Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1424/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2004-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: NSA Barbara Skrzycka-Pilch WSA Jolanta Górska Protokolant Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 23 września 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. G. na uchwałę Rady Miasta z dnia 28 sierpnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu skarżącej do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1/ stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej odrzucenia zarzutu skarżącej T. G., 2/ zasądza od Gminy Miasta na rzecz skarżącej T. G. kwotę 265 (dwieście sześćdziesiąt pięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic [...] w P.-M. w G., wyłożonym do publicznego wglądu w dniach od 2 do 30 maja 2003 r., teren oznaczony na tym projekcie numerem [...] został przeznaczony pod zajezdnię tramwajową. Określając w projekcie planu warunki urbanistyczne dla tego terenu ustalono jedynie 30% minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej. Teren ten objął część działki nr [...], której współwłaścicielami są m.in. skarżąca T. G. oraz J. Z. i M. S.

Zarzuty do wskazanego projektu planu wnieśli w jednym piśmie mieszkańcy ul. [...], w tym skarżąca T. G. oraz J. Z. i M. S. W zarzutach, nie zgadzając się na przeznaczenie terenu nr [...] na zajezdnię tramwajową, podnosili negatywny wpływ zajezdni tramwajowej na poziom hałasu i zanieczyszczenie środowiska. Wskazywali przy tym, że okolice planowanej zajezdni zamieszkują liczne rodziny z małymi dziećmi (z czym wiąże się konieczność zwiększenia ilości terenów ciszy, rekreacji i zieleni) oraz na duże natężenie ruchu na ul. [...] oraz stale rosnący ruch na lotnisku w R. Kwestionowali też przeznaczenie terenów ogrodów działkowych pod zabudowę przemysłową twierdząc, że jest to sprzeczne ze współczesnymi ideami rozwoju aglomeracji miejskich. W końcu zarzucili, że w projekcie planu nie określono intensywności zabudowy, maksymalnego pokrycia zabudową oraz linii i formy zabudowy.

Uchwałą z dnia 28 sierpnia 2003 r. nr [...] Rada Miasta odrzuciła m.in. zarzuty T. G., J. Z. i M. S.

Uzasadniając uchwałę stwierdzono, że lokalizacja zajezdni tramwajowej w rejonie ul. [...] została ustalona w oparciu o wytyczne ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G.". Wskazano, że w trakcie opracowania tego Studium przeprowadzono szerokie studia dotyczące systemu transportu zbiorowego na terenie G., w wyniku których ustalono priorytet transportu zbiorowego przed indywidualną komunikacją samochodową, że planuje się rozbudowę systemów transportu, w tym tramwaju jako podstawowego środka transportu zbiorowego, oraz że układ tramwajowy ma być sukcesywnie rozwijany, co pociąga za sobą konieczność budowy nowych linii tramwajowych oraz infrastruktury technicznej, w tym zajezdni tramwajowych. Podniesiono przy tym, że w obecnych warunkach [...] komunikację zbiorową, a w szczególności tramwaje uznaje się za najbardziej ekologiczny środek transportu w mieście. Dalej stwierdzono, że lokalizacja drugiej zajezdni tramwajowej w G. podyktowana jest koniecznością obsługi zwiększonej liczby taboru tramwajowego. Z kolei przestrzenne położenie planowanej zajezdni wynika z perspektywicznej rozbudowy podsystemu tramwajowego na tak zwanym górnym tarasie (G. M., G. P.). Wskazano, że projektowana zajezdnia będzie miała dobry dojazd z głównych projektowanych tras tramwajowych (G. Ś. – Lotnisko, G. C. M. – G. P. – Z., G. Ś. – M.). Podniesiono, że korzystną cechą zaprojektowanej lokalizacji jest też sąsiedztwo głównej projektowanej trasy komunikacyjnej tak zwanej [...], co zapewni dogodny dojazd drogowy. Stwierdzono, że analizowano kilka potencjalnych lokalizacji zajezdni: w rejonie skrzyżowania ulic [...] , w rejonie ul. [...], w rejonie skrzyżowania projektowanych ulic tak zwanej [...] i [...], oraz że analizy te wykazały jednoznacznie, że wskazana w niniejszym projekcie planu lokalizacja jest najlepsza.

Odnośnie do uciążliwości projektowanej zajezdni stwierdzono, że poprzez odpowiednie jej zagospodarowanie (zabudowa kubaturowa, zieleń wysoka) zostanie ona ograniczona. Wskazano też, że pomiędzy terenem zajezdni a zabudową mieszkaniową osiedla [...] przebiegać będzie odcinek projektowanej ulicy głównej – tak zwanej [...], oraz że w opracowywanym projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tej ulicy na odcinku od ul. [...] do ul. [...] zapisany jest warunek realizacji w miarę potrzeby po zachodniej stronie jezdni w sąsiedztwie bliźniaczej zabudowy mieszkaniowej osiedla [...] urządzeń technicznych ochrony akustycznej oraz wprowadzenia obustronnych szpalerów drzew, które to zabezpieczenia będą ekranowały uciążliwości zarówno od ul. [...], jak i projektowanej zajezdni tramwajowej. Podniesiono, że ul. [...] obecnie pełni funkcję ulicy głównej, łącząc centrum miasta z obwodnicą, z czym wiąże się jej duża uciążliwość. Jednakże, jak wskazano, z chwilą ukończenia budowy i uruchomieniem trasy [...] nastąpi przejęcie przez nią ruchu wylotowego z miasta w następstwie ul. [...], co spowoduje zdecydowane zmniejszenie natężenia ruchu na ul. [...], a co za tym idzie zmniejszenie jej uciążliwości dla mieszkańców osiedla [...]. Wskazano przy tym, że w projekcie planu przewiduje się dla ul. [...] klasę ulicy zbiorczej (jedna jezdnia), zaś tego typu ulica nie stanowi zagrożenia ani nadmiernej uciążliwości dla terenów ją otaczających. Z kolei odnośnie do uciążliwości portu lotniczego w R. i ruchu z nim związanego wskazano, że dotyczy to nie tylko osiedla [...], ale większego obszaru miasta i jest przedmiotem specjalistycznych badań i kontroli. Ruch na lotnisku nie może powodować bowiem przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu na terenach mieszkaniowych.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego konieczności zwiększenia ilości terenów rekreacji i zieleni stwierdzono, że potrzeba ta będzie realizowana na terenach sąsiednich, przewidzianych na te cele w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego P.-M. rejon ul. [...], gdzie projektuje się lokalizację terenu (w odległości około 250 m od ul. [...]) o powierzchni prawie 7 ha, przeznaczonego pod dzielnicowy ośrodek sportu i rekreacji oraz 3 hektarowy obszar zieleni dostępnej pomiędzy tym ośrodkiem sportu i rekreacji a doliną [...].

Odnośnie do planowanej likwidacji ogrodów działkowych stwierdzono, że zajezdnia tramwajowa nie jest zaliczana do zabudowy przemysłowej, lecz do obiektów infrastruktury, obsługujących mieszkańców miasta. Wskazano, że komunikacja zbiorowa jest preferowanym kierunkiem rozwoju transportu w mieście, zaś tramwaj najbardziej ekologicznym środkiem transportu. Odwołując się do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G. stwierdzono, że tereny ogrodów działkowych położonych po wschodniej stronie obwodnicy [...] generalnie przeznacza się na inne funkcje, z wyjątkiem obszarów włączonych do Ogólnomiejskiego Systemu Terenów Aktywnych Biologicznie (OSTAB), traktowanych jako rezerwa pod powiększenie terenów zieleni publicznej lub renaturyzację w kierunku zieleni ekologiczno-krajobrazowej. Ogrody działkowe nie włączone do OSTAB, jak wskazano, mogą być przeznaczone na cele komercyjne z uwagi na ich wartość ekonomiczną, dążenie do wykorzystania terenów łatwych do obsłużenia z istniejących lub realizowanych sieci infrastruktury technicznej i realizację idei miasta "do wewnątrz".

W końcu odnosząc się do zarzutu braku określenia warunków urbanistycznych wskazano, że przeznaczenie terenu nr [...] na zajezdnię tramwajową oznacza, że nie mogą tam być lokalizowane inne urządzenia infrastruktury technicznej. Z kolei sposób zagospodarowania terenu zajezdni jest, jak wskazano, typowy, co oznacza, że znajdą się tam torowiska oraz niska zabudowa zajezdni z niezbędnym zapleczem administracyjnym. Inne formy zabudowy są, zdaniem Rady Miasta, wykluczone i dlatego też nie ma potrzeby określenia warunków urbanistycznych i zasad kształtowania zabudowy, z wyjątkiem określenia minimalnego procentu powierzchni biologicznie czynnej (30%).

Skargę na uchwałę wniosła skarżąca T. G. W skardze zarzuciła:

- naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 3 pkt 2 i art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 k.c. poprzez przekroczenie przez Gminę Miasta - Radę Miasta uprawnień planistycznych i projektowanie w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącej obiektów i urządzeń powodujących nie tylko nadmierne utrudnienia w korzystaniu z należącej do skarżącej nieruchomości, ale także uniemożliwiające swobodne korzystanie z przysługującego jej prawa własności,

- naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 2a w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przystąpienie do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego P.(M. rejon ulic [...] w G. w dniu 25 października 2001 r., tj. jeszcze przed datą uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G. w dniu 20 grudnia 2001 r.,

- naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 40 i art. 41 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2001 r., nr 62, poz. 627 ze zm.) w zw. z § 2, § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 listopada 2002 r. (Dz.U. 2002 r., nr 197, poz. 1667) w sprawie szczegółowych warunków, jakim powinna odpowiadać prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego poprzez brak sporządzenia dla potrzeb prognozy wyników analiz i ocen w formie kartograficznej, poprzez niekompletność załączonej do projektu planu zagospodarowania przestrzennego prognozy oddziaływania na środowisko oraz przygotowanie jej w oparciu o nieaktualne już dane i opracowania, a także poprzez brak uwzględnienia w prognozie informacji zawartych w dokumentach wskazanych w § 5 wskazanego rozporządzenia Ministra Środowiska, jak również brak opatrzenia jej datą oraz podpisem głównego projektanta oraz jego współpracownika,

- naruszenia art. 6 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. 2001 Nr 100, poz. 1085) oraz art. 72 ust. 1-5 ustawy Prawo ochrony środowiska - poprzez brak zastosowania w odniesieniu do przygotowywanego projektu planu aktualnego i zgodnego z przepisami prawa opracowania ekofizjograficznego, obejmującego obszar objęty planowaniem, oraz

- naruszenie art. 19 ust. 2 pkt 3 i pkt 10 ustawy - Prawo ochrony środowiska w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 17 czerwca 2003 r. w sprawie określenia wzoru publicznie dostępnego wykazu danych o dokumentach zawierających informacje o środowisku i jego ochronie (Dz.U. 2003 r., nr 110, poz. 1058) poprzez brak zapewnienia publicznego dostępu do informacji o środowisku i jego ochronie oraz nieutworzenie kart informacyjnych dla prognozy oddziaływania na środowisko i opracowania ekofizjograficznego dotyczących projektu planu zagospodarowania przestrzennego.

Uzasadniając skargę skarżąca stwierdziła, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały stanowi w istocie potwierdzenie jej stanowiska zawartego w treści zgłoszonych przez nią zarzutów do projektu planu zagospodarowania przestrzennego. Podniosła, że nie polega na prawdzie twierdzenie strony przeciwnej, że przyjęcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w projektowanym brzmieniu będzie mieściło się w granicach przyznanego gminie władztwa planistycznego. Przeznaczenie bowiem terenu w planie na szeroko rozumiane cele publiczne - w niniejszej sprawie związane z projektowaną zajezdnią, torowiskami, urządzeniami infrastruktury technicznej i innymi bliżej nieokreślonymi niezbędnymi obiektami zaplecza techniczno - administracyjnego - spowoduje ograniczenie uprawnień właścicielskich, wyrażających się w dotychczas swobodnej możliwości korzystania z nieruchomości. Ponadto, określenie w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia gruntu skarżącej zgodnie z intencją gminy spowoduje pozbawienie skarżącej, jak i właścicieli okolicznych gruntów możliwości zbycia terenu wybranej osobie. Jedynym bowiem ewentualnym nabywcą takiego gruntu - z uwagi na założone dlań funkcje - będzie mogła być, na podyktowanych przez siebie warunkach, Gmina Miasta . Zdaniem skarżącej znajduje to potwierdzenie w ugruntowanym stanowisku NSA, który m. in. w wyroku z dnia 16 października 2001 r. w sprawie II SA/Kr 1970/01 stwierdził, że jeżeli projekt planu zagospodarowania przestrzennego zamyka na przyszłość możliwość swobodnego dysponowania nieruchomością, to tym samym narusza to interes prawny właściciela w rozumieniu art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i to niezależnie od tego, czy taką możliwość miał przed stworzeniem tego projektu. Naruszenie interesu prawnego nie polega zaś tylko na odjęciu jakiejś dotychczasowej wartości prawnej (uprawnienia, możliwości prawnej), ale również na spowodowaniu, że w przyszłości jakaś wartość prawna (uprawnienie, możliwość prawna) nie będzie mogła być realizowana. W związku z tym skarżąca stwierdziła, że nie uwzględniając jej zarzutów strona przeciwna naruszyła nie tylko art. 33 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 140 k.c., ale także art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Skarżąca w uzasadnieniu skargi wywodziła, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ma charakter dokumentu informacyjnego dla organów gminy, pozwalający na dokonanie oceny istniejącego stanu zagospodarowania przestrzennego oraz oceny istniejących potrzeb. W ocenie skarżącej z tego właśnie względu uchwalenie studium powinno nastąpić przed przystąpieniem do opracowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co prawda, jak wskazała, przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie statuują powyższej zasady wprost, to jednak w oczywisty sposób wynika ona zarówno z systematyki przyjętej w kolejnych jej przepisach, jak i z kolejności podejmowania działań zmierzających do przyjęcia planu, wskazanych w art. 18 tejże ustawy. Ponadto – zdaniem skarżącej - kolejność ta zgodna jest z powszechną praktyką oraz jest poparta poglądami doktryny prawa administracyjnego. Na rzecz takiej kolejności w ocenie skarżącej przemawia również nieobowiązujący już przepis § 3 ust. 1 pkt 1 obowiązującego do dnia 30 czerwca 2000 r. zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie rodzajów i wzorów dokumentów stosowanych w pracach planistycznych (M.P. 1995 Nr 3, poz. 40). Zgodnie z nim studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy należało do dokumentów związanych z podjęciem prac planistycznych, a więc do dokumentów, których sporządzenie poprzedza podjęcie prac nad przygotowaniem projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym kontekście skarżąca wskazała, że w niniejszej sprawie uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego P. – M. rejonu ulicy [...] w G. została podjęta w dniu 25 października 2001 r. (uchwala Rady Miasta nr [...]), zaś Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G. zostało uchwalone w dniu 20 grudnia 2001 r. (uchwała Rady Miasta nr [...]). Powyższe oznacza, zdaniem skarżącej, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjęta została bez wglądu na politykę przestrzenną gminy, gdyż ta właśnie zawarta jest zawsze w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W dacie zaś podjęcia uchwały o rozpoczęciu prac nad nowym planem, studium jeszcze nie obowiązywało. Skarżąca podkreśliła przy tym, że utrwalone już jest stanowisko doktryny prawa administracyjnego, zgodnie z którym studium musi być uchwalone przed przystąpieniem do prac nad planem zagospodarowania przestrzennego, bądź jego zmianą, zaś niedotrzymanie tego warunku skutkować powinno nieważnością uchwały rady o przystąpieniu do takich prac. W ocenie skarżącej wskazane uchybienie ustawowej kolejności uznać należy zatem za naruszenie trybu postępowania określonego w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, co w myśl art. 27 ust. 1 tejże ustawy, skutkować powinno stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.

Ponadto skarżąca wskazała w uzasadnieniu skargi, że art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że wyłożeniu do publicznego wglądu podlega projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Elementy składowe ostatniego z wymienionych dokumentów określone zostały w art. 41 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz w rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie szczegółowych warunków, jakim powinna odpowiadać prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z analizy wskazanych aktów prawnych wynika, zdaniem skarżacej, że prawidłowo przygotowana prognoza powinna składać się z kompletnej części kartograficznej (t.j. mapy) i części opisowej (przygotowanej w oparciu o szczegółowo wymienione dokumenty). W ocenie skarżącej, prognoza oddziaływania na środowisko przygotowana na potrzeby projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] od ulicy [...] do ulicy [...], jest wadliwa i niekompletna, gdyż:

- załączona do niej mapa nie została sporządzona na potrzeby przygotowywanego planu zagospodarowania przestrzennego,

- w jej treści zostały wymienione stanowiące podstawę dla jej przygotowania dokumenty, których lista w żaden sposób nie pokrywa się z dokumentami wymienionymi i wymaganymi przez § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie szczegółowych warunków, jakim powinna odpowiadać prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego,

- nie została ona opatrzona datą sporządzenia, ani też podpisami głównego projektanta tematu - mgr inż. arch. K. N. – O. i współpracującej mgr B. O.

Zdaniem skarżącej przepisy § 2, § 4 i § 5 wskazanego powyżej rozporządzenia Ministra Środowiska stanowią, że przedmiotowa prognoza powinna przedstawiać wyniki przeprowadzonych analiz i ocen m.in. w formie kartograficznej, a także wyraźnie określają jakie dokumenty mogą stanowić podstawę opracowania prognozy. Skarżąca podniosła przy tym, że wymogowi sporządzenia kartograficznej części prognozy, mającej przedstawiać wyniki dokonanych ocen i analiz, nie czyni zadość załączenie do przedmiotowego dokumentu mapy o wyglądzie sugerującym, iż stanowi ona kserokopię z atlasu samochodowego. Ponadto twierdziła, że wskazana powyżej prognoza została przygotowana w oparciu o dokumenty nie pokrywające się z listą zawartą w treści § 5 przywołanego powyżej rozporządzenia i zwróciła uwagę, że w prognozie tej stwierdzono słabe rozpoznanie budowy geologicznej projektowanego obszaru. Oparcie zaś zawartej w prognozie analizy geologicznej wyłącznie o materiały archiwalne i dokumentacyjne uznać należy za niewystarczające w kontekście stwierdzonego prognozą wysokiego zagrożenia terenu procesami erozyjnymi.

Uzasadniając skargę skarżąca wskazała też, że zgodnie z art. 6 ustawy o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, wymaganie stosowania opracowań ekofizjograficznych dotyczy planów zagospodarowania przestrzennego, o przystąpieniu do sporządzania których ogłoszono w drodze obwieszczenia po dniu 1 stycznia 2001 r., czyli takich jak w niniejszej sprawie, w której uchwała o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została podjęta w dniu 25 października 2001 r. Zgodnie z art. 72 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska przez opracowanie ekofizjograficzne rozumie się dokumentację sporządzaną na potrzeby planów zagospodarowania przestrzennego, charakteryzującą poszczególne elementy przyrodnicze na obszarze objętym planem i ich wzajemne powiązania. Szczegółowe natomiast kwestie związane ze sporządzaniem przedmiotowych opracowań i ich zawartością zawierają przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych. Zdaniem skarżącej z powyższego wynika, że opracowania ekofizjograficzne, o których mowa w Prognozie oddziaływania projektu planu na środowisko, nie spełniają wymogów wskazanego powyżej rozporządzenia Ministra Środowiska, gdyż zostały przygotowane przed jego wejściem w życie.

Uzasadniając naruszenie art. 19 ust. 2 pkt 3 i 10 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 17 czerwca 2003 roku w sprawie określenia wzoru publicznie dostępnego wykazu danych o dokumentach zawierających informacje o środowisku i jego ochronie skarżąca podniosła, że organ przygotowujący zarówno opracowanie ekofizjograficzne, jak i prognozę oddziaływania na środowisko nie zapewnił publicznie dostępnych kart informacyjnych dla załączonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prognozy i opracowania ekofizjograficznego. Obowiązek taki wynika zaś, zdaniem skarżącej, wprost z treści wskazanych powyżej przepisów.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi Miasto G. stwierdziło, że Rada Miasta nie przekroczyła swoich uprawnień planistycznych. Wskazano w związku z tym, że w orzecznictwie pojawił się pogląd, że gmina uchwalając plan miejscowy może określone tereny przeznaczyć na cele publiczne, niezależnie od tytułów prawnych poszczególnych podmiotów do tych terenów i takiej polityki planistycznej gminie nie można poczytać, za sprzeczną z prawem, w tym naruszające Konstytucję. Zdaniem Gminy w świetle ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym gmina jest uprawniona do ustalania przeznaczenia i kształtowania zasad zagospodarowania terenu (art. 2 ust. 1 ustawy), zaś ochrona prawa własności zagwarantowana w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie jest absolutna. Konstytucja zastrzega możliwość ograniczenia prawa własności w drodze ustaw, a art. 140 k.c. stanowi m.in., że właściciel może korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy. Wskazano, że ustawowe ograniczenia prawa własności przewidziane są w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zaś ich praktycznym wyrazem jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ograniczenia własności wynikające z planów miejscowych ustanawiane są zatem na podstawie upoważnienia zawartego w tej ustawie. Z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że prawo własności nie jest jedynym elementem podlegającym uwzględnieniu w zagospodarowaniu przestrzennym. Z treści art. 1 ust. 2 tej ustawy wynika bowiem nakaz uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym również innych niż własność okoliczności np. wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki, architektury, ochrony dóbr kultury i innych. Zdaniem Gminy obowiązek uwzględnia w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań, walorów i potrzeb określonych w komentowanym przepisie oznacza, że obowiązek ten istnieje w tym zakresie, w jakim przewidują go przepisy szczególne zawarte zarówno w przedmiotowej ustawie, jak i w innych licznych przepisach prawa materialnego. W sytuacji kiedy brak jest takich przepisów przepis art. 1 ust. 2 tej ustawy może tworzyć wprost podstawy do ograniczeń zasady swobodnego korzystania z rzeczy, określonej w art. 140 k.c. Stwierdzono też, że sam fakt naruszenia ustaleniami planu interesu prawnego lub uprawnienia świadczy o tym, że podmiot którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone ma prawo wnieść zarzut, lecz z faktu tego nie wynika, że organ ma obowiązek uwzględnić zarzut, albo że uchwała gminy odrzucająca zarzut została podjęta z naruszeniem prawa. Za naruszenie prawa nie można uznać działań gminy podejmowanych w granicach przysługujących jej na podstawie art. 4 ust 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uprawnień do stanowienia planów zagospodarowania przestrzennego, które pozwalają jej na ustalenie przeznaczenia i zasad gospodarowania terenem. Mimo, że naruszony zostaje prawem chroniony interes, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich rada, nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu i nie można skutecznie podnieść, iż zgłoszony zarzut odrzuciła.

Odpowiadając na podniesione w skardze zarzuty Gmina wskazała, że w obowiązującym miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego [...] fragment działki nr [...] w granicach opracowywanego planu przeznaczony jest na zieleń ogólnodostępną. Natomiast projekt planu przeznacza tylko niewielki fragment tej działki na cele zajezdni tramwajowej, mianowicie o powierzchni 145m2 w stosunku do całkowitej powierzchni 56048 m2, która w większości jest poza granicami planu. Powtórzono też argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, dotyczące związku lokalizacji zajezdni z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G.", znaczenia transportu tramwajowego dla miasta i kierunków jego rozwoju. Tak jak w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano, że rozważano kilka potencjalnych lokalizacji zajezdni przy czym w tym przypadku szerzej wyjaśniono przyczyny ich odrzucenia. W szczególności wskazano, że w każdej ze wskazanych lokalizacji istniały przeciwwskazania: znaczna przewaga gruntów prywatnych, bezpośrednie sąsiedztwo terenów mieszkaniowych, bardzo niekorzystne ukształtowanie terenu lub zbyt mała, jak na potrzeby zajezdni, powierzchnia terenu możliwego do zainwestowania na ten cel. Wskazano przy tym, że prace analityczne były prowadzone w ścisłej współpracy z Zakładem Komunikacji Miejskiej, który zgłosił zapotrzebowanie na teren o powierzchni ok. 6,0 ha z przeznaczeniem na zajezdnię tramwajową. Zdaniem Gminy analizy te wykazały jednoznacznie, że wskazana w niniejszym projekcie planu lokalizacja jest najlepsza.

Odnosząc się do zarzutu, że uchwalenie "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G." powinno nastąpić przed przystąpieniem do sporządzenia projektu miejscowego zagospodarowania przestrzennego dla P. – M. rejon ulic [...] stwierdzono, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym organ sporządzający plan "bada spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium", a nie z uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu, zaś art. 12 ust. 1 tej ustawy stanowi, że w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa się tylko granice obszaru objętego planem, na mapie stanowiącej załącznik graficzny do tej uchwały i przedmiot jego ustaleń.

Z kolei odnosząc się do zarzutu dotyczącego niekompletności prognozy oddziaływania na środowisko, wyłożonej wraz z projektem przedmiotowego planu do publicznego wglądu, a w szczególności braku sporządzenia dla potrzeb prognozy wyników analiz i ocen w formie kartograficznej, przygotowania prognozy w oparciu o nieaktualne dane i opracowania, braku informacji zawartych w dokumentach wskazanych w § 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków, jakim powinna odpowiadać prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wskazano, że prognoza skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze, o której mowa w art. 10 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest integralną częścią planu w rozumieniu art. 8 ust. 1 tej ustawy, w związku z czym nie ma charakteru normatywnego. Prognoza jest opracowaniem o charakterze para-naukowym, opartym na obliczeniach i symulacjach wykonanych przy z góry założonych parametrach. Prognoza jest przewidywaniem następstw, które dadzą się przewidzieć w oparciu o aktualny stan wiedzy, nauki i doświadczenia. Wskazano, że w kwestionowanej Prognozie przeprowadzono wszystkie wymagane analizy dotyczące poszczególnych komponentów środowiska, jego funkcjonowania i stanu degradacji. Wyniki tych ocen przedstawiono w tabelach na stronach 27 - 35, a w formie graficznej na mapie "Miasto G. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego P. – M., rejon ulicy [...] w mieście G. Prognoza oddziaływania na środowisko projektu." Kompletny egzemplarz prognozy był dostępny przez cały okres wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Zdaniem Gminy nie jest wymagane dla potrzeb prognozy dodatkowe, odrębne sporządzenie wyników analiz i ocen w formie kartograficznej innej niż załączona do prognozy wyżej wymieniona mapa, gdzie uwzględnione zostały wyniki analiz, o których mowa. Wszystkie takie analizy i oceny przeprowadzono już na etapie opracowania "Ekofizjografii" dla potrzeb miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, że osoba sporządzająca prognozę opracowuje część kartograficzną na podstawie posiadanego doświadczenia i zgodnie ze sztuką sporządzania map kartograficznych w oparciu o przepisy i piśmiennictwo. Podniesiono, że skarżąca kwestionując aktualność danych i opracowań wykorzystanych w prognozie oddziaływania na środowisko nie wskazała, jakie konkretne dane, które wykorzystano w opracowaniu prognozy, uznała za nieaktualne, zaś przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz w sprawie opracowań fizjograficznych nie precyzują okresu aktualności wykonanego opracowania fizjograficznego, ani nie określają, z jakiego okresu muszą pochodzić dane informacje wykorzystane do opracowania, by można uznać je za aktualne. Wskazano, że metodyka badań poszczególnych komponentów środowiska nie wymaga ciągłego ich monitorowania poza stanem areosanitarnym i czystością wód powierzchniowych, zaś pozostałe komponenty nie muszą być objęte stałymi badaniami. Badania ich jakości przeprowadza się dopiero w okresie powstania nowych, odmiennych okoliczności. Sporządzający omawiane dokumenty na podstawie zebranych informacji i własnego doświadczenia ocenia, czy posiadane dane, informacje oraz badania mogą być wykorzystane, aby wyniki przeprowadzonych analiz w pełni określały stan funkcjonowania wszystkich komponentów środowiska, a prognozowane ich zmiany były najbardziej prawdopodobne i przewidywalne. Wskazano, że w przedmiotowej prognozie oddziaływania na środowisko wykorzystano dane pomiarowe stanu czystości powietrza atmosferycznego z lat od 1992 do 2000 odnoszące się do wielkości opadu pyłów i ołowiu oraz stan zanieczyszczenia powietrza ustalony przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rok 2001 r., dane o stanie czystości wód [...] z 2000 r. oraz dane pochodząc z opracowania "Ocena stanu środowiska w Gminie za rok 2000" opublikowanego przez Prezydenta Miasta . W ocenie Gminy zgodnie z § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w prognozie należy uwzględnić informacje zawarte "w pozostałych dokumentach, materiałach planistycznych, w tym w programach zawierających zadania służące do realizacji ponadlokalnych celów publicznych, materiałach przyrodniczych, inwentaryzacyjnych i studialnych dotyczących środowiska, które nie zostały uwzględnione w opracowaniu ekofizjograficznym sporządzonym do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". W okresie pomiędzy wykonaniem uwarunkowań przyrodniczych do projektu planu, a okresem sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko projektu planu nie wykonano żadnych opracowań, które obejmowałyby obszar objęty granicami projektu planu i wymagały uwzględnienia w prognozie. Jednocześnie podniesiono, że z powyżej cytowanego rozporządzenia nie wynika konieczność przeprowadzenia badań geologiczno-gruntowych dla celów sporządzenia prognozy. Badania geologiczne zgodnie z obowiązującymi przepisami wykonuje się dopiero na etapie sporządzania projektu budowlanego. Wskazano też, że z rozporządzenia nie wynika obowiązek podpisu prognozy oddziaływania na środowisko przez projektanta miejscowego planu, natomiast na okładce prognozy omawianego projektu planu widnieje określenie czasu opracowania - "marzec 2003 r."

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw oraz art. 72 ust. 1-5 ustawy Prawo ochrony stwierdzono, że pomimo faktu, że nie było prawnych uwarunkowań i wymagań dotyczących sporządzania opracowań fizjograficznych, były one zawsze opracowywane przed sporządzeniem projektu planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, że dotychczas wszystkie sporządzane w Biurze Rozwoju G. projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego poprzedzane są wykonaniem stosownych studialnych opracowań przyrodniczych nazywanych opracowaniami fizjograficznymi lub ekofizjografiami, a po wejściu w życie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska - opracowaniami ekofizjograficznymi. W Biurze funkcjonuje Zespół Ochrony Środowiska, którego zadaniem jest przygotowywanie tych właśnie opracowań, a także innych prac studialno-problemowych dotyczących szeroko pojętej ochrony środowiska przyrodniczego miasta G. Ponadto zakres i problematyka opracowania ekofizjograficznego do przedmiotowego planu nie powinny być kwestionowane, bowiem wykonano je przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r., natomiast w samym rozporządzeniu nie ma przepisu przejściowego, który nakazywałby doprowadzenie do zgodności z jego przepisami wcześniej wykonanych opracowań fizjograficznych. Wskazano też, że sporządzone w 2002 r. opracowanie ekofizjograficzne jest zgodne z zapisami późniejszego rozporządzenia w sprawie opracowań ekofizjograficznych.

Odpowiadając na zarzut naruszenia art. 19 ust. 3 pkt 3 i 10 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 17 czerwca 2003 r. w sprawie określenia wzoru publicznie dostępnego wykazu danych o dokumentach zawierających informacje o środowisku i jego ochronie wskazano, że rozporządzenie to obowiązuje dopiero od 1 lipca 2003 r. a więc po okresie wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, które miało miejsce od 2 do 30 maja 2003 r. Wskazano, że w tym okresie, zgodnie z obowiązującym do dnia 30 czerwca 2003 r. rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 20 lutego 2001 r. w sprawie określenia wzoru publicznie dostępnego wykazu danych o dokumentach zawierających informacje o środowisku i jego ochronie publicznie dostępny był wykaz danych o dokumentach zawierających informacje o środowisku i jego ochronie, a w szczególności m.in. karty informacyjne dla opracowanej prognozy do projektu planu o którym mowa, jak i opracowania ekofizjograficznego do tego projektu. Wywiedziono, że organem właściwym do udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie oraz właściwym do prowadzenia wykazu jest Prezydent Miasta , dlatego wykaz wymienionych kart informacyjnych jest publicznie dostępny w Wydziale Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego .

W toku postępowania skarżąca rozszerzyła zarzuty skargi (pismo z dnia 20 września 2004 r.). W szczególności zarzuciła przekroczenie uprawnień planistycznych gminy. Twierdziła, że nie jest dopuszczalne ograniczanie się do interesu zbiorowego i przedkładanie go ponad najmocniej chroniony prawem interes partykularny wynikający z prawa własności. Wywodziła, że wszelka ocena musi być zawsze szczególnie starannie wyważona. W szczególności, jej zdaniem, uzasadnienie uchwały odrzucającej zarzuty do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być oparte na arbitralnie wyrażonym przekonaniu o potrzebie wprowadzenia określonego zamierzenia. Nie może ono także ignorować zasady, że wprawdzie własność może zostać ograniczona w drodze ustawy, lecz tylko w zakresie, w jakim ograniczenie to nie narusza istoty własności. Wskazała, że naruszenie istoty własności niewątpliwie występuje przy przeznaczeniu nieruchomości na cel niemożliwy do zrealizowania przez właściciela. W takim zaś przypadku następuje pozbawienie właściciela prawa dysponowania nieruchomością i pozbawienie go perspektyw życiowych opartych na tej nieruchomości. Tego rodzaju ograniczenie prawa własności – zdaniem skarżącej - staje się po prostu wywłaszczeniem nieruchomości. W ocenie skarżącej żaden przepis prawa nie upoważnia rady gminy do powoływania się na tzw. "władztwo planistyczne", jako dające możliwość uznaniowego ustalania przeznaczenia terenu i zasad jego zagospodarowania. Taka praktyka oznaczałaby przekreślenie podlegających ochronie praw. Z przepisów ustawy wynika zaś jedynie to, że organy gminy nie dysponują jakimś szczególnym władztwem, lecz że w granicach regulacji ustawowych wykonują jedynie pewne powierzone im zadania. Organy te, jak wskazała, mają jednak obowiązek działania w granicach oraz na podstawie tego prawa. Skarżąca powołała się też na art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej twierdząc, że żadna z wymienionych w nim przesłanek ograniczenia prawa własności nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Skarżąca zakwestionowała też istnienie władztwa planistycznego gminy. Zdaniem skarżącej władztwa planistycznego, jako sugerującego istnienie uprawnień do autonomicznego decydowania o sprawach zagospodarowania przestrzennego, nie przewiduje ani artykuł 2 ust. 1, ani inne przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Władztwa takiego nie przewidują też przepisy o samorządzie gminnym.

Skarżąca zarzuciła też uchybienie przepisom przy sporządzaniu uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Zdaniem skarżącej nieprawidłowe jest wskazanie podstawy prawnej ograniczające się tylko do powołania art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i pomijające inne przepisy mające znaczenie dla oceny zasadności zgłoszonego zarzutu, a to przede wszystkim pozostałe przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o samorządzie gminnym, przepisy Prawa ochrony środowiska, k.c. i Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uzasadnienie to nie spełnia też, zdaniem skarżącej, swej funkcji, gdyż w głównej mierze jest jedynie przytoczeniem treści ogólnych, które nie mają znaczenia dla zgłoszonych zarzutów.

Skarżąca podniosła też, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały traci znaczenie z uwagi na losy innego projektu planu zagospodarowania przestrzennego, t.j. ul. [...] od ul. [...] do ul. [...], od uchwalenia którego, według twierdzeń skarżącej, odstąpiono.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym dodatkowo skarżąca wniosła o wyeliminowanie uchwały Rady Miasta z dnia 25 października 2001 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. nr 15,poz. 139 ze zm.), mimo że ustawa ta utraciła, za wyjątkiem jednego przepisu, moc z dniem 11 lipca 2003 r. Jest tak za sprawą art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 7171 ze zm.), którym uchylając ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 88), postanowiono, że do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tego planu do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 85 ust. 2). Wskazany warunek został zaś w niniejszej sprawie spełniony skoro projekt planu, do którego wniesiono odrzucone zaskarżoną uchwałą zarzuty, został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 2 do 30 maja 2003 r.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy, za wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych gminy. Z przepisu tego wynika, że to gmina posiada władztwo planistyczne rozumiane jako wyłączną (ze wskazanym w tym przepisie wyjątkiem) kompetencję do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Przepis ten, ani żaden inny, nie daje jednak podstaw do twierdzenia, że gmina może w sposób dowolny ustalać przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Gmina w tej działalności jest ograniczona przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i ustaw. Na ten oczywisty fakt zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. w sprawie K 27/00, opublikowanym w OTK nr 2 z 2001 r., poz. 29, kiedy stwierdził, że swoboda regulacyjna przysługująca gminom w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego nie jest absolutna; organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami innych ustaw oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W związku z tym należy stwierdzić, że skoro w myśl art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, to nie ulega wątpliwości, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może w istotny sposób ograniczać prawo własności i z tego powodu musi podlegać ocenie pod kątem zgodności z takimi przepisami Konstytucji, jak art. 64 i art. 31 ust. 3. Przepisy te po pierwsze stanowią podstawę zaliczenia własności do konstytucyjnych praw (art. 64 ust. 1 stanowiący, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia), po drugie określają warunki (formalne i materialne) ograniczenia tego prawa (art. 64 ust. 3 stanowiący, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności oraz art. 31 ust. 3 stanowiący, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw).

Formalny wymóg ograniczenia prawa własności w drodze ustawy w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest spełniony, gdyż ograniczenie prawa własności, bezpośrednio wprawdzie wynikające z planu miejscowego, a więc aktu nie będącego ustawą, znajduje oparcie w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli zaś chodzi o materialne wymogi ograniczenia (nienaruszanie istoty prawa własności oraz konieczność w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej oraz wolności i praw innych osób), to winny one być oceniane z uwzględnieniem szczegółowych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokonując tej oceny należy uwzględnić także, wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji, zasadę proporcjonalności.

Zasada ta jest konsekwencją sformułowania art. 31 ust. 3 Konstytucji, gdzie pisze się, że "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione (...), gdy są konieczne w (...)". "Konieczność", o której mowa w powołanym przepisie mieści w sobie, jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 1999 r. w sprawie P 2/98, opublikowanym w OTK nr 1 z 1999 r., poz. 2, postulat niezbędności, przydatności i proporcjonalności sensu stricto wprowadzanych ograniczeń. Zdaniem Trybunału zasada proporcjonalności z jednej strony stawia przed prawodawcą każdorazowo wymóg stwierdzenia rzeczywistej potrzeby dokonania w danym stanie faktycznym ingerencji w zakres prawa bądź wolności jednostki. Z drugiej zaś winna być rozumiana jako wymóg stosowania takich środków prawnych, które będą skuteczne, a więc rzeczywiście służące realizacji zamierzonych przez prawodawcę celów. W ocenie Trybunału chodzi tu o środki niezbędne, w tym sensie, że chronić będą określone wartości w sposób, bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków, przy czym niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa lub wolności ulegną ograniczeniu.

Odnosząc powyższe wskazania, co do interpretacji zawartej w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasady proporcjonalności, do ograniczenia praw konstytucyjnych w planie zagospodarowania przestrzennego stwierdzić należy, że rozstrzygając o konieczności ograniczenia takich praw w tym akcie prawa miejscowego należy przede wszystkim odpowiedzieć na pytanie, czy konkretne ograniczenie jest niezbędne dla realizacji konstytucyjnie uzasadnionych celów. Następnie należy odpowiedzieć na pytanie, czy realizacja tego celu w określonych warunkach jest możliwa (przez co należy także rozumieć realizację w granicach rozsądnych kosztów) bez konieczności ograniczenia praw kogokolwiek. Jeżeli zaś w warunkach konkretnej sprawy nie można zrealizować celu konstytucyjnie uzasadnionego bez ograniczenia czyichkolwiek praw, to należy odpowiedzieć na pytanie, które konkretnie rozwiązanie prawa te ograniczy w najmniejszym stopniu. Taka realizacja zasady proporcjonalności wymaga porównania sytuacji prawnej i faktycznej podmiotów, których prawa mogą być zaangażowane w realizację założonych w procedurze planistycznej celów.

Z uwagi na przyjętą w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym instytucję zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ocena zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z Konstytucją obejmuje też ocenę zgodności z Konstytucją projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Istotną rolę w tej ocenie odgrywa uzasadnienie uchwały o odrzuceniu zarzutu. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uchwała rady gminy o odrzuceniu zarzutu powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne to przedstawienie faktów, które miały wpływ na przyjęcie określonych ustaleń projektu planu zagospodarowania przestrzennego, zaś uzasadnienie prawne to wyjaśnienie przesłanek prawnych przyjętego rozwiązania, w czym winno się także mieścić wyjaśnienie decyzji pod kątem zgodności z Konstytucją.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że Rada Miasta winna była wyjaśnić szczegółowo konieczność ograniczenia prawa własności skarżącej. W szczególności winna była wyjaśnić, czy ograniczenie prawa własności skarżącej, polegające na przeznaczeniu części jej nieruchomości na zajezdnię tramwajową, z czym wiąże się zakaz zabudowy a w przyszłości wywłaszczenie, odpowiada przedstawionej wcześniej zasadzie proporcjonalności.

Konieczność budowy zajezdni tramwajowej i znaczenie komunikacji miejskiej są oczywiste. Materialna przesłanka ograniczenia prawa własności z tego powodu mieści się, w ocenie Sądu, w pojemnym pojęciu porządku publicznego, które obejmuje także postulat takiego ukształtowania stanu faktycznego wewnątrz państwa, który umożliwia normalne współżycie jednostek w organizacji państwowej. Nie ulega też wątpliwości, że z uwagi na wielkość tego rodzaju obiektu niemożliwe jest znalezienie w mieście dogodnego terenu do jego umiejscowienia, który stanowiłby wyłącznie własności Gminy Miasta . W związku z tym ograniczenie prawa własności jest konieczne. Nie zostało jednakże wyjaśnione, czy lokalizacja powodująca ograniczenie prawa własności skarżącej jest tą lokalizacją, w przypadku której ograniczenia prawa własności będą najmniej dotkliwe, a więc nie zostało wyjaśnione, czy jest zachowana zasada proporcjonalności rozumiana jako nakaz korzystania ze środków najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa i wolności ulegną ograniczeniu.

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, wskazując na kilka analizowanych wariantów, stwierdzono, że przyjęta w projekcie lokalizacja jest najlepsza. Jako zalety tej lokalizacji wskazywano przy tym dobre połączenia komunikacyjne. Z tego wynika, że nie brano pod uwagę przy wyborze wariantu zakresu dolegliwości związanych z koniecznym ograniczeniem prawa własności. Nie można zatem wykluczyć, że odrzucone warianty, będąc bardziej uciążliwe dla Miasta, były mniej dolegliwe dla właścicieli nieruchomości. Nie można w tej sytuacji powiedzieć, aby przyjęte w projekcie planu ograniczenie własności było konieczne dla realizacji zamierzonego celu w tym znaczeniu, że nie ma innego, mniej dolegliwego dla podmiotów, których prawo własności musi być ograniczone, sposobu jego osiągnięcia.

Zaznaczyć należy, że w odpowiedzi na skargę szerzej wyjaśniono przyczyny odrzucenia pozostałych wariantów, wskazując, że zrezygnowano z nich z uwagi na znaczną przewagę gruntów prywatnych, bezpośrednie sąsiedztwo terenów mieszkaniowych, bardzo niekorzystne ukształtowanie terenu i zbyt małą powierzchnię. Pomijając kwestę, czy to wyjaśnienie jest wystarczające dla uznania, że przy wyborze dokonanym w projekcie planu, który jest przedmiotem sprawy, zachowano zasadę proporcjonalności, należy wskazać, że odpowiedź na skargę nie może zastąpić uzasadnienia uchwały o odrzuceniu zarzutów. Wówczas bowiem ustawowy wymóg sporządzenia takiego uzasadnienia przez radę giny stałby się pustą normą, gdyż konsekwentnie należałoby nawet pozbawioną jakiegokolwiek uzasadnienia uchwałę uznać za zgodną z prawem w razie trafnego uzasadnienia odpowiedzi na skargę. Taka zaś sytuacja niewątpliwie nie odpowiada woli ustawodawcy, który postanawiając w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, że o odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie, chciał, aby uzasadnienie pochodziło od rady gminy, a nie od jej przewodniczącego lub innych organów gminy.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że podejmując zaskarżoną uchwałę naruszono art. 31 ust. 3 Konstytucji i art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji skarga jest zasadna i z tego powodu Sąd na mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Jeżeli chodzi o zarzuty skargi, to należy stwierdzić, że Sąd, z uwagi na wyżej przedstawioną argumentację, podziela te wszystkie zarzutu, które sprowadzają się do twierdzenia o niezgodnym z prawem (art. 31 ust. 3 Konstytucji) ograniczeniu prawa własności skarżącej. Jednakże Sąd nie podziela twierdzeń o naruszeniu istoty prawa własności. W ocenie Sądu w warunkach niniejszej sprawy nie nastąpiło naruszenie istoty prawa własności. Ograniczenie prawa własności skarżącej polega na przeznaczeniu części jej nieruchomości na cele publiczne. Z tym zaś wiąże się wywłaszczenie tej nieruchomości, co jest prawnie dopuszczalne (art. 21 ust. 2 Konstytucji) albo, w razie zaniechania wywłaszczenia, możliwość żądania przez skarżącą odszkodowania, wykupienia nieruchomości albo zamiany na inną (art. 36 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). W ocenie Sądu przewidziana w Konstytucji możliwość wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem wskazuje na to, że ustawodawca nie uznaje wywłaszczenia za ograniczenie prawa własności naruszające istotę tego prawa. W przeciwnym bowiem razie przepisy Konstytucji (art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 z jednej strony i art. 21 ust. 2 z drugiej) byłyby sprzeczne. Tak samo, to znaczy jako okoliczność znoszącą zarzut naruszenia istoty prawa własności, należy też traktować możliwość żądania odszkodowania, wykupienia albo zamiany nieruchomości na inną. Jest to uzasadnione tym, że możliwość otrzymania odszkodowania, wykupienia lub zamiany rekompensuje ograniczenia prawa własności związane z ekonomicznym uzasadnieniem jego istnienia.

Sąd nie podziela też kategorycznych twierdzeń o nieposiadaniu przez gminę władztwa planistycznego. Jak już powiedziano gmina posiada władztwo planistyczne rozumiane jako wyłączną (z pewnymi wyjątkami) kompetencję do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu.

Odnosząc się do szczegółowych pozostałych zarzutów należy stwierdzić, że:

Nie narusza prawa przystąpienie do sporządzania projektu planu zagospodarowania przestrzennego przed uchwaleniem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W ocenie Sądu zgodne z prawem byłoby nawet uchwalenie planu bez uprzedniego uchwalenia studium. Z art. 18 ust. 2 pkt 2a nie wynika nic innego jako tylko to, że gdy studium jest już uchwalone, to należy badać spójność rozwiązań projektu planu z tym studium. Jest to uzasadnione tym, że ustawodawca dopuścił sytuację, w której gmina nie posiada studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wynika to z art. 87 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym nałożono na gminy, które dotychczas nie sporządziły studium, obowiązek sporządzenia tego dokumentu do dnia 11 lipca 2004 r.

Sporządzona w trakcie prac nad projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ocena oddziaływania na środowisko odpowiada przepisom prawa. Prognoza ta przedstawia wyniki analiz i ocen w formie kartograficznej. Odpowiednia mapa, nie będąca wcale kopią mapy z atlasu samochodowego, znajduje się na końcu tego opracowania. Wskazanie w § 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków, jakim powinna odpowiadać prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dokumentów, które uwzględnia się przy sporządzaniu prognozy oddziaływania na środowisko nie oznacza, że sporządzenie tych dokumentów zawsze musi poprzedzać sporządzenie prognozy. Dokumenty te uwzględnia się tylko wtedy, gdy istnieją. Dlatego też w § 5 ust. 2 tego rozporządzenia nałożono obowiązek wskazania, które z tych dokumentów zostały uwzględniono, co zostało spełnione w prognozie sporządzonej w niniejszej sprawie na jej stronie siódmej. Z powyższego wynika też sposób interpretacji słowa "aktualnych". Oznacza ono, że należy uwzględniać ostatnio sporządzone dokumenty. W omawianej prognozie wskazano też czas jej sporządzenia oraz autorów z ich podpisami.

W trakcie prac nad projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządzono w styczniu 2002 r. wymagane opracowanie ekofizjograficzne. W ocenie Sądu wejście w życie po sporządzeniu tego opracowania rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych nie powoduje konieczności ponownego sporządzenia takiego opracowania. W rozporządzeniu tym brak bowiem przepisów przejściowych nakładających taki obowiązek. Skoro w chwili sporządzania opracowania ekofizjograficznego brak było przepisów wykonawczych, to należy przyjąć, że winno ono być sporządzone zgodnie z wymogami wskazanymi w ustawie, te zaś spełniono, gdyż zawiera ono, jak wymaga tego art. 72 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, charakterystykę poszczególnych elementów przyrodniczych na obszarze planu.

Jeżeli chodzi o zarzut dotyczący nieumieszczenia prognozy oddziaływania na środowisko oraz opracowania ekofizjograficznego w publicznie dostępnym wykazie, to wskazać należy, że skarżąca okoliczności tej nie wykazała.

Odnośnie do żądania skarżącej objęcia rozstrzygnięciem także uchwały Rady Miasta z dnia 25 października 2001 r. o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd uznał, że wniosek ten jest niezasadny. Zgodnie z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga skarżącej dotyczy uchwały o odrzuceniu jej zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W granicach sprawy, której dotyczy skarga skarżącej, nie mieści się uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego. Na uzasadnienie tej tezy wystarczy wskazać, że na podstawie uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego sporządza się projekt planu, w stosunku do którego może być złożona nieograniczona liczba zarzutów, z których tylko niektóre mogą być zasadne. Każdy zatem zarzut tworzy odrębną od pozostałych zarzutów sprawę, która mieści się w ogólnie określonej sprawie sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem stosunek pomiędzy sprawą dotyczącą zarzutu, a sprawą dotyczącą przystąpienia do sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego jest raczej odwrotny, niż wynikałoby to z twierdzeń skarżącej, mianowicie to sprawa dotycząca odrzucenia zarzutu do projektu planu mieści się granicach sprawy określonej uchwałą o przystąpieniu do sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego.

Z tych wszystkich względów na podstawie powołanych już przepisów stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały.

Wobec uwzględnienia skargi na mocy art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzono od Gminy Miasta na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Mimo uwzględnienia skargi Sąd nie zamieścił w wyroku rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż rozstrzygnięcie to odnosi się wyłącznie do aktów, które podlegają wykonaniu, zaś zaskarżona uchwała wykonaniu nie podlega.