Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 667/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 37 ust. 4 pkt 1, art. 39 ust.2 pkt 3, art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 marca 2021 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. [...]., [...], na podstawie art. 157 oraz art. 158 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), w wyniku wszczętego na wniosek P.W. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2005 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] "[...]" S. A. pozwolenia na rozbudowę istniejącej hali magazynowej wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną (...); budowę hali magazynowej wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną (...); budowę stacji trafo o powierzchni 11,48 m; przebudowę linii średniego napięcia 15kV z przyłączem do nowej hali magazynowej, do realizacji na terenie działek [...] obręb A-1 w [...] [...] - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z [...]marca 2005 r[...]

W uzasadnieniu organ podał, że P. W. wnioskiem z [...] r., wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...]marca 2005 r. Nr [...] wskazując, że:

- została wydana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, której ustalenia są sprzeczne z uchwałą Rady Miejskiej w .[...] [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]

- nie spełnia wymagań dotyczących praw osób trzecich,

- nie poinformowano o jej wydaniu właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu,

- stwierdzono w niej nieprawidłowo, że zakres oddziaływania inwestycji obejmuje działki wymienione w pkt 2 decyzji,

- zanim decyzja stała się ostateczna i podlegała wykonaniu, weszła w życie uchwała Rady Miejskiej w [...]nr [...] z dnia [...]grudnia 2004 r.

Wojewoda [...] wskazał, że sprawa była już dwukrotnie przedmiotem jego rozpoznania. Decyzją z dnia [...].12.2014r. Nr [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...].09.2008 r. Nr [...] wraz z poprzedzającej ją decyzją z dnia [...]03.2005 r. Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpoznaniu, organ wojewódzki w dniu [...]07.2017 r. wydał decyzję nr [...], w której stwierdził, że decyzja Starosty [...] Nr [...] z [...] marca 2005 r., zmieniona decyzją Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] września 2008 r. została wydana z naruszeniem prawa.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...].01.2018 r., uchylił w całości decyzję Wojewody [...]nr [...] z [...]07.2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał na konieczność dokonania osobnej kontroli każdego ze wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięć Starosty [...] (najpierw decyzji pierwotnej, a następnie decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę).

Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]01.2018 r. złożył S.A. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...].04.2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 630/18 oddalił sprzeciw S. A..

W tym kontekście organ wojewódzki podkreślił, że rozpatruje wyłącznie decyzję Starosty [...] Nr [...] z [...] marca 2005 r. Postępowanie w sprawie decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] września 2008 r., zgodnie z zaleceniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, rozpatrzy odrębnym rozstrzygnięciem.

Dokonując merytorycznej oceny, przywołał przepis art. 33 ust. 2 pkt 3 i 35 ust. 1 ustawy z [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.).

Badana decyzja wydana została na wniosek inwestora [...]" S.A. z 7.02.2005 r. o udzielenie pozwolenia na budowę, który przedłożył wymagane prawem dokumenty. Jej przedmiotem była rozbudowa istniejącej hali magazynowej wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną, budowa nowej hali magazynowej wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną, budowa stacji trafo o powierzchni 11,48 m2, oraz przebudowa linii średniego napięcia 15 kV z przyłączem do nowej hali magazynowej. Inwestycja została określona jako kolejny etapem zamierzenia inwestycyjnego realizowanego przez S.A. polegającego na rozbudowie zakładu dziewiarskiego [...]" w A. [...]

W związku z brakiem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie planowanego przedsięwzięcia, inwestor wystąpił o warunki zabudowy. Burmistrz Gminy A. [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 ze zm.), decyzją nr [...] z [...]10.2004 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji o nazwie budowa i rozbudowa budynku zakładu dziewiarskiego, przebudowa linii 15 kV oraz budowa stacji transformatorowej na działkach ewid. nr [...], w [...] [...]

Teren działek w granicach planowanej inwestycji, zgodnie z zapisami ww. decyzji, przeznaczono pod budowę i rozbudowę zakładu dziewiarskiego, tj. rozbudowę istniejącej hali magazynowej, budowę nowej hali magazynowej, budowę stacji trafo i przebudowę linii średniego napięcia 15 kV.

Projektowana inwestycja zachowuje nieprzekraczalną linię zabudowy. Budowę hali magazynowej zaprojektowano, zgodnie z wymaganiami dotyczącymi nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, jako obiekt wolnostojący, z dachem o kącie nachylenia wynoszącym 16° (dopuszczalny 9°-20°), ustalono wskaźnik intensywności zabudowy 0,7 i zachowano 30 % powierzchni terenu jako powierzchnię biologicznie czynną. Projektowana inwestycja spełnia warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji zgodnie z pkt III ww. decyzji.

Z uzasadnienia decyzji o warunkach zabudowy wynikało, że inwestycja nie oddziałuje negatywnie na środowisko i zdrowie ludzi, jest zgodna z przepisami szczególnymi oraz z istniejącym zagospodarowaniem i nie wywołuje kolizji urbanistycznej. Decyzja o warunkach zabudowy nie obejmowała działki nr [...], na której znajduje się projektowana przebudowa linii energetycznej 15 kV, dla której zgodnie z brzmieniem art. 50 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia [...]marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie była wymagana decyzja o warunkach zabudowy.

Po dokonaniu analizy przedsięwzięcia z wydanymi warunkami zabudowy, organ wojewódzki stwierdził, że inwestycja zgodna jest z ostateczną decyzją Burmistrza Gminy [...] [...]nr [...] z 08.10.2004 r. o warunkach zabudowy.

Dalej Wojewoda wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...]lutego 2017 r. (znak: [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z 25.07.2016 r. (znak: [...]), stwierdzającą nieważność ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy [...] [...] nr [...] z dnia [...] 10.2004 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie i rozbudowie zakładu dziewiarskiego, przebudowie linii 15 kV oraz budowie stacji transformatorowej na działkach nr ewid. [...]w [...] [...].

Wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja o warunkach zabudowy była podstawą wydania przez Starostę [...]decyzji Nr [...] z dnia [...] .03.2005r. Zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2013 r., sygn. [...], stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 Kpa.

Jednak decyzja zależna w chwili jej wydawania była oparta o właściwie przesłanki prawne, uwzględniające stan prawny ustalony w decyzji, której później stwierdzono nieważność. Późniejsze stwierdzenie nieważności decyzji, na której została ona oparta nie powoduje, że doszło do rażącego naruszenia prawa.

Wada decyzji zależnej nie tkwi bowiem w jej treści, ale w postępowaniu, gdyż oparto ją na innej decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą prawną.

Ponadto Wojewoda [...] stwierdził, że projekt budowlany jest zgodny z przepisami techniczno - budowlanymi, określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U z 2002 r. nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej z dnia 16 czerwca 2003 r. (t.j. Dz.U. z 2003 r. nr 121, poz. 1137).

Inwestor do wniosku o wydanie decyzji pozwolenia na budowę przedłożył wymagane prawem dokumenty, w tym cztery egzemplarze projektu budowlanego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane działek ewid. nr [...] w [...][...] Projektanci i sprawdzający przedłożyli oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz zasadami wiedzy technicznej.

Nadto zdaniem Wojewody stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...]Nr [...] r. po upływie 14 lat od daty wydania decyzji pierwotnej, pozostawałoby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 czerwca 2000 r., sygn. akt P 3/00, OTK ZU 2000/5/138) oraz naruszałoby elementarne poczucie sprawiedliwości (wyrok SN z 26 lipca 1991 r., sygn. akt I PRN 34/91; wyrok SN z 5 sierpnia 1992 r., sygn. akt I PA 5/92).

P. W. złożył odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od decyzji organu wojewódzkiego z[...] stycznia 2019 r., nr [...]

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...]stycznia 2020 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania P. W. od decyzji Wojewody [...] z [...]stycznia 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że z dokumentacji projektowej kwestionowanej decyzji wynikało, iż inwestycja obejmuje m. in. rozbudowę istniejącej hali magazynowej (nr 6) wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną, budowę nowej hali magazynowej (nr 1) wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną, budowę stacji trafo (nr 3), przebudowę linii średniego napięcia 15 kV z przyłączem do nowej hali magazynowej (Projekt budowlany - Projekt zagospodarowania terenu, s. 103).

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r., Nr 207 poz. 2016, ze zm. - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, powyższy dokument inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.

Inwestor – S. A. do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane działkami o nr ewid. [...] [...] oraz [...]

Stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.

Do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę dołączona została decyzja Burmistrza [...][...]z [...] października 2004 r., nr [...], o warunkach zabudowy dla budowy i rozbudowy budynku zakładu dziewiarskiego, przebudowy linii 15 kV oraz budowy stacji transformatorowej na działkach nr ewid. [...] w [...] [...]

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w[...] decyzją z [...] listopada 2019 r., utrzymało w mocy własną decyzję z [...] sierpnia 2019 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza A[...] [...] z[...] października 2004 r., Nr [...]

Rozwiązania projektowe inwestycji nie naruszają rażąco ustaleń decyzji Burmistrza[...] [...] z [...]października 2004 r., nr [...] W szczególności jej parametry nie naruszają w sposób rażący ustaleń co do rodzaju zabudowy (budowa i rozbudowa budynku zakładu dziewiarskiego, przebudowa linii 15 kV, budowa stacji transformatorowej); wymagań co do nowego budynku - obiekt wolnostojący, dach o kącie nachylenia 9-20°, obowiązującej linii zabudowy (projektowany w obowiązującej linii zabudowy budynek wolnostojący (nr 1) - Projekt zagospodarowania terenu - s. 103; dach o nachyleniu 16° - Projekt budowlany - rzut dachu - s. 46); wskaźnika intensywności zabudowy - 0,7 (projektowany wskaźnik - 0,7 - Projekt budowlany - s. 101).

Jednym z wymogów decyzji Burmistrza [...] [...] z [...] października 2004 r., nr [...] była minimalna powierzchnia terenu biologicznie czynnego, która wynosi 30%. Zgodnie z § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm. według stanu prawnego na dzień wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz kontrolowanej decyzji Starosty [...]), powierzchnia terenu biologicznie czynna to grunt rodzimy oraz woda powierzchniowa na terenie działki budowlanej, a także 50% sumy powierzchni tarasów i stropodachów o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2 urządzonych jako stałe trawniki lub kwietniki na podłożu zapewniającym im naturalną wegetację.

Uwzględniając powyższą definicję, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że powierzchnia terenu biologicznie czynnego wynosi 24,81%, ponieważ łączna powierzchnia działek wynosi 3380 m2 (100%), a łączna powierzchnia zabudowy wynosi 1779 m2 (75,19%) (Projekt budowlany - s. 101).

Tym samym naruszony został wymóg odnoszący się do minimalnej powierzchni terenu biologicznie czynnego (wymagany - 30% - projektowany - 24,81%).

Powyższe naruszenie prawa (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie ma jednak charakteru "rażącego", w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż nie wywołuje skutków społeczno- gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa. Projektowana powierzchnia terenu biologicznie czynnego jest mniejsza o 5,19 % od wymogu zawartego w decyzji o warunkach zabudowy. Nieruchomości inwestycyjne były już zabudowane obiektami, w których znajduje się zakład dziewiarski, natomiast sporna inwestycja polega na rozbudowie tego zakładu.

Oceniając skutki wskazanego naruszenia uwzględnił, że od wydania kwestionowanej decyzji upłynęło prawie 15 lat.

W ocenie GINB stwierdzenie nieważności decyzji po upływie prawie 15 lat jej funkcjonowania w obrocie prawnym, pozostałoby w opozycji do zasady pewności obrotu. Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702), uznał za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej, art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1603/14, wskazał, iż znaczny upływ czasu, o którym mowa w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., o sygn. akt P 46/13, musi być brany pod uwagę przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie (nadto: wyrok WSA w Warszawie z 27 lipca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1013/16, wyrok NSA z 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1871/14, wyrok NSA z 10 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1683/14).

Decyzja Burmistrza[...] [...] z[...] października 2004 r., nr [...] nie obejmuje działki nr ewid. [...] przez którą przebiega projektowana przebudowa linii energetycznej 15kV, dla której zgodnie z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie była wymagana decyzja o warunkach zabudowy. Na działce nr ewid. [...] istniała już stacja trafo (nr 4), tym samym nie został zmieniony jej sposób zagospodarowania.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że uchwała Rady Miejskiej w [...][...] nr [...] z 16 grudnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] [...] (Dz. Urz. Woj. [...] o z 2005 r. Nr [...] poz. 758, ze zm.) weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (17 marca 2005 r.) w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], tj. 1 kwietnia 2005 r. Kontrolowane pozwolenie na budowę zostało wydane [...] marca 2005 r., dlatego inwestycja nie mogła być oceniona z nieobowiązującym jeszcze miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto decyzja Burmistrza [...][...] z [...] października 2004 r., nr [...], nie została wygaszona, a zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, potrzebne jest wygaszenie decyzji o warunkach zabudowy (organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji).

Tym samym nie uchybiono w stopniu rażącym art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Badając ten aspekt sprawy, organ odwoławczy wskazał, że elewacja północna nowego budynku hali (nr 1) z otworem została zaprojektowana w odległości [...] od granicy z działką nr ewid. [...], elewacja zachodnia bez otworów w odległości [...] od granicy z działkami o nr ewid. [...], elewacja wschodnia z otworami w odległości [...] od granicy z działkami o nr ewid. [...] (Projekt budowlany - Projekt zagospodarowania terenu - s. 103; Elewacje - s. 48). Elewacja południowa rozbudowanej części hali magazynowej (nr 6) z otworem została zaprojektowana w odległości [...] od granicy z działką nr ewid. [...] elewacja zachodnia z otworami w odległości [...] od granicy z działką nr ewid[...] elewacja wschodnia w odległości [...] od granicy z działką nr ewid. [...](Projekt budowlany - Projekt zagospodarowania terenu - s. 103; Elewacje - s. 34).

Kontrolowana decyzja nie narusza rażąco przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z [...]kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690, ze zm. według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji Starosty [...]). W szczególności nie uchybiono rażąco przepisowi § 12 ust. 1 pkt 1 i 2, który stanowi, że jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż [...] - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy i 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Sporna inwestycja nie narusza rażąco § 13 ww. rozporządzenia z [...]kwietnia 2002 r. dotyczącego przesłaniania obiektów budowlanych, § 271 i nast. ww. rozporządzenia z [...] kwietnia 2002 r. dotyczącego usytuowania budynków ze względu na bezpieczeństwo pożarowe. Rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych - mgr inż. E. K., stwierdził zgodność ww. projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niezgodności drogi dojazdowej (działka nr ewid. [...] z warunkami technicznymi, wskazał, że jest to droga wewnętrzna, a nie droga publiczna. Odległości 3 i 4 m odnoszą się do usytuowania budynków, a nie odległości istniejących dróg wewnętrznych, które mają zostać utwardzone. W powyższym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w zakresie dojazdów do działek budowlanych, ustalone zostały jedynie wymagania co do ich szerokości, a nie odległości od budynków mieszkalnych (§ 14-16). Tym samym nie uchybiono w stopniu rażącym ww. przepisowi art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Ponadto, decyzja nie jest obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych wart. 156 § 1 k.p.a., tj. nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Jako bezpodstawne, organ II instancji ocenił zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.

Odnosząc się do wyroku WSA w Warszawie z 13 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1302/10, organ II instancji wskazał, że dotyczył on innej inwestycji, a pozwolenie na budowę zostało wydane na podstawie obowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie decyzji o warunkach zabudowy.

P. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...], z dnia [...]stycznia 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...]o z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...]

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy poprzez:

a) niestwierdzenie nieważności decyzji, pomimo wydana jej na podstawie decyzji Burmistrza[...] [...]o warunkach zabudowy z dnia [...] października nr [...] która na mocy Uchwały Rady Miejskiej w[...] [...] nr [...] z [...] grudnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...][...]stała się bezprzedmiotowa, nieuwzględnienie, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy ma charakter deklaratywny,

b) uznanie, że prawa niesłusznie nabyte, bądź niegodziwie, podlegają ochronie, nieuwzględnienie faktu, że postępowanie w przedmiotowej sprawie toczy się od lipca 2013 r,

c) dokonanie błędnej interpretacji przepisów dotyczących niezgodności drogi dojazdowej (działka nr ewid[...]) z warunkami technicznymi, poprzez uznanie, że odległości 3 i 4 m odnoszą się do usytuowania budynków, a do usytuowania projektowanych dróg wewnętrznych na sąsiednich działkach już nie, zignorowanie, że rozbudowywany budynek dziewiarni, pozbawiony był dostępu do drogi publicznej,

d) bezpodstawne uznanie, że skoro Burmistrz [...][...] w okresie od [...] grudnia 2004 r. do[...] marca 2005r. nie dopełnił obowiązku wygaszenia decyzji nr [...] uprawniał Starostę [...]do rażącego naruszenia ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wydania pozwolenia na budowę na podstawie bezprzedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy,

e) niestwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, mimo że weszło ono w życie dnia [...] kwietnia 2005 r., gdy obowiązywał już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności, bądź uchylenie decyzji GINB z dnia [...] stycznia 2020 r. oraz decyzji organu I instancji z dnia [...]stycznia 2019 r.

W uzasadnieniu skargi podnosił, że w tożsamej sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1302/10 dotyczącej budynku magazynowo-usługowego, uchylono pozwolenie na budowę ze względu na rażące naruszenie prawa. Wyraził nadzieję, że przedstawione argumenty doprowadzą do przywrócenia stanu zgodnego z prawem.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Skarga jest bezzasadna.

Zgodnie z art. 156 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Właściwy organ orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji administracyjnej, tylko wtedy, jeżeli stwierdzi, że wystąpiła przynajmniej jedna z podstaw nieważności wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz, że nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, ani też decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste.

O "rażącym naruszeniu prawa" można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane

Dla stwierdzenia "rażącego naruszenia prawa" nie wystarczy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu, stanowiącego wzorzec normatywny. Nie każde naruszenie ma charakter "rażący". W orzecznictwie sądowo – administracyjnym przeważa pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu wyżej powołanego przepisu, decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub skutki społeczno - gospodarcze, które wywołuje decyzja.

Decyzja, uznana za rażąco naruszająca prawo, wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z 10.01.2018 r., sygn. akt II OSK 949/17). Aby została stwierdzona nieważność decyzji, musi ona okazać się dotknięta takim rodzajem i stopniem wadliwości, że niemożliwym jest jej pozostawienie w obiegu prawnym w demokratycznym państwie prawnym. Przy ustalaniu cech rażącego naruszenia prawa należy uwzględniać zasadę trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc (por. wyrok NSA z dnia 07.04.2016 r., sygn. akt II OSK 1953/14).

Z analizowanej dokumentacji technicznej wynika, że sporna inwestycja obejmuje m. in. rozbudowę istniejącej hali magazynowej (nr 6) wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną, budowę nowej hali magazynowej (nr 1) wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną, budowę stacji trato (nr 3), przebudowę linii średniego napięcia 15 kV z przyłączem do nowej hali magazynowej (Projekt budowlany - Projekt zagospodarowania terenu, s. 103).

Inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane działkami nr ewid. [...] [...] oraz [...] z obrębu A-1. Tym samym, nie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.

Ponadto, stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

Do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę dołączona została decyzja Burmistrza A. [...] z [...]października 2004 r., nr [...] o warunkach zabudowy dla budowy i rozbudowy budynku zakładu dziewiarskiego, przebudowy linii 15 kV oraz budowy stacji transformatorowej na działkach nr ewid. [...]w [...] [...]

W odniesieniu do postępowania w przedmiocie stwierdzenie jaj nieważności organ wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...]listopada 2019 r., utrzymało w mocy własną decyzję z [...] sierpnia 2019 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza [...][...] z [...]października 2004 r., Nr [...]

Organ wykazał, że rozwiązania projektowe spornej inwestycji nie naruszają rażąco ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. W szczególności parametry projektowanej inwestycji nie naruszają w sposób rażący ustaleń co do rodzaju zabudowy (budowa i rozbudowa budynku zakładu dziewiarskiego, przebudowa linii 15 kV, budowa stacji transformatorowej); wymagań co do nowego budynku - obiekt wolnostojący, dach o kącie nachylenia 9-20°, obowiązującej linii zabudowy (projektowany w obowiązującej linii zabudowy budynek wolnostojący (nr 1) - Projekt zagospodarowania terenu - s. 103; dach o nachyleniu 16° - Projekt budowlany - rzut dachu - s. 46); wskaźnika intensywności zabudowy - 0,7 (projektowany wskaźnik - 0,7 - Projekt budowlany - s. 101).

Jednym z wymogów decyzji o warunkach zabudowy, była minimalna powierzchnia terenu biologicznie czynnego, którą określono na 30%. Zgodnie z § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm. według stanu prawnego na dzień wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz kontrolowanej decyzji Starosty[...]), powierzchnia terenu biologicznie czynna to grunt rodzimy oraz woda powierzchniowa na terenie działki budowlanej, a także 50% sumy powierzchni tarasów i stropodachów o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2 urządzonych jako stałe trawniki lub kwietniki na podłożu zapewniającym im naturalną wegetację.

Uwzględniając powyższą definicję, zaprojektowana powierzchnia terenu biologicznie czynnego wynosiła 24,81%, ponieważ łączna powierzchnia działek wynosi 3380 m2 (100%), a łączna powierzchnia zabudowy wynosi 1779 m2 (75,19%) (Projekt budowlany - s. 101).

Tym samym naruszony został wymóg odnoszący się do minimalnej powierzchni terenu biologicznie czynnego (wymagany 30%, a projektowany 24,81%). Powyższe naruszenie prawa (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) słusznie zostało uznane za nie mające charakteru "rażącego", w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie wywołuje ono bowiem skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania.

Projektowana powierzchnia terenu biologicznie czynnego jest mniejsza o stosunkowo nieznaczną wartość 5,19 % od wymogu zawartego w decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto nieruchomości inwestycyjne były już zabudowane obiektami, w których znajduje się zakład dziewiarski, natomiast sporna inwestycja polega na rozbudowie tego zakładu.

Oceniając skutki wskazanego naruszenia, należało także uwzględnić fakt, że od wydania kwestionowanej decyzji upłynęło prawie 15 lat. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702), uznał za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej, art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazać należy, że uchwała Rady Miejskiej w [...] [...]z 1[...]grudnia 2004 roku, nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta[...] [...](Dz. Urz. Woj. [...] z 2005 r. Nr [...] poz.[, ze zm.) weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (17 marca 2005 r.) w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], tj. 1 kwietnia 2005 r., natomiast kontrolowane pozwolenie na budowę zostało wydane [...] marca 2005 r. Inwestycja nie mogła więc być oceniona z nieobowiązującym jeszcze miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto decyzja Burmistrza [...] [...]z [...] października 2004 r., nr [...], nie została wygaszona, a zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, potrzebne było wygaszenie decyzji o warunkach zabudowy.Tym samym nie uchybiono w stopniu rażącym art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Organ odwoławczy prawidłowo wykazał, że kwestionowana decyzja nie narusza rażąco przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690, ze zm. według stanu prawnego na dzień wydania decyzji). W szczególności nie uchybiono rażąco przepisowi § 12 ust. 1 pkt 1 i 2, który stanowi, że jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż [...] - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy i 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Sporna inwestycja nie narusza rażąco § 13 ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. dotyczącego przesłaniania obiektów budowlanych, § 271 i nast. ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. dotyczącego usytuowania budynków ze względu na bezpieczeństwo pożarowe. Rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych - mgr inż. E. K. stwierdził zgodność ww. projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niezgodności drogi dojazdowej (działka nr ewid. [...]) z warunkami technicznymi, należy wskazać, że słusznie stwierdzono iż jest to droga wewnętrzna, a nie droga publiczna. Odległości 3 i 4 m odnoszą się do usytuowania budynków, a nie odległości istniejących dróg wewnętrznych, które mają zostać utwardzone. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12. kwietnia 2002 r., w zakresie dojazdów do działek budowlanych, ustalone zostały jedynie wymagania co do ich szerokości, a nie odległości od budynków mieszkalnych (§ 14-16). Tym samym nie uchybiono w stopniu rażącym przepisowi art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1302/10, potwierdzić należy, że dotyczył on innej inwestycji, a pozwolenie na budowę zostało wydane na podstawie obowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie decyzji o warunkach zabudowy.

W świetle tego, nie doszło do naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Reasumując nie można zarzucić naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego wskazanych w skardze, które mogłyby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.