Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 72/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 26
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 184, art. 206, art. 207,
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 98 ust. 2,
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt III SA/Po 409/18 w sprawie ze skargi C. w P. na decyzję Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia 4 maja 2018 r., nr 1/1/BCW/2018 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od C. w P. na rzecz Zarządu Województwa Wielkopolskiego kwotę 2700 (słownie: dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 10 października 2018 r. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę C. w P. dawnej W. w P. na decyzję Zarządu Województwa Wielkopolskiego z 4 maja 2018 r. nr 1/1/BCW/2018 w przedmiocie określenia kwoty do zwrotu w ramach umowy o dofinansowanie projektu.

C. w P. (dalej: skarżąca) złożyła skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- na zasadzie przepisu art. 174 pkt 1) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w zw. z § 11 ust. 11 umowy o dofinansowanie projektu nr UDA-RPWP.05.01.00-30-001/08-00 w zw. z poz. 15 pkt 1 tabeli nr 1 załącznika do dokumentu Ministerstwa Rozwoju Regionalnego "Wymierzenie korekt finansowych za naruszenie prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE'' z października 2012 r. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że organ prawidłowo zastosował korektę w wysokości 5% wynikającą z "Taryfikatora 2012", pomimo, że dokument określany jako "Taryfikator 2012" nie obowiązywał ani w chwili zawierania umowy o dofinansowanie, ani też w chwili dokonywania przez skarżącą rzekomego naruszenia przepisów, które zarzuca jej organ oraz był rażąco mniej korzystny dla skarżącej,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w zw. z § 11 ust. 11 umowy o dofinansowanie projektu nr UDA-RPWP.05.01.00-30-001/08-00 poprzez przyjęcie, że organ mógł zastosować korektę w wysokości 5% niezależnie od tego, czy robił to w oparciu o "Taryfikator 2012" czy "Taryfikator 2010", o ile tylko wysokość takiej korekty odpowiadała wysokości "rzeczywistego rozmiaru" szkody (str. 28 wyroku), w sytuacji, gdy jednocześnie Sąd I instancji przyznał (ta sama str. 28), podobnie jak uprzednio orzekający w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, że stwierdzone w sprawie naruszenie nie rodziło po stronie funduszu żadnej rzeczywistej szkody, a jedynie potencjalną możliwość spowodowania szkody, której wysokości nie da się wykazać przy użyciu dostępnych metod, lecz która ustalana jest właśnie przez odniesienie do taryfikatora, znajdującego zastosowanie:

a. w razie trudności z ustaleniem szkody,

b. w celu umożliwienia określenia w takim przypadku wysokości szkody,

c. z uwzględnieniem zasady, że taryfikator ma jedynie określać zbliżoną wysokość potencjalnej szkody,

Z powyższego Sąd I instancji wyprowadził sprzeczny z zasadami logicznego rozumowania oraz sprzeczny wewnętrznie wniosek, że do wyliczenia potencjalnej wysokości korekty bez znaczenia był stosowany przez organ taryfikator (wynikający z Tabeli), a jednocześnie, że wysokość korekty musiała być ustalona w oparciu o taryfikator zawarty w nowszej Tabeli 2012, skoro wysokości szkody potencjalnej funduszu inaczej ustalić się nie dało, na co wskazuje także fakt, że alternatywnej metody wyliczenia szkody potencjalnej nigdy ani Sąd, ani organ nie przedstawiły.

- na zasadzie przepisu art. 174 pkt 2) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi zarzucono:

III. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przedstawienie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w części dotyczącej taryfikatora, które uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzenie realnej kontroli instancyjnej przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie i w konsekwencji uniemożliwia przeprowadzenie kontroli zasadności oceny tych przesłanek, poprzez:

przedstawienie sprzecznego wewnętrznie wniosku, że do wyliczenia potencjalnej wysokości korekty bez znaczenia był stosowany przez organ taryfikator (wynikający z Tabeli), a jednocześnie, że wysokość korekty musiała być ustalona w oparciu o taryfikator zawarty w nowszej Tabeli 2012.

IV. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie wniesionej przez skarżącą skargi, mimo że w sprawie zachodziły podstawy do stwierdzenia, że organ zaskarżoną decyzją z 4 maja 2018 r., nr l/l/BCW/2018 naruszył przepisy art. 7, art. 11 i art. 107 § 1 ust. 6 i § 3 k.p.a., tj. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę wyjaśniania zasadności przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwieniu sprawy i zasady sporządzania decyzji administracyjnej, w zakresie w jakim organ wyprowadził sprzeczny z zasadami logicznego rozumowania oraz sprzeczny wewnętrznie wniosek, że do wyliczenia potencjalnej wysokości korekty bez znaczenia był stosowany przez organ taryfikator (wynikający z Tabeli), a jednocześnie, że wysokość korekty musiała być ustalona w oparciu o taryfikator zawarty w nowszej Tabeli 2012, skoro wysokości szkody potencjalnej funduszu inaczej ustalić się nie dało, a organ nigdy nie przedstawił alternatywnej metody wyliczenia szkody potencjalnej,

V. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 151 w zw. z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie wniesionej przez skarżącą skargi, mimo iż organ zaskarżoną decyzją z 4 maja 2018 r., nr 1/1/BCW/2018 dopuścił się naruszenia oceny prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zawartej w wyroku z 27 września 2017 r., sygn. III SA/Po 533/17, a także wskazań, co do dalszego postępowania wyrażonych w tym orzeczeniu, w zakresie, w jakim Sąd ten wskazał, że "dla prawidłowego ustalenia wysokości korekty finansowej wymagane jest jasne i precyzyjne określenie, który Taryfikator powinien być stosowany, czy Taryfikator z 2010 roku (...) czy też Taryfikator z 2012 roku (...) ‘‘, albowiem organ wbrew tej ocenie i wskazaniom podniósł, że korekta finansowa za wskazane naruszenie p.z.p. w wysokości 5% mogła być nałożona zarówno na podstawie jednego jak i drugiego taryfikatora.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację zarzutów oraz stanowisko w sprawie.

Zarząd Województwa Wielkopolskiego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2014 r., II GPS 2/14: "Ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), nie wymaga wydania decyzji administracyjnej" przedstawiono następującą argumentację: "Działania instytucji zarządzającej w razie zaistnienia jednej z wymienionych w art. 207 ust. 1 u.f.p. przesłanek zwrotu środków przeznaczonych na realizację programu można podzielić na dwa etapy. Przepis art. 207 ust. 8 tej ustawy przyznaje odpowiedniej instytucji (np. zarządzającej) uprawnienie do żądania zwrotu środków lub do wyrażenia zgody przez beneficjenta na pomniejszenie kolejnych płatności, wyznaczając mu 14-dniowy termin liczony od dnia doręczenia wezwania. W razie niezwrócenia dofinansowania, zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. i skorelowanym z nim art. 207 ust. 9 u.f.p., do odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi stosuje się tryb administracyjnoprawny zwieńczony wydaniem indywidualnego aktu administracyjnego, jakim jest decyzja administracyjna. Za oczywiste należy uznać twierdzenie, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej oraz zobowiązanie do zwrotu środków to dwie odrębne instytucje, choć ściśle ze sobą powiązane, korekta bowiem przekłada się na zwrot środków finansowych, o którym mowa w wyżej wymienionym art. 207. W konkluzji tych rozważań należałoby przyjąć, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą) jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczęte na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. W postępowaniu administracyjnym o zwrot należności nieprawidłowo pobranych ustalenia dotyczące korekty podjęte w toku postępowania kontrolnego nie wiążą organu orzekającego o zwrocie. Stanowią element stanu faktycznego tej sprawy. W konsekwencji korekta podlega również kontroli sądu rozpatrującego skargę na decyzję zobowiązującą do zwrotu, w ramach oceny ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia o zwrocie. Na zakończenie można dodać, że stosownie do tego, na jakim etapie realizacji umowy stwierdzono nieprawidłowości, zwrot środków przeznaczonych na dofinansowanie uregulowany w art. 207 ust. 1, 2, 8 i 9 u.f.p. może mieć dwie formy: zwrotu określonej wypłaconej już kwoty dofinansowania oraz pomniejszenia kolejnej płatności na rzecz beneficjenta o kwotę podlegającą zwrotowi (art. 207 ust. 2). Odpowiednio do tego, poprzedzające wydanie decyzji o zwrocie wezwanie, o którym mowa w art. 207 ust. 8 tej ustawy, może również polegać na wezwaniu do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności. Tak rozumiany zwrot obejmuje zarówno zobowiązanie beneficjenta do "oddania" środków już pobranych, jak i pozbawienie go prawa do środków jeszcze niewypłaconych, określonych w umowie o dofinansowanie. Pozwala to stwierdzić, że przepisy art. 207 analizowanej ustawy mogą znaleźć zastosowanie we wszystkich przypadkach, w których dokonuje się korekt przewidzianych w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r., niezależnie od tego, na jakim etapie dofinansowania projektu tej korekty dokonano."

Zgodnie z art. 269 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio. Z przepisu tego wynika moc ogólnie wiążąca zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak i uchwał konkretnych. Istota owej mocy ogólnie wiążącej uchwał sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych, dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska, sądy administracyjne powinny je respektować. Ogólna moc wiążąca uchwał abstrakcyjnych i konkretnych obejmuje tylko wykładnię zawartą w sentencji uchwały.

Przyjmuje się, że korekta finansowa to wyliczenie kwoty pomniejszenia przyznanego umownie dofinansowania, stanowiącego konsekwencję dopuszczenia się przez beneficjenta nieprawidłowości w związku z realizacją projektu objętego umową o dofinansowanie. Porównanie przesłanek korekty określonych ogólnie w art. 98 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 z przesłankami zwrotu środków przyznanych umową o dofinansowanie projektu, wskazanymi w art. 207 ust. 1 ufp (między innymi wykorzystanie środków z naruszeniem obowiązujących procedur) uzasadnia wniosek, że korekta i zwrot dotyczą tego samego stanu faktycznego - tych samych nieprawidłowości popełnionych przez określonego beneficjenta w związku z realizacją przez niego projektu objętego dofinansowaniem. W związku z tymi naruszeniami podmiot przyznający dofinansowanie dokonuje korekty (wylicza kwotę podlegającą "potrąceniu" z przyznanego dofinansowania) i domaga się jej zwrotu. Inaczej mówiąc, korekta ma ścisły związek z instytucją zwrotu środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów. Sądowa kontrola decyzji administracyjnej w przedmiocie zwrotu środków odbywa się na zasadach wskazanych w p.p.s.a. Skoro nakładanie korekt jest elementem stanu faktycznego sprawy w przedmiocie zwrotu środków europejskich wykorzystanych nieprawidłowo, prawidłowość tych ustaleń podlega kontroli sądowej na etapie kontroli decyzji administracyjnej o zwrocie środków. Sąd administracyjny jest zatem uprawniony i zobowiązany do zbadania, czy nałożenie korekty było uzasadnione, a także prawidłowości wysokości korekty.

Inaczej rzecz się ma, kiedy dokonano zwrotu środków bez wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków (art. 207 ust. 9 i 10 ufp) na skutek wezwania instytucji, która podpisała z beneficjentem umowę o dofinansowanie do zwrotu środków; do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania (art. 207 ust. 8 ufp). Skoro umowa o dofinansowanie określa wszystkie istotne elementy relacji, jaka zachodzi pomiędzy instytucją przyznającą dofinansowanie a beneficjentem w zakresie dofinansowania, to podpisanie takiej umowy tworzy zobowiązanie cywilnoprawne. W art. 206 ust. 2 ufp wskazano elementy konieczne takiej umowy, w tym w pkt 8) warunki i terminy zwrotu środków, w tym środków nieprawidłowo wykorzystanych lub pobranych w nadmiernej wysokości lub w sposób nienależny. Umowa o dofinansowanie projektu określająca szczegółowe warunki dofinansowania korzysta z ochrony przewidzianej w art. 3531 Kodeksu cywilnego (Strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego). Jej wykonanie podlega regulacjom prawa cywilnego. Zobowiązanie polega na tym, że wierzyciel może żądać od dłużnika świadczenia, a dłużnik powinien świadczenie spełnić. Dłużnik powinien wykonać zobowiązanie zgodnie z jego treścią i w sposób odpowiadający jego celowi społeczno-gospodarczemu oraz zasadom współżycia społecznego, a jeżeli istnieją w tym zakresie ustalone zwyczaje - także w sposób odpowiadający tym zwyczajom. W taki sam sposób powinien współdziałać przy wykonaniu zobowiązania wierzyciel. Dokonanie zwrotu środków bez wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu jest elementem sprawy cywilnej, Kodeks postępowania cywilnego normuje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego. Nie jest to sprawa sądowoadministracyjna {art. 1 p.p.s.a.: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne)}, do rozpoznania której powołane są sądy administracyjne (art. 2 p.p.s.a.).

Za podstawę wyroku z 10 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Zarząd Województwa Wielkopolskiego. Zarząd Województwa Wielkopolskiego, jako Instytucja Zarządzająca Wielkopolskim Regionalnym Programem Operacyjnym (WRPO) na lata 2007-2013 zawarł 19 grudnia 2008 r. z W. w P., jako beneficjentem umowę o dofinansowanie projektu pod nazwą "Rozbudowa W. w P.", współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Priorytetu V "Infrastruktura dla kapitału ludzkiego" Działania 5.1 "Infrastruktura szkolnictwa wyższego". Do umowy tej zostały zawarte cztery aneksy. Zgodnie z treścią aneksu z 15 września 2011 r. całkowita wartość projektu wynosiła 30.054.923,15 złotych, z czego 29.479.722,60 złotych to całkowite wydatki kwalifikowalne projektu. Na podstawie zawartej umowy beneficjent miał prawo do dofinansowania projektu w wysokości nieprzekraczającej 11.331.492,81 złotych. Beneficjent był zobowiązany do realizacji projektu z należytą starannością oraz do stosowania przepisów o zamówieniach publicznych w zakresie, w jakim ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych oraz prawo wspólnotowe miały zastosowanie do strony i realizowanego projektu. Na podstawie § 10 ust. 4 umowy beneficjent odpowiadał, jako zamawiający, za prawidłowość przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. W ramach projektu beneficjent przeprowadził postępowanie przetargowe w trybie przetargu nieograniczonego na "Rozbudowę W. w P.". Termin składania ofert wyznaczono na 26 stycznia 2009 r. Z uwagi na fakt, że wartość zamówienia przekraczała kwotę określoną aktem wykonawczym, wydanym na podstawie art. 11 ust. 8 ustawy Prawo zamówień publicznych, beneficjent był zobowiązany do przekazania publikacji ogłoszeń Urzędowi Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich do opublikowania w Dzienniku Urzędowym UE. W toku postępowania beneficjent trzykrotnie przedłużał termin składania ofert. Instytucja Zarządzająca WRPO przeprowadziła kontrolę w siedzibie beneficjenta w zakresie realizacji projektu. W związku ze stwierdzonym naruszeniem przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych nałożyła na Beneficjenta korektę finansową pismem z 12 sierpnia 2010 r. w wysokości 243.921,54 złotych z tytułu czterech postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, przeprowadzonych przez beneficjenta w ramach realizacji projektu. Nieprawidłowość postępowania przetargowego polegała na nieprzekazaniu do publikacji w Dzienniku Urzędowym UE ogłoszenia o zmianie ogłoszenia. W związku z tym, organ na podstawie tabeli nr 1 poz. 33 pkt 1 dokumentu Ministerstwa Rozwoju Regionalnego "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenie prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE" z dnia 7 kwietnia 2010 r., nałożył korektę finansową według wskaźnika 2 %. 16 września 2011 r. wezwano beneficjenta do zwrotu 193.306,84 złotych oraz do potrącenia 10.421,56 złotych. Pismem z 28 września 2011 r. beneficjent wyraził zgodę na potrącenie z kolejnej raty płatności korekty finansowej w wysokości 203.728,40 złotych. Kontrolę projektu przeprowadził również Urząd Kontroli Skarbowej w Poznaniu, pełniący rolę Instytucji Audytowej. W sprawozdaniu audytowym stwierdzono, że działania naprawcze IZ WRPO, w ramach nałożonej korekty, są niewystarczające, gdyż w świetle wytycznych do określania korekt finansowych nakładanych na wydatki ponoszone z funduszy strukturalnych lub Funduszu Spójności w przypadku naruszenia przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych COCOF 07/0037/03-PL (wersja ostateczna z dnia 29 listopada 2007 r.), koniecznym jest ustalenie błędu finansowego według wskaźnika 5 % wydatków kwalifikowanych wykazanych przez beneficjenta. W związku z tym, IZ WRPO poinformowała beneficjenta pismem z 4 marca 2014 r. o zastosowaniu wyższego wymiaru korekty, według wskaźnika 5 %. Pismem z 14 marca 2014 r. IZ WRPO podtrzymała swoje stanowisko w sprawie oraz wezwała beneficjenta do zwrotu środków w terminie 14 dni od doręczenia wezwania. W związku z brakiem zwrotu żądanych środków oraz zakwestionowaniem przez beneficjenta podstawy nałożenia korekty IZ WRPO wszczęła 24 kwietnia 2014 r., z urzędu, postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu 305.592,60 złotych wraz z odsetkami, jak dla zaległości podatkowych, tytułem nałożonej korekty finansowej. Decyzją z 27 czerwca 2014 r. Zarząd Województwa Wielkopolskiego określił W. w P. do zwrotu 305.592,60 złotych wraz z odsetkami. Zarząd Województwa Wielkopolskiego po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z 28 sierpnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję z 27 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 15 maja 2015 r., III SA/Po 1643/14 oddalił skargę na decyzję ostateczną. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 maja 2017 r., II GSK 2213/15 uchylił zaskarżony wyrok przekazując Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu sprawę do ponownego rozpoznania. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z 27 września 2017 r., III SA/Po 533/17 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa Wielkopolskiego z 27 czerwca 2014 r. Zarząd Województwa Wielkopolskiego po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z 22 lutego 2018 r. określił C. w P. (dawniej W.) do zwrotu 305.592,60 złotych wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych. Następnie decyzją z 4 maja 2018 r. po ponownym rozpatrzeniu sprawy Zarząd Województwa Wielkopolskiego utrzymał w mocy decyzję z 22 lutego 2018 r.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną. Wydanie wyroku przez wojewódzki sąd administracyjny z pominięciem wykładni dokonanej w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy sformułowaniu takiego zarzutu w skardze kasacyjnej prowadzi do jej uwzględnienia. Adresatem normy z art. 190 p.p.s.a. jest sąd, któremu sprawa została przekazana, a zastosowanie wskazanego przepisu w konkretnej sprawie przyspiesza postępowanie sądowoadministracyjne przez ostateczne przesądzenie pewnych kwestii spornych jeszcze przed przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Związanie wykładnią prawa ma na celu zapewnienie jednolitości orzecznictwa i oznacza, że sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, która została mu przekazana przez sąd kasacyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a., nie może stosować art. 134 § 1 p.p.s.a. Wykładnia prawa dokonana w trybie art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., wiąże nie tylko sąd pierwszej instancji i kasatora, ale także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w tej sprawie po ponownym jej rozpatrzeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 maja 2017 r., II GSK 2213/15 przedstawił następującą wykładnię prawa dokonaną w sprawie, która została przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu: "W okolicznościach faktycznych sprawy doszło do zmiany treści specyfikacji istotnych warunków zamówienia prowadzącej do zmiany treści ogłoszenia o zamówieniu, a zatem zastosowanie ma przepis art. 38 ust. 4 p.z.p., a nie przepis art. 38 ust. 6 p.z.p . (...) W przypadku skarżącej C. taki związek został ustalony i wykazany, zatem organy nie dokonały wadliwej wykładni art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady nr 1083/2006, a tego konsekwencją nie było wadliwe zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w związku z art. 184 u.f.p. (...) Przenosząc powyższe na rozpoznawaną sprawę należy stwierdzić, że dla prawidłowego ustalenia wysokości korekty finansowej wymagane jest jasne i precyzyjne określenia, który Taryfikator winien być stosowany, czy Taryfikator z 2010 r. (jak wnosi Beneficjenta), czy też Taryfikator z 2012 r. (zastosowany przez organy) ewentualnie jeszcze inny Taryfikator. Jednocześnie wybór określonego Taryfikatora winien być szczegółowo uzasadniony aby dla stron postępowania były znane przesłanki, które legły u podstaw zastosowanie konkretnego Taryfikatora do ustalenia wysokości korekty finansowej."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawidłowo odczytał i uwzględnił tę wykładnię w wyroku z 27 września 2017 r., III SA/Po 533/17 uchylając zaskarżoną decyzję ostateczną i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa Wielkopolskiego: "Przenosząc powyższe na rozpoznawaną sprawę należy stwierdzić, że dla prawidłowego ustalenia wysokości korekty finansowej wymagane jest jasne i precyzyjne określenie, który Taryfikator powinien być stosowany, czy Taryfikator z 2010 roku, jak wnosi skarżąca, czy też Taryfikator z 2012 roku, zastosowany przez organy, ewentualnie jeszcze inny Taryfikator. Jednocześnie wybór określonego Taryfikatora winien być szczegółowo uzasadniony, aby dla strony postępowania były znane przesłanki, które legły u podstaw zastosowanie konkretnego Taryfikatora do ustalenia wysokości korekty finansowej."

Przepisy art. 153 i art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. zakreślają granice postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przez ocenę prawną wyrażoną przez wojewódzki sąd administracyjny rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Także Naczelny Sąd Administracyjny związany jest oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Przy ponownym rozpoznaniu granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich wojewódzki sąd administracyjny rozpoznał skargę, w tym postępowaniu nie ma już zastosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy wojewódzki sąd administracyjny jest związany zarzutami i wnioskami skargi i nie bada już w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, lecz w zakresie wytyczonym przepisem art. 153 p.p.s.a.

Z mocy art. 170 p.p.s.a. (Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby) wskazane prawomocne wyroki sądów administracyjnych obu instancji wytyczyły granice rozpoznania sprawy po uchyleniu decyzji ostatecznej. Uwzględnienie skargi spowodowało, że sprawa miała być ponownie rozpatrzona przez organ administracji publicznej zgodnie z prawomocnymi wskazaniami co do dalszego postępowania.

Wskazania te były jasne i czytelne, chodziło tylko i wyłącznie o uzasadnienie wyboru określonego Taryfikatora, aby dla strony postępowania były znane przesłanki, które legły u podstaw ustalenia wysokości korekty finansowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 10 października 2018 r. stwierdził, że Zarząd Województwa Wielkopolskiego wykonał wiążące go prawomocne wskazania ("wytyczne"). W uzasadnieniu decyzji ostatecznej wyjaśnił, że po stwierdzeniu nieprawidłowości nałożył korektę w wysokości 2 %, posługując się Taryfikatorem z 2010 r., obowiązującym w dniu nakładania korekty, stosując jednakże kategorię nieprawidłowości, na podstawie tabeli nr 1 poz. 33 pkt 1 Taryfikatora, najbardziej zbliżoną do nieprawidłowości popełnionej przez beneficjenta. Taryfikator z 2010 r. nie zawierał kategorii nieprawidłowości, która dokładnie odpowiadałaby naruszeniu popełnionemu przez beneficjenta. Beneficjent przyjął korektę finansową, a tym samym uznał istnienie nieprawidłowości związanej z naruszeniem P.z.p. Po dokonaniu kontroli przez Instytucję Audytową w 2012 r., informacja w tym zakresie została przekazana IZ WRPO 29 kwietnia 2013 r. Przeprowadzona po rekomendacji Instytucji Audytowej, kontrola dotycząca prawidłowości udzielenia zamówienia publicznego w przedmiocie rozbudowy uczelni potwierdziła ustalenia dokonane przez Instytucję Audytową, że działania naprawcze, jakie zastosowała IZ WRPO były niewystarczające, gdyż wskazane naruszenie P.z.p. skutkuje koniecznością ustalenia błędu finansowego według wskaźnika 5% wydatków kwalifikowanych, wykazanych przez beneficjenta. W momencie nakładania korekty finansowej, po kontroli Instytucji Audytowej, tj. 4 marca 2014 r. obowiązywał już Taryfikator z 2012 r., przekazany do stosowania przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego pismem z 14 listopada 2012 r., w którym w tabeli 1 poz. 15 wskazano na nieprawidłowość polegającą na niedopełnieniu obowiązku przekazania informacji o zmianie ogłoszenia w zakresie zmiany terminów – naruszenie art. 38 ust 4a pkt 2 – 5 %, w przypadku zmiany terminu do 10 dni włącznie. Korekta finansowa za wskazane naruszenie P.z.p. w wysokości 5% mogła zostać nałożona zarówno na podstawie Taryfikatora z 2010 r., jak i Taryfikatora z 2012 r. Kluczowe natomiast jest to, jaka była wartość nieprawidłowości, której dopuścił się beneficjent. W oparciu o wytyczne COCOF oraz rekomendację Instytucji Audytowej, która stwierdziła, że skutek finansowy dokonanej nieprawidłowości wynosił 5 % wydatków kwalifikowanych i o taką kwotę należało obniżyć dofinansowanie, po przeprowadzeniu kontroli IZ WRPO stwierdziła, że korekta 5 % wartości wydatków kwalifikowanych odzwierciedla wagę nieprawidłowości. Wobec czego, stosując obowiązujący taryfikator, tj Taryfikator z 2012 r. nałożyła korektę finansową w wysokości 5 % wydatków kwalifikowanych.

Zgodnie z podstawową zasadą techniki prawodawczej tj. zasadą konsekwencji terminologicznej, do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. Z tej zasady wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez wojewódzki sąd administracyjny w trybie art. 153 p.p.s.a. (lub przez Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w trybie art. 188 p.p.s.a.) oraz "wytyczne Sądu" nie są pojęciami tożsamymi. Należy podkreślić, że w p.p.s.a. nie istnieje pojęcie "wytyczne Sądu".

Skarga kasacyjna strony od zaskarżonego wyroku opiera się na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz oceną i wskazaniami wyrażonymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, którą prawidłowo odczytał i uwzględnił wojewódzki sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w składzie obecnym w sprawie ze skargi kasacyjnej od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego wydanego po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania jest zobowiązany zbadać zgodność podstaw kasacyjnych z treścią wykładni prawa dokonanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2017 r., II GSK 2213/15, którą jest związany. Zarzuty skargi kasacyjnej podważają i naruszają stanowisko interpretacyjne zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyroku wydanym na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 190 zdanie drugie p.p.s.a., nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W wyroku z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt FSK 541/15 (LEX nr 2258576) wyraził następujący pogląd: "Na mocy art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny przy ponownym rozpoznawaniu danej sprawy jest związany wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny zarówno w zakresie prawa materialnego jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. W tym sensie orzeczenie NSA może pośrednio wiązać sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne." W orzecznictwie przyjmuje się, że oparcie skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny od merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Należy jeszcze raz podkreślić, że Zarząd Województwa Wielkopolskiego ponownie rozpatrując sprawę miał tylko i wyłącznie uzasadnić wybór określonego taryfikatora, aby dla strony postępowania były znane przesłanki, które legły u podstaw ustalenia wysokości korekty finansowej.

Skoro stan prawny sprawy nie uległ zmianie, a stan faktyczny nie został podważony, to nie można skutecznie podnosić zarzutu nieprawidłowej subsumcji prawa materialnego, którego wykładni wcześniej dokonał sąd kasacyjny.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw z art. 174 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 190 zdanie drugie p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego, w wysokości 2700 zł, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej będącego radcą prawnym, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).