Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 96/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2009-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 147  par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 40 ust. 2, ust. 3 i ust. 4, art. 93 ust. 1, art. 101 ust. 1, art.
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 11
journal: Dz.U. 1997 nr 123 poz 779
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych.
article: art. 60 ze zn. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 109 poz 756
law: Ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń - tekst jednolity
article: par. 25 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
article: art. 59 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2009 r. sprawy ze skarg Wojewody, A. S., B. K., W. S. i E. L. na uchwałę Rady Miasta z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie ustalenia lokalizacji targowiska miejskiego i zatwierdzenia jego regulaminu I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy Miasto – Rady Miasta na rzecz skarżących: A. S., B. K., W. S. i E. L. kwoty po 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Uchwałą Nr "[...]" z dnia 30 października 2007r. Rada Miasta ustaliła lokalizację targowiska miejskiego - "Targowisko Miejskie" na działce

nr "[...]" w "[...]" przy ulicy Aj i zatwierdziła jego regulamin.

Wnioskami z dnia 15 grudnia 2008r. A. S., B. K., W. S. i E. L., działając w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wnieśli o uchylenie § 8 pkt 3 załącznika nr 2 do ww. uchwały, podnosząc, iż jest on niezgodny z Konstytucją RP i ustawą o swobodzie działalności gospodarczej, naruszając podstawowe prawo do prowadzenia takiej działalności. Zdaniem skarżących w przypadku sprzedaży kamieni i metali szlachetnych oraz wykonywanych z nich przedmiotów brak jest przepisu ustawowego, który wykluczyłby możliwość prowadzenia tego typu działalności na terenie targowiska miejskiego.

Rada Miasta swoimi uchwałami uznała wystosowane wnioski za bezzasadne.

Skargę na ww. uchwałę wywiódł Wojewoda oraz skargi tożsamej treści wywiedli A. S., B. K., W. S., E. L.

Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności § 8 pkt 3 i § 18 załącznika nr 2 do przedmiotowej uchwały. Wskazał, że w § 8 pkt 3 załącznika nr 2 do uchwały Rada Miasta ustaliła, że na Targowisku Miejskim" mogą być sprzedawane wszystkie towary za wyjątkiem m.in. kamieni i metali szlachetnych oraz wykonywanych z nich przedmiotów. Z kolei w § 18 Regulaminu przyjęto, że sprzedający w najbliższym otoczeniu poza wyznaczonym terenem Targowiska Miejskiego oraz wykraczający przeciw przepisom regulaminu podlegają karze grzywny wymierzonej w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach. Zdaniem organu nadzoru Rada Miasta nie posiada kompetencji do wprowadzenia zakazu sprzedaży na terenie targowiska kamieni i metali szlachetnych oraz wykonywanych z nich przedmiotów. Według Wojewody akt prawa miejscowego nie może niweczyć wynikającego

z Konstytucji RP oraz z ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 155, poz. 1095 ze zm.) prawa do podejmowania działalności gospodarczej, a ograniczenia w tym zakresie mogą być uregulowane tylko w ustawie. Tymczasem zdaniem Wojewody w przypadku sprzedaży kamieni i metali szlachetnych oraz wykonywanych z nich przedmiotów brak jest przepisu ustawowego, który wykluczyłby możliwość prowadzenia tego typu działalności na terenie targowiska miejskiego. Działalność ta jest uregulowana w ustawie z dnia 3 kwietnia 1993r. Prawo probiercze (Dz. U. Nr 55, poz. 249 ze zm.), a ta nie stanowi o ograniczeniach w tym zakresie. Według wojewody trudno byłoby również uzasadnić zakwestionowany zakaz w kontekście art. 40 ust. 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, z uwagi na nie spełnienie w sprawie ustawowych przesłanek koniecznych do wprowadzenia przepisów porządkowych, tj. ich niezbędności dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Ponadto Wojewoda wskazał, że Rada Miasta przekroczyła zakres swoich kompetencji stanowiąc w § 18 Regulaminu przepisy porządkowe. Argumentował, że skoro przepisy porządkowe mogą przewidywać karę grzywny za ich naruszenie, rada gminy nie powinna obejmować jedną uchwałą przepisów porządkowych oraz innych przepisów gminnych. Wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 sierpnia 1994r. (SA/Wr 1240/94), gdzie stwierdzono, że za niezgodne z prawem należy uznać w szczególności uchwały rad gmin, ustanawiające przepisy gminne wykonawcze, jeżeli poza tymi przepisami zawierają przepisy gminne porządkowe, które mogą być wykorzystywane w celu zapewnienia wykonywania nakazów i zakazów przepisów, wydanych na podstawie szczegółowych upoważnień ustawowych.

Pozostali skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności § 8 pkt 3 załącznika nr 2 do przedmiotowej uchwały, podnosząc iż jest on niezgodny z Konstytucją RP i ustawą

o swobodzie działalności gospodarczej, naruszając podstawowe prawo do prowadzenia takiej działalności. Zdaniem skarżących w przypadku sprzedaży kamieni i metali szlachetnych oraz wykonywanych z nich przedmiotów brak jest przepisu ustawowego, który wykluczyłby możliwość prowadzenia tego typu działalności na terenie targowiska miejskiego. Według twierdzeń zawartych w skardze Rada Gminy może wydawać jedynie przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Tymczasem kwestionowane regulacje nie spełniają takiej roli. Skarżący podkreślili, że rzetelność sprzedawanych przez handlowców metali szlachetnych może być kontrolowana przez odpowiednie służby i na mocy przepisów szczególnych.

W odpowiedzi na skargi Rada Miasta uznała skargi za bezzasadne i wniosła o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami

a organami administracji rządowej (§ 1 ).

Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu

w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa

w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów.

Z zasady legalności wynika konsekwencja, iż sądy administracyjne oceniają, czy wydany akt jest zgodny z prawem obowiązującym w dacie jego wydania (vide: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1999r., sygn. akt II SA 4731/97, niepublikowany).

Wskazać należy również na zapis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwana dalej: ustawą ppsa., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak również przepis art. 135, który obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej uchwały podnieść w pierwszym rzędzie należy, że skarga Wojewody z dnia 16 lutego 2009r. została wniesiona prawidłowo w oparciu o przepis art. 93 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001r., nr 142, poz. 1591), który stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 (30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia) organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy.

W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Natomiast pozostałe skargi zostały wniesione przez skarżących w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, po spełnieniu przewidzianych w nim formalnych przesłanek, w tym po bezskutecznym wezwaniu Rady Miasta do usunięcia naruszenia prawa. Podlegają one zatem również merytorycznemu rozpoznaniu.

Przede wszystkim należy wskazać, że skład orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku

z dnia 13 października 2005r., sygn. OSK 1932/04, według którego ustalenie lokalizacji targowiska ma cechy aktu indywidualnego, nie zaś przepisu prawnego powszechnie obowiązującego o charakterze generalnym. Można wprawdzie dostrzec pewne podobieństwa pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy, a uchwałą Rady Miejskiej

o ustaleniu lokalizacji targowiska. Zarówno bowiem w przypadku decyzji o warunkach zabudowy, jak i w przypadku wspomnianej uchwały chodzi o wskazanie, że inwestycja w postaci targowiska może zostać zrealizowana w oznaczonym miejscu. Jednakże, co trzeba podkreślić, w obowiązującym stanie prawnym nie ma podstaw do wydawania takich uchwał. Nie obowiązuje już bowiem dekret z 2 sierpnia 1951 r. o targach

i targowiskach, który w art. 5 stanowił, że gmina ustala lokalizację targowisk i ich regulaminy, został on bowiem uchylony przez art. 99 pkt 1 ustawy z dnia 19 listopada 1999r. – Prawo o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.). Przyjęcie poglądu, że przedmiotowa uchwała jest aktem indywidualnym wskazuje, że została ona podjęta przez organ niewłaściwy. Sprawy dotyczące ustalania warunków zabudowy bądź lokalizacji inwestycji zostały ustawowo przyznane organom wykonawczym gminy, a w niektórych wypadkach na rzecz wojewody (art. 60 ust. 1 i 3

u .p.z .p.). Skoro odpadła podstawa prawna do podejmowania uchwał w przedmiocie lokalizacji targowiska, to jedynymi przepisami w zakresie lokalizacji inwestycji (w tym oczywiście targowisk) są przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Regulacje te pozwalają kształtować organom gminy tzw. ład przestrzenny za pomocą dwu instrumentów: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji administracyjnych w przypadku, gdy na danym terenie plan nie obowiązuje (jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie).

Art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) jednoznacznie wskazuje, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z ust. 2 wspomnianego art. 59 wynika, że przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.

Z załączonej do akt sądowych mapy (akta sądowe, k. – 202), stanowiącej załącznik Nr 1 do przedmiotowej uchwały z 30 września 2007r., wynika jednoznacznie, że tym aktem prawa miejscowego został poszerzony teren targowiska w stosunku do dotychczas istniejącego. Bezspornym jest więc, że nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu trwająca dłużej niż rok. Niezbędne zatem było w tym przypadku wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Ewentualnie zmiana zagospodarowania terenu mogła nastąpić w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) nie mógł stanowić natomiast podstawy wydania aktu prawa miejscowego w zakresie ustalenia lokalizacji targowiska. Władczego rozstrzygnięcia o lokalizacji targowiska w oznaczonym miejscu nie można traktować jako określenia zasad i trybu korzystania z targowiska. Przepisami prawa miejscowego wydanymi z powołaniem się na ten przepis mogłyby być postanowienia regulaminu targowiska jednakże regulamin taki może dotyczyć tylko istniejącego targowiska. Jeżeli nieważnością dotknięta była część uchwały rozstrzygająca o utworzeniu targowiska to również postanowienia regulaminu pozbawione swego przedmiotu nie mogły ostać się w obrocie prawnym.

Uchwała Rady formalnie wypełniała znamiona aktu prawa miejscowego

a więc określała w jakim miejscu i na jakich zasadach mieszkańcy gminy będą mogli korzystać z targowiska, była skierowana do nieokreślonego adresata. Uchwale jednak w żaden sposób nie można przypisać cech decyzji o warunkach zabudowy skoro nie było wniosku o wszczęcie takiego postępowania, akt ten nie został skierowany, ani doręczony konkretnemu adresatowi. Uchwała Rady była w istocie, dokonaną

z naruszeniem prawa, próbą wprowadzenia w życie przepisów prawa miejscowego

w sferze stosunków społecznych, w której ustawodawca określił inną prawną formę działania, tj. formę decyzji administracyjnej.

Tak więc należy podkreślić, że lokalizacja targowiska następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej przez wójta (burmistrza, prezydenta), nie zaś w drodze uchwały rady gminy mającej cechy przepisów prawnych powszechnie obowiązujących, chyba, że rada gminy uchwali miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który w swych zapisach będzie lokował targowisko.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżących, którzy wskazali, że Rada Miasta nie posiada kompetencji do wprowadzenia zakazu sprzedaży na terenie targowiska kamieni i metali szlachetnych oraz wykonywanych z nich przedmiotów, należy podzielić ich argumentację prawną w tym zakresie. Zdaniem Wojewody w przypadku sprzedaży kamieni i metali szlachetnych oraz wykonywanych z nich przedmiotów brak jest przepisu ustawowego, który wykluczyłby możliwość prowadzenia tego typu działalności na terenie targowiska miejskiego.

Trzeba zauważyć, że działalność taka jest uregulowana w ustawie z dnia 3 kwietnia 1993r. Prawo probiercze (Dz. U. Nr 55, poz. 249 ze zm.), a ta rzeczywiście nie stanowi o ograniczeniach w tym zakresie.

Dodatkowo wskazać należy, iż w świetle art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Oznacza to, że wszelkie tego rodzaju ograniczenia, o ile są uzasadnione interesem publicznym - mogą być nałożone wyłącznie mocą ustawy, a nie drogą pozostającego niżej w hierarchii aktów prawnych - aktem prawa miejscowego. Sformułowany z kolei w art. 32 Konstytucji nakaz równości podmiotów wobec prawa oraz zakaz dyskryminacji w życiu społecznym i gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny przejawiać się winien nakazem równego traktowania podmiotów przez władze publiczne, w tym i samorządowe (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 625/04).

Ponadto w ocenie Sądu art. 40 ust. 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym,

z uwagi na nie spełnienie w rozpoznawanej sprawie ustawowych przesłanek koniecznych do wprowadzenia przepisów porządkowych, tj. ich niezbędności dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju

i bezpieczeństwa publicznego, także nie mógł stanowić podstawy prawnej umożliwiającej wprowadzenie wspomnianych ograniczeń.

W § 8 pkt 3 załącznika nr 2 do uchwały ustalono, że mogą być sprzedawane wszystkie towary za wyjątkiem m.in. kamieni i metali szlachetnych oraz wykonywanych z nich przedmiotów. Nie jest zatem - według jej brzmienia - nakierowana na zwalczanie zjawisk, które niosą zagrożenia wskazane przez ustawodawcę w analizowanym przepisie. Nie sposób bowiem przyjąć, aby za takie zjawisko mogła być uznana sama działalność handlowa polegająca na sprzedaży konkretnych wyrobów. Rację ma więc Wojewoda wskazując, iż w sprawie trudno byłoby wskazać realne zagrożenie dla dóbr wymienionych art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym na skutek prowadzenia sprzedaży kamieni i matali szlachetnych oraz wykonywanych z nich przedmiotów.

Należy także podkreślić, że uprawnienia gminy do wprowadzenia zakazu sprzedaży określonego towaru nie da się wywieść z ogólnego upoważnienia do stanowienia przepisów porządkowych, zawartego w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok z dnia 6 marca 1992r. Naczelnego Sądu Administracyjnego

w Poznaniu, SA/Po 147/91).

Odnosząc się natomiast do zarzutu wojewody dotyczącego § 18 Regulaminu stanowiącego załącznik do przedmiotowej uchwały należy podzielić stanowisko zawarte w skardze – powtórzone za poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 12 sierpnia 1994r. (SA/Wr 1240/94), a mówiące o tym, że rada gminy nie powinna obejmować jedną uchwałą przepisów porządkowych oraz innych przepisów gminnych. Skoro bowiem tylko przepisy porządkowe mogą przewidywać karę grzywny za ich naruszenie, rada gminy nie powinna obejmować jedną uchwałą przepisów wykonawczych, statutowych i porządkowych.

Tymczasem Regulamin "Targowiska Miejskiego" przy ulicy A, będący załącznikiem do przedmiotowej uchwały zawiera głównie regulacje określające zasady zarządu mieniem, a więc przepisy statutowe stanowione na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast § 18 Regulaminu stanowiący, że sprzedający w najbliższym otoczeniu poza wyznaczonym terenem Targowiska Miejskiego oraz wykraczający przeciw przepisom regulaminu podlegają karze grzywny wymierzonej w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach jest przepisem porządkowym wydawanym na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy

o samorządzie gminnym.

Przy czym z § 18 załącznika do uchwały wynika, że przepis ten wprowadza dwie sankcje. Pierwsza to sankcja dla osób handlujących na targowisku, a wykraczających przeciwko jego regulaminowi. Druga dla osób prowadzących handel w najbliższym otoczeniu poza wyznaczonym terenem Targowiska.

Jak wskazano wyżej zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Należy pamiętać, że wskazany przepis i wynikające z niego upoważnienie dla rady gminy - stanowienia przepisów porządkowych - nie podlegają wykładni rozszerzającej. Przepisy porządkowe mogą być bowiem wydawane tylko w wyjątkowych, ściśle określonych przez analizowaną regulację okolicznościach. Oznacza to, iż na jej podstawie można ustanawiać zakazy i nakazy, które bezpośrednio służą realizacji wskazanych przez ustawodawcę przesłanek (wyrok z dnia 11 lipca 2006r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, II GSK 68/06).

Przepisy porządkowe wydawane na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym muszą wprost i wyłącznie wskazywać na realizację celów określonych przez ustawodawcę w zawartym w tym przepisie generalnym upoważnieniu. Nie jest dopuszczalne, aby ustalone przez gminę przepisy porządkowe mogły być z racji niewłaściwego zredagowania wykorzystywane do innych potrzeb (np. tylko zarządzania na danym obszarze - por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2004 r. sygn. akt GSK 1132/04, OSP 2205/9/109 z aprobującą glosą M. Stahl OSP 2005/9/109)

i stwarzały podstawę do stosowania bezwzględnej sankcji w stosunku do podmiotów, których zachowania w żadnym zakresie nie rodzą zagrożeń dla wartości chronionych analizowanym przepisem. Taka groźba zachodziłaby zaś przy pozostawieniu w obrocie prawnym uchwały. Fakt, że działalności handlowej mogą towarzyszyć niepożądane zjawiska nie zmienia przedstawionej oceny.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, iż gmina nie może zakazać prowadzenia handlu ulicznego w ramach stanowienia przepisów porządkowych (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 1997r. II SA 576/96 (orzeczenie dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach). W istocie zaś zapisy § 18 Regulaminu w części zakazującej handlu w pobliżu targowiska taki zakaz handlu ulicznego wprowadzają w części miasta.

Ponadto w ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie występuje przesłanka wynikająca z art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, wyrażająca się dopuszczalnością wydawania przez radę gminy przepisów porządkowych w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących.

O zakresie nieuregulowanym można bowiem mówić na gruncie analizowanego przepisu wyłącznie wtedy, gdy w systemie prawa powszechnie obowiązującego nie ma innych regulacji zezwalających na eliminację dostrzeżonych przez gminę, niepożądanych w myśl tego przepisu zjawisk (wyrok z dnia 11 lipca 2006r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, II GSK 68/06).

Tymczasem wydaje się, że ewentualne realne zagrożenia dla bezpieczeństwa

i porządku publicznego mogłyby się wiązać na przykład z tym, że handel na targowisku lub w jego najbliższym otoczeniu powodowałby zagrożenie dla bezpieczeństwa pieszych, ruchu ulicznego czy też skutkowałby zaśmiecaniem i pogarszaniem warunków sanitarnych oraz szpeceniem ulic w mieście. Ochrona wartości wskazanych w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym może być realizowana na podstawie aktów prawnych takich jak ustawa z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000r., Nr 71, poz. 838 ze zm.) czy rozporządzenie Rady Ministrów z 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.). Wspomniane przepisy wymagają uzyskania zezwolenia do zajęcia pasa drogowego. Ponadto prowadzenie handlu w obrębie drogi publicznej bez zezwolenia w sposób zagrażający bezpieczeństwu pieszych, a także z naruszeniem warunków sanitarnych pozwala Policji i Straży Miejskiej na zastosowanie odpowiednich środków w celu zapewnienia ochrony porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Szczególnie szerokie uprawnienia w tym zakresie przysługują Straży Miejskiej, która na podstawie art. 11 ustawy z 29 sierpnia 1997r. o strażach gminnych (Dz. U. Nr 123, poz. 779 ze zm.) zobowiązana jest do ochrony porządku i spokoju w miejscach publicznych. Poza tym art. 60¹ ustawy z dnia 20 maja 1971r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. 2007r., Nr 109, poz. 756) sankcjonuje działalność gospodarczą stanowiąc, że kto wykonuje działalność gospodarczą bez wymaganego zgłoszenia do ewidencji działalności gospodarczej, wpisu do rejestru działalności regulowanej lub bez wymaganej koncesji albo zezwolenia, podlega karze ograniczenia wolności albo grzywny.

Przysługujące natomiast radzie gminy kompetencje w zakresie stanowienia przepisów porządkowych nie mogą być wykorzystywane do bieżącego zarządzania na danym obszarze, ale wyłącznie w celu przeciwdziałania realnym zagrożeniom dla wartości określonych w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Regulacje przeciwdziałające tym zagrożeniom muszą być także zgodne z zasadą proporcjonalności (wyrok z dnia 3 grudnia 2004r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, GSK 1132/04). Skarżący trafnie zatem zarzucają, że wprowadzony zaskarżoną uchwałą zakaz handlu określonej kategorii towarów w istotny sposób ogranicza konstytucyjną zasadę swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji) i nie stanowi proporcjonalnego środka do wartości jakie powinien zabezpieczać na podstawie art. 40 ust. 3 u.s.g.

Ponadto trzeba wskazać na nieprecyzyjną i niezgodną zasadami techniki legislacyjnej treść wspomnianego § 18 Regulaminu, zwłaszcza na określenie, które mówi, że kto sprzedaje w najbliższym otoczeniu poza wyznaczonym terenem Targowiska Miejskiego podlega karze grzywny. Zwraca tu uwagę nieprecyzyjne sformułowanie - w najbliższym otoczeniu. Przepis ten zawiera określone sankcje przez co powoduje doniosłe skutki prawne. Nie może być tak, że jego konstrukcja opiera się

o pojęcia niedookreślone, nieprecyzyjne i przez co dające zbyt duże pole do swobodnej interpretacji.

Takie nieprecyzyjne i niejasne postanowienia uchwały pozbawiają ją charakteru przepisu określającego nakazy i zakazy określonego zachowania się jednostek. Warto w tym miejscu wskazać na § 25 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), według którego przepis prawa materialnego powinien możliwie bezpośrednio i wyraźnie wskazywać kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 lipca 2004r., sygn. III SA/Wr 51/04).

Mając powyższe na względzie, Sąd w pkt I na podstawie art. 147 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Z mocy art. 152 ppsa Sąd orzekł w pkt II, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt III na podstawie art. 200 ppsa.