Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 575/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przyznano sumę pieniężną, w pozostałym zakresie oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 2 i art. 154 § 7
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K., K. K., L. M., M. B., M. B., M. B. i P. B. od punktu 3 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 246/18 w sprawie ze skargi A. K., K. K., L. M., M. B., M. B., M. B. i P. B. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania 1) uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 3 (trzecim) i przyznaje od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz A. K., K. K., L. M., M. B., M. B., M. B. i P. B. sumy pieniężne w wysokości po 1.000 (jeden tysiąc) złotych; 2) oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie; 3) zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz A. K., K. K., L. M., M. B., M. B., M. B. i P. B. solidarnie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 września 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 246/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. K., K. K., L. M., M. B., M. B., M. B. i P. B. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania, zobowiązał w pkt 1 Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w pkt 2 stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalił skargę w pozostałej części (pkt 3).

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Pismem z dnia 23 lipca 2018 r. A. K., K. K., L. M., M. B., M. B., M. B. i P. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w związku z nie rozpatrzeniem i nie wydaniem decyzji w sprawie ich odwołania od decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] września 2016 r. orzekającej, że nieruchomość położona na terenie miejscowości P. i P. o łącznej powierzchni [...]ha, zapisana uprzednio w księdze wieczystej [...] jako własność M. N., podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13).

Przedmiotowe odwołanie z dnia 29 września 2016 r. wpłynęło do organu w dniu 3 października 2016 r. i zostało przekazane Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu 14 października 2016 r.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z dnia 14 grudnia 2016 r. poinformował strony postępowania, że odwołanie zostanie rozpatrzone do dnia 30 czerwca 2017 r. - jednocześnie stwierdzając, że przesuniecie terminu spowodowane jest dużą ilością tego rodzaju spraw, które rozpatrywane są według kolejności wpływu.

Następnie kolejnymi pismami informował strony postępowania o nowych terminach rozpatrzenia odwołania:

- pismo z dnia 27 lipca 2017 r. - termin rozpatrzenia 31 grudnia 2017 r.;

- pismo z dnia 2 stycznia 2018 r. - termin rozpatrzenia 30 czerwca 2018 r.;

- pismo z dnia 9 lipca 2018 r. - termin rozpatrzenia 31 grudnia 2018 r.;

W dniu 6 lutego 2018 r. A. K., K. K., L. M., M. B., M. B., M. B. i P. B. złożyli do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismo wnosząc o ponaglenie w prowadzonym postępowaniu dotyczącym rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] września 2016 r.

Następnie pismem z dnia 23 lipca 2018 r. wnieśli skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zarzucając organowi naruszenie art. 35 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 12 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 37 § 8 K.p.a.

W skardze wnieśli m.in. o zasądzenie na rzecz każdego ze skarżących kwoty 21.357,55 zł stanowiącej wysokość pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając częściowo skargę uznał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchybił przepisom art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 K.p.a. bowiem odwołanie skarżących nie zostało dotychczas rozpoznane. W tym stanie rzeczy Sąd uznał za uzasadniony zarzut bezczynności organu przy rozpatrywaniu odwołania.

Ponadto Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa - bowiem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie podejmował żadnych działań zmierzających do rozpoznania przedmiotowego odwołania, podnosząc że sprawy muszą być rozpoznane według kolejności wpływu i uznając jednocześnie, że jest to wystarczające usprawiedliwienie dotychczasowego nie rozpatrzenia odwołania.

Powyższe stanowisko nie znalazło aprobaty Sądu, jak również fakt, że co prawda organ co kilka miesięcy informował strony o kolejnym terminie załatwienia sprawy - lecz go nie dotrzymywał. Minister nie dochował terminów do załatwienia sprawy określonych w K.p.a., w tym także terminów wyznaczonych przez siebie. Obecnie zaś upływa już prawie dwa lata od daty wpływu odwołania, a organ w dalszym ciągu nie rozpoznał przedmiotowego odwołania.

Sąd oddalił skargę w zakresie przyznania na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w kwocie 21.357,55 zł - uznając to żądanie za nieuzasadnione. Podkreślono, że o ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma, jak już wskazano powyżej, charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować skarżącym stratę, jaką ponieśli na skutek bezczynności organu. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinni nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia również przewidziana w art. 149 § 2 P.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że w skardze - jako powód żądania przyznania skarżącym od organu sumy pieniężnej - wskazano, że jest to częściowa rekompensata szkody za nieuzyskanie decyzji w terminie oraz za pogwałcenie praw obywatela w zakresie szybkości prowadzenia postępowania. Zatem z treści skargi nie wynika, aby skarżący doznali w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować.

Podkreślono przy tym, że zakwalifikowanie działań Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi - jako bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa - nie oznacza automatycznie konieczności orzeczenia sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej, bowiem zasądzenie tej sumy nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności organu. Ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej.

Skargę kasacyjną w zakresie pkt 3 powyższego wyroku wnieśli A. K., K. K., L. M., M. B., M. B., M. B. i P. B., zarzucając naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. poprzez nie zasądzenie na rzecz skarżących kwoty pieniężnej przewidzianej w tym przepisie - pomimo, że w związku z bezczynnością organu skarżący doznali krzywdy, wymagającej kompensacji.

W uzasadnieniu wskazano, że krzywda ma z istoty charakter niemajątkowy i wyraża ją suma negatywnych przeżyć strony pozostających w adekwatnym związku przyczynowym z bezczynnością organu. Negatywne przeżycia wynikają w tym wypadku wprost z faktu, że ustawodawca przyznaje stronie prawo, zgodnie z którym strona ta może oczekiwać załatwienia jej sprawy bez zbędnej zwłoki, tj. nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Niespełnienie tego uprawnionego oczekiwania wywołuje u strony poczucie niezrozumienia, zlekceważenia, frustracji, obawy o załatwienie sprawy oraz przykrych przeżyć związanych z obniżeniem poczucia zaufania do działania organów państwa.

W sprawie zaszły wszelkie okoliczności, które uzasadniają wystąpienie krzywdy u skarżących (co wskazywane było już w skardze), a mianowicie: 1) czas oczekiwana na rozpatrzenie odwołania zamiast wynieść maksymalnie miesiąc wynosił na dzień składania skargi na bezczynność aż 21 miesięcy - a zatem doszło do przekroczenia terminu 21-krotnie; 2) Sąd uznał, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) skarżący oczekują na rozstrzygnięcie ich sprawy już 17 lat, bowiem postępowanie toczy się od 2001 r. (samo postępowanie przed organem I instancji po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. toczyło się przez 5 i pół roku); 4) niektórzy ze skarżących są w podeszłym wieku i obawiają się, że dalsze wydłużenie postępowania uniemożliwi im uregulowanie tej sprawy za życia oraz, że ciężar oraz koszt dalszego prowadzenia sprawy spadnie na ich dzieci i wnuki; 5) z analizy orzecznictwa wynika, że Minister Rolnictwa i Wsi w sposób systematyczny, celowy i świadomy łamie przepisy w zakresie terminów prowadzenia postępowania, bowiem analogiczne sprawy z zakresu ustalenia czy dana nieruchomość podpadała pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej były już rozstrzygane przez sądy administracyjne; 6) Naczelny Sąd Administracyjny nakładał już na Ministra Rolnictwa i Wsi grzywny w sprawach ustalenia czy dana nieruchomość podpadała pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, wskazując, że okoliczność, iż do organu wpływa duża ilość spraw, które powinny być rozpatrywane według kolejności wpływu nie uwalnia Ministra od zarzutu kwalifikowanej bezczynności. Pomimo tego organ dalej te praktykę stosuje. Nałożenie grzywny nie zadziałało zatem na organ mobilizująco, ani prewencyjnie.

Powołane okoliczności z jednej strony dowodzą wystąpienie po stronie skarżących krzywdy, a z drugiej uzasadniają przyznanie na ich rzecz stosownej kwoty pieniężnej. Okoliczności te były podnoszone w skardze. Twierdzenia Sądu o tym, że z treści skargi nie wynika, aby skarżący doznali w związku z bezczynnością organu krzywdy są bezpodstawne. Nie jest bowiem możliwe wykazanie w inny sposób niż za pomocą twierdzeń strony szkody niemajątkowej, która została wywołana w sferze wewnętrznych przeżyć strony. Jednocześnie art. 149 § 2 P.p.s.a. nie wymaga wykazania przez stronę, aby doznała ona na skutek bezczynności organu jakiejś szkody majątkowej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi poprzez zasądzenie na rzecz każdego ze skarżących kwoty 21.357,55 zł stanowiącej wysokość pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Ewentualnie, uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

Ponadto wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W piśmie z dnia 3 stycznia 2019 r. skarżący kasacyjnie złożyli wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie, natomiast w dniu 3 czerwca 2020 r. oświadczyli, że wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w piśmie z dnia 12 czerwca 2020 r. oświadczył, że wyraża zgodę na rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna obejmująca swym zakresem wyłącznie punkt 3 zaskarżonego wyroku, a więc rozstrzygnięcie w przedmiocie oddalenia wniosku o przyznanie skarżącym od organu sumy pieniężnej, zasługiwała na uwzględnienie.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania konkretnego środka (grzywny, sumy pieniężnej lub obu tych środków łącznie) należy do sądu administracyjnego. Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje jakie środki te pełnią. Przyjmuje się, że grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2230/17; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi swoistą rekompensatę dla strony skarżącej za doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania administracyjnego i może nastąpić tak z urzędu jak i na wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę w zakresie przyznania na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej zwrócił uwagę na prezentowany w orzecznictwie, w odniesieniu do tego przepisu, pogląd, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania, a aktywność sądu jest w takiej sytuacji warunkowana wskazaną argumentacją (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2934/16, z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 461/17 oraz z dnia 7 września 2017 r.). Przedstawiony pogląd nie jest jednakże podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie.

W tym zakresie Sąd podziela w całości stanowisko i wywody zaprezentowane w wyrokach z dnia 11 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 1143/18, z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1969/19, z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2324/19, w których zakwestionowano powyższy pogląd. Jak wskazano w powołanych orzeczeniach z woli ustawodawcy przyznanie stronie skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., a więc w przypadku uwzględnienia jej skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zależy od uznania sądu (może nastąpić z urzędu, bez wniosku strony) i ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych ograniczeń. Nie ma zatem podstaw do uzależnienia możliwości przyznania sumy pieniężnej od przytoczenia przez stronę okoliczności uzasadniających to przyznanie i to jeszcze w konkretny sposób, a mianowicie przez nawiązanie do doznanej krzywdy. Ustawodawca w ogóle nie wskazał, że suma pieniężna z art. 149 § 2 P.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w Kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia". W związku z tym przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. nie wyklucza możliwości dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym naprawienia szkody wynikłej z bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania. Dopiero w takim postępowaniu strona byłaby zobligowana do wykazania wystąpienia po jej stronie określonego uszczerbku majątkowego bądź niemajątkowego. W postępowaniu w przedmiocie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego co do zaistniałej szkody czy krzywdy.

Zwrócić również trzeba uwagę na zasadniczą różnicę między sumą pieniężną przyznawaną na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., a zadośćuczynieniem pieniężnym należnym na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Jedynym warunkiem przyznania sumy pieniężnej jest stwierdzony przez sąd fakt bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania, co nie jest wystarczającą podstawą zasądzenia zadośćuczynienia. Jak bowiem przyjmuje się w orzecznictwie sądów cywilnych w postępowaniu, o którym stanowi art. 4171 § 3 k.c. (a więc po uzyskaniu prejudykatu co do stwierdzenia przewlekłości - w odniesieniu do postępowania administracyjnego – art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 i art. 154 P.p.s.a.) zadośćuczynienie pieniężne dochodzone na podstawie art. 448 K.c. może być przyznane tylko za szkodę niemajątkową (krzywdę) doznaną w następstwie naruszenia dobra osobistego, natomiast prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie samo w sobie nie jest dobrem osobistym podlegającym ochronie na podstawie art. 23 K.c. Warunkiem przyznania zadośćuczynienia na podstawie art. 448 K.c. jest zatem, określenie konkretnego dobra osobistego, które zostało naruszone na skutek przewlekłości postępowania (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt II CSK 640/09 oraz z dnia 24 września 2015 r. sygn. akt V CSK 741/14). Jakkolwiek zatem przewlekłość postępowania administracyjnego czy bezczynność z reguły wiąże się z negatywnymi przeżyciami w sferze psychicznej strony, to jednak nie zawsze przyjmują one postać krzywdy doznanej w następstwie naruszenia dóbr osobistych strony, uzasadniającej roszczenie o zadośćuczynienie. Nie oznacza to, że nie powinny być one stronie zrekompensowane w drodze świadczenia przyznawanego na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., bez szczegółowego badania przez sąd administracyjny charakteru i rozmiarów doznanej przez stronę krzywdy.

Według orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC) przedłużające się postępowanie administracyjne stanowi naruszenie przez Polskę art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (por. np. sprawa Fuchs przeciwko Polsce, skarga nr 33870/96, wyrok z dnia 11 lutego 2003 r. i sprawa Beller przeciwko Polsce, skarga nr 51837/99 wyrok z dnia 1 lutego 2005 r.). W swoim orzecznictwie ETPC przyjmuje bowiem, że istnieje silne domniemanie, iż nadmierna długość postępowania powoduje szkodę moralną (por. sprawa Scordino przeciwko Włochom, 36813/97 wyrok z dnia 29 marca 2006 r.). Jest to domniemanie, co prawda możliwe do obalenia, jednak to nie skarżący ma wykazywać fakt poniesienia określonego uszczerbku i jego rozmiarów, lecz ciężar wykazania, że uszczerbek taki nie powstał, obciąża podmiot wykonujący władztwo publiczne, jeśli kwestionuje on zasadność roszczeń skarżącego w tym zakresie.

Ponadto przyjęcie, że przyznanie sumy pieniężnej nie jest uzależnione od przytoczenia przez skarżącego okoliczności świadczących o doznanej krzywdzie, znajduje również pośrednie uzasadnienie w rozwiązaniach przyjętych w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. z 2018 r., poz. 75). Jak wynika z uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonanej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) wprowadzając możliwość przyznania w sprawach bezczynności organów administracji (przewlekłego prowadzenia postępowania) na rzecz strony sumy pieniężnej wzorowano się na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. (druk sejmowy nr 1633 i 2539, VII Kadencja). Ta zaś ustawa została znowelizowana z dniem 1 maja 2009 r. (Dz. U. Nr 61, poz. 498) w ten sposób, że w razie uwzględnienia skargi wprowadzono zasadę obligatoryjnego przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości co najmniej 2.000 zł, a następnie z dniem 6 stycznia 2017 r. uzupełniono tę regulację określając, że wysokość przyznawanej sumy pieniężnej wynosi nie mniej niż 500 zł za każdy rok postępowania, a sąd może przyznać sumę pieniężną wyższą niż 500 zł za każdy rok dotychczasowego trwania postępowania, jeżeli sprawa ma szczególne znaczenie dla skarżącego, który swoją postawą nie przyczynił się w sposób zawiniony do wydłużenia czasu trwania postępowania (Dz. U. z 2016 r., poz. 2103). Wprowadzenie obowiązku przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jest związane z wielokrotnie wytykaną Polsce przez ETPC wadliwością stosowania instytucji przyznania sumy pieniężnej. Trybunał wymaga bowiem oprócz urzędowego przyznania, że doszło do przewlekłości i podjęcia działań przyspieszających postępowanie, także zapewnienia skarżącemu słusznej i adekwatnej do okoliczności danej sprawy rekompensaty za naruszenie prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (por. np. sprawa Jagiełło przeciwko Polsce, skarga nr 59738/00, wyrok z dnia 23 stycznia 2007 r., sprawa Rutkowski i inni przeciwko Polsce, wyrok z dnia 7 lipca 2015 r.). Z kolei wskazanie sposobu określania wysokości przyznawanej sumy pieniężnej nawiązywało do wypracowanego w orzecznictwie ETPC (sprawa Apicella przeciwko Włochom skarga nr 64890/01, wyrok z dnia 10 listopada 2004 r.) mechanizmu ustalania wysokości słusznego zadośćuczynienia za szkodę niematerialną spowodowaną przewlekłością postępowania, według którego podstawę do przeprowadzenia wyliczenia stanowi kwota pomiędzy 1.000 a 1.500 euro za każdy rok trwania postępowania, przy czym ta kwota bazowa jest ograniczana ze względu na: 1) liczbę instancji, które rozstrzygały w czasie trwania postępowania; 2) zachowanie skarżącego, w szczególności liczbę miesięcy lub lat, które minęły z powodu odwołań składanych przez skarżącego; 3) przedmiot sporu, np. sprawa majątkowa ma mniejsze znaczenie dla skarżącego oraz 4) poziom życia w kraju.

W związku z powyższym należy przyjąć, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji odmówił przyznania sumy pieniężnej skarżącym, uznając ogólnikowo, że z treści skargi nie wynika, aby skarżący doznali w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Jakkolwiek ustawodawca w rozwiązaniach przyjętych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zdecydował się na wprowadzenie zasady obligatoryjnego zasądzania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi, tak jak to uczynił w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r., to jednak nie może budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z bezczynnością organu (przewlekłym prowadzeniem postępowania) są dotkliwe w sytuacji, gdy bezczynność (przewlekłość) jest długotrwała. Pogląd ten koreluje z orzecznictwem ETPC, według którego po pierwsze istnieje silne domniemanie, że nadmiernie długie postępowanie powoduje szkodę moralną i domniemanie to może być obalone tylko przy należytym uzasadnieniu takiego stanowiska przez sąd krajowy, a po drugie konieczne jest zapewnienie stronie z tego tytułu słusznej rekompensaty.

Z uwagi na powyższe, jak również uwzględniając okres, w jakim Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pozostawał w bezczynności, a także przyczyny bezczynności, jak i to, że w toku postępowania nie ujawniły się nadzwyczajne i zaskakujące okoliczności, które taki stan mogłyby usprawiedliwiać, uzasadnionym było, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości po 1.000 zł. O jej wysokości zadecydował przede wszystkim czas rozpatrywania sprawy, jak również rodzaj bezczynności (stwierdzone rażące naruszenie prawa). Do przedłużenia postępowania w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] września 2016 r. w żaden sposób nie przyczyniły się działania skarżących, wprost przeciwnie, zmierzały one do zakończenia sprawy, o czym świadczy złożone przez nich w dniu 6 lutego 2018 r. do organu ponaglenie. Tak określona suma pieniężna, choć w wysokości mniejszej niż żądana przez skarżących, spełni w okolicznościach rozpoznawanej sprawy swą kompensacyjną rolę.

Z tych względów, na podstawie art. 188 w zw. z art. 149 § 2 oraz art. 154 § 7 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 wyroku. W pozostałym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).