Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 106/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Insfrastruktury i Budownictwa~Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 21 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.
article: art 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Gdyni od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 219/21 w sprawie ze skargi M. B., E. K. i G. C. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Gminy Miasta Gdyni na rzecz M. B., E. K. i G. C. solidarnie kwotę 291 (dwieście dziewięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 219/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. B., E. K. i G. C., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1961 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. [...], oznaczonej katastralnie jako część parceli nr [...], o pow. [...]m2 (z ogólnej pow. [...]m2), zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w Gdyni tom [...], karta [...], stanowiącej własność J. B.

Pismem z dnia 20 lipca 2015 r. M. B., E. K. i G. C. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności m.in. ww. orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1961 r.

Jak wynika z akt sprawy, wywłaszczona nieruchomość obecnie wchodzi w skład działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...], jedn. ewid. [...].

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] października 2017 r., po rozpatrzeniu wniosku M. B., E. K. i G. C. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 1961 r.

W uzasadnieniu wskazano, że z uwagi na fakt, że w dniu 27 grudnia 1991 r. w księdze wieczystej nr [...] ujawniono prawo własności Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości, przyjęto, że orzeczenie z dnia [...] sierpnia 1961 r stało się ostateczne.

W ocenie organu nie można stwierdzić wydania przedmiotowego orzeczenia bez podstawy prawnej, albowiem istniał przedmiot kontrolowanego postępowania w postaci nieruchomości, co do której dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie wywłaszczenia oraz wniosku podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie, tj. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni.

Podkreślono, że dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) regulował m.in. tryb wywłaszczenia nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych. Ową "niezbędność" nieruchomości do realizacji narodowych planów gospodarczych potwierdzało wydanie przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwolenia na nabycie nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 dekretu. Opinia prezydium wojewódzkiej rady narodowej powinna zaś zawierać stwierdzenie, że nabycie nieruchomości, objętej wnioskiem, jest niezbędne dla zrealizowania zamierzenia wykonawcy narodowych planów gospodarczych. Opinia powinna uwzględniać zarówno potrzeby wykonawcy narodowych planów gospodarczych, jak i uzasadnione interesy ogólnogospodarcze (art. 5 ust. 2 dekretu).

Wskazano, że z akt archiwalnych wynika, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku wydało opinię z dnia [...] maja 1957 r., w której stwierdzono, że m.in. przedmiotowa nieruchomość jest niezbędna do realizacji narodowych planów gospodarczych. Ponadto do wniosku o wydanie zezwolenia załączono zaświadczenie lokalizacyjne nr [...], z dnia [...] kwietnia 1957 r. oraz zezwolenie Ministra Oświaty z dnia [...] maja 1957 r. na zgłoszenie ww. wniosku. W oparciu zaś o ww. opinię z dnia 14 maja 1957 r. oraz pozostałe ww. dokumenty Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wydał zezwolenie na nabycie nieruchomości z dnia 7 czerwca 1957 r. Nie doszło zatem do naruszenia przepisu art. 5 ust. 1 dekretu.

Zauważono ponadto, że po uzyskaniu zezwolenia na nabycie nieruchomości inwestor (wykonawca narodowych planów gospodarczych) obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia za cenę określoną zgodnie z art. 28 dekretu (art. 8 ust. 1 dekretu). Powyższa czynność była o tyle istotna, że jej dokonanie skutkowało wyczerpaniem możliwości dobrowolnego nabycia nieruchomości na drodze cywilnoprawnej. Jej zaniechanie zaś czyniło niedopuszczalnym złożenie wniosku o wywłaszczenie nieruchomości.

Minister stwierdził, że ze znajdującego się w aktach archiwalnych wyciągu z księgi wieczystej [...] wykaz [...] z dnia 15 lipca 1957 r. wynika, że właścicielem tabularnym przedmiotowej nieruchomości był J. B. Inwestor - Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni - skierował wezwanie z dnia 18 czerwca 1957 r. do M. B. - spadkobierczyni nieżyjącego już wówczas właściciela ujawnionego w księdze wieczystej, wskazując, że cena nieruchomości zostanie określona na podstawie art. 28 dekretu. W aktach archiwalnych sprawy zachowało się zwrotne potwierdzenie odbioru zawiadomienia przez M. B. (posługującą się również imieniem "B.").

Podkreślono, że brak było możliwości zawarcia umowy przenoszącej własność nieruchomości na Skarb Państwa, gdyż: 1) z akt archiwalnych nie wynika, aby M. B. wyraziła zgodę na zbycie nieruchomości; 2) brak było wówczas orzeczenia sądu o nabyciu spadku po J. B. (gdyż zostało ono wydane dopiero w 1990 r.), a tym samym spadkobiercy nie legitymowali się dowodem na nabycie spadku po J. B.

Wobec powyższego jedyną możliwością nabycia ww. nieruchomości, niezbędnej pod budowę szkoły podstawowej było wywłaszczenie. Nie doszło zatem do naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu.

W przedmiotowej sprawie inwestor - Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni do wniosku o wywłaszczenie z dnia 11 lipca 1957 r. załączył zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów, odpis dowodu wezwania właściciela, plan sytuacyjny, odpisy z ksiąg wieczystych. Nie budzi zatem wątpliwości, że nie doszło do naruszenia art. 17 ust. 3 dekretu.

Podkreślono również, że z zachowanych akt archiwalnych wynika, że pismem z lipca 1957 r. (dzień nieczytelny) organ poinformował o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego m.in. w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Odrębnym zawiadomieniem z dnia 22 września 1957 r., organ poinformował o wyznaczeniu terminu i miejscu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Nie doszło zatem do naruszenia przepisu art. 18 ust. 1 dekretu ani art. 20 ust. 1 dekretu.

Minister wskazał, że orzeczenie powinno w szczególności zawierać (art. 21 ust. 2 dekretu): 1) ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia, 2) wskazanie, na czyją rzecz wywłaszczenie nastąpiło, 3) jeżeli wpłynęły wnioski lub sprzeciwy - uzasadnienie ich przyjęcia lub odrzucenia. Mając powyższe na uwadze przedmiotowe orzeczenie z dnia [...] sierpnia 1961 r. zawiera wszystkie ww. wymienione elementy, albowiem określono w nim przedmiot wywłaszczenia poprzez precyzyjne oznaczenie nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu, wskazano, że wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa - na wniosek Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni.

Orzeczenie zapadło po przeprowadzeniu w dniu 3 października 1959 r. rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej z udziałem M. B. (posługującej się również imieniem B.) - żony zmarłego J. B. (właściciela tabularnego), a zarazem jego spadkobiercy. Nie doszło zatem do naruszenia art. 21 ust. 1 ani ust. 2 dekretu.

Odnosząc się do zarzutu wnioskodawców, że przedmiotowe orzeczenie zostało skierowane do zmarłego J. B., Minister wskazał, że w sentencji orzeczenia wymieniono J. B. - jako właściciela tabularnego nieruchomości, gdyż w księdze wieczystej nie ujawniono wówczas jego spadkobierców (orzeczenie o nabyciu spadku zapadło dopiero w 1990 r.). Orzeczenie doręczono jednak żyjącej wówczas żonie zmarłego J. B. – M. B. (posługującej się również imieniem B.), która była zarazem jednym z jego spadkobierców. M. B. zmarła w dniu 20 października 1961 r., a więc już po wydaniu przedmiotowego orzeczenia. Tym samym, zdaniem organu, nie można uznać, aby przedmiotowe orzeczenie zostało skierowane do osoby zmarłej. Ewentualne zaś pominięcie niektórych spadkobierców J. B. (których organ nie mógł znać, skoro brak było wówczas orzeczenia o nabyciu spadku) może zaś stanowić co najwyżej podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu), nie zaś podstawę do stwierdzenia nieważności orzeczenia. Ponadto, M. B. (posługująca się również imieniem B.) była zawiadamiana o poszczególnych etapach postępowania. W rozprawie wywłaszczeniowo - odszkodowawczej udział wziął również syn zmarłego J. B. – H. B. Tym samym stwierdzono, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa w myśl przepisu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W przedmiotowym orzeczeniu z dnia [...] sierpnia 1961 r. nie stwierdzono również wad wymienionych wart. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli M. B., E. K. i G. C., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego w postaci art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3297/17 oddalił ww. skargę.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżących Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 158/19 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję odwołał się w swoich rozważaniach do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 158/19, w którym wskazano, że o ile można zaakceptować ogólne twierdzenie, że na gruncie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych wydanie decyzji wywłaszczeniowej w sytuacji, w której właściciel ujawniony w księdze wieczystej nie żył, a równocześnie nie przeprowadzono postępowania o stwierdzenie spadku, nie oznacza automatycznie, że decyzja wywłaszczeniowa musi być kwalifikowana jako obarczona rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to brak podstaw, aby twierdzić, że dla zaakceptowania decyzji jako nieobarczonej wadą skutkującą jej nieważnością wystarczające jest wskazanie w osnowie decyzji wywłaszczeniowej przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia oraz na czyją rzecz wywłaszczenie nastąpiło, a kwestia poprawności sprecyzowania jej adresata ma znaczenie drugorzędne. Oznaczenie w decyzji jej adresata jest jednym z tzw. elementów konstytutywnych tego administracyjnego aktu indywidualnego. Z tych powodów również w stosunku do decyzji wywłaszczeniowej wydanej na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, nie ma podstaw do odstępowania od ugruntowanego stanowiska, że jeśli z decyzji administracyjnej wynika, że została ona skierowana do osoby, która nie żyła już w momencie wszczęcia postępowania, w którym wydano tę decyzję, to jest to decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa, o ile dopuszczalność wyjątkowego posłużenia się fikcją prawną w zakresie oznaczenia podmiotu wywłaszczanego nie wynika wprost z treści decyzji, ani też decyzja ta nie jest jednocześnie skierowana do osób, które były stronami postępowania zakończonego jej wydaniem. Innymi słowy prawna potencjalna i wyjątkowa dopuszczalność wywłaszczenia nieruchomości osoby ujawnionej w księdze wieczystej bądź innym dokumencie jako właściciel, nie uzasadnia wniosku o dopuszczalności określania w treści decyzji jako jej adresata osoby, co do której wiadomo w chwili orzekania, że jest osobą nieżyjącą.

Sąd podkreślił, że na gruncie niniejszej sprawy istota problemu sprowadza się do oceny skutków prawnych w aspekcie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. faktu, że w chwili wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, tj. w dniu 11 lipca 1957 r. oraz wydania orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] sierpnia 1961 r. J. B., ujawniony w księdze wieczystej jako właściciel wywłaszczonej nieruchomości, nie żył. W aktach sprawy znajduje się postanowienie Sądu Rejonowego w Wejherowie z dnia 9 maja 1990 r. o stwierdzeniu nabycia spadku, z którego wynika, że zmarł on w dniu 12 listopada 1954 r., a spadek po nim nabyli żona M. B. oraz dzieci H. B., I. C., J. B. Zatem zarówno w dacie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, jak też w dacie wdawania orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości jej właściciel J. B. nie żył. Orzeczenie z dnia [...] sierpnia 1961 r. zostało doręczone jego żonie B. B., która wskazana została jako pełnomocnik właściciela, a której pełnomocnictwo wygasło z datą śmierci mocodawcy. B. B. podobnie jak biorący udział w rozprawie syn właściciela nieruchomości H. B. są spadkobiercami J. B. Tym niemniej, gdyby nawet przyjąć, że ww. dwójka spadkobierców uczestniczyła w postępowaniu wywłaszczeniowym, to pozostali udziału w nim nie brali i wobec braku przeciwnego dowodu przyjąć należy, że nie wiedzieli o toczącym się postępowaniu. Sąd podzielił zatem pogląd, że wydanie decyzji wobec osoby nieżyjącej w realiach niniejszej sprawy winno zostać potraktowane jako rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przesłanka skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną dotyczy bowiem sytuacji, gdy jako stronę oznaczono podmiot, który nie był i nie mógł być stroną postępowania.

Podkreślono za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że również przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, nie dawały podstaw do przyjęcia, że w decyzji wywłaszczeniowej dopuszczalne było wskazywanie jako właściciela wywłaszczanej nieruchomości osoby nieżyjącej, albo że wskazanie takiej osoby nie było istotną wadą decyzji. Z art. 8 ust. 1 dekretu wynika, że zasadą było prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego z udziałem właściciela nieruchomości objętej wywłaszczeniem. Przepis ten stanowił, że "wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie, przewidziane w art. 5, obowiązany jest wezwać właściciela nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu, by odstąpił mu tę nieruchomość za cenę, określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Zatwierdzając cenę, prezydium wojewódzkiej rady narodowej ustali jednocześnie warunki zapłaty. (...)". Uproszczony tryb wzywania wynikający z art. 8 ust. 3 dekretu, tj. w drodze obwieszczeń publicznych, dotyczył przypadków, "gdy zezwolenie na nabycie (art. 5) obejmowało większą liczbę nieruchomości, położonych na terenie jednej gminy (miasta), jak również przypadków, kiedy miejsce zamieszkania właściciela nie było znane". Tryb ten zatem nie dawał podstaw do prowadzenia postępowania wobec osoby, co do której organ miał wiedzę, że jest osobą nieżyjącą, bowiem kwestia miejsca zamieszkania z istoty swojej może dotyczyć wyłącznie osób żyjących. Również regulacja art. 17 ust. 2 dekretu dotycząca wniosku wywłaszczeniowego obligowała do wskazania w nim właściciela nieruchomości wraz z jego miejscem zamieszkania, jeżeli było ono znane (art. 17 ust. 2 pkt 3 dekretu) i dołączenia dowodu wezwania właściciela (art. 17 ust. 3 pkt 2 dekretu). Obowiązek wskazania właściciela wraz z jego miejscem zamieszkania również zatem potwierdza wniosek, że nie obejmował on swym zakresem osoby, co do której organ miał wiedzę, że jest osobą nieżyjącą.

Wobec tego, że z unormowań ww. dekretu z 1949 r., ani regulacji dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319), czy dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57, poz. 320) jak też dekretu z dnia 8 października 1946 r. Prawo spadkowe (Dz. U. Nr 60, poz. 328), nie wynika wniosek o dopuszczalności kierowania orzeczenia wywłaszczeniowego do osoby, co do której organ miał wiedzę, że jest osobą nieżyjącą. Jeżeli odwołać się do aktualnych unormowań zawartych w art. 113 ust. 5-7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990), dalej powoływanej jako "u.g.n.", które nawet w realiach demokratycznego państwa prawnego przyjmują szerokie rozumienie nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym obejmujące zarówno nieruchomości, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić osób, którym przysługują do nich prawa rzeczowe, jak i sytuacje, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie żyje i nie przeprowadzono lub nie zostało zakończone postępowanie spadkowe, i z których to regulacji wynika, że w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, przy jej wywłaszczeniu, przyjmuje się służące do jej oznaczenia dane z katastru nieruchomości, należy zwrócić uwagę na treść art. 116 ust. 1 pkt 6 u.g.n.

W doktrynie wskazuje się, że wykładnia tego przepisu zgodna z treścią i ratio art. 114 u.g.n. nie może uzasadniać wniosku, zgodnie z którym dopuszczalne jest pominięcie we wniosku o wywłaszczenie właściciela czy użytkownika wieczystego, jeżeli jego osobę można ustalić. Wskazuje się przy tym, że "należy odróżnić nieuregulowany stan prawny" od "nieaktualnego" stanu prawnego wynikającego z księgi wieczystej lub zbioru dokumentów. Z tym drugim mamy do czynienia wtedy, gdy można ustalić, komu przysługują prawa do nieruchomości, a jedynie prawa te nie zostały ujawnione w księdze wieczystej lub nie wynikają ze zbioru dokumentów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miasta Gdyni, zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego, tj.:

a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu z jednej strony, że na gruncie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych dopuszczalne było wywłaszczenie nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, a z drugiej strony, że decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości bezwzględnie musiała wskazywać konkretną osobę jako adresata, które to twierdzenia są wzajemnie ze sobą sprzeczne, a nadto art. 21 ust. 2 dekretu nie wymienia danych aktualnego właściciela nieruchomości jako obligatoryjnego elementu decyzji o wywłaszczeniu;

b) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że udział w postępowaniu wywłaszczeniowym M. B. i H. B., przy braku udziału pozostałych spadkobierców J. B., stanowi okoliczność uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1961 r., nie zaś podstawę do ewentualnego żądania wznowienia postępowania, podczas gdy niedopuszczalne jest wymienne i dowolne stosowanie trybów nadzwyczajnych;

c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1027 k.c. przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu, że względem osoby trzeciej spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia tylko stwierdzeniem nabycia spadku (obecnie także zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia), wobec czego od organu wywłaszczeniowego można wymagać wskazania aktualnych właścicieli nieruchomości z imienia i nazwiska wyłącznie wtedy, gdy osoby te udokumentowały fakt nabycia spadku stosownym postanowieniem sądu, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca, albowiem postępowanie spadkowe po J. B. zostało przeprowadzone dopiero w 1990 r.;

2) przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji mimo braku podstaw do skutecznego postawienia zarzutu kwalifikowanego naruszenia prawa w sytuacji, gdy dekret z 1949 r. dopuszczał wywłaszczenie nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, w postępowaniu wywłaszczeniowym brali udział niektórzy spośród ustalonych później spadkobiercy zmarłego J. B., a nadto osoby te przez wiele lat nie zadbały o uregulowanie spraw spadkowych po zmarłym właścicielu nieruchomości, wobec czego za niedopuszczalne należy uznać, aby ich pozycja w kwestii możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wywłaszczeniowej była korzystniejsza niż osób, które zadbały o aktualność wpisów w księdze wieczystej;

b) art. 190 p.p.s.a. przez odwołanie się w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 sierpnia 2021 r. do oceny sformułowanej przez NSA w wyroku z dnia 18 grudnia 2020 r., która to ocena jest wewnętrznie niespójna, a przez to niemożliwa do zastosowania przez WSA w Warszawie, jako Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie wyroku, zawierające sprzeczne ze sobą twierdzenia (por. pkt 1 - zarzuty dot. naruszenia prawa materialnego, ppkt a), podczas gdy zaskarżona decyzja została uchylona i sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, co wymaga sformułowania jednoznacznej i wewnętrznie spójnej oceny prawnej, która będzie możliwa do uwzględnienia przez organ w ramach realizacji wskazań co do dalszego postępowania.

Mając na uwadze powyższe naruszenia, skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. B., E. K. i G. C. wnieśli o:

1) oddalenie skargi kasacyjnej;

2) rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym;

3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Oznacza to, że kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej (tak wyrok NSA z dnia 4 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 792/18, LEX nr 2635998). Czyni tak nie tylko poprzez przywołanie poszczególnych przepisów, ale i określenie, na czym polegało ich naruszenie. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnej konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak przepisów postępowania. W zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego w pkt 1 lit. a wskazano na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych, wskazując, że przepis ten nie wymienia danych aktualnego właściciela nieruchomości jako obligatoryjnego elementu decyzji wywłaszczeniowej. Zgodnie z powołanym art. 21 ust. 2 orzeczenie powinno w szczególności zawierać: 1) ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia, 2) wskazanie na czyją rzecz wywłaszczenie nastąpiło, 3) jeżeli wpłynęły wnioski lub sprzeciwy – uzasadnienie ich przyjęcia lub odrzucenia. Z powołanego jednego przepisu dekretu nie można wyprowadzić wniosku jaki formułuje skarżąca kasacyjnie należy bowiem mieć na uwadze, że przepis ten nie wskazuje wszystkich elementów orzeczenia, a tylko w szczególności, dokonując jego wykładni nie można nie uwzględniać zarówno pozostałych przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. jak również ogólnych przepisów o postępowaniu administracyjnym, czyli kodeksu postępowania administracyjnego, który obowiązywał w dacie [...] sierpnia 1961 r., tj. dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego. Z kolei w pkt 1 lit. b zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego wskazano na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że udział w postępowaniu wywłaszczeniowym M. B. i H. B. przy braku pozostałych spadkobierców J. B. stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, a nie jest to okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania. Możliwość odniesienia się do tego zarzutu, w okolicznościach niniejszej sprawy została ograniczona, a to z uwagi na treść art. 190 p.p.s.a. i wynikające z niego związanie stanowiskiem prawnym zawartym w wyroku NSA z dnia 18 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 158/19. Natomiast w pkt 1 lit. c zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego wskazano na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1027 Kodeksu cywilnego. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że w dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego, tj. [...] sierpnia 1961 r. nie obowiązywał jeszcze Kodeks cywilny z dnia 23 kwietnia 1964 r., mając zaś na uwadze, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ustala się, czy decyzja na datę jej wydania nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, nie mogło dojść do naruszenia powołanego art. 1027 k.c.

W zarzutach skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania w pkt 2 lit. a wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji mimo braku ku temu podstaw.

W świetle powyższych wywodów za nieuzasadniony należało uznać także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Przepis ten mógłby zostać bowiem naruszony przez Sąd I instancji, gdyby został on zastosowany w przypadku, gdy w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiłoby naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a sąd uchyliłby zaskarżone rozstrzygnięcie na wskazanej powyżej podstawie, co w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiło. Nadto art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (tak jak i pozostałe ppkt.) p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym. Oznacza to, że jego naruszenie jest zawsze następstwem złamania przez Sąd I instancji innych przepisów, co ma tę konsekwencję, że nie mogą one stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej. Podobnie, aby stwierdzić, czy w danej sprawie doszło/ czy nie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można tego uczynić bez odniesienia się i powiązania tego przepisu ze stosownymi dla danej sprawy przepisami materialnoprawnymi. Stąd też tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej ograniczający się do przepisów o charakterze ogólnym, generalnym bez powiązania ich z właściwymi dla tej konkretnej sprawy przepisami materialnoprawnymi nie może być uwzględniony.

Kolejny zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania związany jest z art. 190 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Adresatami art. 190 p.p.s.a. są zarówno wojewódzki sąd administracyjny, któremu w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, została sprawa przekazana do ponownego rozpoznania, jak i wnoszący skargę kasacyjną od orzeczenia wydanego przez sąd pierwszej instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy, oraz Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu administracyjnego pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oznacza więc, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie, nawet wówczas, gdy nie podziela wyrażonych w tym wyroku ocen. Oznacza to, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, oparcie skargi kasacyjnej na podstawach sprzecznych z przyjętą wykładnią prawa musi skutkować jej oddaleniem, nawet gdyby w analogicznych stanach faktycznych i prawnych w innych sprawach wyrażane były poglądy odmienne. Art. 190 p.p.s.a. w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania Sądu I instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku sądu wyższej instancji. Stosownie do 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny przy ponownym rozpoznawaniu danej sprawy jest związany wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny zarówno w zakresie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym obecnie wyroku z dnia 18 sierpnia 2021 r. nie naruszył art.190 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję odwołał się szczegółowo w swoich rozważaniach do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 158/19 i ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu tego wyroku. W uzasadnieniu wyroku w sprawie I OSK 158/19 wskazano, że o ile można zaakceptować ogólne twierdzenie, że na gruncie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. wydanie decyzji wywłaszczeniowej w sytuacji, w której właściciel ujawniony w księdze wieczystej nie żył, a równocześnie nie przeprowadzono postępowania o stwierdzenie spadku, nie oznacza automatycznie, że decyzja wywłaszczeniowa musi być kwalifikowana jako obarczona rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to brak podstaw, aby twierdzić, że dla zaakceptowania decyzji jako nieobarczonej wadą skutkującą jej nieważnością wystarczające jest wskazanie w osnowie decyzji wywłaszczeniowej przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia oraz na czyją rzecz wywłaszczenie nastąpiło, a kwestia poprawności sprecyzowania jej adresata ma znaczenie drugorzędne. Jak podnoszono w uzasadnieniu wyroku w sprawie I OSK 158/19 oznaczenie w decyzji wywłaszczeniowej jej adresata jest jednym z tzw. elementów konstytutywnych tego administracyjnego aktu indywidualnego. Z tych powodów również w stosunku do decyzji wywłaszczeniowej wydanej na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., nie ma podstaw do odstępowania od ugruntowanego stanowiska, że jeśli z decyzji administracyjnej wynika, że została ona skierowana do osoby, która nie żyła już w momencie wszczęcia postępowania, w którym wydano tę decyzję, to jest to decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa, o ile dopuszczalność wyjątkowego posłużenia się fikcją prawną w zakresie oznaczenia podmiotu wywłaszczanego nie wynika wprost z treści decyzji, ani też decyzja ta nie jest jednocześnie skierowana do osób, które były stronami postępowania zakończonego jej wydaniem. Innymi słowy prawna potencjalna i wyjątkowa dopuszczalność wywłaszczenia nieruchomości osoby ujawnionej w księdze wieczystej bądź innym dokumencie jako właściciel, nie uzasadnia wniosku o dopuszczalności określania w treści decyzji jako jej adresata osoby, co do której wiadomo w chwili orzekania, że jest osobą nieżyjącą, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie w orzeczeniu wywłaszczeniowym z dnia [...] sierpnia 1961 r. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku nie naruszył art. 190 p.p.s.a.

Ostatni zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania wskazuje na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, by możliwe było przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest przy tym pogląd, zgodnie z którym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044). Ponadto, podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd I instancji może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeżeli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2678/19; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokonując pod tym kątem analizy zaskarżonego wyroku stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a.

Mając na uwadze zarówno niezasadność sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej jak również wynikające z art. 190 p.p.s.a. związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie oceną prawną sformułowaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 158/19 skarga kasacyjna, na podstawie art. 184 p.p.s.a., została oddalona.

Natomiast rozpoznając ponownie sprawę, organ z urzędu powinien mieć na uwadze zmianę stanu prawnego dokonaną ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego Dz. U. z 2021 r., poz. 1491, która weszła w życie w dniu 16 września 2021 r., a więc po wydaniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji z dnia 18 sierpnia 2021 r.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.