Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 876/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 54
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
article: art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 1962 nr 32 poz 153
law: Ustawa z dnia 31 maja 1962 r. - Prawo lotnicze.
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 791/18 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 21 lutego 2018 r. nr DO.3.6611.894.2016.JF w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 listopada 2018 r. oddalił skargę A. D. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 21 lutego 2018 r. nr DO.3.6611.894.2016.JF w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z 3 czerwca 2016 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 30 czerwca 1962 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 20 kwietnia 1962 r. odmawiającego ustanowienia użytkowania wieczystego do części gruntu nieruchomości warszawskiej oznaczonego numerem hipotecznym "[...]" [...] część działki nr [...] o powierzchni 32.966,11 m2. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że organy dekretowe zasadnie odmówiły przyznania prawa własności czasowej dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości. Funkcja przewidziana w planie dla gruntu przedmiotowej nieruchomości, przy uwzględnieniu dokumentacji wskazującej zamierzenia urbanistyczne, tj. realizacji na tym obszarze lotniska cywilnego, wykluczała możliwość dalszego korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela. Równocześnie organ stwierdził, że wynik postępowania nadzorczego nie wywołał skutków prawnorzeczowych, wobec tego obecni użytkownicy wieczyści gruntu przedmiotowej nieruchomości nie mają interesu prawnego w postępowaniu.

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia 21 lutego 2018 r., po rozpatrzeniu wniosku A. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 3 czerwca 2016 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że podstawą prawną decyzji będących przedmiotem kontroli były przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), zwanego także dekretem lub dekretem warszawskim. Minister przywołał treść art. 7 ust 1 i 2 dekretu i wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie z opinii uprawnionego geodety z 16 października 2015 r. wynika, że dawna działka nr [...] pochodząca z nieruchomości hipotecznej pod nazwą "[...]" została objęta w posiadanie gminy w dniu 11 kwietnia 1949 r., tj. w dniu wydania Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy Nr 5 z dnia 11 kwietnia 1949 r. Tym samym wniosek dekretowy A. D., działającego jako pełnomocnik ojca M. D., dotyczący przedmiotowej nieruchomości, który wpłynął do Zarządu Miejskiego m.st. Warszawa w dniu 10 października 1949 r. został złożony z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Minister podniósł, że organ nadzoru I instancji nie rozpatrywał ponownie wniosku dekretowego, lecz dokonał ustalenia, czy kwestionowane decyzje z 30 czerwca 1962 r. oraz z 20 kwietnia 1962 r. były dotknięte chociażby jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.. W myśl art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego organ zobligowany był do uwzględnienia wniosku, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej oraz Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawa uzasadniło odmowne rozpoznanie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej przeznaczeniem przedmiotowej nieruchomości na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej. Jednocześnie Minister wskazał, że w orzeczeniu administracyjnym Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawa z 20 kwietnia 1962 r. wskazano bezpośrednio jako cel użyteczności publicznej - lotnisko. Podkreślił, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że w dacie wydania kwestionowanych decyzji dekretowych obowiązywał Plan Etapowy i Kierunkowy Dzielnicy [...] zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy [...] z dnia [...] stycznia 1961 r., zgodnie z którym część działki nr [...] mieści się na terenie przeznaczonym pod parki, zieleńce, skwery oraz ulicę, a wnioskodawca nie kwestionuje objęcia przedmiotowej nieruchomości tym planem. Minister zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie należy odnieść się do dokumentacji archiwalnej, tj. pisma Ministerstwa Komunikacji z 28 czerwca 1938 r., z którego wynika, że planowane były kolejne wywłaszczenia na potrzeby lotniska [...]; pisma Ministerstwa Komunikacji z dnia 9 lutego 1939 r. skierowanego do Biura Regulacji i Pomiarów Zarządu Miejskiego, przy którym dołączono plan zatwierdzonych granic lotniska komunikacyjnego [...] i w którym wskazano, że tereny obwiedzione grubą linią wejdą w obręb lotniska i muszą być spod zabudowy wyłączone oraz mapy wykonanej w lipcu 1939 r. przez Wydział Planowania Miasta Zarządu Miejskiego m.st. Warszawa wskazującej granice lotniska. Jak wynika z opracowania geodezyjnego uprawnionego geodety z 5 stycznia 2016 r. sporządzonego na podstawie powyższych dokumentów, teren przedmiotowej nieruchomości mieścił się w granicach planowanego lotniska, a więc na obszarach o charakterze użyteczności publicznej.

Minister podkreślił, że prowadząc postępowanie w sprawie oceny legalności decyzji, organ administracji publicznej nie może ograniczyć się wyłącznie do analizy przepisów powołanych w podstawie prawnej kontrolowanej decyzji. Organ nadzoru powinien - dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 kpa - uwzględnić przepisy prawne powołane w podstawie prawnej kontrolowanego orzeczenia, w tym przypadku art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, jak i przepisy obowiązujące w dacie jego wydania, tj. art. 54 w związku z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. z 1961 r. Dz. U. Nr 18, poz. 94). Organ nadzoru zaznaczył, że ustawa z dnia 12 marca 1958 r. powiększyła katalog przesłanek uzasadniających odmowę przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa użytkowania wieczystego. Odmowa mogła bowiem nastąpić, oprócz podstawy dekretowej także wtedy, jeżeli grunt był niezbędny na cele użyteczności publicznej, na cele obrony państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a także do planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego oraz zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego (art. 54 w związku z art. 3 ww. ustawy). Zastosowanie przepisów powyższej ustawy potwierdza również okoliczność wydania decyzji o przyznaniu za przedmiotową nieruchomość odszkodowania na rzecz H. D. w dniu 6 lipca 1976 r. Zdaniem Ministra, niepowołanie w orzeczeniach dekretowych wprost art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie zmienia faktu, że przepis ten obowiązywał w dniu wydania orzeczenia i musiał być brany pod uwagę w postępowaniu nadzorczym. Organ podkreślił również, że bez zbadania naruszenia wszystkich obowiązujących w tamtym czasie przepisów i dopiero na tej podstawie oceny kwestionowanego orzeczenia pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 156 kpa organ nie mógłby dokonać oceny legalności przedmiotowej decyzji.

Minister wyjaśnił, że już przed II Wojną Światową tereny stanowiące własność M. D. przeznaczone były na lotnisko i wyłączone spod zabudowy. Natomiast po zakończeniu II Wojny Światowej tereny nieukończonego lotniska wykorzystano pod budowę lotniska [...]. Niewątpliwie w myśl obowiązujących w dacie orzekania przepisów nie było możliwości realizacji inwestycji budowy lotniska przez osoby fizyczne. O charakterze inwestycji dokonywanych przez prywatnego inwestora stanowił wprost art. 15 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46, ze zm.), a więc w zakresie zaspokajania własnych potrzeb mieszkaniowych lub gospodarczych, wykonywania zawodu lub wykonywania działalności usługowej nie mogło znaleźć się zrealizowanie inwestycji budowy lotniska. Ponadto budowa lotniska sportowego spełniała warunki użyteczności publicznej, co wynika z przepisów ustawy z dnia 31 maja 1962 r. Prawo lotnicze (Dz. U. Nr 32, poz. 153, ze zm.), ustalającej konieczność uzyskania zezwolenia Ministra Komunikacji na założenie lotniska. Przy czym a contrario z treści art. 30 ust. 1 można wywieść, że zakładanie lotniska przysługuje jedynie organizacjom państwowym i społecznym oraz osobom prawnym. Rozporządzenie Ministra Komunikacji z dnia 15 września 1964 r. w sprawie cywilnych lotnisk, lądowisk i lotniczych urządzeń naziemnych (Dz. U. Nr 37, poz. 237, ze zm.), jako akt wykonawczy do tej ustawy, określało w § 9 kategorie podmiotów, którym mogło zostać udzielone takie zezwolenie. Do kategorii tych zaliczono jednostki i przedsiębiorstwa państwowe, organizacje społeczne, a także terenowe organy administracji państwowej. Nie zaliczono do nich osób fizycznych. Jakkolwiek rozporządzenie to wydano już po decyzjach dekretowych, to może ono obecnie stanowić podstawę oceny przeprowadzonej przez organy dekretowe możliwości pogodzenia korzystania z nieruchomości. Przy czym do dnia 1 kwietnia 1965 r. obowiązywało rozporządzenie Ministra Transportu Drogowego i Lotniczego z dnia 8 stycznia 1955 r. w sprawie zakładania i uruchamiania lotnisk cywilnych, które uchylało przepisy regulujące te kwestie określone w rozporządzeniu Ministra Komunikacji z dnia 15 lutego 1934 r. o podziale lotnisk na kategorie oraz o warunkach zakładania, urządzania i korzystania z lotnisk oraz urządzeń pomocniczych (Dz. U. Nr 18, poz. 142). Równocześnie Minister podkreślił, że zgodnie z art. 2 ww. ustawy z dnia 31 maja 1962 r. lotnictwo cywilne służyć miało celom: przewozu lotniczego, osób, bagażu, towarów, poczty; obsługi gospodarki rolnej, leśnej oraz innych dziedzin gospodarki narodowej; naukowo-badawczym; kulturalno-oświatowym; służby zdrowia i ratownictwa; sportowym i szkoleniowym, a tym samym służyło celom użyteczności publicznej.

Zdaniem Ministra, przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod parki, zieleńce, skwery oraz ulicę, a więc na tereny służące również prawidłowemu użytkowaniu lotniska oznaczało w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji dekretowych przeznaczenie nieruchomości na cele użyteczności publicznej, to jest wykorzystywanie jej w sposób dostępny ogółowi społeczeństwa bez żadnych ograniczeń. Pozostawienie terenu w rękach prywatnych nie gwarantowałoby swobodnego dostępu do tego rodzaju terenów, gdyż właściciel mógł korzystać z prawa własności nieruchomości z wyłączeniem innych osób (art. 28 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe, Dz. U Nr 57, poz. 319), co oznaczałoby, że realizacja tego celu byłaby zależna od woli właściciela, a to wypaczałoby sens dekretu. Tym samym Minister wskazał, że nie można uznać, aby kwestionowane decyzje dekretowe naruszały art. 7 ust. 2 dekretu w związku z art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia 21 lutego 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. D.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art.. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm., dalej: P.p.s.a.). W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), gmina miała obowiązek uwzględnić tzw. wniosek "dekretowy", jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Z przepisu tego wynikają dwie przesłanki, które muszą być łącznie spełnione, aby wniosek dekretowy mógł być uwzględniony: złożenie wniosku dekretowego w ustawowym terminie i zgodność korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z jego przeznaczeniem według obowiązującego planu zabudowy a obecnie planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje fakt złożenia wniosku dekretowego w terminie przewidzianym przepisami dekretu. Zatem weryfikacji podlegała tylko prawidłowa ocena przez organy dekretowe możliwości korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela w zgodzie z przeznaczeniem wskazanym w planie zagospodarowania przestrzennego. Niesporny jest również fakt, że jak wynika z archiwalnej dokumentacji, na którą powołał się organ nadzoru w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji, już przed II Wojną Światową tereny stanowiące własność M. D. przeznaczone były na lotnisko i były wyłączone spod zabudowy. Natomiast po zakończeniu II Wojny Światowej tereny nieukończonego lotniska wykorzystano pod budowę lotniska [...]. Niewątpliwie, jak zasadnie wywiódł to organ nadzoru, w myśl obowiązujących w dacie orzekania przepisów nie było możliwości realizacji inwestycji budowy lotniska przez osoby fizyczne. Rozważania te poczynione zostały ze względu na fakt, że w orzeczeniu administracyjnym Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawa z 20 kwietnia 1962 r. wskazano bezpośrednio jako cel użyteczności publicznej lotnisko. Jednakże w dacie wydania kwestionowanych decyzji dekretowych na obszarze obejmującym przedmiotową nieruchomość, jak wynika ze znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy opinii geodezyjnej z 16 października 2015 r., obowiązywał Plan Etapowy i Kierunkowy Dzielnicy [...] zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. Zgodnie z zapisami tego planu przedmiotowa część działki nr [...] mieści się na terenie przeznaczonym pod parki, zieleńce, skwery oraz ulicę i jest to okoliczność bezsporna w sprawie. Takie było zatem rzeczywiste przeznaczenie nieruchomości w "planie zabudowy" (art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego) i także ono mieściło się w pojęciu użyteczności publicznej.

Zdaniem Sądu I instancji, rozważenia wymaga zatem, czy przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomości pod parki, zieleńce i skwery oraz ulicę było do pogodzenia z możliwością korzystania z niej przez dotychczasowego właścicielka. W tej materii WSA podzielił negatywne stanowisko organu nadzoru. Tak określone w planie przeznaczenie nieruchomości zakłada bowiem swobodny dostęp wszystkich do korzystania z parku, skweru czy zieleńca. Pozostawienie własności nieruchomości przy osobie fizycznej nie gwarantowałoby swobodnego dostępu do tego rodzaju sfery użyteczności publicznej, gdyż właściciel "prywatny" może korzystać z prawa własności z wyłączeniem innych osób (art. 140 k.c.). Realizacja przeznaczenia wynikającego z planu byłaby więc zależna od woli dotychczasowego właściciela. Inaczej jest, jeśli prawo własności wykonywane jest przez podmiot realizujący zadania publiczne (np. zapewnienie dostępu do rekreacji, do korzystania ze środowiska) i działający w ramach kompetencji wyznaczonych mu przez przepisy powszechnie obowiązujące, w tym także plan zagospodarowania przestrzennego. Jeśli zatem przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomości zakłada swobodny dostęp wszystkich do nieruchomości, to pozostaje to w sprzeczności z możliwością korzystania z prawa własności przez dotychczasowego właściciela "z wyłączeniem innych osób" (art. 140 k.c.). Choć trudno doszukać się w dacie rozpoznawania wniosku dekretowego przepisów wprost zakazujących prowadzenia parków przez osoby fizyczne, bowiem ustawa z dnia 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 25, poz. 180) dotyczy jedynie określonych form ochrony, a nie parku miejskiego, natomiast dekret z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju w dniu rozpoznania wniosku dekretowego już nie obowiązywał, to jednak ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości przeznaczonej pod park ogólnodostępny i częściowo pod drogę uniemożliwiałoby korzystanie z tej nieruchomości będącej w dniu wydania kwestionowanego orzeczenia własnością państwa w sposób o którym mowa w art. 28 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe, jak również wynikający z obowiązującego w dniu rozpoznawania wniosku dekretowego art. 233 Kodeksu cywilnego.

Równocześnie za co najmniej dyskusyjny Sąd I instancji, uznał zawarty w uzasadnieniu decyzji organu nadzoru pogląd, zgodnie z którym w rozstrzyganiu o istnieniu przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. można również obecnie stosować przesłanki wynikające z przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. z 1961 r. Dz. U. Nr 18, poz. 94). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane są w tym zakresie odmienne poglądy. Jednakże skoro oceniane w trybie nadzorczym decyzje dekretowe, jak wynika z ich treści, wydane zostały jedynie w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r., a przyczyną odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego był jedynie fakt, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji dekretowej, to w ocenie Sądu I instancji, zagadnienie to nie miało wpływu na sposób i wynik przedmiotowej sprawy. Rozważania dotyczące możliwości zastosowania w rozpatrywanej sprawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie były samoistną podstawą odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej wydanej w sprawie. Podstawą odmowy stwierdzenia nieważności był bowiem fakt, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy art. 7 ust. 2 dekretu nie pozwalał na uwzględnienie wniosku byłego właściciela nieruchomości o przyznanie użytkowania wieczystego. Nadto Sąd I instancji uznał, że niewskazanie w treści orzeczenia danych identyfikujących obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy był on aktem normatywnym, którego treść była ogólnie dostępna, nie może być oceniane jako rażące naruszenie prawa.

W konkluzji, Sąd I instancji stanął na stanowisku, że kontrolowanemu postępowaniu nadzorczemu prowadzonemu przez organ nadzoru nie można skutecznie zarzucić naruszenia prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A. D. wnosząc o jego uchylenie w całości i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w każdym przypadku – o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. art 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy oraz w zw. z art. 28 dekretu z dnia 11 października 1946 r. – Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319), art. 233 Kc i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr, 7 poz. 46) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w rezultacie błędne uznanie, że nie zachodziły przesłania do stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 30 czerwca 1962 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 20 kwietnia 1962 r., w sytuacji, gdy decyzje te rażąco naruszały art. 7 ust. 2 dekretu,

2) art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z art. 54 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 z późn. zm.), poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że art. 54 ustawy wywłaszczeniowej rozszerzał przesłanki, jakie należało brać pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku z art. 7 ust. 2 dekretu,

II. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku w sposób wyczerpujący do zarzutów podniesionych w skardze oraz niewykazanie w uzasadnieniu wyroku w bezsporny sposób, że brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 30 czerwca 1962 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 20 kwietnia 1962 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych

W skardze kasacyjnej w granicach zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) w zw. z art. 28 dekretu z dnia 11 października 1946 r. – Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319), art. 233 KC i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 31stycznia 1961 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr, 7 poz. 46) zakwestionowano stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że decyzje dekretowe nie naruszały rażąco prawa. W ocenie autora kasacji, przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w Planie Etapowym i Kierunkowym Dzielnicy [...] zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. pod parki, zieleńce i skwery nie uniemożliwiało korzystania przez dotychczasowego właściciela z tych terenów, nic nie stało na przeszkodzie, by państwo organizowało parki i zieleńce jako posiadacze zależni. Zdaniem autora kasacji, absurdalne są twierdzenia, by sporny obszar skoro przeznaczono go pod zieleń mógł służyć prawidłowemu funkcjonowaniu lotniska, by był jego częścią, hałas wyklucza jakikolwiek wypoczynek. Ponadto istniejący w przeszłości zamiar budowy lotniska nie został urzeczywistniony.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności orzeczeń dekretowych podstawowe znaczenie ma ustalenie, jakie przeznaczenie dla określonej nieruchomości warszawskiej przewidywał plan zabudowy (zagospodarowania przestrzennego), obowiązujący w dacie wydania orzeczenia dekretowego. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że w dacie wydania kontrolowanych decyzji dekretowych przedmiotowa nieruchomość objęta była Planem etapowym i kierunkowym dzielnicy [...], zatwierdzonym przez Prezydium Rady Narodowej Warszawie uchwalą nr [...] z [...] stycznia 1961 r.

Spór dotyczy znaczenia jakie przypisać należało przeznaczeniu przedmiotowej nieruchomości w planie z 1961 r. w kontekście całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Zwrócenia uwagi wymaga, że w toku postępowania nieważnościowego organ nadzorczy dopuścił dowód z opinii geodezyjnej na okoliczność ustalenia czy sporna część dawnej działki o nr [...], o powierzchni 32 966,11 m2 z nieruchomości [...], objęta orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 16 maja 1962 r. oraz utrzymującym je w mocy orzeczeniem Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 30 czerwca 1962 r., położona była na terenie przeznaczonym pod lotnisko. Geodeta uprawniony A. G. w opinii z 5 stycznia 2016 r. na fragmencie planu Ogólnego Warszawy [...], zatwierdzonym przez Prezydium Rady Narodowej w dniu [...] stycznia 1961 r. uchwałą nr [...] zaznaczyła położenie przedmiotowej nieruchomości na terenach zielonych w obrębie lotniska sportowego, co obrazuje załącznik nr 1 do tej opinii. Geodeta powołała się także i dokonała szczegółowej analizy m.in. dokumentacji Ministerstwa Komunikacji z lat 1938 -1939 wraz z mapami, z których wynika, że już przed wojną nieruchomość objęta kwestionowanym orzeczeniem dekretowym z 1962 r. znajdowała się w granicach lotniska. W ocenie biegłej uzyskane dokumenty wskazują, że po wojnie na terenie niezakończonego lotniska urządzono lotnisko sportowe.

Zgromadzone w sprawie dowody, w tym opinia geodety uprawnionego doprowadziły organ nadzorczy i Sąd I instancji do przekonania, że oceny przeznaczenia spornej nieruchomości pod zieleń nie można dokonywać w oderwaniu od przeznaczenia obszaru w skład którego wchodziła nieruchomość dekretowa, który przewidziano w planie pod lotnisko ( por. NSA w wyroku z dnia 24 marca 2021r., sygn. akt I OSK 4002/18). Taki też cel wskazano w decyzji dekretowej.

Odmienna konstatacja byłaby możliwa jedynie wówczas, gdyby relewantne dla sprawy ustalenia w zakresie przeznaczenia spornego obszaru zostały w sposób skuteczny podważone. Tymczasem autor kasacji nie zgadzając się z nimi nie sformułował zarzutów umożliwiających zbadanie ich prawidłowości. W kasacji brak wskazań na naruszenia prawa procesowego, stanowiącego o koniecznych czynnościach służących prawidłowemu zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego.

Słusznie Sąd I instancji przyjął, że w myśl obowiązujących w dacie orzekania przepisów, nie było możliwości realizacji lotniska przez osoby fizyczne. W dacie wydania decyzji dekretowych przez organ II instancji obowiązywała ustawa z dnia 31 maja 1962 r. Prawo lotnicze (Dz. U. Nr 32, poz. 153, ze zm.), z przepisów art. 30 ust. 1 i art. 32 ust.1 wynikało, że zakładanie i zarząd lotniska należało do organizacji państwowych, społecznych albo osób prawnych. Uprawnień tych nie mogły uzyskać osoby fizyczne.

Z tych względów argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a dotycząca możliwości korzystania przez dotychczasowego właściciela ze spornych gruntów nie mogła być uwzględniona. Słusznym więc było zaaprobowanie przez Sąd I instancji stanowiska organu nadzoru, że w sprawie nie wykazano naruszenia przez decyzje organów obu instancji z 1962 roku przepisu art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z art. 54 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że art. 54 ustawy wywłaszczeniowej rozszerzał przesłanki, jakie należało brać pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku z art. 7 ust. 2 dekretu. Wbrew stanowisku autora kasacji, Sąd I instancji nie dokonywał oceny decyzji dekretowych w świetle wskazanych norm. Uznał bowiem, że skoro nie powołano ich jako podstawy rozstrzygnięcia w 1962 r., to zbędnym jest odniesienie się do nich gdy ocenia się decyzje wydane w postępowaniu nadzwyczajnym.

Przy tej okazji wyjaśnić jednak należało, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od kilku lat nie budzi wątpliwości stanowisko, że przepisy dekretu, w tym art. 7 ust. 2 należy rozpatrywać z uwzględnieniem jego miejsca w całym systemie prawa. I stąd, przy badaniu wniosków dekretowych, po wejściu w życie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, mógł mieć zastosowanie art. 54 tej ustawy (w brzmieniu pierwotnym art. 51 ust. 1). Oznacza to, że odmowa uwzględnienia wniosku dekretowego mogła nastąpić niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu ze względu na cele określone w art. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. W orzecznictwie podnosi się, że wprawdzie konkretyzacja funkcji, jaka mogła być na danym obszarze realizowana, winna mieć swoje odzwierciedlenie w planie zagospodarowania przestrzennego, jednakże w tamtym okresie czasu mogła mieć ona miejsce także w innych aktach planowania. Dopuścić należało zatem możliwość stosowania przywołanego art. 54 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., jako podstawy odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1427/08; 26 marca 2011 r., sygn. I OSK 766/10; 3 sierpnia 2011 r., sygn. I OSK 1383/10; 6 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1643/11; 25 lutego 2015 r., sygn. I OSK 1293/13; 9 października 2015 r., sygn. I OSK 142/15; 24 stycznia 2020 r., sygn. I OSK 3472/18; 12 lutego 2020 r., sygn. I OSK 3833/18; 29 maja 2020 r., sygn. I OSK 944/19, publ. www.nsa.gov.pl).

Z tego względu w okolicznościach niniejszej sprawy odmowa ustanowienia użytkowania wieczystego mogła nastąpić zarówno na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 r., jak i na podstawie art. 54 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.

W tym stanie rzeczy nie można było przyjąć, że decyzje z 1962 r. rażąco naruszały prawo obowiązujące w dacie ich wydania z powodu nieuzasadnionego pominięcia, że przeznaczenie nieruchomości w planie umożliwiało korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela.

Za niezasadny uznać należało również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. Wbrew stanowisku autora kasacji uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie narusza powołanego przepisu. Wyjaśnia istotne dla sprawy zagadnienia w stopniu umożliwiającym poznanie motywów rozstrzygnięcia.

Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących niezasadnych zarzutów skargi nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy.

Za pomocą zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 P.p.s.a,. orzekł, jak w wyroku.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).