Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2450/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30i pkt 2
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Gospodarki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 1746/14 w sprawie ze skargi "S." [...] Sp. k. w [...] na rozstrzygnięcie Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz "S." [...] Sp. k. w [...] 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Wyrokiem z dnia 3 września 2014 r. o sygn. akt V SA/Wa 1746/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), uwzględnił skargę "S." [...] Spółki komandytowej z siedzibą [...] na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2014 r. (nr [...]) w ten sposób, że stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Ministra Gospodarki. Ponadto Sąd zasądził od Ministra na rzecz skarżącej 457 z tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadniając swoje stanowisko w przedmiocie uznania, ze ocena projektu skarżącej spółki (objętego wnioskiem o dofinansowanie złożonym w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 4. Oś priorytetowa: Inwestycje w innowacyjne przedsięwzięcia, Działanie 4.4: Nowe inwestycje o wysokim potencjale innowacyjnym) została przeprowadzona z naruszeniem prawa, Sąd pierwszej instancji uznał, że zarzucając wnioskodawcy brak spełnienia kryterium opłacalności organ wyliczył wskaźnik NPV (Net Present Value) w sposób, który nie znajduje oparcia w przepisach w przyjętych w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka procedurach wyłaniania projektów. Za uzasadniony uznał Sąd również zarzut naruszenia art. 31 ust. 1 oraz art. 30b ust. 9 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, tj. uchybienia zasadzie rzetelnej oceny projektu wskutek braku należytego uzasadnienia stanowiska zawartego w informacji o negatywnym rozpatrzeniu protestu. W związku z tym, Sąd stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownej oceny przez Instytucję Pośredniczącą (Ministra Gospodarki).

Jednocześnie Sąd wskazał, że w art. 30i pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju została przewidziana jedna sytuacja, w której sąd - w przypadku uwzględnienia skargi - nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia. Taką sytuacją jest wyczerpanie alokacji na realizację działania lub priorytetu, o której mowa w art. 30a ust. 1 pkt 2 ustawy. Wykazanie faktu wyczerpania alokacji na realizację działania lub priorytetu następuje przed sądem administracyjnym wyłącznie na podstawie dokumentów, o czym stanowi art. 30e ustawy o zasadach powadzenia polityki rozwoju w zw. z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, załączony do odpowiedzi na skargę arkusz kalkulacyjny - wydruk komputerowy dotyczący stanu wykorzystania alokacji w III-IV osi POIG - nie ma charakteru dokumentu w rozumieniu art. 244 § 1 k.p.c., a tylko taki dokument pozwalały Sądowi na zastosowanie w sprawie art. 30i pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Z tego względu Sąd uznał, że nie mógł stwierdzić, czy alokacja na realizację działania została wyczerpana. Wskazał przy tym, że okoliczność wyczerpania alokacji, poświadczoną stosownym dokumentem, Instytucja Pośrednicząca powinna zbadać przy ocenie protestu.

II

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Minister Gospodarki. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 30i pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez stwierdzenie przez Sąd w sentencji wyroku, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazanie tej sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Ministra Gospodarki, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy w związku z wyczerpaniem alokacji na działanie 4.4 Sąd winien był stwierdzić tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i nie przekazać sprawy Ministrowi Gospodarki do ponownego rozpatrzenia,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to § 50 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 2 kwietnia 2012 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 (Dz. U. z 2012 r., poz. 438 ze zm.; dalej zwanego "rozporządzeniem MRR z 2 kwietnia 2012 r.") w zw. z § 2 pkt 1 i § 58 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 18 czerwca 2014 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 (Dz. U. z 2014 r., poz. 854; dalej zwanego rozporządzeniem MIiR z 18 czerwca 2014 r.") w zw. z art. 44 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawy wyłączeń blokowych) (Dz. Urz. UE L 214 z dnia 9 sierpnia 2008 r., s. 3, ze zm.; dalej zwanego "rozporządzeniem nr 800/2008") poprzez stwierdzenie w sentencji wyroku, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Ministra Gospodarki, podczas gdy wskazane przepisy stanowią, że pomoc finansowa mogła być udzielana tylko do 30 czerwca 2014 r., a to oznacza, że w momencie orzekania przez Sąd pierwszej instancji alokacja na działanie 4.4. została wyczerpana i w okolicznościach niniejszej sprawy w związku z wyczerpaniem alokacji Sąd winien był stwierdzić tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i nie przekazać sprawy Ministrowi Gospodarki do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że w działaniu 4.4 PO IG od dnia 30 czerwca 2014 r. wystąpił definitywny brak środków, co spowodowane jest dwoma czynnikami, tj. brakiem podstaw prawnych do zawarcia umów o dofinansowanie, a także faktycznym brakiem środków. Powołując się na przepisy wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej, strona wskazała, że od dnia 1 lipca 2014 r. nie ma już możliwości kontraktowania środków w działaniu 4.4 POIG, co oznacza, że alokacja na realizację tego działania jest niedostępna, a to równocześnie oznacza wyczerpanie alokacji. Zgodnie z aktualizowanym miesięcznie Stanem wykorzystania alokacji w II-VI osi POIG w działaniu 4.4 POIG dostępna alokacja wynosiła na dzień 5 września 2014 r. 7 161 156 677,88 zł. Zakontraktowana kwota wynosiła 8 377 835 572,44 zł, co oznacza, że zakontraktowane środki przekroczyły o 1 216 678 894,56 zł kwotę środków dostępnych w alokacji (116,99%). Powyższe zostało także potwierdzone przez Instytucję Zarządzającą (Departament Konkurencyjności i Innowacyjności w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju) w piśmie z dnia 18 września 2014 r. Ponadto w toku postępowania Minister Gospodarki załączył do odpowiedzi na skargę dokument - arkusz kalkulacyjny obrazujący stan wykorzystania alokacji w II-IV osi POIG, z którego wynika, że alokacja na działanie 4.4. została wyczerpana.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną "S." [...] Spółka komandytowa (reprezentowana przez radcę prawnego) wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej Ministra Gospodarki oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zdaniem spółki, organ administracji na etapie postępowania przed Sądem pierwszej instancji nie wykazał w sposób prawidłowy, czyli za pomocą dokumentu, faktu wyczerpania alokacji w działaniu 4.4 POIG, a zatem Sąd nie mógł zastosować art. 30i ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Natomiast bez znaczenia jest argument Ministra Gospodarki, że po 30 czerwca 2014 r. brak jest podstawy prawnej do zawierania umów o dofinansowanie.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (mającym w tej sprawie odpowiednie zastosowanie na podstawie art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą ten środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie wystąpiły.

Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny autor rozpoznawanej obecnie skargi kasacyjnej wyznaczył poprzez zarzucenie Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 30i pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, § 50 rozporządzenia MRR z 2 kwietnia 2012 r. w zw. z § 2 pkt 1 i § 58 ust. 1 rozporządzenia MIiR z 18 czerwca 2014 r. w zw. z art. 44 ust. 3 rozporządzenia nr 800/2008. Uchybienie tym przepisom miało polegać na przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia Ministrowi Gospodarki, mimo że pomoc finansowa mogła być udzielana tylko do 30 czerwca 2014 r., a zatem w momencie orzekania przez Sąd pierwszej instancji alokacja na działanie 4.4. została wyczerpana.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przywołane wyżej zarzuty są niezasadne.

Wskazany jako naruszony art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nie mógł być w niniejszej sprawie zastosowany. Zauważyć bowiem należy, że kontrola sądowa spraw dotyczących prowadzenia polityki rozwoju odbywa się według reguł ustanowionych w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Z art. 30e tego aktu normatywnego wynika, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy. Wspomniany art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przepis ten wskazuje zatem jedną z form rozstrzygnięcia podejmowanego przez wojewódzki sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi wniesionej na decyzję lub postanowienie, a więc inne akty administracyjne niż określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z tego względu - mając na uwadze przywołaną wyżej treść art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nie mógł mieć nawet odpowiedniego zastosowania w niniejszej sprawie.

Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej odnosi się jednak do kwestii możliwości zastosowania w niniejszej sprawie przez Sąd pierwszej instancji art. 30i pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej, alokacja na realizację działania lub priorytetu, o której mowa w art. 30a ust. 1 pkt 2, zostanie wyczerpana, sąd, uwzględniając skargę stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że orzeczenie przez sąd administracyjny, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo bez jednoczesnego przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia - jest uwarunkowane wyczerpaniem alokacji na realizację działania lub priorytetu, o której mowa w art. 30a ust. 1 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażane w piśmiennictwie (zob. J. Jaśkiewicz, Komentarz do art. 30(i) ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju [w:] J. Jaśkiewicz, Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Komentarz, wyd. II, LEX/el., 2014) oraz w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2014 r. o sygn. akt II GSK 2231/14 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), że wykazanie faktu wyczerpania alokacji na realizację działania lub priorytetu przed sądem administracyjnym następuje wyłącznie na podstawie dokumentów.

W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji - uwzględniając skargę - przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Ministrowi Gospodarki, bowiem uznał, że w sprawie nie zostało wykazane odpowiednim dokumentem, iż alokacja na realizację przedmiotowego działania została wyczerpana, przy czym za taki dowód nie mógł być uznany załączony do odpowiedzi na skargę arkusz kalkulacyjny - wydruk komputerowy dotyczący stanu wykorzystania alokacji w III-IV osi POIG, bowiem nie ma on charakteru dokumentu w rozumieniu art. 244 § 1 k.p.c. Nadto WSA uznał, że nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jest uwarunkowane wyczerpaniem alokacji, a nie brakiem możliwości zawierania umów o dofinansowanie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy stanowisko Sądu pierwszej instancji jest usprawiedliwione. Ustalenie wyczerpania alokacji - warunkującego możliwość zastosowania art. 30i pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego, które przed sądami administracyjnymi może nastąpić wyłącznie w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., to jest poprzez przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, przy czym w niniejszej sprawie - z uwagi na materię będącą przedmiotem postępowania dowodowego - powinny to być dokumenty urzędowe. W postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji nie został złożony dokument urzędowy w rozumieniu art. 244 § 1 k.p.c., który mógłby być przedmiotem dowodu, o jakim mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Tym samym w postępowaniu przed WSA nie wykazano, że alokacja na realizację działania 4.4. została wyczerpana, a zatem Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż nie było podstaw do zastosowania art. 30i pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Nie jest zasadne stanowisko autora skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni § 50 rozporządzenia MRR z 2 kwietnia 2012 r. w zw. z § 2 pkt 1 i § 58 ust. 1 rozporządzenia MIiR z 18 czerwca 2014 r. w zw. z art. 44 ust. 3 rozporządzenia nr 800/2008 i wskutek tego wadliwie uznał, że alokacja nie została wyczerpana. Wskazany przez Ministra Gospodarki § 50 rozporządzenia MRR z 2 kwietnia 2012 r. zawiera dwa ustępy (autor skargi kasacyjnej nie wskazał, który z nich miał zostać naruszony), w których określono, do kiedy może być udzielana pomoc finansowa, regionalna pomoc inwestycyjna i pomoc de minimis. Analogicznej problematyki dotyczy § 58 ust. 1 rozporządzenia MIiR z 18 czerwca 2014 r. ("Pomoc finansowa może być udzielana do końca okresu dostosowawczego, o którym mowa w art. 44 ust. 3 zdanie pierwsze w związku z art. 45 rozporządzenia Komisji, z wyłączeniem regionalnej pomocy inwestycyjnej"), zaś § 2 pkt 1 tego aktu prawnego stanowi, że "wsparcie w zakresie inwestycji dla przedsiębiorców w ramach działań: a) 4.2 Stymulowanie działalności B+R przedsiębiorstw oraz wsparcie w zakresie wzornictwa przemysłowego, b) 4.4 Nowe inwestycje o wysokim potencjale innowacyjnym, c) 5.1 Wspieranie rozwoju powiązań kooperacyjnych o znaczeniu ponadregionalnym w przypadku określonym w § 36 - stanowi pomoc publiczną i jest udzielane zgodnie z warunkami określonymi w przepisach rozdziału I, art. 13 w rozdziale II oraz rozdziału III rozporządzenia Komisji". Natomiast zgodnie z art. 44 ust. 3 rozporządzenia nr 800/2008, "wraz z końcem okresu obowiązywania niniejszego rozporządzenia wszystkie programy pomocy wyłączone na mocy niniejszego rozporządzenia pozostają wyłączone przez 6-miesięczny okres dostosowawczy, z wyjątkiem programów pomocy regionalnej. Wyłączenie programów pomocy regionalnej wygasa z dniem wygaśnięcia zatwierdzonych map pomocy regionalnej". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, treść przywołanych przepisów nie wskazuje, że została wyczerpana alokacja na działanie 4.4 "Nowe inwestycje o wysokim potencjale innowacyjnym" (4. Oś priorytetowa w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka). Z przepisów tych można wywieść, że pomoc finansowa mogła być udzielana tylko do 30 czerwca 2014 r., co nie jest równoznaczne z wyczerpaniem środków finansowych na działanie 4.4. Z treści art. 30i pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie wynika, by dla zastosowania tego przepisu miała znaczenie możliwość zawarcia umowy z beneficjentem.

Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne, a zatem wspomniany środek odwoławczy - jako niemający usprawiedliwionych podstaw - podlegał oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na postawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

PG