Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 120/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi M. B. i A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o nakazie przeniesienia wędrownej pasieki i umorzenia postępowania organu I instancji oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. (znak: [...]) Burmistrz P. – powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisy art. 104 i art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepis § 16 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy P. – nakazał J. i W. K. przeniesienie wędrownej pasieki składającej się z uli pszczelich z działki oznaczonej numerem geodezyjnym 252, położonej przy ul. M. [...] w P. w terminie 21 dni od daty doręczenia decyzji.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że w dniu 20 maja 2015 r. M. i A. B. skierowali do Burmistrza P. wniosek o podjęcie interwencji i wszczęcie postępowania w sprawie uciążliwości, jak powstała z powodu prowadzenia na nieruchomości położonej w P. przy ul. M. [...] (działka oznaczona numerem 252), sąsiedniej w stosunku do nieruchomości wnioskodawców, pasieki, której właścicielami są J. i W. K..

Ponadto organ orzekający opisał czynności wyjaśniające, jakie zostały przeprowadzone przed podjęciem decyzji, wcześniej opisanej.

W dalszej części uzasadnienia Burmistrz P. powołał się na treść § 16 ust. 1 wskazanej powyżej uchwały Rady Miejskiej P. z dnia [...] r. (Nr [...]) w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy P., w którym określono m.in. zasady chowu zwierząt na terenach wyłączonych z produkcji rolniczych, podjętej na podstawie delegacji ustawowej art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 z późn. zm.).

Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 16 ust. 1 powoływanej uchwały zakazuje się chowu i utrzymywania zwierząt gospodarskich:

1) na nieruchomościach zabudowanych, innych niż:

a) gospodarstwo rolne w rozumieniu ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969 z późn. zm.);

b) gospodarstwa produkcyjne w ramach działów specjalnej produkcji rolniczej w rozumieniu ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r., poz. 361);

2) na nieruchomości, dla których plan zagospodarowania przestrzennego określił funkcję mieszkaniową;

3) w strefach bezpośredniej ochrony sanitarnej ujęć wody wykorzystywanych do celów komunalnych."

Wskazał jednocześnie, że dla niniejszej działki nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, a w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P., działka ta jest przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną. Nie jest to gospodarstwo rolne w rozumieniu ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym ani gospodarstwo produkcyjne w ramach działów specjalnej produkcji rolniczej w rozumieniu ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych.

Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez W. K., reprezentowanego przez pełnomocnika, który w odwołaniu zarzucił temu orzeczeniu:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

a) art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), zwanej dalej kpa, poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady praworządności, z racji braku materialnego ustawowego przepisu kompetencyjnego udzielającego Burmistrzowi P. tytułu do załatwienia sprawy indywidualnej w formie decyzji administracyjnej;

b) art. 104 kpa, poprzez przywołanie go, spośród regulacji ustawowych, jako wyłącznej podstawy zaskarżonej decyzji, co czyni decyzję wydaną bez materialnej podstawy prawnej, a więc obarczoną wada nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, w postaci:

a) art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r., poz. 151), dającego radzie gminy tytuł do stanowienia prawa miejscowego wyłącznie "na podstawie upoważnień ustawowych" poprzez pominięcie, że podstawa przywołanej w decyzji uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy P. (Dz. Urz. Woj. D.), w postaci art. 4 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 z późn. zm.) - uprawniała Radę wyłącznie do wprowadzenia materialnego, samoistnego zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach określonego zachowania się, w ramach "zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy" (art. 4 ust. 2 zd. wstępne); nie stanowiła natomiast podstawy do wyposażenia Burmistrza w odrębne władcze kompetencje jurysdykcyjne, w tym do orzekania w sprawach nakazów przenoszenia pasieki;

b) § 16 ust. 1 cyt. uchwały Rady Miejskiej w P., poprzez wydanie decyzji w oparciu o przepis prawa materialnego, który nie tworzył dla Burmistrza P. kompetencji do prowadzenia postępowania jurysdykcyjnego poddanego reżimowi kpa.

Wskazując na powyżej przedstawione naruszenia prawa pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a nadto o umorzenie postępowania I instancji, stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]) podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium opisało czynności podjęte w sprawie przez organ pierwszej instancji. Wskazało też, m.in., że właściciel pasieki w dniu 3 czerwca 2015 r. wyjaśnił, że pasieka jest prowadzona od 40 lat i nigdy nie było skarg ze strony sąsiadów, a na okres letni pasieka została wywieziona. W tym dniu za zgodą właściciela przeprowadzono oględziny działki oznaczonej numerem 252 i ustalono, że na terenie posesji znajduje się pasieka.

Następnie – motywując podjęte w postępowaniu odwoławczym orzeczenie – Kolegium wskazało, że w jego ocenie regulacje powoływanej wcześniej uchwały, a także ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie przewidują zdolności prawnej do prowadzenia przez organ samorządowy postępowania, a w konsekwencji wydania decyzji administracyjnej w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy.

W konsekwencji Kolegium przyjęło, iż zaskarżona decyzja nakazująca J. i W. K. przeniesienie wędrownej pasieki składającej się z uli pszczelich, z działki oznaczonej numerem geodezyjnym 252, położonym w P. przy ul. A. M. [...], w terminie 21 dni od daty doręczenia decyzji – została wydana bez podstawy prawnej. Ustalenie to obligowało organ odwoławczy do skorzystania z kompetencji określonej w przepisie art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego i uchylenia w całości decyzji Burmistrza P. z dnia [...] r. oraz umorzenia postępowania tego organu. W uzupełnieniu Kolegium odwołało się do przepisu art. 105 § 1 kpa nakazującego umorzenie postępowania w sytuacji, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stanie się ono bezprzedmiotowe a ponadto dodatkowo wskazało w uzasadnieniu, że stosownie do przepisu § 23 ust. 3 powoływanej wcześniej uchwały, naruszenie przepisów uchwalonego nią regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy P., podlega karze wymierzonej w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowali M. i A. B. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi działający imieniem skarżących pełnomocnik – powołując się na przepis art. 57 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zarzucił zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a opierających się na założeniu o uciążliwości dla otoczenia pasieki z posesji 252 w P., podczas gdy z treści Uchwały RM w P. wynika zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich (w tym pszczół w pasiekach),

2) naruszenie art. 138 kpa poprzez ograniczenie postępowania organu II instancji wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji, co jest widoczne w braku jakichkolwiek samodzielnych ustaleń faktycznych organu II instancji,

3) naruszenie art. 138 kpa, w związku żart. 107 kpa, poprzez nieujęcie w treści decyzji wszelkich elementów wymaganych przepisami prawa, szczególnie w zakresie ustalenia faktów, które zostały udowodnione oraz faktów, którym odmówiono wiarygodności,

4) naruszenie art. 138 kpa, w związku, z art. 6 kpa, poprzez rozstrzygnięcie decyzją administracyjną odwoławczą o kompetencjach organu samorządu terytorialnego, co prowadzi do uniemożliwiania realizacji aktów prawa lokalnego przez właściwą jednostkę samorządu,

5) naruszenie art. 138 kpa, w związku z art. 1 § 1 pkt 1 kpa, poprzez odmówienie organowi samorządu terytorialnego prawa do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż ze stanowiskiem Kolegium zawartym w decyzji odwoławczej, trudno się zgodzić. Zdaniem pełnomocnika - pomijając fakt wybiórczego potraktowania sensu uchwały, w której treści zawarto szereg innych rozstrzygnięć w zakresie obowiązku utrzymania czystości i zakazów, co do zwierząt hodowlanych - należy uznać, iż twierdzenie o konieczności zawierania w aktach prawa lokalnego zapisów o kompetencji organów samorządowych do rozstrzygania spraw regulowanych uchwałami, prowadziłoby do uniemożliwiania wykonania organom samorządowym, uchwalanych przez siebie aktów prawa materialnego. Zgodnie z art. 1 § 1 pkt 1 kpa,przepisy tego aktu stosuje się wprost w postępowaniu przed organami samorządu terytorialnego. Bez wątpienia obowiązująca uchwała samorządu jest aktem prawa materialnego. W konsekwencji organ samorządu, który stwierdza naruszenie obowiązującej normy prawnej ma obowiązek wszcząć postępowanie (czy to na wniosek, czy też z urzędu) w sprawie i rozstrzygnąć ją w drodze decyzji administracyjnej. Twierdzenie zawarte w końcowej części uzasadnienia decyzji Kolegium o braku zdolności prawnej Burmistrza P. do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach naruszeń postanowień uchwały rady nie tylko jest sprzeczne z istotą postępowania administracyjnego zobowiązujące organy (tu samorządu) do podejmowania odpowiednich działań, lecz również pozostaje w ewidentnej sprzeczności z rolą samorządu terytorialnego jako podstawowej jednostki administracyjnej, uprawnionej do rozstrzygania spraw na zarządzanym przez siebie obszarze. Zgodnie z wyrokiem z 22.03.1996 r. SA/Wr 1996/95 ( OSNA 1997, Nr 1 poz. 35): istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych do orzeczenia organu I instancji.

Ponadto – w ocenie pełnomocnika skarżących postępowanie w sprawie o wykroczenia nie pozostaje w żadnym związku z postępowaniem administracyjnym, nie jest też jego zamiennikiem.

W uzasadnieniu skargi wskazano też, że organ odwoławczy z niezrozumiałych względów utożsamia fakt naruszenia przepisu prawa materialnego wyłącznie z faktem wykroczenia odmawiając organowi samorządowemu prawa do równoczesnego rozstrzygnięcia administracyjnego.

Pełnomocnik M. i A. B. podkreślił też, iż w piśmie przekazującym odwołanie, Burmistrz P. wskazał na fakt, iż dla posesji, na której umiejscowiona jest pasieka w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P., działka ta jest przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną oraz, że pasieka ta nie jest gospodarstwem rolnym w rozumieniu przepisów szczególnych. Informacje te, pomimo ich ewidentnego związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym nie zostały w jakikolwiek sposób uwzględnione w ustaleniach organu II instancji. Rozstrzygnięcie swoje ograniczył on do stwierdzenia istnienia bezprzedmiotowości postępowania, co w niniejszej sprawie prowadzi do stwierdzenia, iż postępowania administracyjne organu samorządu terytorialnego, wszczęte na wniosek obywatela, w ramach posiadanej przez urząd właściwości miejscowej i rzeczowej, z podaniem materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia jest bezprzedmiotowe. Jednocześnie za podstawę bezprzedmiotowości organ II instancji podał wyłącznie treść art. 105 kpa, nie wskazując na czym bezprzedmiotowość postępowania organu I instancji ma polegać.

Powołując się na opisaną powyżej wadliwość zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżących wniósł o jej uchylenie w całości.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 25 lutego 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o oddalenie skargi, a uznając, że jej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, Kolegium podkreśliło, że co do zasady, rada gminy może czynić użytek z przyznanych jej kompetencji do stanowienia powszechnie obowiązujących źródeł prawa tylko o tyle, o ile upoważniają ją do tego przepisy ustawowe (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 czerwca 2015r., sygn. akt III SA/Kr 136/15, publik. CBOSA).

Odnosząc powyższe do przedmiotu rozpoznawanej sprawy Kolegium wskazało, iż taką delegację ustawową do podjęcia uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...]r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy P., w którym określono m.in. zasady chowu zwierząt na terenach wyłączonych z produkcji rolniczych - stanowił przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Natomiast dokonana przez Kolegium analiza przyjętych w uchwale regulacji wykazała, iż żaden z jej przepisów nie daje organowi gminy upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnej w sytuacji nie dochowania warunków regulaminu. Ewentualne naruszenia postanowień regulaminu uchwałodawca (Rada Miejska w P.) nie pozostawił jednak bez sankcji. Odpowiedzialność ta nie jest regulowana w drodze decyzji administracyjnej, ale ma podlegać karze wymierzonej w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach (§ 23 ust. 3 cyt. uchwały).

Przy tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym, w ocenie Kolegium, należało uchylić podlegającą kontroli organu odwoławczego decyzję z dnia [...]r., Burmistrza P. i umorzyć postępowanie organu I instancji.

Dodatkowo Kolegium wskazało, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 kpa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy negatywne, staje się prawnie niedopuszczalne. Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w zakresie żądania wnioskodawcy (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2015r., sygn. akt. VI Aca 495/14, publik. CBOSA).

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności - będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Działania procesowe organów administracji publicznej podporządkowane są zasadzie praworządności zawartej w art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym czynności orzeczniczej, podejmowanej przez organ administracyjny, działający zgodnie z kompetencją przyznaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i formalnymi. W doktrynalnym ujęciu podstępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, w którym pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie normy prawa odpowiedniej dla rozstrzygnięcia sprawy, poprzez które następuje konkretyzacja uprawnienia lub obowiązku podmiotu legitymowanego wg kryteriów ustalonych w art. 28 i art. 29 kpa. Każda ingerencja w sferę prawną podmiotu przez organ działający w warunkach wcześniej wskazanych może odbywać się wyłącznie na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego odpowiedniej rangi, do których stosowania uprawniony jest organ prowadzący postępowanie i posiadający kompetencję orzeczniczą (decyzyjną).

W literaturze przedmiotu na etapach zorganizowanego procesu stosowania prawa wyróżnia się m.in. ustalenie, jaka norma obowiązuje w zakresie niezbędnym dla potrzeb rozstrzygnięcia i ustalenia konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy (np. J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972; B. Adamiak, J. Borkowski. KPA komentarz, Warszawa 2006).

W ocenie Sądu czynności organu odwoławczego dyktowane zasadą praworządności zostały w rozpoznawanej sprawie podjęte w sposób zgodny z prawem.

Podkreślić należy – na co prawidłowo zwrócił uwagę organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w judykaturze administracyjnej oraz doktrynie wskazuje się dwa zasadnicze elementy działania praworządnego, czyli działania na podstawie prawa, którymi są:

- ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz

- zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy (por. B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz W-wa 2008, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 maja 2012r., sygn. akt VI SA/Wa 2371/11, Lex 1232729).

Ustalone w niniejszej sprawie okoliczności faktyczne, dotyczące przenoszącej się na sąsiednią nieruchomość uciążliwości wywoływanej przez pszczoły umieszczone w kilkudziesięciu ulach na terenie działki nr 252, położnej w P. przy ul. M. [...] – organ pierwszej instancji odniósł do postanowień § 16 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...]r., w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy P., podjętej na postawie delegacji ustawowej art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013r., poz. 1399 z późn. zm.).

Zdaniem Sądu – podzielającego ocenę przyjętą w sprawie przez organ odwoławczy – regulacje powoływanych wcześniej zarówno ustawy, jak i uchwały nie przewidują zdolności prawnej do prowadzenia przez organ samorządowy postępowania a w konsekwencji wydania decyzji administracyjnej w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy.

W istniejących warunkach prawnych i wobec ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych należy uznać, że decyzja Burmistrza P. z dnia [...]r. (znak [...]) nakazująca J. i W. K. przeniesienie wędrownej pasieki, składającej się z uli pszczelich z działki oznaczonej numerem geodezyjnym 252, położonej w P. przy ul. M. [...], w terminie 21 dni od daty doręczenia decyzji, została wydana bez podstawy prawnej.

Z tych względów organ odwoławczy zobligowany był – dokonując kontroli instancyjnej - do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętej taką wadliwością. Konsekwencją formalnoprawną przyjętej w sprawie przez organ drugiej instancji oceny, co do braku podstawy prawnej do orzeczenia nakazu, jaki został zawarty w powoływanym wcześniej rozstrzygnięciu Burmistrza P. z dnia [...]r. było jednoczesne umorzenie postępowania organu pierwszej instancji, wobec jego bezprzedmiotowości, uwzględnionej w przepisie art.105 § 1 kpa. (np. B. Adamiak, J. Borkowski KPA. Komentarz, W-wa 2006; wyrok NSA z dnia 17 maja 1995r., sygn. akt. SA/Ł 2330-2331/94, niepubl.).

Wobec obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności ustawodawca wymaga również uwzględnienia tej okoliczności w postępowaniu odwoławczym poprzez przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa, stanowiący podstawę prawną zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i niekwestionowanymi poglądami nauki bezprzedmiotowość postępowania wynika z braku jednego z elementów materialnego stosunku prawnego, a przez to oznacza niemożność skonkretyzowania prawa lub obowiązku określonego podmiotu, która obliguje do zakończenia postępowania w sprawie administracyjnej w inny sposób niż poprzez wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (np. W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne, Warszawa 1983, wyrok NSA z dnia 16 grudnia 1996r. sygn. akt SA/Ka 2493/95, niepubl.). Oznacza to brak legalnej możliwości ingerowania właściwego organu w sferę prawną jednostki.

W doktrynie i judykaturze rozróżnia się aspekt podmiotowy bezprzedmiotowości, dotyczący sfery podmiotowej danej sprawy administracyjnej (np. strony, organu) i aspekt przedmiotowy, dotyczący szeroko rozumianego przedmiotu sprawy. Jednym z przypadków bezprzedmiotowości postępowania o charakterze przedmiotowym będzie sytuacja polegająca na tym, że właściwy organ w okolicznościach faktycznych istniejących w konkretnym przypadku nie ma podstaw prawnych do działania w formach władczych w sposób merytoryczny.

Zważyć przy tym ponownie należy, że w postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej podporządkowane są ustrojowej zasadzie praworządności, która w sposób bezwzględny wymaga od nich działania na podstawie przepisów prawa.

Jednym z aspektów zasady praworządności jest stosowanie prawa materialnego i procesowego, które obejmuje m.in. subsumpcję faktu uznanego za udowodniony pod stosowną normę prawną.

Wymaga to uprzedniego stwierdzenia, że dany fakt ustalony przez organ prowadzący postępowanie w sprawie zawiera się w zakresie uregulowanym stosowaną normą prawną. Inaczej mówiąc sytuacja ustalona przez organ jako zaistniała czyli rzeczywista - odpowiadająca sytuacji opisanej w hipotezie normy prawnej - uzasadnia wykorzystanie dyspozycji zawartej w tej samej normie (por. J. Wróblewski: Stosowanie prawa przez organy administracji, OMT 1972, Nr 12).

W tych okolicznościach istotne jest, że stwierdzona przez organy właściwe instancyjnie bezprzedmiotowość odnosi się do postępowania prowadzonego w sprawie - jak wynika z zawiadomienia skierowanego do stron w trybie art. 61 § 4 kpa przez organ pierwszej instancji w dniu 27 maja 2015r.- stałej pasieki składającej się z uli pszczelich na działce oznaczonej numerem geodezyjnym 252 położonej przy ul. M. [...] w P..

Czynności wyjaśniające podjęte w toku postępowania odwoławczego, których prawidłowości Sąd nie kwestionuje, doprowadziły do takich ustaleń, które uniemożliwiają organowi administracji publicznej skierowanie w sposób legalny do legitymowanego podmiotu nakazu, jeśli został orzeczony przez Burmistrza P.. W istniejącym porządku prawnym – przy uwzględnieniu konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa – nie istnieje przepis prawa materialnego zawierający odpowiadającą orzeczonemu nakazowi dyspozycję, co oznacza brak podstawy prawnej dla takiej czynności orzeczniczej.

W przedstawionych powyżej okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa – stosownie do przepisu art. 151 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.