Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 144/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 12a ust. 1,  art. 12b   ust. 3 i 8
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus /sprawozdawca/ Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Protokolant starszy sekretarz sądowy Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 maja 2016 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania pierwszej instancji w sprawie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji stanowiącej wynik zgłoszonej pracy geodezyjnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. na rzecz skarżącego kwotę 200 /dwieście/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. (dalej: DWINGK) decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania J. L., uchylił decyzję Starosty W. z dnia [...] r. znak: [...], o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji stanowiącej wynik zgłoszonej pracy geodezyjnej pod nr [...] - wytyczenia budynku na działce nr [...], AM-54 w W.- wykonanej, przez J. L. [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji DWINGK podano, że pismem z dnia 3 lipca 2015 r. wykonawca prac geodezyjnych J. L. zawiadomił Starostę W. o zakończeniu prac objętych zgłoszeniem ID:GK.6640.176.2015, dotyczącym wykonania pomiarów geodezyjnych i przetworzenia rezultatów tych pomiarów związanych z tyczeniem obiektów budowlanych na działce [...] AM-54, położonej w W.. Do zawiadomienia dołączone zostało sprawozdanie techniczne, z którego wynikało, że ww. prace geodezyjne polegające na wytyczeniu na gruncie obiektu budowlanego zostały zakończone.

W dniu 13 lipca 2015 r. dostarczona dokumentacja została zweryfikowana negatywnie przez organ prowadzący państwowy zasób geodezyjny i wraz z protokołem przekazana w dniu 14 lipca 2015 r. wykonawcy prac geodezyjnych. W protokole weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do zasobu dokonanym przez T. K. (działającego z upoważnienia Starosty) stwierdzono brak podstawowych dokumentów wynikających z przepisów prawa poprzez wpisanie do protokołu następującej adnotacji: "W wyniku zakończenia prac geodezyjnych związanych z wytyczeniem budynku lub sieci uzbrojenia terenu, w rozumieniu przepisów art. 12a ust. 1 Pgik oraz przepisów rozporządzenia MSWiA w sprawie standardów technicznych (§71 ust. 1 pkt 1,5,7 w związku z § 59 ust. 1)- wykonawca prac geodezyjnych winien przekazać właściwemu staroście operat techniczny zawierający przede wszystkim takie elementy składowe jak: szkic dokumentacyjny kopia szkicu tyczenia oraz wykaz współrzędnych punktów określających kontur budynku".

Pismem z dnia 17 lipca 2015 r. wykonawca prac geodezyjnych J. L. ustosunkował się do wyników weryfikacji i stwierdził, że zarzuty postawione w tym protokole są "chybione", ponieważ wynik weryfikacji pod względem kompletności operatu zaznaczono jako pozytywny, natomiast wynik oceny zgodności przedstawionych dokumentów z przepisami prawa przedstawiono jako negatywny uzasadniając to brakiem dokumentów takich jak: szkic dokumentacyjny (§ 56 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów), szkic tyczenia oraz wykaz współrzędnych punktów określających kontur budynku. Skoro w pierwszym punkcie zaznaczono, że operat jest kompletny nie można zdaniem strony w następnych punktach żądać uzupełnienia operatu o wskazane dokumenty. Zatem wykonawca nie zgadza się z uwagami kontrolującego i prosi o ponowne rozpatrzenie wniosku o włączenie operatu do zasobu.

Starosta W. uznając, że wykonawca prac geodezyjnych pismem z dnia 17 lipca 2015 r. "odmówił poprawienia (uzupełnienia) swojego opracowania" wydał na podstawie art. 12b ust. 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne decyzję z dnia [...] r. nr [...] o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyżej opisanej dokumentacji. Organ wydający decyzję zarzucił wykonawcy prac geodezyjnych naruszenie przepisów art. 12a ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez uznanie, że do operatu nie dołączono podstawowych dokumentów oraz zbiorów danych, wymaganych przez §§ 55, 56, 59 i 71 rozporządzenia MSWiA z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych (Dz.U. Nr 263, poz. 1572).

Wykonawca prac geodezyjnych J. L. odwołując się od ww. decyzji zarzucił bezzasadne żądanie przekazania zbiorów danych oraz podstawowych dokumentów powstałych przy wykonywaniu ww. prac geodezyjnych. Ponadto odwołujący wskazał, że w sporządzonym protokole weryfikacji z dnia 13 lipca 2015 r. dokumentacja pod względem kompletności została oceniona pozytywnie, a organ wydający decyzję uznaje to za oczywistą omyłkę.

DWINGK decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił ww. decyzję Starosty W. i umorzył postępowanie uznając, że protokół weryfikacji został sporządzony nieprawidłowo, co mogło doprowadzić do przedwczesnego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie odmowy przyjęcia do zasobu. Organ odwoławczy ponadto wskazał, że możliwe jest w tym przypadku zakończenie procedury związanej z przyjęciem operatu do zasobu w trybie zwykłym (materialno-technicznym), bowiem sprawa dotyczy przede wszystkim wyegzekwowania od wykonawcy dokumentów wynikających z przepisów prawa.

Następnie DWINGK wskazał, że w dniu 28 września 2015 r. Starosta W. podjął ponownie próby wyegzekwowania dokumentacji technicznej z wyżej opisanej pracy geodezyjnej, poprzez wydanie protokołu weryfikacji nr 2, w którym kompletność przekazywanego operatu oceniona została negatywnie z wyliczeniem brakujących dokumentów.

Wykonawca prac geodezyjnych w piśmie z dnia 8 października 2015 r. poinformował, iż "nie zgadza się z uwagami (zawartymi w protokole nr 2) ponieważ sprawa została rozstrzygnięta decyzją DWINGiK nr [...] z dnia [...]r." i prosi o włączenie operatu do zasobu.

W tym stanie faktycznym Starosta W. wydał decyzję z dnia [...] r. nr [...] o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów sporządzonych przez J. L. - w ramach pracy zgłoszonej w celu wytyczenia budynku na działce nr [...] AM-54 w W.. Organ wydający tę decyzję wskazał w uzasadnieniu iż "wypełnia zalecenia wynikające z wyżej wymienionej decyzji wydanej przez DWINGiK", a ponadto wskazał wszystkie przepisy dotyczące zakresu geodezji i kartografii, z których wynika jednoznacznie jakie dokumenty i zbiory danych powinny być wykonane w toku dokonywania wytyczenia obiektu budowlanego, a zatem i przekazane do zasobu geodezyjnego.

Od decyzji starosty odwołanie złożył w terminie ustawowym wykonawca prac geodezyjnych J. L. zarzucając "rażące naruszenie przepisów prawa - art. 6 Kpa, oraz naruszenie art. 6 i art. 7 Kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy" i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu odwołania skarżący zarzucił również, że decyzja pierwszej instancji posiada kwalifikowaną wadę prawną skutkującą koniecznością stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, jako że wydana została z rażącym naruszeniem prawa, bowiem postępowanie o odmowie przyjęcia operatu zakończone decyzją z dnia 17 sierpnia 2015 r. w tej samej sprawie zostało umorzone, a nie przekazane do ponownego rozpatrzenia.

Rozpatrując sprawę jako organ wyższej instancji D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, że procedura przyjęcia materiałów do zasobu oparta jest na szeregu czynnościach o charakterze czynności materialno-technicznej. Organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej: 1) bada materiały, 2) sporządza protokół (który nie jest protokołem czynności w ramach postępowania administracyjnego, gdyż takie się jeszcze nie toczy), 3) wpisuje przyjęte materiały do ewidencji materiałów zasobu i opatruje te materiały stosownymi klauzulami, 4) jeśli weryfikacja materiałów będzie negatywna, to materiały zwraca się wykonawcy wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości, 5) wykonawca ustosunkowuje się na piśmie, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, do wyników weryfikacji, 6) dopiero w chwili odmowy uznania stanowiska wykonawcy przedstawionego na wskutek doręczenia mu protokołu ze wskazanymi uchybieniami dotyczącymi materiałów organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wszczyna postępowanie administracyjne i wydaje decyzję administracyjna o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę. Decyzja ta ma zatem ustawowo sprecyzowany zakres orzeczenia: odmowa przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę. Taka właśnie decyzja poddana jest ocenie w trybie postępowania odwoławczego przez organ II instancji, który rozpoznaje ponownie sprawę, ale tylko w zakresie odmowy przyjęcia materiałów do zasobu. Rozstrzygając taką sprawę należy mieć na uwadze, że rozstrzygnięciu administracyjnemu poddano wyłącznie negatywny aspekt przyjmowania materiałów do zasobu. W aspekcie pozytywnym (czyli w ramach ich przyjęcia) nie może toczyć się żadne postępowanie administracyjne, i brak jest podstawy prawnej do orzekania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Tym samym z katalogu potencjalnie możliwych rozstrzygnięć organu II instancji, w przypadku sprawy dotyczącej odmowy przyjęcia materiałów do zasobu, organ II instancji nie ma możliwości orzeczenia reformacyjnego, czyli orzeczenia, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 2 in principio k.p.a. Nie jest możliwe w omawianym przypadku uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części przez organ II instancji i w tym zakresie orzeczenie co do istoty, czyli rozstrzygnięcie w przedmiocie przyjęcia materiałów do zasobu. Przyjęcie dokumentacji technicznej do zasobu dokonywane jest w każdym przypadku w toku czynności materialno-technicznych.

Zdaniem DWINGK w świetle powyższego zarzuty sformułowane w odwołaniu od decyzji starosty są bezpodstawne i wynikają z niezrozumienia istoty rzeczy. Uchylenie decyzji z dnia 17 sierpnia 2015 r. oraz umorzenie postępowania spowodowane było przedwczesnym jego wszczęciem, podczas gdy procedura materialno-techniczna związana z przyjmowaniem operatu do zasobu nie była prawidłowo przeprowadzona. Organ II instancji, jak wykazano to wyżej, nie może w takim przypadku przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia, bowiem toczy się ono w sprawie odmowy przyjęcia do zasobu zbiorów danych lub innych materiałów, a protokół weryfikacji i inne dokumenty dotyczące przyjmowania operatu do zasobu, sporządzane są w trybie pozaadministracyjnym. Zatem nie można formułować tezy, że ponowne wydanie decyzji o odmowie jest naruszeniem art. 6 Kpa. Także przypisywanie decyzji starosty kwalifikowanej wady prawnej skutkującej stwierdzeniem nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa nie znajduje w świetle powyższego jakiegokolwiek uzasadnienia.

DWINGK podał, że uchylenia decyzji starosty oraz umorzenia postępowania wszczętego przez organ I instancji dokonano z przyczyn zupełnie innych niż to przedstawiono w odwołaniu od tej decyzji, bowiem zarzuty naruszenia prawa w decyzji I instancji, sformułowane w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie z przyczyn wyjaśnionych wyżej. W świetle art. 105 Kpa umorzenie postępowania administracyjnego może nastąpić nie tylko wtedy, kiedy postępowanie stało się bezprzedmiotowe, ale także wtedy, kiedy było ono od początku bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowe jest postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. W art. 105 Kpa zawarto dwa powody, dla których można umorzyć postępowanie administracyjne. Po pierwsze, zgodnie z treścią § 1, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe (bezprzedmiotowe w całości albo bezprzedmiotowe jedynie w części), organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (odpowiednio w całości albo w części). Po drugie, zgodnie z § 2, organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania.

W ocenie DWINGK postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją starosty z dnia [...] r., wszczęte z urzędu przez starostę w sprawie odmowy przyjęcia operatu geodezyjnego było już bezprzedmiotowe przed jego wszczęciem, jako że wykonawca prac geodezyjnych nie przekazał do zasobu dokumentacji geodezyjnej wymaganej przepisami prawa. Nie można prowadzić postępowania administracyjnego w sprawie odmowy przyjęcia operatu technicznego do zasobu gdy taka dokumentacja wynikająca wprost z przepisów prawa nie została przekazana do starosty. Z przepisu art. 12a ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wynika jednoznacznie, że w przekazywanym operacie z prac geodezyjnych muszą się znaleźć dokumenty, wbrew temu co usiłuje się narzucić w uzasadnieniu odwołania, których obligatoryjność opracowania wynika z przepisów w sprawie standardów technicznych i zawierają one dane do zasilenia obowiązującego zakresu informacyjnego baz danych wymienionych w art. 4 ust. 1a i 1b ustawy. Tak więc w przypadku wykonywania geodezyjnego wyznaczenia obiektów budowlanych geodeta zgodnie z przepisami § 55 wyżej cytowanego rozporządzenia w sprawie standardów technicznych, dokonuje, na podstawie projektu zagospodarowania działki geodezyjnego opracowania szkicu dokumentacyjnego, w którym muszą być zawarte między innymi (§ 56 ust. 1 pkt 6): współrzędne punktów głównych, punktów osiowych, punktów charakterystycznych obiektu ... obliczone w wyniku geodezyjnego opracowania. Z przepisów tych wynika, że szkic dokumentacyjny powinien zawierać również inne dane wymienione w punktach 1-5 tego paragrafu, które są niezbędne do zasilenia między innymi bazy danych ewidencji gruntów i budynków.

Dalej DWINGK wskazał, że "w rozporządzeniu MRRiB w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r. (t.j. Dz.U. z 2015r. poz. 542) między innymi wpisany jest w § 63 obligatoryjny zakres informacji dotyczący budynku i to również budynku o statusie "projektowany" co ma miejsce w przypadku tworzenia dokumentacji wytyczenia tego budynku". Otóż w ust. 1f tego paragrafu wykazano atrybuty budynku przy niepełnych danych, co ma miejsce przy projektowaniu i tyczeniu budynku, a są to: identyfikator budynku, status budynku, geometryczny opis konturu budynku, rodzaj budynku wg KŚT, klasę budynku wg PKOB, główną funkcję budynku. Większość tych informacji powinien zawierać właśnie szkic dokumentacyjny. Nie można zgodzić się również z własną interpretacją wykonawcy prac geodezyjnych (odwołującego się od decyzji), przepisów wynikających z zapisu § 59 ust. 4 dotyczących szkicu tyczenia budynku. Zapis ten w brzmieniu "oryginał szkicu tyczenia dołączamy do dziennika budowy, zaś jego kopia uwierzytelniona przez kierownika budowy pozostaje w dyspozycji wykonawcy" nie może być rozpatrywany w oderwaniu od art. 12a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. "Pozostaje w dyspozycji wykonawcy" nie oznacza w żadnym przypadku, że przepis ten zabrania udostępniania tego dokumentu. "Pozostaje w dyspozycji" w połączeniu z art. 12a ustawy oznacza, że to do wykonawcy należy ustalenie, czy w tym dokumencie znajdują się dane, które obligatoryjnie powinny zasilić bazy danych wymienione w art. 4 ust. 1a i 1b ustawy. Jeżeli wykonawca ma trudności z taką weryfikacją tego dokumentu i na tym tle dochodzi do sporu z przyjmującym operat, to należy kopię tego dokumentu dołączyć do operatu, a prowadzący ww. bazy danych oceni zakres wykorzystania tego dokumentu do zasilenia prowadzonych baz danych. Z obligatoryjnej treści szkicu tyczenia (§ 59 ust. 1 rozporządzenia) wynika, że szkic ten powinien zawierać między innymi "rezultaty pomiaru kontrolnego wytyczonych elementów obiektów" oraz dane konieczne do wytyczenia. A więc są to elementy tożsame z obligatoryjną treścią wyszczególnioną dla szkicu polowego w § 71 ust. 5 rozporządzenia. Skoro szkic tyczenia jest również szkicem polowym to dokument ten wraz dziennikami pomiaru powinien być składnikiem operatu technicznego z tyczenia obiektów budowlanych.

Powyższe przepisy wskazują jednoznacznie, jakie zbiory i dokumenty składające się na operat techniczny, należy przekazać do zasobu w przypadku wykonania pracy geodezyjnej pn. tyczenie obiektów budowlanych. W omawianym przypadku wykonawca prac geodezyjnych przekazał do starosty zawiadomienie o zakończeniu przedmiotowych prac oraz sprawozdanie techniczne (opis wykonywanych czynności), z którego wynika, że prace polegające na wytyczeniu obiektu budowlanego na działce [...] zostały wykonane. W żadnym razie nie można uznać, iż w omawianym przypadku przekazany został operat techniczny, którego skład jest enumeratywnie przedstawiony w § 71 ust. 2 rozporządzenia w sprawie standardów. Wyjaśnienia tych przepisów przedstawione w odwołaniu od decyzji, dokonane na własny użytek nie mogą być zaakceptowane. Z art. 12a ustawy oraz z § 71 ust. 2 rozporządzenia w sprawie standardów wynika, że zbiory nowych danych, wszystkie dokumenty zawierające wyniki pomiaru (szkic tyczenia, wbrew temu co twierdzi skarżący również zawiera wyniki pomiaru) oraz inne dokumenty pozyskane i wykorzystane przez wykonawcę, tworzą operat techniczny, podlegający przekazaniu do organu prowadzącego zasób.

Zdaniem DWINGK wobec przekazania zawiadomienia o zakończeniu prac wraz ze sprawozdaniem nie można uznać, że wykonawca prac dopełnił obowiązku wynikającego z ww. przepisów. Zatem rozpoczęcie przez starostę procedury przyjęcia operatu do zasobu poprzez sporządzanie protokołu weryfikacji i wszczynanie postępowania odmowy przyjęcia czegoś, co nie zostało przekazane jest ze wszech miar nieuzasadnione.

Według DWINGK starosta powinien po otrzymaniu zawiadomienia o zakończeniu prac geodezyjnych, do którego dołączono sprawozdanie techniczne z wykonanych prac, wezwać, na podstawie art. 12a ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wykonawcę prac geodezyjnych do przekazania: 1) zbiorów nowych, zmodyfikowanych lub zweryfikowanych danych, które należą do zakresu informacyjnego baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 1-5 i 8-10 oraz ust. 1b; 2) dokumenty wymagane przepisami wydanymi na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 lub ich uwierzytelnione kopie (przepisem tym jest rozporządzenie MSWiA z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów ... (Dz.U. Nr 263, poz. 1572). W przypadku niezastosowania się wykonawcy prac do ww. przepisów prawa, organ prowadzący zasób geodezyjny i kartograficzny powinien w pierwszej kolejności podjąć działania w celu wyegzekwowania obowiązku przekazania operatu technicznego (art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne).

W ocenie DWINGK mając na uwadze powyższe należało uchylić zaskarżoną decyzję starosty i umorzyć postępowanie administracyjne w sprawie odmowy przyjęcia operatu geodezyjnego do zasobu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przytoczoną decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. wniósł J. L., wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 6 i art. 7 kpa w związku art. 12a ust. 1 i 12b ust. 1 P.g.ik. i rozstrzygnięcie na podstawie art. 105 kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy jakoby operat techniczny nie został przekazany,

2. art. 6 kpa w związku z art. 12a ust. 1 P.g.ik. poprzez niezasadne przyjęcie jakoby podczas wykonywania przedmiotowej pracy doszło do utworzenia, zmodyfikowania albo zweryfikowania zbiorów danych, o których mowa w pkt 1.1, albo jakoby w przekazanym operacie technicznym nie załączono dokumentów określonych w pkt 1.2 (wersja po sprostowaniu pismem z dnia 12 lutego 2016 r.),

3. art. 6 kpa w związku z art. 12a ust. 1 P.g.ik. poprzez błędną interpretację przepisu § 71 ust. 1 pkt 1, 5, 7 rozporządzenia MSWiA, polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, iż wykonawca pracy geodezyjnej polegającej na wytyczeniu budynku jest zobowiązany do przekazania dokumentów wymienionych w § 71 ust 1 pkt 1, 5, 7,

4. art. 6 kpa w związku art. 12a ust. 1 P.g.ik. poprzez błędną interpretację przepisu § 45 ust. 1 i § 63 ust. 1f rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, iż z tego zapisu wynika konieczność opracowania i przekazywania w operacie dotyczącym tyczenia budynków: wykazu współrzędnych punktów określających kontur budynku, zmian statusu budynku i sporządzenia wykazu zmian danych ewidencyjnych działki,

5. art. 6 kpa w związku art. 12b ust. 1, 3, 8 P.g.ik. poprzez naruszenie trybu i kompetencji do dokonywania weryfikacji dokumentacji i wzywanie wykonawcy w trybie art. 64 ust. 2 kpa do przekazania zbiorów danych i innych materiałów wymienionych w ww. pkt 3 i 4.

W uzasadnieniu skargi podniesiono ponadto w odniesieniu do pkt 1, że z akt sprawy wynika, że wraz z zawiadomieniem o zakończeniu pracy geodezyjnej został przekazany operat geodezyjny, a w nim sprawozdanie techniczne w którym zgodnie z § 71.7.5 opisano przebieg i rezultaty wykonanej pracy mającej na celu geodezyjne wyznaczenie obiektu budowlanego w terenie. Wobec powyższego należy przyjąć, że operat geodezyjny został ewidentnie przekazany do zasobu w takim składzie, w jakim - według wykonawcy - obligują go przepisy prawa a spór dotyczy wyłącznie jego zawartości. Decyzja DWINGK narusza przepisy art. 6 i art. 7 kpa poprzez błędne ustalenie stanu prawnego i stanu faktycznego sprawy. Ponadto organy administracji wadliwie zinterpretowały i zastosowały przepisy art. 12a ust. 1 P.g.ik..

Ad. 2. W przedmiotowej sprawie, po zakończeniu pracy geodezyjnej, polegającej na wytyczeniu budynku: zawiadomiono właściwy organ o zakończeniu pracy, z uwagi na to, że w wyniku wykonywania pracy nie utworzono nowych zbiorów, nie doszło też do modyfikacji lub weryfikacji istniejących danych należących do zakresu baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 1-5 i 8-10 oraz ust. 1b P.g.ik., takich zbiorów - z ww. względów - do przekazywanej dokumentacji nie dołączono żadnych zbiorów danych i przekazano wszystkie dokumenty, podlegające przyjęciu do zasobu, wymagane przepisami wydanymi na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 P.g.ik.. W szczególności wojewódzki i powiatowy organ administracji prowadząc postępowanie w żadnym razie nie udowodniły, że w wyniku wykonania przedmiotowej pracy doszło do utworzenia nowych zbiorów danych (albo ich modyfikacji lub weryfikacji), tj. zbiorów danych o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 1-5 i 8-10 oraz ust. 1b P.g.ik., które wykonawca miał obowiązek przekazać do zasobu, a ich rzekomo nie przekazał.

Ad. 3. Analiza obowiązujących przepisów prawa wskazuje, że w przypadku asortymentu prac polegających na tyczeniu budynków, powstałe w ramach tych prac dokumenty w postaci "szkic tyczenia" oraz "kopii szkicu tyczenia", nie są dokumentami o których mowa w art. 12a ust. 1 pkt 2 P.g.ik., tj. wymaganymi przepisami wydanymi na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 rozporządzenia MSWiA, którego przepisy w sposób precyzyjny i jednoznaczny wskazują, jakie jest przeznaczenie tych dokumentów, przy czym w żadnym razie nie rodzą one jakiegokolwiek nakazu (obowiązku) przekazania ich do zasobu. W tym stanie rzeczy żądanie organu w tym zakresie jest – zdaniem skarżącego - całkowicie nieuprawnione, gdyż brak jest ku temu podstawy prawnej. Ponadto, ustalenia organu uznać należy za całkowicie nieuprawnione, ponieważ ani umowa zawarta ze zleceniodawcą pracy, ani przede wszystkim cel wykonywanych prac, nie obejmowały dokonywania wskazanych czynności (dokumentów). Organ w sposób całkowicie arbitralny zażądał natomiast od wykonawcy pracy załączenia dokumentów, które nie zostały w przepisach prawa powszechnie obowiązującego określone jako obligatoryjne dla tego asortymentu prac (np. "szkice polowe i dzienniki pomiarowe", czy też "inne dokumenty lub ich uwierzytelnione kopie pozyskane i wykorzystane przez wykonawcę"). Organ przywołuje ogólne przepisy rozporządzenia MSWiA, bez uwzględnienia innych uregulowań prawnych dotyczących wytyczania budynków. Działanie takie narusza zasadę legalizmu wyrażoną w art. 6 kpa, zwłaszcza że skutkiem takiego działania jest wydanie decyzji odmawiających przyjęcia dokumentacji do zasobu. Ani treść protokołów weryfikacji, ani uzasadnienie decyzji, poprzez całkowitą ogólnikowość i ocenność, nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do uznania, że przedmiotowa dokumentacja jest niekompletna.

Wobec powyższego całkowicie bezzasadny jest także zarzut rzekomego naruszenia przepisów § 71 ust. 2 pkt 1, 2, 5, 7 w związku z § 55, 56 i 59 rozporządzenia MSWiA. Organy administracji w żadnym razie bowiem nie udowodniły, że: wykonano pomiary mające na celu geodezyjne wyznaczenie obiektów budowlanych w terenie oraz geodezyjną obsługę budowy i montażu obiektów budowlanych bez uprzedniego geodezyjnego opracowania: 1) projektu zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, 2) planu sytuacyjnego, o którym mowa w art. 29a ust. 1 ustawy – Prawo budowalne, albo że: przy geodezyjnym opracowaniu projektu zagospodarowania działki lub terenu nie wykorzystano, a było to niezbędne, innych dokumentów wchodzących w skład dokumentacji budowy; wyników geodezyjnego opracowania dokumentów, o których mowa w § 55 rozporządzenia MSWiA, nie utrwalono na szkicu dokumentacyjnym; wyników tyczenia nie utrwalono na szkicu tyczenia. Organy obu instancji ponadto całkowicie subiektywnie i wybiórczo wskazały, jakie dokumenty winny były powstać w wyniku pracy geodezyjnej polegającej na wytyczeniu budynku (§ 71 ust. 2 pkt 1, 2, 5, 7 rozporządzenia MSWiA, a mianowicie, że winny to być jakoby: szkice polowe i dzienniki pomiarowe, protokoły przyjęcia granic, protokoły ustalenia granic, kopie protokołów granicznych oraz aktów ugody, protokoły wznowienia znaków granicznych, protokoły wyznaczenia punktów granicznych, dokumenty zawierające wyniki pomiaru, w tym kopie map do celów prawnych, kopie map do celów projektowych oraz opisy topograficzne punktów osnowy pomiarowej, wykazy zmian danych ewidencyjnych. Jak zauważył skarżący, w/w lista sformułowana na wskazanych przepisach prawa stoi w ewidentnej sprzeczności z innymi oczekiwaniami obu instancji, tj. że w skład operatu technicznego miałyby jakoby wchodzić: "szkic dokumentacyjny", "kopia szkicu tyczenia" oraz "wykaz współrzędnych punktów określających kontur budynku" (s. 2 decyzji). Dokumenty te nie zostały wymienione we wskazanym przepisie § 71 ust. 2 pkt 1, 2, 5, 7, które to przepisy - według wadliwej interpretacji organu - miały rzekomo zostać naruszone. Nadto skarżący podkreślił, że przedmiotowy szkic tyczenia w oryginale dołączany jest do dziennika budowy, zaś jego kopia uwierzytelniona przez kierownika budowy pozostaje w dyspozycji wykonawcy (§ 59 ust. 4 rozporządzenia MSWiA), a nie w dyspozycji państwowego zasobu.

Zdaniem skarżącego organ pierwszej instancji niezasadnie kwalifikuje szkic dokumentacyjny i tyczenia do innych dokumentów (§ 71 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia MSWiA), a organ odwoławczy wadliwie utożsamia szkic polowy ze szkicem tyczenia (§ 71 ust. 2 pkt 1). Stanowiska organów w tym zakresie są nietożsame i błędne merytorycznie, chociażby z uwagi na to, że przepisy rozporządzenia MSWiA określające dokumenty wchodzące w skład operatu technicznego są przepisami ogólnymi i abstrakcyjnymi (dotyczącymi wszelkich operatów technicznych, bez rozróżnienia asortymentu wykonywanych prac), a tym samym nie mogą stanowić samoistnej podstawy do żądania przez organ uzupełnienia operatu celem włączenia tych dokumentów do zasobu. Żądanie organu winno wynikać z innej - szczegółowej - podstawy prawnej, która z jednej strony w sposób jednoznaczny określa, że dany dokument - dla danego rodzaju pracy - po pierwsze winien być sporządzony, a ponadto - dokument ten winien znajdować się na liście dokumentów obligatoryjnie przekazywanych do zasobu. Dokumenty żądane przez organy obu instancji w żadnym razie nie wyczerpują wymienionych przesłanek. Przeciwnie, żądania organów wynikają wyłącznie z ich subiektywnych ocen i interpretacji, w szczególności pozbawione są przymiotu jednoznacznego "naruszenia prawa" przez wykonawcę.

Ad. 4. Ponieważ zasadniczym celem tyczenia są nie "kontury budynków", lecz główne osie obiektów budowlanych naziemnych i podziemnych, charakterystyczne punkty projektowanego obiektu oraz stałe punkty wysokościowe - repery (§ 10 ust. 2 rozporządzenia z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie), to żądanie dostarczania "wykazu współrzędnych punktów określających kontur budynku" jest nieuprawnionym żądaniem. Kontur projektowanego budynku na tej podstawie został już w bazie danych ewidencji gruntów i budynków ujawniony przez Starostę.

Nieuprawnione jest także żądanie zmiany statusu budynku z "projektowanego" na "w budowie" z niżej wymienionych powodów:

1. przepis § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. z 1995 r. Nr 25, poz.133) stanowi, że geodezyjne wytyczenie obiektów budowlanych w terenie służy przestrzennemu usytuowaniu tych obiektów zgodnie z projektem budowlanym, a w szczególności zachowaniu przewidzianego w projekcie położenia wyznaczanych obiektów względem obiektów istniejących i wznoszonych oraz względem granic nieruchomości. Z kolei z treści ust. 2 tego paragrafu wynika, że wytyczeniu w terenie i utrwaleniu na gruncie, zgodnie z wymaganiami projektu budowlanego, podlegają geodezyjne elementy określające usytuowanie w poziomie oraz posadowienie wysokościowe budowanych obiektów. Wykonawca prac geodezyjnych stwierdza wykonanie czynności, o których mowa w § 10, przez dokonanie odpowiedniego wpisu w dzienniku budowy (§ 11). Powyższe regulacje w sposób precyzyjny zatem wskazują rzeczywisty cel czynności obowiązującej w budownictwie polegającej na wytyczeniu budynku. W szczególności ani w/w przepisy, ani żadne inne (np. bezpośrednio zawarte w ustawie - Prawo budowlane), w żadnym razie nie określają, że jakoby jednym z celów wytyczenia jest dokonywanie wpisów (bądź zmian) w danych ewidencji gruntów i budynków. W tym stanie rzeczy wywody organu, polegające na założeniu, iż jednym z celów wytyczenia budynków miałoby być rzekome uzupełnianie baz danych prowadzonych przez starostę, jest oczywistą - całkowicie nieuprawnioną - nadinterpretacją;

2. za zupełnie nieuprawnioną interpretację uznać należy także rozumienie przez organ przepisów § 63 ust. 1 pkt 2 lit. d rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Przepis ten stanowi bowiem jedynie, że faktycznie daną ewidencyjną dotyczącą budynku jest status budynku, określający, że "budynek jest przedmiotem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, ale jego budowa nie została rozpoczęta". Z analizy wymienionego przepisu jednakże wcale nie wynika - jak wmawia to bezzasadnie organ - że rzekomo przepis ten nakłada na wykonawcę pracy, w momencie dokonania wpisu w dzienniku budowy, obowiązek przekazania organowi z tego powodu wykazu zmian danych ewidencyjnych;

3. pogląd organu, jakoby wyłącznie czynność wytyczenia budynku miała skutkować rozpoczęciem budowy (co następczo determinuje konieczność dokonania aktualizacji operatu ewidencyjnego) także wydaje się być niezasadnie uproszczony i w konsekwencji wadliwie zinterpretowany. Przepisy ustawy - Prawo budowlane w art. 41 ust. 1 stanowią bowiem, że rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy, przy czym pracami przygotowawczymi są (ust. 2): 1) wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie; 2) wykonanie niwelacji terenu; 3) zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów; wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy.

Organy dokonujące weryfikacji i prowadzące przedmiotowe postępowania administracyjne nie ustaliły jednakże rzeczywistego stanu faktycznego spraw, w szczególności nie udowodniły, że w czasie tyczenia budynków nie były już uprzednio wykonane inne prace przygotowawcze, jak np. niwelacja terenu (a przecież wręcz regułą jest, że tyczenie budynku poprzedzane jest tzw. "zdjęciem humusu"), albo, że nie dokonano odpowiedniego zagospodarowania terenu, bądź nie wykonano niezbędnych przyłączy na potrzeby budowy (np. przyłącza tzw. "prądu budowlanego). W tym stanie rzeczy arbitralne założenie, jakiego dokonał organ, że to właśnie czynność tyczenia budynków formalnie rozpoczynała przedmiotowe budowy, jest całkowicie nieuprawnione.

W ocenie skarżącego organy całkowicie zbagatelizowały tutaj ponadto fakt, że obowiązek zgłoszenia zmian danych ewidencyjnych - o ile zachodzi taka sytuacja - spoczywa wyłącznie na określonym podmiocie ewidencyjnym, a w żadnym razie na wykonawcy pracy geodezyjnej. Oznacza to tym samym, że organ nie ma uprawnienia do stwierdzania negatywnego wyniku weryfikacji dokumentacji z wytyczenia budynku jedynie z tego powodu, że dany podmiot ewidencyjny (właściciel nieruchomości) miałby nie wywiązać się ze swojego ustawowego obowiązku zgłaszania zmian danych ewidencyjnych w ciągu 30 dni od daty ich powstania. Wszelkie oczekiwania i żądania organu co do potrzeby albo konieczności dokonywania zmian w operacie ewidencyjnym winny być kierowane do właścicieli nieruchomości, a nie do wykonawcy pracy geodezyjnej. Nadto skarżący dodał, że żadne przepisy prawa nie uzależniają rozpoczęcia budowy od pozytywnej weryfikacji operatu z wytyczenia budynku przez organ I instancji.

Ad. 5. Do dnia dzisiejszego, pomimo upływu prawie 6 miesięcy od dnia zawiadomienia o zakończeniu pracy i przekazaniu powstałego operatu technicznego, sprawa nie została załatwiona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organy ani nie uznały pisemnych wyjaśnień za zasadne, skutkiem czego przedmiotowa dokumentacja winna była zostać włączona do zasobu, ani też nie wydały formalnej decyzji o odmowie włączenia tej dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, o której mowa w art. 12b ust. 8 P.g.ik., a która posiadałaby przymiot prawomocności. Przeciwnie, WING "zaleca" podległemu organowi służby geodezyjnej, a ten natychmiast, nie czekając na ostateczność decyzji "wzywa" wykonawcę pracy geodezyjnej do przedstawiania dokumentów, które w ocenie organu są niezbędne do dokonania zmian w ewidencji gruntów budynków, podczas gdy zgodnie z art. 22 ust. 2 P.g.ik., ewentualny obowiązek zgłoszenia zmian danych ewidencyjnych - o ile zachodzi taka potrzeba - spoczywa na określonym podmiocie ewidencyjnym, a w żadnym razie na wykonawcy pracy geodezyjnej. Oznacza to tym samym, że organ nie ma uprawnienia do stwierdzania negatywnego wyniku weryfikacji dokumentacji z wytyczenia budynku z tego powodu, że dany podmiot ewidencyjny (właściciel nieruchomości) miałby nie wywiązać się ze swojego ustawowego obowiązku zgłaszania zmian danych ewidencyjnych w ciągu 30 dni od daty ich powstania. Ponadto, zgodnie z orzeczeniem sądowym "powołanie się przez organ na art. 64 § 2 kpa powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników." (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1996 r., sygn. akt II SA 1473/94, publ. ONSA 1997, Nr 3, poz. 114).

Działanie organu drugiej instancji nieprzewidziane prawem powodują całkowite wypaczenie zarówno procedury dokonywania weryfikacji dokumentacji, jak i trybu wydania decyzji orzekającej o odmowie przyjęcia dokumentacji do zasobu. Tym bardziej, że kolejnym zaleceniem dla podległego organu jest wskazywanie przepisu art. 48 ust. 1 z rozdziału 9 P.g.ik., tj. przepisy karne i kary pieniężne, co może doprowadzić do wszczęcia wobec skarżącego postępowania dyscyplinarnego. Powyższe działania organów obu instancji naruszają art. 7 i art. 8 kpa.

Reasumując, skarżący wskazał, że zgodnie z umową zawartą z klientem dokonał wytyczenia osi konstrukcyjnych budynku na działce. Przepisy P.g.ik. wymagają zgłoszenia pracy geodezyjnej, zawiadomienia o jej zakończeniu oraz wymagają przekazanie operatu geodezyjnego o zawartości takiej, do jakiej obligują wykonawcę przepisy. Organy, wbrew istniejącym przepisom, uzależniają przyjęcie operatu do zasobu od wykonania przez wykonawcę pracy geodezyjnej dodatkowych czynności i przekazania dokumentów, których przepisy prawa nie nakazują wykonawcy ich wykonania. Przeciwnie, żądania organów wynikają wyłącznie z ich subiektywnych ocen i interpretacji, w szczególności pozbawione są przymiotu jednoznacznego "naruszenia prawa" przez wykonawcę. Ponadto, jak wskazał skarżący, wykonał poprawnie operat geodezyjny, który jako pozbawiony wad powinien zastać włączony do zasobu. Zaskarżone akty administracyjne powinny zostać uchylone, ponieważ zostały wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 80 kpa, które to normy prawa obligują organy administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, co ma wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

W trakcie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 6 maja 2016 r. skarżący podtrzymał skargę, a pełnomocnik DWINGK wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.) wskazującego na naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23; dalej: k.p.a.) decyzja organu odwoławczego, którą uchylono w całości opisaną wyżej decyzję Starosty W. z dnia 6 listopada 2015 r. i umorzono postępowanie pierwszej instancji. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.

Zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego może mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy okoliczności sprawy uzasadniały wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., czyli w sytuacji, gdy nastąpił brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego powodujący brak podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy, co do jej istoty. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania. Sąd dokonał zatem oceny zaskarżonej decyzji co do uznania bezprzedmiotowości postępowania przed organem pierwszej instancji.

Dalej trzeba zauważyć, że spór między skarżącym a organami administracji publicznej toczy się w zakresie wykładni przepisów prawa materialnego. Dlatego należy zauważyć, że zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.; dalej: p.g.i.k.) wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych zgłasza prace geodezyjne lub prace kartograficzne przed ich rozpoczęciem właściwym miejscowo starostom, jeżeli celem lub zakładanym wynikiem tych prac jest: a) utworzenie lub aktualizacja baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, 3 i 10 oraz ust. 1b, b) wznowienie znaków granicznych, wyznaczenie punktów granicznych lub ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych, c) geodezyjna inwentaryzacja obiektów budowlanych, d) wytyczenie budynku lub sieci uzbrojenia terenu, e) dokumentacja geodezyjna w postaci map, rejestrów lub wykazów na potrzeby postępowań administracyjnych, postępowań sądowych lub czynności cywilnoprawnych, dotyczących w szczególności: granic nieruchomości, praw do nieruchomości, zmiany struktury własności nieruchomości, pozwoleń na budowę, zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części oraz sposobu zagospodarowania nieruchomości.

Stosownie do art. 12 ust. 2 p.g.i.k. zgłoszenie prac geodezyjnych lub prac kartograficznych zawiera: 1) dane identyfikujące: a) wykonawcę zgłaszanych prac, b) osobę, której przedsiębiorca lub kierownik jednostki organizacyjnej powierzył samodzielne wykonanie czynności składających się na te prace lub funkcję kierownika tych prac, a także uprawnienia zawodowe tych osób; 2) cel lub zakładany wynik zgłaszanych prac; 3) dane określające położenie obszaru lub obszarów, które będą objęte zgłaszanymi pracami; 4) przewidywany termin wykonania zgłaszanych prac; 5) listę zbiorów danych lub innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zwanych dalej "materiałami zasobu", które w ocenie wykonawcy są mu potrzebne do wykonania zgłaszanych prac.

Dokonanie zgłoszenia prac powoduje, że organ, który otrzymał zgłoszenie prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, w terminie 10 dni roboczych uzgadnia z wykonawcą listę materiałów zasobu niezbędnych lub przydatnych do wykonania zgłoszonych prac i udostępnia ich kopie za opłatą, o której mowa w art. 40a ust. 1. Organ, który otrzymał zgłoszenie, może uzgodnić z wykonawcą inny termin udostępniania materiałów zasobu (art. 12 ust. 3 p.g.i.k.).

W myśl art. 12a ust. 1 p.g.i.k. wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych zawiadamia organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego zostały zgłoszone prace geodezyjne lub prace kartograficzne, o zakończeniu tych prac, przekazując: 1) zbiory nowych, zmodyfikowanych lub zweryfikowanych danych, które należą do zakresu informacyjnego baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 1-5 i 8-10 oraz ust. 1b; 2) dokumenty wymagane przepisami wydanymi na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 lub ich uwierzytelnione kopie.

Jak wynika ze zgromadzonych w postępowaniu akt administracyjnych, w niniejszej sprawie J. L. dokonał w dniu 4 marca 2015 r. zgłoszenia w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. prac geodezyjnych pod numerem [...] dotyczących tyczenia obiektu budowlanego na działce nr [...], , położonej w W.. Pismem z dnia 3 lipca 2015 r. wykonawca zawiadomił o zakończeniu tych prac, dołączając "Sprawozdanie techniczne z całości prac", operat techniczny oraz spis dokumentów operatu technicznego.

Protokołem z dnia 13 lipca 2015 r. pracownik Starostwa Powiatowego w W. odpowiedzialny za kontrolę dokumentacji geodezyjnej dokonał weryfikacji materiałów przekazanych do zasobu. W zakresie kompletności przekazanej dokumentacji wynik weryfikacji był pozytywny. Jednocześnie negatywnie oceniono dokumentację w kontekście tego, że wykonawca nie przekazał szkicu dokumentacyjnego, kopii szkicu tyczenia oraz wykazu współrzędnych punktów określających kontur budynku.

Wobec wyjaśnień udzielonych przez wnioskodawcę organ powiatowy wydał decyzję o odmowie przyjęcia materiałów do zasobu, jednak na skutek odwołania wniesionego przez wnioskodawcę DWINGK decyzją z dnia [...] r. uchylił tę decyzję i umorzył postępowanie I instancji. W efekcie protokołem nr 2 z dnia 28 września 2015 r. pracownik Starostwa Powiatowego w W. odpowiedzialny za kontrolę dokumentacji geodezyjnej dokonał ponownej weryfikacji materiałów przekazanych do zasobu. Tym razem w zakresie kompletności przekazanej dokumentacji wynik weryfikacji był negatywny. Podobnie negatywnie oceniono dokumentację w kontekście tego, że wykonawca nie przekazał szkicu dokumentacyjnego, kopii szkicu tyczenia oraz wykazu współrzędnych punktów określających kontur budynku. Zauważono też brak w treści sprawozdania technicznego bazy roboczej.

Na skutek wyjaśnień udzielonych przez wnioskodawcę organ powiatowy ponownie wydał decyzję o odmowie przyjęcia materiałów do zasobu, jednak po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez wnioskodawcę organ wojewódzki decyzją z dnia [...] r. uchylił tę decyzję i umorzył postępowanie I instancji. Jednak zdaniem Sądu decyzja DWINGK z dnia [...] r. narusza prawo i musiała zostać uchylona.

Istotne w sprawie jest bowiem, że zgodnie z art. 12b ust. 1 p.g.i.k. organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi: 1) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów; 2) kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych. Wyniki weryfikacji utrwala się w protokole (art. 12b ust. 3 p.g.i.k.). W niniejszej sprawie taką weryfikację przeprowadzono dwukrotnie, z czego raz wynik był negatywny w zakresie treści przedłożonych materiałów, a za drugim razem był negatywny co do ich kompletności i treści. W ocenie organu pierwszej instancji wykonawca winien przekazać właściwemu staroście operat techniczny zawierający między innymi takie elementy składowe jak: szkic dokumentacyjny, kopię szkicu tyczenia oraz wykaz współrzędnych punktów określających kontur budynku.

W tym stanie rzeczy należy powiedzieć, że w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości (art. 12b ust. 6 p.g.i.k.). W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (art. 12b ust. 7 p.g.i.k.). Tak też się stało w niniejszej sprawie – skarżący pismami z dnia 17 lipca 2015 r. i z dnia 8 października 2015 r. ustosunkował się na piśmie do wyników weryfikacji, za każdym razem kwestionując stanowisko organu pierwszej instancji.

W myśl art. 12b ust. 8 p.g.i.k., który stał się podstawą podjęcia decyzji starosty z dnia [...] r., jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę.

Mając na uwadze treść unormowania zawartego w art. 12b ust. 8 p.g.i.k. – zdaniem Sądu – nie można zgodzić się z organem drugiej instancji, że w rozpatrywanej sprawie były podstawy do uchylenia decyzji starosty i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Jeżeli wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych zawiadamiając organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej o zakończeniu tych prac geodezyjnych lub kartograficznych, przekazuje temu organowi określoną dokumentację, uznając ją za prawidłową, to organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej weryfikuje jej prawidłowość i jeżeli nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, to – stosownie do art. 12b ust. 8 p.g.i.k. – wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę, a nie uznaje, że postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe i je umarza albo w ogóle nie wszczyna.

Uwzględniając powyższe, Sąd nie mógł zgodzić się z twierdzeniem organu drugiej instancji, że postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją, wszczęte z urzędu przez starostę w sprawie odmowy przyjęcia operatu geodezyjnego było już bezprzedmiotowe przed jego wszczęciem, jako że wykonawca prac geodezyjnych nie przekazał do zasobu dokumentacji geodezyjnej wymaganej przepisami prawa oraz że nie można prowadzić postępowania administracyjnego w wymienionej sprawie, gdy taki operat do Starosty nie wpłynął. W aktach sprawy znajduje się operat techniczny, to natomiast, czy jego zawartość spełnia wymagania przepisów prawa, jest w sprawie kwestią sporną, która winna podlegać ocenie merytorycznej przez organ drugiej instancji, który w dalszym postępowaniu rozpozna odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Zresztą częściowo takiej oceny organ odwoławczy już dokonał, stwierdzając, że nie można uznać, iż przekazany został operat techniczny, którego skład jest enumeratywnie przedstawiony w § 71 ust. 2 rozporządzenia MSWiA.

Ocena, że operat techniczny jest niekompletny – zdaniem Sądu – nie daje podstaw do podjęcia decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania w pierwszej instancji. Jak była o tym wyżej mowa, umarzając postępowanie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a., czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami bezprzedmiotowością postępowania. Innymi słowy, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji, jeżeli postępowanie to było bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonej decyzji, czyli istniały podstawy jego umorzenia przez organ pierwszej instancji. Orzeczenie tego rodzaju jest zatem zasadne w przypadku, gdyby decyzja organu pierwszej instancji: została wydana w postępowaniu, które należało uznać za bezprzedmiotowe albo została wydana na podstawie przepisu prawa materialnego, który utracił moc obowiązującą lub dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją ostateczną, a także w przypadku, kiedy nie istnieje już podmiot, który wszczął postępowanie, a rodzaj sprawy administracyjnej wyklucza wstąpienie na miejsce tego podmiotu jego następców prawnych (zob. A. Wróbel, Komentarz do art. 138 k.p.a., w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el. 2015).

Przyjmując taki kierunek wykładni przywołanych przepisów k.p.a. i p.g.i.k. Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że postępowanie przed organem pierwszej instancji było bezprzedmiotowe. Sąd uznał, że narusza prawo decyzja o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania przed tym organem w sytuacji, gdy wniosek skarżącego nie stracił swej aktualności i nie został rozstrzygnięty co do istoty. Skoro bowiem wykonawca zgłosił prace geodezyjne przed ich rozpoczęciem oraz zawiadomił o ich zakończeniu, przekazując dokumentację z przeprowadzenia tych prac, to istnieje nierozstrzygnięta decyzją ostateczną kwestia odmowy przyjęcia (bądź przyjęcia materiałów w drodze skutecznej czynnością materialno-technicznej) zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Tym samym trzeba stwierdzić, że istnieje w realiach niniejszej sprawy przedmiot postępowania administracyjnego. Innymi słowy – zdaniem Sądu – na dzień wydania zaskarżonej decyzji postępowanie przed organem pierwszej instancji nie było bezprzedmiotowe. Wobec tego zaskarżoną decyzję należało uchylić.

Nadto zwrócić trzeba też uwagę, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wadliwe w tym zakresie, w jakim DWINGK udzielił Staroście W. zaleceń, co do toku dalszego postępowania. Taka redakcja uzasadnienia zaskarżonej decyzji stawia pod znakiem zapytania, czy sam organ odwoławczy w istocie uważał, że postępowanie przed organem I instancji należało umorzyć. Organ odwoławczy nie może bowiem formułować zaleceń pod adresem organu I instancji w sytuacji, gdy nie przekazuje mu sprawy do ponownego rozpatrzenia (zob. art. 138 § 2 k.p.a.).

Dodatkowo odnośnie do art. 12b ust. 8 p.g.i.k. Sąd pragnie zauważyć, że brzmienie tego przepisu jest jasne i nie budzi wątpliwości. Jest to przepis prawa materialnego, ale de facto zawiera on normę procesową wskazującą, jakiej treści rozstrzygnięcie winien podjąć organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej w stosunku do materiałów złożonych przez uprawniony podmiot z wnioskiem o przyjęcie ich do zasobu geodezyjnego i kartograficzne. Z tego zaś, co warto tylko zasygnalizować, płynie wniosek, że wobec złożonej organowi w oparciu o art. 12a ust. 1 p.g.i.k. dokumentacji nie może znaleźć zastosowania art. 64 § 2 k.p.a., skoro art. 12b ust. 8 p.g.i.k. wyraźnie normuje, jakie rozstrzygnięcie winien wydać organ w razie negatywnej weryfikacji przedłożonej dokumentacji.

W tym miejscu należy jeszcze – zdaniem Sądu – odnieść się do kwestii podniesionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a mianowicie, że przed jej wydaniem DWINGK wydał już wcześniej decyzję z dnia [...] r., w której uchylił decyzję starosty z dnia [...] r. W przekonaniu Sądu oceniającego legalność zaskarżonej decyzji DWINGK z dnia [...] r., trzeba wziąć pod uwagę, że obecnie zaskarżoną do Sądu decyzję wydano na skutek sporządzenia protokołu nr 2 z dnia 28 września 2015 r., w którym pracownik Starostwa Powiatowego w W. dokonał weryfikacji materiałów przekazanych do zasobu. Z tego względu należy uznać, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy rozstrzygnięciu w ramach tejże sprawy (art. 1 pkt 1 k.p.a.) podlegać winna kwestia przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego według stanu przyjętego w protokole nr 2 i złożonych w jego efekcie wyjaśnień wnioskodawcy. Innymi słowy wydanie decyzji DWINGK z dnia [...] r. ma w niniejszej sprawie jedynie ten skutek, że organy obu instancji nie mogą na obecnym etapie sprawy "wracać" do protokołu z dnia 13 lipca 2015 r., ponieważ na skutek wydania decyzji DWINGK z dnia [...] r. moc dowodowa tego protokołu została podważona poprzez sporządzenie ww. protokołu nr 2. Skoro po umorzeniu postępowania decyzją DWINGK z dnia [...] r. organ powiatowy dokonał weryfikacji negatywnej złożonej dokumentacji (sporządzając protokół nr 2), to nie można powiedzieć – co już Sąd wykazał – że nie istnieje sprawa administracyjna, która winna być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej. Decyzję taką wydał Starosta W. w dniu [...] r., a zadaniem DWINGK będzie rozpatrzenie ww. sprawy administracyjnej i wydanie jednej z decyzji opisanych w art. 138 k.p.a. z uwzględnieniem poglądów prawnych wyrażonych przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu.

Reasumując trzeba powiedzieć, że Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja narusza przepis art. 12b ust. 8 p.g.i.k., gdyż organ drugiej instancji nie rozpoznał sprawy merytorycznie na skutek odwołania strony skarżącej, a ograniczył się do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania, czym z kolei naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. Przy czym, powyższa wadliwość procesowa sprawia, że przedwczesne byłoby ustosunkowanie się do dalej idących merytorycznych argumentów podnoszonych przez stronę skarżącą.

Z tych powodów w pkt I sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., gdyż wskazane naruszenia prawa materialnego i procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie w sprawie zwrotu kosztów postępowania uzasadnia art. 200 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).