Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1960/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie zaskarżonej decyzji  z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 30c ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 200 w zw. z art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2010 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. w W. na informację Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości zawartą w piśmie Fundacji Małych i Średnich Przedsiębiorstw w W. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości; 2. zasądza od Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości na rzecz S. Sp. z o.o. w W. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Spółka S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła w Fundacji Małych Średnich Przedsiębiorstw w W. (Regionalnej Instytucji Finansującej) wniosek o dofinansowanie projektu: "[...]".

Przedmiotowy projekt złożony został w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, Oś priorytetowa VIII – Społeczeństwo informacyjne – zwiększanie innowacyjności gospodarki, Działanie 8.1 – Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej; wniosek o dofinansowanie zarejestrowany został pod numerem [...].

W piśmie z dnia [...] marca 2010 r. Regionalna Instytucja Finansująca poinformowała spółkę, że złożony przez nią projekt nie spełnił wszystkich kryteriów oceny merytorycznej, a mianowicie:

- kryterium nr 7 - "środki będą wykorzystane w sposób efektywny" (relacja nakład / rezultat) bowiem wnioskodawca dokonał sztucznego podziału projektu na 3 komplementarne projekty, co miało zmierzać do generowania nieuzasadnionych kosztów, gdyż koszty na zakup środków trwałych, koszty ogólne, koszty informatyczne miałyby być dofinansowane w każdym z projektów. Nie można uznać za efektywne osobne dofinansowanie sprzętu, kosztów działalności, czy też usług informatycznych, oddzielnie dla każdego projektu i dla tych samych osób, ponieważ wnioskodawca mógłby uzyskać podobny efekt realizując wszystkie usługi w ramach jednego projektu, co nie generowałoby dodatkowych kosztów. Wykazane powiązania osobowe i stopień zaangażowania etatowego świadczą bowiem, iż wspólnicy mogliby godzić obowiązki we wszystkich trzech spółkach w ramach jednego etatu.

Od powyższego pisma Spółka wniosła protest, który został rozpatrzony pozytywnie (pismo RIF z dnia [...] maja 2010 r. nr [...])

W piśmie tym poinformowano, że zgodnie z § 10 ust 2 Procedury odwoławczej w ramach PO IG stanowiącej załącznik nr 4.4. do Szczegółowego opisu priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013, wniosek został skierowany do ponownej oceny merytorycznej.

Następnie pismem z [...] lipca 2010 r. RIF – Fundacja Małych i Średnich Przedsiębiorstw poinformowała wnioskodawcę, że nie zostało mu przyznane dofinansowanie na realizację zgłoszonego projektu. Projekt, jak podano, nie spełnia bowiem kryteriów 1-3, 5, 6, 8 i 9 oceny merytorycznej, a mianowicie:

- nie jest zgodny z celami działania 8.1 przedmiotowego Programu Operacyjnego; W tym zakresie Komisja Oceniająca stwierdziła, że proponowana e- usługa nie spełnia podstawowego wymogu pełnej automatyzacji określonej w definicji e- usługi.

W przedstawionym projekcie, niezbędnym do świadczenia usługi jest podłączenie (integracja) wydawców kart z systemem Wnioskodawcy. Takie działanie świadczy o konieczności udziału człowieka po stronie Wnioskodawcy w celu zintegrowania systemów, zatem usługa nie będzie świadczona automatycznie. Jednocześnie Wnioskodawca przewidział konieczność zatrudnienia specjalisty ds. relacji z wydawcami kart, co również świadczy o tym, że bez uprzedniego kontaktu z Wnioskodawcą usługa nie może być świadczona ( kryterium 1 );

- Wnioskodawca nie wskazał, czy e-usługa będzie zgodna ze zidentyfikowanymi potrzebami emitentów kart (kryterium 2)

- projekt nie polega na przygotowaniu, wdrożeniu i świadczeniu e-usług (kryterium3);

- zakwestionowano zapewnienie trwałości rezultatów projektu przez okres minimum 3 lat od jego zakończenia ( kryterium 5);

- przyjęto, że planowane wydatki nie mogą być uznane za kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu ( kryterium 6);

- z uwagi na zakwestionowanie wydatków, które byłyby przeznaczone na stworzenie usługi nie spełniającej wymaganych w ramach działania 8.1 kryteriów, projekt nie będzie wykonalny finansowo ( kryterium 8);

- z uwagi na zakwestionowanie e-usługi wskaźniki produktu w postaci stworzenia e-usługi i rezultatu w postaci świadczenia e-usługi nie zostaną osiągnięte ( kryterium 9).

W piśmie tym zawarto pouczenie, iż spółce przysługuje stosownie do art. 30 c ust 1 i 2 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ( Dz. U Nr 227 poz. 1658 ze zm. ) "prawo wniesienia skargi bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w terminie 14 dni od otrzymania niniejszego pisma".

W dniu 20 sierpnia 2010 r. S. Sp. z o.o. w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie "na negatywną ocenę merytoryczną wniosku o dofinansowanie nr [...] dokonaną przez Fundację Małych i Średnich Przedsiębiorstw pismem z dnia [...].07.2010 r., znak [...]".

W skardze wniosła o jej uwzględnienie i stwierdzenie, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a w tej sytuacji o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.

Skarżąca podniosła zarzuty naruszenia zasad Procedury odwoławczej w ramach PO IG (stanowiącej załącznik 4.4 do Szczegółowego opisu priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007 - 2013), tj. :

§ 10 ust. 2 poprzez dokonanie ponownej oceny wniosku z przekroczeniem granic kognicji, wyznaczonych zakresem wniesionego przez skarżącą protestu i rozstrzygnięcia protestu przez instytucję właściwą;

§ 10 ust. 3 w związku z § 10 ust.2, poprzez dokonanie oceny kryteriów uprzednio już ocenionych, a nie objętych rozstrzygnięciem protestu i nie kwestionowanych przez Instytucję właściwą do rozpatrzenia protestu (IRP), co w konsekwencji pozbawiło skarżącą możliwości zaskarżenia protestem negatywnej oceny spełniania tych kryteriów;

§ 10 ust. 3 lit c poprzez przekroczenie terminu ponownej oceny projektu.

Ponadto spółka zarzuciła naruszenie:

- § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 13 sierpnia 2008 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej na wspieranie tworzenia i rozwoju gospodarki elektronicznej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 (Dz.U. Nr 153, poz. 956), poprzez nieuzasadnione uznanie, że objęta wnioskiem usługa nie spełnia definicji e-usługi, - kryteriów merytorycznych wyboru finansowanych operacji w ramach działania 8.1 PO IG określonych w załączniku nr 1 do Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, w szczególności poprzez bezpodstawne uznanie, że:

- przedmiot projektu nie spełnia kryterium zgodności z celami PO IG oraz działania 8.1 PO IG z wagi na brak zautomatyzowania usługi oraz świadczenia usługi na rzecz Wydawców kart w sytuacji, gdy usługa jest w istocie świadczona wyłącznie na rzecz posiadaczy kart,

- projekt nie spełnia kryterium zgodności ze zidentyfikowanymi potrzebami zidentyfikowanej grupy odbiorców na skutek nieuzasadnionego stwierdzenia, że Wydawcy kart są odbiorcą usługi, gdy w rzeczywistości odbiorcą usługi jest wyłącznie klient Wydawcy karty.

- projekt nie polega projekt na przygotowaniu, wdrożeniu i świadczeniu e-usługi w sytuacji, gdy objęta projektem usługa spełnia wszystkie wymogi określone w § 3 ust 1 pkt 3 Rozporządzenia;

- wnioskodawca nie zapewnia trwałości rezultatów projektu przez okres minimum 3 lat od zakończenia projektu, planowane wydatki nie są kwalifikowalne w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celu projektu;

- projekt nie jest wykonalny finansowo w sytuacji, gdy jedyną przesłanką takiego wnioskowania było wcześniejsze nieuzasadnione uznanie wydatków za niekwalifikowalne, a faktycznej oceny merytorycznej tego kryterium pod kątem wykonalności finansowej nie dokonano;

- wskaźniki produktu i rezultatu nie są obiektywnie weryfikowalne, nie odzwierciedlają założonego celu projektu, nie są adekwatne dla danego rodzaju projektu oraz nie są realne do osiągnięcia w sytuacji, gdy zaniechano oceny merytorycznej tego kryterium powołując się na bezpodstawne ustalenie, że usługa nie spełnia wymogów e-usługi.

Zarzucono ponadto naruszenie zasady bezstronności oceny projektów przejawiające się w negatywnej ocenie opartej o argumentacją o identycznej treści w przypadku dwóch innych, niezależnych projektów.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła przebieg postępowania i podniosła, że w informacji z [...] marca 2010 r. o negatywnej ocenie merytorycznej projektu zawarto zarzuty tylko co do kryterium nr 7, zaś w ponownej ocenie po uwzględnieniu protestu negatywnie oceniono projekt w zakresie innych kryteriów, a mianowicie 1-3,5,6,8 i 9. Dysponując pierwszą oceną wniosku, w proteście, spółka odniosła się tylko do tych zarzutów, które dotyczyły braku spełnienia kryterium 7. W trakcie zaś ponownej oceny (informacja z [...] lipca 2010 r.) w sposób niedopuszczalny dokonano jej co do dalszych kryteriów dotychczas niekwestionowanych.

Ponadto w pozostałej części uzasadnienia skargi spółka szeroko przedstawiła swoje stanowisko dlaczego, jej zdaniem, treść informacji z dnia [...] lipca 2010 r. wskazuje na merytoryczne błędy co do oceny wniosku.

W odpowiedzi na skargę RIF ( Fundacja Małych i Średnich Przedsiębiorstw w W.) wniosła :

- odrzucenie skargi jako złożonej przeciwko niewłaściwemu organowi,

- ewentualnie oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu swego stanowiska formalnego RIF podała, że jest jedynie podmiotem informującym wnioskodawcę o wynikach oceny. Nie jest natomiast organem decyzyjnym, który wydaje rozstrzygnięcia lub decyzje administracyjne. Jedynie rozstrzygnięcia Instytucji Zarządzającej lub Pośredniczącej mogą być poddawane kontroli sądów administracyjnych. Dalej wskazano, iż w niniejszym programie rolę Instytucji Wdrażającej pełni PARP, Instytucji Pośredniczącej – Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji zaś Instytucji Zarządzającej – Ministerstwo Rozwoju Regionalnego.

Zauważono, iż Fundacja nie posiada przymiotu organu administracji publicznej ani jej działania na etapie oceny wniosków złożonych przez przedsiębiorców nie mają charakteru władczego. Jako potwierdzenie swego stanowiska RIF wskazała postanowienie WSA w Warszawie z 2 lipca 2010 r. w sprawie sygn. V SA/Wa 1168/10.

Odnośnie wniosku o oddalenie skargi Fundacja wskazała, że ocena wniosku o dofinansowanie projektu została przeprowadzona zgodnie z interpretacją otrzymaną od PARP o zakresie oceny projektu przywróconego do ponownej oceny po proteście lub odwołaniu. Z interpretacji dokonanej przez PARP treści § 10 ust. 2 Załącznika nr 4.4. (Procedura Odwoławcza w ramach PO IG ) wynika, że "ponowna ocena wniosku nie może ograniczać się jedynie do kryteriów, których dotyczył protest wnioskodawcy, gdyż taka niepełna ocena odpowiadałaby jedynie wymogom procedury odwoławczej, byłaby zaś sprzeczna z ogólnymi regulacjami odnośnie udzielania wsparcia w działaniach 8.1 i 8.2 PO IG." Zgodnie zaś z § 1 ust 3 umowy zawartej pomiędzy RIF i PARP, RIF jest zobowiązana do stosowania wytycznych, interpretacji i procedur opracowywanych przez Agencję, dostępnych na stronie internetowej Agencji.

Odnośnie niespełnionych kryteriów w ramach ponownej oceny RIF podtrzymała stanowisko Komisji Oceniającej.

W odpowiedzi na powyższe w piśmie procesowym z 4 października 2010 r. skarżąca wniosła o włączenie do postępowania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz zobowiązanie Fundacji MiŚP do przedstawienia dokumentacji RIF, tj. dokumentu "uzasadnienia rozstrzygnięcia protestu przez Instytucję Rozpatrującą Protest, w którym w szczególności wskazuje na czym, jej zdaniem polegało niewłaściwe przeprowadzenie oceny wniosku w zakresie danego kryterium". Wywodząc natomiast jak dotychczas w zakresie zarzutów co do merytorycznej oceny wniosku, podtrzymała i podsumowała zawarte w sprawie swoje dotychczasowe stanowisko dotyczące wadliwej oceny merytorycznej projektu, uzasadniające, jej zdaniem przekazanie wniosku o dofinansowanie do ponownej oceny.

Na rozprawie przed WSA w dniu 5 października 2010 r., o terminie której obok Fundacji MiŚP zawiadomiona została PARP, pełnomocnik skarżącej zobowiązany do sprecyzowania żądania skargi i wskazania organu będącego stroną niniejszego postępowania oświadczył, że żądanie skargi dotyczy przekazania wniosku do ponownej oceny przez RIF, zaś jako stronę postępowania wskazał Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości.

Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości w odpowiedzi na doręczoną jej skargę wniosła o jej oddalenie. Przedstawiając przepisy regulujące Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka (zarówno przepisy prawa materialnego jak i procedury) PARP podniosła, że nie jest podmiotem – organem, który rozstrzyga o meritum sprawy. Te kompetencje należą bowiem do Komisji Konkursowej, a jej rozstrzygnięcie nie podlega jakiejkolwiek weryfikacji przez Instytucję Rozpatrującą Protest. W tym zakresie jest ona bowiem "związana" oceną dokonaną przez Komisję Konkursową. Przekazując wniosek do ponownego rozpatrzenia IRP może wskazać jedynie Komisji Konkursowej, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie może natomiast jak wskazała decydować o sposobie rozstrzygnięcia. Zdaniem PARP informacja o rozstrzygnięciu przesądza o braku zastosowania w tej sytuacji artykułowanych na gruncie przepisów postępowania administracyjnego zasad zakazu wyjścia poza granice zaskarżenia i dalej zakazu reformationis in peius.

W dalszej części swego stanowiska Agencja zakwestionowała by obowiązujące przepisy ustawy p.p.s.a przewidujące kompetencje i zadania sądów administracyjnych dawały sądowi administracyjnemu możliwość przeprowadzanie analizy, czy zaproponowana przez wnioskodawcę w projekcie i zgłoszona do dofinansowania jest e- usługą, o której mowa w § 3 ust 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z 13 sierpnia 2008 r. ( Dz.U. Nr 153, poz. 956). Organ wskazał, że kompetencje takie posiada natomiast Komisja Konkursowa, składająca się z niezależnych ekspertów, specjalistów w danej dziedzinie.

Na koniec PARP nie zgodziła się z zarzutami skargi naruszenia § 10 ust 3 lit a i lit b Załącznika 4.4. do Szczegółowego Opisu Priorytetów PO IG 2007- 2013- Procedura Odwoławcza, podnosząc, że przepis ten zawiera jedynie "wytyczne" dla osób powtórnie oceniających projekt.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia sądów administracyjnych, określone m.in. przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwana dalej p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z przepisami postępowania administracyjnego i normami prawa materialnego.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W tym miejscu należy zaznaczyć, że uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 30 c ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712), w związku z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W przepisach art. 30c-30d ustawy przewidziano kilka rozwiązań autonomicznych, regulujących wybrane zagadnienia procesowe, w tym także kierunki rozstrzygnięć, jakie może podjąć sąd, załatwiając skargę (art. 30c ust. 3-5). Natomiast w zakresie nieuregulowanym w ustawie, w postępowaniu sądowoadministracyjnym odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy p.p.s.a. (określone dla aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4), z wyłączeniem jednak: art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. (art. 30e ustawy).

Zgodnie art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego, skoro w przepisie tym przewidziane jest uwzględnienie skargi, w wypadku stwierdzenia, że ocena konkretnego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą.

W tym miejscu wskazać należy, iż jak wynika z dotychczasowego orzecznictwa sadów administracyjnych i NSA zasady dokonywania sądowej oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego wymagają ustalenia standardu prawnego, według którego należy dokonać oceny zgodności (niezgodności) z prawem kontrolowanego rozstrzygnięcia odwoławczego. Wprowadzając w art. 30c ust. 1 pkt 1 ustawy kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 37, że do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie na podstawie tejże ustawy – ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych – nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. Z drugiej strony wątpliwości budzi kwestia, jaka jest dopuszczalna sądowa ocena procesu weryfikacji wniosków o dofinansowanie zamierzonych przedsięwzięć. Pomimo wątpliwości i rozbieżności orzecznictwa sądów administracyjnych w tym zakresie przy interpretacji przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, podzielić należy stanowisko, które dopuszcza możliwość posługiwania się, w ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie - postanowieniami systemu realizacji programu, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

W kontekście powyższych rozważań, badając legalność oceny wniosku zawartej w piśmie z dnia [...] lipca 2010 r. Sąd uznał skargę za uzasadnioną.

W pierwszej jednak kolejności ustalenia wymaga przyjęcie właściwego w sprawie organu administracji publicznej , którego działalność została zaskarżona. W tej kwestii Sąd uznał, że brak jest podstaw do odrzucenia skargi. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nakłada na Instytucję Zarządzającą obowiązek określenia systemu realizacji programu operacyjnego, a w jego ramach - określenie środków odwoławczych od negatywnych ocen projektów (art. 26 ust. 2 pkt 8 i art. 30 b ust. 1). W systemie dotyczącym Działania 8.1 przewidziano, że wyniki oceny projektu ponownie przeprowadzonej w efekcie uwzględnienia protestu są wiążące i nie przysługuje od nich dodatkowo żaden środek odwoławczy (§ 10 pkt 5 załącznika 4.4 ).

Procedura odwoławcza na poziomie tego Programu, w odniesieniu do danego projektu oraz procedura jego wyboru kończą się wraz z wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie odwołania - ewentualnie w wyniku ponownej oceny projektu. Z tej regulacji proceduralnej wynika, że ponowna ocena projektu przez Regionalną Instytucję Finansującą działającą w oparciu o zlecenie udzielone przez PARP (Instytucję Wdrażającą), dokonana po przekazaniu jej projektu przez Instytucję Pośredniczącą w wyniku pozytywnego rozpatrzenia odwołania / protestu, jest ostateczna. Wobec tego zaskarżeniu do sądu podlega, w myśl art. 30 c ustawy ten właśnie końcowy, negatywny dla strony, wynik procedury odwoławczej

Na tej podstawie można stwierdzić, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego jest również negatywna ocena projektu objętego wnioskiem o dofinansowanie, dokonana przez Regionalną Instytucję Finansującą (działającą na podstawie umowy zawartej z Instytucją Wdrażającą – PARP), kończąca postępowanie odwoławcze w tej sprawie.

Jest bezsporne, że Fundacja Małych i Średnich Przedsiębiorstw w W. pełni rolę Regionalnej Instytucji Finansującej zgodnie z zawartą w tej mierze umową z Polską Agencją Rozwoju Przedsiębiorczości z 26 maja 2008 r. Zadania Fundacji jako RIF zostały określone w umowie 29 kwietnia 2010 r. nr 7/RIF/POIG/2010. W § 1 umowy wskazano, że RIF wykonuje zadania związane z realizacją działań w ramach Programu Innowacyjna Gospodarka w tym w ramach Działania 8.1 "Wsparcie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej". Fundacja pełniąc obowiązki Regionalnej Instytucji Finansującej przyjmuje wnioski o dofinansowanie, dokonuje ich oceny formalnej i merytorycznej zgodnie z kryteriami wyboru projektów zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący PO IG., zapewnia obsługę Komisji Konkursowej, przygotowuje i przekazuje do Instytucji Wdrażającej (Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości) listę projektów rekomendowanych do dofinansowania, przyjmuje, weryfikuje i przekazuje do PARP wnioski o płatność. W tej sytuacji zatem należy podzielić i przyjąć pogląd, że ma ona charakter pomocniczy w stosunku do Instytucji Wdrażającej – Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości. Stanowisko powyższe wyrażone zostało przez NSA w postanowieniu z dnia 8 lipca 2010 r. w sprawie II GZ138/10, zgodnie z którym tak ukształtowana rola Regionalnej Instytucji Finansującej uniemożliwia przyjęcie, że jest to organ administracji publicznej w rozumieniu art. 13 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z powyższym uznać należy, że organem administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona jest wskazana przez skarżącego i biorąca udział w sprawie Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, dlatego w ocenie Sądu istniały podstawy do merytorycznego rozpoznania skargi.

Zatem przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy odnieść należy się do przebiegu postępowania zainicjowanego złożonym przez skarżącą spółkę wnioskiem o dofinansowanie, przy uwzględnieniu podniesionych w tym zakresie zarzutów w skardze.

Według treści art. 5 pkt. 11 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach polityki rozwoju (Dz.U. nr 84 poz. 712 z późn. zm.) wszelkie zasady i procedury dotyczące realizacji zarówno strategii rozwoju, jak i programów, zawarte są w "systemie realizacji", przy czym system ten określa także środki odwoławcze, które przysługują wnioskodawcy w związku z naborem projektów o których mowa w art. 28 ust.1 pkt. 3 cyt. ustawy – czyli zgłoszonych w trybie konkursowym. Obowiązek opracowania – określenia tego systemu realizacji, nałożony został na instytucję zarządzającą odpowiadającą za prawidłową realizację programu /art. 26 ust.1 pkt.2, pkt. 6, pkt. 8, art. 25 pkt.1, art. 5 pkt. 2 cyt. ustawy/. Przy wykonywaniu swoich zadań instytucja zarządzająca ma obowiązek uwzględnienia zasady równego dostępu do uzyskania pomocy, a także ma zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów mogących skorzystać z dofinansowania, a między innymi projektów wyłanianych w trybie konkursu / art. 26 ust.2, art. 28 ust.1 pkt. 3 cyt. ustawy/. Instytucja zarządzająca może powierzyć część swoich zadań – między innymi dokonywanie, w oparciu o określone kryteria, wyboru projektów do dofinansowania w ramach danego programu – instytucji wdrażającej jako instytucji pośredniczącej II stopnia /art. 27 ust.1 w związku z art. 5 pkt. 4 cyt. ustawy/.

Dla Priorytetu VIII - Społeczeństwo informacyjne - Działania 8.1 – Instytucją Zarządzającą jest Minister Rozwoju Regionalnego, Instytucją Pośredniczącą: Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji – Departament Społeczeństwa Informacyjnego, dla której instytucją podległą jest Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości (jako Instytucja Wdrażająca – Instytucja Pośrednicząca II stopnia), zaś regionalnym partnerem Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości jest na terenie województwa mazowieckiego Fundacja Małych i Średnich Przedsiębiorstw w W. jako Regionalna Instytucja Finansująca (RIF).

Do tej instytucji zgłaszane były wnioski w określonym wyżej zakresie przedmiotowego Programu w ramach naboru w trybie konkursu będące następnie przedmiotem oceny w ramach uprawnień i obowiązków powierzonych tej właśnie Regionalnej Instytucji Finansującej.

Skarżąca spółka zgłosiła swój wniosek – projekt w ramach PO IG – Priorytet VIII Społeczeństwo informacyjne – zwiększenie innowacyjności gospodarki, Działanie 8.1 – "Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej". Według Szczegółowego opisu priorytetów...... /Załącznik 4.3 Opis systemu wdrażania działań/, procedura wyboru projektu dokonywana jest dwuetapowo: wybór ten dokonywany jest w oparciu o kryteria formalne, a następnie w oparciu o kryteria merytoryczne i po spełnieniu wszystkich tych kryteriów - a zwłaszcza w drugim etapie po spełnieniu wszystkich kryteriów merytorycznych – wniosek jest wpisywany na listę projektów rekomendowanych do dofinansowania. Dla poszczególnych Priorytetów i działań – w tym dla Priorytetu VIII Działanie 8.1 - co do oceny merytorycznej wskazano dziesięć kryteriów o zakresie określonym /nazwanym/ co do każdego z tych kryteriów.

W nawiązaniu do przytoczonych wyżej regulacji przyjąć należy, że instytucja dokonująca wyboru projektów do dofinansowania, tj. w niniejszym przypadku Fundacja Małych I Średnich Przedsiębiorstw w W. ma obowiązek stosowania wszystkich zasad i reguł określonych w systemie realizacji projektu ( kryteria oceny, sposób stosowania tych kryteriów w nawiązaniu do projektu, rozpatrywanie środków odwoławczych) – do których musi stosować się także wnioskodawca zgłaszający określony projekt do dofinansowania – zaś sąd dokonuje kontroli ich stosowania jako źródeł prawa w szerokim znaczeniu, przy uwzględnieniu także norm prawnych powszechnie obowiązujących. Załącznikiem do Szczegółowego opisu priorytetów PO IG jest dokument - załącznik nr 4.4 - Procedura Odwoławcza w ramach PO IG opracowana na podstawie ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz zgodnie z Wytycznymi Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie wymogów, jakie powinny spełniać procedury odwoławcze – ustalone dla programów operacyjnych.

Jak wskazano na wstępie, projekt o dofinansowanie zgłoszony przez skarżącą spółkę w ocenie merytorycznej – o której poinformowano beneficjenta w piśmie z dnia [...] marca 2010.r. "nie spełnił wszystkich kryteriów oceny merytorycznej." Wskazano, że przedmiot projektu nie jest zgodny z kryterium w zakresie wykorzystania środków w sposób efektywny ( relacja nakład / rezultat) – kryterium nr 7. Co do pozostałych kryteriów oceniający przyznali oceny pozytywne.

W proteście od powyższej oceny spółka obszernie odniosła się do jej treści wnosząc o ponowne sprawdzenie zgodności wniosku o dofinansowanie z zakwestionowanym kryterium wyboru. Uzasadniając stanowisko braku komplementarności projektu oraz kwestionując zarzucany przez oceniających sztuczny podział projektu, dowodziła, że wydatki dla projektu są w pełni uzasadnione i środki z dofinansowania będą wykorzystane w efektywny sposób w relacji nakład/rezultat.

W informacji z dnia [...] maja 2010 r. o rozpatrzeniu przedmiotowego protestu RIF poinformowała stronę, że ww. protest został rozpatrzony pozytywnie i zgodnie z §10 ust 2 Procedury odwoławczej w ramach PO IG stanowiącej załącznik nr 4.4 do Szczegółowego opisu priorytetów PO IG 2007-1013 wniosek został skierowany do ponownej oceny merytorycznej.

W kolejnej informacji o ocenie merytorycznej /w związku z protestem/ Fundacja poinformowała spółkę w piśmie z [...] lipca 2010 r., iż nie zostało przyznane dofinansowanie na realizację projektu, gdyż projekt nie spełnia wszystkich kryteriów oceny merytorycznej a mianowicie: kryterium nr 1, tj. zgodności projektu z celami PO IG, kryterium nr 2, tj. zgodności ze zdefiniowanymi potrzebami zidentyfikowanej grupy odbiorców, kryterium nr 3 bowiem zakwestionowano, iż projekt polega na przygotowaniu , wdrożeniu i świadczeniu e- usług, kryterium nr 5 podnosząc brak rentowności projektu , kryterium nr 6 wobec braku uznania wydatków za kwalifikowane oraz kryterium nr 8 i nr 9, wskazując, że w ocenie merytorycznej uznano, iż projekt nie polega na przygotowaniu e- usługi nie będzie zatem wykonalny finansowo, a wskaźniki produktu i rezultatu nie zostaną osiągnięte.

W nawiązaniu do okoliczności przytoczonych wyżej, rację należy przyznać skarżącej, iż w wyniku rozpatrzenia protestu oceny projektu dokonano z naruszeniem prawa.

W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie z § 7 ust. 3 Procedury odwoławczej (Załącznik nr 4.4 do Szczegółowego opisu priorytetów PO IG z 12 czerwca 2009 r.) w proteście powinny być ujęte wszystkie zarzuty dotyczące dokonanej oceny; jeśli ocena została przeprowadzona niezgodnie z więcej niż jednym kryterium, wszystkie te kryteria należy wskazać w proteście pod rygorem utraty możliwości przytoczenia nowych argumentów w odwołaniu (taki środek odwoławczy tj. odwołanie przewidziany był – obok protestu - w Procedurze odwoławczej obowiązującej dla konkursów ogłoszonych przed dniem 1 stycznia 2010 r.). Z kolei instytucja rozpatrująca protest związana jest jego zakresem (§ 9 ust.3 cyt. wyżej Procedury) i sprawdza zgodność wniosku o dofinansowanie projektu tylko z tymi kryteriami oceny, które zostały wskazane w proteście. Logiczne w związku z tym jest stwierdzenie, że jeśli w ocenie negatywnej, wskazano określone kryteria, których nie spełnia złożony – wniosek (projekt), to w proteście (czy innym środku odwoławczym) wnioskodawca polemizuje właśnie z tą negatywną oceną w zakresie tych zakwestionowanych kryteriów i tak też czyniła niniejszej sprawie skarżąca spółka cytując w proteście fragmenty przekazanej jej informacji i ustosunkowując się do nich.

Skoro w obowiązującym systemie odwoławczym przewidziano dla wnioskodawcy protest oraz odwołanie i w niniejszej sprawie wnioskodawca - spółka z nich skorzystała wnosząc protest, a po jego rozpatrzeniu (od negatywnej oceny projektu w zakresie kryterium nr 7 bo tylko tego kryterium dotyczył protest), wskazanie przez RIF przy ponownym rozpoznaniu wniosku - nowych zastrzeżeń w zakresie niespełnienia przez projekt dalszych kryteriów oceny merytorycznej, których spełnienia dotychczas nie kwestionowano, uznać należy za naruszenie zasad procedury odwoławczej. Naruszenie tych zasad jest o tyle istotne, że uniemożliwia już wnioskodawcy odniesienie się do "nowych" zarzutów pod adresem projektu. Według art. 26 ust.2 cyt ustawy z 6 grudnia 2006 r. instytucja zarządzająca, a więc także wszystkie instytucje, które przejęły do wykonania określone zadania w zakresie danego programu ma "zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów", co oznacza – zgodnie z regułami procedury odwoławczej – że wnioskodawca nie może być zaskakiwany podnoszeniem przez instytucję rozpatrującą protest, dalszych zarzutów, których wnioskodawca nie może już zwalczać, czy wyjaśniać ze względu na zakończenie procedury. Podkreślić należy, że według art. 30b ust.1 w związku z art. 30 a cyt. wyżej ustawy, w pisemnej informacji o negatywnej ocenie projektu na danym etapie (tj. pierwszej ocenie) właściwa instytucja ma zamieścić uzasadnienie tej oceny, czyli przedstawić zastrzeżenia co do wniosku o dofinansowanie projektu i je uzasadnić. W przedmiotowej procedurze odwoławczej nałożony został obowiązek zamieszczania – w informacji przekazywanej wnioskodawcy - uzasadnienia dokonanej oceny. W nawiązaniu do przytoczonych wyżej okoliczności przyjąć należy, że rozpatrzenie protestu wnioskodawcy – skarżącej spółki powinno być dokonane w zakresie zarzutów podniesionych w tymże proteście, a te zarzuty związane były z treścią pierwszej informacji co do oceny merytorycznej. Zgodnie bowiem z § 10 ust 2 załącznika 4.4. uwzględniając protest , właściwa IRP kieruje projekt objęty protestem do ponownej oceny w ramach kryterium lub kryteriów, które wymagają ponownej oceny wraz z uzasadnieniem przyjętego rozstrzygnięcia, w którym w szczególności wskazuje, na czym, jej zdaniem polegało niewłaściwe przeprowadzenie oceny wniosku w zakresie danego kryterium lub kryteriów. Zatem ponowna ocena właściwej instytucji odpowiedzialnej za ocenę projektów winna dotyczyć kryterium bądź kryteriów, w których protest (bądź odwołanie) zostało uznane za zasadne, zaś wnioskodawca musi uzyskać jasne i wyraźnie sformułowania co do wyników tegoż rozpatrzenia wraz z pisemnym ustosunkowaniem się do zarzutów przedstawionych przez Instytucję Rozpoznającą Protest ( §10 ust 3 lit d Procedury Odwoławczej), po uprzednim wzięciu pod uwagę treści rozstrzygnięcia IRP wraz z jego uzasadnieniem ( §10 ust 3 lit b ). Wyniki bowiem ponownie przeprowadzonej oceny są wiążące i kończą procedurę odwoławczą (na etapie administracyjnym) w odniesieniu do określonego projektu.

Jak wyżej już wskazano za prawidłową, zgodną z kryteriami wyboru projektów ocenę formalną i merytoryczną wniosków odpowiada, jak wynika z Załącznika 4. 3 Opisu Systemu wdrażania działań zawartego w Szczegółowym opisie priorytetów PO IG 2007-2013, Regionalna Instytucja Finansująca. Zasady postępowania w zakresie powtórnej oceny wniosków przewidzianej w Procedurze odwoławczej zawierają przepisy załącznika 4.4, do których instytucje w ramach postępowania przesądowego winny się stosować. Procedura odwoławcza wyraźnie przewiduje zakres postępowania instytucji dokonującej powtórnej oceny ( § 10 ust 3 ) dlatego nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę, że przepisy te pozwalają wyjść komisji konkursowej poza zakres kryteriów objętych protestem.

Z powyższego względu, skoro – jak wskazano wyżej – w postępowaniu dotyczącym ponownej oceny wniosku naruszone zostały zasady postępowania, Sąd w oparciu o art. 30 c ust. 3 pkt.1 cyt. ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ( Dz. U Nr 84 poz. 712) uwzględnił skargę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.