Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 508/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 6, art. 114 ust. 1 pkt 2,
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
article: par. 1, par. 8, par. 9, par. 14 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2020 poz 1574
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji  z dnia 11 września 2020 r. w sprawie czasu służby policjantów

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2021 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy naliczenia wysokości ekwiwalentu za dyżury domowe oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...], Nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w O., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 - zwanej dalej k.p.a.) - po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J. R. od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] w przedmiocie odmowy naliczenia wysokości ekwiwalentu za dyżury domowe - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy podał, że w dniu 5 października 2018 r. [...] w stanie spoczynku J. R. (dalej również jako "skarżąca" bądź "strona"), zwróciła się raportem do Komendanta Powiatowego Policji w [...] o wydanie zaświadczenia dotyczącego ilości pełnionych dyżurów domowych w okresie od dnia 1 lutego 2015 r. do dnia 17 czerwca 2018 r. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 5 listopada 2018 r. organ przesłał skarżącej zestawienie dyżurów domowych za wskazany okres. Kolejno - raportem z dnia 19 listopada 2018 r., mając na uwadze § 14 ust. 2 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie rozkładu czasu służby policjantów z dnia 18 października 2001 r. oraz powołując się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt C-518/15, w związku z Dyrektywą 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r. dotyczącą niektórych aspektów organizacji czasu pracy - skarżąca wniosła o zaliczenie 651 godzin służby pełnionej w dyspozycji podczas dyżurów domowych do czasu służby oraz wpisania ich w system ewidencji czasu pracy, tj. System Wspomagania Obsługi Policji (SWOP). Komendant Powiatowy Policji w [...] w odpowiedzi na ww. raport wskazał, że liczba nierozliczonych godzin nadliczbowych wypracowanych przez stronę wyniosła 18, co zostało zarejestrowane w SWOP.

Następnie organ odwoławczy podał, że w dniu 12 marca 2019 r. J. R. złożyła do Sądu Rejonowego w O. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych pozew o ustalenie, iż okres pełnienia dyżurów domowych stanowi czas służby w godzinach nadliczbowych, za który przysługuje jej czas wolny od służby w tym samym wymiarze albo rekompensata pieniężna. Postanowieniem z dnia [...], sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w O. - [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 199 § 1 pkt 1 kpc postanowił odrzucić pozew skarżącej. Natomiast w wyniku rozpoznania zażalenia wywiedzionego od ww. postanowienia Sąd Okręgowy w O. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych postanowieniem z dnia [...], zmienił zaskarżone postanowienie z dnia [...] w ten sposób, że przekazał sprawę do rozpatrzenia Komendantowi Powiatowemu Policji w [...], celem wydania decyzji w przedmiocie roszczenia sformułowanego przez skarżącą w pozwie skierowanym przeciwko Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w O.

W związku z powyższym Komendant Powiatowy Policji w [...] w dniu 12 marca 2021 r. wszczął postępowanie administracyjne, o czym poinformował J. R. zawiadomieniem z tego samego dnia. Kolejno Komendant Powiatowy Policji w [...] pismem z dnia 12 marca 2021 r., sygn. sprawy [...], poinformował Sąd Rejonowy w O. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie.

Następnie organ pierwszej instancji zwrócił się pismem z dnia 14 marca 2021 r. do Wydziału Ochrony Informacji Niejawnych Komendy Wojewódzkiej Policji w O. o udostępnienie dokumentacji związanej z prowadzonym postępowaniem, znajdującej się w archiwum Komendy Wojewódzkiej Policji w O.

W związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym, Komendant Powiatowy Policji w [...] postanowieniem z dnia [...], nr [...], dopuścił i przeprowadził dowody z dokumentów zawartych w aktach osobowych [...] w stanie spoczynku J. R. oraz z akt postępowania sądowego.

W dniu 14 kwietnia 2021 r. do Komendy Powiatowej Policji w [...] wpłynęło pismo strony wraz z wnioskami dowodowymi. W związku z powyższym Komendant Powiatowy Policji w [...] wydał postanowienie z dnia [...], nr [...], którym dopuścił i przeprowadził dowody z przedstawionych przez stronę kserokopii dokumentów, natomiast nie uwzględnił dowodów w postaci przesłuchania świadków.

W dalszej kolejności organ podał, że zawiadomieniem z dnia 12 maja 2021 r. poinformowano skarżącą o zakończeniu zbierania materiału dowodowego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym oraz przysługującym stronie prawie do wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z aktami postępowania administracyjnego skarżąca zapoznała się w dniu 17 maja 2021 r.

Następnie w dniu 18 maja 2021 r. do Komendy Powiatowej Policji w [...] wpłynęło pismo skarżącej wraz z wnioskami dowodowymi, w którym wniosła o przeprowadzenie dowodu z załączonego do pisma pozwu z dnia 12 marca 2019 r. na okoliczność jego treści i sformułowanych przez stronę roszczeń.

Kolejno dnia [...] Komendant Powiatowy Policji w [...] wydał decyzję w przedmiocie odmowy naliczenia stronie wysokości ekwiwalentu za dyżury domowe. W odwołaniu od ww. decyzji skarżąca zarzuciła organowi wybiórcze zgromadzenie materiału dowodowego oraz naruszenie przepisów prowadzenia postępowania administracyjnego poprzez niedopuszczenie dowodów i umożliwienie osobie nieuprawnionej zapoznanie się z aktami postępowania. W związku z powyższym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. skarżącą wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W wyniku rozpoznania odwołania zaskarżoną decyzją z dnia [...] organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu prawnym wskazał, że zobowiązany jest do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i skontrolowania postępowania oraz decyzji organu pierwszej instancji, zarówno z punktu widzenia legalności, jak i celowości, oraz rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Kontrola organu odwoławczego - jak podkreślił - jest kontrolą pełną, a organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę. Ponadto, upoważniony jest do wprowadzenia nowych aspektów uzasadnienia do decyzji albowiem może zawrzeć w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia taką argumentację, jaka doprowadziła go do podjęcia konkretnego orzeczenia, nawet jeśli było ono odmienne od argumentacji zawartej w decyzji organu pierwszej instancji. Analizując przedmiotową sprawę, a jednocześnie odnosząc się do zarzutów strony zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy wskazał na art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 z późn. zm. - zwanej dalej ustawą o Policji), zgodnie z którym Policja stanowi umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Podkreślił, że formacja ta ma służyć społeczeństwu, dlatego też niezbędne było zastosowanie szczególnej więzi prawnej, legitymującej policjanta do działania w imieniu Państwa. Aby umożliwić pełną realizację zadań wytyczonych Policji stosunek służbowy charakteryzuje się pewnymi specyficznymi elementami, których na próżno szukać w konstrukcjach cywilnoprawnych m.in.: podległością służbową, dyspozycyjnością oraz zwiększoną odpowiedzialnością dyscyplinarną i porządkową, której brak jest w konstrukcjach stricte cywilnoprawnych. Stąd - jak podkreślił organ odwoławczy - między stosunkami prawnymi powstałymi na skutek mianowania na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o Policji oraz na podstawie art. 76 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeksu pracy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1320, z późn. zm. - zwanej dalej k.p.), powstają zasadnicze różnice w ich treści. Istotne cechy tych stosunków prawnych są inaczej uregulowane w obu odrębnych aktach prawnych, dlatego funkcjonariusz Policji nie jest pracownikiem w rozumieniu art. 2 k.p. Zagadnienia odnoszące się do stosunku służbowego reguluje natomiast ustawa o Policji. Przepisy zawarte w ustawie o Policji stanowią o całokształcie kwestii związanych z przedmiotową materią, jednocześnie wykluczając możliwość stosowania regulacji niezwiązanych z ww. ustawą. Jest to adekwatne szczególnie w odniesieniu do przepisów należących do innych gałęzi prawa. Wyjątkiem są sytuacje, w których przepisy ustawy o Policji, bądź aktu do niej wykonawczego (przepisy szczególne) przewidują tego rodzaju odesłanie. Takim przepisem jest art. 79 ustawy o Policji, który stanowi, że policjantowi przysługują uprawnienia pracownika związane z rodzicielstwem określone w Kodeksie pracy, jeżeli przepisy ustawy o Policji nie stanowią inaczej (...). Powyższy przepis dotyczący ochrony praw rodzicielskich funkcjonariuszy jest jedynym mającym wpływ na ich rozkład czasu służby, który odsyła do kodeksu pracy. W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że kwestie związane z czasem służby policjantów kompleksowo zostały uregulowane w art. 33 ustawy o Policji a także w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 września 2020 r. w sprawie czasu służby policjantów (Dz. U. z 2020 r. poz. 1574 - dalej rozporządzenie w sprawie czasu służby policjantów). W myśl art. 33 ust. 1 ustawy o Policji czas pełnienia służby policjanta jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Ponadto zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40 - godzinnego tygodnia służby, w okresach rozliczeniowych od dnia 1 stycznia do dnia 30 czerwca danego roku oraz od dnia 1 lipca do dnia 31 grudnia danego roku. W myśl natomiast art. 33 ust. 3 ww. ustawy, w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi przysługuje w okresie rozliczeniowym czas wolny od służby w tym samym wymiarze albo po zakończeniu okresu rozliczeniowego rekompensata pieniężna, o ile w terminie 10 dni od zakończenia okresu rozliczeniowego nie wystąpi z wnioskiem o udzielenie czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze. Dalej organ wskazał, że aby zapewnić całodobową i sprawną realizację zadań przez Policję w art. 33 ust. 6 ustawy o Policji ustawodawca zawarł delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia, rozkładu czasu służby, uwzględniającego tygodniowy oraz dzienny wymiar czasu służby, przypadki przedłużenia czasu służby ponad ustaloną normę; a także wprowadzenie dla policjantów zmianowego rozkładu czasu służby; sposobu ewidencjonowania i rozliczania czasu służby; trybu oraz warunków przyznawania i terminu wypłaty rekompensaty pieniężnej, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1 ww. ustawy; sposobu pełnienia przez policjantów dyżurów domowych oraz grup policjantów zwolnionych z pełnienia służby w porze nocnej, niedziele i święta. Kontynuując organ przytoczył również § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie czasu służby policjantów, zgodnie z którym przełożony właściwy w sprawach osobowych lub upoważniony przez niego kierownik komórki organizacyjnej może wyznaczyć policjanta do pełnienia dyżuru domowego. Do pełnienia dyżuru domowego nie można wyznaczyć policjanta bezpośrednio po zakończeniu służby nocnej. Dodał też, że w czasie, gdy policjant pełni dyżur domowy przebywa on w miejscu zamieszkania lub innym miejscu, z którego może w krótkim czasie stawić się w jednostce organizacyjnej Policji, w której pełni służbę (§ 14 ust. 2 rozporządzenia), natomiast przełożony lub kierownik, o którym mowa w ust. 1, albo wskazana przez nich osoba, w każdej chwili mają możliwość nawiązania kontaktu z tym policjantem. Wyjaśnił, że policjant może pełnić dyżur domowy nie więcej niż 4 razy w miesiącu, w tym nie więcej niż raz w niedzielę lub święto. Czas trwania jednego dyżuru nie może przekraczać 24 godzin, a w dniu w którym policjant pełni służbę 16 godzin. Czas trwania wszystkich dyżurów w miesiącu nie może przekroczyć łącznie 48 godzin( § 14 ust. 3 rozporządzenia). Podkreślił, że czasu dyżuru domowego nie wlicza się do czasu służby, z wyjątkiem czasu w którym policjant wykonywał czynności służbowe na polecenie przełożonego. Przepis § 8 stosuje się, (§ 14 ust. 4 rozporządzenia). Uwzględniając powyższe stwierdził, że pełnienie dyżuru domowego nie jest przedłużeniem czasu służby, za który policjantowi automatycznie udziela się czasu wolnego w tym samym wymiarze lub rekompensaty pieniężnej, (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 257/13). W dalszych motywach organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji dokonał dogłębnej analizy czasu pracy funkcjonariuszki i ustalił, że na dzień 11 grudnia 2018 r. [...] w stanie spoczynku J. R. miała nierozliczonych łącznie 18 godzin nadliczbowych, które zostały zarejestrowane w SWOP. Przeprowadzona analiza nie potwierdziła ilości godzin nadliczbowych (tj. 651), o które strona wniosła roszczenie. Argumentując podkreślił, że skarżąca w swoich obliczeniach nie oparła się na obowiązujących przepisach w sprawie czasu służby policjantów, lecz na wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z 21 lutego 2018 r. w sprawie C-518/15 (Ville de Nivelles v. Rudy Matzak), który zapadł na gruncie stosowania i wykładni uregulowań Dyrektywy 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r. dotyczącej niektórych aspektów organizacji czasu pracy (Dz.U.UE.L2003.299.9 z dnia 18 listopada 2003 r.), i który - zdaniem organu odwoławczego - nie znajduje zastosowania w zakresie czasu pracy policjantów. Zauważył organ, że kwestia stosowania ww. Dyrektywy była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyrokach z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2842/13, oraz z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2526/16, stwierdził, że Dyrektywa dotyczy niektórych aspektów organizacji czasu pracy, ustala minimalne wymagania w zakresie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia w odniesieniu do organizacji czasu pracy, w związku z okresami dobowego odpoczynku, przerw, odpoczynku tygodniowego, maksymalnego tygodniowego czasu pracy, corocznego urlopu wypoczynkowego oraz aspektów pracy w porze nocnej, systemie zmianowym oraz harmonogramów pracy. Zgodnie z postanowieniami tej Dyrektywy państwa członkowskie powinny podjąć niezbędne środki w celu zapewnienia ochrony bezpieczeństwa i zdrowia pracowników, a wymagania w tych zakresach wprowadzić do ustawodawstwa krajowego. Przepisy Dyrektywy zostały implementowane do ustawodawstwa krajowego w 2004 r. przepisami Kodeksu Pracy. Naczelny Sąd Administracyjny dalej wywiódł w motywach prezentowanych wyroków, że Dyrektywa 2003/88/WE nie dotyczy policjantów, lecz pracowników. Wynika to z art. 2 pkt 2 Dyrektywy 89/391/EWG Rady z dnia 12 czerwca 1989 r. w sprawie wprowadzenia środków w celu poprawy bezpieczeństwa i zdrowia pracowników w miejscu pracy (Dz.U.UE.L 1989.1 z dnia 29 czerwca 1989 r.), do której odsyła Dyrektywa 2003/88/WE. Zgodnie z tym przepisem, mniejsza dyrektywa nie będzie miała zastosowania tam, gdzie istniałaby sprzeczność interesów w odniesieniu do specyficznej działalności publicznej i społecznej, takich jak siły zbrojne, czy policja lub też w odniesieniu do określonych dziedzin działalności w zakresie usług związanych z ochroną cywilną, (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 grudnia 2019 r.. sygn. akt IV SA/Wr 441/19). Mając na uwadze powyższe - organ ponownie podkreślił, że stosunek służbowy policjanta nie jest stosunkiem pracy w rozumieniu art. 2 kodeksu pracy lecz stosunkiem administracyjnym. Natomiast ustawa o Policji nie zawiera zapisu informującego o tym, że w sprawach w niej nieuregulowanych mają zastosowanie przepisy kodeksu pracy. Oznacza to, że nie można przenosić uprawnień należnych pracownikom wprost na grunt stosunków służbowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 98/18). W dalszej kolejności odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Podkreślił, że organ ma obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Jednakże - na co zwrócił uwagę - to organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają udowodnienia i jakie dowody dla wykazania tych faktów są potrzebne. Ocena zgromadzonych dowodów musi odpowiadać zasadzie swobodnej oceny uregulowanej w art. 80 k.p.a. czyli oceny, która powinna być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem reguł oceny. Kontynuując stwierdził, że nie może się zgodzić z twierdzeniem, że dowody w postaci dokumentów przesłanych przez Sąd Rejonowy w O. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych zostały usunięte z akt postępowania administracyjnego. Komendant Powiatowy Policji w [...] w swoim stanowisku z dnia 25 czerwca 2021 r. podkreśla, że ww. dokumentów nie włączono jako dowodów, gdyż nie zostały one odpowiednio poświadczone. Stwierdził też, że "postępowanie wszczęto znając tematykę danej sprawy, załączając stosowne dokumenty", które zostały włączone do akt postępowania odwoławczego sygn. sprawy [...] (postanowieniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...], nr [...]). Organ odwoławczy zauważył, że prowadzący postępowanie administracyjne organ nie ma obowiązku przeprowadzić wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę. Jedynie pominięcie okoliczności mających znaczenie dla sprawy, a które mogłyby mieć wpływ na treść ustaleń faktycznych, można uznać za naruszenie reguł procedowania. Odnosząc się do stanowiska Komendanta Powiatowego Policji w [...], organ odwoławczy stwierdził, że w jego ocenie, załączony przez skarżącą dowód nie stanowił podstawy do wydania decyzji innej treści niż została wydana. Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez dopuszczenie do zapoznania się z aktami postępowania administracyjnego osoby nieuprawnionej, organ odwoławczy wskazał, że Komenda Powiatowa Policji w [...] korzystała z usług prawniczych w ramach podpisanej w dniu 18 lutego 2021 r. umowy pomiędzy Komendą Wojewódzką Policji w O. a Kancelarią Radcy Prawnego. Reasumując, organ odwoławczy uznał, że prawidłowo zebrany w sprawie materiał był wystraczający do podjęcia decyzji merytorycznej a zarzuty podniesione przez stronę w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Dodał tez, że słuszny interes skarżącej nie może sprowadzać się do subiektywnego poczucia krzywdy strony oraz do odmiennej od organu administracji oceny stanu faktycznego.

W skardze wniesionej na powyższe rozstrzygnięcie J. R. domagała się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji oraz wystąpienia przez tut. Sąd z pytaniem prejudycjalnym do TSUE czy zapis § 14 ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 września 20201 r. w sprawie czasu służby policjantów nie stoją w sprzeczności z art. 2 pkt 1 i pkt 2 Dyrektywy 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez nieprawidłową wykładnię przepisu art. 2 pkt 1 i pkt 2 Dyrektywy 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r. dotyczącej niektórych aspektów organizacji czasu pracy w zw. z art. 2 Dyrektywy 89/391/EWG Rady z dnia 12 czerwca 1989 r. w sprawie wprowadzenia środków w celu poprawy bezpieczeństwa i zdrowia pracowników w miejscu pracy, polegającą na błędnym przyjęciu, że Dyrektywa 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady nie znajduje zastosowania do policjantów z uwagi na wyłączenia zawarte w obu dyrektywach, gdy tymczasem Dyrektywa 89/39l/EWG wyraźnie wskazuje, że w odniesieniu do służb podanych w art. 2 pkt 2 bezpieczeństwo i higiena pracy powinny być zapewnione w sposób jak najszerszy z zachowaniem zasad i celów dyrektywy, co potwierdza komunikat wyjaśniający Komisji Europejskiej 2017/C 165/01 w sprawie dyrektywy 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r. dotyczącej niektórych aspektów organizacji czasu pracy (Dz.U.UE.C165.1 z dnia 24 maja 2017 r.);

2) nieuwzględnienie przez organ pierwszej i drugiej instancji przy podejmowaniu decyzji wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 21 lutego 2018 r. w sprawie C-518/15 (Ville de Nivelles v. Rudy Matzak), podczas gdy sprawa ta dotyczyła strażaka ochotnika z Belgii, który podobnie jak polscy policjanci, miał obowiązek stawić się na wezwanie pracodawcy w ciągu ośmiu minut, a w której to sprawie TSUE dokonał wykładni art. 2 Dyrektywy 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r.;

3) naruszenie przepisów prowadzenia postępowania administracyjnego - a to art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez usunięcie z akt postępowania administracyjnego dokumentów przesłanych przez Sąd Okręgowy w O. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w postaci kopii pozwu z dnia 12 marca 2019 r., złożonego przez skarżącą oraz odpowiedzi Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. na złożony pozew, które to dokumenty miały niewątpliwe znaczenie dla prowadzonego postępowania administracyjnego;

4) naruszenie przepisów prowadzenia postępowania administracyjnego - a to art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 32 i art. 33 k.p.a. poprzez dopuszczenie do zapoznania się z aktami postępowania administracyjnego osoby nieuprawnionej;

5) naruszenie przepisów prowadzenia postępowania administracyjnego - a to art. 75 § 1 i art. 78 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nie dopuszczenie dowodów w postaci przesłuchania w charakterze świadków: M. G., M. K. oraz Ł. R., które to przesłuchania miały znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;

6) naruszenie przepisów prowadzenia postępowania administracyjnego - a to art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez wybiórcze zgromadzenie materiału dowodowego.

Uzasadniając swoje stanowisko w pierwszej kolejności zauważyła, że przywoływane w uzasadnieniu decyzji przez organ drugiej instancji orzecznictwo NSA dotyczy innego stanu faktycznego, albowiem w sprawach tych odnoszono się do rekompensaty pieniężnej dla funkcjonariuszy uprawnionych do dodatku funkcyjnego. Ponadto zarówno w jednym, jak i w drugim wyroku NSA odniósł się w bardzo wąskim zakresie do przepisu art. 2 Dyrektywy 89/391/EWG Rady z dnia 12 czerwca 1989 r. w sprawie wprowadzenia środków w celu poprawy bezpieczeństwa i zdrowia pracowników w miejscu pracy, z pominięciem orzecznictwa TSUE oraz bez przeprowadzenia stosownej wykładni zdania drugiego ww. artykułu. W dalszej kolejności wskazała, że w dniu 24 maja 2017 r. Komisja Europejska opublikowała w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, sygn. 2017/C 165/01, Komunikat wyjaśniający w sprawie Dyrektywy 2003/88 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r. dotyczącej niektórych aspektów organizacji czasu pracy, który w punkcie dotyczącym przedmiotowego zakresu stosowania i sektorów objętych zakresem dyrektywy wskazuje, iż zasadą jest, że dyrektywa ma zastosowanie do wszystkich sektorów. Dlatego, zdaniem skarżącej, policjanci polscy podlegają uregulowaniom Dyrektywy 2003/88, w myśl której traktowani być powinni jako pracownicy z zastrzeżeniem wyłącznie sytuacji, o których mowa we wskazanym poniżej komunikacie, tj. wyjątkowych zdarzeń takich jak katastrofy naturalne lub technologiczne, zamachy, większe wypadki czy inne zdarzenia tego rodzaju. Kontynuując skarżąca odwołała się do treści art. 33 ustawy o Policji oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 września 2020 r. w sprawie czasu służby policjantów oraz art. 2 Dyrektywy 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r. Podkreśliła, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, w którym uwzględniono cel dyrektywy, jakim jest poprawa zdrowia i bezpieczeństwa pracowników w miejscu pracy oraz brzmienie art. 2 ust. 1 Dyrektywy 89/391/EWG, zakres stosowania dyrektywy w sprawie czasu pracy musi być interpretowany szeroko. W rezultacie wyłączenie z zakresu stosowania określonego w art. 2. ust. 2 Dyrektywy 89/391/EWG należy interpretować wąsko oraz w sposób "ograniczający jej zakres do tego, co jest absolutnie niezbędne do ochrony interesów, które zezwala chronić państwom członkowskim". Zdaniem skarżącej, Trybunał orzekł, że wyłączenie to nie ma zastosowania do sektorów działalności branych pod uwagę jako całość. Jedynym jego celem jest zapewnienie "właściwego funkcjonowania służb niezbędnych do ochrony bezpieczeństwa, zdrowia, jak również porządku publicznego w wypadkach o wyjątkowej sile i skali - na przykład katastrofach - które odznaczają się tym, że mogą narazić pracowników na niebagatelne ryzyko dotyczące ich bezpieczeństwa lub zdrowia oraz że z uwagi na ich cechy charakterystyczne nie można zaplanować czasu pracy załóg interwencyjnych i ratowniczych". Dodała, że Trybunał stwierdził też, iż chociaż niektóre służby muszą liczyć się z wystąpieniem wydarzeń, które nie są przewidywalne z definicji, to jednak praca wykonywana w ramach tych usług w normalnych okolicznościach, jak również odpowiadająca zadaniom przypisanym takim usługom może być jednak zorganizowana z wyprzedzeniem, w tym również w odniesieniu do godzin pracy personelu oraz zapobiegania ryzyku dotyczącemu bezpieczeństwa lub zdrowia. W rezultacie wyłączenie z zakresu stosowania nie zależy od tego, czy pracownicy należą do jednego z sektorów, o których mowa w Dyrektywie 89/391/EWG, lecz od szczególnego charakteru określonych poszczególnych zadań wykonywanych przez pracowników tych sektorów. Biorąc pod uwagę potrzebę zapewnienia skutecznej ochrony społeczeństwa, zadania takie uzasadniają wyjątek od przepisów określonych w tej dyrektywie. W związku z tym dyrektywa w sprawie czasu pracy ma zastosowanie do działań sił zbrojnych, policji, czy usług związanych z ochroną cywilną. Ma ona również zastosowanie do innych szczególnych działań służby cywilnej, o ile wykonywane są w normalnych warunkach, tj. działań zespołów pierwszej pomocy oraz personelu medycznego i pielęgniarskiego świadczącego usługi w zespołach pierwszej pomocy. Ma ona również zastosowanie do służb, których zadanie polega na reagowaniu na sytuacje nadzwyczajne, takich jak personel medyczny i pielęgniarski w zespołach pierwszej pomocy i w innych służbach reagujących na sytuacje nadzwyczajne poza szpitalem, pracownicy służby ratownictwa medycznego, siły interwencyjne publicznej straży pożarnej, policja gminna lub personel administracji publicznej niebędący osobami cywilnymi, w przypadku gdy ich obowiązki są wykonywane w normalnych warunkach. Dalej kontynuowała, że wyłączenie z zakresu stosowania dyrektywy istnieje, a Trybunał wyjaśnił, że dopuściłby stosowanie wyłączeń wyłącznie w przypadkach "wyjątkowych zdarzeń, kiedy prawidłowy przebieg środków mających zapewnić ochronę społeczeństwa w sytuacji poważnego zbiorowego niebezpieczeństwa wymaga, by personel, który ma stawić czoło zdarzeniu tego rodzaju, dał absolutne pierwszeństwo celowi, do jakiego zmierzają te środki, tak by cel ten mógł być osiągnięty". Miałoby to miejsce w przypadku "katastrof naturalnych lub technologicznych, zamachów, większych wypadków czy innych zdarzeń tego rodzaju, których ciężar i rozmiar wymaga podjęcia niezbędnych środków dla ochrony życia, zdrowia, a także bezpieczeństwa zbiorowości i których prawidłowa realizacja byłaby zagrożona, gdyby wszystkie reguły sformułowane w dyrektywie 89/391 i dyrektywie 93/104 [dyrektywa w sprawie czasu pracy] musiały być przestrzegane". Wyłączenie interpretowane przez Trybunał wynika natomiast z art. 2 ust. 2 dyrektywy 89/391/EWG. W dyrektywie tej stwierdzono, że "niniejsza dyrektywa nie będzie miała zastosowania tam, gdzie istniałaby sprzeczność interesów - w odniesieniu do specyficznej działalności publicznej i społecznej" (podkreślenie dodane przez Komisję). Komisja uważa, że czynnikiem decydującym powinien być charakter wykonywanych przez pracowników działań podczas prowadzenia "działalności publicznej i społecznej" mającej na celu zapewnienie porządku i bezpieczeństwa publicznego, a nie sam fakt istnienia pracodawcy z sektora publicznego czy interwencji publicznej w zakresie finansowania lub organizacji odpowiedniej działalności. Trybunał podkreślił też, że nawet w przypadku gdy dyrektywa nie jest stosowana w wyjątkowych sytuacjach, wymaga ona "od właściwych władz zapewnienia bezpieczeństwa i zdrowia pracowników w sposób możliwie jak najszerszy". W dalszej kolejności skarżąca wskazała, że pojęcie "pracownika", na gruncie Dyrektywy 2003/88/WE nie jest tożsame z krajowym znaczeniem tego terminu, ma charakter autonomiczny i utrwalony w orzecznictwie europejskim. Za pracownika należy zatem uważać każdego, kto wykonuje konkretną i efektywną działalność na rzecz innej osoby i pod jej kierownictwem, za którą otrzymuje wynagrodzenie. Zdaniem skarżącej, z komunikatu Komisji Europejskiej, wynika zatem, że Dyrektywa 2003/88/WE ma zastosowanie także do funkcjonariuszy Policji pełniących służbę w ramach stosunku administracyjnego. Dyżury domowe - jak zauważyła - planowane są w grafikach służb z wyprzedzeniem, a ich realizacja należy do normalnych i stałych zadań policji. A zatem funkcjonariusz policji w tych konkretnych okolicznościach, zgodnie z opublikowanym komunikatem, jest pracownikiem w myśl Dyrektywy 2003/88/WE. W dalszej kolejności wskazała, że Dyrektywa 2003/88/WE weszła w życie w dniu 2 sierpnia 2004 r. Przynależność Polski do Unii Europejskiej spowodowała konieczność dostosowania polskich regulacji prawnych do norm wspólnotowych. Implementacja powyższej dyrektywy do polskiego porządku prawnego spowodowała nowelizację art. 33 ustawy o Policji oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby. W dniu 12 września 2020 r. weszło w życie nowe rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 września 2020 r. w sprawie rozkładu czasu służby, które uchyliło poprzednio obowiązujące rozporządzenie. Nowym rozporządzeniem również nie wprowadzono zmian w zakresie ust. 4, zgodnie z którym czasu dyżuru domowego nie wlicza się do czasu służby, z wyjątkiem czasu, w którym policjant wykonywał czynności służbowe na polecenie przełożonego. Przepis § 8 stosuje się. Zdaniem skarżącej, ustęp 4 cytowanych przepisów, stanowiących podstawę dla pełnienia dyżurów domowych jest sprzeczny z Dyrektywą 2003/88/WE i jako taki musi ustąpić treści przepisów dyrektywy, obowiązującej, z racji niewłaściwej jej implementacji wprost. Zgodnie z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej Dyrektywa wiąże każde Państwo Członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków. Jakkolwiek dyrektywa wprost jedynie zobowiązuje państwa członkowskie do ustanowienia danego porządku prawnego, to w świetle orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, jeśli dane państwo nie dokona implementacji, obywatel ma prawo powoływać się bezpośrednio na dyrektywę wobec wszelkich przepisów prawa krajowego niezgodnych z dyrektywą. Jednocześnie - jak podkreśliła, przepisy dyrektywy z punktu widzenia ich treści są bezwarunkowe i dostatecznie precyzyjne, a termin jej ostatecznej implementacji do krajowego porządku prawnego upłynął 2 sierpnia 2004 r. Przyjęta w Dyrektywie 2003/88/WE definicja pojęcia czasu pracy ma charakter stanowczy i kompletny, a państwa członkowskie nie mają możliwości przyjąć łagodniejszej definicji, niż ww. definicja określona w art. 2 dyrektywy. Istotne zatem pozostaje, czy czas pełnienia dyżuru domowego, w realiach polskiego ustawodawstwa, jest czasem pracy czy okresem odpoczynku, w świetle postanowień dyrektywy, a w konsekwencji czy powinien być zaliczony do czasu służby. W dalszej kolejności skarżąca wskazała, na zapadły w dniu 21 lutego 2018 r. wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie C-518/15 Ville de Nivelles przeciwko Rudiemu Matzakowi, w którym Trybunał wskazał, że wykładni art. 2 Dyrektywy 2003/88 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r. dotyczącej niektórych aspektów organizacji czasu pracy należy dokonywać w ten sposób, że okres dyżuru pełnionego przez pracownika w miejscu zamieszkania w połączeniu z obowiązkiem stawienia się na wezwanie pracodawcy w ciągu ośmiu minut - który to obowiązek znacząco ogranicza możliwość skupienia się pracownika na innych sprawach - należy traktować jako "czas pracy". Podkreśliła, że sprawa dotyczyła powództwa strażaka ochotnika przeciwko miastu Nivelles w Belgii o zapłatę odszkodowania za niezapłacone mu wynagrodzenia za lata służby, w których wykonywał obowiązki strażaka, w szczególności w trakcie pełnienia dyżuru domowego. Sąd pierwszej instancji w znacznym zakresie uwzględnił powództwo strażaka, jednakże od przedmiotowego wyroku miasto wniosło apelację. Sąd rozpoznający apelację zawiesił postępowanie w sprawie i zwrócił się do TSUE m.in. z pytaniem prejudycjalnym czy Dyrektywa 2003/88 [...] stoi na przeszkodzie temu, aby czas dyżuru domowego został uznany za czas pracy, gdy - mimo że dyżur jest pełniony w miejscu zamieszkania pracownika - ograniczenia ciążące na tym pracowniku podczas dyżuru (takie jak obowiązek stawienia się na wezwanie pracodawcy w ciągu 8 minut) bardzo istotnie ograniczają możliwości wykonywania innych czynności? Odpowiadając na powyższe pytanie, Trybunał wskazał, że w sprawie w postępowaniu głównym, zgodnie z informacjami, którymi dysponuje Trybunał i z zastrzeżeniem ich weryfikacji przez sąd odsyłający, R. Matzak nie tylko musiał pozostawać pod telefonem w trakcie dyżuru. Był też z jednej strony zobowiązany do stawiania się w miejscu pracy w ciągu ośmiu minut od wezwania pracodawcy, a z drugiej strony - zmuszony fizycznie przebywać w wyznaczonym przez pracodawcę miejscu. Kontynuując zauważyła, że organ drugiej instancji w ogóle nie odniósł się do wskazanego powyżej wyroku TSUE, poza wzmianką, iż przedmiotowy wyrok zapadł na gruncie stosowania i wykładni uregulowań Dyrektywy 2003/88, który w ocenie organu nie ma zastosowania. Następnie skarżąca podkreśliła, że pełnienie przez funkcjonariuszy Policji dyżurów domowych zostało uregulowane w § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie czasu służby policjantów z dnia 11 września 2020 r. W świetle tej regulacji czas pełnienia dyżuru domowego nie jest zaliczany do czasu służby, chyba że policjant na polecenie przełożonego wykonywał w tym czasie czynności służbowe. Istotą dyżuru domowego jest więc możliwość wezwania policjanta przez przełożonego - w każdym momencie pełnionego dyżuru - do stawienia się w jednostce organizacyjnej Policji, w której pełni służbę w celu wykonywania czynności służbowych. Jeżeli w czasie dyżuru domowego policjant wykonywał czynności służbowe, to wówczas przysługuje mu czas wolny, w wymiarze odpowiadającym czasowi wykonywania czynności. Natomiast za pozostały czas trwania dyżuru, czas wolny policjantowi nie przysługuje. Powyższe dotyczy także czasu dojazdu do jednostki na polecenie przełożonego. Dlatego w czasie pełnienia dyżuru domowego policjant zobowiązany jest do przebywania w miejscu zamieszkania lub innym miejscu, z którego może w krótkim czasie stawić się w jednostce organizacyjnej Policji, w której pełni służbę, zaś przełożony lub kierownik w każdej chwili muszą mieć możliwość nawiązania kontaktu z funkcjonariuszem. Dyżur domowy, określony w ww. rozporządzeniu wymaga od funkcjonariusza pełniącego dyżur domowy przebywania w miejscu zamieszkania lub innym miejscu, z którego może w krótkim czasie stawić się w jednostce organizacyjnej Policji, w której pełni służbę. Obowiązek fizycznego przebywania w tak określonym miejscu, zarówno pod względem geograficznym, jak i czasowym obiektywnie ogranicza możliwości skupienia się przez policjanta na swoich sprawach - tak osobistych, jak i społecznych. Dlatego, zdaniem skarżącej, sposób pełnienia przez funkcjonariuszy policji dyżurów domowych i nałożonych na nich w tym czasie obowiązków można porównać do sposobu pełnienia dyżurów w sprawie analizowanej przez Trybunał. W obydwu przypadkach dyżur musi być pełniony w takim miejscu (w tym w miejscu zamieszkania), aby dotrzeć do miejsca pełnienia służby w krótkim czasie, na wezwanie przełożonego. Ponadto w obydwu przypadkach musi być zapewniona łączność pomiędzy funkcjonariuszem a przełożonym. Tym samym także w odniesieniu do funkcjonariuszy policji ww. obowiązki znacząco ograniczają możliwość skupienia się na innych sprawach. Funkcjonariusz musi bowiem pozostawać w ciągłej gotowości do stawienia się w jednostce policji i do podjęcia czynności służbowych, nie może dowolnie zmieniać miejsca swojego pobytu, mając na uwadze konieczność dotarcia do jednostki w krótkim czasie. Powyższe prowadzi zaś do wniosku, iż cały czas dyżuru pełnionego przez funkcjonariusza winien być zaliczony do czasu służby. Samo użycie sformułowania "w krótkim czasie", oznacza znaczące ograniczenie możliwości dysponowania przez funkcjonariusza czasem odpoczynku na swoje potrzeby i jest bliskie bezzwłoczności czy wręcz natychmiastowości. Dlatego skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że czas pełnionego dyżuru domowego, w trakcie którego nie są wykonywane czynności służbowe należy uznać za czas wolny. Kontynuując wskazała, że we wniesionym odwołaniu podniosła zarzut, usunięcia z akt postępowania dokumentów przesłanych przez Sąd Okręgowy w O. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, tj. kopii pozwu z dnia 12 marca 2019 r. oraz odpowiedzi Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. na złożony pozew. Ponadto podniosła zarzut, że organ dopuścił do zapoznania się z aktami postępowania administracyjnego osobę nieuprawnioną. Podkreśliła też, że Sąd Okręgowy w O. przesłał całość dokumentacji wraz z pismem przewodnim, a dokumenty te dały podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego i tym samym stanowiły integralną część akt postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej, nie ma znaczenia w tym przypadku czy dokumenty były odpowiednio poświadczone czy też nie, natomiast znaczenie ma fakt, że organ pierwszej instancji bezprawnie usunął je z akt. Dokumenty te winny znaleźć się w aktach, a organ pierwszej instancji mógł co najwyżej uznać, że nie mają one znaczenia dla sprawy. Ponadto, zdaniem skarżącej, samo wskazanie, iż Komenda Wojewódzka Policji w O. miała podpisaną umowę z kancelarią radcy prawnego, nie usprawiedliwia faktu, że dopuszczono do zapoznania się z aktami osobę, która nie miała stosownego upoważnienia do podjęcia takich czynności. W aktach postępowania administracyjnego brak jest pełnomocnictwa czy jakiegokolwiek dokumentu uprawniającego P. M. do przeglądania akt sprawy. Tym samy - jak zaznaczyła - osoba prowadząca postępowanie administracyjne w sposób nieupoważniony, nieuprawniony i niewłaściwy zapoznała osobę trzecią z aktami sprawy sądowej i administracyjnej, co jest rażącym naruszeniem prawa. Końcowo wskazała, że złożyła wniosek o wystąpienie przez Sąd z pytaniem prejudycjalnym, gdyż w sprawach dotyczących dyżurów domowych pełnionych przez policjantów, orzecznictwo jest ubogie, a przedmiotowe zagadnienie mogłoby zostać rozpoznane przez TSUE, z uwagi na konieczność dokonania prawidłowej wykładni dyrektywy w odniesieniu do przepisów krajowych, a w szczególności rozporządzenia o czasie służby policjantów.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w O., podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi oraz rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym.

W replice na odpowiedź na skargę skarżąca podtrzymała skargę oraz zarzuty w niej zawarte a także wyraziła zgodę na rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Dodać jeszcze należy, że zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie uwzględniając stanowisko organu i strony w zakresie rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, oraz objętej oceną Sądu - z mocy art. 135 p.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że kontrolowane decyzje nie naruszają przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i orzeczenie na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a.

Kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest to, czy za dyżury domowe, w trakcie których skarżąca nie wykonywała obowiązków służbowych, przysługiwały jej dni wolne od służby.

W związku z powyższym w pierwszej kolejności wskazać należy, iż zagadnienia związane z czasem pełnienia służby przez policjantów - na co zwrócił również uwagę organ odwoławczy - uregulowane zostało w rozdziale 5 cyt. powyżej ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - zwanej nadal "ustawą" oraz w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 września 2020 r. w sprawie czasu służby policjantów (Dz. U z 2020 r. poz. 1574 - zwane dalej "rozporządzeniem") - wydanym na podstawie art. 33 ust. 6 ustawy o Policji. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy czas pełnienia służby policjanta jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym (ust.2). W myśl natomiast art. 33 ust. 3 ustawy, w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze albo może mu być przyznana rekompensata pieniężna, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1.

W ustawie o Policji nie zdefiniowano czasu służby, jednakże w orzecznictwie i piśmiennictwie określa się go jako czas pozostawania do dyspozycji przełożonego w miejscu pełnienia służby lub innym miejscu do tego przeznaczonym (A. Leszczyńska, I. Sierocka, Czas służby i odpoczynku funkcjonariusza Policji (w:) Czas pracy, red. L. Florek, Warszawa 2011, s. 250). Czas ten ma być określony wymiarem zadań policjanta, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Powyższe oznacza zatem, że wymiar czasu służby w danym tygodniu i przyjętym okresie rozliczeniowym powinien być równy czasowi niezbędnemu na wykonanie powierzonych mu obowiązków. Stosownie do art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby przyznany na podstawie art. 33 ust. 3. Uprawnienie zatem do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby przysługuje wyłącznie policjantowi, który na podstawie art. 33 ust. 3 omawianej ustawy był uprawniony do otrzymania czasu wolnego w zamian za czas służby przekraczający określoną normę.

Zauważyć należy, iż kwestia czasu pracy policjantów została szczegółowo uregulowana w cyt. powyżej rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 września 2020 r. w sprawie czasu służby policjantów. Zgodnie z § 1 ww. rozporządzenie określa:

1) podstawowy i zmianowy rozkład czasu służby policjantów;

2) dzienny i tygodniowy wymiar czasu służby policjantów;

3) przypadki przedłużenia czasu służby policjantów ponad ustaloną normę;

4) sposób ewidencjonowania i rozliczania czasu służby policjantów;

5) tryb oraz warunki przyznawania i termin wypłaty rekompensaty pieniężnej, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji,

6) sposób pełnienia przez policjantów dyżurów domowych;

7) grupy policjantów zwolnionych z pełnienia służby w porze nocnej, niedziele i święta.

W myśl § 9 rozporządzenia, przełożony właściwy w sprawach osobowych prowadzi ewidencję czasu służby policjantów przy pomocy wskazanych przez niego kierowników komórek organizacyjnych (ust. 1). Ewidencja czasu służby policjantów obejmuje w szczególności listę obecności, ewidencję wyjść w godzinach służbowych, ewidencję urlopową, ewidencję przedłużonego czasu służby i harmonogram służby (ust. 2). Ewidencja czasu służby policjantów może być prowadzona w postaci elektronicznej. Ewidencję czasu służby udostępnia się policjantowi na jego żądanie (ust. 3). Ewidencję czasu służby policjantów prowadzi się w sposób pozwalający na rozliczenie wymiaru czasu służby obowiązującego policjantów w okresie rozliczeniowym. przełożony właściwy w sprawach osobowych prowadzi ewidencję czasu służby policjantów przy pomocy wskazanych przez niego kierowników komórek organizacyjnych (ust. 4). Problematyka dyżurów domowych została natomiast unormowana postanowieniami § 14 rozporządzenia. Zgodnie z § 14 ust. 1 przełożony właściwy w sprawach osobowych lub upoważniony przez niego kierownik komórki organizacyjnej może wyznaczyć policjanta do pełnienia dyżuru domowego. Do pełnienia dyżuru domowego nie można wyznaczyć policjanta bezpośrednio po zakończeniu służby nocnej. W myśl § 14 ust. 2 w czasie, gdy policjant pełni dyżur domowy:

1) przebywa on w miejscu zamieszkania lub innym miejscu, z którego może w krótkim czasie stawić się w jednostce organizacyjnej Policji, w której pełni służbę;

2) przełożony lub kierownik, o których mowa w ust. 1, albo wskazana przez nich osoba w każdej chwili mają możliwość nawiązania kontaktu z tym policjantem.

Stosownie natomiast do § 14 ust. 3 rozporządzenia policjant może pełnić dyżur domowy nie więcej niż 4 razy w miesiącu, w tym nie więcej niż raz w niedzielę lub święto. Czas trwania jednego dyżuru nie może przekroczyć 24 godzin, a w dniu, w którym policjant pełni służbę, 16 godzin. Czas trwania wszystkich dyżurów w miesiącu nie może przekroczyć łącznie 48 godzin. Zgodnie natomiast z § 14 ust. 4 rozporządzenia czasu dyżuru domowego nie wlicza się do czasu służby, z wyjątkiem czasu, w którym policjant wykonywał czynności służbowe na polecenie przełożonego. Przepis § 8 stosuje się (tj. za czas służby przekraczający normę, o której mowa w art. 33 ust. 2 ustawy, w tym za służbę pełnioną w dniu wolnym od służby, udziela się czasu wolnego w tym samym wymiarze w dniach, godzinach lub minutach). Przyjmuje się przy tym, że każde 8 godzin, które przekracza te normę, jest równoważne 1 dniowi wolnemu. Na wniosek policjanta czas wolny może być udzielony w okresie bezpośrednio poprzedzającym urlop wypoczynkowy lub po jego zakończeniu. Czas wolny w zamian za służbę pełnioną poza rozkładem czasu służby policjant jest obowiązany wykorzystać do dnia zwolnienia, a przełożony właściwy w sprawach osobowych ma obowiązek mu to zapewnić (§ 9 rozporządzenia). Istniej również możliwość przyznania rekompensaty pieniężnej za przedłużony czas służby, w tym zakresie organ wydaje decyzję w trybie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji.

W świetle art. 33 ustawy o Policji oraz unormowania § 14 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 września 2020 r. w sprawie czasu służby policjantów, przyjąć należy, że za czas dyżuru domowego - bez względu na to, czy dyżur domowy był pełniony w wymiarze przekraczającym normy czasowe określone w § 14 ust. 3 rozporządzenia, czy też mieścił się w normach czasowych lub trwał w dni uznawane ustawowo za wolne od pracy (niedziele, święta) - udziela się czasu wolnego wyłącznie za czas wykonywania czynności służbowych. W sytuacji zatem, gdy w trakcie pełnienia dyżuru domowego funkcjonariusz nie wykonywał czynności służbowych - czas wolny nie przysługuje. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że warunkiem, aby czas służby został uznany za ponadnormatywny jest polecenie służbowe kierownika komórki organizacyjnej, w której policjant pełni służbę (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 372/12; WSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1327/14). Jednocześnie czas służby przekraczający normę określoną w art. 33 ust. 2 ustawy o Policji powinien zostać odpowiednio udokumentowany w ewidencji czasu służby.

Z tego względu, jak trafnie uznały orzekające w sprawie organy Policji obu instancji, z materiałów dokumentacyjnych znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, że skarżąca wykonywała czynności służbowych w warunkach ponadnormatywnych, za które przysługuje czas wolny od służby albo rekompensata pieniężna. W ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy zachodzi bowiem brak podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącej. Ustalając stan faktyczny sprawy, organ przeprowadził czynności dowodowe w kierunku rozliczenia czasu pracy skarżącej funkcjonariuszki Policji, co odzwierciedlają akta sprawy, przy czym oczywiste jest, że czas pracy, jako że podlega ewidencjonowaniu, winien być udokumentowany. Stosowna dokumentacja służby skarżącej została zebrana, dokonano wyliczenia czasu pracy, w tym pełnionych dyżurów domowych, co także omówiono w wydanych decyzjach, w szczególności w decyzji organu pierwszej instancji, w której dokonano szczegółowej analizy dyżurów domowych skarżącej za okres od dnia 1 lutego 2015 r. do dnia 17 czerwca 2018 r. biorąc pod uwagę grafiki służb, listy obecność, zwolnienia lekarskie a także inne okresy absencji. W wyniku przeprowadzonej analizy ustalono, że tylko w dniu 10 czerwca 2017 r. skarżąca otrzymała wezwanie do służby w ramach dyżuru domowego w celu wykonania czynności. Natomiast w pozostałych dniach były to wyłącznie wypracowane godziny nadliczbowe wynikające z ciągłości służby, które następnie sukcesywnie zostały rozliczane, co potwierdzone jest w analizie wykorzystania godzin nadliczbowych z dnia 11 grudnia 2018 r. Skarżąca nie kwestionowała ustaleń organu w tej materii, tzn. ustaleń faktycznych dotyczących dyżurów domowych, w trakcie których wykonywała czynności służbowe. Skarżąca funkcjonariusz domaga się bowiem przyznania dni wolnych za czas tych dyżurów domowych, w ramach których nie wykonywała żadnych obowiązków. Jak już jednak wyżej zaznaczono, brak jest podstaw prawnych do zaspokojenia żądania skarżącej. Przepisy prawa nie przewidują w takiej sytuacji udzielenia czasu wolnego.

W kontekście zarzutu skargi odwołującego się do wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 21 lutego 2018 r. w sprawie C-518/15 (Ville de Nivelles v. Rudy Matzak), trzeba podkreślić, że wyrok Trybunału, zapadł na gruncie stosowania i wykładni uregulowań Dyrektywy 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r. dotyczącej niektórych aspektów organizacji czasu pracy (Dz.U.UE.L.2003.299.9 z dnia 18 listopada 2003 r.), a który to akt prawa unijnego nie znajduje zastosowania w zakresie czasu pracy policjantów, wobec czego nie można się na to orzeczenie Trybunału skutecznie powołać w rozpatrywanej sprawie. Zauważyć trzeba, iż kwestia stosowania tej Dyrektywy była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyrokach z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2842/13 oraz z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2526/16, stwierdził, że Dyrektywa 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczy niektórych aspektów organizacji czasu pracy, ustala minimalne wymagania w zakresie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia w odniesieniu do organizacji czasu pracy, w związku z okresami dobowego odpoczynku, przerw, odpoczynku tygodniowego, maksymalnego tygodniowego czasu pracy, corocznego urlopu wypoczynkowego oraz aspektów pracy w porze nocnej, systemie zmianowym oraz harmonogramów pracy. Zgodnie z postanowieniami tej Dyrektywy państwa członkowskie powinny podjąć niezbędne środki w celu zapewnienia ochrony bezpieczeństwa i zdrowia pracowników, a wymagania w tych zakresach wprowadzić do ustawodawstwa krajowego. Przepisy tej Dyrektywy zostały implementowane do ustawodawstwa krajowego w 2004 r. przepisami kodeksu pracy. Naczelny Sąd Administracyjny dalej wywiódł w motywach prezentowanych wyroków, że Dyrektywa 2003/88/WE nie dotyczy policjantów, lecz pracowników. Wynika to z art. 2 pkt 2 Dyrektywy 89/391/EWG Rady z dnia 12 czerwca 1989 r. w sprawie wprowadzenia środków w celu poprawy bezpieczeństwa i zdrowia pracowników w miejscu pracy (Dz.U.UE.L.1989.1 z dnia 29 czerwca 1989 r.), do której odsyła Dyrektywa 2003/88/WE. Zgodnie z tym przepisem, niniejsza dyrektywa nie będzie miała zastosowania tam, gdzie istniałaby sprzeczność interesów w odniesieniu do specyficznej działalności publicznej i społecznej, takich jak siły zbrojne, czy policja lub też w odniesieniu do określonych dziedzin działalności w zakresie usług związanych z ochroną cywilną. Z tych przyczyn powoływanie się w skardze na naruszenie w niniejszej sprawie Dyrektywy 2003/88/WE jest nieuzasadnione.

Sąd nie znalazł również podstaw do wystąpienia do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym opisanym w skardze, w zakresie tego czy zapis § 14 ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 września 20201 r. w sprawie czasu służby policjantów nie stoją w sprzeczności z art. 2 pkt 1 i pkt 2 Dyrektywy 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r. Podobnie jak w przypadku pytań prawnych stawianych Trybunałowi Konstytucyjnemu, wystąpienie z pytaniem prejudycjalnym jest uprawnieniem sądu krajowego, z którego może skorzystać w sytuacji powzięcia wątpliwości, czy określona, przyjęta w wewnętrznym porządku prawnym regulacja jest zgodna z prawem wspólnotowym, co wymaga dokonania wykładni Traktatów lub innych aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii Europejskiej. Wątpliwość ta musi się przy tym pojawić na tle konkretnej sprawy, której rozpoznanie przez sąd krajowy (wydanie wyroku w sprawie) nie jest możliwe bez wyjaśnienia tej wątpliwości. Również w tym przypadku decyzja o potrzebie wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym nie pozostaje w gestii strony postępowania, lecz sądu. W ocenie Sądu orzekającego w realiach rozpatrywanej sprawy, taka potrzeba nie występuje.

Konkludując, w niniejszej sprawie organy orzekające nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, dokonały wyczerpujących ustaleń i prawidłowo oceniły, czemu dały wyraz w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, iż w stosunku do skarżącej brak jest podstaw do przyznania ekwiwalentu na za ponadnormatywny czas służby, stąd też wydane decyzje odpowiadają prawu.

W tym stanie rzeczy, wobec niezasadności zarzutów skargi oraz braku stwierdzenia naruszeń norm prawa procesowego lub materialnego, Sąd skargę oddalił na mocy art. 151 p.p.s.a.