Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2080/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 81
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Barbara Mleczko - Jabłońska Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Go 453/17 w sprawie ze skargi H.K. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od H. K. na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. K. (skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013 oddalił skargę.

Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że: w dniu [...] czerwca 2016 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Gorzowie Wielkopolskim wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) na rok 2016 – zwanej dalej płatnością PRŚ. Wniosek obejmował : Wariant 2.3 Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) – powierzchnia 4,20 ha (działka rolna G1) oraz Wariant 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków Natura 2000 – powierzchnia 149,54 ha (działki rolne A1, B1, C1, D1, E1, F1 oraz G1).

Inspektorzy terenowi Biura Kontroli na Miejscu Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Zielonej Górze [...] grudnia 2016 r. przeprowadzili w gospodarstwie skarżącego kontrolę w zakresie wzajemnej zgodności. Ustalenia tej kontroli nie miały wpływu na płatność. Nadto w dniach [...] marca – [...] kwietnia 2017 r. inspektorzy terenowi ww. Biura Kontroli na Miejscu przeprowadzili kontrolę kwalifikowalności powierzchni w gospodarstwie rolnym skarżącego, w wyniku której zostały stwierdzone różnice w wielkości powierzchni w stosunku do zadeklarowanej. Dotyczyło to następujących działek rolnych: C1 (położona na działce ewidencyjnej nr 435/1) - deklarowano 98,50 ha, stwierdzono 94,67 ha (zastosowano kody nieprawidłowości: DR51, DR52, DR53, DR37, DR22, DR13+); D1 (położona na działce ewidencyjnej nr 435/2) - deklarowano 8,24 ha, stwierdzono 8,05 ha (kody nieprawidłowości: DR52, DR13+); F1 (położona na działce ewidencyjnej nr 154/3) – deklarowano 29,87 ha, stwierdzono 31,89 ha (kody nieprawidłowości: DR37, DR51, DR13-); G1 (położona na działce ewidencyjnej nr 376/1) - deklarowano 4,20 ha, stwierdzono 4,03 ha (kody nieprawidłowości:DR52, DR 13+).

Po poddaniu wniosku skarżącego przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Gorzowie Wielkopolskim (zwanego również Kierownik BP lub organ pierwszej instancji) kontroli administracyjnej, przy uwzględnieniu wyników kontroli na miejscu, organ pierwszej instancji wykazał różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną (4,20 ha) a powierzchnią kwalifikująca się do płatności PRŚ (4,03 ha), wynoszącą w wariancie 2.3 0,17 ha i stwierdził, że stanowi to przedeklarowanie powierzchni na poziomie 4,22 %. Natomiast w wariancie 5.1 różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną (149,54 ha) a powierzchnią kwalifikująca się do płatności PRŚ (147,37 ha) wynosiła 2,17 ha, co stanowiło przedeklarowanie powierzchni na poziomie 1,47%. Powyższe ustalenia znalazły odzwierciedlenie w wydanej w dniu [...] czerwca 2017 r. decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Gorzowie Wielkopolskim, w której przyznano skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na rok 2016 w łącznej wysokości 196 910,50 zł, po pomniejszeniu tej płatności ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności: w wariancie 2.3 Trwałe użytki zielone – o kwotę w wysokości 88,40 zł oraz w wariancie 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków Natura 2000 – o kwotę w wysokości 5 945,80 zł. Z uwagi na przedeklarowanie powierzchni kwalifikującej się do płatności zastosowanie znalazły przepisy art. 19 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE L z 20 czerwca 2014 r. nr 2014.181.48, dalej rozporządzenie 640/2014).

Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Zielonej Górze (zwany również Dyrektor LOR ARiMR lub organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] września 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, uznając za w pełni uzasadnioną argumentację towarzyszącą wydanemu rozstrzygnięciu. Organ odwoławczy wskazał, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia ma ustalona przez organ pierwszej instancji powierzchnia kwalifikująca się do płatności PRŚ działek rolnych C1, D1 oraz G1, których część wykluczono z płatności PRŚ ze względu na to, że na wyłączonych obszarach nie była prowadzona działalność rolnicza. Uznając zasadność dokonanych wykluczeń Dyrektor LOR ARiMR przywołał ustalenia poczynione w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w gospodarstwie skarżącego w dniach 29 marca – 4 kwietnia 2017 r. Wskazał, że w odniesieniu do działki rolnej C1, zastosowano m.in. kod DR51 oznaczający, że na działce rolnej stwierdzono obszar tymczasowo niekwalifikujący się do płatności, powierzchnia zmierzona wyniosła 94,67 ha, natomiast zadeklarowana 98,50 ha. Przyczyną wykluczenia części obszaru tej działki rolnej było stwierdzenie występowania rowów o szerokości przekraczającej 2 m, wzdłuż których widoczne były pasy niewykoszonej roślinności szuwarowej, w tym liczne wysokie trawy i trzciny.

Opisane obszary nie mogą zostać zakwalifikowane do płatności PRŚ, ponieważ nie są to obszary, na których była prowadzona działalność rolnicza. Podsumowując organ odwoławczy podkreślił, że na działce rolnej C1 do płatności PRŚ kwalifikuje się obszar 94,67 ha.

W przypadku działki rolnej D1 (położonej na działce ewidencyjnej nr 435/2), powierzchnia stwierdzona podczas kontroli na miejscu wyniosła 8,05 ha (zgłoszono 8,24 ha). Inspektorzy terenowi wykluczyli obszar o powierzchni 0,19 ha ze względu na zakrzaczenia i zadrzewienia występujące w części północnej i zachodniej tej działki. Na podstawie pomiarów z kontroli na miejscu, wykonanych przez inspektorów terenowych, została ustalona powierzchnia działki rolnej D1, która była użytkowana rolniczo i obszar ten wynosi 8,05 ha.

Odnośnie działki rolnej G1 (położonej na działce ewidencyjnej nr 376/1) wskazano, że skarżący zadeklarował do płatności PRŚ obszar 4,20 ha, wskazując jednocześnie granice przedmiotowej działki rolnej na załączniku graficznym z dnia 9 czerwca 2016 r. Pomiar powierzchni przeprowadzony w dniu 31 marca 2017 r. przez inspektorów terenowych na tej działce rolnej wykazał, że obszar kwalifikujący się do płatności, znajdujący się w granicach ww. działki, wynosi 4,03 ha, tj. mniej niż zadeklarowano we wniosku. Przyczyną wykluczenia części obszaru działki rolnej G1 był fakt, że obszar 0,17 ha został stwierdzony na działce ewidencyjnej nr 375, która nie była przedmiotem deklaracji w złożonym przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności PRŚ.

Organ odwoławczy stwierdził, że w konsekwencji dokonanych ustaleń, uwzględniających także kompensacje obszarów stwierdzonych, że różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną (4,20 ha) a powierzchnią stwierdzoną (4,03 ha) w wariancie 2.3 wynosi 0,17 ha, co stanowi przedeklarowanie powierzchni na poziomie 4,22%. W zakresie zaś wariantu 5.1 różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną (149,54 ha) a powierzchnią stwierdzoną (147,37 ha) wynosi 2,17 ha, co stanowi przedeklarowanie powierzchni na poziomie 1,47%. W ocenie organu odwoławczego, wobec przedeklarowania powierzchni kwalifikującej się do płatności PRŚ o 4,22% w wariancie 2.3 oraz o więcej niż 2 ha w wariancie 5.1, należało zastosować art. 19 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 640/2014, zgodnie z którym, jeżeli w odniesieniu do danej grupy upraw, o której mowa w art. 17 ust. 1, obszar zgłoszony do celów jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej lub środków wsparcia obszarowego przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 18, pomoc oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeżeli różnica ta wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% obszaru zatwierdzonego.

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska odwołującego w zakresie zakwalifikowania do płatności działki rolnej, zawierającej rozrzucone drzewa. W tym zakresie organ wskazał na rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2015 r. w sprawie określenia maksymalnego zagęszczenia drzew (Dz. U. z 2015 r. po. 338), w którym określono, że zagęszczenie drzew nie może przekraczać 100 drzew na hektar. Odnosząc przepisy ww. rozporządzenia do stanu faktycznego ustalonego przez organ I instancji, organ odwoławczy wskazał na dokumentację fotograficzną z 31 marca 2017 r. i stwierdził, że obszary wykluczone to tereny nieużytkowane rolniczo, na których znajdują się skupiska drzew o znacznym zagęszczeniu, obszary porośnięte niepożądaną roślinnością chwastową wraz z licznymi rowami o szerokości przekraczającej 2m.

Dyrektor ARiMR w Zielonej Górze odniósł się do zarzucanego mu przez skarżącego braku konsekwencji w odniesieniu do powierzchni PEG zawartych w spersonalizowanym wniosku. W tym zakresie organ odwoławczy wyjaśnił, że ARiMR corocznie przekazuje rolnikom spersonalizowane wnioski o przyznanie płatności wraz z kartą informacyjną, w której dla każdej działki ewidencyjnej deklarowane do płatności (w ubiegłych latach) określony został maksymalny kwalifikowany obszar (powierzchnia PEG). Ta powierzchnia podlega weryfikacji co najmniej co 4 lata w oparciu o wykonywane na zlecenie ARiMR cyfrowe ortofotomapy jak również bezpośrednie wizje w terenie. Organ odwoławczy wskazał, że ww. opisany schemat wyznaczania powierzchni PEG nie zwalnia jednak rolnika od deklarowania we wnioskach o przyznanie płatności danych zgodnych z aktualnym stanem faktycznym znajdującym się na zgłaszanej działce tym bardziej, że to rolnik powinien być lepiej zorientowany w stanie uprawianych przez siebie działek.

Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, w której przeciwko decyzji organu II instancji podniósł zarzuty:

1. błędu w ustaleniach faktycznych polegającego na nieuwzględnieniu całej powierzchni użytkowanej rolniczo na działkach: D/D1, C/C1, G/G1,

2. naruszenia przepisów Rozporządzenia 640/2014,

3. niekonsekwencji organu w odniesieniu do podanej powierzchni PEG przez tenże organ w karcie informacyjnej dotyczącej roku 2016 oraz wcześniejszych szkiców dotyczących granic działki ewidencyjnej na ortofotomapach,

4. naruszenia przepisów art. 70 i art. 74 Rozporządzenia 1306/2013.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i przyznanie płatności do powierzchni wykazanej we wniosku.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Zielonej Górze podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, dalej p.p.s.a.) oddalił skargę.

Wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy rozporządzenia 1306/2013, rozporządzenia 640/2014, ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2016 r., poz. 1387- dalej ustawa PROW), rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm. - dalej rozporządzenie PRŚ). Spór w sprawie skoncentrował się na kwestii ustalenia przez organy wielkości powierzchni kwalifikowanej do przyznania płatności, w tym przypadku płatności rolnośrodowiskowej (PRŚ).

W pierwszej kolejności wskazał, że wniosek skarżącego podlegał kontroli administracyjnej zgodnie z art. 28 ust. 1 oraz art. 29 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE z dnia 31 lipca 2014 r. L 2014.227.69) - zwanego rozporządzeniem nr 809/2014. Zgodnie z tymi przepisami kontrole administracyjne pozwalają na wykrycie niezgodności, w szczególności zaś na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych. Po zbadaniu akt sprawy, tj. materiałów zgromadzonych przez organy obu instancji, Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia art. 70 i art.74 rozporządzenia 1306/2013. Wskazał, że zastosowane metody pomiaru zostały wystandaryzowane i są zgodne z wymaganiami określonymi w art. 70 rozporządzenia 1306/2013.

Podkreślił, jak kluczowe znaczenie dla przyznania płatności, m.in. PRŚ, ma ustalenie obszaru gruntu uprawnionego do przyznania pomocy.

WSA przyznał rację Dyrektorowi LOR ARiMR, że nie można utożsamiać przekazywanego przez Agencję maksymalnego obszaru danej działki ewidencyjnej kwalifikowanego do płatności jako tego, do którego automatycznie i bezwarunkowo należą się płatności. Są to dane, które mają pomocniczy a nie bezwarunkowy charakter. Powierzchnia PEG jest obszarem maksymalnym, do jakiego beneficjenci mogą otrzymać płatność, jednakże powinni do tego spełniać szereg innych warunków, m.in. prowadzić na deklarowanej powierzchni (która może, ale nie musi odpowiadać wartości powierzchni PEG) działalność rolniczą. Do obowiązków rolnika ubiegającego się o płatności należy zadeklarowanie obszarów działek rolnych użytkowanych rolniczo w danym roku oraz wskazanie ich w złożonym wniosku oraz załączniku graficznym. Rolnik musi każdorazowo sprawdzić, czy wszystkie działki zgłaszane w poprzednim roku będą przez niego uprawiane, czy ich stan się nie zmienił, np. co do sukcesji naturalnej drzewostanu, zalania czy też w wyniku częściowego lub całkowitego zaprzestania prowadzenia działalności. To rolnik jest najlepiej zorientowany w stanie uprawianych przez siebie działek rolnych i te dane powinny być wskazane na załączniku graficznym. Wynika to z faktu, że działki rolne ze względu na zmienny ich charakter nie są przedmiotem prowadzonych rejestrów. Dlatego rolnik we wniosku o przyznanie płatności PRŚ, jaki w i załączniku graficznym, jest zobowiązany podać zarówno działki rolne (ich powierzchnię, kształt), jak i działki ewidencyjne, na których są one położone, a powierzchnia PEG podlega weryfikacji w terenie przez kontrolę na miejscu, co odbyło się w niniejszej sprawie.

Dalej stwierdził, że skarżący po otrzymaniu spersonalizowanego formularza wniosku, nie dokonał aktualizacji użytkowanych rolniczo obszarów, czego dowodzą zdjęcia zrobione [...] marca 2017 r., przedstawiające m.in. sporne obszary, co do których skarżący kwestionuje dokonane przez organy ARiMR wyłączenie ich z płatności.

Wskazał, że na działce C1 organ pierwszej instancji zakwalifikował powierzchnię 94,67 ha do działki rolnej, a zastosowane pomniejszenie wynikało z wykluczenia wykazanych w toku kontroli nieużytków, rowów o szerokości przekraczającej 2 m, porośniętych trawami oraz niewykoszoną roślinnością szuwarową i trzcinami, na co wskazuje zgromadzona w sprawie dokumentacja, w postaci m. in. zdjęć, szkiców i pomiarów wykonanych przez kontrolerów terenowych. Wbrew argumentacji podnoszonej przez skarżącego w ocenie Sąd I instancji organ prawidłowo ocenił, że ww. obszary nie mogły być zakwalifikowane do płatności, gdyż stwierdzona szerokość rowów (powyżej 2m) oraz zajęcie powierzchni przez niepożądaną roślinność, która nie została wykoszona, stanowiły czynnik obiektywnie wyłączający te obszary spod terenów kwalifikujących się do płatności i nie mogły one być użytkowane rolniczo.

Podobnie w odniesieniu do działki D/D1 organ I instancji zakwalifikował do dopłat powierzchnię 8,05 ha, wyłączając przy tym obszar 0,19 ha, na którym występowały zakrzewienia i zadrzewienia. Podkreślił, że wbrew stanowisku skarżącego z dokumentacji fotograficznej oraz szkiców znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy wynika, że na obszarze oznaczonym jako "DR 52" zakrzaczenia i zadrzewienia występują na poziomie przekraczającym górną granicę wyznaczoną cytowanym wyżej rozporządzeniem z 6 marca 2015 r. Natomiast wyłączenie ww. fragmentu "DR 52" o powierzchni łącznej 0,19 ha nie stało na przeszkodzie zakwalifikowania jako obszaru użytkowanego rolniczo pozostałej części działki D/D1, co organ uczynił. Nadto zauważył, że sam skarżący nie kwestionuje istnienia wskazanych w obszarze "DR 52" zakrzewień i zadrzewień, a jedynie w swojej argumentacji zmierza do wykazania, że obszar ten mimo licznych zadrzewień i zakrzewień jest przez niego użytkowany rolniczo, gdyż wypasa tam bydło.

Sąd I instancji nie znalazł również podstaw do zakwestionowania granic obszaru działki G/G1. Pomiar dokonany przez inspektorów organu I instancji uwidoczniony także na szkicu nr 9, znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy, nie budzi wątpliwości. Wskazał, że został dokonany zgodnie z obowiązującymi standardami w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

W ocenie Sądu zgromadzony przez organy materiał dowodowy był wystarczający i został oceniony prawidłowo. Fakt, że organy podatkowe dokonały na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustaleń odmiennych od tych, które prezentuje skarżący, nie świadczy wadliwości wydanych rozstrzygnięć w sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przyznanie płatności do powierzchni jak we wniosku.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. Naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów art. 9 ust.3 rozporządzenia 640/2014 poprzez przyjęcie, że drzewa położone na działce numer D występowały w skupieniach uniemożliwiających zaliczenie jej do uprawnionej do dopłat.

2. Naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów Rozporządzenia 1306/2013, w szczególności art. 70 i art. 74 tegoż rozporządzenia w zakresie metod i technik wyznaczania powierzchni użytkowanej rolniczo.

3. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 06 marca 2015 r. w sprawie określenia maksymalnego zagęszczenia drzew ( Dz. U. z 2015 r. , poz.338) poprzez nie ustalenie ile faktycznie drzew znajdowało się na działkach objętych decyzja a jedynie mgliste posługiwanie się określeniem "skupiska drzew o znacznym zagęszczeniu".

4. Naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 8 k.p.a. tj. prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania uczestnika do organu poprzez niekonsekwentne stanowisko organu, albowiem to ten organ podał powierzchnię PEG w karcie informacyjnej dotyczącej roku 2016 oraz wcześniejszych szkiców dotyczących granic działki ewidencyjnej na ortofotomapach, a następnie zgłaszał podnosił zarzuty, że skarżący danych tych nie zweryfikował.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na swoją rzecz kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.);

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazać trzeba, że dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a., co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni. Ocena skuteczności zarzutów ich naruszenia uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy p.p.s.a. i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188). Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania przez pryzmat przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.).

W świetle powyższych uwag stwierdzić trzeba, że złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia wymogów określonych w wymienionych przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że powołanie przepisów postępowania to jest art. 8 k.p.a., w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., jest bowiem orzeczenie sądu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest też podstaw, by skutecznie postawić organom zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. obligującego organy do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej. Z zasady zaufania obywateli do organów państwa wynika między innymi, że jeśli charakter i zakres żądania zawartego we wniosku strony budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Zasada zaufania obywateli do organów państwa jest mocno powiązana z zasadą praworządności, zasadą prawdy obiektywnej, zasadą uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu strony. Podkreślił to NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r., II GSK 183/06, LEX nr 290139, stwierdzając, że wynikająca z art. 8 k.p.a. zasada zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli.

W sprawie niniejszej, prowadzonej w oparciu o przepisy ustawy PROW, nie można jednakże pomijać przepisu art. 21 ust 1 tego aktu, który odwołując się do – mającego zastosowanie w postępowaniach w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji m.in. przez dyrektorów oddziałów terenowych – Kodeksu postępowania administracyjnego, wyłącza zastosowanie w tych postępowaniach art. 7, art. 9, art. 10, art. 77 §1 oraz art. 81 k.p.a.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że to do obowiązków rolnika należy wskazanie dokładnych obszarów działek rolnych, jeśli ubiega się o płatności do nich. Działki rolne, ze względu na zmienny ich charakter, nie są przedmiotem wpisu do ewidencji gruntów, ani innych rejestrów. Producent rolny we wniosku o przyznanie płatności jest natomiast zobowiązany podać zarówno działki rolne (ich powierzchnię, prowadzoną na nich uprawę), jak i działki ewidencyjne, na których są one położone. Obowiązek wyznaczenia w terenie i pomiaru powierzchni działek rolnych zgłaszanych do płatności spoczywa zatem wyłącznie na wnioskodawcy. To on ponosi pełną odpowiedzialność za skutki podania we wniosku informacji niezgodnych ze stanem faktycznym. Przesłany przez Agencję spersonifikowany załącznik graficzny do wniosku ma zaś jedynie ułatwić i pomóc producentowi rolnemu wypełnienie wniosku. Jednakże to producent rolny musi każdorazowo sprawdzić, czy wszystkie działki zgłaszane w ubiegłym roku będą przez niego uprawiane, czy ich stan się nie zmienił, np. w wyniku rozrośnięcia się terenów zadrzewionych, zakrzaczonych, zalanych. To producent rolny winien być najlepiej zorientowany w stanie uprawianych przez siebie działek rolnych. Przepisy dotyczące płatności skonstruowane są w sposób rygorystyczny i dyscyplinujący strony do zachowania szczególnej ostrożności przy formułowaniu wniosków o płatności.

W tej sytuacji samo stwierdzenie, że w poprzednich latach powierzchnia stwierdzona przez organ odpowiadała powierzchni deklarowanej przez skarżącego kasacyjnie, pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego wyroku.

Dokonując analizy zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy nie spełniają one wyżej wskazanych wymogów określonych w przepisach prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje czy naruszenie wskazanych przez niego przepisów prawa materialnego polega na błędnej ich wykładni czy też niewłaściwym zastosowaniu. Nie uzasadnił także, jak w jego ocenie powinien być rozumiany naruszony przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy. Zarzuty zawarty w pkt 1 - 3 petitum skargi kasacyjnej w zasadzie sprowadzają się do kwestionowania prawidłowości ustalenie stanu faktycznego dokonanego przez organy w rozpoznawanej sprawie, a zaakceptowanego przez Sąd I instancji. W związku z powyższym podkreślić należy, że w orzecznictwie NSA dominuje stanowisko wskazujące na to, że ustalenia faktyczne sprawy nie mogą być zwalczane zarzutem naruszenia prawa materialnego Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych może być ona skuteczna, tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., czego skarżący kasacyjnie nie uczynił.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 204 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 z późn. zm.).