Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2989/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust 2 i art. 3  pkt 20
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, , Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Sylwia Rosińska- Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...] Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda, organ I instancji), działając na podstawie art. 151

§ 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku [...] Spółka z o.o. z siedzibą w P. (dalej: skarżąca, strona, wnioskodawca, Spółka) o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją ostateczną Wojewody [...]

z [...] maja 2017 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty O. (dalej: Starosta) nr [...] z [...] marca 2017 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbiórkę i budowę dla K. Spółka z o.o. z siedzibą w miejscowości S. (dalej: inwestor), obejmującą: rozbiórkę budynków gospodarczych oraz budowę pawilonu handlowego Intermarche typ 2000 i budowę pawilonu handlowego B. typ [...] wraz

z towarzyszącą infrastrukturą techniczną w O. przy ul. P. na działkach o numerach: [...] - odmówił uchylenia decyzji Starosty O. nr [...]z [...] marca 2017 r.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że[...] kwietnia 2018 r. do Starostwa Powiatowego w O. wpłynął wniosek Spółki

o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Starosty w oparciu

o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Postanowieniem z [...] lipca 2018 r. Wojewoda wznowił przedmiotowe postępowanie administracyjne przyjmując, że strona zachowała wymagany miesięczny termin na złożenie wniosku, poczynając od dowiedzenia się o ostatecznej decyzji Wojewody z [...] maja 2017 r., które miało miejsce [...] marca 2018 r. W tym dniu Spółka, jako właściciel działki nr [...], powzięła wiadomość, iż dla sąsiedniej nieruchomości nie tylko wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, ale i rozpoczęto prace budowlane oraz likwidację zjazdu z działki skarżącej.

We wniosku o wznowienie postępowania jako interes prawny skarżąca wskazała, że w wyniku wytycznych Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) likwidacja zjazdu z działki nr [...], którego właścicielem jest wnioskodawca, stała się warunkiem pozytywnego zaopiniowania koncepcji układu komunikacyjnego przez zarządcę drogi, która to z kolei była jednym z warunków uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę budynków gospodarczych oraz budowę pawilonu handlowego na działkach nr [...] oraz [...], położonych w O. przy ul. P. Tym samym Spółka została bez podstawy prawnej pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Dodatkowo wnioskodawca podniósł, że przedmiotowa decyzja dotycząca pozwolenia na budowę wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu terenu działki nr [...] w ten sposób, że jej wydanie sanuje likwidację jedynego z niej zjazdu

i dostępu do drogi publicznej - bez uzyskania uprzedniej zgody właściciela tej działki, co winno mieć miejsce już na etapie uzgodnienia z zarządcą drogi, czyli GDDKiA. Zatem, zdaniem wnioskodawcy, decyzja Starosty godzi w uzasadnione interesy Spółki, w tym pozbawia ją dostępu do drogi publicznej.

Biorąc powyższe pod uwagę organ I instancji przeanalizował przedmiotową inwestycję pod kątem możliwości oddziaływania na działkę stanowiąca własność wnioskodawcy i ustalił, że z projektu zagospodarowania terenu (rys. PZT-01), znajdującym się na stronie 90 projektu budowlanego oraz jego opisu, w tym

w szczególności układu komunikacyjnego, projektowana inwestycja nie obejmuje zasięgiem działki nr [...] , będącej własnością Spółki, bowiem główny wjazd na działkę inwestora planowany jest od strony ul. P., natomiast drugi od strony ul. D. Oba wjazdy stanowią trzon układu komunikacyjnego dla przedmiotowej inwestycji (str. 76 projektu budowlanego). Przedstawiony w projekcie budowlanym układ komunikacyjny, zwłaszcza od strony ul. P., a więc od strony, gdzie wnioskodawca posiada swój jedyny zjazd na działkę o nr[...] nie obejmuje likwidacji ww. zjazdu. Ponadto (jak wskazał sam inwestor), od strony ulicy P. zaprojektowano komunikacyjne połączenie z drogą krajową nr [...], stanowiące główny wjazd na teren inwestycji, który objęty będzie osobnym opracowaniem.

Analizując projekt drogowy, będący częścią projektu budowlanego, Wojewoda wskazał, że przedmiotowa inwestycja - w zakresie układu drogowego, składa się

z dróg wewnętrznych, placów parkingowych oraz strefy ruchu pieszych (str. 100 - 110 projektu budowlanego). Jak wynika z zatwierdzonego przez Starostę projektu zagospodarowania terenu, budynek B. typ [...] znajduje się w odległości od około 49 m do około 53,5 m od granicy działki wnioskodawcy, natomiast budynek I. typ [...] znajduje się w odległości około 58,5 m. Z uwagi na odległości planowanych budynków od działki wnioskodawcy, również z tego powodu organ

I instancji wykluczył możliwość negatywnego oddziaływania inwestycji w sposób ograniczający zabudowę działki nr [...]. Dlatego wnioskodawca nie uzyskał przymiotu strony w toczącym się postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Ponadto Wojewoda wskazał, że jednym z załączników do wniosku

o pozwolenie na budowę była decyzja GDDKiA z [...] grudnia 2016 r., w której to udzielono zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej

w miejscowości O., w celu skomunikowania obiektów handlowych wraz z infrastrukturą techniczną na terenie działek o numerach: [...]. Na podstawie m.in. ww. decyzji GDDKiA zezwalającej na przebudowę ww. zjazdu, dla którego zaznaczono likwidację kwestionowanego przez wnioskodawcę zjazdu, Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę.

Biorąc pod uwagę cechy obiektu i sposób zagospodarowania terenu inwestycji Wojewoda stwierdził, że obszar oddziaływania obiektu w rozumieniu Prawa budowlanego zamyka się w całości na działkach, na których został zaprojektowany, tj. o numerach: [...], natomiast z uwagi na rozbiórkę dwóch budynków gospodarczych, znajdujących się w granicy z działkami o numerach: [...], właścicieli tychże działek uznano za stronę postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Nieruchomość należąca do Spółki, tj. działka nr [...], nie znajduje się w obszarze oddziaływania w rozumieniu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2017 poz. 1332 ze zm., dalej: P.b.), tym samym nie można uznać jej za stronę postępowania przedmiotowej inwestycji.

W ocenie Wojewody, dotychczasowa linia orzecznicza jak i doktryna stanowi, że jeżeli prowadząc wznowione postępowanie organ administracyjny dojdzie do wniosku, iż nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to winien wydać decyzję, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. (odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145

§ 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a.), a nie umorzyć postępowanie wznowieniowe (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 90/13; wyrok NSA z 14 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2509/10; wyrok WSA w Bydgoszczy z 4 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 799/15).

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, wnosząc o jej uchylenie

i zarzucając naruszenie przepisów:

1) art. 3 pkt 20 P.b. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. oraz art. 140 ustawy

z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm. dalej: k.c.) przez błędne przyjęcie, że obszar oddziaływania obiektu nie obejmuje nieruchomości skarżącej oznaczonej nr [...],

2) art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 P.b. oraz art. 3 pkt 20 P.b. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje status strony postępowania administracyjnego, w związku z czym nie ma podstaw do uchylenia decyzji z powodu braku przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.,

3) art 35 P.b. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że do organów administracji architektoniczno-budowlanej należy jedynie sprawdzenie kompletności projektu budowlanego, co skutkowało błędnym wnioskiem, że wnioskodawcy nie przysługuje status strony postępowania administracyjnego, w związku z czym nie ma podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji z powodu braku przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Decyzją z [...] października 2018 r. znak: [...]Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB, organ odwoławczy, organ II instancji), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania strony – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji GINB, oceniając interes prawny skarżącej

w przedmiotowej sprawie, wskazał, że nie brała ona udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej, natomiast swój interes prawny

w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę wywodzi z tytułu przysługującego jej prawa własności działki nr [...]. Organ odwoławczy ocenił, że z projektu zagospodarowania terenu (Projekt budowlany - Tom I - nr rysunku [...]) wynika, iż projektowany pawilon handlowy B. o wysokości 7,14 m (Projekt budowlany - Tom III - nr rys. [...]) usytuowany jest w odległości około 50 m od granicy działki nr [...], natomiast pawilon handlowy I. o wysokości 6,65 m (Projekt budowlany - Tom II - nr rys. [...]) w odległości około 58 m od granicy ww. działki. Ponadto usytuowane najbliżej działki nr [...]zgrupowanie 14 miejsc postojowych zaprojektowane zostało w odległości 8,20 m, natomiast dwa zgrupowania po 18 miejsc postojowych zaprojektowane zostały w odległości 6,32 m od granicy działki.

W ocenie GINB obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b., w żadnym wypadku nie obejmuje swym zakresem działki nr [...]. Jej położenie względem nieruchomości inwestycyjnych wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki należącej do wnioskodawcy, które to ograniczenia wynikałyby

z obowiązujących przepisów prawa.

Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, zwanego dalej: rozporządzeniem z 2002 r.) projektowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów (zarówno istniejących, jak

i potencjalnych) na działce nr [...], mając na uwadze wysokość projektowanych obiektów (tj. 7,14 m i 6,65 m) oraz wskazane wyżej odległości dzielące je od nieruchomości skarżącej. Spółka może więc bez przeszkód wybudować na należącej doń nieruchomości budynek z otworami okiennymi skierowanymi w stronę działek

o numerach: [...] w najmniejszej odległości dopuszczalnej przez przepisy prawa (tj. 4 m). Odległość dzieląca taki budynek od projektowanego pawilonu handlowego: około 54 m i około 62 m byłaby więc większa, aniżeli wysokość przesłaniania, o której mowa w § 13 ust. 1 pkt a rozporządzenia z 2002 r.

Ponadto, nieruchomość należąca do skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym m.in. w oparciu o następujące przepisy rozporządzenia z 2002 r.: - § 12 (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), - § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi), - § 23 (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi), - § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz - § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych w godzinach 7.00 – 17.00). Planowane przedsięwzięcie nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i n. ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.) usytuowanych na działkach obiektów (zarówno istniejących, jak i potencjalnych), nie pozbawia nieruchomości nr [...] dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, prąd, telekomunikacja), jak również dostępu do drogi publicznej.

Mając na uwadze powyższe GINB stwierdził, że Spółka może bez przeszkód zagospodarować swoją nieruchomość, zaś projektowana inwestycja nie ogranicza jej w tym w najmniejszym stopniu. Wskazane więc przez stronę we wniosku

o wznowienie postępowania uchybienie wynikające z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie znalazło potwierdzenia w materiale dowodowym.

Odnosząc się do głównego zarzutu skarżącej, tj. twierdzenia, iż w wyniku realizacji spornej inwestycji działka nr [...] zostanie pozbawiona zjazdu na drogę krajową nr [...], organ odwoławczy wyjaśnił, że przedstawiony projekt zagospodarowania terenu (Projekt budowlany - Tom I - nr rysunku [...]) nie przewiduje likwidacji ww. zjazdu. Ponadto, z decyzji GDDKiA z [...] grudnia 2016 r. nie wynika, aby likwidacja ww. zjazdu stanowiła warunek konieczny do udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki [...].

GINB wskazał również, że przepisy k.c. (art. 140), aby mogły stanowić podstawę do uznania skarżącej za stronę postępowania administracyjnego, muszą zostać powiązane z przepisem Prawa budowlanego, który w związku z działaniem inwestora spowodował ograniczenie prawa skarżącej do zagospodarowania jej nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. Na tym bowiem polega istota konstrukcji "obszaru oddziaływania obiektu" (art. 3 pkt 20 P.b.). Przepisy prawa cywilnego same w sobie mogą być źródłem wyłącznie roszczeń o charakterze cywilnoprawnym.

Na powyższą decyzję GINB skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie w całości

i zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie art. 80 k.p.a. przez błędną analizę całokształtu materiału dowodowego i przyjęcie, że:

a) skarżąca wywodzi swój interes prawny wyłącznie z tytułu przysługującego jej prawa własności działki nr [...] obr. [...] w O.,

b) działka nr [...] z całą pewnością nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji,

c) projekt zagospodarowania terenu oraz inne powiązane dokumenty, w tym decyzje wydane przez GDDKiA, nie przewidują likwidacji zjazdu do działki nr [...];

2) art. 3 pkt 20 P.b. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. oraz art. 140 k.c. przez błędne przyjęcie, że obszar oddziaływania obiektu nie obejmuje nieruchomości nr 40/4, której właścicielem jest Spółka,

3) art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 P.b. oraz art. 3 pkt 20 P.b. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że Spółce nie przysługuje status strony postępowania administracyjnego, w związku z czym nie ma podstaw do uchylenia decyzji, gdyż nie zaistniała przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.,

4) art. 7 k.p.a. przez nieodniesienie się przez organ odwoławczy do zarzutów zawartych w odwołaniu, w szczególności do naruszenia przepisu art. 35 P.b. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że do organów administracji architektoniczno-budowlanej należy jedynie sprawdzenie kompletności projektu budowlanego co skutkowało błędnym wnioskiem, że Spółce nie przysługuje status strony postępowania administracyjnego, w związku z czym nie ma podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji, gdyż nie zaistniała przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Skarżąca w uzasadnieniu skargi podniosła, że planowana inwestycja zakłada bezsprzecznie ingerencję w jej prawo własności, co decyduje o wystąpieniu interesu prawnego i prawa do uczestniczenia Spółki w postępowaniu prowadzącym do takiego skutku. Decyzja zezwalająca na budowę i rozbiórkę, jako niezbędny element, zawierała projekt zagospodarowania terenu wraz ze szczegółowym układem komunikacyjnym projektowanej inwestycji oraz decyzję GDDKiA z [...] grudnia 2016 r., w której udzielono zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego. Powyższe dokumenty są oparte na zaakceptowanej przez GDDKiA koncepcji układu komunikacyjnego, na podstawie której szczegółowy układ komunikacyjny został stworzony, a zakładający w swej treści likwidację zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] i rekultywację pasa drogowego na tym odcinku. Istnieje więc w ocenie skarżącej bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy między prowadzonym postępowaniem i decyzją administracyjną a wkroczeniem w interes prawny

i faktyczny Spółki. Efektem wydanej decyzji jest bowiem likwidacja jedynego dojazdu do nieruchomości nr [...], co wpływa na nieruchomość skarżącej w sposób ograniczający jej zagospodarowanie, tj. na możliwości projektowe budynków mogących powstać na ww. działce oraz konieczność uzyskania alternatywnego, utrudnionego dojazdu do nieruchomości przez ustanowienie służebności przejazdu (przeprowadzenie którego musiałoby odbyć się przez nieruchomość inwestora, na której ma powstać przedmiotowa inwestycja).

Skarżąca podniosła dalej, że dla nieruchomości nr [...] przewidziana jest zabudowa obiektem handlowym [...], zgodnie z Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej O. , wymagająca dogodnego dla klientów dojazdu, czyli zjazdu z drogi krajowej nr [...].

W świetle art. 28 P.b. budowa zjazdu z działki nr [...] oraz związane z tym - ze względów bezpieczeństwa ruchu - przesunięcie wiaty przystankowej, a przede wszystkim stanowiąca warunek ww. działań likwidacja zjazdu z działki [...], wskazują na bezpośrednie oddziaływanie inwestycji (budowy budynku, zjazdu z działki[...]

i wiaty przystankowej) na działkę będącą własnością skarżącej.

Zdaniem strony wyznaczenie obszaru oddziaływania powinno nastąpić przy uwzględnieniu funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych, a także sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się

w otoczeniu projektowanej inwestycji. Obszaru tego nie można utożsamiać wyłącznie z naruszeniem określonych wymogów technicznych, albowiem obiekt budowlany może wprowadzać ograniczenie w zagospodarowaniu terenu nieobjętego inwestycją także wtedy, gdy jego realizacja jest zgodna z przepisami określającymi wymogi techniczne i istnieją podstawy do wydania pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, wskazując na bezzasadność stawianych w niej zarzutów.

Uczestnik postępowania – inwestor również wniósł o oddalenie skargi (protokół rozprawy k. 53), a swoje stanowisko dodatkowo przedstawił w piśmie procesowym z 6 czerwca 2019 r. (k. 30 - 33 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Kontrolując zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów Sąd uznał, że

w niniejszym postępowaniu tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły.

Przedmiotem oceny Sądu w rozpatrywanej sprawie była decyzja GINB z [...] października 2018 r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody z [...] sierpnia 2018 r., wydanej w postępowaniu wznowieniowym. Jest to nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, kontrolujący prawidłowość wydania decyzji w postępowaniu zwykłym, w tym przypadku w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Wojewody z [...] maja 2017 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty z [...] marca 2017 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na rozbiórkę

i budowę dla inwestora, obejmującą: rozbiórkę budynków gospodarczych oraz budowę pawilonu handlowego Intermarche typ [...] i budowę pawilonu handlowego B. typ [...] wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną w O. przy ul. P. na działkach o numerach: [...].

Skarżąca nie była stroną postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją ostateczną, chociaż jako właściciel działki nr [...] jest sąsiadem terenu inwestycji. W uzasadnieniu wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podniosła, że jednym z warunków uzyskania przez inwestora decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę była likwidacja jedynego zjazdu z jej działki, co stanowi ingerencję w jej prawo własności, skutkujące uznaniem jej za stronę postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.

Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Zgodnie z dyspozycją art. 149 § 1 i § 2 k.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego następuje w drodze postanowienia, na podstawie którego właściwy w sprawie organ przeprowadza postępowanie co do przyczyny wznowienia oraz ustala w tym zakresie treść rozstrzygnięcia. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione wart. 145 § 1 k.p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. W przypadku ujawnienia, że podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. bądź nie został zachowany termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 k.p.a., organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wydać postanowienie odmawiające wznowienia postępowania. Z tego też względu odmowa wznowienia może nastąpić co do zasady tylko z przyczyn formalnych.

W przedmiotowej sprawie Wojewoda postanowieniem z [...] lipca 2018 r. wznowił przedmiotowe postępowanie, wskazując iż wnioskodawca wskazał we wniosku podstawę prawną wznowienia – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) oraz zachował termin miesięczny od dnia,

w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Pozytywne ustalenia

w powyższym zakresie umożliwiły organom w dalszej kolejności przeprowadzenie postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

W drugiej fazie postępowania wznowieniowego należało ustalić, czy skarżącej przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną.

W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 P.b., który - jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a. - ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do inwestora, właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy natomiast rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 20 P.b., teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu.

Celem tej regulacji było więc przesądzenie w ustawie, że osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne jedynie wówczas, gdy mają

w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje

z ich uzasadnionym interesem opartym na konkretnym przepisie prawa materialnego. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Ograniczenie

w zagospodarowaniu terenu nie może być następstwem wzrostu obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego, jeżeli nie jest oparte na konkretnym przepisie obowiązującego prawa (por. wyrok NSA z 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 246/16, publ. CBOSA).

Sąd przy tym podziela utrwalone stanowisko sądowoadministracyjne, że sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że podmiotowi takiemu przysługuje status strony postępowania dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyroki WSA

w Warszawie z: 30 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 588/10; 15 października 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 940/09, oba publ. CBOSA).

Jednocześnie należy zauważyć, że w postępowaniu nadzwyczajnym

w stosunku do postępowania zwykłego w przedmiocie pozwolenia na budowę normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 P.b. (por. wyroki NSA z: 16 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1540/08; 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06 i 25 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1058/07, wszystkie publ. CBOSA).

W przedmiotowej sprawie organy obu instancji zbadały przedmiotowy wniosek Spółki o wznowienie postępowania pod kątem spełnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i uznały, że nieruchomość skarżącej nr [...] nie znajduje się

w obszarze oddziaływania inwestycji inwestora w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b.

w związku z art. 3 pkt 20 P.b. W ocenie Sądu kontrolowana i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego

i wszechstronnej jego analizy.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 P.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

a także z wymogami ochrony środowiska w szczególności określonymi w decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach (pkt 1), zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami techniczno-budowlanymi (pkt 2), jak również kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń, opracowań, sprawdzeń (pkt 3), a także wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane (pkt 4).

W celu ustalenia, czy działka skarżącej nr [...] pozostaje w obszarze oddziaływania obiektów budowlanych, które miały zostać wykonane na podstawie pozwolenia na budowę, organy orzekające w przedmiotowej sprawie prowadzonej

w trybie nadzwyczajnym samodzielnie ustaliły tę kwestię, niezależnie od organów architektoniczno-budowlanych. Szczegółowo zbadały projekt budowlany przedmiotowej inwestycji pod względem jego zgodności z przepisami rozporządzenia z 2002 r. (§ 12, § 13, § 19, § 23, § 57, § 60) i uznały, że z uwagi na wymiary obiektów, ich odległość od granicy działki nr [...] oraz sposób zagospodarowania terenu w pobliżu tej granicy (miejsca parkingowe) nie wiąże się

z żadnymi ograniczeniami w sposobie zagospodarowania działki wnioskodawcy.

Jak wynika z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy do wniosku

o udzielenie pozwolenia na budowę inwestor załączył decyzję GDDKiA z [...] grudnia 2016 r., znak: [...], dotyczącą zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki inwestycyjnej nr [...], w celu skomunikowania obiektów handlowych wraz z infrastrukturą techniczną na terenie działek o numerach: [...]. Z dokumentacji projektowej obejmującej korektę ww. zjazdu z kolei wynika, że roboty w zakresie działki nr [...] będą zrealizowane na podstawie odrębnego opracowania objętego pozwoleniem na budowę. Tym samym w zakresie odrębnego opracowania przewidziano również ingerencję w działki sąsiadujące

z pasem drogowym.

Organy administracji architektoniczno-budowlanej na etapie badania projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji miały obowiązek, wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 3 P.b., zweryfikować jedynie kwestię formalną, tj. czy inwestor posiada takie zezwolenie zarządcy drogi krajowej, bez merytorycznej jego oceny, którą pozostawiono na kolejny etap w odrębnej sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę zjazdu. Przebudowa spornego zjazdu nie była więc przedmiotem inwestycji realizowanej na podstawie kwestionowanego pozwolenia na budowę. Sam projekt zagospodarowania terenu nie przewiduje likwidacji zjazdu z działki nr [...],

a z samej decyzji GDDKiA z [...] grudnia 2016 r. nie wynika, aby likwidacja tego zjazdu stanowiła warunek konieczny do udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...].

Stanowisko organów o braku wpływu projektowanej inwestycji na działkę nr [...] w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b. w związku z art. 3 pkt 20 P.b. zostało wzmocnione przez dokumenty złożone przez pełnomocnika inwestora na rozprawie w dniu [...] czerwca 2018 r. (postanowienie GDDKiA z [...] czerwca 2018 r.

w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji z [...] grudnia 2016 r. oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta O.w części ulicy P. z [...] stycznia 2009 r. – k. akt sądowych), z których wynika, że zapisy planu miejscowego wykluczają komunikację do działki nr [...] na dotychczasowych zasadach. W takiej sytuacji można mówić jedynie o interesie fatycznym przysługującym stronie w spornym procesie inwestycyjnym, który występuje wówczas, gdy dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1550/07, publ. CBOSA).

Sąd podziela stanowisko GINB, że przepisy prawa cywilnego, w tym art. 140 k.c., nie mogą być samoistną podstawą do uznania skarżącej za stronę postępowania administracyjnego. Muszą zostać bowiem powiązane z przepisem Prawa budowlanego, który w związku z działaniem inwestora spowodował ograniczenie prawa skarżącej do zagospodarowania jej nieruchomości zgodnie

z dotychczasowym przeznaczeniem (art. 3 pkt 20 P.b.). Natomiast w przedmiotowej sprawie organy prawidłowo ustaliły brak takiego oddziaływania spornej inwestycji, które mogłoby pozbawić skarżącą możliwości zagospodarowania jej działki.

Zdaniem Sądu, nie doszło również do naruszenia usprawiedliwionych interesów skarżącej w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wyrażano pogląd co do tego, że o naruszeniu interesu osób trzecich można mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy. Ochrona interesów osób trzecich wynikająca z ww. przepisu nie ma bowiem charakteru absolutnego. Szeroka ochrona interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób nie może sięgać tak daleko, by uniemożliwić inwestorowi realizację zamierzenia budowlanego, gdy jest ono zgodne z przepisami (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2152/15, wyroki WSA: w Bydgoszczy z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1401/17, w Gdańsku z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 572/17 i w Łodzi z 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 176/18, w Lublinie z 7 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 700/18, wszystkie publ. CBOSA).

W związku z powyższym należy uznać, że organy orzekające w tej sprawie dokonały prawidłowej wykładni przepisów art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 P.b., co skutkowało uznaniem braku wystąpienia po stronie skarżącej przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W konsekwencji zasadnie orzeczono

o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a zarzuty skargi należy w tym zakresie uznać za polemikę z ustaleniami organów. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 80 k.p.a., ponieważ w toku przedmiotowego postępowania nadzwyczajnego organy dokładnie przenalizowały projekt budowlany oraz dołączoną do niego dokumentację, dając odzwierciedlenie tej analizy w prawidłowo sporządzonych uzasadnieniach decyzji. Fakt, że strona nie zgadza się z przyjętym przez organy sposobem rozstrzygnięcia sprawy nie oznacza, że rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny.

Mając na uwadze powyższą argumentację Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku