Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 18/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 109/11 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 lipca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 109/11, oddalił skargę skarżącego A. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2010 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] października 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] lipca 2008 r. w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

Z akt sprawy wynika, że skarżący [...] maja 2010 r. wniósł do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego podanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] października 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] lipca 2008 r. Ostatnią ze wskazanych decyzji udzielono [...] Spółka z o.o. Spółce Komandytowej w Krakowie pozwolenia na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę oficyny położonej w Krakowie przy ul. [...], polegających na nadbudowie kondygnacji mieszkalnej i poddasza wraz z budową wewnętrznych instalacji i szybu na windę, jako miejsce inwestycji wskazując działki nr [...] i nr [...]. Natomiast decyzją Wojewody Małopolskiego z [...] października 2008 r. utrzymano w mocy powołaną decyzję Prezydenta Miasta Krakowa, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez R. i Z. P. oraz E. i J. W. Skarżący w podaniu o stwierdzenie nieważności zarzucił, że decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż zostały wydane, mimo że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie działki nr [...] oraz dlatego, że zatwierdzony projekt budowlany był sprzeczny z decyzją o warunkach zabudowy. Oba zarzuty dotyczyły ośmiu balkonów zaprojektowanych na południowej elewacji przebudowywanego budynku, na czwartej i piątej kondygnacji. Skarżący twierdził, że ściana, w której zaprojektowano balkony, znajduje się na granicy działek nr [...] i nr [...], w związku z czym balkony znajdują się na działce nr [...], do której - według skarżącego - inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący zastrzegł, że prawo inwestora do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane nie budzi wątpliwości. Odnośnie do drugiego z zarzutów skarżący twierdził, że w decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] kwietnia 2006 r., którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji, której dotyczy sprawa, zastrzeżono warunek, aby nadbudowę oficyny realizować w obrysie jej istniejących ścian zewnętrznych. Wobec tego zaprojektowanie nowych balkonów jest w ocenie skarżącego sprzeczne z tym warunkiem.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2010 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] października 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] lipca 2008 r. Organ uznał, że mimo iż inwestor złożył oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane konieczne było w okolicznościach sprawy wyjaśnienie czy takie prawo rzeczywiście posiada. Wskazano, że w oświadczeniu jako jeden z tytułów prawnych do nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja, powołano ugodę zawartą przed Sądem Rejonowym dla Krakowa Śródmieście w dniu 11 maja 2004 r. w sprawie o sygn. akt I Ns 86/95/S. Dalej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zwrócił się do inwestora o podanie informacji czy zawierał umowy z współwłaścicielami działki nr [...], z których wynikałoby jego prawo do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Następnie na podstawie uzyskanych odpowiedzi oraz powołanej ugody organ ocenił, że inwestor nie posiadał uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przy czym ze sformułowań użytych w uzasadnieniu decyzji nie wynika, aby organ administracji rozróżniał prawa do działki nr [...] oraz działki nr [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał także, że decyzje, których dotyczyło podanie o stwierdzenie nieważności, zostały wydane z naruszeniem ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Wskazał, że skoro zaprojektowano osiem balkonów wychodzących poza lico dotychczasowej ściany, to tym samym naruszono warunek, aby nadbudowę oficyny zrealizować w obrysie istniejących ścian.

Oba opisane uchybienia organ administracji uznał za rażące naruszenie prawa – pierwsze art. 34 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, drugie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zaznaczył przy tym, że naruszenia były oczywiste. Ponadto organ stwierdził, że uwzględniając społeczno-gospodarcze skutki stwierdzonych naruszeń prawa, utrzymanie kwestionowanych decyzji prowadziłoby do zaakceptowania obejścia przepisów prawa w zakresie Prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego.

Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez [...] Spółka z o.o. Spółkę Komandytową w Krakowie, czyli inwestora pod nową firmą, będącą konsekwencją zmiany umowy spółki, polegającej na zmianie komplementariusza, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] listopada 2010 r. uchylił swoją decyzję z [...] sierpnia 2010 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] października 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] lipca 2008 r.

Organ uznał, jak wynika z uzasadnienia decyzji, że inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przy czym istotne znaczenie przypisał temu, że [...] grudnia 2007 r. nabył on od T. T. własność lokalu nr [...] w oficynie. Na tej podstawie uznał, że inwestor jest następcą prawnym T. T., który na podstawie ugody z 11 maja 2004 r. posiadał zgodę współwłaścicieli budynku na jego nadbudowę.

Odnośnie do zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o warunkach zabudowy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przepisy prawa budowlanego nie pozwalają jednoznacznie stwierdzić czy balkony przewidziane w projekcie budowlanym, którego dotyczy sprawa, należy traktować jako część elewacji budynku, znajdującą się poza obrysem istniejących ścian zewnętrznych.

Mając to na uwadze Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że decyzja Wojewody Małopolskiego z [...] października 2008 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z [...] lipca 2008 r. nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd pierwszej instancji wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową, służącą do usunięcia z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych ciężką, kwalifikowaną wadą prawną opisaną w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem natomiast postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest badanie przez organ nadzoru czy zaskarżona decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w powołanym powyżej przepisie. Z tych względów obowiązkiem organu nadzoru dokonującego oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., jest wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy według daty wydania badanej decyzji.

Zatem – zdaniem Sądu pierwszej instancji - zakres postępowania nadzorczego w rozpoznawanej sprawie obejmował jedynie zbadanie przesłanek przewidzianych w art. 156 k.p.a., bowiem organ nadzoru nie orzeka co do istoty postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją, ani też nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących meritum tego postępowania.

Dalej Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w doktrynie i w orzecznictwie sądów przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 k.p.a., decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki, które wywołuje decyzja. Odnosząc to do rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że przepisy Prawa budowlanego, na podstawie których wydano decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Spólka z o.o. Spółka Komandytowa w Krakowie pozwolenia na budowę, mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących i muszą być ściśle stosowane. Ponadto zauważył, że kwestią zasadniczą była ocena zasadności stawianego przez skarżącego zarzutu, że kontrolowaną w trybie nadzoru decyzją zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę na działkach nr [...] i nr [...] z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, które miało polegać na niemającym umocowania w materiale dowodowym, dowolnym przyjęciu, że inwestor składając wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dysponował prawem do zabudowania wskazanych działek, a w szczególności działki nr [...] oraz ocena zgodności wydanego rozstrzygnięcia z decyzją o warunkach zabudowy.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane to z kolei – jak dalej wywodził - tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonania robót budowlanych (art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego). Zdaniem Sądu pierwszej instancji z akt sprawy wynika, że w dniu 30 kwietnia 2008 r. inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę, do którego dołączył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W treści tego oświadczenia inwestor wskazał, że posiada prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] i nr [...], wynikające z współwłasności działki nr [...] oraz stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót i obiektów budowlanych na działce nr [...], przy czym, jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, Sąd ten upatrywał źródło uprawnienia do wykonywania robót i obiektów budowlanych na działce nr [...] w ugodzie zawartej 11 maja 2004 r. przed Sądem Rejonowym dla Krakowa Śródmieście w Krakowie w sprawie o sygnaturze akt I NS 86/95/S.

Przedmiotem powołanej ugody z 11 maja 2004 r. było – jak wskazał Sąd pierwszej instancji - zniesienie współwłasności budynku przy ul. [...] w Krakowie, pomiędzy J.S., A.S., J.T., T.T., A.W., W.R., R. K., Z. P., R.P., J.S. i J.B. W punkcie 10 ugody współwłaściciele nieruchomości wyrazili zgodę na dokonanie nadbudowy, względnie adaptacji na inne cele strychów w lokalu nr 11 w budynku frontowym - przez J.S. lub jej następców prawnych, zaś w lokalu nr [...] w oficynie - przez T.T. lub przez jego następców prawnych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji treść ugody wskazuje, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w przypadku adaptacji strychów w oficynie i budynku frontowym miał A. S. (jako spadkobierca J. S.) i T.T. Dalej Sąd stwierdził, że na etapie postępowania nadzorczego [...] Spółka z o.o. Spółka Komandytowa w Krakowie przedstawiła akt notarialny z dnia [...] grudnia 2007 r., zawierający umowę sprzedaży lokalu nr [...] w oficynie. Sąd pierwszej instancji wskazał, że z treści tej umowy wynika, że [...] Spólka z o.o. Spółka Komandytowa w Krakowie nabyła własność lokalu nr [...] wraz z udziałem w nieruchomości wspólnej, która stanowi grunt oraz budynek i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali.

Tak więc – zdaniem Sądu pierwszej instancji - [...] Spółka z o.o. Spółka Komandytowa w Krakowie, jako następca prawny T. T., który na podstawie ugody sądowej z dnia 11 maja 2004 r. posiadał zgodę współwłaścicieli budynku objętego inwestycją na dokonanie jego nadbudowy, w dacie wydania pozwolenia na budowę posiadała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wobec tego w ocenie Sądu pierwszej instancji inwestor spełnił wymagania określone w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, to jest wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd przy tym zauważył, że akt notarialny z 13 grudnia 2007 r. został złożony na etapie postępowania nadzorczego, jednakże w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor wskazał na odpis z księgi wieczystej [...], zaś w tej księdze wieczystej zawarta była informacja o podstawach wpisu do niej. W ramach tego wymieniono na pierwszym miejscu ugodę sądową z dnia 11 maja 2004 r. oraz następnie umowę sprzedaży z dnia [...] grudnia 2007 r.

Odnośnie do zagadnienia związanego ze zgodnością pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy Sąd pierwszej instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, iż Prezydent Miasta Krakowa w dniu [...] kwietnia 2006 r. wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i w decyzji tej zastrzegł, iż nadbudowę oficyny należy zrealizować w obrysie istniejących ścian zewnętrznych budynku. Dalej Sąd ten wskazał, że zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2008 r., w zaprojektowanej nadbudowie kondygnacji mieszkalnej i poddasza mieszkalnego przewidziano łącznie osiem balkonów.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że brak jest przepisu, z którego jednoznacznie wynikałoby, iż balkony te należy traktować jako część elewacji budynku, znajdującą się poza obrysem istniejących ścian zewnętrznych budynku. Wskazał, że § 3 pkt 24 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie definiuje kubaturę brutto budynku, jako sumę kubatury brutto wszystkich kondygnacji, stanowiącą iloczyn powierzchni całkowitej, mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych i wysokości kondygnacji brutto, albo między podłogą na stropie lub warstwą wyrównawczą na gruncie a górną powierzchnią podłogi bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu nad najwyższą kondygnacją, przy czym do kubatury brutto wlicza się kubaturę przejść, prześwitów i przejazdów bramowych, poddaszy nieużytkowych oraz przekrytych części zewnętrznych budynku, takich jak loggie, podcienia, ganki, krużganki, werandy, a także kubaturę balkonów i tarasów, obliczaną do wysokości balustrady. Z przepisu tego wynika – jak wskazał - jedynie, że kubatura balkonów jest wliczana do kubatury budynku i jest mierzona m.in. po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych, a nie zaś, że należy kwalifikować balkony jako znajdujące się poza zewnętrznym obrysem przegród zewnętrznych danego obiektu budowlanego.

Następnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z projektu budowlanego wynika, iż nadbudowa kondygnacji mieszkalnej i poddasza mieszkalnego została zaprojektowana w obrysie istniejącego budynku, natomiast balkony nie są uwzględniane w powierzchni zabudowy i jako takie nie mieszczą się w pojęciu "nadbudowy oficyny". Na tej podstawie Sąd pierwszej instancji uznał, że nie naruszono wymogów decyzji o warunkach zabudowy.

Z tych wszystkich względów Sąd pierwszej instancji oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do jej uwzględnienia (w oryginale oczywisty błąd i stwierdzenie "pomimo istnienia przesłanek do uchylenia w całości postanowienia wydanego przez organ w drugiej instancji"), art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, art. 1 ust. 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych poprzez nieprawidłowe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości, polegające na rezygnacji z wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia zarzutów skarżącego, art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w oryginale oczywisty błąd i powołanie art. 16 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego oraz art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nierozpatrzenie wszystkich zarzutów skargi.

Powołując takie podstawy skargi kasacyjnej, które przypisał - bez rozróżnienia - do podstaw wymienionych w obu częściach art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę kasacyjną skarżący twierdził, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przy czym zaznaczył, że nie kwestionuje prawa inwestora do działki nr [...], ale twierdził, że nie posiadał on prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do działki nr [...]. Zarzucił w związku z tym, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, a także częściowo Sąd pierwszej instancji posługiwali się ogólnym pojęciem nieruchomości i oceniając zarzuty skarżącego wskazywali na działkę nr [...]. Wyjaśniając to bliżej wskazał, że zgodnie z pozwoleniem na budowę inwestycja, której dotyczy sprawa, miała być realizowana na dwóch działkach: nr [...] i nr [...], przy czym zasadnicza jej część miała się znaleźć na działce nr [...], zaś na działce nr [...] miały się znaleźć balkony zaprojektowane w nadbudowanej części oficyny. Dalej skarżący wywodził, że jest współwłaścicielem działki nr [...], natomiast inwestor do niej nie ma żadnych praw. Zakwestionował w szczególności argument Sądu pierwszej instancji, że prawo inwestora do dysponowania na cele budowlane zarówno działką nr [...], jak i działką nr [...] wynika z ugody zawartej 11 maja 2004 r. Wskazał w związku z tym, że ugodą tą zniesiono współwłasność nieruchomości zabudowanej kamienicą frontową i oficyną, w ten sposób, że wydzielono działkę nr [...] zabudowaną kamienicą frontową oraz działkę nr [...] zabudowaną oficyną, przy czym granica pomiędzy tymi działkami miała przebiegać po licu ściany oficyny. Skarżący zaznaczył, że żadne z postanowień ugody nie przewidywało możliwości realizacji jakiejkolwiek inwestycji przez współwłaścicieli działki nr [...] na działce nr [...]. Szczegółowo odnosząc się do niektórych jej postanowień, mających być według inwestora źródłem jego prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane, wskazał, że prawo takie nie wynika ani z ustanowionych na rzecz właścicieli działki nr [...], a obciążających działkę nr [...] służebności, ani ze zgody współwłaścicieli na nadbudowę lub adaptację przez T. T. lub jego następców prawnych lokalu nr [...] w oficynie. W związku z tym skarżący zakwestionował wywodzenie przez Sąd pierwszej instancji prawa inwestora z umowy sprzedaży z [...] grudnia 2007 r. zawartej z T. T.

Oceniając prawo inwestora do dysponowania na cele budowlane działką nr [...] skarżący powołał się na przepisy regulujące prawo własności, w szczególności wskazując, że własność nieruchomości poza powierzchnią gruntu rozciąga się w przestrzeń nad gruntem. W związku z tym stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż balkony znajdujące się nad płaszczyzną nieruchomości sąsiedniej w stosunku do budynku, wkraczają we własność tej sąsiedniej nieruchomości.

Kończąc argumentację w tym zakresie skarżący stwierdził, że w celu wykonania inwestycji polegającej na budowie balkonów należy posiadać prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomością, w przestrzeni której balkony te mają być wykonane. W rozpoznawanej sprawie zaś, inwestor – według skarżącego – takiego prawa nie posiadał. W związku z tym według skarżącego Sąd pierwszej instancji błędnie zastosował normę prawną wynikającą z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

Z przedstawionym wyżej zarzutem skarżący powiązał również zarzuty dotyczące zaniechania wszechstronnego wyjaśnienia stanu sprawy. W szczególności wskazano, że Sąd pierwszej instancji nie ocenił podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. i bliżej nieokreślonych przepisów Konstytucji, przy czym wyjaśnił, że zarzut ten sprowadzał się do twierdzenia, że narusza zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji zmiana stanowiska przez organ administracji bez podania przyczyn tej zmiany. Zarzucono także, że Sąd pierwszej instancji nie ocenił zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., przy czym wyjaśniono, że chodzi o to, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadził postępowanie niedokładnie, nie wyjaśnił wszechstronnie stanu sprawy i w tych okolicznościach wydał wyrok. Nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi skarżący uznał też za przejaw naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Odnośnie do kwestii związanej z naruszeniem ustaleń decyzji o warunkach zabudowy skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przytoczył żadnych argumentów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, złożoną przez inwestora, czyli [...] Spółka z o.o. Spółka Komandytowa w Krakowie, wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz inwestora zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Trafne są co prawda wywody Sądu pierwszej instancji dotyczące wykładni zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, polegającej na tym, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Słuszne jest przede wszystkim stwierdzenie, że ocena czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa winna także obejmować to jakie skutki społeczno-gospodarcze taka decyzja wywołuje i czy skutki te są z punktu widzenia praworządności do zaakceptowania. Trafnie też Sąd pierwszej instancji zauważa, że istotna w ramach oceny czy doszło do rażącego naruszenia prawa jest oczywistość tego naruszenia. Jednakże następnie Sąd pierwszej instancji tych wstępnych uwag nie wykorzystał. Jak wynika bowiem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku uznał, że w ogóle nie naruszono prawa wydając decyzję o pozwoleniu na budowę, którą zatwierdzono projekt budowlany, przewidujący w ramach nadbudowy oficyny budowę balkonów po pierwsze, w taki sposób, że znalazły się one na sąsiedniej nieruchomości oraz po drugie, mimo że w decyzji o warunkach zabudowy zastrzeżono, aby nadbudowę oficyny wykonać w obrysie istniejących jej zewnętrznych ścian.

Odnośnie do kwestii związanej z zaprojektowaniem balkonów w taki sposób, że znalazły się one na sąsiedniej nieruchomości (działce nr [...]) NSA stwierdza, że nie przekonuje stanowisko Sądu pierwszej instancji, że inwestor posiadał prawo do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane, wynikające z ugody z 11 maja 2004 r. Żadne postanowienia tej ugody, w tym te, które dotyczą zgody, aby T. T. lub jego następcy prawni nadbudowali oficynę, nie zawierają wyraźnej zgody na to, aby na działce nr [...] mogły się znaleźć balkony, będące częścią oficyny znajdującej się na działce nr [...]. W tej sytuacji skoro inwestor złożył wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, z którego wynikało, że w budynku stojącym na działce nr [...] mają być wykonane balkony, które znajdą się na działce nr [...] oraz złożył oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania na cele budowlane tą działką, wskazując jedynie ogólnie, że prawo to wynika z ugody z 11 maja 2004 r., organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien był kwestię posiadania prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane, ściśle mówiąc posiadania prawa, z którego wynikałoby uprawnienie do wybudowania w oficynie balkonów znajdujących na tej działce, wyjaśnić. Zaniechanie wyjaśnienia tej kwestii doprowadziło do naruszenia tych przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 243 z 2010 r., poz. 1623 ze zm.), które stanowią zasadę, że inwestor może zabudować nieruchomość, do której posiada prawo do dysponowania nią na cele budowlane, a więc przede wszystkim art. 4 Prawa budowlanego.

Odnośnie do kwestii związanej z zaprojektowaniem w oficynie balkonów, mimo że w decyzji o warunkach zabudowy zastrzeżono, aby nadbudowę oficyny wykonać w obrysie istniejących jej zewnętrznych ścian, NSA stwierdza, że nie przekonuje argumentacja Sądu pierwszej instancji, według której brak przepisów, z których jednoznacznie wynikałoby, że balkony należy traktować jako części elewacji budynku, znajdujące się poza obrysem istniejących ścian zewnętrznych. Argumentacja ta nie przekonuje, gdyż to czy balkon znajduje się poza obrysem zewnętrznej ściany budynku nie jest zagadnieniem prawnym, lecz faktycznym. Balkon z reguły wystaje poza ścianę zewnętrzną budynku. W Słowniku Języka Polskiego pod redakcją M. Szymczaka, PWN, Warszawa 1978, definiuje się balkon jako płytę z balustradą, umieszczoną zwykle na wystających ze ściany belkach, połączoną drzwiami z wewnętrznym pomieszczeniem budynku, w odróżnieniu od loggii, którą opisuje się jako wgłębiony balkon, wnękę balkonową, otwartą na zewnątrz budynku. W rozpoznawanej sprawie nie podlega wątpliwości, że chodzi o balkony w pierwszym z przytoczonych znaczeń, a więc o część budynku wystającą poza zewnętrzną ścianę, na którą można wejść przez drzwi. Nie ulega więc wątpliwości, że balkony te znajdują się poza obrysem zewnętrznych ścian oficyny. Zatem, skoro w decyzji o warunkach zabudowy zastrzeżono, że nadbudowę oficyny należy realizować w obrysie istniejących ścian zewnętrznych budynku, zaś załączony do wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę projekt budowlany przewidywał wykonanie balkonów wychodzących poza obrys ściany zewnętrznej, to naruszono te przepisy Prawa budowlanego, które zawierają normę mówiącą o tym, że projekt budowlany powinien być zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, a więc przede wszystkim art. 35 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

W ocenie NSA przy wydaniu decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] października 2008 r. oraz decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] lipca 2008 r. doszło więc do naruszenia prawa, jednakże naruszenie to nie miało charakteru rażącego. Dokonując takiej oceny NSA przede wszystkich wskazuje, że w skardze kasacyjnej nie kwestionuje się wyjątkowych okoliczności faktycznych sprawy, które są podstawą takiej oceny. W skardze kasacyjnej wręcz potwierdza się istotne okoliczności, które miały wpływ na to, że doszło do naruszenia prawa. Tym istotnym faktem jest przede wszystkim to, że to na skutek przyjętego przez współwłaścicieli nieruchomości sposobu zniesienia współwłasności nieruchomości doszło do tego, że ściana istniejącej od wielu lat oficyny, w której były drzwi i okna, "stanęła" na granicy nieruchomości. Fakt ten jest istotnym elementem, który należy uwzględniać przy ocenie zarówno skutków naruszenia prawa, jak i jego oczywistości.

Jeżeli chodzi o społeczno-gospodarcze skutki wydania decyzji z naruszeniem prawa, to należy wskazać na to, że w ścianie oficyny, w której zaprojektowano osiem balkonów już istniały drzwi i okna. Mało tego, w ugodzie z 11 maja 2004 r., którą zniesiono współwłasność nieruchomości, ustanowiono służebności, które miały zapewnić możliwość wejścia do oficyny, a także jej remontowania (punkty 7 a i c powołanej ugody). Zatem ściana oficyny, w której zaprojektowano osiem balkonów i tak nie miała żadnego znaczenia gospodarczego dla właścicieli działki nr [...]. W szczególności nie mogli jej wykorzystać, jak się to niekiedy robi ze ścianami stojącymi na granicy nieruchomości, w ten sposób, aby przystawić do niej ścianę innego budynku.

Pozostając w sferze oceny wpływu istnienia ośmiu balkonów zaprojektowanych w ścianie oficyny znajdującej się na granicy działek nr [...] i [...] na wykonywanie prawa własności nieruchomości sąsiedniej należy zauważyć, że balkony te zaprojektowano w oknach czwartej i piątej kondygnacji. Trudno więc sobie wyobrazić w jaki inny sposób mogłyby one utrudniać wykonywanie prawa własności działki nr [...], przy czym należy mieć na uwadze, że chodzi o tę część tej nieruchomości, która stanowi podwórze, na które wychodzą okna zarówno z kamienicy frontowej, jak i oficyny.

Oceniając skutki społeczno-gospodarcze wydania decyzji z naruszeniem prawa nie można pominąć aspektu zadośćuczynienia za ewentualne szkody wywołane tym zdarzeniem. W związku z tym NSA wskazuje, że skarżący nie jest pozbawiony ochrony swych praw. W rozpoznawanej sprawie przy wznoszeniu budynku (nadbudowanej jego części) przekroczono granice sąsiedniego gruntu. Taka sytuacja jest uregulowana w art. 151 k.c. W ocenie NSA przepis ten jest znacznie bardziej odpowiedni do rozstrzygnięcia sporu, który wyłonił się w związku z zaprojektowaniem balkonów w ścianie oficyny znajdującej się na granicy nieruchomości i następnie wykonania tych balkonów, niż przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zgodnie z powołanym przepisem jeżeli przy wznoszeniu budynku lub innego urządzenia przekroczono bez winy umyślnej granice sąsiedniego gruntu, właściciel tego gruntu nie może żądać przywrócenia stanu poprzedniego, chyba że bez nie uzasadnionej zwłoki sprzeciwił się przekroczeniu granicy albo że grozi mu niewspółmiernie wielka szkoda. Może on żądać albo stosownego wynagrodzenia w zamian za ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej, albo wykupienia zajętej części gruntu, jak również tej części, która na skutek budowy straciła dla niego znaczenie gospodarcze. Z przepisu tego wynika przede wszystkim, że przy rozstrzyganiu o roszczeniach na nim opartych należy brać pod uwagę szkodę wyrządzoną przekroczeniem granicy, jak też że można przyznać poszkodowanemu przekroczeniem odpowiednie wynagrodzenie. Ten aspekt jest w okolicznościach rozpatrywanej sprawy szczególnie istotny, gdyż skarżący nie wskazuje żadnych konkretnych ekonomicznych aspektów zajęcia jego nieruchomości przez balkony. Zauważyć też należy, że z art. 151 k.c. nie wynika, aby jego stosowanie było zależne od stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem prawa lub nawet stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Możliwość dochodzenia ochrony ewentualnie naruszonych praw na skutek wydania decyzji z naruszeniem prawa i to niezależnie od tego czy stwierdzono nieważność tej decyzji, ma istotne znaczenie dla oceny czy z punktu widzenia społeczno-gospodarczych skutków takiej wadliwej decyzji należy uznać, że wydając ją rażąco naruszono prawo.

Wyjątkowe okoliczności rozpoznawanej sprawy uzasadniają też stwierdzenie, że naruszenie prawa polegające na zaprojektowaniu balkonów na nieruchomości, co do której inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nią na cele budowlane, nie jest oczywiste, widoczne na pierwszy rzut oka. Skoro balkony miały być zaprojektowane w ścianie, w której i tak już były drzwi i okna, a stało się tak dlatego, że współwłaściciele nieruchomości znieśli współwłasność dzieląc fizycznie nieruchomość w ten sposób, że ściana z tymi drzwiami i oknami znalazła się na granicy nieruchomości, to nie jest pozbawione zupełnie podstaw założenie, że swym zamiarem obejmowali także to, że w razie nadbudowy obu budynków - nadbudowy, która była elementem umowy dotyczącej zniesienia współwłasności – za dopuszczalne uznali przekraczanie ustalonej granicy nieruchomości.

Ten aspekt oczywistości naruszenia prawa jest szczególnie istotny w odniesieniu do kwestii związanej z zaprojektowaniem w oficynie balkonów, mimo że w decyzji o warunkach zabudowy zastrzeżono, aby nadbudowę oficyny wykonać w obrysie istniejących jej zewnętrznych ścian. Jakkolwiek oczywiste jest, że balkony wychodzą poza obrys ściany zewnętrznej budynku, to nie jest już oczywiste, że w decyzji o warunkach zabudowy wprowadzając warunek realizacji rozbudowy w obrysie ścian zewnętrznych oficyny chodziło też o balkony. Z załączonego do akt projektu budowlanego, w szczególności z rysunków przedstawiających stan istniejący, wynika, że w oficynie istniały już balkony, tyle że na elewacji północnej. Nie jest więc zupełnie nieuprawniony pogląd, że ustalenie o nieprzekraczaniu obrysu ścian zewnętrznych oficyny zawarte w decyzji o warunkach zabudowy nie odnosi się do balkonów.

Mając powyższe na uwadze NSA stwierdza, że w wyjątkowych okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie było podstaw do uznania, że decyzje Wojewody Małopolskiego z [...] października 2008 r. oraz Prezydenta Miasta Krakowa z [...] lipca 2008 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa dlatego, że zatwierdzono nimi projekt budowlany, w którym zaprojektowano balkony w taki sposób, że przekroczono nimi granicę sąsiedniego gruntu. Zatem, wyrok Sądu pierwszej instancji, którym oddalono skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2010 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności tych decyzji, mimo błędnego uzasadnienia, jest zgodny z prawem.

Mając powyższe na uwadze NSA na mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skargę kasacyjną oddalił.

W związku z zawartym w odpowiedzi na skargę wnioskiem uczestnika postępowania - [...] Spółka z o.o. Spółka Komandytowa w Krakowie, o zasądzenie od skarżącego na jego rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego NSA stwierdza, że brak podstaw prawnych do uwzględnienia tego wniosku. W rozpoznawanej sprawie oddalono skargę kasacyjną skarżącego od wyroku Sądu pierwszej instancji, którym oddalono skargę. Zatem, stosowanie do art. 204 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący jest obowiązany zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione jedynie przez organ administracji. Przepis ten, ani żaden inny, nie zawiera podstawy do nałożenia na stronę, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązku zwrócenia niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego uczestnikowi postępowania w razie oddalenia skargi kasacyjnej.