Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1823/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 107 § 1 i § 3 , art. 7, art. 77 § 1, art. 9, art. 11, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 95 ust.3 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 2067
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 2 lit. c, art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. C., T. C., M. C. i P. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 239/19 w sprawie ze skargi S. C., T. C., M. C. i P. C. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia i przekazania w stanie wolnym kwatery tymczasowej I. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie II. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz S. C., T. C., M. C. i P. C. solidarnie kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 239/19 oddalił skargę S. C., T. C., M. C. i P. C. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia i przekazania w stanie wolnym kwatery tymczasowej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Na podstawie decyzji Komendanta Stołecznego Policji z [...] sierpnia 2003 r. nr [...] S. C. została przydzielona kwatera tymczasowa nr [...] przy ul. [...] w [...]. Osobami uprawnionymi do wspólnego zamieszkiwania zostali: T. C. - żona zainteresowanego oraz dzieci: M. C. i P. C.

S. C. z dniem [...] sierpnia 2006 r. został zwolniony ze służby w Policji w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych. Dlatego też Komendant Stołeczny Policji decyzją nr [...] z [...] lutego 2007 r., działając na podstawie art. 97 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1782 ze zm., dalej: ustawa o Policji), w związku z § 14 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 1170 ze zm.,), oraz art. 162 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.), orzekł o wygaśnięciu z dniem [...] sierpnia 2006 r. własnej decyzji z [...] sierpnia 2003 r. nr [...] o przydziale kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w [...].

W dniu [...] kwietnia 2007 r. Dyrektor Zakładu Obsługowo-Produkcyjnego Komendy Stołecznej Policji zawarł ze S. C. umowę najmu lokalu nr [...] położonego w budynku zakwaterowania zbiorowego przy ul. [...] w [...].

W toku postępowania organ ustalił, że kompleks mieszkalno-hotelowy przy ul. [...] w [...] (gdzie mieści się kwatera tymczasowa zajmowana przez S. C. oraz członków jego rodziny), powstał na mocy porozumienia z [...] października 1999 r. zawartego pomiędzy Prezydentem Miasta [...], a Komendantem Stołecznym Policji z przeznaczeniem na potrzeby zakwaterowania policjantów, pełniących służbę w komisariatach Policji, działających na terenie Gminy [...]. W skład kompleksu wchodzą [...] budynki, stanowiące własność Miasta [...]. Na mocy umowy z [...] marca 2003 r. wymieniony kompleks został oddany Komendantowi Stołecznemu Policji do nieodpłatnego używania na okres [...] lat. Zgodnie z decyzją nr [...] Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2003 r. o pozwoleniu na użytkowanie kompleksu mieszkalno-hotelowego, położonego w [...] przy ulicy [...], budynki [...] to budynki mieszkalne, natomiast budynki [...] - to budynki zamieszkania zbiorowego. Budynek, w którym mieszczą się kwatery tymczasowe (ul. [...]) został wybudowany ze środków finansowych Miasta [...] w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych [...] policjantów, aby umożliwić realizację programu zwalczania przestępczości w [...] oraz programu wykorzystania zwiększonej liczebności służb patrolowych policji. Organ podkreślił, że dla realizacji tak określonego celu Miasto [...] wybudowało za własne środki wymieniony kompleks i oddało w użytkowanie Komendantowi Stołecznemu Policji, co wyklucza możliwość zamieszkiwania w budynkach [...] emerytom policyjnym, a także funkcjonariuszom niepełniącym służby w Komendzie Stołecznej Policji oraz Komendach Rejonowych Policji [...].

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] Komendant Główny Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Stołecznego Policji z [...] września 2018 r. nr [...] nakazującą S. C., T. C., M. C. i P. C. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym tymczasowej kwatery nr [...] przy ul. [...] w [...].

S. C., T. C., M. C. i P. C. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że decyzja została wydana zgodnie z prawem.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że skarżący S. C., jak również jego żona T. C. i dzieci M. C. i P. C. nie posiadają tytułu prawnego do kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w [...]. Osoby te nie mogą wywodzić swoich uprawnień do zajmowania tego lokalu na podstawie decyzji Komendanta Stołecznego Policji nr [...] z [...] sierpnia 2003 r. o przydziale S. C. wymienionej powyżej kwatery tymczasowej, ponieważ decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] Komendant Stołeczny Policji orzekł o jej wygaśnięciu z dniem [...] sierpnia 2006 r. Od ww. decyzji nie został złożony środek zaskarżenia, a zatem decyzja ta stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji co w konsekwencji wyeliminowało z obrotu prawnego decyzję o przydziale przedmiotowej kwatery.

Konsekwencją zajmowania lokalu mieszkalnego (kwatery tymczasowej), będącego w dyspozycji organów Policji przez osobę, która nie posiada tytułu prawnego do tego lokalu, jest wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu, a podstawę prawną takiej decyzji stanowił art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma charakter związany – brak jest więc podstaw do stosowania konstrukcji uznania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił stanowiska strony skarżącej, iż organ Policji wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia przepisów postępowania administracyjnego - w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli S. C., T. C., M. C. i P. C., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, tj.:

1. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. co polegało na oddaleniu przez WSA w Warszawie skargi pomimo, że z uzasadnienia decyzji organu wynika, że materialnoprawną podstawą wydania decyzji był § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (dotyczący kwater tymczasowych), podczas gdy WSA w Warszawie jako materialnoprawną podstawę wydania decyzji wskazał art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawą o Policji (dotyczący lokali mieszkalnych), opierając się tym samym na zupełnie innych niż wskazane przez organ w uzasadnieniu decyzji – przesłankach opróżnienia lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...];

co w konsekwencji doprowadziło również do naruszenia przepisów wskazanych w pkt 2 poniżej, tj.:

2. art. 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., co polegało na oddaleniu przez WSA w Warszawie skargi, pomimo, że organ wskazując w decyzji błędną materialnoprawną podstawę wydania decyzji dopuścił się naruszenia ogólnych zasad postępowania, tj. wynikającej z art. 9 k.p.a. zasady obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej oraz wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., co polegało na:

a. nie odniesieniu się przez WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w postaci: art. 7 w zw. z. art. 77 w zw. z art. 9 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a,. tj. ograniczeniu się do stwierdzenia, że "nie można podzielić stanowiska strony skarżącej, iż organ policji wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy", bez jednoczesnego - choćby ogólnego - wyjaśnienia, dlaczego w ocenie WSA w Warszawie w/w zarzuty nic mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy;

b. niewyjaśnieniu w uzasadnieniu wyroku czy WSA w Warszawie uznaje, że zajmowany przez skarżących lokal nr [...] przy ul. [...] w [...] jest lokalem mieszkalnym czy kwaterą tymczasową, o czym świadczy zamienne powoływanie się przez WSA w Warszawie na oba w/w pojęcia i stosowanie ich jednocześnie, co w konsekwencji powoduje brak możliwości dokonania oceny, czy WSA w Warszawie zastosował, zgodną ze swoją oceną i poprawną podstawę prawną orzekania w niniejszej sprawie;

c. powołaniu się w uzasadnieniu wyroku na okoliczności niewynikające z materiału dowodowego, co polegało na uznaniu przez WSA w Warszawie, że organ zezwalał na zamieszkiwanie skarżących w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], z uwagi na "sytuację życiową'' skarżącego – S. C., podczas gdy w/w okoliczność nie wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a wręcz stoi w sprzeczności z dokumentacją, która wskazuje, na to, że w/w lokal został skarżącemu przyznany, jako realizacja jego - jako emerytowanego funkcjonariusza policji - uprawnienia do lokalu mieszkalnego, a nie przejaw empatii organu;

4. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., co polegało na oddaleniu przez WSA w Warszawie skargi na decyzję pomimo, ze w niniejszej sprawie nie dokonano wszechstronnej i logicznej oceny materiału dowodowego, tj.:

a. pominięta została okoliczność trwania zawartej przez skarżącego S. C. umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], stanowiącej tytuł prawny do ww. lokalu i uprawniającej do zamieszkiwania w nim również pozostałych skarżących;

b. wyprowadzono z materiału dowodowego wnioski z nim sprzeczne, co polegało na uznaniu, że skarżący – S. C. nie jest uprawniony do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organu, podczas gdy skarżący - jako emerytowany funkcjonariusz policji - spełnia uprawniające go do takiego lokalu przesłanki z art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, co wynika z akt sprawy i było przyznawane również przez organy w wydawanych decyzjach;

c. pominięto, że w wydanej przez Komendanta Stołecznego Policji decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r., którą orzeczono o wygaśnięciu decyzji o przydziale skarżącemu – S. C. kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w [...], wskazano, że z uwagi na posiadane przez skarżącego uprawnienie do zajmowania lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organu, skarżącego kieruje się do zawarcia umowy najmu w/w lokalu, co świadczy o tym, że przyznanie skarżącemu tegoż lokalu stanowiło w istocie realizacje uprawnienia skarżącego - jako emerytowanego funkcjonariusza policji - do lokalu mieszkalnego;

Naruszenia, o których mowa powyżej miały istotny wpływ na wynik sprawy, przede wszystkim z tego względu, że WSA w Warszawie nie rozstrzygnął wszystkich istotnych dla meritum sprawy okoliczności, a jego zaniechania doprowadziły do błędnego uznania, że skarżący zajmują lokal nr [...] przy ul. [...] w [...], bez tytułu prawnego, a w konsekwencji, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu, w oparciu o art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji.

II. prawa materialnego, tj.:

1. art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki uzasadniające wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego, tj., że skarżący zajmują lokal nr [...] przy ul. [...] w [...] bez tytułu prawnego, pomimo, że skarżący zajmują w/w lokal na podstawie umowy najmu z dnia [...] marca 2007 r., która nigdy nie została wypowiedziana ani nie wygasła a dodatkowo skarżący S. C. jako emerytowany funkcjonariusz policji posiada, wynikające z art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, uprawnienie do w/w lokalu mieszkalnego, jako zajmowanego przez niego w dacie zwolnienia ze służby w Policji:

2. art. 2 pkt 2 lit. c w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, poprzez, ich niezastosowanie i uznane, że skarżący – S. C. nie jest uprawniony do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...], pomimo, że skarżący jest emerytem policyjnym, spełnia wszystkie przesłanki warunkujące w/w uprawnienie jak również zajmował przedmiotowy lokal w dacie zwolnienia ze służby w policji.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) Przewodnicząca Wydziału III zarządzeniem z dnia 6 grudnia 2022 r. wyznaczyła posiedzenie niejawne w dniu 10 lutego 2023 r.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W przypadku jednak sformułowania zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przedstawianych jako skutek przyjęcia przez sąd wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku, właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczna jedynie wówczas, gdy przyjęcie przez sąd wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe.

Na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji. Jak wynika bowiem z podstawy prawnej wskazanej w decyzji Komendanta Stołecznego Policji z [...] września 2018 r. nr [...] nakazującej S. C., T. C., M. C. i P. C. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym tymczasowej kwatery nr [...] przy ul. [...] w [...] została ona wydana na podstawie § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. z 2013, poz. 1170 z późn. zm.). Również w uzasadnieniach decyzji administracyjnych wydanych w tej sprawie organy administracyjne odnosiły się do stanu faktycznego i przesłanek wynikających z § 13 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia. Zatem zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały na zupełnie innej podstawie materialnoprawnej niż ta, która została przyjęta i poddana kontroli przez WSA w Warszawie. Co więcej Sąd I instancji do przyjętej przez siebie podstawy prawnej odnosił stan faktyczny, który także nie wynika z przyjętego przez organy administracyjne stanu faktycznego sprawy.

W tym miejscu wskazać należy, że w relacji do cech sądowoadministracyjnego wymiaru sprawiedliwości, w tym "weryfikacyjnego" trybu stosowania prawa przez sądy administracyjne i operowania przez nie metodyką kontroli wykładni prawa powodującego, że kontrola wykładni stanowi składnik funkcji sądu administracyjnego, jako sądu prawa – jego rolą jest bowiem kontrola działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem, która obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów; kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5 - 6, s. 267 i n.) – rezultat sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej powinien być rzetelnie odzwierciedlony w treści uzasadnienia orzeczenia sądowego, co wymaga wskazania przyjętych za podstawę wyrokowania faktów oraz wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Wykonanie przez wojewódzki sąd administracyjny wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązku wskazania w uzasadnieniu wyroku obok faktycznej, także prawnej podstawy rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia nie dość, że pozostaje w bezpośrednim związku z realizacją przez uzasadnienie orzeczenia sądowego funkcji perswazyjnej to również nie pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości realizacji przez to uzasadnienie funkcji kontroli trafności rozstrzygnięcia. Powinno być ono sporządzone w sposób umożliwiający instancyjną kontrolę (zaskarżonego) wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia wówczas, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej.

Ta zaś nie jest możliwa – lub istotnie ograniczona – gdy uzasadnienie orzeczenia sądowego nie zawiera określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementów, a mianowicie, na przykład, gdy zawiera przedstawienie stanu faktycznego sprawy oraz podstawy prawnej odmiennych od przyjętych przez organ administracyjny w zaskarżonej do sądu decyzji.

W konsekwencji za zasadny należało uznać również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wskazać należy, że prawidłowo skonstruowane uzasadnienie daje rękojmię, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Motywy wyroku mają przekonywać o słuszności rozstrzygnięcia i to zarówno jeśli chodzi o przyjętą podstawę prawną, jak i w zakresie ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji.

Skoro zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to przedwczesne było wypowiadanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny co do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku czyni przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (zob. postanowienie NSA z 22 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 481/14 i wyrok NSA z 9 czerwca 2015 r., sygn. akt I GSK 465/15, CBOSA).

W konsekwencji należało uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W tym stanie rzeczy na podstawie art.185 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt l sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust.1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. tj. 2018, poz. 265). Na koszty postępowania składają się: opłata za wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyroku – 100 zł., wpis od skargi kasacyjnej – 100 zł, koszty zastępstwa procesowego za II instancję – 240 zł. Łącznie stanowi to kwotę 440 zł.