Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 202/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2017-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Teza: 1.	Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadza dla poszczególnych obszarów przeznaczenie podstawowe oraz dopuszczalne - rozumiane nie tylko jako uzupełniające funkcję podstawowego przeznaczenia ale także jako alternatywne tzn. odmienne od funkcji przeznaczenia podstawowego, to nie można uznać za sprzeczną z planem przewidzianą planem dopuszczalność lokalizacji na obszarze ustaleń planu inwestycji realizującej alternatywną funkcję wobec podstawowego przeznaczenia danego obszaru.

2.	Organ architektoniczno – budowlany widząc sprzeczność inwestycji z planem w zakresie lokalizacji inwestycji, winien nawet przy dostrzeżonych innych brakach projektu budowlanego, wydać decyzję odmawiającą udzielenia pozwolenia na budowę bez wzywania inwestora do usunięcia braków projektu, gdyż ich usuwanie w pozostałym zakresie i tak będzie niewystarczające. Właściwą podstawą prawną dla odmowy udzielenia pozwolenia na budowę z powodu sprzeczności rozwiązań projektu budowlanego z planem zagospodarowania przestrzennego winien być art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 4 Prawa budowlanego.

TEZY

1.	Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadza dla poszczególnych obszarów przeznaczenie podstawowe oraz dopuszczalne - rozumiane nie tylko jako uzupełniające funkcję podstawowego przeznaczenia ale także jako alternatywne tzn. odmienne od funkcji przeznaczenia podstawowego, to nie można uznać za sprzeczną z planem przewidzianą planem dopuszczalność lokalizacji na obszarze ustaleń planu inwestycji realizującej alternatywną funkcję wobec podstawowego przeznaczenia danego obszaru.

2.	Organ architektoniczno – budowlany widząc sprzeczność inwestycji z planem w zakresie lokalizacji inwestycji, winien nawet przy dostrzeżonych innych brakach projektu budowlanego, wydać decyzję odmawiającą udzielenia pozwolenia na budowę bez wzywania inwestora do usunięcia braków projektu, gdyż ich usuwanie w pozostałym zakresie i tak będzie niewystarczające. Właściwą podstawą prawną dla odmowy udzielenia pozwolenia na budowę z powodu sprzeczności rozwiązań projektu budowlanego z planem zagospodarowania przestrzennego winien być art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 4 Prawa budowlanego.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty S. z dnia [...] sierpnia 2016 roku znak [...]; 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącego P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w B. kwotę 997,00 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności.

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2015r., skierowanym do Starosty Powiatowego w S. skarżąca P. Spółka z o.o. w B. wniosła o udzielenie pozwolenia na budowę – montaż wolnostojących kolektorów słonecznych (paneli fotowoltaicznych), instalacji kablowej doziemnej i kontenerowej stacji trafo na działkach oznaczonych numerami geodezyjnymi [...] w obrębie S., gmina S.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015r. Starosta S. na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nałożył na wnioskodawcę obowiązek usunięcia w terminie 3 miesięcy nieprawidłowości przedłożonego projektu budowlanego, wymieniając je w 18 punktach. Jedną ze stwierdzonych nieprawidłowości była dostrzeżona niezgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Sejny, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Sejny z dnia 19 grudnia 2003r. Nr XV/71/03 (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2003r. Nr 136, poz. 2930) ze zmianami wprowadzonymi uchwałą Rady Gminy Sejny Nr IV/21/2011 z dnia 28 lutego 2011r. (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2011r., Nr 107, poz. 1226) oraz z treścią decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] września 2015r. Nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, konkretnie stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Starosta zobowiązał inwestora do doprowadzenia rozwiązań projektu budowlanego w zakresie lokalizacji inwestycji i w zakresie formy architektonicznej stacji trafo do zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego oraz zaprojektowanej wysokości paneli fotowoltaicznych do zgodności z zapisami decyzji środowiskowej.

Dnia [...] lutego 2016r. inwestor przedłożył poprawione cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z pismem ustosunkowującym się do postanowienia Starosty S.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016r. organ architektonoiczno – budowlany orzekł po raz pierwszy o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ stwierdził, że inwestor nie usunął nieprawidłowości projektu budowlanego w zakresie pkt 1 tj. niezgodności lokalizacji inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w zakresie niezgodności wysokości paneli z wysokościami wskazanymi w decyzji środowiskowej, w zakresie pkt 3 tj. właściwego określenia adresu inwestycji poprzez objęcie tym adresem także działki o numerze geodezyjnym [...], na obszarze której również została inwestycja zaprojektowana, w zakresie pkt 5 tj. właściwego oznaczenia słupów energetycznych na projekcie zagospodarowania terenu, częściowo w zakresie pkt 9 tj. w zakresie uzupełnienia projektowanej drogi dojazdowej szutrowej o opis techniczny i w zakresie pkt 10 w części uzupełnienia brakującego podpisu projektanta pod opisem technicznym projektu.

Wskutek uwzględnienia odwołania inwestora od opisanej wyżej decyzji, Wojewoda P. decyzją z dnia [...] maja 2016r. orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy dopatrzył się naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa procesowego i materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdził, że ocena organu architektoniczno – budowlanego co do niezgodności lokalizacji inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem Starosty S. prezentowanym w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] października 2015r. znak [...], orzekającą o zezwoleniu udzielonemu P. Sp. z o.o. na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych położonych w obrębie S., stanowiących część działko o numerze [...] o powierzchni 2,4972 ha przeznaczonych pod budowę – montaż wolnostojących kolektorów słonecznych (paneli fotowoltaicznych), instalacji kablowej doziemnej oraz kontenerowej stacji trafo. Wówczas ten sam organ administracji nie dostrzegł niezgodności inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto Wojewoda zauważył ,ze decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej nie została wskazana we wniosku o pozwolenie na budowę jako załącznik wniosku mimo, iż została włączona do dokumentacji projektowej. Wojewoda wytknął również brak opatrzenia opisanej wyżej decyzji oraz decyzji środowiskowej Wójta Gminy S. z dnia [...] września 2015r. klauzulami ostateczności oraz przedłożenia oryginałów dokumentów lub ich uwierzytelnionych odpisów. Dodatkowo organ II Instancji zauważył brak wyjaśnienia celu na jaki inwestor zamierza zrealizować inwestycję tj. wskazania czy energia wytwarzana w planowanej elektrowni fotowoltaicznej będzie wykorzystywana na własne potrzeby czy na potrzeby komercyjne. Tym samym projekt budowlany nie zawiera określenia funkcji projektowanego obiektu budowlanego wbrew treści art. 34 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Wojewoda wytknął inwestorowi uzupełnienie projektu budowalnego o nowy projekt zagospodarowania terenu dopiero na etapie postępowania odwoławczego a tym samym nie poddanego ocenie przez organ I instancji oraz zauważył, że projekt zagospodarowania terenu został dołączony w postaci luźnych stron tj. bez ochrony przed dekompletacją. Zwrócił przy tym uwagę, że projekt zagospodarowania terenu zawarty w dokumentacji projektowej ocenianej przez organ I instancji został wykonany na innej mapie niż projekt zagospodarowania terenu uzupełniony na etapie postępowania odwoławczego. Wojewoda zgodził się z inwestorem, iż kluczowy spór w sprawie koncentruje się wokół oceny zgodności przedłożonego projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wojewoda stwierdził jednak, że jego rozważania co do takiej zgodności w sprawie byłyby przedwczesne zważywszy na braki w zebraniu pełnego materiału dowodowego i konieczność oceny pełnego materiału dowodowego przez organ I instancji. Tym niemniej Wojewoda przesądził, iż uchwała Rady Gminy S. z dnia [...] lutego 2011r. zmieniająca uchwałę tejże Rady z dnia [...] grudnia 2003r. o zatwierdzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S., nie musiała zawierać zapisów o urządzeniach wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 KW i obszarach ograniczenia tj. odpowiadać wymaganiom wprowadzonym 10 i 15 ustawy z dnia 6 sierpnia 2010r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2010 r. Nr 155, poz. 1043) albowiem uchwałę intencyjną w sprawie przystąpienia do zmiany planu podjęto przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Nadto Wojewoda przesądził również, nie zgadzając się tym samym z zarzutem odwołania, że prawidłowe było zasięgniecie stanowiska autora planu (J. N.) co do interpretacji zapisów planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda przyznał natomiast rację odwołującemu się, że zobowiązanie przez organ inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego winno wskazywać podstawy prawne żądań.

Organ I instancji ponownie prowadząc postępowanie wydał w dniu [...] czerwca 2016r. po raz kolejny postanowienie nakładające na wnioskodawcę obowiązek usunięcia w ciągu miesiąca wymienionych w punktach od 1 do 16 nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym. W uzasadnieniu postanowienia rozbudowana została argumentacja potrzeby usunięcia nieprawidłowości projektu z powołaniem podstaw prawnych żądania. Nadal podtrzymany został obowiązek doprowadzenia lokalizacji inwestycji do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W dniu [...] lipca 2016r. inwestor przedłożył cztery uzupełnione projekty budowlane wraz ze skorygowanym wnioskiem o pozwolenie na budowę, jednocześnie odnosząc się obszernie do żądania zawartego w pkt 1 i 10 postanowienia z dna [...] czerwca 2016r. tj. do wezwania o doprowadzenie lokalizacji inwestycji do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz do wezwania w zakresie wyjaśnienia dla jakich celów ma być wykorzystywana energia wytwarzana w planowanej elektrowni fotowoltaicznej. Wnioskodawca dołączył do pisma miedzy innymi stanowiska zajęte przez Radę Gminy S. oraz Wójta Gminy S. co do zgodności przedmiotowej inwestycji z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r. Starosta S. powołując się na art. 35 ust. 53 ustawy Prawo budowlane ponownie odmówił Spółce z o.o. P. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę – montaż wolnostojących kolektorów słonecznych (paneli fotowoltaicznych), budowę instalacji kablowej doziemnej, przyłącza napowietrzno – kablowego SN 20kV, kontenerowej stacji trafo 20/0,4 kV, drogi dojazdowej, miejsca postojowego, ogrodzenia terenu na działkach o numerach geodezyjnych [...] położonych w obrębie S., gmina S. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że nadal nie zostały usunięte nieprawidłowości projektu budowlanego wymienione w punktach 1,8, 9 i 10 postanowienia z dnia [...] czerwca 2016r. Wskazał, iż pkt 8 i 9 postanowienia odnoszą się do badań podłoża gruntowego i związanym z nim właściwym określeniem kategorii obiektów budowlanych oraz warunków gruntowych. W znajdującej się w projekcie budowlanym dokumentacji badań podłoża gruntowego i opinii geotechnicznej, warunki gruntowo – wodne badanego terenu zostały określone jako złożone. Konsekwentnie do takich warunków gruntowo – wodnych terenu przewidzianego pod lokalizację zaprojektowanego obiektu budowlanego, obiekty te powinny być zaliczone do drugiej kategorii geotechnicznej, stosownie do treści Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz. U z 2012r., poz. 463). Tymczasem konstruktor w swojej opinii geotechnicznej zakwalifikował obiekt budowlany do pierwszej kategorii geotechnicznej i opinia ta nie została zmieniona mimo nałożonego obowiązku w postanowieniu. Inwestor wypełnił punkt zobowiązania poprzez zmianę dokumentacji geologicznej badan podłoża gruntowego, gdzie zapis o złożonych warunkach gruntowo – wodnych zmieniono na zapis o prostych warunkach gruntowo – wodnych, przy czym geologiczna zmiana oceny podłoża gruntowego została wprowadzona do dokumentu ze stycznia 2016r. tj. tego samego, co poprzedni, co czyni dokument niewiarygodnym.

Nadal również nie został wskazany cel wykorzystania energii mającej być wytwarzaną w planowanej elektrowni fotowoltaicznej. Inwestor, zdaniem organu, zbyt wąsko pojmuje określenie funkcji obiektu budowlanego. Oznaczenie przeznaczenia wykorzystania energii jest niezbędne do sprawdzenia kompletności projektu budowlanego, jego zgodności z warunkami technicznymi oraz zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ stwierdził, że trudno przyjąć, by uzyskiwana moc elektryczna 999 kV wykorzystywana być miała do zaspokojenia własnych potrzeb, tym bardziej, że projekt nie przewiduje połączenia projektowanej inwestycji z żadnym innym obiektem aniżeli z istniejącą linią napowietrzną SN stanowiącą własność P. S.A. z siedzibą w L. Powyższe, jak stwierdził dalej organ I instancji, pociąga za sobą konsekwencję w postaci uznania inwestycji za niezgodną z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Część działki [...] oznaczona jest w planie symbolem B z przeznaczeniem podstawowym pod siedliska oraz budynki gospodarstw rolniczych wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną. W zakresie przeznaczenia dopuszczalnego ustala się możliwość realizacji: budynków mieszkalnych jednorodzinnych, budynków garażowych i gospodarczych, usług nieuciążliwych do obsługi mieszkańców wsi i turystów, budynków rekreacji indywidualnej, budynków mieszkalno – pensjonatowych, na nieruchomościach, których powierzchnia jest nie mniejsza niż 3000 metrów kwadratowych, budynków służących obsłudze agroturystycznej w powiązaniu z istniejącymi siedliskami i urządzeń turystycznych i sportowych. Na tym fragmencie zaprojektowano niewielką część drogi szutrowej. Co do tej części inwestycji organ stwierdził zgodność inwestycji z zapisami planu. Pozostały teren inwestycji tj. pozostała część działki [...] i cała działka [...], został oznaczony w planie symbolem R i stanowi teren rolny. W zakresie przeznaczenia podstawowego ustala się funkcję produkcyjną gruntów rolnych wraz z towarzysząca infrastrukturą usługową, obejmującą wymienione w par. 47 ust. 2 planu sposoby wykorzystania terenu dla wypełniania funkcji produkcyjnej gruntów rolnych. Paragraf 49 ust. 1 planu stanowi, że na gruncie rolnym dopuszcza się realizację budynków gospodarstw rolniczych oraz nowych siedlisk a par. 51 ust. 1 planu stanowi, że w istniejących siedliskach, położonych poza strefami ochronnymi jezior dopuszcza się budowę nowych budynków gospodarstw rolniczych i związanych z nimi budynków mieszkalnych oraz odbudowę, rozbudowę nadbudowę i przebudowę , a także zmianę sposobu użytkowania istniejących budynków, celem polepszenia ich standardu technicznego, użytkowego i estetycznego. Na gruntach tych można także realizować sieci i urządzenia infrastruktury technicznej o charakterze liniowym lub punktowym...(...).. zgodnie z przepisami szczególnymi, pod warunkiem utrzymania planowanego przeznaczenia terenu (par. 45 ust. 2 ustaleń planu).

Zdaniem organu, zapis par. 45 ust. 5 ustaleń planu dopuszczający realizację urządzeń z infrastrukturą techniczną, wykorzystujących nośniki energii odnawialnej do produkcji energii elektrycznej, cieplnej, itp. Zgodnie z przepisami o ochronie środowiska oraz ust. 6 tego paragrafu dopuszczający budowę i eksploatację innych sieci i urządzeń technicznych niewymienionych w tekście uchwały, pod warunkiem spełnienia wymagań zawartych w odpowiednich przepisach szczególnych i ustaleń niniejszego planu, nie może stanowić podstawy do realizacji elektrowni słonecznej, gdyż zapis ten odnosi się do lokalnych odnawialnych źródeł energii wykorzystywanych na potrzeby własne inwestora – rolnika w ramach własnego gospodarstwa / siedliska rolniczego.

Organ stwierdził, że wnioskodawca jest producentem energii a nie rolnikiem a realizacja inwestycji uniemożliwi wykorzystanie gruntów rolnych na cele rolne, do którego to wykorzystania plan przeznacza teren objęty inwestycją. Organ nawiązał do definicji gruntów rolnych zawartej w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych i stwierdził, że projektowane obiekty budowlane nie są obiektami gospodarstw rolniczych, niezmieniającymi przeznaczenia gruntu rolnego w myśl definicji z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z opisem do projektu zagospodarowania terenu, planowana inwestycja ma zając obszar o powierzchni 0,60 ha. Panele montowane mają być na stelażach ustawionych w 16 rzędach tworzących wielobok o najdłuższym boku 184 metrów. Nie można w żaden sposób takiej inwestycji nazwać obiektem punktowym ani liniowym. Teren inwestycji będzie wyłączony z produkcji rolnej. Racjonalnie nie da się tego gruntu uprawiać, tym bardziej, że teren ten został wyodrębniony z pozostałej części działki ogrodzeniem. Tym samym nie zostanie spełniony warunek par. 45 ust. 2 ustaleń planu nakazujący utrzymanie planowanego przeznaczenia terenu. Przepis powyższy należy odczytywać jako wyraźne ograniczenie przeznaczenia terenu. Z wynikającym z ustaleń planu ograniczeniem wykorzystania terenu rolnego pozostaje w sprzeczności stanowisko zajęte przez Wójta Gminy S. i Radę Gminy S., na które powołuje się inwestor. Organ wskazał, że zasięgniecie stanowiska autora rozwiązań planistycznych tj. inż. arch. J. N. co do interpretacji ustaleń planu zostało uznane przez WSA w Białymstoku w sprawie o sygn. II SA/Bk 559/15 za prawidłową praktykę w sytuacji rozbieżności w rozumieniu treści zapisów planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko w sprawie o sygn. II SA/BK 559/15 skład orzekający sądu wyraził na tle interpretacji zapisów tego samego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kontekście zgodności z nim lokalizacji na gruntach rolnych elektrowni wiatrowej.

W podsumowaniu organ I instancji stwierdził, iż inwestor nie wywiązał się w pełni z nałożonego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016r. obowiązku usunięcia nieprawidłowości przedłożonego projektu budowlanego, co skutkowało koniecznością odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

Decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2017r. Postępowanie odwoławcze wywołane odwołaniem inwestora pozostawało w zawieszeniu przez okres od [...] września 2016r. do [...] grudnia 2016r. tj. do czasu zakończenia postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. z dnia [...] października 2015r. Nr [...] w sprawie zezwolenia udzielonego skarżącej Spółce z o.o. P. na wyłączenie z produkcji rolnej części gruntów działki [...] w S., objętych granicami planowanej budowy – montażu paneli fotowoltaicznych, budowy instalacji kablowej oraz kontenerowej stacji trafo, w uzasadnieniu której to decyzji cel inwestycji uznano za zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Po zakończeniu postępowania decyzją SKO w S. odmawiającą stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji, Wojewoda P. podjął postępowanie odwoławcze a po jego zakończeniu wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzją organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej Wojewoda przytoczył chronologię zdarzeń prawnych oraz treść art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Następnie Wojewoda stwierdził, że nie podziela oceny organu I instancji w zakresie uznania za nieusunięte nieprawidłowości projektu budowlanego objętych punktami 8 i 9 postanowienia z dnia [...] czerwca 2016r. Zdaniem Wojewody naniesienie przez uprawnionego geologa zmian w opinii geotechnicznej w zakresie oceny warunków gruntowych terenu inwestycji należało uznać za wystarczające wykazanie usunięcia niezgodności miedzy kwalifikacją obiektu budowlanego a rodzajem warunków podłoża gruntowego. Organ architektoniczno – budowlany nie ma uprawnień do oceny wiarygodności opinii geotechnicznej. Wojewoda uznał natomiast jako prawidłowe przyjęcie, że inwestor nie wypełnił zobowiązania w zakresie wyjaśnienia celu wykorzystania wytwarzanej energii z planowanej elektrowni fotowoltaicznej. Wymieniona kwestia ma zaś znaczenie dla oceny zgodności projektu z przepisami w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wobec braku wyjaśnienia przez inwestora wymienionej wyżej kwestii, organ II instancji przeanalizował informacje i dokumenty akt sprawy pod tym katem i stwierdził, że wytwarzana energia nie będzie służyła zaspokojeniu własnych potrzeb inwestora lecz będzie produkowana na szerszą skalę. Potwierdzeniem powyższego jest znajdująca się w projekcie informacja o mocy przyłączeniowej wprowadzanej do układu tj. 999 kW oraz wynikający z wypisu KRS skarżącej spółki przedmiot działalności spółki określony jako wytwarzanie energii, przesyłanie jej i handel energią. Również wydane przez P. S.A. warunki przyłączenia do sieci dystrybucyjnej dla źródła wytwórczego (E. F. S.) świadczą o zamiarze produkcji energii elektrycznej na skalę komercyjną.

Wojewoda nadmienił, iż w uzasadnieniu decyzji Starosty S. zezwalającej na wyłączenie gruntów terenu inwestycji z produkcji rolnej, nie znalazła się analiza co do zgodności lokalizacji inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego a zatem konkluzja organu ochrony gruntów rolnych co do takiej zgodności nie została poparta analizą. Nadto organ nadzoru tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w uzasadnieniu decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej zauważył, że wyłączenie dotyczyło gruntów klasy IV – VI, dla których nie ma obowiązku badania zgodności przyszłej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji wyrażone w uzasadnieniu decyzji stanowisko o zgodności lokalizacji inwestycji z ustaleniami planu, nie może być wiążące dla organu architektoniczno – budowlanego. Wojewoda podkreślił przy tym, że organ architektoniczno – budowlany ma ustawowy obowiązek badania zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego, wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Oceniając spełnienie w sprawie wymogu zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wojewoda podtrzymał stwierdzenie z uzasadnienia wcześniejszej decyzji kasacyjnej, że z uwagi na to, iż uchwała intencyjna w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. podjęta dnia [...] grudnia 2008r. zapadła przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 6 sierpnia 2010r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2010r., Nr 155, poz. 1043) wprowadzającej obowiązek wyznaczenia w planie obszarów pod budowę urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, uchwała zmieniająca plan miejscowy nie musiała zawierać takich zapisów.

Wojewoda uznał, podobnie jak organ I instancji, że jedynie zaprojektowanie na części działki [...] drogi szutrowej pozostaje w zgodzie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczającymi ten obszar pod siedliska oraz budynki gospodarstw rolniczych wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną (w planie teren o symbolu B). Natomiast zdecydowana większość inwestycji zaplanowana została na obszarze ustaleń planu o symbolu R, którego podstawowym przeznaczeniem jest funkcja produkcyjna gruntów rolnych wraz z towarzyszącą infrastrukturą usługową. Wojewoda przytoczył brzmienie zapisów planu par. 47 ust. 1 i 2, par. 47 ust. 3, par. 45 ust. 1 i 2 i par. 45 ust. 5 i 6. Wojewoda nie zgodził się z zarzutem odwołania spółki wyprowadzającej brak przeszkód w realizacji inwestycji z zapisu par. 45 ust. 5 ustaleń planu. Podkreślił, że w myśl par. 45 ust. 1 planu, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej należy lokalizować poza pasami dróg publicznych, na terenach budowlanych wyznaczonych w planie zgodnie z przepisami szczególnymi a w myśl par. 45 ust. 2 ustaleń planu, urządzenia infrastruktury technicznej o charakterze liniowym i punktowym mogą być realizowane na terenach rolniczych pod warunkiem utrzymania planowanego przeznaczenia terenu. Zdaniem Wojewody, ten warunek nie będzie spełniony przy pozwoleniu na budowę elektrowni fotowoltaicznej na obszarze ustaleń planu o symbolu R. Budowa elektrowni słonecznej ograniczy bowiem dotychczasowy tj. rolniczy sposób użytkowania działki a konkretnie całkowicie wyłączy z produkcji rolnej obszar zajęty pod panele fotowoltaiczne, stację trafo i pozostałą infrastrukturę. Wojewoda nie zgodził się ze stwierdzeniem inwestora, że sporna inwestycja ma charakter liniowy lub punktowy. Wojewoda sięgnął do definicji obiekt budowlanego zawartej w ustawie Prawo budowlane i po skonfrontowaniu tej definicji z cechami spornej inwestycji kategorycznie zaprzeczył, że inwestycja ma charakter liniowy. Stwierdził również, że trudno za obiekt punktowy traktować obiekt zajmujący obszar około 1,5 ha. Za punktowy obiekt można byłoby traktować wyłącznie stację transformatorową.

Wojewoda uznał, ze skoro przeznaczeniem podstawowym terenu objętego inwestycją jest funkcja produkcyjna gruntów rolnych wraz z towarzyszącą infrastrukturą usługową to zarówno użytkowanie gruntów jak i towarzysząca infrastruktura powinny być ściśle związane z produkcja rolną. Wskazana infrastruktura usługowa powinna służyć produkcji rolnej a nie być odrębną jednostka służącą np. wytwarzaniu energii na szerszą skalę, nie służącą rolnikowi w jego gospodarstwie rolnym. Urządzenia techniczne, o jakich mowa w par. 45 ust. 5 i 6 ustaleń planu nie dotyczą możliwości realizacji na gruntach rolnych urządzeń technicznych produkujących energię na cele komercyjne.

Wojewoda zauważył, że plan zagospodarowania przestrzennego gminy S. przewiduje w par. 5 pkt 16 wyznaczenie obszarów lokalizacji urządzeń technicznych z oznaczeniem ich symbolem TE i byłby to właściwy obszar dla lokalizacji elektrowni słonecznej. Wojewoda podtrzymał wcześniejsze swoje stanowisko co do prawnego umocowania do zasięgnięcia u autora rozwiązań planistycznych opinii w sprawie interpretacji ustaleń planu w przypadku rozbieżnego ich rozumienia. W sprawie niniejszej autor planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. mgr inż. arch. J. N. wyraziła ocenę, że budowa elektrowni słonecznej o mocy 0,999 MW z potrzebą infrastrukturą techniczną na działce o numerze [...] w obrębie S. jest niezgodna z ustaleniami planu miejscowego. Wojewoda przytoczył stanowisko autora planu wynikające z pism z dnia [...] grudnia 2015r. i [...] marca 2016r. nadesłanych do akt niniejszej sprawy. Wojewoda nadmienił również, iż ocenę rozwiązań planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. w kontekście dopuszczalności lokalizowania na gruncie rolnym lokalnych odnawialnych źródeł energii wyłącznie na potrzeby własne inwestora, wyraził też WSA w Białymstoku w sprawie o sygn. II SA/BK 559/15.

W skardze wniesionej przez inwestora do sądu administracyjnego na powyższą ostateczną decyzję Wojewody P. sprecyzowane zostały zarzuty:

- naruszenia art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w związku z art. 6 K.p.a. poprzez nałożenie na inwestora w postanowieniu zobowiązującym do usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego obowiązku nieznajdującego oparcia w obowiązujących przepisach prawa, w szczególności w Rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego;

- naruszenia art. 35 ust. 3 w związku z par. 45 ust. 2 uchwały Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] grudnia 2003r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Sejny ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z dnia 23 grudnia 2003r. Nr 136, poz. 2930 ze zm. – poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że wnioskowana inwestycja będzie niezgodna z ww. zapisem planu miejscowego, bowiem nie jest to obiekt liniowy ani punktowy, a realizacja tej inwestycji spowoduje, że nie będzie spełniony warunek utrzymania planowanego przeznaczenia terenu;

- naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z par. 45 ust. 5 oraz par. 22 ust. 2 pkt 7 planu miejscowego poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy z treści ww. przepisów wynika, z e możliwa jest na wskazanym terenie realizacja urządzeń z infrastrukturą towarzyszącą, wykorzystujących nośniki energii odnawialnej do produkcji energii elektrycznej, cieplnej itp. zgodnie z przepisami o ochronie środowiska;

- naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 7, 77 par. 1 i 80 K.p.a. poprzez zaniechanie dokonania przez organy administracji wszechstronnej i całościowej oceny okoliczności sprawy w zakresie analizy zgodności wnioskowanej inwestycji z przepisami planu miejscowego oraz pominięcie istotnych w sprawie dowodów w postaci stanowiska Wójta Gminy S. z dnia [...] grudnia 2015r. tj. autora planu, uprawnionego do dokonywania jego wykładni autentycznej oraz stanowiska Rady Gminy S. z dnia [...] maja 2016r. jako organu kontrolnego gminy, wyrażającej stanowcze poparcie w sprawie zgodności inwestycji z planem miejscowym;

- naruszenia art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie, bowiem w sytuacji uzupełnienia przez inwestora warunków postanowienia wzywającego do pobawienia projektu budowlanego, ww. przepis nie może być podstawa do wydana decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę;

- naruszenia art. 7, 8 i 107 par. 3 K.p.a. w związku z par. 45 ust. 2 i 5 planu miejscowego poprzez brak rzetelnego i przekonującego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ odwoławczy odmawiając wydania rozstrzygnięcia w kwestii zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę;

- naruszenia art. 138 par. 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie bowiem w przedmiotowej sprawie wobec spełnienia przez inwestora wszystkich wymaganych prawem warunków, organ II instancji powinien zastosować art. 138 par. 1 pkt 2 K.p.a. tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i orzec o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, względnie art. 138 par. 2 K.p.a. tj. uchylić zaskarżoną decyzje i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji;

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego.

Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;

Skarga podlegała uwzględnieniu albowiem trafnie strona skarżąca podnosi, że organy administracji architektoniczno – budowlanej obu instancji dokonały w sprawie błędnej wykładni ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w konsekwencji niewłaściwej wykładni treści planu uznały, że nie można udzielić pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji jako sprzecznej z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego.

Bezspornym jest, że stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, organ administracji architektoniczno – budowalnej ma obowiązek sprawdzenia przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego) zgodności projektu budowalnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Dokonanie takiego sprawdzenia wymaga znajomości treści wymienionych w cytowanym przepisie aktów prawnych a w odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego również właściwej wykładni norm planu. Przy dokonywaniu tejże wykładni nie można pomijać tego, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (vide: art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i stanowi akt prawa powszechnie obowiązującego na obszarze nim objętym (vide: art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą podlegać dowolnej wykładni a w toku interpretowania ustaleń planu, którego postanowienia wprowadzają ograniczenia w wykonywaniu prawa własności w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, należy pamiętać o konstytucyjnie gwarantowanej ochronie prawa własności, wyrażonej art. 21 ust. 1, 64 ust. 1, 64 ust. 2 i 64 ust. 3 Konstytucji RP. Skoro prawo do zabudowy terenu jest elementem prawa własności, a ewentualne regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą na równi z regulacjami ustawowymi, wprowadzić ograniczenia prawa do zabudowy, to w konsekwencji ograniczenia te nie mogą być interpretowane rozszerzająco (vide: stanowisko z Komentarza do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 5, Warszawa 2009r., str. 56). Na organie architektoniczno – budowlanym spoczywa zatem obowiązek stosowania w procesie wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dyrektyw interpretacyjnych w sposób mający na uwadze:

- ogólne reguły wykładni z uwzględnieniem konstytucyjnej ochrony prawa własności;

- w przypadku wątpliwości interpretacyjnych wykładni najpełniej uwzględniającej prawo inwestora do zagospodarowania i zabudowy terenu;

- w przypadku wątpliwości interpretacyjnych niedających się usunąć w procesie wykładni postanowień planu, rozstrzygania wątpliwości na korzyść inwestora;

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wypowiadany był pogląd, że wprowadzane planem zagospodarowania przestrzennego ograniczenia w prawie zabudowy i zagospodarowania terenu winny być wyrażone konkretnymi nakazami, zakazami czy ograniczeniami w sposób precyzyjny tj. zawężający pole interpretacji, tak aby organy stosujące prawo owych zakazów czy ograniczeń nie rozumiały zbyt szeroko a na pewno nie wyprowadzały ich na podstawie domniemań (vide: wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2013r. sygn. II OSK 2645/1, wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014r. sygn. II OSK 2132/12). Jakakolwiek rozszerzająca wykładnia ustaleń planu miejscowego na niekorzyść właścicieli nieruchomości jest sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności i stanowi rażące naruszenie ustaleń tego planu (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1999r. IV SA 295/96, Lex nr 47787 i wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 marca 2008r. sygn. II SA/Kr 31/08, Lex nr 487248)

Wbrew stanowisku organów obu instancji orzekających w sprawie, mający w niej zastosowanie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Sejny, zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Sejny z dnia 19 grudnia 2003r. Nr XV/71/03 (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2003r. Nr 136, poz. 2930) ze zmianami wprowadzonymi uchwałą Rady Gminy Sejny Nr IV/21/2011 z dnia 28 lutego 2011r. (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2011r., Nr 107, poz. 1226) dopuścił na terenach rolnych, oznaczonych symbolem R, lokalizację urządzeń (z infrastrukturą towarzyszącą) wykorzystujących nośniki energii odnawialnej do produkcji energii elektrycznej czy cieplnej. Powyższa dopuszczalność wynika wprost z treści par. 45 ust. 5 ustaleń planu. Jedyne ograniczenie dopuszczalności realizacji takich urządzeń stanowią – według omawianego zapisu planu – przepisy o ochronie środowiska.

Przepis par. 45 zamieszczony został w rozdziale 6 – tym ustaleń planu poświęconym ustaleniom w zakresie obsługi przez infrastrukturę techniczną wszystkich obszarów ustaleń planu, w tym i obszarów rolnych. W słowniku pojęć zawartych w planie zamieszczonym w par. 8 części tekstowej planu, miejscowy ustawodawca zdefiniował przeznaczenie podstawowe gruntu jako takie, które obowiązuje na danym obszarze, wyznaczonym na rysunkach planu (pkt 6 par. 8) a przeznaczenie dopuszczalne jako "rodzaje przeznaczenia inne niż podstawowe, które uzupełniają, wzbogacają przeznaczenie podstawowe lub przeznaczenie alternatywne". Zatem z woli miejscowego ustawodawcy dopuszczona została możliwość alternatywnego względem przeznaczenia podstawowego, wykorzystania każdego obszaru ustaleń planu pod urządzenia wykorzystujące nośniki energii odnawialnej do produkcji energii elektrycznej czy cieplnej, byleby pozwalały na to przepisy o ochronie środowiska. Słownikowe pojęcie wyrazu "alternatywa" oznacza bowiem dwie możliwości wykluczające się wzajemnie a także konieczność wyboru między tymi wykluczającymi się możliwościami. Orzekające w sprawie organy administracji oparły się na opisie planowanego przeznaczenia gruntów rolnych, zarówno podstawowego, jak i dopuszczalnego z ustaleń szczegółowych dotyczących terenów rolnych i leśnych, zawartych w rozdziale 7 –ym tekstu planu, konkretnie przepisach par. 47 – 51 planu. Bezpodstawnie pominęły natomiast przewidzianą par. 45 ust. 5 planu alternatywną dopuszczalność przeznaczenia obszarów ustaleń planu pod realizację urządzeń wykorzystujących nośniki energii odnawialnej do produkcji energii elektrycznej zgodnie z przepisami o ochronie środowiska. Żaden z przepisów planu nie wprowadza zakazu lokalizacji takich urządzeń na gruntach rolnych ani nakazu lokalizowania takich urządzeń wyłącznie na obszarach przeznaczonych na cele produkcyjne. Naturalnie otwarta przestrzeń gruntów rolnych, zapewniająca łatwe docieranie nośników energii odnawialnej (wiatru, słońca) do urządzeń przetwarzających energię promieniowania słonecznego czy energię wiatru w energię elektryczną, przemawia za traktowaniem gruntów rolnych jako najbardziej sprzyjające lokalizacji instalacji odnawialnych źródeł energii tego rodzaju. Wątpliwości organów co do prawidłowego przyporządkowania wnioskowanej inwestycji, wyprowadzone z komercyjnego charakteru przedsięwzięcia, nie uzasadniały odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zawierają bowiem, jak słusznie zwraca uwagę skarżąca spółka, ograniczeń podmiotowych w zagospodarowaniu gruntów rolnych. Ograniczenia takie zresztą musiałyby zostać uznane za dyskryminujące. Skarżąca spółka dysponuje tytułem prawnym do władania terenem inwestycji na cele budowlane, którego źródłem jest cywilnoprawna umowa dzierżawy gruntów rolnych. Ustawa Prawo budowlane, której przepisy regulują udzielanie pozwoleń na budowę, nie wprowadza rozróżnienia kategorii inwestorów wymagając jedynie wykazania się przez nich uprawnieniem do władania terenem inwestycji na cele budowlane.

Twierdzenie, że planowana inwestycja jest niedopuszczalna gdyż "kłóci się" z charakterem gruntów rolnych i przewidzianym w planie zagospodarowania przestrzennego jego podstawowym i dopuszczalnym uzupełniającym przeznaczeniem, pomija wynikającą z planu dopuszczalność alternatywnego wykorzystania takich gruntów pod urządzenia wykorzystujące odnawialne źródła energii i pozostaje w sprzeczności z uznaniem lokalizacji inwestycji za zgodną z planem zagospodarowania przestrzennego w decyzjach ściśle powiązanych z postępowaniem o pozwolenie na budowę i warunkujących wystąpienie z wnioskiem o pozwolenie na budowę. I tak decyzją ostateczną z dnia [...] września 2015r. znak [...] wydaną w postępowaniu środowiskowym, Wójt Gminy S. stosując przepisy ustawy z dnia 3 października 2008r. o udzielaniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013r., poz. 1235 ze zm.) stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji. Decyzję tę poprzedziły tej samej treści opinie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. W uzasadnieniu decyzji środowiskowej Wójt Gminy S. stwierdził zgodność wskazanej we wniosku lokalizacji inwestycji na gruntach rolnych z zapisem par. 45 ust. 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei decyzją ostateczną z dnia [...] października 2015r. znak [...] Geodeta Powiatowy działający z upoważnienia Starosty S., jako organu ochrony gruntów rolnych, powołując się na przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zezwolił skarżącej spółce na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych przeznaczonych pod lokalizację spornej inwestycji. W uzasadnieniu tej decyzji również znalazło się stwierdzenie o zgodności lokalizacji inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zainicjowane przez Wojewodę P. na etapie postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę, postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, zakończyło się decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2016r. znak [...] niestwierdzającą nieważności decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej z powodu zamiaru innego niż rolnicze wykorzystania tych gruntów. Lektura uzasadnienia decyzji SKO w S. nie wskazuje jednak jedynie, jak uważa Wojewoda, że Starosta S. nie musiał oceniać zgodności lokalizacji inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dlatego, iż zezwoleniem na wyłączenie z produkcji rolniczej zostały objęte grunty klasy V, których przeznaczenie na cele nierolnicze nie musiało zostać dokonane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego za zgodą ministra rolnictwa (ministra właściwego ds. rozwoju wsi), ale zawiera również stanowisko potwierdzające brak sprzeczności rozwiązań projektu budowlanego w zakresie lokalizacji farmy fotowoltaicznej z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. SKO stwierdziło bowiem, iż działka [...] położona w S. stanowi tereny rolne oznaczone na rysunku planu symbolem R. Ustalenia planu wskazują przeznaczenie podstawowe takiego obszaru jako jego rolnicze użytkowanie tzn. wypełnianie funkcji produkcyjnej gruntów rolnych oraz jego przeznaczenie dopuszczalne, między innymi w par. 45 ust. 5 poprzez dopuszczalność realizacji urządzeń z infrastrukturą towarzyszącą, wykorzystujących nośniki energii odnawialnej do produkcji energii elektrycznej zgodnie z przepisami o ochronie środowiska. Jak zauważyło SKO, przepis nie wymienia żadnego z konkretnych obszarów, więc uprawnione jest twierdzenie, że odnosi się do całego obszaru objętego planem, w tym do obszarów oznaczonych symbolem R.

Reasumując skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadza dla poszczególnych obszarów przeznaczenie podstawowe oraz dopuszczalne rozumiane nie tylko jako uzupełniające funkcję podstawowego przeznaczenia ale także jako alternatywne tzn. odmienne od funkcji przeznaczenia podstawowego, to nie można uznać za sprzeczną z planem przewidzianej planem dopuszczalności lokalizacji na obszarze ustaleń planu, inwestycji realizującej alternatywną funkcję wobec podstawowego przeznaczenia danego obszaru.

Oceny sprawy nie zmienia interpretacja ustaleń planu dokonana przez autora rozwiązań planistycznych – inż. arch. J. N. Jej twierdzeniu, że nie objęto planem zagadnień związanych z lokalizacją inwestycji związanych z produkcją energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych albowiem w czasie sporządzania planu (w latach 2002-2003) i jego zmiany (2010-2011) nie wpłynęły wnioski w sprawie lokalizacji takich inwestycji, przeczy wprost treść par. 45 ust. 5 ustaleń planu. To, że w interpretowanym planie zagospodarowania przestrzennego nie musiały być wyznaczone obszary pod realizację urządzeń wykorzystujących źródła energii odnawialnej, nie oznacza, że dopuszczalność realizacji takich urządzeń nie mogła być planem przewidziana. Wskazania interpretacyjne pani architekt różnią się przy tym od interpretacji planu prezentowanej w sprawie przez Wójta Gminy S. oraz Radę Gminy S. czyli dwa inne podmioty biorące aktywny udział w procedurze planistycznej. Literalne brzmienie ustaleń planu, a także zasada sprawiedliwości proceduralnej oraz wzgląd na wypracowane w literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądowym dyrektywy interpretacyjne przy wykładni ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przytoczone na wstępie rozważań sądu, nie pozwalają na traktowanie wskazań interpretacyjnych autorki projektu planu jako wiążących. Zauważyć przy tym należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym "tzw. wykładnia autentyczna, pochodząca od organu stanowiącego dane normy prawne, może mieć jedynie charakter pomocniczy dla organu orzekającego w sprawie, w żadnym jednakże przypadku nie może prowadzić do konsekwencji w postaci związania organu orzekającego przy rozstrzyganiu sprawy" (vide: wyrok NSA z 3 marca 1999r. sygn.. IV SA 1960/98). To na organie administracji prowadzącym dane postępowanie ciąży obowiązek przeprowadzenia procesu subsumpcji stanu faktycznego sprawy pod mające zastosowanie normy prawa oraz dokonanie wykładni tych norm prawa. Organ architektoniczno – budowlany sprawdzając zgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego winien zatem dokonać wykładni przepisów planu celem odkodowania norm prawnych zawartych w tych przepisach analogicznie, jak w przypadku każdego aktu prawa powszechnie obowiązującego (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 listopada 2016r. sygn. IV SA/Po 672/16)

Na użytek kontrolowanej sprawy nie można było, jak uczynił to organ, powołać się na stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 6 października 2015r. sygn. II SA/Bk 559/15. Potwierdzona bowiem tym wyrokiem wykładnia organu architektoniczno – budowlanego ustaleń tego samego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, została dokonana na tle oceny zgodności z planem usytuowania na gruntach rolnych elektrowni wiatrowej a nie farmy fotowoltaicznej a zatem inwestycji o innych uwarunkowaniach środowiskowych. Farma fotowoltaiczna jest dla środowiska przyjazna. Jak wynika z decyzji środowiskowej, panele fotowoltaiczne nie emitują do środowiska zanieczyszczeń gazowych, odpadów, hałasu, ścieków, pyłów czy drgań. Orzekający w niniejszej sprawie skład sądu, prezentuje przy tym odmienne zapatrywanie na rozumienie par. 45 ust. 5 i 6 ustaleń planu i zauważa, że skład orzekający w sprawie o sygn. II SA/Bk 559/15 nie odniósł się do dopuszczalności alternatywnego planowanego przeznaczenia obszarów ustaleń planu względem przeznaczenia podstawowego. Nadto dodaje, że wyrok w sprawie II SA/Bk 559/15 jest nieprawomocny.

Sąd zgadza się z zarzutem skargi niedopuszczalności wzywania inwestora do usunięcia braku projektu budowlanego poprzez doprowadzenie lokalizacji planowanej inwestycji do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy odmiennym bowiem od stanowiska wnioskodawcy zapatrywaniu organu na kwestię zgodności lokalizacji inwestycji z ustaleniami planu i w sytuacji, gdy lokalizacja inwestycji nie została uznana za sprzeczną z planem na etapie wydawania decyzji środowiskowej, z którą to decyzją środowiskową winien być kompatybilny projekt zagospodarowania terenu, wnioskodawca jest pozbawiony możliwości usunięcia powyższego braku w ramach już wszczętego postępowania. Organ architektoniczno – budowlany widząc sprzeczność inwestycji z planem w zakresie lokalizacji inwestycji, winien nawet przy dostrzeżonych innych brakach projektu budowlanego, wydać decyzję odmawiającą udzielenia pozwolenia na budowę bez wzywania inwestora do usunięcia braków projektu, gdyż ich usuwanie w pozostałym zakresie i tak będzie niewystarczające. Właściwą podstawą prawną dla odmowy udzielenia pozwolenia na budowę z powodu sprzeczności rozwiązań projektu budowlanego z planem zagospodarowania przestrzennego winien być art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 4 Prawa budowlanego.

Skład orzekający podziela także zarzut skarżącej spółki braku podstaw prawnych do nałożenia w postanowieniu wzywającym do usunięcia braków projektu budowlanego obowiązku wskazania, czy energia elektryczna wytworzona w procesie przekształcenia energii słonecznej będzie przeznaczona na potrzeby własne, czy na potrzeby komercyjne. Zresztą w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2016r. organ I instancji nie przywołał przepisu prawa uzasadniającego nałożony obowiązek. Tym samym doszło do naruszenia art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego albowiem nałożenie na inwestora obowiązków w trybie tego przepisu winno być ściśle powiązane z konkretnymi przepisami prawa. Ogólnikowe sformułowanie postanowienia na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego stawia inwestora w sytuacji niepewności co do żądania organu, a tym samym podważa zaufanie do organu administracji, czym naruszony zostaje art. 7 i 8 K.p.a. (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 września 2013r. sygn. II SA/Wr 80/13). Funkcja projektowanego obiektu budowlanego została w sposób precyzyjny określona w przedłożonym projekcie budowlanym.

Zbyteczne było skupienie przez organ argumentacji decyzji odmownej na wykazywaniu braku w planowanym obiekcie budowlanym cech obiektu punktowego i liniowego, o jakim mowa w par. 45 ust. 2 ustaleń planu gdyż dopuszczalność lokalizacji farmy fotowoltaicznej na gruntach rolnych wynikała z błędnie niezastosowanego w sprawie par. 45 ust. 5 ustaleń planu. Przepis zaś art. 45 ust. 5 ustaleń planu dopuszczając realizację urządzeń (wraz z infrastrukturą) wykorzystujących nośniki energii odnawialnej do produkcji energii elektrycznej zgodnie z przepisami o ochronie środowiska, nie zawiera zastrzeżenia konieczności utrzymania planowanego przeznaczenia terenu, jak stanowi par. 45 ust. 2, co również wskazuje na świadomość miejscowego ustawodawcy alternatywy wykorzystania gruntów rolnych na potrzeby realizacji inwestycji wykorzystujących odnawialne źródła energii.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że odmowa udzielenia pozwolenia na budowę nastąpiła z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego i uzasadnione jest uchylenie zaskarżonej decyzji (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Konsekwencją uwzględnienia skargi stało się obciążenie organu obowiązkiem zwrotu na rzecz skarżącej spółki poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego stosownie do treści art. 200 w związku z art. 210 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na koszty postępowania sądowego złożył się uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 złotych oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 złotych, wynikającej z Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r., poz. 1804) z uwzględnieniem zmiany wprowadzonej Rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016r. (Dz. U. z 2016r., poz. 1667) a także opłata od czynności udzielenia pełnomocnictwa w kwocie 17 złotych.