Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 193/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 9 lutego 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt II SA/Po 92/19 w sprawie ze skargi S.C. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 26 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz S. Ch. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 [...] 2019 r. ( sygn. akt II SA/Po 92/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę S. C. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 26 listopada 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia decyzją z 19 września 2018 r. o nr [...] wydaną w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków.

Z motywów w/w wyroku wynikało w szczególności, że wspomnianą decyzją Starosta [...] – orzekając z urzędu na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 22, art. 24 ust. 2a pkt 1 i 2, ust. 2b pkt 1 i 2 oraz ust. 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2101 z późn. zm.) w zw. z § 44 pkt 2, § 45, § 47 ust. 1, § 67, § 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2016.poz.1034 z późn. zm.) orzekł o:

1. aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków dla działki [...]o pow. [...] ha położonej w [...], gmina [...] stanowiącej własność S. C., polegającej na ujawnieniu użytku B - tereny mieszkaniowe dla całego obszaru działki;

2. aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków odnośnie działki numer [...]położonej w [...], gmina [...], stanowiącej własność S. C., polegającej na założeniu kartoteki budynku zgodnie z arkuszem danych ewidencyjnych budynku.

Zdaniem Starosty, powierzchnia bowiem całej w/w działki nr [...] (tj. [...] ha) powinna być oznaczona użytkiem tereny mieszkaniowe – B, gdyż – jak twierdził organ – wskazywał na to sposób jej użytkowania, który został stwierdzony podczas oględzin działki w dniu 18 czerwca 2018 roku. Z oględzin tych wynikało, że działka nr [...]była zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym z garażem, a także pomieszczeniem gospodarczym. Znajdował się na niej wprawdzie także teren niezagospodarowany (przed wjazdem do garażu oraz w dalszej części działki), ale był on porośnięty trawą. Starosta nie podzielił więc w tej mierze stanowiska właściciela gruntu, że niezabudowana część działki była odłogowana. Stwierdził natomiast, że geodeci uprawnieni podczas wykonywania prac geodezyjnych na działkach, na których nie jest wymagane wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, kwalifikują całe powierzchnie działek do użytku terenów mieszkaniowych, a w przypadkach klasy chronionej tereny mieszkaniowe są ograniczane do powierzchni wyłączonej z produkcji rolniczej, co powoduje znaczne różnice w wymiarze podatku, a co nie powinno mieć - zdaniem organu - miejsca.

Od decyzji organu I instancji S. C. wniósł odwołanie, w którym kwestionował aktualizację operatu ewidencji gruntów i budynków dla działki nr [...]o pow. [...] ha położonej w [...], polegającą na ujawnieniu użytku B – terenu mieszkaniowego dla całego obszaru działki. Zdaniem odwołującego się, dokonana aktualizacja nie stanowiła bowiem odzwierciedlenia aktualnego stanu faktycznego, który został wskazany w zebranym w postępowaniu materiale dowodowym.

Odwołujący się podkreślał zwłaszcza, iż działka nr [...]od roku 1992, to jest od momentu jej wydzielenia z działki nr [...], po wpłynięciu pisma o powstrzymaniu się od produkcji rolnej, nie była uprawiana, a zatem została trwale wyłączona z produkcji rolnej. Kwestionował także, że na niezabudowanej jej części znajdował się trawnik. Teren ten nie był bowiem – jak akcentował - obsiany trawą i nie był zagospodarowany.

Ponadto odwołujący się podnosił również szereg zarzutów, dotyczących zmian w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do przedmiotowej działki, które zostały dokonane w 2007 r. bez jego wiedzy.

W piśmie z dnia 5 listopada 2018 r. S. C. zwracał również uwagę, że niedopuszczalne było dokonywanie zmian w ewidencji z mocą wsteczną. Jego zdaniem, Starosta zmierzał w ten sposób do "wytworzenia stanu faktycznego w celu stwierdzenia niegodnego z prawem wyłączenia gruntów z produkcji rolnej".

Rozpoznając sprawę – w trybie instancji odwoławczej - Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie uwzględnił odwołania.

Wyjaśnił, że zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie zaś z regulacją zawartą w w/w załączniku, "Do terenów mieszkaniowych zalicza się grunty, niewchodzące w skład działek siedliskowych, o których mowa w Ip. 5:

1) zajęte pod budynki zaliczone w PKOB do działu 11- budynki mieszkalne;

2) zajęte pod budynki gospodarcze i techniczne, związane funkcjonalnie z budynkami mieszkalnymi, o których mowa w pkt 1, oraz urządzenia, w szczególności: podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier, zabaw i odpoczynku, studnie, zbiorniki, przewody naziemne, urządzenia do gromadzenia i oczyszczenia ścieków, śmietniki, składowiska odpadów, obiekty małej architektury, ogrodzenia, oczka wodne, ogródki skalne;

3) położone między budynkami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1 i 2, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń i niewykorzystywane do innego celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod trawniki, rabaty, kwietniki, warzywniki.

Natomiast ,,Do zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy zalicza się grunty:

1) na których została rozpoczęta lecz nie została zakończona budowa, w rozumieniu art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, powodująca wyłączenie tych gruntów z produkcji rolnej lub leśnej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych;

2) które w wyniku zabudowy wyłączone zostały z produkcji rolnej lub leśnej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ale na których istniejące wcześniej budynki zostały rozebrane, a jednocześnie grunty te przeznaczone są pod zabudowę.

2. Przy ustalaniu konturów zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy bierze się pod uwagę postanowienia decyzji wydanych na podstawie art. 11 oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz treść projektu zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stosując odpowiednio zasady dotyczące ustalania konturów terenów mieszkaniowych, terenów przemysłowych oraz innych terenów zabudowanych.

Odnosząc zatem powyższe do stanu sprawy, WWINGK stwierdził, że na podstawie ustaleń poczynionych w trakcie wizji w terenie, organ i instancji - mając na uwadze zasadę aktualności danych zawartych w ewidencji gruntów - zasadnie oparł się na oględzinach przedmiotowej działki ewidencyjnej, gdyż taki sposób badania w sposób rzeczywisty odzwierciedlał stan zagospodarowania gruntu.

Ponadto organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonuje się w postępowaniu wyjaśniającym, które obejmuje całokształt czynności podejmowanych w postępowaniu administracyjnym dla wyjaśnienia sprawy. Jedną z tych form jest natomiast postępowanie dowodowe, które obejmuje, między innymi, oględziny. W świetle zaś art. 75 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być: dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Poza tym, zgodnie z § 35 pkt 4 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, jednym ze źródeł danych wykorzystywanych do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków są również wyniki oględzin.

Ponadto Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zaznaczył, że zasada utrzymywania ewidencji gruntów w stanie aktualności, uniemożliwia wprowadzanie do operatu ewidencyjnego wpisów dotyczących występujących na działce użytków gruntowych, nie według aktualnego stanu terenu, lecz według stanu użytku gruntowego istniejącego na działce kilka lat wcześniej. Wprowadzenie do ewidencji gruntów użytku gruntowego, obrazującego stan sprzed kilku lat, jawnie pozostawałoby zaś w sprzeczności z rzeczywistym charakterem aktualnego użytku gruntowego na tym obszarze, stwierdzonym w wyniku oględzin.

Na wyżej przedstawioną decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 26 listopada 2018 r. S. C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której przede wszystkim podnosił, że organy obu instancji błędnie pominęły jego wyjaśnienia oraz wnioski wypływające z przedłożonych przez niego dowodów, w tym z dokumentów urzędowych. W istocie, jedyną podstawą zmiany w ewidencji gruntów, w zakresie oznaczenia terenów o powierzchni 467 m2 (449 m2 + 18 m2), objętych decyzjami Starosty [...] o zezwoleniu na wyłączenie z produkcji rolnej, wydanymi 12 lipca 2013 r. (znak [...]) i 10 października 2014 r. (znak [...]), był dowód z oględzin. Możliwość zaś wykorzystania oględzin jako sposobu ustalenia stanu podlegającego ujawnieniu w ewidencji, nie ma charakteru uniwersalnego. Sam stan faktyczny określonego gruntu, możliwy do zaobserwowania w czasie oględzin, nie może bowiem mieć zawsze przełożenia wprost na stan ujawniony w ewidencji, z pominięciem przepisów i rozstrzygnięć indywidualnych, dotyczących zmiany stanu określonego gruntu.

Ponadto wg skarżącego, brak było podstaw dla przyjęcia, że klasyfikacji - jako tereny mieszkaniowe (B) - musiała podlegać cała powierzchnia działki ewidencyjnej. Brak było bowiem takiej normy w przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w przepisach Prawa geodezyjnego i kartograficznego ani w jakichkolwiek aktach wykonawczych do tej ustawy. Starosta [...] i Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie podjęli zaś nawet próby wskazania takiej podstawy normatywnej a niewątpliwie nie mogła nią być rzekoma praktyka geodetów.

W rezultacie skarżący akcentował, że organy obu instancji w sposób niewszechstronny ustaliły okoliczności sprawy, a konsekwencji wydały wadliwie rozstrzygnięcia.

Odpowiadając na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W uzasadnieniu swego wyroku Sąd Wojewódzki przytoczył treść art. 2 ust. 8, art. 20 ust. 1 i 2, art. 24 ust.2a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r. poz. 725 dalej: "Pgk") oraz § 35, 36, 45 ust. 1, § 59 i § 67 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393 – "r.e.g.b.") a następnie stwierdził, iż z przepisów tych wynika, iż (cyt.): "o zaliczeniu gruntów do poszczególnych grup użytków gruntowych ewidencji decyduje przede wszystkim stan faktyczny związany z wykorzystywaniem gruntu, identyfikowany w oparciu o szczegółowe kryteria wymienione w załączniku nr 6 do wskazanego rozporządzenia. W przedmiotowej sprawie stan ten został ustalony na podstawie oględzin nieruchomości i wykazany w protokole oględzin (wizji) z dnia 18 czerwca 2018 r. wraz z dokumentacją zdjęciową znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy. Wyniki tych oględzin nie budzą wątpliwości Sądu, iż cała powierzchnia działki [...]stanowi, typowy dla zabudowy jednorodzinnej, grunt zabudowany i zurbanizowany. Na działce tej znajdują się budynek mieszkalny, budynek gospodarczy i utwardzony podjazd. Natomiast pozostałą część działki porasta zieleń, której nie można zaliczyć do innej grupy użytków gruntowych ( patrz załącznik nr 6 r.p.g.b lp 12 ppkt 3)".

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, (cyt.): "ustaleniom powyższym nie stoi na przeszkodzie wydanie w odniesieniu do przedmiotowej działki dwóch decyzji o zezwoleniu na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej ( decyzja z 12 lipca 2013 r. [...] oraz z 10 października 2014 r. nr [...] ) . Decyzję tę wydano bowiem w 2013 i 2014 r., a w toku niniejszego postępowania administracyjnego oceniano aktualny, faktyczny sposób zagospodarowania działki, według stanu na 2018 r. Analiza przepisów art. 4 pkt 11, 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1205) wskazuje, że choć wyłączenie gruntów z produkcji rolnej następuje na podstawie wydanej decyzji w tym przedmiocie, to jednak o podstawie takiego wyłączenia decyduje faktyczne rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania danego gruntu".

Z tej przyczyny Sąd Wojewódzki przyjął, że stan ewidencyjny, który rejestruje również stan faktyczny, uwzględnia zmianę sposobu wykorzystania gruntu. O zaliczeniu gruntów do poszczególnych grup użytków gruntowych ewidencji decyduje bowiem przede wszystkim stan faktyczny związany z wykorzystywaniem gruntu, identyfikowany w oparciu o szczegółowe kryteria wymienione w załączniku nr 6 do r.e.g.b.

Konkludując Sąd Wojewódzki uznał, że (cyt.): "przedkładane przez skarżącego dokumenty, w tym: decyzje o zezwolenie na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji, decyzje podatkowe, decyzje o warunkach zabudowy i o pozwoleniu na budowę nie miały znaczenia dla oceny jaki był faktyczny i aktualny, w dacie wydania decyzji, sposób użytkowania i zagospodarowania działki [...], a tylko ta okoliczność była istotna dla ustalenia czy w dacie orzekania w ewidencji gruntów dla przedmiotowej działki prawidłowo oznaczono użytek gruntowy. Wcześniejsze, ewentualne uchybienia organów ewidencyjnych związane z przeprowadzoną w 2007 r. zmianą w ewidencji gruntów i budynków nie mają wpływu na ustalenie aktualnego, faktycznego sposobu zagospodarowania działki".

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego, iż organy nie wskazały na jakiej podstawie określono, że cała działka [...]stanowi użytek gruntowy oznaczony symbolem B, Sąd Wojewódzki stwierdził, że w tym zakresie poczynione ustalenia organów wynikały z przeprowadzonych oględzin, (cyt.): "które wskazują, iż cała działka wykorzystywana jest na cele mieszkaniowe, a niezabudowana jej część, znajdująca się w pobliżu budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego i porośnięta niską zielenią, nie może być zaliczona do innej grupy użytków gruntowych".

W związku z tym Sąd Wojewódzki za niezasadne uznał zarzuty skarżącego, dotyczące niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w szczególności zaś uchybień w zakresie ustalenia stanu faktycznego i jego kwalifikacji.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, S. C. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu naruszenie

1. przepisów postępowania, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 85 § 1, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 140 k.p.a. oraz § 35 pkt 5 i 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 1034, ze zmianami, dalej jako rozporządzenie) stosowanych w związku z przepisem § 45 ust. 2 rozporządzenia i przepisem art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r. poz. 2101 ze zmianami) - poprzez oddalenie skargi na skutek przyjęcia, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które wymagałyby eliminacji zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego

w sytuacji, gdy

decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 26 listopada 2018 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...] z 19 [...] 2018 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowała, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na poczynieniu błędnych ustaleń faktycznych co do sposobu wykorzystania działki ewidencyjnej nr [...]w miejscowości [...] (w jej niezabudowanej części) i charakteru porastającej ją roślinności oraz uznanie, że organy te w sposób całościowy i wszechstronny zgromadziły i rozważyły materiał dowodowy oraz prawidłowo dokonały jego oceny, albowiem poczynione przez organ ustalenia co do sposobu wykorzystania działki ewidencyjnej nr [...]w miejscowości [...] są sprzeczne z wyjaśnieniami skarżącego oraz przedłożonymi przez niego dowodami, w tym w postaci dokumentów urzędowych, a skarżący w toku postępowania administracyjnego przedstawiał różne możliwości oceny stanu występującego na działce nr [...], w tym kwestionował ustalenia faktyczne i prawne organów administracji, a organ nie wyjaśnił dlaczego wyjaśnieniom tym nie dano wiary oraz dlaczego dowody te uznano za nieprzydatne w sprawie, a oparł się w istocie wyłącznie na wynikach oględzin z 18 czerwca 2018 r. z pominięciem innych zgromadzonych dowodów, a ponadto organy obu instancji nie rozpoznały zarzutów skarżącego, podniesionych w odwołaniu od decyzji Starosty [...] z 19 [...] 2018 r. oraz w piśmie z 5 listopada 2018 r., złożonym w toku postępowania odwoławczego, dotyczących:

1) znaczenia decyzji w sprawie podatku od nieruchomości (s. 1-2 odwołania),

2) znaczenia decyzji w sprawie podatków od spadków i darowizn (s. 2-3 odwołania),

3) zasadności zmiany oznaczenia ewidencyjnego w 2007 r. (s. 5-6 odwołania),

4) znaczenia faktu, że Starosta dysponował projektem budowlanym i planem zagospodarowania działki dla działki nr [...], gdy wydawał w 2013 r. decyzje o zezwoleniu na wyłączenie z produkcji rolnej oraz o pozwoleniu na budowę (s. 6-7 odwołania),

5) rozbieżności w określeniu powierzchni terenu na działce nr [...]niewykorzystywanej rolniczo (449 m, 1100 m bądź 2442 m2),

6) kwestii czy obszar działki nr 101/1 w zakresie poza obiektami budowlanymi i urządzeniami stanowi trawnik (s. 8-9 odwołania),

7) przeznaczenia obszaru nieruchomości na cele nierolnicze, objęcia jej decyzją o warunkach zabudowy i zakwalifikowaniu na cele budowlane przez Naczelnika Urzędu Skarbowego (s. 2-4 pisma z 5 listopada 2018 r.),

8) rzekomej praktyki geodetów, polegającą na klasyfikowaniu jako tereny mieszkaniowe (B) całych powierzchni działek (s. 4-5 pisma z 5 listopada 2018 r.),

9) znaczenia pozwolenia na budowę oraz wielkości terenu nieobjętego obiektami i urządzeniami budowlanymi (s. 5 pisma z 5 listopada 2018 r.),

10) zastosowania w sposób wybiórczy przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków; s. 5-6 pisma z 5 listopada 2018 r.),

w konsekwencji czego w sposób dowolny Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, następnie Sąd I Instancji uznały, że cały teren działki nr [...]w miejscowości [...] powinien zostać zakwalifikowany jako tereny mieszkaniowe (B), albowiem ustalenie takie jest przedwczesne i zostało poczynione bez wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie i dokonania oceny tego materiału dowodowego pod kątem jego wiarygodności i mocy dowodowej,

podczas, gdy

Sąd I Instancji powinien był dojść do wniosku, że podstawą aktualizacji zapisów w ewidencji gruntów i budynków nie może być wątpliwy stan faktyczny, który może być rozbieżnie interpretowany na gruncie przepisów regulujących prowadzenie ewidencji gruntów i budynków, ponieważ ewidencja ta powinna odzwierciedlać bezsporny stan faktyczny i prawny gruntów, a nie rozstrzygać o sporach między właścicielem nieruchomości a organem co do statusu danej nieruchomości, zaś ustalenia w powyższym zakresie powinny być dokonywane w oparciu o prawidłowo i wyczerpująco zebrany i oceniony materiał dowodowy, a nie polegać wyłącznie na uznaniu prymatu dowodu przeprowadzonego z inicjatywy organu w postaci oględzin z 18 czerwca 2018 r., a pominięciu wszelkich wyjaśnień i dowodów zaoferowanych przez stronę,

co oznacza, że

zarzucane uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło WSA w Poznaniu do oddalenia skargi na skutek przyjęcia, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, podczas, gdy Sąd I instancji powinien był przyjąć, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno prowadzić do jej uchylenia w całości, zatem treść rozstrzygnięcia WSA w Poznaniu powinna być odmienna niż miało to miejsce;

2. prawa materialnego, w postaci przepisów art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2 , art. 22 ust 1, art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d), art. 24 ust. 2b pkt 2 P.g.k. oraz przepisów § 35 pkt 5 i 7 rozporządzenia, stosowanych w związku z przepisem § 45 ust. 2 rozporządzenia, przepisów § 45 ust. 1 pkt 1, 2 i 3, § 47 ust. 1, § 67 pkt 1 i 3, § 68 ust. 1 pkt 1 lit. a), ust. 3 pkt 1, ust. 6 rozporządzenia, a także przepisów lp. 1 pkt 4) w kolumnie 3 załącznika nr 6 do rozporządzenia (dotyczący gruntów ornych), lp. 3 załącznika nr 6 do rozporządzenia (dotyczący łąk trwałych), oraz lp 12 pkt 3) w kolumnie 3 załącznika nr 6 do rozporządzenia (oba dotyczące terenów mieszkalnych) oraz art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 1161, ze zmianami, dalej jako u.o.g.r.l.) - poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że aktualizacja ewidencji gruntów i budynków, polegająca na ujawnieniu użytku gruntowego B - tereny mieszkaniowe w miejsce użytku gruntowego R - grunty orne, powinna odnosić się do całej powierzchni działki ewidencyjnej, w wyniku uznania, że niezabudowana część działki nr [...]w miejscowości [...], nieobjęta decyzjami o zezwoleniu na wyłączenie z produkcji rolnej, powinna być uznawana za tereny mieszkaniowe, o których mowa w lp. 12 pkt 3) w kolumnie 3 załącznika nr 6 do rozporządzenia, co dalej doprowadziło do wniosku, że doszło do nieuprawnionego wyłączenia z produkcji rolnej obszaru działki nr [...]w miejscowości [...]w zakresie przekraczającym powierzchnię 467 m2 (449 m2 + 18 m2), objętą decyzjami Starosty [...] o zezwoleniu na wyłączenie z produkcji rolnej, wydanymi 12 lipca 2013 r. (znak WBŚ.6124.19.2013) i 10 października 2014 r. (znak WBŚ.6124.24.2014), pomimo tego, że skarżący w toku postępowania administracyjnego przedstawiał różne możliwości oceny sytuacji na działce nr [...], w tym kwestionował ustalenia faktyczne i prawne organów administracji,

podczas, gdy

prawidłowa wykładnia powołanych na początku niniejszego zarzutu przepisów prawa prowadzi do wniosku, że podstawą aktualizacji ewidencji gruntów i budynków nie może być wyłącznie ustalenie określonego stanu faktycznego na nieruchomości lub ustalenie zaistnienia zmiany tego stanu faktycznego, dokonane za pomocą oględzin, albowiem celem ewidencji jest wykazywanie niespornych stanów faktycznych i prawnych, a nie rozstrzyganie sporów o stan prawny nieruchomości, w tym poprzez interpretację wyników oględzin nieruchomości, a ponadto ich prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że zmiana sposobu użytkowania gruntu i ocena znajdującej się tam roślinności, polegająca na jego wyłączeniu z produkcji i będąca jej następstwem zmiana w treści ewidencji gruntów i budynków, polegającą na ujawnieniu użytku gruntowego B - tereny mieszkaniowe w miejsce użytku gruntowego R - grunty orne powinna odnosić się jedynie do terenów faktycznie wyłączonych z użytkowania rolniczego, zaś za takie nie można uznać gruntów niezabudowanej części działki nr [...]w miejscowości [...](w części nieobjętej decyzjami o zezwoleniu na wyłączenie z produkcji rolnej), a to wobec braku podstaw w zgromadzonym materiale dowodowym dla poczynienia takiego ustalenia, w szczególności braku niebudzących wątpliwości ustaleń czy uprzednio grunty te miały charakter rolny czy były przeznaczone pod zabudowę nierolniczą i nierozważenia podstaw do zakwalifikowania ich jako grunty orne (R - grunty utrzymywane w postaci ugoru lub odłogowane - lp. 1 pkt 4 w kolumnie 3 załącznika nr 6 do rozporządzenia) lub jako łąki trwałe (Ł - grunty pokryte zwartą wieloletnią roślinnością, złożoną z licznych gatunków traw, roślin motylkowych i ziół, tworzących ruń łąkową, systematycznie koszoną - lp. 3 w załączniku nr 6 do rozporządzenia)

przy czym

błędna wykładnia powołanych przepisów prawa materialnego w konsekwencji doprowadziła do dalszego naruszenia przepisów prawa materialnego, w postaci przepisów: art 20 ust 1 pkt 1 i 2, art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d), art. 24 ust. 2b pkt 2 P.g.k. oraz przepisów § 35 pkt 5 i 7 rozporządzenia, stosowanych w związku z przepisem § 45 ust. 2, § 45 ust. 1 pkt 1, 2 i 3, § 47 ust. 1, § 67 pkt 1 i 3, § 68 ust. 1 pkt 1 lit. a), ust. 3 pkt 1 i ust. 6 rozporządzenia, lp. 1 pkt 4] w kolumnie 3 załącznika nr 6 do rozporządzenia [dotyczącego gruntów ornych), lp. 3 w załączniku nr 6 do rozporządzenia (dotyczącego łąk trwałych), oraz lp. 12 pkt 3) w kolumnie 3 załącznika nr 6 do rozporządzenia (dotyczący terenów mieszkalnych), stosowanych w związku z przepisem § 68 ust. 6 rozporządzenia, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na zastosowaniu lp. 12 pkt 3) w kolumnie 3 załącznika nr 6 do rozporządzenia, w powiązaniu z pozostałymi przytoczonymi na wstępie niniejszego akapitu przepisami, pomimo braku podstaw w zgromadzonym materialne dowodowym, oraz niezastosowaniu lp. 1 pkt 4) w kolumnie 3 załącznika nr 6 do rozporządzenia lub lp. 3 w załączniku nr 6 do rozporządzenia, w obu przypadkach w powiązaniu z pozostałymi przytoczonymi na wstępie niniejszego akapitu przepisami

przy czym

opisane w niniejszym punkcie zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia doprowadziły do naruszenia przepisów postępowania w postaci przepisów art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z 19 [...] 2018 r., zatem do rozstrzygnięcia o odmiennej treści niż miało to miejsce.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

Ponadto skarżący wnosił o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Zarządzeniem Przewodniczącego I Wydziału Izby Ogólnoadministracyjnej - wydanym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) – skarga kasacyjna została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w w/w skardze.

Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego oraz istotnym naruszeniu przepisów postępowania i - w zakresie części zarzutów procesowych - okazały się one skuteczne.

Zaskarżona przez S. C. do Sądu Wojewódzkiego decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 26 listopada 2018 r. utrzymywała w mocy decyzję Starosty [...] z dnia decyzją z 19 [...] 2018 r. o nr [....], w której organ I instancji orzekł o aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków dla działki nr [...]o pow. [...] ha położonej w [...], gmina [...] stanowiącej własność S. C. polegającej na ujawnieniu użytku B - tereny mieszkaniowe dla całego obszaru działki (pkt 1) i o założeniu kartoteki budynku zgodnie z arkuszem danych ewidencyjnych budynku (pkt 2).

Istota sporu, który zaistniał w tym przypadku, sprowadzała się natomiast, do oceny prawidłowości ustaleń faktycznych, które poczynił Starosta, a z których – jego zdaniem – miało wynikało, że cała w/w działka winna być zakwalifikowana jako użytek gruntowy będący terenem mieszkaniowym. Pogląd Starosty podzielił Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego a następnie Sąd Wojewódzki.

W sprawie istotne przy tym było, że – jak wyżej wspomniano – Starosta ustalenia swoje opierał praktycznie wyłącznie na dowodzie z oględzin przedmiotowej działki, który przeprowadził w dniu 18 czerwca 2018 r. a z której to czynności został sporządzony protokół, który podpisały osoby biorące udział w oględzinach. Jak czytamy bowiem w uzasadnieniu decyzji Starosty [...], (cyt.): "W trakcie wizji w terenie dokonano oględzin działki nr [...]położonej w [...], gmina [...] i stwierdzono co następuje:

- na działce znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z garażem oraz pomieszczenie gospodarcze,

- część działki przed budynkiem mieszkalnym usytuowana przed wjazdem do garażu i przy granicy z działką nr [...] jest niezagospodarowana,

- pozostała część działki porośnięta trawą. (...).

Na działce nie znajdują się elementy małej architektury. (...). W trakcie oględzin stwierdzono, że na działce znajduje się pomieszczenie gospodarcze, które nie zostało uwidocznione na mapie uzupełniającej znajdującej się w operacie przyjętym do zasobu geodezyjnego-kartograficznego (...)".

Podobnie w decyzji organu II instancji, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymanie w mocy decyzji Starosty motywował wynikami wspomnianej wyżej wizji w terenie. W zaskarżonej decyzji stwierdził bowiem, że (cyt.): "Na podstawie ustaleń poczynionych w trakcie wizji w terenie, to jest ze względu na sposób użytkowania przedmiotowej działki, organ stwierdził, że powierzchnia całej działki powinna być oznaczona użytkiem gruntowym "tereny mieszkaniowe" i symbolem B.

Zatem organ zasadnie oparł się na oględzinach przedmiotowej działki (...)".

Postępowanie organu odwoławczego powielił z kolei Sąd Wojewódzki. Argumentując oddalenie skargi Szymana C. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Sąd I instancji stwierdził w szczególności, że w przedmiotowej sprawie stan faktyczny (cyt.): "został ustalony na podstawie oględzin nieruchomości i wykazany w protokole oględzin (wizji)".

Konfrontując jednak wyżej przytoczone treści, zawarte w uzasadnieniach wydanych w tej sprawie decyzji i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych, nie można było jednak twierdzić, że z treści protokołu z oględzin działki nr [...]wynikały takie ustalenia, na jakie Sąd Wojewódzki się powołał.

W protokole z oględzin z dnia 18 czerwca 2018 r. wymieniono bowiem jedynie osoby, które brały udział w oględzinach zaś po słowach (cyt.): " W trakcie oględzin ustalono:" wpisano tylko: (cyt.): "Pan S. C. wnosi co następuje: - zachowanie operatu technicznego z inwentaryzacji obiektu budowlanego sporządzonego przez geodetę uprawnionego L. N. Pozostała część leży odłogiem nie jest użytkowana na cele mieszkaniowe jest odłogowana. Na działce nie znajdują się elementy małej architektury. W załączeniu przekazuje Pan dokument Akademii Rolniczej w Krakowie – wpływ rodzaju koszenia na bioróżnorodność i wartość użytkową runi łąkowej oraz wydruk z e-mapa.net Gminy [...]. Pan S. C. deklaruje doprowadzenie do zgodności egib i terenu w odniesieniu do budynku gospodarczego. Na tym zakończono oględziny działki [...], położonej w [...]. Protokół odczytano obecnym". Pod wyżej przytoczoną treścią nastąpiły zaś podpisy osób biorących udział w oględzinach.

Jak z powyższego zatem wynika w w/w protokole zostało jedynie zapisane stanowisko właściciela działki – S. C. i jego postulaty oraz wnioski. Brak jest natomiast jakichkolwiek danych, z których miały by wynikać owe ustalenia faktyczne, które zostały dokonane przez organy a do których odwoływał się w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki.

Skład orzekający pragnie w tym miejscu podkreślić, że treść protokołu, sporządzanego z takiej czynności procesowej, jak stanowi dowód z oględzin, jest podstawowym dokumentem, który służy ocenie wiarygodności a zatem mocy dowodowej tego dowodu. Z jednej strony protokół ten winien bowiem przedstawiać przebieg przeprowadzenia samego dowodu a z drugiej strony - ma on za zadanie utrwalić istotę tego, co w wyniku przeprowadzenia dowodu, stwierdzono. Podpisanie protokołu z przeprowadzenia dowodu (w tym wypadku z oględzin działki gruntu) oznacza zaś, że osoby biorące udział w przeprowadzeniu takich oględzin potwierdzają opisany w tym protokole przebieg czynności i zawarte w tym protokole treści, czyli: opis stanu faktycznego przedmiotu oględzin, wnioski, postulaty i inne spostrzeżenia. Tymczasem takich właśnie treści w omawianym protokole było brak.

W zaistniałej zatem sytuacji, która w tym przypadku wystąpiła, nie bardzo wiadomo na czym opierał swoją ocenę zaskrzonej decyzji Sąd Wojewódzki, przyjmując, że w przedmiotowej sprawie stan faktyczny (cyt.): "został ustalony na podstawie oględzin nieruchomości i wykazany w protokole oględzin (wizji)". Skoro bowiem w treści protokołu utrwalono jedynie to co podczas oględzin twierdził skarżący, to można było jedynie stanąć na stanowisku, że w związku z tym, iż wszystkie osoby, które uczestniczyły w tej czynności procesowej, podpisały z niej protokół to, tym samym, zgadzały się ze stanowiskiem skarżącego. Wydaje się jednak, że tego rodzaju wniosek nie był zgodny ze stanowiskiem organów.

Dodać też trzeba, że na powyższe pozostaje bez wpływu okoliczność, iż do omawianego protokołu dołączono szereg fotografii. Materiał fotograficzny nie może bowiem zastąpić wniosków, do których doszły w trakcie oględzin uczestniczące w tej czynności osoby, gdyż wnioski te winny być skonkretyzowane i przedstawione w sposób nienasuwający żadnych wątpliwości. Ponadto jak wynika z uzasadnienia decyzji Starosty, dokumentacja zdjęciowa nie była w tym przypadku w pełni miarodajna bo nie była na niej widoczna granica istniejąca pomiędzy działkami nr [...]i [...].

W związku z tym, zdaniem składu orzekającego, należało uznać zarzuty kasacyjne oparte na art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. za zasadne. Skoro bowiem podstawę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji miały stanowić ustalenia dokonane podczas oględzin to przy braku utrwalenia takich ustaleń w protokole sporządzonym z przeprowadzonego tego rodzaju dowodu, dokonana przez Sąd Wojewódzki kontrola decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, nie mogła być uznana za wystarczającą i rzetelną. W przedstawionym wyżej stanie sprawy Sąd I instancji nie mógł bowiem uzasadniać legalności zaskarżonej decyzji tym, że zapadłe w tym postępowaniu rozstrzygnięcia były następstwem wyników przeprowadzonych oględzin, a innych argumentów Sąd Wojewódzki w tym zakresie nie przytoczył.

W tych warunkach pozostałe zarzuty kasacyjne należało uznać za co najmniej przedwczesne.

Przy ponownym zaś rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki powinien tym razem wszechstronnie ocenić skargę i odnieść się do wszystkich zarzutów niej zawartych, w tym zwłaszcza do zarzutu związanego z brakiem wskazania przez organ podstawy prawnej dla przyjęcia poglądu, że zaliczanie działki gruntu do poszczególnego użytku gruntowego musi zawsze dotyczyć całej działki geodezyjnej. W zaistniałej bowiem sytuacji, wyjaśnienie tej kwestii poprzez – jak uczynił to w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji - odwoływanie się do (cyt.) "ustaleń organów wynikających z przeprowadzonych oględzin" (k. 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) nie mogło być uznane za wystarczające. Wynikało to: po pierwsze, ze względu na omówione wyżej braki protokołu z oględzin a po drugie, z uwagi na fakt, że dokonanie wykładni przepisu prawa materialnoprawego nie może następować poprzez odwoływanie się do zaistniałego stanu faktycznego. Stan faktyczny może przesądzać o możliwości zastosowania danego przepisu, ale nie wyjaśnia treści normy w nim zawartej.

W tych warunkach, biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 203 pkt 1 p.p.s.a.