Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 633/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 28 ust. 1, art. 34 ust. 1, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Rumi z dnia 19 maja 2016 r. nr XXIV/231/2016 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Rumi dla terenów położonych pomiędzy ulicami Gdańską, Dębogórską, Gdyńską i Częstochowską 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 23 pkt 5 lit. a i d w odniesieniu do działek nr [...] oraz [...], obręb [...], gmina Rumia, 2. oddala skargę w pozostałej części, 3. zasądza od Rady Miejskiej w Rumi na rzecz skarżącego R. S. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

R. S. wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta z 19 maja 2016 r., nr XXIV/231/2016, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych pomiędzy ulicami [..]-[..] (Dz. Urz. Woj. z dnia 27 czerwca 2016 r., poz. 2306).

Skarga została poprzedzona wezwaniem Burmistrza Miasta z 25 stycznia 2017 r. do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego uchwałą z 19 maja 2016 r. wraz z wnioskiem o uchylenie uchwały w części obejmującej § 23 pkt 5 lit. a i d w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych [..] oraz [..], obręb [..], gmina R.

Zaskarżonej uchwale zarzucono:

1. odniesieniu do § 23 pkt 5 lit. d uchwały naruszenie:

- art. 16 § 1 k.p.a. poprzez uznanie wyłącznie prawomocnych decyzji udzielających pozwolenia na budowę za zgodne z miejscowym planem, co narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnych, ponieważ R. S. legitymował się decyzjami o pozwoleniu na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych, uprawniającymi do zrealizowania zaplanowanej inwestycji budowlanej na działkach ewidencyjnych o numerach [..] oraz [..], obręb [..], gmina R., a po przyjęciu uchwały budynki zbudowane zgodnie z pozwoleniem byłyby jednocześnie niezgodne z nowym planem;

- art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.) powoływanej dalej jako "u.p.z.p.", poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy w dniu wejścia w życie wskazanej uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżący legitymował się decyzjami o pozwoleniu na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych, uprawniającymi do zrealizowania zaplanowanej inwestycji budowlanej na działkach ewidencyjnych o numerach [..] oraz [..], obręb [..], gmina R.;

- art. 17 pkt 12 i 13 u.p.z.p. poprzez pobieżne rozpatrzenie, a w konsekwencji niewprowadzenie zmian do § 23 uchwały wynikających z uwagi skarżącego dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, a także niewyjaśnienie z jakich przyczyn odmówiono uwzględnienia i wprowadzenia do treści uchwały zmian wynikających z uwagi w całości;

- art. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. poprzez dowolne kształtowanie sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości na terenie objętym miejscowym planem i w konsekwencji nałożenie niewspółmiernego obciążenia na właściciela działek ewidencyjnych o numerach [..] oraz [..], obręb [..], gmina R. znajdujących się w jednostce planistycznej 16.MN, polegające na przyjęciu, że wśród parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy za zgodną z planem uznana została wyłącznie zabudowa istniejąca lub na którą zostały wydane prawomocne decyzje pozwolenia na budowę, przekraczająca parametry ustalone w pkt 5 lit. a, b, c, d (...), dopuszcza się remonty tej zabudowy w ramach istniejących parametrów przekraczających ustalenia zawarte w planie, a także rozbudowy, nadbudowy, przebudowy, w zakresie zgodnym z parametrami ustalonymi w planie.

2. w odniesieniu do § 23 pkt 5 lit. a wskazanej uchwały zarzucono naruszenie:

- art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 1 u.p.z.p. poprzez arbitralne przyjęcie wartości wysokości zabudowy dla jednostki 16.MN oraz nieproporcjonalną ingerencję w sferę prawa własności, gdyż przyjęte rozstrzygnięcie nie jest uzasadnione ładem przestrzennym;

- art. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. poprzez ograniczenie prawa własności skarżącego będącego właścicielem działek nr [..] i [..], które nie może być usprawiedliwione interesem publicznym oraz racjonalnością interwencji Gminy w przedmiotowym przypadku ze względu na szczególne okoliczności lub specjalne potrzeby Gminy;

- art. 17 pkt 12 i 13 u.p.z.p. poprzez pominięcie uwagi skarżącego dotyczącej ograniczenia wysokości zabudowy oraz nieuwzględnienie jej co do istoty w odniesieniu do jednostki 16.MN, a także niewyjaśnienie z jakich przyczyn odmówiono uwzględnienia uwagi;

- art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć sprzecznych ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta R.- uchwała Rady Miejskiej nr XXI/199/2016 z 25 lutego 2016 r, polegających na ograniczeniu wysokości zabudowy w jednostce 16.MN.

Skarżący podniósł także, że rażące naruszenie prawa obejmuje cały zaskarżony akt poprzez naruszenie:

- art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) powoływanego dalej jako "rozporządzenie w sprawie zakresu planu", ze względu na nieprecyzyjne i wprowadzające w błąd określenie granic obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

- art. 14 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z § 5 rozporządzenia w sprawie zakresu planu poprzez sporządzenie rysunku planu jedynie na części mapy zawierającej obszar objęty planem, który wynikał z zakresu określonego tytułem uchwały;

- art. 14 ust. 1 u.p.z.p. poprzez podjęcie uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, której zakres terytorialny był sprzeczny z obszarem określonym w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia tego planu;

- art 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uzgodnienie uchwały z 19 maja 2016 r. z nieobowiązującym "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta R." przyjętym w uchwale Rady Miejskiej z 27 stycznia 2011 r. nr V/39/2011 zamiast z aktualnym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta R.- uchwała Rady Miejskiej nr XXI/199/2016 z 25 lutego 2016 r.;

- art. 16 § 1 k.p.a., poprzez uznanie wyłącznie prawomocnych decyzji udzielających pozwolenia na budowę za zgodne z miejscowym planem, co narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnych w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na budowę oraz art. 34 ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w dniu wejścia w życie wskazanej uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego planem wydane zostały decyzje o pozwoleniu na budowę uprawniające do realizacji inwestycji w odniesieniu do następujących jednostek redakcyjnych uchwały:

- § 15 pkt 5 lit. d (jednostka 01.MW,U),

- § 16 pkt 5 lit. d (jednostka 02.MW.U),

- § 17 pkt 5 lit. d (jednostka 03.MW,U),

- § 18 pkt 5 lit. d (jednostka 10.MN,U],

- § 19 pkt 5 lit. d (jednostka ll.MN),

- § 20 pkt 5 lit. d (jednostka 12.MN],

- § 21 pkt 5 lit. d (jednostka 13.MN],

- § 22 pkt 5 lit. d (jednostka 14.MN),

- § 23 pkt 5 lit. d (jednostka 16.MN; wskazano także w zakresie naruszenia indywidualnego interesu prawnego skarżącego),

-§ 24 pkt 5 lit. d (jednostka 22.MN),

-§ 25 pkt 5 lit. d (jednostka 23.MN),

- § 26 pkt 5 lit. d (jednostka 24.MN),

- § 27 pkt 5 lit. d (jednostka 25.MN),

- § 30 pkt 5 lit. d (jednostka 29.MN);

- art. 83 ust. 1 w zw. z art. 83f ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 1651 ze zm.) poprzez uregulowanie w § 7 ust. 1 uchwały z dnia 19 maja 2016 r., w sposób odmienny niż we wskazanych przepisach ustawy o ochronie przyrody, wymogu zezwolenia na usunięcie drzewa w ten sposób, że na usunięcie każdego drzewa w wieku powyżej 10 lat konieczne jest zezwolenie Burmistrza Miasta, podczas gdy ustawa o ochronie przyrody nie przewiduje tego rodzaju ograniczenia.

W oparciu o powyżej przytoczone zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały z 19 maja 2016 r. w całości, a gdyby Sąd nie uznał za zasadne stwierdzenia nieważności uchwały z 19 maja 2016 r. w całości, o stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej naruszenie interesu prawnego skarżącego, tj. w zakresie § 23 pkt 5 lit. a i d uchwały co do działek [..] oraz [..], obręb [..], gmina R.

Uzasadniając interes prawny skarżący wskazał, że jest właścicielem działek o numerach [..] oraz [..], obręb [..], gmina R. Wskazane działki znajdują się na obszarze jednostki 16.MN ujętej w § 23 zaskarżonej uchwały (zwanej dalej także "nowym planem"). W nowym planie jednostka 16.MN obejmuje część terenu wyznaczonego przez ulice: [..]-[.]. Od północnego zachodu granicę jednostki wyznacza przedłużenie ul. P.

Na wniosek skarżącego Starosta w decyzjach z 3 czerwca 2015 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z dwoma lokalami mieszkalnymi w każdym budynku wraz z instalacjami wodno-kanalizacyjną, co., gazową i elektryczną.

Uzasadniając zarzuty odnoszące się do § 23 pkt 5 lit. d nowego planu wskazał skarżący, że na obszarze części dzielnicy J. w R. obowiązywała uchwała Rady Miejskiej z 28 kwietnia 2011 r., nr VIII/79/2011, w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. dla terenów położonych pomiędzy ulicami [..]-[.] (zwana dalej "starym planem"). Uchwała ta utraciła moc na skutek uchylenia przez uchwałę z 19 maja 2016 r. (nowy plan). Jak wskazuje art. 34 ust. 1 u.p.z.p. utrata mocy obowiązującej planu miejscowego nie powoduje wygaśnięcia decyzji administracyjnych wydanych na podstawie tego planu, z zastrzeżeniem art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy z dnia Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) pozwolenie na budowę to decyzja administracyjna zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego.

Skarżący wyraził stanowisko, że skoro pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów sądy przyjmowały, że zapisy planów miejscowych nie mogą ograniczać realizacji inwestycji, co do których wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, tłumacząc, że decyzja taka daje uprawnienie do rozpoczęcia wykonywania robót budowlanych, to tym samym w obecnym stanie prawnym należy opowiedzieć się za stanowiskiem, że plany miejscowe nie mogą ograniczać prawa zabudowy wynikającego z wydanego pozwolenia na budowę. Co więcej, przy opracowaniu miejscowego planu, organy planistyczne powinny brać pod uwagę nawet decyzje nieostateczne. Tym samym rozstrzygnięcia nowych planów miejscowych nie mogą ograniczać uprawnień w zakresie dopuszczalnego zagospodarowania terenu wynikających z ostatecznych i nieostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę.

Taka sytuacja, zdaniem skarżącego, zaistniała w przypadku działek o numerach [..] i [..], dla których wydana została decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę w oparciu o postanowienia planu z 2011 r. Wydana decyzja gwarantuje skarżącemu prawo wykonania robót budowlanych i zrealizowania planowanego przedsięwzięcia zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym w decyzji.

Dodatkowo podał skarżący, że w rozstrzygnięciu nadzorczym z 30 grudnia 2016 r. (Dz. Urz. Woj. z 2017 r., poz. 140) Wojewoda stwierdził nieważność § 34 pkt 5 lit d tiret drugie oraz § 35 pkt 5 lit d tiret drugie uchwały Rady Miejskiej z dnia 24 listopada 2016 r. nr XXX/339/2016 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R.dla terenów położonych pomiędzy ulicami [..]-[..] (Dz. Urz. Woj. Pomór, z 2017 r., poz. 122), w których również powołano się na "prawomocne decyzje". Wojewoda wskazał, że zapis taki stoi w sprzeczności z zasadą trwałości decyzji administracyjnych, której wyrazem na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest art. 34 ust. 2 u.p.z.p.

Kwestia odwołania się w uchwale do prawomocnych decyzji o pozwoleniu na budowę była również podnoszona przez skarżącego w toku procedury planistycznej i została przez niego zgłoszona jako uwaga do projektu planu (łącznie z uwagą odnoszącą się do ograniczenia wysokości zabudowy). W rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwag i wniosków, załączonym do nowego planu (uwaga 9) wskazano, że uwaga została częściowo uwzględniona. Częściowe uwzględnienie polegało na zmianie treści § 3 ust. 6 uchwały i usunięciu odniesienia się do prawomocnych decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym przypadku doszło do naruszenia art. 17 pkt 12 i 13 u.p.z.p., ponieważ uwaga skarżącego nie została wzięta pod uwagę w odniesieniu do jednostki 16.MN. Nie wyjaśniono, dlaczego uwaga nie została uwzględniona w odniesieniu do § 23 nowego planu, który ustanawia parametry i wskaźniki zabudowy dla jednostki 16.MN, na której terenie znajdują się działki należące do skarżącego. Oczywistym jest, że złożona przez skarżącego uwaga wywodzona z jego indywidualnego interesu prawnego dotyczyła jednostki oznaczonej 16.MN, w granicach której znajdują się działki należące do niego, dlatego nie można uznać, że uwaga została uwzględniona choćby w części, ponieważ w § 23 pkt 5 lit. d pozostawiono fragment dotyczący zgodności z planem wyłącznie zabudowy, na którą wydano prawomocne decyzje o pozwoleniu na budowę.

Żaden inny przepis prawa nie ogranicza decyzji, o których mowa w art. 34 ust. 1 u.p.z.p., wyłącznie do decyzji prawomocnych. Tymczasem w nowym planie wśród parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy przewidziano: zabudowę istniejącą lub na którą zostały wydane prawomocne decyzje pozwolenia na budowę, przekraczającą parametry ustalone w pkt 5 lit. a, b, c, d uznaje się za zgodną z planem, dopuszcza się remonty tej zabudowy w ramach istniejących parametrów przekraczających ustalenia zawarte w planie, a także rozbudowy, nadbudowy, przebudowy, w zakresie zgodnym z parametrami ustalonymi w planie. Postanowienie to zawarte zostało m.in. w § 23 pkt 5 lit. d nowego planu. Wskazana jednostka redakcyjna odnosi się do terenu 16.MN, w obrębie którego leżą działki należące do skarżącego.

Postanowienie to zawarte zostało również w następujących jednostkach redakcyjnych planu przyjętego w uchwale z 19 maja 2016 r.: § 15 pkt 5 lit. d (jednostka 01.MW,U), § 15 pkt 5 lit. d (jednostka 02.MW,U), § 17 pkt 5 lit. d (jednostka 03.MW,U), § 18 pkt 5 lit. d (jednostka 10MN,U), § 19 pkt 5 lit. 5 (jednostka 11.MN), § 20 pkt 5 lit. d (jednostka 13.MN), § 22 pkt 5 lit. d (jednostka 14.MN), §2 3 pkt 5 lit. d (jednostka 16.MN – w zakresie interesu skarżącego), § 24 pkt 5 lit. d (jednostka 22.MN), § 25 pkt 5 lit. d (jednostka 23.MN), § 26 pkt 5 lit. d (jednostka 24.MN), § 27 pkt 5 lit. d (jednostka 25.MN), § 30 pkt 5 lit. d (jednostka 29.MN).

Zdaniem skarżącego ograniczenie parametrów i wskaźników zabudowy wyłącznie do prawomocnych decyzji pozwolenia na budowę narusza interes prawny skarżącego, w ten sposób, że uniemożliwia mu skorzystanie z uprawnień przyznanych decyzją administracyjną. Stanowi to rażące naruszenie przepisów odnoszących się do procedury planistycznej i skutków uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - art. 6 i art. 34 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ ograniczenie prawa własności nieruchomości zlokalizowanych w jednostkach 01.MW,U, 02.MW,U, 03.MW,U, 10.MN,U, ll.MN, 12.MN, 13.MN, 14.MN, 16.MN, 22.MN, 23.MN, 24.MN, 25.MN, 29.MN jest nieadekwatne do celu planowania przestrzennego na poziomie lokalnym.

Postanowienie nowego planu zawarte w § 23 pkt 5 lit. d narusza także zasadę trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Zgodnie z przywołanym przepisem decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Zasada trwałości decyzji administracyjnych nawiązuje do konstytucyjnej zasady ochrony praw słusznie nabytych, stanowiącej element konstrukcji demokratycznego państwa prawnego. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 czerwca 1999 r. sygn. K. 5/99 (OTK 1999, nr 5, poz. 100) wskazał, że zasada ochrony praw nabytych zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym oraz zapewnia ochronę praw podmiotowych zarówno publicznych, jak i prywatnych. Ochroną objęte są prawa nabyte w drodze decyzji przyznających świadczenia oraz prawa nabyte in abstracto zgodnie z ustawą, przed zgłoszeniem wniosku o ich przyznanie.

W § 23 pkt 5 lit. d nowego planu niewątpliwie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego. Gmina wykroczyła poza przysługujące jej władztwo planistyczne, co jednocześnie nastąpiło z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, w tym przede wszystkim zasady trwałości decyzji administracyjnych i konstytucyjnej zasady ochrony praw słusznie nabytych. Wobec tego konieczne jest stwierdzenie nieważności wskazanego postanowienia planu w odniesieniu do działek stanowiących własność wnioskodawcy, tj. działki nr [..] oraz [..].

Uzasadniając zarzuty odnoszące się do § 23 pkt 5 lit. a wskazał skarżący, że w nowym planie dla jednostki 16.MN zgodnie z § 23 pkt 5 lit. a przyjęto wskaźnik wysokości zabudowy nie więcej niż 10 m do kalenicy, nie więcej niż 2 kondygnacje, w tym poddasze użytkowe. Ograniczenie wysokości zabudowy względem poprzedniego miejscowego planu z 2011 r. było również podnoszone przez skarżącego w toku procedury planistycznej, a następnie zostało zgłoszone jako uwaga do projektu planu (łącznie z uwagą dotyczącą prawomocnych decyzji o pozwoleniu na budowę). W tym przypadku doszło do naruszenia art. 17 pkt 12 i 13 u.p.z.p., ponieważ uwaga skarżącego odnosząca się do ograniczenia wysokości zabudowy w jednostce 16.MN została pominięta w całości. W rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwag i wniosków, załączonym do nowego planu (uwaga 9) wskazano, że uwaga została częściowo uwzględniona. Nie wyjaśniono jednak w jakim zakresie uwaga została uwzględniona, skoro wskaźnik wysokości zabudowy pozostał na takim samym poziomie, jak w projekcie uchwały, do którego właśnie została zgłoszona uwaga. Zarówno w rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwag i wniosków, jak i w uzasadnieniu uchwały nie przedstawiono motywów, dla których nie uwzględniono wskazanej uwagi.

W ocenie skarżącego organy gminy przekroczyły zasadę proporcjonalność ingerencji w sferę prawa własności, gdyż przyjęte rozstrzygnięcie nie jest uzasadnione ładem przestrzennym. Zgodnie z § 17 pkt 5 lit. a starego planu w jednostce 6.MN (obecnie oznaczona jako 16.MN) dotąd obowiązywała wysokość zabudowy nie więcej niż 12 m do kalenicy; nie mniej niż 2, nie więcej niż 3 kondygnacje, w tym poddasze. Wartości te dotyczyły również jednostek położonych w niewielkiej odległości od jednostki 6.MN, ponieważ postanowienia § 17 starego planu obejmowały cztery jednostki terenu położone po obu stronach ul. [..]: 7.MN (obecnie nieobjęta nowym planem), 8.MN (obecnie nieobjęta nowym planem), 9.MN (obecnie nieobjęta nowym planem). Także dla jednostek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie jednostki 6.MN, tj. jednostek 3.MN (obecnie 12.MN), 4.MN (obecnie 13.MN) oraz 5.MN (obecnie 14.MN) wysokość zabudowy została ustalona zgodnie z § 16 pkt 5 lit. a starego planu na nie więcej niż 12 m do kalenicy nie mniej niż 2, nie więcej niż 3 kondygnacje, w tym poddasze. W stosunku do jednostek oznaczonych w nowym planie: 12 MN, 13 MN i 14 MN ustalono wysokość zabudowy w sposób niezmieniony względem starego planu (§ 20-22 nowego planu).

Zdaniem skarżącego powyższe okoliczności świadczą o tym, że niewątpliwie postanowienia nowego planu co do jednostki 16.MN naruszają ustalony ład przestrzenny. Zróżnicowanie sytuacji właścicieli nieruchomości w jednostce 16.MN w stosunku do sytuacji właścicieli nieruchomości w jednostkach sąsiadujących nie zostało w żaden sposób umotywowane. Gmina przyjęła, że pożądaną zabudową w jednostce 16.MN jest zabudowa poniżej 10 m wysokości i do 2 kondygnacji włącznie z poddaszem. Jest to zabudowa znacząco odbiegająca od dotychczas przyjętych wartości w tej jednostce oraz do kontynuowanych wartości wysokości zabudowy w jednostkach sąsiednich. Za ograniczeniem wysokości zabudowy nie przemawiają zatem względy wynikające z dotychczasowej zabudowy, ani też konieczności dostosowania wysokości do zabudowy sąsiedniej.

Ustalenie wysokości zabudowy przyjęte w nowym planie ma odmienny skutek od pożądanego - zabudowa zgodna z nowym planem będzie odbiegać kształtem od istniejących już budynków. W myśl § 23 pkt 1 nowego planu teren będzie mógł być przeznaczony wyłącznie pod zabudowę jednorodzinną wolnostojącą (ewentualnie z usługami), ale wprowadzono zakaz zabudowy szeregowej i bliźniaczej. Wprowadzenie takich parametrów zabudowy spowoduje, że będzie możliwa budowa budynków parterowych, co dotąd było ograniczone, przez ustalenie dolnej wartości wysokości zabudowy w postaci minimalnej liczby kondygnacji tj. nie mniej niż 2 kondygnacji. Przy jednoczesnej realizacji obowiązku zachowania dwuspadowych lub wielospadowych dachów i utrzymaniu zabudowy nie większej niż 2 kondygnacje włącznie z użytkowym poddaszem, nowa zabudowa będzie się odróżniać gabarytami od pozostałych budynków w sposób nieproporcjonalny, a w konsekwencji naruszać ustalony i niekwestionowany ład przestrzenny.

Stary plan z 2011 r. był przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i Sąd ten uznał że jego ustalenia odnoszące się do zabudowy nie naruszały ładu przestrzennego (por. postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 18 listopada 2015 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 327/15, utrzymane w mocy postanowieniem NSA z dnia 17 marca 2016 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 466/16).

Uzasadniając zarzut niezgodności miejscowego planu z obowiązującym Studium wskazał skarżący, że w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały wadliwie stwierdzono zgodność nowego miejscowego planu z nieobowiązującą już uchwałą z dnia 27 stycznia 2011 r., nr V/39/2011, w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta R. Materialny obowiązek zgodności rozstrzygnięć miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium odnosi się jednak do studium aktualnie obowiązującego w momencie uchwalenia miejscowego planu, dlatego wnioskodawcy przedstawili ocenę zgodności postanowień planu odnoszących się do działek nr [..] i [..] w oparciu o aktualne studium.

W obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta R. - uchwała Rady Miejskiej Nr XXI/199/2016 z 25 lutego 2016 r. przewidziano na tym terenie wysokość zabudowy do 12 m (punkt 15.2.5. odnoszący się do jednostki M 2 "[..] I"), przy zachowaniu spadzistych dachów dla zabudowy jednorodzinnej. Gabaryty nowych budynków powinny być zbliżone do zabudowy sąsiadującej. Tym samym przyjęte w nowym planie postanowienia co do jednostki 16.MN są niezgodne z obowiązującym studium. Arbitralne obniżenie parametrów zabudowy nie wynikało zatem także z postanowień studium. Jednocześnie doszło w konsekwencji do naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p., które polegało na uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezgodnego z obowiązującym Studium.

Przyjęte rozwiązanie dotyczące wysokości zabudowy jest także sprzeczne z założeniami rozwoju przestrzennego R. wynikającymi ze Studium, w szczególności z zapisami odnoszącymi się do zróżnicowanej pod względem formy architektonicznej zabudowy w osiedlach jednorodzinnych, gdzie środkiem zaradczym dla tych procesów w skali makro jest niewątpliwie harmonizacja systemu osadniczego, prowadząca do eliminacji narastających dysproporcji, zagrożeń i barier rozwojowych (s. 31 Studium).

Obok niezgodności przywołanych postanowień nowego planu ze Studium oraz braku jego uzasadnienia merytorycznego, zauważył także skarżący, że naruszają one jego interes prawny w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na budowę. Mając na uwadze, że w § 23 pkt 5 lit. d nowego planu przyjęto niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, że wyłącznie decyzje prawomocne są zgodne z nowym miejscowym planem, to oznacza, że budynki wybudowane zgodnie z decyzjami o pozwoleniu na budowę, którymi legitymował się skarżący, będą z założenia niezgodne z postanowieniami planu, ponieważ pozwolenie wydano w oparciu o przepisy starego planu, gdzie wysokość zabudowy wynosiła maksymalnie 12 m.

Przedstawiona ingerencja w prawo własności polegająca na ograniczeniu wysokości zabudowy, nie może być usprawiedliwiona interesem publicznym, ponieważ to zachowanie ładu przestrzennego leży w interesie publicznym, a jak dowiedziono wyżej, przyjęte ograniczenie wysokości zabudowy będzie ten ład przestrzenny burzyło. Trudno też doszukiwać się racjonalności interwencji Gminy w przedmiotowym przypadku, ponieważ żadne szczególne okoliczności ani specjalne potrzeby Gminy nie wskazywały na konieczność ograniczenia wysokości zabudowy w jednostce 16.MN. W przeciwnym razie Gmina w uzasadnieniu do uchwały w sprawie nowego planu powinna była dać wyraz takim okolicznościom czy potrzebom. Tak się jednak nie stało, więc w pełni uprawnionym jest twierdzenie, że ograniczenie wysokości zabudowy było niecelowe, niezasadne, narusza ustalony ład przestrzenny, a przede wszystkim narusza interes prawny właścicieli nieruchomości położonych na terenie jednostki 16.MN, w szczególności skarżącego -właściciela działek nr [..] i [..], dla których wydano decyzje o pozwoleniu na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych, uprawniające do zrealizowania zaplanowanej inwestycji budowlanej.

Wskazując na rażące naruszenie prawa w całej zaskarżonej uchwale podniósł skarżący, że nowy plan rażąco narusza prawo w zakresie wykraczającym poza interes prawny skarżącego. Zakres naruszenia jest tak znaczący, że również w skardze należy zwrócić uwagę, iż zaskarżona uchwała została przyjęta wbrew obowiązującym przepisom procedury planistycznej. W uchwale z dnia 30 grudnia 2014 r. nr IV/17/2014 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R., dla terenów położonych pomiędzy ulicami [..]-[..] Rada Miejska (zwana dalej "uchwałą o przystąpieniu") wyznaczyła obszar, który ma zostać objęty nowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Granice obszaru zostały określone w załączniku graficznym. Na wskazanym obszarze w dacie podjęcia uchwały o przystąpieniu obowiązywały dwa miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Dla północno-zachodniej części wyznaczonego obszaru obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w R. z dnia 28 kwietnia 2011 r. nr VIII/79/2011 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R.dla terenów położonych pomiędzy ulicami [.]-[..] (Dz. Urz. Woj. Nr 64, poz. 1431), zmieniona uchwałą Rady Miejskiej z dnia 25 kwietnia 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego poz. 2234). Dla południowo-wschodniej części wyznaczonego obszaru obowiązywała uchwała Rady Miejskiej z dnia 29 marca 2001 r. nr XXXIII/348/2001 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R., dla terenu położonego w rejonie ulic [..]-[..] (Dz. Urz. Woj. Nr 51, poz. 570), zmieniona uchwałą Rady Miejskiej z dnia 27 września 2012 r. nr XXVI/336/2012 (Dz. Urz. Woj. poz. 3488).

W uchwale z 19 maja 2016 r. Rada Miejska przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który zgodnie z tytułem wskazanej uchwały oraz § 1 ust. 1 uchwały miał obejmować teren położony pomiędzy ulicami [..]-[..]. Z kolei w § 1 ust. 2 uchwały wskazano, że plan obejmuje obszar o powierzchni ok. 12,6 ha, podczas gdy z uzasadnienia wynika, że plan obejmuje obszar pomiędzy ulicami [..]-[.] i jego powierzchnia wynosi ok. 28 ha. Stanowi to rażące naruszenie art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie zakresu planu ze względu na nieprecyzyjne i wprowadzające w błąd określenie granic obszaru objętego uchwałą. Część tekstowa i część graficzna są ze sobą w tym zakresie sprzeczne, określają dwa różne obszary objęte planem. Na cały duży teren wskazuje również § 33 ust. 1 pkt 1, zgodnie z którym rysunek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego R. dla terenów położonych pomiędzy ulicami [..]-[..] jest integralną częścią uchwały. Z kolei mimo tytułu "MPZP dla obszaru położonego w R.pomiędzy ulicami [..]-[..]", rysunek planu obejmuje obszar znacznie mniejszy - pomiędzy ulicami [..]-[..] i jej przedłużeniem oraz J.

Funkcją załącznika graficznego do uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jednoznaczne wyznaczenie granic obszaru objętego projektem planu lub projektem jego zmiany. Wyznaczenie tych granic na odpowiedniej mapie powinno jednak być na tyle precyzyjne, aby nie powstały wątpliwości czy dana nieruchomość została objęta procedurą planistyczną (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2010 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 964/10). Ze względu na niejasne określenie obszaru objętego miejscowym planem doszło także do naruszenia art. 14 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z § 5 rozporządzenia w sprawie zakresu planu, który ustanawia obowiązek sporządzenia rysunku planu na kopii mapy zawierającej obszar objęty projektem planu miejscowego. W rozpatrywanym przypadku obszar zawarty na kopii mapy odpowiadał obszarowi określonemu w tytule uchwały oraz § 1 ust. 1 i § 33 ust. 1 pkt 1 oraz w tytule części graficznej, jednak rozstrzygnięcia planu obejmowały tylko fragment tego obszaru. Pozostała część została oznaczona na biało, nie wprowadzono tam żadnych rozstrzygnięć, jak również nie naniesiono barwnych oznaczeń graficznych i literowych dotyczących przeznaczenia poszczególnych terenów, wymaganych przepisami podwykonawczymi do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), co potwierdza, że organ nie uznał tego terenu za objęty miejscowym planem przyjętym w uchwale z 19 maja 2016 r.

Granice obszaru planu miejscowego wyznaczają zasięg terytorialny obowiązywania prawa miejscowego. Granice te muszą być maksymalnie precyzyjne, tak aby nie powstały wątpliwości, czy dana nieruchomość podlega ustaleniom planu, czy nie. Obowiązek ten dotyczy również wyznaczania granic obszaru, wobec którego dopiero przystępuje się do sporządzenia planu. Kompetencja do ustalania granic przyszłego opracowania należy wyłącznie do rady gminy, a wójt, burmistrz lub prezydent miasta jako organ sporządzający projekt planu jest związany z tymi ustaleniami w trakcie prowadzonej procedury planistycznej. Jeżeli ostateczny przebieg granic wyłania się w toku sporządzania projektu planu konieczne jest odpowiednie skorygowanie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu.

Rada gminy może w trakcie prac planistycznych w miarę potrzeby dokonywać zmian w ustaleniach dotyczących obszaru objętego uchwałą intencyjną, zarówno wewnątrz obszaru, jak i modyfikować granice obszaru, skoro ma kompetencję do podjęcia uchwały intencyjnej i żaden przepis nie sprzeciwia się tzw. etapowaniu. Czynności tych nie może natomiast dokonać organ sporządzający projekt (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 marca 2016 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 1029/15 i rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 6 czerwca 2015 r. nr [..]; opubl. Dz. Urz. Woj. rok 2015, poz. 1401). Wykroczenie, w ramach prowadzonych przez wójta, burmistrza albo prezydenta prac planistycznych, poza obszar określony w części tekstowej i graficznej uchwały o przystąpieniu do sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkowałby naruszeniem przepisów o właściwości, poprzez samowolne zakreślenie przez organ wykonawczy gminy obszaru objętego pracami nad planem (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 maja 2009 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Po 1080/08).

Ponadto zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia. Jednak art. 83f ust. 1 powołanej ustawy przewiduje szereg wyjątków od tej zasady. Prócz drzew lub krzewów owocowych oraz usuwanych ze szczególnych względów (ochrona przeciwpowodziowa, przeszkody lotnicze, zapewnienie widoczności na kolei), przede wszystkim zezwolenia nie wymaga usunięcie drzew, których obwód pnia na wysokości 5 cm nie przekracza 35 cm - w przypadku topoli, wierzb, kasztanowca zwyczajnego, klonu jesionolistnego, klonu srebrzystego, robinii akacjowej oraz platanu klonolistnego, oraz 25 cm -w przypadku pozostałych gatunków drzew. Inaczej niż w przypadku krzewów, które mogą być usuwane bez zezwolenia tylko, gdy ich wiek nie przekracza 10 lat, wiek drzewa nie ma decydującego znaczenia dla ustalenia konieczności uzyskania zezwolenia na jego usunięcie. Kluczowym parametrem jest w takim przypadku obwód pnia na wysokości 5 cm. Tymczasem, w uchwale z 19 maja 2016 r. w § 7 ust. 1 postanowiono, że usunięcie drzew w wieku powyżej 10 lat wymaga zezwolenia Burmistrza Miasta. Zarówno wśród kompetencji własnych gminy jak i wymogów ładu przestrzennego nie przewidziano możliwości regulowania ochrony drzewostanu w sposób inny niż wynikałoby to z przepisów ogólnych (np. przewidujących szczególną ochronę gatunkową albo regulującą kwestie związane z ochroną drzewostanu w parkach narodowych i krajobrazowych oraz rezerwatach). Zawarcie takiego rozstrzygnięcia w uchwale w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi naruszenie art. 83 ust. 1 w zw. z art. 83f ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, ponieważ Rada Miejska w sposób nieuprawniony uregulowała kwestie, co do których w sposób wyczerpujący wypowiada się ustawa. Jednocześnie przyjęte przez Gminę rozwiązania są sprzeczne z normą wywiedzioną z art. 83 ust. 1 w zw. z art. 83f ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Przyjmowanie w akcie planistycznym przepisów w zakresie uregulowanym w przepisach rangi ustawowej, a także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, dopuszczalne jest wyłącznie w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego (wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 1831/02; wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 508/02). W ten sposób należy również rozpatrywać ponowne regulowanie materii ustawowej w aktach prawa miejscowego. Stanowi to przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały z 19 maja 2016 r.

Podsumowując, jak wywiedziono w skardze, interes prawny skarżącego został naruszony w sposób niezaprzeczalny poprzez niedopuszczalną ingerencję Gminy w prawo własności nieruchomości położonych na terenie objętym nowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego zasadne jest stwierdzenie nieważności uchwały co najmniej w zakresie obejmującym interes prawny skarżącego. Niemniej w ocenie skarżącego cała uchwała z 19 maja 2016 r. rażąco narusza przepisy procedury planistycznej ze względów wskazanych powyżej, wobec czego zasadne jest stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, że skierowane przez skarżącego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z 25 stycznia 2017 r. oraz skarga z 21 marca 2017 r. skierowane zostały nie do Rady Miejskiej (organu właściwego w sprawie), a do Burmistrza Miasta, który nie jest organem właściwymi w niniejszej sprawie, ani (jak wskazał skarżący w swych pismach) nie "reprezentuje Rady Miejskiej ".

Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi wskazał pełnomocnik Rady Miasta, że w dniu 30 grudnia 2014 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr IV/17/2014 o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R., dla terenów położonych pomiędzy ulicami [..]-[..]. Na podstawie art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016r. poz. 778 ze zm.) - dalej: u.p.z.p. Burmistrz Miasta ogłosił w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie na stronie Biuletynu Informacji Publicznej, a także na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, określił formę, miejsce i termin składania wniosków, zawiadomił na piśmie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu. Dla projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sporządzono prognozę oddziaływania na środowisko oraz uzyskano wymagane przepisami prawa opinie oraz uzgodnienia. Projekt planu wraz z prognozą udostępniono - wyłożono do publicznego wglądu w dniach: od 1 lutego 2016 r. do dnia 29 lutego 2016 r. w siedzibie Urzędu Miasta (ul. S. 7, R.). Dyskusja publiczna nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami odbyła się w dniu 15 lutego 2016 r. W terminie określonym dla składania uwag dotyczących projektu planu zostały złożone uwagi, które zostały rozpatrzone: odrzucono 1 uwagę, częściowo uwzględniono 2 uwagi, pozytywnie rozpatrzono 6 uwag. Przyjęte w tekście i na rysunku planu korekty nie wymagały powtórzenia procedury. W związku z powyższym po spełnieniu wymogów wynikających z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie art. 17 ust. 14 ww. ustawy Burmistrz Miasta przedłożył Radzie Miejskiej projekt planu w celu jego uchwalenia. Rada Miejska w dniu 19 maja 2016 r. podjęła uchwałę nr XXIV/231/2016 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. dla terenów położonych pomiędzy ulicami [..]-[..]. Na podstawie art. 20 ust. 2 uchwała została pozytywnie oceniona pod kątem zgodności z przepisami prawa przez Wojewodę.

Przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zgodny z polityką przestrzenną miasta R. wyrażoną w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta R. (uchwała Nr V/39/2011 Rady Miejskiej z dnia 27 stycznia 2011 r.) obowiązującym w dniu podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu i trwania procedury sporządzania, a także nie narusza ustaleń obecnie obowiązującego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej nr XXI/199/2016 z 25 lutego 2016r.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów podniesionych przez skarżącego i zawartych w jego skardze, wskazał pełnomocnik organu, że nie mogło nastąpić naruszenie art. 34 ust. 2 u.p.z.p., gdyż skarżący w dniu wejścia w życie planu legitymował się jedynie decyzjami o pozwoleniu na budowę, które nie były decyzjami ostatecznymi - art. 65 ust. 2 p.z.p., a do posiadania których zobowiązywały skarżącego wówczas obowiązujące przepisy.

Nie może także dojść do naruszenia prawa w aspekcie sposobu rozpatrzenia uwag z uwagi na art. 3 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, iż prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy, a rozstrzygnięcia Burmistrza w tym zakresie, zgodnie z art.7 u.p.z.p., nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Nie można również mówić w tym przypadku o niewspółmiernym nałożeniu obciążenia na właściciela nieruchomości nr [..] oraz [..] obręb 12, gdyż zapisy §23 pkt 5 lit. d zaskarżonej uchwały odnoszą się do parametrów dla wszystkich nieruchomości zlokalizowanych w jednostce 16.MN nie tylko do nieruchomości skarżącego. Ponadto w wyniku wejścia w życie planu nadal jest możliwe korzystanie z rzeczy (nieruchomości) zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa (art. 140 Kodeksu cywilnego) w granicach określonych przez ustawy, w tym ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast zgodnie z art. 36 ustawy u.p.z.p. w związku z uchwaleniem planu miejscowego, w sytuacji, gdy korzystanie z nieruchomości stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części - co w przypadku skarżącego nie nastąpiło.

Określenie wskaźnika wysokości zabudowy należy do obowiązków nałożonych przez ustawodawcę na sporządzającego miejscowy plan. W wyniku rozpatrzenia wniosków wynikła potrzeba obniżenia wysokości zabudowy. Zarówno na etapie analizy zasadności do przystąpienia do sporządzenia planu, jak i na etapie składania wniosków wpłynęły postulaty grup mieszkańców o obniżenie parametrów zabudowy w skarżonym obszarze. Burmistrz w związku z art. 17 ust. 4 u.p.z.p. rozpatrzył wnioski i kontynuował procedurę opracowania planu. Podkreślenia wymaga fakt, że również w tym przypadku zastosowanie będzie miał art. 7 ustawy u.p.z.p., iż rozstrzygnięcia burmistrza nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, ponadto uznaje się, iż nastąpiła zmiana wskaźnika zabudowy z 12 m i możliwości wybudowania 3 kondygnacyjnych budynków do 10 m i 2- kondygnacyjnych budynków. W zaistniałej sytuacji ustawodawca przewidział możliwość skorzystania z uprawnienia wynikającego z art. 36 ustawy u.p.z.p., a czego skarżący do dnia dzisiejszego nie uczynił.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy u.p.z.p. wskazał pełnomocnik Rady, że zapisy Studium dla jednostki M2 [..] mówią o zasadzie stosowania wysokości "do 12 m", a zatem nie można mówić o sprzeczności ze studium w zakresie kształtowania parametrów wysokości, gdyż plan określa zabudowę do 10 m zawierającą się w dopuszczonym przez studium parametrze. Niezależnie od powyższego zapisy Studium (Str. 103) mówią wprost: "Używane sformułowanie "zasada" dopuszcza odstępstwa w nowoprojektowanych planach miejscowych, wynikające z analiz i studiów przeprowadzanych w ramach sporządzania tych planów" - analiza zasadności przystąpienia do planu i rozstrzygnięcie wniosków w procedurze skarżonej uchwały są zatem "odstępstwem" od zasady.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 15 ust. 1 p.z.p. w związku z § 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu miejscowego planu, wskazała Rada, że zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Burmistrz sporządził projekt planu w postaci uchwały składającej się zarówno z części tekstowej, jak i graficznej. Obszar objęty projektem planu uchwalonego uchwałą nr XXIV/231/2016 z 19 maja 2016 r. został określony zgodnie § 3 pkt 2 rozporządzenia w treści uchwały w § 1 ust. 3 i precyzyjnie oznaczony (zgodnie z § 7 pkt 3 rozporządzenia), na rysunku planu oraz na wyrysie ze studium w postaci przerywanej czerwonej linii, jako "granice obszaru objętego opracowaniem".

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 14 ust. 2 w związku z § 5 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu miejscowego planu wskazał pełnomocnik organu, że art. 14 ust. 2 u.p.z.p. odnosi się do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu, który mówi o integralnych częściach uchwały intencyjnej tzn. o załączniku graficznym, natomiast § 5 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu planu stanowi o projekcie rysunku planu miejscowego. Kolejną kwestią jest, iż zakres planu nie wynika z tytułu uchwały tylko z treści i załącznika graficznego uchwały (§ 3 pkt 2. i § 7 pkt 3 rozporządzenia), w związku z czym tytuł uchwały nie może stanowić o zasięgu obszaru objętego uchwałą. Obszar uchwalony uchwałą Nr XXIV/231/2016 z 19 maja 2016 r. został naniesiony na mapę zgodną z art. 16 ust. 1 w oparciu o którą został sporządzony rysunek planu. Nie można mówić o części mapy, gdyż ustawodawca nie określa zasięgu mapy na której ma zostać sporządzony rysunek planu, mówi jedynie o "niezbędnym otoczeniu", określając za to precyzyjnie elementy które mają się na nim znaleźć, między innymi granice obszaru objętego planem, co uczyniono w przedmiotowej uchwale.

Rada Miejska uchwałą z 19 maja 2016 r. stwierdziła, że skarżona uchwała nie narusza ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta R.", uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej R.Nr V/39/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r., a tym samym spełnione są przesłanki określone w art. 20 ust. 1 p.z.p. W tym miejscu należy podkreślić, że cała procedura sporządzenia planu, a zatem opiniowanie i uzgodnienie następowało w oparciu o uchwałę intencyjną nr IV/17/2014 z 2014 r. i zgodność ze Studium uchwalonym w 2011 r., natomiast samo uchwalenie planu nastąpiło niebawem po wejściu w życie studium uchwalonego uchwałą nr XXI/199/2016 w lutym 2016 r. W swej istocie zapisy skarżonej uchwały nie naruszają, ani ustaleń Studium (z 2011 r.) na podstawie, którego prowadzona była procedura i uchwalenie planu, ani nie naruszają ustaleń Studium uchwalonego w 2016 r., a zatem intencja ustawodawcy, aby polityka przestrzenna gminy została wprowadzona i uściślona w treści zapisów planu miejscowego, została utrzymana.

Postanowieniem z dnia 23 maja 2017 r., orzekając w sprawie o sygn.. akt II SA/Gd 263/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę R.S. na uchwałę Rady Miasta z 19 maja 2016 r., nr XXIV/231/2016, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych pomiędzy ulicami [..]-[..] (Dz. Urz. Woj. z dnia 27 czerwca 2016 r., poz. 2306) ze względu na uznanie, że skarżący kierując wezwanie do usunięcia naruszenia prawa do niewłaściwego organu – Burmistrza Miasta– nie wyczerpał trybu określonego w art. 101 ust. 1 u.s.g..

Rozpoznając skargę kasacyjną organu Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 6 września 2017 r. (sygn.. akt II OSK 1845/17) uchylił zaskarżone postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola legalności w niniejszej sprawie obejmuje uchwałę Rady Miasta z 19 maja 2016 r., nr XXIV/231/2016, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych pomiędzy ulicami [..]-[..], opublikowaną w Dz. Urz. Woj. z dnia 27 czerwca 2016 r., poz. 2306.

Kontrola ta zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2016 r. poz. 446), zwanej dalej u.s.g., który stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Prawidłowość wezwania wystosowanego w przedmiotowej sprawie została potwierdzona wiążącym Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie postanowieniem NSA z dnia 6 września 2017 r. (sygn. akt II OSK 1845/17)

Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy. W przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem.

Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Takie rozumienie legitymacji skarżącego znajduje także odzwierciedlenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany.

Posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (wyrok NSA z 20 stycznia 201 r., I OSK 1016/09, LEX nr 594835, wyrok WSA w Gdańsku z 22 października 2008 r., II SA/Gd 492/08 LEX nr 499841, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 16 września 2010 r. II SA/Go 476/10 LEX nr 706654).

Z niespornych okoliczności sprawy wynika, skarżący jest właścicielem działek o numerach ewidencyjnych [..] i [..] obręb [..], objętych kwestionowanym planem. Obie działki objęte zostały postanowieniami 23 § planu obejmującego kartę terenu 16.MN o przewidzianej funkcji "terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej z usługami; zakaz zabudowy szeregowej i bliźniaczej". W ust. 5 PARAMETRY I WSKAŹNIKI KSZTAŁTOWANIA ZABUDOWY przewidziano w pkt. a "wysokość zabudowy: nie więcej niż 10 m do kalenicy; nie więcej niż 2 kondygnacje, w tym poddasze użytkowe". Dodatkowo w pkt. d inne wskazano, że "zabudowę istniejącą, lub na która zostały wydane prawomocne decyzje pozwolenia na budowę, przekraczającą parametry ustalone w pkt 5 lit a, b, c, d, uznaje się za zgodną z planem, dopuszcza się remonty tej zabudowy w ramach istniejących parametrów przekraczających ustalenia zawarte w planie, a także rozbudowy, nadbudowy, przebudowy w zakresie zgodnym z parametrami ustalonymi w planie"

Według skarżącego powyższe postanowienia planu odnoszące się do jego nieruchomości ograniczą go w wykonywaniu prawa własności w dotychczasowy sposób, biorąc pod uwagę okoliczność, że na wniosek skarżącego Starosta w trzech decyzjach z 3 czerwca 2015 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z dwoma lokalami mieszkalnymi w każdym budynku wraz z instalacjami wodno-kanalizacyjną, co., gazową i elektryczną o wysokości przekraczającej wartości wskazane w planie.

Objęcie działek skarżącego postanowieniami kwestionowanego planu w sposób, który kształtuje treść jego uprawnień właścicielskich (m.in. w zakresie prawa do zabudowy i jego uwarunkowań) uzasadnia jego legitymację do wniesienia skargi. W okolicznościach przedmiotowej sprawy istnieje bowiem związek pomiędzy własną, prawnie gwarantowaną sytuacją skarżącego, a zaskarżoną uchwałą.

Uznając materialnoprawną legitymację skarżącego wskazać należy, że w przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, natomiast uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2016 r. II OSK 2992/14, wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2016 r., II OSK 1973/14, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przypadku rozpatrywania skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. wojewódzki sąd administracyjny, kontrolując zaskarżony akt w zakresie zasad jego sporządzenia, czyni to więc zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Także naruszenia procedury planistycznej muszą mieć wpływ na interes prawny skarżącego. Pogląd ten utrwalił się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i jest konsekwentnie przez sądy administracyjne prezentowany (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r. OSK 1437/2004, wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r. II OSK 1087/08, wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r. II OSK 1883/07, wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r. II OSK 2992/14). Podziela go w pełni Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Do wniesienia skargi z żądaniem stwierdzenia nieważności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego żadnego podmiotu (z wyjątkiem organu nadzoru tj. wojewody, który swoje nieograniczone w zakresie zaskarżania wywodzi z art. 93 ust. 1 u.s.g.) nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały ani też ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

Przechodząc do merytorycznej weryfikacji postanowień zaskarżonej uchwały należy wskazać, że następuje ona w świetle przesłanek art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Oznacza to, że zarówno istotne naruszenie "zasad sporządzania", jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala na stwierdzenie nieważności takiej uchwały w całości lub części.

Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej.

Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu.

Oceniając prawidłowość skorzystania przez gminę w niniejszym przypadku z przysługującej jej samodzielności planistycznej, rozumianej jako zasada sporządzania planu miejscowego, wskazać należy, że w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca powierzył kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminom i zaliczył te działania do zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje generalną zasadę władztwa planistycznego gminy, która ma obowiązek ustawowy kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie. Przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. określa, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Z powyższych uregulowań wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Przy czym władztwo planistyczne gminy nie jest absolutne i podlega ograniczeniom wynikającym niekiedy wprost z u.p.z.p. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. w sprawie K 27/00 (sygn. akt OTK 2001/2/29, Lex nr 46367), wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Jednocześnie przepis art. 4 ust. 1 ww. ustawy nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 144/10, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Oczywistym jest, że w przypadku, gdy dochodzi do uchwalania planu miejscowego może powstać konflikt interesów indywidualnych z interesem publicznym, który jest jednym z najistotniejszych elementów leżących u podstaw kształtowania ładu przestrzennego. W każdym wypadku przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej, organ planistyczny musi to brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponad ustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia tego prawa. Konieczne jest więc w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Granice ingerencji prawodawczej w prawo własności wyznacza przede wszystkim art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, m.in. że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę własności musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010r., II OSK 1708/09, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Badając w tym kontekście zaskarżoną uchwałę Sąd ocenił, że organ uchwałodawczy nie dokonał prawidłowego wyważenia interesu publicznego i interesu indywidualnego skarżącego, co determinuje stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części obejmującej naruszenie interesu prawnego skarżącego, tj. w zakresie § 23 pkt 5 lit. a i d uchwały co do działek [..] oraz [..], obręb [..], gmina R.

Z art. 1 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że podstawą planowania przestrzennego jest zrównoważony rozwój. Z kolei w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. przykładowo wskazano okoliczności, które winny być uwzględnione w planowaniu przestrzennym. Ustawodawca nie zakłada więc w procesie planowania przestrzennego prymatu interesu publicznego nad prywatnym lub odwrotnie. Na równi kładzie nacisk zarówno na prawo własności, jak i inne elementy uwzględniane przy planowaniu przestrzennym. Gmina, do której w zasadzie należy wyłączna kompetencja ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) siłą rzeczy w pierwszej kolejności dbać będzie o zaspokojenie zbiorowości, a nie indywidualnych podmiotów.

W tym miejscu należy przytoczyć w pełni aktualną tezę wyrażoną w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 (OSN 1994/9/181), według której: "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznej i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, że jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, a już szczególnie wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, iż w interesie publicznym leży ograniczenie (lub odjęcie) określonego przez Konstytucję RP prawa własności".

W przekonaniu Sądu Rada Miasta, podejmując zaskarżoną uchwałę, nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego, ustalając arbitralnie sposób zagospodarowania należących do skarżącego działek. Przede wszystkim organ nie przedstawił wystarczającego uzasadnienia, z którego wynikałaby zasadność wprowadzenia ograniczeń wykonywania prawa własności w postaci zakazu zabudowy w wysokości wynikającej z poprzedniego planu, zakazu zabudowy bliźniaczej i szeregowej.

W kontrolowanym planie dla jednostki 16.MN zgodnie z § 23 pkt 5 lit. a przyjęto wskaźnik wysokości zabudowy nie więcej niż 10 m do kalenicy, nie więcej niż 2 kondygnacje, w tym poddasze użytkowe. Nastąpiło zatem ograniczenie wysokości zabudowy względem poprzedniego miejscowego planu z 2011 r. Także w ocenie Sądu przyjęte rozstrzygnięcie nie jest uzasadnione ładem przestrzennym. Zgodnie z § 17 pkt 5 lit. a starego planu w jednostce 6.MN (obecnie oznaczona jako 16.MN) obowiązywała wysokość zabudowy nie więcej niż 12 m do kalenicy; nie mniej niż 2, nie więcej niż 3 kondygnacje, w tym poddasze. Wartości te dotyczyły również jednostek położonych w niewielkiej odległości od jednostki 6.MN, ponieważ postanowienia § 17 starego planu obejmowały cztery jednostki terenu położone po obu stronach ul. [..]: 7.MN (obecnie nieobjęta nowym planem), 8.MN (obecnie nieobjęta nowym planem), 9.MN (obecnie nieobjęta nowym planem).

Jednakże dla jednostek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie jednostki 6.MN, tj. jednostek 3.MN (obecnie 12.MN), 4.MN (obecnie 13.MN) oraz 5.MN (obecnie 14.MN) wysokość zabudowy została ustalona zgodnie z § 16 pkt 5 lit. a starego planu na nie więcej niż 12 m do kalenicy nie mniej niż 2, nie więcej niż 3 kondygnacje, w tym poddasze. Natomiast w stosunku do jednostek oznaczonych w nowym planie: 12 MN, 13 MN i 14 MN ustalono wysokość zabudowy w sposób niezmieniony względem starego planu (§ 20-22 nowego planu).

Powyższe okoliczności świadczą o tym, że niewątpliwie postanowienia nowego planu co do jednostki 16.MN naruszają ustalony ład przestrzenny. Zróżnicowanie sytuacji właścicieli nieruchomości w jednostce 16.MN w stosunku do sytuacji właścicieli nieruchomości w jednostkach sąsiadujących nie zostało w żaden sposób umotywowane. Gmina przyjęła, że pożądaną zabudową w jednostce 16.MN jest zabudowa poniżej 10 m wysokości i do 2 kondygnacji włącznie z poddaszem. Jest to zabudowa znacząco odbiegająca od dotychczas przyjętych wartości w tej jednostce oraz do kontynuowanych wartości wysokości zabudowy w jednostkach sąsiednich. Za ograniczeniem wysokości zabudowy nie przemawiają zatem względy wynikające z dotychczasowej zabudowy, ani też konieczności dostosowania wysokości do zabudowy sąsiedniej. Z odpowiedzi na skargę w żaden sposób nie wynika, dlaczego uwzględnione zostały postulaty grup mieszkańców o obniżenie parametrów zabudowy w przedmiotowym obszarze, a nie uwzględniono wniosku skarżącego o pozostawienie tego parametru w dotychczasowej postaci.

Należy zgodzić się z zawartym w skardze zarzutem braku racjonalności interwencji Gminy w przedmiotowym przypadku, ponieważ żadne szczególne okoliczności ani specjalne potrzeby Gminy nie wskazywały na konieczność ograniczenia wysokości zabudowy w jednostce 16.MN. W przeciwnym razie Gmina w uzasadnieniu do uchwały w sprawie nowego planu powinna była dać wyraz takim okolicznościom czy potrzebom. Tak się jednak nie stało, więc w pełni uprawnionym jest twierdzenie, że ograniczenie wysokości zabudowy było niecelowe, niezasadne, narusza ustalony ład przestrzenny, a przede wszystkim narusza interes prawny właścicieli nieruchomości położonych na terenie jednostki 16.MN, w szczególności skarżącego - właściciela działek nr [..] i [..], dla których wydano decyzje o pozwoleniu na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych, uprawniające do zrealizowania zaplanowanej inwestycji budowlanej.

W przekonaniu Sądu skarga zasadnie wskazuje także na sprzeczność § 23 ust. 5 d planu z przepisem art. 34 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że utrata mocy obowiązującej planu miejscowego nie powoduje wygaśnięcia decyzji administracyjnych wydanych na podstawie tego planu, z zastrzeżeniem art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.p.z.p. Wprowadzony przez Radę Miasta zapis uznający za zgodną z planem jedynie taką zabudowę, na która wydane zostały prawomocne decyzje o pozwoleniu na budowę, powoduje sytuację, w której inne decyzje, nie mające waloru prawomocności, będą mogły być uznane za sprzeczne z planem Zapis ten, także w przekonaniu Sądu, stoi w sprzeczności z zasadą trwałości decyzji administracyjnych, której wyrazem jest właśnie art. 34 ust. 1 u.p.z.p.

Dodatkowo należy wskazać, że w rozstrzygnięciu nadzorczym z 30 grudnia 2016 r. (Dz. Urz. Woj. z 2017 r., poz. 140) Wojewoda stwierdził nieważność § 34 pkt 5 lit d tiret drugie oraz § 35 pkt 5 lit d tiret drugie uchwały Rady Miejskiej z dnia 24 listopada 2016 r. nr XXX/339/2016 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. dla terenów położonych pomiędzy ulicami [..]-[..] (Dz. Urz. Woj., z 2017 r., poz. 122), w których również powołano się na "prawomocne decyzje". Wojewoda wskazał, że zapis taki stoi w sprzeczności z zasadą trwałości decyzji administracyjnych, której wyrazem na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest art. 34 ust. 2 u.p.z.p.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi, dotyczącego naruszenia przepisu art 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uzgodnienie uchwały z 19 maja 2016 r. z nieobowiązującym "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta R." przyjętym w uchwale Rady Miejskiej z 27 stycznia 2011 r. nr V/39/2011 zamiast z aktualnym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta - uchwała Rady Miejskiej nr XXI/199/2016 z 25 lutego 2016 r. należy wskazać, że jest on zasadny.

Przepis art 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Studium jest aktem określającym perspektywiczną politykę przestrzenną całego obszaru gminy, ustalającym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 10 ustawy w studium uwzględnia się wiele uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, stan ładu przestrzennego, stan środowiska i wymogi jego ochrony, stan dziedzictwa kulturowego i zabytków, warunków życia, ochrony zdrowia mieszkańców, potrzeby i możliwości rozwoju gminy oraz szereg innych. Po przeanalizowaniu tych uwarunkowań w studium określa się kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy, obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk, obszary i zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym, kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej oraz szereg innych warunków.

Plan miejscowy ustala natomiast przeznaczenie terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby ich zagospodarowania i zabudowy w oparciu o ustalenia studium, które jest aktem kierownictwa wewnętrznego i nie może być sprzeczny ze studium.

Przepis art. 14 ust. 5 ustawy stanowi, że przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych.

Nadto, zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem.

Wreszcie unormowanie art. 20 ust. 1 ustawy stanowi, że rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

Powyższe przepisy nie wykluczają sytuacji, że do pewnego etapu prace nad zmianą studium i przygotowaniem projektu planu miejscowego mogą być prowadzone równolegle. Jednak uchwała rady gminy w sprawie studium musi być podjęta na tyle wcześniej, aby wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządzający projekt planu miejscowego mógł dokonywać tych czynności "zgodnie z zapisami studium", a więc aktu już podjętego, mającego swoje uzewnętrznienie w uchwale w sprawie studium (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). Do podobnego wniosku może prowadzić brzmienie art. 9 ust. 4 u.p.z.p., gdyż przepis ten mówiący, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, po pierwsze, należy rozumieć, że ustalenia studium są wiążące po podjęciu stosownej uchwały, a po drugie, zwrot "przy sporządzaniu planów miejscowych" należy rozumieć zgodnie z dalszymi postanowieniami ustawy, że w tym miejscu chodziło ustawodawcy o sporządzenie przez właściwe organy gminy projektu planu miejscowego (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). Kluczowym momentem, od którego można mówić o studium w rozumieniu ustawy (u.p.z.p.), jest podjęcie uchwały o studium (art. 12 ust. 1), wcześniej można mówić jedynie o projekcie studium.

Generalnie należy przyjąć, że ilekroć w ustawie mówi się o studium, należy przez to rozumieć uchwałę o studium obowiązującą w dacie uchwalenia planu miejscowego, czyli w okolicznościach przedmiotowej sprawy uchwałę Rady Miejskiej nr XXI/199/2016 z 25 lutego 2016 r. Biorąc pod uwagę, że wszystkie czynności związane z przygotowaniem projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w niniejszej sprawie odnosiły się do "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta " przyjętym w uchwale Rady Miejskiej z 27 stycznia 2011 r. nr V/39/2011, nieobowiązującego w dacie uchwalenia przedmiotowego planu stanowiło to naruszenie zasad i trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., co daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Bezzasadne są natomiast zarzuty dotyczące naruszenia art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) powoływanego dalej jako "rozporządzenie w sprawie zakresu planu", ze względu na nieprecyzyjne i wprowadzające w błąd określenie granic obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, art. 14 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z § 5 rozporządzenia w sprawie zakresu planu poprzez sporządzenie rysunku planu jedynie na części mapy zawierającej obszar objęty planem, który wynikał z zakresu określonego tytułem uchwały, oraz art. 14 ust. 1 u.p.z.p. poprzez podjęcie uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, której zakres terytorialny był sprzeczny z obszarem określonym w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia tego planu.

W przedmiotowej sprawie uchwała Rady Miejskiej nr IV/17/2014 z dnia 30 grudnia 2014 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta dla terenów położonych pomiędzy ulicami [..]-[..] zawiera załącznik graficzny z którego wynika obszar planowanych zmian planistycznych. Należy wskazać, że obszar ten został częściowo ujęty w przedmiotowym planie, a częściowo w uchwale Rady Miejskiej nr XXX/339/2016 z 24 listopada 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta dla terenów położonych pomiędzy ulicami [..]-[..]. Tak więc po uchwaleniu przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru większego, położonego pomiędzy ulicami [..]-[..] uchwalono dwa plany – łącznie pokrywające swoim zasięgiem teren wynikający z załącznika graficznego do uchwały Rady Miejskiej nr IV/17/2014 z dnia 30 grudnia 2014 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inaczej sprawę ujmując jedna uchwała intencyjna doprowadziła do uchwalenia dwóch planów.

Funkcją załącznika graficznego do uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jednoznaczne wyznaczenie granic obszaru objętego projektem planu lub projektem jego zmiany. Nie ulega wątpliwości, że wyznaczenie tych granic na odpowiedniej mapie powinno być na tyle precyzyjne, aby nie powstały wątpliwości czy dana nieruchomość została objęta procedurą planistyczną (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2010 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 964/10). Należy w tym miejscu wskazać, że zakres planu nie wynika wyłącznie z tytułu uchwały tylko z jej treści i załącznika graficznego (§ 3 pkt 2. i § 7 pkt 3 rozporządzenia) w związku z czym sam tytuł uchwały nie może stanowić o zasięgu obszaru objętego uchwałą.

W przedmiotowej sprawie po porównaniu treści trzech uchwał - uchwały Rady Miejskiej nr IV/17/2014 z dnia 30 grudnia 2014 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta dla terenów położonych pomiędzy ulicami [..]-[..], uchwały Rady Miejskiej nr XXX/339/2016 z 24 listopada 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta dla terenów położonych pomiędzy ulicami [..]-[..], oraz kontrolowanej uchwały Rady Miasta z 19 maja 2016 r., nr XXIV/231/2016, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych pomiędzy ulicami [..]-[..] - pomimo braku czytelności takiego oznaczenia treści przedmiotowych planów brak podstaw do stwierdzenia, że istnieją uzasadnione wątpliwości które nieruchomości zostały objęte kontrolowanym planem. Rada gminy może w trakcie prac planistycznych w miarę potrzeby dokonywać zmian w ustaleniach dotyczących obszaru objętego uchwałą intencyjną, zarówno wewnątrz obszaru, jak i modyfikować granice obszaru, skoro ma kompetencję do podjęcia uchwały intencyjnej i żaden przepis nie sprzeciwia się tzw. etapowaniu.

Za uzasadniony co do zasady należy uznać zarzut naruszenia art. 83 ust. 1 w zw. z art. 83f ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 1651 ze zm.) poprzez uregulowanie w § 7 ust. 1 uchwały z dnia 19 maja 2016 r., w sposób odmienny niż we wskazanych przepisach ustawy o ochronie przyrody, wymogu zezwolenia na usunięcie drzewa w ten sposób, że na usunięcie każdego drzewa w wieku powyżej 10 lat konieczne jest zezwolenie Burmistrza Miasta, podczas gdy ustawa o ochronie przyrody nie przewiduje tego rodzaju ograniczenia.

Jednakże skarżący nie wykazał, aby przepis ten dotyczył jego interesu prawnego. Należy w tym miejscu przypomnieć, że kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, natomiast uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego

W orzecznictwie za ugruntowane należy bowiem uznać stanowisko, że ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżącego (por. wyroki NSA z 24 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1087/08 i z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07, http//:orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dodać też trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzono analizę skutków rozstrzygnięć odnoszących się do regulacji zawartej w art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przesłanką rozważań była sytuacja, w której na skutek skargi jednego z podmiotów dochodzi do rozstrzygnięcia odnoszącego się do całego planu. W wyniku tych rozważań przyjmuje się, że rozstrzygające znaczenie ma rozumienie pojęcia sprawy użytego w ww. przepisach. Pojęcie to zwykle łączone jest ze sprawą będącą przedmiotem rozpatrzenia organu administracji publicznej czy też rozpoznania sądu administracyjnego i traktowane jest jako całościowy przedmiot rozstrzygania w oparciu o określone normy prawa materialnego. Takie rozumienie sprawy charakterystyczne jest w szczególności dla załatwienia indywidualnych spraw obywateli w drodze decyzji administracyjnej, ale obejmuje też stanowienie aktów prawa powszechnie obowiązującego przez administrację publiczną, z tym, że te ostatnie różnią się w swej treści od rozstrzygnięć indywidualnych. Nie dość, że zawierają normy adresowane do ogółu adresatów, normując bliżej nieokreśloną liczbę zdarzeń, to obok tych norm mogą niekiedy zawierać ustalenia o charakterze indywidualnym. Takim aktem prawa powszechnie obowiązującego, zawierającym jednocześnie ustalenia indywidualne, jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Mimo że z mocy przepisu art. 14 ust. 8 u.p.z.p. uznany za akt prawa miejscowego, to w świetle regulacji tej samej ustawy może zawierać zróżnicowane treści: obok ustaleń powszechnie obowiązujących, ustalenia indywidualne a nawet treści niemające charakteru wiążącego, (zob. art. 15 ust. 2 i 3 ww. ustawy).

Oznacza to, że kontrola legalności planu dokonywana zarówno przez organ nadzoru, jak i sąd administracyjny, działająca na podstawie skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, jest przedsięwzięciem złożonym, które trudno byłoby objąć jednym określeniem "sprawa" w rozumieniu art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd administracyjny, orzekając ze skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest w stanie, zwłaszcza w przypadku planu miejscowego adresowanego do tysięcy właścicieli nieruchomości, orzec w sprawie ewentualnego naruszenia ich indywidualnych praw. Jeżeli tak, to odróżnić trzeba te wszystkie treści planu, które odnoszone są do ogółu adresatów od tych, które wpływają na sytuację prawną konkretnej nieruchomości. Dotyczy to zwłaszcza kontroli nadużycia przez gminę przysługujących jej z mocy ustawy uprawnień do decydowania o przeznaczeniu terenów pod określone funkcje, doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym. Konieczna w tym zakresie kontrola, czemu orzecznictwo sądowe dawało niejednokrotnie wyraz, nie jest przecież możliwa z urzędu w odniesieniu do każdego indywidualnego przypadku. Za takim stanowiskiem przemawia też indywidualny charakter skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Trudno było na tym tle zaakceptować pogląd, że wniesienie skargi przez jeden podmiot uniemożliwia jej wniesienie pozostałym zainteresowanym. W konsekwencji powyższych rozważań dochodzi się do przekonania, iż ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżącego.

W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzeka się bowiem jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest wprawdzie cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 978/08, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego, jeżeli skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu, dotyczącej tej nieruchomości. Stwierdzone naruszenia przy procedowaniu uchwały planistycznej uchybienia muszą mieć wpływ na interes prawny podmiotu skarżącego. W przeciwnym razie skarga z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stałaby się skargą o charakterze actio popularis - por. wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II OSK 37/14.

Uwzględniając powyższe rozważania Sąd na podstawie przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały wyłącznie w granicach interesu prawnego skarżącego, oddalając skargę w pozostałej części.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania zostało wydane na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a.