Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 313/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2020 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego R. S. kwotę [...]zł ([...] złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta G. decyzją z [...] września 2019 r., znak [...] na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130, art. 132, art. 134 w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018r., poz. 2204 ze zm.) po ponownym rozpatrzeniu wniosku Pana R. S. w związku z decyzją Wojewody [...]. z [...] kwietnia 2019r. ustalił na rzecz p. R. S. odszkodowanie w łącznej kwocie [...]zł z tytułu utraconego prawa własności nieruchomości położonej w G., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], objętej księgą wieczystą KW nr [...]

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Pan R. S. podnosząc, że "decyzja Starosty [...] z dnia [...] września 2019 r. zmienia decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2018 roku w sposób wyraźnie dla niego niekorzystny. Powodem zmiany decyzji była decyzja Wojewody uznająca odwołanie Burmistrza Miasta i Gminy G. od decyzji Starosty [...]. Zaskarżoną decyzję uważał za chybioną. Oparta jest ona na operacie, którego rzetelności zaprzeczył. Operat nie oddaje wartości rynkowych nieruchomości za działki porównawcze przyjmując wyłącznie transakcje, których stroną była gmina. Decyzje o ustaleniu i wypłacie odszkodowania w oparciu o notatki z negocjacji cen zapadły pod przymusem, którego lewarem nacisku miała być konieczność natychmiastowej zapłaty opłaty adiacenckiej związanej z podziałem nieruchomości. Zasadnym jest, by biegły ustalając wartość nieruchomości według stawek rynkowych wziął do porównania transakcje, których stroną nie była gmina - żywotnie zainteresowana by zapłacić jak najmniej. Wnoszę też, o to by biegły uwzględnił przy wycenie działki sprzedane w ramach tej samej księgi wieczystej. Zgodnie z art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Przyjęte do wyceny transakcje z gminą nie spełniały tego warunku w szczególności, jeżeli chodzi przesłankę nieznajdowania się w sytuacji przymusowej. Wbrew wnioskowi nie przesłuchano świadków. Za kuriozalne uznać należy, że przy wycenie nie uwzględniono sprzedaży nieruchomości bezpośrednio przyległej do nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania".

Wojewoda decyzją z [...] stycznia 2020r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda przytoczył dotychczasowy stan faktyczny sprawy, dla którego istotne znaczenia ma, to że:

decyzją z [...] marca 2016 r. znak [...] Burmistrz Gminy G. zatwierdził, na wniosek p. R. S., projekt podziału nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą KW nr [...], stanowiącej własność p. R. S., w wyniku którego, wydzielona została m.in. działka nr [...], o pow. [...] ha - przeznaczona pod teren komunikacji - publicznej drogi dojazdowej.

Dalej, w przedmiotowej decyzji podziałowej powołano się na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ulicy [...] i osiedla "[...]" w G., zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] kwietnia 2005 r. (Dz. Urz. Woj. W. z [...] czerwca 2005 r., Nr [...], poz. [...]), gdzie przedmiotowa działka była położona na terenie oznaczonym symbolem [...] - tereny komunikacji - dróg publicznych - droga dojazdowa.

Pismem z [...] sierpnia 2018 r. p. R. S. wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o ustalenie odszkodowania wraz z odsetkami za ww. działkę nr [...], wskazując, iż nie akceptuje kwoty odszkodowania w wysokości [...] zł ([...] zł za 1m˛) zaproponowanej przez Gminę G..

W dniu [...] października 2018 r. sporządzony został operat szacunkowy określający wartość działki nr [...] na łączną kwotę [...]zł.

Starosta G. decyzją z [...] listopada 2018 r. ustalił odszkodowanie za działkę nr [...], położoną w G..

Na skutek odwołania Pana R. S. Wojewoda decyzją z [...] kwietnia 2019 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W toku ponownie prowadzonego postępowania na zlecenie organu I instancji rzeczoznawca majątkowy, jako biegły w sprawie sporządził operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej nieruchomości położonej w G., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] na łączną kwotę [...]zł.

W przedmiotowej sprawie, między stronami, nie doszło do porozumienia w zakresie wysokości należnego odszkodowania, wobec powyższego zastosowano tryb obowiązujący przy wywłaszczeniu nieruchomości zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odnosząc się do przepisów art. 130 u.g.n., art. 154 u.g.n. i art. 159 u.g.n. Wojewoda stwierdził, że Starosta G. prawidłowo uznał, iż osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania za utracone prawo własności przedmiotowej nieruchomości jest R. S.. Sporną kwestia w sprawie jest to, czy operat szacunkowy autorstwa rzeczoznawcy majątkowego z [...] sierpnia 2019 r. jest dokumentem, który w świetle art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz norm prawa materialnego zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania.

Wojewoda oceniając powyższy operat szacunkowy przyjął, że opinia spełnia wymogi wynikające z przepisów prawa, jej treść jest logiczna, kompletna, a także sporządzona wycena nieruchomości zostały należycie uzasadnione. Organ przyjął, że operat szacunkowy wraz z wyjaśnieniami rzeczoznawcy jest w swojej treści spójny w zakresie doboru nieruchomości podobnych, ustalonych cech rynkowych wycenianych nieruchomości i przypisanych im wag. Pozwalało to organowi również prześledzić cały proces wyceny przedmiotowej nieruchomości oraz jej wynik końcowy.

Nadto organ przyjął ustalenie rzeczoznawcy majątkowego, że wpis hipoteki w dziale IV księgi wieczystej nie wpływa na wartość rynkową nieruchomości.

Organ II instancji - mając na uwadze podnoszone zarzuty - wskazał, że "Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, nie można zakładać, że umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod drogi nie stanowią umów rynkowych. Umowy takie są przedmiotem rynku nieruchomości. Można zatem uznać, że treść tego rodzaju umów pozwala ustalić wartość nieruchomości, za którą przysługuje odszkodowanie Przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) wskazuje zasadę określenia wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i rzeczoznawca majątkowy zobligowany jest je stosować. Zdaniem organu brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg wyłączać z kategorii umów rynkowych. Nie sposób bowiem w szczególności założyć, że umowy o takim przedmiocie, tj. dotyczące nieruchomości zajmowanych pod drogi w każdym przypadku przyjmować będą cenę niższą od przyjmowanej w umowach dotyczących nieruchomości o innym przeznaczeniu. Przeciwnie, nie można wykluczyć, że nieruchomości te, np. z uwagi na konieczność szybkiego ich pozyskania w celu budowy drogi, uzyskają cenę wyższą od nieruchomości nabywanej z innym przeznaczeniem.

Dalej organ stwierdził, że sformułowany w art. 139 k.p.a. zakaz reformationis in peius nie wiąże organu I instancji przy ponownym rozpoznaniu i rozstrzyganiu sprawy w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wydając nową decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, która jest "mniej korzystna" dla wywłaszczonego, nie naruszył zakazu, o którym mowa w art. 139 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję wniósł Pan R. S., który domagał się jej uchylenia i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu operatu szacunkowego za rzetelny w sytuacji, gdy sama gmina na potrzeby opłaty adiacenckiej ten sam grunt wycenia na kwotę ponad [...] zł za 1 m˛ (kopię decyzji SKO w [...] z [...] listopada 2017r. skarżący załączył do skargi).

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślał, że cena za 1 m˛ działki ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego przy pierwszym ustalaniu odszkodowania wynosiła [...] zł. Na skutek odwołania Burmistrza, który wskazał operacja notarialne jakie należy wziąć pod uwagę by operat był korzystny dla Gminy. Skarżący wskazał, że operacje notarialne powstały w wyniku szantażu Burmistrza wobec właścicieli nieruchomości, których postawiono przed wyborem: albo przyjmują propozycje odszkodowania za wywłaszczony grunt, albo Gmina wystali decyzje o naliczeniu opłaty adiacenckiej i po 14 dniach wyśle je do komornika do egzekucji. Takie działanie pozwoliło Gminie G. na przejęcie wywłaszczonych gruntów pod drogi bez jakichkolwiek odszkodowań. Wyznaczony przez Gminę rzeczoznawca dostosował swój operat do oczekiwań gminy.

Podsumował, że gdy Gmina nalicza opłatę adiacencką, to wartość 1 m˛ tej samej nieruchomości wynosi [...] zł, a gdy Gmina ma wypłacić odszkodowanie, to ten sam 1 m˛ wart jest dwa razy mniej, tj. [...] zł. Wybiórcze traktowanie operatów szacunkowych narusza zasadę równouprawnienia obywatela w relacjach z władzą państwową i samorządową.

Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie odwołując się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu stawił się skarżący i podtrzymał zarzuty i żądania skargi. Podkreślał, że nie zgadza się z postępowaniem organu w zakresie wydania decyzji o odszkodowaniu uzależniając jego wysokość nałożeniem obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej. Zarzucił, że dla ustalenia opłaty adiacenckiej przyjęto stawki wyższe, a dla ustalenia odszkodowania przyjęto wartości nieruchomości niższe, po to by wypłacić niższe odszkodowanie, co jest niesprawiedliwe i godzi w interes skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Z powyższego wynika, że nie każde naruszenie przepisów prawa skutkuje koniecznością uchylenia kwestionowanej decyzji organu administracji, ale tylko takie naruszenie, które miało (w przypadku naruszenia prawa materialnego) lub mogło mieć (w przypadku naruszenia przepisów postępowania) istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie naruszenie jest kwalifikowanego rodzaju tj. obarczone jest jedną z wad powodujących konieczność wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020r., poz. 65, dalej "u.g.n.").

Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie była prawidłowość ustalenia wysokości odszkodowania należnego za grunt przejęty pod drogę publiczną tytułu utraconego prawa własności nieruchomości położonej w G., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], objętej księgą wieczystą KW nr [...]

Zgodnie bowiem z treścią art. 98 ust. 3 u.g.n., obowiązującą w dacie wydania zaskarżonej decyzji, za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 (działki wydzielone pod drogi publiczne), przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Stosownie do przepisu art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. Wysokość takiego odszkodowania ustala się odpowiednio według stanu w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu (art. 130 ust. 1 u.g.n.). Zgodnie z art. 134 ustawy podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust.3).

Określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonuje się poprzez wycenę nieruchomości. Wynika to z art. 150 ust. 1 pkt 1 u.g.n. zgodnie z którym w wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się określenia wartości rynkowe". Wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu (ust. 2). Zgodnie natomiast z art. 150 ust. 5 u.g.n. określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V.

Definicja wartości rynkowej zawarta w art. 151 ust. 1 pkt 1 u.g.n. wskazuje, że wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej.

Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Rzeczoznawca majątkowy sporządzając opinię związany jest zasadami wynikającymi z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej "rozporządzenie") oraz standardami zawodowymi (art. 175 ust. 1 u.g.n.). Operaty szacunkowe stanowią sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Operat szacunkowy stanowi opinię sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego. Operat jest dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej. Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 774/14, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dlatego też, operat szacunkowy jest dowodem, który podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. W orzecznictwie administracyjnym zgodnie przyjmuje się, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego ustalający wartość nieruchomości nie ma charakteru wiążącego a jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego. Organ decydujący o wysokości odszkodowania nie jest zatem związany ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości wysokości odszkodowania, i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Jeżeli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności. Jednakże ocena organu orzekającego o wysokości odszkodowania nie może być dowolna, co jest oczywiste na tle zasad postępowania administracyjnego. Organ prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w I, jak i w II instancji, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 kpa. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Nie jest jednakże wykluczone żądanie wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzonej wyceny. Bez wątpienia zaś w sytuacji, gdy organ uznaje, że przedłożony operat rzeczoznawcy majątkowego sporządzony został niezgodnie z przepisami prawa materialnego bądź z przepisami wykonawczymi ma możliwość zlecenia wykonania kolejnego operatu innemu rzeczoznawcy majątkowemu.

Organ ma zatem obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego, a więc sprawdzić czy operat spełnia wszystkie wymogi określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących (zob. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 829/12, LEX nr 1408564). Operat szacunkowy podlega bowiem ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny i spójny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1008/11, LEX nr 1113232).

W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy nie dokonały dostatecznej oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego mgr inż. R. M. z sierpnia 2019r., tym bardziej, że był on kwestionowany przez skarżącego. Zbadanie operatu jedynie pod względem jego formalnej poprawności w żadnym razie nie może być uznane za wystarczające, a do tego w istocie ograniczyły się w niniejszej sprawie organy obu instancji.

Zasady określania wartości gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne opisane zostały w § 36 rozporządzenia, zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (ust. 1). W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 4).

Przy wycenie nieruchomości, zatem dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa w zakresie dróg publicznych rzeczoznawca majątkowy uwzględnia w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Natomiast w przypadku, gdy wywłaszczona (przejęta z mocy prawa) nieruchomość - uzyskała przeznaczenie drogowe, to wówczas zastosowanie znajduje dyspozycja z § 36 ust. 4 rozporządzenia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 774/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W odniesieniu zaś do regulacji zawartej w § 36 ust. 4 rozporządzenia podkreślić trzeba, że przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była już przeznaczona pod inwestycję drogową (np. na podstawie ustaleń planu miejscowego, jak w niniejszej sprawie), wycena rozpoczyna się od porównania transakcji dotyczących nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Biegły sporządzający operat szacunkowy powinien zatem przedstawić rynek transakcji drogowych oraz szczegółowo opisać przyczyny, dla których określone transakcje powinny być przyjęte do wyceny lub też odrzucone (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1395/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przygotowany przez ten podmiot operat szacunkowy jest tylko środkiem dowodowym, który podlega normalnym regułom oceny. Jego sporządzenie nie zwalnia organu z obowiązku skonfrontowania wartości przyjętych za podstawę wyliczeń z twierdzeniami strony, zwłaszcza jeżeli są one rozbieżne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1342/1232, Lex nr 1433906).

Sąd podkreśla, że zasadą w określaniu wartości rynkowej gruntów przejętych lub zajętych pod drogi publiczne, wynikającą z § 36 ust. 4 rozporządzenia, jest zatem stosowanie podejścia porównawczego, ale przy przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1793/11, LEX nr 1339595).

Jak wskazano powyżej z art. 151 ust. 1 pkt 1 u.g.n. wynika, że wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego.

Zgodnie z § 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1). W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (ust. 3).

Ponadto, z przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia wynika obowiązek poprzedzenia procesu wyceny nieruchomości analizą rynku nieruchomości, w szczególności analizą cen występujących na tym rynku oraz warunków zawierania transakcji. Rozporządzenie przewiduje również, jakie warunki powinny być spełnione przy dokonywaniu tych analiz, jakie ceny mogą być brane pod uwagę przy ich dokonywaniu i na czym polegają poszczególne podejścia, metody i techniki wyceny. W orzecznictwie administracyjnym zwrócono uwagę na wynikający z tych przepisów obowiązek rzeczoznawcy majątkowego poprzedzenia procesu wyceny "wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 r., sygn. I OSK 417/06, LEX nr 281387). Z dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika przy tym, że co do zasady winien to być rynek lokalny miejsca położenia nieruchomości, a wiec gminnego i powiatowego, ale dopuszcza się także z rynku regionalnego (por. wyr. NSA z 26 lutego 2020r., sygn. akt I OSK 216/20, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). O tym, jaki rynek winien być poddany analizie rzeczoznawcy, decyduje bowiem niewątpliwie charakter nieruchomości, w takim przypadku dobór transakcji winno być szczegółowy uzasadniony także w operacie, zwłaszcza gdy odbiega do zasady doboru nieruchomości z rynku lokalnego.

Orzekające w sprawie organy nie dokonały kontroli operatu szacunkowego pod kątem jego zgodności z powołanymi powyżej przepisami ustaw i rozporządzenia zwłaszcza w odniesieniu do podnoszonego przez skarżącego zarzutu niewłaściwego doboru transakcji, które nie mają charakteru rynkowych bowiem wynikają z sytuacji przymusowej właściciela nieruchomości w stosunku do organu samorządowego.

O ile na stronie 9 i nast. operatu rzeczoznawca opisał uwarunkowania wyceny, które co do zasady Sąd podziela, zwłaszcza w kwestii, że nie można zakładać, że umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod drogi nie stanowią umów rynkowych, to jednak w okolicznościach niniejszej sprawy i podnoszonego zarzutu zawierania umów przez właścicieli w sytuacji przymusowej, zasadne jest szczególnie wnikliwe przeanalizowanie aktów notarialnych transakcji zawartych na rynku lokalnym G., a także i w innych miastach powiatu. Nadto niezbędne jest szersze uzasadnienie stanowiska rzeczoznawcy na gruncie konkretnych okoliczności niniejszej sprawy. Strona ma bowiem prawo poznać - na ile to możliwe - motywy jakimi kierował się rzeczoznawca przy wyborze i doborze transakcji na potrzeby określania wartości rynkowej przedmiotowej działki drogowej, zwłaszcza że rzeczoznawca dysponuje wiedzą specjalistyczną, której w istocie nie może podważać organ ani Sąd. Stosując podejście porównawcze, rzeczoznawca nie zawarł uzasadnienia przyjęcia określonego materiału porównawczego, ani nie wyjaśnił dlaczego i jakie okoliczności zdecydowały o przyjęciu takich transakcji. Nieprzesądzając, zatem o prawidłowości, czy nieprawidłowości transakcji przyjętych do porównań szczegółowo wyjaśnić należy, że spełniają one wymóg transakcji rynkowych adekwatnych do ustalenia wartości rynkowej przedmiotowej działki drogowej.

W sprawie bezsporne jest, że stanowiąca przedmiot wyceny działka w dniu wydania decyzji podziałowej przeznaczona była pod inwestycję drogową, co wynika z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ulicy [...] i osiedla "[...]" w G., zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] kwietnia 2005 r. (Dz. Urz. Woj. W. z [...] czerwca 2005 r., Nr [...], poz. [...]. W sporządzonym w sprawie operacie rzeczoznawca poczynił jedynie ogólne uwagi nawiązujące do zastosowania w sprawie § 38 i § 36 ust. 1 rozporządzenia. W istocie nie wykazał, że dokonuje wyceny w oparciu o § 36 ust. 4 rozporządzenia, co przyjęły organy w zaskarżonych decyzjach. Orzekające w sprawie organy w ogóle nie zweryfikowały, że rzeczoznawca dokonał wyceny działki w oparciu o powyższy przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia. Organy nie skontrolowały i nie oceniły również słuszności określenia wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

Co więcej, do celów wyceny rzeczoznawca zgromadził informacje o cenach transakcyjnych z aktów notarialnych dotyczących 9 transakcji nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe, nie wiadomo, czy są one przedmiotem prawa własności, czy może prawa użytkowania wieczystego.

Organy nie odniosły się także do ustalonych przez rzeczoznawcę cech rynkowych wpływających na wartość nieruchomości.

Nadto do porównania rzeczoznawca wziął pod uwagę trzy transakcje, nie wyjaśniając co zaważyło o ich wyborze.

Biegły wprost nie wskazał metody i techniki szacowania nieruchomości dla przyjętego podejścia porównawczego.

Nadto dla Sądu i zapewne dla skarżącego, niezrozumiałe są zasady przyjęcia "poprawek w zł/m˛" dla określenia cen za 1 m˛ nieruchomości wycenianej określonych z porównania z nieruchomościami porównawczymi A, B i C (str. [...] operatu). Rolą Sądu nie jest domniemywanie, czy chodzi o współczynniki korygujące. Do sposobu wyliczenia ceny 1 m˛ nieruchomości wycenianej nie odniósł się organ I inst., poprzestając na stwierdzeniu, że wartość nieruchomości została określona na kwotę [...]zł, tj. około [...] zł/m˛ (k. [...]v i [...] akt ad. I inst.). W istocie sprawdzenia wyliczenia wartości rynkowej przedmiotowej działki nie zweryfikował także organ II instancji.

Organy nie oceniły także stwierdzenia rzeczoznawcy wskazującego, że trend zmian cen w czasie nie występuje. Rzeczoznawca nie przedstawił bowiem żadnych danych na poparcie tego stanowiska.

Podsumowując, stwierdzić należy, że operat szacunkowy, który nie został oceniony w toku postępowania przez orzekające organy zarówno pod względem formalnym jak i materialnym - nie może stanowić podstawy wydanej decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, a oparcie decyzji tej na takim operacie świadczy o jej wadliwości. Bez takiej oceny organy nie mogły bowiem prawidłowo ocenić wysokości należnego skarżącemu odszkodowania. Sąd miał przy tym na uwadze, że zgodnie z treścią art. 107 § 1 i 3 k.p.a. decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu.

Wydanie decyzji z naruszeniem powyższych przepisów godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe strony (art. 8 i art. 11 k.p.a.), a nadto dotknięta tego rodzaju wadliwością decyzja wymyka się spod jakiejkolwiek kontroli, stąd uchybienie to musi być oceniane jako naruszenie przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pk1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003r. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) obejmujących zasądzenie od organu na rzecz skarżącego wpisu stosunkowego w wysokości [...] zł, jak Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 153 p.p.s.a.

Podczas ponownego rozpoznawania sprawy orzekające w sprawie organy musza wziąć pod uwagę, że już w dacie orzekania przez Sąd operat szacunkowy z sierpnia 2019r. utracił swoją ważność. Zgodnie bowiem z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Ustawodawca dopuścił w art. 156 ust. 4 u.g.n. Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.