Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 2179/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 58 § 1 pkt 5a art. 3 § 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1029/21 w sprawie ze skargi J. M. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 31 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1029/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę J. M. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia 6 lipca 2021 r., nr 29.229.2021 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wskazaną powyżej uchwałą Rada Miejska w K. ustaliła warunki lokalizacji inwestycji polegającej na budowie jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią handlową na parterze, budowie pięciu budynków mieszkaniowych wielorodzinnych, budowie 52 garaży w zabudowie szeregowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i drogową w K. przy ul. [...], na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] jednostka ewid. [...] obr. [...].

J. M. wniosła skargę na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości, stwierdzenie, że uchwała ta nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wydanego w sprawie wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Radzie Miejskiej w K. oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Zdaniem Skarżącej, zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa materialnego:

1) art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 poz. 219 ze zm., dalej: "specustawa mieszkaniowa") poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie lokalizacji nie jest sprzeczna z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym rodzaju zabudowy oraz wysokości zabudowy,

2) art. 6 ust. 1 specustawy mieszkaniowej przez błędne przyjęcie, że planowana inwestycja uwzględnia charakter zabudowy okolicy, w której inwestycja mieszkaniowa ma być zlokalizowana, podczas gdy planowana inwestycja nie nawiązuje do zabudowy sąsiedniej,

3) art. 7 ust. 4 zdanie 2 specustawy mieszkaniowej poprzez brak prawidłowego uzasadnienia przedmiotowej uchwały w kontekście wskazanych w tym przepisie przesłanek, jakimi rada gminy powinna kierować się podejmując uchwałę w przedmiocie ustalenia lokalizacji planowanej inwestycji.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację przemawiającą, zdaniem Skarżącej, za trafnością sformułowanych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz K. nie podzielając sformułowanych w niej zarzutów wniósł o jej oddalenie.

Uczestnicząca zdalnie w rozprawie dnia 18 stycznia 2022 r. pełnomocnik Rady wniosła o odrzucenie skargi, podnosząc, że skarżąca nie ma interesu prawnego do jej wniesienia.

Skarżąca w piśmie procesowym z dnia 23 stycznia 2022 r., uzasadniając swój interes prawny do wniesienia skargi stwierdziła, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny jako mieszkańca miasta K., "gdyż jako członek wspólnoty samorządowej czuje się odpowiedzialna za legalność działania jego organu przedstawicielskiego, jakim jest Rada Miejska w K.". Zatem do naruszenia interesu prawnego Skarżącej jako mieszkańca miasta K. i członka wspólnoty samorządowej miało dojść już poprzez sam fakt podjęcia uchwały z rażącym naruszeniem powołanych w skardze przepisów.

Nadto interes prawny Skarżącej w rozumieniu art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm., dalej "u.s.g.") wynika z tego, że nieruchomość, będąca jej współwłasnością jest położona w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji (w odległości 80m od granicy działki). To zaś – zdaniem Skarżącej – daje podstawy do uznania, że jej nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. W tym kontekście Skarżąca twierdzi, że "szerokie spectrum oddziaływania obejmuje takie czynniki jak: hałas poprzez wzmożony ruch samochodów, negatywne oddziaływanie na środowisko, a także utrudnienia w ruchu drogowym czy znaczne zmniejszenie wartości rynkowej nieruchomości położonej niemal vis a via (po drugiej stronie ulicy) inwestycji...". Oznacza to, że inwestycja będzie uciążliwie oddziaływać na nieruchomość Skarżącej. Biorąc zaś pod uwagę objęty uchwałą "rozległy zakres inwestycji mieszkaniowej o charakterze wielorodzinnym" należy przyjąć, że sfera jej oddziaływania nie ogranicza się tylko do działek graniczących z inwestycją bezpośrednio.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga podlegała odrzuceniu, ponieważ biorąc pod uwagę treść zaskarżonej uchwały, rodzaj objętej nią inwestycji, położenie objętej zaskarżoną uchwałą nieruchomości jak i nieruchomości Skarżącej, brak jest podstaw do przyjęcia, aby Skarżąca posiadała interes prawny w rozumieniu art. 101 u.s.g. do wniesienia skargi, a tym bardziej, aby interes ten został zaskarżoną uchwałą naruszony w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Jakkolwiek co do zasady nie jest wykluczone dla wykazania interesu prawnego powoływanie się na treść art. 140, art. 143 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm., dalej: "k.c."), na które wskazuje Skarżąca, to jednak należałoby wówczas wykazać ich konkretne naruszenie w związku z daną inwestycją w odniesieniu do nieruchomości Skarżącej, czego Skarżąca w żaden bliższy i pozwalający na ocenę (kontrolę) sposób nie uczyniła.

Przesądzającego dowodu w tym względzie nie może stanowić hipotetyczna możliwość występowania jakiegokolwiek oddziaływania na nieruchomość Skarżącej, jeżeli z obowiązujących przepisów nie wynika konkretne, adekwatne i aktualne uprawnienie (możliwość) realnego przeciwstawienia się możliwości wystąpienia takiego oddziaływania.

Sąd wziął także pod uwagę, że nieruchomość Skarżącej jest położona przy ulicy, która bezpośrednio nie łączy się z ulicą [...], przy której kwestionowana inwestycja ma być zrealizowana. Gdy nadto zważy się, że jest ona położona w odległości około 80 metrów od nieruchomości, na której ma być realizowana wielorodzinna zabudowa mieszkaniowa, to trudno też uznać, że będzie ona negatywnie oddziaływać na nieruchomość Skarżącej poprzez wzmożony ruch samochodów lub zwiększenie natężenia hałasu. Zarzuty w tym względzie nie zostały też w jakikolwiek bliższy sposób uzasadnione, podobnie jak twierdzenie o możliwym zmniejszeniu wartości nieruchomości skarżącej.

Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła J. M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Postanowienie zostało zaskarżone w zakresie jego punktu 1 (tj.: odrzucenia skargi).

Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano naruszenie przepisu art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.) i art. 101 u.s.g. - poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji odrzucenie skargi skarżącej do WSA ze względu na niewłaściwe przyjęcie przez WSA, że Skarżąca nie wykazała istnienia jej interesu prawnego w rozumieniu art. 101 u.s.g. oraz tego, by taki jej interes został naruszony.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia we wskazanym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, wraz z rozstrzygnięciem o kosztach postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd I instancji zasadnie orzekł o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. przyjmując, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak było przesłanek do uznania, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienia Skarżącej.

Przesłanką taką nie może być – jak twierdzi Skarżąca w piśmie "Sam akt naruszenia przepisów specustawy", jak również status mieszkańca miasta K. Sama przynależność do wspólnoty samorządowej nie świadczy o posiadaniu uprawnienia do zaskarżenia uchwały na podstawie art. 101 ust.1 u.s.g.

Interes prawny można by natomiast wywodzić z prawa własności do nieruchomości. Przy czym, nawet gdyby przyjąć, że ze względu na to, że Skarżąca jest właścicielką (współwłaścicielką) działki położonej w odległości 80 m od nieruchomości, na której jest planowana realizacja inwestycji, o której mowa w zaskarżonej uchwale (chociaż obie nieruchomości nie graniczą ze sobą, a nadto nieruchomość Skarżącej jest położona przy ulicy, która bezpośrednio nie łączy się z ulicą przy której ma być realizowana przedmiotowa inwestycja), należałoby uznać, że legitymuje się interesem prawnym, to do zaskarżenia uchwały z dnia 6 lipca 2021 r. konieczne było wykazanie, że interes prawny Skarżącej został naruszony przepisami kwestionowanego aktu.

Skarżąca wnosząc skargę na uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej powinna wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jej prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Związek ten powinien mieć charakter aktualny, realny i indywidualny.

Hipotetyczne oddziaływanie zaskarżonej uchwały na sytuację prawną Skarżącej albo wnoszenie skargi w interesie ogólnym nie wypełnia wymogów określonych w art. 101 ust.1 u.s.g., zgodnie z którym: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego."

Należy zaznaczyć, że nawet ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z przepisami rangi ustawowej nie daje legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. np. wyrok NSA z 23.01.2020 r. , sygn. akt I OSK 1503/18).

Sąd I instancji słusznie przyjął, że dla wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia Skarżącej konieczne było wykazanie, że oddziaływanie planowanej inwestycji jest (będzie) negatywnie wpływać na jej prawa lub uprawnienia wynikające z konkretnych przepisów prawa materialnego. Odwoływanie się do potencjalnego wpływu planowanej inwestycji na nieruchomość Skarżącej: "hałas poprzez wzmożony ruch samochodów, negatywne oddziaływanie na środowisko, a także utrudnienia w ruchu drogowym, czy znaczne zmniejszenie wartości rynkowej nieruchomości" (pismo Skarżącej z dnia 23 stycznia 2022 r.), nie jest równoznaczne z wykazaniem naruszenia interesu prawnego. W tym względzie konieczne jest konkretne wskazanie, że ustalenia uchwały uniemożliwią lub ograniczą możliwość zagospodarowania nieruchomości bądź w zakresie chronionym prawem wpłyną na sposób korzystania z niej przez właściciela. Sama okoliczność zwiększenia w przyszłości na danym obszarze ruchu i hałasu komunikacyjnego nie stanowi prawnego ograniczenia własności nieruchomości, które warunkowałyby przyznanie skarżącemu legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że prawo do zaskarżenia uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem.

Z argumentacji przedstawionej w sprawie nie można było wywieść, że ustalenia zaskarżonej uchwały pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami Skarżącej, podlegającymi ochronie, zgodnie z art. 140, art. 143 i art. 144 k.c. W rezultacie niezasadny okazał się zarzut kasacyjny dotyczący przepisów art. 58 § 1 pkt 5a w zw. art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.

Za indywidualny, interes prawny w rozumieniu art. 101 u.s.g. nie mogą zostać uznane argumenty o potencjalnym wpływie inwestycji na nieruchomość, jak i argumenty dotyczące emisji hałasu, które to zarzuty mogą być podnoszone na etapie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. W związku z powyższym stwierdzić należy, że naruszenie interesu Skarżącej nie zostało wykazane, wobec czego odrzucenie skargi nie stanowiło naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g., bowiem Skarżąca nie wykazała ograniczeń prawa do korzystania z nieruchomości zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem prawa własności oraz rozporządzania rzeczą (art. 140 k.c.).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak sentencji.