Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 872/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 88, art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 30 listopada 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant pomocnik sekretarza Blanka Kuźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2016 roku sprawy ze skargi Gminy Miasta R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie odwołania dyrektora Muzeum Regionalnego im. S. S. w R. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] w sprawie odwołania Dyrektora Muzeum [...] im. [...] w [...] Prezydent Miasta [...] z dniem 23 czerwca 2016r. odwołał T. N. ze stanowiska Dyrektora Muzeum [...] im. [...] w [...]. Odwołanie jest równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia ze skutkiem na dzień 30 września 2016r. Powodem odwołania było naruszenie przez T. N. przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem.

Pismem z dnia 13 lipca 2016r. skierowanym do Prezydenta Miasta [...] Wojewoda [...] zwrócił się o przedłożenie oryginału lub kserokopii potwierdzenia za zgodność z oryginałem zarządzenia nr [...] z dnia [...] na podstawie art.88 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016r. poz.446).

W dniu 18 lipca 2016r. Prezydent Miasta [...] przesłał Wojewodzie [...] na skrzynkę e-mailową skan zarządzenia nr [...] z [...] oraz skan pisma z dnia 15 lipca 2016r. o przesłaniu kserokopii potwierdzonej za zgodność wymienionego zarządzenia.

W dniu 20 lipca 2016r. do Wojewody [...] wpłynęła przesyłka zawierająca kserokopię potwierdzoną za zgodność zarządzenia Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...].

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 18 sierpnia 2016r. Wojewoda [...], na podstawie art.91 ust.1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] z dnia [...] w sprawie odwołania Dyrektora Muzeum [...] im. [...] w [...].

W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z treścią art.15 ust.1 ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2012r. poz.406 ze zm.) dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16.

W ocenie organu nadzoru w przypadku odwołania dyrektora instytucji kultury konieczna jest opinia związków zawodowych działających w tej instytucji oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Wynika to z treści art.15 ust.1 ustawy z 25 października 1991r. Zwolnienie z takiego opiniowania ma miejsce jedynie w sytuacji opisanej w zdaniu drugim art.15 ust.1 wymienionej ustawy a mianowicie w razie wyłaniania kandydata na dyrektora w drodze konkursu. W przypadku odwołania dyrektor nie jest już "kandydatem" a więc nie ma do niego zastosowanie wyjątek określony w zdaniu drugim art.15 ust.1 ustawy. Ratio legis takiego uregulowania wynika z procedury wyłaniania kandydata na dyrektora (konkursowej) zapewniającej co do zasady udział w nim przedstawiciela organizacji związkowej oraz stowarzyszeń zawodowych lub twórczych. W przypadku odwołania dyrektora ustawa wymaga każdorazowo opiniowania przez związki zawodowe oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze. Pogląd taki wyraził WSA w Łodzi w wyroku z 23 października 2015r. w spr. II SA/Łd 570/15. Znajduje to także potwierdzenie w uzasadnieniu projektu zmiany art.15 ust.1 ustawy z 25 października 1991r. dokonanej ustawą z 31 sierpnia 2011r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz.1230). W przypadku odwołania T. N. nie zachowano wymogu zasięgnięcia opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych. W związku z czym Wojewoda [...] stwierdził nieważność zarządzenia Prezydenta [...] z dnia [...].

Na wymienione rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła Gmina Miasta [...]. Rozstrzygnięciu zarzucono:

- naruszenie art.91 ust.1 i 3 oraz art.93 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym przez wydanie rozstrzygnięcia po upływie wymaganego terminu a mianowicie po upływie 30 dni od dnia doręczenia zarządzenia

- art.15 ust.1 ustawy z 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że odwołanie dyrektora muzeum mogło nastąpić po zasięgnięciu opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zarządzenie z 23 czerwca 2016r. zostało wysłane Wojewodzie [...] w drodze elektronicznej w dniu 18 lipca 2016r. i w tym samym dniu miało miejsce doręczenie. Trzydziestodniowy termin do stwierdzenia nieważności zarządzenia upływał w dniu 17 sierpnia 2016r. zaś organ nadzoru wydał rozstrzygnięcie nadzorcze w dniu 18 sierpnia 2016r. czyli po upływie wymaganego terminu. Jest więc ono niezgodne z prawem. Strona skarżąca powołała się na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 18 maja 2006r. w spr. I OSK 55/06, że trzydziestodniowy termin, o którym mowa w art.91 ust.1 u.s.g. rozpoczyna bieg od dnia faktycznego doręczenia zarządzenia organowi nadzoru niezależnie od tego, kto owego doręczenia dokonał. W sytuacji gdy organowi nadzoru doręczono zarządzenie z [...] w drodze elektronicznej w dniu 18 lipca 2016r. to od tego dnia zaczął biec trzydziestodniowy termin a nie od dnia doręczenia tego zarządzenia w formie papierowej co miało miejsce w dniu 20 lipca 2016r.

Nadto w skardze podniesiono, że organ nadzoru błędnie zinterpretował przepis art.15 ust.1 ustawy z 25 października 1991r. Analiza tego przepisu wskazuje, że w przypadku odwołania dyrektora instytucji kultury nie ma obowiązku zasięgania opinii związków zawodowych i stowarzyszeń zawodowych i twórczych. Ze zdania drugiego art.15 ust.1 ustawy wynika, że powołanie i odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie a mianowicie bez konieczności opiniowania przez związki zawodowe oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze. W związku z czym przy odwołaniu T. N. ze stanowiska Dyrektora Muzeum [...] im. [...] w [...] nie było wymogu zasięgania opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych. Wyrok WSA w Łodzi z 23 października 2015r. w spr. II SA/Łd 570/15 na który powołał się organ nadzoru jest nieprawomocny i nie może on stanowić podstawy rozstrzygnięcia organu nadzoru. W konkluzji strona skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Organ nadzoru w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, że został zachowany trzydziestodniowy termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art.91 ust.1 u.s.g. Wojewoda [...] w piśmie z 13 lipca 2016r. zażądał od Prezydenta [...] oryginału zarządzenia nr [...] lub jego kserokopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem. Taka kserokopia została doręczona w dniu 20 lipca 2016r. i od tego dnia zaczął biec termin określony w art.91 ust.1 u.s.g. Zarządzenie wysłane elektronicznie mailem było jedynie zeskanowane i nie jest to dokument urzędowy na podstawie którego organ nadzoru mógłby ocenić legalność tego aktu. Nie był to ani oryginał ani kserokopia potwierdzona za zgodność. W związku z czym nie można uznać, że od daty doręczenia skanu zarządzenia należy liczyć trzydziestodniowy termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Istnieje możliwość doręczenia zarządzenia w formie elektronicznej ale powinno to zostać dokonane poprzez platformę ePUAP a zarządzenie powinno zostać podpisane bezpiecznym kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Strona skarżąca nie wysłała natomiast zarządzenia poprzez platformę ePUAP tylko na skrzynkę mailową urzędu. Odnośnie zarzutu błędnej interpretacji art.15 ust.1 ustawy z 25 października 1991r. to Wojewoda [...] podtrzymał swoją argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Na rozprawie w dniu 16 listopada 2016r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę i oświadczył, że wersja elektroniczna zarządzenia nr [...] została wysłana na skrzynkę mailową Wydziału [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] i nie orientował się czy w Muzeum [...] w [...] są związki zawodowe oraz czy są stowarzyszenia zawodowe i twórcze, o których mowa w art.15 ust.1 ustawy z 25 października 1991r.

Pełnomocnik organu nadzoru wnosił o oddalenie skargi i oświadczył, że Urząd Wojewódzki w [...] pracuje od godz.800 do godz.1600. W dniu 18 lipca 2016r. po godzinie 1600 mógł ktoś w wydziale otworzyć skrzynkę emailową. Być może uczyniła to sekretarka.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz.270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W myśl art.3 § 2 pkt.7 wymienionej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z treścią art.148 cytowanej ustawy sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] stwierdzające nieważność zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] w sprawie odwołania Dyrektora Muzeum [...] im. [...] w [...].

Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga kwestia czy zachowany został trzydziestodniowy termin do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia określony w art.91 ust.1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015r. poz.1515 ze zm.), dalej u.s.g. Strona skarżąca podnosi bowiem, że termin ten został przekroczony gdyż w dniu 18 lipca 2016r. wysłano organowi nadzoru na skrzynkę mailową zeskanowane zarządzenie nr [...]. Tego samego dnia miało miejsce doręczenie przesyłki a więc trzydziestodniowy termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego upływał w dniu 17 sierpnia 2016r. zaś zaskarżone rozstrzygnięcie wydano w dniu 18 sierpnia 2016r. czyli po upływie wymaganego terminu. Natomiast w ocenie organu nadzoru termin ten został zachowany gdyż pismem z dnia 13 lipca 2016r. Wojewoda [...] zażądał od Prezydenta [...] nadesłania oryginału zarządzenia nr [...] lub jego kserokopii potwierdzonej za zgodność i przesyłka została doręczona w dniu 20 lipca 2016r. czyli zaskarżone rozstrzygnięcie wydano przed upływem trzydziestodniowego terminu od daty doręczenia. W ocenie organu nadzoru zeskanowane zarządzenie przesłane na skrzynkę mailową nie jest dokumentem urzędowym na podstawie którego Wojewoda [...] mógłby oceniać legalność tego aktu. Nie jest to bowiem oryginał zarządzenia ani kserokopia potwierdzona za zgodność z oryginałem. W związku z czym od daty doręczenia skanu zarządzenia nr [...] nie rozpoczyna się bieg terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, Bieg tego terminu rozpoczyna się od dnia doręczenia wersji papierowej.

Zgodnie z treścią art.88 u.s.g. organy nadzoru mają prawo żądania informacji i danych, dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych.

W myśl art.91 ust.1 wymienionej ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

Zgodnie z treścią art.93 ust.1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Przepisy ustaw o samorządzie gminnym wprowadzają obowiązek przedkładania organowi nadzoru uchwał rady gminy. Nie ma natomiast takiego obowiązku w przypadku zarządzeń organu gminy. Organ nadzoru może natomiast zażądać takiego zarządzenia w oparciu o treść art.88 u.s.g. W takiej sytuacji organ nadzoru może wydać rozstrzygnięcie nadzorcze w terminie 30 dni od dnia przedłużenia takiego zarządzenia. Dla rozpoczęcia biegu trzydziestodniowego terminu nie ma jednak znaczenia kto dokonał takiego przedłożenia i z jakich przyczyn. Istotny jest jedynie dzień w którym organowi nadzoru doręczono zarządzenie. (por. postanowienie NSA z 18 maja 2006r. w spr. I OSK 55/06 i z 18 lutego 2016r. w spr. I OSK 2707/15, wyrok WSA w Krakowie z 24 listopada 2015r. w spor. III SA/Kr 217/15 i wyrok WSA w Kielcach z 11 maja 2016r. w spr. II SA/Ke 194/16).

W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną jest od kiedy rozpoczął się bieg trzydziestodniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego a mianowicie czy od dnia doręczenia skanu zarządzenia nr [...] na skrzynkę mailową organu nadzoru(18 lipca 2016r.) czy też od dnia doręczenia Wojewodzie [...] kserokopii wymienionego zarządzenia potwierdzonego za zgodność z oryginałem (20 lipca 2016r.).

Sąd w obecnym składzie stanął na stanowisku, że trzydziestodniowy termin, o którym mowa w art.91 ust.1 u.s.g. rozpoczął bieg w dniu doręczenia organowi nadzoru zarządzenia nr [...] w wersji papierowej. Należy zaznaczyć, że w piśmie z dnia 13 lipca 2016r. Wojewoda [...] zażądał nadesłania oryginału wymienionego zarządzenia lub jego kserokopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem. Tylko bowiem oryginał aktu lub jego kserokopia potwierdzona za zgodność stanowią dokument urzędowy na podstawie którego organ nadzoru może dokonać oceny jego legalności. Takim dokumentem urzędowym nie jest natomiast skan zarządzenia przesłany na skrzynkę mailową organu nadzoru. Jest rzeczą powszechnie znaną, że skan określonego dokumentu nie jest pełnym i wiarygodnym odzwierciedleniem tego dokumentu. Mogą bowiem na nim występować zniekształcenia poszczególnych liter i cyfr. Nadto brak jest również na nim potwierdzenia, że jest on zgodny z oryginałem. Skoro brak jest takiego potwierdzenia to oznacza, że skan może się różnić od oryginału. W związku z czym sąd uznał, że skan zarządzenia przesłany przez stronę skarżącą nie jest skutecznym przedłożeniem tego aktu organowi nadzoru. Sąd stanął na stanowisku, że datą skutecznego przedłożenia wymienionego zarządzenia Wojewodzie [...] jest dzień 20 lipca 2016r. kiedy to doręczono kserokopię tego aktu potwierdzoną za zgodność z oryginałem.

Oczywiście istnieje możliwość doręczenia pisma organowi administracji w formie dokumentu elektronicznego. Przewiduje to art.46 § 10 K.p.a. Odbywa się to za pośrednictwem platformy ePUAP. Sposób i tryb takiego doręczenia został uregulowany w ustawie z dnia 17 lutego 2005r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2014r. poz. 1114 ze zm.) oraz w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz.U. z 2015r. poz.971 ze zm.) Akt przesyłany w formie elektronicznej musi być wówczas podpisany bezpiecznym kwalifikowanym podpisem elektronicznym. W niniejszej sprawie Prezydent [...] nie przesłał jednak zarządzenia nr [...] poprzez platformę ePUAP lecz na skrzynkę mailową Wydziału [...] UW w [...]. Przesłany akt nie spełniał zatem wymagań koniecznych przy doręczeniach za pośrednictwem platformy ePUAP.

Sądowi znany jest pogląd wyrażony przez NSA w postanowieniu z 18 maja 2006r. w spr. I OSK 55/06 na który powołano się w skardze, że 30-dniowy termin rozpoczyna się od dnia faktycznego doręczenia zarządzenia organowi nadzoru niezależnie od tego kto owego doręczenia dokonał. Z poglądem tym należy się zgodzić. W wymienionym postanowieniu NSA nie przesądził jednak w jakiej formie ma być doręczone zarządzenie. Sąd w obecnym składzie uznał, że musi to być oryginał zarządzenia lub jego kserokopia potwierdzona za zgodność z oryginałem bądź też dokument elektroniczny przesłany za pośrednictwem platformy ePUAP spełniający wymogi niezbędne przy tego rodzaju doręczeniu. Nie można natomiast uznać, że wystarczające jest przesłanie skanu zarządzenia na skrzynkę mailową organu nadzoru.

Nawet gdyby przyjąć odmienny pogląd a mianowicie, że przesłanie organowi nadzoru skanu zarządzenia nr [...] było skutecznym przedłożeniem Wojewodzie [...] tego aktu to i tak nie można uznać, że doręczenie miało miejsce w dniu 18 lipca 2016r.

Jak już była o tym mowa we wcześniejszych rozważaniach wymienione zarządzenie nie zostało przesłane organowi nadzoru za pośrednictwem platformy ePUAP lecz na skrzynkę mailową Wydziału [...] UW w [...]. Strona skarżąca wysłała maila w dniu 18 lipca 2016r. o godz. 1413 zaś jak wynika z informacji skarżącego wiadomość wyświetliła się na komputerze odbiorcy tego samego dnia o gosz.1606 (k.20). Oznacza to, że o godz. 1606 otworzono wiadomość w Urzędzie Wojewódzkim w [...]. Miało to miejsce już po zakończeniu pracy urzędu gdyż w tym dniu Urząd Wojewódzki w [...] pracował od godz.800 do goidz.1600. Jak wynika z wyjaśnienia pełnomocnika organu nadzoru złożonego na rozprawie już po zakończeniu pracy urzędu najprawdopodobniej sekretarka otworzyła skrzynkę mailową. W ocenie sądu w sytuacji gdy urzędnik otwiera skrzynkę mailową po zakończeniu pracy urzędu aby sprawdzić jakie maile wpłynęły to nie oznacza, że w tym momencie dochodzi do skutecznego doręczenia wiadomości. Skoro miało to miejsce już po zakończeniu pracy urzędu to należałoby uznać, że wiadomość została doręczona skutecznie następnego dnia w którym urząd funkcjonuje (w niniejszej sprawie w dniu 19 lipca 2016r.).

Reasumując tę część rozważań sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie wydano z zachowaniem trzydziestodniowego terminu, o którym mowa w art.91 ust.1 u.s.g. W dniu 20 lipca 2016r. doręczono bowiem Wojewodzie [...] kserokopię zarządzenia nr [...] potwierdzoną za zgodność z oryginałem i od tego dnia rozpoczął bieg terminu do wydania rozstrzygnięcia. Zaskarżone rozstrzygnięcie wydano w dniu 18 lipca 2016r. czyli przed upływem terminu określonego w art.91 ust.1 u.s.g.

Wojewoda [...] słusznie uznał, że zarządzenie nr [...] zostało wydane z naruszeniem art.15 ust.1 ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2012r. poz.406 ze zm.). Naruszenie to polegało na zaniechaniu zasięgnięcia opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych przy odwołaniu Dyrektora Muzeum [...] w [...].

Zgodnie z treścią art.15 ust.1 wymienionej ustawy dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16.

Analiza wymienionego przepisu wskazuje, że dla odwołania dyrektora instytucji kulturalnej wymagane jest uprzednie uzyskanie opinii związków zawodowych działających w tej instytucji oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu. W przypadku odwołania dyrektor nie jest już zresztą "kandydatem", zatem nawet literalne brzmienie przepisu wskazuje, iż wspomniane wyłącznie nie ma doń zastosowania. Wykładnia cytowanego przepisu prowadzi do wniosku, iż zaniechanie opiniowania dotyczy jedynie wyłonienia dyrektora w drodze konkursu. Ratio legis takiego uregulowania wynika z procedury wyłaniania kandydata na dyrektora (konkursowej), zapewniającej, co do zasady, udział w nim przedstawicielom organizacji związkowych i stowarzyszeń zawodowych lub twórczych (por. regulacja art. 16 ust.4, odnosząca się do samorządowych instytucji kultury, określonych w wykazie ministerialnym). W przypadku odwołania dyrektora (bez względu na sposób jego powołania) ustawa wymaga natomiast każdorazowo opiniowania przez związki zawodowe (o ile działają na terenie instytucji) oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze.

Jak trafnie podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia za przyjęciem takiego poglądu przemawia również uzasadnienie nowelizacji art.15 dokonane ustawą z dnia 31 sierpnia 2011r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2011r. poz.1230). W uzasadnieniu nowelizacji podniesiono, że " Proponuje się nieuznanie za konieczne konsultacji ze związkami zawodowymi i stowarzyszeniem zawodowymi i twórczymi przy powoływaniu dyrektora wyłonionego w drodze konkursu, gdyż zarówno przedstawiciele związków zawodowych jak i stowarzyszeń mają ustawowo zagwarantowany udział w komisji konkursowej. Należy podkreślić, że ten projektowany przepis nie pozbawia organizatora możliwości skorzystania z tej formy konsultacji, jeżeli uzna ją za potrzebną. Związki zawodowe i stowarzyszenia mogą także z własnej inicjatywy przekazać opinię organizatorowi".

Analiza uzasadnienia nowelizacji art.15 ustawy z 25 października 1991r. wskazuje, że zwolnienie z konsultacji ze związkami zawodowymi oraz stowarzyszeniami zawodowymi i twórczymi jest przewidziana tylko w jednym wypadku a mianowicie przy powoływaniu dyrektora wyłonionego w drodze konkursu. We wszystkich pozostałych sytuacjach w tym m.in. przy odwołaniu dyrektora, istnieje obowiązek przeprowadzenia takiej konsultacji.

Pogląd, ze skuteczne odwołanie dyrektora instytucji kultury wymaga poprzedzenia go uzyskaniem opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję wyraził NSA w wyroku z 17 września 2013r. w spr. II OSK 1904/13, WSA w Łodzi w wyroku z 23 października 2015r. w spr. II SA/Łd 570/15 i WSA w Krakowie w wyroku z 27 października 2015r. w spr. III SA/Kr 655/15. Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w wymienionych orzeczeniach.

W rozpoznawanej sprawie Prezydent [...] przez wydaniem zarządzenia nr [...] nie zasięgał opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności Muzeum [...] w [...]. Na rozprawie w dniu 16 listopada 2016r. pełnomocnik strony skarżącej nie potrafił wyjaśnić czy w Muzeum [...] w [...] działają związki zawodowe oraz czy na terenie R. są i ewentualnie jakie stowarzyszenia zawodowe i twórcze właściwe ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Muzeum [...]. O ile może być sytuacja, że w Muzeum [...] nie ma związków zawodowych to z całą pewnością na terenie [...] są stowarzyszenia zawodowe i twórcze właściwe ze względu na rodzaj działalności Muzeum. W sytuacji gdy Prezydent [...] odwołuje Dyrektora Muzeum [...] w [...] z pominięciem wymogu konsultacji, o której mowa w art.15 ust.1 ustawy z 25 października 1991r. to winien wykazać, że w Muzeum nie ma związków zawodowych zaś na ternie [...] nie ma stowarzyszeń zawodowych i twórczych w rozumieniu wymienionego przepisu. Prezydent [...] tego nie wyjaśnił uznając, że nie ma żadnego wymogu konsultacji z organizacjami, o których mowa w art.15 ust.1. Należało zatem uznać, że odwołanie Dyrektora Muzeum [...] w [...] nastąpiło z naruszeniem art.15 ust.1 ustawy z 25 października 1991r. Pogląd, że zaniechanie konsultacji ze związkami zawodowymi oraz organizacjami zawodowymi i twórczymi stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zarządzenia jest powszechnie przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 8 sierpnia 2008r., sygn. akt II OSK 1295/12 oraz z dnia 12 stycznia 2012r., sygn. akt II OSK 2524/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 10 stycznia 2013r., sygn. akt IV SA/Gl 1044/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w Krakowie w wyroku z dnia 4 grudnia 2012r., sygn. akt III SA/Kr 871/12 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 3 czerwca 2015r., sygn. akt II SA/Ke 351/15. Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w wymienionych orzeczeniach.

W zaskarżonym rozstrzygnięciu organ nadzoru trafnie uznał, że zarządzenie nr [...] zostało wydane z istotnym naruszeniem przepisu art.15 ust.1 ustawy z 25 października 1991r. Słusznie zatem stwierdzono nieważność tego zarządzenia.

Reasumując sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z zachowaniem trzydziestodniowego terminu, o którym mowa w art.91 ust.1 u.s.g. Wojewoda [...] trafnie stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] jako wydanego z istotnym naruszeniem prawa. Mając to na uwadze, na podstawie art.151 p.p.s.a., sąd oddalił skargę.

R.T.