Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2701/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 art. 77 art. 28
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust 2 art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1491/18 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 26 września 2018 r., znak: WI-I.7840.11.28.2018.AM w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1491/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia 30 kwietnia 2014 r., znak: BGN.6740.W.1400.2013, Starosta W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla T. sp. k. na budowę pawilonu handlowego, budynku stacji transformatorowej, agregatu prądotwórczego, muru oporowego, dróg wewnętrznych, parkingów, chodników, placów z instalacjami, przebudową sieci infrastruktury podziemnej kolidującej z inwestycją (Es, kanalizacja sanitarna), kanalizacji sanitarnej z separatorem, kanalizacji deszczowej z separatorem, zbiornikiem retencyjnym, drenażem zabezpieczającym mur oporowy, instalacjami elektroenergetycznymi: wiz, oświetlenia zewnętrznego z lampami oraz elementami małej architektury na dz. nr [...] w miejscowości W..

Decyzją z dnia 3 grudnia 2014 r., znak: BGN.6740.3.W.190.2014, Starosta W. przeniósł ww. pozwolenie na nowego inwestora K. sp. z o.o.

Decyzją z dnia 12 stycznia 2017 r., Nr 2/2017, Starosta W. zmienił na wniosek nowego inwestora ww. decyzję o pozwoleniu na budowę, a decyzja ta stała się ostateczna od dnia 27 stycznia 2017 r.

W dniu 19 stycznia 2017 r., w terminie otwartym do wniesienia odwołania od nieostatecznej decyzji zamiennej, do Starosty wpłynęło pismo skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej [...], które na wezwanie organu zostało doprecyzowane jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, przeniesionej na nowego inwestora oraz wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Starosty z 2017 r. zmieniającą pozwolenie na budowę. Jako podstawę wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., ponieważ strona bez własnej winy nie brała udziału we wskazanych powyżej postępowaniach. Spółdzielnia jako zarządca (też właściciel) nieruchomości nr [...] w Wieliczce (wraz z budynkiem nr [...] przy ul. [...]), sąsiadującej z działką inwestycyjną, powinna być stroną przedmiotowego pozwolenia na budowę.

W administracyjnym toku instancji w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Starosty z dnia 30 kwietnia 2014 r. o pozwoleniu na budowę, Starosta W. postanowieniem z dnia 14 grudnia 2017 r. wznowił ww. postępowanie.

Decyzją z dnia 26 marca 2018 r., znak: BGN.0640.WZN.2.2017, Starosta W., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., odmówił uchylenia ww. pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ocenie Starosty, wnioskująca Spółdzielnia nie wykazała swojego interesu prawnego, a budowa pawilonu handlowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą nie ograniczyła sposobu zagospodarowania nieruchomości wnioskującej. Podniesiono, że inwestycja nie naruszała więc interesu prawnego wnioskującej, wobec czego nie przysługiwał jej przymiot strony w postępowaniu prowadzonym przed organami administracji architektoniczno-budowlanej.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca Spółdzielnia.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty o odmowie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ odwoławczy w pierwszej kolejności przeprowadził postępowanie wyjaśniające nakierowane na ustalenie kiedy Spółdzielnia dowiedziała się o pozwoleniu na budowę. W tym zakresie Wojewoda uzyskał informację, na podstawie której ocenił, że przedmiotowy wniosek został złożony w terminie, o jakim mowa w art. 148 K.p.a. W tych warunkach Starosta prawidłowo wznowił postępowanie i we wznowionym postępowaniu odmówił uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę.

Dokonując analizy projektu budowlanego organ II instancji stwierdził, że ww. działka Spółdzielni i działka nr [...] (własność W.) graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji. Ponadto wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie dotyczy pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę jako nieobjętej zmianami wynikających z ww. decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę. Oznacza to, że organ badając, czy Spółdzielni rzeczywiście przysługuje przymiot strony, ocenia oddziaływanie tych obiektów budowlanych (lub ich części), które nie zostały objęte decyzją zamienną. Decyzja pierwotna funkcjonuje w obiegu prawnym wyłącznie w zakresie niezmienionym, co oznacza, że w niniejszej sprawie jedynym obiektem budowlanym – realizowanym na podstawie decyzji pierwotnej (nieobjętym decyzją zamienną) – mogącym oddziaływać na nieruchomość Spółdzielni jest stacja transformatorowa wraz z wbudowanym agregatem prądotwórczym.

Wojewoda wskazał, że po wznowieniu postępowania wymagane jest ustalenie, czy znajduje potwierdzenie przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W konsekwencji w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym pozwolenia na budowę krąg stron ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jako lex specialis względem art. 28 K.p.a. Dla tego ustalenia ma znaczenie obszar oddziaływania obiektu, o jakim mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W tym zakresie Wojewoda uznał za prawidłowe ustalenia Starosty, zgodnie z którymi projektowana inwestycja nie zacienia ani nie przesłania istniejących obiektów sąsiednich, spełnia przepisy przeciwpożarowe, nie oddziałuje na środowisko pod względem ilości, składu zanieczyszczeń zasięgu i ich wpływu na otoczenie oraz stosunków wodnych, z projektu budowlanego wynika, że nie zostaną przekroczone dopuszczalne normy hałasu i nastąpi zabezpieczenie istniejącego drzewostanu. Natomiast zarzuty dotyczące lokalizacji chłodni, śmietnika i wyrzutni zapachów, czyli obiektów objętych decyzją zamienną, będą przedmiotem rozpoznania w odrębnym postępowaniu (sprawa znak: BGN.6740.WZN.36.2017), a agregat prądotwórczy jest zabudowany w pomieszczeniu stacji transformatorowej. A zatem projektowana inwestycja objęta decyzją pierwotną nie wprowadzi żadnych ograniczeń w swobodnej zabudowie i zagospodarowaniu nieruchomości Spółdzielni, w rozumieniu art 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w szczególności wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), a także w zakresie prawa do zabudowy jaki wynika z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy W. obszar "A" (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] listopada 2010 r. z późniejszymi zmianami). Natomiast sam fakt, że dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Powyższe uwagi Wojewoda odniósł do ww. stacji transformatorowej wskazując, że jej rozmiary oraz odległość od granicy i budynku Spółdzielni wskazuje, że obiekt ten bez wątpienia nie oddziałuje na działki Spółdzielni. Ponadto planowana inwestycja nie ogranicza Spółdzielni dostępu do jej nieruchomości. Ponadto swoją ocenę Wojewoda objął także istniejący sposób zagospodarowania nieruchomości Spółdzielni i to jak hipotetycznie będzie możliwym dalsze zabudowanie tej nieruchomości. A mianowicie, do zabudowy pozostaje pas zieleni porośnięty zielenią wysoką o szerokości około od 6,5 m do 19,5 m (na wysokości projektowanego pawilonu jest to około od 6,5 m do 13,5 m). Natomiast działka nr [...] jest zabudowana budynkiem nr 3f znajdującym się w odległości około 7,5 m od granicy działki inwestycyjnej. Planowa inwestycja nie zacienia też sąsiednich nieruchomości – nie narusza § 60 i § 12 ust. 1 pkt 1 i § 13 ww. rozporządzenia. Nie można tez doszukać się naruszenia warunków pożarowych (§ 209-290 ww. rozporządzenia). Wody opadowe będą odprowadzana na teren inwestycji (brak naruszenia słusznych interesów osób trzecich, art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. 2 Prawa budowlanego).

Pierwotny projekt budowlany w zakresie budynku pawilonu wraz z urządzeniami z nim związanymi (klimatyzatory, zraszacze, wyrzutnia zapachów, chłodnia, kominy, urządzenia wentylacyjne, śmietnik, miejsca postojowe oraz skarp przy granicy z działkami Spółdzielni, wraz z ich zabezpieczeniem, został zmieniony decyzją z 12 stycznia 2018 r., zatem analizy oddziaływania tych obiektów budowlanych nie mogą być przedmiotem niniejszego postępowania.

Wojewoda nie podzielił również zarzutów Spółdzielni związanych z lokalizacją agregatu prądotwórczego, ponieważ i w tym zakresie w projekcie przewidziano sposób ograniczenia oddziaływania inwestycji – zaprojektowano prefabrykowaną kontenerową stację trafo typu MRw-b2pp 20/630 Z. S.A. W., w której zlokalizowane są przy otworach czerpni oraz wyrzutni powietrza Kulisy tłumika hałasu.

Przedmiotowa inwestycji nie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko, dlatego nie było wymagane przeprowadzenie oceny jej oddziaływania na środowisko.

Wojewoda zaaprobował też ocenę Starosty, który wskazał, że w przypadku braku przedstawienia wiarygodnych dowodów (np. na okoliczność ponadnormatywnego hałasu) nie można skutecznie podważyć prawidłowości zastosowania rozwiązań projektowych, za których sporządzenie ponosi odpowiedzialność projektant. Agregat znajduje się poniżej nieruchomości Spółdzielni i w znacznej odległości od istniejących budynków mieszkalnych (ponad 30 m), co tym bardziej poddaje w wątpliwość twierdzenia Spółdzielni o uciążliwości inwestycji objętej projektem pierwotnym (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 października 2009 r., VII SA/Wa 1245/09). Poza tym pomiar realnego poziomu hałasu może nastąpić dopiero trakcie eksploatacji obiektu (po wykonaniu pomiarów). Zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, inwestycja nie oddziałuje na nieruchomości Spółdzielni i nie może powodować ponadnormatywnego hałasu. Jeśli zatem, pomimo założeń projektowych, w przyszłości pawilon handlowy faktycznie będzie generował ponadnormatywny hałas lub inne mierzalne negatywne oddziaływania na nieruchomości Spółdzielni, to wobec faktu oddania do użytkowania przedmiotowej inwestycji, stanowi to podstawę do wystąpienia z roszczeniami do właściwego sądu cywilnego.

Podobnie podnoszone w odwołaniach zagrożenie istniejącego drzewostanu na działkach Spółdzielni poprzez wykonywanie robót budowlanych w północnej granicy działki nr [...] jest zagadnieniem cywilnoprawnym, a ewentualne szkody wywołane nieprawidłowym zabezpieczeniem wykopów na terenie budowy nie mogą podlegać ocenie organów administracji architektoniczno-budowlanej na etapie wydawania pozwolenia na budowę.

Zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, na etapie eksploatacji instalacji i urządzeń pawilonu handlowego wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza oraz emisja hałasu nie może powodować przekroczeń standardów jakości środowiska poza granicami inwestycji – art. 144 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.). Natomiast wymagania dotyczące zdarzeń przyszłych (jak nieprawidłowa eksploatacja zaprojektowanego budynku powodująca pogorszenie standardów jakości środowiska, lub też skutki nieprawidłowego zabezpieczenia wykopów na terenie budowy) nie mogą być przedmiotem niniejszego postępowania w sprawie badania czy potwierdziły się przesłanki do wznowienia postępowania o pozwolenie na budowę.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewoda stwierdził, że projektowana inwestycja nie ogranicza w żaden sposób swobodnego zagospodarowania działek nr [...] i nr [...] w granicach obowiązujących przepisów prawa materialnego (w tym przeanalizowanej najmniej korzystnej, hipotetycznej zabudowy działek Spółdzielni). Tym samym nie potwierdziła się przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., ponieważ nie potwierdziły się, wskazane przez pełnomocnika Spółdzielni we wniosku o wznowienie, przesłanki uzasadniające przyznanie jej statusu strony.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca Spółdzielnia, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1491/18, uwzględniając skargę, wskazał, że wniosek o wznowienie został złożony w terminie, jak i nie budzi wątpliwości, że teren inwestycji graniczy bezpośrednio z nieruchomością skarżącej Spółdzielni. Ponadto z uwagi na granice niniejszej sprawy dla oceny przymiotu strony na aktualnym etapie postępowania nie ma znaczenia odrębne postępowanie wznowieniowe dotyczące ww. decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że organy błędnie przyjęły, że skoro w ich samodzielnej ocenie interesy prawne skarżącej nie zostały naruszone przez pierwotne pozwolenie na budowę to wobec tego działki, do których posiada tytuł prawny skarżąca nie znajdują się w obszarze oddziaływania kwestionowanej inwestycji, a skoro tak, to skarżąca nie jest stroną w sprawie pozwolenia na budowę – w związku z czym, zdaniem Sądu, organ II instancji błędnie z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 28 K.p.a. i art. 28 Prawa budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą uchylenia pierwotnego pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, cała argumentacja organu jednoznacznie wskazuje na to, że skarżąca miała prawo brać udział w postępowaniu prowadzącym do wydania tzw. pierwotnego pozwolenia na budowę, gdyż w realiach kontrolowanej sprawy organ II instancji nie powinien dokonywać arbitralnych ocen w przedmiocie tego, czy dana działka skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Sposób sformułowania tych ocen przez kontrolowane organy skarżąca powinna mieć prawo zakwestionować w toku instancji jako strona postępowania wznowieniowego i pierwotnego. Jest przy tym bezsprzeczne, że skarżąca sformułowała swoje zarzuty, które organ I instancji opisał na s. 6-8 uzasadnienia swojej decyzji. To one m.in. powinny być przedmiotem ponownych ustaleń i ocen kontrolowanych organów. Sąd, wskazując na normatywne aspekty pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu", wskazał, że dla właścicieli sąsiednich nieruchomości nie jest obojętne to, czy nowy obiekt budowlany będzie na ich nieruchomości oddziaływał negatywnie, czy też nie, tym bardziej jeżeli to jest obiekt nietypowy dla tego terenu, mogący potencjalnie oddziaływać na otoczenie w szerszym zakresie, niż to wynika z założeń projektowych i wykonanych w oparciu o te założenia analiz. Przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawo budowlane nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy (np. odległościowe), lecz wynika też z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich (por. wyroki NSA: z 26 czerwca 2012 r., II OSK 1613/11; z 15 lutego 2013 r., II OSK 2171/11; z 12 grudnia 2013 r., II OSK 1721/12; z 15 lipca 2016 r., II OSK 2759/14; i inne). Skład orzekający Sądu I instancji w pełni podzielił wyrażone we wskazanych wyrokach stanowisko, iż właściciel nieruchomości powinien mieć możliwość udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę obiektu budowlanego na sąsiedniej nieruchomości z uwagi na potrzebę ochrony jego interesu prawnego związanego z prawem własności. Odrębnym zagadnieniem jest natomiast, czy zarzuty podnoszone przez właściciela działki sąsiedniej przeciwko wnioskowanemu zamierzeniu okażą się zasadne z punktu widzenia obowiązujących przepisów (por. wyroki NSA: z 28 marca 2007 r., II OSK 208/06; z 15 lipca 2016 r., II OSK 2759/14; z 15 grudnia 2016 r., II OSK 807/15; z 8 lutego 2018 r., II OSK 945/16; z 26 marca 2018 r., II OSK 1255/16).

W świetle powyższych rozważań, nie budziło wątpliwości Sądu, że właściciel zabudowanej działki, która bezpośrednio sąsiaduje z nieruchomością objętą pozwoleniem na budowę, powinien mieć zapewniony udział w tym postępowaniu w celu obrony swoich praw, jeżeli, tak jak w kontrolowanej sprawie, nowa zabudowa powstaje w pobliżu granicy działki sąsiedniej, a parametry techniczne związane z jej funkcjonowaniem mogą oddziaływać na zabudowę znajdującą się na działkach skarżącej.

W wytycznych Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy obowiązane są uwzględnić ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku Sądu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca K. sp. z o.o. z siedziba w S., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym wynagrodzenia adwokata.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że nieruchomość skarżącej Spółdzielni pozostaje w obszarze oddziaływania obiektu, który jest przedmiotem inwestycji zrealizowanej przez skarżącego.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez błędne uznanie, że skarżącej Spółdzielni przysługuje przymiot strony we wznowionym postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, co skutkowało uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawidłowej decyzji Wojewody Małopolskiego oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną (wniesionej po terminie z uwagi na zastosowanie art. 66 § 1 p.p.s.a.) skarżąca Spółdzielnia wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Wbrew obu grupom zarzutów skargi kasacyjnej Sąd I instancji trafnie ocenił decyzje organów obu instancji jako wadliwie, ponieważ w niniejszej sprawie skarżąca Spółdzielnia powinna mieć zapewniony udział w tym postępowaniu w celu obrony swoich praw. W głównej mierze ocena prawna Sądu I instancji została oparta na ugruntowanym już orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Ma rację Sąd I instancji wskazując, że akcentowany przez organy administracyjne obu instancji brak naruszenia przepisów (np. norm technicznych) nie oznacza, że w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym legalności postepowania w sprawie pozwolenia na budowę strona skarżąca nie posiada interesu prawnego, uprawniającego do przyznania jej w ramach art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Pogląd ten znajduje swoje oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Należy mieć na względzie, że istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 ust. 2 Prawa budowanego w zw. z art. 28 K.p.a., nie jest uzależnione od tego czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie norm, lecz czy dana inwestycja w ogóle może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie. Pojęciem "obszaru oddziaływania obiektu" zostało prawnie zdefiniowane w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Definicja ta zaś abstrahuje od kwestii przekroczenia norm w zakresie oddziaływania inwestycji. W innym wypadku, tylko w sytuacji przekroczenia norm, a więc wykazania de facto braku legalności inwestycji, miałby istnieć interes prawny uzasadniający przyznanie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym mającym na celu zbadanie legalności postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Tego rodzaju stanowisko jest nieuprawnione, ponieważ to wskazywany interes prawny powinien stanowić podstawę gwarancji prawnych, umożliwiających konkretnym podmiotom poddanie kontroli danej inwestycji pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji z nieruchomością skarżącej Spółdzielni taką ocenę jedynie potwierdza. Z reguły stronami postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę są właśnie właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Oczywiście istnienie interesu prawnego jest warunkiem przyznania danemu podmiotowi przymiotu strony postępowania administracyjnego. Interes prawny musi zaś wynikać z konkretnej normy prawa materialnego. W niniejszej sprawie skarżąca Spółdzielnia istnienie swojego interesu prawnego wiązała z prawem własności nieruchomości, a więc z prawem, które wynika z treści art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że źródłem interesu prawego w postępowaniu dotyczącym oceny legalności procesu inwestycyjno-budowlanego może być wynikające z art. 140 K.c. prawo własności. Istotne jest bowiem to, że wskazany przepis jest nośnikiem interesu prawnego podmiotu, który ma prawo wymagać, aby sąsiednia zabudowa nie oddziaływała z naruszeniem prawa na jej nieruchomość, np. przez hałas i zacienienie, które wynikają z charakteru planowanej inwestycji na nieruchomości inwestora – budowy pawilonu handlowego, budynku stacji transformatorowej, agregatu prądotwórczego. Zgodnie z art. 140 K.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Z przepisu tego wynika, że niedopuszczalne są bezpośrednie ingerencje w wykonywanie prawa własności przez właściciela, określane w literaturze jako tzw. immisje bezpośrednie. Prawo cywilne reguluje również tzw. immisje pośrednie. W myśl art. 144 K.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Immisje pośrednie są w świetle tego przepisu dopuszczalne, o ile nie zakłócają korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad określoną w art. 144 K.c. miarę przeciętną. Jednakże takie immisje zawsze będą takie zakłócenia powodowały. Objęcie danej nieruchomości immisjami pośrednimi wywołanymi przez inwestycję będzie oznaczało, że właściciel tej nieruchomości ma interes prawny w postępowaniu legalizacyjnym, niezależnie od tego, czy są to immisje pośrednie dopuszczalne, czy też zakazane w świetle art. 144 K.c. Każde zatem niezabronione przepisami prawa cywilnego zakłócenie przez inwestycję korzystania z nieruchomości powoduje, że jej właścicielowi przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. (por. wyroki NSA: z 8 listopada 2017 r., II OSK 2873/16; z 24 czerwca 2016 r., II OSK 2603/16; z 8 lipca 2015 r., II OSK 2969/13; z 23 kwietnia 2015 r., II OSK 2148/13). O czym już wyżej była mowa, dla tej oceny nie ma znaczenia okoliczność ewentualnego braku ponadnormatywnego oddziaływania inwestycji, np. hałasu. Dlatego brak naruszenia interesu prawnego nie daje podstawy do stwierdzenia, że wnioskodawca – skarżąca Spółdzielnia nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. także z uwzględnieniem treści art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W sprawie organy argumentowały wskazywanym wyżej brakiem przekroczenia norm, co nie jest wystarczające do stwierdzenia, że skarżącej Spółdzielni nie przysługuje przymiot strony; zaś takie stwierdzenie jednocześnie nie wyklucza, że przedmiotowa inwestycja może w ogólności oddziaływać na nieruchomości skarżącej, tym bardziej, że w prawie inwestycyjnym nie ma przecież dla tej oceny znaczenia bezpośrednie sąsiedztwo, lecz – czy mamy do czynienia z "sąsiednią nieruchomością", które to jest pojęciem szerszym, bo wskazującym na nieruchomości nie tylko bezpośrednio sąsiadujące z inwestycją, lecz także inne, na które może dana inwestycja oddziaływać, np. przez immisje pośrednie, jak hałas i inne. Ponadto w tej sprawie nie można pominąć sprzecznych interesów wynikających z okoliczności sąsiedztwa nieruchomości o różnej formie zabudowy, a mianowicie mieszkaniowej oraz handlowej, która z istoty swojego charakteru może chociażby przez hałas oddziaływać na sąsiednie nieruchomości.

W skardze kasacyjnej nie podważono zatem skutecznie oceny Sąd I instancji. Mając bowiem na uwadze przedstawione powyżej wywody, trafna jest ocena Sądu I instancji, zgodnie z którą organ II instancji błędnie z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 28 K.p.a. i art. 28 Prawa budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą uchylenia pierwotnego pozwolenia na budowę. Ma rację Sąd, że cała argumentacja organu jednoznacznie wskazuje na to, że skarżąca Spółdzielnia miała prawo brać udział w postępowaniu prowadzącym do wydania tzw. pierwotnego pozwolenia na budowę, ponieważ w istocie argumentacja organu wskazywała, że przedmiotowa inwestycja oddziałuje na sąsiednią nieruchomość choć nie ponadnormatywnie. Na uwagę zasługuje, że Sąd I instancji słusznie dostrzegł charakter takiej oceny organu, która jako merytoryczna – bo wiążąca się wprost z oceną legalności pozwolenia na budowę – powinna stanowić gwarancję prawa skarżącej Spółdzielni do zakwestionowania tej oceny w toku instancji, ale jako strona postępowania wznowieniowego i pierwotnego.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

Nie orzeczono o kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącej Spółdzielni, ponieważ jej odpowiedź na skargę kasacyjną została wniesiona z uchybieniem terminu, o jakim mowa w art. 179 p.p.s.a. z uwagi na uprzednie zastosowanie przez Sąd I instancji art. 66 § 1 p.p.s.a. Należy wskazać, że pisma niezawierające stosownego oświadczenia (o doręczeniu odpisu pisma drugiej stronie albo o jego nadaniu przesyłką poleconą) podlegają zwrotowi bez wzywania do usunięcia tego braku.