Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2919/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 19 art. 11 art. 32 art. 60 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 15 art. 107 par. 3 art. 156 par. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1 art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 26 października 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 26 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 września 2015 r. sygn. akt II SA/Go 323/15 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [....] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 17 września 2015 r. sygn. akt II SA/Go 323/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 30 lipca 2010 r. Stowarzyszenie "[...]", na podstawie art. 31 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm. – zwanej dalej: "k.p.a.") w związku z art. 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 z późn. zm.), zwróciło się o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza N. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu budowy dróg wraz z otaczarnią i przyłączami na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Wnioskodawca zarzucając brak uczestnictwa społeczeństwa w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, podniósł, że doszło do naruszenia przepisów: art. 19 ust. 2 pkt 3a, 4a, 5, 7 w związku z ust. 7 i 7a, art. 31, art. 32, art. 33 w związku z art. 53, art. 56 ust. 1 pkt 1b, art. 56 ust. 8 i art. 47 ustawy Prawo ochrony środowiska. Wnosząc o wszczęcie powyższego postępowania Stowarzyszenie wskazało, że występuje w interesie społecznym.

Na skutek prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 1017/13, uchylono postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. (zwane dalej: SKO w Z.) z dnia [...] września 2013 r., utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] czerwca 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza N. z dnia [...] kwietnia 2008 r.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. SKO w Z. wszczęło z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. organ ten, na podstawie art. art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 k.p.a. oraz art. 11 ustawy z dnia z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150), odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Burmistrza N..

W uzasadnieniu stwierdzono, że przepis art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku jakiegokolwiek naruszenia przepisów, a jedynie naruszenia kwalifikowanego. Za niezasadne uznano zarzuty naruszenia przywołanych przez wnioskodawcę przepisów bowiem organ I instancji podał do publicznej wiadomości informację o wszczęciu postępowania z wniosku E. S.A. – dokonywał obwieszczeń i zawiadomień w formie przewidzianej prawem. Dał tym samym możliwość wzięcia udziału w prowadzonym przez siebie postępowaniu. Co prawda w zawiadomieniu wskazano na "osoby mające interes prawny", podczas gdy z przepisów Prawa ochrony środowiska wynika, że każdy ma prawo składania uwag i wniosków w postępowaniu prowadzonym z udziałem społeczeństwa. Jednak było to w ocenie organu uchybienie, które nie mogło mieć wpływu na wynik postępowania, a w szczególności nie było to uchybienie mogące skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji.

Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosło Stowarzyszenie "[...]". Strona podała, że organ opublikował na stronie internetowej urzędu w terminie od dnia 23 listopada 2007 r. do dnia 14 grudnia 2007 r. obwieszczenie o wszczęciu postępowania w sprawie. Okoliczność wywieszenia zawiadomienia na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Miejskiego w N. nie została przez organ I instancji udowodniona. Wskazano także, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. Burmistrz nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, który został przez inwestora dostarczony do urzędu w dniu [...] lutego 2008 r., a następnie był kilkakrotnie uzupełniany. Pomimo uzyskanych uzgodnień środowiskowych na realizację przedsięwzięcia, Burmistrz N. nie zrealizował w żaden sposób obowiązku zapewnienia udziału społeczeństwa w toczącym się postępowaniu. W toku całego postępowania organ wydał tylko jedno obwieszczenie z dnia [...] listopada 2007 r. niejednoznacznie określone, skierowane niewątpliwie do stron postępowania. Obwieszczenie zostało ogłoszone zanim na wnioskodawcę został nałożony obowiązek sporządzenia raportu. Tym samym organ I instancji uniemożliwił społeczeństwu uczestnictwo w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, które wymaga jego udziału. Podnosząc zarzuty naruszenia przepisów: art. 32 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 19; art. 32 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 53 oraz 10; art. 33 ust. 1 w zw. z art. 53; art. 19 ust. 2 pkt 3a, 4, 4a, 5, 7 zw. z 46 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, stwierdzono, że zostały wyczerpane przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. SKO w Z. , działając na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.), art. 1 i 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1, art. 157 § 1 i art. 158 § k.p.a. oraz art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podzielono stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. Zdaniem organu przepis art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku jakiegokolwiek naruszenia przepisów, a jedynie w przypadku naruszenia kwalifikowanego. Kolegium stwierdziło, iż żadna organizacja ekologiczna nie zgłosiła chęci udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, pomimo dokonania przez Burmistrza N. obwieszczeń i zawiadomień w formie przewidzianej prawem, tj. obwieszczenie oraz zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] listopada 2007 r., z których wynika, że informację opublikowano na stronie internetowej urzędu oraz wywieszono na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Miejskiego w N. w terminie od [...] listopada 2007 r. do [...] grudnia 2007 r. (21 dni). Zapewniona została, więc możliwość udziału społeczeństwa w tym postępowaniu. Pomimo, że w zawiadomieniu i obwieszczeniu wskazano na "osoby mające interes prawny", podczas gdy z przepisów Prawa ochrony środowiska wynika, że każdy ma prawo składania uwag i wniosków w postępowaniu prowadzonym z udziałem społeczeństwa, nie było to jednak uchybienie, które miało wpływu na wynik postępowania, a w szczególności nie było to uchybienie mogące skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji.

Za uzasadniony Kolegium uznało zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 19 ustawy Prawo ochrony środowiska ponieważ, jak wynika z akt sprawy, przed wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. Burmistrz N. nie dopełnił wymogu podania do publicznej widomości informacji, o których mowa w tym przepisie oraz o możliwości składania uwag i wniosków. Jednak uchybienia tego, wobec braku udziału społeczeństwa, organizacji ekologicznych, nie można uznać za rażące naruszenie prawa, gdyż nie miało ono wpływu na wynik sprawy, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji jest możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim złożyło Stowarzyszenie "[...]". Przytaczając argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podniesiono zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 12, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 7 w zw. z art. 11, art. 32 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 19 i art. 53 ustawy Prawo ochrony środowiska.

W odpowiedzi na skargę SKO w Z. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W motywach wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję Sąd pierwszej instancji podniósł, że SKO nie uczyniło zadość wymogom zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ ograniczył się bowiem do poddania kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej, przy czym uczynił to w sposób sprawozdawczy, odnosząc się w sposób lakoniczny do stanu faktycznego, jak i prawnego oraz przede wszystkim zarzutów odwołania. Sąd podkreślił, że we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza N. z dnia [...] kwietnia 2008 r., jako podstawę wskazano art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. decyzja jest nieważna jeżeli zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zaś art. 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji podlegającej badaniu stanowił, iż decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska jest nieważna. Powyższy przepis niewątpliwie przewidywał nieważność wydanej decyzji z mocy prawa i wskazywany jest w doktrynie, jako typowy przykład uregulowania o jakim jest mowa w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Przepis ten utracił moc w dniu 15 listopada 2008 r., wobec uchylenia go ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Fakt uchylenia tego przepisu, nie wyłączał jego zastosowania w niniejszej sprawie. Podlegająca badaniu decyzja została wydana w dniu [...] kwietnia 2008 r., a więc w czasie obowiązywania normy art. 11 ustawa Prawo ochrony środowiska, przewidującej nieważność decyzji w mocy prawa.

Sąd zwrócił uwagę, że przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska wprowadzają szereg szczególnych uregulowań prawnych dotyczących postępowania, których celem jest zapewnienie ochrony środowiska – w tym unormowania dotyczące udziału społeczeństwa w tym postępowaniu. Szczególne uregulowania procesowe, odrębne od przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, wprowadzone zostały w związku ze specyfiką przedmiotu ochrony, jakim jest środowisko i w określonym celu. Naruszenie przepisów procesowych, w tym zakresie, może zatem stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. Biorąc pod uwagę, że procedura udziału społeczeństwa ma zastosowanie tylko w sytuacjach, gdy wymagane jest sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, dopiero od daty stwierdzenia w drodze postanowienia obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko organ powinien był zapewnić udział społeczeństwa w niniejszym postępowaniu, czego w kontrolowanym postępowaniu zabrakło. Ze wskazanych powyżej powodów Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 15 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło SKO w Z., zaskarżając go w całości. Strona skarżąca zarzuciła:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. - poprzez bezpodstawne uchylenie zaskarżonej decyzji oparte na błędnym przyjęciu, że narusza ona zasadę dwuinstancyjności z uwagi na fakt, że rozpatrując sprawę ponownie organ podzielił ustalenia i argumenty podniesione w decyzji z dnia [...] listopada 2014 r.,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie zaskarżonej decyzji oparte na błędnym przyjęciu, że utrzymanie w mocy decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję nie zostało w sposób należyty uzasadnione,

- art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 3a, 4a, 5 i 7 w zw. z ust. 7 i 7a, art. 31, art. 32, art. 33 w zw. z art. 53, art. 56 ust. 1 pkt 1b, art. 56 ust. 8 i art. 47 ustawy Prawo ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150) i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, tj. brak rozpoznania sprawy w jej granicach polegające na pominięciu zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska oraz brak wskazań co do dalszego postępowania wobec wydania orzeczenia uwzględniającego skargę;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że każde naruszenie przepisów w/w ustawy obowiązującej w dacie wydania decyzji Burmistrza N. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] obliguje do stwierdzenia nieważności decyzji.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wbrew ocenie Sądu, organ rozważył sprawę w aspekcie zaistnienia przesłanek uzasadniających stwierdzenie jej nieważności i poddał ocenie także rozstrzygnięcie z dnia [...] listopada 2014 r. Ponadto przedstawił swoje zapatrywania na uchybienia do jakich doszło przy wydawaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. Zatem nie można w niniejszej sprawie mówić o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania, bowiem zarówno w aspekcie formalnym, jak i materialnym zaskarżona decyzja odpowiada w tym zakresie wymogom prawa.

W ocenie kasatora brak jest jednoznacznych, konkretnych ustaleń i wskazań w zakresie stwierdzonych naruszeń art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Zaś nierozpoznanie przez Sąd sprawy w granicach wynikających z zakresu decyzji: z dnia [...] kwietnia 2008 r., z dnia [...] listopada 2014 r. i z dnia [...] marca 2015 r. narusza art. 134 § 1 P.p.s.a.

Odnośnie wykładni art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska strona skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko wskazując, że przepis ten wbrew jego literalnemu brzmieniu, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w każdym przypadku naruszenia przepisów Prawa ochrony środowiska. Biorąc pod uwagę: wszystkie czynności przeprowadzone przez Burmistrza N. oraz czynności dokonane przez stronę tego postępowania (ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności towarzyszących przedłożeniu, uzupełnieniu i wyjaśnieniu treści raportu); ostateczność decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r.; złożenie wniosku przez stronę, która nie istniała w dacie wydawania decyzji i powstała niemal rok po jej wydaniu - organy przychyliły się do wykładni wskazującej, że tylko ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisów daje podstawę do stosowania sankcji nieważności decyzji, również na podstawie klauzuli nieważności z art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie "[...]", aprobując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wniosło o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej: "P.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach wymienionych w art. 174 P.p.s.a. Jednak sposób sformułowania skargi kasacyjnej polegający na wzajemnym powiązaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania pozwala na odniesienie się do kilku kwestii podniesionych w zarzutach bez konieczności przedstawienia argumentacji oddzielnie do obu podstaw zaskarżenia wyroku. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do istoty sprawy, która zasadniczo dotyczy kwestii zasadności odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza N. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...]w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu budowy dróg wraz z otaczarnią i przyłączami.

Nie można podzielić zarzutu skargi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a.. Sąd Wojewódzki bowiem zasadnie ocenił, że treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, iż nie została zrealizowana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Ponownie rozpoznając sprawę organ wdał się jedynie w polemikę z oceną naruszeń zarzuconych przez stronę skarżącą, natomiast nie przenalizował materiału dowodowego, przy uwzględnieniu zarzutów odwołania.

W myśl art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Wskazać należy, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego, jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (por. T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, "Państwo i Prawo" 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji. Od strony teoretycznej można by przyjąć, że pierwsze rozstrzygnięcie przestaje obowiązywać z chwilą, gdy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, która musi i tak zakończyć się nowym rozstrzygnięciem.

Wbrew zarzutom skargi Sąd Wojewódzki zasadnie uznał, że treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazuje, że nie została zrealizowana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając sprawę ponownie, nie dokonało bowiem analizy i oceny legalności przebiegu postępowania prowadzonego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w kontekście przepisów obowiązujących w dniu jej wydania. W ogóle nie ustaliło czy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach odpowiada, obowiązującym w dacie jej wydania, przepisom ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 – zwanej dalej: "ustawa Prawo ochrony środowiska"). Trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji, że Kolegium nie rozpoznało sprawy merytorycznie, lecz ograniczyło się jedynie do poddania kontroli decyzji wydanej w I instancji, "przy czym uczyniło to w sposób sprawozdawczy oraz w sposób lakoniczny odniosło się do stanu faktycznego jak i prawnego oraz przede wszystkim zarzutów odwołania.".

W związku z powyższym nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Należy bowiem zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że stanowisko organu zawarte w uzasadnieniu obu decyzji jest niekonsekwentne i niespójne. W decyzji wydanej w I instancji organ nie uznał zarzutu skarżącego Stowarzyszenia naruszenia art. 32 ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu ówcześnie obowiązującym. Stwierdził, że organ dokonywał obwieszczeń i zawiadomień w formie przewidzianej prawem. Należy przy tym mieć na uwadze, że w dacie wydania decyzji środowiskowej dnia [...] kwietnia 2008 r. przepis art. 3 pkt 19 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowił, że ilekroć w ustawie jest mowa o podaniu do publicznej wiadomości rozumie się przez to ogłoszenie informacji, w sposób zwyczajowo przyjęty, w siedzibie organu właściwego w sprawie oraz poprzez obwieszczenie w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia, a w sytuacji gdy siedziba właściwego organu mieści się na terenie także przez ogłoszenie w prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości lub miejscowościach właściwych ze względu na przedmiot ogłoszenia, natomiast art. 32 ust.1 pkt 1 tej ustawy brzmiał - przed wydaniem decyzji wymagających udziału społeczeństwa organ administracji właściwy do ich wydania podaje do publicznej wiadomości informację o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku o wydanie decyzji oraz o możliwości składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie miejsce i 21-dniowy termin ich składania, a w przypadku, o którym mowa w art. 60 ust. 1 pkt 1, także informację o prowadzonym postępowaniu dotyczącym transgranicznego oddziaływania na środowisko. Z kolei z treści art. 32 ust. 2 ustawy wynika, że organ administracji właściwy do wydania decyzji podaje do publicznej wiadomości informację o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o decyzjach wymagających udziału społeczeństwa, w trybie określonym w niniejszym dziale. Natomiast w myśl ustępu trzeciego art. 32 - w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 i ust. 2, podanie do publicznej wiadomości powinno nastąpić także poprzez zamieszczenie informacji na stronie internetowej organu właściwego do wydania decyzji, jeśli organ ten prowadzi taką stronę. Zauważyć należy, że z art. 3 pkt 19 ustawy Prawo ochrony środowiska wynikał kumulatywny obowiązek dokonania ogłoszeń – organ był zobowiązany dokonać ogłoszenia informacji, w sposób zwyczajowo przyjęty, w siedzibie organu właściwego w sprawie, ale również poprzez obwieszczenie w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia. Wskazuje na to użycie w tym przepisie łącznika "oraz". Zatem z art. 32 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 19 ustawy Prawo ochrony środowiska wynikał jednoznaczny obowiązek dokonania obwieszczenia w sposób zwyczajowo przyjęty, w siedzibie organu, ale także w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, na podstawie analizy akt administracyjnych sprawy, organ doszedł do przekonania, że nie spełniono wymagań w powyższym zakresie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że Burmistrz N. nie dopełnił wymogu podania do publicznej wiadomości informacji, o którym mowa w przepisie art. 32 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz o możliwości składania uwag i wniosków. Chociaż jednocześnie nadal stwierdziło, że "były" obwieszczenia, i że organ "dokonywał" zawiadomień, zapewniając tym samym udział społeczeństwa w postępowaniu. W tym kontekście podnieść trzeba, iż w świetle obowiązujących w dacie orzekania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na planowaną inwestycję przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) inwestycja polegająca na budowie zakładu budowy dróg z otaczarnią i przyłączami, dopuszczalna była po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej z dnia [...] kwietnia 2008 r., jako podstawę wskazano art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. decyzja jest nieważna jeżeli zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Z kolei z treści art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, wynikało, że decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska jest nieważna. Przepis ten przewidywał nieważność wydanej decyzji z mocy prawa i wskazywany jest w doktrynie, jako typowy przykład uregulowania, o jakim jest mowa w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.

Norma art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska przewidywała sankcję nieważności wskutek naruszenia przepisów dotyczących ochrony środowiska, nie precyzując wagi tego naruszenia. Sankcja ta ma zastosowanie do takiego naruszenia prawa, które może być uznane za istotne z punktu widzenia przepisów ochrony środowiska, naruszenie to nie musi mieć natomiast charakteru rażącego. Przemawia za tym zarówno wykładnia systemowa, jak i celowościowa, albowiem zakres normowania art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska, pokrywałby się w takiej sytuacji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Niewątpliwie celem działania ustawodawcy ustanawiającego sankcję nieważności decyzji w omawianym przepisie było zwiększenie ciężaru gatunkowego wad decyzji i wzmocnienie jej skutków, ze względu na ochronę dóbr lub wartości, których dotyczy to uregulowanie.

Sankcja z art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska dotyczy naruszenia przepisów ochrony środowiska o charakterze zarówno materialnym, jak i procesowym. Przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska wprowadzają bowiem szereg szczególnych uregulowań prawnych dotyczących postępowania, których celem jest zapewnienie ochrony środowiska – w tym unormowania dotyczące udziału społeczeństwa w tym postępowaniu. Szczególne uregulowania procesowe, odrębne od przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, wprowadzone zostały w związku ze specyfiką przedmiotu ochrony, jakim jest środowisko i w określonym celu. Naruszenie przepisów procesowych, w tym zakresie, może zatem stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2009 r., sygn. II OSK 62/08 LEX nr 516231).

W świetle poczynionych rozważań należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że w realiach sprawy SKO w Z. dokonało wadliwej wykładni art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska przyjmując, iż naruszenie art. 32 ustawy regulującego udział społeczeństwa w postępowaniu wymagającym takiego udziału, nie jest naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska i dlatego zastosowanie przepisu art. 11 w tym przypadku jest niezasadne. Sąd także trafnie ocenił, że stanowisko organu jest niejednoznaczne, a przez to naruszające procedurę administracyjną.

W związku z powyższym nieuzasadniony jest także zarzut kasatora, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 11 ustawy poprzez przyjęcie niewłaściwej wykładni, polegającej na uznaniu, że każde naruszenie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska obliguje do stwierdzenia nieważności.

Nie mogą też podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzuty naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 3a, 4a, 5, 7 w związku z ust. 7, 7a, art. 31, art. 32, art. 33 w związku z art. 53, art. 56 ust. 1 pkt 1 b, art. 56 ust. 8 i art. 47 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez brak rozpoznania sprawy w jej granicach polegające na pominięciu zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska oraz brak wskazań co do dalszego postępowania wobec wydania orzeczenia uwzględniającego skargę.

Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozpoznaje sprawę w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu (zasada oficjalności) wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Naruszenie normy art. 134 § 1 P.p.s.a. należy uznać za usprawiedliwione wówczas, gdy uchybiono obowiązkowi wyjścia poza granice zaskarżenia, w sytuacji, kiedy istniał taki obowiązek a nadto strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy zarzuty bądź powołała w sprawie dowody, które zostały pominięte. To, że wynik dokonanej kontroli zaskarżonej decyzji jest odmienny od oczekiwań strony skarżącej nie oznacza, że ocena dokonana przez Sąd Wojewódzki jest nieprawidłowa i doszło do naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji wbrew twierdzeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego, prawidłowo ocenił legalność zaskarżonej decyzji. Zasadnie uznał, że nie może merytorycznie orzec, co do istoty rozpoznać zarzutów, albowiem Kolegium dopuściło się naruszeń proceduralnych m. in. art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ nie przedstawił wyników postępowania dowodowego, nie wskazał faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, ani nie zawarł uzasadnienia prawnego.

Sąd dokonał także prawidłowej oceny prawnej art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska w kontekście naruszenia zasad regulujących udział społeczeństwa w postępowaniach wymagających takiego udziału. Zasadnie uznał, w kontekście możliwości zastosowania art. 11 ww. ustawy, że należy jednoznacznie stwierdzić, czy w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji środowiskowej z dnia [...] kwietnia 2008 r., zapewniono możliwość udziału społeczeństwa.

Pozbawiony jest zatem doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W myśl tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Normę art. 141 § 4 P.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd Wojewódzki, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. dotyczy zatem składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi normatywne przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Zawarto w nim ocenę prawną Sądu i wskazania co do dalszego postępowania w kierunku ustalenia, czy w postępowaniu organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zapewnił zgodny z prawem udział społeczeństwa.

Nie znajdując, więc usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.