Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1969/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6061 Projektowanie i wykonywanie prac geologicznych oraz zagospodarowywanie złoża
Hasła tematyczne: Koncesje
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 37 ust. 2 pkt 1, art. 82a ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2126
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.
article: art. 125 i art. 126
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 374, art. 373 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 233
law: Ustawa z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2020 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania koncesji na wydobywanie wapieni dewońskich oddala skargę


UZASADNIENIE

\UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Minister Środowiska (dalej: Minister, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania "B." Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: spółka, strona, skarżąca), utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] (dalej: Marszałek, organ koncesyjny, organ I instancji) z [...] kwietnia 2019 r. nr [...], cofającą spółce bez odszkodowania koncesję, udzieloną na wydobywanie wapieni dewońskich ze złoża "B.", położonego w [...], w oparciu o art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2017 r., poz. 2126; dalej p.g.g.),

Okoliczności faktyczne sprawy przedstawiają się następująco:

"B." Sp. z o.o. z siedzibą w [...] prowadzi eksploatację wapieni dewońskich ze złoża "B." na podstawie koncesji nr [...] udzielonej przez Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 10 czerwca 1994 r., zmienionej decyzjami tego organu z [...] września 1997 r. i z [...] lutego 1999 r.; decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2003 r. oraz decyzjami Marszałka Województwu [...] z [...] stycznia 2008 r. i z [...] lutego 2011 r.

Zgodnie z pkt 2 tej koncesji, eksploatacja złoża "B." powinna być prowadzona w oparciu o projekt zagospodarowania opracowany przez podmiot gospodarczy i zatwierdzony przez organ udzielający koncesji. Z projektu zagospodarowania złoża (zaktualizowanego Dodatkiem nr 1 przyjętym zawiadomieniem Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2010 r. nr [...]; dalej: "Dodatek nr 1") wynika, że złoże "B." podzielone zostało na część bloczną (północną - gdzie występują wapienie o wyraźnym uławiceniu o grubości ławic od 0,5 do 2,6 m, które zapadają pod kątem 35 – 58 w kierunku południowo - zachodnim) oraz część niebloczną (południową - gdzie na ogół występują wapienie o niewyraźnym uławiceniu, spękane i skrasowiałe). Według ww. Dodatku, eksploatacja części blocznej złoża ma być prowadzona na bloki, natomiast urabianie kopaliny w południowej - nieblocznej partii złoża ma być prowadzone na kruszywo łamane. Opracowanie dopuszcza możliwość korekty granicy pomiędzy wydzielonymi częściami złoża w trakcie postępu eksploatacji.

W dniach 30 sierpnia 2016 r. i 1 września 2016 r. organ koncesyjny przeprowadził kontrolę złoża "B.", w trakcie której ustalono, że północna - bloczna część złoża urabiana była na kruszywo, tj. otworami o długości 6 m

z użyciem materiałów wybuchowych powodujących rozdrobnienie urobku. Przedsiębiorca nie prowadził jak dotychczas urabiania kopaliny w części blocznej złoża metodami do tego przewidzianymi, powodującymi odspojenie ławic od calizny

i uzyskanie bloków skalnych, tj. otworami do 5 m z użyciem prochu strzelniczego lub z zastosowaniem materiałów pęczniejących typu Cevamit.

Postanowieniem z [...] września 2016 r. nr [...] Marszałek wezwał spółkę do niezwłocznego usunięcia powstałego naruszenia.

W dniach 17 i 18 listopada 2016 r. organ koncesyjny przeprowadził kontrolę sprawdzającą. Oględziny wyrobiska wykazały, że strona nadal prowadzi wydobycie w północnej - blocznej części złoża na kruszywo łamane.

Decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...] Marszałek wstrzymał działalność polegającą na wydobywaniu wapieni z północnej - blocznej części złoża "B." metodami przewidzianymi w projekcie zagospodarowania złoża do urabiania południowej - nieblocznej jego partii, w tym przy użyciu materiałów wybuchowych powodujących rozdrobnienie urobku, a tym samym niszczenie złoża blocznego, w trybie natychmiastowym. Decyzja ta, została następnie utrzymana w mocy decyzją Ministra Środowiska z [...] marca 2017 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nieprawomocnym wyrokiem z 29 maja 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1267/17 oddalił skargę na tę decyzję.

Okręgowy Urząd Górniczy w [...] podczas kontroli w dniu 22 czerwca 2018 r. na złożu "B." stwierdził, że strona eksploatowała wapienie z północnej (blocznej) części tego złoża przy użyciu metod przeznaczonych do urabiania złoża na kruszywo, o czym powiadomił Marszałka pismem z 27 czerwca 2018 r.

Ponowna kontrola złoża "B." przeprowadzona przez organ koncesyjny w dniach 11, 12 oraz 13 lipca 2018 r. potwierdziła urabianie kopaliny w północno-wschodniej (blocznej) części złoża w obrębie podpięter II a i II b odbywało się przy użyciu materiałów wybuchowych powodujących rozkruszenie tej kopaliny, na co wskazywały podcięte i zniszczone dolne odcinki ławic na ścianach tych podpięter oraz urobek przy ścianie podpiętra II b, przeznaczony do produkcji kruszyw. W miejscach tych ewidentnie stosowano materiały wybuchowe szybkodziałające, powodujące rozdrobnienie urobku, a nie materiał wybuchowy wolnodziałający (proch strzelniczy).

Mimo wyniku kontroli przeprowadzonej przez Marszałka w dniach 10 i 17 marca 2017 r., a wykazującej, że spółka od czasu wydania wyżej opisanej decyzji z [...] listopada 2016 r. nie prowadziła urabiania wapieni z części blocznej złoża "B." na kruszywo łamane, organ koncesyjny nakazał stronie decyzją z [...] marca 2017 r. znak: [...] wykonanie prac geologicznych w kamieniołomie "B." dla oceny bloczności poszczególnych partii złoża. Zdaniem organu budowa geologiczna północno-wschodniej części złoża odbiegała bowiem od ustalonej w dokumentacji geologicznej zakładającej występowanie w tym miejscu wapieni o wyraźnym uławiceniu. Ostatecznie na skutek wniosku spółki z 31 sierpnia 2018 r. Marszałek zatwierdził decyzją z [...] października 2018 r. znak: [...] "Dodatek nr 3 do dokumentacji geologicznej złoża wapieni dewońskich "B." (dalej: Dodatek nr 3)". W dokumencie tym zaktualizowane zostały dane dotyczące jakości złoża, w zakresie jego bloczności (uprzedni wniosek w tym przedmiocie z 14 stycznia 2018 r. został rozpoznany przez organ koncesyjny odmownie decyzją z [...] czerwca 2018 r.). W złożu wydzielono wapienie uławicone - bloczne, wapienie uławicone - niebloczne oraz wapienie o niewyraźnym uławiceniu. Jednoznacznie wydzielona została bloczna część złoża przewidziana do urabiania na bloki, obejmująca północno - zachodni jego fragment, a południowa (tak jak dotychczas) oraz północno-wschodnia, która do tej pory uznawana była za bloczną, wskazane zostały do urabiania na kruszywo łamane. Jednocześnie w dodatku do dokumentacji podkreślono, że północno - zachodnia, bloczna partia złoża "B." powinna być bezwzględnie chroniona przed zniszczeniem, jako wyjątkowo wartościowa i cenna.

W następstwie powyższego, skarżąca przedłożyła do zatwierdzenia organowi koncesyjnemu "Dodatek nr 2 do projektu zagospodarowania złoża wapieni dewońskich "B." (dalej: Dodatek nr 2)", którym zaproponowano rozszerzenie stosowania materiałów wybuchowych szybkodziałających o teren obejmujący północno - wschodnią partię złoża oraz zwiększenie obszaru eksploatacji złoża w tzw. "przybierkach" i wielkości wydobycia kopaliny.

Marszałek uznał, że zmiany te wykraczają poza zakres uregulowany udzieloną koncesją, a w rezultacie są z nią sprzeczne. Ponadto, Dodatek nr 2 nie zakładał zachowania żadnych stref buforowych (pasów ochronnych) dla ochrony blocznej partii złoża, w tym nie przedstawiał żadnych rozwiązań w celu zapobieżenia powstawania nowych spękań w obrębie ławic blocznych od stosowanych materiałów wybuchowych szybkodzialających (kruszących). W związku z powyższym organ koncesyjny decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...], zabronił jego realizacji. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Środowiska z [...] maja 2019 r. nr [...], a następnie zaskarżone do WSA w Warszawie, który prawomocnym postanowieniem z 24 stycznia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1624/19 skargę odrzucił.

Kolejna kontrola złoża "B." przeprowadzona przez organ koncesyjny w dniach 7, 8 oraz 11 i 12 marca 2019 r. w zakresie przestrzegania warunków wynikających z koncesji oraz Dodatku nr 1 do projektu zagospodarowania złoża, gromadzenia środków finansowych na funduszu likwidacji zakładu górniczego oraz ilości wydobycia kopaliny ze złoża, ujawniła, że od czasu ostatniej kontroli (z lipca 2018 r.) na terenie blocznej części złoża nie prowadzono wydobycia kopaliny.

W oparciu o tak ustalony stan faktyczny Marszałek Województwa [...] decyzją z [...] kwietnia 2019 r., na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 1 p.g.g. cofnął bez odszkodowania udzieloną spółce koncesję nr [...].

W ocenie organu I instancji – w oparciu o ustalenia przeprowadzonych kontroli - spółka nie zastosowała się do założeń Dodatku nr 1, a tym samym naruszyła warunki udzielonej jej koncesji nr [...], jak również prowadziła działalność niezgodną z zasadami racjonalnego gospodarowania zasobami kopalin wyrażonymi w art. 125 i 126 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska

(Dz. U. z 2018 r., poz. 799 z późn. zm.; dalej: p.o.ś.), bowiem w sposób dowolny, nieuprawniony i nieuzasadniony przeklasyfikowywała (w protokołach komisji zakładowej) partie bloczne złoża "B." do nieblocznych i objęła je eksploatacją za pomocą metod jak na kruszywo łamane, podczas gdy z przepisów prawa wynika, że racjonalna gospodarka zasobami kopalin powinna się opierać na projektowaniu wykorzystania kopaliny zgodnie z jej właściwościami surowcowymi, selektywnym wydobywaniu odmian kopaliny o różnych właściwościach surowcowych oraz poprawnym doborze metod urabiania i przeróbki kopaliny dostosowanych do jej naturalnych właściwości.

Kolejne kontrole wykazały, że spółka naruszyła wydane na podstawie art. 37 ust. 1 p.g.g. postanowienie organu koncesyjnego z [...] września 2016 r., którym wezwano ją do zaprzestania urabiania wapieni blocznych za pomocą metod jak na kruszywo łamane, jak również nie zastosowała się do decyzji tego organu z [...] listopada 2016 r. wstrzymującej w oparciu o art. 159 ust. 1 pkt 1 p.g.g. wydobycie

z północnej części złoża

W odwołaniu, spółka zarzuciła skarżonej decyzji naruszenie norm prawa procesowego, tj. art. 30 § 3 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania, brak jego zawieszenia oraz wydanie decyzji w sytuacji, w której spółka nie posiadała zarządu zdolnego do jej reprezentacji, zarówno w momencie wszczęcia postępowania, jak i wydania zaskarżonej decyzji. Ponadto, wskazała na naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez wydanie decyzji, w której organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego, którym dysponował, co doprowadziło do dokonania nieprawidłowej oceny przez organ okoliczności sprawy. Jednocześnie spółka zarzuciła naruszenie art. 37 ust. 2 pkt 1 p.g.g., poprzez cofnięcie jej koncesji bez odszkodowania, wynikające z przekroczenia granic uznania administracyjnego oraz pomimo wykonania przez spółkę wcześniej wydanego wobec niej postanowienia, oraz pomimo braku dopuszczenia się przez nią naruszeń w zakresie ochrony środowiska oraz racjonalnej gospodarki złożem, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji.

Powołaną decyzją z [...] sierpnia 2019 r., Minister nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania i utrzymał w mocy decyzję organu koncesyjnego. Oceniając zasadność cofnięcia spółce koncesji bez odszkodowania na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 p.g.g. wyjaśnił, że organ administracji geologicznej wziął po uwagę wynikający z art. 7 k.p.a. nakaz uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli przy procedowaniu w niniejszej sprawie, a granice uznania administracyjnego nie zostały przekroczone. Analizując szczegółowo tok przeprowadzonego postępowania, Minister Środowiska zrekapitulował, że niezgodna z Dodatkiem nr 1, a zarazem z koncesją, jest zmiana granicy wydzielenia bloków w obrębie północnej części złoża w sposób przedstawiony przez skarżącą na podstawie Dodatku nr 3 do dokumentacji geologicznej, czyli z przeznaczeniem północno-wschodniej i południowej części złoża "B." do produkcji kruszywa. Sporządzony na tej podstawie Dodatek nr 2 do projektu zagospodarowania złoża nie został zaakceptowany przez organ administracji geologicznej, który decyzją z [...] lutego 2019 r. zabronił jego realizacji. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy podkreślił, że wynikającą z Dodatku nr 1 możliwość korekty granicy oddzielającej część bloczną od nieblocznej dotyczącą ściśle południowo-wschodniej części złoża "B.", która po odsłonięciu (zdjęciu nadkładu) może być przeznaczona do produkcji bloków w miarę postępu frontu eksploatacyjnego, należy odczytywać kompleksowo – wraz z załączonymi do Dodatku nr 1 mapami, a nie tylko i wyłącznie na podstawie jego części opisowej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących braku zarządu skarżącej spółki, organ odwoławczy wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nakazujące zawieszenie postępowania z urzędu przez organ administracji publicznej na podstawie art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. Spółka bowiem w toku postępowania nie poinformowała organu administracji geologicznej o wskazanym w odwołaniu postanowieniu z [...] maja 2018 r. Sądu Okręgowego w [...] o sygn. akt [...], a z wydruku aktualnych na dzień procedowania informacji pochodzących z Krajowego Rejestru Sądownego (KRS) wynika, że prezesem zarządu skarżącej spółki nadal pozostawał M. C., który nie został zawieszony w czynnościach. Stąd też, zaskarżona decyzja została wydana na podstawie dostępnych danych.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spółka zarzuciła powyższej decyzji:

1. naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na dopuszczeniu się przez organ dowolnej oceny dowodów oraz nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego, którym dysponował, co skutkowało uznaniem, że z materiału dowodowego wynikało, iż zaistniały przesłanki do cofnięcia skarżącej koncesji bez odszkodowania, a za wydaniem takiej decyzji przemawia interes społeczny;

b) art. 30 § 3 w zw. z art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania, brak jego zawieszenia oraz wydanie decyzji w sytuacji, w której skarżąca nie posiadała zarządu zdolnego do jej reprezentacji, który to brak istniał w toku całego postępowania, co doprowadziło do wydania decyzji obarczonej wadą uzasadniającą stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;

2. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 37 ust. 2 pkt 1 p.g.g., poprzez cofnięcie skarżącej koncesji bez odszkodowania, wynikające z przekroczenia granic uznania administracyjnego, pomimo, że spółka wykonała wcześniej wydane wobec niej postanowienie oraz pomimo braku dopuszczenia się przez nią naruszeń w zakresie ochrony środowiska i racjonalnej gospodarki złożem, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji.

W oparciu o tak przedstawione zarzuty spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przesłanek takich Sąd nie dopatrzył się zarówno w świetle argumentacji przedstawionej w skardze, jak i z urzędu.

Należy bowiem zauważyć, że z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, należy odnieść się do zarzutu spółki, że postępowanie administracyjne powinno było być zawieszone na mocy art. 97 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.; dalej: k.p.a.), zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych. Skarżąca bowiem uważała, że w chwili wszczęcia postępowania administracyjnego (zawiadomienie Marszałka o wszczęciu postępowania z [...] lipca 2018 r.), wydawania obu kwestionowanych decyzji (przez Marszałka w dniu [...] kwietnia 2019 r. i Ministra w dniu [...] sierpnia 2019 r.) nie posiadała zarządu zdolnego do jej reprezentacji czyli wystąpiła przesłanka z art. 30 § 3 k.p.a. Wobec wówczas jedynego członka jej Zarządu (Prezesa Zarządu)–zakończyło się prawomocnym postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] maja 2018 r., sygn. akt [...] postępowanie, w którym pozbawiono M. C. prawa prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub w ramach spółki cywilnej oraz pełnienia funkcji członka rady nadzorczej, komisji rewizyjnej, reprezentanta lub pełnomocnika osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą w zakresie tej działalności spółki handlowej, przedsiębiorstwie państwowym, spółdzielni, fundacji lub stowarzyszeniu na okres 5 lat (k. -192-197 akt adm.). Spółka powiadomiła organy o tym fakcie pismem z 22 kwietnia 2019 r., już po wydaniu przez Marszałka decyzji cofającej jej koncesję nr [...] bez odszkodowania (k. 198 akt adm.). Również w odwołaniu powoływała się na omawianą okoliczność, dodatkowo dołączając informację z Krajowego Rejestru Sądowego według stanu na dzień 30 kwietnia 2019r. (k. -205-207 akt adm.) odpowiadającą odpisowi pełnemu z rejestru przedsiębiorców. Z informacji tej zaś wynikało, że M. C. został ujawniony w rejestrze jako prezes Zarządu spółki 5 grudnia 2013 r. i nadal w KRS w tym charakterze figurował. Według stanu na dzień 30 kwietnia 2019 r. był jedynym członkiem Zarządu skarżącej. M. C. został wykreślony w KRS jako prezes Zarządu spółki 28 sierpnia 2019 r. (informacja z KRS według stanu na 10 września 2019 r., k. -11-14 akt sądowych VI SA/Wa 1969/19). Przy czym, według wpisów w KRS, organem uprawnionym do reprezentacji pozostawał i nadal jest Zarząd, a oświadczenia może składać każdy z członków Zarządu samodzielnie.

Podstawą orzeczenia opisanego zakazu wobec M. C. był art. 373 i art. 374 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. z 2015 r., poz. 233 z późn. zm., dalej: p.u.n.), jak wynika z powołanego postanowienia Sądu Okręgowego w [...].

Sąd Najwyższy w postanowieniu z 22 sierpnia 2007 r., sygn. akt III CSK 45/07, opubl. OSP 2009, z. 3, poz. 34, stwierdził "Przy ocenie powyższego zagadnienia należy uwzględnić również charakter tego zakazu (art. 373 p.u.n., przyp. Sądu). Stanowi on wprawdzie rodzaj sankcji cywilnej, gdyż taki charakter mają przewidujące go przepisy i spełnia on funkcję prewencyjną w tym obszarze, jednakże sam fakt stosowania na gruncie prawa cywilnego rozwiązania o charakterze sankcji zbliża w pewnym zakresie orzekanie tego zakazu do środka karnego przewidzianego w art. 41 k.k. Ponadto zakaz, o którym mowa w art. 373 p.u.n., stanowi dolegliwość o charakterze głównie osobistym, co upodabnia go do charakteru sankcji karnej i odróżnia go od rozwiązań typowych dla prawa cywilnego, gdzie podstawowe znaczenie ma odpowiedzialność majątkowa. W literaturze, przy braku jednolitości poglądów, podkreśla się również, że orzekanie zakazu wiąże się z funkcją represyjną tego środka, typową również dla prawa karnego.". Przy orzekaniu omawianego zakazu, z mocy art. 373 ust. 2 p.u.n. sąd bowiem bierze pod uwagę stopień winy oraz skutki podejmowanych działań, w szczególności obniżenie wartości ekonomicznej przedsiębiorstwa upadłego i rozmiar pokrzywdzenia wierzycieli.

Należy też zauważyć, że ani w art. 373 p.u.n., ani w innych uregulowaniach p.u.n. nie zawarto regulacji, że osobie pozbawionej prawa prowadzenia działalności gospodarczej nie wolno podejmować czynności prawnych w zakresie działalności gospodarczej. Prowadzenie działalności gospodarczej wbrew orzeczonemu zakazowi narusza prawo publiczne. Ale żaden przepis p.u.n. nie odnosi się do problemu poszczególnych czynności prawnych dokonywanych przez osobę, wobec której orzeczono omawiany zakaz. Nie można więc przyjąć nieważności czynności prawnych osoby, wobec której orzeczono zakaz. Ponadto z chwilą orzeczenia omawianego zakazu wobec osoby sprawującej już mandat członka organu osoby prawnej nie dochodzi do wygaśnięcia mandatu takiej osoby z mocy prawa. Żaden z przepisów p.u.n. nie zawiera także dyspozycji wygaśnięcia mandatu takiej osoby z mocy prawa (por. M. Mrówczyński, Skutki prawne orzeczenia sądu upadłościowego o zakazie prowadzenia działalności gospodarczej, PPE 2010, z. 10, s. 75-110;

J. Olesiak, Ł. Pajor. Charakter prawny orzeczenia wydanego na podstawie art. 373 prawa upadłościowego i naprawczego a sankcja nieważności czynności prawnej, PPH 2013 r., z. 7, s. 53-57; Stec Piotr (red.), Załucki Mariusz (red.), 50 lat kodeksu cywilnego. Perspektywy rekodyfikacji. O potrzebie kompleksowej regulacji problematyki kwalifikacji podmiotowych członków organów osób prawnych, 3.Problematyka wpływu orzeczenia zakazu pełnienia funkcji w oparciu o art. 373 ust. 1 ustawy - Prawo upadłościowe i naprawcze na sprawowanie mandatu członka organu osoby prawnej, opubl. LEX 2015).

Skład orzekający podziela przedstawione poglądy.

Oznacza to, że dopóki M. C. figurował w KRS jako Prezes Zarządu spółki, legalnie wcześniej wybrany i nie odwołany z tej funkcji, dopóty przysługiwało temu wpisowi domniemanie, że osoba wpisana jest upoważniona do reprezentacji skarżącej (por. art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o KRS wprowadzający domniemanie prawdziwości wpisu w KRS).

Zresztą działania spółki potwierdzały, że mimo orzeczonego zakazu wobec M. C. i wiedzy o tym zakazie, skarżąca uznawała M. C. za upoważnionego do jej reprezentacji. Przecież przez okres ponad roku od wydania orzeczenia przez Sąd Okręgowy w [...] nie występowała o wykreślenie tej osoby z KRS, nie wspominając o odwołaniu M. C. z funkcji Prezesa Zarządu. M. C., już po orzeczeniu wobec niego prawomocnego zakazu, podpisywał upoważnienia dla pracowników do podejmowania czynności w prowadzonym postępowaniu, np. dla K. K. z dnia 2 sierpnia 2018 r. (k. -128 akt adm.), J. A. i A. N. z 4 marca 2019 r. do reprezentacji spółki w czasie kontroli (k. -171, 172 akt adm.), jak i akceptował działania pełnomocników zawodowych na podstawie pełnomocnictwa udzielonego 11 kwietnia 2018 r. czy 10 maja 2018 r. (por. akta sądowe w niniejszej sprawie oraz sprawie VI SA/Wa 1624/19). Pełnomocnicy legitymując się tymi pełnomocnictwami czy to w postępowaniu odwoławczym, czy później w postępowaniu sądowym, nie mieli wątpliwości co do ich ważności, mimo że z mocy art. 40 p.p.s.a. zakres, czas trwania i skutki umocowania szerszego niż pełnomocnictwo, o którym mowa w art. 36, ocenia się według treści pełnomocnictwa oraz przepisów prawa cywilnego.

Okoliczność, że Minister Środowiska (k. -27-28 akt sądowych) czy Marszałek (k.-67-68 akt sądowych) wydawali decyzje korzystne dla spółki, jak przyczynę wskazując brak podmiotu uprawnionego do reprezentacji spółki, nie znaczy, że Sąd powinien podzielić to stanowisko. Przyjęcie tego stanowiska oznaczałoby akceptację praktyki niezgodnej z prawem, jak wyże wykazano. Również brak udokumentowania zgłoszenia przez Sąd orzekający zakaz wobec M. C. tego faktu do KRS, mimo obowiązku ustawowego przewidzianego przez art. 376 ust. 4 p.u.n., nie ma wpływu na ważność czynności M. C. w zakresie reprezentacji skarżącej, gdy figurował w KRS jako Prezes Zarządu spółki.

Wobec powyższego orzeczony na podstawie art. 373 p.u.n. zakaz wobec M. C. nie miał wpływu na ważność czynności podejmowanych przez niego w imieniu spółki. Tym samym nie było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, podstawą materialoprawną zaskarżonej decyzji był art. 37 ust. 2 pkt 1 p.g.g., który stanowi, że w przypadku gdy przedsiębiorca nie wykonał postanowienia, o którym mowa w ust. 1, organ koncesyjny może, bez odszkodowania cofnąć koncesję. Z kolei wspomniany ust. 1 stanowi, że w przypadku gdy przedsiębiorca narusza wymagania ustawy, w szczególności dotyczące ochrony środowiska lub racjonalnej gospodarki złożem, albo nie wypełnia warunków określonych w koncesji, w tym nie podejmuje określonej nią działalności albo trwale zaprzestaje jej wykonywania, lub wykonuje roboty geologiczne z naruszeniem harmonogramu określonego w projekcie robót geologicznych, lub nie wykonuje obowiązków, o których mowa w art. 82 ust. 2, lub wykonuje je niezgodnie z warunkami określonymi w przepisach wydanych na podstawie art. 82a ust. 1, organ koncesyjny, w drodze postanowienia, wzywa przedsiębiorcę do usunięcia naruszeń oraz określa termin ich usunięcia. Organ koncesyjny może również określić sposób usunięcia naruszeń.

Organ orzekający w sprawie powołał się na pkt 2 koncesji, który nie był zmieniany, a w myśl którego eksploatacja złoża "B." będzie prowadzona w oparciu o projekt zagospodarowania opracowany przez uprawnionego z koncesji i przedstawiony organowi koncesyjnemu do zatwierdzenia oraz na obowiązujący do chwili obecnej Dodatek nr 1 do projektu zagospodarowania złoża wapieni dewońskich "B.", sporządzony w 2010 r. i przyjęty przez Marszałka [...] grudnia 2010 r. Dodatek ten został opracowany na zlecenie skarżącej, jak wynika z ww. zawiadomienia Marszałka.

Jak podnosił zarówno Marszałek i Minister, a nie kwestionowała spółka, według tego dodatku eksploatacja bloków miała być prowadzona, podobnie jak dotychczas, w północnej i północno-zachodniej części złoża w partii zbudowanej z wapieni gruboławicownych. Natomiast część południowo- zachodnia, gdzie znajdują się partie skrasowiałe i serie wapieni spękanych powinna być także eksploatowana i wykorzystywana jako surowiec do produkcji różnego rodzaju kruszyw (s. 19 Dodatku nr 1).

Spółka ponadto w Dodatku nr 1 wskazywała, że "Wyeksploatowanie partii złoża w jego centralnej części i przy południowej granicy pozwoli na sukcesywne odsłanianie blocznej partii złoża, która umiejscowiona jest przy północnej granicy złoża. Po zdjęciu partii nadkładowych znad wschodniej części złoża, w przypadku stwierdzenia obecności partii blocznej, ta część złoża także będzie podlegała eksploatacji z przeznaczeniem na bloki." (s. 20 Dodatku nr 1).

Opisana budowa złoża "B." skutkowała stosowaniem różnych metod urabiania tego złoża, co zostało przez spółkę szczegółowo przedstawione Dodatku nr 1 (s. 20 tego Dodatku) i powinno być realizowane.

Organy rozstrzygające w niniejszej sprawie powoływały się na powyższe zapisy przy ocenie działalności wydobywczej skarżącej w ramach koncesji nr [...].

Podczas kontroli przeprowadzonej 1 września 2016 r. pracownicy organu koncesyjnego ustalili, że złoże eksploatowane jest głównie na kruszywo, a granica między częścią bloczną i niebloczną jest korygowana przez powoływaną przez spółkę komisję(protokół kontroli, k. -29 akt adm.). Z Dodatku nr 1 wynikała zaś możliwość korekty między wydzielonymi częściami złoża w trakcie postępu eksploatacji czyli na kierunku północ-południe, a nie dowolne przekwalifikowanie partii blocznej złoża na niebloczną. Stosowano w części blocznej złoża niedozwolone metody jego urabiania w celu uzyskania kruszywa.

Opisane ustalenia, nie kwestionowane przez spółkę były podstawą wydania przez Marszałka w dniu [...] września 2016 r. postanowienia wzywającego stronę do usunięcia naruszeń warunków koncesji i zaprzestania urabiania kopaliny w części blocznej złoża na kruszywo. Spółka nie skarżyła tego postanowienia.

Mimo to, dalsze kontrole, przeprowadzone przez organ koncesyjny i Okręgowy Urząd Górniczy w [...], w okresie listopad 2016 r. - lipiec 2018 r. (szczegółowo przedstawione przez organy w kwestionowanych decyzjach) potwierdzały dalszą eksploatację złoża przez spółkę wbrew opisanym warunkom koncesji. Należy zauważyć, że podczas tychże kontroli był zawsze obecny pracownik skarżącej, który bez zastrzeżeń podpisywał protokoły kontroli.

Skutkiem kontroli przeprowadzonej 17 i 18 listopada 2016 r. przez Marszałka była decyzja tego organu z [...] listopada 2016 r. wstrzymująca w terminie natychmiastowym działalność polegającą na wydobywaniu wapieni z północnej – blocznej części złoża metodami przewidzianymi w projekcie zagospodarowania złoża do urabiania południowej -nieblocznej jego partii, w tym przy użyciu materiałów wybuchowych powodujących rozdrobnienie urobku, a tym samym niszczenie złoża bocznego (k. -48-49 akt adm.). Spółka odwoływała się od tego rozstrzygnięcia, tak że obecnie jest na etapie postępowania kasacyjnego przez NSA, gdyż WSA wyrokiem z 29 maja 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1267/17 oddalił skargę strony.

Następnie wskutek kontroli przeprowadzonej przez organ koncesyjny w dniu 14 marca 2017 r. (k.-67-68 akt adm.), Marszałek decyzją z [...] marca 2017 r. nakazał spółce wykonanie prac geologicznych w kamieniołomie dla oceny bloczności poszczególnych partii złoża i zmianę dokumentacji geologicznej złoża poprzez sporządzenie, w oparciu o przeprowadzone prace geologiczne, kolejnego dodatku do tej dokumentacji (dodatek nr 3), aktualizującego bloczność złoża oraz granice złoża nieprzydatnego do produkcji bloków, zakreślając termin 31 lipca 2017 r. (k-70-71 akt adm.). Oględziny wyrobiska wykazały, że w jego północno-wschodniej części występowały strzaskane i spękane wapienie, a budowa tej części złoża odbiegała od ustalonej w dokumentacji geologicznej. Spółka nie kwestionowała tego rozstrzygnięcia i przygotowała Dodatek nr 3, który najpierw decyzją Marszałka z [...] czerwca 2018 r. nie został zatwierdzony (k. – 73 akt adm.), by następnie wskutek nowego wniosku i uzupełnień dokumentacji geologicznej zostać zatwierdzonym decyzją Marszałka z [...] października 2018 r. (k.- 146 akt adm.).

W Dodatku nr 3 (należy pamiętać, że przygotowanym na zlecenie spółki i przez nią złożonym do zatwierdzenia) sporządzający go geolodzy stwierdzili, że wydobycie w tej części złoża (północno-wschodniej) do tej pory było prowadzone na szeroką skalę z zastosowaniem techniki strzelniczej , gdzie przez stosowanie do tej pory do odspajania kopaliny materiałów wybuchowych szybkoreagujących , ta część złoża straciła swoją bloczność (s. 21, 24, 36 Dodatku nr 3).

Zatem i w tym dokumencie potwierdzono działalność wydobywczą spółki niezgodnie z warunkami koncesji i Dodatku nr 1.

Należy zauważyć, że w oparciu o Dodatek nr 3 spółka podjęła próbę zatwierdzenia swojej działalności niezgodnej z warunkami koncesji i Dodatku nr 1 poprzez przygotowanie Dodatku nr 2 do projektu zagospodarowania złoża. Marszałek decyzją z [...] lutego 2019 r. (k. -149-151 akt adm.) zabronił skarżącej realizacji Dodatku nr 2. Decyzja jest ostateczna i prawomocna, gdyż skarga spółki w sprawie VI SA/Wa została prawomocnym postanowieniem odrzucona. Przy tym zasadą, wynikającą z art. 107 ust. 1 i 2 p.g.g. (ust. 1: Jeżeli nie sprzeciwia się to warunkom określonym w koncesji, przedsiębiorca może dokonać zmiany projektu zagospodarowania złoża. Zmiany dokonuje się w formie dodatku do projektu.; ust. 2: Przedsiębiorca przedkłada dodatek do projektu zagospodarowania złoża organowi koncesyjnemu na co najmniej 30 dni przed terminem realizacji zamierzonych zmian.) jest, że dodatek ten przedkłada się organowi koncesyjnemu przed terminem realizacji, a nie po podjęciu czynności (w trakcie wykonywania wydobywania), co uczyniła spółka, dążąc w ten sposób do legalizacji bezprawnych czynności w obrębie złoża.

Organy zebrały wyczerpujący materiał dowodowy, dokonały jego kompleksowej i logicznej oceny. Nie dopatrzył się Sąd naruszenia reguł z art. 77 § 1 i 4 oraz art. 80 k.p.a. organy o wszystkich istotnych czynnościach informowały spółkę, jej pracownicy uczestniczyli w przeprowadzanych kontrolach. Stanowisko organów zostało przedstawione w decyzji zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie spełnia także wymagania art. 11 k.p.a. (Organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.)

Sąd oddalił wniosek skarżącej na mocy art. 106 § 4 p.p.s.a. o dopuszczenie dowodu z prywatnej ekspertyzy geologicznej, mając na uwadze, że spółka mogła doprowadzić do wytworzenia i wykorzystania wspomnianego dokumentu na etapie postępowania administracyjnego, zwłaszcza że została zobowiązana do zaktualizowania dokumentacji geologicznej w formie Dodatku nr 3.

Mając na uwadze opisaną sekwencję zdarzeń, wykazującą, że spółka, wbrew swoim twierdzeniem, należy podzielić pogląd organów, że skarżąca nie wykonała zaleceń z postanowienia Marszałka z [...] września 2016 r. i prowadziła prace wydobywcze w złożu "B." z naruszeniem warunków koncesji nr [...] i Dodatku nr 1. Naruszenia dotyczyły istotnych warunków koncesji, bo obejmujących urabianie kopaliny wbrew warunkom tej koncesji. Zresztą spółka przyznała, że prowadziła prace wydobywcze wbrew warunkom koncesji. Jednak uważała, że skoro Dodatek nr 3 potwierdził, że strona północno-wschodnia złoża nie ma już charakteru blocznego, to wydobycia prowadzonego w tym rejonie w czerwcu 2018 r. nie można traktować jako wydobycia w części blocznej złoża (s.6-7 odwołania od decyzji Marszała, k. -208-209 verte akt adm.).

Sąd podziela stanowisko strony i organów, że decyzja wydawana na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 1 p.g.g. ma charakter uznaniowy. Zdaniem WSA organ koncesyjny spełnił wymaganie z art. 37 ust. 2 p.g.g., gdyż wcześniej wydał postanowienie ([...] września 2016 r.) wzywające przedsiębiorcę do usunięcia naruszeń oraz określił termin ich usunięcia (niezwłocznie) oraz skontrolował czy naruszenia zostały usunięte. Należy przy tym zauważyć, że organ podejmował różne środki, aby przymusić stronę do realizacji warunków koncesji i to w stosunkowo długim czasie, gdyż decyzja cofająca koncesję na wydobywanie wapieni została wydana dopiero [...] kwietnia 2019 r. Organy uwzględniły wymogi stawiane decyzjom uznaniowym, szczególnie przez art. 7 k.p.a. (W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.), co obszernie wyjaśniły w kwestionowanych decyzjach. Organy wzięły pod uwagę interes spółki, dając jej przez długi okres czasu możliwość dostosowania działalności wydobywczej do warunków koncesji i Dodatku nr 1.

Organy kierowały się także interesem społecznym rozumianym jako zapewnienie dostępu przyszłym pokoleniom do bazy surowcowej w postaci blocznej złoża "B.", by nie wystąpiła nieodwracalna utrata możliwości pozyskiwania bloków z tego złoża na skutek działalności spółki niezgodnej z warunkami koncesji, szczególnie że wapienie z tego złoża mają charakter unikatowy (charakteryzują się walorami architektonicznymi i estetycznymi).

Organy miały na uwadze także słuszny interes obywateli, przejawiający się w tym, że wydobycie wapieni, jako mających zastosowanie w drogownictwie, budownictwie, leży w interesie publicznym. Przy tym kopalnia jest miejscem pracy dla okolicznej ludności, a spółka odprowadza podatki i opłaty eksploatacyjne, które zasilają także budżet gminy [...] i Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.

Okoliczności powyższe zostały obszernie przedstawione w zaskarżonej decyzji. Sąd podzielił tę argumentację.

Przy tym jak słusznie organ zauważył, skarżąca swoimi działaniami naruszyła wymogi art. 125 i art. 126 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r., poz. 799 z późn. zm.). Przepis art. 125 cyt. aktu stanowi, że złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących. Z kolei art. 126 tej samej ustawy mówi, że eksploatację złoża kopaliny prowadzi się w sposób gospodarczo uzasadniony, przy zastosowaniu środków ograniczających szkody w środowisku i przy zapewnieniu racjonalnego wydobycia i zagospodarowania kopaliny (ust. 1). Podejmujący eksploatację złóż kopaliny lub prowadzący tę eksploatację jest obowiązany przedsiębrać środki niezbędne do ochrony zasobów złoża, jak również do ochrony powierzchni ziemi oraz wód powierzchniowych i podziemnych, sukcesywnie prowadzić rekultywację terenów poeksploatacyjnych oraz przywracać do właściwego stanu inne elementy przyrodnicze (ust. 2).

Dlatego Sąd nie znalazł podstaw do podzielenia argumentów skarżącej, że organy zastosowały nieproporcjonalnie surowy środek. Spółka, mimo wezwania Marszałka do niezwłocznego zaprzestania działalności niezgodnej z warunkami koncesji i dalszych sankcji organu, kontynuowała te prace, nie zważając, że może doprowadzić do zniszczenia dalszej części blocznej złoża – zlokalizowanej w północno –zachodnim jego rejonie.

Reasumując należy uznać, że organy orzekające prawidłowo zastosowały zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. Zdaniem Sądu, nie można organom odmówić respektowania wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Sprawę rozstrzygnięto bowiem po zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, który był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Z kolei uzasadnienie decyzji, jak zaznaczono, odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.