Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 180/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 145 ust. 1i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2013 r. sprawy ze skargi E. J. i M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżących kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Po 172/12 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Zarządy Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], ustalającą opłatę adiacencką w wysokości 4.007 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej nr [...], arkusz mapy [...], obręb [...], będącej własnością M. i E. J.

Sąd uznał, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. została wydana zarówno z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak i z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dzu. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.). Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 146 § 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. Nr 102, poz. 651 z 2010 r. ze zm., dalej u.g.n.) ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, przy czym zgodnie z ust. 1 a tegoż przepisu ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Art. 156 § 1 u.g.n. stanowi, że rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Zgodnie z art. 156 § 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia (chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników będących podstawa wyceny określonych w art. 154 u.g.n.). Wykorzystanie operatu po tym okresie może nastąpić jedynie po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził (art. 156 ust. 3 u.g.n.). Rzeczoznawca może również dołączyć klauzulę do operatu. W każdym przypadku powinna być ona przez niego podpisana oraz opatrzona datą i pieczęcią rzeczoznawcy (zob. § 58 ust. 1 w zw. z § 57 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109).

W rozpoznawanej sprawie operat szacunkowy sporządzono 30 sierpnia 2010r., a następnie jego aktualność nie była przez rzeczoznawcę potwierdzana. Operat ten mógł być zatem wykorzystany najdalej przez rok od dnia jego sporządzenia. Oznacza to, iż w tym okresie powinny być wydane decyzje organów obydwu instancji, chyba że do operatu zostałaby dołączona przez rzeczoznawcę klauzula o aktualności (§ 58 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego). Sąd wskazał, że wprawdzie decyzja organu I instancji z dnia [...] listopada 2010 r. została wydana przed upływem terminu ważności operatu, to jednak zaskarżona decyzja SKO w P. wydana została po upływie terminu ważności operatu (termin ten upłynął w dniu 30.08.2011 r., zaś przedmiotowa decyzja wydana została [...].11.2011 r.).

Sąd podkreślił, że dwunastomiesięczny termin ważności operatu dotyczy również organu odwoławczego, albowiem bez wątpienia jest on organem merytorycznym w sprawie, a jego zadanie nie ogranicza się jedynie do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji, lecz polega na powtórnym rozpatrzeniu całości sprawy. Zasada dwuinstancyjności postępowania oznacza, że organ odwoławczy jest obowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (a nie oddalenie odwołania) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Organ II instancji rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej, w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania. Sąd stwierdził, że materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, jakim jest operat szacunkowy, musi nadawać się do wykorzystania w prowadzonym postępowaniu, czyli w tym przypadku musi on być nadal aktualny. Jedynym prawnie dopuszczonym sposobem umożliwiającym skorzystanie z operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, jest potwierdzenie jego aktualności przez sporządzającego rzeczoznawcę. Tego zaś w niniejszej sprawie, przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ nie uczynił. Oznacza to, że organ II instancji podstawą swych ustaleń uczynił nieaktualny już operat szacunkowy. W tej sytuacji oparcie decyzji II instancji na ustaleniach takiego operatu nie było zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Dowodzi to również, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję ograniczył się jedynie do kontroli prawidłowości postępowania organu I instancji, nie dokonał natomiast żadnych własnych ustaleń, czym naruszył w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy art. 15 k.p.a. Sąd skonstatował, że opierając swoje rozstrzygnięcia na nieaktualnej wycenie, wbrew treści art. 156 ust. 3 u.g.n., organ II instancji dopuścił się zatem naruszenia prawa materialnego, które stanowiło wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi. Nie budziło przy tym wątpliwości Sądu, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Opłatę adiacencką ustala się co prawda w oparciu o wartość nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty, jednakże nie oznacza to, że operat nie dezaktualizuje się ze względu na zmiany innych czynników. Na aktualność operatu mają bowiem wpływ wszystkie czynniki wymienione w art. 154 ust. 1 u.g.n. (por. art. 156 ust. 3 u.g.n.), w tym chociażby dostępne rzeczoznawcy dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Niezależnie od powyższego uchybienia Sąd wskazał na inne uchybienie, polegające na niewyjaśnieniu przez organ wszystkich istotnych okoliczności sprawy mających wpływ na ustalenie opłaty, którą skarżący ma obowiązek uiścić. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 145 ust. 1 u.g.n., wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Ustawodawca określając pojęcie drogi, użył sformułowania "wybudowanej", co oznacza, że droga w rozumieniu omawianego przepisu, musi charakteryzować się szczególną cechą, a mianowicie powinna była zostać wybudowana. Jednocześnie art. 4 pkt 11 u.g.n. określa, że przez opłatę adiacencką rozumie się opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków pochodzących m.in. ze Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, budżetu Unii Europejskiej lub źródeł zagranicznych podlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem lub podziałem nieruchomości. Z kolei art. 144 u.g.n. zobowiązuje do uiszczenia tej opłaty właścicieli nieruchomości lub ich użytkowników wieczystych jako formę ich uczestnictwa w kosztach budowy infrastruktury technicznej. Poprzez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2 u.g.n.). Sąd wskazał, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie wyjaśnia w jakim przypadku dochodzi do wybudowania drogi, a w szczególności nie objaśnia czy każdy przypadek prowadzenia na drodze robót budowlanych przesądza o możliwości uznania powstałej skutkiem ich prowadzenia budowli za wybudowaną drogę. Wobec braku stosownych definicji w ustawie o gospodarce nieruchomościami, mając na względzie założenie spójności systemu prawa, Sąd uznał za zasadne odwołanie się do przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14 poz. 60, dalej u.d.p.) oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243, poz. 1623 z 2010 r. ze zm., dalej Prawo budowlane) jako tych aktów prawnych, które regulują proces tworzenia dróg. Obie wymienione ustawy są zbieżne co do definicji samej drogi. Stosownie do art. 4 pkt 2 u.d.p. droga jest budowlą, której istotnymi cechami są przeznaczenie ("do prowadzenia ruchu drogowego") oraz lokalizacja ("w pasie drogowym"). Także zgodnie z art. 3 pkt 3a w związku z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego droga jest budowlą, tyle że szczególnego rodzaju, tj. obiektem liniowym. W żadnej z wskazanych wyżej ustaw nie ma definicji wybudowania drogi. Obie natomiast ustawy posługują się pojęciem budowy. W ustawie o drogach publicznych zdefiniowane zostało pojęcie budowy drogi natomiast w Prawie budowlanym – pojęcie budowy, odnoszące się do wszystkich obiektów budowlanych, a więc także do drogi będącej szczególnego rodzaju budowlą (por. art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego). Zgodnie z art. 4 pkt 17 u.d.p. budowa drogi oznacza wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę. Stosownie zaś do art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". W obu przypadkach chodzi zatem o ten sam proces – "wykonanie", co w przedmiotowym przypadku zdaniem Sądu należy odnieść do wykonywania obiektu budowlanego jakim jest droga. Również przebudowa została zdefiniowana zarówno w Prawie budowlanym, jak też ustawie o drogach publicznych. Zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Stosownie zaś do art. 4 pkt 18 u.d.p. przebudowa drogi to wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Z obu przepisów wynika zatem, że przebudowa drogi to tego rodzaju roboty, które nie prowadzą do zmiany granic pasa drogowego, a jedynie powodują zmianę (podwyższenie) parametrów technicznych i eksploatacyjnych drogi. Reasumując Sąd wskazał, iż ustawodawca odróżnia pojęcie budowy drogi od pojęcia przebudowy drogi. Zestawiając powyższe definicje stwierdził, że zasadniczą cechą, która odróżnia budowę od przebudowy jest to, że w przypadku budowy brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego, który dopiero jest budowany, a w przypadku przebudowy, przed jej rozpoczęciem musi istnieć wybudowany wcześniej obiekt budowlany, który będzie przedmiotem przebudowy. Zdaniem Sądu istniejącym uprzednio (przed inwestycją w postaci przebudowy drogi), obiektem budowlanym może być nie tylko konstrukcja z materiałów twardych typu beton, asfalt, ale też konstrukcja ziemna (np. przystosowany do ruchu drogowego nasyp czy nawierzchnia ze żwiru usypana i utwardzona na gruncie wyznaczonym jako pas drogowy). Także konstrukcje typu ziemnego są bowiem zaliczane do obiektów budowlanych, co wynika z definicji budowli, zawartej art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, wymieniającej jako rodzaj budowli również budowle ziemne. Dla stwierdzenia, że doszło do przebudowy istotnym jest, aby uprzednio istniejący obiekt służący do komunikacji był "wykonany", a nie powstał wskutek naturalny, poprzez użytkowanie (przechodzenie, przejeżdżanie) określonego pasa gruntu, bez uprzedniego prowadzenia na nim robót budowlanych, w wyniku których zostałaby "wykonany" obiekt budowlany, tj. budowla określana mianem drogi. Bowiem, aby można było realizować inwestycję polegającą na przebudowie jakiegoś obiektu budowlanego to ten obiekt budowlany musi uprzednio istnieć. Droga stanowi wydzielony pas ziemi łączący poszczególne punkty terenu przystosowany do komunikacji. Powstać ona może na skutek wykonania robót budowlanych, lub bez ich realizacji w wyniku długotrwałego użytkowania. Regulacji prawa budowlanego podlega powstawanie dróg jako obiektów budowlanych w wyniku przeprowadzania robót budowlanych. Pojęcie przebudowy może odnosić się wyłącznie do drogi powstałej uprzednio wskutek robót budowlanych, a nie do drogi powstałej wskutek samego użytkowania". Sąd zaznaczył, że wobec treści art. 4 pkt 17 u.d.p. za budowę drogi będzie musiała być uznana także taka sytuacja faktyczna, w której istniejący uprzednio i "wykonany" obiekt budowlany służący komunikacji został następnie w toku eksploatacji zdegradowany w stopniu uniemożliwiającym normalne korzystanie z niego, co skutkowało koniecznością jego odbudowy. Konkludując uwzględniając specyficzne regulacje zawarte w ustawie o drogach publicznych uznać nadto należy, iż granicą rozróżnienia rozbudowy od przebudowy drogi jest nadto fakt zmiany granic pasa drogowego. Z przywołanych powyżej definicji przebudowy drogi (art. 4 pkt 18 u.d.p.), wynika, że z przebudową mamy do czynienia wówczas, kiedy wykonywane są roboty budowlane niewymagające zmiany granic pasa drogowego. A contrario zatem - w przypadku zmiany granic pasa drogowego nie mamy już do czynienia z przebudową, ale z rozbudową, która w świetle art. 4 pkt 17 u.d.p. stanowi jedną z form budowy drogi. Sąd stwierdził, że w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji brak jest precyzyjnego ustalenia charakteru robót wykonanych na ul. [...] oraz faktycznego stanu tej ulicy przed zrealizowaniem tych prac. Okoliczności te budzą zaś wątpliwości, albowiem w aktach organu I instancji znajduje się odpis decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w której wskazano, iż ustala się lokalizację dla inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie ul. [...] i ul. [...] wraz z odwodnieniem. W aktach sprawy znajduje się także odpis decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę ulicy [...] (od ul. [...] do ul. [...]). Decyzja z dnia [...] maja 2007 r. pozbawiona jest przy tym uzasadnienia, zaś wobec braku w aktach odpisu zatwierdzonego projektu budowlanego nie sposób ustalić na jaki faktycznie zakres robót budowlanych decyzja ta zezwalała. W aktach sprawy brak także jakichkolwiek dokumentów pozwalających na stwierdzenie, czy w związku z przedmiotową inwestycją drogową doszło do zmiany granic pasa drogowego ul. [...]. Dalej Sąd stwierdził, że z akt sprawy nie wynika przy tym by organy administracji przed wydaniem zaskarżonej decyzji zapoznawały się z aktami spraw zakończonych decyzjami Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] i z dnia [...] maja 2007 r. nr [...]. Z tej też przyczyny brak było przesłanek dla przeprowadzenia dowodu z akt tych spraw przez Sąd, albowiem prowadziłoby to de facto do zastąpienia organów administracji w rozpoznaniu sprawy. Wątpliwość odnośnie tego czy na ul. [...] zaistniała przebudowa czy też budowa (w tym rozbudowa bądź odbudowa) drogi znajdują także uzasadnienie w treści operatu szacunkowego, gdzie wskazano, iż dostęp do wycenianej nieruchomości następuje od ul. [...], która dotychczas posiadała nawierzchnię ziemną lub żużlową w złym stanie technicznym. Ewentualne posiadanie przez drogę utwardzonej nawierzchni, w szczególności żużlowej zdaje się bowiem sugerować, iż nie powstała ona wskutek naturalny, poprzez użytkowanie określonego pasa gruntu (przechodzenie, przejeżdżanie), lecz wskutek robót budowlanych. W ocenie Sądu niewyjaśnienie powyższych istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych stanowiło przy tym niewątpliwie naruszenie przez organ przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 7, art. 77 §1 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem jedynie budowa drogi stanowi przesłankę dla ustalenia opłaty adiacenckiej i brak jest podstawy prawnej dla wymierzania takowej opłaty w przypadku przebudowy drogi już istniejącej.

Reasumując Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o nieaktualny operat szacunkowy, stanowiący najistotniejszy dowód w sprawie, a nadto została wydana bez wyczerpującego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych. Co istotne Sąd nakazał, by SKO w P. przy ponownym rozpoznaniu sprawy wystąpiło do rzeczoznawcy majątkowego o zajęcie w trybie i formie wymaganymi ustawą o gospodarce nieruchomościami stanowiska co do aktualności sporządzonego w sprawie operatu oraz ustaliło, czy wykonane prace stanowiły budowę, czy też jedynie przebudowę drogi. Dla ustalenia tej ostatniej okoliczności Sąd uznał konieczne ustalenie stanu fizycznego i prawnego przedmiotowej drogi przed realizacją prac, zakresu tych prac oraz ewentualnych zmian w przebiegu granic pasa drogowego.

Ponownie rozpoznając sprawę, SKO w P. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że z akt administracyjnych sprawy nie wynika, kiedy nastąpiło doręczenie stronom decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2010 r., brak w nich bowiem zwrotnego potwierdzenia odbioru tej decyzji. Okoliczność ta jest zaś o tyle istotna, że trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. dotyczy doręczenia stronom rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Ponadto Kolegium wskazało, iż zgodnie z wytycznymi Sądu 5 listopada 2012 r. zwróciło się do rzeczoznawcy majątkowego z prośbą o potwierdzenie ważności operatu szacunkowego z dnia 30 sierpnia 2010 r. W dniu 19 listopada 2012 r. organ otrzymał klauzulę aktualności operatu.

Odnosząc się do zagadnienia wybudowania drogi, a tym samym wystąpienia podstawy do naliczenia opłaty adiacenckiej SKO wskazało, że w decyzji Prezydenta Miasta P. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ul. [...] brak jest uzasadnienia, z którego wynikałoby, czy chodzi o budowę, czy o przebudowę drogi. Zatem przy ponownym rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy organ winien oprzeć się na odpisie zatwierdzonego projektu budowlanego, z którego wynikać będzie zakres konkretnych robót budowlanych. Ponadto Kolegium stwierdziło, że należy również ustalić, czy w związku z przedmiotową inwestycją doszło do zmiany pasa drogowego ul. [...]. Wątpliwości organu odwoławczego wzbudził również zapis w operacie szacunkowym, iż dostęp do wycenianej nieruchomości następuje od ul. [...], która dotychczas posiadała nawierzchnię ziemną lub żużlową w złym stanie technicznym. Ewentualne posiadanie przez drogę utwardzonej nawierzchni (żużlowej) sugeruje zdaniem Kolegium, że nie powstała ona wskutek naturalny, poprzez użytkowanie określonego pasa gruntu, lecz wskutek robót budowlanych. Dlatego organ II instancji nakazał ustalić, czy wykonane prace stanowiły budowę, czy przebudowę drogi, co jest istotne przy orzekaniu, czy istnieją podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej.

E. J. i M. J. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję organu odwoławczego, zarzucając organowi odwoławczemu "rażące naruszenie prawa poprzez prowadzenie postępowania w zakresie objętym wcześniejszą kognicją Sądu (wyrok z dnia 13.06.2012 r. sygn. akt II SA/Po 172/12) bez wznowienia postępowania i z uchybieniem powagi rzeczy osądzonej". Zdaniem skarżących organ odwoławczy nie uwzględnił faktu, że odwołanie skarżących zostało ostatecznie rozpoznane, wznowienie postępowania nie nastąpiło, a sprawa była już poddana szczegółowej kontroli sądowej.

W odpowiedzi SKO w P. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skarżący w piśmie z dnia 26 marca 2013 r. wskazali, że w zakończonym postępowaniu administracyjnym ograniczono im udział poprzez niepoinformowanie, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji zwrócono się do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie ważności operatu szacunkowego. Wskazali też, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji Kolegium nie pouczyło ich o możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Ponadto skarżący dostrzegli pewną nieścisłość polegającą na tym, że organ II instancji podał, iż w dniu 19 listopada 2012 r. otrzymał klauzulę aktualności operatu szacunkowego, zaś organ I instancji w piśmie z dnia 21 grudnia 2012 r. stwierdził, że istnieje dopiero konieczność uzyskania aktualnej opinii rzeczoznawcy określającej wartość nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi, co stworzy stronom możliwość wypowiedzenia się odnośnie zebranych dowodów i materiałów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna, choć nie z przyczyn w niej podanych.

Istotną okolicznością niniejszej sprawy jest fakt, że Sąd już w tej sprawie wydał orzeczenie co do meritum sprawy. Wyrokiem z dnia z dnia 13 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Po 172/12 tutejszy Sąd uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zarządy Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] ustalającą opłatę adiacencką w wysokości 4.007 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej nr [...], arkusz mapy [...], obręb [...], będącej własnością M. i E. J. Od wyroku tego strony nie wniosły skargi kasacyjnej i stał się on prawomocny.

Zgodnie z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) ocena prawna i wskazana co do dalszego postępowania wyrażonej w tym właśnie wyroku wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1865/11, Lex nr 1293568).

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszym składzie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2012 r., uchylającą decyzję Dyrektora ZGKM GEOPOZ z dnia [...] listopada 2010 r. i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji dopuściło się naruszenia powołanego przepisu art. 153 p.p.s.a., a konsekwencji innych przepisów postępowania (art. 138 § 2 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.) co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Przypomnieć należy, że rozpoznając sprawę w dniu 13 czerwca 2012 r. tutejszy Sąd, pomimo, iż przepis art. 135 p.p.s.a. uprawniał go do orzekania w granicach sprawy administracyjnej i tym samym dawał mu możliwość uchylenia decyzji organu I instancji wydanej w niniejszej sprawie, uchylił jedynie decyzję organu II instancji z dnia [...] listopada 2011 r. (por. powołany wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13.06.2012 r., sygn. akt II SA/Po 172/12, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd uznał bowiem, że organ odwoławczy wydając decyzję z [...] listopada 2011 r. ograniczył się jedynie do kontroli prawidłowości postępowania organu I instancji, nie dokonał natomiast żadnych własnych ustaleń, czym naruszył w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy art. 15 k.p.a. Stwierdził, że opierając swoje rozstrzygnięcia na nieaktualnej wycenie, wbrew treści art. 156 ust. 3 u.g.n., organ II instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego, które stanowiło wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi. Niezależnie od powyższego uchybienia Sąd wskazał na inne uchybienie, polegające na niewyjaśnieniu przez organ wszystkich istotnych okoliczności sprawy mających wpływ na ustalenie opłaty, którą skarżący ma obowiązek uiścić. Sąd zarzucił Kolegium również, że nie wyjaśniło samodzielnie istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, czy w niniejszej sprawie doszło do wybudowania czy przebudowania drogi ul. [...] w P., z którą wiąże się przedmiotowa opłata adiacencka, powstała – stosownie do treści art. 145 ust. 1 u.g.n. - każdorazowo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Sąd wyjaśnił, że w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji brak jest precyzyjnego ustalenia charakteru robót wykonanych na ul. [...] oraz faktycznego stanu tej ulicy przed zrealizowaniem tych prac. Wskazał, że okoliczności te budzą wątpliwości, albowiem w aktach organu I instancji znajduje się odpis decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w której wskazano, iż ustala się lokalizację dla inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie ul. [...] i ul. [...] wraz z odwodnieniem. W aktach sprawy znajduje się także odpis decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę ulicy [...] (od ul. [...] do ul. [...]). Decyzja z dnia [...] maja 2007 r. pozbawiona jest przy tym uzasadnienia, zaś wobec braku w aktach odpisu zatwierdzonego projektu budowlanego nie sposób ustalić na jaki faktycznie zakres robót budowlanych decyzja ta zezwalała. W aktach sprawy brak także jakichkolwiek dokumentów pozwalających na stwierdzenie, czy w związku z przedmiotową inwestycją drogową doszło do zmiany granic pasa drogowego ul. [...]. Dalej Sąd stwierdził, że z akt sprawy nie wynika przy tym by organy administracji przed wydaniem zaskarżonej decyzji zapoznawały się z aktami spraw zakończonych decyzjami Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] i z dnia [...] maja 2007 r. nr [...].

Mając to na względzie Sąd w omawianym wyroku uznał, że wątpliwość odnośnie tego, czy na ul. [...] zaistniała przebudowa czy też budowa (w tym rozbudowa bądź odbudowa) drogi znajdują także uzasadnienie w treści operatu szacunkowego, gdzie wskazano, iż dostęp do wycenianej nieruchomości następuje od ul. [...], która dotychczas posiadała nawierzchnię ziemną lub żużlową w złym stanie technicznym. Ewentualne posiadanie przez drogę utwardzonej nawierzchni, w szczególności żużlowej zdaje się bowiem sugerować, iż nie powstała ona wskutek naturalny, poprzez użytkowanie określonego pasa gruntu (przechodzenie, przejeżdżanie), lecz wskutek robót budowlanych. W ocenie Sądu niewyjaśnienie powyższych istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych stanowiło przy tym niewątpliwie naruszenie przez organ przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 7, art. 77 §1 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem jedynie budowa drogi stanowi przesłankę dla ustalenia opłaty adiacenckiej i brak jest podstawy prawnej dla wymierzania takowej opłaty w przypadku przebudowy drogi już istniejącej.

W konsekwencji Sąd nakazał, by to organ odwoławczy, nie zaś organ I instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o zajęcie w trybie i formie wymaganymi ustawą o gospodarce nieruchomościami stanowiska co do aktualności sporządzonego w sprawie operatu oraz ustaliło, czy wykonane prace stanowiły budowę, czy też jedynie przebudowę drogi. Dla ustalenia tej ostatniej okoliczności Sąd uznał konieczne ustalenie stanu fizycznego i prawnego przedmiotowej drogi przed realizacją prac, zakresu tych prac oraz ewentualnych zmian w przebiegu granic pasa drogowego.

Wbrew powołanym wyżej wytycznym Sądu, organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę nie ustalił, czy wykonane prace stanowiły budowę, czy jedynie przebudowę drogi. Kolegium ograniczyło się jedynie do uzyskania od rzeczoznawcy majątkowego klauzuli aktualności operatu szacunkowego sporządzonego 30 sierpnia 2010 r., wydanej 12 listopada 2012 r. Jednocześnie wbrew wytycznym Sądu, SKO w P. nie uzupełnił postępowania dowodowego i nie ustalił, czy doszło do budowy, czy przebudowy ul. [...] w P. Poza powtórzeniem rozważań zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 13 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Po 172/12, organ odwoławczy stwierdził, że w decyzji Prezydenta Miasta P. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę ul. [...] brak jest uzasadnienia, z którego wynikałoby, czy chodzi o budowę, czy przebudowę drogi. Jednocześnie nakazał, by przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji oparł się na odpisie zatwierdzonego projektu budowlanego, z którego wynikać będzie zakres konkretnych robót budowlanych. Ponadto nakazał organowi I instancji ustalenie, czy w związku z tą inwestycją doszło do zmiany pasa drogowego ul. [...]. Organ odwoławczy wskazał też, że jego wątpliwości budzi zapis operatu szacunkowego, zgodnie z którym dostęp do wycenianej nieruchomości następuje od ul. [...], która dotychczas posiadała nawierzchnię ziemną lub żużlową w złym stanie technicznym. Nie wyjaśniając tej kwestii z rzeczoznawcą majątkowym i pozostawiając to organowi I instancji, Kolegium ograniczyło się do wskazania, że ewentualne posiadanie przez drogę utwardzonej nawierzchni (żużlowej) sugeruje, że nie powstała ona wskutek naturalny, poprzez użytkowanie określonego pasa gruntu, lecz wskutek robót budowlanych. Dodało przy tym, że ustalenie, czy wykonane prace w przedmiotowej sprawie stanowiły budowę, czy przebudowę drogi są o tyle istotne, że decydują o stwierdzeniu, czy istnieją podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej.

Mając na względzie powyższe, Sąd orzekający w niniejszym składzie, który również związany jest oceną prawną i wytycznymi zawartymi w wyroku Sądu z dnia 13 czerwca 2012 r. II SA/Po 172/12, uznał, że SKO w P. wydając zaskarżoną decyzję - wbrew art. 153 p.p.s.a. i wspomnianych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego - nie zastosowało się do wskazań Sądu co do dalszego prowadzenia postępowania.

Ponadto Kolegium z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) stwierdziło, że "decyzja organu I instancji posiada wprawdzie datę [...].11.2010 r. to termin jej skutecznego doręczenia stronom nie wiadomo kiedy nastąpił (brak zwrotnego potwierdzeni odbioru decyzji wydanej przez organ I instancji)." Przepis art. 7 k.p.a. nakazuje organom, administracji publicznej z urzędu lub na wniosek strony podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Emanacją tego przepisu w postępowaniu wyjaśniającym jest przepis art. 77 § 1 k.p.a., który organ administracji publicznej do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Z akt sprawy wyraźnie wynika, czego nie dostrzegło Kolegium, że decyzja Dyrektora ZGiKM GEPOZ z dnia [...] listopada 2010 r. została doręczona stronom M. i E. J. w dniu [...] listopada 2010 r. (k. 64 i 65 akt adm. I instancji). Pozbawione podstaw są zatem twierdzenia organu II instancji jakoby nie wiadomo w jakiej dacie nastąpiło doręczenie decyzji organu I instancji stronom. Przepis art. 145 ust. 2 u.g.n. określa, że wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. W uchwale z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OPS 4/09 (publ. ONSAiWSA 2009/5/84) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Zważywszy zatem, że protokolarny odbiór końcowy oraz przekazanie do użytkowania ul. [...] i [...] wraz z wykonaniem oznakowania docelowego, kanalizacji deszczowej i odwodnienia ulicy, nastąpił [...] listopada 2007 r., to organ I instancji miał czas do [...] listopada 2010 r. na wydanie rozstrzygnięcia. Zaznaczyć przy tym należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem okresu 3- letniego (por. tezowany wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 183/12, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zważywszy, że decyzja organu I instancji została wydana [...] listopada 2010 r. i doręczona stronom dzień później, należało uznać, że zachowano termin do ustalenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zarzutów skarżących wskazać należy, że wskutek wyroku tutejszego Sądu z dnia 13 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Po 172/12, którym uchylono decyzję SKO w P. z dnia [...] listopada 2011 r., organ odwoławczy zobowiązany był ponownie rozpoznać odwołanie skarżących od decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2010 r., przy czym zgodnie z art. 153 p.p.s.a. związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym wyroku. Powołany wyrok doprowadził bowiem do usunięcia z obrotu prawnego decyzji organu odwoławczego z [...] listopada 2011 r., co w rezultacie zobligowało ten organ do ponowienia postępowania odwoławczego.

Mając na względzie wykazane powyżej naruszenia przepisów postępowania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni fakt, iż na mocy art. 153 p.p.s.a. związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Sądu z dnia 13 czerwca 2012 r. II SA/Po 172/12, jak i w niniejszym wyroku. Ponadto, uzupełniając postępowanie wyjaśniające organ odwoławczy, stosownie do przepisu art. 10 § 1 k.p.a., zapewni stronom czynny udział w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji umożliwi im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów.

O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie skarżącym kosztów sądowych – na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.