Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3343/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 243/19 w sprawie ze skargi I. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od I. W. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 243/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Wnioskiem z dnia 28 grudnia 2008 r. I. W. wystąpiła do Wojewody Mazowieckiego o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez jej męża S. O. nieruchomości na byłym terytorium państwa polskiego.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki odmówił I. W. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu nieruchomości pozostawionej przez S. O. poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ powołał art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257).

Wyjaśniając podstawę faktyczną rozstrzygnięcia organ wskazał, że w sprawie nie została spełniona przesłanka przesiedlenia S. O. na obecne terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Zatem jako właściciel pozostawionej nieruchomości nie spełnia przesłanki opuszczenia byłego terytorium RP zawartej w art. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r.

Wojewoda wskazał, że skarżąca nie może się również wykazać następstwem prawnym po byłym właścicielu, bowiem do akt sprawy nie został złożony dokument potwierdzający nabycie praw do spadku po S. O. Zgodnie z postanowieniem Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 25 października 2017 r. sygn. akt VI Co 360/17 prawo do spadku przysługuje jej po E. O.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że S. O. po opuszczeniu byłego terytoriom II Rzeczpospolitej udał się do W., gdzie jako [...] uczestniczył w działaniach wojennych. Jednakże po zakończeniu II Wojny Światowej nie wrócił do Polski tylko wyjechał do A,, gdzie osiadł i założył rodzinę. Zmarł w tym kraju w roku 1986. Ponieważ S. O. po wojnie nie przybył na obecne tereny państwa polskiego Wojewoda wydał decyzję odmowną w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty.

Podzielając ocenę prawną powyższego stanu faktycznego Minister wyjaśnił, że w razie przyznania rekompensaty osobom, które opuściły byłe ziemie państwa polskiego i związały swoje dalsze życie z innym państwem, rekompensata zatraciłaby zupełnie swój charakter pomocowy, a miałaby funkcję wyłącznie odszkodowawczą.

Minister podkreślił, że zarówno Trybunał Konstytucyjny, Sąd Najwyższy, jak i Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie stwierdzają, że jedną z przesłanek przyznania świadczenia jest konieczność powrotu na ziemie polskie w aktualnych granicach. Nie można tego utożsamiać z wykreowaniem nowego warunku otrzymania rekompensaty, jest to bowiem wynik interpretacji przepisów, na podstawie których przyznaje się prawo do rekompensaty, uwzględniającej ich sens i cel. Przepisy te zostały zaś stworzone w takim celu, aby nie tyle rekompensować straty wynikające z utraty mienia znajdującego się na byłym terytorium polskim, lecz przede wszystkim aby pomóc zagospodarować się obywatelom powracającym do kraju w jego nowych granicach po okresie wojny.

Odnosząc się do kwestii braku wykazania następstwa prawnego po S. O. Minister wyjaśnił, że działanie organu I instancji nie ma znamion uchybienia procesowego, jednakże nastąpił brak racjonalnego podejścia do wyjaśnienia niezgodności wywołanych poprzez różny zapis imienia "S." w języku polskim i hiszpańskim. W tym wypadku organ prowadzący sprawę w ramach aktywnego udziału w sprawie, winien wystosować zapytanie do strony o wyjaśnienie powyższej różnicy i ewentualne zaapelować o podjęcie stosownego działania niwelującego ją.

Minister wskazał że powyższa kwestia nie ma zasadniczego wpływu na całokształt ostatecznego rozwiązania, gdyż skarżąca nie udowodniła repatriacji S. O. na obecne terytorium państwa polskiego, co skutkowało koniecznością wydania decyzji odmawiając przyznania prawa do rekompensaty.

Na powyższą decyzję I. W. wniosła skargę, podnosząc w niej zarzuty naruszenia:

1) art. 2 i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej;

2) art. 6, art. 8 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 87 Konstytucji RP;

3) art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podzielił stanowisko organów obu instancji, zgodnie z którym warunkiem przyznania prawa do rekompensaty jest powrót na obecne terytorium Rzeczpospolitej Polskiej.

Sąd zwrócił uwagę na stanowisko wyrażane w orzecznictwie Sądu Najwyższego, Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych, zgodnie z którym warunkiem uzyskania rekompensaty jest wymóg przemieszczenia się obywateli polskich na terytorium Rzeczypospolitej w obecnych, powojennych granicach. Warunek ten wynika jest uzasadniony celem ustawy – potrzebą zapewnienia środków na zagospodarowanie się osobom w nowych warunkach w związku z utratą przez nie całego majątku.

Mając na względzie wykładnię literalną (powiązanie art. 1 ust. 2 z ustępem 1 tego artykułu i przyjęcie, że przesłanki podmiotowe zostały określone przez ustawodawcę w art. 1 i art. 2 ustawy), jak też ratio legis ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., Sąd uznał, że konieczne jest spełnienie przez osobę opuszczającą w związku z wybuchem II wojny światowej dawne tereny Rzeczypospolitej Polskiej warunku przesiedlenia się na terytorium Polski w granicach powojennych.

W ocenie Sądu organy dokonały prawidłowej wykładni art. 1 ust. 2 i art. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. oraz wskazały powyższe przepisy jako podstawę wydania decyzji odmawiającej skarżącej potwierdzenia prawa do rekompensaty po S. O. Wobec dokonania prawidłowej wykładni przepisów prawa i ich powołania jako podstawy dla odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty, zarzuty naruszenia przepisów postępowania również uznano za niezasadne.

Ponadto zwrócono uwagę, że powołany w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2009 r. sygn. akt I OSK 182/09 zapadł przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2012 r. sygn. akt SK 11/12. Okoliczność ta uzasadnia odstąpienie od wyrażonej w nim tezy. Okoliczność, że organ nie ustosunkował się wprost do treści powołanych przez skarżącą wyroków Sąd uznał za pozostającą bez wpływu na wynik sprawy.

Końcowo Sąd wskazał, że w dniu 9 października 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny powziął uchwałę, w której tezie wskazał, że złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy (sygn. akt I OPS 3/17).

Powyższa uchwała, nakazując prowadzenie postępowania w stosunku do wszystkich uprawnionych nie mogła mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Jak bowiem wyraźnie wskazane zostało w jej uzasadnieniu, postępowanie wszczynane jest na wniosek osoby uprawnionej. W sytuacji, w której nie powstało prawo do rekompensaty na skutek nie spełnienia warunku przemieszczenia na obecne terytorium RP, złożenie wniosku przez jednego ze spadkobierców dawnego właściciela nieruchomości zabużańskiej nie może być uznane za złożenie wniosku przez osobę uprawnioną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła I. W., zarzucając naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 2 i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polski poprzez podzielenie stanowiska obu instancji, że warunkiem przyznania prawa do rekompensaty jest powrót na obecne terytorium RP, podczas gdy z wyżej wymienionych przepisów nie wynika, że dla uzyskania rekompensaty nie jest konieczne przesiedlenie, repatriacja albo zamieszkanie osoby uprawnionej na terytorium Rzeczypospolitej Polski w obecnych granicach;

2) przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP poprzez błędną interpretację, że skarżąca opuszczając kresy wschodnie na skutek innych okoliczności (art. 1 ust. 2 ustawy) związanych z wojną, niż układy repatriacyjne (brak obowiązku przemieszczania) nie podlega realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP, co stanowi niezgodne z ww. ustawą z 2005 r. ograniczenie podmiotowe ustawy i bezpodstawne wyłączenie z jej stosowania do grupy osób, w tym skarżącej, które opuściły Kresy Wschodnie, na skutek innych okoliczności związanych z wojną bez obowiązku przemieszczania i która nie przeszła formalnej procedury repatriacyjnej z uwagi na opuszczenie terytorium dawnej Polski, przed zawarciem układów repatriacyjnych wymienionych w art. 1 ust. 1 i umową o której mowa w art. 1 ust. 1a, co spowodowało niezgodne z prawem odmowę potwierdzenia prawa do rekompensaty;

3) przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 6, art. 8 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 87 Konstytucji RP przez wydanie decyzji opartej nie na przepisach, a na jej rozszerzającej wykładni.

Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i poprzedzających ich decyzji organu I i II instancji;

2) rozpoznanie skargi kasacyjnej bez przeprowadzenia rozprawy;

3) zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty oparte na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a zatem zarówno zarzuty naruszenia norm prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. Jednakże uchybienia dotyczące przepisów procesowych są konsekwencją wskazanych w skardze kasacyjnej naruszeń przepisów prawa materialnego.

Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy kwestii materialnoprawnych i odpowiedzi na pytanie, czy w świetle obecnie istniejących regulacji prawnych dla uzyskania rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej konieczne było spełnienie - przez osobę opuszczającą w związku z wybuchem drugiej wojny światowej dawne tereny Rzeczypospolitej Polskiej - warunku przesiedlenia się na terytorium Polski w jej powojennych granicach.

Sąd pierwszej instancji, podzielając stanowisko organów, odmówił prawa do rekompensaty osobom, które opuszczając tereny znajdujące się w dawnych granicach Rzeczypospolitej Polskiej nie przemieściły się w celu zamieszkania na terytorium państwa polskiego w granicach powojennych i nie zamieszkały w kraju. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji w celu dokonania wykładni przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., nie ograniczył się tylko do wykładni językowej obowiązujących przepisów, ale przedstawił jak kształtowało się stanowisko prawne w kwestii powrotu do kraju ukształtowane drogą orzecznictwa zarówno Trybunału Konstytucyjnego jak i Sądu Najwyższego, jeszcze na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Analiza tego orzecznictwa, w tym m.in. uchwały SN z dnia 5 czerwca 1990 r. sygn. akt III CZP 4/90, czy też uzasadnienia wyroku TK z dnia 15 grudnia 2004 r. sygn. akt K 2/04 doprowadziły Sąd pierwszej instancji do słusznego wniosku, iż powrót na obecne terytorium RP był wymaganą przesłanką przyznania rekompensaty. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni zgadza się ze stanowiskiem prawnym Sądu pierwszej instancji, równocześnie pragnie podkreślić, że w uzasadnieniu wyroku w sposób pełny i poprawny przeprowadzona została wykładania obowiązującego stanu prawnego, z którą należy się w pełni zgodzić. W takich okolicznościach powtarzanie tej argumentacji należy uznać za zbędne. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji odwołuje się między innymi do wyroku NSA z dnia 9 października 2014 r. sygn. akt I OSK 2763/13, w którym rozstrzygnięty już został spór, analogiczny do sporu w niniejszej sprawie, iż dla uzyskania prawa do rekompensaty na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., koniecznym było spełnienie warunku przesiedlenia się na terytorium Polski w jej powojennych granicach. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni zgadza się i podziela stanowisko prawne wyrażone w powołanym wyroku NSA z dnia 9 października 2014 r. sygn. akt I OSK 2763/13. W uzasadnieniu tego wyroku NSA zwrócił uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2004 r. sygn. akt K 2/04, dokonywał oceny zgodności z Konstytucją przepisów ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego. Jednak obecnie obowiązująca ustawa z 2005 r., tak samo jak ustawa z 2003 r. w art. 1 nawiązuje do umów republikańskich stanowiąc, że: ustawa określa zasady realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. dokonanego na podstawie wymienionych układów i umów republikańskich. Różnica polega na tym, że w miejsce prawa do zaliczenia ustawa z 2005 r. wprowadza pojęcie prawa do rekompensaty. W tym względzie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 października 2012 r. sygn. akt SK 11/12 zwrócił uwagę, że: "Wspólna dla wszystkich umów republikańskich była deklaracja PKWN, że ewakuowani rolnicy "otrzymają ziemię w rozmiarach przewidzianych ustawą o reformie rolnej", natomiast "włościanie, którzy przesiedlają się na terytorium Polski, jeżeli nawet nie posiadają ziemi w chwili ewakuacji, otrzymają, w razie życzenia, przydział ziemi na zasadach ogólnych" (art. 1 tych umów in fine). Nakazano ponadto, aby "domy w miastach i wiejskich osiedlach, opróżnione na skutek przesiedlenia (Niemców), były zostawione w pierwszym rzędzie do dyspozycji przesiedlonych" (art. 3 ust. 6 in fine umów republikańskich). Celem ustawy z 2005 r. jest zatem udzielenie rekompensaty osobom przesiedlonym w trybie wymienionych umów republikańskich i tym, którzy opuścili dawne ziemie R.P. poza procedurę ewakuacyjną w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. Z treści art. 1 wynika także, że rozszerzyła ona krąg podmiotów uprawnionych do rekompensaty, gdyż w ustępie 2 ustawa ta stanowi, że przepisy ust. 1 stosuje się także do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Niewątpliwie ustęp 2 art. 1 nawiązuje do ustępu 1 tego przepisu. Wykładnia ustępu 2 art. 1 nie może prowadzić do innego wniosku, jak stwierdzenia, że skoro do wymienionych w tym przepisie osób stosuje się przepisy ust. 1, a te przepisy nawiązują do umów republikańskich, to ratio legis tej ustawy, tak samo jak poprzednio obowiązującej ustawy z 2003 r., jest zrekompensowanie strat za mienie pozostawione na dawnych ziemiach polskich osobom, które pozostawiając mienie na Kresach Wschodnich przemieściły się na terytorium Polski w jej powojennych granicach. Nie wyklucza to, z uwagi na znaczący upływ czasu, że osoby te, tak jak i ich spadkobiercy, obecnie zmienili miejsce zamieszkania. Przewidziany w art. 2 ust. 2 ustawy z 2003 r. o zaliczeniu, wymóg, aby uprawnieni zamieszkiwali na stałe w Polsce co najmniej od dnia wejścia w życie tej ustawy, tj. od 30 stycznia 2004 r. został uznany za niekonstytucyjny w powołanym już wyroku z 15 grudnia 2004 r. sygn. akt K 2/04, OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 117.

Jednakże czym innym jest wymóg, aby po wielu latach od zakończenia wojny uprawnieni zamieszkiwali w Polsce, a czym innym wymóg przemieszczenia się po wojnie na tereny polskie w obecnych granicach. Zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z dnia 19 grudnia 2002 r. sygn. akt K 33/02 (publ. OTK ZU nr 7/A/2002, poz.970) oraz w powołanym już wyroku z 2004 r. sygn. akt K 2/04, wskazując, że konsekwencją charakteru prawa zaliczenia, jako prawa majątkowego mającego charakter publicznoprawny było uznanie przez Trybunał Konstytucyjny w obu powołanych orzeczeniach, że (podobnie jak inne prawa majątkowe o charakterze publicznoprawnym) może ono być limitowane na zasadach przewidzianych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. W szczególności, za dopuszczalną uznano "możliwość ustawowego ograniczenia publicznych praw majątkowych obywateli m.in. ze względu na interes publiczny i (...) barierę zdolności realizacyjnych państwa, będącego "dobrem wspólnym" (art. 1 Konstytucji), oraz z uwagi na (...) wzgląd na zdolność państwa do wywiązania się z jego podstawowych powinności" (wyrok sygn. akt K 2/04). Tę ocenę podzielił także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 października 2012 r. sygn. akt SK 11/12. Badając zgodność z Ustawą zasadniczą przepisów ustawy z 2005 r., Trybunał stwierdził, w uzasadnieniu wyroku, że "prawo zaliczenia zostało uznane we wskazanych wyrokach z 2002 r. i 2004 r. za publicznoprawne prawo majątkowe o charakterze przede wszystkim socjalnym (a nie czysto odszkodowawczym), podlegające ochronie na podstawie art. 64 Konstytucji. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, konstatacja ta znajduje odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie, pomimo że na podstawie zaskarżonej ustawy osoby uprawnione mogą otrzymać rekompensatę nie tylko w formie prawa zaliczenia, ale także (alternatywnie) w formie pieniężnej ze środków Funduszu Rekompensacyjnego. Rekompensata za utracone mienie zabużańskie wypłacana na podstawie zaskarżonej ustawy nie jest odszkodowaniem za wywłaszczenie w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji. Pozbawienie obywateli polskich mieszkających na kresach wschodnich własności w związku z ich przesiedleniem w obecne granice państwa nie zostało bowiem dokonane z inicjatywy i na rzecz państwa polskiego, lecz było wynikiem "narzuconych" okoliczności geopolitycznych. Prawo do tego świadczenia jest prawem "pochodnym" względem utraconego prawa własności nieruchomości zabużańskich jedynie w tym sensie, że posiadanie takiego tytułu prawnego do pozostawionego mienia jest jednym z warunków otrzymania rekompensaty".

Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny podtrzymał pogląd, wyrażony w wyroku sygn. akt K 2/04, że świadczenie przyznawane na podstawie ustawy rekompensacyjnej ma charakter mieszany: zdecydowanie dominuje w nim element socjalny (udzielenie "pomocy na zagospodarowanie" osobom, które przesiedlały się do państwa w obecnych granicach), a mniejsze znaczenie ma element odszkodowawczy, przy czym funkcje te należy oceniać uwzględniając upływ czasu, jaki upłynął od pozbawienia zabużan własności. Analiza uzasadnienia wyroku Trybunału z 2012 r. prowadzi do wniosku, że w zakresie, mającego znaczenie w niniejszej sprawie zagadnienia przemieszczenia się uprawnionego na terytorium Polski w powojennych granicach, aktualne są poglądy wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w opisanym powyżej wyroku z 2004 r.

Kolejny argument przemawiający za kontynuacją poglądu dotyczącego zagadnienia przemieszczenia uprawnionego na tereny polskie w obecnych granicach wyrażonego tak w przytoczonych powyżej wyrokach i uchwałach Sądu Najwyższego, jak również w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego wynika z uzasadnienia rządowego projektu ustawy z 2005 r. (druk sejmowy 3793/IV kadencja Sejmu s. 1 uzasadnienia projektu). W uzasadnieniu projektu wskazano, że proponowane przepisy w głównej mierze kontynuują rozwiązania obecnie obowiązujące, ponieważ warunki, jakie muszą spełniać osoby uprawnione, zostały ukształtowane z zachowaniem postanowień uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 10 kwietnia 1991 r. sygn. akt III CZP 84/90, zgodnie z którą "prawo do zaliczenia wartości mienia pozostawionego na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa Polskiego przysługuje obywatelom polskim, zamieszkałym w dniu 1 września 1939 r. na tych terenach, którzy po tym dniu opuścili je w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. i zamieszkują w Polsce." Proponowane regulacje uwzględniają również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2004 r., zgodnie z którym warunek, że tzw. umowy republikańskie jednoznacznie wiązały przyrzeczoną kompensację z wymogiem posiadania obywatelstwa polskiego oraz faktem przemieszczenia celem zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, uprawniał ustawodawcę do nawiązania do wymogów objętych zobowiązaniami wskazanymi w umowach republikańskich. Podkreślono, że zaproponowane przepisy "w dużej mierze kontynuują rozwiązania obecnie obowiązujące".

Proponowana przez autora skargi kasacyjnej interpretacja art. 1 ust. 2 ustawy z 2005 r. spowodowałaby odmienne kryteria dla osób podlegających ewakuacji (obowiązek przemieszczenia na terytorium Polski w jej powojennych granicach) i dla osób, które opuściły Kresy Wschodnie na skutek innych okoliczności związanych z wojną (brak obowiązku przemieszczenia), co jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z 2005 r. nie było zamiarem ustawodawcy. Norma zawarta w art. 1 ust. 2 ma na celu uwzględnienie praw osób, które z różnych względów nie repatriowały się z dawnych Kresów do Polski w procedurze ewakuacyjnej przewidzianej w układach republikańskich bądź umowie z dnia 6 lipca 1945 r. zawartej między Tymczasowym Rządem Jedności Narodowej Rzeczypospolitej Polskiej i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich, o której mowa w art. 1 ust. 1 pkt 4 ustawy. Gdyby celem ustawodawcy było przyznanie uprawnień do uzyskania rekompensaty za pozostawione nieruchomości wszystkim osobom, które w następstwie okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. zmuszone zostały do opuszczenie terenów II Rzeczypospolitej (czego konsekwencją była utrata przez nich znajdujących się tam nieruchomości), niezależnie od tego czy po ich opuszczeniu przybyli oni do kraju w granicach ukształtowanych po drugiej wojnie światowej czy nie, zbędne byłoby nawiązywanie w brzmieniu art. 1 ust. 1 powołanej ustawy do układów i umowy, w oparciu o które następowały pierwsze sformalizowane ewakuacje obywateli polskich zamieszkałych na Kresach do Polski. Wystarczająca w tym względzie byłaby (przy odpowiedniej modyfikacji) regulacja zawarta w ust. 2 tego artykułu. Zbędne również, z punktu widzenia założonego celu ustawodawczego, byłoby nałożenie na wnioskujących o rekompensatę spadkobierców właścicieli pozostawionych nieruchomości obowiązku dokumentowania miejsca zamieszkania tych właścicieli (lub współwłaścicieli) "po ich przybyciu na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" - o czym stanowi art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy - skoro do takiego przybycia w ogóle nie musiałoby dojść.

Można tym samym stwierdzić, że wynikający z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy wymóg dołączenia do wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty dowodów potwierdzających miejsce zamieszkania po przybyciu na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej osób o których mowa w art. 2 lub art. 3 dodatkowo, a zarazem jednoznacznie potwierdza, że prawo do rekompensaty przysługuje tylko tym właścicielom nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej, którzy obok spełnienia przesłanek z art. 2 ustawy, przybyli i zamieszkali na obecnym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Mając powyższe na uwadze niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, nie można bowiem z treści art. 1 ust. 2 ustawy wywodzić odrębnej samodzielnej normy prawnej, na podstawie której można by przyjąć, że osoby, które nie repatriowały się z dawnych Kresów w procedurze przewidzianej w układach republikańskich, tj. art. 1 ust. 1 pkt 1 do 4 ustawy bądź na podstawie umowy o której mowa w art. 1 ust. 1a, lecz na skutek innych okoliczności związanych z rozpoczętą wojną w 1939 r. były zmuszone opuścić byłe terytorium RP, lecz nie przybyły na obecne terytorium RP, byłyby uprawnione do prawa do rekompensaty. Do osób o których mowa w art. 1 ust. 2 stosuje się bowiem zarówno przepisy ust. 1 art. 1, jak i pozostałe przepisy ustawy w tym art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy. Z treści art. 1 ust. 2 ustawy wynika tylko tyle, że prawo do rekompensaty mogły uzyskać również te osoby, które na skutek okoliczności związanych z wojną zmuszone były opuścić byłe terytorium RP, ale opuszczenie nie nastąpiło w trybie procedury ewakuacyjnej określonej w art. 1 ust. 1 pkt 1 do pkt 4 lub ust. 1a, natomiast pozostałe przesłanki nabycia prawa do rekompensaty dla osób o których mowa w art. 1 ust. 2b ustawy były tożsame jak dla osób o których mowa w art. 1 ust. 1 i ust. 1a, w więc również przybycie na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W rozpoznawanej sprawie, bezsporną okolicznością jest, że mąż skarżącej wymogu tego nie spełniał, a w konsekwencji nie mógł uzyskać przewidzianego ustawą uprawnienia, a tym samym uprawnienia tego nie mogli uzyskać jego spadkobiercy w tym skarżąca.

Niezasadna jest również argumentacja podnoszona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż ustawodawca nie mógł pozbawić te osoby prawa do rekompensaty z uwagi na treść art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, tj. konieczność respektowania konstytucyjnej zasady równości obywateli RP wobec prawa. Zgodnie z powołanym art. 32 ust. 1 Konstytucji, wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Przywołana zasada równości wobec prawa polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych) charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowani równo. A więc bez żadnych zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. W rozpoznawanej sprawie nie tylko nie doszło do naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji, a wręcz odwrotnie rozwiązanie zawarte w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. realizuje zasadę równości, albowiem umożliwia uzyskanie prawa do rekompensaty nie tylko osobom, które opuściły tereny dawnych Kresów w trybie układów republikańskich (art. 1 ust. 1 pkt 1 do pkt 4) lub umowy z dnia 15 lutego 1951 r. (art. 1 ust. 1a), ale również osobom, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną z 1939 r. zmuszone były opuścić byłe terytorium RP. Natomiast proponowana przez skarżącą kasacyjnie wykładnia, że wymóg przybycia na obecne terytorium RP dotyczy tylko osób o których mowa w art. 1 ust. 1 i ust. 1a ustawy z 2005 r., a nie dotyczy osób o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy prowadziłaby do naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji. Cechą istotną (relewantną) wszystkich podmiotów uprawnionych na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. do otrzymania prawa do rekompensaty jest pozostawienie nieruchomości poza obecnymi granicami RP w wyniku: wypędzenia z byłego terytorium RP lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. dokonanego na podstawie układów republikańskich lub umowy z dnia 15 lutego 1951 r., lub na skutek innych okoliczności związanych z wojną osoby były zmuszone opuścić byłe terytorium RP. Dlatego też wszystkie te podmioty, które charakteryzują się wskazaną cecha wspólną mają być traktowani równo, a to oznacza, że wymóg przybycia na obecne terytorium RP dotyczy wszystkich, zarówno tych którzy opuścili byłe terytorium RP w trybie art. 1 ust. 1, ust. 1a jak i ust. 2 ustawy z 2005 r. Odmienne traktowanie osób, które opuściły byłe terytorium RP w trybie art. 1 ust. 2 ustawy, stanowiłoby naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Mając na uwadze niezasadność zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, które stanowiły istotę sporu, niezasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w takich okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.