Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2238/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.  7 , 9 , 61e
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. G. na postanowienie Ministra Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] września 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz skarżącej H. G. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju (dalej jako "organ" lub "Minister") postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku H. G. (dalej jako "skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] września 2019 r. nr [...]o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skarżąca pismem z [...] lipca 2017 r. (data wpływu do organu [...] kwietnia 2018 r.) wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności "decyzji Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] lipca 1952 r. nr [...], na mocy której dokonano wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa następujących nieruchomości położonych we wsi [...]".

Minister Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z [...] września 2019 r. odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności "decyzji Prezydium Rady Narodowej z [...] lipca 1952 r." W uzasadnieniu postanowienia zauważył, że mimo wezwania skarżącej do precyzyjnego oznaczenia decyzji, podania prawidłowej, pełnej nazwy organu, który decyzję tę wydał, wskazania jakich nieruchomości dotyczy wniosek, skarżąca nie sprecyzowała swojego żądania, jak również nie nadesłała oryginału lub uwierzytelnionej kopii ww. decyzji oraz oryginałów lub uwierzytelnionych kopii dokumentów potwierdzających jej interes prawny do żądania stwierdzenia nieważności tej decyzji. W konsekwencji wszczęcie postępowania na wniosek skarżącej było niedopuszczalne.

Skarżąca pismem z [...] września 2019 r., uzupełnionym w dniu [...] lutego 2020 r., wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem. Jednocześnie sprecyzowała, że jej wniosek dotyczył stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] lipca 1952 r. nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych we wsi [...], tj. nieruchomości o pow. [...] ha stanowiącej własność J. S., nieruchomości o pow. [...] ha stanowiącej własność H. K., nieruchomości o pow. [...] ha stanowiącej własność B. L. oraz nieruchomości o pow. [...] ha stanowiącej własność Z. B.. Jednocześnie zauważyła, że oryginał decyzji znajduje się w archiwum odpowiedniego organu, zaś jej interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności związany jest m.in. z przejęciem przez Skarb Państwa nieruchomości powiązanych z decyzją, której stwierdzenia nieważności się domaga.

Minister postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie z [...] września 2019 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że stosownie do art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2020 r. poz. 256), powoływanej dalej jako "K.p.a.", gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie z kolei z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczeń wywłaszczeniowych stronami są niewątpliwie poprzedni właściciele wywłaszczonej nieruchomości (ewentualnie ich następcy prawni) oraz podmioty, którym obecnie przysługują do tego mienia prawa rzeczowe o charakterze właścicielskim (własność, użytkowanie wieczyste). W niniejszym przypadku wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] lipca 1952 r. złożyła skarżąca, która mimo wezwania nie przedłożyła ani kopii ww. orzeczenia, ani też żadnych dokumentów potwierdzających jej legitymację do wszczęcia postępowania nadzorczego. W piśmie z [...] lutego 2020 r. skarżąca przywołała szereg nieruchomości, które miały zostać wywłaszczone ww. orzeczeniem, z podaniem ich powierzchni oraz nazwisk właścicieli. Nie wykazała jednak następstwa prawnego po żadnej ze wskazanych przez siebie osób. Tym samym nie sposób uznać, aby była ona legitymowana do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia. Jednocześnie nie wykonała ona wezwania organu do przedłożenia kopii orzeczenia wywłaszczeniowego. Pomimo zatem sprecyzowania treści żądania, nie mogło dojść do wszczęcia postępowania nadzorczego na wniosek skarżącej.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o uchylenie postanowień obu instancji, zarzucając im naruszenie:

1. art. 61 § 1 K.p.a. przez bezpodstawną odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy strona złożyła stosowne informacje, których żądał organ, zaś jeśli pismo było obarczone brakami formalnymi, to obligowało to organ do wezwania do uzupełnienia ich braków, a dopiero w następstwie ich nieuzupełnienia do wydania orzeczenia;

2. art. 63 § 3 K.p.a. polegające na rozpoznaniu wniosku w sytuacji, gdy strona nie została wezwana do uzupełnienia braków formalnych wniosku;

3. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy postanowienie to należało uchylić, bowiem narusza przepisy prawa materialnego;

4. art. 28 K.p.a. poprzez błędne ustalenie, że skarżąca nie ma interesu prawnego w postępowaniu nieważnościowym, w sytuacji gdy interes ten wykazała;

5. art. 61a K.p.a. poprzez błędne uznanie, że można odmówić wszczęcia postępowania na podstawie tego, że strona nie przedłożyła kopii decyzji, która jest w dyspozycji organu administracji publicznej.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że zaniechanie przez organy podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, czyli obowiązku wynikającego z art. 77 K.p.a., jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, które powoduje wadliwość decyzji. Organy powinny bowiem rozpoznać sprawę wnikliwie analizując jej całokształt i biorąc pod uwagę wszystkie aspekty. W toku postępowania to organy administracji publicznej podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Szczególnie zachowanie wymogu art. 79 K.p.a. niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu. W niniejszej sprawie organ uchybił tym obowiązkom, bowiem skarżąca wskazała, o stwierdzenie nieważności jakiej decyzji wnosi oraz że oryginał decyzji znajduje się w archiwum stosownego organu. Wobec tego wniosła o zwrócenie się do właściwego organu o przedłożenie oryginału decyzji, zaś swój interes prawny wywiodła z okoliczności, że Skarb Państwa decyzją tą przejął m.in. nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], stanowiącą dz. nr [...]z obrębu [...]o pow. [...]ha. Powyższa decyzja ma wpływ na postępowanie o zasiedzenie, dlatego też zasadne było wszczęcie postępowania nieważnościowego, merytoryczne jego przeprowadzenie i wydanie decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Skarżąca przy piśmie procesowym z [...] marca 2021 r. nadesłała kopię decyzji wywłaszczeniowej z [...] lipca 1952 r. i wskazała, że jest spadkobierczynią właściciela nieruchomości objętej powyższą decyzją, która to nieruchomość położona jest w [...] przy ul. [...] i oznaczona nr ew. [...]o pow. [...]ha. Z kolei Sąd Rejonowy dla [...][...] w [...] postanowieniem z [...] czerwca 2015 r. sygn. akt II [...]stwierdził, że Skarb Państwa nabył ww. działkę przez zasiedzenie z dniem [...] lipca 1989 r. Skarżąca zauważyła ponadto, że nie miała obowiązku przedkładać organowi kwestionowanej w trybie nadzoru decyzji, ponieważ to organ dysponował możliwością jej uzyskania. W niniejszej sprawie zaniechano jednak jakichkolwiek czynności w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowił art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Pierwszą przesłanką do zastosowania cytowanego wyżej przepisu jest zatem wniesienie wniosku przez osobę, która nie jest stroną, a drugą to wystąpienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Choć przyczyny te nie zostały w wymienionym przepisie skonkretyzowane, to jednak nie ulega wątpliwości, że dotyczy to sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia, np. gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie, wydano w sprawie rozstrzygnięcie, albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania.

W orzecznictwie wskazuje się, że na wstępnym etapie rozpoznania sprawy zainicjowanej wnioskiem organ administracji publicznej przeprowadza jego badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych warunkujących dopuszczalność postępowania. I tak, żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. W każdym innym przypadku, gdy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest oczywisty w świetle wniosku, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 150/13, LEX nr 1511178). Artykuł 61a § 1 k.p.a. powinien mieć zatem zastosowanie tylko wtedy, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty i nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w kwestii weryfikacji legitymacji materialnoprawnej osoby żądającej przeprowadzenia postępowania. Oczywistość ta powinna wynikać z samego podania inicjującego postępowanie. Natomiast jeżeli konieczne jest poczynienie ustaleń we wskazanym zakresie, to można tego dokonać tylko w toku postępowania. W przypadku późniejszej negatywnej oceny legitymacji wnioskodawcy, będącej wynikiem postępowania wyjaśniającego, wszczęte postępowanie administracyjne powinno zakończyć się wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a. (por. wyroki NSA: z 25 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2271/12, LEX nr 1483446; z 7 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2159/12, LEX nr 1497293). Zwraca się przy tym uwagę, że przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, w której organ w każdym, nawet najbardziej skomplikowanym przypadku musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych z Kodeksu postępowania administracyjnego lub też - odwrotnie - braku logiki w działaniu organu, który prowadziłby postępowanie dowodowe i wyjaśniające w oparciu o art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., jednocześnie odmawiając jego wszczęcia w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. (por. wyroki WSA w Warszawie: z 28 marca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2250/13, LEX nr 1466131 oraz z 7 marca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1771/12, LEX nr 1321646).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że Minister nie był w stanie rozstrzygnąć, czy skarżącej przysługuje przymiot strony w postępowaniu, którego wszczęcia zażądała bez przeprowadzenia czynności wyjaśniających i dowodowych. Kwestii tej nie dało się bowiem jednoznacznie przesądzić na podstawie samej treści wniosku z [...] lipca 2017 r., w którym skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności "decyzji Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] lipca 1952 r. nr [...], na mocy której dokonano wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa następujących nieruchomości położonych we wsi [...]". Mimo tego swoją aktywność organ ograniczył jedynie do wezwania skarżącej do precyzyjnego oznaczenia decyzji, z podaniem prawidłowej, pełnej nazwy organu, który decyzję tę wydał, wskazania jakich nieruchomości dotyczy przedmiotowy wniosek. Z uwagi na brak odpowiedzi skarżącej oraz nienadesłanie oryginału lub uwierzytelnionej kopii kwestionowanej decyzji i oryginałów lub uwierzytelnionych kopii dokumentów potwierdzających jej interes prawny do żądania stwierdzenia nieważności tej decyzji, organ odmówił wszczęcia postępowania. Podobnie w postępowaniu odwoławczym Minister, mimo wskazania już przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organu, który wydał kwestionowaną w trybie nadzoru decyzję, wywłaszczonych nieruchomości, zawnioskowania przez skarżącą o zwrócenie się do właściwego organu o nadesłanie odpisu tej decyzji oraz podjęcia przez skarżącą próby wykazania swojego interesu prawnego w postępowaniu, organ nawet nie rozpoczął gromadzenia materiału dowodowego i nie dokonał ustaleń niezbędnych do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia.

Zwrócić jednak należy uwagę, że art. 7 K.p.a. wyraża zasadę prawdy obiektywnej. Wynika z niej między innymi obowiązek ustalenia treści żądania strony w przypadku wszczęcia postępowania administracyjnego na jej wniosek. Organ winien więc z urzędu podjąć czynności zmierzające do wyjaśnienia treści rzeczywistego żądania wnioskodawcy, w przypadku gdy budzi ono jakiekolwiek wątpliwości. Obowiązek taki wynika ponadto z zawartej w art. 9 K.p.a. zasady udzielania stronom przez organ informacji faktycznej i prawnej. Postępowaniu administracyjnemu powinno towarzyszyć należyte i wyczerpujące poinformowanie skarżących o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Co więcej, organy administracji publicznej mają obowiązek udzielania stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, aby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Obowiązek informowania i wyjaśnienia stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany tak szeroko, jak to jest tylko możliwe. W przeciwnym razie dochodzi do naruszenia art. 7 i art. 9 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia (por: wyroki NSA z 1 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1774/07 i z 6 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1488/09, https://cbois.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie nie dochowano powyższych obowiązków. Działanie organu ograniczyło się bowiem jedynie do wezwania skarżącej do precyzyjnego oznaczenia decyzji, nadesłania jej oryginału lub uwierzytelnionej kopii, wskazania jakich nieruchomości wniosek dotyczy oraz nadesłania dokumentów potwierdzających jej interes prawny w postępowaniu. Do podjęcia dalszych działań organu nie zmobilizowało również doprecyzowanie wniosku w złożonym od postanowienia z 12 września 2019 r. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. To jednak Minister zobowiązany był wystąpić do właściwego organu o nadesłanie odpisu kwestionowanej przez skarżącą decyzji i na podstawie dokumentacji archiwalnej dokonać ustaleń, jakie nieruchomości decyzją to wywłaszczono i czy skarżąca jest następcą prawnym byłych właścicieli, a w konsekwencji czy posiada interes prawny we wszczęciu niniejszego postępowania. Organ nie może wykorzystywać nieporadności strony, nie umożliwiając jej wyjaśnienia budzących się w sprawie wątpliwości, lecz zobligowany jest do podjęcia wszystkich niezbędnych czynności służących dokładnemu wyjaśnieniu stanu faktycznego oraz załatwieniu sprawy, mając na względzie nie tylko interes społeczny, ale w kontekście zasad pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz zasady czuwania przez ten organ nad interesem strony i innych osób biorących udział w postępowaniu, słuszny interes obywatela. W sprawie niniejszej organ obowiązek ustalenia przedmiotu zaskarżenia, tj. uzyskania odpisu decyzji wywłaszczeniowej Prezydium Rady Narodowej [...]z [...] lipca 1952 r. nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych we wsi [...], przerzucił tylko na stronę. W konsekwencji, z uwagi na nienadesłanie ww. dokumentu, uznał, że skarżąca nie była legitymowana do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Dopiero jednak po przeprowadzeniu czynności dowodowych i wyjaśniających (w tym po uzyskaniu kwestionowanej decyzji oraz akt postępowania decyzją tą zakończonego) organ powinien podjąć działania zmierzające do ustalenia interesu prawnego skarżącej w niniejszym postępowaniu. Wobec powyższego odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. w sytuacji, gdy kwestia przymiotu strony jest nie jest oczywista, a jej wyjaśnienie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, stanowi naruszenie tego przepisu. Powyższe wskazuje na zasadność zarzutów dotyczących naruszenia art. 61a K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Na powyższe koszty składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy w wysokości 200 zł.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ww. ustawy, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.