Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 11/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6552
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 73 ust 5
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
journal: Dz.U.UE.L 2001 nr 327 poz 11 art. 49 ust. 5
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych syystemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92
article: art. 7; art. 15; art. 76 § 1; art. 77 § 1; art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: § 3 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 187 poz 1929
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na  zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich
article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1505
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca) Sędziowie: WSA Anna Strzelec WSA Iwona Tchórzewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 marca 2021 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz D. K. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 9 listopada 2020 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej; ARiMR, organ odwoławczy lub organ drugiej instancji) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. (dalej: organ pierwszej instancji) z dnia 16 lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w programie zalesianie gruntów rolnych.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie sprawy.

W dniu 14 czerwca 2005 r. D. K. (dalej: strona lub skarżący) złożył wniosek o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2005. We wniosku strona zadeklarowała, że ubiegała się o wsparcie na zalesienie na terenach o korzystnej konfiguracji do powierzchni 1,62 ha - drzewa iglaste i 0,40 ha powierzchni drzewa liściaste, premię pielęgnacyjną na 5 lat do terenów o korzystnej konfiguracji bez zastosowania repelentów na powierzchni 2,02 ha oraz premię zalesieniową do powierzchni 2,02 ha. Teren zadeklarowany do zalesienia położony jest na działce oznaczonej nr [...] w miejscowości B., gmina O. L., powiat lubartowski, województwo [...]. Termin wykonania zalesienia określony został w planie zalesiania na jesień 2005 r.

Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. przyznał D. K. płatność na zalesianie gruntów rolnych, w tym:

- wsparcie na zalesienie w kwocie [...]zł, płatną jednorazowo po wykonaniu zalesienia;

- premię pielęgnacyjną w kwocie [...]zł która będzie wypłacana corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia;

- premię zalesieniową w kwocie [...]zł wypłacaną corocznie przez okres 20 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia.

W kolejnych latach 2006 – 2017 skarżący składał wnioski kontynuacyjne o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych. Organ przekazywał wnioskowane kwoty płatności na rachunek skarżącego.

W powyższym okresie strona w dniu 4 września 2006 r. zgłosiła do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. szkodę powstałą na powierzchni 0,24 ha w uprawie leśnej w następstwie suszy. Było to 12% procent powierzchni deklarowanej do zalesienia. Następnie w dniu 24 kwietnia 2009 r zespół kontrolny Biura Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego dokonał pomiarów zgłoszonych do zalesiania gruntów rolnych. W trakcie kontroli nie stwierdzono nieprawidłowości mających wpływ na wysokość przyznanej pomocy (zadeklarowana powierzchnia całkowita zalesienia tj. 2,02 ha jest mniejsza niż powierzchnia całkowita stwierdzona tj. 2,33 ha). W związku z wystąpieniem intensywnych opadów deszczu nastąpiło podtopienie działki ewidencyjnej nr [...], o czym w dniu 20 sierpnia 2010 r. D. K. poinformował Kierownika Biura Powiatowego, składając stosowne oświadczenie wraz z załączonymi oświadczeniami dwóch świadków. W dniu 12 października 2011 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło od D. K. zgłoszenie uszkodzeń powstałych w wyniku ekstremalnych zjawisk naturalnych w uprawie leśnej, które przekazano do Nadleśnictwa L.. Kierownik Biura Powiatowego w L. w dniu 13 marca 2012 r. poinformował skarżącego, iż zgłoszenie uszkodzeń w uprawie leśnej zakwalifikowano do otrzymania pomocy "de minimis" na likwidację ponadnormatywnych uszkodzeń powstałych w uprawie leśnej w wyniku wystąpienia ekstremalnych zjawisk naturalnych.

W dniu 16 lipca 2018 r. wpłynął kolejny wniosek o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2018, jednak płatności tej skarżący nie uzyskał w związku z weryfikacją powierzchni kwalifikującej się do płatności. W gospodarstwie skarżącego w dniu 4 września 2018 r. przeprowadzona została kontrola na miejscu. Wyniki kontroli udokumentowano w raporcie z czynności kontrolnych (Nr [...]). Według organu przeprowadzona kontrola na miejscu stwierdziła nieprawidłowości, mające wpływ na wysokość przyznanej płatności. Na działce rolnej A o powierzchni deklarowanej 2,0200 ha, stwierdzono powierzchnię uprawnioną 1,40 ha (nieprawidłowość oznaczoną kodem ZGR5 - zadeklarowana powierzchnia całkowita zalesienia jest większa niż powierzchnia całkowita stwierdzona). W trakcie kontroli inspektorzy stwierdzili także zalanie wodą części uprawy leśnej na powierzchni 0,57 ha. Wysycenie wodą torfowego podłoża uniemożliwiło im wejście na teren działki.

Decyzją z dnia [...] października 2018 r., Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. wstrzymał skarżącemu płatności na zalesianie gruntów rolnych. Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR Postanowieniem Nr [...] z dniu 18 stycznia 2019 r. zawiesił postępowanie odwoławcze.

Następnie w dniu 28 lutego 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. wystosował do skarżącego zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych przyznanych na mocy decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. Decyzją z dnia 20 sierpnia 2019 r., organ pierwszej instancji ustalił D. K. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych w wysokości [...] zł.

Orzekając na skutek odwołania skarżącego, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wskazał, że w konsekwencji stwierdzonych w trakcie postępowania administracyjnego dotyczącego przyznania płatności zalesieniowej za 2018 r. faktów, ustalono zmniejszenie powierzchni na której strona zobowiązała się prowadzić uprawę leśną do dnia 22 marca 2026 r. Strona zobowiązała się prowadzić uprawę leśną na powierzchni 2,02 ha, natomiast protokół z czynności kontrolnych jednoznacznie wykazał, że obszar 0,62 ha nie był obszarem zajętym przez zalesienie. Rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie organ oparł na wynikach przeprowadzonej kontroli na miejscu w zakresie płatności do zalesienia gruntów rolnych. Szczegółowa analiza zapisów protokołu z czynności kontrolnych, szkicu pomiarów działek (dane wektorowe, dane powierzchniowe), fotografii wykonanych podczas wywiadu terenowego, wskazuje, że kontrola została przeprowadzona w sposób prawidłowy, nie stwierdzono żadnych uchybień.

Zdaniem organu, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR prawidłowo zastosował § 13 ust. 5 Rozporządzenia rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2019 r. poz. 655 ze zm., dalej; rozporządzenie zalesieniowe), zgodnie z którym w przypadku gdy uprawa leśna została częściowo zlikwidowana przed upływem 20 lat od dnia uzyskania pierwszej płatności na zalesianie, płatność na zalesianie wypłacona w odniesieniu do gruntów, na których uprawa ta została zlikwidowana, podlega wstrzymaniu oraz zwrotowi w pełnej wysokości za cały okres jej pobierania, chyba że na podstawie przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych właściwy organ, w formie decyzji, wyraził zgodę na przeznaczenie tych gruntów na cele nierolnicze albo nieleśne, przy czym wsparcie na zalesienie nie podlega wstrzymaniu oraz zwrotowi, jeżeli częściowa likwidacja uprawy leśnej nastąpiła po upływie 5 lat od dnia wydania decyzji w sprawie płatności na zalesianie. Według organu okoliczności opisane tym przepisem zaistniały w przedmiotowej sprawie. W myśl zaś § 13 ust. 8 rozporządzenia zalesieniowego płatność na zalesienie nie podlega zwrotowi, jeżeli wystąpiły wyjątkowe okoliczności, o których mowa w art. 39 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wspierania rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz.Urz. UEL 153 z 30.04.2004, str. 30, z późn. zm.). Zgodnie z art. 39 ust. 1 powołanego rozporządzenia nr 817/2004/WE państwa członkowskie notyfikują komisji kategorie, które uznają za siłę wyższą, w tym w punkcie d) klęskę żywiołową poważnie dotykającą grunty rolne gospodarstwa. Organ pierwszej instancji w swojej decyzji prawidłowo omówił uznania wystąpienia w gospodarstwie skarżącego siły wyższej. Ponadto według organu skoro realizacja obowiązku rozciąga się na okres zobowiązania, to również obowiązek zwrotu powinien dotyczyć wszelkich płatności pobranych w ramach realizacji tego zobowiązania w latach poprzednich. Skoro wywiązywanie się z obowiązków przyjętych w ramach programu ocenia się w perspektywie podjętego wieloletniego zobowiązania, to niedotrzymanie zobowiązania wieloletniego skutkuje obowiązkiem zwrotu pobranych kwot, również wypłaconych w latach wcześniejszych, przyznanych za realizację tego zobowiązania. Wobec powyższego D. K. zobowiązany jest do zwrotu płatności, na zlikwidowanej części upraw o powierzchni 0,62 ha za lata 2005-2017. W związku z powyższym pobrana kwota środków pieniężnych w wysokości [...] zł stanowi kwotę nienależnie pobranych płatności podlegającą zwrotowi.

Dalej organ wskazał, że płatności zalesieniowe, które wymagają odzyskania i które otrzymał Skarżący dotyczą lat 2005 - 2017. W związku z powyższym w przypadku okoliczności związanych z możliwością odstąpienia od obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności zalesieniowych zastosowanie mają regulacje wyrażone w trzech różnych aktach prawa wspólnotowego tj. art. 73 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 (dla płatności za lata 2005 do 2009), art. 80 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 (dla płatności z roku 2010), art. 5 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 (dla płatności z lat 2011 - 2014) oraz art. 7 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 (dla płatności z lat 2015 i nadal). Tym samym w niniejszej sprawie zastosowanie mają różne przepisy prawa, jednakże w istocie jednobrzmiące i odnoszące się do tych samych okoliczności. Przytoczone przepisy prawa określają, iż obowiązek zwrotu (...) nie ma zastosowania jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy oraz jeśli błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. W sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące brakiem obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności określone art. 73 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, art. 80 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, art. 5 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 oraz art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014, ponieważ płatności z tytułu zalesiania przekazywane na rachunek bankowy wskazany przez stronę we wniosku o wpis do ewidencji producentów nie wynikały z pomyłki, o której mowa w przytoczonym powyżej przepisie Rozporządzeń.

Organ zbadał również czy w sprawie zwrotu płatności nie nastąpiło przedawnienie obowiązku zwrotu. Art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 (dla płatności na rok 2004) oraz art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 (dla płatności na lata 2005-2009), stanowią, iż obowiązek zwrotu płatności uznanej za nienależną lub nadmierną ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Okres ten ogranicza się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze. Zdaniem organów obu instancji po raz pierwszy strona została powiadomiona o nieuzasadnionym charakterze danej płatności protokołem z czynności kontrolnych Nr 9003/6621/0016/18 z dnia 4 września 2018 r., doręczonym w tym samym dniu. Wobec powyższego kwota w łącznej wysokości [...] zł z uwagi na upływ dziesięcioletniego terminu wskazanego w/w art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 nie podlega odzyskaniu.

Kwota nienależnie pobranych płatności zalesieniowych przez stronę przekracza (również w rozbiciu na poszczególne lata płatności) równowartość kwoty 100 euro, a w związku z tym w sprawie nie wystąpiła przesłanka określona w art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 13 marca 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wielskich na lata 2014-2020 (Dz. U. 2017 r. poz. 562).

W ocenie organu strona nie udowodniła, iż jej zachowanie nosiło cechy działania w dobrej wierze. Organ wskazał, że nie istnieje definicja ustawowa dobrej wiary dlatego przytoczył analizę tego pojęcia dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1209/11. Kwestia właściwego określenia działania beneficjenta w dobrej lub w złej wierze wymaga wskazania, że pojęcia te wiążą się z tzw. klauzulami generalnymi w prawie. Ich istotą jest możliwość uwzględnienia w ocenie stanu faktycznego różnych okoliczności faktycznych, które w oderwaniu od konkretnej sprawy nie mogą być ocenione raz na zawsze i w jednakowy sposób wg schematu o walorze bezwzględnym. Dla oceny dobrej lub złej wiary istotna jest świadomość beneficjenta. Generalnie przyjmuje się, że dobra wiara polega na usprawiedliwionym w danych okolicznościach przekonaniu, że podmiotowi przysługuje prawo czyli, że działał zgodnie z prawem. Może to być więc błędne, ale w danych okolicznościach usprawiedliwione przekonanie, że działa zgodnie z prawem. Dobra wiara jest oparta na przesłankach obiektywnych, wywodzących się ze stosunku będącego podstawą i przyczyną konkretnego stanu faktycznego.

D. K. mając do dyspozycji plan zalesieniowy, posiadał pełną wiedzę w zakresie podjętego zobowiązania. Posiadał wiedzę, odnośnie działek rolnych, na których zobowiązanie powinno być realizowane oraz przewidywaną wysokość płatności w poszczególnych latach. Ponadto składając podpis we wniosku w sekcji oświadczenia i zobowiązania, potwierdził fakt znajomości zasad przyznawania pomocy na zalesienia.

W rozpatrywanej sprawie dla środków zrealizowanych od 2010 r ma zastosowanie art. 3 ust. 1 i 3 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE Nr L 312, s. 1 z 23.12.1995 r z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95. Organ przytaczając treść wskazanych przepisów stwierdził, że strona zobowiązania była do prowadzenia założonej uprawy leśnej do dnia 22 marca 2026 r. wobec tego, ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności nastąpiło przed upływem czteroletniego okresu przedawnienia z uwagi na to iż w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku podlega przedłużeniu do momentu ostatecznego zakończenia programu.

W konkluzji uznał, że kwota płatności w wysokości [...] zł z tytułu programu zalesieniowego stanowi płatność nienależnie pobraną w rozumieniu art. 73 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, art. 80 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/201, art. 7 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 i nie zachodzą negatywne przesłanki obowiązku zwrotu tej płatności powiększonej o odsetki.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania zarzucił organowi błąd w ustaleniach faktycznych.

Skarżący w uzasadnieniu skargi podnosił, że nigdy nie zlikwidował lasu, dbał i pielęgnował go, wykonywał melioracje i osuszanie oraz podwyższanie terenu zgodnie z poleceniem Starosty i Nadleśniczego. Inspektorzy którzy przeprowadzali kontrolę na miejscu stwierdzili podtopienie na działce objętej zalesieniem oraz brak możliwości precyzyjnego określenia granicy pomiędzy częścią podtopioną a częścią uprawy. Kilkakrotnie zgłaszał pisemnie fakt podtopienia i podawał na tą okoliczność świadków. Organy nie określiły prawidłowo powierzchni działki na której prowadzono zalesianie. Las aktualnie ma powierzchnię 1.90 ha. Nie zgadza się z obowiązkiem zwrotu pobranych płatności na zalesianie gruntów rolnych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

Skarżący w pismach procesowym z dnia 27 marca 2021 r.,1 marca 2021 r., 1 marca 2021 r. podtrzymał wcześniej zgłoszone zarzuty do decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej jako P.p.s.a.), decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów dającego podstawę do wznowienia postępowania lub

inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak też w razie stwierdzenia okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (pkt 2). Podkreślić przy tym należy, że stosownie do art. 134 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na podstawie art. 135 P.p.s.a. Sąd podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Skarga okazała się uzasadniona, a to z tej przyczyny, że zaskarżona decyzja jak i decyzja organu pierwszej instancji narusza prawo w sposób uzasadniający wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z dnia 9 listopada 2020 r., utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia 16 lipca 2020 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych, na mocy której nakazano D. K. zwrot do ARiMR łącznej kwoty [...]zł, z wyłączeniem płatności za lata 2005-2007.

Stosownie do treści art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2019 r., poz. 1505 z późn. zm.), ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej

- następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Z treści tego przepisu ustawy o ARiMR wynika wprost, że przedmiotem postępowania toczącego się przed organem administracji jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Pojęcie nienależnych płatności użyte zarówno przez prawodawcę krajowego w ustawie o ARiMR, jak i legislatora europejskiego w znajdujących bezpośrednie zastosowanie w niniejszej sprawie rozporządzeniach (Komisji i Rady) jest szerokie i wobec tego trzeba przyjąć, że obejmuje swym zakresem przedmiotowym różne przypadki nieuprawnionego pobrania środków publicznych z tytułu płatności rolnych. Ustalenie, czy przyznane uprzednio kwoty pomocy, czy płatności były przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR.

W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2019 r. nr 187, poz. 655 z późn. zm.).

Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w dacie przyznania skarżącemu płatności na zalesienie gruntów rolnych, płatność na zalesianie jest udzielana producentowi rolnemu będącemu osobą fizyczną albo spółdzielnią produkcji rolnej, który zobowiązał się do prowadzenia założonej uprawy leśnej, o której mowa w pkt 2 lit. b, przez okres 20 lat od dnia uzyskania pierwszej płatności na zalesianie.

W myśl zaś § 13 ust. 5 rozporządzenia, w przypadku gdy uprawa leśna została częściowo zlikwidowana przed upływem 20 lat od dnia uzyskania pierwszej płatności na zalesianie, płatność na zalesianie wypłacona w odniesieniu do gruntów, na których uprawa ta została zlikwidowana, podlega wstrzymaniu oraz zwrotowi w pełnej wysokości za cały okres jej pobierania, chyba że na podstawie przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych właściwy organ, w formie decyzji, wyraził zgodę na przeznaczenie tych gruntów na cele nierolnicze albo nieleśne, przy czym wsparcie na zalesienie nie podlega wstrzymaniu oraz zwrotowi, jeżeli częściowa likwidacja uprawy leśnej nastąpiła po upływie 5 lat od dnia wydania decyzji w sprawie płatności na zalesianie.

Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie między stronami istnieje spór co do tego, czy skarżący dokonał częściowej likwidacji założonej uprawy leśnej na powierzchni 0,62 ha wskazanej przez organ.

Organy obu instancji, powołując się na wyniku kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 4 września 2018 r., stwierdziły, że na działce ewidencyjnej nr [...] istnieje powierzchnia zalesienia na 1,40 ha. Ponadto ujawniono nieprawidłowość - kontrolujący stwierdzili na części działki teren podmokły. W związku z tym powierzchnia uprawy leśnej uległa zmniejszeniu z 2,02 ha do 1,40 ha a powierzchnia zmniejszenia wynosi 0,62 ha. Te ustalenia świadczyły według organu o częściowej likwidacji uprawy leśnej. Potwierdzeniem likwidacji uprawy, zdaniem organu jest też wniosek o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych (PROW 2004-2006) za rok [...] złożony do Biura Powiatowego w L. w dniu 15 lipca 2019 r przez D. K., w którym powierzchnię uprawnioną do dopłaty wskazał 1,40 ha. Ustalony przez ARiMR stan faktyczny potwierdzają również pisma strony min. to z dnia 26 października 2018 r w którym napisał, "Uważam, iż najrozsądniejszym rozwiązaniem na dzień dzisiejszy jest zmniejszenie uprawy leśnej do 1,40 ha co gwarantuje utrzymanie uprawy bez ponoszenia już dodatkowych kosztów (...)".

Skarżący natomiast z tymi ustaleniami się nie godzi i w pierwszym rzędzie zwracał uwagę na protokół z kontroli na miejscu, gdzie w "uwagach do raportu kontroli" sygnalizował wystąpienie opadu deszczu przed dniem kontroli oraz uzupełnienie sadzonkami zalewanego obszaru lasu. Wskazywał również na wykonanie rowów melioracyjnych i zbiornika odwadniającego. W kolejnych pismach kierowanych przez skarżącego do organu pierwszej instancji jak i do organu odwoławczego, zwracał uwagę na treść raportu z dnia 4 września 2018 r., w którym nie stwierdzono wymarłych sadzonek, natomiast wskazywano na nowo wysadzone sadzonki drzew w miejscach wymagających uzupełnień. Przedstawił również raport meteorologiczny o występowaniu w godzinach porannych w dniu 4 września 2018 r. na terenie min. położenia przedmiotowej działki burz i deszczy nawalnych (k.[...] - akt administracyjnych), co potwierdza jego zastrzeżenia wpisane do protokołu kontroli. Przez cały czas prowadzenia postępowania administracyjnego zaprzeczał likwidacji lasu.

W ocenie Sądu co najmniej przedwczesne było ustalenie organu, że założona uprawa leśna na gruntach rolnych została częściowo zlikwidowana na powierzchni 0,62 ha. Zgromadzony materiał dowodowy był niewystarczający do podjęcia decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesienia gruntów rolnych.

Wykładni pojęcia likwidacji uprawy leśnej dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 3044/18 zgodnie z którą "Wykładnia § 13 ust. 5 rozporządzenia z 11 sierpnia 2004 r. stanowiąca podstawę wydania przedmiotowej decyzji o wstrzymaniu płatności, to jest wykładnia pojęcia likwidacji (czy częściowej likwidacji) uprawy leśnej musi być dokonywana z uwzględnieniem celu wsparcia. Musi być interpretowana jako trwała likwidacja uprawy leśnej, to jest faktyczne zaprzestanie dokonywania na określonym gruncie uprawy leśnej, zabiegów mających na celu utrzymywanie zalesienia. Fakt zaistnienia sytuacji, gdy posadzone sadzonki nie rokują na rozwój zalesienia i konieczne jest ich zastąpienie czy uzupełnienie nowymi, zgodnie z zasadami gospodarki leśnej nie może być uznany za równoznaczny z likwidacją, czy częściową likwidacją uprawy leśnej w rozumieniu § 13 ust. 5 rozporządzenia z 11 sierpnia 2004 r."

W świetle powyżej zacytowanej wykładni, z którą Sąd w całości się zgadza, nie może uznać za równoznaczne z likwidacją, czy częściową likwidacją uprawy leśnej sytuacji, gdy jednorazowo dnia 4 września 2018 r. stwierdzono, że część posadzonych sadzonek drzew znajduje się na terenie o podwyższonym stanie wody. Tym bardziej, iż w protokole z czynności kontrolnych widnieje zapis inspektorów terenowych "wpisano powierzchnię zamierzoną ( 1,40 ha) na części dostępnej w dniu kontroli. Jednak uwzględniając powierzchnię części podtopionej, widoczne sadzonki można sumując obie powierzchnie 1,40 ha + 0,57 ha i biorąc pod uwagę tolerancję pomiaru powierzchni pierwotnego i uzupełnionego z powodu wypadów zalesienia uznać, że odpowiadałoby powierzchni z planu zalesienia". Wskazany protokół jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. i stosownie do powołanego przepisu stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Skarżący od początku postępowania powoływał się na podany w protokole stan faktyczny stwierdzony w toku kontroli niestwierdzający likwidacji części uprawy leśnej. Nie można przy tym nie dostrzec, że na stronach protokołu zawarte zostało zastrzeżenie, iż wartość powierzchni stwierdzonej w kontroli na miejscu ma charakter warunkowy i może w zależności od dalszych czynności podejmowanych przez ARiMR ulec zmianie. Zdaniem Sądu o likwidacji części uprawy leśnej nie świadczy też wniosek strony o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych (PROW 2004-2006) za rok 2019 gdyż są różne uwarunkowania prowadzące do zmiany powierzchni do której strona wnioskuje o dopłatę. Odnośnie zaś pisma D. K. z 26 października 2018 r. to należy mieć na uwadze treść całego pisma a nie wyrwane z kontekstu jedno zdanie. Strona bowiem w tym piśmie po raz kolejny opisywała sytuację zaistniałą na przedmiotowej działce w 2011 roku, kiedy to zgłaszała wystąpienie siły wyższej. Zwracała uwagę na koszty ponoszone przez nią na utrzymanie plantacji pomimo niesprzyjających warunków atmosferycznych i trudny gleboznawczo teren. Pozostałe pisma strony również powoływały się na trudne podłoże występujące na tej nieruchomości i w zasadzie można z nich wynosić domaganie się przez D. K. przeprowadzenia kontroli na miejscu.

W sytuacji, gdy skarżący – jako strona postępowania administracyjnego – powoływał się na istnienie na gruncie "żywych" sadzonek drzew stwierdzonych też w protokole kontroli, rzeczą organu odwoławczego, działającego zgodnie wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, było szczegółowe rozważenie powyższych zagadnień.

Natomiast organ w treści swojej decyzji wskazywał tylko na powierzchnię zalesienia zamierzoną i dostępną w trakcie kontroli, nie odniósł się natomiast do całej treści zapisów zawartych w protokole z kontroli jak i do okoliczności i argumentów na które skarżący powoływał się w licznych pismach kierowanych do ARiMR. Skarżący w tych pismach poczynając od 2018 r., co jeszcze raz sąd podkreśla, kwestionował fakt likwidacji lasu, cały też czas powracał do kwestii zalewania części gruntu zajętego pod zadrzewienie wodami opadowymi i gruntowymi. Organy prowadząc postępowanie nie ustaliły czy sadzonki drzew na części niedostępnej w trakcie kontroli nosiły cechy obumarcia czy też zalanie wodą deszczową nie zaszkodziło wzrostowi tych drzewek. Nie odniosły się i nie wyjaśniły, czy działania i zabiegi podejmowane przez skarżącego na gruncie opisane w "uwagach do kontroli" zmierzały do trwałej likwidacji uprawy leśnej, czy świadczyły o faktycznym zaprzestaniu dokonywania na gruncie uprawy leśnej, czy miały na celu utrzymywanie zalesienia i kontynuowanie prowadzenia założonej uprawy. Organ ograniczył się do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie doszło do zaniechania pielęgnacji i prowadzenia uprawy leśnej na części gruntu, nie uwzględniając, okoliczności faktycznych opisanych przez inspektorów terenowych.

Organy obu instancji nie wyjaśniły zatem wszystkich istotnych okoliczności sprawy i nie ustaliły w sposób właściwy stanu faktycznego. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest warunkiem niezbędnym prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego. Ustalenie, czy w niniejszej sprawie doszło do trwałej likwidacji części uprawy leśnej czy też nie i na jakiej powierzchni działki, ma istotne znaczenie dla prawidłowego zastosowania przepisu § 13 ust. 5 rozporządzenia.

Dopiero po wyjaśnieniu wskazanych okoliczności zgodnie z wymogami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. możliwe będzie ustalenie, czy skarżącemu należało określić kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesienia gruntów.

Dokonując kontroli rozstrzygnięcia organów administracji sąd ocenił także czy poza naruszeniem przepisów procesowych organ nie naruszył również przepisów materialnoprawnych. Według sądu organ naruszył również art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 oraz art. 73 ust 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pierwszym powiadomieniem beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest przeprowadzona kontrola na miejscu, co w konsekwencji spowodowało niewłaściwe zastosowanie powyższych przepisów i wyliczenie kwoty [...]zł, która z uwagi na upływ [...] letniego przedawnienia nie podlega odzyskaniu. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1201/13 oraz z dnia z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GSK 304/18) o tym, czy płatności były świadczeniem nienależnym rozstrzyga organ w postępowaniu o ustalenie kwot nienależnie pobranych lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Zatem datą pierwszego powiadomienia beneficjenta o nieuzasadnionym charakterze płatności nie może być data kontroli na miejscu i przekazanie beneficjentowi protokołu kontroli. Bowiem podczas tych czynności dokonuje się pomiarów, sporządza protokół, do którego kontrolowany ma prawo wnieść uwagi, wyjaśnienia czy też zastrzeżenia. Na tym etapie nie podejmuje się żadnych ustaleń, co do zasadności przyznania płatności, stanowi on jedynie podstawę do podjęcia przez organ dalszych działań dotyczących ewentualnego wszczęcia stosownego postępowania administracyjnego. Kontrola bowiem co do zasady służy zgromadzeniu danych, które mogą zostać następnie wykorzystane w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela wyrażony w powyższych orzeczeniach pogląd i uważa, że organ ponownie rozpoznając powyższą sprawę powinien ustalić datę pierwszego prawidłowego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze płatności.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i lit. "c" p.p.s.a. w związku z art.135 p.p.s.a., uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia 16 lipca 2020 r.

Rozstrzygniecie o zwrocie kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi w kwocie [...]zł, zostało wydane na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.