Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 976/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 7 i art. 8
journal: Dz.U. 2010 nr 75 poz 474
law: Ustawa z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek, Asesor WSA Elżbieta Granatowska, Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 października 2021 r. sprawy ze skarg B. G. i B. G. na postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia[...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu na rzecz B.G. B.G. kwotę po 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2021 r. znak [...] Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735), dalej: k.p.a., art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), dalej: u.p.z.p. i art. 89 pkt 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), dalej: u.o.z.o.z., w wyniku rozpatrzenia zażalenia B. G. i B. G. utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z [...] grudnia 2020 r. znak [...] odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-warsztatowego na działkach nr ew. [...], k.m. [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...], gmina [...].

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej: MKDNiS) stwierdził, że Wójt Gminy [...] pismem z 22 października 2019 r. znak [...] wystąpił do Starosty [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-warsztatowego na działkach nr ew. [...], k.m. [...] obręb [...], przy ul. [...] w [...]. Z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wystąpili B. G. i B. G. w związku z prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego postępowaniem naprawczym w stosunku do powyższego przedsięwzięcia ze względu na odstąpienie przez inwestora od postanowień i warunków udzielonego mu pozwolenia na budowę decyzją Starosty [...] z [...] grudnia 2015 r. nr [...]. MKDNiS nawiązując do art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., stwierdził, że decyzję o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 u.o.z.o.z., oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 2010, Nr 75, poz. 474), dalej: ustawa o zmianie u.o.z.o.z., do czasu utworzenia gminnej ewidencji zabytków, decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organem konserwatorskim w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 powyższej ustawy. W aktach sprawy udokumentowano, że historyczny układ ruralistyczny wsi [...], w obrębie którego usytuowane są działki objęte inwestycją, został umieszczony w ww. wykazie. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków z zachowaniem ustawowego terminu przekazał Wójtowi Gminy [...] (pismo z 3 grudnia 2010 r. znak [...]) oraz Staroście [...] (pismo z 3 grudnia 2010 r.) wykazy obiektów nieruchomych ujętych w ewidencji zabytków zlokalizowanych na terenie Gminy [...] przeznaczonych do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków, niemniej Wójt Gminy [...] nie wywiązał się z nałożonego w art. 6 ust. 2 ustawy o zmianie u.o.z.o.z. obowiązku założenia gminnej ewidencji zabytków. Swoje odmowne postanowienie z [...] grudnia 2020 r. wydane wskutek uchylenia przez organ zażaleniowy wcześniejszego postanowienia z [...] listopada 2019 r. Starosta [...] uzasadnił tym, że zrealizowana inwestycja, będąca przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy, nie uwzględnia uwarunkowań wynikających z zasad kompozycji przedmiotowego założenia przestrzennego z uwagi na: położenie w partii parceli przeznaczonej na łąki, pola uprawne, poza historyczną strefą zabudowy; skalę zabudowy; geometrię dachu niezgodną z tradycyjną zabudową miejscowości (niski kąt nachylenia połaci w przedziale 5°-15°); odbiegające od modułu kształtowania dawnej zabudowy wsi pokrycie dachu i jego kolor. Organ I instancji podkreślił także negatywny wpływ zamierzenia na warunki ekspozycyjne przedmiotowego układu ruralistycznego, zaznaczając, iż obiekt jest widoczny z perspektywy dwóch zagród od strony ul. [...] oraz jest wyeksponowany w szerszym zakresie od strony ul. [...],[...] oraz punktów widokowych po wschodniej i południowowschodniej stronie wsi. Powyższa ekspozycja jest mniej natężona w okresie wiosenno-letnim z uwagi na okres wegetacji roślin, przesłaniających zabudowę. Organ I instancji przy podejmowanym rozstrzygnięciu miał na uwadze wnioski wynikające z opinii dotyczącej wpływu przedmiotowej inwestycji na wartości zabytkowe ww. układu ruralistycznego sporządzonej w lipcu 2020 r. na zlecenie Starosty [...] przez mgr I. S. - rzeczoznawcę ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego w zakresie opieki nad zabytkami w dziedzinie urbanistyki i krajobrazu kulturowego, a także z przedłożonego przez B. G. i B. G. opracowania wykonanego przez prof. dr. hab. inż. D. B. - rzeczoznawcę budowlanego uprawnionego do projektowania i kierowania robotami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, posiadającego uprawnienia w zakresie konstrukcji obiektów zabytkowych. Nie uwzględniając złożonego zażalenia, MKDNiS stwierdził, że postanowienie organu I instancji odpowiada prawu, albowiem w sposób poprawny określa wpływ spornej inwestycji na zachowane wartości zabytkowe historycznego układu ruralistycznego wsi [...]. Organ zażaleniowy wyjaśnił, że kierując się całokształtem materiału dowodowego, w tym w szczególności oceną przedstawioną przez mgr I. S., stwierdzić trzeba, iż inwestycja określona w przedstawionym projekcie decyzji o warunkach zabudowy stanowi zamierzenie dysharmonizujące z historycznym układem ruralistycznym wsi [...]. Nie respektuje ona bowiem historycznych linii zabudowy oraz jednej z naczelnych zasad kompozycji powyższego założenia, polegającej na pozostawieniu przestrzeni na tyłach stodoły, zamykającej historyczną zagrodę, jako niezabudowanej. Rzut obiektu określony w załączniku nr 3 do projektu decyzji, zbliżony do litery "L", nie odpowiada obrysom tradycyjnych zabudowań wsi opartych na planie prostokąta. Przewidywane zwieńczenie zabudowy nie jest zgodne historycznie ukształtowaną stromą geometrią dachu charakterystyczną dla ww. układu. Dokumentacja fotograficzna zgromadzona w aktach sprawy, jak wskazał MKDNiS, poświadcza fakt, że obiekt zrealizowany w oparciu o powyższy projekt decyzji jest widoczny we wnętrzu ruralistycznym. Wprawdzie jego ekspozycja od strony wnętrza zagrody oraz od strony ul. [...] i [...] nie występuje bądź jest fragmentaryczna, niemniej obiekt jest widoczny od strony ul. [...], będącej ulicą równoległą do ulicy [...] i [...], skąd dostępna jest swoista panorama wsi. Należy zatem uznać, że inwestycja w zaproponowanym i w znacznym stopniu zrealizowanym kształcie ma degradujący wpływ na walory omawianego zabytku obszarowego. Organ zażaleniowy wziął uwagę, że historyczny układ ruralistyczny miejscowości [...] uległ przekształceniom w II poł. XX w. oraz w obecnym stuleciu poprzez rozbiórki historycznej zabudowy oraz realizację inwestycji niezgodnych z kompozycją ww. założenia oraz jego pierwotną architekturą. Obiekty dysharmonizujące z tradycyjnym modułem kształtowania zabudowy miejscowości powstały jednakże bez uzgodnienia z organem ochrony zabytków, bądź przed wejściem w życie ustawy o zmianie u.o.z.o.z. przyznającej organowi konserwatorskiemu prawo oceny planowanych inwestycji w oparciu o art. 39 ust. 3 p.b. Powyższe zrealizowane inwestycje nie doprowadziły jednakże do zatarcia czytelności omawianego założenia przestrzennego i nie mogą stać się punktem odniesienia dla nowo powstającej zabudowy. Z tych powodów MKDNiS uznał, że Wójt Gminy [...], dostosowując ustalenia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy do wniosku inwestorów, nie uwzględnił uwarunkowań wynikających z historycznej kompozycji omawianego układu ruralistycznego.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie MKDNiS z [...] lutego 2021 r. złożyli B. G. i B. G. Skarżący w swoich jednobrzmiących skargach zaskarżyli postanowienie MKDNiS w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego je postanowienia Starosty [...] z [...] grudnia 2020 r.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie ich słusznego interesu jako obywateli, jak również błędne rozstrzygnięcie co do faktów mających istotny wpływ na wydane przez organ postanowienie w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy.

W odpowiedziach na skargi MKDNiS wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zamieszczone w treści zaskarżonego postanowienia.

Postanowieniem z 31 sierpnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 111 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarządził połączenie sprawy dotyczącej skargi B. G. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą dotyczącą skargi B. G. o sygn. akt VII SA/Wa 977/21 i połączone sprawy prowadzić pod sygn. akt VII SA/Wa 976/21.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia z [...] lutego 2021 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skargi zasługują na uwzględnienie, ponieważ postanowienie MKDNiS narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie, niemniej z przyczyn całkowicie odmiennych od tych, do których nawiązują zgłoszone w skargach zarzuty.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest postanowienie MKDNiS utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] odmawiające uzgodnienia na wniosek Wójta Gminy [...] projektu decyzji tego organu o warunkach zabudowy, o której wydanie wystąpili skarżący realizujący na działkach nr ew. [...], k.m. [...] obręb [...], przy ul. [...] w [...] inwestycję budowlaną wstrzymaną postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. W rozpoznawanej sprawie właściwość rzeczowa Starosty [...] do rozpatrzenia wniosku Wójta Gminy [...] wynikała z porozumienia z [...] kwietnia 2018 r. w sprawie powierzenia Powiatowi [...] przez Wojewodę [...] prowadzenia niektórych spraw z zakresu administracji rządowej należącej do właściwości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2018 r. poz. [...]).

Stosownie do art. 106 § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.). Przepisem uzależniającym wydanie decyzji o warunkach zabudowy od jej uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków jest art. 53 ust. 4 pkt 2 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego przez organ (wydający decyzję o warunkach zabudowy) rozstrzygnięcia. Rolą organu konserwatorskiego jest w tym przypadku rozważenie, czy taką zgodę należy wyrazić, albowiem przedsięwzięcie powinno być ocenione jako niewpływające na efektywną możliwość realizowania celów ochrony zabytków wymienionych w art. 4 pkt 1-6 u.o.z.o.z., którymi powinien kierować się organ konserwatorski jako organ uzgadniający.

Warunkiem realizacji tej kompetencji jest tym niemniej stwierdzenie, że ustalenie warunków zabudowy obejmuje obszar i obiekty objęte formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 u.o.z.o.z. oraz ujęte w gminnej ewidencji zabytków. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. zobowiązuje organ do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z wojewódzkim konserwatorem zabytków wyłącznie w sytuacjach wskazanych w hipotezie tego przepisu. Tę regułę miał na uwadze MKDNiS, odwołując się do treści powołanego przepisu u.p.z.p. Przyjął tym niemniej, że podstawą przypisania w kontrolowanej sprawie kompetencji do uzgodnienia projektu decyzji Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-warsztatowego na działkach nr ew. [...], k.m. [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...] nie był ww. przepis ogólny, ale przepis szczególny - art. 8 ust. 1 ustawy o zmianie u.o.z.o.z. Zgodnie z nim, do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 ww. ustawy. Zastosowanie tejże regulacji, jak uznał organ konserwatorski, wynikało w sprawie z ujęcia historycznego układu ruralistycznego wsi [...], w obrębie którego usytuowane są działki objęte inwestycją, w wykazie przekazanym Wójtowi Gminy [...] przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pismem z 3 grudnia 2010 r. znak [...] przy następczym braku założenia przez Wójta Gminy [...] gminnej ewidencji zabytków, który to stan trwał również w dacie prowadzenia postępowania uzgodnieniowego.

Wyznaczona w przedstawiony sposób podstawa prawna do zajęcia przez MKDNiS oraz Starostę [...] stanowiska uzgadniającego względem projektu decyzji Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, pozostaje wadliwa w stopniu istotnym, prowadząc do uchylenia zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego wraz z umorzeniem wszczętego w tej sprawie postępowania uzgadniającego. Powyższa ocena wypływa z uznania, że jakkolwiek elementem hipotezy normy zamieszczonej w art. 8 ust. 1 ustawy o zmianie u.o.z.o.z. nakazującej w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7, stosować procedurę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z wojewódzkim konserwatorem zabytków, jest wyrażenie określające ramy czasowe tego działania opierające się na sformułowaniu "do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków", to równocześnie termin ten został w przepisach przejściowych prawnie dookreślony w art. 6 ust. 2 ustawy o zmianie u.o.z.o.z. Przepis ten stanowi, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) zakłada ("założy") gminną ewidencję zabytków w terminie 2 lat od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków, o którym mowa w art. 7 ustawy o zmianie u.o.z.o.z. Zdaniem Sądu, nie można przyjąć, że naruszenie przez organ wykonawczy gminy wskazanego terminu nie wpływa na sytuację procesową podmiotów pozostających dysponentami zabytków znajdujących się w wykazie obiektów przeznaczonych do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków, a tym bardziej, że sytuacja ta nie ma znaczenia prawnego, gdy uchybienie ww. terminu ma charakter rażący z uwagi na upływ czasu następujący po przekazaniu wykazu przez wojewódzkiego konserwatora zabytków kilkukrotnie przekraczający okres 2 lat. Taki przypadek niewątpliwie występuje w rozpoznawanej sprawie, gdy Wójt Gminy [...] nie zrealizował ustawowego obowiązku założenia gminnej ewidencji zabytków i stan ten trwał w dacie prowadzenia postępowania uzgodnieniowego, pomimo że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wykaz obiektów przewidzianych do ujęcia w tejże ewidencji przekazał Wójtowi Gminy [...] pismem z 3 grudnia 2010 r. znak [...].

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wykładnia przepisów przejściowych art. 6 ust. 2, art. 7 i art. 8 ust. 1 ustawy o zmianie u.o.z.o.z. każe uznać, że ustawodawca wprowadził tę regulację, chcąc przeciwdziałać trudnościom w efektywnym realizowaniu celów ochrony zabytków nieruchomych znajdujących się dotychczas w zbiorze. Miał na uwadze, że poddanie tych obiektów ochronie nastąpi dopiero poprzez włączenie ich do gminnej ewidencji zabytków, której założenie (aktualizacja) nie pokrywa się jednak z momentem wejścia w życie nowelizacji u.o.z.o.z. wprowadzającej tę nienazwaną prawną formę ochrony zabytków, ani z przekazaniem przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu ww. zabytków właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Decydowało to o tym, że wskazanemu działaniu wojewódzkiego konserwatora zabytków ustawodawca postanowił nadać znaczenie doniosłe prawnie, wykraczające poza skutki nadawane wyłącznie stosunkom w obrębie administracji. Wraz z przekazaniem wykazu poddane ochronie stały się wszystkie obiekty wymienione w nim. Ta czynność skutkuje powstaniem obowiązku uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy z wojewódzkim konserwatorem zabytków odnośnie do zabytków znajdujących się w wykazie. Normatywne znaczenie wyrażenia "do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków" wyłącznie doprecyzowuje tryb uzgodnienia, jakim podlegają zabytki znajdujące się w wykazie. To doprecyzowanie ma związek z określeniem w ustawie, jaki termin ma organ wykonawczy gminy na założenie gminnej ewidencji zabytków i uznaniem, że ta szczególna forma ochrony, którą zapewnia art. 8 ust. 1 ustawy o zmianie u.o.z.o.z., może w konkretnym przypadku być stosowana krócej i w takiej sytuacji zaczną znajdować zastosowanie normy ogólne wynikające z dyspozycji art. 53 ust. 4 pkt 2 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. W świetle art. 6 ust. 2 i art. 8 ust. 1 ustawy o zmianie u.o.z.o.z. czas ten nie może być jednakże dłuższy niż dwuletni termin, albowiem po jego upływie obowiązek uzgodnienia obiektów wyłącznie z uwagi na ujęcie ich w wykazanie wygasa. Na gruncie powołanych przepisów nie da się wywieść wniosku, że ustawodawca nie nadał spójnego znaczenia normatywnego art. 6 ust. 2 i art. 8 ust. 1 ustawy o zmianie u.o.z.o.z. Ta spójność, zdaniem Sądu, powinna opierać się na przyjęciu, że "czas założenia gminnej ewidencji zabytków" został w ustawie prawnie ukształtowany, przez co sformułowaniu użytemu w przepisie art. 8 ust. 1 ustawy o zmianie u.o.z.o.z., odnoszonemu do "upływu" tego czasu nie może zostać nadane znaczenie inne niż prawne.

Odmienne stanowisko musiałoby zakładać, że ustawodawca, kreując obowiązek poddania uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, ocenę działania organu wykonawczego gminy powiązał z naruszeniem obowiązku ustawowego określonego w art. 6 ust. 2 i art. 8 ust. 1 ustawy o zmianie u.o.z.o.z. Niewątpliwie potrzeba nadawania odpowiedniej skuteczności regulacjom prawnym może skłaniać ustawodawcę również do unormowania sytuacji, w której ustawowe obowiązki przez podmioty władzy publicznej nie będą respektowane, jednakże, zdaniem Sądu, taka sytuacja, gdy ma prowadzić do nałożenia na jednostkę obowiązku o charakterze administracyjnoprawnym, co wymusza w konsekwencji potrzebę potwierdzenia istnienia w tym zakresie odpowiedniej normy kompetencyjnej dla organu administracji publicznej do działania w formie orzeczniczej, powinna zostać jednoznacznie wyrażona w przepisie. Ustawodawca w treści analizowanych przepisów obowiązek stosowania trybu uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy nie powiązał z faktycznie podejmowanym przez organ wykonawczy gminy działaniem zorientowanym na zapewnienie ochrony zabytkom wskazanym w wykazie, znajdującym swój formalny wyraz w stwierdzeniu w przepisie, że po upływie 2-letniego terminu na założenie ewidencji, biegnącego od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wykazu zabytków (art. 7), obowiązek wynikający z art. 8 ust. 1 ustawy o zmianie u.o.z.o.z. nie ustaje, toteż odmienne stanowisko, na jakim się w kontrolowanej sprawie oparł MKDNiS, nie mogło być przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaaprobowane, niezależnie od oceny zasadności odmowy uzgodnienia projektu decyzji przewidującej zaprojektowaną zabudowę działek nr ew. [...] znajdujących się na terenie historycznego układu ruralistycznego wsi [...].

Motywy, którymi postanowił się kierować w rozpoznawanej sprawie Sąd w składzie rozpoznającym niniejsze skargi pozostają zbieżne ze stanowiskiem interpretacyjnym wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 listopada 2018 r. sygn. II OSK 25/17. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ochrona konserwatorska wprowadzająca obowiązek uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków obowiązuje wyłącznie do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, nie dłużej jednak niż przez 2 lata od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków. Po tym czasie ochrona konserwatorska wygasa (dotycząca obowiązku wynikającego z art. 8 ust. 3 ustawy o zmianie u.o.z.o.z.). W wyroku z 29 listopada 2018 r. sygn. II OSK 25/17 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził analogiczną ocenę prawną, stwierdzając, że niedopuszczalnym jest przyjmowanie w toku kontroli sądowej stanowiska organów konserwatorskich jako organów uzgodnieniowych, iż w razie bezczynności wójta (burmistrza, prezydenta) w stworzeniu gminnej ewidencji zabytków, ochrona konserwatorska w oparciu o wskazane przepisy przejściowe trwa w nieskończoność. Ten pogląd interpretacyjny został następnie podtrzymany przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 30 września 2020 r. sygn. II OSK 1590/20. Powyższemu stanowisku interpretacyjnemu nie da się jednakże przypisać cechy niesporności. Odmienny pogląd w tym zakresie, przyjmujący, że dwuletni termin określony w art. 6 ust. 2 ustawy o zmianie u.o.z.o.z. na założenie gminnej ewidencji zabytków ma charakter wyłącznie "instrukcyjny", wyraził bowiem Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z 8 maja 2019 r. sygn. II OSK 203/19 i z 12 lutego 2019 r. sygn. II OSK 722/17.

Stwierdzenie, że projekt decyzji Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy dla wnioskowanej przez skarżących inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-warsztatowego na działkach nr ew. [...], k.m. [...] obręb [...] w [...] nie podlegał na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. obowiązkowi jego uzgodnienia z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków, łączące się z uznaniem, że podstawy wywiedzenia takiego obowiązku nie mógł stanowić również wskazany przez organy art. 8 ust. 1 ustawy o zmianie u.o.z.o.z. prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia MKDNiS i poprzedzającego je postanowienia Starosty [...] z [...] grudnia 2020 r., uzasadnia również odstąpienie od dalszego prowadzenia postępowania uzgodnieniowego w tejże sprawie. Prowadzi to do jego umorzenia, o czym Sąd mógł orzec w wydanym wyroku na mocy art. 145 § 3 p.p.s.a. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w warunkach stwierdzenia podstawy do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego (art. 105 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a.) Sąd za niecelowe uznał odnoszenie się do zgłoszonych przez skarżących zarzutów dotyczących merytorycznych błędów popełnionych przez organy konserwatorskie odnośnie do oceny wpływu spornej inwestycji na zachowane wartości zabytkowych historycznego układu ruralistycznego wsi [...].

Kierując się powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 i art. 126 k.p.a. oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.