Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3143/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 4 grudnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Marcin Kamiński (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2832/16 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania hali magazynowej oraz zbiorników magazynowych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. na rzecz Głównego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2832/16 – po rozpoznaniu skargi C.Sp. z o.o. z siedzibą w S. (skarżąca Spółka), na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (organ odwoławczy) z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania hali magazynowej oraz zbiorników magazynowych – oddalił skargę.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:

Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (organ I instancji) decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 365 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (p.o.ś.), wstrzymał z dniem 1 maja 2016 r. użytkowanie hali magazynowej oraz zbiorników magazynowych przeznaczonych do magazynowania odpadów niebezpiecznych o całkowitej pojemności ponad 50 Mg (megagramów/ton) w oczekiwaniu na działanie związane m.in. z odzyskiem lub unieszkodliwianiem, termicznym przekształcaniem odpadów, eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego oraz odmówił umorzenia postępowania administracyjnego.

Skarżąca Spółka odwołała się od ww. decyzji, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w całości lub o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z [...] sierpnia 2016 r. Nr [...] organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), w zw. z art. 365 ust. 1 p.o.ś., orzekł o:

1) uchyleniu zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy umorzenia postępowania administracyjnego oraz w części dotyczącej terminu wstrzymania;

2) wstrzymaniu z dniem 30 listopada 2016 r. użytkowania hali magazynowej oraz zbiorników magazynowych przeznaczonych do magazynowania odpadów niebezpiecznych o całkowitej pojemności ponad 50 Mg w oczekiwaniu na działanie związane m.in. z odzyskiem lub unieszkodliwianiem, termicznym przekształcaniem odpadów, eksploatowanej przez skarżącą Spółkę bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji w dniach 14-18 października 2015 r. przeprowadził kontrolę, w trakcie której ustalił, że skarżąca Spółka użytkuje halę magazynową przeznaczoną do magazynowania odpadów niebezpiecznych o całkowitej pojemności ponad 50 Mg w oczekiwaniu na działanie związane m.in. z odzyskiem lub unieszkodliwianiem, termicznym przekształcaniem odpadów bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Zawiadomieniem z dnia 23 listopada 2015 r. organ I instancji poinformował skarżącą Spółkę o wszczęciu postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania ww. hali magazynowej. W odpowiedzi na zawiadomienie skarżąca Spółka pismem z dnia 3 grudnia 2015 r. poinformowała o zleceniu wykonania wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego w terminie do dnia 23 grudnia 2015 r. Pismem z dnia 10 grudnia 2015 r. organ I instancji zawiadomił o zakończeniu zbierania dowodów i materiałów w sprawie oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Skarżąca Spółka pismem z dnia 21 grudnia 2015 r. zwróciła się z wnioskiem o umorzenie postępowania administracyjnego ze względu na jego bezprzedmiotowość, wskazując, że hala magazynowa nie stanowi instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.o.ś. Ponadto skarżąca Spółka w związku z planowanym złożeniem wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego, wniosła o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia kwestii wydania pozwolenia zintegrowanego dla przedmiotowej hali magazynowej, a także o określenie terminu wstrzymania użytkowania hali magazynowej nie krótszego niż 3 miesiące. Pismem z dnia 23 grudnia 2015 r. skarżąca Spółka zawiadomiła organ I instancji o złożeniu w Starostwie Powiatowym w Krakowie wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego na przedmiotowej hali magazynowej. Pismem z dnia 7 stycznia 2016 r. skarżąca Spółka przedłożyła stanowisko Ministerstwa Środowiska z dnia 10 lipca 2013 r., w kwestii kwalifikacji szpitala jako instalacji w rozumieniu przepisów p.o.ś.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. znak: [...] organ I instancji odmówił zawieszenia postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania hali magazynowej przeznaczonej do magazynowania odpadów niebezpiecznych o całkowitej pojemności ponad 50 Mg w oczekiwaniu na działanie związane m.in. z odzyskiem lub unieszkodliwianiem, termicznym przekształcaniem odpadów, eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego.

W toku postępowania odwoławczego skarżąca Spółka pismem z dnia 11 kwietnia 2016 r. przekazała kopię decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...]marca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], w części dotyczącej zobowiązania skarżącej Spółki do przedłożenia wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji eksploatowanej przez spółkę. Jednocześnie organ odwoławczy pismem z dnia 3 maja 2016 r. wystąpił do Starosty K. z zapytaniem, czy organ prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia zintegrowanego dla przedmiotowej instalacji, w związku ze złożonym przez stronę wnioskiem. Pismem z dnia 13 czerwca 2016 r. Starosta K. poinformował, że prowadzi postępowanie w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego dla skarżącej Spółki, natomiast ze względu na skomplikowany charakter sprawy i konieczność uzyskania opinii innych organów oraz przedłożenia dodatkowych wyjaśnień, zostało ono przedłużone do dnia 23 lipca 2016 r.

W ocenie organu odwoławczego decyzja w części dotyczącej wstrzymania została wydana prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zgodnie z art. 365 ust. 1 p.o.ś. wojewódzki inspektor ochrony środowiska wstrzyma, w drodze decyzji, użytkowanie instalacji eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Powyższy przepis wskazuje, że podstawą do wstrzymania użytkowania instalacji jest fakt braku pozwolenia zintegrowanego, natomiast sankcja wymierzana jest obligatoryjnie. W związku z tym, że skarżąca Spółka nie posiada pozwolenia zintegrowanego dla przedmiotowej instalacji organ I instancji był zobligowany do wstrzymania użytkowania ww. instalacji.

Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że załącznik I do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, określa listę instalacji objętych obowiązkiem posiadania pozwolenia zintegrowanego. Powyższe rozporządzenie implementuje dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2010175/WE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola), która z kolei w załączniku I określa rodzaje działalności, które objęte są obowiązkiem posiadania pozwolenia zintegrowanego. Obydwie listy pokrywają się, pomimo tego, że załączniki obydwu aktów prawnych zostały odmiennie zatytułowane. Pomimo tego, że dyrektywa Unii Europejskiej nie obowiązuje wprost, a musi zostać implementowana w przepisach krajowych, należy mieć na względzie intencje prawodawcy, a nie ulega wątpliwości, że ideą wprowadzania ww. przepisów było zapobieganie zanieczyszczeniom i zmniejszenie negatywnych oddziaływań określonych rodzajów działalności na stan środowiska. W związku z powyższym, analizując przedmiotową sprawę organ odwoławczy wskazał, że zastosował wykładnię celowościową i systemową. Zgodnie z pkt 5 ppkt 5 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości obowiązkiem posiadania pozwolenia zintegrowanego objęte są instalacje do magazynowania odpadów niebezpiecznych, w oczekiwaniu na działania, o których mowa w punkcie 1, 2 lit. b oraz w pkt 4 i 6 o całkowitej pojemności ponad 50 Mg, z wyłączeniem wstępnego magazynowania odpadów przez ich wytwórcę w miejscu ich wytworzenia. Jako instalację do magazynowania należy więc w ocenie organu odwoławczego rozumieć nie tylko halę magazynową, ale również zbiorniki betonowe, znajdujące się na terenie hali, na co prawidłowo w sentencji orzeczenia wskazał organ I instancji, jak również cysterny na placu magazynowym. Fakt, że prowadzenie rodzaju działalności polegającego na magazynowaniu odpadów niebezpiecznych obarczone jest szeregiem wymagań, jakie muszą zostać spełnione ze względu na zagrożenie zdrowia i życia ludzkiego jak i środowiska, dlatego sprowadzanie tego rodzaju instalacji wyłącznie do hali magazynowej jest daleko idącym uproszczeniem. Ponadto art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (u.p.b.) jako budowlę nie wymienia wprawdzie hali magazynowej, natomiast wymienia m.in. zbiorniki. Zatem w ocenie organu odwoławczego, przedmiotowa hala magazynowa wraz ze zbiornikami objęta jest obowiązkiem posiadania pozwolenia zintegrowanego. Oczywistym jest bowiem, że magazynowanie odbywać się będzie w przeznaczonych do tego pojemnikach/zbiornikach. Jeśli prawodawca wskazuje, że ten rodzaj działalności - ta instalacja objęta jest obowiązkiem posiadania pozwolenia zintegrowanego, to jako instalacja traktowane będzie miejsce magazynowania, tj. hala wraz ze zbiornikami, pojemnikami i cysternami. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że przedmiotowa hala magazynowa wraz ze zbiornikami, pojemnikami i cysternami traktowana będzie jako instalacja w rozumieniu przepisów art. 3 pkt 6 p.o.ś. Organ odwoławczy podniósł ponadto, że w związku ze złożonym przez skarżącą Spółkę wnioskiem o wydanie pozwolenia zintegrowanego w Starostwie Powiatowym w Krakowie, toczy się postępowanie w sprawie wydania tegoż pozwolenia. W związku z powyższym złożony wniosek jest zasadny, a Starosta Krakowski zamierza wydać pozwolenie zintegrowane dla przedmiotowej instalacji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że halę magazynową w przedmiotowym postępowaniu należy traktować całościowo, pomimo tego, że hala w rozumieniu przepisów prawa budowlanego stanowi budynek, a nie budowlę.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja w części dotyczącej odmowy umorzenia postępowania administracyjnego naruszyła przepisy art. 105 k.p.a. W związku z powyższym organ odwoławczy uchylił decyzję w części dotyczącej odmowy umorzenia postępowania administracyjnego. Jednocześnie w związku z tym, że w toku prowadzonego postępowania odwoławczego upłynął termin wstrzymania, organ ustalił nowy termin.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca Spółka domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 365 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 i art. 201 ust. 1 p.o.ś., pkt 5 ppkt 5 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, oraz art. 3 pkt 2 i 3 u.p.b. polegające na wydaniu decyzji wstrzymującej użytkowanie obiektu budowlanego niebędącego instalacją w rozumieniu przepisów p.o.ś., w konsekwencji wydanie decyzji obarczonej wadą wskazaną wart. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oraz poprzez wstrzymanie użytkowania hali magazynowej i zbiorników magazynowych, pomimo, że ich eksploatacja nie powoduje emisji.

2) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 84 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a polegające na całkowitym zaniechaniu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, nierozpatrzenia żadnego z wniosków dowodowych zgłoszonych w pismach z dnia 21 grudnia 2015 r. oraz z dnia 7 stycznia 2016 r., jak również poprzez zaniechanie odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zgłoszonych wniosków dowodowych oraz niewskazanie przyczyn ich pominięcia, oraz poprzez błędne ustalenie, że hala magazynowa stanowi instalację w rozumieniu przepisów stanowiących materialną podstawę wydanego rozstrzygnięcia;

3) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na zaniechaniu zawieszenia postępowania w sprawie, pomimo że przed Starostą K. toczy się postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia zintegrowanego, którego wynik ma wpływ na postępowanie w niniejszej sprawie;

4) art. 15 k.p.a. w zw. z art. 142 k.p.a polegające na braku rozpatrzenia niniejszej sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie, w tym braku rozpatrzenia wszystkich zarzutów zgłoszonych przez stronę w odwołaniu;

5) art. 24 § 3 k.p.a polegające na odmownym rozpatrzeniu przez organ odwoławczy wniosku skarżącego o wyłączenie organu I instancji od załatwienia przedmiotowej sprawy.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka przedstawiła argumentację mającą uzasadniać przedstawione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 30 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2832/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 365 ust. 1 p.o.ś. wojewódzki inspektor ochrony środowiska wstrzyma, w drodze decyzji, użytkowanie instalacji eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Powyższy przepis wskazuje, że podstawą do wstrzymania użytkowania instalacji jest fakt braku pozwolenia zintegrowanego, natomiast sankcja wymierzana jest obligatoryjnie. W sprawie ustalono, że skarżąca Spółka nie posiada pozwolenia zintegrowanego. Z kolei w świetle art. 201 ust. 1 p.o.ś., pozwolenia zintegrowanego wymaga prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, z wyłączeniem instalacji lub ich części stosowanych wyłącznie do badania, rozwoju lub testowania nowych produktów lub procesów technologicznych. Rodzaje takich instalacji obecnie określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych "albo środowiska jako całości, które w załączniku w pkt 5 ppkt 5 wymienia m.in. instalacje do magazynowania odpadów niebezpiecznych, w oczekiwaniu na działania, o których mowa w pkt 1, 2 lit. b oraz w pkt 4 i 6 (tj. odzysk, unieszkodliwianie, składowanie lub podziemne składowanie), o całkowitej pojemności ponad 50 ton, z wyłączeniem wstępnego magazynowania odpadów przez ich wytwórcę w miejscu ich wytworzenia.

Następnie Sąd I instancji wskazał, że z ustaleń poczynionych przez organ podczas kontroli wynika, że skarżąca Spółka magazynuje odpady niebezpieczne we wskazanym w ww. przepisie wielkości. Organ jako instalację do magazynowania uznał zatem halę magazynową, zbiorniki betonowe, znajdujące się na terenie hali, oraz cysterny na placu magazynowym.

Zdaniem Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie podstawowy spór sprowadza się do pytania, czy użytkowanie należącej do skarżącej Spółki hali magazynowej wymagało uzyskania pozwolenia zintegrowanego, tj. czy stanowi ona instalację w rozumieniu przepisów p.o.ś. Sąd I instancji wskazał, że definicja pojęcia instalacji zawarta jest w art. 3 pkt 6 p.o.ś. Zgodnie z nim za "instalację" w rozumieniu przepisów ustawy uważa się: a) stacjonarne urządzenie techniczne, b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami – których eksploatacja może spowodować emisję.

Sąd I instancji wskazał, że skarżąca Spółka zarzuca organom, iż orzekając o wstrzymaniu użytkowania hali magazynowej eksploatowanej przez Spółkę rażąco naruszyły art. 365 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 i art. 201 ust. 1 p.o.ś., pkt 5 ppkt 5 załącznika do rozporządzenia, Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości oraz art. 3 pkt 2 i 3 u.p.b. W ocenie bowiem skarżącej Spółki, wspomniany obiekt budowlany nie stanowi instalacji w rozumieniu przepisów p.o.ś., w związku z czym jego użytkowanie nie wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Wspomniana hala nie jest bowiem ani "stacjonarnym urządzeniem technicznym", ani też zespołem takich urządzeń. Nadto hala ta, jakkolwiek stanowi obiekt budowlany, to nie jest również budowlą, ale budynkiem. Na gruncie przepisów u.p.b. budynek i budowla stanowią – obok tzw. obiektu małej architektury – odrębne rodzaje obiektów budowlanych. Budynkiem w rozumieniu powołanej ustawy jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z kolei w art. 3 pkt 3 u.p.b. zawierającej definicję budowli, ustawodawca wyraźnie wskazał jakie obiekty zaliczają się do tej kategorii. W wyliczeniu tym nie zostały jednak wymienione hale, ani nawet obiekty o podobnych cechach czy funkcjach.

Odnosząc się do podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów Sąd I instancji uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy Sąd wziął pod uwagę przepis art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 3 pkt 50 p.o.ś., które formułują (art. 5 Konstytucji) i definiują (art. 3 pkt 50 p.o.ś.) zasadę zrównoważonego rozwoju. Rozpatrując miejsce zasady zrównoważonego rozwoju w Konstytucji RP Sąd I instancji przyjął, że pełni ona przede wszystkim rolę dyrektywy wykładni wtedy, gdy pojawiają się wątpliwości co do zakresu obowiązków, rodzaju obowiązków i sposobu ich realizacji. Należy wtedy posiłkować się zasadą zrównoważonego rozwoju. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji uznał, że wykładnię pojęcia instalacja, zawartą w ustawie p.o.ś., należy przede wyprowadzić z wykładni systemowej i funkcjonalnej. Sąd I instancji wskazał, że rozwinięcie tej definicji znajduje się w Dziale II Tytuł III ustawy, gdzie wskazano wprost wymogi jakie powinna spełniać instalacja. Rolą organu rozpoznającego niniejszą sprawę było zatem wyważenie, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, czy w przypadku skarżącej zachodzi przesłanka określona w art. 365 ust. 1 p.o.ś. Z poczynionych przez organ ustaleń w sposób niekwestionowany wynika, że Starosta K. decyzją z [...] lutego 2015 r. udzielił skarżącej Spółce pozwolenia na zbieranie odpadów w tym m.in. odpadów niebezpiecznych, i zezwolił na ich magazynowanie w hali, cysternach, zbiornikach betonowych. Zgodnie z art. 3 pkt 34 ustawy o odpadach pod pojęciem zbierania odpadów rozumie się gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przeznaczenia, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany kwalifikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów o którym mowa w pkt 5 lit. b) ustawy. Stanowi on z kolei, że pod pojęciem magazynowania odpadów rozumie się czasowe przechowywanie odpadów obejmujące tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów. Zgodnie zaś z pkt 5 ppkt 5 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, za instalację mogącą powodować zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całość uznano instalację służącą do magazynowania odpadów niebezpiecznych o całkowitej pojemności pond 50 ton z wyłączeniem jedynie wstępnego magazynowania odpadów przez ich wytwórcę w miejscu ich wytworzenia. Skoro więc z pozwolenia Starosty Krakowskiego wynika wprost, gdzie skarżąca Spółka ma prawo magazynować odpady niebezpieczne, wskazując m.in. na halę, Sąd I instancji uznał, że zasadnie organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, iż magazynowanie musi odbywać się w ramach instalacji, której hala jest częścią. Tym samym na gruncie niniejszej sprawy zarzuty skarżącej Spółki w zakresie braku podstaw do uznania hali magazynowej za budowlę (z uwagi na to, że w rozumieniu art. 3 pkt 1-3 u.p.b. jest ona budynkiem a nie budowlą), nie mogły mieć wpływu na rozpoznanie niniejszej sprawy. Przede wszystkim Sąd I instancji wskazał, że zawarta w art. 3 ust. 6 p.o.ś. definicja instalacji nie jest powiązana z prawem budowlanym. Przepisy ustawy p.o.ś., nie odsyłają wprost do definicji pojęć zawartych w u.p.b. Oznacza to, że wykładnię pojęcia instalacja, zawartej w ustawie p.o.ś., należało przede wszystkim wyprowadzić z wykładni celowościowej, co też organy uczyniły zasadnie przyjmując, że stanowi ona instalację co do której należy zastosować przepis art. 365 ust. 1 ustawy. Przyjęcie odmiennej wykładni prowadziłoby w ocenie Sądu I instancji do obejścia przepisów prawa tj. art. 201 ust. 1 p.o.ś., określającej instalacje, które wymagają uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Oznaczałoby bowiem, że pozwolenie zintegrowane skarżąca Spółka powinna uzyskać dla dwu zbiorników betonowych, które w świetle przytoczonych przez Spółkę przepisów mogą zostać uznane za budowle, a tym samym można twierdzić, iż stanowią one instalacje w rozumieniu cytowanych przepisów p.o.ś., ale halę magazynową w której składowane są również odpady niebezpieczne już nie, bowiem jest ona nie budowlą a budynkiem. W ocenie Sądu I instancji takie twierdzenie jest całkowicie nieuprawnione i godzące w zasady ochrony środowiska. W każdej zatem sprawie ustalenie części składowej instalacji powinno być rozpatrywane indywidualnie, z uwzględnieniem stanu faktycznego, wyłącznie w przypadku dysponowania dokładaną wiedzą na temat urządzeń znajdujących się na terenie obiektu, w tym emisji przez nie powodowanych oraz przeanalizowania tej wiedzy w oparciu o definicję instalacji. W przypadku zaś budowli należy co do zasady brać pod uwagę ich cechy takie jak np. ich użytkowanie, przeznaczenie.

Odnosząc się z kolei do zarzutu niewskazania przez organ odwoławczy na powstawanie (czy też możliwość powstawania) emisji w związku z eksploatacją przez skarżącą Spółkę przedmiotowej hali, Sąd I instancji podniósł, że mając na uwadze stwierdzoną w protokole kontroli skalę wielkości ilości odpadów niebezpiecznych magazynowanych przez skarżącą Spółkę (znaczenie przekraczających 50 ton) organ zasadnie powołał się w tym zakresie na pkt 5 ppkt 5 załącznika do rozporządzenia, Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości.

Sąd I instancji nie uwzględnił również zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 24 § 3 k.p.a. polegającego na odmownym rozpatrzeniu przez organ wniosku skarżącej Spółki o wyłączenie organu I instancji od załatwienia sprawy i przekazaniu jej rozpoznania innemu organowi. W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącej Spółki o wyłączenie organu I instancji wpłynął do organu odwoławczego po wydaniu decyzji przez organ I instancji, na etapie procedowania przez organ odwoławczy. Tym samym organ I instancji nie był już uprawniony do jego rozpoznania. Niezależnie jednak od powyższego podniesiona przez skarżącą Spółkę okoliczność, iż po wydaniu decyzji organ I instancji w piśmie z dnia 22 lutego 2016 r. przekazującym odwołanie cyt. "...wprost wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie wzbudziło zainteresowanie i emocje wśród mieszkańców oraz władz lokalnych i mediów, zaś organ prowadził je pod ciągłą presją ze strony lokalnej opinii publicznej", w ocenie Sądu I instancji nie spełniała przesłanek wskazanych powyżej uzasadniających nawet ewentualne wyłączenie organu od rozpoznania sprawy. Obowiązkiem organów jest działanie w oparciu o przepisy prawa. Okoliczność, że niektóre z prowadzonych przez nie postępowań spotykają się z dużym zainteresowaniem społeczeństwa, czy też wywierana jest na nie, jak określił to organ presja ze strony opinii publicznej, nie zmienia faktu, iż obowiązane są one przy wydawaniu decyzji kierować się jedynie przepisami prawa i rozstrzygać sprawę zgodnie z nimi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca Spółka, która zaskarżyła go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

a) błędną wykładnię art. 3 pkt 6 p.o.ś. i zdefiniowanego w tym przepisie pojęcia "instalacji" poprzez uznanie, że instalację może stanowić m.in. hala magazynowa będąca budynkiem, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu winna prowadzić do wniosku, że budynki, jako obiekty budowlane inne niż budowle, są wyłączone spod zakresu przedmiotowego ww. pojęcia,

b) niewłaściwe zastosowanie art. 365 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 p.o.ś. oraz pkt 5 ppkt 5 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości i uznanie, że wykorzystywanie przez skarżącą Spółkę budynku w postaci hali magazynowej służącej do magazynowania odpadów (w tym odpadów niebezpiecznych) świadczy o eksploatacji instalacji do magazynowania odpadów i - przy braku uzyskania pozwolenia zintegrowanego - uzasadnia wydanie decyzji w trybie art. 365 ust. 1 p.o.ś., w sytuacji gdy hala magazynowa jako budynek - tj. obiekt budowlany inny niż budowla - nie stanowi instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.o.ś., a zatem przepis art. 365 ust. 1 p.o.ś. nie znajduje w tym przypadku zastosowania,

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a przez to oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., pomimo naruszenia przez organy orzekające w sprawie przywołanych przepisów k.p.a. polegającego na błędnym ustaleniu, iż:

- hala magazynowa oraz zbiorniki magazynowe należące do skarżącej Spółki stanowią instalację w rozumieniu przepisów stanowiących materialną podstawę prawną wydanej w sprawie decyzji, w sytuacji gdy ww. hala magazynowa stanowi budynek,

- zbiorniki magazynowe należące do skarżącej Spółki znajdują się na terenie hali magazynowej (str. 4 i 9 uzasadnienia wyroku), w sytuacji gdy zbiorniki te zlokalizowane są na zewnątrz hali i nie są z nią w żaden sposób powiązane technologiczne,

b) niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 3 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. polegającej na wydaniu decyzji kończącej postępowanie w pierwszej instancji przez organ, w stosunku do którego zachodziły uzasadnione wątpliwości co do bezstronności w niniejszej sprawie, tj. okoliczność, która w świetle art. 24 § 3 k.p.a. stanowi przesłankę wyłączenia od udziału w postępowaniu administracyjnym.

Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia, stosownie do dyspozycji art. 185 § 1 p.p.s.a., oraz zasądzenie na rzecz skarżącej Spółki od organu odwoławczego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wywołanych wniesieniem niniejszej skargi kasacyjnej, w oparciu o dyspozycję art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Alternatywnie skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez orzeczenie o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, stosownie do dyspozycji art. 188 p.p.s.a., oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej Spółki od organu odwoławczego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wywołanych wniesieniem niniejszej skargi kasacyjnej, w oparciu o dyspozycję art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca Spółka wskazała szczegółową argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, co skutkuje rozpoznaniem sprawy sądowoadministracyjnej w granicach skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.

Przeprowadzona przez Naczelny Sąd Administracyjny kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku uzasadnia wniosek, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogą doprowadzić do podważenia jego mocy wiążącej.

Po pierwsze, oddaleniu podlega zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 3 k.p.a. Za pośrednictwem powyższego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie usiłowała wykazać, że Sąd pierwszej instancji wadliwe oddalił skargę na decyzję organu odwoławczego, pomimo iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana w warunkach realizacji podstawy wyłączenia z art. 24 § 3 k.p.a. W ocenie autora skargi kasacyjnej okoliczność, że piastun kompetencji organu pierwszej instancji w piśmie z dnia 22 lutego 2016 r. przekazującym odwołanie do organu wyższego stopnia wskazał, iż postępowanie było prowadzone "pod ciągłą presją ze strony lokalnej opinii publicznej", uzasadnia wątpliwość co do bezstronności piastuna jako pracownika organu.

Sąd kasacyjny stwierdza, że powyższy zarzut został skonstruowany wadliwie. Jeśli celem strony skarżącej kasacyjnie było zakwestionowanie prawidłowości sądowej oceny legalności decyzji organu odwoławczego w zakresie, w jakim decyzja ta wadliwie pominęła fakt, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana przez pracownika organu podlegającego wyłączeniu, to prawidłowa podstawa kasacyjna powinna była zostać powiązana z zarzutem niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, który co najmniej mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 3 k.p.a.), a nie z naruszeniem przepisów prawa stanowiącym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 24 § 3 k.p.a.). Niezależnie od powyższego błędu uzasadniającego zakończenie weryfikacji zarzutu bez merytorycznej oceny jego zasadności, należy stwierdzić, że błędne jest stanowisko autora skargi kasacyjnej, że samo zamieszczenie przez pracownika organu (także będącego piastunem kompetencji) w piśmie urzędowym skierowanym do organu odwoławczego informacji o uwarunkowaniach i okolicznościach zewnętrznych towarzyszących postępowaniu w sprawie może być uznane za podstawę wątpliwości co do bezstronności tego pracownika. Informacja tego rodzaju nie stanowi bowiem okoliczności uprawdopodobniającej stronniczość urzędową. Nie wynika z niej bowiem jakikolwiek związek podmiotowy lub przedmiotowy pracownika organu ze sprawą, poza oceną uwarunkowań i okoliczności zewnętrznych względem sprawy, a związanych z wykonywaniem ustawowych zadań i funkcji administracyjnych.

Po drugie, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji za organami błędnych ustaleń faktycznych co do miejsca usytuowania "zbiorników magazynowych" jest uzasadniony, jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. W istocie kontrolowany Sąd błędnie przyjął (s. 4 i 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) za podstawę wyrokowania ustalenie organów, że zbiorniki betonowe znajdują się na terenie hali magazynowej, podczas gdy z akt sprawy (zob. protokół kontroli z dnia 18 listopada 2015 r.) wynika, że zbiorniki betonowe znajdowały się poza halą magazynową, natomiast w samej hali znajdowały się pojemniki (beczki), w których składowano odpady niebezpieczne. Powyższy błąd w zakresie ustalenia podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji nie miał znaczenia dla końcowej oceny prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy, albowiem niezależnie od miejsca usytuowania zbiorników betonowych przedmiotem oceny organów orzekających w sprawie i Sądu meriti była określona powierzchnia obejmująca nie tylko halę magazynową, lecz także miejsca przed halą (ze spornymi zbiornikami betonowymi) i plac magazynowy z cysternami. Nie ulega natomiast wątpliwości, że w granicach tak określonej powierzchni były składowane odpady niebezpieczne, których miejsce położenia ulegało ciągłej zmianie.

Natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie, w jakim kwestionowane jest uznanie hali magazynowej oraz zbiorników magazynowych za instalację w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.o.ś., podlega oddaleniu a limine. Nie można bowiem kwestionować prawidłowości subsumpcji za pomocą zarzutu wadliwości ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Po trzecie, bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 3 pkt 6 p.o.ś. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że instalacją w rozumieniu tego przepisu jest hala magazynowa będąca budynkiem, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że budynki są wyłączone z zakresu przedmiotowego pojęcia instalacji, które obejmuje jedynie budowle.

Rację ma wprawdzie strona skarżąca kasacyjnie twierdząc, że w świetle literalnej wykładni art. 3 pkt 6 lit. c) p.o.ś. w zw. z art. 3 pkt. 1-3) ustawy Prawo budowlane (p.b.) pojęcie instalacji obejmuje niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami budowle, których eksploatacja może spowodować emisję, co oznacza, że na gruncie wykładni językowej budynek pojmowany jedynie jako pewna kategoria obiektu budowlanego nie może być samodzielnie kwalifikowany jako instalacja. Trafne jest również spostrzeżenie autora skargi kasacyjnej, że ustawą z dnia 3 października 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw dokonano nowelizacji art. 3 pkt. 6 p.o.ś. w zakresie lit. c), ograniczając zakres zastosowania pojęcia instalacji jedynie do budowli. Prawidłowa jest również uwaga, że z literalnego brzmienia art. 164 pkt. 1a) p.o.ś. wynika, że pojęcie instalacji użyte w art. 160-163 p.o.ś. jest definiowane odrębnie od art. 3 pkt 6 p.o.ś. i obejmuje nie tylko budowle, lecz także budynki oraz obiekty małej architektury. Nie można jednak zgodzić się z dalszymi uwagami i wnioskami strony skarżącej kasacyjnie.

Ze względu na odrębność i specyfikę regulacji administracyjnoprawnej z zakresu prawa ochrony środowiska oraz obecność w jej ramach wielu norm-zasad niejednokrotnie konieczne jest uzupełnienie, dookreślenie lub nawet poddanie modyfikacji wyników wykładni językowej określonych fragmentów tej regulacji w celu prawidłowego zrekonstruowania odpowiedniej normy zachowania. Weryfikację rezultatów wykładni językowej należy oczywiście rozpocząć od wykładni systemowej, nieograniczonej jedynie do bazowej ustawy (p.o.ś.). W tym zakresie niewątpliwie definicja legalna z art. 3 pkt. 6 lit. c) p.o.ś. wymaga sięgnięcia do ogólnych definicji z art. 3 pkt. 1-3) p.b., jednak nie jest to wystarczające. Konieczne jest bowiem uwzględnienie szczególnych sposobów definiowania pojęcia instalacji w przepisach całej regulacji z zakresu prawa ochrony środowiska. Przykładem takiej szczególnej definicji jest wskazany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 164 pkt. 1a) p.o.ś., który dla potrzeb określenia zasad wykorzystywania, przemieszczania i eliminowania substancji stwarzających szczególne zagrożenie dla środowiska rozszerzył pojęcie instalacji także na budynki i obiekty małej architektury. Powyższa regulacja nie jest jedynym przykładem tego rodzaju rozszerzenia. Również mający zastosowanie w sprawie, której dotyczy skarga, przepis art. 201 p.o.ś. jest źródłem odrębnej (szczególnej) regulacji wyznaczającej zakres pojęcia instalacji. Zgodnie z art. 201 ust. 1 p.o.ś. obowiązkowi uzyskania pozwolenia zintegrowanego podlega prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, z wyłączeniem instalacji lub ich części stosowanych wyłącznie do badania, rozwoju lub testowania nowych produktów lub procesów technologicznych. Jednocześnie w art. 201 ust. 2-3 p.o.ś. ustawodawca upoważnił ministra właściwego do spraw środowiska do określenia w drodze rozporządzenia rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, z uwzględnieniem rodzaju i skali działalności prowadzonej w instalacjach. Powyższa delegacja została wykonana przez wydanie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r.). W pkt. 5 ppkt. 5) załącznika do powyższego rozporządzenia za instalację uznano "instalację w gospodarce odpadami" do magazynowania odpadów niebezpiecznych, w oczekiwaniu na działania, o których mowa w pkt 1, 2 lit. b oraz w pkt 4 i 6, o całkowitej pojemności ponad 50 ton, z wyłączeniem wstępnego magazynowania odpadów przez ich wytwórcę w miejscu ich wytworzenia. Kluczowe w tym zakresie jest pojęcie szczególnego rodzaju instalacji w gospodarce odpadami, jaką jest instalacja służąca do tymczasowego magazynowania odpadów niebezpiecznych w określonych ilościach. Właściwe odczytanie treści tego pojęcia wymaga sięgnięcia nie tylko do art. 3 pkt. 6 lit. c) p.o.ś. w zw. z art. 3 pkt. 3) p.b., niezależnie od tego, że budowlą są także określone, wyodrębnione przestrzennie i użytkowo oraz wykonane z materiałów budowlanych powierzchnie, które pełnią określone funkcje (np. lotniska, zbiorniki, cmentarze). Przepis art. 3 pkt. 3) p.b. wymienia zresztą wśród przykładowych budowli składowiska odpadów, które zgodnie z art. 3 pkt. 25 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach stanowią obiekty budowlane przeznaczone do składowania odpadów. Budowlą mogą być również inne, wykonane z materiałów budowlanych, miejsca, na których zgodnie z ich przeznaczeniem przechowuje się lub magazynuje odpady. Przepis pkt. 5 ppkt. 5) załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. mówiąc o instalacji do tymczasowego magazynowania odpadów niebezpiecznych, kładzie niewątpliwie nacisk na miejsce czasowego przechowywania odpadów, a więc wstępnego magazynowania odpadów przez ich wytwórcę (zob. art. 3 pkt 5 lit. a) ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach), abstrahując od rodzaju obiektu budowlanego, na terenie którego odbywa się magazynowanie odpadów. Obiektem tym może być nie tylko budowla (np. plac, zbiornik betonowy), lecz także budynek lub jego część (np. powierzchnia magazynowa znajdująca się w jego wnętrzu), a nawet obiekt małej architektury, jeśli tylko umożliwia on magazynowanie odpadów niebezpiecznych, o których mowa powyżej. Taki kierunek wykładni potwierdzają również inne przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (np. art. 25 ust. 1 stanowi, że magazynowanie odpadów odbywa się na terenie, do którego posiadacz odpadów ma tytuł prawny, a w art. 26 ust. 1 jest mowa o "miejscu nieprzeznaczonym" do składowania lub magazynowania odpadów). W tej sytuacji, przywołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji (zob. s. 11 i n.) oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 22 maja 2006 r., IV SA/Wa 342/06, LEX nr 283283) argumenty o charakterze celowościowo-funkcjonalnym mają znaczenie jedynie pomocnicze i potwierdzające dla wyników wykładni systemowej.

Wobec powyższego pojęciu instalacji w gospodarce odpadami służącej do tymczasowego magazynowania odpadów niebezpiecznych w określonych ilościach należy nadać szerokie rozumienie, obejmujące nie tylko budowle, lecz także wszelkie inne obiekty budowlane lub ich części, na terenie których odbywa się magazynowanie odpadów i których eksploatacja łącznie lub osobno może spowodować emisję (art. 3 pkt 6 lit. c) w zw. z art. 3 pkt 4 p.o.ś.). Przy takim sposobie wykładni teren będącej budynkiem hali magazynowej, w granicach którego magazynuje się tymczasowo odpady niebezpieczne w warunkach, o których mowa w pkt. 5 ppkt. 5) załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r., stanowi część instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 lit. c) w zw. z art. 201 p.o.ś. Należy przy tym zastrzec, że ogólna definicja instalacji z art. 3 pkt 6 p.o.ś. opiera się na założeniu potencjalności bezpośredniej lub pośredniej emisji substancji lub energii jako następstwie eksploatacji instalacji. Nie jest zatem konieczne wykazanie, że emisja ta faktycznie nastąpiła. Ponadto zgodnie z pkt. 5 ppkt. 5 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. tymczasowe magazynowanie odpadów niebezpiecznych w określonych ilościach i warunkach prawodawca odgórnie uznał za "instalację w gospodarce odpadami", objętą obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego.

Po czwarte, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut niewłaściwego zastosowania art. 365 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 p.o.ś. oraz pkt. 5 ppkt. 5 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. Zarzut ten zmierza dwutorowo do zakwestionowania z jednej strony kwalifikacji prawnej hali magazynowej jako części instalacji, z drugiej zaś – kwalifikacji magazynowania odpadów niebezpiecznych jako eksploatacji instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.o.ś.

Odnosząc się do powyższego zarzutu, należy stwierdzić, że bezzasadność podważania oceny prawnej Sądu pierwszej instancji w zakresie kwalifikacji spornej hali magazynowej jako części instalacji została wykazana już powyżej. Pozostaje zatem dokonanie końcowej oceny zarzutu wadliwego uznania magazynowania odpadów niebezpiecznych jako eksploatacji instalacji.

Zgodnie z treścią art. 3 pkt 3 p.o.ś. eksploatacja instalacji lub urządzenia stanowi ich użytkowanie oraz utrzymywanie w sprawności. Niewątpliwie wykorzystywanie określonych miejsc, budowli lub urządzeń do magazynowania odpadów, o których mowa pkt. 5 ppkt. 5 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r., oraz utrzymywanie ich w stanie przydatnym do tego celu stanowiło mogącą powodować emisję eksploatację instalacji. Do pojęcia eksploatacji instalacji nawiązuje również art. 365 ust. 1 p.o.ś. W konsekwencji skoro w przedmiotowej sprawie wykazano, że strona skarżąca kasacyjnie użytkowała określoną w pkt. 5 ppkt. 5 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. instalację w gospodarce odpadami, której eksploatacja wymagała uzyskania pozwolenia zintegrowanego, to zastosowanie w tej sprawie art. 365 ust. 1 p.o.ś. było prawidłowe.

Mając na względzie podniesione wyżej argumenty, wobec stwierdzenia zasadniczej bezzasadności zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia oraz uznania, że zaskarżony wyrok w granicach kontroli kasacyjnej odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł w punkcie pierwszym wyroku o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego – przez zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz skarżonego organu kwoty 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych – orzeczono w punkcie drugim wyroku, działając na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 207 § 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych.