Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2775/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 15 lipca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 175/14 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz M. S. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 175/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego.

Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 19 grudnia 2012 r. [...] Sp. z o.o. wystąpiła do Starosty Czarnkowsko-Trzcianeckiego o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z przebudową zjazdu publicznego, miejscami parkingowymi oraz billboardem i trzema masztami flagowymi w W.na działce nr [...] i [...].

Starosta Czarnkowsko-Trzcianecki decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Następnie po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty Czarnkowsko-Trzcianeckiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Czarnkowsko-Trzcianecki decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku handlowo-usługowego wraz z przebudową zjazdu publicznego, miejscami parkingowymi oraz billboardem i trzema masztami flagowymi w Wieleniu na działce nr [...] i [...] podnosząc, że badania hałasu emitowanego do środowiska wykonane dla istniejącego pawilonu handlowo-usługowego w G. nie potwierdzają obaw właścicieli sąsiednich działek o przekroczeniu progów dopuszczalnego natężenia hałasu zarówno dla terenów mieszkaniowo-usługowych, jak również dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a w 1/3 prób wykonywanych podczas badań, średni poziom dźwięku nie wyróżniał się od poziomu tła akustycznego. Ponadto organ pierwszej instancji stwierdził, iż zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p.") nie nakazują zabudowy dwóch działek budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi z usługami w parterze, lecz wskazują na możliwą lokalizację zarówno funkcji mieszkaniowej jak i usługowej przy zachowaniu pozostałych warunków wynikających z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odwołania od powyższej decyzji Starosty z dnia [...] października 2013 r. do Wojewody Wielkopolskiego wnieśli S. W., I. W. oraz M. S.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] na podstawie art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego Wojewoda Wielkopolski wezwał inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego w zakresie analizy akustycznej, a następnie po wykonaniu wezwania decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 33 ust. 2, art. 34 ust. 3, art. 35 ust. 1 pkt 1–3 Prawa budowlanego utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty Czarnkowsko-Trzcianeckiego z dnia [...] października 2013 r.

Zdaniem Wojewody, organ pierwszej instancji słusznie przyjął, że zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wielenia pozwala na zabudowę działki nr [...] wolnostojącym, jednokondygnacyjnym budynkiem handlowo-usługowym.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż literalny zapis przepisu § 53 pkt 7 uchwały nr 346/XLIV/06 Rady Miejskiej w Wieleniu z dnia 25 października 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wielenia (Dz.Urz. Woj. Wielkopolskiego z 11 grudnia 2006 r. Nr 193, poz. 4556) wskazuje, że na obszarze oznaczonym symbolem 3.25MN-U przewidziana do zagospodarowania na dwóch działkach jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa. Zapis ten nie przesądza, że dwie działki położone na obszarze 3.25 MN-U powinny być zabudowane wolnostojącym budynkiem jednorodzinnym z wbudowanymi usługami (w tym np. handlu). Druga część zdania § 53 pkt 7 wskazuje jedynie na wbudowanie usług w parterze budynku z dwoma funkcjami. Organ zauważył, że z opisu podstawowych elementów struktury przestrzennej obszaru "WIELEŃ LEWOBRZEŻNY" (§ 50 ust. 1 pkt 3 uchwały) wynika, że przy ul. [...] podstawowym zespołem jest zespół zabudowy usługowej i mieszkalnej jednorodzinnej oraz wielorodzinnej przy ul. [...]. Przepis natomiast § 50 ust. 5 pkt 4c uchwały dopuszcza nawet, dla istniejącej zabudowy mieszkaniowo-usługowej przeznaczenia całego budynku mieszkalnego na cele usług konsumpcyjnych (tj. handlu § 8 ust. 1 pkt 10 uchwały) pod warunkiem nie powodowania znacznego ruchu samochodowego oraz zapewnienia miejsc postojowych na działce. Z tego powodu zlokalizowanie na działce nr [...] budynku, w całości przeznaczonego na cele usług konsumpcyjnych, do których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zalicza m.in. także handel uznaje się za zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określonymi dla obszaru 3.25 MN-U.

Na powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2014 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł M. S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 16 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 175/14, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę.

Sąd podkreślił, że warunkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę jest złożenie kompletnej dokumentacji projektowej wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stosownymi opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami, która następnie podlega ocenie właściwego organu architektoniczno-budowlanego pod kątem zgodności projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z planem zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku jego braku z wymogami określonymi w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. Pozytywne ustalenia w tym zakresie obligują organ do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ocenie Sądu analiza akt sprawy nie pozostawia wątpliwości, iż wymagania formalne, określone w przepisach – niezbędne do wydania pozwolenia na budowę – zostały przez inwestora spełnione. Projekt budowlany został sporządzony przez osoby do tego uprawnione. Również przedłożony projekt budowlany nie budzi zastrzeżeń w świetle art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego. Zakres uprawnień kontrolnych organu administracji architektoniczno-budowlanej określony został w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Tylko w zakresie określonym w tym przepisie, w przypadku stwierdzenia naruszeń, organ administracji może podjąć działania korygujące. Organy administracji nie badają prawidłowości przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań, jeżeli nie dotyczą zakresu wynikającego z ww. przepisu. Wyjaśniono, że za prawidłowość sporządzenia projektu budowlanego, w tym również przyjęte w projekcie rozwiązania, odpowiada projektant i jeżeli istnieje wymóg jego sprawdzenia, również sprawdzający. Zgodnie z art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego projektant, a także sprawdzający, do projektu budowlanego powinni dołączyć oświadczenie o jego sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. W niniejszej sprawie oświadczenia te zostały złożone.

Zdaniem Sądu złożony przez inwestora wniosek o wydanie pozwolenia na budowę uprawniał organy do wydania pozytywnej decyzji.

Przed przystąpieniem do oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd podniósł, iż wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, tj. bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego brzmienia ustaleń planu. Zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą najlepiej istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego kształtuje ład przestrzenny na określonym terenie, tak więc oceniając zgodność planowanej inwestycji pod kątem zgodności z planem organ powinien mieć na uwadze wykładnię celowościową przepisów prawa, a więc ocenić czy inwestycja jest zgodna z celem jaki zakłada plan.

Sąd podkreślił, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tj. uchwałą nr 346/XLIV/06 Rady Miejskiej w Wieleniu z dnia 25 października 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wielenia teren inwestycji znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem 3.25MN-U. Zgodnie z postanowieniami planu symbolem MN-U oznaczono tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej. Natomiast zgodnie § 53 pkt 7 uchwały na powyższym terenie przewidziano teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, przewidzianej do zagospodarowania na dwóch działkach w budynkach wolnostojących o wysokości do III kondygnacji nadziemnych, ze wskazanymi usługami wbudowanymi w parterze budynku; obowiązuje forma dachu wielospadowego. Dokonując wykładni postanowień planu należy mieć na uwadze, że zgodnie z § 43 ust. 1 pkt 2a uchwały na terenach o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym przeważająca ma być funkcja usługowa. Z powyższych względów stanowisko skarżącego o charakterze uzupełniającym zabudowy usługowej pozostaje w sprzeczności z postanowieniami planu. Z opisu podstawowych elementów struktury przestrzennej obszaru "WIELEŃ LEWOBRZEŻNY" (§ 50 ust 1 pkt 3 uchwały) wynika, że przy ul. [...] podstawowym elementami struktury przestrzennej jest zespół zabudowy usługowej i mieszkalnej jednorodzinnej oraz wielorodzinnej przy ul. [...]. W uchwale dopuszczono możliwość dla istniejącej zabudowy mieszkaniowo-usługowej: 1) przekształcenia na cele usługowe oraz budowę nowych budynków usługowych (§ 50 ust. 5 pkt 4a uchwały), 2) lokalizowania w istniejących budynkach niemieszkalnych – działalności usługowej (zmiana sposobu użytkowania, rozbudowa, przebudowa) – § 50 ust. 5 pkt 4b uchwały, 3) przeznaczenia całego budynku mieszkalnego na cele usług konsumpcyjnych pod warunkiem nie powodowania znacznego ruchu samochodowego oraz zapewnienia miejsc postojowych na działce (§ 50 ust. 5 pkt 4c uchwały). Pod pojęciem usług konsumpcyjnych przedmiotowy plan rozumie handel, usługi bytowe, gastronomię, edukację, opiekę socjalną, kulturę.

Odnosząc się do twierdzeń strony, Sąd podkreślił, że nie można uznać, iż w obszarze oznaczonym symbolem 3.25MN-U zabudowa usługowa ma stanowić wyłącznie uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej. Postanowienia zawarte § 53 pkt 7 uchwały, biorąc pod uwagę pozostałe postanowienia planu, należy interpretować w ten sposób, że dopuszczalna zabudowa ma wynosić III kondygnacje przy czym w takim budynku zawsze na parterze mają być usługi. Natomiast kwestia przeznaczenia II i III kondygnacji pozostawiona została uznaniu inwestora. Odmienna wykładnia postanowień planu mogłaby doprowadzić do sytuacji gdzie inwestor zrealizowałby zabudową mieszkaniową z wbudowanymi na parterze usługami, a następnie część mieszkalną zgodnie z postanowieniami § 50 uchwały przekształciłby na usługi, co w konsekwencji doprowadziłoby do sytuacji, że cały budynek przeznaczony byłby pod usługi. Dlatego też postanowienia planu, jak słusznie zauważyły organy, pozwalają na zabudowę działki nr [...] wolnostojącym, jednokondygnacyjnym budynkiem handlowo-usługowym przy spełnieniu pozostałych wymogów określonych w § 6 ust. 3, § 31 ust. 1 pkt 2, § 29, § 30 ust. 3 pkt 2 uchwały, tj. zachowanie maksymalnie nieprzekraczalnej linii zabudowy, zaprojektowanie odpowiedniej ilości ilość miejsc postojowych oraz zachowania wskaźnika zabudowy i terenów biologicznie czynnych.

Sąd zgodził się z organem, iż w przedmiotowej sprawie wyżej wskazane warunki zostały spełnione. Projektowany budynek nie przekracza wysokości III kondygnacji nadziemnych, budynek zachowuje maksymalnie nieprzekraczalne linie zabudowy od strony ul. [...] i ul. [...], zaprojektowano wymaganą ilość 5 miejsc do parkowania samochodów osobowych, wskaźnik zabudowy 42,7% nie przekracza wskaźnika zabudowy dla terenów sąsiednich ustalonego w wielkości 50%, pow. biologicznie czynna 19,8% spełnia wymóg minimalnej powierzchni biologicznej czynnej określonej w § 30 ust. 3 pkt 2 uchwały na min 15%). Zdaniem Sądu nie można również podzielić poglądu skarżącego, co do kwestii braku kontynuacji linii zabudowy wskazać należy, iż pogląd, że to obecnie istniejące budynki wyznaczają obowiązującą linię zabudowy jest nietrafny. Linię zabudowy wyznacza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przy ustaleniu obowiązującej linii zabudowy odwołać należy się przede wszystkim do części graficznej planu. W ocenie Sądu projektowana inwestycja nie przekracza wyznaczonych przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego linii zabudowy. Jak wynika z wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zarówno od ul. [...] jak i od jezdni [...] linia zabudowy została wyznaczona na 5 m. Przy czym wskazać należy, iż w przypadku linii zabudowy od jezdni [...] 5 m liczyć należy w miejscu wcięcia działki. Fakt zlokalizowania zabudowy na działkach sąsiednich w odległości większej od pasa jezdni niż wynika to z ustalonej linii zabudowy nie zmienia faktu, iż linia zabudowy wynosi 5 m i inwestor jest uprawniony do realizacji inwestycji w takiej odległości. Tym samym zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego nie zasługiwał na uwzględnienie.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 16 lipca 2014 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M. S. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a mianowicie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane przez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę z istotnym naruszeniem zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w skutek jego błędnej interpretacji w zakresie możliwości posadowienia na tej nieruchomości wolnostojącego budynku usługowego (dyskont spożywczy), w szczególności § 53 pkt 7 m.p.z.p., który dopuszcza funkcje usługowe na tym obszarze wyłącznie jako wbudowane w parterze budynku mieszkalnego, a także § 50 ust. 5 pkt 1 4c, który dopuszcza adaptację istniejącego budynku mieszkalnego na cele usługowe, ale wyłącznie przy zachowaniu formy architektonicznej podobnej do sąsiednich budynków mieszkalnych (zasada jednorodnej pierzei ulic), chyba że z treści uchwały wynika inaczej, a tak jest w tym przypadku na mocy § 53 pkt 7, który ogranicza zakres stosowania § 50 ust. 5 pkt 4c.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie należy zaznaczyć, że kwestią sporną i jednocześnie mającą podstawowe znaczenie dla sprawy jest ustalenie zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane uprawnienia kontrolne organu architektoniczno-budowlanego, prowadzącego postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, zostały ograniczone wyłącznie do kompetencji obejmującej sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (pkt 1).

Negatywny wynik ustaleń odnośnie zgodności z planem wyklucza możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie oznacza to, że projekt budowlany musi być bezwzględnie zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które to akty określą przeznaczenie działki, sposób zagospodarowania i warunki jej zabudowy (por. wyrok NSA z 11 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1094/11, wyrok NSA z dnia 24 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2581/11). Związanie organu zatwierdzającego projekt i wydającego pozwolenie na budowę postanowieniami planu lub decyzją o warunkach zabudowy oznacza, że organ ten nie może kształtować warunków inwestycji odmiennie od ustalonych w planie lub w decyzji. Organ ten jest związany przedmiotowym zakresem rozstrzygnięcia.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co oznacza między innymi, że do wykładni planu należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych, co powoduje, że postanowienia szczegółowe obowiązującego planu, mają znaczenie pierwszorzędne i to one powinny decydować o wykładni i kontroli decyzji o zatwierdzeniu projektu i pozwoleniu na budowę z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając na względzie powyższe rozważania należy uznać, że, zasadnie podnosi skarżący kasacyjnie, iż planowana inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak bowiem wynika z postanowień uchwały nr 346/XLIV/06 Rady Miejskiej w Wieleniu z dnia 25 października 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wielenia (§ 53 pkt 7) działka oznaczona nr ewidencyjnym gruntów [...] stanowi obszar oznaczony symbolem 3.25 MN-U, który uchwałodawca określił jako "teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, przewidzianej do zagospodarowania na dwóch działkach w budynkach wolnostojących o wysokości do III kondygnacji nadziemnych, ze wskazanymi usługami wbudowanymi w parterze budynku; obowiązuje forma dachu wielospadowego". Oznacza to, że funkcją wiodąca dla przedmiotowej działki jest funkcja mieszkalna, natomiast funkcją uzupełniającą, która została dopuszczona jedynie w parterze budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest funkcja usługowa. Na terenie oznaczonym symbolem 3.25 MN-U nie można bowiem lokalizować wolnostojących obiektów usługowych, z uwagi na fakt, że plan dopuszcza jedynie lokalizację lokali usługowych w parterach budynków mieszkalnych.

W ocenie Sądu obszar ten ma charakter zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a dopuszczone na tym terenie usługi należy traktować jako funkcję uzupełniającą, pozwalającą na zaspokojenie podstawowych, codziennych potrzeb mieszkańców. Przemawia za tym także fakt, iż tereny pod ponadpodstawowe usługi (do których należy zaliczyć przedmiotową inwestycję) zostały przewidziane na terenie planu oznaczonym innym symbolem. Artykuł 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane zobowiązywał organy do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Negatywny wynik takich ustaleń oraz nieusunięcie wskazanych przez organ nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, przekreślał możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Mając powyższe na uwadze należ podkreślić, że projekt budowlany dotyczący budowy samodzielnego budynku handlowo-usługowego jest sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Jednocześnie należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powoływanie się przez Sąd pierwszej instancji na inne przepisy planu miejscowego, tj. § 43 ust. 1 pkt 2a uchwały, który stanowi, że na terenach o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym przeważająca ma być funkcja usługowa, czy też § 50 ust. 1 pkt 3, ust. 5 pkt 4c uchwały nie może doprowadzić do odmiennej wykładni § 53 pkt 7 m.p.z.p., który w sposób jednoznaczny wskazuje, że usługi są dopuszczone jedynie w parterze budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Ponadto Sąd odwołując się do § 43 ust.1 pkt 2 m.p.z.p. dokonał własnych ustaleń, nie zauważając, że powyższy przepis dotyczy terenów "Wieleń prawobrzeżny", a § 53 pkt 7 została zamieszczony w Rozdziale III m.p.z.p. "Wieleń lewobrzeżny". Na te błędne ustalenia Sądu trafnie zwraca się uwagę w skardze kasacyjnej (s. 9).

Sąd w swoich wywodach dotyczących § 50 ust. 5 pkt 4c m.p.z.p. nie dostrzega też, że przepis ten przewidujący możliwość przeznaczenia całego budynku mieszkalnego, z prawem do jego zabudowy – na cele usług konsumpcyjnych, dotyczy istniejącej zabudowy mieszkaniowo-usługowej, a nie nowej zabudowy, o której mowa w § 53 pkt 7 m.p.z.p.

Powyższe rozważania wskazują na trafność zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów prawa materialnego (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, § 43 ust. 1 pkt 2a, § 50 ust. 5 pkt 4c, § 53 pkt 7 m.p.z.p.) przez błędną ich wykładnię, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji wydając wyrok na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w pkt 1 sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.