Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 95/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus – spr. Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi K. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Prezydent Miasta T. - działając jako organ wyznaczony do prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. Nr [...] po wyłączeniu z urzędu Prezydenta Miasta S. - powołując w podstawie prawnej przepisy art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 i ust. 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 647 z późn. zm.) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną usytuowanych na działce nr [...] przy granicy z działkami nr [...]i [...] przy ul. Cz. w S.

W uzasadnieniu decyzji organ orzekający przedstawił uwarunkowania prawne wynikające z powołanej powyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), a ponadto w szczegółowy sposób opisał czynności wyjaśniające przeprowadzone w toku postępowania, wymagane wskazanymi wcześniej regulacjami.

W dalszej części uzasadnienia Prezydent Miasta T.wyjaśnił w uzasadnieniu, że dokonując analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, zgodnie z art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 w/w ustawy stwierdził, co następuje:

1. Planowana inwestycja nie znajduje się na terenach, dla których istnieje obowiązek sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów szczególnych.

2. Spełniony został wymóg zapisany w art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy w powiązaniu z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), w zakresie istnienia przynajmniej jednej zabudowanej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej - działka ta powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

3. Spełniony został wymóg zapisany w art. 61 ust.1 pkt 2 w/w ustawy, iż teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej.

4. Spełniony został wymóg zapisany w art. 61 ust.1 pkt 3 w/w ustawy, iż istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego.

5. Spełniony został wymóg zapisany w art. 61 ust.1 pkt 3 w/w ustawy - stosownie do ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2009r. Nr 237 poz. 1657) - "przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położone w granicach administracyjnych miast".

6. Nie spełniony został wymóg zapisany w art. 61 ust.1 pkt 5 ww ustawy dotyczący zgodności z przepisami odrębnymi tj.:

- art.4 pkt.3 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr 102 poz. 651 z późn.zm.) "dostęp do drogi publicznej powinien umożliwiać prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce"

7. Nie spełniony został wymóg zapisany w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy j.w. w powiązaniu z wymogami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w zakresie:

1. kontynuacji linii zabudowy

2. kontynuacji wysokość w poziomie kalenicy.

Następnie organ wskazał w uzasadnieniu, że podziela stanowisko przedstawione w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym celem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji jest takie określenie jej wskaźników i parametrów na podstawie analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, które powinno zapewnić uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego walorów architektonicznych i krajobrazowych.

Jednocześnie zwrócił uwagę, że zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 powoływanej wcześniej ustawy jako także ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe, oraz kompozycyjno-estetyczne.

W tych okolicznościach i wobec warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 powoływanej ustawy, dotyczącego kontynuacji cech zabudowy na działkach sąsiednich organ orzekający uznał, że planowany zakres inwestycji naruszy wymagania w zakresie linii zabudowy i wysokości w poziomie kalenicy, zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe.

Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona odwołaniem, wniesionym z zachowaniem ustawowych wymogów przez A.D. - wnioskodawcę.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.decyzją z dnia[...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138§2 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 , art. 61 ust. 1, art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wcześniej powoływanej, uchyliło zakończoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte na wniosek z dnia 20 grudnia 2010r. skierowany do organu lokalizacyjnego przez U. i A.D., w którym wskazano, że planowana jest budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...]w S. przy ul. Cz. Ponadto organ opisał czynności procesowe podjęte dotychczas w tej sprawie, a następnie wyjaśnił, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717; ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Jak wynika z treści art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące łub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu decyzje o warunkach zabudowy stanowią typowy przykład aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Zatem jeżeli spełnione zostaną warunki, o których mowa w cyt. wyżej art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ pierwszej instancji ma obowiązek wydać decyzję o warunkach zabudowy. Jeżeli natomiast w/w warunki nie zostaną spełnione obowiązkiem organu pierwszej instancji jest wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Ustawodawca w ramach postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy przewidział dokonanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której dokonuje się na obszarze analizowanym. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie zgodnie z ust. 2 tegoż przepisu granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W przedmiotowej sprawie obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z ww. przepisami. Szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi 13 metry. Trzykrotność frontu działki wskazanej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy wynosi zatem 39 m. Wobec powyższego należało wyznaczyć obszar analizowany, którego granice winny być oddalone od granic działki o 50 m. tak też uczynił organ pierwszej instancji.

Analizując spełnienie przez wnioskowaną inwestycję zasady kontynuacji funkcji Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji w tej materii. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy). Nie ma podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym oraz można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W obszarze analizowanym znajduje się w przeważającej większości zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Wobec powyższego funkcja planowanej zabudowy nie stoi w sprzeczności z funkcją zabudowy z obszaru analizowanego. W dalszej części uzasadnienia Kolegium wyjaśniło, że podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy był brak możliwości wyznaczenia linii zabudowy i wysokości kalenicy planowanych obiektów. Ponadto organ pierwszej instancji wskazał, że nie został spełniony wymóg zgodności z przepisami odrębnymi, a to z art. 4 pkt. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Kolegium nie ma możliwości weryfikacji rozstrzygnięcia w zakresie linii zabudowy, bowiem w tym zakresie organ pierwszej instancji nie wyjaśnił swojego stanowiska. W uzasadnieniu podano, że linia ta została wyznaczona, jednakże uniemożliwia realizację wnioskowanej inwestycji.

Nie jest natomiast wyjaśnionym, dlaczego tak ustalona linia zabudowy uniemożliwia realizację inwestycji, skoro powszechnie akceptowaną jest interpretacja pojęcia linia

zabudowy dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 789/07. W wyroku tym Sąd stwierdził, że "linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione frontony budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy terenu. Linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego. Linia zabudowy (linia regulacyjna) w rozumieniu § 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), określa, więc nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy".

Ponadto z uzasadnienia wynika, że Kolegium podziela stanowisko Prezydenta Miasta T., przyjęte w sprawie w odniesieniu do wysokości kalenicy. Planowane obiekty miałyby mieć wysokość 8 metrów, podczas gdy na średnia wartość tego wskaźnika na obszarze analizowanym to 6 metrów. Zdaniem Kolegium jest to więc obiektywna przeszkoda uniemożliwiająca wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji. Kolegium zwróciło jednak uwagę, że odmowa ustalenia warunków zabudowy winna była być poprzedzona wezwaniem inwestora do zmiany parametrów projektowanych obiektów, z uwagi na brak możliwości realizacji budynków o wysokości górnej kalenicy 8 metrów. Dopiero w przypadku braku reakcji inwestorów należy odmówić ustalenia warunków zabudowy.

W zakończeniu uzasadnienia Kolegium odniosło się do stwierdzonego przez organ pierwszej instancji braku zgodności planowanej inwestycji z przepisem art. 4 pkt. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami i wyjaśniło, że jak podkreślono w wyroku NSA z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1163/07, Lex nr 529365, nie ulega wątpliwości, iż w świetle art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Kolegium zwróciło uwagę, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w uzasadnieniu, dlaczego odwołuje się w tej sprawie do fragmentu definicji pojęcia "działka budowlana" i wskazało, iż co do zasady definicje ustawowe tworzone są na potrzeby danej ustawy (a więc w tym przypadku ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wyjaśniło również, że działka wskazana we wniosku nie spełnia wymogów tej definicji, choćby z tego powodu, że nie jest działką zabudowaną. Niezależnie od powyższego Kolegium wskazało ,że skoro organ pierwszej instancji powołał ww. przepis jako jedną z podstaw odmowy ustalenia warunków zabudowy, to należało uzasadnić dlaczego istniejący dostęp do drogi publicznej uniemożliwia prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowała K. A. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Postanowieniem z dnia 28 listopada 2013r. (sygn. akt II SO/Wr 10/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyłączył sędziów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach od rozpoznania sprawy ze skargi K.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wobec niemożności rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 14 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 z poźn. zm.) postanowieniem z dnia 24 stycznia 2014r. (sygn. akt II OW 9/14) wyznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do rozpoznawania sprawy.

W petitum skargi K. A. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając jednocześnie naruszenie przez organ odwoławczy przepisu art. 138§2 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego zastosowanie, podczas gdy w sprawie należało orzec na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 61 ust. 1, ust. 6 i ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 4 oraz § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Uzasadniając żądanie skargi K.A. przedstawiła szczegółową argumentację, zmierzającą do wykazania niezasadności zaskarżonej decyzji. Skarżąca wskazała m.in., że z żadnego przepisu prawa nie wynika konieczność wzywania inwestorów do zmiany parametrów projektowych z uwagi na brak możliwości realizacji budynków o wysokości górnej kalenicy 8 m.

Podkreśliła również, że w toku postępowania instancyjnego wielokrotnie występowała wraz z innymi osobami, którym przyznano przymiot strony z zarzutem niespełnienia przez zamierzoną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa oraz powodowania przez zamierzone budynki ze względu na ich wysokość – zacienienia prowadzonych przez skarżącą upraw ogrodowych na długości 40 metrów ze względu na planowaną lokalizację obu budynków w granicy 12 metrowej działki. (Zdaniem skarżącej taka jest szerokość frontu działki, a nie jak jest podawane 13 m).

Ponadto K.A. wyjaśniła, że obawia się podobnie jak właściciele innych sąsiednich działek, że realizacja planowanych obiektów oznacza lokalizację kolejnych garaży na samochody dostawcze. Wskazała też, że w projekcie analizy sporządzonej na potrzeby sprawy Prezydent Miasta S. zastrzegł również dopuszczenie "zbilansowania miejsc postojowych w planowanym budynku jednorodzinnym, co w kontekście całej sprawy i powstającego (stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego) centrum logistycznego (łączna powierzchnia istniejącej i planowanej przez inwestorów zabudowy garażami na samochody dostawcze ww. 3 działek wynosiłaby ok. 900m2), a wszystko na dodatek w odległości od kilku do kilkudziesięciu metrów od obszaru chronionego Natura 2000 T.B. – czego nikt nie analizował w kontekście całego stanu faktycznego i istniejących i użytkowanych w celach gospodarczych obiektów inwestorów, bez promienia skrętu dla samochodów dostawczych ul. Cz., które na dodatek musiałyby poruszać się po nie utwardzonej drodze oznacza dalsze niszczenie drogi i degradację środowiska (obecnie już tak się dzieje). W ocenie skarżącej planowana na bardzo wąskiej działce inwestycja (szerokość od 12 - 12,3 metra) jest próbą obejścia i nadużycia prawa. To ostatnie sprowadza się do próby zbudowania kolejnych garaży, pod pretekstem budowy 2 domów jednorodzinnych (inwestorzy posiadają na sąsiednich działkach nr [...] i [...] dwa domy jednorodzinne) z wykorzystaniem regulacji prawnych dopuszczających ich budowanie na bardzo wąskich działkach, przy czym dotychczasowe działania inwestorów i organu pierwotnie prowadzącego sprawę (Prezydenta Miasta S.) wskazują, że mają to być kolejne garaże na samochody dostawcze, a czego także dowodzi planowana wysokość 8m obu budynków i ich charakterystyka tj. długość 17 metrów, szerokość 8 z oknami, a 9 metrów bez okien i wysokość 8 metrów (przypomina to bliźniacze części opisywanego już garażu na samochody dostawcze na działkach nr [...] i [...]). Te okoliczności przy uwzględnieniu, że przedmiotowa działka nr [...] graniczy na długości blisko 30 metrów z inną działką inwestorów nr [...] oznacza również nadużycie prawa, bowiem inwestorzy po pierwsze mogą budować we własnej granicy (skoro tak bardzo chcą budować tak nietypowe domy jednorodzinne w granicy sąsiadów, a nie swojej granicy, lub po prostu zlokalizować na działkach [...] i [...] pełnowymiarowe budynki jednorodzinne w ustawowych odległościach 4 metry od granic sąsiednich działek z wykorzystaniem posiadanego i niezabudowanego terenu o powierzchni ok. 3000m2 - to także przemawia za słusznością oceny, że chodzi o garaże, a nie domy jednorodzinne, co narusza zasady dobrego sąsiedztwa), a pod drugie oznacza obejście prawa na co wskazuje dotychczasowy przebieg postępowania.

W zakończeniu skargi K. A. podkreśliła dodatkowo, że inwestorzy wskazali konkretne lokalizacje i parametry obu budynków i pomimo ich oprotestowania przez wszystkich sąsiadów nie zmienili swoich planów, ani nawet nie byli "zainteresowani" podobnie jak Prezydent Miasta S. wielokrotnie proponowaną rozprawą administracyjną mającą m. in. na celu usunięcie istniejących rozbieżności i niejasności. Stwierdziła również, że działka objęta przedmiotowym wnioskiem nie posiada zgodnego z prawem dostępu do drogi publicznej, czyli takiego, który umożliwia prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało stanowisko przyjęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności - będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134§1 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Postępowanie administracyjne podporządkowane jest zasadzie dwuinstancyjności sformułowanej w art. 15 kpa i objętej ochroną konstytucyjną zawartą w przepisie art. 78 ustawy zasadniczej. Zasada ta w toku administracyjnym realizowana jest poprzez odwołanie, jako środek zaskarżenia przysługujący w zwyczajnym trybie weryfikacyjnym, który skutecznie wniesiony gwarantuje rozpoznanie sprawy, załatwionej przez organ administracji pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu.

Katalog rodzajów orzeczeń, jakie może zastosować w sprawie organ odwoławczy zawarty został w przepisie art. 138 kpa i obejmuje on decyzje merytoryczne, merytoryczno - reformacyjne, kasacyjne i umarzające postępowanie.

Zaskarżona decyzja podjęcia została na podstawie przepisu art. 138 § 2 kpa i stanowi szczególny rodzaj wydawanej w postępowaniu odwoławczym decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z racji obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności, możliwość skorzystania przez organ odwoławczy z kompetencji do podjęcia orzeczenia kasacyjnego z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, została przez ustawodawcę wyraźnie ograniczona poprzez wskazanie konkretnych sytuacji uprawniających do wydania tego typu decyzji.

Zgodnie z treścią art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Aktualne brzmienie przywołanej normy prawnej nadane zostało ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r., Nr 6, poz. 18).

Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych i uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Stąd, wydanie decyzji określonej art. 138 § 2 k.p.a., stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i dopuszczalne jest wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne bowiem wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej.

Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011 r., str. 518-519). Tym samym przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Zauważyć też należy, że wprawdzie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak, na podstawie art. 136 k.p.a. może uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie. Oznacza to, że przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art, 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszenie tego przepisu (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., II GSK 1065/09, LEX nr 746056; wyrok WSA w Kielcach z 16 czerwca 2011 r" II SA/Ke 302/11, LEX nr 821552; wyrok WSA w Opolu z 14 czerwca 2011 r" II SA/Op 139/11, LEX nr 950782). Ponadto, przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie jego ocena.

Tym samym przyjąć należy, że zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. wymaga nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia

okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach wyznaczonych treścią art. 136 k.p.a., tj. że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok WSA w Łodzi z 12 lutego 2013 r., II SA/Łd 1080/12, LEX nr 1287050). Ocena organu w tym zakresie powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art, 1.36 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. organ jest zobowiązany do wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, natomiast ocenie Sądu kontrolującego prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia, podlegają jego motywy wskazane w uzasadnieniu wydanej decyzji.

W ocenie Sądu w tak określonych warunkach prawnych Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchylając w toku instancyjnym decyzję Prezydenta Miasta T.orzekającą o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie przekroczyło granic szczególnej kompetencji kasacyjnej przyznawanej organowi odwoławczemu przepisem art. 138§2 kpa, stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej decyzji.

Podejmując takie rozstrzygnięcie w postępowaniu odwoławczym Kolegium prawidłowo- zdaniem Sądu- zwróciło uwagę, że orzekając odmownie w odniesieniu do przedmiotowego wniosku Prezydent Miasta T. stwierdził brak możliwości wyznaczenia linii zabudowy, ale jednocześnie z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, że taka linia została wyznaczona, jednakże uniemożliwia ona realizację przedmiotowej inwestycji. Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji ani nie wyjaśnił powodów przyjęcia oceny, że prawidłowo wyznaczona linia zabudowy uniemożliwia realizację inwestycji, ani też nie wyjaśnił przyczyn, z powodu których orzekając w sprawie nie uwzględnił powszechnie zaakceptowanej w judykaturze i praktyce orzeczniczej organów administracji publicznej interpretacji pojęcia "linia zabudowy" przedstawionej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lipca 2008r., (sygn. II OSK 789/07). Linia zabudowy i prawidłowe jej wyznaczenie jest istotną okolicznością w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, bowiem stanowi jeden z wyznaczników ładu przestrzennego i uporządkowanego komponowania przestrzeni. W okolicznościach istniejących w tej sprawie – wobec wielości stron postępowania i oczywistej kolizji interesów potencjonalnego inwestora oraz pozostałych osób, dysponujących statusem strony – organ odwoławczy zasadnie uznał, że z istoty zasady dwuinstancyjności wynika konieczność wyczerpującego wyjaśnienia tej kwestii przez organ pierwszej instancji, natomiast podjęcie czynności w tym zakresie wyłącznie przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie tej zasady.

Zdaniem Sądu w obowiązujących warunkach prawnych należy zaaprobować również stanowisko Kolegium przyjęte w odniesieniu do drugiej okoliczności wskazanej przez organ pierwszej instancji jako przesłanka negatywnej decyzji, czyli braku możliwości wyznaczenia górnej krawędzi elewacji frontowej na wnioskowanej wysokości 8 metrów (przy średniej wysokości zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich wynoszącej 6 metrów).

Kolegium zwróciło uwagę – odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w sytuacjach, w których wyniki analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu uniemożliwiają ustalenie parametrów i cech zamierzonej zabudowy w wielkościach i w sposób określony we wniosku, należy poinformować o tym inwestora i pouczyć o możliwości zmodyfikowania wniosku w sposób uprawniający organ właściwy w sprawie do jego uwzględnienia. Wymaga tego zarówno zasada zawarta w art. 8 kpa jak i zasada sformułowana w art. 9 ustawy procesowej.

Istotne przy tym jest, że w przypadku skorygowania (zmodyfikowania wniosku) dopiero na etapie postępowania odwoławczego, a w konsekwencji dokonania zmiany w zakresie przedmiotu sprawy, pozbawionoby inne niż inwestor strony postępowania możliwości ewentualnego kwestionowania decyzji wydanej w takim trybie w toku instancyjnym przy wykorzystaniu zwyczajnego środka zaskarżenia. Ograniczenie dla takich działań stanowi zasada dwuinstancyjności, która gwarantuje – w wyniku skutecznie wniesionego środka zaskarżenia- rozpatrzenie przez właściwy organ wyższego stopnia na nowo sprawy załatwionej przez organ pierwszej instancji w jej całokształcie, ale z zachowaniem jej tożsamości, tzn. z zachowaniem tych samych elementów w sferze podmiotowej, przedmiotowej i faktycznej (z dopuszczeniem uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie wskazanym w art. 136 kpa).

Niezależnie od tego Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji zasadnie też zwrócił uwagę na powinność organ pierwszej instancji wyjaśnienia powodów, dla których uznał, że istniejący dostęp do drogi publicznej działki objętym przedmiotowym wnioskiem uniemożliwia prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce.

Ponadto – w ocenie Sądu - w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wyjaśniło w sposób odpowiadający wymaganiom określonym w art. 107§3 kpa powody zastosowania w sprawie przepisu art. 138§ 2 kpa i skorzystania z określonej w nim kompetencji oraz odstąpienia od możliwości uzupełnienia materiału dowodowego w trybie art. 136 kpa.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ odwoławczy orzekając w sprawie prawidłowo zastosował przepisy prawa procesowego, nie uchybiając przy tym zasadom procedury administracyjnej i wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi – stosownie do przepisu art. 151 powołanej na wstępie ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

J.T. 24.07.14r.