Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 59/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2015-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 par. 1, art. 29 par. 1-2, art. 27 par. 1-2, art. 2 par. 1 pkt 10, art. 18, art. 33 par. 1 pkt 10
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 48
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 105 par. 1, art. 126
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lutego 2015r. sprawy ze skargi B. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 listopada 2014r. znak: [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 26 listopada 2014 r. znak: [...],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia 16 października 2014 r. znak: [...], o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego przeciwko B. P. w oparciu o wystawiony przez PINB tytuł wykonawczy nr 9 z dnia 5 października 2006 r.

Jak wynika z uzasadnienia postanowienia organu II instancji, decyzją z dnia 11 października 1999 r. znak: [...], sprostowaną postanowieniem z dnia 22 października 1999 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, PINB nakazał B. P. wykonać rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o wymiarach 34 x 9 m na działce w C. 24. Prawomocnym wyrokiem z dnia 12 marca 2004 r. sygn. II SA/Kr 496/00 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę B. P. na decyzję WINB z dnia 18 stycznia 2000 r. znak: [...] utrzymującą w mocy ww. decyzję z dnia 11 października 1999 r.

Postanowieniem z dnia 26 listopada 1999 r. WINB stwierdził nieważność postanowienia organu I instancji z dnia 28 maja 1999 r. wydanego na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawa budowlanego o wstrzymaniu robót budowlanych i zobowiązaniu inwestora do przedłożenia określonych dokumentów, jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2002 r. sygn. IV SA 583/00, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę B. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia 17 stycznia 2000 r. utrzymujące w mocy ww. postanowienie z dnia 26 listopada 1999 r.

Wyrokiem z dnia 4 marca 2008 r. sygn. II OSK 115/07, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną B. P. od wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 lipca 2006 r. sygn. VII SA/Wa 764/06, oddalającego jej skargę na decyzję GINB z dnia 28 lutego 2006 r. utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia 18 stycznia 2006 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji WINB z dnia 18 stycznia 2000 r.

Wobec niewykonania rozbiórki, organ I instancji wszczął postępowanie egzekucyjne wystawiając tytuł wykonawczy nr 9 z dnia 5 października 2006 r. W dniu 13 września 2011 r. B. P. wniosła o legalizację przedmiotowego budynku gospodarczego. Wyrokiem z dnia 25 marca 2014 r. sygn. II OSK 2604/12, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił jej skargę kasacyjną od wyroku WSA w Kielcach z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. II SA/Ke 141/12 oddalającego skargę wnioskodawczyni na postanowienie WINB z dnia 22 grudnia 2011 r. utrzymujące w mocy postanowienie PINB z dnia 2 listopada 2011 r. o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku o legalizację. Kolejny wniosek w sprawie legalizacji przedmiotowej inwestycji poskutkował wydaniem przez organ I instancji postanowienia z dnia 16 lipca 2014 r. o odmowie wszczęcia postępowania, utrzymanego w mocy postanowieniem WINB z dnia 4 września 2014 r.

Postanowieniem z dnia 23 października 2014 r. GINB utrzymał w mocy postanowienie WINB z dnia 11 września 2014 r. o odmowie wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Z kolei postanowieniem z dnia 12 września 2014 r. WINB odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia 18 stycznia 2000 r. Ponadto decyzją z dnia 5 listopada 2014 r. WINB utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia 18 września 2014 r. o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia 11 października 1999 r.

Wnioskiem z dnia 19 września 2014 r., sprecyzowanym w piśmie z dnia 6 października 2014 r., B. P. wystąpiła do PINB o umorzenie postępowania egzekucyjnego z uwagi na bezprzedmiotowość decyzji rozbiórkowej spowodowaną zmianą stanu prawnego. Podnosiła, że na skutek nowelizacji z dniem 11 lipca 2003 r. Prawa budowlanego zmieniono brzmienie art. 48, umożliwiając legalizację samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. W wyniku rozpatrzenia wniosku organ I instancji wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia 16 października 2014 r.

W zażaleniu na powyższe rozstrzygnięcie B. P. wniosła o stwierdzenie bezprzedmiotowości dalszego postępowania egzekucyjnego.

Organ II instancji, utrzymując w mocy postanowienie PINB z dnia 16.10.2014r. stwierdził, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego wskazanych w art. 59 § 1 pkt 1-10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.), w szczególności nie zaistniał przypadek określony w art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a, zgodnie z którym postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu, albo jeżeli obowiązek nie istniał. Powołując się na stanowisko wyrażone w wyroku NSA w sprawie I SA 660/98 organ uznał, że bezprzedmiotowość z powodu zmiany stanu prawnego zachodzi wyłącznie w przypadku, gdy znowelizowane przepisy przewidują taki skutek. W braku stosownej regulacji, decyzja administracyjna jest nadal wiążąca, mimo że przestała istnieć podstawa prawna uzasadniająca jej wcześniejsze wydanie.

Organ wskazał, że stanowiący podstawę wydania kwestionowanej decyzji z dnia 10 października 1999 r. art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tej decyzji oraz decyzji organu II instancji z dnia 18 stycznia 2000 r. nie pozostawiał organom nadzoru budowlanego żadnych możliwości uznaniowych. Rygoryzm powołanego przepisu był dwukrotnie badany przez Trybunał Konstytucyjny, który za każdym razem stwierdzał jego zgodność z Konstytucją RP (sygn. P 2/98, SK 2/01).

Zdaniem organu, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania egzekucyjnego, skoro przedmiotowy budynek wzniesiony został bez pozwolenia na budowę, a obowiązek wynikający z decyzji ostatecznej, tj. jego rozbiórka, nie został wykonany. Obowiązek ten jest również wymagalny, ponieważ decyzja, którą został nałożony jest ostateczna i nie doszło do wstrzymania jej wykonania ani uchylenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach B. P. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucając rozstrzygnięciu:

1) naruszenie prawa procesowego tj. art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a;

2) naruszenie art. 29 § 1, art. 33 § 1 pkt 10, art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji;

Na wstępie podniesiono, że reżim bezwzględnego stosowania nakazu rozbiórki wobec samowoli budowlanych został zniesiony z dniem 11 lipca 2003 r., w wyniku wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw.

Skarżąca, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 27/05, wskazała na "niedoskonałość" unormowania intertemporalnego zawartego w art. 7 ust. 2 cyt. ustawy zmieniającej. Podobnie bowiem jak w latach 1995-2003, kiedy brzmienie art. 48 Prawa budowlanego przekreślało możliwość skutecznej obrony przed niesprawiedliwą "karą" rozbiórki obiektu, który odpowiada wszelkim wymogom techniczno-budowlanym, fikcją jest obecnie próba ochrony praw jednostki przed egzekucją obowiązku nałożonego ww. normą, ustanowionego bez uwzględnienia istoty prawa administracyjnego przewidującego m.in. dwuinstancyjność postępowania oraz zasady stosowania trybów nadzwyczajnych wobec decyzji ostatecznej, której podstawą jest norma o charakterze reżimu (S. Jędrzejewski, Glosa do wyroku NSA z dnia 12 grudnia 1996 r., sygn. II SA/Wr 236/96).

Naruszenie art. 11 k.p.a. skarżąca upatruje w nieuwzględnieniu przesłanki utraty mocy podstawy prawnej orzeczenia oraz obowiązywania w chwili rozstrzygnięcia unormowania prowadzącego do czynności legalnych mających na celu uporządkowanie stanu prawnego jej nieruchomości. Zdaniem skarżącej, organ nie wyjaśnił należycie celowości dalszego prowadzenia czynności egzekucyjnych. "Niedoskonałość" przepisów przejściowych opisana w uzasadnieniu wyroku TK w sprawie P 27/05 powinna prowadzić do stwierdzenia, że uporządkowanie stanu prawnego nieruchomości stoi w nadrzędności do reżimu nakazu rozbiórki. Brak jest zatem podstaw do sugerowania "wyższości" obowiązku nałożonego w roku 1999 (na podstawie regulacji usuniętej z porządku prawnego) wobec unormowania obowiązującego w dacie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przywołała wyrok NSA z dnia 11 października 1985 r. sygn. SA/Wr 556/85, w którym wyrażono pogląd, że decyzja staje się bezprzedmiotowa, gdy niemożliwe jest zrealizowanie celu, jaki organ ma na względzie przy jej wydaniu.

Naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. polega na niepodaniu w rubryce 23 tytułu wykonawczego z dnia 5 października 2006 r. dokładnego dziennika ustaw, na podstawie którego wierzyciel wskazuje obowiązek. Przyjmując, że wierzyciel przywołuje unormowanie wyrażone w treści wskazanej przez niego niżej decyzji administracyjnej, to przywołuje on w chwili sporządzenia tytułu wykonawczego normę usuniętą z porządku prawnego. Ponadto w tytule wykonawczym podano, że obowiązek jest wymagalny i podlega egzekucji w trybie administracyjnym na podstawie art. 2 § 1 pkt 3 u.p.e.a. Tymczasem w dacie wystawienia tytułu wykonawczego wskazany przepis dotyczył należności pieniężnych, do których nie należy obowiązek będący przedmiotem niniejszego postępowania.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. wskazano również na przepis art. 29 § 2 u.p.e.a., który obliguje organ egzekucyjny do zbadania tytułu wykonawczego pod względem prawidłowości sporządzenia. W tym kontekście skarżąca zarzuciła organowi brak zbadania przedmiotowego tytułu wykonawczego pod kątem celowości dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Dodatkowo podniosła, że organ nie zasięgnął opinii wierzyciela (art. 34 § 1 u.p.e.a.). Zdaniem skarżącej przytoczenie przez organ całej historii postępowania w niniejszej sprawie wprowadza "wrażenie" ostatecznego jej osądzenia, z pominięciem stanu prawnego aktualnie obowiązującego. W jej ocenie organ egzekucyjny powinien stosować w niniejszej sprawie stan prawny obowiązujący w dacie wydania rozstrzygnięcia, nie zaś stan prawny z daty nałożenia obowiązku.

Skarżąca zwróciła uwagę na nierówność wobec prawa z uwagi na zachwianie sprawiedliwości społecznej miedzy osobami dążącymi do legalizacji, a tymi, którzy ukrywając swoje postępowanie skorzystali w okresie 2003-08 z możliwości zastosowania wobec nich procedury uproszczonej przewidzianej w art. 49 Prawa budowlanego. Podniosła, że wierzyciel zamiast odnosić się do stanu prawnego aktualnie obowiązującego, kieruje wobec niej roszczenie wynikłe ze stosunku materialnoprawnego określonego normą usuniętą z porządku prawnego ponad 10 lat temu. Działanie to godzi w zasadę wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 29 § 1 u.p.e.a., wskazując, że zaistniałe wady postępowania egzekucyjnego mogą stanowić przesłankę zarzutu z art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. Organowi zarzucono brak "rzetelnego" podejścia do obowiązku weryfikacji tytułu wykonawczego oraz celowości egzekucji obowiązku nałożonego na mocy normy usuniętej z porządku prawnego.

Zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. uzasadniono wpisaniem aktu normatywnego w ten sposób, że nie wiadomo, która norma prawa jest podstawą praworządnego roszczenia. Do chwili wszczęcia postępowania egzekucyjnego nastąpiło bowiem co najmniej 6 zmian ustawy Prawo budowlane, które należałoby uwzględnić przywołując wskazany przez wierzyciela Dziennik Ustaw. Nieumiejętność przywołania informacji o istnieniu zmian w prawie świadczy zdaniem skarżącej o tym, że wierzyciel działał bez należytego zapoznania się ze stanem prawnym.

Zgodnie ze stanowiskiem skarżącej, z uwagi na wygaśnięcie obowiązku z innej przyczyny niż umorzenie lub utrata wymagalności, doszło do naruszenia art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. W tym kontekście skarżąca wskazała na okoliczność utraty powiązania podstawy prawnej określającej obowiązek z porządkiem prawnym, zmianę polityki państwa w stosunku do sposobu prowadzenia postępowań naprawczych, fikcję "celowości" wykonania obowiązku z sytuacji zgodności budowy z obowiązującym prawem, fikcję prawa do obrony przed egzekucją, fikcję wyjaśnienia obywatelowi jego prawnej "celowości" oraz brak wskazania ustawowego "procedury egzekucji", tj. obowiązków powstałych z norm "bezwzględnych". Zdaniem skarżącej za wygaśnięciem obowiązku przemawia wprost samo usunięcie przez ustawodawcę podstawy prawnej jego istnienia. Nawet obecne unormowanie nie zawiera bowiem ograniczenia prawa do zaskarżenia decyzji rozbiórkowej, ani zastosowania wobec niej trybów nadzwyczajnych określonych w art. 154, art. 155 i art. 162 k.p.a. Utrata celowości zastosowania środka przymusu wyraża się zaś w bezprzedmiotowości egzekucji orzeczenia, w sytuacji gdy niemożliwe jest zrealizowanie celu, jaki organ administracji ma na względzie przy jego wydaniu. Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie zachodzi przypadek utraty kwalifikacji czynu w wyniku korzystnej dla obywatela nowelizacji prawa. Celowość egzekucji normy o charakterze reżimu trwale zatem wygasła, ponieważ nie ma ona nic wspólnego ze sprawiedliwością społeczną i równością wobec prawa.

W konkluzji skarżąca wniosła o rozważenie możliwości powstrzymania się od wydania wyroku bez uzyskania stanowiska Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie dopuszczalności prowadzenia egzekucji obowiązków ustalonych w decyzjach, których podstawą prawną są normy usunięte z porządku prawnego.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

W uzupełnieniu skargi wpłynęło do Sądu pismo procesowe z dnia 20 lutego 2015 r., w którym skarżąca wniosła o uwzględnienie "w sposób szczególny" zmian prawa obowiązującego, tj. art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (...) analogicznie jak to ma miejsce w innych liniach orzecznictwa. Przywołując uchwałę NSA w sprawie II OPS 2/13 skarżąca podniosła, że przy rozstrzyganiu spraw w toku lub toczących się w trybach nadzwyczajnych (art. 154, art. 162 k.p.a.) w sprawie nakazu rozbiórki samowoli budowlanej dokonanie przed dniem 1.01.1995r. należy uwzględnić wszystkie zmiany prawa miejscowego, które nastąpiły po dacie budowy obiektu.

W dalszej części pisma skarżąca zauważyła, że treść art. 16 k.p.a. nie przewiduje sytuacji określonej w art. 162 k.p.a., tj. wygaśnięcia decyzji. Następnie dokonała analizy treści art. 154 i art. 155 k.p.a. dochodząc do wniosku, że w toku tych postępowań badana decyzja musi najpierw na ich czas utracić przymiot ostateczności, co oznacza, że w trakcie procedury administracyjnej "ostateczne" wyegzekwowanie ww. decyzji nie jest dopuszczalne. W konsekwencji całe postępowanie dotyczące wniosku z art. 155 k.p.a. i odmowa sądu w przedmiocie zmiany decyzji obarczone jest rażącą wadą całkowitej nieumiejętności organów oraz sądów do właściwej oceny praw skarżącej. Skarżąca przedstawiła również swoje uwagi dotyczące trybów nadzwyczajnych z art. 156 i art. 145 k.p.a.

W konkluzji skarżąca ponownie przywołała postanowienie NSA z dnia 17 listopada 1997 r. sygn. IV SA 1724/96 stwierdzając, że: 1) podstawa prawna wszczęcia postępowania egzekucyjnego w postaci art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 r. odpadła i nie powinna być stosowana w celu egzekucji obowiązku; 2) cel egzekwowania reżimu stosowanego w okresie od 1.01.1995r. do 11.07.2003r. utracił swoje odzwierciedlenie w zasadzie sprawiedliwości społecznej oraz prawie obowiązującym; 3) sąd zobowiązany jest uwzględniać w sposób szczególny nowy stan prawny na dzień dokonania rozstrzygnięcia organu, aby ocenić "celowość" egzekucji obowiązku; 4) ponieważ sprawa egzekucji obowiązku rozbiórki jest sprawą "ponownie otwartą", zaistniała potrzeba stosowania do oceny bezprzedmiotowości dalszego działania organu, treści art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. zobowiązującego adresata do stosowania nowych regulacji do spraw niezakończonych decyzją ostateczną".

Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie z uwagi na treść art. 16 k.p.a., do czasu ostatecznego orzeczenia sądu, rozstrzygniecie organu nie jest "decyzją ostateczną". Dlatego nie ma podstaw, a w toku postępowania egzekucyjnego nie uwzględniono zmian stanu prawnego wynikających z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Regulacja ta wskazuje bowiem nowe zasady "celowości" rozbiórki samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych. Realizacja celu egzekucji decyzji z dnia 11 października 1999 r. straciła obecnie sens społeczny, gospodarczy i prawny w zakresie zapewnienia ładu przestrzennego, ochrony środowiska i uzasadnionych interesów osób trzecich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne, co do zasady, sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości lub słuszności. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany granicami skargi, tzn. ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków zawartych w skardze.

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).

Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w sprawie wniosku skarżącej o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Takie żądanie wynika wprost z pisma skarżącej z dnia 6.10.2014r., w którym, precyzując swój pierwotny wniosek z dnia 19.09.2014r., wystąpiła z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego z powodu jego bezprzedmiotowości.

Na wstępie wskazać należy, że przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r., poz. 1619), dalej "u.p.e.a.", nie regulują wprost możliwości umorzenia postępowania egzekucyjnego z powodu jego bezprzedmiotowości. Sytuacje, w których ustawodawca zobowiązuje organ do umorzenia postępowania egzekucyjnego wyliczone są enumeratywnie w art. 59 § 1 u.p.e.a. Stosownie do tego unormowania postępowanie egzekucyjne umarza się:

1) jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania;

2) jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał;

3) jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa;

4) gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego;

5) jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny;

6) w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego;

7) jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu;

8) jeżeli postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania;

9) na żądanie wierzyciela;

10) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach.

Nie ulega wątpliwości, że żadna z przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego wymienionych w pkt 1-9 ww. unormowania nie została w niniejszej sprawie spełniona. W szczególności nie została spełniona przesłanka określona w art. 59 § 1 pkt 2, na którą powołuje się skarżąca. W przepisie tym wymieniono cztery odrębne przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego. Ich wspólną cechą jest szeroko pojęte nieistnienie obowiązku, który ma stanowić przedmiot egzekucji administracyjnej. Brak przymiotu wymagalności obowiązku może wiązać się z wstrzymaniem wykonania obowiązku, odroczeniem terminu jego wykonania albo rozłożeniem na raty spłat należności pieniężnej. Zwrot: "został umorzony lub wygasł z innego powodu" oznacza, że ustawodawca umorzenie obowiązku traktuje jako jeden ze sposobów jego wygaśnięcia. Instytucja umorzenia obowiązku odnosi się jednak tylko do świadczeń pieniężnych. Nie jest natomiast możliwe umorzenie obowiązku niepieniężnego (np. nakazu rozbiórki).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że decyzja PINB z dnia 11 października 1999 r., sprostowana postanowieniem z dnia 22 października 1999 r., nakazująca B. P., na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu wówczas obowiązującym (Dz.U. z 1994 r., nr 89, poz. 414 ze zm.), wykonać rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o wymiarach 34 x 9 m na działce w C. 24, nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. Prawomocnym wyrokiem z dnia 12 marca 2004 r. sygn. II SA/Kr 496/00 WSA w Krakowie oddalił skargę B. P. na decyzję WINB z dnia 18 stycznia 2000 r. utrzymującą w mocy ww. decyzję z dnia 11 października 1999 r. Kilkakrotne, opisane w części historycznej uzasadnienia, próby skarżącej wyeliminowania jej z obrotu prawnego okazały się nieskuteczne. Egzekwowany obowiązek wciąż zatem istnieje, jest wymagalny, nie został umorzony, ani nie wygasł z innego powodu.

Podkreślić przy tym należy, że w toku postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego obejmującego nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do dokonywania oceny zgodności z prawem decyzji nakładającej ten obowiązek i jest to stanowisko ugruntowane w orzecznictwie, wynikające w oczywisty sposób z art. 29 § 1 u.p.e.a. Przepis ten stanowi, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie dopuszczalności egzekucji (§ 2) obejmuje natomiast to, czy obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, podlega egzekucji administracyjnej lub czy tytuł wykonawczy spełnia wymogi określone w art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a.

Nie ulega wątpliwości, że nakaz rozbiórki wynikający z ostatecznej decyzji administracyjnej podlega egzekucji administracyjnej (art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a.). W tytule wykonawczym z dnia 5 października 2006 r. treść podlegającego egzekucji obowiązku została określona tak samo, jak w decyzji z dnia 11 października 1999 r. Zarzuty skarżącej w istocie zmierzają do tego, aby w postępowaniu egzekucyjnym doprowadzić do zmiany treści ostatecznej decyzji administracyjnej, względnie zignorowania nakazu z niej wynikającego, co jest niedopuszczalne. Do tego mogą służyć co najwyżej nadzwyczajne tryby, przewidziane w k.p.a., służące kwestionowaniu decyzji ostatecznych.

Odesłanie zawarte w art. 18 i art. 59 § 1 pkt 10 u.p.e.a. pozwala na stosowanie w postępowaniu egzekucyjnym posiłkowo art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o jego umorzeniu. Przeciwko stosowaniu art. 105 k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym przemawia treść odesłania z art. 126 k.p.a., w którym został pominięty art. 105. Za stosowaniem tego przepisu przemawiają natomiast względy pragmatyczne, które zdaje się dostrzegać również Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyroki NSA: z dnia 28 maja 2014 r., sygn. II FSK 1607/12; z dnia 22 maja 2014 r., sygn. II FSK 1526/12; z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. II OSK 2653/11).

Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. I OSK 967/05). Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. II SA 428/01). W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia.

Stosując zatem odpowiednio przepis art. 105 § 1 k.p.a., z uwzględnieniem specyfiki postępowania egzekucyjnego w administracji, którego celem jest doprowadzenie do wyegzekwowania obowiązku nałożonego w postępowaniu administracyjnym (art. 1 pkt 2 u.p.e.a.), nie zaś rozstrzygnięcie co do istoty sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej (art. 1 pkt 1 k.p.a.), stwierdzić trzeba, że w świetle przedstawionych wyżej wywodów w niniejszej sprawie nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania egzekucyjnego. Istnieje bowiem niewykonany obowiązek określony w decyzji PINB z dnia 11 października 1999 r., utrzymanej ostateczną i prawomocną decyzją WINB z dnia 18 stycznia 2000 r. Okoliczność, że w dacie podejmowania zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia obowiązywały inne przepisy materialnego prawa budowlanego niż w dacie orzekania obowiązku, nie ma wpływu na wymagalność obowiązku. Celem postępowania egzekucyjnego jest bowiem doprowadzenie do tego, by zobowiązany wykonał ciążący na nim obowiązek, wynikający z ostatecznej albo natychmiast wykonalnej decyzji administracyjnej. Postępowanie egzekucyjne zmierza wyłącznie do wykonania tego, co nakazano w decyzji administracyjnej. Nie może być w nim już badane to, co ostatecznie rozstrzygnięto na etapie jurysdykcyjnym. Wynika to wprost z treści cyt. art. 29 § 1 u.p.e.a.

Skoro zatem organ egzekucyjny nie stosuje w ogóle przepisów prawa materialnego (w tym przypadku ustawy Prawo budowlane), to nie można od niego wymagać, by w swoich rozstrzygnięciach uwzględniał okoliczność, że w aktualnym stanie prawnym obowiązują inne regulacje niż w dacie orzekania obowiązku. Dopóki nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja orzekająca obowiązek rozbiórki przedmiotowego obiektu, dopóty kwestionowanie rozstrzygnięcia odmawiającego umorzenia postępowania egzekucyjnego z tego względu, że "utraciła moc podstawa prawna orzeczenia" jest bezzasadne. Zgodnie z art. 3 § 1 u.p.e.a. egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo – w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sadowej. Źródłem obowiązku egzekwowanego w niniejszym postępowaniu jest zatem decyzja orzekająca obowiązek rozbiórki, nie zaś konkretny przepis prawa materialnego. Nie można więc zasadnie twierdzić, że podstawa prawna wszczęcia postępowania egzekucyjnego "odpadła". Dopóki ustawodawca nie wprowadzi zmian w zakresie egzekucji obowiązków wynikających z decyzji rozbiórkowych wydanych w okresie od 1.01.1995r. do 10.07.2003r., dopóty organy egzekucyjne nie mają uprawnień do kwestionowania decyzji orzekających obowiązek rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 10.07.2003r.

W świetle powyższego podnoszone przez skarżącą zarzuty dotyczące "celowości" prowadzenia postępowania egzekucyjnego, jak również rozważania dotyczące zasadności zastosowania do wydanej w niniejszej sprawie decyzji rozbiórkowej trybów nadzwyczajnych określonych w art. 154, art. 155 i art. 162 k.p.a., nie mogą odnieść skutku w postaci umorzenia postępowania egzekucyjnego.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 29 § 1 w zw. z art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. skarżąca podaje, że w rubryce nr 23 tytułu wykonawczego nie wskazano dokładnego Dziennika Ustaw, a w rubryce nr 26 (w rzeczywistości nad rubryką nr 26) przywołano art. 2 § 1 pkt 3 u.p.e.a. dotyczący egzekucji należności pieniężnych. Jak już wyżej podniesiono przepis art. 29 § 1 u.p.e.a. zobowiązuje organ egzekucyjny do badania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej. Jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji (art. 29 § 2 u.p.e.a.).

Powiązanie w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia art. 29 § 1 z art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. jest bezzasadne, ponieważ art. 33 reguluje kwestie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie organy nie rozpatrywały takich zarzutów, lecz wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego z powodu jego bezprzedmiotowości. W tym kontekście można jedynie badać dopuszczalność egzekucji z uwagi na treść art. 29 § 2 u.p.e.a. zawierającego odesłanie do art. 27 § 1 u.p.e.a.

Zgodnie z art. 27 § 1 u.p.e.a. tytuł wykonawczy zawiera:

1) oznaczenie wierzyciela;

2) wskazanie imienia i nazwiska lub firmy zobowiązanego i jego adresu, a także określenie zatrudniającego go pracodawcy i jego adresu, jeżeli wierzyciel posiada taką informację;

3) treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek;

4) wskazanie zabezpieczenia należności pieniężnej hipoteką przymusową albo przez ustanowienie zastawu skarbowego lub rejestrowego lub zastawu nieujawnionego w żadnym rejestrze, ze wskazaniem terminów powstania tych zabezpieczeń;

5) wskazanie podstawy prawnej pierwszeństwa zaspokojenia należności pieniężnej, jeżeli należność korzysta z tego prawa i prawo to nie wynika z zabezpieczenia należności pieniężnej;

6) wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej;

7) datę wystawienia tytułu, podpis, imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela;

8) pouczenie zobowiązanego o skutkach niezawiadomienia organu egzekucyjnego o zmianie miejsca pobytu;

9) pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego;

10) klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej;

11) wskazanie środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji należności pieniężnych;

12) datę doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podstawę prawną braku tego obowiązku.

Jeżeli tytuł wykonawczy dotyczy należności spółki nieposiadającej osobowości prawnej, w tytule wykonawczym podaje się również imiona i nazwiska oraz adresy wspólników (§ 2).

Sąd nie dopatrzył się w tytule wykonawczym TYT-3 nr 9 z dnia 5 października 2006 r. uchybień skutkujących odstąpieniem od egzekucji, a w konsekwencji umorzeniem postępowania z uwagi na niedopuszczalność egzekucji (art. 59 § 1 pkt 7 w zw. z art. 29 § 1 i 2 u.p.e.a.). W szczególności przedmiotowy tytuł wykonawczy spełnia wymogi określone w art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. Okoliczność, że przywołując w rubryce nr 23 akt normatywny stanowiący podstawę do wydania aktu administracyjnego ustalającego obowiązek, tj. art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przy wskazaniu publikatora nie wymieniono zmian, którym ustawa ta podlegała do dnia wydania decyzji rozbiórkowej, nie mieści się w katalogu wymogów wymienionych w art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a. Poza tym w dacie orzekania rozbiórki brzmienie art. 48 nie uległo zmianie od daty wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 roku. Nie ma zatem żadnych wątpliwości jaką treść miał ww. przepis.

Odnosząc się do zarzutu błędnego wskazania w tytule wykonawczym, że przy stwierdzeniu wymagalności obowiązku podlega on egzekucji w trybie administracyjnym na podstawie art. 2 § 1 pkt 3 u.p.e.a., w brzmieniu obowiązującym Dz.U. z 2002r. Nr 110, poz. 968, z późn. zm., w sytuacji, gdy w dacie wystawienia tytułu wykonawczego obowiązywał tekst jednolity ustawy prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji tj. Dz.U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954, w którym ten sam przepis dotyczył egzekucji należności pieniężnych, pozostaje bez wpływu na dopuszczalność prowadzenia egzekucji administracyjnej. Bezsporne bowiem jest, że decyzja administracyjna orzekająca obowiązek rozbiórki podlega egzekucji w trybie administracyjnym, po nowelizacji wymienionej wyżej ustawy na podstawie art. 2 § 1 pkt 10. A zatem nadal istnieje podstawa prawna do stwierdzenia wymagalności obowiązku o charakterze niepieniężnym.

Z podniesionych wyżej względów Sąd nie znalazł podstaw do zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego o rozstrzygnięcie kwestii dopuszczalności prowadzenia egzekucji obowiązków ustalonych w decyzjach, których podstawą są normy usunięte z porządku prawnego i nie uwzględnił wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania sądowego.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.