Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 718/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] sprawy ze skargi K. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego (zwanego dalej także PINB) decyzją z dnia [...] lutego 2014r. nr [...] wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 oraz 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2014 r. nr 0, poz. 1409, zwanej dalej Pb) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. Nr 0 poz. 267, zwanej dalej Kpa) nakazał K. P. rozbiórkę obiektu letniskowego o wymiarach w planie [...] x [...] m z zadaszonym tarasem o wymiarach [...] x [...] m zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny [...] położonej w [...], gm. [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że na podstawie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2013 r. przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] stwierdzono, że na działce nr ewidencyjny [...] położonej w [...], gm. [...] zlokalizowany jest między innymi obiekt letniskowy w konstrukcji drewnianej o wymiarach w planie [...] x [...] m z zadaszonym tarasem o wymiarach [...] x [...] m. Ustalono, że obiekt ten został zrealizowany w kwietniu 2011r. przez K. P.. Powierzchnia obiektu wynosi [...] m2 - część kubaturowa oraz [...] m2 - zadaszony taras, co razem daje powierzchnię zabudowy wynoszącą [...] m2. Działka na której zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt posiada powierzchnię [...] m2. Na jej terenie umiejscowionych jest jeszcze [...] innych obiektów letniskowych, objętych odrębnymi postępowaniami.

Włączając powierzchnię zadaszonego tarasu do powierzchni zabudowy przedmiotowego obiektu PINB uwzględnił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 listopada 2012 r., sygnatura akt IV SA/Po 524/12. Wyrok ten zapadł w przedmiocie analogicznego obiektu, zlokalizowanego na tej samej działce co obiekt, będący przedmiotem niniejszej decyzji. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał: "Ustawodawca uznaje powierzchnię zabudowy za jeden z charakterystycznych parametrów użytkowych w budownictwie (art. 3 pkt 7a, art. 36a ust. 5 pkt 2 pr.bud.) i nie definiuje go, odwołując się do reguł znaczeniowych języka powszechnego (wyrok NSA z 4.3.2010 r., II OSK 439/09, akceptowany przez W. Piątka w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 35-36, uw. 12). Utrwalonym w orzecznictwie Sądów administracyjnych jest pogląd, że charakterystyczne parametry w budownictwie określa Polska Norma PN-ISO 9836, która nie stanowi wprawdzie regulacji normatywnej, jednakże będąc dokumentem przyjętym w drodze konsensusu i zatwierdzonym przez upoważnioną jednostkę, zawierającym zasady oraz wytyczne zmierzające do uzyskania optymalnego stopnia uporządkowania w określonym zakresie, stanowi ona miarodajne źródło, w oparciu o które należy ustalać znaczenie pojęcia "powierzchni zabudowy" (przykładowo - wyrok WSA w Poznaniu z: 5.5.2010 r., II SA/Po 58/10; 24.3.2011 r., IV SA/Po 1068/10). W świetle treści Polskiej Normy PN-ISO 9836 powierzchnia obiektu letniskowego stanowi powierzchnię zabudowy. Podobnie rzecz się ma z zadaszonym tarasem o wymiarach [...] x [...] m, którego powierzchnia także winna być zaliczona do powierzchni zabudowy. Nie jest to element drugorzędny zabudowy, gdyż wyznacza on zewnętrzne krawędzie obiektu w rzucie pionowym. "

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia PINB stanął na stanowisku, że przedmiotowy obiekt - z uwagi na swoją powierzchnię zabudowy - nie był wyłączony na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 4 Pb (zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga m.in. budowa wolno stojących wiat i altan o powierzchni zabudowy do [...] m2) z wynikającego z art. 28 ust. 1 Pb obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem dokonanie przez R. M. w dniu [...] grudnia 2010 r. zgłoszenia zamiaru budowy dziesięciu "altanek ogrodniczych o powierzchni zabudowy [...] m2" - pomimo nie wniesienia przez Starostę [...] w stosunku do powyższego zgłoszenia sprzeciwu w drodze decyzji - nie mogło stanowić podstawy do uznania, że przedmiotowy obiekt letniskowy został zbudowany legalnie. Jednocześnie organ zauważył, że działka na której zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt nie jest objęta ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W takim stanie rzeczy uznano, że w niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 48 ust. 2 i 3 Pb i postanowieniem z dnia 19 lipca 2013 r. nakazano K.ie P.iej:

1. wstrzymać roboty budowlane polegające na budowie obiektu letniskowego o wymiarach w planie [...] x [...] m z zadaszonym tarasem o wymiarach w planie [...] x [...] m zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny [...] położonej w [...], gm. [...],

2. przedstawić w terminie 30 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia:

a) ostateczną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

b) 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego;

c) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Do dnia wydania decyzji zobowiązana nie spełniła obowiązków nałożonych powyższym postanowieniem. Dlatego też organ I instancji na podstawie art. 48 ust. 4 Pb - wobec niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 zastosował ust. 1, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie, działając osobiście, wniosła K. P. wnosząc o ponowne przeanalizowanie sprawy i umorzenie postępowania. Podniosła, że sprawa IV SA/Po 524/12, na którą powołał się organ nie dotyczyła jej a Sąd na podstawie art. 52 ppsa określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana - co jej zdaniem - oznacza, że nie wywołuje skutków prawnych. Odwołująca się podkreśliła, że aby wliczyć do powierzchni użytkowej obiektu taras, musiałby on być wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. Jeżeli więc taras tylko z jednej strony jest zabudowany ścianą a z pozostałych trzech jest otwarty, to nie można uznać go za część obiektu budowlanego wydzieloną z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, której powierzchnię należy wliczyć do powierzchni użytkowej obiektu.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej WWINB) decyzją z dnia [...].05.2014r., znak sprawy [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Organ II instancji podkreślił, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma ustalenie, czy obiekt letniskowy o wymiarach [...] m x [...] m, wraz z zadaszonym tarasem o wym. [...] m x [...] m wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 Pb "roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". Oznacza to, że generalną zasadą Prawa budowlanego jest konieczność uzyskania na realizację inwestycji pozwolenia na budowę. Od tej zasady ustawodawca ustanowił jednak szereg wyjątków, szczegółowo i enumeratywnie wymienionych w art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, przy czym art. 30 Prawa budowlanego normuje konieczność dokonania zgłoszenia zamiaru realizacji niektórych zamierzeń inwestycyjnych. Z treści przywołanego przepisu nie wynika jednak, by takim złagodzeniem ustawodawca objął obiekty letniskowe.

Wyrokiem z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. IV SA/Po 524/12 zapadłym w adekwatnym stanie faktycznym WSA w Poznaniu dokonując oceny zgłoszenia w przez R. M. Staroście [...] zamiaru pobudowania 10 altan ogrodowych, jednoznacznie stwierdził, że zgłoszenie to nie ma związku z budową obiektów letniskowych o powierzchni przekraczającej 25 m2, kwalifikując dokonanie w dniu 30 grudnia 2010 r., zgłoszenia zamiaru budowy [...] altanek ogrodowych w celu pobudowania obiektów letniskowych, jako próbę obejścia Prawa budowlanego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] zasadnie postanowieniem opartym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Pb wstrzymał roboty budowlane polegające na budowie przedmiotowego obiektu letniskowego i nałożył na inwestora obowiązki w opisanym wyżej postanowieniu z dnia [...] lipca 2013 r. Nadto, transponując na grunt niniejszej sprawy rozważania WSA w Poznaniu zawarte w wyroku o sygn. IV SA/Po 524/12 organ odwoławczy stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie do powierzchni zabudowy obiektu letniskowego należy też wliczać powierzchnię zajmowaną przez taras - co w łącznym rozrachunku daje powierzchnię zabudowy - [...] m2. Determinuje to uznanie tej inwestycji za wymagającą pozwolenia na budowę.

W związku z powyższym WWINB stwierdził, że prawidłowo prowadzone było postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 Pb. Skoro zaś obowiązki określone w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 Pb nie zostały w wyznaczonym terminie wykonane, to w myśl przepisu art. 48 ust. 4 Pb organ nadzoru budowlanego był zobligowany wydać decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowego obiektu.

Odnosząc się do zagadnienia nakazania rozbiórki bez uprzedniego rozważenia możliwości częściowej rozbiórki przedmiotowego obiektu, WWINB wyjaśnił, że procedura legalizacyjna unormowana w art. 48 Pb przewiduje przedstawienie projektu budowlanego, który powinien zawierać propozycje rozwiązań technicznych mających doprowadzić obiekt budowlany do stanu zgodności z prawem. Z możliwości tej inwestor nie skorzystał.

Jednak niezależnie od tego WWINB podkreślił, że nawet częściowe rozebranie obiektu budowlanego, tak by w ostatecznym rezultacie jego powierzchnia zabudowy była mniejsza niż [...] m2, nie doprowadziłaby go do stanu zgodności z prawem. Pamiętać bowiem należy, że zgłoszeniem objęty był zamiar pobudowania dziesięciu altan ogrodowych, a pomiędzy zakresem przedmiotowym pojęcia altana ogrodowa a zakresem przedmiotowym pojęcia obiekt letniskowy nie zachodzi tożsamość. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. II OSK 875/12, dokonał analizy pojęcia altana wskazując, że: "w ustawie Prawo budowlane brak jest bowiem legalnej definicji altany. Z definicji przywołanych przez Sąd wynika, że pod pojęciem altany należy rozumieć budowlę o lekkiej konstrukcji, często ażurowej, stawianej w ogrodzie, przeznaczonej do wypoczynku i ochrony przez słońcem i deszczem. Takie rozumienie altany zostało wyrażone również w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 listopada 2009 r., II SA/Kr 1245/09, Lex nr 589150 oraz wyrok WSA w Szczecinie z dnia 22 lutego 2007 r., II SA/Sz 1021/06, Lex nr 308925). Takie rozumienie pojęcia altany akceptuje też orzekający skład NSA."

Innymi słowy - nawet poprzez rozebranie części obiektu letniskowego nie stanie się on altanką ogrodową, której zamiar budowy zgłosił Staroście [...] w dniu [...] grudnia 2010 r., R. M..

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w ustawowym terminie wniósł profesjonalny pełnomocnik K. P. wnosząc o:

1. stwierdzenie nieważności decyzji organu I i II instancji, ewentualnie,

2. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji,

1. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanym, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 32 w zw. z art. 40 § 2 Kpa poprzez nieuwzględnienie zarzutu niedoręczenia decyzji organu I instancji prawidłowo ustanowionemu pełnomocnikowi strony, a tym samym orzeczenie w stosunku do decyzji nieistniejącej, tj. takiej która nie weszła do obrotu prawnego,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 29 ust. 1 pkt 2 Pb w wyniku czego uznano, iż obiekt budowlany zlokalizowany na działce będącej przedmiotem niniejszego postępowania jest domkiem letniskowym - nie zaś altaną ogrodową - a nadto, iż obiekt ten przekracza swoją kubaturą dozwolone parametry, w związku z czym wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, co zaś skutkowało niewłaściwym zastosowaniem przepisów dotyczących rozbiórki obiektu budowlanego,

3) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania tj. art. 7, art. 77 oraz art. 80 Kpa, poprzez brak pełnego i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego oraz niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy i w związku z tym błędne przyjęcie, że obiekt budowlany posadowiony na przedmiotowej nieruchomości wymagał uzyskania pozwolenia na budowę,

4) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 107 § 3 Kpa poprzez uzasadnienie decyzji w sposób lakoniczny, niepełny oraz z pominięciem zarzutów sformułowanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż decyzja organu I instancji nie weszła do obrotu prawnego, dlatego też już choćby z tej przyczyny winna zostać uchylona. Decyzja organu pierwszej instancji nie została doręczona prawidłowo ustanowionemu pełnomocnikowi, o czym organ został poinformowany w piśmie z [...] lutego 2014 r.

Zarzucono także, że zarówno organ I jak i II instancji nie poczyniły w niniejszej sprawie samodzielnych ustaleń faktycznych i prawnych opierając całość swojego rozstrzygnięcia na wyroku WSA w Poznaniu z dnia 14 listopada 2012 r. o sygn. akt IV SA/Po 524/12, który to wyrok nie zapadł na kanwie niniejszej sprawy, jako więc taki nie mógł być podstawą jej rozstrzygnięcia. Nadto organy prowadząc niniejsze postępowanie nie dokonały wykładni pojęć "powierzchnia zabudowy", "domek letniskowy" oraz "altana", a więc pojęć kluczowych dla toku niniejszej sprawy. Skarżący zakwestionował, iż rzeczony obiekt budowlany jest domkiem letniskowym o powierzchni zabudowy przekraczającej 25 m2. W rzeczywistości jego powierzchnia zabudowy wynosi mniej niż 25 m2, a więc jest obiektem wyłączonym z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wynikającego z art. 29 ust. 1 Pb.

Wskazano, iż powierzchnia obiektu wynosi [...] m2 (część kubaturowa} oraz około [...] m2 (zadaszony taras). Organy obu instancji wadliwie dokonały zsumowania powierzchni części kubaturowej budynku z powierzchnią zadaszonego tarasu, tym samym uznając, iż nie znajduje tu zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 2 Pb. Dzierżawca nieruchomości prawidłowo dokonał obliczeń powierzchni zabudowy niniejszego obiektu dokonując obliczeń po zewnętrznych krawędziach budynku, które wyznaczają linie graniczne pomiędzy budynkiem jako całością, a wolną przestrzenią w otoczeniu. Tak dokonane obliczenia wykazały, iż powierzchnia tego obiektu wynosi mniej niż 25 m2, mieści się więc w dyspozycji cytowanego artykułu. Będąc w dobrej wierze dokonał więc zgłoszenia tego obiektu wraz z pozostałymi dziewięcioma obiektami o podobnej konstrukcji do organu właściwego. Właściwy organ (tutaj Starosta [...]) nie wniósł sprzeciwu w stosunku do powyższego zgłoszenia dlatego też rozpoczęto budowę ww. obiektów. Skoro Starosta [...] nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia do wniesienia sprzeciwu i nie wydał stosownej decyzji w dobrej wierze kontynuowany był proces budowy ww. obiektu.

W uzasadnieniu decyzji organu II instancji tymczasem brak jest wyjaśnienia na podstawie jakich przepisów organ dokonał ustalenia, co należy rozumieć pod pojęciem "powierzchnia zabudowy" i na podstawie jakich przepisów organ uznał, iż powierzchnia tarasu winna być zsumowana z właściwą powierzchnią zabudowy rzeczonego obiektu budowlanego. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "powierzchnia zabudowy" odwołując się w tym względzie jedynie do reguł znaczeniowych języka powszechnego. Organ II instancji, przyjmując za swoje rozważania WSA w Poznaniu zawarte w wyroku z 14 listopada 2012 r., zacytował fragment tego wyroku wskazując, iż "w świetle Normy PN-ISO 9836 powierzchnia obiektu letniskowego stanowi powierzchnię zabudowy. Podobnie rzecz się ma z zadaszonym tarasem o wymiarach [...], którego powierzchnia także winna być zaliczona do powierzchni zabudowy. Nie jest to element drugorzędny zabudowy, gdyż wyznacza on zewnętrzne krawędzie obiektu w rzucie pionowym".

Podkreślono, iż norma PN-ISO 9836, nie stanowi regulacji normatywnej, a nadto z definicji w niej zawartej nie wynika wprost, iż powierzchnię tarasu wlicza się do powierzchni zabudowy. Interpretacja pojęcia "powierzchnia zabudowy" dokonana w oparciu o treść Polskiej Normy jest w ocenie skarżącego błędna. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II FSK 2014/09, niesłuszne jest powoływanie się na rozporządzenie MRRiB oraz na Polską Normę PN-ISO-9836:1997, wprowadzoną rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 3 kwietnia 2001 r. w sprawie wprowadzenia obowiązku stosowania niektórych Polskich Norm dla budownictwa (Dz. U. Nr 38, poz. 456), zmienionego rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 września 2002 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wprowadzenia obowiązku stosowania niektórych Polskich Norm dla budownictwa (Dz. U. Nr 156, poz. 1304) do ustalenia metody wyznaczenia powierzchni zabudowy dla altan.

W tym samym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż ustalając powierzchnię budynku (...) należy uwzględnić przestrzeń wydzieloną przegrodami budowlanymi (ścianami), mierząc po ich zewnętrznych krawędziach, które wyznaczają linie graniczne pomiędzy budynkiem jako całością, a wolną przestrzenią w otoczeniu, a więc bez powierzchni tarasu (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II FSK 1044/10 oraz wyroku z 25 marca 2011 r. sygn. akt II FSK 2053/09, a także WSA w Poznaniu w wyroku z 17 września 2009 r. sygn. akt III SA/Po 46/09).

Ponadto w myśl przepisu art. 3 pkt 2 Pb ilekroć w ustawie jest mowa o budynku, należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Już z samej wykładni językowej tego przepisu można jednoznacznie stwierdzić, że aby obiekt budowlany uznać za budynek, to obiekt ten musi być wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. Ponadto zestawienie powyższej definicji z legalnymi definicjami "budowli" oraz "obiektu małej architektury" zawartymi w art. 3 pkt 3 i 4 cyt. ustawy prowadzi do wniosku, że cechą różnicującą budynku od budowli lub obiektów małej architektury jest m.in. wydzielenie pewnej przestrzeni przez przegrody budowlane. Funkcjonalnie za takie przegrody należy uznać ściany danego obiektu budowlanego.

Nadto, w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U z 2001 r. Nr 38, poz. 454 ze zm.] przez powierzchnię zabudowy rozumie się pole powierzchni figury geometrycznej określonej przez kontur, o którym mowa w ust. la - lc, czyli kontur wyznaczony przez prostokątny rzut na płaszczyznę poziomą linii przecięcia się zewnętrznych ścian budynku z powierzchnią terenu (...) - § 63 ust. 2.

Mając na względzie wyżej przytoczone przepisy skarżący stanął na stanowisku, że powierzchnia tarasu nie może być wliczona do powierzchni zabudowy obiektu budowlanego - altanki, gdyż nie jest wydzielona z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. W ocenie skarżącego powierzchnia zabudowy omawianego obiektu budowlanego liczona po rzucie pionowym zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu wynosi mniej niż 25 m2, nie zaś jak wskazały organy administracji ponad 33 m2. Powierzchnia "otwartego tarasu" w świetle powyższego rozporządzenia nie powinna być wliczona do powierzchni zabudowy, gdyż do powierzchni zabudowy nie wlicza się powierzchni zajmowanej przez elementy drugorzędne. Wskazując co należy rozumieć pod pojęciem "elementy drugorzędne" przykładowo wymieniono w w/w rozporządzeniu takie obiekty jak schody zewnętrzne, czy rampy. Brak jest więc przeszkód aby zaliczyć otwarty taras, nie ogrodzony pionowymi płaszczyznami zewnętrznymi właśnie do takich elementów drugorzędnych. Taras ten nie spełnia bowiem funkcji, które mogłyby świadczyć o tym, że stanowi element podstawowy dla całego obiektu. W tym miejscu należy wskazać, iż organy pierwszej jak i drugiej instancji nie dokonały bezspornych ustaleń w tym względzie, winny bowiem dokonać stosownych oględzin w celu określenia charakteru spornego tarasu.

Podsumowując powyższe, organy administracji przesądzając kwestię definicji "powierzchnia zabudowy" nie dokonały jej interpretacji i nie dały temu wyrazu w uzasadnieniu swojej decyzji, autorytarnie jedynie wskazując, iż do powierzchni zabudowy należy wliczyć powierzchnię zajmowaną przez taras. Zdaniem skarżącego rzeczony obiekt budowlany nie był domkiem letniskowym a jedynie altaną, a jego powierzchnia nie przekraczała dozwolonej kubatury obiektu. Tak więc obiekt ten był wyłączony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej "P.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja organu odwoławczego, który działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 Kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy orzekł, iż podstawą prawną wydanego w sprawie nakazu rozbiórki winny być przepisy art. 48 ust. 1 i 4 Pb. Nakaz rozbiórki wydany został w oparciu o przepis art. 48 ust. 1 Pb stanowiący, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Już na wstępie należy wskazać, że stosownie do ww. przepisu nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie, w tym znaczeniu, że stwierdzenie przez organ faktu zaistnienia samowoli budowlanej nie prowadzi wprost do nakazania rozbiórki wzniesionego nielegalnie obiektu budowlanego.

Przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego ma bowiem obowiązek zbadania, czy jest możliwa legalizacja danego obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosownie do treści art. 48 ust. 2 Pb w pierwszej kolejności organ administracyjny powinien ustalić, czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy).

Pozytywne ustalenie w tym zakresie pozwala organowi przystąpić do dalszych czynności legalizacyjnych określonych treścią art. 48 ust. 2 pkt 2, tj. zbadania czy obiekt budowlany nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego prawem. Natomiast w sytuacji ustalenia, że dany obiekt narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podejmowanie dalszych czynności przewidzianych w procedurze legalizacyjnej jest niedopuszczalne, a wówczas zakończenie postępowania administracyjnego następuje poprzez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki (por. wyrok NSA sygn. II OSK 1347/10, cbois.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 9. 08. 2012 r., sygn. akt II SA/Go 316/12, lex1224003). A zatem gdy nie ma możliwości wykazania zgodności wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy, nie ma możliwości jego legalizacji.

Jak wynika z akt sprawy organ I instancji postanowieniem z dnia [...].07.2013r. działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Pb organ I instancji nakazał inwestorowi wstrzymanie budowy i złożenie w określonym terminie wskazanych w tym postanowieniu dokumentów. Z akt sprawy wynika, że inwestor nie wykonał obowiązków nałożonych w/w postanowieniem wobec czego PINB i stwierdzając brak wykonania przez inwestora obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...].07.2013r. orzekł o rozbiórce obiektu budowlanego.

Przechodząc do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd orzekający nie podzielił poglądu skarżącej jakoby przedmiotowy obiekt stanowił altanę. Niespornym jest, że ustawie Prawo budowlane brak jest legalnej definicji altany. Ugruntowany już jest jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że pod pojęciem altany należy rozumieć budowlę o lekkiej konstrukcji, często ażurowej, stawianej w ogrodzie, przeznaczonej do wypoczynku i ochrony przez słońcem i deszczem. (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. II OSK 875/12, a także wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 listopada 2009 r., II SA/Kr 1245/09, Lex nr 589150 oraz wyrok WSA w Szczecinie z dnia 22 lutego 2007 r., II SA/Sz 1021/06, Lex nr 308925).

W rozpatrywanej sprawie zgodzić należy się z organami administracyjnymi, że przedmiotowy obiekt stanowi budynek, o którym mowa w art. 3 pkt 2 Pb. Przepis ten stanowi, że budynek to obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że wykładnia tego przepisu wskazuje, że aby obiekt budowlany uznać za budynek, to obiekt ten musi być wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, za które funkcjonalnie uznaje się ściany danego obiektu budowlanego, wskazać należy, że w rozpatrywanym przypadku takie wydzielenie istnieje. Świadczy o tym zarówno protokół kontroli przeprowadzonej w dniu [...].02.2013r., jak i analiza fotografii znajdujących się w aktach sprawy. Z powyższych dowodów wynika niezbicie, że cały obiekt jest zadaszony. W części głównej jest on wydzielony z przestrzeni ścianami i dachem. W części tarasowej jest zaś wydzielony dachem oraz słupami podtrzymującymi dach, a posadowionymi na podłodze obiektu, a także barierkami łączącymi w/w słupy.

Dodatkowo należy wskazać, że w ocenie Sądu budynek ten jest trwale związany z gruntem w rozumieniu art.3 pkt 2 Pb. Przyjmuje się bowiem, że cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie na inne miejsce. Przyjmuje się również, że to, iż dane urządzenie jest przestawne nie oznacza jeszcze, że nie można przyjąć, że nie jest ono trwale związane z gruntem, ponieważ w aktualnym stanie techniki sposób wykonania fundamentu może być różny. Dotyczy to każdego rozwiązania, które ma zapewniać trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie, czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 13.03.2014r., sygn. VII SA/Wa 2775/13, Lex nr 1468407) Sąd orzekający aprobuje powyższe poglądy, a także stanowisko, iż reklama (tu odpowiednio budynek) jest trwale związana z gruntem pomimo, że fundament na którym została umieszczona nie jest położony choćby częściowo poniżej poziomu gruntu. Cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się bowiem do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie na inne miejsce. (tak WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 16.07.2014r. o sygn. II SA/Gd 235/14, Lex nr 1500277) Posadowienie przedmiotowego budynku np. na bloczkach betonowych posadowionych na gruncie spełnia te warunki, gdyż zapewnia mu stabilność i przeciwdziała przemieszczeniu.

Zgodzić się też trzeba z oceną organów administracji, że przedmiotowy budynek ma charakter letniskowy. Świadczy o tym miejsce i sposób jego posadowienia, a także rozmiar i konstrukcja.

Powyższe ustalenie, że przedmiotowy obiekt stanowi budynek letniskowy, a nie altanę, ma o tyle istotne znaczenie, iż zgodnie z art. 28 Pb roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, której w tym przypadku inwestor nie uzyskał, a nawet nie próbował jej uzyskać. Wyjątek od tej zasady przewidują art. 29 i art. 30 Pb, które dla wymienionych w nich robót oraz obiektów wyłączają obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę na rzecz obowiązku zgłoszenia. Wykonanie budynku letniskowego nie znalazło się w ww. zamkniętym katalogu wyłączeń, w związku z czym do jego legalnego wykonania konieczne było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę. Jak wynika z akt wymóg ten nie został spełniony, w związku z czym stwierdzić należy, iż budynek letniskowy wykonano samowolnie, co z kolei skutkowało koniecznością wdrożenia odpowiedniej wspomnianej wcześniej procedury legalizacyjnej, celem doprowadzenia zaistniałej sytuacji do stanu zgodnego z prawem. W tej sytuacji wielkość powierzchni zabudowy przedmiotowego obiektu nie odgrywa większej roli.

Niespornym było, że skarżący wybudował przedmiotowy obiekt bez decyzji o pozwoleniu na budowę, a także że nie wykonał nałożonych nań obowiązków w postępowaniu legalizacyjnym.

Organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do dokonania oceny, czy zgłoszony obiekt budowlany nie został wybudowany w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 Pb. Stanowisko to zostało wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 108/04 (ONSA i WSA 2004/1/26) i akceptowane jest w doktrynie (por. Z. Niewiadomski (w:) Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006, str. 524).

Jeżeli zatem R. M. zgłosił wykonanie 10 altan (w tym altany skarżącej) mieszczących się w dyspozycji art. 29 ust. 1 pkt 2 Pb, a wykonano budynek letniskowy, na który winien był uzyskać pozwolenie na budowę, to dopuszczono się samowoli budowlanej podlegającej dyspozycji art. 48 Pb. Przyjęcie w zaistniałym stanie faktycznym, że zgłoszenie odniosłoby skutek prawny - jak sugerował skarżący - chociaż konieczne było uzyskanie pozwolenia budowlanego - prowadziłoby do niedopuszczalnego obejścia prawa (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2006 r., sygn. akt. II OSK 1375/05, LEX nr 321523; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 121/97, LEX 46672). Obowiązkiem organów nadzoru w postępowaniu zwyczajnym było zatem przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 Pb.

W świetle powyższego bezspornym było, że w ustalonym stanie faktycznym zgłoszenie dokonane przez R. M. w trybie art.30 ust.1 pkt 1 Pb było niewystarczające.

W konsekwencji skarżąca wybudowała przedmiotowy budynek letniskowy bez wymaganej (niezbędnej) w takiej sytuacji decyzji o pozwoleniu na budowę. W zaistniałym stanie rzeczy organ I instancji zasadnie przyjmując, że występują przesłanki określone w art.48 ust.2 Pb wstrzymał postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i zobowiązał skarżącą do złożenia w określonym terminie wyszczególnionych w art.48 ust.3 Pb dokumentów. Inwestorka tego obowiązku nie wykonała, ani nie przystąpiła do jego wykonania. W tej sytuacji organ na mocy art.48 ust.1 w zw. z ust.4 Pb był zobligowany nakazać rozbiórkę wspomnianego obiektu letniskowego.

To rolą inwestora jest budowa takiego obiektu i o takich parametrach jakie wskazał w zgłoszeniu. Dokonując zgłoszenia inwestor powinien mieć wiedzę, czy realne i technicznie możliwe jest wybudowanie obiektu o charakterze i parametrach określonych w zgłoszeniu. Dokonując zgłoszenia inwestor deklaruje, że wykona obiekt o charakterze i parametrach określonych w zgłoszeniu. Nieistotne są przyczyny dla których wybudowano odmienny obiekt o odmiennych parametrach od określonych w zgłoszeniu. Ważny jest rezultat, tj. to, czy wykonano obiekt zgodny ze zgłoszeniem, czy też niezgodny. Organy administracji trafnie przyjęły, że zrealizowanie obiektu o innym przeznaczeniu i parametrach - niż to określono w zgłoszeniu - skutkowało obligatoryjnym zastosowaniem postępowania określonego w art.48 Pb. Prawidłowo również uznały, że skoro procedura legalizacyjna okazała się bezskuteczna wobec braku jakiejkolwiek inicjatywy inwestorki w tym zakresie, to należało nakazać dokonanie rozbiórki przedmiotowego obiektu letniskowego.

Na marginesie należy wskazać, że nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, że obiekt stanowi altanę, a nie budynek letniskowy to i tak wymagana byłaby w rozpatrywanym przypadku decyzja o pozwoleniu na budowę ponieważ powierzchnia zabudowy przedmiotowego obiektu była większa niż 25 m2, a więc większa niż to określono w art. 28 ust.1 pkt 2 Pb. W ocenie Sądu słusznie skarżący zauważył, że organy administracji nie były związane treścią wyroku wydanego przez WSA w Poznaniu w dniu 14.12.2012r. pod sygn. IV SA/Po 524/12. Nie oznacza to jednak, że nie mogły powołać się na zawartą tam argumentację, jeśli ją akceptowały. Sąd orzekający również w pełni podzielił argumentację przedstawioną w powołanym wyżej orzeczeniu i stanął na stanowisku, że do ustalenia powierzchni zabudowy należy stosować treść Polskiej Normy PN-ISO 9836.

W orzecznictwie ugruntowany jest już pogląd, że niezdefiniowanemu w ustawie pojęciu "powierzchnia zabudowy" należy przypisywać dokładnie takie znaczenie, jakie dla tego parametru przyjęto oficjalnie we właściwej Polskiej Normie (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 maja 2010 r., II SA/Po 58/10, wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 774/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 648/11, wyrok NSA z dnia 2014.09.18 o sygn. IIOSK 675/13). Zatem definiując pojęcie "powierzchnia zabudowy" odwołać należy się do Polskiej Normy PN-ISO 9836:1997 "Właściwości użytkowe w budownictwie. Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych".

W świetle powyższego, przy uwzględnieniu powierzchni tarasu zadaszonego powierzchnia przedmiotowego obiektu jest niewątpliwie większa niż 25 m2. Marginalnie jedynie należy wskazać, że orzeczenia przywołane przez skarżącego w zakresie ustalania powierzchni zabudowy wydane zostały w sprawach o charakterze podatkowym, a nie budowlanym.

W kontekście podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszeń dyspozycji art. 7, art. 8, art. 77 §1 i art. 80 Kpa zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że organy orzekające w sprawie z należytą starannością wyjaśniły stan faktyczny sprawy. Niesłuszny jest bowiem zarzut skarżącego jakoby organy nie przeprowadziły własnego postępowania dowodowego opierając się jedynie na ustaleniach poczynionych w postępowaniu kontrolowanym przez Sąd w sprawie IV SA/Po 524/12. Wskazać należy, że w aktach administracyjnych znajduje się protokół kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu 26.02.2013r., a także dokumentacja fotograficzna. Podkreślić należy, że ustalony przez organ stan faktyczny nie był kwestionowany, a jedynie odmiennie oceniany przez skarżącego. Uzasadnienie decyzji odnosi się również do zasadniczych dla toczącego się postępowania administracyjnego kwestii, i nie pozwala stwierdzić uchybienia przepisom art. 107 § 3 Kpa mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego jakoby doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 32 w zw. z art. 40 § 2 Kpa poprzez nieuwzględnienie zarzutu niedoręczenia decyzji organu I instancji prawidłowo ustanowionemu pełnomocnikowi strony, a tym samym orzeczenie w stosunku do decyzji nieistniejącej, tj. takiej która nie weszła do obrotu prawnego należy wskazać, że zarzut ten pojawił się dopiero w skardze złożonej do Sądu, organ odwoławczy więc nie mógł ustosunkować się do niego, tym bardziej, że w aktach administracyjnych brak jest pisma z dnia [...] lutego 2014r., przy którym rzekomo złożono pełnomocnictwo. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła skarżąca zachowując odpowiedni termin do jego złożenia. Również w odwołaniu nie wspomniała o ustanowieniu pełnomocnika. W aktach brak jest dokumentu pełnomocnictwa upoważniającego do występowania przed organem I instancji, a także II instancji. Doręczenie zatem obu decyzji (I i II instancji) bezpośrednio skarżącej było prawidłowe, nie wykazano bowiem, żeby działała ona na tych etapach postępowania poprzez ustanowionego pełnomocnika.

W tych okolicznościach uprawnionym było stwierdzenie, że strona nie wykazała, że na skutek doręczenia decyzji jej, a nie pełnomocnikowi ( o ile został ustanowiony wcześniej niż na etapie skargi do sądu), doszło do faktycznego uszczerbku w uprawnieniach strony, że fakt ten wywołał ujemne dla niej skutki procesowe. Wobec powyższego ten zarzut skargi uznać należy za niezasadny, ponieważ brak było podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Ppsa.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 Ppsa.