Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 819/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 77 par. 1,  art. 107 par. 3,  art. 138 par. 2,  art. 12,  art. 10 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 5 ust. 1 i  par. 8
journal: Dz.U. 2004 nr 150 poz 1579
law: Rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych,  badań konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i  poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska (spr.) WSA Agnieszka Miernik Protokolant: Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na przeprowadzenie prac zabezpieczających oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2009 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu odwołania Prowincji [...] Zakonu [...] w K. - Parafii [...] przy ulicy [...] w W. od decyzji z [...] grudnia 2007r., nr [...] [...]Konserwatora Zabytków pozwalającej na przeprowadzenie prac zabezpieczających na terenie budowy przy ulicy [...] w W. poprzez doprowadzenie budowy obiektu administracyjno - usługowego do stanu "0", uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją z [...] grudnia 2007r., [...] Konserwator Zabytków pozwolił [...] Sp. z o.o. w W. na przeprowadzenie prac zabezpieczających na terenie budowy przy ulicy [...] w W. poprzez doprowadzenie budowy obiektu administracyjno -usługowego do stanu "0", zgodnie z zaleceniami zamieszczonymi w "Opinii technicznej dotyczącej oceny stanu technicznego budynku Kościoła Parafii [...] przy ul. [...] w W. wraz z oceną prawidłowości proponowanych rozwiązań projektowych budynku przy ul. [...] i wpływu na stan bezpieczeństwa sąsiedniego budynku kościoła", autorstwa prof. zw. dr hab. inż. K. S. i mgr inż. arch. A. M. z czerwca 2007 r. oraz "Opinii o stanie technicznym wykopu pod fundamenty budynku usługowego przy ul. [...] w W. wykonanego w bardzo bliskim sąsiedztwie zabytkowego kościoła [...]", autorstwa mgr inż. A. K. z listopada 2007r.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła, z zachowaniem ustawowego terminu, Prowincja [...] Zakonu [...] z siedzibą w K. - Parafia [...] przy ulicy [...] w W.

Rozpoznając odwołanie organ II instancji wskazał, że nieruchomości gruntowe przy ulicy [...] w W., są elementem układu przestrzennego wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z [...] lipca 1965r. w ramach [...] oraz są zlokalizowane na terenie [...], wpisanego do rejestru zabytków decyzją z [...] lipca 1965 r. pod nr [...]. Ponadto sąsiadujący z terenem inwestycji budynek kościoła p.w. [...] jest wpisany do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia [...] lipca 1965r.

Organ podniósł, że analizy akt wynika, że organ pierwszej instancji naruszył art. 7 oraz art. 77 § 1 Kpa i nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego, a zebrane dowody nie pozwalają na dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy wskazał, że decyzje wydawane przez organ ochrony zabytków mają charakter uznaniowy. Organ administracji publicznej działając w granicach uznania administracyjnego, przed podjęciem rozstrzygnięcia, ma obowiązek wnikliwie i wszechstronnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy, a następnie rozpatrzyć go w odniesieniu do przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Decyzje uznaniowe wymagają również uzasadnienia odpowiadającego wymogom określonym wart. 107 §3 Kpa.

Organ II instancji stwierdził, że wnioskiem z 12 grudnia 2007 r. [...] Sp. z o.o. w W. zwróciła się do [...] Konserwatora Zabytków o wydanie pozwolenia na wykonanie prac zabezpieczających na terenie budowy przy ulicy [...] w W., polegających na doprowadzeniu budowy planowanego do realizacji obiektu administracyjno - usługowego do stanu "0". Budowa ta została wstrzymana przez organ konserwatorski decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2007r.

Organ odwoławczy podniósł, że [...] Konserwator Zabytków wydał decyzję, której uzasadnienie ogranicza się do lakonicznego stwierdzenia, że wykonanie powyższych prac pozwoli na wyeliminowanie zagrożenia dla sąsiadującego z planowaną inwestycją kościoła [...]. Brak jest natomiast szczegółowego omówienia wpływu planowanej inwestycji, polegającej na realizacji stanu "0" budowy nowego obiektu administracyjno -usługowego, na ekspozycję i zachowanie kościoła [...], wpisanego do rejestru zabytków. [...] Konserwator Zabytków nie wyjaśnił ponadto, w uzasadnieniu decyzji, na czym miałoby polegać zabezpieczenie zabytkowego obiektu sakralnego przylegającego do terenu nowej budowy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, brak omówienia wpływu nowej realizacji na wygląd i zachowanie układu przestrzennego [...] wpisanego do rejestru zabytków oraz terenu [...], również wpisanego do rejestru zabytków, których to częścią jest teren projektowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że [...] Konserwator Zabytków decyzją nr [...] z [...] grudnia 2007 r., czyli wydaną dzień wcześniej niż zaskarżona decyzja, uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z [...] września 2005 r. pozwalającą na realizację budynku administracyjno -usługowego przy ulicy [...] w W. i odmówił wydania pozwolenia na ww. prace, zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym. Od niniejszej decyzji wniosła odwołanie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego [...] Sp. z o.o. w W., który decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Wobec powyższego zasadność rozstrzygnięcia [...] Konserwatora Zabytków budzi wątpliwości organu drugiej instancji, ponieważ forma w jakiej miałoby być realizowane zabezpieczenie terenu budowy stanowi de facto pierwszy etap realizacji zakładanej inwestycji, na którą to organ konserwatorski nie udzielił pozwolenia.

Organ odwoławczy stwierdził, że [...] Konserwator Zabytków, wydając pozwolenie na prace polegające na zabezpieczeniu terenu budowy, w tym przylegającego do niego budynku kościoła, powinien w tej kwestii przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i przeanalizować sposób wykonania tych zabezpieczeń, a w konsekwencji wyczerpująco pod względem merytorycznym uzasadnić konieczność zastosowania wybranej metody. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie uczynił powyższego, a swe rozstrzygnięcie oparł na cytowanych opiniach, w których m.in. stwierdzono, że właściwą metodą zabezpieczenia zagrożeń można osiągnąć najprościej przez całkowite zasypanie wykopu (warstwami, z zagęszczeniem gruntu) - "Opinia o stanie technicznym wykopu pod fundamenty budynku usługowego przy ul. [...] w W. wykonanego w bardzo bliskim sąsiedztwie zabytkowego kościoła [...]", autorstwa mgr inż. A. K. z listopada 2007r., do której to metody, jako alternatywnego rozwiązania sposobu wykonania zabezpieczeń, nie odniósł się organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wątpliwości organu drugiej instancji budzi więc zasadność rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji gdyż, wybrana metoda stanowi pierwszy etap budowy obiektu, na którego budowę ten sam organ nie wyraził zgody. Organ odwoławczy wskazał, iż obie opinie wykazały, że budynek kościoła [...] jest w stanie "mało zadowalającym" oraz częściowo "niezadowalającym", dlatego też najistotniejsze winno być gruntowne przeanalizowanie przez organ pierwszej instancji wszelkich sposobów zabezpieczeń terenu omawianej budowy mając na uwadze stan faktyczny. Tym bardziej, iż jak wskazał w opinii mgr inż. A. K. na ścianach kościoła nie umieszczono punktów pomiarowych monitoringu tych ścian, które zgodnie z opinią prof. zw. dr hab. inż. K. S. i mgr inż. arch. A. M. były zamontowane i dokonywano z nich odczytów.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podkreślił, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części (art. 138 § 2 kpa). Będzie to miało miejsce wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji było dotknięte istotnymi uchybieniami w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Konwalidacja wadliwego postępowania [...] Konserwatora Zabytków, zdaniem organu II instancji, naruszałaby zawartą w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Organ odwoławczy polecił organowi I instancji ustalenie stanu faktycznego oraz dokonanie rozstrzygnięcia planowanej inwestycji w aspekcie jej zgodności z zasadami ochrony zabytków, wyczerpujące pod względem merytorycznym wyjaśnienie znaczenia realizowanej inwestycji dla chronionych obszarów oraz sąsiadującego zabytkowego budynku kościoła.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Spółka Akcyjna w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. Naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w zw z art. 7 k.p.a., poprzez:

a) bezpodstawne uznanie, że organ I instancji nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego podczas, gdy stan faktyczny w postępowaniu przed organem I instancji został dokładnie wyjaśniony w zakresie istotnym dla załatwienia sprawy i w sposób zgodny z art. 7 k.p.a.

b) brak ustalenia przez organ wydający zaskarżoną decyzje stanu faktycznego oraz interesu społecznego i obywateli, istniejącego w dacie wydawania zaskarżonej decyzji ([...]02.2009 r.), w szczególności pominięcie faktu, że decyzja organu I instancji zakreśliła termin wykonania wskazanych w niej prac zabezpieczających (do 31.03.2008 r.) i w związku z tym prace te już zostały wykonane,

2. naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez:

a) bezpodstawne uznanie, że organ I instancji nie zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego podczas, gdy materiał taki – w szczególności w postaci dwóch opinii technicznych dotyczących wskazania istniejących zagrożeń i sposobu zabezpieczenia zabytków został zebrany i wyczerpująco rozpatrzony w zakresie istotnym dla załatwienia sprawy w dacie wydania decyzji przez organ I instancji,

b) brak zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ wydający zaskarżoną decyzję materiału dowodowego istotnego dla ustalenia stanu faktycznego istniejącego w dacie wydawania zaskarżonej decyzji ([...] 02.2009 r.), w szczególności dotyczącego stanu zagrożenia zabytku, wykonania we wskazanym terminie decyzji organu I instancji i wskazanych w odwołaniu od decyzji organu I twierdzeń o przemarzaniu i podsiąkaniu fundamentów zabytku,

3. naruszenie przepisów art. 12 k.p.a. i art. 35 § 3 k.p.a. poprzez rozpoznanie odwołania od decyzji organu I instancji i wydanie zaskarżonej decyzji dopiero po 13 miesiącach od wniesienia odwołania,

4. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak wskazania okoliczności odnoszących się do aktualnego stanu faktycznego (wykonanie prac wskazanych w decyzji wydanej przez organ I instancji), jakie powinny być brane pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy,

5. naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącej spółce czynnego udziału w każdym stadium postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji i brak zapewnienia skarżącej spółce możliwości wypowiedzenia się co do materiałów, dowodów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem zaskarżonej decyzji,

6. naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dostatecznego uzasadnienia podstaw faktycznych decyzji – brak wskazania okoliczności które decydować powinny o wyborze sposobu zabezpieczenia przedmiotowego zabytku,

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła przebieg postępowań administracyjnych i wydanych decyzji.

Odnosząc się do zaskarżonej decyzji skarżąca spółka podniosła iż decyzja organu I instancji z [...] grudnia 2007 r. została wydana w oparciu o załączone do akt sprawy ekspertyzy. Zdaniem skarżącej wszystkie okoliczności istotne dla ustalenia sposobu zabezpieczenia zabytku w dacie wydawania decyzji, jako wymagające wiadomości specjalnych, którymi nie dysponuje sam organ zostały ustalone i przeanalizowane w ramach ekspertyz, które organ I instancji wyraźnie przywołał w swej decyzji. Ekspertyzy te znajdują się w aktach postępowania i strony mogły się z nimi zapoznać. Nie miał zatem organ I instancji obowiązku przepisywania do uzasadnienia decyzji ustaleń zawartych w tych ekspertyzach. Dokonując wyboru sposobu zabezpieczenia wskazanego w ekspertyzie organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, gdyż wybrany sposób zabezpieczenia ma podstawę we wskazanych ekspertyzach. Natomiast okoliczność, że wskazany w decyzji organu I instancji sposób zabezpieczenia pokrywa się z zakresem robót stanowiącym poprzednio etap "O" inwestycji nie ma żadnego znaczenia prawnego, skoro wykonanie tych robót zostało uznane za konieczne dla zabezpieczenia sąsiadującego z inwestycją zabytku.

Skarżąca zarzuciła, że organ II instancji nie wyjaśnił dlaczego wybrany sposób zabezpieczenia miałby być zmieniony i co powinno o tym decydować, nie odniósł się do ustaleń faktycznych zawartych w ekspertyzach ani nawet do twierdzeń o przemarzaniu i podsiąkaniu fundamentów budynku, zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, nie odniósł się również do stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Odwołanie od tej decyzji złożone było przed upływem tego terminu, określonego przez organ I instancji a rozpoznane po roku od upływu tego terminu. W ciągu tego czasu stan faktyczny uległ zmianie, albowiem prace zabezpieczające zostały wykonane.

Zarzucając naruszenie przez organ odwoławczy art. 10 k.p.a. skarżąca wskazała, że gdyby wykonany został obowiązek wynikający z tego przepisu, wówczas przed wdaniem zaskarżonej decyzji organ odwoławczy dowiedziałby się od [...] S.A. w W. o wszystkich istotnych zmianach stanu faktycznego, przemawiających za utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji.

W ocenie skarżącej naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ewidentnie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwiło stronie skarżącej złożenie wyjaśnień dotyczących sposobu zabezpieczenia oraz aktualnego stanu faktycznego, w szczególności wynikającego z wykonania decyzji wydanej przez organ I instancji.

Skarżąca podniosła, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydając zaskarżoną decyzję po 13 miesiącach od złożenia odwołania od decyzji organu I instancji i po upływie terminu wykonania tej decyzji, wskazanego w pkt. 2 miał obowiązek zbadać przede wszystkim, czy z uwagi na upływ terminu wykonania prac, wskazanego w tej decyzji zostały one wykonane i jaki jest obecnie istniejący stan zagrożenia zabytku. Tych okoliczności nie zbadał, ani nawet nie nakazał zbadać organowi I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, opierając jedynie swoją decyzję wyłącznie na nieudowodnionych twierdzeniach zawartych w odwołaniu, na własnym uznaniu i na błędnie przyjętym stanie faktycznym istniejącym w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji, a obecnie istotnie zmienionym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego.

Oznacza to, że kontrola sądowo - administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów uznać należy, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego została wydana na podstawie przepisu art. 138 § 2 kpa. Jest to decyzja kasacyjna, mocą której organ odwoławczy przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zważyć bowiem należy, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania w zakresie wyżej wskazanym, gdyż zgodnie z art. 136 kpa, organ ten może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe.

Jak prawidłowo wskazał Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w zaskarżonej decyzji, rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a to z tej przyczyny, że organ I instancji wydając decyzję uznaniową w zakresie, w jakim odnosi się ona do wyboru sposobu zabezpieczenia terenu budowy, nie dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego i nie wyjaśnił, dlaczego zezwolił na wskazany w decyzji sposób zabezpieczenia oraz nie wykazał, że będzie to najlepszy sposób wykonania prac zabezpieczających. Decyzja taka wymaga szczególnie wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i odniesienia go do przepisów prawa materialnego, a wobec tego wymaga starannego umotywowania.

W niniejszej sprawie organ I instancji powołał wprawdzie przepisy art. 36 ust. 1 pkt 2 i 11, art. 96 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. oraz § 5 ust. 1 i § 8 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych (Dz. U. Nr 150, poz. 1579), lecz ich nawet nie wyjaśnił oraz nie wykazał, że to te przepisy miały wpływ na kierunek rozstrzygnięcia. W lakonicznym uzasadnieniu decyzji organu I instancji przedstawiony został (fragmentarycznie) dotychczasowy przebieg postępowania, w szczególności zostały omówione uchybienia decyzji o pozwoleniu na budowę, opisane wnioski skarżącej spółki, a w rozważaniach ograniczono się jedynie do wskazania wydania dwóch opinii w sprawie. Oznacza to, że powyższa decyzja nie została uzasadniona zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 kpa, a co istotniejsze, nie poddaje się ona kontroli instancyjnej. Nie wynika z niej, czym kierował się organ I instancji wybierając wskazany w niej sposób zabezpieczenia oraz dlaczego, ten wybrany sposób jest lepszy od drugiego sposobu, tj. całkowitego zasypania wykopu (warstwami z zagęszczeniem gruntu). Ani jednego zdania nie ma w jej uzasadnieniu odnoszącego się do kwestii, w jaki sposób wybrane zabezpieczenie wpływać będzie na ochronę sąsiedniej budowli – zabytkowego kościoła. Organ I instancji nie poddał analizie obydwu opinii i nie wyprowadził z nich wniosków koniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy. Zatem trafnie organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji nie zbadał okoliczności miarodajnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie, dlaczego wybrał właśnie taki sposób prowadzenia prac zabezpieczających na terenie budowy przy ul. [...].

Słusznie wskazał organ odwoławczy, że rozstrzygnięcie [...] Konserwatora Zabytków budzi wątpliwość także z tego powodu, że sposób zabezpieczenia wskazany przez ten organ stanowi de facto pierwszy etap realizacji inwestycji, na którą organ nie udzielił pozwolenia, gdyż decyzją z [...] grudnia 2007 r. [...] Konserwator Zabytków uchylił decyzję z [...] września 2005 r. pozwalającą na realizację budynku administracyjno – usługowego na działce przy ul. [...]. Wobec tego organ I instancji szczególnie starannie powinien odnieść się w uzasadnieniu decyzji do wybranego sposobu zabezpieczenia także w kontekście tożsamości zabezpieczenia z pierwszym etapem budowy.

Nie można podzielić zarzutów skargi, że sam fakt przywołania przez organ I instancji ekspertyz jest wystarczający dla ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, a organ nie ma obowiązku "przepisywania do uzasadnienia decyzji ustaleń zawartych w tych ekspertyzach". Wprawdzie obowiązkiem organu nie jest przepisanie treści ekspertyz, ale obowiązkiem jego jest ich ocena. Ekspertyzy te są dowodami w sprawie - i jak każdy dowód - podlegają ocenie organu. Brak takiej oceny, zwłaszcza w kwestiach decydujących dla kierunku rozstrzygnięcia, czyni decyzję wadliwą w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Wszystkie wyżej wskazane okoliczności mają istotne znaczenie dla oceny legalności decyzji [...] Konserwatora Zabytków. Ich nie wyjaśnienie uzasadniało uchylenie decyzji tego organu i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W tym kontekście zarzut skargi, że organ odwoławczy nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego, istniejącego w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, nie jest zasadny. Skoro bowiem organ I instancji nie przeprowadził właściwie postępowania dowodowego, to prowadzenie tego postępowania w całości przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie art. 136 kpa i art. 15 kpa.

Nie ma znaczenia, dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, że prace zabezpieczające zostały wykonane w terminie określonym w osnowie decyzji organu I instancji (przy czym organ nie uzasadnił tego terminu), w sytuacji gdy decyzja ta była nieostateczna, a nie nadano jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Zgodnie z art. 130 § 1 i 2 kpa, przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie podlega wykonaniu (§ 1), a wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji (§2). Nie można bowiem przyjąć, że wykonanie nieostatecznej decyzji organu I instancji, której nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, czyni tę decyzję legalną, bez względu na istniejące w niej wady. Wręcz przeciwnie, jak wyżej zaznaczono, wykonanie nieostatecznej decyzji [...] Konserwatora Zabytków stanowi naruszenie przepisów art. 130 § 1 i § 2 kpa. Ubocznie można dodać, że skarżąca spółka jako profesjonalna firma budowlana powinna zdawać sobie sprawę, iż przystępując do wykonania nieostatecznej decyzji, której nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności naraża się na ewentualne konsekwencje takiego działania. Zakreślony w decyzji termin wykonania robót jest nierozerwalną częścią decyzji nieostatecznej. Od profesjonalnej firmy wymaga się działania zgodnego z prawem, a więc przed przystąpieniem do robót powinna ona ustalić, czy decyzja jest ostateczna.

Nie można podzielić zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 10 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skarżąca Spółka została powiadomiona o złożonym odwołaniu, miała więc możliwość aktywnego udziału w postępowaniu odwoławczym, tj. składania pism, wniosków, dowodów, lecz nie skorzystała z tego prawa.

Zarzuty skargi odnośnie przewlekłości postępowania odwoławczego (zarzuty naruszenie art. 12 kpa i art. 35 § 3 kpa ), nie mogą być rozpoznawane w niniejszym postępowaniu, gdyż kwestie te mogły to być przedmiotem skargi na bezczynność organu II instancji.

Nietrafne także są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 7, 77, 138 § 2 kpa. Zarzuty te mogłyby być skuteczne, gdyby Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wydaną z naruszeniem art. 7, 77 § 1, oraz 107 § 1 i 3 kpa. Natomiast w sytuacji gdy, organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną, to uczynił to dlatego, że uznał iż nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania dowodowego w całości za organ I instancji. Organ odwoławczy właśnie z powodu naruszenia powyższych przepisów przez organ I instancji uchylił jego decyzję i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując przy tym okoliczności, które organ ten powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzenia sprawy, nie przesądzając kierunku rozstrzygnięcia przez ten organ. Dlatego zarzut naruszenia przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego przepisu art. 138 § 2 kpa jest chybiony.

Również z wyżej wskazanych przyczyn niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 107 § 3 kpa. Organ w sposób wyczerpujący wskazał motywy wydania decyzji kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę wszystkie wyżej podniesione okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.