Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1114/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 2, art. 134 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1 § 1 - § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2107
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 18 ust. 6 pkt 2, art. 18 ust. 1, art. 43 ust. 1, art. 43 ust. 4, art. 18 ust. 9, art. 18 ust. 2, art. 18 ust. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 487
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity
article: art. 8, art. 3, art. 4, art. 5, art. 16 ust. 2 pkt 1, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 707
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - tekst jednolity
article: art. 97 § 1 pkt 4, art. 156, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka (spr.) Sędzia WSA Aneta Lemiesz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] ("SKO", "Kolegium" lub "organ") z [...] marca 2020 r. Skarżoną decyzją SKO, działając na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 24 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1659 ze zm.) i art. 127 § 3 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: "kpa"), po rozpatrzeniu wniosku J. D. ("skarżąca" lub "strona") o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z [...] lipca 2018 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta J. z [...] października 2016 r. zezwalającej stronie na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18 % zawartości alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, w placówce handlowej zlokalizowanej przy ul. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję własną z [...] lipca 2018 r.

Wydając skarżoną decyzję, SKO wskazało na następujący stan faktyczny i prawny w sprawie.

Decyzją z [...] lipca 2018 r. Kolegium, prowadząc postępowanie z urzędu, stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta J. z [...] października 2016 r. zezwalającej stronie, prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "[...]", na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18% zawartości alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, w placówce handlowej zlokalizowanej przy ul. [...].

Przedmiotowa decyzja Burmistrza Miasta J. wydana została w wyniku rozpatrzenia wniosku strony. Rozstrzygnięcie powyższej decyzji uwzględnia żądanie zawarte we wniosku skarżącej z 24 sierpnia 2016 r.

Decyzja zezwalająca na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18% zawartości alkoholu wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t. j. Dz. U. 2016 poz.487, dalej jako: "ustawa").

Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 18 ustawy zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży wydaje się na wniosek strony zawierający m. innymi dokument potwierdzający tytuł prawny wnioskodawcy do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych.

Strona załączyła do wniosku umowę dzierżawy zawartą z Urzędem Miejskim w J. w dniu 20 maja 1994 r. dotyczącą gruntu o pow. 53 m2: przy ul. [...] oraz aneks Nr 2 do powyższej umowy dzierżawy zawarty 15 września 2016 r. oraz umowę sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego Rep. [...] z 22 marca 1993 r., mocą której strona nabyła pawilon handlowy przy ul. [...].

Jednakże, co ma zasadnicze znaczenia dla badanej sprawy, zdaniem Kolegium, w księdze wieczystej nieruchomości na której posadowiony jest lokal, w którym dokonywana miała być sprzedaży napojów alkoholowych, o numerze [...], według stanu z dnia wydania skarżonej decyzji, wpisana jako właścicielka była [...]. W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, iż decyzja Burmistrza Miasta J. z [...] października 2016 r. jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § pkt 2 kpa, ponieważ strona nie legitymowała się skutecznym tytułem prawnym do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych. Zdaniem organu bowiem zasadnicze znaczenia dla badanej sprawy ma fakt, że w księdze wieczystej nieruchomości o numerze [...], na której posadowiony jest lokal, w którym dokonywana miała być sprzedaży napojów alkoholowych, według stanu z dnia wydania skarżonej decyzji, wpisana jako właścicielka była [...].

Ponadto Burmistrz Miasta J. w decyzji z [...] października 2016 r. wskazał, iż w powyższej księdze wieczystej figuruje wpis ostrzeżenia dotyczącego niezgodności stanu prawnego ujawnionego w tej księdze z rzeczywistym stanem prawnym, co powoduje wyłączenie rękojmi wiary publicznej księgi publicznej. Na tej podstawie Burmistrz Miasta J. uznał, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Gminy J., gdyż w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja komunalizacyjna nr [...] z [...] sierpnia 1992 r. Urzędu Wojewódzkiego w [...] stwierdzająca nabycie przez Gminę J. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w [...], na której znajduje się rzeczony lokal. Tym samym organ ten stwierdził, iż wniosek spełnił wymogi określone w art. 18 ust. 2 pkt ustawy, gdyż strona legitymowała się tytułem prawnym do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych.

W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że zasada jawności materialnej, czyli domniemanie iuris tantum zgodności z rzeczywistym stanem prawnym jawnego prawa, wpisanego do księgi wieczystej wiąże wszystkich aż do czasu skutecznego obalenia tego domniemania przez osobę posiadającą w tym interes prawny. Domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej Kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu, wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego. Przyjęcie poglądu odmiennego, polegającego na tym, że domniemanie, wynikające z art. 3 ust. 1 u.k.w.h., mogłoby być obalone także w postępowaniu administracyjnym, prowadziłoby do sytuacji, w której w istocie rzeczy organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny, bo wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych. Sytuacja taka nie jest prawnie dopuszczalna. O tym, czy doszło do nabycia prawa własności, czy też nie doszło, rozstrzygać może jedynie sąd cywilny. Organ administracyjny nie jest bowiem uprawniony do dokonywania własnej oceny, czy w danym przypadku działała, czy też nie działała rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Ewentualna niezgodność, istniejąca między stanem prawnym nieruchomości wynikającym z KW a jej rzeczywistym stanem prawnym, może być usunięta tylko w drodze orzeczenia sądu powszechnego zgodnie z dyspozycją art. 10 ust. 1 w zw. z art. 5 u.k.w.h. (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 503/16 - Lex nr 2290750, 1 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2100/14 - Lex nr 2106421, 19 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 493/14 - Lex nr 1989966, 22 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1823/11 - Lex nr 1149253).

W ocenie Kolegium, jeśli w księdze wieczystej o numerze [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] jako właściciel dziatek nr [...];[...] oraz niestanowiącego odrębnego od gruntu prawa własności budynku usługowo-handlowy o identyfikatorze [...] (bud. położony przy ul. [...]) wpisana była [...], to brak było podstaw prawnych do skutecznego twierdzenia, że właścicielem tychże nieruchomości jest inny podmiot - w tym przypadku Gmina J. oraz strona.

Kolegium wskazało, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko co do konieczności weryfikacji przedkładanych na podstawie art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy dokumentów potwierdzających tytuł prawny do lokalu, w którym prowadzona ma być sprzedaż napojów alkoholowych. SKO stwierdziło, że przedłożona przez stronę umowa sprzedaży zawarta w formie aktu notarialnego Rep. [...] z 22 marca 1993 r., mocą której skarżąca nabyła pawilon handlowy przy ul. [...], nie można uznać za skuteczną erga omnes, bowiem w dacie wydania skarżonej decyzji jako właściciel ww. nieruchomości gruntowej wraz z budynkiem w księdze wieczystej wpisana była [...].

Zatem wzruszana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy, ponieważ strona nie legitymowała się skutecznym tytułem prawnym do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych.

Skarżąca złożyła w terminie przewidzianym prawem wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z wnioskiem o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

Zdaniem strony Kolegium nie uwzględniło faktu, że jej prawo do pawilonu handlowego i działek, na których znajduje się ten pawilon, wywodzi się z umów zawartych na początku lat dziewięćdziesiątych, gdy właścicielem tych działek było Miasto J. O umowach tych Kolegium wspomniało w swojej decyzji, ale uznało, że nie wynika z nich dla strony tytuł prawny, bo w dniu wydania decyzji Burmistrza Miasta J., tj. w dniu [...] października 2016 r., w księdze wieczystej była wpisana jako właścicielka działek [...].

Zdaniem strony Kolegium nie uwzględniło więc faktu, że prawa do działek wynikają z ciągłości istnienia prawa dzierżawy ustanowionego w 1994 r. przez Miasto J., a [...] została wpisana do księgi wieczystej dopiero skutkiem decyzji Kolegium z [...] listopada 2015 r. Nr [...] i aktu z 6 lipca 2016 r. Repertorium A Nr [...], wpis na rzecz [...] o stwierdzeniu nieważności orzeczenia o podziale nieruchomości z 1964 r.

Strona stwierdziła, że do wniosku o wydanie decyzji przez Burmistrza Miasta J. został dołączony dokument potwierdzający tytuł prawny wnioskodawcy do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych, tj. umowa sprzedaży pawilonu handlowego zawarta w formie aktu notarialnego z 22 marca 1993 r. Rep. A nr [...] i umowa dzierżawy gruntu zawarta z Miastem J. z 20 maja 1994 r. oraz Aneks Nr 2 do umowy dzierżawy zawarty w dniu 15 września 2016 r. Zdaniem strony spełniła ona wymagania wynikające z przepisu art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy.

Strona stwierdziła, że skoro legitymuje się umową dzierżawy, to wpis w księdze wieczystej na rzecz [...] nie ma znaczenia dla ważności umowy dzierżawy, a organ jest związany istnieniem w obrocie prawnym umowy dzierżawy i tylko zgoda stron albo sąd cywilny mogą zadecydować o losie i skutkach tej umowy. Sam wpis w księdze wieczystej nie powoduje bowiem automatycznie wygaśnięcia lub rozwiązania umowy dzierżawy. Potwierdził to Minister Rozwoju i Finansów w swojej decyzji z [...] maja 2017 r., w której umorzył postępowanie wszczęte z inspiracji Żakliny Kościuk o wykreślenie strony z Centralnej Ewidencji i Informacji Działalności Gospodarczej. Minister ocenił, że strona posiada tytuł prawny do nieruchomości, na której prowadzi działalność handlową.

Zdaniem strony przepisy ustawy w żadnym miejscu swojej treści nie wymagają, aby przedsiębiorca ubiegający się o udzielenie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych legitymował się tytułem prawnym skutecznym erga omnes. Tytułem prawnym skutecznym erga omnes są wyłącznie prawa o charakterze prawnorzeczowym, a nie prawa obligacyjne, a przepisy ustawy nie ograniczają konieczności posiadania tytułu prawnego jedynie o charakterze prawnorzeczowym.

Strona podniosła, że Kolegium nie uwzględniło też, że obecnie toczą się postępowania o wyjaśnienie, czy decyzja Kolegium z [...] listopada 2015 r. Nr [...] wydana została w sposób uprawniony. Toczą się postępowania administracyjne z wniosku strony, wniosku innych posiadaczy sąsiednich działek oraz z wniosku Miasta J. o wznowienie postępowania, w którym wydano decyzję z [...] listopada 2015 r. Nr [...]. Toczą się również postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie ze skargi Miasta J.. Ponadto w sprawie zawisłej przed Sądem Rejonowym w O., sygnatura akt I Ns 1193/16, Miasto J. wniosło o zasiedzenie m.in. działek nr [...] i w sprawie tej odbyły się już kolejne rozprawy. Zdaniem strony Kolegium powinno zawiesić postępowanie - na podstawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa – do czasu zakończenia postępowania przez Sądem Rejonowym w [...] dotyczącego zasiedzenia nieruchomości o sygnaturze akt I Ns 1193/16, o co strona wnioskowała.

Jak wskazano powyżej, SKO decyzją z [...] marca 2020 r. po rozpatrzeniu wniosku strony o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z [...] lipca 2018 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta J. z [...] października 2016 r. zezwalającej stronie na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18 % zawartości alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, w placówce handlowej zlokalizowanej przy ul. [...] w J., utrzymało w mocy decyzję własną z [...] lipca 2018 r.

Kolegium w decyzji z [...] marca 2020 r. stwierdziło, że kwestią zasadniczą, mającą istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie, jakim dokumentem powinien legitymować się wnioskodawca, by uzyskać zezwolenie na sprzedaż alkoholu.

SKO stwierdziło, że zgodnie z art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy do wniosku o wydanie zezwolenia należy dołączyć m in. dokument potwierdzający tytuł prawny wnioskodawcy do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych. Powołany przepis jednoznacznie wskazuje, że brak dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych stanowi negatywną przesłankę do wydania wnioskodawcy zezwolenia. Przesłanka ta jest przesłanką ustawową. Jeżeli nie jest ona spełniona, to organ administracji publicznej wydający zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych dopuszcza się w takiej sytuacji rażącego naruszenia prawa materialnego, jakim jest przepis art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy.

Kolegium wskazało, że ustawa nie definiuje pojęcia "tytuł prawny" do lokalu, wobec czego w grę wchodzi znaczenie tego pojęcia, jakie wynika z systemu prawa, tworzonego przez całokształt obowiązujących przepisów. Stąd też pojęcie tytułu prawnego jest pojęciem bardzo szerokim, gdyż może to być zarówno tytuł o charakterze prawnorzeczowym (własność, wieczyste użytkowanie), jak i tytuł o charakterze obligacyjnym, wynikający z zawartej przez wnioskodawcę umowy (np, umowy najmu, dzierżawy, użyczenia czy innych umów). Zatem może to być każdy dokument, pod warunkiem, że potwierdza on tytuł prawny wnioskodawcy do lokalu. Należało wobec tego ocenić, czy dokumenty (dzierżawy i kupna lokalu) były wystarczające do potwierdzenia tytułu prawnego do lokalu w myśl powołanej wyżej podstawy prawnej.

Kolegium przyjęło, że posiadanie przez stronę umowy w żaden sposób nie potwierdza tytułu prawnego (w tym ani prawnorzeczowego, ani obligacyjnego) do budynku sklepu w świetle dokonanego wpisu prawa jako właścicielki działek, [...]. Ocena ta została podjęta w oparciu o bezsporne ustalenie, że sklep znajduje się w budynku zlokalizowanym na działce stanowiącej zgodnie z wpisem w księdze wieczystej własność [...].

Na powyższą decyzję Kolegium skargę wywiodła strona, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie prawa, tj. przepisów art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa w związku z przepisami art. 18 ust. 6 pkt 2 i 3 ustawy, a także art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

W związku z podniesionymi zarzutami strona wniosła o uchylenie skarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji SKO z [...] lipca 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd w pierwszej kolejności wyjaśnia, że złożona w tej sprawie skarga została przez sąd administracyjny rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 P.p.s.a. W myśl tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W przedmiotowej sprawie SKO w piśmie z 9 lipca 2020 r. wniosło o jej rozpoznanie w trybie uproszczonym, a skarżąca w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Tylko dodatkowo Sąd wskazuje, że w obecnym stanie epidemiologicznym, wobec objęcia m.st. Warszawy czerwoną strefą, nie odbywają się rozprawy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie. Sprawy rozpoznawane są bądź w trybie uproszczonym (jak niniejsza), bądź w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w wersji obowiązującej po 16 maja 2020 r. czyli także bez rozprawy, na posiedzeniu niejawnym.

Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a.").

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów, należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Skarżone decyzje SKO zostały wydane w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym: "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: (...) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (...)". SKO stwierdziło, że decyzja Burmistrza Miasta J. rażąco narusza prawo, tj. art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym do wniosku o wydanie zezwolenia należy dołączyć m in. dokument potwierdzający tytuł prawny wnioskodawcy do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych. SKO podkreśla, że zgodnie z księgą wieczystą nieruchomości właściwej dla lokalu, w której strona miała prowadzić sprzedaż alkoholu, jako właściciel została wskazana osoba inna niż skarżąca. Ponadto strona nie legitymowała się także prawem obligacyjnym pochodzącym z umowy zawartą z właścicielką nieruchomości zgodnie ze stanem z KW. Skarżąca kwestionuje tę ocenę, podnosząc, że miała na dzień wydania decyzji Burmistrza Miasta J. tytuł prawny do lokalu.

Zdaniem Sądu, rację w tym sporze ma organ, a nie skarżąca.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży, zwanego dalej "organem zezwalającym".

Ustawa dopuszcza zatem zwolnienie od generalnego zakazu sprzedawania napojów alkoholowych w drodze uzyskania indywidualnego zezwolenia. Tę konstrukcję prawną określa się mianem zakazu względnego. Zakazy względne "zabraniają dokonywania określonych czynności bez uzyskania odpowiedniego pozwolenia organu administracji państwowej. Zakaz względny jest zatem konstrukcją prawną, która dopuszcza zwolnienie się od generalnego zakazu w drodze uzyskania indywidulanego pozwolenia" (W. Dawidowicz, Prawo administracyjne, Warszawa 1987, s. 26.). Sprzedaż napojów alkoholowych bez wymaganego zezwolenia jest przestępstwem, które podlega grzywnie (art. 43 ust. 1 i 4 ustawy). W razie popełnienia tego przestępstwa sąd może orzec zakaz prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży lub podawaniu napojów alkoholowych (art. 43 ust. 3 ustawy).

Zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych wydaje się na czas oznaczony, nie krótszy niż 4 lata, a w przypadku sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży - nie krótszy niż 2 lata (art. 18 ust. 9 ustawy). Zezwolenie nie jest zatem wydawane bezterminowo, a o okresie jego obowiązywania decyduje organ wykonawczy gminy.

Z przytoczonych powyższej regulacji ustawy wynika jednoznacznie, że ustawodawca w sposób znaczący reglamentuje detaliczny obrót napojami alkoholowymi. Niewątpliwie jest to uzasadnione rodzajem dobra chronionego przepisami tejże ustawy oraz jej celem, wyrażonym w preambule, jakim jest życie obywateli w trzeźwości.

Realizacja celu ustawy znajduje swoje odzwierciedlenie między innymi w sposobie uregulowania procedury uzyskania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, a w szczególności w ustawowych wymogach wniosku o jego wydanie.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na podstawie wniosku przedsiębiorcy. Wniosek zawiera konieczne elementy, o których mowa w art. 18 ust. 5 ustawy. Dodatkowo przepis art. 18 ust. 6 ustawy wprost wymaga, aby do wniosku załączyć określone dokumenty (w tym m.in. dokument potwierdzający tytuł prawny wnioskodawcy do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych – art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy). Jest to przewidziany ustawą warunek formalny wniosku, bez załączenia dokumentów wskazanych w art. 18 ust. 6 ustawy wniosek przedsiębiorcy w ogóle nie może być procedowany. Wnioskodawca musi zatem legitymować się tytułem prawnym do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych i dodatkowo przedstawić dokument potwierdzający powyższe.

Jak słusznie bowiem podniósł NSA w wyroku z 15 września 2011 r., sygn. II GSK 853/10 (ten i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych pochodzą z bazy CBOSA, cbois.nsa.gov.pl): "Dokument ten ma walor legitymacyjny w prowadzonym postępowaniu. Jakkolwiek faktem jest, że ustawodawca nie określił jakiego rodzaju dokument walor ten posiada, to jednak operując na gruncie przywołanego przepisu pojęciem "tytułu prawnego" nadał mu szerokie znaczenie, z którego wynika, że może to być zarówno tytuł o charakterze prawno - rzeczowym, jak i tytuł o charakterze obligacyjnym wynikający z zawartej przez wnioskodawcę umowy. Istotne przy tym jest to, aby tytuł prawny, o którym mowa w art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy z 26 października 1982 r. był skuteczny wobec osób trzecich, w szczególności wobec właściciela lokalu i organów administracji publicznej. Nie może być to więc jakikolwiek tytuł". Podobnie także stwierdził NSA w wyroku z 15 września 2011 r. sygn. II GSK 854/10. Z powyższymi poglądami NSA Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości się zgadza i uznaje go za swój.

Naruszenie wymogu z art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy przez organ zezwalający i wydanie zezwolenia na rzecz podmiotu nielegitymującego się tytułem prawnym do lokalu musi być zatem potraktowane jako rażące naruszenie prawa, co potwierdza także powołany wyrok NSA z 15 września 2011 r., sygn. II GSK 853/10, w którym Sąd ten podzielił pogląd Sądu I instancji, a także organu stwierdzającego nieważność wydanego zezwolenia w sytuacji nieposiadania przez przedsiębiorcę – wnioskodawcę tytułu prawnego do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych. NSA w wyroku tym oddalił bowiem skargę kasacyjną m.in. przedsiębiorcy – wnioskodawcy.

Sąd wskazuje, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. O rażącym charakterze naruszenia decydować w przedmiotowej sprawie powinien fakt, że rozstrzygnięcie w kontrolowanej decyzji sprzeciwiałoby się wprost obowiązującej normie prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza kwalifikowaną wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego lub materialnego o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona zatem wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji lub treść decyzji stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1572/17).

Sąd podkreśla zatem, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z wydaną w sprawie decyzją prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Według Sądu brzmienie art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości, że wnioskodawca musi załączyć do wniosku dokument potwierdzający tytuł prawny wnioskodawcy do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych, przy czym ów tytuł prawny musi być skuteczny erga omnes, tj. w szczególności wobec właściciela lokalu i organów administracji publicznej. W konsekwencji przedłożenie dokumentu w postaci umowy najmu lub dzierżawy, która nie jest skuteczna wobec właściciela lokalu i organów administracji publicznej, powinno prowadzić do wydania decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia. Udzielenie w takiej sytuacji zezwolenia stanowi jednoznaczne zaprzeczenie treści normy prawnej zawartej w brzmienie art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy. Wnioskodawca może bowiem załączyć umowę najmu lub dzierżawy zawartą nie z właścicielem nieruchomości (polskie prawo cywilne nie wymaga, aby umowy dzierżawy czy najmu zawierał właściciel nieruchomości – patrz uwagi niżej), ale jakąkolwiek osobą trzecią i jeśli organ zezwalający tego nie zweryfikuje (jak to miało miejsce w postępowaniu przed Burmistrzem Miasta Józefowa), będzie stanowiło to obejście jasnobrzmiących przepisów ustawy, tj. jej art. 18 ust. 6 pkt 2.

Podkreślenia wymaga, że stroną postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest jedynie przedsiębiorca, który zwrócił się z wnioskiem o wydanie takiego aktu. Zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych dotyczy bowiem wyłącznie uprawnienia przedsiębiorcy. Z regulacji ustawy nie wynika, żeby udzielenie zezwolenia wiązało się z koniecznością nałożenia przez organ administracji obowiązku na inny podmiot lub wymagało przyznania innemu podmiotowi niż wnioskodawca uprawnień. W postępowaniu administracyjnym w sprawie udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nie orzeka się bezpośrednio ani o prawach i obowiązkach współwłaścicieli budynku, w którym położony jest lokal, ani o prawach i obowiązkach właścicieli innych stanowiących ich odrębną własność lokali, dlatego podmioty takie nie są stronami takiego postępowania (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2001 r., sygn. II SA/Ka 564/99).

W związku z powyższym należy stwierdzić, że brak jest po stronie właściciela nieruchomości, w której ma być zlokalizowany punkt sprzedaży napojów alkoholowych (jeżeli jest on innym podmiotem niż wnioskodawca), legitymacji do czynnego udziału w postępowaniu o udzielenie zezwolenia. Jego interes prawny jest zabezpieczony poprzez wymóg uzyskania tytułu prawnego do nieruchomości (np. w postaci umowy najmu zawartej z właścicielem – wynajmującym przez przedsiębiorcę – najemcę) w celu załączenia jej do wniosku o wydanie zezwolenia. W sytuacji zatem, w której tytułu prawnego do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych przedsiębiorca nie uzyskał od właściciela tego lokalu i tym samym nie załączył do wniosku, a mimo to uzyskał zezwolenie, jedyną drogą zwalczania niekorzystnych skutków decyzji o zezwoleniu na sprzedaż napojów alkoholowych wydanej z pominięciem ustawowego warunku posiadania tytułu prawnego do lokalu, jest nadzwyczajny tryb postępowania zmierzający do stwierdzenia nieważności decyzji. Przyjęcie w takiej sytuacji poglądu, że naruszenie art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy, polegające na wydaniu zezwolenia bez tytułu prawnego do lokalu, w którym ma być zlokalizowany punkt sprzedaży napojów alkoholowych, nie ma rażącego charakteru, prowadziłoby do niedopuszczalnego pominięcia jednoznacznego przepisu prawa, który stanowi pewną formę zabezpieczenia interesu prawnego właściciela nieruchomości, w której ma być zlokalizowany punkt sprzedaży. Jest to widoczne szczególnie przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy. Ujawniona w KW właścicielka nieruchomości [...], w której ma być zlokalizowany punkt sprzedaży napojów alkoholowych, nie wyraziła w żadnym dokumencie oświadczenia woli dotyczącego udostępnienia lokalu na rzecz strony. Co więcej, z akt sprawy i pism strony wynika, że są one w konflikcie prawnym, bowiem skarżąca kwestionuje – wbrew treści KW - prawo własności przysługujące [...]. Burmistrz Miasta J. w chwili wydawania decyzji – zezwolenia doskonale zdawał sobie sprawę z tego, że w KW jako właścicielka nieruchomości jest wskazana [...], a nie Gmina J. Wynika to wprost z treści uzasadnienia decyzji Burmistrza Miasta J. z [...] października 2016 r. Co więcej, trudno nie zauważyć w tej sytuacji potencjalnego konfliktu interesów, gdy Burmistrz Miasta J. opowiedział się za takim rozstrzygnięciem jak w zezwoleniu (oczywiście i rażąco błędnym, co zostanie wykazane poniżej), które uznawało za właściciela nieruchomości Gminę J., którą wówczas jednocześnie reprezentował jako osobę prawną w świetle prawa cywilnego, a nie właścicielkę wynikającą z wpisów z KW, chronioną domniemaniem z art. 3 ukwh. Rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta J. jako organu zezwalającego zawarte w wydanym przez niego zezwoleniu na rzecz strony chroniło jednocześnie Gminę J., którą reprezentował jako osobę prawną, która zawarła w 1994 r. umowę dzierżawy ze stroną (wielokrotnie później aneksowaną), przed ewentualnymi roszczeniami cywilnymi ze strony skarżącej, np. z tytułu zawarcia aneksu do umowy dzierżawy z 15 września 2016 r., w którym Gmina J. wyraźnie wskazuje, że jest właścicielem nieruchomości. W tej sytuacji, gdy organ zezwalający, tj. Burmistrz Miasta J., jest jednocześnie reprezentantem interesów o charakterze cywilnoprawnym Gminy J., nie dziwi jego rozstrzygnięcie, zawarte w decyzji – zezwoleniu z [...] października 2016 r., w której nie uznał jako organ administracji za wiążące niekorzystnych dla Gminy J. ustaleń z KW nieruchomości. Sąd nie miał wątpliwości w niniejszej sprawie, że czynności zmierzające do wydania decyzji podjęte przez Burmistrza Miasta J., a także sama treść decyzji – wydanego na rzecz strony zezwolenia stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości.

Zawiadomienie o możliwości nieważności decyzji Burmistrza J. złożył z kolei w niniejszej sprawie M. C., czyli jedna z osób, na rzecz której nastąpił zwrot przedmiotowej nieruchomości, który następnie ją zbył na rzecz [...], i któremu, zgodnie z treścią KW, przysługuje osobiste prawo odkupu tej nieruchomości (por. k. 52 akt sądowych), wynikające z umowy zawartej z właścicielką nieruchomości i ujawnione w KW nieruchomości. Wobec wydania zezwolenia bez przedstawienia przez skarżącą przysługującego jej tytułu prawnego do lokalu, w którym ma być zlokalizowany punkt sprzedaży napojów alkoholowych, przy pełnej świadomości organu zezwalającego o niezgodności przedstawionych przez stronę dokumentów ze stanem z KW, Sąd uznaje, że jedyną drogą zwalczania negatywnych skutków decyzji wydanej niezgodnie z obowiązującym prawem było postępowanie o stwierdzenie nieważności zezwolenia.

Podzielić w tym zakresie należy stanowisko NSA prezentowane w wyroku z 21 lipca 2010 r., sygn. akt II GSK 371/09, że skoro celem analizowanej regulacji prawnej jest, aby podmiot ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych posiadał uprawnienie do korzystania z lokalu, w którym ma prowadzić określoną reglamentowaną działalność, to oczywistym winno być, że tytuł prawny do takiego lokalu powinien być skuteczny erga omnes. W sytuacji więc, gdy podmiot ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wywodzi tytuł prawny do lokalu ze stosunku zobowiązaniowego najmu lub dzierżawy, to istotnym dla oceny skuteczności tego tytułu jest okoliczność odnosząca się do tego, jak kształtują się stosunki własnościowe nieruchomości, w której lokal taki jest położony.

Uwzględniając przywołane stanowisko NSA, a także korespondujące z nim poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w sprawach sygn. akt: II SA 671/99, II SA/Lu 1039/97, III SA/Po 613/07, stwierdzić zatem należy, że skoro podmiot ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przedstawia jako tytuł prawy do lokalu umowę najmu lub dzierżawy, to obowiązkiem organów administracyjnych jest, dokonując pewnych ocen ze sfery prawa cywilnego, rozstrzygnąć w oparciu o przedłożone dokumenty i materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, czy podmiot ten legitymuje się skutecznym tytułem prawnym do lokalu w rozumieniu art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy. W niniejszej sprawie słusznie wskazało SKO, że Burmistrz Miasta J. wadliwie ocenił na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że stronie przysługuje skuteczny erga omnes, a zatem zarówno wobec właściciela nieruchomości, jak i organów administracji, tytuł prawny do lokalu w rozumieniu art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy.

Burmistrz Miasta J. w decyzji – zezwoleniu z [...] października 2016 r. podniósł, że z KW nieruchomości, a której posadowiony jest lokal, w który strona będzie sprzedawała alkohol, wpisana jest jako właścicielka [...]. Jednakże w tej samej KW figuruje wpis ostrzeżenia dotyczącego niezgodności stanu prawnego ujawnionego w tej KW z rzeczywistym stanem prawnym, co powoduje wyłączenie rękojmie dobrej wiary publicznej KW, zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2204, dalej: "ukwh"). Jednocześnie Burmistrz Miasta J. podniósł, że "w obrocie prawnym w odniesieniu do powyższej nieruchomości funkcjonuje także decyzja komunalizacyjna Nr [...] z dnia [...].08.1992 r. Urzędu Wojewódzkiego w [...] stwierdzająca nabycie przez Gminę J. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości (...), na której znajduje się rzeczony lokal". Burmistrz Miasta J. podniósł także, że strona zawarła z Gminą J. 29 maja 1994 r. umowę dzierżawy tego lokalu na 40 lat i umowa ta nadal obowiązuje, dlatego "wniosek strony spełnia wymogi określone w art. 18 ustawy".

Powyższe fragmenty zawarte w decyzji Burmistrza Miasta J. wskazują, że jest ona wadliwa w sposób rażący w kilku względów. Decyzja ta narusza prawo w sposób w pełni świadomy, jasny i jednoznaczny, ponadto jest także wewnętrznie sprzeczna.

Po pierwsze, w decyzji tej Burmistrz Miasta J. powołuje się na wyrok NSA z 15 września 2011 r. sygn. 853/10. Tymczasem w wyroku tym wprost, jak wskazano powyżej, Sąd ten stwierdził, że naruszenie wymogu z art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy przez organ zezwalający i wydanie zezwolenia na rzecz podmiotu nielegitymującego się tytułem prawnym do lokalu musi być zatem potraktowane jako rażące naruszenie prawa. NSA bowiem w przywołanym wyroku podzielił pogląd Sądu I instancji, a także organu stwierdzającego nieważność wydanego zezwolenia w sytuacji nieposiadania przez przedsiębiorcę – wnioskodawcę tytułu prawnego do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych. Co więcej, w wyroku tym NSA wprost wskazał, że: "Istotne (...) jest to, aby tytuł prawny, o którym mowa w art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy z 26 października 1982 r. był skuteczny wobec osób trzecich, w szczególności wobec właściciela lokalu i organów administracji publicznej. Nie może być to więc jakikolwiek tytuł. (...) skoro celem analizowanej regulacji prawnej jest, aby podmiot ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych posiadał uprawnienie do korzystania z lokalu, w którym ma prowadzić określoną reglamentowaną działalność, to oczywistym winno być, że tytuł prawny do takiego lokalu powinien być skuteczny erga omnes. W sytuacji więc, gdy podmiot ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wywodzi tytuł prawny do lokalu ze stosunku zobowiązaniowego najmu, to istotnym dla oceny skuteczności tego tytułu jest okoliczność odnosząca się do tego, jak kształtują się stosunki własnościowe nieruchomości, w której lokal taki jest położony". Powyższych tez wyroku NSA Burmistrz Miasta J. w ogóle w sprawie nie zastosował, naruszając w sposób rażący art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy, a w szczególności świadomie ignorując normę wynikającą z art. 3 ukwh.

Po drugie, w przedmiotowej sprawie dla prawidłowej oceny przez organ zezwalający tytułu prawnego do nieruchomości nie można się oprzeć wyłącznie na brzmieniu art. 8 ukwh.

Sąd w tym kontekście wskazuje na treść art. 3 ukwh, zgodnie z którym:

"1. Domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym.

2. Domniemywa się, że prawo wykreślone nie istnieje".

W myśl art. 4 ukwh "Przeciwko domniemaniu prawa wynikającemu z wpisu w księdze wieczystej nie można powoływać się na domniemanie prawa wynikające z posiadania".

Jak stwierdza słusznie T. Czech: "Celem art. 3 jest wzmocnienie zaufania uczestników obrotu do ksiąg wieczystych jako rejestru publicznego. W myśl powołanego przepisu uczestnicy mogą ufać temu, że prawo podmiotowe, które ujawniono w księdze wieczystej, jest zgodne z rzeczywistym stanem prawnym, jak również że prawo, które wykreślono z księgi wieczystej, nie istnieje. Omawiany przepis wzmacnia zatem wiarygodność informacji zamieszczonych w księdze wieczystej. (...) Art. 3 ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Nie może być zmieniony w drodze czynności prawnej. (...) Z art. 3 ust. 1 wynika nakaz skierowany do organu stosującego prawo (sądu, organu administracji itd.). Gdy określone prawo podmiotowe jest ujawnione w księdze wieczystej, organ ten powinien uznać za udowodnione, że informacje dotyczącego tego prawa, które zamieszczono w księdze wieczystej, odpowiadają rzeczywistemu stanowi prawnemu. Powinien zatem uznać treść wpisu tego prawa za wiarygodną" (T. Czech, Księgi wieczyste i hipoteka. Komentarz", Opublikowano: LexisNexis 2014).

Natomiast Sąd podkreśla, że złożone w trybie art. 8 ukwh ostrzeżenie dotyczące niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości nie wyłącza ustanowionego w art. 3 ukwh domniemania zgodności prawa jawnego z KW z rzeczywistym stanem prawnym, ale wyłącznie ustanowioną w art. 5 ukwh rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych czyli instytucję prawa cywilnego (a nie administracyjnego), której celem jest ochrona nabywcy prawa rzeczowego.

Zgodnie bowiem z art. 5 ukwh: "W razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych)".

Z kolei art. 8 ukwh stanowi, że: "Rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych wyłącza wzmianka o wniosku, o skardze na orzeczenie referendarza sądowego, o apelacji lub kasacji oraz ostrzeżenie dotyczące niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości".

Jak słusznie stwierdził NSA w wyroku z 29 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 3703/18: "Przewidziane w art. 8 u.k.w.h. ostrzeżenie, ujawnione w dziale II księgi wieczystej, nie obala domniemania prawnego z art. 3 u.k.w.h., a więc domniemania zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Skutki ostrzeżenia polegają jedynie na wyłączeniu rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, ustanowionej w art. 5 u.k.w.h.". Powyższy pogląd jest jednolicie prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z 1 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 2100/14 oraz (dotyczący postępowania podatkowego) z 26 czerwca 2019 r., sygn. II FSK 2014/17).

W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że jedynym sposobem wzruszenia domniemania z art. 3 ukwh jest przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym - zwykle z powództwa o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym na podstawie art. 10 u.k.w. lub powództwa o ustalenie na podstawie art. 189 k.p.c., czy też w postępowaniu o zasiedzenie albo w każdym innym postępowaniu sądowym, w którym ocena prawidłowości wpisu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (patrz wyroki NSA z 4 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1675/17 i I OSK 1/17, dostępne jw. - i powołane tam postanowienie SN z 4 lutego 2011 r. sygn. akt III CSK 146/10 lub wyrok SN z 9 października 2013 r. sygn. akt V CSK 450/12). W konsekwencji uznaje się zatem, że organ administracyjny nie ma możliwości dokonywać w toku prowadzonego postępowania odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Dla przykładu NSA w wyroku z 16 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 2205/14 wskazał, że: "Nie jest rzeczą organów administracyjnych, ani sądu administracyjnego ustalenie użytkownika wieczystego nieruchomości odmiennie niż zostało to ujawnione w treści księgi wieczystej. Właściwym dla podważenia istniejącego wpisu w księdze wieczystej jest postępowanie przed sądem powszechnym". "Zasada wyrażona w art. 3 wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach" (wyrok NSA z 6 kwietnia 1999 r., IV SA 2338/98). "Nie można podzielić poglądu, jakoby wzruszalność domniemania prawnego wynikającego z treści art. 3 ust. 1 u.k.w.h. należała do kompetencji organów podatkowych czy sądów administracyjnych. Obalenie bowiem prawdziwości wpisu w księdze wieczystej może nastąpić w każdym postępowaniu, ale o charakterze cywilnym. Organy administracji publicznej nie mają kompetencji do samodzielnego rozstrzygania spraw o charakterze cywilnym, zastrzeżonych do właściwości sądów powszechnych. Tylko na gruncie postępowań cywilnych można wykorzystywać wszelkie dostępne środki dowodowe w celu obalenia domniemania prawidłowości wpisu w księdze wieczystej" (wyrok NSA z 1 sierpnia 2013 r., I FSK 864/2013).

Z kolei WSA w Warszawie w wyroku z 28 stycznia 2015 r., sygn. I SA/Wa 1707/14, LEX nr 1747169 zasadnie stwierdził, że: "W postępowaniu nadzorczym organ administracji nie ma kompetencji do oceny, czy osoby będące właścicielami nieruchomości korzystają z ochrony przewidzianej w art. 5 u.k.w.h. Organ nadzoru nie orzeka bowiem o bycie praw rzeczowych obciążających aktualnie sporny grunt. Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych jest instytucją prawa cywilnego, a nie prawa administracyjnego. Organ orzekający o stwierdzeniu nieważności decyzji w postępowaniu administracyjnym nie jest uprawniony do oceny, czy w danym przypadku prawo rzeczowe jest chronione rękojmią z art. 5 u.k.w.h. Poza przedmiot sprawy nadzorczej wychodzą bowiem takie kwestie jak istnienie po stronie nabywców dobrej wiary, ocena, czy rozporządzenia miały charakter odpłatny (art. 6 u.k.w.h.), czy przeciwko prawom ujawnionym w księdze wieczystej działa rękojmia (art. 7 u.k.w.h.), czy wystąpiły zdarzenia wyłączające rękojmię (art. 8 u.k.w.h.)".

Powyższe poglądy sądów administracyjnych tutejszy Sąd uznaje za w całości zasadne i przyjmuje jako swoje.

Uznając zatem możliwość negacji domniemania z art. 3 ukwh przez organ zezwalający w sprawie administracyjnej dotyczącej wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych i uznając za właściwy środek do wzruszenia domniemania z art. 3 ukwh ostrzeżenie zamieszczone w trybie art. 8 ukwh (mimo że mogło ono dotyczyć wyłącznie instytucji prawa cywilnego), Burmistrz Miasta J. w sposób rażący naruszył art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy w związku z powyższymi przepisami ukwh.

Skarżąca w skardze podnosiła w związku z tym zarzuty kilku rodzajów. Po pierwsze, wskazywała, że SKO zawarło sprzeczne ustalenia w decyzji, kwestionując podstawę obligacyjną (a zatem umowną) dysponowania przez nią lokalem, a wskazując jedynie prawa rzeczowe jako jedyne właściwe do tego lokalu. Zarzut ten jest niezasadny. SKO nie kwestionuje w skarżonych decyzjach możliwości hipotetycznego ustalenia tytułu prawnego do lokalu na podstawie zawartej umowy najmu lub dzierżawy, pod warunkiem wszakże, że umowa ta będzie skuteczna erga omnes, a zatem wobec właściciela nieruchomości i przede wszystkim organów administracji, a takiej sytuacji w niniejszej sprawie nie było.

Po drugie, skarżąca powołuje się w skardze na zawarte umowy z Gminą J. oraz wydane w sprawach zwrotu przedmiotowej nieruchomości różne decyzje administracyjne, z których nie wszystkie były ujawnione w KW.

W szczególności skarżąca podnosi, że: "W dniu 20 maja 1994 r., na podstawie nowej umowy nr [...] zawartej z Urzędem Miasta w J., uzyskałam prawo dzierżawy na czterdzieści lat wskazanego wyżej terenu zabudowanego budynkiem pawilonu handlowego w [...]. W dniu 15 września 2016 r. został zawarty Aneks do Umowy dzierżawy z dnia 20 maja 1994 r., którym dokonano m.in. korekty wysokości czynszu dzierżawnego, Moje prawo do terenu położonego w [...], na którym prowadzę działalność handlową w budynku pawilonu handlowego wynika więc ze wskazanych wyżej umów: z dnia 22 marca 1993 r., z dnia 20 maja 1994 r. oraz z aneksu z dnia 15 września 2016 r. W aneksie z dnia 15 września 2016 r. do umowy dzierżawy wyraźnie wskazano, że wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o zwrocie nieruchomości, odpadła podstawa wygaśnięcia dzierżawy z mocy prawa. W aneksie wskazano również na nieaktualność stwierdzeń zawartych w piśmie z dnia 17 grudnia 2007 r. o wygaśnięciu umowy dzierżawy".

W związku z powyższym Sąd podnosi, że z załączonego do niniejszej sprawy wydruku pełnego KW nr [...] wynika, że na mocy wpisu z 20 lipca 2016 r. do powyższej KW dokonanego przez ref. [...] ujawniona została umowa sprzedaży z 6 lipca 2016 r., na mocy której jako właściciel powyższej nieruchomości została wpisana [...] (k. 51 akt sądowych). Zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych zostało natomiast wydane na rzecz strony przez Burmistrza Miasta J. w dniu 31 października 2016 r. Niewątpliwie 31 października 2016 r. w KW nr [...] jako właścicielka nieruchomości, na której miała być prowadzona sprzedaż alkoholu, ujawniona była [...]. A zatem strona winna była wykazać dokumentem tytuł prawny do tej nieruchomości, skuteczny wobec [...]. Powyższego skarżąca nie uczyniła ani w toku postępowania o wydanie zezwolenia, ani w toku postępowania o stwierdzenie nieważności.

Po trzecie, skarżąca powołuje się na skuteczność wobec [...] umowy dzierżawy zawartej przez nią w dniu 20 maja 1994 r. z Urzędem Miasta w J., w którego władaniu był wówczas grunt przy [...], czego potwierdzeniem jest decyzja Wojewody [...] nr [...] z [...] sierpnia 1992 r. stwierdzająca nieodpłatne nabycie własności powyższej nieruchomości przez Gminę J.

Odnosząc się do tych argumentów, Sąd podkreśla, że zawarta umowa dzierżawy jest skuteczna wyłącznie między stronami (inter partes), a nie wobec wszystkich (erga omnes). W niniejszej sprawie umowa dzierżawy nie była zawarta z właścicielką nieruchomości, której prawa ujawnione były w KW tej nieruchomości i chronione przez domniemanie z art. 3 ukwh. Aby umowa dzierżawy uzyskała rozszerzoną skuteczność, w szczególności wobec każdoczesnego właściciela nieruchomości (także późniejszego, po zawarciu umowy), konieczne byłoby wpisanie jej do księgi wieczystej tej nieruchomości. Jest to możliwe na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 16 ust. 1 ukwh. Wówczas prawa obligacyjne wynikające np. z umów dzierżawy uzyskują tzw. rozszerzoną skuteczność na mocy art. 17 ukwh, zgodnie z którym: "Przez ujawnienie w księdze wieczystej prawo osobiste lub roszczenie uzyskuje skuteczność względem praw nabytych przez czynność prawną po jego ujawnieniu, z wyjątkiem służebności drogi koniecznej, służebności przesyłu albo służebności ustanowionej w związku z przekroczeniem granicy przy wznoszeniu budynku lub innego urządzenia".

Jak podkreśla doktryna prawnicza: "W wyniku wpisu prawo osobiste i roszczenie uzyskuje rozszerzoną skuteczność (actio in rem scripta). Staje się – w granicach określonych w przepisach ustawy - skuteczne wobec osób trzecich (erga omnes). Niekiedy w tym kontekście mówi się o "urzeczowieniu" uprawnienia, czyli nadaniu mu właściwości charakterystycznych dla praw rzeczowych" (T. Czech, "Księgi wieczyste i hipoteka. Komentarz", Opublikowano: LexisNexis 2014). "Zgodnie z ogólnymi zasadami polskiego prawa zobowiązań umowę najmu lub dzierżawy może skutecznie zawrzeć osoba, która nie jest właścicielem albo użytkownikiem wieczystym przedmiotu najmu lub dzierżawy (art. 3531 k.c.). Umowa taka jest skuteczna inter partes i nie wiąże właściciela (użytkownika wieczystego) wynajętej lub wydzierżawionej nieruchomości. Okoliczność, że wynajmującym lub wydzierżawiającym jest osoba trzecia nie stanowi przeszkody do ujawnienia w księdze wieczystej prawa najmu lub dzierżawy. (...) Jednakże w takiej sytuacji właściciel (użytkownik wieczysty) wynajętej lub wydzierżawionej nieruchomości musi zawsze wyrazić zgodę na wpis wspomnianego prawa najmu lub dzierżawy do księgi wieczystej, ponieważ wpis ten oddziałuje na jego sytuację prawną (zgoda ad intabulationem)" (T. Czech, "Skutki wpisu prawa najmu i dzierżawy do księgi wieczystej", Temidium, https://www.temidium.pl/artykul/skutki_wpisu_prawa_najmu_i_dzierzawy_do_ksiegi_wieczystej-954.html).

Skoro bezspornie umowa dzierżawy zawarta przez skarżącą z Gminą J. nie była wpisana do KW nieruchomości, oznacza to, że nie posiadała tzw. rozszerzonej skuteczności (actio in rem scripta) ani wobec właścicielki nieruchomości, ani wobec organu zezwalającego, czyli Burmistrza Miasta J. Umowa ta była jedynie skuteczna inter partes, czyli pomiędzy podpisującymi ją stronami. Na potrzeby oceny spełnienia warunku z art. 18 ust.6 pkt 2 ustawy to było w omawianej sprawie niewystarczające wobec faktu, że wydzierżawiający z umowy dzierżawy nie był właścicielem nieruchomości wg KW w dniu wydania zezwolenia.

A zatem zarzuty skarżącej w tym zakresie nie są zasadne.

Z kolei powoływanie się przez skarżącą na aneks z 15 września 2016 r. do umowy dzierżawy zawarty z Gminą J., która nie była wówczas według stanu w KW właścicielem nieruchomości, jest także nieuprawnione. Skarżąca zawierała bowiem aneks do umowy dzierżawy 15 września 2016 r. z podmiotem (Gminą J.), która co prawda tytułowała się w umowie jako właściciel nieruchomości, ale nie była wówczas według stanu w KW ujawnionym właścicielem. Skarżąca zatem zawierała tę umowę na własne ryzyko.

Po czwarte, powoływanie się przez skarżącą w skardze na wielość decyzji i postępowań dotyczących ewentualnego wzruszenia decyzji, na skutek której Gmina J. utraciła własność nieruchomości, którą następnie nabyła [...], nie może odnieść skutku prawnego w niniejszej sprawie. Uznanie przez SKO (a następnie sąd administracyjny) innego stanu prawnego nieruchomości niż wynikający z KW na dzień wydania decyzji przez Burmistrza Miasta J. oznaczałoby bowiem naruszenie zarówno wskazanego powyżej art. 3 ukwh, jak i wkraczanie przez organ, a następnie sąd administracyjny, kontrolujący działalność tego organu, do kompetencji zastrzeżonych dla sądu cywilnego, dokonującego wpisu do KW. Mogłoby to także stanowić próbę podważania bądź umów cywilnych, bądź decyzji administracyjnych, będących podstawą wpisu do KW, w trybach do tego nieprzewidzianych. Zarzuty te także nie mogły odnieść skutku w niniejszej sprawie.

Po piąte, nie mogły być uznane za zasadne także zarzuty dotyczące naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa a dotyczące braku zawieszenia przez SKO postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności do czasu zakończenia postępowania sądowego o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości, prowadzonego przez Sąd Rejonowy w [...] pod sygn. [...]. Otóż wskazać należy, że SKO w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta J. badało stan prawny nieruchomości na dzień wydania tej decyzji przez Burmistrza, a nie na dzień wydania decyzji przez SKO. Wiążące bowiem dla oceny decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym z art. 156 kpa są stan prawny i stan faktyczny na dzień wydania decyzji podlegającej kontroli. Stan prawny zaś nieruchomości, na której posadowiony był lokal przeznaczony do sprzedaży napojów alkoholowych, mógł być zbadany przez SKO na podstawie wglądu do KW na dzień wydania decyzji przez Burmistrza Miasta J. Dlatego też zarzuty dotyczące naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa nie mogą być uznane w niniejszej sprawie za zasadne.

Niezasadne okazały się także zarzuty naruszenia prawa procesowego. Sąd wskazuje, iż przepisy art. 7 i 77 § 1 kpa dotyczą prowadzonego przez organ postępowania dowodowego. Organ postępowanie to prowadził w sposób prawidłowy, właściwie zebrał dowody w sprawie i ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena ta była zaś oceną swobodną, ale nie dowolną. Sąd wskazuje także, iż powoływany przez stronę art. 7 kpa ustanawia tzw. zasadę prawdy obiektywnej. Zgodnie z tym przepisem: "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". W ocenie Sądu organ nie naruszył także powołanej zasady kpa, uwzględniwszy obowiązujące go domniemanie prawne wynikające z art. 3 ukwh.

Nie został również naruszony art. 107 § 3 kpa, określający wymogi konstrukcyjne decyzji administracyjnej, z tego tylko powodu, że nie uwzględnia poglądów przedstawionych przez skarżącą. Sąd podkreśla, że uzasadnienie decyzji z punktu widzenia zasady praworządności (art. 6 kpa), ale i zasady pogłębiania zaufania (art. 8 kpa) oraz zasady informowania (art. 9 kpa), pełni bardzo istotną rolę, bowiem – w najprostszym ujęciu – tłumaczy stronie motywy rozstrzygnięcia. Skarżona decyzja zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, a organ w jej uzasadnieniu szczegółowo odniósł się do wszelkich zarzutów wnioskodawcy. Tylko na marginesie Sąd wskazuje, iż naruszenie art. 107 § 3 kpa może tylko w wyjątkowych sytuacjach skutkować uchyleniem skarżonej decyzji. Decyzja może być bowiem uchylona w przypadku takich naruszeń prawa procesowego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Ewentualne braki w uzasadnieniu decyzji zasadniczo nie mają wpływu na wynik sprawy. Sąd podziela pogląd, że nawet ewentualne naruszenie przepisu art. 107 § 3 kpa, polegające nie tyle na braku uzasadnienia co do spornych kwestii, ile na jego lakoniczności przy prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, nie stanowi przesłanki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (vide wyrok NSA z 13 lipca 2006 r. sygn. I OSK 1087/05). Ponadto zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa nie może być skuteczny w sytuacji, gdy z treści uzasadnienia samo przez się wynika, że dotyczy ono materii podnoszonych przez stronę (vide wyrok NSA z 25 listopada 2016 r., sygn. II OSK 1462/15).

Podsumowując, zasadniczo naruszenie art. 107 § 3 kpa może być skuteczne wówczas, jeżeli uzasadnienie uniemożliwia prześledzenie toku rozumowania organu, ustalonego przez niego stanu faktycznego. Nie można zwalczać na podstawie art. 107 § 3 kpa ustaleń faktycznych poczynionych przez organ, z którymi skarżąca się nie zgadza, tym bardziej, że w niniejszej sprawie ustalenia te są prawidłowe. Zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa uznać zatem należy za bezzasadny. Organ wyjaśnił zasadność swojego rozstrzygnięcia, nie naruszając zasady przekonywania z art. 11 kpa. To, że skarżąca nie podziela poglądu organu, nie stanowi o naruszeniu przez SKO art. 107 § 3 kpa czy wspomnianych wcześniej przepisów kpa.

Oceny Sądu nie zmienia także fakt wydania przez SKO decyzji z [...] lipca 2020 r. o treści odmiennej niż decyzja skarżona w niniejszej sprawie, która została wydana wcześniej (tj. [...] marca 2020 r.). To, że inny skład SKO wydał po skarżonej w niniejszej sprawie decyzji rozstrzygnięcie o innej treści nie oznacza w szczególności naruszenia art. 8 kpa. Nie sposób tu bowiem mówić o utartej czy ustalonej praktyce organu. Dlatego Sąd traktuje załączenie przez stronę decyzji SKO z [...] lipca 2020 r. przede wszystkim jako rozwinięcie jej argumentacji prawnej, z którą Sąd się nie zgadza się z przyczyn wskazanych powyżej.

Oceny Sądu nie zmienia także treść decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z [...] maja 2017 r., na którą powołuje się skarżąca. Decyzja ta bowiem została wydana w innym postępowaniu administracyjnym, a nie tym dotyczącym zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Ustaleń z tej decyzji nie można zatem przenieść wprost na grunt niniejszej sprawy.

W sprawie nie ma także znaczenia, że decyzja Burmistrza Miasta J. obowiązywała do 30 listopada 2018 r., tj. stwierdzenie jej nieważności nastąpiło po okresie jej obowiązywania. Takiemu stwierdzeniu nieważności, które zresztą ma skutek wsteczny, tj. od momentu wydania decyzji, nie sprzeciwia się bowiem żaden przepis prawa.

Zgodnie z art. 151 P.p.s.a Sąd zatem oddalił skargę jako bezzasadną.