Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 149/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 7 ust. 3
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1294/19 w sprawie ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie czasowego odebrania zwierząt oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1294/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Fundacji "[...]" z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie czasowego odbioru zwierząt, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z [...] lipca 2019 r. skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy M. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie czasowego odbioru K. P. zwierząt (kurcząt, kaczek, królików), utrzymywanych na posesji w [...], gm. M. oraz o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu na prawach strony. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, że dalsze pozostawanie zwierząt u dotychczasowego właściciela zagraża ich życiu i zdrowiu, nosząc znamiona znęcania się nad nimi, a żądanie wszczęcia postępowania uzasadnione jest jej celami statutowymi, przemawia też za tym interes społeczny.

Postanowieniem z [...] lipca 2019 r., nr [...], Wójt odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie czasowego odbioru K. P. zwierząt (kurcząt, kaczek i królików) utrzymywanych na posesji w K. nr [...] w trybie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r., poz. 1220 ze zm., "u.o.z."), wyjaśniając, że nie otrzymał od osób wskazanych w tym przepisie, w tym od przedstawiciela skarżącej, zawiadomienia o dokonanym odbiorze zwierząt wyszczególnionych we wniosku, które uzasadniałoby wydanie następczej decyzji w trybie art. 7 ust. 3 u.o.z.

Po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że wnioskująca organizacja społeczna, jaką jest Fundacja "[...]", w celach statutowych ma zapisane m.in. działanie na rzecz humanitarnego traktowania zwierząt, w szczególności poprzez organizowanie i prowadzenie edukacji prozwierzęcej, prozwierzęcy lobbing, współpracę z instytucjami propagującymi humanitarne traktowanie zwierząt, niesienie pomocy zwierzętom skrzywdzonym i porzuconym, w szczególności poprzez umieszczanie ich w schronisku prowadzonym przez fundację, udzielanie pomocy placówkom i osobom fizycznym służącym zwierzętom bezdomnym, współpracę z placówkami i osobami fizycznymi niosącymi pomoc zwierzętom, działalność adaptacyjną (znajdowanie zwierzętom nowych opiekunów), wszelkie działania w zakresie zwalczania zjawiska bezdomności zwierząt, w szczególności poprzez propagowanie wiedzy o sposobach ograniczania populacji zwierząt oraz realizację programu sterylizacji i kastracji, zwalczanie przejawów znęcania się nad zwierzętami.

Jednocześnie zebrany materiał dowodowy, w tym oględziny na miejscu i kontrola Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w K., przeprowadzona [...] lipca 2019 r., wykazały, że w sprawie nie występują znamiona znęcania się nad zwierzętami czy ich zaniedbywania w rozumieniu art. 6 ust. 2 pkt 7, 10, 12, 17 i 19 u.o.z.

Zdaniem organu odwoławczego, materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji jest szeroki i wiarygodny, zaś jego ocena nie budzi zastrzeżeń. Opisany stan faktyczny ma swoje potwierdzenie także w materiale fotograficznym dołączonym do akt sprawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na ww. postanowienie wniosła Fundacja "[...]" z siedzibą w W.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę, stwierdził m.in., że istota sprawy sprowadza się do ustalenia, czy organy prawidłowo odmówiły wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie odbioru K. P. stanowiących jego własność zwierząt (kurcząt, kaczek i królików) utrzymywanych na posesji w K. nr [...] w trybie art. 7 ust. 3 u.o.z. Na powyższy tryb we wniosku z [...] lipca 2019 r., wnosząc o wszczęcie postępowania i dopuszczenie do niego na prawach strony, wskazała skarżąca. Zgodnie z tym przepisem, w przypadkach niecierpiących zwłoki, gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu lub zdrowiu, policjant, strażnik gminny lub upoważniony przedstawiciel organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, odbiera mu zwierzę, zawiadamiając o tym niezwłocznie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), celem podjęcia decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia.

W ocenie sądu wojewódzkiego, w sprawie nie jest kwestionowane, że w wyniku interwencji przedstawicieli skarżącej, przeprowadzonej [...] czerwca 2019 r. na posesji w miejscowości [...], stwierdzono nieprawidłowości w hodowli znajdujących się tam zwierząt gospodarskich, związane z przetrzymywaniem ich w zbyt małych klatkach, bez dostępu do wody i pożywienia (lub pożywienia odpowiedniego dla danego gatunku), brakiem właściwego zabezpieczenia przed warunkami atmosferycznymi (wysokimi temperaturami), nagromadzeniem niesprzątanych odchodów oraz brakiem utrzymywania porządku na posesji skutkującym zagrożeniem dla bezpieczeństwa zwierząt. Zdaniem skarżącej, działania te nosiły znamiona znęcania się nad zwierzętami określone w u.o.z., zagrażające ich życiu i zdrowiu.

Nie budzi też wątpliwości, że do statutowych celów skarżącej należy m.in. działanie na rzecz humanitarnego traktowania zwierząt oraz zwalczanie przejawów znęcania się nad nimi.

Sąd wojewódzki przypomniał, że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zgodnie z § 2 tego artykułu, organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu; organizacja taka uczestniczy wtedy w postępowaniu na prawach strony (§ 3).

Sąd przypomniał, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądowym stanowiskiem, organizacja społeczna, która domaga się wszczęcia postępowania, nie musi żądać jednocześnie dopuszczenia jej do udziału w tym postępowaniu. W wypadku bowiem, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostanie uznane przez organ administracji publicznej za zasadne, organizacja społeczna uczestniczy w tym postępowaniu na prawach strony. Do uznania organizacji społecznej należy zaś, czy będzie uczestniczyła w postępowaniu wszczętym na jej żądanie. Wszczynając postępowanie na żądanie organizacji społecznej z urzędu, organ przesądza o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu

Jak wynika z art. 31 § 1 k.p.a., samo zgłoszenie przez organizację społeczną żądania wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do toczącego się już postępowania nie jest wystarczające do uwzględnienia wniosku, zaś organ administracji, do którego taki wniosek wpłynie, ma obowiązek dokonania oceny spełnienia przesłanek, o których mowa w tym przepisie. Uznanie, że charakter sprawy pozostawał zgodny z zakresem statutowej działalności skarżącej nie oznaczał zatem, że organ zobowiązany był do uwzględnienia wniosku o wszczęcie postępowania, gdyż przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie, muszą być spełnione łącznie, a samo odwoływanie się do celów statutowych organizacji nie jest wystarczające do przyjęcia, że interes społeczny w danej sprawie przemawia za podjęciem żądanych działań.

Jak podkreślił sąd wojewódzki, interes społeczny, który musi towarzyszyć wnioskowi o dopuszczenie do udziału w postępowaniu dotyczącym innej osoby, należy interpretować każdorazowo indywidualnie na tle określonego stanu prawnego i przepisów mających zastosowanie w tym postępowaniu oraz stanu faktycznego ustalonego w sprawie. Organ administracji powinien każdorazowo ocenić, czy między przedmiotem postępowania a statutowymi celami działalności organizacji społecznej istnieje merytoryczne powiązanie w sensie faktycznym i prawnym, uzasadniające uwzględnienie złożonego przez nią wniosku.

Wobec tego, mimo że cele statutowe skarżącej odpowiadały działaniom, których podjęcie jest możliwe na podstawie art. 7 ust. 3 u.o.z., to nie spełniła ona wymogów, o jakich mowa w tym przepisie – nie dokonała czynności skutkujących odebraniem zwierząt. Ponieważ czynności te warunkowały dalsze działania w sprawie, wniosek zmierzający do wszczęcia postępowania we wskazanym trybie nie mógł być w ogóle uznany za skuteczny. Niezależnie zatem od kwalifikacji zaistniałej sytuacji jako "przypadku niecierpiącego zwłoki", zdaniem sądu, w pełni prawidłowo organy administracji odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie.

Sąd wojewódzki dodał, że wniosek organizacji społecznej żądającej wszczęcia postępowania dotyczącego innej osoby – zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. – jest oceniany wyłącznie pod względem jej celów statutowych i interesu społecznego. W tym względzie regulacja ta stanowi autonomiczną podstawę rozpatrzenia takiego wniosku, co wyłącza jego dodatkową weryfikację w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten, ze względu na oparty o interes prawny charakter legitymacji strony żądającej wszczęcia postępowania, nie znajduje zastosowania do uczestników na prawach strony.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Fundacja "[...]" z siedzibą w W., zaskarżając go w całości.

W oparciu o art. 176 § 2 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 7 pkt 3 u.o.z. przez przyjęcie, że Wójt może odmówić wszczęcia postępowania na podstawie tego przepisu, w sytuacji, w której Wójt powinien wszcząć postępowanie i wydać decyzję o jego umorzeniu w związku z brakiem odbioru zwierząt;

2) naruszenie przepisów postępowania, ponieważ uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 31 § 1 k.p.a. przez przeprowadzenie na poziomie postępowania wstępnego z art. 31 § 1 k.p.a. ułomnego postępowania dowodowego dotyczącego stwierdzenia czy do znęcania się nad zwierzętami doszło, oraz czy zwierzęta zostały odebrane, co zostało obalone wyrokiem z dnia [...] lipca 2020 r. Sądu Rejonowego w K. Wydział II Karny, sygn. akt [...], skazującym K. P. za znęcanie się nad przedmiotowymi zwierzętami.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o uchylenie postanowienia Wójta Gminy M. z [...] lipca 2019 r. i postanowienia samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...] sierpnia 2019 r., a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i obciążenie kosztami postępowania kasacyjnego, w tym kosztami zastępstwa adwokackiego, Wojewódzki Sad Administracyjny w Rzeszowie. Na podstawie art. 176 zrzekła się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W wyroku z dnia 23 lutego 2017 r., sygn. akt II FSK 4064/14 (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA") Naczelny sąd Administracyjny wskazał, że: "Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Ponadto zarzuty kasacyjne powinny zawierać uzasadnienie, a w przypadku zarzutów naruszenia przepisów procesowych, opartych na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., także wskazanie jaki wpływ na wynik sprawy miało zarzucane uchybienie procesowe. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne."

Wskazać również trzeba, że ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawy p.p.s.a. Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd pierwszej instancji w procesie orzekania.

Z uwagi na powyższe uwagi dotyczące wymogów skargi kasacyjnej ustawodawca wprowadził tzw. przymusu radcowsko-adwokackiego, czyli obowiązek jej sporządzenia przez profesjonalnego pełnomocnika. Jak wskazuje się w orzecznictwie, z założenia jego doświadczenie i umiejętności mają chronić stronę nieposiadającą wiedzy prawniczej przed negatywnymi konsekwencjami niewłaściwie skonstruowanej skargi kasacyjnej (zob. m.in. wyrok NSA z 30 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 433/14, CBOSA).

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. art. 7 pkt 3 u.o.z. W myśl tego przepisu, w przypadkach niecierpiących zwłoki, gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu lub zdrowiu, policjant, strażnik gminny lub upoważniony przedstawiciel organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, odbiera mu zwierzę, zawiadamiając o tym niezwłocznie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), celem podjęcia decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia.

Wskazać należy, że hipoteza normy z art. 7 ust. 3 u.o.z. pozwala na wyodrębnienie dwóch etapów procedury odebrania zwierzęcia właścicielowi lub opiekunowi przez wskazane w art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt podmioty. W pierwszej kolejności, podmiot ten odbiera zwierzę, jeżeli stwierdzi zaistnienie szczególnych okoliczności, niecierpiących zwłoki. Do wszczęcia postępowania dochodzi w następstwie zawiadomienia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o odebraniu zwierzęcia (zob. uchwała siedmiu sędziów NSA z 24 lutego 2020 r., sygn. akt II OPS 2/19, CBOSA).

Sąd pierwszej instancji nie naruszył powyższego przepisu, albowiem wskazał, a co wynika z uzasadnienia wyroku, że warunkiem działania organu, na podstawie ww. przepisu, jest odbiór zwierząt. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, a co nie jest kwestionowane przez skarżącą kasacyjnie, nie doszło do odebrania zwierząt K. P. Natomiast uwzględnienie okoliczności, podniesionej w uzasadnieniu tego zarzutu, że Wójt odmówił wszczęcia postępowania na podstawie tego przepisu, w sytuacji, w której Wójt powinien wszcząć postępowanie i wydać decyzję o jego umorzeniu w związku z brakiem odbioru zwierząt, wymagało postawienia przez skarżącą kasacyjnie zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 61a § 1 k.p.a. bądź art. 105 § 1 k.p.a. Tymczasem ani w skardze kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu nie postawiono takiego zarzutu.

Zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy skarżąca kasacyjnie wskazała, że do naruszenia art. 31 § 1 k.p.a. doszło przez przeprowadzenie na poziomie postępowania wstępnego z art. 31 § 1 k.p.a. ułomnego postępowania dowodowego dotyczącego stwierdzenia czy do znęcania się nad zwierzętami doszło, oraz czy zwierzęta zostały odebrane, co zostało obalone wyrokiem z dnia [...] lipca 2020 r. Sądu Rejonowego w K. Wydział II Karny, sygn. akt [...], skazującym K. P. za znęcanie się nad przedmiotowymi zwierzętami.

Stawiając ten zarzut skarżąca nie wskazała naruszenia jakiejkolwiek normy p.p.s.a. Sama ta okoliczność, z uwagi na pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, z. 1 poz. 1) nie może jednak bezwarunkowo dyskwalifikować tej skargi.

Zauważyć również trzeba, że w skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia art. 31 § 1 k.p.a. nie wskazując, o który punkt tego przepisu chodzi. Obowiązkiem profesjonalnego pełnomocnika jest precyzyjne wskazanie zarzutu według najmniejszej jednostki redakcyjnej. Biorąc jednak pod uwagę treść uzasadnienia ww. zarzutu, należy przyjąć, że został on ograniczony do art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wskazać zatem trzeba, że zgodnie z treścią art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Warunkiem skuteczności wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu jest pozostawanie tego postępowania w toku. Żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu może być wniesione w toku postępowania prowadzonego w trybie zwykłym przed organem I lub II instancji oraz w postępowaniu prowadzonym w jednym z trybów nadzwyczajnych (J. Borkowski (w:) J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 11, Warszawa 2011, s. 215). Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tymczasem w rozpoznanej sprawie odmówiono wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.