Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2106/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 183 § 1, art. 174 pkt 1 i 2, art. 204 pkt 1, art. 184, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 77 § 1, art. 7, art. 75 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 114 ust. 1, art. 33
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: § 9 ust. 1, 5 i 6, § 14 ust. 4
journal: Dz.U. 2001 nr 131 poz 1471
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 1008/14 w sprawie ze skargi A. R. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia [..] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. R. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 kwietnia 2015 roku sygn. akt II SA/Sz 1008/14, którym oddalono skargę A. R. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2014 roku nr [...] w przedmiocie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Aspirant w stanie spoczynku A. R. został zwolniony ze służby w Policji w dniu 14 czerwca 2013 roku po wymierzeniu kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby. Raportem z dnia 11 czerwca 2013 roku i pismem z dnia 21 czerwca 2013 roku wyżej wymieniony zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w S. o wypłatę rekompensaty pieniężnej za godziny nadliczbowe od chwili podjęcia obowiązków na stanowisku technika kryminalistyki tj. od września 2007 roku do 11 czerwca 2013 roku. W piśmie noszącym datę 21 czerwca 2013 roku A. R. wskazał wypracowaną każdego miesiąca liczbę nadgodzin, za którą winien otrzymać rekompensatę pieniężną oraz złożył posiadany grafik służb.

Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Komendant Powiatowy Policji w S. odmówił przyznania ww. ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że w trakcie służby A. R. nie sygnalizował, aby pozostawał mu do wykorzystania czas wolny ponad ten, wynikający z harmonogramu służby, a tym samym po zakończeniu służby przysługiwał mu ekwiwalent pieniężny z tego tytułu.

A. R. wniósł odwołanie, w następstwie którego Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie decyzją nr [...] z dnia [...] września 2013 r., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na uchybienia o charakterze procesowym. W uzasadnieniu wskazano, że Komendant Powiatowy Policji w S. nie przeprowadził w przedmiotowej sprawie postępowania wyjaśniającego, ograniczając się wyłącznie do wydania decyzji. Z akt sprawy nie wynika również, aby skarżący miał możliwość przed wydaniem decyzji zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz złożenia wniosków i żądań w trybie art. 10 k.p.a.

Decyzją noszącą datę [...] listopada 2013 roku Komendant Powiatowy Policji w S. ponownie odmówił A. R. przyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby za okres od września 2007 roku do 11 czerwca 2013 roku. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że nie odnaleziono żadnej dokumentacji stwierdzającej , aby ilość zdarzeń do obsługi której delegowany byli technicy kryminalistyki była tak duża, iż dochodziło do przekroczenia normy czasu pełnienia służby określonej w art. 33 ust. 2 ustawy o Policji. W okresie gdy obsługą zdarzeń zajmowało się dwóch techników nie uczestniczyli oni w codziennych odprawach służbowych, a ich pobyt w jednostce ograniczał się jedynie do opracowania dokumentacji i śladów zabezpieczonych podczas wcześniej pełnionych dyżurów zdarzeniowych. Za czas dyżuru domowego nie udziela się czasu wolnego. Od lipca 2011 roku do dnia zwolnienia skarżącego ze służby funkcjonował już czteroosobowy zespół techników kryminalistyki, a służba była pełniona najczęściej w systemie 8 godzinnym przez 3-4 osoby.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. R.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 roku Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Zdaniem organu II instancji Komendant Powiatowy Policji w S. nie zgromadził, ani też nie poddał wnikliwej analizie całości zgromadzonego materiału dowodowego istotnego do rozstrzygnięcia sprawy. Organ winien precyzyjnie odtworzyć przebieg służby skarżącego w poszczególnych latach z uwzględnieniem okresów obecności w służbie, ewentualnych zwolnień lekarskich, urlopów wypoczynkowych. Zwrócono również uwagę na celowość uzyskania oświadczeń od przełożonych byłego policjanta, odnoszących się do zapisów wynikających z posiadanej dokumentacji.

Po zwrocie akt sprawy Komendant Powiatowy Policji w S. dołączył do akt oświadczenia złożone przez techników kryminalistyki pełniących służbę w Komendzie odnośnie rozliczania nadgodzin liczbowych oraz Naczelnika Wydziału Kryminalnego KPP w S. i jego zastępcy opisujące zasady organizacji pracy techników kryminalistyki, sposobu rejestracji godzin nadliczbowych oraz ich faktycznego rozliczania.

W oparciu o powyższe dokumenty oraz grafiki dyżurów listy obecności w pracy Komendant Powiatowy Policji w S. decyzją nr [...] z [...] lutego 2014r. kolejny raz odmówił przyznania A. R. ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. W uzasadnieniu spornej decyzji wskazał, iż brak jest podstaw faktycznych do wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego, gdyż z przedstawionej przez Naczelnika Wydziału Kryminalnego Komendy Powiatowej Policji w S. dokumentacji wynika, iż na dzień zwolnienia ze służby w Policji skarżący nie posiadał tzw. nadgodziny. Wyżej wymieniony nie sygnalizował w trakcie służby, aby pozostawał mu do wykorzystania czas wolny, wynikający ze harmonogramu służby. Z złożonych oświadczeń przez techników kryminalistyki oraz Naczelnika Wydziału i jego zastępcy wynika, że wszelkie nadgodziny wypracowane przez techników były rozliczane niezwłocznie tj. podczas kolejnej służby przypadającej po dniu w którym nadgodziny zostały wypracowane.

A. R. ponownie odwołał się od powyższego rozstrzygnięcia, wnosząc o jego uchylenie oraz wydanie decyzji spełniającej zgłoszone żądanie.

Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania, zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż w świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji mogą być dochodzone przez policjantów na drodze administracyjnoprawnej i sądowo-administracyjnej (vide np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2001 r, sygn. akt II SA 2591/01 LEX nr 121906). Oznacza to, że w przypadku skarżącego właściwy w jego sprawie organ Policji zobowiązany był rozstrzygnąć sprawę w drodze decyzji administracyjnej. Z przepisów normujących instytucję ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby, tj. art. 33 i 114 ustawy o Policji nie wynika, w jakiej formie należy rozstrzygać w tego typu sprawach. Powyższe, w świetle art. 104 K.p.a. i przyjmowanej w doktrynie zasady domniemania formy decyzji upoważnia do wniosku, że w sprawie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby właściwą formą załatwienia sprawy pozostaje decyzja administracyjna.

Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie stwierdził, że wnioskodawca zgłosił roszczenie zapłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby w łącznym wymiarze 4 lat, 4 miesięcy i 2 tygodni, do którego - jak utrzymuje - nabył prawo wykonując obowiązki zawodowe na stanowisku technika kryminalistyki Komendy Powiatowej Policji w S. od września 2007 r. do 11 czerwca 2013 r. Ze sporządzonego przez niego zestawienia wynika, że miesięcznie pełnił służbę do 744 godzin (np. w październiku i grudniu 2007 r., w styczniu i lipcu 2008 r. oraz w maju 2011 r., co podzielone przez 31 przypadających w tych miesiącach dni, oznacza służbę bez przerwy na odpoczynek przez 24 godziny na dobę). W niektórych innych miesiącach wykazał po 720 godzin służby (np. w listopadzie 2007 r., czerwcu 2008 r., wrześniu 2009 r. oraz czerwcu 2011 r., co oznacza, iż wykonywał obowiązki zawodowe bez przerwy przez 24 godziny na dobę). W pozostałych miesiącach podawane przez niego liczby godzin były odpowiednio niższe, jednak i tak przekraczały przeciętną, 160-godzinną miesięczną normę czasu służby.

W toku zainicjowanego postępowania administracyjnego Komendant Powiatowy Policji w S. wykazał, iż od września 2007 r. do 30 czerwca 2011 r. obsługą zdarzeń kryminalistycznych na obszarze miasta i gminy S. oraz gminy Postomino zajmowali się dwaj technicy kryminalistyki, w tym A.R. Osoby te nie uczestniczyły w codziennych odprawach służbowych, a ich pobyt w jednostce ograniczał się do sporządzania dokumentacji i opracowywania zabezpieczonych śladów, przy czym obowiązki te zajmowały przeciętnie mniej, niż 40 godzin tygodniowo. Normatywny czas służby uzupełniały wyjazdy na miejsca zdarzeń, realizowane o różnych porach doby, w zależności od bieżących zgłoszeń. W tym celu technicy pozostawali do dyspozycji przełożonych zgodnie z ustalanym co miesiąc grafikiem, podejmując na wezwanie zlecane im czynności służbowe. Analiza książki wyjazdów, w której samodzielnie odnotowywali oni obsługę wszystkich przydzielanych zdarzeń wykazała, iż sporadycznie dochodziło do przekroczenia dobowych norm czasu służby, a jeśli sytuacje takie miały miejsce - to były one niezwłocznie kompensowane poprzez adekwatne skrócenie czasu służby, bądź udzielenie czasu wolnego, co potwierdzają zapisy w listach obecności, notatki bezpośrednich przełożonych oraz oświadczenia pozostałych techników kryminalistyki.

Z dniem 1 lipca 2011 r. zreorganizowano funkcjonowanie zespołu techników kryminalistyki Komendy Powiatowej Policji w S., wyznaczając 3-4-osobową grupę odpowiednio przeszkolonych policjantów do całodobowej obsługi zdarzeń na obszarze całego powiatu. Konsekwencją tej zmiany było unormowanie czasu służby techników, którzy od tego momentu pełnili służbę w systemie 8-godzinnym. Ewentualne nadgodziny, powstające np. w związku z przedłużającymi się oględzinami miejsc zdarzeń kompensowano na bieżąco, skracając czas służby w kolejnych dniach lub tygodniach, albo udzielając czasu wolnego, co potwierdzają zapisy w listach obecności, notatki bezpośrednich przełożonych oraz oświadczenia pozostałych członków zespołu.

Organ stwierdził, że specyfika służby techników kryminalistyki determinowana jest liczbą i częstotliwością występowania zdarzeń, wymagających przeprowadzania oględzin oraz zabezpieczania i opracowywania śladów kryminalistycznych. Stąd też, konieczne staje się zapewnienie stanu permanentnej gotowości do realizacji tego typu czynności w każdej komendzie powiatowej bądź miejskiej Policji. Obowiązujące policjantów normy czasu służby reguluje art. 33 ust. 1-3 ustawy o Policji, zgodnie z którym czas pełnienia służby policjanta jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Zadania policjanta powinny być ustalone w sposób umożliwiający ich realizację w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. W zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2, policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, albo może mu być przyznana rekompensata pieniężna, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1. Przepisy § 3-5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1471) określają rozkład czasu służby z uwzględnieniem poszczególnych systemów jej pełnienia, przy zachowaniu średniotygodniowej normy czasu w okresie rozliczeniowym wskazanym w art. 33 ust. 2 ustawy o Policji. Zgodnie z § 8 ust. 1 powołanego rozporządzenia, przedłużenie czasu służby policjanta może nastąpić w szczególności ze względu na konieczność:

– wykonywania rozpoczętych czynności dochodzeniowo - śledczych, operacyjno-rozpoznawczych oraz administracyjno-porządkowych, jeżeli nie mogą one zostać przerwane;

– zapewnienia ciągłości służby na stanowiskach, na których wymagane jest utrzymywanie pełnienia służby w sposób ciągły;

– realizacji innych spraw niecierpiących zwłoki.

Z dyspozycji § 8 ust. 2 rozporządzenia wynika, iż przedłużenie czasu służby następuje na polecenie kierownika komórki organizacyjnej, w której policjant pełni służbę. O wydanym poleceniu kierownik zawiadamia przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Zgodnie z § 9 ust. 1, 5 i 6 powołanego rozporządzenia, za przedłużony czas służby, przekraczający normę określoną w art. 33 ust. 2 ustawy, policjantowi udziela się w tym samym wymiarze czasu wolnego, z zastrzeżeniem § 10. Czas wolny w zamian za służbę pełnioną poza rozkładem czasu służby policjant jest obowiązany wykorzystać do dnia zwolnienia ze służby, a przełożony ma obowiązek mu to zapewnić. Ponadto przełożony właściwy w sprawach osobowych prowadzi ewidencję czasu służby policjantów przy pomocy wskazanych przez niego kierowników komórek organizacyjnych. Ewidencję czasu służby udostępnia się policjantowi na jego żądanie.

Z powołanych przepisów zdaniem organu wynika jednoznacznie obowiązek ewidencjonowania czasu służby policjanta. Ewidencja ta powinna odzwierciedlać faktyczny przebieg służby w okresie rozliczeniowym, a więc także w godzinach ponadnormatywnych, jak i udzielony w zamian za te godziny czas wolny, aby została zachowana norma 40 godzin służby w tygodniu (tzw. średniotygodniowa norma w okresie rozliczeniowym).

W myśl § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów, przełożony właściwy w sprawach osobowych lub upoważniony przez niego kierownik komórki organizacyjnej może ustalić indywidualny rozkład czasu służby w ramach normy czasu służby, o której mowa w art. 33 ust. 2 ustawy o Policji. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie, art. 114 ust. 1 pkt 2 oraz art. 33 ust. 3 ustawy o Policji wskazuje na obowiązek wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby. Roszczenia finansowe wynikające ze stosunku służby przedawniają się z upływem lat 3, przy czym bieg terminu rozpoczyna się z chwilą, gdy dane roszczenie zyskało walor wymagalności. W przypadku świadczenia pieniężnego z tytułu niewykorzystanego czasu wolnego od służby termin przedawnienia biegnie od daty zwolnienia ze służby. Ratio legis art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji polega więc na zrekompensowaniu zwolnionemu policjantowi niewykorzystanego czasu wolnego od służby.

Analiza grafików służby, notatek bezpośrednich przełożonych, książki wyjazdów techników kryminalistyki, jak również treści składanych przez A. R. odwołań wskazuje na to, że co najmniej do 30 czerwca 2011 r., tj. do momentu reorganizacji funkcjonowania zespołu, pełnił on służbę w rozkładzie indywidualnym. Świadczy o tym wybitnie "zadaniowy" charakter jego obowiązków, podyktowany potrzebą bieżącej obsługi zdarzeń wymagających obecności technika kryminalistyki, które występowały o różnych porach doby. Organ podkreślił, iż nie musiał on wówczas przebywać przez wyznaczoną liczbę godzin dziennie w siedzibie komendy, a przedłużający się pobyt na miejscach oględzin był na bieżąco kompensowany okresami wolnymi od zadań służbowych. Istotnym źródłem dowodowym pozostaje w tym przypadku książka wyjazdów techników kryminalistyki, odzwierciedlająca ich udział w czynnościach na miejscach poszczególnych zdarzeń. Jej miarodajność i przydatność w tej sprawie jest tym większa, iż prowadzili ją na zasadzie wyłączności dyżurujący technicy kryminalistyki. Telefoniczną gotowość skarżącego do niezwłocznego podjęcia obowiązków służbowych nie koresponduje z instytucją "dyżuru domowego", którą uregulowano w § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. Immanentną cechą tego dyżuru jest pobyt policjanta w miejscu zamieszkania bądź w innym uzgodnionym z przełożonym miejscu, co stanowi istotną ingerencję w życie osobiste dyżurującego policjanta i dlatego podlega ścisłej reglamentacji prawnej. Czym innym w indywidualnym rozkładzie czasu służby pozostaje natomiast podyktowana charakterem wykonywanych obowiązków dyspozycyjność, która odróżnia stosunek służbowy policjanta od zwykłej pracy najemnej. Podejmując dobrowolnie służbę w Policji każdy funkcjonariusz winien liczyć się ze zwiększoną dyspozycyjnością i zdyscyplinowaniem polegającym m.in. na gotowości do podejmowania zadań na wezwanie przełożonego, w razie potrzeby także i poza normatywnym czasem służby. Postulat ten znajduje wyraźne odzwierciedlenie w przepisach pragmatyki służbowej, np. w treści § 4 ust. 1 pkt 2 lit. d i ust. 3 oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 883), które definiują poddawaną ocenie dyspozycyjność funkcjonariusza jako gotowość do podejmowania dodatkowych zadań, a także realizacji zadań i czynności poza czasem służby.

W ocenie organu, szczegółowa analiza żądań A. R. prowadzi do konkluzji, iż w skrajnych przypadkach musiałby on pełnić służbę 24 godziny na dobę we wszystkie dni miesiąca, a w okresie od 1 października do 31 grudnia 2007 r. - przez 3 miesiące bez przerwy. Stan ten wydaje się nie do pogodzenia ze wskazaniami doświadczenia życiowego. Nadto poczynione przez niego obliczenia zawierają szereg błędów i nieścisłości. Dla przykładu podaje on, iż w lipcu 2008 r. pełnił służbę przez 744 godziny, podczas, gdy od 22 do 31 lipca tego roku korzystał on z urlopu wypoczynkowego (vide lista obecności Sekcji Dochodzeniowo - Śledczej KPP w S. za lipiec 2008 r.). Z kolei we wrześniu 2009 r. miał pełnić służbę przez 720 godzin, gdy tymczasem od 28 do 30 września tego roku przebywał na urlopie wypoczynkowym (vide lista obecności Sekcji Dochodzeniowo - Śledczej KPP w S. za lipiec 2008 r.).

Analiza przedłożonych organowi odwoławczemu dokumentów wykazała, że po uchyleniu wydanych decyzji i skierowaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia Komendant Powiatowy Policji w S. wykonał przewidziane w K.p.a. czynności procesowe, w tym szczegółowo zweryfikował grafiki służb oraz listy obecności skarżącego, z których wynika, iż był on rozliczany na bieżąco, a więc nie posiada wypracowanych nadgodzin.

Analizując czynności procesowe organu I instancji w kontekście unormowań wynikających z art. 7 - 10 K.p.a. Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie stwierdził, że respektował on uprawnienia przysługujące byłemu policjantowi jako stronie, a w szczególności poinformował go o wszczęciu postępowania oraz zapewnił mu możliwość wypowiedzenia się na temat zgromadzonych dowodów. Przed wydaniem decyzji skarżący mógł również zapoznać się z materiałem dowodowym oraz złożyć ewentualne wnioski lub oświadczenia.

W ocenie organu II instancji Komendant Powiatowy Policji w S. przeprowadził postępowanie w sposób wystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a także uzasadnił odmowę przyznania ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby. Z poczynionych ustaleń wynika, że ewidencja czasu służby nie zawiera zapisów świadczących o nadgodzinach nie rozliczonych przed datą zwolnienia.

Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie przez A. R.

Skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych decyzji w całości, jako oczywiście bezzasadnych i niezgodnych ze stanowionym prawem oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącego analiza treści decyzji wydawanych przez oba organy w rzeczonej sprawie oraz struktury hierarchicznej Policji, wprost prowadzą do wniosku, że Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie swoim działaniem, polegającym na wcześniejszym uchylaniu decyzji, starał się zatuszować sprawę swojego wieloletniego inkryminowanego zaniechania (art. 231 § 1 k.k,) polegającego na tolerowaniu niezapewnienia przez podległych mu piastunów organów Policji wystarczającej obsady kadrowej w pionie techniki kryminalistycznej w poszczególnych jednostkach uniemożliwiając lub też odwlekając w czasie możliwość zwrócenia się w tej sprawie przez niego do sądu. Naruszania polegającego na obciążaniu funkcjonariuszy obowiązkiem nadmiernego, ponad ludzkie siły, pełnienia służby w celu zapewnienia całodobowej obsługi kryminalistycznej zdarzeń inkryminowanych będących w zakresie działania Policji (poszukiwanie i ujawnianie oraz zabezpieczanie śladów, dokumentowanie oraz fotografowanie, uczestnictwo w rejestracji osób będących w zainteresowaniu Policji, etc.) stanowi przestępstwo z art. 231 ust. 1 ustawy kodeks karny (przekroczenia uprawnień).

Według skarżącego, wraz z wnioskiem o wypłatę ekwiwalentu dostarczył on organowi kopie grafików, w których zaplanowano jego służby w poszczególnych miesiącach wzmiankowanego okresu, tj. dokumenty opatrzone pieczęcią oraz osobistymi podpisami piastunów tego organu. Dokumenty te należy uznać za polecenia służbowe określające rzeczywisty wymiar czasu pracy policjantów tymi dokumentami objętych. Funkcjonariusz objęty grafikiem służby ma obowiązek stawić się w określonym w tym grafiku dniach i godzinach i pozostawać w miejscu pełnienia służby. Równie oczywistą sprawą jest, że pracownik lub funkcjonariusz nie stosujący się do warunków określonych w grafiku (nie stawiający się, spóźniający się, opuszczający miejsce pracy lub służby przed wyznaczonym terminem) podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej, a w jej wyniku w dalszej perspektywie zwolnieniu.

Skarżący stwierdził, że organy odmówiły mu wypłaty ekwiwalentu opierając się na twierdzeniu, iż jego pobyt w jednostce służbowej ograniczał się tylko do sporządzania dokumentacji i opracowywania zabezpieczonych śladów, przy czym obowiązki te zajmowały mniej niż 40 godzin tygodniowo. Żaden z organów nie podważył jednak wiarygodności dokumentów przedstawionych przez skarżącego. Nie przedstawił też, na potwierdzenie tezy o rzekomym nieświadczeniu przez niego służby w dniach i godzinach określonych w rzeczonych grafikach służby, jakichkolwiek dokumentów świadczących o tym, że służby w określonym w nich czasie nie pełnił.

W ocenie skarżącego, tak naprawdę organy Policji przeciwko argumentacji wynikającej z wytworzonych przez nie same dokumentów, przeciwstawiają obecnie argumentację słowną wynikająca ze zwykłego domniemania, że kreowana przez nie dyscyplina służbowa to tylko iluzoryczne zjawisko, które tak naprawdę nie ma miejsca w jednostkach Policji.

Skarżący podkreślił, że dni wolnych za służbę pełnioną w okresie wrzesień 2007 - 11 czerwca 2013 r., przekraczającą normę określoną w art. 33 ust. 2 ustawy o Policji, nie udzielano mu.

Stwierdzenie, że w okresie od września 2007 r. do czerwca 2011 r. obsługą zdarzeń na terenie miasta i gminy S. oraz gminy Postomino zajmowało się dwóch techników kryminalistyki, w tym skarżący, jest jak najbardziej bezsporne. Z zapisów zamieszczonych w grafikach dyżurów wynika, że we wskazanym okresie pełnił on służby 24-godzinne oraz pozostawał w dyspozycji na tzw. "dyżurach domowych", także 24 godzinnych, co stanowiło ze strony planujących i zatwierdzających takie grafiki służb nadużycie władzy i przekroczenie uprawnień, które skutkować mogło narażeniem na utratę życia i zdrowia funkcjonariuszy i obywateli. Nieuczestniczenie w codziennych odprawach służbowych oraz pobyt w jednostce nawet jeśli ograniczał się jedynie do opracowywania dokumentacji i śladów zabezpieczonych podczas wcześniej pełnionych dyżurów zdarzeniowych, w ocenie skarżącego, nie stanowi okoliczności, którą utożsamiać można z niepełnieniem służby. Ponadto, dyżur domowy, jak sama nazwa wskazuje, polega na przebywaniu przez funkcjonariusza we własnym domu, a nie w jednostce policji – miejscu pełnienia służby.

Zdaniem skarżącego, zbiorem danych, z których można wyczytać czas służby, są wyłącznie grafiki służb oraz listy obecności obrazujące stawiennictwo policjantów do służby.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2015 roku oddalił skargę.

W ocenie sądu I instancji, organy prawidłowo wskazały, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, funkcjonariusz Policji zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy. Z kolei z treści art. 33 ust. 2 ustawy wynika, iż zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. W świetle treści art. 33 ust. 3 w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, z wyjątkiem sytuacji opisanych w art. 112 ust. 3 ustawy o Policji albo, gdy została mu przyznana rekompensata, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1 ustawy o Policji.

Tryb rozliczania funkcjonariuszy z przedłużonego czasu służby uregulowany jest w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1471). Zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia przedłużenie czasu służby następuje na polecenie kierownika komórki organizacyjnej, w której policjant pełni służbę, a zgodnie z § 9 ust. 6 tego rozporządzenia przełożony właściwy w sprawach osobowych prowadzi ewidencję czasu służby policjantów. Tak więc warunkiem, aby czas służby został uznany za ponadnormatywny jest polecenie służbowe kierownika komórki organizacyjnej, w której policjant pełni służbę. Czas służby przekraczający normę określoną w art. 33 ust. 2 ustawy o Policji powinien zostać odpowiednio udokumentowany w ewidencji czasu służby. Równocześnie, zgodnie z § 7 rozporządzenia, w szczególnie uzasadnionych przypadkach przełożony właściwy w sprawach osobowych lub upoważniony przez niego kierownik komórki organizacyjnej może ustalić indywidualny rozkład czasu służby policjanta w ramach normy czasu służby, o której mowa w art. 33 ust.2 ustawy.

Sąd podzielił ustalenie organów, że w okresie kiedy służbę w Komendzie Powiatowej Policji w S. pełniło dwóch techników kryminalistyki, tj. od września 2007 r. do 30 czerwca 2011 r., mieli oni wyznaczony indywidualny rozkład czasu służby, polegający na tym, że ich obowiązki polegały na wyjazdach służbowych na miejsce zdarzenia oraz na sporządzaniu dokumentacji i opracowywaniu zabezpieczonych śladów w jednostce, co łącznie w ciągu tygodnia co do zasady nie przekraczało normy 40-godzinnej. Natomiast od 1 lipca 2007 r. liczba techników kryminalistyki w Komendzie Powiatowej Policji w S. została zwiększona do 4, czego konsekwencją było wprowadzenie dyżurów w systemie 8-godzinnym.

W obu okresach czas wolny za ewentualne nadgodziny kompensowany był na bieżąco na co wskazują książki wyjazdów służbowych, zapisy w listach obecności, notatki przełożonych oraz oświadczenia pozostałych techników kryminalistyki.

Jak z powyższego wynika, w Komendzie Powiatowej Policji w S. nie była prowadzona odrębna, jednolita i szczegółowa ewidencja czasu służby poszczególnych policjantów.

Sąd nie uznał zarzutu skarżącego dotyczącego nieprawidłowości w przeprowadzeniu postępowania dowodowego. Zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód dopuszcza się wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Oczywiście dowodem mogą być w szczególności dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W ocenie sądu, należy jednak uznać za zasadne stwierdzenia organów, że ze znajdujących się w aktach sprawy materiałów można wyprowadzić wnioski, iż skarżącemu na bieżąco udzielany był czas wolny za służbę w czasie przekraczającym ustalone normy, bowiem taka praktyka była stosowana przez Komendanta Powiatowego Policji w S. i taki też obowiązek wynika z § 9 ust. 5 ww. rozporządzenia. Organy zebrały wskazany w uzasadnieniach decyzji materiał dowodowy wystarczający do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia rozstrzygnięcia.

Nie są też trafne, zdaniem Sądu I instancji podniesione w skardze zarzuty niedokonania przez organ prawidłowej oceny materiału dowodowego. Sąd podkreślił, iż skarżący pozostawał w stosunku służby w KPP w S. ponad 5 lat, a w jego dokumentach nie ma pisemnych wniosków o udzielenie czasu wolnego podczas, gdy po wydaleniu ze służby wskazuje, że w zasadzie w każdym miesiącu służby miał wypracowane nadgodziny.

Oceniając postanowienie Komendanta Głównego Policji nr [...], z dnia [...] czerwca 2014 r., odmawiające wyłączenia Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie od udziału w postępowaniu administracyjnym jako organu II instancji, sąd stwierdził, iż jest ono prawidłowe i zgodne z obowiązującymi przepisami. Osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej – co do zasady – nie podlega wyłączeniu w trybie przypisanym pracownikom organu. Z uwagi na swą ustrojową i procesową pozycję piastun funkcji monokratycznego organu administracji publicznej podlega wyłączeniu zgodnie z przepisami o wyłączeniu organu w postępowaniu administracyjnym, a nie o wyłączeniu pracowników organu (wyrok NSA sygn. akt I OSK 1186/12, LEX nr 1339577). Tak więc, z mocy art. 25 K.p.a. organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych osób wymienionych w tym przepisie, a taka sytuacja w niniejszym postępowaniu nie zachodziła (rozpatrując wniosek Komendant Główny Policji ustosunkował się także, w tym kontekście, do przesłanek wyłączenia pracownika w oparciu o art. 24 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a.).

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznając, że skarga nie może być uwzględniona, ponieważ wyniki oceny przeprowadzonego postępowania i stanowisko organów nie dają podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł A. R. zarzucając mu, w trybie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie:

1. art. 3 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z:

a) art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, w sytuacji gdy wskazane uregulowania uprawniają tylko do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby jeśli wnioskujący o wypłatę spełnia warunki formalne oraz zaistniały okoliczności implikujące potrzebę zadośćuczynienia policjantowi zwolnionemu ze służby, a więc takiemu który utracił zdolność odebrania "w naturze" tj. w postaci dodatkowego czasu wolnego od służby wypracowanych (w wymiarze przekraczającym normę określoną wart 33 ust. 2 ustawy o Policji) tzw. nadgodzin, poprzez brak dostrzeżenia tej okoliczności przez Sąd I instancji co skutkowało niewłaściwą kontrolą legalności działania organów obu instancji oraz brakiem zastosowania środka określonego w ustawie;

b) art. 33 ust. 2 ustawy o Policji w zw. z § 3-5 rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1471) poprzez niewłaściwe ustalenie czasu służby skarżącego przy ustalaniu prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od pracy do którego nabył prawo wykonując obowiązki zawodowe na stanowisku technika kryminalistyki Komendy powiatowej Policji w S. od września 2007 r. do 11 czerwca 2013 r., prowadzące do uznania, iż skarżącemu nie przysługuje roszczenie zapłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby w łącznym wymiarze 4 lat, 4 miesięcy, 2 tygodni;

c) c) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nie dostrzeżenie przez Sąd I instancji, iż w sprawie doszło do naruszenia obowiązku wszechstronnego i wnikliwego rozpatrzenia sprawy, w szczególności poprzez brak zebrania i oceny dowodów korzystnych dla oskarżonego, co skutkowało niewłaściwą kontrolą legalności działalności organów obu instancji i brakiem zastosowania środka określonego w ustawie, w sytuacji, gdy brak kontroli tej działalności pod kątem wskazanych przepisów mógł mieć wpływ na wynik postępowania, w szczególności w zakresie ustaleń dotyczących czasu pracy skarżącego;

d) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a poprzez nieuwzględnienie skargi oraz błędne przyjęcie, że zaskarżone rozkazy organów policji nie naruszają przepisów ustawy o Policji, a w szczególności art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, będące konsekwencją braku wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, dokonania jego oceny zgodnie z zasadami logiki oraz rozstrzygnięcia istotnych wątpliwości na nie korzyść obwinionego, co doprowadziło do błędnego uznania, iż skarżącemu nie należy się ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji;

2. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ograniczenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji do prostej akceptacji stanowiska organu przy jednoczesnym braku dokonania przez ten Sąd dostatecznej weryfikacji zarzutów wskazanych w skardze i uzasadniających je argumentów, jak również poprzez brak wskazania, które ustalenia organu Sąd I instancji przyjął za własne.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wnosił uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, funkcjonariusz Policji zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy. Z kolei z treści art. 33 ust. 2 ustawy wynika, iż zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. W świetle treści art. 33 ust. 3 w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, z wyjątkiem sytuacji opisanych w art. 112 ust. 3 ustawy o Policji albo, gdy została mu przyznana rekompensata, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1 ustawy o Policji. Tryb rozliczania funkcjonariuszy z przedłużonego czasu służby uregulowany jest w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów.

Wskazane uregulowania, uprawniają tylko do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby oczywiście jeśli wnioskujący o wypłatę spełnia warunki formalne oraz zaistniały okoliczności implikujące potrzebę zadośćuczynienia policjantowi zwolnionemu ze służby, a więc takiemu który utracił zdolność odebrania "w naturze" tj. w postaci dodatkowego czasu wolnego od służby wypracowanych (w wymiarze przekraczającym normę określoną wart 33 ust 2 ustawy o Policji) tzw. nadgodzin.

Analiza grafików służby, notatek bezpośrednich przełożonych, książki wyjazdów techników kryminalistyki, jak również treści odwołań składanych przez A. R. wskazuje na to, że co najmniej do 30 czerwca 2011 r., tj. do momentu reorganizacji funkcjonowania zespołu, pełnił on służbę w rozkładzie indywidualnym. Świadczy o tym dobitnie "zadaniowy" charakter jego obowiązków, podyktowany potrzebą bieżącej obsługi zdarzeń wymagających obecności technika kryminalistyki, które występowały o różnych porach doby. Szczegółowa analiza sporządzonego przez skarżącego zestawienia prowadzi do wniosku, iż miesięcznie pełnił służbę do 744 godzin (np. w październiku i grudniu 2007 i w styczniu i lipcu 2008 r. oraz w maju 2011 r., co podzielone przez 31 przypadających w tych miesiącach dni, oznacza służbę bez przerwy na odpoczynek przez 24 godziny na dobę). W niektórych innych miesiącach wykazał po 720 godzin służby (np. w listopadzie 2007 r., czerwcu 2008 r., wrześniu 2009 r. oraz czerwcu 2011 r., co oznacza, iż wykonywał obowiązki zawodowe bez przerwy przez 24 godziny na dobę. W pozostałych miesiącach podawane przez niego liczby godzin były odpowiednio niższe, jednak i tak przekraczały przeciętną, 160- godzinną miesięczną normę czasu służby.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że waz z wnioskiem o wypłatę ekwiwalentu skarżący dostarczył organowi kopie grafików, w których zaplanowano jego służby w poszczególnych miesiącach wzmiankowanego okresu, tj. dokumenty opatrzone pieczęcią oraz osobistymi podpisami piastunów tego organu. Dokumenty, które uznać trzeba za polecenia służbowe określające wymiar czasu pracy policjantów tymi dokumentami objętych. Dokumenty są wystarczającą podstawą do ustalenia rzeczywistego czasu pełnienia służby przez skarżącego w okresie objętym sporem, przy uwzględnieniu braku dokumentacji jakichkolwiek dokumentów świadczących o tym, że służby w określonym w nich czasie nie pełnił. Żaden z organów nie podważył jednak wiarygodności dokumentów przedstawionych przez skarżącego. Charakter instytucji Policji pozwala na stwierdzenie, że planowanie grafików służbom kryminalistycznym musiało uwzględniać całodobowy charakter pozostawania w pogotowiu, czego dostarczając do akt postępowania kopie grafików skarżący dowiódł. Nie sposób zgodzić się, że pominięcie tych okoliczności było prawidłowe.

Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego i wnikliwego rozpatrzenia sprawy, w szczególności poprzez brak zebrania i oceny dowodów korzystnych dla oskarżonego, co skutkowało niewłaściwą kontrolą legalności działalności organów obu instancji i brakiem zastosowania środka określonego w ustawie, w sytuacji, gdy brak kontroli pod kątem wskazanych przepisów mógł mieć wpływ na wynik postępowania, w szczególności w zakresie ustaleń dotyczących czasu pracy skarżącego.

W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazano, że najbardziej wartościowym zbiorem danych, z których można wyczytać czas służby, są wyłącznie grafiki służb oraz listy obecności obrazujące stawiennictwo policjantów do służby względnie jako materiał uzupełniający materiały z postępowań dyscyplinarnych prowadzonych wobec funkcjonariuszy dotyczących opuszczania przez niego miejsca służby. Niesygnalizowanie przez policjanta, że pozostaje mu do wykorzystania czas wolny ponad ten, wynikający z harmonogramów służby nie stanowi przesłanki negatywnej do odmowy wypłaty ekwiwalentu.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny, podobnie jak organy obu instancji, analizując powyższe kwestie, pominął istotne okoliczności sprawy oraz przepisy prawa, które nakazywałyby co najmniej poddać w wątpliwość słuszność decyzji wydawanych w stosunku do skarżącego.

Z podobnych przyczyn uzasadnienie wyroku Sądu I instancji narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. ponieważ nie sposób doszukać się w jego treści wskazania, które ustalenia organu Sąd przyjął za własne. Ponadto Sąd I instancji ograniczył treść uzasadnienia wyroku do akceptacji stanowiska organów, nie poddając zarzutów i argumentów skarżącego dostatecznej weryfikacji. Jej zaniechanie stanowi zaś wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracyjny pierwszej instancji stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ Komendant Wojewódzki Policji w Szczecnie wnosił o jej oddalenie i wnosząc o zasądzenie od strony zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu powyższego pisma organ ustosunkował się do wszystkich zarzutów kasacyjnych uznając je za pozbawione podstawy prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten - inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym przypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Wskazać jednocześnie należy, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym. Granice skargi są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne i należy ją wykazać. Nie jest wystarczające przytoczenie ogólnych stwierdzeń, bez odniesienia się do konkretnych okoliczności związanych z stanowiącą przedmiot skargi sprawą.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy skarżącemu, który odszedł ze służby w Policji z dniem 14 czerwca 2013 r. przysługuje prawo do ekwiwalentu pieniężnego w zamian za niewykorzystany czas wolny od służby w okresie od września 2007 r. do dnia 11 czerwca 2013 r.

Przed przystąpieniem do oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy podstawowe unormowania prawne mające zastosowanie niniejszej sprawie.

Przepis art. 114 ust. 1 ustawy o Policji, w dacie zwolnienia skarżącego ze służby stanowił, że policjant zwolniony ze służby otrzymuje z zastrzeżeniem ust. 2-4:

1) odprawę;

2) ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3;

3) zwrot kosztów przejazdu policjanta i członków jego rodziny oraz przewozu urządzenia domowego do nowego miejsca zamieszkania w kraju, w zakresie i na zasadach obowiązujących przy przeniesieniach z urzędu

Zgodnie z brzmieniem art. 33 ust. 1 ustawy o Policji czas pełnienia służby policjanta jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do odpoczynku. Zadania służbowe policjanta powinny być ustalane w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40 – godzinnego tygodnia służby, w 3- miesięcznym okresie rozliczeniowym ( ust. 2). W zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, albo może być przyznana rekompensata pieniężna o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1 (ust. 3). Przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 roku w sprawie rozkładu czasu służby policjantów określają rozkład czasu służby, z uwzględnieniem poszczególnych systemów pełnienia służby, jednakże z zachowaniem 40- godzinowego tygodnia służb. Zgodnie z § 9 ust. 1, 5 i 6 powołanego rozporządzenia, za przedłużony czas służby, przekraczający normę określoną w art. 33 ust. 2 ustawy o Policji, policjantowi udziela się w tym samym wymiarze czasu wolnego. Czas wolny w zamian za służbę pełnioną poza rozkładem czasu służby policjant jest obowiązany wykorzystać do dnia zwolnienia ze służby, a przełożony właściwy w sprawach osobowych ma obowiązek mu to zapewnić. Jednocześnie wskazać należy, że zgodnie z § 14 ust. 4 rozporządzenia za czas dyżuru domowego nie udziela się czasu wolnego, chyba, że policjant na plecenie przełożonego wykonywał w tym czasie czynności służbowe.

Mając na uwadze powyższe unormowania prawne oraz stan faktyczny niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Jako podstawę skargi kasacyjnej strona wskazała przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczność wniesienia takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienie nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna.

Podnosząc pierwszy i drugi zarzut w oparciu o podstawę skargi kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona skarżąca wskazuje na naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji (zarzut 1a) oraz w zw. z art. 33 ust. 2 ustawy o Policji w zw. z § 3-5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 roku w sprawie rozkładu czasu służby policjantów (zarzut 1b). Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pojęciu "innych naruszeń przepisów postępowania" nie mieszczą się naruszenia przepisów prawa procesowego uzasadniające wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b k.p.a. oraz naruszenia prawa procesowego stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Z drugiej strony jak już wyżej zaznaczono tylko naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, "jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy", uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Przepisy art. 114 ust. 1 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 ustawy o Policji są przepisami prawa materialnego. Zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak i w uzasadnieniu Sądu I instancji jednoznacznie stwierdzono, że przepis art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji stanowi podstawę do wypłaty podstawę wypłaty policjantowi zwolnionemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 powołanej ustawy. Natomiast przepis art. 33 ustawy o Policji określa normy w zakresie czasu pełnienia służby przez funkcjonariusza policji, zasad udzielania czasu wolnego od służby w zamian za czas służby przekraczający normę. Naruszenie przez organy przepisów postępowania może być wynikiem dokonania przez te organy błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, odnoszących się do przedmiotu sprawy. Może się bowiem wówczas okazać, że na skutek błędnej wykładni przepisów prawa materialnego organy nie dokonały koniecznych ustaleń faktycznych, od których zależne jest zastosowanie tego prawa. W niniejszej sprawie mając na uwadze treść skargi jak i skargi kasacyjnej nie jest sporna wykładnia wyżej wskazanych przepisów ustawy o Policji, ile dokonane ustalenia faktyczne przez organ, a następnie poddane ocenie przez sąd I instancji dotyczące faktycznego czasu pełnienia przez skarżącego służby w okresie objętym sporem.

Tym samym zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 33 ust. 2 ustawy o Policji należy uznać za całkowicie chybiony.

Za chybiony uznać należy także zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nie dostrzeżenie przez sąd, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia obowiązku wszechstronnego i wnikliwego rozpatrzenia sprawy, w szczególności poprzez brak zebrania i oceny dowodów korzystnych dla skarżącego, co skutkowało niewłaściwą kontrolą legalności działalności organów w zakresie ustaleń dotyczących czasu pracy skarżącego. Rozpatrując ten zarzut wskazać należy, że art. 7 k.p.a. nakłada na organy administracji m.in. obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a art. 77 § 1 k.pa. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Natomiast sąd obowiązany jest przeprowadzić kontrolę, czy organy z tego obowiązku się wywiązały w sposób należyty. Zasadnicza treść uzasadnienia skargi kasacyjnej sprowadza się do polemiki z oceną zgromadzonego materiału dowodowego zebranego przez organy, podzieloną następnie przez sąd I instancji. Wskazać należy, że strona zgłaszając powyższy zarzut nie wskazała na inne dowody niż już zgromadzone w toku postepowania administracyjnego, które mogły poważyć dotychczas dokonane ustalenia faktyczne istotne do rozstrzygnięcia sprawy. Należy podzielić pogląd Sądu I instancji, iż w przypadku braku odrębnej jednolitej i szczegółowej ewidencji czasu pracy (pełnienia służby) przez poszczególnych funkcjonariuszy policji, organy zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. obowiązane są dopuścić jako dowód wszystko, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Dowodem takim mogą być w szczególności dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych. Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę, że za zasadne należy uznać stwierdzenie organów, iż ze znajdujących się w aktach sprawy materiałów można wyprowadzić wniosek, iż skarżącemu na bieżąco udzielany był czas wolny za służbę w czasie przekraczającym ustalone normy, bowiem taka stosowana była praktyka przez Komendanta Powiatowego Policji w S. i taki obowiązek wynikał z § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych. Fakt ten znalazł poparcie w wyjaśnieniach złożonych przez innych techników pełniących służbę w Komendzie Powiatowej Policji w S. w okresie objętym sporem tj. od września 2007 roku do 11 czerwca 2013 roku. Znajduje to potwierdzenie również w wyjaśnieniach złożonych przez Naczelnika Wydziału Kryminalnego KPP w S. oraz jego zastępcy. Z wyjaśnień tych wynika, że w okresie, gdy w komendzie było zatrudnionych dwóch techników kryminalistycznych byli wzywani, gdy zachodziła konieczność zabezpieczenia śladów na miejscu zdarzenia, a następnie ich opracowania. Sporadyczne były sytuacje, gdy przekraczali dobowe normy czasu służby, a gdy sytuacja taka miała miejsce – to były one kompensowane poprzez adekwatne skrócenie czasu służby w następnych dniach. Powołano się również na zapisy zawarte w książce wyjazdów techników kryminalistyki dokumentującej wykonywane czynności i ich czas poza siedzibą komendy. Z sporządzonego przez starszego inspektora M. C. zestawienia na podstawie zapisów w powyższej książce wynika, iż łączna liczba godzin związanych z obsługą zdarzeń kryminalistycznych przez A. R. w poszczególnych miesiącach sporadycznie przekroczyła 40 godzin, a tylko raz 50 godzin tj. w listopadzie 2007 roku. Strona skarżąca nie przedstawiła w skardze kasacyjnej dowodów pozwalających podważyć powyższe ustalenia oraz wiarygodność przedstawionego materiału dowodowego. Za taką okoliczność nie można uznać, a co szczególnie akcentuje skarżący, iż nie przedstawiono dokumentów potwierdzających prowadzenie przeciwko niej postępowania dyscyplinarnego w związku z opuszczaniem miejsca pełnienia służby w ustalonych w grafiku czasie. Skoro przyjęte było, iż czas pracy techników kryminalistyki w okresie od września 2007 roku do 30 czerwca 2011 roku jest uzależniony od czasu niezbędnego do obsługi zdarzeń kryminalistycznych, zabezpieczenia i opisu śladów, to brak ich obecności w pozostałym okresie w komendzie nie był traktowany przez organ jako nieusprawiedliwiona nieobecność. Zarówno technicy kryminalistyki jak i Naczelnik Wydziału Kryminalnego jak i jego zastępca nie potwierdzili okoliczności podnoszonych przez skarżącego. Zasadnie również zwrócono uwagę na wątpliwości co do zestawienia czasu pełnienia służby sporządzonego przez skarżącego, w szczególności liczby godzin służby w okresie od września 2007 roku do czerwca 2011 roku, konfrontując te dane z faktyczną obecnością skarżącego w pracy i uwzględnieniu np., urlopów z których korzystał. Mając na uwadze przeprowadzoną przez organy analizę zgromadzonego materiału dowodowego, a następnie poddaną kontroli przez Sąd I instancji należy stwierdzić, iż zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.ps.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie jest zasadny.

Skoro Sąd I instancji uznał, że stan faktyczny w niniejszej sprawie został ustalony przez organy z zachowaniem wymogów określonych w przepisach k.p.a., a w szczególności w art. 7, 77 § 1 k.p.a., dokonana ocenia odpowiada kryteriom określonym w art. 80 k.pa. zasadnie powołując się na ar. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Podnieść należy, że przepis art. 151 p.p.s.a. jest przepisem regulującym treść rozstrzygnięcia sądu w przypadku, gdy nie zostały potwierdzone zarzuty naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym. Skuteczność zarzutu naruszenia tego przepisu w skardze kasacyjnej zależy od wykazania zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Orzeczenie oddalające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 p.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić (wyrok NSA z 17 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 859/15 Lex 2142177).

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że z przepisu tego wynika obowiązek sądu umieszczania w uzasadnieniu określonych elementów tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powyższym warunkom odpowiada uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Sąd wskazał w uzasadnieniu jakie ustalenia organów uznał za mające istotne znaczenie do rozstrzygnięcia sprawy oraz poddał ocenie prawidłowość dokonanych ustaleń. Podał ocenie również podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz dokonał jej wyjaśnienia. Zarzut wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia może się okazać zasadny wówczas , gdy z powodu braku w uzasadnieniu elementów wymienionych w tym przepisie zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli. Skoro uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada warunkom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można Sądowi I instancji skutecznie zarzucić naruszenia tego przepisu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.