Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 5/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2a
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kaja Angerman Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) Sędzia WSA Anna Sękowska po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J.R. K.J., K.J., J.S,. A.S., T.S., P.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia z produkcji rolnej gruntu rolnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO, Kolegium, Organ odwoławczy, Organ II. instancji z [...] listopada 2020 r., nr [...] wydana po rozpatrzeniu odwołania: J. R., K. J., K. J., J. S., A. S., T. S. i P. S. (dalej: Wnioskodawcy, Strony, Skarżący) od decyzji Starosty [...] (dalej: Starosta, Organ I. instancji) z [...] października 2020 r. nr [...] odmawiającej wyłączenia z produkcji rolnej gruntu rolnego oznaczonego w ewidencji grantów jako S-Rlllb i Rlllb, położonego w obrębie [...], gmina [...], stanowiącego część działki o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni 0,0847 ha, pod dojazd do wydzielonych działek. W decyzji z [...] listopada 2020 r. SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

7 września 2020 r. Wnioskodawcy wystąpili do Starosty z wnioskiem o wyrażenie zgody na wyłączenie z produkcji użytków rolnych stanowiących część działki nr ew. [...] pod drogę dojazdową do działki inwestycyjnej nr [...] w obrębie [...] w gminie [...].

Starosta w dniu [...] października 2020 r. wydał decyzję nr [...], w której odmówił wyłączenia z produkcji użytków rolnych objętych wnioskiem. W uzasadnieniu tej decyzji Organ I. instancji wskazał, że do przedmiotowego wniosku Strona przedłożyła m. in. decyzję nr [...] o warunkach zabudowy z [...] listopada 2009 r. nr [...], wydaną przez Burmistrza Miasta [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na terenie części działki oznaczonej nr ew. [...] położonej we wsi [...], gm. [...]. Równocześnie Organ I. instancji wskazał, że Burmistrz Miasta [...] decyzją z [...] listopada 2010 r., nr [...] zatwierdził podział działki nr [...] położonej we wsi [...], gmina [...], na działki o nr.: [...]; [...], [...]; [...]; [...]; [...] i [...], a działka nr [...] jest objęta tymi warunkami zabudowy. Organ I. instancji wyjaśnił także, że zgodnie ze stanem ujawnionym w prowadzonej ewidencji gruntów i budynków, działka o nr ew. [...] położona w obrębie [...], gmina [...] sklasyfikowana jest jako grunty orne RIIIb, S-RIIIb oraz B. Organ l. instancji podkreślił, że ta decyzja o warunkach zabudowa została wydana w 2009 r. tj. przed zmianami wprowadzonymi ustawą z 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 503) oraz przed ustawą z 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1338). Organ I. instancji wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana przed nowelizacją ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i nie spełnia łącznie warunków zawartych w art. 7 ust. 2a tej ustawy.

Strony odwołały się od decyzji Organu I. instancji z [...] października 2020 r. W odwołaniu podniosły, naruszenie: 1) art. 11 ust. 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 161 ze zm., dalej: u.o.g.r.l., ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawa) przez uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy nr [...] wydana w dniu 2 listopada 2009 r. nie spełnia obecnie obowiązujących warunków zawartych w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l.;

2) art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że nowelizacje ustawy i brak przepisów przejściowych nie pozwalają na przyjęcie warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy w niniejszym postępowaniu;

3) przepisów k.p.a., tj.: art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 przez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło organ do poczynienia całkowicie dowolnych oraz błędnych ustaleń faktycznych i prawnych, art. 107 § 3 w zw. z art. 11 przez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji i zacytowania fragmentów wyroku sądu administracyjnego bez wyjaśnienia podstawy prawnej i przeprowadzenia samodzielnej analizy przepisów.

Strony w uzasadnieniu odwołania, wskazały na brak wyjaśnienia przesłanek stosowania przepisów przez Organ I. instancji. Zdaniem Wnioskodawców, stwierdzenie o braku przesłanek określonych w art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. jest błędne i nie wynika z przepisów prawa. Stanowi też wyraz dowolnej interpretacji Organu. Podniesiono także, że cytowane w decyzji Starosty orzeczenia sądów nie mogą zastępować uzasadnień decyzji administracyjnych, co według Stron nastąpiło w niniejszej sprawie. Strony uważają, że Organ rozpatrujący wniosek o wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej wraz z decyzją o warunkach zabudowy, powinien rozpoznać go i zbadać przesłanki określone w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., a nie z góry uznawać, że decyzja nie spełnia przesłanek w nim zawartych. W odwołaniu wniesiono o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Organowi I. instancji.

SKO w [...] w uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2020 r. wskazało, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana przed nowelizacją ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i nie może być wykorzystywana do prowadzonego obecnie postępowania zezwalającego na wyłączenie gruntów klasy Rlllb i S-RIIIb z produkcji rolniczej. Zdaniem Organu II. instancji, w przedmiotowej decyzji wydanej przez Organ I. instancji wprost wskazano, że decyzja o warunkach zabudowy z 2 listopada 2009 r. nr [...] wydana przez Burmistrza nie spełnia obecnie obowiązujących warunków zabudowy. Według Kolegium, przedmiotowa informacja w kontekście zebranej dokumentacji stanowiącej podstawę decyzji wydanej przez Starostę, wskazuje na prawidłowe postępowanie Organu.

Funkcjonująca w obrocie prawnym decyzja o warunkach zabudowy, na którą powołuje się Strona, samo jej posiadanie, nie zmienia w żaden sposób obowiązku ustawowego istniejącego od 26 maja 2013 r., tj. konieczności wyczerpania najpierw procedury przeznaczenia, a dopiero po jej pozytywnym zakończeniu, możliwości uruchomienia procedury wyłączenia z produkcji rolnej. Postępowanie w sprawie wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej jest odrębnym postępowaniem toczącym się uprzednio do czynności w zakresie uzyskania pozwolenia na budowę.

We wniesionej skardze J. R., K. J., K. J., J. S., A. S., T. S. i P. S. zaskarżyli decyzję SKO w [...] z [...] listopada 2020 r. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1. przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 6,7,10,15, 77 k.p.a. przez brak uchylenia decyzji wydanej przez Organ I. instancji, pomimo uprzedniego braku rozpoznania przez organy administracji oświadczeń i uwag Stron postępowania, wydania decyzji z naruszeniem przepisów tak postępowania, jak i prawa materialnego;

2. przepisów prawa materialnego, w tym przepisu art. 7 i 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych polegającą na niekorzystnej dla skarżącego interpretacji przepisów prawa w szczególności przez przyjęcie stosowania w niniejszej sprawie przepisów obowiązujących po dniu 26 maja 2013 r. (które zostały zmienione ustawą z 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 503), w sytuacji gdy decyzja o warunkach zabudowy (uzgodniona już ze wszystkimi organami a następnie będąca przedmiotem obrotu w postaci przeniesienia) uzyskała przymiot ostateczności przed wejściem w życie przepisów nowelizujących, a w konsekwencji organy winny stosować przepisy uprzednio obowiązujące jako względniejsze dla skarżących, co zgodne jest z zasadą poszanowania praw nabytych i stosowania przepisów względniejszych dla Skarżących;

3. obrazę przepisów postępowania: art. 10 § 1 oraz art. 89 k.p.a. - przez uniemożliwienie wypowiedzenia się na każdym etapie postępowania co do zebranych dowodów i materiałów;

4. obrazę przepisów prawa materialnego - art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu do 26 maja 2013 r. polegającą na jego niezastosowaniu w ten sposób, że mimo dołączonej do wniosku wiążącej, ostatecznej i uzgodnionej z organami decyzji o warunkach zabudowy, która umożliwiła wyłączenie gruntów objętych wnioskiem z produkcji rolniczej, organ rozpoznający sprawę odmówił wydania decyzji zgodnej z treścią żądania;

5. obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy: art. 6, 8, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez oparcie rozstrzygnięcia z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brak obiektywnego rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób prawidłowy, wnikliwy i wyczerpujący (z pomięciem również ustalenia czy teren objęty wnioskiem był objęty uprzednio miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego który następnie utracił moc), a także wydania decyzji w sposób sprzeczny z interesem skarżących, w sposób podważający zaufanie obywateli do prawa a nadto z pogwałceniem praw nabytych przez skarżących a zatem również z naruszeniem art. 2 Konstytucji.

W skardze wniesiono o: uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu I. instancji w całości oraz zasądzenie od Organu na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi do WSA.

W uzasadnieniu skargi Skarżący podkreślili, że nie jest dopuszczalne kwestionowanie przez Organy administracyjne wiążącej w niniejszym postępowaniu, ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a co ważne uzgodnionej z wszystkimi właściwymi organami i to przed wejściem w życie nowelizacji przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W chwili złożenia wniosku nie istniał wymóg uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych klasy III. na inne cele, a okoliczności tej nie podważał również organ administracyjny w toku postępowania administracyjnego toczącego się w przedmiocie zatwierdzenia podziału działki nr [...] położonej we wsi [...] na działki: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], a w której zapadła decyzja Burmistrza Miasta [...] z [...] listopada 2010 r., [...].

Zdaniem Skarżących, decyzja o warunkach zabudowy stała się również przedmiotem obrotu bowiem została przeniesiona. Powyższe, wbrew twierdzeniom Organów, spowodowało wywołanie skutków tak prawnych jak i faktycznych w zakresie praw nabytych przez Skarżących, co zostało całkowicie pominięte przez Organy wydające rozstrzygnięcie w sprawie i doprowadziło do naruszenia art. 8 k.p.a. i art. 2 Konstytucji.

Wbrew twierdzeniom Organów, o ile postępowanie w sprawie wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej jest samoistnym (odrębnym) postępowaniem, toczącym się przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (art. 11 ust 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), na podstawie przepisów rozdziału 3 (od art. 11 do art. 14) powołanej ustawy i w oparciu o przesłanki tam określone o tyle istnienie prawnie skutecznej, mającej przymiot ostateczności decyzji o warunkach zabudowy a tylko wydanej przez nowelizacją przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie może powodować sytuacji, że obecnie skarżący ma tolerować niefrasobliwość ustawodawcy działającego wbrew skutecznie nabytym przez niego prawom. Co więcej, istnienie przymiotu ostateczności decyzji o warunkach zabudowy również pociąga za sobą konsekwencje prawne bowiem nie może być w obrocie, zdaniem skarżącego, dwóch sprzecznych ze sobą decyzji - jednej o warunkach zabudowy dającej promesę realizacji projektowanego zamierzenia inwestycyjnego, i drugiej - która wyklucza jego realizację odmawiając zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Szereg poniesionych kosztów przez skarżącego tak z uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy, przekształceniem działek, przygotowywaniem się do procesu budowlanego w postaci rozpoczęcia planowanego zamierzenie inwestycyjnego w postaci budowy domu jednorodzinnego świadczących o nabyciu praw pozostaje w jasnej kolizji z treścią skarżonej decyzji, a co zostało pominięte przez organ wydający rozstrzygnięcie w niniejszym postępowaniu.

Skarżący podnieśli, że w ustawie z 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawarto przepisów przejściowych. O ile, w polskim prawie administracyjnym brak jest wykształconych reguł dla rozwiązywania problemów intertemporalnych, to niewątpliwie podstawową zasadą, od której istnieją wyjątki, jest zasada nie działania prawa wstecz (lex retro non agit), którą to zasadę można wyprowadzić z przepisu art. 2 Konstytucji RP, statuującego konstrukcję państwa prawa, a która to nie może pozostawać w kolizji z art. 6 k.p.a. stanowiącego co do zasady, że organy administracji publicznej, które działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), rozstrzygają na podstawie przepisów prawa obowiązującego w momencie orzekania.

Zdaniem Skarżących, w rozpatrywanej sprawie istnieją przesłanki do zastosowania dotychczasowej regulacji prawnej jako względniejszej dla nich, co pomięły organy administracyjne.

Skarżący wskazali, że w aktach sprawy jest decyzja o warunkach zabudowy uzgodniona ze wszystkimi organami, która może i powinna stanowić asumpt dla ochrony praw nabytych przez skarżącego, z konsekwencją stosowania przepisów uprzednio obowiązujących w świetle których winno nastąpić uwzględnienie wniosku skarżącego o wyłączenie części działki z produkcji rolnej, abstrahując od okoliczności, że organy nawet nie ustaliły czy teren objęty wnioskiem był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe również wskazuje na wadliwość rozstrzygnięcia w aspekcie art. 8, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez oparcie rozstrzygnięcia na materiale niekompletnym, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brakiem obiektywnego rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób prawidłowy, wnikliwy i wyczerpujący.

W ocenie Skarżących, wydanie decyzji na podstawie przepisów prawa materialnego, w tym przepisu art. 7 i 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych aktualnie obowiązujących, doprowadziło do niekorzystnej dla nich interpretacji przepisów prawa. Zdaniem Skarżących, w sytuacji gdy decyzja o warunkach zabudowy (uzgodniona już ze wszystkimi organami, a następnie będąca przedmiotem obrotu w postaci przeniesienia) uzyskała przymiot ostateczności przed wejściem w życie przepisów nowelizujących, to Organy winny stosować przepisy uprzednio obowiązujące jako względniejsze dla Skarżących, co zgodne jest z zasadą poszanowania praw nabytych i stosowania przepisów względniejszych dla skarżącego.

Sam fakt, że przy wprowadzaniu zmiany normatywnej w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych ustawodawca skorzystał z zasady działania nowego prawa, czym całkowicie zaskoczył posiadaczy nieruchomości, którzy już posiadali warunki zabudowy spowodowało, przez brak odpowiedniego przepisu przejściowego, pozbawienie jakichkolwiek szans na pozytywne zakończenie ich spraw podjętych w zaufaniu do prawa obowiązującego w czasie ich wszczęcia.

Według Skarżących, czas trwania tego rodzaju postępowań także powinien być uwzględniony przez ustawodawcę, który - zmieniając stan prawny na niekorzyść posiadaczy - nie powinien kierować się zasadą bezpośredniego działania prawa bowiem godzi to w art. 2 Konstytucji i prawa nabyte.

W ocenie Skarżących, skoro cała procedura przygotowawcza do inwestycji jak i decyzja o warunkach zabudowy zostały rozpoczęte i załatwione odpowiednio wcześniej; nawet sam wniosek o zgodę na wyłączenie został złożony przed wejściem nowelizacji ustawy w życie - to Organy podpierając się nowymi wymogami kwestionują w sposób niedopuszczalny (a nadto niezgodny z k.p.a. sposób wzruszania decyzji ostatecznych) uzyskane już dokumenty, co jest działaniem niewłaściwym i godzi w prawa nabyte. Zdaniem strony skarżącej fakt, że w polskim prawie brak jest wykształconych reguł dla problemów intertemporalnych nie może podważać głównej i niekwestionowanej zasady lex retro non agit. Stanowisko zaś Organów okoliczność tę całkowicie pomięło z naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych polegającą na jego niezastosowaniu w ten sposób, że mimo dołączonej do wniosku wiążącej, ostatecznej i uzgodnionej z organami decyzji o warunkach zabudowy, która umożliwiła wyłączenie gruntów objętych wnioskiem z produkcji rolniczej, organ rozpoznający sprawę odmówił wydania decyzji zgodnej z treścią żądania.

W rezultacie, zdaniem Skarżących Organ wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6,7,10,15, 77 k.p.a. przez brak uchylenia decyzji administracyjnej wydanej przez organ I instancji, pomimo uprzedniego nie rozpoznania przez organy administracji oświadczeń i uwag strony postępowania, wydania decyzji z naruszeniem przepisów tak postępowania, jak i prawa materialnego. Prawidłowa bowiem analiza dokumentów, w tym wniosku i decyzji o warunkach zabudowy pozwala przyjąć, że skarżący winny uzyskać zgodę na wyłączenie działki [...] z produkcji w świetle przepisów obowiązujących do 26 maja 2013 r. Skarżący podkreśla, że usytuowanie działki, położone w obrębie zabudowy jednorodzinnej, a za tym zgodność decyzji o warunkach zabudowy z istniejącą zabudową w żaden sposób nie narusza warunków, które mogłyby negatywnie wpłynąć na interes publiczny, co tym bardziej uzasadnia słuszność ochrony praw nabytych skarżącego i stosowania przepisów uprzednio obowiązujących jako względniejszych dla skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swe dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja SKO w [...] z [...] listopada 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Organu I. instancji z [...] października 2020 r., w której odmówiono wyrażenia zgody na wyłączenie z produkcji użytku rolnego oznaczonego w ewidencji gruntów jako S-Rlllb i Rlllb, położonego w obrębie [...], gmina [...], stanowiącego część działki o numerze ewid. [...] o powierzchni 0,0847 ha, pod dojazd do wydzielonych działek. Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazać należy, że orzekające w sprawie Organy prawidłowo dopełniły obowiązków wynikających z treści: art. 6,7,15,77 i 80 k.p.a., przeprowadzając czynności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, przez wszechstronną analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organy rozpoznały ją w pełni w zakresie, który należał do ich kompetencji. Przeprowadziły bowiem czynności zmierzające do ustalenia, czy w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do wydania decyzji o odmowie wyrażenia zgody na wyłączenie z produkcji użytku rolnego oznaczonego w ewidencji gruntów jako S-Rlllb i RIIIb, położonego w obrębie [...], gm. [...], stanowiącego część działki o numerze ewidencyjnym [...] pod dojazd. Nie jest zatem zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki do zastosowania tego przepisu. Zgodnie z jego treścią, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy dana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu. Zasadą jest zatem, że organ drugoinstancyjny w sposób ostateczny załatwia sprawę administracyjną, która została mu przedłożona w wyniku wniesionego odwołania. Jako wyjątek traktować należy przewidziane w § 2 przywołanego artykułu prawo i jednocześnie obowiązek organu drugiej instancji nie orzekania w sposób merytoryczny, kończący sprawę i wydania decyzji kasacyjnej czyli uchylającej rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Podjęcie takiego orzeczenia przez organ drugiej instancji występuje zatem jedynie w ściśle określonej sytuacji, opisanej uprzednio sytuacji. A contrario, gdy materiał dowodowy został zebrany w sprawie w sposób wyczerpujący, bądź możliwy do uzupełnienia w trybie art. 136 k.p.a., uchylenie zaskarżonej w wyniku odwołania decyzji organu I. instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie jest dopuszczalne.

Z uwagi na to, że w niniejszej sprawie materiał dowodowy został zebrany w sprawie w sposób wyczerpujący nie było podstaw prawnych do uchylenia zaskarżonej decyzji w wyniku odwołania Stron od decyzji Starosty i przekazania sprawy temu Organowi do ponownego rozpatrzenia.

Pomimo, że za zasadny należało uznać zarzut Skarżących odnośnie naruszenia art. 10 k.p.a., to naruszenie to jednak pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie Stron o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiające go strony wykażą, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło im dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej ten zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. W sprawie niniejszej, Skarżący w żadnej mierze nie wykazali, aby zarzucane uchybienie uniemożliwiło im dokonanie konkretnych czynności procesowych, które by miały wpływ na wynik sprawy.

Nie jest zasadny też zarzut dotyczący naruszenia art. 89 k.p.a. Przepis art. 89 § 2 k.p.a. nie nakłada bezwzględnego obowiązku przeprowadzenia rozprawy w sytuacji spornych interesów stron, a tylko daje możliwość organom jej zarządzenia, gdy zajdzie taka potrzeba. Ponadto organ powinien przeprowadzić rozprawę administracyjną, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Przesłanką do przeprowadzenia rozprawy nie jest ustalenie, że ocena materiału dowodowego przez organ administracji istotnie różni się od oceny materiału dowodowego dokonywanej przez stronę. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, nie wystąpiły przesłanki do przeprowadzenia rozprawy.

Nie zasługiwały na uwzględnienie także zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego. Procedura zmiany przeznaczenia gruntów rolnych odbywa się na etapie uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego lub wydawania decyzji o warunkach zabudowy i jest uzależniona od klasy użytku rolnego. W przypadku gruntów klasy IV–VI rada gminy uchwalając plan miejscowy, może swobodnie zmieniać przeznaczenie tych gruntów na cele inne niż rolne. Odmiennie sytuacja przedstawia się co do gruntów klas I–III, w stosunku do których, zgodnie z art. 7 u.o.g.r.l., przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: 1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Zgodnie z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., wprowadzonym w 2015 r., nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820); 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, 1920, 1948 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 191); 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. Analogicznie przedstawia się procedura zmiany przeznaczenia w przypadku wydawania decyzji o warunkach zabudowy.

Procedura wyłączania z produkcji rolniczej ma również charakter dwuetapowy. Najpierw jest wydawana decyzja o wyłączeniu z produkcji, w której określone są warunki wyłączenia. W oparciu o tę decyzję inwestor uzyskuje decyzję o pozwoleniu na budowę. Ustawą z 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 503) wprowadzono obowiązek uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na odrolnienie gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I–III niezależnie od powierzchni gruntów. Do momentu wejścia w życie tej ustawy, zmiana przeznaczenia gruntów rolnych klas I–III, o zwartej powierzchni do 0,5 ha, nie wymagała ministerialnej zgody.

Przed nowelizacją z 8 marca 2013 r., grunty rolne klas I–III, których zwarty obszar projektowany do przeznaczenia pod inwestycję nie przekraczał 0,5 ha, nie wymagały zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia na nierolnicze. W stanie prawnym sprzed wejścia w życie nowelizacji nie było zatem konieczności występowania o ministerialną zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów o takiej powierzchni (lub mniejszej) w toku uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli na danym obszarze nie obowiązywał plan miejscowy, inwestor mógł wystąpić o decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji, której zwarty obszar projektowany nie przekraczał 0,5 ha.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że decyzja o warunkach zabudowy z 2 listopada 2009 r. nr [...] , która została wydana przed nowelizacją ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie może być wykorzystywana do prowadzonego obecnie postępowania zezwalającego na wyłączenie gruntów klasy S-Rlllb i RIIIb z produkcji rolniczej. W przedmiotowej decyzji wydanej przez Organ I. instancji wprost wskazano, że decyzja o warunkach zabudowy z 2 listopada 2009 r. nr [...] wydana przez Burmistrza Miasta [...] nie spełnia obecnie obowiązujących warunków pozwalających na zabudowę. Wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która w świetle art. 11 u.o.g.r.l. nastąpić może tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. W przeciwnym wypadku wyłączenie z produkcji narusza przepisy przywołanej ustawy.

Powoływanie się przez Strony na decyzję o warunkach zabudowy, która została wydana na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów prawa, w żadnym zakresie nie przyczyniło się do zmiany przeznaczenia gruntu. Funkcjonująca w obrocie prawnym decyzja o warunkach zabudowy, na którą powołują się Skarżący, w żaden sposób nie usunęła ustawowego obowiązku istniejącego od 26 maja 2013 r., tj. konieczności wyczerpania najpierw procedury przeznaczenia, a dopiero po jej pozytywnym zakończeniu, możliwości uruchomienia procedury wyłączenia z produkcji rolnej.

Wyjaśnić należy, że decyzja o warunkach zabudowy z 2 listopada 2009 r. nr 191/2009 została wydana w 2009 r., tj. 1) przed wejściem w życie ustawy z 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 503) oraz 2) przed wejściem w życie ustawy z 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1338). Decyzja o warunkach zabudowy z 2 listopada 2009 r. nr 191/2009, została wydana przed nowelizacją ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie spełnia zatem warunków zawartych w art. 7 ust. 2a ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161, ze zm.).

W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, zgodnie z którym art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. "(...) nie może być bowiem interpretowany w oderwaniu od treści art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., który nakazuje ustalenie, czy "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne".(por. wyrok NSA z 23 września 2020 r., sygn. II OSK 1069/20, LEX nr 3100254).

W prawie administracyjnym brak jest wykształconych reguł dla rozwiązywania problemów intertemporalnych. Niewątpliwie podstawową zasadą, od której istnieją wyjątki, jest zasada nie działania prawa wstecz (lex retro non agit), którą to zasadę można wyprowadzić z przepisu art. 2 Konstytucji RP, statuującego konstrukcję państwa prawa. Jednoznacznie przyjąć więc należy, że co do zasady organy administracji publicznej, które działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), rozstrzygają na podstawie przepisów prawa obowiązującego w momencie orzekania.

W powołanej ustawie z 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawarto przepisów przejściowych. Okoliczność ta ma, w ocenie Sądu, kluczowe znaczenie dla oceny prawnej intertemporalnych skutków dokonanej nowelizacji.

Zasadę bezpośredniego działania przepisów ustawy z 8 marca 2013 r. potwierdzono w uchwale 7 sędziów NSA z 25 listopada 2013 r., sygn. II OPS 1/13 (opublikowanej ONSAiWSA 2014/2/17, w uzasadnieniu której stwierdzono, że "W ocenie składu rozstrzygającego przedstawione zagadnienie prawne wykładnia art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeprowadzona z uwzględnieniem kontekstu normatywnego wyznaczonego nowelizacją ustawy z dnia 8 marca 2013 r. pozwala stwierdzić, że sformułowana przez ustawodawcę wypowiedź nie ma charakteru nowości w znaczeniu wprowadzenia do przepisu treści dotąd tam niezawartej. Wynika to bezpośrednio z uzasadnienia projektu ustawy, w którym cel dodania ust. 3a w art. 7 połączono z potrzebą likwidacji możliwości pojawienia się rozbieżności interpretacyjnych co do zakresu podmiotowego postępowania w sprawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Zamierzenie to znajduje potwierdzenie w treści przepisów ustawy zmieniającej, która nie wprowadziła przepisów przejściowych regulujących kwestię stron postępowania w sprawach będących w toku. Zasadę bezpośredniego działania nowego prawa należy interpretować jako konsekwencję niewprowadzenia przez przepisy ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zasad, które w odmienny od dotychczasowego sposób regulowałyby kwestię stron postępowania w sprawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych".

W ocenie Sądu orzekającego w tym składzie, w rozpatrywanej sprawie brakuje przesłanek do zastosowania dotychczasowej regulacji prawnej, jako względniejszej dla Skarżących. Zmieniony następnie stan prawny w zakresie przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, oddziaływał również na skutki rozstrzygnięcia dotyczące m. in. warunków zabudowy w razie braku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Decyzja o warunkach zabudowy, na którą powołują się Skarżący została wydana przed nowelizacją ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Określała zatem warunki zabudowy i inne elementy objęte jej treścią, dla stanu prawnego zaistniałego przed nowelizacją ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Związanie organu decyzją ostateczną odnosi się nie tylko do faktu jej wydania, ale również do jej treści, a te okoliczności nie pozwalają na uznanie, że na mocy tej decyzji powstał stan faktyczny i prawny pozwalający na pozytywne dla Skarżących rozstrzygnięcie w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa podmiotowego Skarżących wskazać należy, że na mocy decyzji o warunkach zabudowy Strony nie nabyły prawa podmiotowego, które mogłoby stanowić określoną gwarancję konstytucyjną. W pkt 5, lit. b, decyzji z 2 listopada 2009 r. nr [...] o warunkach zabudowy podano: "Warunki wynikające z przepisów szczególnych: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.)".

Podkreślić zatem w rozpatrywanej sprawie należy, że brakuje przesłanek do zastosowania dotychczasowej regulacji prawnej jako względniejszej dla Skarżących. Zmieniony stan prawny w zakresie przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, oddziaływał bowiem także na skutki rozstrzygnięcia dotyczące m. in. warunków zabudowy.

Reasumując należy wskazać, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, a sposób interpretacji i zastosowanie norm prawnych przez Organy administracji było prawidłowe. W ocenie Sądu, nie można również stwierdzić, aby wystąpiły naruszenia przepisów k.p.a., na które wskazano w skardze. Nie doszło też do naruszenia innych przepisów prawa, które mogłyby stać się podstawą do uchylenia rozstrzygnięcia Organu II. instancji.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku - oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.