartych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 8 p.b., "remontem" jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Natomiast w myśl art. 3 pkt 6 p.b., ilekroć w ustawie jest mowa o budowie, należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Stosownie zaś do art. 3 pkt 7a p.b., przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.

Z zestawienia cytowanych przepisów wynika, że zasadniczą różnicę pomiędzy ww. pojęciami z zakresu prawa budowlanego stanowi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, która wyklucza remont, a która stanowi o istocie przebudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny. Jeżeli zatem w wyniku wykonywanych robót budowlanych nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego, będziemy mieli do czynienia z przebudową. Jeżeli zaś wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegać będzie jedynie na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie będąc bieżącą konserwacją, będzie to remont.

Sąd I instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem liniowym – linią napowietrzną elektroenergetyczną o napięciu SN-15 kV GPZ (...). Determinuje to pewną specyfikę oceny prac wykonywanych w ramach takiego obiektu. W świetle art. 3 pkt 3a p.b. obiekt liniowy stanowi obiekt budowlany. Jeżeli roboty budowlane prowadzone są w stosunku do całego obiektu, a tylko realizowane są etapami w stosunku do poszczególnych jego fragmentów i de facto efektem tych robót będzie demontaż całej linii przesyłowej i zastąpieniu jej nową substancją, to tym samym nie można takich robót kwalifikować jako remont, lecz jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego. Dopuszczalność kwalifikacji robót budowlanych jako remont dotyczy sytuacji, gdy w wyniku prac polegających na całkowitym demontażu i wymianie słupów i przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych i użytkowych takich jak zmiana napięcia, długości, przebiegu, wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy przyłączeniowej, natężenia lub zwiększenie pola elektromagnetycznego (zmiana tych parametrów oznacza, że nie jest to remont, lecz np. przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b.) i gdy zamierzone prace nie dotyczą całego obiektu budowlanego (demontażu całej linii przesyłowej), lecz tylko określonego jego fragmentu. Wobec tego prace przewidziane do wykonania na całej linii jako obiekcie budowlanym nie mieszczą się w pojęciu remontu (wymiana w ramach całej linii słupów, włącznie ze zmianą ich parametrów technicznych, wysokości, lokalizacji, materiału konstrukcyjnego, wymiana linek, wraz ze zmianą ich przekroju, średnicy, urządzeń zabezpieczających).

W ocenie Sądu z powyższego wynika, że nie jest możliwe kwalifikowanie działań na spornej nieruchomości odmiennie niż na pozostałej części linii elektroenergetycznej GPZ (...). która ma być objęta wskazanym przez skarżącą remontem kapitalnym. Skoro prace przewidziane do wykonania na całej linii jako obiekcie budowlanym nie mieszczą się w pojęciu remontu (wymiana w ramach całej linii słupów, wymiana linek wraz ze zmianą ich średnicy), to nie spełniają tych wymogów również roboty na fragmencie linii, tj. wyłącznie na ww. działkach.

Choć parametrem charakterystycznym obiektu liniowego jest jego długość (art. 3 pkt 3a p.b.), która w niniejszej sprawie według zapewnień inwestora nie ulega zmianie, to jednak nie oznacza to, że w sprawie mamy do czynienia z remontem i odtworzeniem stanu pierwotnego, albowiem w wyniku realizacji zamierzonych robót w ramach całego obiektu liniowego ulegną istotnej zmianie parametry przewodów, co da możliwość przesyłania większej ilości energii.

Słusznie wskazuje skarżąca, że art. 3 pkt 8 p.b. dopuszcza zastosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto pierwotnie. Jednak nie zauważa, że konieczność zastosowania, ze względów technologicznych, innych wyrobów, niż użyto pierwotnie, jest możliwa pod warunkiem, że wskutek tego nie dojdzie do powstania obiektu budowlanego o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny. Do takiej sytuacji dojdzie, skoro wskutek zmiany przekroju przewodów dysponent obiektu budowlanego będzie mógł go wykorzystywać w szerszym zakresie niż dotychczas (zwiększone możliwości przesyłania energii elektrycznej). Należy także zauważyć, że planowana przez skarżącą inwestycja będzie polegała na innej zmianie jakościowej, tj. wymianie odłączników napowietrznych na przystosowane do zdalnego sterowania, a więc wskutek planowanej inwestycji obiekt zyska nową funkcję (zdalne sterowanie), której dotychczas w ogóle nie posiadał. Powyższa inwestycja ma zatem na celu nie tylko odtworzenie stanu pierwotnego z wykorzystaniem nowych materiałów, lecz poprawę przepustowości sieci i zwiększenie jej mocy przesyłowej.

Zdaniem Sądu nie można zatem uznać, aby powyższy zakres robót (demontaż i wymiana fundamentów, słupów, przewodów o znacznie większym przekroju) i postawienie w ich miejscu nowych, o innych parametrach technicznych i użytkowych spełniał przesłanki definicji remontu. Wskazuje to bowiem na działanie inwestycyjne, na skutek których nastąpi zmiana (polepszenie) parametrów technicznych i użytkowych obiektu budowlanego liniowego. W tym stanie, nie było podstaw do kwalifikacji określonych we wniosku prac jako remontu, a w konsekwencji do wydania decyzji zobowiązującej, o której mowa w art. 124b u.g.n.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 w zw. z art. 3 pkt 3a w zw. z art. 3 pkt 6 p.b., poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem przez Sąd, że zakres planowanych przez skarżącą prac wykracza poza definicję remontu, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi, podczas gdy charakter przedmiotowych prac spełnia wszelkie przesłanki pozwalające uznać je za remont w rozumieniu przepisu art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 p.b., a co za tym idzie spełnione zostały również przesłanki udostępniania nieruchomości skarżącej w celu wykonania czynności związanych z remontem urządzeń przesyłu energii elektrycznej;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 3 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, iż Wojewoda naruszył wskazane przepisy postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nieuchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji, pomimo iż organ ten nie dokonał wyczerpującego zebrania i rozważenia materiału dowodowego.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stosowną argumentację.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli uczestnicy postępowania A. B. i P. B. wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Uzasadnione zatem było wydanie zarządzenia w dniu 3 sierpnia 2022 r. o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne na podstawie powyższego przepisu. Co istotne, strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im zajęcie ostatecznego stanowiska. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym było rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej zwanej "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznawana sprawa jest kolejną sprawą ze skargi kasacyjnej E. A. S.A. z siedzibą w G. dotyczącą udostępnienia nieruchomości w celu dokonania czynności związanych z remontem linii napowietrznej SN-15 kV relacji GPZ (...) i została oparta na tych samych podstawach kasacyjnych, które były przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach z 25 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 3487/18 i z 6 września 2022 r. sygn.. akt I OSK 1354/19.

Nadto w analogicznej sytuacji faktyczno-prawnej zapadły wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 56/19, sygn. akt I OSK 57/19, sygn. akt I OSK 53/19, sygn. I OSK 55/19; z 26 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2783/18; z 25 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2790/18, sygn. akt I OSK 3846/18, sygn. akt 3849/18; z 13 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 2202/18, sygn. akt I OSK 2200/18, sygn. akt I OSK 2199/18, sygn. akt 2201/18, sygn. akt I OSK 2197/18, sygn. akt I OSK 2198/18, sygn. akt I OSK 2196/18, sygn. akt I OSK 2195/18 i z 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1603/18, które dotyczyły remontu linii napowietrznej SN - 15kV relacji GPZ (...) oraz wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 54/19, który dotyczył remontu linii napowietrznej SN - 15kV GPZ (...).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w powołanych wyżej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Przechodząc do oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że zarzuty te zostały oparte na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. tj. naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należałoby się odnieść do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny powoduje, że możliwa jest jego subsumpcja pod odpowiednią normę prawną. W niniejszej sprawie należało jednak rozważyć w pierwszej kolejności zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego bowiem zarzut naruszenia przepisów postępowania stanowi procesową konsekwencję zakwestionowanej wykładni przepisów prawa materialnego, a zatem procesowe odzwierciedlenie koncepcji materialnej przedstawionej w skardze kasacyjnej.

Usprawiedliwiony okazał się zarzut błędnej wykładni art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 w zw. z art. 3 pkt 3a w zw. z art. 3 pkt 6 p.b.

Przypomnienia wymaga, że we wniosku z 6 lipca 2017 r. inwestor wniósł na podstawie art. 124b u.g.n. o wydanie decyzji zobowiązującej współwłaścicieli działek nr (...) i (...) do udostępnienia części tej nieruchomości w celu przeprowadzenia remontu istniejącej linii napowietrznej SN 15 kV relacji GPZ (...), wskazując, że remont dotyczy całej linii. Jednocześnie podał, że na remont linii na ww. działkach będzie polegał będzie na demontażu linii napowietrznej SN, demontażu osprzętu ze słupa SN, demontażu słupa SN, montażu i stawianiu nowego słupa SN, montażu osprzętu na słupie linii napowietrznej SN, montażu linii napowietrznej SN, montażu uziemień oraz wykonaniu badań i prób pomontażowych. Wskazał, że trasa remontowanej linii pozostaje bez zmian. Ponadto remont nie zmieni parametrów technicznych linii. Określił czas zajęcia nieruchomości oraz teren niezbędny do przeprowadzenia prac. Inwestor podkreślił, że remont linii jest konieczny ze względu na jej aktualny stan techniczny, który zagraża ciągłości i pewności dostaw energetycznych zarówno dla odbiorców indywidualnych jak i instytucjonalnych oraz stwarzanie realnego zagrożenia dla życia, zdrowia i mienia ludzi.

Kwestia sporna w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do ustalenia czy planowane przez inwestora prace można uznać za remont w rozumieniu art. 124b ust. 1 u.g.n.

Zgodnie z art. 124b ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody.

Wobec tego warunkiem dopuszczalności wydania decyzji na podstawie art. 124b ust. 1 u.g.n. jest wykazanie braku zgody podmiotów praw rzeczowych na udostępnienie nieruchomości oraz zaistnienie okoliczności dotyczących celu jej zajęcia (M. Wolanin, w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 831-832, nb 4 do art. 124b). Przesłanka braku zgody współwłaścicieli ww. działki została bezspornie spełniona.

Natomiast warunkiem uznania planowanych robót jako przewidzianych w art. 124b ust. 1 u.g.n. czynności związanych z remontem urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej jest wykazanie, że roboty te spełniają przesłanki określone w art. 3 pkt 8 p.b. Roboty (czynności) remontowe w rozumieniu art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 p.b., wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym, muszą polegać na odtworzeniu (także z użyciem innych niż pierwotnie wyrobów) stanu pierwotnego (nie stanowiąc bieżącej konserwacji), bez zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu (co stanowiłoby przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b., a co w sprawie nie ma miejsca), w tym bez zmiany charakterystycznych parametrów, jak np. powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (gdyż zmiana w tym zakresie prowadzi do rozbudowy lub nadbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b.; W. Piątek w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 65-66, uw. 13).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w całości podziela stanowisko wyrażone we wskazanych powyżej wyrokach, że nie można zamieszczonych w Prawie budowlanym definicji przenosić wprost na grunt art. 124b u.g.n., bez uwzględnienia specyfiki regulacji i sytuacji faktycznej, jak również nie można poprzestawać na definicjach Prawa budowlanego z pominięciem obowiązków operatora systemu przesyłowego, o których mowa w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 220 ze zm., dalej zwanej "p.e."). Analizując art. 124b u.g.n. należy sięgać do uregulowań p.e. w zakresie obowiązków operatorów i sposobu realizacji tych obowiązków. Możliwość przewidziana w art. 124b u.g.n. stanowi jedynie narzędzie do ich wypełniania, zgodnie z wymogami art. 4 ust. 1 p.e. Tym samym są to dodatkowe wymagania, nieznajdujące swej podstawy w Prawie budowlanym. Zgodnie z art. 9c ust. 2 pkt 1 i 3 p.e. należy zagwarantować bezpieczeństwo oraz "niezawodność funkcjonowania systemu elektroenergetycznego". Wobec tego przeprowadzenie działań mających na celu remont sieci w sposób gwarantujący niezawodność funkcjonowania systemu elektroenergetycznego może być uznane za remont w rozumieniu art. 124b u.g.n. Celem art. 124b u.g.n. jest przede wszystkim stworzenie warunków prawnych do utrzymania przewodów i urządzeń przesyłowych niebędących częściami składowymi nieruchomości, za których stan odpowiedzialne są przedsiębiorstwa przesyłowe. Ponadto istotą art. 124b u.g.n. jest przyznanie przedsiębiorstwom energetycznym instrumentu pozwalającego na realizację celów publicznych (art. 6 pkt 2 u.g.n.), które nałożone zostały na nie przepisami p.e. i wiążą się z utrzymywaniem zdolności urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia odbiorców w paliwa lub energię.

Wskazania wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych został sformułowany także przekonujący pogląd, że wymiana słupa elektroenergetycznego, stanowiącego element składowy linii elektroenergetycznej, prowadząca do posadowienia w miejscu dotychczasowym nowego słupa (m.in. wykonanego z nowego materiału, w nowej technologii), może być kwalifikowana jako remont pod warunkiem, że zostaną zachowane dotychczasowe parametry techniczne i użytkowe powyższego urządzenia i związanych z nim przewodów oraz przebieg samej trasy linii elektroenergetycznej Użycie nowych materiałów nie pozostaje w sprzeczności z definicją remontu, w której to wprost dopuszczono zastosowanie innych materiałów niż wykorzystane w stanie pierwotnym. Racjonalne jest, że zamiast przestarzałych technologii (drewniane słupy, nieizolowane przewody o mniejszej średnicy) przy remoncie stosuje się nowsze technologie (np. betonowe słupy z żerdzi wirowanej, izolowane przewody o większej średnicy). Działania planowane przez inwestora, polegające na wymianie zużytych jej elementów - przewodów i słupów, stanowią co do zasady remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 p.b. (por. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 983/17, z 6 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1509/16). Na linię energetyczną trzeba patrzeć jak na pewną całość i w tym kontekście oceniać czy mamy do czynienia z remontem, czy przebudową. Sama wymiana słupów i przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości lub rozstawu, miejsca posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego. Zmiana tych parametrów oznaczać będzie, że nie jest to remont, choć nie każda, nawet drobna (zmiana), będzie go wykluczać. Przykładowo wymiana słupów i przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu nawet gdy zmianie ulegnie średnica przewodów instalacji lub słupy zostaną wykonane w innej konstrukcji i technologii, ale nie ulegną zmianie ww. parametry techniczne, a planowane roboty nie obejmą obiektu budowlanego, lecz określony jego fragment (por. wyrok NSA z 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1006/17). Pod pojęciem linii elektroenergetycznej należy rozumieć nie tylko przewody i urządzenia, nienależące do części składowych nieruchomości, służące do przesyłania energii elektrycznej, ale także inne podziemne, naziemne lub nadziemne obiekty i urządzenia niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń (verba legis - art. 124b ust. 1 u.g.n.). Takimi obiektami są w szczególności stacje transformatorowe, które są niezbędne do korzystania z przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej. Inwestor ani we wniosku, ani w Wytycznych, ani w jakimkolwiek innym dokumencie nie wskazał na wymianę stacji transformatorowych, wchodzących w skład linii SN-15 kV, której fragmentu dotyczy wniosek.

Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że Wojewoda pominął powszechnie znany fakt, że o tym, jaki prąd będzie płynął linią SN-15 kV, decydują parametry stacji transformatorowych. Transformator pozwala bowiem uzyskiwać pożądane wartości napięcia i natężenia prądu w obwodzie wtórnym (Nowa encyklopedia powszechna PWN, Wyd. Naukowe PWN 1996, s. 438-439; E. Batóg, J. W. Mietelski, B. Winiarska, red. K. Włodarczyk, Słownik szkolny. Fizyka, Wyd. Zielona Sowa 2004, s. 288/289), a wszelkie wątpliwości w tej materii nie mają oparcia w zebranym materiale dowodowym. Z wniosku i załączonej doń mapy nie wynika, by na ww. działce objętej wnioskiem istniała stacja transformatorowa.

Zgodzić się też należy również ze stanowiskiem, że planowanie prac remontowych (remontu kapitalnego) w stosunku do całej linii, nie oznacza jednoczesnego demontażu całej linii przesyłowej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnym z 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1603/18). Wymiana starych słupów i linii przesyłowych następuje zazwyczaj etapowo – na wybranym fragmencie całej linii (co w konsekwencji oznaczałoby jej późniejszą odbudowę). Etapowanie realizacji prac remontowych może być uwarunkowane okolicznościami prawnymi (np. uzyskanie zgody właściciela lub decyzji umożliwiającej wejście na grunt celem wykonania zaplanowanych prac), jak i okolicznościami faktycznymi (np. dostępność gruntu w określonych porach, postęp prac na innych odcinkach). Fakt, że z czasem, w wyniku przeprowadzenia prac remontowych, dojdzie do całkowitej wymiany słupów, fundamentów, przewodów, izolatorów itp. na nowe, a nawet do zamontowania nowych urządzeń zabezpieczających (np. zdalnie sterowanych odłączników napowietrznych), lecz bez zamiany długości i przebiegu linii, posadowienia słupów, parametrów technicznych i użytkowych obiektu liniowego, nie oznacza, że mamy do czynienia z przebudową lub odbudową obiektu.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro planowane przez inwestora prace na ww. nieruchomości mają dotyczyć części linii SN-15 kV relacji GPZ (...) i polegać będą na wymianie istniejącego słupa, przewodów oraz izolatorów, a nie zmienią się parametry techniczne i użytkowe linii i jej przebieg, to oznacza, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z remontem tej linii.

Wbrew zatem ocenie Sądu pierwszej instancji, treść wniosku oraz załączonej do niego mapy i dokumentów, które zostały zgromadzone w aktach sprawy, w sposób wystarczający wskazuje, że planowane prace, mające być realizowane na ww. działkach, mieszczą się w dyspozycji art. 124b ust. 1 u.g.n.

Zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. również zasługiwał na uwzględnienie.

Podkreślenia wymaga, że kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (zob. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 542-543 nb 1, 2). Kierując się normą prawa materialnego, organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne (B. Adamiak - op. cit., s. 85 nb 8). O zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 946/15, CBOSA).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie dostrzegł, że ocena dowodów zebranych w sprawie nie została oparta na wszechstronnej ocenie materiału dowodowego, a odniesienia Wojewody do możliwości zmiany parametrów technicznych i użytkowych remontowanej linii, nie mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów. Sąd I instancji nietrafnie również uznał, że wymiana przewodów zwiększy przepustowość sieci. Sama wymiana przewodów nie spowoduje istotnej zmiany parametrów linii elektroenergetycznej. Praca linii elektroenergetycznej podlega regulacjom prawnym, które stanowią ramy, w jakich skarżąca kasacyjnie dostarcza energię elektryczną obecnie i będzie dostarczać energię elektryczną po remoncie. Z analizy zebranego materiału dowodowego nie wynika, że po remoncie linii elektroenergetycznej przesyłany będzie prąd o innym napięciu i natężeniu niż przed remontem. We wniosku oraz w Wytycznych nie podano, że dotychczasowe stacje transformatorowe zostaną zastąpione nowymi stacjami, które posłużą zmianie napięcia i natężenia prądu na linii SN 15 kV.

Sąd pierwszej instancji niezasadnie pominął, co uszło uwadze także Wojewodzie, kwestię polepszenia warunków eksploatacyjnych, niezawodności i dyspozycyjności, zmniejszenia awaryjności. Trafnie inwestor we wniosku wskazał, że jako przedsiębiorstwo przesyłowe i właściciel przedmiotowych urządzeń jest ustawowo zobligowany do dostarczania energii elektrycznej oraz do zapewnienia właściwych parametrów przesyłanej energii i parametrów sieci dystrybucyjnej. Dostarczanie energii elektrycznej jest kluczowe zarówno dla indywidualnych odbiorców, jak i dla odbiorców instytucjonalnych. Aktualny stan techniczny linii z uwagi na upływ czasu, niewątpliwie zagraża ciągłości i pewności dostaw energetycznych. Natomiast remont nie spowoduje zmiany parametrów technicznych linii.

Należy mieć także na uwadze, że remont dotychczasowej linii SN-15 kV GPZ (...) będzie z korzyścią również dla uczestników postępowania, którzy korzystać będą z bezpieczniejszej sieci. Stan na ww. działkach w wyniku remontu nie zmieni się istotnie, jak również nie ulegnie zmianie napięcie ani natężenie prądu na remontowanej linii SN-15 kV w stosunku do stanu, jaki istniał w dniu złożenia wniosku przez inwestora.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 124b ust. 1 u.g.n. i art. 3 pkt 3a i 8 p.b. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a., uchylił zaskarżony wyrok i uwzględnił skargę uchylając zaskarżoną decyzję, o czym orzekł w pkt 1 wyroku. O zwrocie kosztów orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Wniosek o zasądzenie na rzecz uczestników postępowania A.B. i P.B. kosztów postępowania nie podlegał uwzględnieniu, gdyż stosownie do treści art. 199 P.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Natomiast przepisy art. 200-210 P.p.s.a. regulujące zwrot kosztów postępowania między stronami nie przewidują możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania.