Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1221/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1, art. 141 par. 4, art. 183 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: par. 271 ust. 8
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Tomasz Świstak /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.N-Z i M.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 530/17 w sprawie ze skargi J.N-Z i M.Z. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 530/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi J.N-Z i M.Z. (dalej "Inwestorzy") na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z [...] r. Starosta [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem na działce o nr ew. [..] z obrębu [...] w jednostce ewidencyjnej [...] w [...]. Decyzja została wydana na podstawie art. 35 ust. 3 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej "Pr. bud.").

Starosta wskazał, że Inwestorzy nie wypełnili w całości i właściwie obowiązku usunięcia nieprawidłowości i braków w projekcie budowlanym. Nieprawidłowości te dotyczyły m. in. lokalizacji budynku w zakresie odległości od granicy z działką [...] oznaczoną jako las, powierzchni biologicznie czynnej oraz lokalizacji miejsca na odpady stałe.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Inwestorzy. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Mazowiecki wymienioną na wstępie decyzją z [...] r. utrzymał w mocy decyzję Starosty. Organ odwoławczy podzielił stanowisko zajęte w sprawie przez organ I instancji, wskazując jednak, że w zakresie określenia powierzchni biologicznie czynnej organ powiatowy nie dokonał pełnej oceny materiału dowodowego oraz wadliwie uzasadnił swoją decyzję. Ponadto zdaniem Wojewody niezależnie od uchybień organu I instancji odmowa udzielenia pozwolenia na budowę powinna zostać dodatkowo oparta na o art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.

Skargę na decyzję Wojewody wnieśli Inwestorzy, zarzucając naruszenie szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., dalej "u.p.z.p."), Prawa budowlanego oraz ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909 ze zm.).

WSA w Warszawie po rozpoznaniu skargi stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie i skargę oddalił. Zdaniem Sądu odmowa udzielenia pozwolenia na budowę powinna nastąpić jednak z innych przyczyn niż te, na które wskazały organy. Zdaniem Sądu bowiem projektowana inwestycja jest niezgodna z § 3 ust. 1 Statutu [...] (przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] w zw. z art. 38a ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1056 ze zm., dalej ustawa uzdrowiskowa).

Skargę kasacyjną od wymienionego wyroku wnieśli Inwestorzy, zaskarżając go w całości i zarzucając:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1360 ze zm., dalej "P.p.s.a.") oraz art. 135 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do uchylenia obu decyzji instancyjnych (a tym samym nieuzasadnione zastosowanie art. 151 P.p.s.a.) - co pozwala w konsekwencji postawić Sądowi zarzut:

- naruszenia art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. art. 2 pkt 6 ustawy uzdrowiskowej - poprzez nieprawidłowe uznanie, że wobec Nieruchomości obowiązuje zakaz budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych, podczas gdy brak było podstaw do takiego wniosku,

- naruszenia art. 59 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 3 i art. 33 ust. 1 ustawy uzdrowiskowej oraz w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 17 ust. 1-2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym oraz w zw. z załącznikiem do zarządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 25 lipca 1967 r. w sprawie wykazu miejscowości uznanych za uzdrowiska - poprzez nieprawidłowe uznanie, że miasto Konstancin-Jeziorna w zakresie całego swego terytorium stanowi uzdrowisko, podczas gdy miasto to stanowi uzdrowisko tylko w tej części, w której zawiera w swoich granicach dawne miasto [...],

- naruszenia § 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 17 grudnia 1968 r. w sprawie utworzenia i połączenia niektórych miast w województwach warszawskim i katowickim - poprzez faktyczne uznanie, że dawne miasto Skolimów-Konstancin odpowiada granicom miasta [...], podczas gdy miasto [...] powstało z połączenia dwóch miast, a dawne miasto [...] jest jedynie częścią miasta [...],

- naruszenia § 39 uchwały nr [...] z [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy "A" uzdrowiska i terenów przyległych - etap I - poprzez błędne uznanie, że projektowana inwestycja jest niezgodna z planem miejscowym, a w szczególności naruszenia § 39 pkt 4 planu miejscowego poprzez błędne uznanie, że na terenie nieruchomości nie może zostać posadowiony jednorodzinny dom mieszkalny, podczas gdy powołany przepis nakazuje zachowanie istniejącej zabudowy, którą uprzednio stanowa! właśnie jednorodzinny dom mieszkalny,

- naruszenie art. 4 Pr. bud. - poprzez nieuzasadnione uznanie, że nie zostały spełnione warunki wydania pozwolenia na budowy dla inwestycji, podczas gdy odpowiada ona przepisom prawda,

- naruszenie art. 35 ust. 4 Pr. bud. - poprzez błędne uznanie, że projekt budowlany inwestycji nie spełnia wymogów określonych w ust. 1 powołanego przepisu, co prowadziło do nieuzasadnionej odmowy wydania pozwolenia na budowę,

- naruszenie § 271 ust. 1-2 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm., dalej "rozporządzenie") w zw. z art. 21 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629 ze zm.) - poprzez błędne uznanie, że zamierzona Inwestycja nie spełnia wymogów określonych w tych przepisach, co było wynikiem błędnego założenia, że na gruncie § 271 rozporządzenia pojęcie las powinno być rozumiane zgodnie z art. 21 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, do czego ten ostatni przepis nie daje podstaw,

- naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - poprzez błędne uznanie, że działka o nr ew. 15/2 sąsiadująca z nieruchomością Inwestorów stanowi las,

- naruszenia art. 3 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2015 r. poz. 2100 ze zm.) - poprzez błędne uznanie, że przepis ten nie ma zastosowania dla oceny leśnego charakteru działki o nr ew. 15/2 sąsiadującej z nieruchomością Inwestorów, a z ostrożności procesowej poprzez błędne uznanie, że grunty graniczące z nieruchomością Inwestorów spełniają definicję lasu zawartą we wskazanym przepisie,

- naruszenia art. 140 K.c. - poprzez błędne uznanie, że korzystanie przez Skarżących z ich nieruchomości poprzez realizację inwestycji przekraczałoby granice określone ustawami, podczas gdy takie korzystanie z nieruchomości nie przekraczałoby tych granic oraz byłoby zgodne z zasadami współżycia społecznego, a także ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem ich prawa,

- naruszenia § 30 pkt 2 planu miejscowego w zw. z załącznikiem rysunkowym nr 1 do planu miejscowego poprzez pominięcie faktu, że usytuowanie Inwestycji według projektu budowlanego nie narusza określonych planem miejscowym nieprzekraczalnych linii zabudowy obowiązujących dla nieruchomości Skarżących, a tym samym projekt w opisanym zakresie nie może być uznany za niezgodny z art. 271 ust. 1-2 i 8 Rozporządzenia,

- naruszenia art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. - poprzez nieprawidłowe uznanie przez Sąd, że organy administracji wypełniły obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy nie wyjaśniono w szczególności czy nieruchomość Inwestorów w ogóle znajduje się na terenie strefy "A" ochrony uzdrowiskowej, a także innych okoliczności, o których mowa w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, co miało oczywisty i istotny wpływ na wynik postępowania.

Nadto w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. - poprzez wydanie wyroku nie na podstawie akt sprawy, tj. poprzez przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia założenia, że nieruchomość Skarżących znajduje się w granicach terenu dawnego miasta [...], podczas gdy do takiego wniosku nie uprawniały dokumenty znajdujące się w aktach sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Skarżący kasacyjnie uzupełnili jej uzasadnienie skargę pismem procesowym z 20 lutego 2020 r., w którym podnieśli, iż budowa domu jednorodzinnego nie koliduje z potrzeba zachowania ładu przestrzennego okolicznych terenów, zachowuje wymóg niezbędnej odległości od lasu, bowiem sąsiadująca z terenem inwestycji działka na 15/2 nie została zgodnie z planem miejscowym przeznaczona pod las lub tereny zielone. Nadto w piśmie tym przedstawiono obszerne wywody co do sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich względem terenu inwestycji i postawiono tezę, iż ograniczenie prawa własności skarżących kasacyjnie godzi w art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1-2 Konstytucji oraz art. 32 Konstytucji

Na rozprawie w dniu 10 marca 2020 r. pełnomocnik Skarżących kasacyjnie wnosił i wywodził jak w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, iż nie zasługiwały na uwzględnienie zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty oznaczone w niej nr 3.1 do 3.6 oraz 3.12 i 4, a dotyczące zakwestionowania przez stronę wskazanej przez organ odwoławczy, a zaaprobowanej przez Sąd I instancji okoliczności, iż niemożność udzielenia inwestorom pozwolenia na budowę wynika z faktu, iż działka inwestycyjna znajduje się w strefie "A" ochrony uzdrowiskowej, gdzie zabrania się: budowy w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane budynków mieszkalnych jednorodzinnych i wielorodzinnych.

Zauważyć bowiem trzeba, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego.

Takim innym aktem prawa miejscowego jest niewątpliwie uchwała rady gminy w przedmiocie ustanowienia statutu uzdrowiska. Upoważnienie dla rady gminy do wydania takiego aktu, jakim jest statut uzdrowiska, zawarte bowiem zostało w art. 41 ust. 1 ustawy uzdrowiskowej, wedle którego rada gminy, po uzyskaniu decyzji, o której mowa w art. 40 ust. 2, uchwala, na podstawie operatu uzdrowiskowego, statut uzdrowiska. Dalej wskazać trzeba, iż art. 41 ust. 2 cytowanej ustawy normuje przedmiot regulacji statutowej, stanowiąc, że statut uzdrowiska zawiera między innymi nazwę uzdrowiska lub nazwę obszaru ochrony uzdrowiskowej i wskazanie jego granic (pkt 1) jak też określenie stref ochronnych, o których mowa w art. 38 ust. 1, wraz z opisem stref ochrony uzdrowiskowej, o których mowa w art. 38 (pkt 2). Nadto statut winien zawierać część graficzną określającą między innymi strefy ochrony uzdrowiskowej a obejmującą mapy stref "A", "B" i "C" ochrony uzdrowiskowej.

Realizując powyższą delegację ustawową Rada Miejska [...] podjęła uchwałę Nr 244/V/17/2008 z dnia [...] w sprawie statutu Uzdrowiska [...], którą następnie w związku ze zmianami wprowadzonymi w art. 41 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym zmieniła uchwałą Nr [...] z dnia [...]. w sprawie zmiany uchwały [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] w sprawie statutu Uzdrowiska [...]. Zarówno uchwała z dnia [...], jak uchwała nowelizująca zostały ogłoszone w sposób prawem przewidziany dla aktów normatywnych, zaś obwieszczeniem [...] z dnia [...] w sprawie ogłoszony został tekst jednolity uchwały [...] z dnia [...] w sprawie Statutu Uzdrowiska [...] (Dz. Urz. Woj. Mazow. Z 2013, poz. 5696).

Z § 2 ust. 1 w/w uchwały oraz Załącznika Nr 2 do tejże uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] zawierającego wskazanie granic strefy "A" ochrony uzdrowiskowej wynika w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości, iż działka o nr ew. [...] z obrębu [...] w jednostce ewidencyjnej [...] w [...] położona jest w strefie "A" ochrony uzdrowiskowej. Nadto z § 2 ust. 3 tejże uchwały wprost wynika, iż obszar uzdrowiska [...] obejmuje teren całej gminy o tej nazwie, zaś w § 3, iż w strefach "A", "B" i "C" ochrony uzdrowiskowej obowiązują wszystkie zakazy i nakazy przewidziane w przepisach dotyczących lecznictwa uzdrowiskowego, uzdrowisk i obszarów ochrony uzdrowiskowej oraz gmin uzdrowiskowych.

Takie zakazy i nakazy odnośnie strefy ochrony uzdrowiskowej "A" określone zostały w art. 38a ust. 1 ustawy uzdrowiskowej, gdzie w pkt 1 lit. b wprost zakazano w tej strefie między innymi budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych.

W świetle powyższego nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż wobec położenia działki, której dotyczył wniosek inwestorów w strefie ochronnej "A" brak było możliwości udzielenia pozwolenia na budowę na tej działce domu mieszkalnego jednorodzinnego już tylko z powodu niezgodności tego zamierzenia inwestycyjnego z innym niż plan miejscowy aktem prawa miejscowego, to jest § 3 w zw. z § 2 ust. 1 i załącznikiem nr 2 uchwałę Nr [...] z dnia [...] w sprawie statutu [...]

Na powyższą okoliczność trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji wprost wskazując, iż projektowana inwestycja jest niezgodna z § 3 ust. 1 statutu w zw. z art. 38a ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1056 ze zm.), zaś w skardze kasacyjnej nie postawiono jakiegokolwiek zarzutu dotyczącego naruszenia przez WSA w Warszawie, czy to przez wadliwą wykładnię, czy też zastosowanie, wskazanego wyżej przepisu prawa materialnego zawartego w akcie prawa miejscowego w postaci Statutu Uzdrowiska [...].

Zauważyć dalej trzeba, iż nie sposób zgodzić się z argumentacją strony skarżącej kasacyjnie jakoby status uzdrowiska przysługiwał jedynie tej części miasta [...], która uprzednio stanowiła miasto [...]. Argumentacja podnoszona w tym zakresie pomija bowiem treść zgłoszonego jako wzorzec kontroli kasacyjnej art. 33 ust. 1 ustawy uzdrowiskowej zgodnie z którym granice obszaru, któremu został nadany status uzdrowiska albo status obszaru ochrony uzdrowiskowej, pokrywają się z granicami administracyjnymi gmin, miast lub jednostek pomocniczych gmin.

Z regulacji powyższej wynika, iż obowiązujące prawo nie przewiduje możliwości ustanowienia uzdrowiska, lub obszaru ochrony uzdrowiskowej jedynie na części obszaru gminy nie będącej wyodrębnionym miastem lub jednostką pomocniczą gminy. Co za tym idzie w sytuacji gdy w gminie [...] brak wyodrębnienia miasta, czy też jednostki pomocniczej [...], odpowiadających granicom dawnej gminy o tej samej nazwie, to nie sposób przyjąć by mogło istnieć uzdrowisko o takich bliżej nieokreślonych granicach nie odpowiadających aktualnemu podziałowi administracyjnemu. Jak wynika zaś chociażby z BIP Gminy [...] obejmuje ona jedno miasto o tej właśnie nazwie oraz dziesięć sołectw i dwa osiedla, z których żadne nie odpowiada dawnemu miastu [...].

Niezależnie od powyższego teza ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z postanowieniami uchwały w przedmiocie Statutu Uzdrowiska [...], z której wprost wynika, iż uzdrowisko obejmuje całą gminę.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma zasadniczego znaczenia okoliczność, czy cały obszar gminy [....] posiada status uzdrowiska, a jedynie to czy działka, której dotyczył wniosek inwestorów znajduje się w strefie "A" ochrony uzdrowiskowej. Odnośnie zaś stref ochrony uzdrowiskowej ustawa uzdrowiskowa z 2005 r. w art. 2 pkt 6 wprost wskazuje, że są to części obszaru uzdrowiska określone w statucie uzdrowiska, a więc odsyła jedynie do tego aktu prawa miejscowego, zupełnie pomijanego w rozważaniach autora skargi kasacyjnej.

Co za tym idzie nie sposób podzielić stanowiska skarżących kasacyjnie jakoby w sprawie doszło do naruszenia art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 2 pkt 6 ustawy uzdrowiskowej, w sytuacji gdy to właśnie z wskazanego jako wzorzec kontroli kasacyjnej przepisu wprost wynika wyłączna rola statutu uzdrowiska jako aktu prawnego konstytuującego poszczególne strefy ochrony uzdrowiskowej.

Dalej wskazać należy, iż z powołanej już wyżej regulacji art. 33 ust. 1 ustawy uzdrowiskowej wprost wynika jak ustawodawca określa możliwe granice obszaru, któremu nadany został status uzdrowiska, a jednocześnie i nie sposób uznać, by regulacja ta modyfikowana była przez art. 59 ust. 1 tej samej ustawy, który dotyczy jedynie przejściowej sytuacji prawnej obszarów uznawanych za uzdrowiska przed wejściem w życie ustawy uzdrowiskowej z 2005 r., po jej wejściu w życie, a nie zakresu kompetencji rady gminy dla uchwalenia statutu uzdrowiska.

Art. 59 ustawy uzdrowiskowej z 2005 r. określa bowiem wyłącznie jakie wymogi winna spełnić gmina na terenie, której znajdują się obszary uznane za uzdrowiska na podstawie dotychczasowych przepisów o ile chce zachowania tego uzdrowiskowego statusu, co wynika zarówno z usytuowania tej regulacji w ustawie w Rozdziale 9 obejmującym przepisy przejściowe i końcowe, jak i z treści składających się na tą jednostkę redakcyjną przepisów. W szczególności ustawodawca określa w nim w jakim terminie gmina winna sporządzić operat uzdrowiskowy oraz tymczasowy statut uzdrowiska i statut uzdrowiska (ust. 2 i 3), pod rygorem wdrożenia procedury prowadzącej do pozbawienia takiego obszaru statusu uzdrowiska (ust. 5). Przy sporządzaniu wskazanych wyżej operatu uzdrowiskowego i statutu uzdrowiska gmina uwzględniać już jednak musi całość przepisów ustawy uzdrowiskowej z 2005 r., w tym jej art. 33 ust. 1.

Inaczej rzecz ujmując art. 59 ust. 1 w powiązaniu z ust. 2 i 3 stanowi jedynie podstawę prawną dla gminy do podjęcia wskazanych w nim działań, jednakże nie determinuje treści odpowiednich uchwał o przyjęciu statutu tymczasowego i statutu uzdrowiska w zakresie granic obszaru uzdrowiska i granic stref ochronnych, które to postanowienia muszą odpowiadać wymogom określonym w aktualnie wprowadzanych przepisach. Takie jest bowiem ratio legis regulacji służącej ujednoliceniu sytuacji prawnej wszelkich uzdrowisk niezależnie od daty i co za tym idzie formy ich ustanowienia.

Takiej wykładni tych przepisów nie sprzeciwia się przy tym wskazywany jako wzorzec kontroli art. 2 pkt 3 ustawy uzdrowiskowej stanowiący, że uzdrowisko to obszar, na terenie którego prowadzone jest lecznictwo uzdrowiskowe, wydzielony w celu wykorzystania i ochrony znajdujących się na jego obszarze naturalnych surowców leczniczych, spełniający warunki, o których mowa w art. 34 ust. 1, któremu został nadany status uzdrowiska.

Zauważyć bowiem trzeba, iż instytucja nadawania statusu uzdrowiska wprowadzona bowiem została dopiero ustawą uzdrowiskową 2005 r., zaś uprzednio funkcjonowała instytucja uznawania za uzdrowisko. Właśnie wyeliminowaniu rozbieżności wynikających z odmiennego sposobu ustanawiania uzdrowisk służyć miał art. 59 ustawy uzdrowiskowej, co oznacza, iż uzdrowisk istniejących w dacie wejścia w życie tej ustawy nie dotyczy wymóg nadania statusu uzdrowiska, lecz dla utrzymania tego statusu koniecznym jest jedynie przeprowadzenie procedury z art. 59 ust. 2 i 3 ustawy uzdrowiskowej, przy czym status uzdrowiska posiadać będzie obszar określony w niezakwestionowanym przez właściwego ministra operacie środowiskowym i uchwalonym przez właściwą radę gminy statucie uzdrowiska.

Z art. 59 ust. 1 ustawy uzdrowiskowej nie sposób zatem wyprowadzić skutków przyjmowanych przez skarżących kasacyjnie, w tym w szczególności konieczności badania w postępowaniu wydanie pozwolenia na budowę dla nieruchomości znajdującej się w ustanowionej statutem uzdrowiska strefie ochronnej "A" stanu prawnego tej nieruchomości pod rządami przepisów obowiązujących przed wejściem w życie tak tego statutu, jak i zawierającej delegację do jego uchwalenia ustawy uzdrowiskowej z 2005 r., w tym w szczególności badania czy nieruchomość ta znajdowała się na uprzednio na terenie gminy [...].

Powyższe przesądza o bezzasadności zarzutów oznaczonych w skardze kasacyjnej nr 3.2 i 3.3 oraz 3.12 i 3.4.

Odnośnie zarzutu oznaczonego nr 3.3. wskazać nadto należy, iż opiera się on na założeniu, iż Sąd I instancji uznał, że dawne miasto [...] odpowiada granicom miasta Konstancina-Jeziornej, podczas gdy z żadnego fragmentu uzasadnienia wyroku Sądu I instancji tego rodzaju tezy wyprowadzić nie można.

Niezależnie od powyższych rozważań podkreślić należy, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma przy tym jakichkolwiek przesłanek do nakładania na organy procedujące w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, jak też na kontrolujący ich rozstrzygnięcia sąd administracyjny obowiązku badania zgodności z prawem aktu prawa miejscowego określającego statut uzdrowiska, a do tego sprowadzają się zarzuty oznaczone w skardze kasacyjnej nr 3.2 i 3.3.

O bezzasadności zarzutów oznaczonych w skardze kasacyjnej nr 3.12 i 4 stanowi nadto okoliczność, iż to czy dana nieruchomość o znanym położeniu znajduje się bądź nie w strefie ochronnej "A" uzdrowiska stanowi element nie ustalenia stanu faktycznego sprawy, lecz element zastosowania przepisu prawa materialnego ustanawiającego taką strefę ochronną.

Ewentualne wadliwe zastosowanie prawa materialnego nie może zaś być zwalczane zarzutami o charakterze procesowym, albowiem proces dochodzenia do prawidłowego ustalenia treści znajdującej w sprawie zastosowanie normy prawa materialnego nie podlega rygorom określonym we wskazanych w zarzucie nr 3.12 jako wzorce kontroli przepisach art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., dotyczących ustalania stanu faktycznego sprawy.

Wskazać dalej należy, iż oczywiście bezzasadnym był zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., albowiem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wprost wynika w oparciu o co Sąd przyjął, iż nieruchomość inwestorów znajduje się w strefie ochrony uzdrowiskowej "A", to jest, że zastosował w tym zakresie regulacje zawarte w uchwale w przedmiocie Statutu Uzdrowiska [...] oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, z których wynika taka lokalizacja działki na której zaplanowano sporną inwestycję.

Nie sposób również przypisać Sądowi I instancji naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., albowiem jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd ten nie tylko nie przyjął założenia, iż nieruchomość inwestorów znajduje się na terenie dawnego miasta [...], lecz wręcz w ogóle nie badał tej okoliczności, stwierdzając lokalizację planowanej inwestycji w strefie ochrony uzdrowiskowej "A" jedynie w oparciu o Statut tegoż uzdrowiska. Statut uzdrowiska jako akt prawa miejscowego jest zaś sądom i organom znany z urzędu i co za tym idzie nie jest wymagane przeprowadzanie jakiegokolwiek dowodu z jego treści.

Odnosząc się do zarzutu oznaczonego w skardze kasacyjnej nr 3.4 zauważyć należy, jest on bezzasadny, albowiem autor skargi kasacyjnej dopatrując się naruszenia § 39 pkt 4 uchwały Rady Miejskiej [...] z [...] r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy "A" uzdrowiska i terenów przyległych - etap I, zupełnie pomija w swoich rozważaniach treść kolejnej jednostki redakcyjnej tegoż przepisu, to jest § 39 pkt 5 wprost stanowiącego, iż na terenach znajdujących się w granicach obowiązującej strefy uzdrowiskowej "A" mają dodatkowo zastosowanie ograniczenia wynikające z przepisów odrębnych (w szczególności ustawa o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych i statut uzdrowiska [...]), z którymi musi być zgodna każda działalność inwestycyjna na działce.

W tym samym planie miejscowym wskazano nadto w § 11 ust. 2, że na terenach, położonych w granicach strefy A, B i C ochrony uzdrowiskowej Uzdrowiska 9...0 obowiązują wszystkie zakazy, nakazy i ograniczenia wynikające ze statutu uzdrowiska [...] oraz z przepisów odrębnych dotyczących uzdrowisk, zaś w części graficznej stosownie do § 5 ust. 2 pkt 1 wykazano między innymi granice strefy ochrony uzdrowiskowej A.

Skoro zaś, co nie jest w sprawie sporne nieruchomość na której zaplanowano inwestycję skarżących kasacyjnie leży w uwidocznionej tak w planie miejscowym, jak i Statucie uzdrowiska [...] strefie ochrony uzdrowiskowej A, to oznacza to, że zgodnie § 39 pkt 5 oraz § 11 ust. 2 tegoż planu mają do niej zastosowanie ograniczenia wynikające z przepisów odrębnych, w tym w szczególności ustawy o uzdrowiskowej z 2005 r., która w art. 38a ust.1 pkt 1 lit. b wprost zakazuje w tej strefie między innymi budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych.

Wskazane przepisy § 39 pkt 5 oraz § 11 ust. 2 planu wyłączają zatem w stosunku do tej nieruchomości stosowanie wskazanego jako wzorzec kontroli § 39 pkt 4 planu miejscowego.

Zauważyć także należy, iż nie sposób zaaprobować poglądu przedstawionego w uzupełnieniu skargi kasacyjnej, iż postanowienia planu miejscowego dopuszczające na tym obszarze zabudowę jednorodzinną wyłączyły zakaz zabudowy wynikający z przyjętego przez radę miejską Statutu uzdrowiska. Niezależnie bowiem od tego, iż jak wykazano powyżej postanowienia planu miejscowego wprost odnoszą się do zakazów związanych z ustanowieniem stref ochrony uzdrowiskowej i jednoznacznie określają, iż zakazy i nakazy te na terenie objętym planem obowiązują i modyfikują postanowienia planu, to jednocześnie zauważyć trzeba, iż postanowienia Statutu uzdrowiska określają jedynie granice stref ochrony uzdrowiskowej, a odpowiadające im zakazy i nakazy wynikają wprost z przepisów ustawy uzdrowiskowej, co oznacza, iż nie mogą być w żaden sposób modyfikowane regulacjami rangi podustawowej, w tym postanowieniami planów miejscowych.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zauważyć nadto należy, iż prawodawca W art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy uzdrowiskowej wprost odwołał się do pojęcia budowy zdefiniowanego w przepisach ustawy Prawo budowlane. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 6 tej ustawy przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.

Co za tym idzie bez jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy jest okoliczność, że przedmiotowa działka była uprzednio zabudowana domem jednorodzinnym, którzy inwestorzy rozebrali. Także odbudowa uprzednio rozebranego obiektu budowlanego wchodzi bowiem w zakres pojęcia budowy w rozumieniu ustawy Prawo budowlane.

Z akt sprawy wynika nadto, że skarżący zamierzają zrealizować zupełnie inny pod względem gabarytów obiekt niż uprzednio na działce istniejący, a jedynie o tym samym przeznaczeniu. Czyni to pozbawionymi związku ze sprawą zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dywagacje o ewentualnej przebudowie poprzednio istniejącego obiektu, względnie odbudowie obiektu zniszczonego w wyniku pożaru bądź innego tego rodzaju zdarzenia.

Co za tym idzie wobec istnienia jednoznacznego zakazu wykonywania na przedmiotowej działce budowy domów mieszkalnych jednorodzinnych wynikającego z ustanowienia na obszarze obejmującym miedzy innymi tą nieruchomość strefy ochrony uzdrowiskowej "A" bez jakiegokolwiek znaczenia pozostają wywody skargi kasacyjnej dotyczące faktycznego zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, braku naruszenia ładu przestrzennego przez wzniesienie analogicznej zabudowy na działce skarżących kasacyjnie, zgodności zamierzenia inwestycyjnego z zasadami współżycia społecznego i społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa własności skarżących i co za tym idzie nieracjonalności odmowy udzielenia im zezwolenia na budowę domu jednorodzinnego na ich działce.

Powyższe przesądza także o bezzasadności zarzutu naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego (zarzut nr 3.10 skargi kasacyjnej), albowiem wynikająca z tego przepisu ochrona uprawnień właścicielskich odniesiona jest do granic określonych przez ustawy, a więc także ustawę uzdrowiskową i wydane na jej podstawie przepisy prawa miejscowego.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż jedyny przewidziany przez ustawodawcę wyjątek od zakazu lokalizacji budownictwa jednorodzinnego w strefie ochronnej "A" dotyczy wyłącznie osób, które uzyskały prawo własności nieruchomości przed dniem wejścia w życie ustawy uzdrowiskowej z 2005 r. – art. 61 ust. 1 tejże ustawy, co jednoznacznie wskazuje, iż racjonalny prawodawca nie dopuszcza jakichkolwiek innych wyjątków od zakazu o jakim mowa aktualnie w art. 38a ust. 1 pkt 1 lit, b ustawy uzdrowiskowej.

Nie sposób także podzielić stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jakoby plan miejscowy opracowany został przy błędnym założeniu co do obszaru uzdrowiska, w sytuacji gdy granice strefy ochrony uzdrowiskowej A przyjęte w planie odpowiadają odpowiednim granicom ustalonym w statucie uzdrowiska [...].

Odnosząc się do uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazać wreszcie należy, iż wobec jednoznacznego brzmienia przytoczonych wyżej przepisów planu miejscowego jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy nie ma podnoszona przez skarżących kasacyjnie okoliczność, iż na regulacje te nie wskazano w wydanym skarżącym, w związku z rozbiórką uprzednio istniejącego na działce budynku, przez Burmistrza Miasta [...] wypisie i wyrysie z planu zagospodarowania przestrzennego.

Twierdzenia co do wprowadzenia skarżących kasacyjnie przez Burmistrza w błąd poprzez udzielenie informacji przynajmniej niepełnej nie powiązano bowiem ze wskazaniem w skardze kasacyjnej jaki przepis prawa materialnego, bądź procesowego został w następstwie tego naruszony przez organy administracji architektoniczno-budowlanej orzekające w sprawie pozwolenia na budowę, czy też kontrolujący ich rozstrzygnięcie Sąd I instancji.

W kontekście powyższych rozważań nie zasługiwały także na uwzględnienie zarzuty oznaczone nr 3.5 i 3.6, albowiem w sytuacji niezgodności zamierzenia budowlanego inwestorów z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz Statutem uzdrowiska w zw. z art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy uzdrowiskowej organy administracji architektoniczno budowlanej były nie tylko uprawnione, lecz wręcz obowiązane do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ze względu na brak spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.

Nie doszło zatem do naruszenia art. 35 ust. 4 Pr. bud., który zakaz odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wiąże ze spełnieniem wymagań o jakich mowa w ust. 1 tegoż przepisu.

Nie doszło także do naruszenia art. 4 Pr. bud., albowiem ustanowiona w tym przepisie zasada wolności budowlanej doznaje ograniczenia w postaci warunku zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami, a jak wykazano powyżej w kontrolowanej sprawie – jak trafnie stwierdził Sąd I instancji, tego rodzaju zgodność nie zaistniała.

Już tylko wskazane okoliczności przesądziły o bezzasadności skargi kasacyjnej, albowiem nie jej autor nie zwalczył skutecznie zasadniczego powodu zaaprobowania przez Sąd I instancji decyzji odmawiającej inwestorom udzielenia pozwolenia na budowę, jakim była niezgodność planowanego zamierzenia budowlanego z § 3 ust. 1 Statutu Uzdrowiska [...] (przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...].) w zw. z art. 38a ustawy uzdrowiskowej i uwzględniającymi ograniczenia wynikające z tych regulacji postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tego terenu.

Odnosząc się do zarzutów oznaczonych w skardze kasacyjnej nr 3.7 do 3.9, zauważyć należy, iż § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim odpowiadać winny budynki i ich usytuowanie w dacie orzekania przez organy stanowił, iż odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. Przez odległość od granicy lasu rozumieć należy odległość od krawędzi konturu tego użytku gruntowego, a nie odległość od granicy działki, na której tego rodzaju użytek gruntowy występuje. Przy ustalaniu tej odległości uwzględnić jednakże należy przytaczaną już powyżej definicję lasu zawartą w ustawie o lasach jako gruntu przeznaczonego do produkcji leśnej.

Prawodawca nie zdefiniował na potrzeby w/w rozporządzenia pojęcia lasu, co uzasadniało wykładanie go w oparciu o definicję ustawową zawartą w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach.

W kontrolowanej sprawie bezspornym jednakże pozostawało, iż działka sąsiadująca z nieruchomością skarżących kasacyjnej położona jest na obszarze użytku gruntowego Lasy, oznaczonego w ewidencji gruntów i budynków symbolem Ls. Odpowiedni wypis i wyrys z ewidencji gruntów i budynków potwierdzający powyższą okoliczność stanowi zaś jak trafnie zauważył Sąd I instancji dokument urzędowy.

Z powyższej prawidłowej oceny Sąd I instancji wyprowadził jednakże błędny wniosek o bezwzględnym związaniu organu takim dokumentem urzędowym. Zauważyć bowiem trzeba, iż choć zgodnie z art. 76 § 1 K.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone, to jednocześnie pamiętać należy o treści § 3 tego samego artykułu wprost stanowiącego, iż nie wyłącza to możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów urzędowych.

Powyższe nie miało jednakże ze wskazanych wyżej przyczyn jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy, a jednocześnie rozważania czynione na tą okoliczność mają obecnie charakter jedynie historyczny, albowiem w aktualnym brzmieniu § 271 ust. 8 i 8a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie prawodawca ustanawia wymóg sytuowania obiektów w określonej odległość od granicy (konturu) lasu rozumianego jako grunt leśny (Ls) określony na mapie ewidencyjnej lub teren przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako leśny, co w sposób jednoznaczny odsyła do zapisów w ewidencji gruntów i budynków i jak się wydaje uniemożliwia ich kwestionowanie w toku postępowań prowadzonych przed organami architektoniczno-budowlanymi i organami nadzoru budowlanego.

Nie okazał się natomiast zasadny oznaczony w skardze kasacyjnej nr 3.11 zarzut naruszenia § 30 pkt 2 planu miejscowego w zw. z załącznikiem rysunkowym nr 1 do planu miejscowego poprzez pominięcie faktu, że usytuowanie Inwestycji według projektu budowlanego nie narusza określonych planem miejscowym nieprzekraczalnych linii zabudowy obowiązujących dla nieruchomości Skarżących, a tym samym projekt w opisanym zakresie nie może być uznany za niezgodny z art. 271 ust. 1-2 i 8 rozporządzenia.

Zauważyć bowiem należy, iż postanowienia planu miejscowego nie mogą modyfikować regulacji zawartych w przepisach techniczno-budowlanych, o ile te ostanie wprost nie przewidują tego rodzaju możliwości, jak ma to miejsce chociażby w § 12 ust. 2, czy też § 39 rozporządzenia. Skoro zaś § 271 ust. 8 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie zawierał tego rodzaju odesłania, to oznacza to, iż każda realizowana inwestycja winna była spełniać zarówno wymogi wynikające z ustaleń planu miejscowego, jak i § 271 ust. 8 rozporządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do zgłoszonych w piśmie procesowym z 20 lutego 2020 r. zarzutów naruszenia art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1-2 Konstytucji oraz art. 32 Konstytucji, albowiem nie zostały one zgłoszone w terminie prawem przewidzianym do wniesienia skargi kasacyjnej.

Przypomnieć zaś należy, że zgodnie z art. 183 § 1 zd. drugie P.p.s.a. po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej strony mogą przytaczać jedynie nowe uzasadnienie wcześniej przytoczonych podstaw kasacyjnych, nie mogą natomiast przytaczać nowych podstaw. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej - określonego w art. 177 § 1 P.p.s.a. - skutkuje pozostawieniem ich poza zakresem merytorycznej kontroli (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r., sygn. I GSK 658/16, LEX nr 2490721). Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej skutkuje zatem niemożnością skontrolowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego (lub niewyrażonego) w tym zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny.

Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 P.p.s.a. o oddaleniu skargi kasacyjnej, bowiem zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiadał prawu.