Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2147/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1 a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 września 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 892/21, w sprawie ze skargi Ł. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od Ł. Ś. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 7 września 2021 r., sygn. II SA/Rz 892/21, po rozpoznaniu skargi Ł. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok został wydany na następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy;

Wnioskiem z 15 marca 2021 r. Ł. Ś. zwrócił się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad bratem K. Ś.

Decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nr [...], Wójt Gminy O. odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia, jako przyczynę wskazując fakt, że u matki K. Ś., K. Ś., nie stwierdzono niezdolności do samodzielnej egzystencji, a jedynie całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie decyzją z [...] maja 2021 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy O. z [...] kwietnia 2021 r. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 1a oraz art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.; dalej: "u.ś.r.").

W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że ojciec osoby niepełnosprawnej – J. Ś., legitymuje się orzeczeniem Lekarza ZUS z dnia 24 marca 2021 r. o zaliczeniu go do osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji do 31 marca 2023 r. co czasowo wyłącza go, stosownie do brzmienia art. 17 ust. 1a u.ś.r., z obowiązku alimentacji wobec innych członków rodziny. Natomiast matka strony i osoby niepełnosprawnej – K. Ś., orzeczeniem Lekarza KRUS z 2 grudnia 2019 r. została uznana za osobę całkowicie okresowo niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym do listopada 2021 r. i jednocześnie nie stwierdzono w jej przypadku niezdolności do samodzielnej egzystencji. W ocenie organu odwoławczego, orzeczenie to nie może być więc uznane za orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, stosownie do art. 3 pkt 21 u.ś.r. Zatem wobec matki niepełnosprawnego istnieje obowiązek alimentacyjny względem syna w pierwszej kolejności. Na powyższy stan rzeczy nie ma, zdaniem organu, wpływu zaświadczenie lekarskie z dnia 12 marca 2021 r. lekarza psychiatry odnośnie stanu zdrowia matki strony.

SKO stwierdziło, że skarżący nie jest uprawniony do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ w stosunku do osoby wymagającej opieki, istnieje osoba zobowiązana do alimentacji w pierwszej kolejności - matka, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie powołanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując, że z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zwrócił się brat wymagającego opieki. Nie jest kwestionowane, że wymagający opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a także to, że skarżący w związku z opieką nad bratem nie podejmuje się zatrudnienia. Obowiązek opieki nad bratem wyprzedza obowiązek alimentacyjny rodziców, w tym matki skarżącego, która jak ustaliły organy nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, albo innym orzeczeniem równoznacznym, nie została pozbawiona praw rodzicielskich. Wobec tego istnieje negatywna przesłanka przyznania wnioskowanego świadczenia.

Sąd I instancji wskazał, że K. Ś. orzeczeniami z 2 marca 2021 r. został uznany przez lekarza orzecznika ZUS za trwale całkowicie niezdolnego do pracy i niezdolnego do samodzielnej egzystencji z powodu choroby psychicznej. Opiekę nad nim sprawuje jego brat Ł. Ś. Razem z wymagającym opieki zamieszkuje jego ojciec J. Ś. W stosunku do ojca orzeczeniem z 3 lipca 2017 r. stwierdzono trwałą częściową niezdolność do pracy, orzeczeniem z 24 marca 2021 r. niezdolność do samodzielnej egzystencji do 31 marca 2023 r. Z kolei względem matki skarżącego wydano orzeczenie uznające ją za okresowo całkowicie niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym do listopada 2021 r., bez stwierdzenia niezdolności do samodzielnej egzystencji. Jednocześnie z dołączonego do akt zaświadczenia lekarskiego z 12 marca 2021 r. wynika, że K. Ś. jest w stałym leczeniu psychiatrycznym, stwierdzono u niej chorobę przewlekłą postępującą i znaczne nasilenie objawów, podkreślono, że jest niezdolna do opieki nad synem.

W ocenie Sądu istnieją uzasadnione wątpliwości co do tego, czy matka wymagającego opieki, co do której organ stwierdził obowiązek opieki przed skarżącym, jest w stanie tą opiekę sprawować. Kwestia ta nie została w sprawie wyjaśniona pomimo tego, że w swoim odwołaniu skarżący podnosił, że jego rodzice są w takim stanie, że sami wymagają opieki. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu I instancji, poprzestanie na literalnej wykładni cytowanego wyżej przepisu i ograniczenie się wyłącznie do stwierdzenia negatywnej przesłanki udzielenia wnioskowanego świadczenia jaką jest brak legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, prowadzić może do pozostawienia wymagającej opieki osoby bez jakiejkolwiek pomocy, do czego żadna wykładnia nie powinna zmierzać.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sytuacji, gdy z okoliczności faktycznych wprost wynika, że osoba obowiązana do opieki w pierwszej kolejności nie jest w stanie z powodu wieku, stanu zdrowia tej opieki realnie sprawować i jest to okoliczność dająca się stwierdzić obiektywnie, to wyłącznie brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności nie może tej oceny zmienić.

Sąd zalecił organowi przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ustalenie, czy w rzeczywistości matka skarżącego może opiekę nad synem realnie sprawować.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie, reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1. na podstawie art.174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art.17 ust.1 a pkt 1 w zw. z art.17 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz.U. 2020, poz. 111 ze zm.), dalej, jako " u.ś.r.", poprzez błędną wykładnię polegającą na odejściu od wykładni literalnej tego przepisu i posłużenie się inną wykładnią – celowościową czy funkcjonalną, polegającą na przyjęciu, że dopuszczalne, a nawet zalecane jest przeprowadzenie innych dowodów niż orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności na okoliczność potwierdzenia braku możliwości pełnienia alimentacji przez osoby do tego zobligowane w pierwszej kolejności, podczas gdy art. 17 ust.1 a pkt 1 wskazuje wyraźnie, jakie okoliczności pozwalają na przesunięcie alimentacji na inne osoby do tego uprawnione niż ojciec i matka tj. śmierć tych osób, małoletniość czy wreszcie legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ta wykładnia doprowadziła Sąd do błędnego ustalenia, iż to na Kolegium ciąży obowiązek ustalenia, czy osoba zobowiązana do alimentacji w pierwszej kolejności jest w stanie z powodu wieku czy stanu zdrowia tę opiekę sprawować. Podczas, gdy w sprawie jest oczywiste, że na dzień wydania przez Kolegium decyzji, matka osoby wymagającej opieki nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zaś Kolegium nie ma uprawnień do dokonywania ustaleń odnośnie stanu zdrowia we własnym zakresie,

2. na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż uchylona decyzja narusza wskazane normy prawa procesowego, podczas gdy Kolegium w sprawie wyczerpująco zebrało, ustaliło oraz oceniło materiał dowodowy dotyczący matki skarżącego, adekwatny do stanu danej sprawy i nie zachodzi, wbrew twierdzeniom Sądu, konieczność przeprowadzania dodatkowych ustaleń względem matki skarżącego na okoliczność stanu jej zdrowia i możliwości alimentacyjnych względem niepełnosprawnego syna. Organy administracji nie są nadto uprawnione do dokonywania ocen w zakresie stanu zdrowia, zastrzeżonych do kompetencji wyspecjalizowanych podmiotów lekarskich.

Odmienna ocena Sądu skutkowałaby oddaleniem skargi.

Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi;

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto powyższe zarzuty.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano się na obie podstawy, o których mowa w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., jednakże istota sprawy dotyczy wykładni powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego – art.17 ust.1 a pkt 1 w zw. z art.17 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz.U. 2020, poz. 111 ze zm.). Zgodnie z art. 17 ust.1 pkt 4 tej ustawy: Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie zaś do art. 17 ust.1 a wymienionej ustawy: " Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wykładnia przytoczonych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego nie była jednolita.

W orzecznictwie ukształtowały się dwa stanowiska, w odmienny sposób odnoszące się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy istnieją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki.

Według pierwszego stanowiska, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych (tj. innych niż: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z 9.06.2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej), na których zgodnie z przepisami ustawy z 25.02.1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (dalej: k.r.o.) ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego w dalszej kolejności, powstaje nie tylko w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu oraz współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także wówczas, gdy osoby te z przyczyn obiektywnych nie są w stanie realnie sprawować opieki.

Natomiast według drugiego stanowiska uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych (tj. innych niż: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej), na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego, powstaje tylko wtedy, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu oraz współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania Sąd I instancji opowiedział się za pierwszym ze wskazanych stanowisk, natomiast skarżący kasacyjnie organ administracji - Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyraziło pogląd zgodny z drugim z prezentowanych w orzecznictwie stanowisk. Przyjęcie jednego z dwóch przedstawionych przeciwstawnych sposobów wykładni wskazanych na wstępie przepisów ma kluczowe znaczenie w sprawie. Z akt sprawy wynika bowiem, że o świadczenie pielęgnacyjne wystąpił brat osoby wymagającej opieki w sytuacji, gdy matka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z uwagi na istniejącą rozbieżność wykładni wskazanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dniu 14 listopada 2022 r. w sprawie I OPS 2/22 Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę następującej treści:

"1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)" - ( sygn. I OPS 2/22, publ. www.nsa.gov.pl).

W uzasadnieniu uchwały dokonano analizy zmian stanu prawnego w zakresie omawianego zagadnienia. Podkreślono, że przedstawione zmiany stanu prawnego prowadzą do dwóch wniosków.

Po pierwsze, wprowadzenie z dniem 14.10.2011 r. do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. przesłanki legitymowania się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi rozwiązanie zbieżne ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, który w takim rozwiązaniu upatrywał środka do zapewnienia systemowej spójności regulacji, jak też ze stanowiskiem wyrażanym ówcześnie w orzecznictwie. Trybunał Konstytucyjny powołując akceptująco w postanowieniu z 1.06.2010 r., P 38/09 wyroki sądów administracyjnych, przyjmujących prokonstytucyjną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. w brzmieniu sprzed nowelizacji, również jako prawidłowe ocenił wyrażane w nich stanowisko, że niepełnosprawność współmałżonka osoby wymagającej opieki jest okolicznością uzasadniającą przyznanie prawa do świadczenia innym członkom rodziny zobowiązanym do alimentacji.

Po drugie, przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. w pierwotnym brzmieniu (od 1.01. 2010 r.) zawierał przesłankę odnoszącą się do braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą tej opieki wymagającą. Dopiero z dniem 1.01.2013 r. ustawodawca dokonał w tym zakresie zmiany i do przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. wprowadził przesłankę legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. W ten sposób ustawodawca zarówno powielił kryterium, jakim już wcześniej posłużył się w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., jak też odszedł od kryterium faktycznych możliwości sprawowania opieki przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. Regulacja ta została nadto skorelowana z przesłanką negatywną wprowadzoną z dniem 1.01.2013 r. do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zgodnie z którą osoby wskazane w tym przepisie, jeżeli legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności rzutuje na możliwość sprawowania przez osoby, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. opieki nad inną osobą legitymującą się takim orzeczeniem lub orzeczeniem ze wskazaniem na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Przedstawione zmiany stanu prawnego wymagają uwzględnienia w procesie wykładni jako przejaw świadomej i celowej działalności prawodawcy.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w omawianej uchwale zwrócił uwagę, że w przypadku ostatecznej zmiany brzmienia art. 17 ust. 1a u.ś.r. (przed zmianą osoby inne, niż spokrewnione w pierwszym stopniu, mogły się ubiegać o świadczenie, jeżeli osoby spokrewnione w pierwszym stopniu faktycznie nie były w stanie sprawować opieki. Po zmianie - kryterium to zastąpione zostało warunkiem, aby osoby uprawnione do świadczenia w pierwszej kolejności legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności) brak jest podstaw do przyjęcia, że zmiana ta była uzasadniona taką właśnie praktyką orzeczniczą i wykładnią przyjmowaną przez sądy administracyjne lub aby przepis w poprzednim brzmieniu rodził wątpliwości interpretacyjne co do rozumienia przesłanki braku możliwości sprawowania opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, dotyczące tego, czy brak ten powinien być potwierdzany w sposób sformalizowany, w szczególności orzeczeniem o niepełnosprawności. Zgodnie z domniemaniem interpretacyjnym, zmiana w brzmieniu przepisu powinna być wyjściowo traktowana jako wprowadzająca zmianę w dotychczasowym stanie prawnym i stan ten modyfikująca. Ustawodawca zastąpił przesłankę braku możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki na przesłankę legitymowania się przez tę osobę orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wyjściowo działanie prawodawcy musi być potraktowane jako zamierzone i celowe, to jest nakierowane na osiągnięcie skutku wyrażającego się zmianą normy prawnej. Dopiero obalenie tego domniemania w procesie wykładni mogłoby uzasadniać tezę, że mimo przeprowadzonej nowelizacji, stan prawny nie uległ zmianie. Wykładnia powinna w szczególności dostarczyć argumentów, że zmianie normy sprzeciwiają się względy systemowe (w tym konstytucyjne), funkcjonalne czy aksjologiczne, a ustawodawca przekroczył ograniczenia nałożone na niego normami Konstytucji.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale zaakceptował pogląd, że punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej. Język jest podstawowym medium, jakim ustawodawca komunikuje się z adresatami prawa i na każdym poziomie, również ustalania zasad konstytucyjnych, czy kontekstu systemowego interpretowanego przepisu, względy językowe odgrywają rolę. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z 27.08.1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...). Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia. Skoro pod względem językowym analizowane przepisy nie mogą być uznane za rodzące wątpliwości, to decyzja o odstąpieniu od tego rozumienia pod wpływem argumentów systemowych, funkcjonalnych czy celowościowych może być podjęta na dostatecznie silnie umotywowanej podstawie, spójnie i konsekwentnie przemawiającej za takim odstąpieniem. Akceptując model wykładni kompleksowej, Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował dopuszczalności poddania objętych wnioskiem przepisów dalszym czynnościom interpretacyjnym, uznał natomiast, że w obliczu wskazanych do tej pory argumentów i efektów czynności interpretacyjnych, waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić odstąpienie od stosowania przesłanek ustawowych. Językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, natomiast do jej przekroczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych. Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego. W przypadku objętych wnioskiem przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny, czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania, wskazuje na to przedstawiona historia zmian legislacyjnych. Przepisy te w zakresie analizowanej przesłanki nie są również pozbawione jednoznaczności. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny rozważał względy związane z wymogami zachowania spójności systemowej – również w wymiarze konstytucyjnym. Rozważania tego doprowadziły do wniosku, że przyjęcie wykładni językowej nie narusza konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej, ochrony i opieki nad rodziną, szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zabezpieczenia społecznego dla osób pozostających bez pracy nie z własnej woli, a zatem nie narusza przepisów art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP.

Stanowisko wyrażone w przytoczonej uchwale podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Stanowisko zajęte w uchwale wiąże wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych i dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować ( art.269 § 1 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dokonał zatem błędnej wykładni art.17 ust.1 pkt 4 i art.17 § 1 a pkt a u.ś.r., przyjmując, że dopuszczalne, a nawet zalecane jest przeprowadzenie innych dowodów niż orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności na okoliczność potwierdzenia braku możliwości pełnienia alimentacji przez osoby do tego zobligowane w pierwszej kolejności, czyli przez matkę osoby wymagającej opieki, podczas gdy art. 17 ust.1 a pkt 1 u.ś.r. wskazuje wyraźnie, jakie okoliczności pozwalają na przesunięcie alimentacji na inne osoby do tego uprawnione niż ojciec i matka tj. m.in. legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.Tym samym nieuprawnione było zarzucenie przez Sąd I instancji organowi administracji naruszenia wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów postępowania, a było to konsekwencją błędnej wykładni przepisów prawa materialnego.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.188 w zw. z art. 151 i art. 182 § 2 i 3 p.ps.a. orzekł, jak w wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art.207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia na rzecz organu od skarżącego kosztów postępowania sądowego, mając na uwadze trudną sytuację skarżącego i jego rodziny.