Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 798/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6038 Inne uprawnienia  do  wykonywania czynności  i zajęć w sprawach objętych symbolem 603
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną czynność
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1940
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman Sędzia WSA Małgorzata Jużków po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 marca 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na czynność Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia korzystania z przystanków komunikacyjnych 1) uchyla zaskarżoną czynność, 2) zasądza od Prezydenta Miasta K. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł (słownie: [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M.K. (dalej jako skarżący), posiadający zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, wniósł skargę na czynność Prezydenta Miasta K. z [...] r. nr [...]w przedmiocie odmowy uzgodnienia zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych.

Do wydania zaskarżonej czynności doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

14 września 2020 r. skarżący wystąpił do Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w K. (dalej w skrócie jako MZUiM) o zgodę na korzystanie z przystanków usytuowanych na terenie Miasta K. dla obsługi linii komunikacyjnej O. – S. – S. - K. Wniosek ten obejmował 8 przystanków: K. [...]– na żądanie 01,02; K. [...] – na żądanie 01,02; K. [...] – na żądanie 01; K. [...] 02; K. [...] – na żądanie 02; K. [...] – na żądanie 01; K. [...] – 02; K. [...] 04, których właścicielem i zarządzającym jest Miasto K. Do wniosku dołączono: proponowany rozkład jazdy, wykaz samochodów, mapę przystanków na terenie Miasta K., zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika i zaświadczenie o wpisie do CEIDG.

Działający w imieniu Prezydenta Miasta K. Dyrektor MZUiM (dalej jako organ), powołując się na uchwałę Rady Miasta K. z [...]r. nr [...]w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest Miasto K., ustalania warunków i zasad korzystania oraz stawek opłat za korzystanie z tych obiektów, poinformował skarżącego o negatywnie zaopiniowanym wniosku w sprawie korzystania z przystanków K. [...]oraz K. [...]. Jako powód wskazał uniknięcie wjazdu do ścisłego centrum miasta. Dodatkowo zauważył, że złożona dokumentacja nie zawiera uzgodnienia z PKM K. co do korzystania z przystanku "[...]" (vide: pismo z 17 września 2020 r. nr [...]).

Kolejnym wnioskiem z 5 października 2020 r. skarżący wystąpił do MZUiM o zgodę na korzystanie z sześciu przystanków usytuowanych na terenie Miasta K., czyli: K. [...] – na żądanie 01,02; K. [...] – na żądanie 01,02; K. [...]– na żądanie 01; K. [...] – na żądanie 02; K. [...]– na żądanie 01,02; K. [...] – na żądanie. Do wniosku dołączył rozkład jazdy uwzględniający wszystkie przystanki, wykaz samochodów, mapę przystanków na terenie Miasta K. oraz pismo z PKM K. wyrażające zgodę na korzystanie z przystanku początkowego/końcowego "[...]".

Natomiast pismem z 22 października 2020 r. pełnomocnik skarżącego wystąpił do MZUiM o udzielenie informacji, czy "negatywna opinia", o której mowa w piśmie z 17 września 2020 r. jest jednoznaczna z odmową zawarcia umowy na korzystanie z przystanków K. [...] oraz K. [...]. Ponieważ zawarta w niej argumentacja oparta została na przesłankach pozamerytorycznych, rozbieżnych z przesłankami wynikającymi z art. 32 ust. 3 ustawy o publicznym transporcie drogowym, wniósł o reasumpcję zajętego stanowiska. Wyjaśnił, że skarżący prowadzi usługi przewozowe na terenie Miasta K. od 15 lat na dobrze znanej przez klientów trasie, która obejmuje zarówno [...] jak i ul. [...]. Ruch pojazdów na terenie miasta obejmuje zaledwie 31 wjazdów dziennie do ścisłego centrum i w niczym nie zaburza organizacji ani bezpieczeństwa ruchu drogowego, które to kryteria jako wyłączne mogą stanowić podstawę takiej odmowy. Do tej pory nigdy nie doszło z winy zatrudnionych przez skarżącego kierowców do jakiegokolwiek wypadku, stłuczki czy choćby innego najdrobniejszego zdarzenia drogowego w obrębie centrum miasta. Jako przewoźnik dokłada najwyższej staranności w doborze pracowników. Dba o pojazdy, którymi kierują. Samochody marki Mercedes-Sprinter, które obsługują trasę O. – S. – S.- K., posiadają emisję spalin zgodną z normą Euro 6, a zatem spełniają wymagane przez prawo standardy. Ponadto są to pojazdy mniejsze i o wiele bardziej mobilne niż np. autobusy korzystające z w/w przystanków. Ich udział w obciążaniu ruchu drogowego jest zatem dużo mniejszy, a przy uwzględnieniu częstotliwości ich przejazdów przez centrum, jest zupełnie znikomy.

W piśmie z 4 listopada 2020 r. nr [...] Dyrektor MZUiM podtrzymał stanowisko w sprawie negatywnej opinii korzystania z przystanków K. [...] oraz K. [...]. Natomiast co do złożonego w pozostałym zakresie wniosku poinformował, że ten otrzymał pozytywne opinie Wydziału Transportu Urzędu Miasta K. w przedmiocie wpływu korzystania z przystanków na organizację i bezpieczeństwo ruchu drogowego oraz ZTM w zakresie wpływu korzystania z przystanków na realizację przewozów osób przez operatorów publicznego transportu zbiorowego realizujących komunikację miejską, które będą stanowiły podstawę do zawarcia nowej umowy w sprawie korzystania z przystanków na terenie Miasta K. z pominięciem przystanków K. [...] i K.[...].

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł skargę do WSA w Gliwicach na czynność Prezydenta Miasta K. z [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy korzystania z przystanków komunikacyjnych K. [...] oraz K. [...].

Zaskarżonej czynności zarzucił naruszenie przepisów prawa:

- materialnego, a mianowicie art. 32 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1944) w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej jako K.p.a.) przez jego niezastosowanie w sprawie;

- procesowego mającego bezpośredni wpływ na dokonanie zaskarżonej czynności, tj. art. 7, art. 8, art. 77 ust. 1 i art. 80 K.p.a. przez uchybienie obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przy jednoczesnym odstąpieniu od dotychczasowej utrwalonej praktyki w zakresie uzgodnienia korzystania z przystanków.

Jednocześnie wniósł o:

- stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności;

- uznanie obowiązku Prezydenta Miasta K. do uzgodnienia zasad korzystania z przystanków K. [...] oraz K. [...] względnie uprawnienia przewoźnika w tym zakresie;

- zwrotu kosztów postępowania przed WSA w Gliwicach.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że odmowa uzgodnienia zasad korzystania z przystanków K. [...] oraz K. [...] narusza jego interes prawny, gdyż na jej skutek nie będzie mógł świadczyć usług przewozowych na tychże przystankach, co ograniczy zarówno liczbę osób korzystających z przewozu, jak i wpłynie na uzyskiwany z prowadzonej działalności przychód. Wyjaśnił, że potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych położonych w granicach administracyjnych miast i dworców dokonane z ich właścicielami lub zarządzającymi wymagane jest do dołączenia do zgłoszenia o zamiarze wykonywania przewozu osób w zakresie publicznego transportu zbiorowego niebędącego przewozem o charakterze użyteczności publicznej (art. 30 ust. 3 pkt 3 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym).

Dalej zauważył, że zaskarżoną czynność trzeba traktować jako akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.). Dotyczy on bowiem bezpośrednio obowiązków przewoźnika, wynikających z przepisów ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Akt taki może być zatem poddany kontroli sądu administracyjnego. Tym bardziej, że narusza obowiązujące przepisy prawa, w tym § 4 ust. 5 zarządzenia Prezydenta Miasta K. nr [...]z dnia [...]r., zgodnie z którym Dyrektor MZUiM niezwłocznie informuje o odmowie zawarcia umowy, a nie o negatywnej opinii, jak to miało miejsce w piśmie z 17 września 2020 r. Tymczasem w kolejnym piśmie z 4 listopada 2020 r. organ wskazał, że negatywna opinia w sprawie korzystania z przystanków K. [...] i K. [...] jest jednoznaczna i w dalszym ciągu niezmienna, zgodna z polityką transportową miasta. Ponieważ skarżący nie dostał jasnej odpowiedzi uznał, że negatywna opinia jest równoznaczna z odmową zawarcia umowy odnośnie spornych przystanków, a wskazany powód "uniknięcie wjazdu do ścisłego centrum miasta" jest przesłanką opartą na polityce transportowej miasta, na podstawie której odmówiono mu uzgodnienia zasad korzystania z przystanków K. [...] i K. [...]. Ponieważ z treści art. 32 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym wynika, że to właściciel przystanku komunikacyjnego położonego w granicach administracyjnych miasta lub dworca albo zarządzający tymi obiektami, uzgadnia zasady korzystania z tych obiektów o ile proponowany rozkład jazdy zawiera przystanki komunikacyjne lub dworce, o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 7, lub wskazane w uchwale, o której mowa w art. 15 ust. 2, nie ograniczy przepustowości przystanków komunikacyjnych lub dworców oraz nie spowoduje zagrożenia dla organizacji lub bezpieczeństwa ruchu. Ograniczenie wjazdu do ścisłego centrum miasta, na które powołał się organ nie mieści się w kategoriach ograniczeń wskazanych przez ustawodawcę w art. 32 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Oznacza to, że organ administracji odmawiając uzgodnienia korzystania z przystanków K. [...] oraz K. [...] posłużył się pozaustawowym kryterium, naruszając art. 6 K.p.a. statuującego zasadę działania organu na podstawie przepisów prawa. Podobnie należało potraktować powoływanie się na politykę transportową miasta, która jako źródło pozanormatywne, nie stanowi podstawy do rozstrzygania o prawach i obowiązkach obywateli. Podkreślił, że ostatnim przystankiem (ostatecznie uzgodnionym) w K. jest przystanek przy ul. [...], za [...], gdzie nie sposób dotrzeć bez wjeżdżania do ścisłego centrum miasta (przez ul. [...]). Dotychczas skarżący korzystał z przystanku przy ul. [...], w pobliżu którego miał miejsce postojowe. Teraz jego docelowym miejscem postojowym jest przystanek przy ul. [...]. Jedynie tymczasowo — w celu zachowania płynności finansowej - miejsce postojowe na ul. [...] na dworcu PKS, wynajmuje od osoby prywatnej. Docelowo jednak jego busy mają wjeżdżać przez [...], a następnie przez ul. [...]na ul. [...] i mijając [...]mają kierować się na ul. [...], a później wrócić ul. [...], z której będą włączać się do ruchu na Drogową Trasę Średnicową. Aby nie stracić klientów konieczne jest umożliwienie im skorzystania z przystanku przy [...] i dalej przy ul. [...]. W przeciwnym razie klienci chcąc dostać się do centrum miasta wybiorą podróż własnym samochodem lub konkurencję. Przystanek przy ul. [...] jest mało uczęszczanym miejscem w przeciwieństwie do ul. [...], gdzie zatrzymują się autobusy komunikacji miejskiej. Dlatego też w jego ocenie organ naruszył art. 32 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, a nadto art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez uchybienie obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przy jednoczesnym odstąpieniu od dotychczasowej, utrwalonej praktyki w zakresie uzgodnienia zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem wyrażonym w orzecznictwie, czynność odmowy uzgodnienia zasad korzystania z przystanków musi odpowiadać ogólnym standardom, a do nich należy rozpoznanie sprawy w zgodzie z art. 7 K.p.a., co oznacza, że organ administracji publicznej winien podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, powinien wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu, a po myśli art. 8 K.p.a. prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Z tymi normami ogólnymi korespondują przepisy art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. dotyczące zebrania oraz oceny całokształtu materiału dowodowego w sferze faktów istotnych dla merytorycznego rozstrzygnięcia danego przypadku. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ administracji nie przeprowadził wymaganego i rzetelnego postępowania dowodowego, argumentacja organu w sprawie jest śladowa, a nagła zmiana dotychczasowej praktyki niczym nieuzasadniona godzi w zasady bezstronności i równego traktowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi względnie jej oddalenie.

Wyjaśnił, że zaskarżona czynność stanowiła wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku w szczególności przedłożenia uzgodnienia zasad korzystania z przystanku "[...]" z PKM K. w ramach pozostającego w toku postępowania. Jednocześnie organ poinformował skarżącego o prowadzonej przez Miasto K. polityce transportowej ograniczającej wjazd przewoźników do ścisłego centrum. Powyższe miało charakter wyłącznie informacyjny i nie stanowiło władczego rozstrzygnięcia organu. Skarżący w sposób błędny zinterpretował otrzymane pismo, a w skardze powołał się jedynie na interes faktyczny, a nie prawny, podczas gdy z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że podmiot wnoszący skargę musi wykazać istnienie po jego stronie interesu prawnego, czyli osobistego, konkretnego i aktualnego prawnie chronionego interesu, który może być realizowany na gruncie określonego przepisu prawa, najczęściej materialnego, bezpośrednio wiążącego zaskarżony akt z indywidualną i prawnie chronioną sytuacją strony. Ponieważ czynność organu z [...] r. stanowiła wyłącznie wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku w trakcie trwającego postępowania skarżący nie może żądać udzielenia ochrony prawnej na podstawie przepisu dotyczącego obligatoryjnego uzgodnienia zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych, a co za tym idzie nie posiada on w tym zakresie interesu prawnego. Ponadto zaskarżona czynność nie mieści się w hipotezie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jako wniesiona po terminie powinna zostać odrzucona. Gdyby jednak stanowisko Sądu w tej sprawie było odmienne organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. W jego ocenie nie doszło do naruszenia art. 32 ust. 3 pkt 2 i pkt 3 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Zaskarżonym pismem organ nie odmówił uzgodnienia zasad korzystania z wnioskowanych przystanków. Pismo to nie miało waloru rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy, lecz stanowiło wyłącznie czynność procesową organu w toku niezakończonego postępowania administracyjnego. Przedmiotowe pismo zawierało wprawdzie treści informacyjne, ale nie posiadały one władczego charakteru. Co więcej organ w toku postępowania administracyjnego ostatecznie dokonał uzgodnienia w rozumieniu art. 32 ust. 1 i ust. 3 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym przez zawarcie ze skarżącym stosownej umowy nr [...] w oparciu o kolejny wniosek, który skarżący dobrowolnie zmodyfikował. Tym samym za niezasadne uznał zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 ust. 1 i art. 80 K.p.a. W toku postępowania administracyjnego podejmował bowiem wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym także zebrał i ocenił w sposób kompleksowy całokształt materiału dowodowego. Po otrzymaniu wniosku w pierwszej kolejności wezwał skarżącego do jego uzupełnienia, a po jego uzupełnieniu skierował wniosek do Wydziału Transportu Urzędu Miasta K. w celu uzyskania opinii w przedmiocie wpływu korzystania z przystanków na organizację i bezpieczeństwo ruchu drogowego oraz do ZTM w zakresie wpływu korzystania z przystanków na realizację przewozów osób przez operatorów publicznego transportu zbiorowego realizujących komunikację miejską. Po uzyskaniu pozytywnych opinii organ dokonał uzgodnienia w zgodzie z zakresem wynikającym ze złożonego wniosku. Dlatego w jego ocenie skarga jako bezzasadna powinna podlegać oddaleniu.

W piśmie procesowym z 10 stycznia 2021 r., działający w imieniu skarżącego pełnomocnik, wnosząc o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, podtrzymał zarzuty podniesione w skardze. Wyjaśnił, że "negatywna opinia", o której mowa w piśmie z 17 września 2020 r. stanowi de facto odmowę uzgodnienia zasad korzystania z przystanków K. [...] oraz K. [...], którą organ uzasadnił nieokreśloną "polityką transportową miasta" (natomiast wezwanie do uzupełnienia braków miało charakter dodatkowy, wzmiankowany na końcu pisma). Wobec odmowy uzgodnienia zasad korzystania z w/w przystanków kwestia ta pozostała otwarta, a modyfikacja listy przystanków w kolejnym wniosku była konieczna, aby skarżący mógł zawrzeć umowę i w ogóle kontynuować obsługę pasażerów na linii O.– S. – S. - K.. Twierdzenie jakoby nie wykazał interesu prawnego bądź, że skarga została złożona po terminie pełnomocnik uznał za bezzasadne. Termin do wniesienia skargi w jego ocenie powinien zostać policzony od dnia doręczenia skarżącemu pisma z 4 listopada 2020 r. To bowiem wyjaśniało sens wcześniejszego pisma z 17 września 2020 r., które jest sporne i które potwierdza zasadność postawionego organowi zarzutu naruszenia art. 8 K.p.a. oraz jego uzupełnienia o art. 9 K.p.a. Informacje i wyjaśnienia w nim zawarte były bowiem niejasne i wadliwe. Nie zawierały też żadnego pouczenia o środkach odwoławczych. Dlatego też w opinii pełnomocnika skarga powinna zostać merytorycznie rozpoznana. Tym bardziej, że organ nie odniósł się do stawianego mu zarzutu naruszenia art. 32 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym w kontekście swojej "negatywnej opinii" tj. braku zgody na korzystanie z przystanków K. [...] oraz K. [...] poprzestając na uzgodnionych pozytywnie pozostałych przystankach na terenie Miasta K., co do których nie ma przecież sporu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm. - dalej jako p.p.s.a.) obejmuje orzekanie w sprawach skarg nie tylko na decyzje lub postanowienia, lecz również na inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być akty lub czynności, które są podejmowane w sprawach indywidualnych, mają charakter publicznoprawny oraz dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Oznacza to, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot nie powiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność.

Ponieważ art. 15 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym stanowi, że organizowanie publicznego transportu zbiorowego polega między innymi na określaniu przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów, a określenie przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów następuje w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast w świetle art. 32 ust. 1 cyt. ustawy przed dokonaniem zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1, przedsiębiorca powinien uzgodnić zasady korzystania z przystanków komunikacyjnych położonych w granicach administracyjnych miast i dworców z właścicielem tych obiektów lub ich zarządzającym. Właściciel przystanku komunikacyjnego położonego w granicach administracyjnych miast lub dworca albo zarządzający tymi obiektami, uzgadnia zasady korzystania z tych obiektów w przypadku, gdy proponowany rozkład jazdy nie ograniczy przepustowości przystanków komunikacyjnych lub dworców i nie spowoduje zagrożenia dla organizacji lub bezpieczeństwa ruchu (art. 32 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym). Potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych położonych w granicach administracyjnych miast i dworców dokonane z ich właścicielami lub zarządzającymi wymagane jest do dołączenia do zgłoszenia o zamiarze wykonywania przewozu osób w zakresie publicznego transportu zbiorowego niebędącego przewozem o charakterze użyteczności publicznej (art. 30 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym).

Stosownie do art. 32 ust. 3 pkt 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym właściciel przystanku komunikacyjnego położonego w granicach administracyjnych miast lub dworca albo zarządzający tymi obiektami, uzgadnia zasady korzystania z tych obiektów w przypadku, gdy proponowany rozkład jazdy zawiera przystanki komunikacyjne lub dworce:

a) o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 7,

b) wskazane w uchwale, o której mowa w art. 15 ust. 2;

W myśl art. 15 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 6 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym określenie przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnionych dla operatorów i przewoźników, następuje w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego.

W świetle powyższego uzgodnienie, dokonywane przez podmiot administracji publicznej, w ramach wykonywania zadań publicznych, trzeba traktować jako akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Dotyczy on bowiem bezpośrednio obowiązków przewoźnika, wynikających z przepisów ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Akt taki może być, w związku z tym, poddany kontroli sądu administracyjnego, gdyż skarżący ma interes prawny w jego zaskarżeniu.

W rozpoznawanej sprawie interes ten został przez skarżącego w sposób dostateczny wykazany, albowiem w treści skargi podkreślił on, że potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych położonych w granicach administracyjnych miast i dworców dokonane z ich właścicielami lub zarządzającymi jest mu potrzebne, gdyż jest wymagane do dołączenia do zgłoszenia o zamiarze wykonywania przewozu osób w zakresie publicznego transportu zbiorowego niebędącego przewozem o charakterze użyteczności publicznej (art. 30 ust. 3 pkt 3 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym).

Tym samym podniesione w odpowiedzi na skargę argumenty organu jakoby skarżący wskazał jedynie na interes faktyczny, a nie prawny nie zostały przez Sąd uwzględnione.

Podobnie, wbrew twierdzeniom organu, terminowość złożonej skargi została zachowana. Zgodnie bowiem z art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności.

Mając na uwadze całokształt okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, z których wynikało, że uzgodnienie zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych na terenie Miasta K. i podpisanie umowy nr [...] dotyczyć będzie tylko części z nich (za wyjątkiem przystanków przy [...] i ul. [...]) termin, o którym mowa wyżej, nie mógł zostać uchybiony. Należało go liczyć od dnia doręczenia skarżącemu pisma z 4 listopada 2020 r., albowiem to w tym dniu i z tego pisma skarżący dowiedział się, że "negatywna opinia" zawarta w piśmie z 17 września 2020 r. stanowi de facto odmowę uzgodnienia zasad korzystania z przystanków przy [...] i ul. [...], czyli czynność, co do której może złożyć skargę do sądu administracyjnego.

Przechodząc zatem do merytorycznej kontroli tej czynności, Sąd w składzie tu orzekającym, stwierdził, że ta narusza prawo.

Przepisy art. 32 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym przewidują, że uzgodnienie zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych następuje w przypadku, gdy proponowany rozkład jazdy: nie ograniczy przepustowości przystanków komunikacyjnych lub dworców i nie spowoduje zagrożenia dla organizacji lub bezpieczeństwa ruchu.

Tymczasem w niniejszej sprawie organ powołując się na uchwałę nr [...] Rady Miasta K. z [...]r., poinformował jedynie skarżącego, że negatywnie opiniuje korzystanie z przystanków K. [...] oraz K. [...] powołując się na konieczność uniknięcia wjazdu do ścisłego centrum miasta.

W ten sposób naruszył przepisy prawa w stopniu mającym wpływ na prawidłowość dokonanego rozstrzygnięcia, albowiem negatywna opinia, o której poinformował stronę, de facto stanowiła odmowę uzgodnienia zasad korzystania z w/w przystanków z powołaniem się na przesłankę pozaustawową, która nie została wymieniona w art. 32 ust. 3 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 786/13 (dostępnym na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl) postępowanie uregulowane w ustawie o publicznym transporcie zbiorowym toczy się wedle specyficznych zasad, jednak nie zwalnia to organu od przestrzegania ogólnych zasad wyrażonych w kodeksie postępowania administracyjnego, w szczególności dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i przeprowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów państwa (art. 7 i art. 8 K.p.a.).

Uzgodnienie zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych pomiędzy przedsiębiorcą (przewoźnikiem) a właścicielem lub zarządzającym tymi obiektami wprowadza dla użytkowników drogi konkretne obowiązki w zakresie i sposobie korzystania z niej, zwłaszcza dla uczestników ruchu lokalnego. Dlatego postępowanie zmierzające do uzgodnienia zasad korzystania z konkretnych przystanków w proponowanym rozkładzie jazdy winno być przeprowadzone w taki sposób, aby dokonane uzgodnienia odpowiadały zamierzonym celom i były poprzedzone wszechstronną analizą wszystkich okoliczności zwłaszcza wtedy, gdy rozważeniu podlegają okoliczności ograniczenia przepustowości przystanków komunikacyjnych bądź zagrożenia dla organizacji lub bezpieczeństwa ruchu.

Pogląd ten Sąd w składzie tu orzekającym również podziela i uznaje za własny. Tym bardziej, że znajduje on odzwierciedlenie w wyroku tut. Sądu z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 1211/16 (publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponieważ w niniejszej sprawie takiej analizy zabrakło w piśmie z 17 września 2020 r. dokonanie oceny, czy odmowa uzgodnienia zasad korzystania z przystanków komunikacji miejskiej przy [...] i ul. [...] pozwoli na realne osiągnięcie zamierzonego przez organ celu, jakim jest eliminowanie niebezpieczeństwa dla uczestników ruchu drogowego oraz zagrożenia dla przepustowości przystanków, a to przesłanek kluczowych z punktu widzenia interesu publicznego, nie było możliwe.

Dlatego też ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższe rozważania Sądu i zdecyduje, bez zbędnej zwłoki, o zasadności uzgodnienia ze skarżącym zasad korzystania z przystanków przy [...] i ul. [...] w zaproponowanym przez niego rozkładzie jazdy, gdyż samo wskazanie na konieczność uniknięcia wjazdu do ścisłego centrum miasta nie jest wystarczające dla odmowy korzystania z tych przystanków.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 146 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Natomiast o kosztach, na które składają się uiszczony wpis od skargi i opłata skarbowa, Sąd orzekł zgodnie z art. 200 p.p.s.a.