Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 89/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1, art. 56, art. 52 ust. 3, art. 2 pkt 14
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1 i ust. 2, par. 4, par. 5, par. 6, par.7, par.8, par.9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie lokalu handlowo-usługowego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] r., podjętą na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 53 ust. 4, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.), zwanej dalej "kpa", po rozpatrzeniu wniosku z dnia 15 kwietnia 2015 r. D.W., Prezydent Miasta W. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie lokalu handlowo-usługowego w rejonie ul. [...] w W. (dz. nr 244/47, obr. nr 47 P.), na terenie zaznaczonym w załączniku graficznym nr 2, przy zachowaniu warunków określonych w załączniku nr 1.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła strona skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." w W., podnosząc, że przedmiotowa inwestycja narusza przepisy prawa albowiem w załączniku nr 3 do decyzji błędnie przyjęto i ustalono, że istnieje droga dojazdowa do planowanej inwestycji przez działki nr 244/15 i 255/8. W opinii strony, ustalenie takie jest błędne, gdyż inwestor na podstawie złożonego oświadczenia z dnia 26 lutego 2013 r. zrzekł się służebności gruntowej drogowej polegającej na prawie przejazdu i przechodu przez działkę gruntu nr 255/8 w pasie ziemi w ciągu pieszo-jezdnym w celu dojścia i dojechania do drogi publicznej przy ul. [...], ustanowionej w akcie notarialnym z dnia 25 listopada 2010 r. Tym samym poprzez złożenie powyższego oświadczenia pozbawił nieruchomość gruntową (działkę nr 244/47), na której planowana jest inwestycja, dostępu do drogi publicznej. Niezależnie od powyższego wskazano, że wydana decyzja nie uwzględnia potrzeby wykonania miejsc postojowych przynależnych do nowo budowanego pawilonu handlowo-usługowego. Do Spółdzielni Mieszkaniowej, jako strony, wpływają skargi od mieszkańców nieruchomości przy ul. [...] na zajmowanie miejsc postojowych na terenie przedmiotowej nieruchomości przez petentów już istniejących obiektów handlowych.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podjęło na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", decyzję z dnia [...] r. nr [...], którą uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że z art. 52 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje na wniosek, który zawiera: określenie granic terenu objętego wnioskiem przedstawionych na kopii mapy zasadniczej oraz granic obszaru oddziaływania inwestycji i sposobu zagospodarowania terenu, w skali 1:500 lub 1:1000, charakterystykę inwestycji zawierającej zapotrzebowanie na wodę, energię oraz sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawionych w formie opisowej i graficznej, oraz określenie charakterystyki parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (art. 52). W ocenie organu II instancji, przedstawionych wymagań nie spełnia wniosek inwestora z dnia 14 kwietnia 2015 r., tj. nie zawiera granic obszaru, na który będzie oddziaływać inwestycja (np. oddziaływanie może zamykać się w granicach działki) oraz charakterystyki inwestycji zawierającej zapotrzebowanie na wodę, energię oraz sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków.

Ponadto, zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., jednakże analiza nie spełnia wszystkich wymagań przepisów wyżej wymienionego rozporządzenia. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, których określenie winno wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania opartego na wyliczeniach arytmetycznych. Tymczasem z jej tekstu nie wynika, aby analizie poddano wymagania dotyczące linii zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji, frontowej, jej gzymsu lub attyki. Powyższych danych nie można wywieść również z załącznika graficznego do analizy tekstowej. Zaskarżona decyzja nie określa też szerokości elewacji frontowej, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Posłużenia się zwrotem "zachowujący jego wysokość" jest niedopuszczalne, gdyż obowiązkiem organu jest konkretne określenie głównych parametrów zamierzenia.

Przechodząc do analizy zarzutu odwołania, Kolegium stwierdziło, że jest zasadny. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, czy wymóg dostępu do drogi publicznej dla działki przewidzianej pod określoną inwestycję jest spełniony. Poprzestanie na stwierdzeniu o dostępie do dróg publicznych przez drogi wewnętrze jest niewystarczające. Z zebranego materiału dowodowego skład orzekający mógł ustalić jedynie, że każdoczesnemu właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu nieruchomości o nr. 244/47 służy prawo przejazdu i przechodu przez działkę nr 244/48 w ciągu pieszo-jezdnym do granicy z działką nr 255/9. W pozostałym zakresie, tj. prawie przechodu i przejazdu przez działki nr 244/50, 244/20 i 243/16, oraz przez działki 244/15 i 255/8, na podstawie zebranego materiału dowodowego Kolegium nie mogło powyższego ustalić. Z map znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, aby w rejonie działki nr 244/47 istniały ogólnodostępne drogi wewnętrzne.

Ponownie rozpoznając sprawę, Prezydent Miasta W. wydał w dniu [...] r. decyzję nr [...], którą na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 53 ust. 4, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 104 kpa ustalił na rzecz D.W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie lokalu handlowo-usługowego w rejonie ul. [...] w W., na działce nr 244/47.

W uzasadnieniu, odnosząc się do zaleceń i uwag Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., organ pierwszej instancji wskazał, że wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku oraz wyjaśnił kwestię dostępu do drogi publicznej (zgodnie ze służebnością drogową ustanowioną w księdze wieczystej, dostęp do planowanej inwestycji zapewniony jest poprzez działkę nr 244/48 i 255/9 - scaloną razem z działką nr 244/23 w parcelę nr 684, obręb nr 47 P.). Zauważył również, że numery działek objętych analizą uwidocznione zostały na załączniku graficznym nr 4 do niniejszej decyzji, a parametry zabudowy mieszkaniowej w żaden sposób nie przekładają się na wskaźniki zagospodarowania terenu dla obiektów usługowych. Ponadto stwierdzenie, że budynek ma zachowywać wysokość obiektu przyległego precyzyjnie wskazuje wielkość powyższego parametru, a dopuszczenie realizacji inwestycji przy granicy z działką sąsiednią determinuje szerokość elewacji frontowej, więc w zaistniałym przypadku nie ma potrzeby podawania spornych parametrów za pomocą konkretnej wartości liczbowej tym bardziej, że nie wynika to z żadnego przepisu prawa. Natomiast podanie powierzchni zabudowy czy to w postaci ułamka (wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki), czy procentowo, czy też za pomocą konkretnej wartości liczbowej, oznacza dokładnie tę samą wielkość.

Odwołanie od tej decyzji ponownie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." w W., podnosząc, że przedmiotowa inwestycja narusza przepisy prawa albowiem w załączniku nr 3 do decyzji błędnie przyjęto i ustalono, że istnieje droga dojazdowa do planowanej inwestycji przez działki nr 244/48 i 684, względem których jest ustanowiona służebność drogowa. Ustalenie takie jest niezgodne z wydanym przez Prezydenta Miasta W. dokumentem, tj. decyzją w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości (działki nr 244/21) z dnia 14 czerwca 2006 r. znak [...], która jednoznacznie określa, że podziału dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu wydzielonej działki nie mającej dostępu do drogi publicznej, zostanie ustanowiona dla niej odpowiednia służebność drogowa przez działkę nr 255/8 i 255/9 (obecnie 684), co zostało zaznaczone na wstępnym projekcie podziału. Spółdzielnia zbywając działkę wywiązała się z obowiązku ustalonego decyzją Prezydenta Miasta W., natomiast D.W. na podstawie złożonego oświadczenia z dnia 26 lutego 2013 r zrzekł się tej służebności gruntowej drogowej polegającej na prawie przejazdu i przechodu przez działkę gruntu nr 255/8 w pasie ziemi w ciągu pieszo-jezdnym w celu dojścia i dojechania do drogi publicznej przy ul. [...], ustanowionej w akcie notarialnym z dnia 25 listopada 2010 r. Tym samym poprzez złożenie powyższego oświadczenia pozbawił działkę 244/47 dostępu do drogi publicznej. Księga wieczysta nr [...] prowadzona przez Sąd Rejonowy VII Wydział Ksiąg Wieczystych w W. dla przedmiotowej nieruchomości również nie zawiera żadnych zapisów dotyczących zapewnienia dostępu do drogi publicznej ani przez działkę 684 ani działkę 255/8. Jedyne zapisy dotyczą tylko służebności ustalonej na działce nr 244/48, która nie posiada dostępu do drogi publicznej - ul. [...]. Niezależnie od powyższego strona ponownie zarzuciła, że wydana decyzja nie uwzględnia potrzeby wykonania miejsc postojowych przynależnych do nowo budowanego pawilonu handlowo-usługowego.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 i § 9 rozporządzenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ drugiej instancji wskazał, że dla wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest spełnienie łącznie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Sposób ustalania warunków zabudowy wynika z przepisów rozporządzenia, które określa zasady i tryb przeprowadzenia analizy funkcjonalno-przestrzennej obszaru analizowanego w granicach ustalonych w myśl § 3 pkt 2 tego rozporządzenia. Powołując się na przepisy art. 54 w związku z art. 64 oraz art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując niniejszą sprawę, spełnił wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., zaś wniosek odpowiada wymogom określonym w art. 52 ust. 2 u.p.z.p.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że organ pierwszej instancji wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadził wymaganą prawem analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice tego obszaru wyznaczono na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W dokonanej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, udokumentowanej w formie tekstowej i graficznej zgodnie z zasadami przewidzianymi w § 3 i 9 rozporządzenia, wykazane zostało, że w obszarze analizowanym w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jednakże nie mniejszej niż 50 m, mierzonej od jej granic wzdłuż drogi publicznej, z której jest dostępna, w bezpośrednim sąsiedztwie działek, na których planowana jest inwestycja, znajduje się zabudowa usługowa, a planowana działalność usługowo-handlowa stanowi kontynuację funkcji i tworzy harmonijną całość z istniejącą na tym terenie zabudową.

W opinii organu drugiej instancji, w przedmiotowej sprawie doszło również do spełnienia przez inwestora pozostałych warunków przewidzianych dyspozycją art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., tj. wnioskowany teren posiada dostęp do drogi publicznej - ul. Senatorskiej, uzbrojenie tego terenu jest wystarczające dla wskazanego zamierzenia inwestycyjnego, teren dla zmiany sposobu użytkowania nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze i nieleśne, a planowana działalność zgodna jest z przepisami odrębnymi.

Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji zastosował się do przepisów art. 53 ust. 4 u.p.z.p., dokonując wymaganych ich treścią uzgodnień. Zapewnił także stronom czynny udział w postępowaniu na każdym jego etapie.

Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, decyzja odpowiada treści art. 54 u.p.z.p. i zawiera warunki jakie będzie musiał spełnić inwestor w projekcie budowlanym. Zamieszczono w niej wymaganą klauzulę wynikającą z art. 63 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którą decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Projekt decyzji został sporządzony przez uprawnionego urbanistę, co czyni zadość wymaganiom zawartym w art. 60 ust. 4 u.p.z.p..

Powyższe ustalenia oznaczają, zdaniem Kolegium, że zarzuty odwołania są niezasadne.

Ponadto organ drugiej instancji wskazał na przepis § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (t.jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 1422), który stanowi, że zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Cytowany przepis nie tylko nie określa literalnie liczby miejsc, jaka z takim zagospodarowaniem miałaby się wiązać, ale dodatkowo uzależnia ich określenie od sposobu przeznaczenia i sposobu zabudowy działki budowlanej. Oznacza to, mającą potwierdzenie w zasadach racjonalności, konieczność indywidualnego podejścia do tego aspektu w odniesieniu do każdej inwestycji budowlanej, realizowanej na różnych nieruchomościach, o różnej wielkości i w różnym otoczeniu. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo postąpił nie ustalając obowiązkowej liczby miejsc postojowych. Planowana inwestycja będzie realizowana wewnątrz osiedla mieszkaniowego. Będzie to obiekt handlowo-usługowy o niewielkiej powierzchni ok. 60 m2, spełniający funkcję lokalnego punktu handlowo-usługowego, z którego korzystać będą głównie mieszkańcy osiedla i ich goście, którzy parkują swoje pojazdy na zlokalizowanych wewnątrz osiedla publicznych miejscach postojowych.

Za bezzasadny Kolegium uznało również zarzut dotyczący wydania decyzji dla nieruchomości nie posiadającej dostępu do drogi. W myśl art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności. Normatywne ujęcie dostępu do drogi publicznej powoduje, że należy je rozumieć szeroko. W badanym przypadku dostęp do drogi publicznej zagwarantowany jest poprzez nieruchomości oznaczone jako działka nr 244/48 i 684, obciążone służebnością drogową na rzecz działki nr 244/47.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." w W., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że działka, na której planowana jest inwestycja, określona w zaskarżonej decyzji posiada dostęp do drogi publicznej; art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, iż ustalony w decyzji dostęp spełnia wymogi dostępu do drogi publicznej oraz naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 kpa w związku z art. 77 § 1 kpa, polegające na niedokładnym wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co miało wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia. Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że – jak wynika z decyzji z dnia [...] r. – poprzestanie na stwierdzeniu o dostępie do dróg publicznych przez drogi wewnętrzne jest niewystarczające. Z map znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, aby w rejonie działki nr 244/47 istniały ogólnodostępne drogi wewnętrzne. Ponadto, podniesione przez stronę skarżącą w odwołaniu zarzuty nie zostały uwzględnione przez organ odwoławczy, jak również w żaden sposób Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji się do nich nie odniosło. Odniesieniem takim nie jest stwierdzenie, że bezzasadny jest zarzut odwołania dotyczący wydania decyzji dla nieruchomości nie posiadającej dostępu do drogi.

Skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa wskazała, że ustawową definicję pojęcia dostępu do drogi publicznej zawiera art. 2 ust. 14 u.p.z.p., zgodnie z którym, ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności gruntowej. Przepis ten przewiduje zatem dwa alternatywne sposoby zapewnienia nieruchomości pośredniego dostępu do drogi publicznej, poprzez inną działkę, na której zostanie ustanowiona służebność gruntowa, lub przez drogę wewnętrzną. W ocenie strony skarżącej, nie jest zasadne stanowisko organu, że w badanym przypadku dostęp do drogi publicznej zagwarantowany jest poprzez nieruchomości oznaczone jako działka nr 244/48 i 684, obciążone służebnością na rzecz nieruchomości oznaczonej numerem 244/47. Z treści księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr 244/47 wynika, że każdoczesnemu właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu opisanej w tej księdze wieczystej nieruchomości służy prawo przejazdu i przechodu przez działkę gruntu nr 244/8 w ciągu pieszo-jezdnym biegnącym od granicy z działką nr 244/47 do granicy z działką 255/9. Natomiast z treści księgi prowadzonej dla działki nr 244/48 nie wynika, aby ustanowiona służebność dotyczyła działki nr 244/47, a zatem twierdzenie organu nie zostało wyjaśnione przez organ w zaskarżonej decyzji.

W opinii strony skarżącej, organy orzekające w sprawie niniejszej nie wywiązały się dostatecznie z obowiązku należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym przepisy art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Uchybienia zaś postępowania odwoławczego, w którym nie rozważono wszystkich faktów i dowodów mających prawne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, czynią zaskarżoną decyzję wadliwą z punktu widzenia wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Z decyzji musi wynikać m.in., że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w niniejszej sprawie narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", a także wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 tej ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588).

Przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wedle art. 64 ust. 1 w związku z art. 56 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jak wynika natomiast z art. 64 ust. 1 w związku z art. 52 ust. 3 u.p.z.p., nie można uzależnić wydania decyzji o warunkach zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Powyższe przepisy oznaczają zatem, że ilekroć planowana inwestycja jest zgodna z przepisami prawa, organ lokalizacyjny ma obowiązek wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy, zaś w sytuacji stwierdzenia, że nie zostały spełnione wymagania określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisów odrębnych organ lokalizacyjny zobowiązany jest wydać decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Stosownie do § 1 rozporządzenia, rozporządzenie to określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione (o czym poniżej). Na takie stwierdzenie pozwala lektura tekstowej części analizy, która umożliwiła określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Na mocy § 3 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy zobowiązany został do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i do przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się zaś na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3). Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (ust. 4).

W rozpoznawanej sprawie ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji obejmującej budowę lokalu handlowo-usługowego, przewidzianej do realizacji w W. przy ul. [...], na działce nr 244/47, nastąpiło w decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta W. w dniu [...] r. nr [...]. Integralne części tej decyzji stanowią załączniki: cześć graficzna decyzji – kopia mapy zasadniczej w skali 1:500 (załącznik nr 2), analiza funkcjonalno-przestrzenna (załącznik nr 3) oraz część graficzna analizy (załącznik nr 4). Analizując opisane wyżej załączniki przedmiotowej decyzji, stwierdzić należy, że decyzja ta spełnia wymogi określone w § 3 i § 9 rozporządzenia.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że działka objęta planowaną inwestycją usytuowana jest w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej (ul. [...]), zabudowanych w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Podzielając w tym względzie stanowisko organu drugiej instancji, w dokonanej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, udokumentowanej w formie tekstowej i graficznej zgodnie z zasadami przewidzianymi w § 3 i 9 rozporządzenia, wykazane zostało, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa usługowa, a planowana działalność usługowo-handlowa stanowi kontynuację funkcji i tworzy harmonijną całość z istniejącą na tym terenie zabudową.

Jak wynika z załącznika nr 3 do decyzji organu pierwszej instancji, w obszarze analizowanym funkcją dominującą jest funkcja mieszkaniowa (obrzeża zabudowy wielorodzinnej dzielnicy P.), a niewielkie obiekty usługowego stanowią jej uzupełnienie. Z analizy tej wynika, że inwestycja zaplanowana jest na terenie, na którym usytuowane są budynki wielorodzinne (działki nr 244/15 i 255/7 przy ul. [...] i ul. [...]), stanowiące wieloklatkowe "bloki" o jednorodnej architekturze, usytuowane w odległości ok. 15-20 m od granic z działkami drogowymi, równolegle względem siebie i ograniczających je od strony północno-zachodniej i południowo-wschodniej odcinków ulic), stanowiące skrajną, północno-wschodnią część dużego osiedla mieszkalnego zlokalizowanego w dzielnicy P.. Liczą one pięć lub jedenaście kondygnacji nadziemnych, posiadają płaskie dachy oraz zwartą, wydłużoną bryłę (szerokości elewacji frontowych mierzą ok. 135 m i ok. 150 m przy powierzchniach zabudowy wynoszących odpowiednio ok. 1550 m2 i ok. 2325 m2), urozmaiconą jedynie uskokową lub załamaną, nieregularną linią zabudowy. Ostatni z rozpatrywanych budynków wielorodzinnych to obiekt usytuowany na planie litery L, podpiwniczony, dwupiętrowy, z użytkowym poddaszem, o powierzchni zabudowy wynoszącej ok. 1070 m2 oraz z elewacją frontową szerokości ok. 95 m (licząc po linii łamanej) i dachem mansardowym. Na obiekty usługowe składają się parterowe budynki dwulokalowe (każdy z lokali usytuowany jest w granicach odrębnych działek stanowiąc ok. 23-27% ich powierzchni, co daje średnią wynoszącą ok. 25,5%) o powierzchniach zabudowy wynoszących ok. 90-105 m2 przy elewacjach frontowych o szerokościach mierzących ok. 12-16 m, przykryte dachami płaskimi. W granicach działki nr 244/47 znajduje się jeden z wyżej opisanych lokali usługowych, tj. obiekt parterowy, z płaskim dachem, frontem szerokości ok. 8 m i powierzchnią zabudowy wynoszącą ok. 52 m2.

W ocenie Sądu, w sposób prawidłowy i zgodny z prawem ustalono w rozpatrywanej sprawie parametry zabudowy, co zostało wystarczająco przeanalizowane i wykazane przez organ odwoławczy w motywach zaskarżonej decyzji. Zauważyć wypada, że strona skarżąca w istocie powyższego nie kwestionuje, zarzucając w skardze, że działka zainwestowania nie spełnia wymogu dostępu do drogi publicznej oraz że powyższa kwestia nie została należycie wyjaśniona w toku postępowania administracyjnego. Tak więc w niniejszej sprawie punkt sporny stanowi kwestia dostępu do drogi publicznej planowanej inwestycji.

Dokonując całościowej oceny spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., stwierdzić należy, że działka objęta planowaną inwestycją usytuowana jest w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Powyższe pozwala na stwierdzenie, że spełniono warunek, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1.

Wbrew wywodom strony skarżącej, działka nr 244/47 ma dostęp do drogi publicznej, a mianowicie do ul. [...], poprzez służebność drogową ustanowioną w księdze wieczystej, to jest poprzez działkę nr 244/48 i 255/9 (scaloną razem z działką nr 244/23 w parcelę nr 684). Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Taki układ drogowy wypełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutu skargi, w pierwszej kolejność należy zauważyć, że w decyzji nr 83/2015 organ pierwszej instancji wskazał jedynie, że dojazd do obiektu zapewniony jest poprzez działki nr 244/15 i 255/8 (droga dojazdowa) (pkt 1 załącznika nr 3) oraz że przedmiotowa działka posiada dostęp do dróg publicznych – ul. [...] i ul. [...], poprzez drogi wewnętrzne (pkt 4 załącznika nr 3). Prezydent Miasta W. nie wskazał wówczas, gdzie te drogi wewnętrzne przebiegają ani żadnych dowodów, z których by wynikało, że ustanowiono służebność drogową. Uczynił to dopiero przy wydawaniu kolejnej decyzji nr [...]. W tej sytuacji zarzut, że poprzestanie na stwierdzeniu o dostępie do dróg publicznych przez drogi wewnętrzne jest niewystarczające, było uzasadnione w odniesieniu do decyzji nr [...] z dnia [...] r. Obecnie jednak organ pierwszej instancji wykazał, że działka nr 244/47 ma dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności drogowej.

Tym samym argumentacja dotycząca naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 2 pkt 14 u.p.z.p. nie mogła zostać uwzględniona.

Także uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego (art. 61 ust. 1 pkt 3 i art. 61 ust. 5 u.p.z.p.), o czym świadczy pismo z dnia 24 kwietnia 2015 r. Zarządu Dróg Komunikacji i Utrzymania Miasta w W. oraz oświadczenie inwestora, że dostęp do wszelkich mediów będzie w ramach istniejącego budynku należącego do niego.

Ponadto przedmiotowy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.).

Uwzględniając powyższe, należało stwierdzić, że wymienione wyżej przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie.

Wobec spełniania przez planowaną inwestycję wszystkich warunków z art. 61 u.p.z.p. organy nie mogły podjąć innego rozstrzygnięcia, jak wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora.

Uwzględniając powyższe, Sąd uznał zarzut skargi naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa za nieuzasadniony. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, organy orzekające w sprawie niniejszej wywiązały się z obowiązku należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych rozstrzygnięć. Również wbrew twierdzeniu strony skarżącej, organ odwoławczy odniósł się do wszystkich podnoszonych przez stronę skarżącą w odwołaniu zarzutów.

Mając na względzie poczynione wyżej ustalenia i rozważania stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i to w stopniu wymagającym wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji wyroku.