Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 356/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8;
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 4 ust. 3
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Artur Adamiec po rozpoznaniu w dniu 29 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 915/16 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A Sp. z o.o. w B. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 maja 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 915/16 oddalił skargę A spółki z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Warszawie z [...] sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

W dniu 15 maja 2012 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) A spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. (dalej: skarżąca, spółka, beneficjent, wnioskodawca, strona) złożyła do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Białobrzegach (dalej: Kierownik BP, organ I instancji) wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 rok (zwana także: płatność PRŚ). Wnioskodawca zadeklarował do płatności następujące powierzchnie: Pakiet/wariant: 2.2 Rolnictwo ekologiczne, Uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) - 112,54 ha oraz Pakiet/wariant: 6.1 Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie, Produkcja towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych - 112,54 ha.

Organ przeprowadził postępowanie i wydał decyzje o odmowie przyznania płatności. W wyniku rozpoznania skargi spółki na decyzję Dyrektora ARiMR, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 października 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 415/14, po rozpoznaniu skargi spółki, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji wskazując, że dowolne, a co najmniej przedwczesne, należy uznać stwierdzenie organów, że skarżąca nie prowadzi samodzielnej działalności, ale jest organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami założonymi i prowadzonymi przez P. M., co stanowi zorganizowane, celowe działanie zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności. W przedmiotowej sprawie Sąd zalecił organowi I instancji uwzględnić wnioski dowodowe składane przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego, w tym wniosek o przesłuchanie świadków na okoliczność posiadania przez spółkę oraz prowadzenia przez nią zadeklarowanego gospodarstwa rolnego na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko.

Powyższy wyrok Sądu wpłynął do Kierownika BP w dniu 29 grudnia 2014 r.

W wyniku ponownego rozpoznania wniosku spółki i przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, organ I instancji powtórnie orzekł o odmowie przyznania wnioskowanej płatności a Dyrektor ARiMR, decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r. utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie.

WSA w Warszawie orzekając o oddaleniu skargi w oparciu o przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 tj. ze zm.; zwanej: p.p.s.a.) na ww. wymienioną decyzję Dyrektora ARiMR z dnia [...] sierpnia 2016 r. podkreślił, że spółka nie posiada odrębnego kierownictwa, nie jest wyodrębniona pod względem technicznym i ekonomicznym, jest ściśle powiązana osobowo, rodzinnie i kapitałowo, nie prowadzi działalności rolniczej we własnym imieniu i na swoją rzecz. Została utworzona tylko w celu pobierania zwiększonych dopłat do gruntów rolnych poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego, stwarzający pozory prowadzenia działalności rolniczej przez wiele podmiotów na gruntach tworzących w rzeczywistości jedno gospodarstwo rolne. Spółka występując o przyznanie płatności na 2012 r., nie prowadziła samodzielnego gospodarstwa rolnego. Natomiast nie wyklucza to prowadzenia innej działalności. Zorganizowanie wielu spółek przez tych samych udziałowców jest zdarzeniem nienaruszającym żadnych przepisów krajowych, czy unijnych. Jednakże, ustalony i wykazany przez organ związek pomiędzy poszczególnymi spółkami wynikający z ich struktury własnościowej i osobowej, tj. prowadzenia przez wszystkie podmioty tego samego rodzaju działalności, w takiej samej lokalizacji, korzystając ze wspólnego zaplecza, nie pozwala na przyjęcie stwierdzenia, iż (jak wskazuje reprezentant strony postępowania) działalność rolniczą w formie licznych spółek, których wspólnikiem był P. M. była uzasadniona okolicznościami ekonomicznymi. Ponieważ P. M. w prowadzonym postępowaniu nie wykazał, aby uzyskał inna korzyść niż ta, którą miał uzyskać w postaci większej płatności poprzez ominięcie przepisów modulacyjnych, organy ARiMR uznały, że korzyść w postaci ominięcia przepisów modulacyjnych była jedyną uzyskaną przez stronę.

Sąd I instancji podkreślił, że aplikowanie o pomoc przez te same osoby w ramach kilku, kilkunastu spółek kapitałowych i osobowych, co ustalono w toku postępowania, należy postrzegać jako skierowane na ominięcie kwotowego limitu dofinansowania przysługującego jednemu beneficjentowi. Natomiast wyodrębnienie spółek miało na celu obejście przepisów prawa związanych z ograniczeniami dotyczącymi maksymalnych kwot wsparcia. Spółka oraz podmioty, których następcą prawnym jest skarżąca spółka składając wniosek o przyznanie płatności nie spełniły definicji rolnika, ponieważ gospodarstwo było w posiadaniu P. M. Brał on udział w załatwianiu wszystkich spraw prowadzonych dla strony niniejszego postępowania (jak i wszystkich innych w/w spółek), związanych zarówno z bieżącym funkcjonowaniem gospodarstw rolnych, co potwierdzają również, załączone przez stronę, protokoły z dokonanego obmiaru produkcji roślinnej oraz protokoły z inspekcji gospodarstwa rolnego, a także wszelkich spraw formalnych w kontaktach z ARiMR. Gospodarstwo należy rozpatrywać jako całość wszystkich gruntów będących przedmiotem posiadania, a nie są to poszczególne działki ewidencyjne. Natomiast programy są realizowane w gospodarstwach, a nie na poszczególnych działkach ewidencyjnych (które nie stanowią odrębnego gospodarstwa).

W ocenie WSA, to P. M. prowadził gospodarstwo rolne, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski, zaś gospodarstwo A spółka z o.o. oraz podmiotów przejętych, zostało sztucznie utworzone w celu uzyskania wyższych płatności. Istniejące powiązania osobowe, rodzinne, majątkowe, pełnione przez P. M. funkcje w spółkach, okoliczności podania w większości utworzonych spółkach (w 87 na 90) konta bankowego P. M. lub jego syna D. M., rejestracji tworzonych podmiotów na przestrzeni lat 2005 - 2013 pod kątem wskazywania siedziby spółek tożsamych z miejscem zamieszkania skarżącego. P. M. poprzez firmę N. wykonywał usługi rolnicze na rzecz podmiotów, w których był wspólnikiem lub pełnił inną funkcję. Konsekwencją stworzenia wielu podmiotów było przyznanie do jednego gospodarstwa wielokrotnie wyższego wsparcia, niż wynikałoby to z przepisów.

Sąd wskazał, że działalność spółki była prowadzona na rachunek P. M., choć pod względem formalnym ryzyko prowadzonej przez nią działalności, jak również przez inne spółki cywilne i spółki z o.o., tworzone przez P. M. oraz osoby powiązane z nim rodzinnie, obciążały te spółki. Wynikający w tej sprawie mechanizm działania wskazuje na zamierzoną już w momencie powoływania spółek koordynację stworzenia sztucznych charakterem warunków wymaganych do otrzymania płatności.

WSA zauważył, że swoiste "multiplikowanie" spółek cywilnych i spółek prawa handlowego nie stanowi uzasadnionej okolicznościami formy prowadzenia działalności rolniczej, a jest przejawem działania nastawionego na uzyskanie płatności w wyższej niż dopuszczalna kwota i takie działania nie mogą być uznane za pozostające w zgodzie z celem i sensem przepisów regulujących kwestie wspierania rolników gospodarujących m. in. w programie rolnośrodowiskowym. Stworzenie przez osoby powiązane rodzinnie i kapitałowo wielu spółek aplikujących o płatności tego samego rodzaju do deklarowanych przez nie nieruchomości rolnych o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności, w systemie stawek dygresywnych, a nawet zerowych po przekroczeniu określonej powierzchni gospodarstwa świadczy o wykreowaniu obiektywnych okoliczności, uniemożliwiających realizację celu regulacji prawnych, przewidujących te płatności. Istniejące wielorakie więzi pomiędzy kilkudziesięcioma podmiotami ubiegającymi się o takie same płatności, przejawiające się również np. w zbieżności ich adresów, istnieniu wspólnego dla wielu z nich konta bankowego, a także w "wymianie" między nimi działek zgłaszanych do płatności, świadczą o koordynacji tych działań podejmowanych w ramach powiązanych ze sobą podmiotów, ich zmowie w dążeniu do uzyskania korzyści wynikających z obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń dopłat wskutek zadeklarowania do dopłat wielu podzielonych gospodarstw o mniejszej powierzchni.

Sąd podał, że w oparciu o dane ze Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK) organy zasadnie wywiodły, iż spółka nie była samodzielnym posiadaczem gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzą deklarowane do płatności działki rolne, tylko P. M. jest posiadaczem jednego, spójnego gospodarstwa rolnego, podzielonego pomiędzy poszczególne podmioty. To on prowadził działalność rolną wykonywaną w sposób zorganizowany, ciągły i na własny rachunek, uzyskiwał dochody i ponosił wydatki.

Sąd I instancji podkreślił, że spółka nie wykazała, aby istniały jakieś racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie tak dużej liczby spółek prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności. Uzasadnienie skarżącego prowadzenia działalności w ramach poszczególnych spółek względami ekonomiczno-organizacyjnymi nie ma oparcia w materiale dowodowym i jest niezrozumiałe wobec faktu posadowienia siedziby spółek w miejscu zamieszkania skarżącego, położenia zgłaszanych przez spółki działek do płatności (na terenie całej Polski). Według Sądu, organ nie naruszył także art. 153 p.p.s.a. albowiem wykonał zalecenia zawarte w wyroku z dnia 6 października 2014 r.

A sp. z o.o. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia oraz uchylenia skarżonych aktów obu instancji albo o przekazanie spraw do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W każdym z przypadków autor skargi kasacyjnej wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. Przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wobec błędnego przyjęcia przez Sąd, że ewentualna korzyść z tytułu dopłat byłaby sprzeczna z celami danego systemu wsparcia;

2. art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie skutkujące pominięciem obligatoryjnego ustalenia, czy w przypadku gdyby spółka starała się tworzyć sztuczne warunki dla uzyskania pomocy z systemu wsparcia, wykluczałoby to osiągnięcie jakiegokolwiek celu tego wsparcia, a spółka uzyskałaby wyłącznie korzyść sprzeczną z celami tego systemu wsparcia;

3. art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie poprzez przyjęcie, że nastąpił sztuczny podział gospodarstwa, że skarżąca spółka nie prowadziła w istocie działalności rolniczej, a jej działalność w istocie była prowadzona na rachunek P. M., choć - zdaniem Sądu - ryzyko prowadzone działalności pod względem formalnym obciążało spółkę;

4. art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie poprzez przyjęcie, że do oceny istnienia korzyści i zgodności tej korzyści z celami wsparcia (element obiektywny wg wyroku TSUE C-434/12), przy badaniu czy zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania wsparcia, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia beneficjentów w ewentualnym celu uzyskania tej korzyści;

5. art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE EUROATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 roku w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (DZ.U.L 312 z 23.12.1995 r.) poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie;

6. art. 2 lit. 2a i 2b rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie i jego niewłaściwą wykładnię, wobec naruszenia legalnych definicji rolnika i gospodarstwa rolnego;

7. art. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady WE nr 1166/2008 poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie i jego niewłaściwą wykładnię, wobec naruszenia legalnych definicji rolnika i gospodarstwa rolnego gdy w sprawie ma zastosowanie definicja legalna zamieszczona w art. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009;

8. § 14 ust. 11 pkt 1 i 2 oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 33. poz. 262 ze zm.) poprzez jego nieuprawnione zastosowanie ;

9. art. 153 p.p.s.a. w aspekcie błędnego zastosowania w niniejszej sprawie jego materialnoprawnych skutków

10. § 34 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 33. poz. 262 ze zm.), zwanego dalej Rozporządzeniem rolnośrodowiskowym 2013, poprzez jego

nieuprawnione zastosowanie w jego materialnoprawnym aspekcie.

11. § 23 i § 24 Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, poprzez jego błędną wykładnię a następnie i niewłaściwe zastosowanie

II. Przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz artykułów 7 kpa, 75 kpa, 77 §1 i 2 kpa, 78 kpa i 80 kpa, poprzez brak właściwej kontroli legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie Sąd tychże wadliwych ustaleń organu za własne - uchybienie to miało więc istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 145 § 1 punkt 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w związku z § 34 Rozporządzenia rolnośrodowiskowego 2013 i brak stwierdzenia nieważności skarżonych decyzji pomimo zachodzenia przyczyn określonych w art.156 kpa;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, w związku z przedstawieniem jako niekwestionowane przez skarżącą ustaleń o utworzeniu przez P. M. i członków jego rodziny licznych podmiotów ubiegających się o płatności, w których są albo jedynymi wspólnikami, albo w których jedno z nich jest wspólnikiem, gdy okoliczności te, w tym dane zawarte w tabelarycznych zestawieniach w decyzjach skarżonych, w sprawie były kwestionowane wprost w odwołaniu i pismach procesowych w sprawie, a ten błąd Sądu mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto uzasadnienie zawiera w przedstawieniu sprawy tezy wprost sprzeczne z treścią akt sprawy - uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów o postępowaniu, 7 kpa, 75 kpa, 77 §1 i 2 kpa, 78 kpa i 80 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

5. art. 151 ppsa w zw. z art. 7 kpa, 75 kpa, 77 §1 i 2 kpa, 78 kpa, poprzez nie dostrzeżenie przez Sąd naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym tj. art. 7 kpa, 75 kpa, 77 §1 i 2 kpa, 78 kpa i 80 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

6. art. 151 ppsa w zw. z art. 7 kpa, 77 kpa, 80 kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi oraz przyjęcie, że nastąpił sztuczny podział gospodarstwa w sytuacji gdy spółka rzeczywiście objęła grunty swego gospodarstwa zgłoszone do dopłat w wyłączne posiadanie i użytkowanie rolnicze - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

7. art. 134 p.p.s.a. poprzez nie spostrzeżenie, że z dowodów w sprawie zebranych wynika , iż spółka rzeczywiście objęła w wyłączne posiadania oraz rolnicze użytkowanie wszystkie grunty swego gospodarstwa zgłaszanego do dopłat, że gospodarstwie na własny rachunek, rzecz i ryzyko. Tym samym chybiona była teza o sztucznym podziale gospodarstwa uchybienie to miało więc istotny wpływ na wynik sprawy,

8. art. 80 kpa poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodow polegające na arbitralnej i dowolnej ocenie materiału dowodowego zebranego w sprawie - uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

9. art. 21 ust. 3 ówcześnie obowiązującej ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez przejście przez Sąd do porządku dziennego nad naruszeniem obowiązku pouczeń strony w postępowaniu o okolicznościach faktycznych i prawnych które mają znaczenie dla ustalenia jej praw - wobec wyraźnie złożonego żądania - oraz poprzez niezasadne uznanie, iż po stronie beneficjenta płatności leży ciężar dowodu przesłanek negatywnych przyznanie płatności pomimo, iż jest to organ stawia okoliczność sztucznego stworzenia warunków przyznania płatności, i to na nim spoczywa ciężar dowodu jako na osobie wywodzącej skutki prawne ze swych twierdzeń w postępowaniu - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

10. art. 133 § 1 i art.134 p.p.s.a., poprzez rozpoznanie sprawy z pominięciem części zarzutów skargi i pism procesowych w tym załącznika do protokołu rozprawy co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

11. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, w związku z niedostrzeżeniem przez Sąd naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym, tj. art. 7 kpa, 75 kpa, 77 § 1 i 2 kpa, 78 kpa i 80 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W piśmie procesowym z 26 października 2020 r. skarżąca przedstawiła dodatkowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych wnosząc jednocześnie o odroczenie rozprawy celem podjęcia uchwały przez skład siedmiu sędziów NSA, dotyczącej oceny sztucznych warunków w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 przez pryzmat prowadzonego przez organ postępowania dowodowego w tej mierze.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej i stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. – przedstawienie w odniesieniu do tych zarzutów motywów rozstrzygnięcia.

Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu postawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, niemniej jednak kluczowe dla rozpoznania tej sprawy jest rozstrzygnięcie czy w okolicznościach sprawy organ prawidłowo uznał, że wnosząca skargę kasacyjną (wraz z kilkudziesięcioma innymi podmiotami) uczestniczyła w mechanizmie stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012. Zdaniem strony organ nie wykazał, aby utworzenie gospodarstwa rolnego miało na celu wyłącznie uzyskanie płatności, natomiast przeciwnego zdania jest organ i Sąd I instancji, który oddalił skargę.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że zgodnie z art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 1 – 4 i ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Powyższe oznacza, że ograniczeniu uległy niektóre z podstawowych zasad obowiązujących w postępowaniu ogólnoadministracyjnym – zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasada informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Wobec czego organ jest zobowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego, a także do udzielenia stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz – do zapewnienia stronom, na ich żądanie, czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Z kolei strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane do przedstawienia dowodów oraz do udzielenia wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek.

Przeprowadzone przez organ postępowanie odpowiada tym wymogom. Organ mimo tak rozłożonego ciężaru dowodu przeprowadził postępowanie wyjaśniające, które zakończyło się wydaniem decyzji odmawiającej przyznania płatności.

Rozstrzygnięcie to zostało oparte na ustaleniach, z których wynika, że wnosząca skargę kasacyjną w rzeczywistości nie prowadziła wyodrębnionego pod względem technicznym i ekonomicznym gospodarstwa rolnego. Gospodarstwo to wchodziło de facto w skład bliżej nieokreślonego gospodarstwa rolnego prowadzonego przez P. M., skupiającego kilkadziesiąt gospodarstw rolnych, o różnej strukturze organizacyjnej (osoby fizyczne, spółki cywilne i spółki kapitałowe). Formalnie były one zarządzane przez różne osoby, a faktycznie – przez P. M. lub członków jego najbliższej rodziny. Organ ustalił też, że to P. M. uzyskiwał z tego tytułu przychody oraz ponosił z tym związane wydatki. Z danych z ewidencji producentów w ZSZiK, z KRS i CEiDG wynika, że między tymi gospodarstwami istniały powiązania o charakterze osobowym (przez P. M., R. M., D. M. oraz przez kilka innych osób), organizacyjnym (jeden rachunek bankowy dla większości podmiotów należący do P. M. oraz w nielicznych przypadkach – do osób mu bliskich, jeden adres siedziby dla większości podmiotów będący adresem zamieszkania P. M.), a także technicznym (prace rolne był wykonywane przez N. zarządzanej przez P. M. lub G sp. z o.o., w której P. M. miał pośrednio większość udziałów). Poszczególne działki rolne były deklarowane w kolejnych latach przez spółki z tego kręgu i P. M., przy czym potwierdzeniem ewentualnego przeniesienia posiadania działek rolnych były oświadczenia, składane przez te same osoby. W okresie od 2005 do 2014 zmieniały się podmioty deklarujące grunty rolne objęte przedmiotową analizą. Przy czym działalność rolna na tych gruntach była nadzorowano (kontrolowana) przez P. M.

Dokonane przez organ ustalenia nie naruszają reguł postępowania administracyjnego, a wskazane powyżej okoliczności potwierdzają, że celem "prowadzenia działalności rolniczej", rozproszonej w ramach kilkudziesięciu, podmiotów nie była realizacja WPR, a jedynie uzyskanie płatności, w wysokości wyższej niż należna, czemu miał służyć stworzony przez P. M. mechanizm.

Stworzenie wielu gospodarstw rolnych bez uzasadnionej przyczyny, których powierzchnia łączna przekraczała zdecydowanie dopuszczalną powierzchnię do uzyskania poszczególnych płatności, jednoznacznie wskazuje na świadome dążenie do otrzymania płatności w zawyżonej wysokości, co jest sprzeczne z założeniami WPR. Stworzenie przez P. M. tak wielu gospodarstw rolnych należy więc postrzegać wyłącznie jako chęć ominięcia wprowadzonych przepisami ograniczeń, a nie jako sposób realizacji zadań gospodarczych zapisanych we WPR. Tym bardziej, że wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała przyczyn, dla których była prowadzona działalność rolnicza w formie wielu odrębnych podmiotów gospodarczych, powiązanych ze sobą przez osobę P. M. jako zarządzającego. Nie wyjaśniła też powodów, dla których siedzibę większości podmiotów był adres zamieszkania P. M. Wnosząca skargę kasacyjną nie wyjaśniła też przyczyn, dla których był prowadzony jeden wspólny rachunek bankowy. Nie uzasadniła też, w sposób racjonalny, dlaczego uprawa gruntów rolnych odbywała się przy pomocy sprzętu rolniczego należącego do jednego czy dwóch podmiotów z tej grupy, pomimo że grunty te było położone w różnych regionach Polski.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania. Organ przeprowadził postępowanie zgodnie z regułami obowiązującymi w tym postępowaniu, zaś Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem. Sporządzone przez Sąd uzasadnienie wyroku odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Dokonanie odmiennej, od oczekiwań wnoszącej skargę kasacyjną, oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz podjętego przez organ rozstrzygnięcia nie oznacza, że doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że wobec oddalenia zarzutu procesowego podstawą oceny zarzutu materialnego był stan faktyczny, jaki został przyjęty przez Sąd I instancji przy orzekaniu, a z którego wynika, że wnosząca skargę kasacyjną wraz z innymi podmiotami gospodarczymi stworzyła sztuczne warunki uzyskania płatności rolnych.

Za niezasadny należało więc uznać zarzut naruszenia art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, a w konsekwencji również zarzut naruszenia § 14 ust. 11 pkt 1 i 2 oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie płatności rolnośrodowiskowych.

Wprowadzona art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 generalna klauzula pozwala na podejmowanie przez właściwe organy krajowe działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i otrzymania tej płatności wbrew intencjom prawodawcy unijnego. Również zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Uznanie, że doszło do naruszenia wskazanych wcześniej przepisów wiązałoby się z przyznaniem racji wnoszącej skargę kasacyjną, że utworzenie kilkudziesięciu gospodarstw rolnych przez de facto jedną osobę nie miało na celu otrzymania wyłącznie płatności rolnych w zawyżonych wysokościach, co z kolei stałoby w sprzeczności z obowiązującymi w tym zakresie regulacjami krajowymi i unijnymi, a także ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i jego swobodną oceną.

Utworzenie kilkudziesięciu gospodarstw rolnych, powiązanych ze sobą osobowo, kapitałowo, organizacyjnie i technicznie, a następnie złożenie kilkudziesięciu odrębnych wniosków o przyznanie płatności rolnych na poszczególne działki rolne, z pominięciem modulacji, która ogranicza przyznanie pomocy ze względu na powierzchnię gruntów rolnych wskazuje na stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności rolnych. Bez znaczenia pozostaje bowiem to, że wnosząca skargę kasacyjną formalnie mogła wykazać się posiadaniem gruntów rolnych uprawianych rolniczo oraz to, że posiadała wyodrębnienie organizacyjno-prawne. Nie wyklucza to bowiem tego, przy zaistnieniu dodatkowych okoliczności, że mamy do czynienia z podjęciem przez podmioty czynności prawnych i faktycznych wprawdzie bezpośrednio nieobjętych zakazem prawnym, ale które w istocie zmierzają do osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo. Jak wskazuje się w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości takie zachowanie nie może być objęte ochroną prawną i może być odpowiednio sankcjonowane ((por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości (druga izba) z 16 marca 2006 r. w sprawie C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover; pkt 52 – 53)). Wbrew twierdzeniom wnoszącej skargę kasacyjną ocena gospodarstwa rolnego musi obejmować, w sytuacjach budzących wątpliwości, nie tylko okoliczności związane bezpośrednio z jego funkcjonowaniem, ale również te, które wskazują na jego pozycję na rynku rolnym, jego relacje (powiązania) gospodarcze, organizacyjne z innymi podmiotami występującymi na tym rynku. Ocena ta powinna również uwzględniać charakter zadań jakie mogą być finansowane z budżetu UE na rozwój obszarów wiejskich (na podstawie krajowych planów strategicznych rozwoju obszarów wiejskich) i powinna niewątpliwie łączyć się z oceną dokonywaną w pozostałych płatnościach rolnych i obowiązujących tam modulacji za dany okres. Jak wynika z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 głównym zadaniem w perspektywie 2007 – 2013 wsparcia finansowego z budżetu UE jest przyczynienie się do osiągnięcia celów, takich jak:

a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji;

b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami;

c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej, zgrupowanych wokół czterech osi, określonych w tytule IV tego rozporządzenia.

Żaden ze wskazanych powyżej celów nie dotyczył takich działań jak te, które zostały wykazane w tej sprawie, ani też nie pozwalał na finansowanie działań z ominięciem wprowadzonej modulacji. Zasadniczym celem wsparcia jest bowiem pomoc w przeprowadzeniu restrukturyzacji rolnictwa i poprawy warunków gospodarowania i życia na terenach wiejskich oraz pomoc w ochronie środowiska naturalnego przed dalszą jego degradacją. Wsparcie to jest oparte na mechanizmie mającym na celu stopniowe obniżanie płatności dla rolników na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, a także na zasadzie zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. Stąd też wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej wskazane wcześniej przepisy prawa krajowego i unijnego sprzeciwiają się przyznaniu płatności podmiotom, których zasadniczym celem podejmowanych działań jest dążenie do uzyskania jak największej płatności, a nie realizacja jednego z celów zgrupowanych wokół czterech osi wsparcia. Można założyć, że gdyby nie było takiego wsparcia finansowego ze strony Państwa czy UE, to działalność byłaby prowadzona w ramach jednego podmiotu (gospodarstwa rolnego) a nie – kilkudziesięciu podmiotów gospodarczych. Tak więc, mimo że działania polegające na utworzeniu wielu podmiotów, posiadanie gruntów rolnych, czy też powierzenie wykonania prac rolnych innemu podmiotowi są prawnie dopuszczalne, to jednak muszą one być skonfrontowane z przepisami regulującymi mechanizm przyznawania płatności, które wykluczają przyznawanie płatności podmiotom, które z uwagi na swoją sytuację ekonomiczną i pozycję na rynku rolnym takiej pomocy nie powinny oczekiwać. Podmioty te, ukrywając faktyczny sposób i zakres prowadzonej działalności, de facto nie prowadzą działalności rolniczej opartej na zasadzie swobody i konkurencyjności, a więc nie spełniają zasadniczego kryterium pozwalającego na przyznanie jakiejkolwiek pomocy nie tylko w zakresie rolnictwa.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 2 lit. a) i b) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 (("Do celów niniejszego rozporządzenia mają zastosowanie następujące definicje: a) "rolnik" oznacza osobę fizyczną lub prawną lub grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz która prowadzi działalność rolniczą; b) "gospodarstwo" oznacza wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego (...)")) i powiązany z nim zarzut naruszenia art. 2 rozporządzenia 1166/2008. Nie można bowiem podzielić poglądu wnoszącej skargę kasacyjną, co do naruszenia przez Sąd I instancji legalnej definicji "rolnika" i "gospodarstwa rolnego". Przyjęcie przez organ, co zaakceptował Sąd I instancji, że wnosząca skargę kasacyjną nie spełnia warunków dla uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, w związku z ustaleniem, że strona podjęła działania w celu stworzenia sztucznych warunków otrzymania płatności rolnych, nie podważa wskazanych definicji. Organ dokonał jedynie oceny, czy oprócz spełniania wymogów formalno-prawnych producent rolny spełnił też wymogi materialne do uzyskania płatności.

Dokonana przez Sąd I instancji ocena zaskarżonej decyzji w zakresie prawa materialnego jest także po myśli powołanego w skardze kasacyjnej wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie C – 434/12, w którym TSUE dokonując wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 orzekł, że: 1) przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. 2) Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie brak było podstaw do wystąpienia do TSUE z pytaniem prejudycjalnym. Wypada bowiem przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem TSUE, ocena potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni lub ważności aktu prawa unijnego należy do sądu krajowego, w tym sądu ostatniej instancji. Samo podniesienie kwestii dotyczącej prawa unijnego przez stronę postępowania nie przesądza o potrzebie skierowania takiego pytania. Sąd ostatniej instancji może, jeśli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku, zwrócić się do TSUE z wnioskiem o rozpatrzenie pytania. W przypadku, gdy takie pytanie jest podniesione w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, sąd ten jest zobowiązany wnieść sprawę do TSUE. Wypada jednak wskazać, że z art. 267 TFUE wynika obowiązek przedstawienia pytania prawnego (prejudycjalnego) w przypadku, gdy według sądu krajowego do rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest wykładnia aktów przyjętych przez instytucje Unii. Określone zagadnienie, aby mogło być przedmiotem pytania prejudycjalnego, powinno dotyczyć kwestii interpretacji prawa unijnego znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie poddanej kontroli instancyjnej nie zachodziła taka sytuacja. W kwestii wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 TSUE wyraził już pogląd, czego dowodem jest powołany wcześniej wyrok w sprawie C – 434/12.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł też podstaw do odroczenia posiedzenia celem skierowania do składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosku o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego w kwestii "oceny sztucznych warunków w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 przez pryzmat prowadzonego przez organ postępowania dowodowego w tej mierze". Po pierwsze, sądy krajowe nie są uprawnione do dokonywania wykładni prawa unijnego. Po drugie, wskazana przez wnoszącą skargę kasacyjną "rozbieżność" w orzecznictwie nie jest zdaniem Sądu rezultatem odmiennego rozumienia art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, nadanego wyrokiem TSUE w sprawie C – 434/12, co raczej różnych stanów faktycznych i ich oceny w kontekście tego przepisu. A to nie mieści się w zakresie art. 187 § 1 p.p.s.a. W przepisie tym jest mowa o takich zagadnieniach prawnych, których wyjaśnienie ma zasadnicze znaczenie przy rozstrzyganiu konkretnej sprawy. Wobec tego zagadnienie prawne formułowane w indywidualnej sprawie musi być ściśle związane pod względem faktyczno-prawnym ze sprawą, a nie innymi sprawami.

Z przedstawionych względów należy stwierdzić, że skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

W związku z wnioskiem strony zawartym w skardze kasacyjnej o rozpoznanie sprawy na rozprawie należy wyjaśnić, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. W konsekwencji skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (jt. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842).

O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 360 złotych obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu będącego radcą prawnym orzeczono na podstawie art. 209 w związku z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).