Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1176/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 46 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2062
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 25 stycznia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 657/18 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 657/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...], Starosta Powiatu W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącej Spółce – P. sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę inwestycji pn.: "Bezobsługowa stacja bazowa telefonii komórkowej [...] nr [...] na działce nr [...] i [...] w R., gmina S.".

Odwołania od ww. decyzji wnieśli: M. C., M. P., W. P., B. K., R. Z., M. K., D. M. oraz R. B..

Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił ww. decyzję Starosty i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę ww. inwestycji.

Organ odwoławczy wskazał, że planowana inwestycja położona jest na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem A33U. Zgodnie z § 11 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Ś. nr [...] z [...] czerwca 1999 r. (Dz. Urz. Woj. [...]), poza przeznaczeniem pod usługi, handel i rzemiosło oraz obsługę podróżnych, jako funkcję uzupełniającą dopuszcza się zabudowę mieszkaniową. Natomiast plan miejscowy nie zawiera żadnych uregulowań dotyczących rozmieszczenia inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej, do których zalicza się przedmiotowa inwestycja (art. 2 pkt 5 i art. 15 ust. 3 pkt 4a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 pkt 8 i § 4 ust. 1 planu miejscowego). Natomiast to, że plan miejscowy dopuszcza w granicach całego terenu objętego planem lokalizowanie urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, niezbędnych dla obsługi realizowanych budynków i budowli wraz z wydzieleniem dla nich niezbędnych działek (§ 10 ust. 3 planu miejscowego), nie może być odczytana jako konkretne wskazanie lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej. Inna interpretacja tych zapisów oznaczałaby bowiem, że praktycznie na każdej jednostce strukturalnej planu przewidziana została budowa zamierzenia w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej, co niewątpliwie nie odpowiada intencji lokalnego prawodawcy ani wymogom konkretnego wskazania rozmieszczenia inwestycji celu publicznego. W tych warunkach prawnych niniejszej sprawy zastosowanie znajduje art. 46 ust. 2 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U z 2017 r. poz. 2062 ze zm.), zwanej dalej "u.w.r.u.". Dlatego istotne znaczenie w sprawie odgrywa przeznaczenie mieszane terenu objętego inwestycją, gdzie dopuszcza się zabudowę mieszkaniową, która nie została zdefiniowana. W planie natomiast występuje sformułowanie "zabudowa mieszkaniowa o niskiej intensywności", które to pojęcie także nie zostało dookreślone. Organ wskazał, że jeśli chodzi o pojęcie zabudowy mieszkaniowej to dotyczy ono zarówno budynków jednorodzinnych, jak i wielorodzinnych (odpowiednio: § 3 pkt 2 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego). W realiach analizowanego planu miejscowego, w pojęciu zabudowy mieszkaniowej będzie mieścić się także zabudowa mieszkaniowa o niskiej intensywności. Wobec takich ustaleń organ odwoławczy stwierdził, że na terenie oznaczonym w planie symbolem A33U przewidziano w istocie przeznaczenie mieszane. Powołując się na stanowisko wyrażone orzecznictwie sądowoadministracyjnym, organ odwoławczy przyjął, że art. 46 ust. 2 u.w.r.u. nie reguluje sytuacji, gdy na danym terenie przewidziane są funkcje mieszane. Wykładnia językowo-logiczna tego przepisu prowadzi do wniosku, że niezależnie od występowania pozostałych funkcji, jeżeli na danym terenie przewidziana jest funkcja mieszkalna jednorodzinna, budowa infrastruktury telekomunikacyjnej, innej niż o nieznacznym oddziaływaniu, jest niedopuszczalna. Do wniosku takiego powinien prowadzić także ochronny charakter tej regulacji w stosunku do zabudowy jednorodzinnej (por. wyrok WSA w Gdańsku z 29 czerwca 2016 r., II SA/Gd 176/16; wyrok WSA we Wrocławiu z 5 maja 2017 r., II SA/Wr 76/17). W świetle takich ustaleń oraz biorąc pod uwagę parametry techniczne zamierzenia objętego wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, organ odwoławczy nie zaliczył planowanej inwestycji do infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu (z uwagi na wysokość antenowej konstrukcji wsporczej), w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.r.u. W konsekwencji Wojewoda uznał jej lokalizację za niedopuszczalną na terenie przeznaczonym w planie miejscowym pod budownictwo jednorodzinne.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca Spółka, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując motywy rozstrzygnięcia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 657/18, oddalając skargę, wskazał, że zgodnie z art. 46 ust. 2 u.w.r.u. jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.

Sąd wskazał, że plan miejscowy na całym objętym nim terenie dopuszcza lokalizowanie urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, niezbędnych dla obsługi realizowanych budynków i budowli wraz z wydzieleniem dla nich niezbędnych działek (§ 10 ust. 3 planu miejscowego). Pojęcie "urządzeń infrastruktury technicznej" zostało zdefiniowane w § 3 pkt 8 uchwały i oznacza zarówno sieci, jak i urządzenia kubaturowe związane z uzbrojeniem terenu, których jednoznacznej lokalizacji nie określa się w planie. W zakresie ustaleń szczegółowych dla określonych jednostek bilansowych plan miejscowy przewiduje wprost przeznaczenie działki pod urządzenia infrastruktury technicznej obsługującej zabudowę mieszkaniową. Ma to miejsce w przypadku jednostki oznaczonej symbolem B9MN. Natomiast plan w ramach zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej reguluje tylko możliwość przyłączenia do telefonicznej sieci miejscowej (§ 17 panu miejscowego).

Ponadto Sąd stwierdził, że wieża antenowa jako obiekt infrastruktury telekomunikacyjnej mieści się w pojęciu "infrastruktury technicznej" (art. 2 pkt 8 i 46 Prawa telekomunikacyjnego, art. 2 ust. 1 pkt 6 u.w.r.u.). Ten sposób kwalifikowania wspiera art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiący, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się między innymi budowę urządzeń telekomunikacyjnych.

W ocenie Sądu, w świetle przedstawionej regulacji planu miejscowego możliwym są co najmniej dwie jego interpretacje.

Pierwsza, zgodnie z którą lokalny prawodawca, odnosząc się do urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, miał na uwadze również obsługę obszarów objętych planem z punktu widzenia potrzeb telekomunikacyjnych. Oznacza to, że analizowany plan miejscowy w zakresie lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej zawiera określone wymagania. Co oznacza, że pomimo wskazania tylko w jednym przypadku expressis verbis w treści planu przeznaczenia określonego terenu pod urządzenia infrastruktury technicznej, lokalny prawodawca zasadniczo dopuścił lokalizowanie urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, niezbędnych dla obsługi realizowanych budynków i budowli wraz z wydzieleniem dla nich niezbędnych działek – w granicach całego terenu objętego planem. Tym samym lokalny prawodawca uregulował kwestię lokalizacji tego typu inwestycji (por. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 5 czerwca 2018 r., VII SA/Wa 1691/17).

Druga, według której ogólnych zapisów planu miejscowego o dopuszczeniu na terenie nim objętym lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej, nie można odczytywać jako konkretne wskazanie lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, którą jest stacja bazowa telefonii komórkowej. Odmienna interpretacja tych zapisów oznaczałaby bowiem, że praktycznie na każdej jednostce strukturalnej planu przewidziana została budowa zamierzenia w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej, co niewątpliwie nie odpowiadało ani intencji lokalnego prawodawcy ani wymogom konkretnego wskazania – w tekście planu i na rysunku – rozmieszczenia inwestycji celu publicznego (por. nieprawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z 5 kwietnia 2017 r., II SA/Wr 76/17 – aktualnie już prawomocny, ponieważ NSA wyrokiem o sygn. akt II OSK 1954/17 oddalił skargę kasacyjną).

Mając powyższe na względzie Sąd I instancji opowiedział się za drugim poglądem orzeczniczym, co prowadzi do stwierdzenia istnienia podstaw do uznania niezgodności projektu budowlanego z postanowieniami planu miejscowego dla terenu oznaczonego symbolem A33U, ponieważ plan nie zawiera regulacji dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, którą jest stacja bazowa telefonii komórkowej (brak konkretnego wskazania lokalizacyjnego).

Sąd zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie z uwagi na datę uchwalenia planu miejscowego, tj. rok 1999, przy interpretacji pojęć, jakim posługuje się plan miejscowy, powinna znaleźć zastosowanie ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Zaistniała w niniejszej sprawie nieścisłość nie ma jednak znaczenia dla wyniku sprawy. Tak czy inaczej, brak ustalenia w planie miejscowym zasad rozmieszczenia inwestycji celu publicznego wymagał zastosowania art. 46 ust. 2 u.w.r.u. przewidującego mechanizm oceny niesprzeczności zamierzenia z planem, jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie została w nim umieszczona. W takim przypadku nie budzi wątpliwości, że planowana inwestycja (przede wszystkim z uwagi na wysokość antenowej konstrukcji wsporczej o wysokości 61,95 m n.p.t.), nie zalicza się w świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.r.u., do infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. W konsekwencji, prawidłowa wykładnia art. 46 u.w.r.u. powinna prowadzić do wniosku, że niezależnie od występowania innych funkcji dopuszczonych w planie miejscowym, jeżeli na przedmiotowym terenie przewidziana jest funkcja zabudowy jednorodzinnej, to budowa infrastruktury telekomunikacyjnej innej niż o nieznacznym oddziaływaniu nie jest dopuszczalna. Do wniosku takiego powinien prowadzić ochronny charakter tej regulacji w stosunku do zabudowy jednorodzinnej.

Zdaniem Sądu, dodatkowym argumentem za tym, aby wymóg umieszczenia w planie miejscowym lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej odczytywać jako wskazanie przez lokalnego prawodawcę konkretnego przeznaczenia danego terenu pod telekomunikację jest to, że w przeciwnym razie, przy brzmieniu § 10 ust. 3 planu miejscowego, praktycznie na każdej jednostce strukturalnej planu dopuszczone byłoby wywłaszczenie, które zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP ma miejsce wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

Na marginesie Sąd zwrócił uwagę, że nawet gdyby uznać, że art. 46 ust. 2 u.w.r.u. nie powinien znaleźć zastosowania w sprawie, to dopuszczalności planowanej inwestycji na terenie o funkcji A33U, nie dałoby się pogodzić z tym, że plan ten przewiduje osobny teren o funkcji infrastruktury technicznej obsługującej zabudowę mieszkaniową (w tym telekomunikacyjnej), w postaci jednostki strukturalnej B9MN.

Konkludując Sąd stwierdził, że w sprawie jest bezsporne, że projektowana inwestycja nie należy do inwestycji z zakresu infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu, a w konsekwencji jej lokalizacja na terenie przeznaczonym w szczególności pod budownictwo jednorodzinne (A33U), jest niedopuszczalna. Powyższa okoliczność, w świetle art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który jako pozytywną przesłankę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ustanawia zgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w odniesieniu do inwestycji telekomunikacyjnych – z uwzględnieniem jej oceny z warunkami wynikającymi z art. 46 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.r.u. przesądza, że wykładnia powołanych przepisów dokonana przez organ odwoławczy, winna być uznana za prawidłową i zgodna z prawem. Dlatego podniesione w skardze zarzuty Sąd ocenił jako nieuzasadnione.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego i art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u. przez jego niezastosowanie i oddalenie skargi w całości, podczas gdy zaskarżona decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, w związku z czym Sąd powinien był skargę uwzględnić i uchylić zaskarżoną decyzję w całości;

- art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne oddalenie skargi, mimo istnienia podstaw ku temu, ażeby skargę uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, w szczególności zaś:

• art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego zastosowanie i bezpodstawne uchylenie prawidłowej, zgodnej z obowiązującymi przepisami decyzji Starosty, i bezpodstawną odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji;

• art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u. przez ich bezpodstawne pominięcie przy dokonywaniu wykładni przepisów planu miejscowego i w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie, że przedmiotowa inwestycja pozostaje w sprzeczności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 46 ust. 2 u.w.r.u. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezpodstawnym uznaniu, że przeznaczenie w planie miejscowym terenu na cele usług, handlu i rzemiosła oraz obsługi podróżnych (A33U), z dopuszczalną uzupełniająco zabudową mieszkalną, przy jednoczesnym braku uwzględnienia w tym planie lokalizacji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jest sprzeczne z planowaną inwestycją celu publicznego z zakresu łączności publicznej innej niż lokalizacja infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu, podczas gdy przeznaczenie terenu pod lokalizację zabudowy usługowej, handlu i rzemiosła implikuje przyjęcie braku sprzeczności z przeznaczeniem terenu lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej także innej niż lokalizacja infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania – M. P., W. P., M. C., B. K., R. B., D. M., wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącej spółki na rzecz każdej z reprezentowanych osób kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.

W związku z zarządzeniem z dnia 9 listopada 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), skierował sprawę na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

W skardze kasacyjnej nie wykazano aby zaskarżony wyrok zapadł ze wskazywanym przez skarżącą Spółkę naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego i art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u. oraz art. 151 p.p.s.a. Taka zaś ocena wynika z braku podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji wadliwie wyłożył w okolicznościach niniejszej sprawy zagadnienie prawne wynikające z art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u., o czym mowa poniżej. Tym samym istniały w niniejszej sprawie podstawy do zastosowania przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a., a nie – jak twierdzi skarżąca Spółka – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, tj. art. 46 ust. 2 u.w.r.u.

Po pierwsze, brzmienie tego przepisu nie daje podstaw do przyjęcia, że nie dotyczy on funkcji zabudowy, tzw. mieszanych. Przepis ten bowiem ogólnie dotyczy zabudowy jednorodzinnej, która może być realizowana przecież wraz z innymi funkcjami jakie przewiduje plan miejscowy.

Po drugie, w niniejszej sprawie skarżąca Spółka nie wykazała aby w okolicznościach tej konkretnej sprawy przedmiotowa inwestycja rzeczywiście nie dotyczyła terenu zabudowy jednorodzinnej. Nie wykazała bowiem w sposób konkretny aby planowana inwestycja i jej oddziaływanie znajdowało się na terenie lub nad terenem, który nie będzie pełnił lub nie pełni funkcji mieszkalnej jednorodzinnej. Tym samym skarżąca Spółka nie wykazała aby w okolicznościach niniejszej sprawy mógł mieć zastosowanie pogląd orzeczniczy, zgodnie z którym przewidziana na terenie o funkcji mieszanej zabudowa jednorodzinna nie przekreśla możliwości zastosowania art. 46 ust. 2 u.w.r.u. Poza tym w powołanym w skardze kasacyjnej wyroku o sygn. akt II OSK 2057/13 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na to jakie są hipotetyczne możliwość wykorzystania danego terenu. W takich sprawach istnieje bowiem konieczność odniesienia się do stanu faktycznego, a w konsekwencji czy dane miejsce może być zagospodarowane w realiach sprawy w taki sposób, że stanie się miejscem dostępnym dla ludności. W tej zaś sprawie nie wykazano aby budowa przedmiotowej inwestycji nawet potencjalnie nie dotyczyła terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Takie stanowisko ma oparcie w treści art. 46 ust. 2 u.w.r.u., ponieważ mowa w nim o sytuacji gdy przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Dlatego posiada usprawiedliwione podstawy stanowisko, zgodnie z którym jeśli dla danego terenu przewidziano więcej niż jedną funkcję (nawet gdy jedna została wskazana jako dominująca, jak w niniejszej sprawie), trzeba ustalić, do której z funkcji terenu należy dostosować kryteria dopuszczalności lokalizowania inwestycji telekomunikacyjnych. Prawidłowa wykładnia przepisu art. 46 ust. 2 u.w.r.u. musi uwzględniać racjonalny cel przepisu, który dekodować należy ze stopnia ochrony przypisanego danemu rodzajowi przeznaczenia terenu, określonego w tej normie prawnej (tu: zabudowy jednorodzinnej). Nie ulega bowiem wątpliwości, że ustawodawca przewidział w treści tego przepisu, dla terenów zabudowy jednorodzinnej, inny stopień ochrony niż dla pozostałych wymienionych w nim terenów. O szczególnym traktowaniu terenów przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną świadczy wiele aktów prawnych, a więc jeśli przewidziany ww. przepisem poziom ochrony dla jednej z tych funkcji jest większy (tu: dla funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej), to wybór stopnia ochrony powinien zawsze uwzględniać możliwość jej realizacji dla każdej z dopuszczonych funkcji danego terenu. W tej zaś sprawie tego rodzaju ocena tym bardziej ma znaczenie w sprawie, ponieważ przedmiotem postępowania jest inwestycja, która z uwagi na swoją wielkość wyklucza możliwość stwierdzenia, że mamy do czynienia z infrastrukturą telekomunikacyjną o nieznacznym oddziaływaniu. Nie odpowiada bowiem ona legalnej definicji "infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu" z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.r.u., na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji.

Po trzecie, przedstawionej powyżej ocenie nie przeczy także ogólna treść planu miejscowego dotycząca "urządzeń infrastruktury technicznej", ponieważ w tym zakresie plan miejscowy dotyczy nie jakichkolwiek urządzeń infrastruktury technicznej, ale tylko tych, które są niezbędne dla obsługi zabudowy. W sprawie skarżąca Spółka nie wykazała zaś aby budowa przedmiotowej inwestycji była niezbędna dla obsługi terenu A33U, w sytuacji gdy w odniesieniu do systemów technicznych plan miejscowy odwołuje się tylko do telefonicznej sieci miejscowej; a w innej jednostce planistycznej przewiduje funkcję dla infrastruktury technicznej, w tym telekomunikacyjną.

W tych warunkach w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, że inne rozumienie treści planu miejscowego nie dałoby się pogodzić z tym, że plan ten przewiduje osobny teren o funkcji infrastruktury technicznej obsługującej zabudowę mieszkaniową (w tym telekomunikacyjnej), w postaci jednostki strukturalnej B9MN. Wynika z tego, że w tej sprawie lokalny prawodawca dla terenu objętego planem miejscowym przewidział możliwość lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej, ale na innym terenie niż teren przedmiotowej inwestycji. Tym samym w realiach niniejszej sprawy stworzono możliwość rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, co przesądza o braku skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 46 ust. 2 u.w.r.u. w odniesieniu do terenu o symbolu A33U. Istotą wprowadzenia regulacji z art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u. jest stworzenie takiej zasady prawnej, która finalnie ma na celu zapewnienie jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych. Zasada ta pozwala zatem na dokonywanie oceny celowości wprowadzonych w planie miejscowym zakazów i ograniczeń, co jednocześnie wymaga wykazania, że w przeciwnym razie obowiązująca treść planu miejscowego będzie prowadziła do powstawania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych, a więc sprzecznych z celami ustawy. W tej zaś sprawie nie wykazano aby w kontekście postanowień planu i przedstawionego wyżej wyniku wykładni art. 46 ust. 2 u.w.r.u. można było stwierdzić, że ocena Sądu I instancji miałby prowadzić do powstawania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych, a więc, że plan miejscowy stanowi barierę dla rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

Nie orzeczono o kosztach postępowania na rzecz M. P., W. P., M. C., B. K., R. B., D. M. – uczestników postępowania, do którego nie znajdują zastosowania art. 203 i art. 204 p.p.s.a., dlatego w tym zakresie znalazła zastosowanie ogólna reguła postępowania sądowoadministracyjnego wynikająca z art. 199 p.p.s.a., zgodnie z którą strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.