Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 715/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2019 r. sprawy ze skargi Z. L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego na rzecz Z. L. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2019 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w wyniku rozpatrzenia zażalenia Z. L., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] listopada 2018 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie zmniejszenia szerokości drogi ewakuacyjnej wskutek zamontowania drzwi w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w P.

Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 22 sierpnia 2018 r. sygn. VII SAB/Wa 26/18 w wyniku rozpatrzenia skargi Z. L. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: PINB) w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącego dotyczącego zmniejszenia szerokości drogi ewakuacyjnej przez zamontowanie drzwi w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w P. zobowiązał PINB do rozpoznania wniosku skarżącego z [...] listopada 2017 r. w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt do organu wraz z prawomocnym wyrokiem. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że z akt sprawy przesłanych przez organ wraz ze skargą wynika, iż pismem z [...] lutego 2013 r. skarżący wystąpił o interwencję w sprawie otwierających się na klatkę schodową drzwi do lokalu nr [...] w ww. budynku. PINB [...] lutego 2013 r. przeprowadził czynności kontrolne w związku z ww. podaniem, a następnie w ramach wszczętego z urzędu postępowania decyzją z [...] sierpnia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową tego budynku obowiązek doprowadzenia drogi ewakuacyjnej do zgodności z warunkami technicznymi zwartymi w § 242 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez wymianę drzwi wejściowych do wskazanych lokali (w tym lokalu nr [...]) na drzwi, "których skrzydła otwierają się do wewnątrz lokali, nie zmniejszając tym samym szerokości drogi ewakuacyjnej". Decyzją z [...] stycznia 2014 r. nr [...] PINB na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a., zmienił ww. decyzję z [...] sierpnia 2013 r. w zakresie terminu wyznaczonego na wykonanie obowiązku. Po wszczęciu postępowania nadzorczego na wniosek Miejskiego Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej T. sp. z o.o. w P. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] w P., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) decyzją z [...] stycznia 2015 r. stwierdził nieważność ww. decyzji PINB z [...] sierpnia 2013 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w sposób rażący w stanie sprawy zastosowano tryb uregulowany w art. 66 Prawa budowlanego, zamiast przepisów art. 50-51 tej ustawy. Ponadto, [...]WINB stwierdził, że wadliwie w tej sprawie ustalono krąg stron, pomijając właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych. Kolejną decyzją z [...] marca 2015 r. nr [...] [...]WINB stwierdził nieważności przywołanej wcześniej decyzji PINB z [...] stycznia 2014 r. Ponownie rozpatrując sprawę, PINB decyzją z [...] lipca 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie zmniejszenia szerokości drogi ewakuacyjnej poprzez zamontowanie drzwi, których skrzydła otwierają się na drogi ewakuacyjne w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. ul. [...] w P., z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że sprawa dotyczy przepisów o ochronie przeciwpożarowej, wobec czego pozostaje we właściwości organów Państwowej Straży Pożarnej. Postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] PINB na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał według właściwości do Komendy Miejskiej PSP w P. pismo Z. L. z [...] lutego 2013 r. Pismem z [...] sierpnia 2016 r. skarżący wystąpił do [...]WINB ponownie z prośbą o kontrolę drzwi do lokalu nr [...] w ww. budynku przy ul. [...] w P. Pismem z [...] stycznia 2017 r. oraz pismem z [...] lutego 2017 r. skarżący zwrócił się z podobnym żądaniem do PINB. Na to ostatnie wystąpienie PINB odpowiedział pismem z [...] lutego 2017 r., wskazując na decyzję własną z [...] lutego 2015 r. oraz powołując się na czynności kontrolne przeprowadzone przez KM PSP w P., a także informując, że kolejne pisma kierowane w tej sprawie będą pozostawiane bez rozpoznania. Pismem z [...] listopada 2017 r. skarżący zwrócił się po raz kolejny do PINB o kontrolę i wydanie decyzji w sprawie dotyczącej drzwi do spornego lokalu, a wobec braku reakcji tego organu złożył rozpoznaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę na bezczynność tego organu. Sąd, odnosząc się do czynności podejmowanych przez PINB w kontrolowanym postępowaniu, zauważył, że organ ten pozostaje w bezczynności odnośnie do załatwienia wniosku skarżącego z [...] listopada 2017 r. Podaniem tym skarżący zwrócił się o kontrolę i wydanie decyzji w sprawie zmniejszenia drogi ewakuacyjnej w budynku i wymagało ono załatwienia, czego nie zastępowało wskazywanie skarżącemu na wydaną decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego i postanowienie z [...] sierpnia 2015 r. Nie sposób podzielić stanowiska zajętego w sprawie przez organ, albowiem organ administracji publicznej ma obowiązek załatwić każde żądanie, które zostanie do niego skierowane, przez wydanie stosownego orzeczenia (decyzji lub postanowienia) rozstrzygającego sprawę co do jej istoty w całości lub w części, albo w inny sposób kończącego sprawę w danej instancji. Sąd zauważył w tym kontekście, że skoro, zdaniem organu, podanie skarżącego nie mogło uruchomić wnioskowanego postępowania, to takie stanowisko powinno być wyrażone i uzasadnione w postanowieniu, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a., co umożliwiałoby wnioskodawcy ewentualne kwestionowanie takiego działania lub też zaniechania.

Kierując się oceną prawną i wskazaniami zamieszczonymi w powyższym wyroku, PINB rozpoznając wniosek Z. L. z [...] listopada 2017 r. przywołanym wcześniej postanowieniem z [...] listopada 2018 r., działając na podstawie art. 61a § 1 i art. 123 § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmniejszenia szerokości drogi ewakuacyjnej poprzez zamontowanie drzwi w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w P. z uwagi na fakt, że w sprawie tej zapadło już rozstrzygnięcie, tj. decyzja PINB z [...] lipca 2015 r. nr [...] o umorzeniu postępowania.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Z. L., wnosząc o jego uchylenie. Skarżący wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu, albowiem w sprawie pojawiły się nowe okoliczności. Uznał za nie pismo Komendanta Głównego PSP z [...] grudnia 2016 r. znak: [...], z którego ma wynikać, że kwestie dotyczące kierunku otwierania drzwi w budynku mieszkalnym pozostają w kompetencjach organów nadzoru budowlanego.

[...]WINB postanowieniem z [...] lutego 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB z [...] listopada 2018 r. Odwołując się do treści art. 61a § 1 k.p.a., organ odwoławczy stwierdził, że odmowa wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie była zasadna, ponieważ ponowne rozstrzyganie w sprawie objętej wnioskiem skarżącego naruszałoby powagę rzeczy osądzonej. Organ zauważył, że zasadę powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) należy wziąć pod uwagę ze względu na zachodzącą tożsamość sprawy ze sprawą rozstrzygniętą decyzją nr [...]. W ocenie [...]WINB, postępowanie nie powinno zostać wszczęte na wniosek skarżącego również dlatego, że nie legitymuje się on przymiotem strony. Skarżący może posiadać ewentualnie jedynie interes faktyczny w sprawie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożył Z. L., wnosząc o jego uchylenie.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a także jego nierozpoznanie, w szczególności poprzez nieuwzględnienie faktu, że w sprawie pojawiła się nowa okoliczność – dowód w postaci pisma Komendanta Głównego PSP z [...] grudnia 2016 r.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem Sąd, działając z urzędu w granicach sprawy, której dotyczy skarga - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., stwierdził, że zaskarżone postanowienie [...]WINB zostało wydane z istotnym i mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa procesowego.

Przepis art. 61a § 1 k.p.a., będący podstawą prawną zaskarżonego postanowienia, stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołany przepis został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). W piśmiennictwie oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest prezentowane jednolite stanowisko, zgodnie z którym ustawodawca, wprowadzając art. 61a § 1 k.p.a., zdecydował o ustanowieniu dwu autonomicznych przesłanek wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, umownie nazywanych – podmiotową i przedmiotową. Pierwsza z nich odnosi się do przypadku wniesienia podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji procesowej do żądania dokonania przez organ konkretyzacji normy administracyjnego prawa materialnego. "Inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania – jako przesłanka przedmiotowa - nie mają jednolitej natury i nie zostały w ustawie skonkretyzowane, niemniej w piśmiennictwie wskazuje się, że odnosić je należy do przypadków pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania (por. Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 212). Są to okoliczności, które powodują, że postępowanie nie mogłoby się zakończyć wydaniem decyzji merytorycznej, stanowią zatem bezwzględne przyczyny niedopuszczalności postępowania administracyjnego (por. B. Adamiak, Refleksje na temat dopuszczalności postępowania administracyjnego, ZNSA 2015 r., nr 5, s. 18-19). Przykładem takich okoliczności, jak się wskazuje w orzecznictwie, jest między innymi sytuacja wniesienia podania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, wniesienie żądania w sprawie już rozstrzygniętej, czy też wystąpienie z żądaniem w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji (por. wyrok NSA z 14 marca 2019 r. sygn. I OSK 1228/17; wyrok NSA z 19 lipca 2016 r. sygn. II OSK 2613/15). Celem instytucji odmowy wszczęcia postępowania jest zatem uniemożliwienie prowadzenia takiego postępowania, którego rezultat (czyli decyzja administracyjna) byłby obarczony istotną wadą kwalifikowaną (art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a.).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zaskarżone postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania należy uznać za wadliwe, albowiem przyczynami uniemożliwiającymi wszczęcie i prowadzenie żądanego postępowania nie jest okoliczność wystąpienia przez skarżącego z ponownym wnioskiem o wszczęcie postępowania dotyczącego legalności montażu drzwi w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w P., jak i obowiązywanie (pozostawanie w obrocie) decyzji PINB z [...] lipca 2015 r. nr [...] umarzającej postępowanie wszczęte z urzędu [...] czerwca 2013 r. w sprawie zmniejszenia szerokości drogi ewakuacyjnej w ww. budynku z uwagi na sposób zamontowania drzwi w kilkunastu lokalach mieszkalnych, w tym w lokalu nr [...].

Pomimo, że konstrukcja prawna powagi rzeczy osądzonej wywodzi się z postępowania sądowego, jej znaczenie w ogólnym postępowaniu administracyjnym również nie może być kwestionowane. Procesowy mechanizm stabilności wydanego rozstrzygnięcia stanowi bowiem konieczny element każdej procedury chroniący ją przed możliwością niekończącego się ponawiania środków prawnych składanych w celu weryfikacji uprzednio zajętego stanowiska. Konieczność poszanowania stanu rzeczy ustalonego w ostatecznym rozstrzygnięciu stanowi przeszkodę dla ponownego prowadzenia postępowania w tej samej sprawie. Powaga rzeczy rozstrzygniętej w postępowaniu administracyjnym jest gwarantowana, jak się wskazuje, przez regułę dopuszczalności jednokrotnego rozstrzygnięcia (o charakterze ostatecznym) określonej kwestii procesowej bądź materialnej (por. R. A. Rychter, Res iudicata w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2014, s. 47 i n.). To ostatnie zastrzeżenie odwołujące się do rozróżnienia kwestii materialnych i procesowych jest o tyle istotne, że niezależnie od tego, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zasadę rei iudicatae zasadniczo odnosi się do skutków prawnych wywołanych wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę co do istoty, to równoważne następstwa, w ocenie Sądu, łączyć należy również z drugim rodzajem aktów wydawanych w ogólnym postępowaniu administracyjnym, tj. z decyzjami rozstrzygającymi sprawę formalnie, w szczególności z decyzją umarzającą postępowanie (art. 105 § 1 k.p.a.). Stosownie do art. 104 § 2 k.p.a., decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Przyjęta w procedurze administracyjna konstrukcja umorzenia postępowania w drodze decyzji powoduje, że stabilność decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania korzysta z tej samej ochrony, jak każda inna decyzja (art. 16 § 1 k.p.a.). Oznacza to, że art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. stanowiący podstawę prawną do stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, może odnosić się również do wydania decyzji w sprawie zakończonej wcześniej decyzją umarzającą postępowanie, skoro powołany przepis nie wymaga, aby ta "inna decyzja ostateczna" była decyzją rozstrzygającą sprawę wyłącznie merytorycznie. Stanowisko takie wyraził NSA w wyroku z 23 stycznia 1998 r. sygn. III SA 103/97, z glosą aprobującą B. Adamiak, OSP 1999/1/19, jest ono również zasadniczo niekwestionowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2019 r. sygn. I OSK 279/19; wyrok NSA z 20 grudnia 2016 r. sygn. II OSK 761/15), aczkolwiek wyraźnie zgłaszane są w odniesieniu do tego stanowiska określone zastrzeżenia, które limitują możliwość powołania się na zasadę stabilności decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania. Mają one związek z dostrzeżeniem potrzeby określenia charakteru sprawy i okoliczności skutkujących umorzeniem postępowania (por. wyrok NSA z 27 marca 2019 r. sygn. II OSK 1218/17; wyrok NSA z 1 czerwca 2016 r. sygn. I OSK 1031/15). Łączą się one z formułowanym w piśmiennictwie poglądem, zgodnie z którym "Decyzja o umorzeniu postępowania zapobiega lub kładzie kres zbędnym czynnościom procesowym i właściwie do tego sprowadza się jej istota [...]. Mając to na względzie, nie należy jej przypisywać ani zdolności tworzenia stanu res iudicatae, ani zdolności unicestwiania obiektywnie istniejącej kompetencji organu administrującego. Nie stanowią one zatem przeszkody, nawet gdy pozostają w obiegu prawnym, do podjęcia czynności procesowych na nowo, ilekroć okaże się, że odnośna kompetencja wbrew przyjętej uprzednio ocenie jednak była i jest aktualna albo – co jeszcze bardziej oczywiste – że na skutek modyfikacji stanu faktycznego lub prawnego stała się aktualna później." (por. T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Molczyk, Warszawa 2015, s. 1073 i n.).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni podziela przywołane wyżej stanowisko, które nakazuje poddanie okoliczności sprawy, które stały za umorzeniem postępowania, badaniu i szczegółowej analizie, albowiem wydanie decyzji, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., nie może być traktowane na zasadzie automatyzmu jako bezwzględna przeszkoda do prowadzenia postępowania i wydania decyzji merytorycznej. Tymczasem, tak właśnie do wniosku skarżącego z [...] listopada 2017 r. podszedł [...]WINB, ponieważ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a tym bardziej w utrzymanym w mocy postanowieniu PINB brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia nawiązującego do przeprowadzonej analizy treści wniosku skarżącego, czy faktycznie w obu sprawach można mówić o działaniu zakazu ne bis in idem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca uwagę na to, że w zaskarżonym postanowieniu organ powołał się na "powagę rzeczy osądzonej", jednakże nie wskazał z jakimi kwestiami materialnoprawnymi wiąże taki skutek. Niewątpliwie także decyzja umarzająca postępowanie, poza skutkiem procesowym, może w określonym zakresie wywoływać skutek materialnoprawny wynikający z faktu, że wydane rozstrzygnięcie kreuje dla strony prawo nabyte odnoszące się do potwierdzenia, że określone prawo powstało albo obowiązek nie zaistniał. Powoływana przez [...]WINB decyzja z [...] lipca 2015 r. nr [...], jak należy przyjąć, do wskazanej grupy decyzji niewątpliwie jednakże nie należy, uwzględniając, że powodem zniesienia postępowania, a zarazem braku przyjęcia jakichkolwiek merytorycznych ustaleń w sprawie było uznanie, że kwestie dotyczące szerokości drogi ewakuacyjnej w użytkowanym istniejącym budynku normują przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719 ze zm.), przez co organem właściwym do rozpoznania sprawy pozostaje właściwy organ PSP. Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowiska uznającego brak właściwości organów nadzoru budowlanego jednakże nie podziela, zauważając, że sposób montażu drzwi do lokalu powinien pozostawać w zainteresowaniu tychże organów, może on bowiem wpływać na prawidłowość użytkowania obiektu budowlanego (budynku mieszkalnego wielorodzinnego), szczególnie w aspekcie obowiązku zapewniania w nim dróg ewakuacyjnych odpowiadających wymaganiom określonym w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Pomimo że w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym brak jest jednolitości odnośnie do trybu postępowania, który powinien być w takim przypadku wdrożony, albowiem uznaje się prawidłowość zarówno zainicjowania postępowania naprawczego określonego w art. 50-51 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2017 r. sygn. II OSK 1183/15; wyrok NSA z 28 stycznia 2014 r. sygn. II OSK 2028/12; wyrok NSA z 15 lipca 2010 r. sygn. II OSK 1196/09), jak i postępowania wskazanego w art. 66 ust. 1 cyt. ustawy (por. wyrok NSA z 12 maja 2016 r. sygn. II OSK 2090/14), to za niesporne uznać trzeba to, że wskazane kwestie są objęte kompetencjami organów nadzoru budowlanego. Oznacza to, że odmienne stanowisko wyrażone w decyzji PINB z [...] lipca 2015 r. nie powinno stanowić przeszkody do podjęcia przez te organy odpowiednich działań kontrolnych, jeżeli opiera się ono na oczywiście wadliwej interpretacji przepisów określających właściwość rzeczową organów nadzoru budowlanego, a jednocześnie wskazana decyzja nie wywołała żadnych skutków materialnoprawnych.

Stosownie do § 242 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia, szerokość poziomych dróg ewakuacyjnych należy obliczać proporcjonalnie do liczby osób mogących przebywać jednocześnie na danej kondygnacji budynku, przyjmując co najmniej 0,6 m na 100 osób, lecz nie mniej niż 1,4 m. Dopuszcza się zmniejszenie szerokości poziomej drogi ewakuacyjnej do 1,2 m, jeżeli jest ona przeznaczona do ewakuacji nie więcej niż 20 osób. Jednocześnie § 242 ust. 4 rozporządzenia stanowi, że skrzydła drzwi, stanowiących wyjście na drogę ewakuacyjną, nie mogą, po ich całkowitym otwarciu, zmniejszać wymaganej szerokości tej drogi. Wymagania nie stosuje się do drzwi wyposażonych w urządzenia samoczynnie je zamykające. W toku czynności zmierzających do oceny dopuszczalności wniosku skarżącego z [...] listopada 2017 r. PINB nie stwierdził, że powyższe warunki spełniają otwierane na zewnątrz drzwi lokalu mieszkalnego nr [...] i potwierdzeniem tejże oceny pozostaje rozstrzygnięcie zamieszczone w decyzji z [...] lipca 2015 r. Determinuje to uznanie, że formalna decyzja o umorzeniu postępowania powołująca się na kompetencje organów PSP nie mogła wywołać w rozważanym zakresie skutku "powagi rzeczy osądzonej", na który wadliwie [...]WINB się powołał w zaskarżonej decyzji nr [...]. Należy zauważyć, że za niezgodny z przepisami prawa uznać trzeba montaż drzwi otwierających się na zewnątrz, jeżeli drzwi po całkowitym otwarciu zmniejszą szerokość klatki schodowej (poziomej drogi ewakuacyjnej) opisaną w § 242 ust. 1 lub 2 rozporządzenia, bądź też przesłonią drzwi (tj. wyjście ewakuacyjne) innego pomieszczenia mieszkalnego, zwężając szerokość tego wyjścia poniżej szerokości podanej w § 239 ust. 1 ww. rozporządzenia. Zdaniem Sądu, do wymagań tych [...]WINB powinien był się odnieść tym bardziej, jeżeli uwzględni się, że przeprowadzone czynności kontrolno-rozpoznawcze KM PSP w P. wykazały, jak wynika z dołączonych do akt materiałów, iż po otwarciu drzwi do lokalu mieszkalnego nr [...] dochodzi do zawężenia spocznika klatki schodowej do 111 cm, a jednocześnie otwarcie tychże drzwi ma blokować wyjście z lokalu mieszkalnego nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany zwrócić uwagę na jeszcze jedną kwestię, której nieprawidłowe rozważenie czyniło wadliwym oparcie się przez [...]WINB przy wydaniu zaskarżonego postanowienia na normie art. 61a § 1 k.p.a. Na tle zasady stabilizującej skutki wywierane przez decyzję ostateczną o umorzeniu postępowania szczególne znaczenie przypisane być powinno zagadnieniu tożsamości sprawy administracyjnej. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Jeżeli którykolwiek z tych elementów konstruujących sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym zmienił się, brak jest możliwości przyjęcia, że sprawa załatwiona decyzją ostateczną jest tożsama ze sprawą, której załatwienia domaga się wnioskodawca w złożonym do organu podaniu o wszczęcie postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przedmiot żądania skarżącego sformułowanego w piśmie z [...] listopada 2017 r. organ odniósł bezpośrednio do sprawy zmniejszenia szerokości drogi ewakuacyjnej, a więc kwestii dotyczącej spełnienia warunków przeciwpożarowych przez obiekt budowlany. Jakkolwiek wcześniejsze pisma skarżącego kierowane do organów nadzoru budowlanego faktycznie odwoływały się do potrzeby sprawdzenia zgodności z przepisami szerokości drogi ewakuacyjnej, której parametry kształtował sposób otwierania się drzwi zewnętrznych do lokalu nr [...], to z treści pisma z [...] listopada 2017 r. jednoznacznie wynika, że swój interes prawny skarżący wywodzi nie tyle z przepisów określających, jakie wymagania powinny spełniać drogi ewakuacyjne, by możliwe było w razie pożaru wydostanie się w bezpieczne miejsce na zewnątrz budynku lub do sąsiedniej strefy pożarowej, ale również z norm ogólnych przewidujących, że obiekt budowlany powinien być użytkowany w sposób niezagrażający życiu lub zdrowiu ludzi. W ocenie Sądu, wskazywana przez skarżącego okoliczność uderzenia go otwierającymi się drzwiami do lokalu nr [...] i akcentowanie, że zdarzenie to ma charakter powtarzający się nakazywałyby przyjąć, że intencją skarżącego było wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego postępowania na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i objęcie wyjaśnieniem tego aspektu montażu drzwi, który ma związek z ogólnym bezpieczeństwem ich wykonania (użytkowania). Uzasadnia to również podnoszony w innych pismach skarżącego rzekomo wadliwy sposób montażu drzwi, które mają wystawać poza ścianę (drzwi mają być zawieszone "na hakach w futrynie"), co zostało zasygnalizowane w piśmie Komendanta Głównego PSP z [...] grudnia 2016 r., na które powołał się skarżący. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego daje możliwość przeprowadzenia postępowania naprawczego, w ramach którego organ nadzoru budowlanego może poddać weryfikacji dotychczas wykonane roboty budowlane w aspekcie ich zgodności z przepisami budowlanymi, a więc w szczególności z przepisami dotyczącymi bezpieczeństwa użytkowników danego obiektu budowlanego, a także chroniącymi interesy osób trzecich. Sąd zauważa, że stosownie do § 291 cyt. rozporządzenia budynek i urządzenia z nim związane powinny być "projektowane i wykonane w sposób niestwarzający niemożliwego do zaakceptowania ryzyka wypadków w trakcie użytkowania". Przepis ten ma charakter ogólny, niemniej jego normatywne znaczenie wyrażające się w przeciwdziałaniu możliwości uznania za zgodne z prawem robót, których rezultat może skutkować znacznym ryzykiem wypadków ,nie powinien budzić wątpliwości, co pozwala jego dyspozycją w ramach postępowania naprawczego w szczególnych okolicznościach objąć również montaż drzwi zewnętrznych do lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym, których sposób otwierania (na zewnątrz) może skutkować powstaniem zagrożenia dla osób znajdujących się w ich zasięgu (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2018 r. sygn. II OSK 1880/16). Sąd w toku kontroli zaskarżonego postanowienia nie może rozstrzygnąć, czy zarzuty jakie stawia skarżący i natura opisywanych przez niego zdarzeń faktycznie uzasadniają jakąkolwiek ingerencję organów nadzoru budowlanego poprzez nałożenie na właściciela lokalu nr [...] określonych obowiązków, kwestie te powinny tym niemniej zostać merytorycznie przez organ nadzoru budowlanego rozważone, albowiem nie pozostawały dotąd w zasięgu jego zainteresowania. Prowadzi to do wniosku, że wbrew poglądowi sformułowanemu w treści zaskarżonego postanowienia, w sprawie nie można mówić o zaistnieniu tożsamości przedmiotowej sprawy objętej "powagą rzeczy osądzonej" i sprawy zainicjowanej spornym wnioskiem z [...] listopada 2017 r., jeżeli, co zostało wyżej wykazane, posiadają one odmienne podstawy faktyczne i prawne.

Rekapitulując powyższe uwagi, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie [...]WINB zostało wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a., albowiem organ wadliwie przyjął, że okoliczność wydania decyzji PINB z [...] lipca 2015 r. nr [...] objęta jest zakresem pojęcia "innych uzasadnionych przyczyn", stanowiąc o niedopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek złożony przez skarżącego w podaniu z [...] listopada 2017 r. Charakter powyższego uchybienia uniemożliwił Sądowi weryfikację prawidłowości zaskarżonego postanowienia w odniesieniu do kwestii posiadania przez skarżącego interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania w sprawie. Wypowiedzenie się co do zaistnienia przesłanki podmiotowej niedopuszczalności wszczęcia postępowania nie jest możliwe, albowiem jednozdaniowa konstatacja, że skarżący nie legitymuje się przymiotem strony wymyka się kontroli sądowej, jeżeli nie towarzyszyło jej wyjaśnienie powodów przyjęcia takiego stanowiska wraz z nawiązaniem do sposobu rozumienia art. 28 k.p.a., a równocześnie, co zostało wyżej stwierdzone, organ mylnie rozważył treść podania skarżącego, nadając mu inne (węższe) znaczenie, co powoduje, że w tej części brak jest w ogóle wypowiedzi organu odnośnie do posiadanego przez skarżącego interesu prawnego. Z tego powodu za przedwczesny należy uznać wniosek, że legitymacja skarżącego do wszczęcia postępowania nie jest oparta na przysługującym mu interesie prawnym, który musi być własny, indywidualny i wynikać z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego.

Ponownie rozstrzygając sprawę, organ dostosuje się do wskazań zawartych w uzasadnieniu i dokona niezbędnych ustaleń faktycznych, a następnie rozważy wszechstronnie zebrany materiał dowodowy i oceni okoliczności istotne dla zastosowania dyspozycji art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W jego ramach organ powinien również ustalić, czy względy, do których nawiązał skarżący w świetle treści § 291 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie sprawiają, że powołać się na naruszenie wymagania, by budynek i urządzenia z nim związane były wykonane w sposób niestwarzający niemożliwego do zaakceptowania ryzyka wypadków w trakcie ich użytkowania może skarżący jako właściciel lokalu, czy też legitymacja procesowa w tym zakresie przysługuje wyłącznie zarządowi powołanej wspólnoty mieszkaniowej i to ona powinna reprezentować jego interes zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2019 r. poz. 737). Organ powinien mieć na uwadze, że z indywidualnym interesem prawnym mamy do czynienia wówczas, gdy dotyczy on konkretnej osoby i odnosi się bezpośrednio do jej sytuacji prawnej, której przepisy zapewniają ochronę w sferze prawa administracyjnego. Poszczególni właściciele lokali legitymują się tak rozumianym interesem prawnym w zakresie swoich własnych "praw mieszkaniowych", a nie praw odnośnie do nieruchomości wspólnej. Możliwe jest zatem uznanie właściciela lokalu za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a., o ile z okoliczności sprawy wynika, że roboty budowlane naruszają tego podmiotu prawa lub obowiązki wynikające z przysługującego mu prawa własności lokalu.

Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przyjmując, że zaskarżone postanowienie [...]WINB i poprzedzające je postanowienie PINB naruszały prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

-----------------------

1