Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 261/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2007-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 93
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.
article: art. 1b, 1c
journal: Dz.U. 1999 nr 72 poz 802
law: Ustawa z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) Protokolant Referent – stażysta Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2007 r. sprawy ze skargi A.M. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie transportu drogowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] nr [...], 2. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza na rzecz skarżącego od Dyrektora Izby Celnej kwotę 320 zł (słownie: trzysta dwadzieścia złotych) tytułem poniesionych kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia [...] Dyrektora Izby Celnej w K. działającego na podstawie art. 1 pkt 1, art. 104 § 1 i 2 k.p.a. i art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 1, art. 5 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 88 art. 89 ust. 1 pkt 3, art. 93 ust. 1, ust. 1a, ust. 4 i ust. 5, ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( Dz. U. z 2004 r. Nr 204 poz. 2088 ) w związku z pkt [...] załącznika tej ustawy, art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 180 poz. 1497 ), a także w oparciu o wynik kontroli drogowej zawarty w protokole oznaczonym numerem [...] z dnia [...] nałożono na A. M. karę pieniężną w kwocie [...] złotych.

Jak wynikało z uzasadnienia wskazanej decyzji pojazd samochodowy marki [...] typ [...] o nr rej. [...] należący do ukaranego A. M. prowadzącego przedsiębiorstwo A w C. w dniu [...] wykonywał transport, przy czym kierujący tym pojazdem był J. S. W chwili kontroli drogowej wykonanej w miejscowości M. R. przez funkcjonariuszy Referatu Grup Mobilnych działających z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej w K. kontrolowany kierowca okazał prawo jazdy, kartę opłaty drogowej, dowód rejestracyjny i dokument WZ. Oświadczył, iż jest zatrudniony w firmie A. Nie posiadał natomiast licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego.

Zawiadomiony o wszczęciu postępowania przedsiębiorca nadesłał dokumenty potwierdzające wpis do ewidencji działalności gospodarczej i numer identyfikacji podatkowej oraz zaświadczenie na przewozy drogowe na potrzeby własne z dnia [...]. Dokumentując natomiast fakt zatrudnienia kierowcy, J. S. przedstawił umowę o pracę zawartą pomiędzy nim, a przedsiębiorstwem o nazwie B. Przedstawił również kopię umowy o wzajemnej współpracy i kooperacji w zakresie produkcji i sprzedaży opakowań z tektury zawartą pomiędzy prowadzonym przez siebie przedsiębiorstwem o nazwie A i przedsiębiorstwem T. M. prowadzącym działalność pod nazwą B – w S. Opisał nadto, iż J. S. kierujący w dniu [...] pojazdem marki [...] typ [...] o nr rej. [...] realizował postanowienia umowy o wzajemnej pomocy polegającej na możliwości delegowania pracowników do wykonywania określonych zadań na rzecz drugiej strony. Przedsiębiorca wyjaśnił, iż nie posiada innego zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne niż dotychczas przedłożone.

W oparciu o posiadane dokumenty organ uznał, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( Dz. U. z 2004 r. Nr 204 poz. 2088 ) podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji, która po myśli art. 4 pkt 17 ustawy o transporcie drogowym ma charakter decyzji administracyjnej.

Licencja taka udzielana jest na czas oznaczony, nie krótszy niż dwa lata.

Dokonując następnie analizy treści art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym organ wskazał, iż przejazd pojazdu po drogach publicznych może zostać zakwalifikowany jako przejazd na potrzeby własne, gdy m.in. pojazd jest prowadzony przez przedsiębiorcę względnie przez jego pracownika.

Odwołując się do zebranego materiału dowodowego Dyrektor Izby Celnej podniósł, iż kierujący w dniu [...] pojazdem należącym do przedsiębiorstwa A. M. – J. S. był pracownikiem innego przedsiębiorcy, a nie tego, dla którego realizowany był w przywołanym dniu transport drogowy.

Przeprowadzając wykładnię pojęcia "pracownik" użytego w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym organ powołał przepisy kodeksu pracy, a w szczególności art. 2 k.p. wykazując, iż pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę.

Wynikiem tych rozważań było uznanie, iż przedstawiona przez stronę umowa o wzajemnej współpracy i kooperacji nie daje podstaw do twierdzenia, iż J. S. był pracownikiem ukaranego przedsiębiorcy, w związku z czym wykonywanie przewozu nie mogło zostać uznane za spełniające przesłanki przewozu na potrzeby własne. Wymagało zatem posiadania przez przedsiębiorcę licencji.

W konsekwencji brak licencji uprawniającej do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego, a której wymóg wynika z treści art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, pociąga za sobą zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym konieczność wymierzenia kary grzywny wymienionej w pkt [...] załącznika w wysokości [...] zł.

Przywołując przepis art. 93 ust. 1 i ust.1a ustawy o transporcie drogowym Dyrektor Izby Celnej wskazał, iż uprawnieni funkcjonariusze organów celnych mają prawo nałożyć na przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy lub przedsiębiorcę wykonującego przewozy na potrzeby własne karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej, która wydawana jest w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzonej kontroli.

Nie godząc się ze stanowiskiem organu A. M. złożył przez swego pełnomocnika odwołanie od wyżej opisanej decyzji Dyrektora Izby Celnej w K.

W odwołaniu tym zakwestionował stanowisko organu co do zakwalifikowania wykonywanego przez odwołującego transportu drogowego, jako transportu obligującego przedsiębiorcę do posiadania licencji. Zarzucił, iż doszło w ten sposób do rażącego naruszenia prawa materialnego, a to art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, gdyż A. M. wykonywał transport drogowy w zakresie niezarobkowego przewozu na potrzeby własne towaru wyprodukowanego przez jego własne przedsiębiorstwo, jego własnym pojazdem, przez wypożyczonego z siostrzanej firmy pracownika podlegającego jego bezpośrednim poleceniom.

Zarzucił tym samym błędną interpretację art. 4 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym prowadzącą do przyjęcia, iż kierujący pojazdem w dniu [...] J. S. nie był pracownikiem odwołującego, mimo, iż kierowca ten wykonywał określone, wyznaczone w ramach kooperacji dwóch siostrzanych firm zadania podlegając kierownictwu odwołującego i realizując jego bezpośrednie polecenia.

Odwołujący domagał się dokonania wykładni rozszerzającej w zakresie pojęcia "pracownik" przy zastosowaniu powszechnego, odformalizowanego rozumienia tego określenia. Zdaniem pełnomocnika strony pozwalał na taką interpretację brak definicji "pracownika" w ustawie o transporcie drogowym, a także brak odesłania w tym akcie prawnym do kodeksu pracy.

Stwierdził dodatkowo, iż wykonywanie przez kierowcę J. S. przewozu nosiło typowe cechy stosunku pracy, wykonywał on bowiem polecenia i podlegał stałemu kierownictwu odwołującego.

Wskazując na treść art. 174 k.p. postulował, by potraktować sytuację, jaka miała miejsce w sprawie ze zbieżną do dyspozycji wskazanej normy prawnej.

W konsekwencji tak sformułowanych zarzutów wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, bowiem zdaniem odwołującego wykonywał on przewóz na potrzeby własne, nie wymagający od niego posiadania licencji.

Wskutek wniesionego odwołania Dyrektor Izby Celnej w K., po rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 pkt 3, art. 4 pkt 1 i 4, art. 5 ust. 1, art. 33 ust. 1 i 2, art. 87 ust. 1, art. 88, art. 89 ust. 1 pkt 3, art. 92 ust. 1, art. 93 ust. 1, ust. 1a, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( Dz. U. Nr 204 poz. 2088 ) oraz pkt 1.1.1. załącznika do wskazanej ustawy oraz art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 180 poz. 1497 ) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy dokonał tożsamych, co w zaskarżonej decyzji ustaleń. Wskazał bowiem, iż w wyniku przeprowadzonej w dniu [...] kontroli drogowej ujawniono, iż pojazd marki [...] nr rej. [...] należący do przedsiębiorstwa odwołującego kierowany był przez kierowcę nie pozostającym w stosunku pracy z odwołującym. Kierowca ten nie wylegitymował się licencją na wykonywanie krajowego transportu drogowego. Odwołujący w trakcie postępowania administracyjnego dołączył zaświadczenie na przewozy drogowe na potrzeby własne ważne od [...], czyli wystawione po dniu przeprowadzonej kontroli, a także umowę o pracę kontrolowanego kierowcy zawartą z innym niż odwołujący przedsiębiorcą. Strona postępowania doręczyła również poświadczoną za zgodność kopię umowy o wzajemnej współpracy i kooperacji z dnia [...] zawartą pomiędzy nią, a przedsiębiorcą zatrudniającym kontrolowanego kierowcę, J. S.

Organ odwoławczy dokonując subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod wskazane w zaskarżonej decyzji przepisy prawa zauważył, iż organ pierwszej instancji dokonał prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Rozpatrując przywołane w odwołaniu zarzutu odnoszące się do błędnej interpretacji art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, a także definicji "pracownika i jego pracodawcy" organ odwoławczy podniósł, iż użyte w treści art. 4 pkt 4 sformułowanie "przedsiębiorcę i jego pracowników", zgodnie z zasadami wykładni językowej, która w rozstrzyganym przypadku ma pierwszeństwo przed wykładnią celowościową i logiczną, należy interpretować jako odnoszące się do istniejącego pomiędzy przedsiębiorcą jako pracodawcą, a pracownikami stosunku prawnego.

Według organu odwoławczego charakter tego stosunku prawnego określa art. 22 k.p. wymieniając takie jego cechy, jak wykonywanie przez pracownika na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem pracy określonego rodzaju, w miejscu i czasie wyznaczonym przez pracodawcę.

Organ zaprzeczył, by w rozumieniu art. 4 pkt 4 lit. a ustawy o transporcie drogowym pojęcie "pracownika" rozciągać się mogło poza stosunek pracy i obejmować wykonywanie pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej. Wykluczył także możliwości zastosowania w rozpoznawanej sprawie przepisów art. 42 § 4 i 174 § 1 k.p., co sugerował odwołujący.

Mając na względzie dokonane w sprawie ustalenia organ odwoławczy uznał wymierzoną w zaskarżonej decyzji karę grzywny za odpowiadającą przypisanym odwołującemu naruszeniom prawa.

A. M. nie zgodził się ze stanowiskiem Dyrektora Izby Celnej w K., a w związku z tym wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach ze skargą.

W skardze tej zarzucił organowi odwoławczemu rażące naruszenie prawa materialnego poprzez błędną, zawężającą i jednostronną, z pominięciem celowościowej i systemowej, wykładnię pojęcia pracownik użytego w treści art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym poprzez nieuwzględnienie wszystkich sytuacji, na które wskazuje art. 22 § 1 kp, a uznanych za stosunek pracy mimo braku formalnej umowy o pracę, bez uwzględnienia istnienia możliwych szczególnych sytuacji, w których możliwa jest okresowa praca u innego pracodawcy, stanowiąca w tym okresie nowy stosunek pracy.

Skarżący zarzucił także uchybienia formalnoprawne, jak niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, a w szczególności nieprzesłuchanie kierowcy pojazdu, J. S. oraz T. M. na okoliczność zakresu zawartej między przedsiębiorcą reprezentującym firmę A i przedsiębiorcą reprezentującym firmę B.

W skardze postawiono także zarzut zastosowania i interpretacji przepisów prawa w sposób godzący w słuszny interes działającego w oparciu o przepisy prawa obywatela.

W konsekwencji swoich zarzutów, wykazując, iż skarżący wykonywał przewóz na potrzeby własne, dla których nie była wymagana licencja, w istocie wykonał przewóz bez wymaganego zaświadczenia. Z tego tytułu powinna zostać wymierzona mu kara na podstawie pkt [...] załącznika do ustawy o transporcie drogowym w wysokości

[...] zł., a nie kara [...] zł.

W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej nieuwzględnienie organ powtórzył swoje argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a ponadto ustosunkował się do zarzutów przedstawionych w skardze.

Przede wszystkim Dyrektor Izby Celnej odniósł się do instytucji prawa pracy określonej w art. 174 § 1 k.p. powołując stanowisko prof. dr hab. W. M. ( komentarz w Systemie Informacji Prawnej Legalis ) i wskazując, iż dla swego istnienia instytucja ta wymaga dwóch odrębnych porozumień ( pracodawców i macierzystego pracodawcy z pracownikiem ), z czego zgoda pracownika musi być wyrażona na piśmie. Ponadto praca wykonywana u nowego pracodawcy musi mieć podstawę w terminowej umowie pracownika z nowym pracodawcą, czego skarżący nie wykazał.

Zarówno zarzuty o charakterze formalno-prawnym, jak i zarzut dotyczący nieprawidłowości interpretacyjnych przepisu art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym uznał za niesłuszne.

Cytując paremię łacińska – clara non sunt interpretanda, organ powołał się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego przedstawione w wyroku z dnia 28 maja

1986 r. sygn. U 1/86 i wyroku z dnia 5 listopada 1986 r. sygn. U 5/86, a także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1992 r. sygn. III ARN 50/92 – publ. OSN. wywodząc, iż podstawowe znaczenie przy interpretacji przepisów ma wykładnia językowa, a dopiero, gdy ona zawodzi prowadząc do wyników nie dających się pogodzić z racjonalnym działaniem ustawodawcy, sięga się do innych dyrektyw interpretacyjnych.

Zdaniem organu przypisanie znaczenia pojęciu "pracownika", jakiego dokonał organ

I i II instancji jest również zgodne z celem ustawy o transporcie drogowym, bowiem służy wyeliminowaniu prowadzenia transportu drogowego przez przypadkowe podmioty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ) zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która dokonywana jest pod względem zgodności z prawem ( art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ). Powyższe oznacza konieczność oceny zgodności stanowiska organów administracji przedstawionych w ich rozstrzygnięciach z przepisami prawa materialnego, jak też w zakresie zgodności ze stosowanymi w toku postępowania przepisami postępowania administracyjnego.

Ocena powyższa dokonywana jest przez sąd administracyjny nie tylko w zakresie postawionych w skardze zarzutów, ale także, na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. z urzędu. Sąd bowiem nie będąc związany zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze może je również uwzględnić z przyczyn dostrzeżonych ex officio.

Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, we wskazanym wyżej zakresie, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Decyzja ta została bowiem wydana z naruszeniem właściwości rzeczowej i instancyjnej organów administracji.

Na wstępie należy przypomnieć, iż po myśli art. 19 k.p.a. organy administracji państwowej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej.

Pod pojęciem właściwości rozumieć należy zdolność prawną organu administracji do rozstrzygania określonego rodzaju spraw w postępowaniu administracyjnym. Właściwość ta wynikać musi z obowiązujących przepisów, czy rangi ustawowej, czy przepisów wykonawczych lub z zawartych w oparciu o ustawy porozumień. Właściwość organów administracji musi pozostawać ściśle określona i nie zachodzi w tej mierze jakakolwiek dowolność. W szczególności nie dopuszczalna jest zamienność właściwości rzeczowej organów administracji.

W treści wspomnianego wyżej art. 19 k.p.a. mowa jest o dwóch rodzajach właściwości – miejscowej i rzeczowej, z którą nierozerwalnie związana jest właściwość instancyjna, określająca, który z organów danego pionu resortowego ze względu na zajmowany stopień w strukturze jest powołany do rozpoznawania danej kategorii spraw.

Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia "właściwość rzeczowa", lecz dla jej ustalenia odsyła w treści art. 20 do przepisów o zakresie działania organu procesującego.

W doktrynie prawa administracyjnego pojęcie "zakres działania" jest wiązane z kategorią norm ustrojowych, które ustanawiają zadania, jakie powinny realizować organy administracji państwowej ( por. W. Dawidowicz – Wstęp do nauk prawno-administracyjnych).

Zasadniczo jednak o właściwości organu do rozpoznawania sprawy administracyjnej stanowią przepisy prawne regulujące jego kompetencje, a które zawarte są w ustawach o charakterze materialnoprawnym.

Dla ustalenia właściwości organu przepisy materialnego prawa powinny być przeto stosowane łącznie z przepisami administracyjnego prawa ustrojowego, zwłaszcza, gdy ustala się właściwość rzeczową, a w tym i instancyjną.

W przedmiotowej sprawie organem orzekającym był Dyrektor Izby Celnej w K. W pierwszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny sięgnął zatem do ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie w jej brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji (Dz. U. 01.80.872 z późn. zm.) gdzie w pkt 8 jej załącznika figurują jako organy administracji niezespolonej, czyli jako terenowe organy administracji rządowej podporządkowane właściwemu ministrowi – dyrektor izby celnej i naczelnik urzędu celnego.

Struktura organów celnych, o jakiej mowa wyżej stworzona została w oparciu o nowelę wprowadzoną ustawą z dnia 20 marca 2002 r. o przekształceniach w administracji celnej oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 41 poz. 365 ). Przepisem jej art. 2 zniesiono bowiem dotychczasowo działający w administracji celnej centralny organ – Prezesa Głównego Urzędu Ceł, kompetencje organu naczelnego przekazując ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych. Stworzono nadto dwa organy administracji rządowej w sprawach celnych w postaci już wcześniej urzędującego jako jedyny organ administracji rządowej – dyrektora urzędu celnego i naczelnika urzędu celnego ( art. 3 ustawy ). Nowelizacja ta znalazła odbicie w regulacji ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. Kodeks Celny ( Dz. U. Nr 23 poz. 117 z późn. zm.), gdzie w art. 279 § 1 określono, iż organami celnymi, stosownie do ich właściwości, są:

1) naczelnik urzędu celnego – jako organ pierwszej instancji, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej,

2) dyrektor izby celnej – jako organ odwoławczy od decyzji i postanowień naczelnika urzędu celnego.

W § 3 tego przepisu określono, iż organem celnym wyższego stopnia dla naczelnika urzędu celnego jest dyrektor izby celnej, a w art. 2621 § 1 zawarto zapis, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez dyrektora izby celnej nie służy odwołanie, jednak strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W konsekwencji powyższych zmian dokonano również nowelizacji w zakresie poszczególnych kompetencji organów celnych wynikających z ustaw odrębnych. Przykładowo w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 z późn. zm.) w art. 40b w ust. 1 w miejsce dotychczasowo przypisanych dyrektorowi urzędu celnego kompetencji wpisano "naczelnika urzędu celnego" upoważniając w ust. 2 i 3 tegoż przepisu naczelników urzędów celnych do pobierania w określonych przypadkach opłat za korzystanie z dróg publicznych. Także, w art. 89 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym nowelizacją z dnia 23 lipca 2003 r. ( ustawa o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 149 poz. 1452 ) zastąpiono zapis określający, iż do kontroli określonych tam dokumentów właściwym jest organ celny zapisem, iż do takiej kontroli uprawnieni są funkcjonariusze organów celnych.

W czasie wydawania zaskarżonej decyzji ustawa z dnia 9 stycznia 1997 r. Kodeks Celny już jednak nie obowiązywała, gdyż zastąpiona została nową regulacją prawną, a to ustawą z dnia 19 marca 2004 r. prawo celne ( Dz. U. Nr 68 poz. 622 ).

Po myśli jej art. 6 uprawnienia organów celnych do wykonywania czynności w ramach dozoru celnego ( kontrola celna ) oraz zakres tych czynności określać miała ustawa z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej ( Dz. U. Nr 72 poz. 802 z późn. zm.). Jednocześnie jednak, w art. 69 ust. 1 ustawy Prawo Celne określono właściwość organów celnych w postępowaniu celnym stwierdzając, iż naczelnik urzędu celnego występuje jako organ pierwszej instancji, natomiast dyrektor izby celnej – jako organ odwoławczy od decyzji naczelnika urzędu celnego.

Dyrektorowi izby celnej w postępowaniu celnym przypisał natomiast ustawodawca kompetencje do rozstrzygania jako organ I instancji w przypadkach określonych w przepisach prawa celnego oraz przepisach odrębnych. Wtedy też organ ten uzyskiwać miałby uprawnienia organu odwoławczego od decyzji własnych za wyjątkiem przypadków odrębnie uregulowanych.

Jak zauważa się ustawodawca tym razem nie użył sformułowania zawartego w art. 2621. § 1 kodeksu celnego, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez dyrektora izby celnej nie służy odwołanie, jednak strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych przypisano kompetencje organu pierwszej instancji w sprawach stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji ostatecznej dyrektora izby celnej, oraz organu odwoławczego od decyzji własnych i decyzji, o których mowa w art. 70 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo Celne.

Po myśli ust. 2 art. 69 w/w ustawy, jako organy wyższego stopnia przyjęto organy odwoławcze.

Ustawa o Służbie Celnej, którą można uznać jako przepisy administracyjnego prawa ustrojowego organów administracji celnej uregulowała tak, jak w ustawie Prawo Celne kompetencje organów celnych, stwierdzając w treści art. 1b, iż dyrektor izby celnej rozstrzyga w II instancji w sprawach należących w I instancji do naczelników urzędów celnych ( pkt 3 ) i rozstrzyga w I instancji w sprawach celnych określonych w przepisach odrębnych ( pkt 4 ).

Analiza przedstawionych norm prawnych prowadzi do wniosku, iż w sprawach, które przyznane zostały do zakresu działania organów celnych zasadą jest, iż w I instancji rozstrzygać sprawę powinni naczelnicy urzędów celnych. W sprawach tych postępowanie odwoławcze prowadzić powinien organ wyższego stopnia.

Wyjątkiem od tej zasady są natomiast sprawy celne powierzone na mocy przepisów ustawy Prawo celne lub ustaw szczególnych do rozpoznania w I instancji dyrektorowi izby celnej, który w postępowaniu odwoławczym pełnić powinien w tych sprawach również rolę organu wyższego stopnia.

W art. 1c pkt 8 ustawy o Służbie Celnej ustawodawca określił, iż do zadań naczelnika urzędu celnego należy, poza sprawami celnymi, wykonywanie innych, niż wymienione w pkt 1 – 7 zadań zleconych w odrębnych przepisach.

Do takich zadań zleconych należą m.in. sprawy opłaty paliwowej czy opłat za przejazd po drogach publicznych pojazdów ponadnormatywnych.

Art. 37 n ust. 2. ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym ( Dz. U. Nr 256 poz. 2571 ) określa bowiem, iż organami właściwymi miejscowo w sprawach opłaty paliwowej są odpowiednio naczelnik urzędu celnego właściwy miejscowo w sprawach podatku akcyzowego lub ze względu na miejsce powstania długu celnego oraz dyrektor izby celnej właściwy dla naczelnika tego urzędu.

Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ) określa, iż osoby upoważnione przez naczelnika urzędu celnego są uprawnione do kontroli pojazdów wykonujących międzynarodowy transport drogowy w zakresie masy, nacisków osi lub wymiarów określonych przepisami Prawa o ruchu drogowym. Opłatę za jednorazowy przejazd po drogach krajowych w wyznaczonym czasie pojazdu nienormatywnego, który przekracza granicę państwa ustala i pobiera naczelnik urzędu celnego. Organ ten także nakłada karę pieniężną za przejazd pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia w drodze decyzji administracyjnej ( art. 13c ust. 10 i 13g oraz 40b ust. 1 cyt. ustawy o drogach publicznych oraz art. 64 ust. 4a ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym Dz. U. Nr 108 poz. 908 ).

Analiza wskazanych norm prawnych pozwala na bezsporną konstatację, iż zakres zadań organów celnych został związany nie tylko z ustawą o charakterze ustrojowym ale przede wszystkim podstawę tych zadań stanowią ustawy o charakterze materialnoprawnym, których przepisy wskazują organ właściwy rzeczowo do ich wykonania, a także w niektórych przypadkach, właściwość miejscową. Konsekwencją takiej regulacji prawnej, jak przedstawiona wyżej, przy odwołaniu się ponownie do ustawy o Służbie Celnej, a także do ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej jest rozstrzygnięcie w sposób jednoznaczny właściwości instancyjnej tych organów.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy niewątpliwie uznać można, iż orzekanie o nałożeniu kary na podmiot wykonujący przewóz wbrew obowiązującym przepisom ustawy o transporcie drogowym należeć będzie do zadań organów celnych wykraczających poza postępowanie stricte celne, a należących do zadań, o których mowa zarówno w treści art. 1b pkt 8, jak i 1 c pkt 8 ustawy o Służbie Celnej.

Tym razem bowiem ustawodawca określił w treści art. 89 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( Dz. U. z 2004 r. Nr 204 poz. 2088 ), iż uprawnionymi do dokonania kontroli dokumentów koniecznych przy wykonywaniu transportu drogowego są funkcjonariusze organów celnych nie precyzując, tak, jak we wcześniej wymienionych aktach prawnych, któremu z organów kompetencję tę przypisuje.

Przepis art. 89 ust. 1 pkt 3 w brzmieniu przytoczonym został wprowadzony nowelizacją z dnia 23 lipca 2003 r. ( ustawa o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. Nr 149 poz. 1452 ) i zastąpił zapis określający, iż do kontroli określonych tam dokumentów właściwym jest organ celny. Nowelizacja ta była konsekwencją zmian prawnych, o których wcześniej wspomniano, a to zmian w strukturze organów celnych, dokonanej w oparciu o ustawę nowelizującą z dnia 20 marca 2002 r. o przekształceniach w administracji celnej oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 41 poz. 365 ) wprowadzającej w miejsce jednego organu celnego – dyrektora izby celnej – dwa organy administracji rządowej w sprawach celnych.

Jedynym zatem słusznym wnioskiem, jaki można wyinterpretować zarówno w celu dokonanej zmiany w zapisie art. 89 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie, jak i z różnicy w określeniu w tym przepisie podmiotu uprawnionego do kontroli dokumentów drogowych pomiędzy np. treścią art. 40b ustawy o ruchu drogowym, wyraźnie wskazującym na kompetencje jednego organu celnego – naczelnika urzędu celnego jest, iż zamiarem ustawodawcy było powierzenie tego zadania zarówno funkcjonariuszom izby celnej podległej dyrektorowi izby celnej, jak i funkcjonariuszom urzędu celnego.

Wynikiem kontroli, do jakiej uprawnieni zostali funkcjonariusze organów celnych, w przypadku uchybienia przepisom ustawy o transporcie drogowym, po myśli art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym może być nałożenie na podmiot wykonujący transport drogowy kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej.

W pierwotnym brzmieniu cyt. przepisu, a to do dnia jego nowelizacji z 23 lipca

2003 r., o której wyżej wspomniano, brak było wskazania właściwości organu uprawnionego do wydawania tej decyzji. Wobec organu celnego było to bowiem oczywiste, jako, że organem uprawnionym do kontroli zgodnie z dawnym brzmieniem art. 89 ust. 1 pkt 3 był wyłącznie dyrektor izby celnej. Natomiast zmiana ustawy o transporcie wprowadzająca w treści cyt. przepisu uprawnienie dla funkcjonariuszy organów celnych zawarła jednocześnie inną zmianę w przepisie art. 93. W jego ust. 1a wprowadzono bowiem nowe unormowanie określające, iż decyzja, o której mowa w ust. 1, wydawana jest w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli.

Treść cyt. art. 93 ust. 1a ustawy o transporcie wyraźnie wskazuje, iż właściwość organu procedującego w sprawach kary pieniężnej za nieprzestrzeganie regulacji zawartej w ustawie o transporcie drogowym jest związana z miejscem sprawowania kontroli, a nie z właściwością organu dokonującego tej kontroli.

Odwołując się w tym miejscu ponownie do ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, iż zgodnie z zapisem jej art. 3 organy administracji rządowej w województwie działają na podstawie i w granicach określonych przez ustawy, a jak stanowi jej art. 6 indywidualne akty administracyjne wydawane są w pierwszej instancji przez organy sprawujące administrację rządową na najniższym, możliwym do prawidłowego wykonania określonego zadania poziomie zasadniczego podziału terytorialnego państwa.

Po myśli art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa ( Dz. U. Nr 96 poz. 603 ) jednostkami zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa są odpowiednio : gminy, powiaty i województwa.

Naczelnik urzędu celnego występuje zatem niewątpliwie jako organ sprawujący administracje rządową na najniższym poziomie podziału terytorialnego państwa.

Powyższy pogląd potwierdza dodatkowo postawiony wyżej wniosek, wprowadzony z ustawy o Służbie Celnej i ustawy o administracji rządowej w województwie, iż w sprawach, które przyznane zostały do zakresu działania organów celnych zasadą jest, by w I instancji rozstrzygali sprawę naczelnicy urzędów celnych. W sprawach tych postępowanie odwoławcze prowadzić powinien organ wyższego stopnia.

Wyjątkiem od tej zasady są natomiast sprawy celne powierzone na mocy przepisów ustawy Prawo celne lub ustaw szczególnych do rozpoznania w I instancji dyrektorowi izby celnej, który w postępowaniu odwoławczym pełnić powinien w tych sprawach również rolę organu wyższego stopnia.

Odstępstwo od tej reguły dopuszczalne jest przeto wyłącznie w przypadku, gdy wyraźny przepis prawa materialnego regulującego zakres działania organu wskazywałby na taką konieczność. W związku z faktem, iż brak jest takiej regulacji w treści ustawy o transporcie drogowym, nie ma żadnego uzasadnienia prawnego pogląd, iż decyzję o nałożeniu kary pieniężnej wydawać ma organ wyższego stopnia jakim jest dyrektor izby celnej z pominięciem organu I instancji jakim w strukturach administracji celnej jest naczelnik urzędu celnego.

Na wstępie swoich rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał przepis art. 19 k.p.a., który ustanawia zasadę przestrzegania z urzędu przez organy administracji publicznej właściwości rzeczowej, miejscowej jak i instancyjnej. Uchybienie temu obowiązkowi stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności wydanej przez niewłaściwy organ decyzji.

Przepis art. 156 § 1 pkt 1 nie wprowadza żadnego elementu kwalifikującego takie uchybienie, a wobec tego każdy przypadek, w odniesieniu do wszystkich rodzajów właściwości i niezależnie od jej podstaw będzie przesłanką stwierdzenia nieważności bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia.

Wydana zatem w I instancji przez Dyrektora Izby Celnej w K. decyzja poprzedzająca zaskarżoną decyzję, narusza zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przepisy o właściwości organów celnych i jako taka musi zostać usunięta z obrotu prawnego.

Brak wykazania w uzasadnieniu wydanych w sprawie rozstrzygnięć jakichkolwiek rozważań, co do właściwości organów rozpoznających sprawę tym bardziej pozwala na wyciągnięcie wniosku, iż mimo wyraźnego zalecenia ustawodawcy, by swoją właściwość organy administracji badały w sposób rzetelny na każdym etapie postępowania, organy celne zaniechały swego obowiązku, wynikającego z przytoczonego przepisu art. 19 k.p.a.

Konsekwencją powyższego jest wydanie przez ten sam organ decyzji drugoinstancyjnej. Ta zaś dotknięta jest uchybieniem, o którym mowa w treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odstępstwo od naczelnej zasady dwuinstancyjności w procedurze administracyjnej dopuszczone jest bowiem przez ustawodawcę w ściśle określonych w prawie przypadkach. Trzeba przyznać, iż w przepisie art. 69 ustawy Prawo Celne ustawodawca zezwolił, by w ramach postępowania celnego dyrektor izby celnej, występujący jako organ pierwszej instancji w sprawach określonych w przepisach prawa celnego oraz przepisach odrębnych, spełniał również rolę organu odwoławczego od decyzji własnych.

Postępowanie w niniejszej sprawie nie należy jednak do postępowań celnych, o czym przesądza prawo materialne wskazane jako podstawa prawa wydanych w niej rozstrzygnięć. Sprawa ta, jako "wykonywanie innych zadań wynikających z przepisów odrębnych" przypisana została do kompetencji organów celnych na mocy art. 1 ust. 2 zd. drugie ustawy o Służbie Celnej. Jednocześnie art. 1c pkt 8 ustawy o Służbie Celnej określił, iż do zadań naczelnika urzędu celnego należy poza sprawami celnymi wykonywanie innych, niż wymienione w pkt 1 – 7 zadań, zleconych w odrębnych przepisach. Do takich zadań należy w opinii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kompetencja określona w treści art. 93 ust. 1a ustawy o transporcie drogowym.

Ponad powyższe, o właściwości instancyjnej przesądza w tym wypadku konkretne wskazanie zawarte w art. 93 ust. 5 ustawy o transporcie, gdzie ustawodawca formułując uregulowanie prawne stwierdził, iż "od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej przysługuje odwołanie do organu nadrzędnego w stosunku do organu, który karę tę nałożył".

Wywody niniejsze nie pozwalają zatem na przyjęcie, iż istniała w analizowanej sprawie podstawa prawna usprawiedliwiając odstępstwo od zasady dwuinstancyjności.

Odstępstwa takiego nie usprawiedliwiają również względy strukturalne, jak to ma miejsce w przypadku organów opisanych w treści art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.

Tym samym jednoznaczna staje się konkluzja, iż naruszono w sposób rażący zasadę dwuinstancyjności opisaną w przepisach art. 15 i 127 § 1 i § 2 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany treścią art. 145 § 1 p.ps.a. do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w pewnej, określonej kolejności, poddał tę decyzję w pierwszej kolejności kontroli z punktu widzenia istnienia wad powodujących nieważność tej decyzji.

Ich stwierdzenie uczyniło dalszą kontrolę zaskarżonego aktu nie tylko zbędną, a wręcz niedopuszczalną.

Jednocześnie, mając na względzie uprawnienia sądów administracyjnych wynikające z przepisu art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się nie tylko do zaskarżonej decyzji stwierdzając jej nieważność wobec wykazania uchybień w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odniósł się również do decyzji utrzymanej w mocy zaskarżonym rozstrzygnięciem, bowiem wykazane w niej uchybienia nie zostały dostrzeżone w toku postępowania odwoławczego, a usunięcie również i tego aktu administracyjnego uznał Sąd za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Z powyższych przyczyn, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. W zakresie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono po myśli art. 152 p.p.s.a. W związku ze złożonym przez stronę wnioskiem o przyznanie kosztów postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł zgodnie z treścią art. 200 p.p.s.a.

su.