Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3771/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 142 ust. 5 pkt 1, art. 154 ust. 2 i ust. 3, art. 161a
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2015 r. sprawy ze skargi W. w Ł. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert oddala skargę


UZASADNIENIE

Dnia 25 października 2015 roku [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia, zwany dalej Funduszem, w dniu 25 października 2011 r. ogłosił postępowanie prowadzone w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie, w okresie od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2016 r., świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne w zakresie świadczeń udzielanych przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego oraz świadczeń udzielanych przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego, na terenie rejonu operacyjnego nr [...], obejmującego obszar działania: [...].

W postępowaniu zostały złożone dwie oferty:

- F. Sp. z o. o. (uczestnik w niniejszej sprawie),

- W. (skarżącej w niniejszej sprawie).

W rankingu otwarcia oferta skarżącej i uczestnika otrzymały po 64 punkty.

W dniu 29 listopada 2011 r. w części niejawnej postępowania Komisja konkursowa dokonała ostatecznej oceny i porównania złożonych ofert.

Zgodnie z rankingiem końcowym, F. Sp. z o. o. otrzymała 64 pkt, w tym za kryterium ciągłości 10 pkt (podstawowe zespoły ratownictwa medycznego – 5 pkt, specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego – 5 pkt), jakość – 44 pkt (podstawowe zespoły ratownictwa medycznego – 6 pkt, specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego – 38 pkt), natomiast za kryterium ceny 10 pkt (podstawowe zespoły ratownictwa medycznego – 5 pkt, specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego – 5 pkt).

Drugi z oferentów – W., otrzymała również 64 pkt, w tym za kryterium ciągłości 10 pkt (podstawowe zespoły ratownictwa medycznego – 5 pkt, specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego – 5 pkt), jakość 44 pkt (podstawowe zespoły ratownictwa medycznego – 6 pkt, specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego – 38 pkt), natomiast za kryterium ceny 10 pkt (podstawowe zespoły ratownictwa medycznego – 5 pkt, specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego – 5 pkt).

W dniu 30 listopada 2011 r. nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert, poprzez wybranie oferty F. Sp. z o. o.

Od rozstrzygnięcia konkursu ofert W. złożyła odwołanie.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] nie uwzględnił odwołania W. uznając, że postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

W. powyższą decyzję uczyniła przedmiotem odwołania, wnosząc o przeprowadzenie ponownego postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] grudnia 2011 r.

Na powyższą decyzję Prezesa NFZ W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2012 r. o sygn. akt VI SA/Wa 845/12 uchylił ją, wskazując, że organ dopuścił się – mogącego mieć wpływ na wynik sprawy – naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 152 i art. 154 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych – poprzez niedopuszczenie do udziału w sprawie F. Sp. z o. o., czyli podmiotu, który wygrał postępowanie konkursowe.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 marca 2014 r. o sygn. akt II GSK 2027/12 oddalił skargę kasacyjną Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, uwzględniając wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, ponownie prowadząc postępowanie, uwzględnił F. Sp. z o. o. jako stronę.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, działając na podstawie art. 104 § 1 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) w związku z art. 142 ust. 5 pkt 1, art. 154 ust. 2 i 3 oraz art. 161a ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w związku z art. 49 ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 757 ze zm.), oddalił odwołanie wniesione przez W. od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego.

W motywach decyzji organ podkreślił, że biorąc pod uwagę wytyczne Sądu oraz stanowisko Prezesa NFZ, nie znalazł podstaw do zmiany rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Organ wskazał, że w dniu 22 lipca 2014 r. stawili się pełnomocnicy W., celem zapoznania się z dokumentami postępowania. Z tej czynności został sporządzony protokół, na którym pełnomocnicy skarżącej zamieścili uwagę "okazano kopię dokumentów – brak możliwości zapoznania się z danymi personelu wskazanego w formularzach ofertowych z powodu ich anonimizacji, choć W. jest stroną postępowania i zapoznaje się z dokumentami w trybie kpa." Organ uznał powyższe zastrzeżenie za niezasadne, ponieważ przepis art. 1 i art. 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t. j.: Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) uprawnia każdego do ochrony dotyczących go danych osobowych, za które ustawa uznaje wszelkie informacje, które umożliwiają zidentyfikowanie osoby fizycznej (imię, nazwisko, numer PESEL, numer prawa wykonywania zawodu). Z tych względów organ nie mógł udostępnić wszystkich żądanych przez stronę danych.

W odwołaniu od powyższej decyzji W. wniosła o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, celem ustalenia ewentualnego istnienia konfliktu czasu pracy personelu medycznego, wskazanego w poszczególnych ofertach, dla porównania (na podstawie danych personalnych oraz nr PESEL), czy te same osoby nie występują w wykazach obu oferentów. Zainteresowana wniosła o uwzględnienie odwołania i przeprowadzenie ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonej decyzji i ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona podniosła zarzut naruszenia: art. 134 ust. 1 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, poprzez złamanie zasady równego traktowania oferentów w toku postępowania konkursowego w zakresie świadczeń udzielanych przez podstawowe i specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego na terenie rejonu operacyjnego nr [...], a to wobec wyboru innego oferenta, pomimo iż zainteresowana uzyskała maksymalną ocenę złożonej oferty w oparciu o kryteria opisane w zarządzeniu Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r. nr 54/2011/DSOZ; art. 142 ust. 6 pkt 2 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez Komisję negocjacji z oferentami w celu ostatecznego ustalenia ceny za udzielone świadczenia opieki zdrowotnej na poziomie poniżej minimalnej ceny określonej zgodnie z załącznikiem nr 2 do ww. zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r. nr 54/2011/DSOZ, co skutkowało dowolnością oceny ofert; przepisów zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r. nr 54/2011/DSOZ w związku z dokonaniem wyboru oferty w oparciu o niejasne kryteria, odbiegające od kryteriów zawartych w ww. zarządzeniu, w szczególności poprzez przyjęcie bez negocjacji oferty, w której wskazano cenę poniżej minimalnej ceny wynikającej z warunków zawartych w ogłoszonym postępowaniu; art. 149 ust. 1 pkt 4 i 7 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, poprzez nieodrzucenie oferty F. sp. z o. o. z uwagi na świadome i rażące zaniżenie ceny w stosunku do dopuszczalnego progu i obniżenie jej niezgodnie z warunkami postępowania konkursowego. Zainteresowana zarzuciła ponadto: niezweryfikowanie przez Komisję, czy nie doszło do konfliktu czasu pracy personelu medycznego wykazywanego w poszczególnych ofertach; powołanie się przez Komisję na najkorzystniejszy "bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia", choć jego wynik jest konsekwencją zaakceptowania przez Komisję faktu złożenia oferty z ceną jednostkową poniżej progu minimalnego; nieskorzystanie z możliwości zróżnicowania wyceny końcowej za pomocą kryterium alternatywnego, składanego w formie oświadczenia: "spełniam w chwili składania oferty" lub "będę spełniał na dzień rozpoczęcia działalności", a dotyczącego posiadania między innymi łączności radiowej.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] września 2014 roku nr [...], stosując art. 154 ust. 6 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w związku z art. 5 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1290) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podkreślił, że oferenci przystępujący do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne, prowadzonego w trybie konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa NFZ w zarządzeniu z dnia 16 września 2011 r. nr 46/2011/DSOZ w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz w zarządzeniu z dnia 20 października 2011 r. nr 71/2011/DSM w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ratownictwo medyczne. W niniejszej sprawie ocena ofert następowała w oparciu o zarządzenie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r. nr 54/2011/DSOZ w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Jak wynika z rankingu końcowego, obaj oferenci biorący udział w postępowaniu, tj. F. sp. z o. o. oraz W., otrzymali po 64 pkt. Oferta strony wnoszącej odwołanie nie została wybrana, pomimo że spełniała wszystkie wymagania formalno – prawne, bowiem wybrano ofertę, która uzyskała najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia i w konsekwencji jako korzystniejsza została wybrana w celu zawarcia umowy. Zgodnie bowiem z warunkami postępowania, możliwe było wybranie tylko jednej oferty do zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne na obszarze rejonu operacyjnego nr [...]. Organ podkreślił, że z uwagi na specyfikę kontraktowanych świadczeń, w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne Komisja konkursowa dokonuje zawsze wyboru co najwyżej jednej oferty. Wobec tego czynnikiem decydującym o tym, która z ofert zostanie wybrana w toku postępowania w przypadku uzyskania przez złożone oferty takiej samej oceny punktowej, jest bilans oferowanej ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia.

Organ wskazał, że cena jednostki rozliczeniowej (ryczałt za dobokaretkę), zaproponowana przez poszczególnych oferentów, przedstawiała się w niniejszej sprawie następująco:

F. Sp. z o. o.:

- cena za jednostkę rozliczeniową w zakresie świadczeń udzielanych przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego wynosiła 2 426,00 zł;

- cena za jednostkę rozliczeniową w zakresie świadczeń udzielanych przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego wynosiła 3 654,00 zł.

W.:

- cena za jednostkę rozliczeniową w zakresie świadczeń udzielanych przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego wynosiła 2 738,70 zł;

- cena za jednostkę rozliczeniową w zakresie świadczeń udzielanych przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego wynosiła 3 654,00 zł.

Po przemnożeniu wskazanych powyżej cen, przez zamawianą przez [...] Oddział Wojewódzki Funduszu liczbę świadczeń w jednym okresie rozliczeniowym, tj. 1098 świadczeń w zakresie świadczeń udzielanych przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego oraz 366 świadczeń w zakresie świadczeń udzielanych przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego, uzyskano łączną wartość cenową obu ofert, która dla oferty:

- F. Sp. z o. o. wynosiła 4 001 112,00 zł;

- W. wynosiła 4 344 456,60 zł.

Tym samym, jak zauważył organ, cena oferowana przez F. Sp. z o. o., , była w ramach okresu rozliczeniowego niższa o 343 344,60 zł niż cena oferowana przez W., co oznacza, że oferta F. Sp. z o. o., przedstawiała korzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia niż oferta W.

Organ nie podzielił zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia przez komisję konkursową art. 142 ust. 6 pkt 2 ustawy o świadczeniach poprzez zaniechanie w toku przedmiotowego postępowania przeprowadzenia negocjacji z obydwoma oferentami. Zdaniem organu komisja konkursowa słusznie stwierdziła, że przeprowadzenie negocjacji w toku przedmiotowego postępowania byłoby działaniem bezzasadnym, ponieważ nie mogło mieć wpływu na wynik końcowy w ocenie punktowej ofert w zakresie kryterium ceny, ponieważ obaj świadczeniodawcy uzyskali już za to kryterium maksymalną ocenę punktową.

Za niezasadny należy organ uznał nadto ujęty w odwołaniu zarzut dotyczący naruszenia przez komisję konkursową art. 149 ust. 1 pkt 4 i 7 ustawy o świadczeniach, poprzez nieodrzucenie oferty konkurencyjnej pomimo tego, że zaoferowana w niej cena była rażąco zaniżona w stosunku do przedmiotu zamówienia, co naruszało warunki postępowania konkursowego. Zdaniem organu po pierwsze dopuszczalne jest zaoferowanie ceny niższej niż 90% ceny oczekiwanej przez Fundusz. Organ zwrócił ponadto uwagę na fakt, że analiza przedstawionej przez F. Sp. z o. o. kalkulacji kosztów, uwzględniała zarówno koszty bezpośrednie (w tym koszty osobowe, koszty eksploatacyjne związane z działalnością zespołów ratownictwa medycznego i koszty eksploatacyjne związane z funkcjonowaniem stanowisk dyspozytorów medycznych), jak i koszty pośrednie (w tym koszty związane z działalnością zespołów ratownictwa medycznego i koszty związane z funkcjonowaniem stanowisk dyspozytorów medycznych) i wykazała, że oferowane przez tego oferenta ceny nie są rażąco niskie w stosunku do przedmiotu zamówienia, ponieważ przedstawiają kwoty wystarczające do właściwego zabezpieczenia udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne.

Za nieuzasadniony organ uznał także zarzut skarżącej dotyczący braku zweryfikowania przez komisję konkursową, czy nie doszło do konfliktu czasu pracy personelu medycznego wykazanego w poszczególnych ofertach w relacji z pozostałymi ofertami. Organ podkreślił, że komisja wnikliwie analizowała dokumentację ofertową wszystkich oferentów pod kątem spełnienia warunków wymaganych oraz prawidłowości udzielonych odpowiedzi na pytania ankietowe, które miały wpływ na punktację ofert biorących udział w postępowaniu. Przedmiotem tej analizy był potencjał wykonawczy oferentów, w tym w szczególności spełnienie wymagań w zakresie sprzętu i wyposażenia zespołów ratownictwa medycznego oraz personel uprawniony do wykonywania medycznych czynności ratunkowych. Powyższa kontrola miała na celu w szczególności sprawdzenie oferowanych środków transportu oraz ich wyposażenia, kwalifikacji osób uprawnionych do wykonywania medycznych czynności ratunkowych wykazanych w ofercie, a także innych wymagań określonych w odrębnych przepisach, a także elementów mających wpływ na rankingowanie ofert.

W ocenie organu, wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem udostępnione zostały oferentom na takich samych zasadach. Oferty świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu zostały porównane zgodnie ze wszystkimi kryteriami wskazanymi w zarządzeniu w sprawie określenia kryteriów oceny ofert, a w trakcie postępowania nie naruszono zasad postępowania określonych w ww. ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Warunki oceny ofert były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, w związku z czym nie doszło do naruszenia art. 134 ww. ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. zarzuciła powyższej decyzji Prezesa NFZ naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, a to:

- art. 149 ust. 1 pkt 4 i 7 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, że nieodrzucenie oferty F. sp. z o. o. z uwagi na świadome i rażące zaniżenie ceny w stosunku do dopuszczalnego progu i obniżenie jej niezgodnie z warunkami postępowania konkursowego nie stanowi naruszenia wskazanego przepisu prawa materialnego;

- § 1 pkt 3 zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 30 września 2011 r. nr 54/2011/DSOZ, poprzez jego błędną wykładnię, przejawiającą się w uznaniu, że zaoferowana cena o wartości poniżej ceny minimalnej, określonej w załączniku nr 2 do zarządzenia w sprawie określenia kryteriów oceny ofert, jest kwotą wystarczającą do właściwego zabezpieczenia udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w ramach ratownictwa medycznego;

- § 1 pkt 3 zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 30 września 2011 r. nr 54/2011/DSOZ, poprzez jego błędną wykładnię, sprowadzającą się do oceny, że przyjęcie w ramach kryteriów ewaluacji zaproponowanej przez uczestnika konkursu ceny pojęcia "ceny minimalnej" jest równoznaczne z dopuszczalnością oferty z ceną niższą, aniżeli minimalna.

2. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w tym:

- art. 7 w związku z art. 107 § 3 kpa, poprzez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu decyzji podstaw dowodowych do wyprowadzenia wniosku o starannym weryfikowaniu przez Komisję konkursową istnienia potencjalnego konfliktu czasu pracy personelu medycznego zgłoszonego w aplikacjach oferentów, podczas gdy znajdujące się w aktach sprawy – przedłożonych organowi wyższego stopnia – dane personalne są objęte anonimizacją, co wyklucza sformułowanie powyższej oceny;

- art. 8 kpa, poprzez brak podjęcia działań zmierzających do dokładnego rozpoznania sprawy, przy uwzględnieniu słusznego interesu odwołującej się strony, wyrażające się w uniemożliwieniu jej zapoznania się ze wszystkimi aktami postępowania administracyjnego, co czyni uprawnienie do dokonania oceny poprawności działania organu administracji publicznej iluzorycznym;

- art. 10 § 1 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez wydanie przedmiotowej decyzji w dniu [...] września 2014 r., tj. na dzień przed umożliwieniem pełnomocnikom skarżącej zapoznania się z aktami sprawy, do którego doszło za uprzednim porozumieniem w dniu [...] września 2014 r.;

- art. 80 w związku z art. 11 kpa, poprzez niedostateczne, budzące poważne wątpliwości wyjaśnienie podstaw uznania przez organ, że czynności sprawdzające występowanie koincydencji czasu pracy personelu medycznego wskazanego w ofertach dotyczących przedmiotowego postępowania konkursowego z czasem pracy tego personelu wskazanym w innych postępowaniach prowadzonych przez [...] Oddział Wojewódzki NFZ było poprawne merytorycznie i nie naruszało przepisów prawa;

- art. 73 § 1 kpa, poprzez odmowę udostępnienia stronie odwołującej się pełnych akt sprawy do wglądu w zakresie dotyczącym danych personelu medycznego zgłaszanego w ramach postępowania konkursowego przez konkurenta skarżącej, pomimo że stały się one integralną częścią materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co udaremniło skarżącej możność wypowiedzenia się w tym przedmiocie i sprawdzenia poprawności działań Komisji konkursowej;

- art. 74 § 1 w związku z art. 73 § 1 kpa, poprzez odmowę udostępnienia stronie postępowania części akt wobec braku spełnienia przesłanek warunkujących wyłączenie z akt informacji dotyczących zgłoszonego personelu medycznego;

- art. 74 § 2 kpa, poprzez niewydanie przez organ postanowienia w przedmiocie odmowy udostępnienia stronie akt sprawy, pomimo że akta nie zostały udostępnione w formie kompletnej.

Formułując przedstawione zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o dopuszczenie dowodów w celu sprawdzenia poprawności działań Komisji konkursowej w zakresie koincydencji czasu pracy zgłoszonego personelu medycznego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także zarządzenia Prezesa NFZ Nr 54/2011/DSOZ w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Jednym z parametrów oceny oferty jest zaproponowana cena udzielenia świadczenia. Załącznik nr 2 do powyższego zarządzenia operuje pojęciami ceny maksymalnej, ceny minimalnej oraz ceny oczekiwanej przez NFZ. Tak zdefiniowane pojęcia w sposób czytelny ilustrują przedział cenowy obowiązujący przy składaniu ofert. Świadczy o tym fakt wyróżnienia ceny minimalnej, której wartość została określona na 0,9 wartości ceny oczekiwanej. W ocenie skarżącej poważne zastrzeżenia na tym tle budzi wyrażona przez organ aprobata dla poglądu głoszącego dopuszczalność złożenia oferty poniżej progu ceny minimalnej. Wyodrębnienie tej wartości pozostaje w funkcjonalnym związku z możliwością wywiązania się z realizacji świadczeń objętych konkursem przez oferenta. W przeciwnym zaś razie - w przypadku nieoznaczenia minimalnej granicy cenowej – należałoby przyjąć, że jedynym kryterium oceny oferty jest wskazana cena. W tym kontekście argumentacja Prezesa NFZ, że zaproponowana przez konkurenta W. cena stanowi kwotę wystarczającą do właściwego zabezpieczenia udzielania świadczeń objętych konkursem jest gołosłowna. Zdaniem skarżącej, organ nie przytacza żadnego merytorycznego uzasadnienia dla przyjętej tezy.

Skarżąca zarzuciła organowi, że ten uniemożliwił jej wgląd w pełne akta sprawy, w szczególności odmówił dostępu do tej ich części, która zawierała dane identyfikujące osoby zgłaszane w charakterze personelu medycznego w ofertach konkursowych przez F. sp. z o. o. Anonimizacja powyższych danych jest niedopuszczalna z punktu widzenia zasady jawności akt postępowania administracyjnego. O ile bowiem na etapie postępowania konkursowego uzasadnione jest wyłączenie jawności pewnych danych ze względu na dobro toczącego się postępowania, o tyle w postępowaniu administracyjnym całość przedłożonej oferty konkursowej staje się materiałem dowodowym, z którym prawo zaznajomienia się przysługuje każdej ze stron postępowania

Skarżąca podkreślenia również okoliczność, iż do udostępnienia akt sprawy doszło w wyniku telefonicznych ustaleń jej przedstawicieli z organem co do terminu umożliwienia wglądu. W ich następstwie akta postępowania zostały udostępnione dnia [...] września 2014 r. Tym samym w chwili zaznajomienia się przez skarżącą z aktami została już wydana ostateczna decyzja administracyjna, co miało miejsce [...] września 2014 r. Organ dopuścił się zatem poważnego naruszenia przepisu art. 10 § 1 w zw. z art. 8 k.p.a., czyniąc prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu iluzorycznym.

W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie.

Uczestnik postępowania nie zajął stanowiska procesowego w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.

W działaniu orzekających w sprawie organów Narodowego Funduszu Zdrowia Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa materialnego. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona w tym zakresie argumentacja jest wyczerpująca.

W niniejszej sprawie organy NFZ związane były oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2012 r. o sygn. akt VI SA/Wa 845/12, który nakazał ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego z udziałem podmiotu, który wygrał postępowanie konkursowe. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie (por. S. Hanausek [w:] System prawa procesowego cywilnego, t. 3, Zaskarżanie orzeczeń sądowych, red. W. Siedlecki, Ossolineum 1986, s. 318). Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. S. Hanausek, tamże, s. 319). Uregulowanie zawarte w art. 153 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2013 r. o sygn. akt II OSK 1865/11, publ. LEX nr 1293568). Co więcej, z art. 170 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 tej ustawy).

Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie złożenia skargi, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. W rozpoznawanej sprawie nie ma jednak ku temu podstaw. Rozpoznając bowiem ponownie sprawę, organy NFZ zastosowały się do wytycznych zawartych w powołanym wyżej wyroku Sądu, wszak uwzględniły wynikający z niego obowiązek przeprowadzenia postępowania z udziałem podmiotu, który wygrał postępowanie konkursowe. Organy NFZ dokonały także wnikliwej analizy porównawczej złożonych ofert, w tym oferty skarżącej – W., i oferty F. Sp. z o. o. w zakresie dotyczącym poszczególnych kryteriów oceny i przyznanych punków.

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 listopada 2013 r. w związku z art. 5 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1290), stanowi podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją tychże świadczeń oraz jest podstawą określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń. Realizacja ustawowych obowiązków organów Funduszu we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ww. ustawy, zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale trybu postępowania i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych służy wypełnieniu przez Fundusz celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych przez art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W treści art. 139 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wskazano, że zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert. Prezes Funduszu, stosownie do art. 146 tej ustawy, określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane dla świadczeniodawców. Kryteria te są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 ww. ustawy).

W art. 134 omawianej ustawy sformułowano zasadę, że Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Z treści powołanego przepisu wynika zatem, że organ uprawniony jest jedynie do badania, czy w związku z naruszeniem zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doznał uszczerbku interes prawny oferenta.

Świadczeniodawca może więc wnieść odwołanie, a następnie skargę, stosownie do treści art. 154 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jeżeli Fundusz naruszy zasady postępowania określone przepisami powszechnie obowiązującymi lub przepisami wydanymi na ich podstawie przez Prezesa NFZ i godzi to w interes prawny świadczeniodawcy.

W postępowaniu w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami mogą wystąpić dwie fazy. Konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, jeśli żaden z uczestników postępowania nie korzysta ze środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zasadniczo kończy całość postępowania. Jeśli jednak którykolwiek z uczestników postępowania (świadczeniodawców) złoży odwołanie, rozpoczyna się faza administracyjna. W wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. o sygn. akt II GSK 186/06 (publ. w ONSAiWSA 2007/4/101) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, prowadzone na podstawie ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nie jest postępowaniem administracyjnym, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę w trybie art. 154 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych odwołania do Prezesa NFZ od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy.

Jak stanowi art. 152 ust. 1 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Środki odwoławcze możliwe do uruchomienia w fazie nieadministracyjnej wymienione są w art. 153, te zaś, z których można korzystać w postępowaniu administracyjnym – w art. 154. Celem procedury uruchamianej na wniosek – odwołanie jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zakres kontroli dokonywanej przez organ administracji ściśle jest zatem związany z pojęciem "uszczerbku interesu prawnego", powstałego w wyniku naruszenia przepisów prawa (zasad postępowania).

Do naruszenia interesu prawnego świadczeniodawcy w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może dojść wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego determinuje sposób postępowania organu NFZ, do obowiązków którego należy zbadanie okoliczności podnoszonych we wniosku – odwołaniu, a następnie ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym dojść zatem musi do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych z punktacją (lub jej brakiem), będącą skutkiem ocen dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Taki zakres postępowania odpowiada również celom ustawy.

Obowiązek zapewnienia świadczeń zdrowotnych, których celem jest zachowanie zdrowia, zapobieganie chorobom i urazom, wczesne wykrywanie chorób, leczenie, pielęgnacja oraz zapobieganie niepełnosprawności i jej ograniczanie (art. 15 ust. 1 przedmiotowej ustawy), nałożony na NFZ, w odniesieniu do świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, realizowany jest przez zapewnienie im równego traktowania i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ww. ustawy). Spełnienie tych standardów przez organy NFZ, w możliwie najwyższym stopniu, stanowi gwarancję, że realizacja podmiotowych praw określonych w art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP będzie polegać w tym postępowaniu na wyborze najkorzystniejszej oferty. Tak więc zadaniem organu NFZ, któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego, jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców. Oznacza to, że nie chodzi jedynie o zbadanie, czy nie zostały naruszone wymagania formalnoprawne, ale również o ustalenie, czy nie naruszono wymienionych zasad w znaczeniu materialnym przez nierównoprawne stosowanie kryteriów przyjętych jako podstawa dokonanych ocen. W postępowaniu administracyjnym zadaniem organu jest dokonanie kontroli postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego świadczeniodawcy.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy Narodowego Funduszu Zdrowia przeprowadziły postępowanie w sposób prawidłowy, z zachowaniem przepisów prawa. W postępowaniu tym w szczególności nie został naruszony art. 134 ust. 1 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, bowiem każdemu ze świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej zapewniono równe traktowanie, a postępowanie przeprowadzono w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy, wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem udostępnione zostały oferentom na takich samych zasadach. W ogłoszeniu o postępowaniu poinformowano świadczeniodawców, że materiały informacyjne dotyczące przedmiotowego postępowania są dostępne w siedzibie [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ oraz na stronie internetowej. W ogłoszeniu jednoznacznie i jasno wskazane zostało, iż oferty mogą składać podmioty będące świadczeniodawcami, w rozumieniu obowiązujących przepisów, i spełniające wymagania określone w przepisach prawa oraz zarządzeniach Prezesa NFZ, które zostały opublikowane na stronie internetowej Funduszu w terminie umożliwiającym zapoznanie się z nimi przed przystąpieniem do postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Kryteria oceny ofert w przedmiotowym postępowaniu zostały określone w zarządzeniu w sprawie określenia kryteriów oceny ofert. Szczegółowe parametry kryteriów oceny ofert oraz wysokość punktacji przyznawanej za każdy z tych parametrów, w odniesieniu do świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne, zostały określone w tabeli 1.4.1 załącznika nr 1 do zarządzenia w sprawie określenia kryteriów oceny ofert dla świadczeń udzielanych przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego oraz w tabeli 1.4.3 załącznika nr 1 do zarządzenia w sprawie określenia kryteriów oceny ofert dla świadczeń udzielanych przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego. Oceny ofert i liczenia punktacji dokonano z uwzględnieniem wszystkich wykazanych w powyższym zarządzeniu elementów.

W oparciu o zastosowane kryteria oceny ofert, na podstawie danych złożonych przez oferentów i odpowiedzi udzielonych na pytania zawarte w formularzu ofertowym oraz ankietach, dokonana została ocena ofert, ich porównanie i na tej podstawie Komisja konkursowa sporządziła ranking otwarcia, który powstaje przy pomocy systemu informatycznego w kolejności malejącej łącznej liczby punktów oceny.

Zarówno F. Sp. z o.o., jak i skarżąca otrzymali po 64 pkt i dlatego czynnikiem decydującym o tym, którą z ofert należało wybrać, był bilans oferowanej ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Cena oferowana przez F. Sp. z o. o. była w ramach okresu rozliczeniowego niższa o 343 344, 60 złotych niż cena oferowana przez skarżącą.

Za niezasadny należy zatem uznać zarzut naruszenia przez Prezesa NFZ zasad postępowania określonych w ww. ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, gdyż Komisja konkursowa stosowała szczegółowe warunki oceny ofert w ramach poszczególnych kryteriów oceny ofert do omawianego rodzaju świadczeń opieki zdrowotnej. Warunki oceny oferty były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, w związku z czym nie doszło do naruszenia art. 134 przedmiotowej ustawy.

Warunki określone w zarządzeniu w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ratownictwo medyczne można podzielić na wymagane bezwzględnie, które muszą być spełnione przez świadczeniodawcę na dzień złożenia oferty oraz przez cały okres obowiązywania umowy, a ich niespełnienie skutkuje odrzuceniem oferty, oraz warunki, które są oceniane dodatkowo, których spełnianie przez świadczeniodawcę w okresie obowiązywania umowy nie jest konieczne, ale wiąże się z przyznaniem ofercie tego świadczeniodawcy dodatkowej punktacji podczas postępowania w sprawie zawarciu umowy o udzielanie świadczeń, ponieważ wpływa na podniesienie jakości udzielanych świadczeń. Jednym z elementów oferty, który podlega dodatkowej ocenie, jest czas pracy personelu wykazanego w formularzu ofertowym. Sprawdzenie koincydencji czasu pracy lekarzy wykazanych w ofertach biorących udział w danym postępowaniu z czasem pracy personelu wykazanego w pozostałych, prowadzonych równolegle postępowaniach konkursowych oraz umowach o udzielanie świadczeń już zawartych, jest działaniem dzięki któremu następuje uwiarygodnienie przedstawionych danych. Zatem badanie tej kwestii leży w interesie organu NFZ, gdyż zachodząca w praktyce koincydencja czasu pracy personelu medycznego mogłaby dezorganizować pracę jednostki, a tym samym wpływać na prawidłową realizację przedmiotu zamówienia. Powyższe koordynowane jest przez Centralę Funduszu, która z zachowaniem zasad postępowania dokonuje zestawienia i porównania poszczególnych ofert i przekazuje informację zwrotną zainteresowanym.

W niniejszej sprawie skarżącej została udostępniona do wglądu całość dokumentacji postępowania nr [...] w dniu 22 lipca 2014 r. w siedzibie [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ oraz w dniu [...] września 2014 r. w Centrali NFZ. Organ przed udostępnieniem dokumentacji zanonimizował dane osobowe pracowników. Udostępnione zostały natomiast informacje dotyczące tygodniowego czasu pracy, każdej z osób oraz ich uprawnienia zawodowe, wskazane kompetencje oraz doświadczenie. Na podstawie danych, które zostały udostępnione, strona mogła sprawdzić prawidłowość działania Komisji konkursowej prowadzącej postępowanie. Sąd za niezasadne uznał więc zarzuty dotyczące naruszenia art. 73 § 1 kpa, poprzez odmowę udostępnienia stronie do wglądu pełnych akt sprawy w zakresie dotyczącym danych personelu medycznego. Skarżąca miała możliwość wglądu do dokumentacji podmiotu konkurencyjnego w takim zakresie, który nie doprowadzał do naruszenia przepisów zakazujących przekazywania informacji i danych prawnie chronionych. Podkreślenia wymaga, że w szeregu orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, w myśl którego interpretacja art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, prowadząca do wniosku, że wykazanie naruszenia zasad prowadzenia postępowania w oparciu o wszelkie dane wynikające również z oferty konkurencyjnego świadczeniodawcy nie jest prawidłowa. NSA zauważył bowiem, że ujawnienie tajemnicy przedsiębiorstwa lub danych osobowych oznaczałoby właśnie naruszenie tych zasad. Sąd stwierdził, że problem sprowadza się do tego, czy oferta konkurencyjnego świadczeniodawcy powinna stanowić dowód w sprawie administracyjnej. Odpowiadając na to pytanie NSA stwierdził, że oferta konkurencyjnego świadczeniodawcy jest dowodem w sprawie administracyjnej, jednak z tym zastrzeżeniem, że usunięte z niej powinny być dane dotyczące tajemnicy przedsiębiorstwa oraz wszelkie dane osobowe podlegające ochronie (p. orzeczenia w sprawach o sygn. akt II GSK 264/10, II GSK 265/10 i II GSK 554/10). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że sposób udostępnienia przez organ skarżącej dokumentacji złożonej przez F. sp. z o. o. w pełni odpowiadał powyższym wytycznym wynikającym z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie sposób zatem dopatrzeć się w tym zakresie zarzucanego w skardze naruszenia przepisów postępowania.

Zdaniem Sądu brak jest również podstaw do skutecznego postawienia Prezesowi NFZ zarzutu naruszenia art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 8 kpa poprzez zaznajomienie skarżącej ze zgromadzonym materiałem dowodowym w dniu [...] września 2014 roku, a więc dzień po wydaniu decyzji drugoinstancyjnej. Otóż zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek tylko wtedy, jeżeli strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Warunkiem sine qua non uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest bowiem wykazanie, że takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (patrz: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 25 kwietnia 2005 r. sygn. akt FPS 6/04, ONSAiWSA 2005, z. 4, poz. 66, wyrok NSA z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 1098/10, LEX nr 786594 i z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006/6/157). Skarżąca tymczasem nie wykazała, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Co więcej, z akt sprawy wynika, że skarżąca zapoznała się z aktami administracyjnymi w dniu 22 lipca 2014 roku, przed wydaniem decyzji pierwszej instancji, co miało miejsce dnia [...] sierpnia 2014 roku. Od wydania decyzji jedynym nowym dokumentem, który pojawił się w aktach sprawy było odwołanie złożone przez samą skarżącą. Ani organ bowiem nie przeprowadził nowych dowodów, ani uczestnik postępowania nie przedstawił w tym okresie czasu żadnego stanowiska, jak też nie zgłosił żadnych wniosków. Trudno więc zgodzić się z tezą skarżącej o iluzorycznym zapewnieniu jej czynnego udziału w postępowaniu w sytuacji, w której ani ona nie wskazała, w jaki sposób udostępnienie jej akt sprawy już po wydaniu decyzji odwoławczej, wpłynęło na ograniczenie jej prawa do podejmowania czynności procesowych, ani okoliczność ta nie wynika z analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Sąd nie podziela nadto stanowiska skarżącej, że organy obu instancji naruszyły art. 149 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach poprzez zaakceptowanie dopuszczenia przez komisję konkursową oferty F. sp. z o. o. do dalszej części postępowania konkursowego, pomimo, że winna ona podlegać odrzuceniu ze względu na rażące zaniżenie ceny. W ocenie Sądu możliwość odrzucenia oferty, która zawiera rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia, znajdzie zastosowanie w przypadku, gdy zbyt niska cena oferty nie współgra z jakością realizacji świadczenia, powodując zarazem wywindowanie oferty w rankingu wskutek czego stanie się ona najkorzystniejszą ofertą. Odrzucenie jej więc przez komisję pozwoli na uniknięcie oczywiście niekorzystnych dla NFZ i jego beneficjentów skutków zakwalifikowania jej do dalszego postępowania konkursowego (p. też Grzegorz Machulak, Agnieszka Pietraszewska-Macheta, Komentarz do art.149 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, LEX).

W tym świetle nie można przyznać racji skarżącej, że oferta uczestnika postępowania zawierała zaniżoną ofertę cenową, skoro przy wartości zamówienia nie większej niż 4 827 174 złotych różnica pomiędzy ceną zaoferowaną przez skarżącą a ceną konkurencyjną wyniosła 343 344, 60 złotych. Ponadto z treści decyzji wynika, że organy dokonały analizy prawidłowości oceny przez komisję konkursową dokumentacji postępowania w obszarze kalkulacji kosztów, konkludując, że słusznie uznano na etapie postępowania przetargowego, iż oferowane przez F. Sp. z o. o. ceny nie są rażąco niskie w stosunku do przedmiotu zamówienia oraz przedstawiają kwoty wystarczające do właściwego zabezpieczenia udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne. Taki zakres postępowania organów odpowiada w pełni celom ustawy. W tym miejscu zwrócić należy uwagę na pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II GSK 1458/11 w którym wskazano, że granice postępowania wszczętego na skutek wniesienia odwołania w trybie art. 154 ust. 1 ustawy wyznacza materialnoprawna norma zawarta w art. 152 ust. 1, zgodnie z którym środki odwoławcze przysługują tym świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez NFZ zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. NSA zwrócił również uwagę, że podjęcie decyzji na skutek odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w zw. z art. 152 ustawy nie poprzedza ponowne przeprowadzenie postępowania konkursowego. W ramach postępowania odwoławczego organ administracji bada jedynie, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym oferenta, w szczególności czy postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone prawidłowo. Sądowa kontrola takiej decyzji odbywa się wyłącznie w oparciu o kryterium legalności, bowiem sądy administracyjne nie są uprawnione do rozstrzygania o trafności merytorycznej oceny ofert, która odbywa się z uwzględnieniem także elementów medycznych i ekonomicznych.

W ocenie Sądu, zarówno Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, jak i Prezes NFZ szczegółowo wyjaśnili przyczyny niedokonania wyboru oferty złożonej przez skarżącą. Postępowanie konkursowe przeprowadzone przez Komisję konkursową, jak również działanie organów I i II instancji, w związku z odwołaniem wniesionym przez stronę od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego, nie narusza obowiązujących przepisów prawa, co oznacza, że nie doszło do naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. W sytuacji bowiem, gdy oferta skarżącej uzyskała taką samą maksymalną ilość punktów, jak oferta uczestnika niniejszego postępowania, nie można zgodzić się z twierdzeniem, że jej interes prawny doznał uszczerbku, zważywszy że do konkursu ofert przystąpiły jedynie dwa podmioty, zaś zakończenie postępowania konkursowego wiązało się z wyborem tylko jednego świadczeniodawcy w celu zawarcia z nim umowy.

W takim stanie rzeczy, wydane w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za bezzasadne, mające jedynie charakter polemiczny. Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa materialnego i procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy i skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.

Z tych względów, uznając skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 151 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.