Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1907/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 a par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi "[...]" Sp. z o.o. w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi "[...]" Sp. z o. o. w [...] jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...].

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; zwanej dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia [...] w [...] na postanowienie Wojewody [...]z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia, na wniosek [...] w [...] , postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę budynku magazynowego na owoce mrożone oraz zbiornika przeciwpożarowego na działce nr ew. [...] w [...] (obręb [...]), zmienionej decyzją Starosty [...]z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], znak: [...], w zakresie charakterystycznych parametrów budynku magazynowego na owoce mrożone: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości i szerokości, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 27 lutego 2015 r., uzupełnionym pismem z dnia 20 kwietnia 2015 r., [...] w [...] wniósł o "unieważnienie pozwolenia na budowę i natychmiastowe wstrzymanie robót budowlanych na działce nr [...]". W uzasadnieniu podniesiono m. in., że inwestor pominął obowiązek uzyskania decyzji środowiskowej w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji. Zdaniem wnioskodawcy, inwestycja prowadzona jest na części działki przeznaczonej w miejscowym planie pod drogę oznaczoną symbolem KD. Wnioskodawca wskazał też, że na obecnym etapie budowy posadowienie budynku zostało znacznie wyniesione ponad dotychczasowy poziom gruntu rodzimego, co w przyszłości będzie powodowało zrzut wód opadowych na działki sąsiednie, w szczególności na działkę nr ew. [...], stanowiącą własność [...] w [...].

Wojewoda [...]postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], działając na podstawie art. 61a § 1 i 2 k.p.a., odmówił wszczęcia, na wniosek [...] w [...], postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...]zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, zmienionej decyzją Starosty [...]z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...]. W uzasadnieniu ww. postanowienia organ I instancji podał, że pismem z dnia 8 kwietnia 2015 r. wystąpił do Burmistrza Miasta [...] o zajęcie stanowiska, czy w przedmiotowej sprawie istnieją podstawy do żądania od inwestora przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku bądź postanowienia, o którym mowa w art. 63 ust. 2 tej ustawy. W odpowiedzi, Burmistrz Miasta [...] , w piśmie z dnia [...] maja 2015 r., podał m. in., że wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych nie jest wymagane dla planowanej budowy budynku magazynowego. Następnie, Wojewoda [...] , pismem z dnia 14 kwietnia 2015 r., wezwał [...] w [...] , do uzupełnienia wniosku z dnia 27 lutego 2015 r. o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę budynku, przez przedłożenie dokumentu poświadczającego, że jest właścicielem działki znajdującej się w obszarze oddziaływania ww. inwestycji. W odpowiedzi, wnioskodawca przedłożył odpis zwykły z księgi wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...]dla działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] położonej w [...] , przy ul. [...]. W konsekwencji, organ I instancji stwierdził, że [...] w [...] jest właścicielem działki nr ew. [...], znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie działki, na której przewidziano realizację przedmiotowej inwestycji. Ustalił, że inwestycja polega na budowie budynku magazynowego na owoce mrożone jednokondygnacyjnego, niepodpiwniczonego o wymiarach 41,58 m x 49,58 m i wysokości 16,8 m w odległości 12 m od granicy działki nr ew. [...]. Wskazał, że nie przewiduje się robót na działce stanowiącej własność wnioskodawcy. Zdaniem organu I instancji nie istnieją przepisy prawa materialnego, które w związku z realizacją przedmiotowego budynku magazynowego wprowadzałyby ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr ew. [...]. Powołując się na art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że [...] w [...]posiada legitymację materialnoprawną do zainicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...].

Na powyższe postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r., zażalenie -w ustawowym terminie- wniósł [...] w [...].

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] lipca 2015 r. organ II instancji, wskazał, że w rozpatrywanym przez organ wojewódzki piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. [...] w [...] wskazał, iż wnosi "o unieważnienie pozwolenia na budowę i natychmiastowe wstrzymanie robót budowlanych na działce nr ew. [...]". Tymczasem, Wojewoda [...] , bez uprzedniego ustalenia dokładnej treści żądania wnioskodawcy, w postanowieniu z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], zmienionej decyzją Starosty [...]z dnia [...] stycznia 2015 r. Jednocześnie w uzasadnieniu postanowienia organ wojewódzki wskazał parametry techniczne kwestionowanego budynku (np. wysokość) według danych z projektu zatwierdzonego decyzją zmieniającą. Zdaniem organu II instancji powyższe nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, czy organ wojewódzki odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę (na co może wskazywać sentencja postanowienia), czy decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę (na co mogą wskazywać parametry wskazane w uzasadnieniu postanowienia), czy też w sprawie stwierdzenia nieważności obu ww. decyzji. Dodał również, że organ administracji, do którego wpływa żądanie strony, zobligowany jest przede wszystkim do dokładnego ustalenia treści żądania. Jednocześnie organ związany jest tym żądaniem. Wskazał, że tylko i wyłącznie strona określa przedmiot żądania, a nie organ administracyjny, do którego pismo zostało skierowane.

Nadto, w ocenie organu II instancji, w sytuacji żądania stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji zmieniającej nie zachodzą przesłanki uzasadniające możliwość zastosowania art. 62 k.p.a. (połączenia postępowań). Zauważył przy tym, że kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę, jak i decyzja ją zmieniająca, mając na uwadze zakres zaakceptowanych zmian i mogą swoim zakresem powodować inny obszar oddziaływania, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Bez względu na powyższe wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Tylko wówczas, tj. w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, prawidłowym jest zastosowanie ww. regulacji prawnej. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., a to dopiero stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2675/12). Wskazał również, że jeśli ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, to czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1127/11).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast, w myśl art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), - będącego przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a., - stronami w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego - jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową, a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, zatem brak jest racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. W obu tych postępowaniach normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA z dnia 16 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1540/08, z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 598/06 i z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1058/07).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że z akt sprawy wynika, iż [...] w [...] jest właścicielem działki nr ew. [...] (KW nr [...]), bezpośrednio graniczącej z działką inwestycyjną. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że planowany budynek magazynowy o wysokości 14,33 m według projektu zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] (przekrój A-A) oraz 17,33 m według projektu zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] (przekrój A-A), usytuowany będzie elewacją południową, z otworem drzwiowym w odległości 12 m od ww. działki o nr. ew. [...].

W konsekwencji, organ ten wskazał, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Nie jest bowiem oczywista i niewymagająca przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego kwestia, czy działka nr ew. [...] znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, a tym samym, czy [...] w [...] przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], bądź decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...]. W związku z powyższym organ wojewódzki obowiązany był wszcząć postępowanie (lub postępowania), na wniosek [...]w [...] , a następnie w toku wszczętego postępowania ustalić, czy wnioskodawca rzeczywiście posiada interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o unieważnienie kwestionowanych przez niego decyzji. Dodał, że mając na uwadze charakter i rozmiar inwestycji, organ I instancji winien zbadać, czy realizacja inwestycji nie spowoduje ograniczeń w zagospodarowaniu działki wnioskodawcy biorąc pod uwagę zwłaszcza treść przepisów techniczno - budowlanych, w szczególności rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto, mając na uwadze argumentację przedstawioną przez [...], organ I instancji winien dokonać analizy, czy ograniczenie w zagospodarowaniu działki wnioskodawcy nie wynika z innych przepisów, w szczególności z zakresu ochrony środowiska.

W ocenie organu II instancji brak wyjaśnienia powyższych kwestii skutkuje naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1, a także art. 61a § 1 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazał, że nie ma możliwości na etapie postępowania zażaleniowego sanowania wskazanych naruszeń prawa, a ponadto wydanie rozstrzygnięcia w sprawie przez organ II instancji prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...], wniosła "[...] .

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

I. prawa materialnego:

1) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez błędne uznanie, że [...] w [...] może przysługiwać przymiot strony postępowania i że konieczne jest wszczęcie postępowania nieważnościowego, podczas gdy oczywiste jest, że obiekt budowlany inwestora nie wpływa w żaden sposób na możliwość zagospodarowania działki nr [...], a [...] w [...] nie wykazał, w jaki sposób obiekt ma oddziaływać na jego nieruchomość;

II. prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 61 a § 1 k.p.a. - przez uznanie, że organ I instancji, wydał błędne rozstrzygnięcie, z uwagi na niezbadanie interesu prawnego [...] , podczas gdy podmiot ten nie wykazał w żaden sposób, jak przedmiotowa inwestycja miałaby oddziaływać na jego nieruchomość;

2) art. 62 k.p.a. przez uznanie, że organ I instancji powinien prowadzić dwa postępowania (względnie jedno połączone z dwóch spraw administracyjnych), podczas gdy decyzja o pozwoleniu o budowę, jest konsumowana przez decyzję zmieniającą decyzję o pozwoleniu na budowę, zatem można prowadzić tylko jedno postępowanie;

3) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż organ I instancji wyczerpująco przeanalizował interes prawny [...] w [...], a wnioskodawca nie wykazał, iż inwestycja wpływa na możliwość zagospodarowania jego nieruchomości, a to na stronie ciąży wykazanie swojego interesu prawnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...] Orzeczeniem tym, organ uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił więc art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., a to oznacza, że ocenie Sądu w niniejszej sprawie podlegała w szczególności prawidłowość zastosowania tego przepisu, umożliwiającego organowi II instancji wydanie orzeczenia o charakterze formalnym.

Wskazać zatem trzeba, iż stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. organ II instancji może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z przytoczonego unormowania wynika, iż organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasatoryjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przesłanek. Organ ten, zgodnie z omawianą regulacją prawną musi przede wszystkim w sposób niewątpliwy i stanowczy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych. Musi również uznać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Przy czym, ustalając zaistnienie drugiej z wymienionych przesłanek organ odwoławczy nie może zapominać o uprawnieniu jakie przysługuje mu z mocy art. 136 k.p.a. (który umożliwia uzupełnienie postępowania na etapie II instancji). Dlatego też, w ocenie Sądu, stosując art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy winien rozważyć, czy zakres postępowania jest na tyle szeroki, że wymaga przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, albowiem jego uzupełnienie nie może odbyć się w oparciu o ww. art. 136, z uwagi na art. 15 k.p.a. i uregulowaną w nim zasadę dwuinstancyjności postępowania. Z powyższego wynika, iż organ odwoławczy przed wydaniem orzeczenia w sprawie winien rozważyć charakter i istotę wad zaistniałych w postępowaniu przed organem I instancji oraz możliwość ich naprawienia bez uszczerbku dla stron w postępowaniu odwoławczym. Wady popełnione na etapie I instancji można bowiem podzielić (kierując się przy tym obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą dwuinstancyjności i ww. art. 136) na takie, które organ odwoławczy może usunąć przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego oraz takie, które wymagają przekazania sprawy organowi I instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie naruszył w sprawie ww. art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosując omawiany przepis, organ II instancji zarzucił organowi wojewódzkiemu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 i art. 61a § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy w toku postepowania. Mając na uwadze treść wydanego w sprawie postanowienia organu I instancji, Sąd uznał zastrzeżenia organu II instancji za zasadne, a w efekcie – zaskarżone postanowienie, wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., za prawidłowe.

Rozwijając powyższą ocenę zauważyć należy, iż pismem z dnia 27 lutego 2015 r., uzupełnionym pismem z dnia 20 kwietnia 2015 r., [...] w [...] wniósł o "unieważnienie pozwolenia na budowę i natychmiastowe wstrzymanie robót budowlanych na działce nr [...]". Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...] , działając na podstawie art. 61a § 1 i 2 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] , zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "[...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę budynku magazynowego na owoce mrożone oraz zbiornika przeciwpożarowego, na działce nr ew. [...] w [...] (obręb [...] ), zmienionej decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], w zakresie charakterystycznych parametrów budynku magazynowego na owoce mrożone: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości i szerokości. Organ I instancji uznał, że ww. wniosek [...] nie może uruchomić nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, a to z tej przyczyny, iż wnioskodawca nie ma interesu prawnego w sprawie, a zatem nie jest stroną postępowania. Dokonując takiej oceny organ I instancji uwzględnił art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz przeanalizował w kontekście tego przepisu projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] oraz decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], zmieniającą ww. rozstrzygnięcie. Organ I instancji ustalił, że [...] w [...] jest właścicielem działki nr ew. [...] , znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie działki, na której przewidziano realizację przedmiotowej inwestycji. Wskazał, że inwestycja polega na budowie budynku magazynowego na owoce mrożone jednokondygnacyjnego, niepodpiwniczonego (o wymiarach 41,58 m x 49,58 m i wysokości 16,8 m) usytuowanego w odległości 12 m od granicy działki nr ew. [...], stanowiącej własność [...] w [...] . Nadto organ I instancji, pismem z dnia 8 kwietnia 2015 r., wystąpił do Burmistrza Miasta [...] o zajęcie stanowiska, czy w przedmiotowej sprawie istnieją podstawy do żądania od inwestora przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, bądź postanowienia, o którym mowa w art. 63 ust. 2 tej ustawy. Burmistrz Miasta [...] w piśmie z dnia 6 maja 2015 r. podał, że wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych nie jest wymagane dla planowanej budowy budynku magazynowego. W konsekwencji organ I instancji stwierdził, że nie istnieją przepisy prawa materialnego, które w związku z realizacją przedmiotowego budynku magazynowego wprowadzałyby ograniczenia w zagospodarowaniu działki wnioskodawcy (nr ew. [...] ), zatem brak jest podstaw do uznania, że [...]w [...] posiada legitymację materialnoprawną do zainicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] . Nie podzielając stanowiska organu I instancji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., orzekł na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylił postanowienie organu z dnia [...] maja 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Przy czym wskazał przede wszystkim, iż działając z wniosku [...] w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. organ I instancji powinien wyjaśnić przedmiot i zakres żądania zawartego w tymże wniosku. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ I instancji powinien wezwać wnioskodawcę do sprecyzowania wniosku, bowiem decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę, a następnie decyzja ta została zmieniona decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] (w dość zasadniczych kwestiach), a z wniosku nie wynikało, czy żądaniem są objęte obie ww. decyzje, czy tylko jedna z nich. Ponadto, organ II instancji uznał, że brak było podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 61a § 1 k.p.a., bowiem nie jest oczywiste, że [...] w [...] nie ma interesu prawnego i nie jest wobec tego stroną w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] , bądź decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...]. Tak dokonaną ocenę Sąd w pełni podziela.

Zdaniem Sądu, należy zgodzić się z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowalnego, że działając z wniosku [...] w [...] należało przede wszystkim wyjaśnić, a tego nie uczyniono, jaki jest dokładny przedmiot i zakres jego żądania. W ww. piśmie wnioskodawca domagał się unieważnienia pozwolenia na budowę i natychmiastowe wstrzymanie robót budowlanych na działce nr [...]. Z uwagi na taką treść wniosku, należało uznać, iż wniosek ten wymagał sprecyzowania, tym bardziej, że decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę, a następnie decyzja ta została zmieniona decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], znak: [...] , w zakresie charakterystycznych parametrów budynku magazynowego na owoce mrożone: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości i szerokości. Natomiast z treści wniosku nie wynikało, czy wnioskodawca wnosi o stwierdzenie nieważności obu ww. decyzji, wydanych w przedmiocie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, czy tylko jednej z nich. Analizując treść postanowienia organu I instancji, nie sposób zaś stwierdzić, aby organ orzekający w sprawie ustalił charakter i zakres podania [...] w [...] , związku z którym to następnie procedował. Odstąpienie od tej czynności stanowi zaś naruszenie przepisów postępowania, zwłaszcza art. 9 k.p.a., i może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zważyć przy tym należy, iż prawo do określenia charakteru pisma i zinterpretowania jego treści - w przypadku wątpliwości - przyznane zostało wyłącznie podmiotowi wnoszącemu pismo (podanie), a nie organowi. W razie wątpliwości, organ administracyjny winien zatem wezwać stronę do wyrażenia swego stanowiska, tak aby jednoznacznie ustalić intencję strony zarówno co do samego charakteru wniesionego pisma, jak też zakresu zgłoszonego żądania. Reguła powyższa dotyczy zarówno wniosków wszczynających postępowanie administracyjne, jak też innych podań składanych w toku już prowadzonego przez organ postępowania. Powinna ona zatem znaleźć zastosowanie zawsze gdy pismo strony zredagowane zostało w sposób niezręczny bądź niezrozumiały, niepozwalający na jego jednoznaczne odczytanie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1134/05). Należy też dodać, iż dopiero ustalenie przedmiotu żądania, w tym - trybu w jakim sprawa ma być prowadzona, pozwala na określenie właściwości organu, a także - przepisu prawa i okoliczności decydujących o interesie prawnym wnioskodawcy. Mając na uwadze powyższe stwierdzić więc trzeba, iż żądanie wnioskodawcy zgłoszone przed organem I instancji i poruszające kwestię wydania pozwolenia na budowę, wymagało uściślenia, a bez umożliwienia jego doprecyzowania, nie mogło skutkować wydaniem rozstrzygnięcia, nawet o charakterze formalnym. Na powyższe słusznie zatem zwrócił uwagę organ odwoławczy w kontrolowanym przez Sąd postanowieniu. Słusznie też w tym kontekście zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów procesowych wobec wydania rozstrzygnięcia pomimo braku wyjaśnienia dokładnej treści żądania wnioskodawcy.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy dokonał również prawidłowej oceny sprawy w kontekście zastosowanego przez organ I instancji art. 61a § 1 k.p.a. i interesu prawnego wnioskodawcy.

Wskazać trzeba, iż ww. przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Zauważyć w tym miejscu także należy, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest odrębnym postępowaniem, które rządzi się swoimi prawami. Jednakże takie postępowanie, podobnie jak i inne postępowania, tj. prowadzone w trybie zwykłym lub nadzwyczajne, wymaga od organu administracyjnego ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. A zatem złożenie wniosku, w tym o stwierdzenie nieważności obliguje organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m. in. podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się do merytorycznego rozpoznania. Taka konieczność w przypadku wniosku o stwierdzenie nieważności wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 k.p.a. Przy czym, odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej, na podstawie ww. art. 61a § 1 Kodeksu, może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Tylko wówczas, tj. w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, prawidłowym jest zastosowanie ww. regulacji prawnej. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., a to dopiero stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. Jeżeli zaś po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ administracji publicznej ustali, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, to winien umorzyć postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony wnioskodawcy.

Taki sposób procedowania jest ugruntowany już w orzecznictwie. Przy czym, w ocenie Sądu, w zakresie omówionej wyżej przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, aktualne nadal pozostaje także orzecznictwo dotyczące nieobowiązującego już art. 157 § 3 k.p.a. Warto wskazać w tym miejscu choćby na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 147/10, w którym Sąd stwierdził, że wyjaśnienie okoliczności, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny w sprawie i czy jest stroną, powinno mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym. Sąd kasacyjny wskazał też, że nie można odmawiając wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu takiej decyzji czynić rozważań na temat interesu prawnego, czy też braku takiego interesu po stronie wnioskodawcy. NSA zaznaczył, że odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. Stanowisko takie zaprezentowane zostało również przez NSA w wyroku z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2271/12, wydanym już na tle ww. art. 61a § 1 k.p.a. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd kasacyjny zauważył, iż "Właściwe rozumienie unormowania zawartego w art. 61a § 1 k.p.a. musi prowadzić do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Jak wskazano w piśmiennictwie: "Przyjąć należy, że oczywistość ta (co do osoby niebędącej stroną) albo wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy" (zob. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 188; por. J. Chmielewski, Art. 61a k.p.a. jako podstawa odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, "Monitor Prawniczy" 2014, nr 2, s. 82-84)." Za trafny w konsekwencji NSA uznał kierunek orzecznictwa ukształtowany na tle art. 157 § 3 k.p.a., a następnie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Wskazał, iż zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. (wcześniej art. 157 § 3 k.p.a.) powinno być ograniczone zasadniczo do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zwrócił uwagę także na to, iż wstępne badanie wniosku nie może polegać na arbitralnym rozstrzyganiu przez organ administracji o tym, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony. Dochodzi bowiem do sytuacji, w której wnioskodawca, pozbawiony dostępu do materiału dowodowego (z uwagi na nie uczestniczenie w postępowaniu zwykłym zakończonym kwestionowaną w trybie stwierdzenia nieważności decyzją, jak i brak interesu prawnego), nie ma możliwości sprawdzenia prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ administracji oraz wykazywania okoliczności ważnych dla ochrony własnego interesu prawnego.

Dostrzegając powyższe Sąd zauważa, iż dla ustalenia interesu prawnego [...] konieczne było odwołanie się do projektu budowlanego (rozwiązań w nim przyjętych) i innych dokumentów dotyczących realizacji przedsięwzięcia objętego decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] oraz zmieniającą ją decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], a więc - poczynienie koniecznych w tej kwestii ustaleń i analiz na podstawie konkretnego materiału dowodowego. To zaś oznacza, że okoliczności sprawy nie dawały podstaw do zastosowania wskazanego art. 61a § 1 k.p.a., i orzeczenia na jego podstawie, bo wymagały przeprowadzenia postępowania dowodowego, a takie nie mogło mieć miejsca poza postępowaniem. Dlatego też należy zgodzić się z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r., wydane w niniejszej sprawie (w związku z żądaniem unieważnienia pozwolenia na budowę) w oparciu o ten przepis, było wadliwe - naruszało tę normę prawną. Podzielając w całości przedstawione powyżej poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd zauważa bowiem raz jeszcze, iż odmowa wszczęcia postępowania na gruncie art. 61a § 1 k.p.a., z przyczyn podmiotowych, może mieć miejsce tylko wówczas, gdy oczywistym jest, iż osoba występująca z żądaniem nie ma interesu prawnego i nie jest wobec tego stroną w sprawie. Taka oczywista sytuacja, niewymagająca przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie miała zaś miejsca w kontrolowanej sprawie. Świadczy o tym nie tylko wniosek [...], ale też uzasadnienie postanowienia organu I instancji z dnia [...] maja 2015 r. (które to orzeczenie zawiera analizę stanu faktycznego i prawnego w celu ustalenia interesu prawnego wnioskodawcy), oraz – fakt jego wydania po poczynieniu przez organ wojewódzki dodatkowych ustaleń dotyczących chociażby konieczności uzyskania dla kwestionowanej inwestycji tzw. decyzji środowiskowej.

W konsekwencji Sąd zgadza się z organem II instancji, iż Wojewoda [...] wydał wadliwe rozstrzygnięcie. Prawidłowo też, zdaniem Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ I instancji obowiązany był - po wcześniejszym ustaleniu zakresu żądania zawartego w piśmie z dnia 27 lutego 2015 r. - wszcząć postępowanie na wniosek [...] w [...] , a następnie w toku wszczętego postępowania ustalić, czy wnioskodawca rzeczywiście posiada interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o unieważnienie decyzji. Wnioskodawca nie był stroną postępowań zwykłych zakończonych: decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę oraz decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] zmieniającą ww. rozstrzygnięcie. Niemniej nie zwalniało to organu I instancji od poczynienia ustaleń co do interesu prawnego wnioskodawcy. Kwestia ta nie była jednak na tyle oczywista, aby mogła być wyjaśniona bez uruchomienia postępowania administracyjnego, na co słusznie wskazał organ II instancji. Wyjaśnienie sprawy w zakresie interesu prawnego wnioskodawcy wymagało bowiem analizy rozwiązań projektowych przyjętych w zatwierdzonym projekcie budowlanym oraz - na co słusznie również zwrócił uwagę organ II instancji - analizy obszaru oddziaływania przedsięwzięcia w oparciu o przepisy prawa materialnego z uwzględnieniem charakteru i rozmiaru przedmiotowej inwestycji. Wskazana analiza winna obejmować kwestie podniesione przez wnioskodawcę, a ten w zażaleniu wskazał m. in. to, że inwestor podzielił inwestycję na etapy i w ten sposób uniknął konieczności uzyskania decyzji środowiskowej. W tej zaś sytuacji nie można było przyjąć, iż oczywistym jest, że wniosek o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego pochodzi od osoby niemającej interesu prawnego i prawidłowe jest zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a.

Dokonanie takiej oceny, sprzecznej z wyrażoną w postanowieniu organu I instancji, musiało w efekcie doprowadzić organ II instancji do konieczności zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a.

Uznając kontrolowane postanowienie za prawidłowe, Sąd miał na względzie, iż podjęcie rozstrzygnięcia przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (w znacznej części), nie może być sanowane w postępowaniu przed organem II instancji, ponieważ stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 31/10 (Lex nr 745212). Podobnie wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 672/10 (Lex nr 1081834), wskazując na to, że "właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty." Podobnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 2086/10 (Lex nr 1149301). W wymienionym orzeczeniu Sąd kasacyjny zauważył, iż "postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Nie może więc ono wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałoby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu."

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż skarga nie daje podstaw do zakwestionowania zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia. Za niezasadne Sąd uznał podniesione w niej zarzuty dotyczące art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 61a § 1 Kodeksu, z przyczyn powyżej omówionych. Sąd nie podzielił również zarzutów dotyczących naruszenia w sprawie art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu. Sąd za niezasadny uznał także zarzut naruszenia art. 62 ww. ustawy, który umożliwia wszczęcie i prowadzenie jednego postępowania dotyczącego więcej niż jednej strony w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej. Rację ma bowiem organ odwoławczy wskazując, iż przepis ten nie daje podstaw do połączenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji ją zmieniającej, albowiem inny jest co najmniej stan faktyczny w obu tych postępowaniach (i inaczej też może w tej sytuacji kształtować się krąg stron w obu tych sprawach).

Z tych też przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) orzekł, jak w sentencji.