Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 946/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Józef Maleszewski Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 26 czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zastrzeżeń właściciela 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Krotoszyńskiego z dnia 17 marca 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu na rzecz skarżącego kwotę 587 (pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem, zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 946/17

Uzasadnienie

Starosta Krotoszyński decyzją z dnia 17.03.2017r. nr [...] wydaną na podstawie art. 21 ust. 5 ustawy o lasach z dnia 28 września 1991r. (t.j Dz. U. z 2015r., poz. 2100 z późn. zm., dalej u.o.l.), oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2016r. poz. 23 z póź. zm., dalej k.p.a.) nie uznał zastrzeżenia [...] (dalej skarżący) i ujął wydzielenie na działce ewidencyjnej nr [...] w Zdunach jako Ls - las o pow. 1,55ha w uproszczonym planie urządzania lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa dla miasta Zduny w gminie Zduny na okres obowiązywania od 01.01.2017r. - do 31.12.2026r.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że w dniu 15.09.2016r. do Starosty Krotoszyńskiego wpłynął wniosek [...] o wyjaśnienie wydzielenia oznaczonego jako Ls - las na działce ewidencyjnej nr [...] w Zdunach, zawartego w projekcie uproszczonego planu urządzania lasów (dalej u.p.u.l.). Skarżący wniósł zastrzeżenie w okresie wyłożenia do publicznego wglądu w Urzędzie Miejskim w Zdunach projektu uproszczonego planu urządzania lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa dla miasta Zduny w gminie Zduny na okres obowiązywania od 01.01.2017r. - do 31.12.2026r.

Na podstawie map oraz wizji terenowej przeprowadzonej w dniu 27 września 2016 roku decyzją Starosty Krotoszyńskiego nr [...] z dnia 03.11.2016r. pozostawiono zaproponowany opis wydzielenia w projekcie u.p.u.l. na działce nr [...]w Zdunach, jako las - Ls o pow. l,55ha ze względu na prawidłowy charakter leśny rosnącego tam drzewostanu sosnowego oraz wykształconego siedliska leśnego.

Wskutek wniesionego odwołania przez [...]jako właściciela działki nr [...] w Zdunach decyzją z dnia 07.12.2016 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu uchyliło w/w zaskarżoną decyzję Starosty Krotoszyńskiego i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

W toku ponownego postępowania przeprowadzono w dniu 2 lutego 2016 roku kolejną wizję terenową i postanowiono pozostawić zaproponowany opis wydzielenia w projekcie u.p.u.l. na działce nr [...] w Zdunach, jako las - Ls o pow. 1,55ha ze względu na prawidłowy charakter leśny rosnącego tam drzewostanu sosnowego spełniającego wymagania definicji o lasach w ustawie o lasach oraz przyrodniczych wartości wykształconego siedliska leśnego. Las posiada lat 13 i stanowi zwartą roślinność w 90%.

Pismem GT.6720.1.2017 z dnia 23.02.2017r. Burmistrz Zdun poinformował, że działka położona w Zdunach nr ewidencyjny [...], oznaczona jest w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Zduny i Miasta Zduny, zatwierdzonego Uchwałą nr XXII/148/2016 z dnia 28.09.2016r., jako las.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł [...]wnosząc o jej uchylenie i wyłączenie wydzielenia położonego na działce [...] z Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu dla Miasta Zduny.

Zaskarżonej decyzji zarzucono, że :

1. Wiek drzew określony na mapie u.p.u.l. wynosi 13 lat ( w trakcie wizji w dniu 27 września określono na 20 lat). Jego zdaniem drzewa te często nie osiągnęły nawet 13 lat a wyrosły tam z samosiewu bez żadnej pielęgnacji.

2. Drzewa rosnące na działce [...] pokrywają zaledwie 70 % wydzielenia.

3. Grunt na którym znajduje się zadrzewienie został zakupiony przez skarżącego w kwietniu 2016 roku jako grunt rolny klasy IV, V, i VIj.

4. Grunt dotychczas był nieużytkowany przez poprzedniego właściciela..

5. Stan sanitarny drzew jest zły.

6. Skarżący zakupił grunt nie wiedząc o zamiarach Starostwa Powiatowego, gdyż w dokumentach gminnych (m.p.z.p., studium) nie było żadnej wzmianki dotyczącej przekształcenia terenu tej działki.

7. Skarżący nie był wcześniej powiadomiony o przystąpieniu do sporządzania uproszczonego planu urządzania lasu. Otrzymał dopiero zawiadomienie Burmistrza Zdun o wyłożeniu planu do publicznego wglądu.

8. Starosta Krotoszyński wysłał zawiadomienie o przedłużeniu postępowania do 15 listopada, a już 3 listopada została wydana decyzja nie uznająca zastrzeżeń skarżącego.

9. Zgodnie z art. 14 ust. 3 u.o.l. grunty przeznaczone do zalesienie określa m.p.z.p. lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dla tego terenu nie ma m.p.z.p., a o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego skarżący zwrócił się do Burmistrza Zdun pismem z dnia 19 października 2016 roku. Dlatego z zatwierdzeniem u.p.u.l. należy poczekać na wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż dokumentem przesądzającym o przeznaczeniu gruntów do zalesienie jest m.p.z.p., a jeśli nie jest on uchwalony decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania, a plany urządzenia lasu powinny być zgodne w w/w. dokumentami planistycznymi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia 7 grudnia 2016 roku uchyliło decyzję Starosty Krotoszyńskiego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia podkreślając m. in. konieczność wykonania oględzin z udziałem wykonawcy uproszczonego planu urządzenia lasu.

W toku dalszego postępowania Starosta Krotoszyński w dniu 02 lutego 2017 r. przeprowadził ponowną wizję terenową w której wzięli udział przedstawiciel Starostwa, Urzędu Gminy i Nadleśnictwa. Pomimo zaleceń nie było przedstawiciela wykonawcy uproszczonego planu urządzania lasu.

Zdaniem skarżącego kierowanie się wyłącznie definicją lasu zawartą w ustawie jest nadużyciem, gdyż drzewostan ten spełnia także wymagania definicji plantacji zawartej w ustawie o ochronie przyrody. Skarżący zarzucił, że w czasie wizji w dniu 27 września 2016 drzewostan rosnący na działce [...] był w złym stanie technicznym i jego zwarcie wynosiło 70 % ,a po wizji w dni 2 lutego 2017 roku stan techniczny nie ma znaczenia a zwarcie wzrosło do 90%.

Zarzucił też, że Starosta wadliwie powołał się na Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego ii uznanie tam spornej działki jako lasu. Studium nie jest obowiązującym aktem prawnym i nie może przesądzać o uznaniu drzewostanu na jego działce jako lasu. Jego zdaniem u.p.u.l. nie powinien być jeszcze zatwierdzony, gdyż nadal toczy się postępowanie w tej sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z dnia 26.06.2017r. nr SKO-4220B/1/17 utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W jej uzasadnieniu wskazano, że działka nr [...] o pow.1,55ha w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Zduny i Miasta Zduny, zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta i Gminy Zduny Nr XXII/148/2016 z dnia 28 września 2016r. jest oznaczona jako las. Na spornym gruncie o pow.1,55ha wykształcił się las sosnowy w wieku ok. 13 lat stanowiący zwartą roślinność w 90 %. W świetle art. 3 pkt 1 u.o.l. lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony:

a) przeznaczony do produkcji leśnej;

b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo

c) wpisany do rejestru zabytków.

Podzielono pogląd Sądu Najwyższego, że za las należy uznać grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi), drzewami i krzewami oraz runem leśnym, który nie spełnia żadnego dodatkowego kryterium z art. 3 pkt 1 lit. a), b) i c) u.o.l. Dodatkowe kryteria w ocenie SN dotyczą gruntów o obszarze co najmniej 0,10 ha przejściowo pozbawionych roślinności leśnej (vide: wyrok SN z dnia 28 stycznia 2009r., sygn. IVCSK 353/08; wyrok SN z 28 stycznia 2010r. I CSK 258/09). Podobne stanowisko zaprezentowane zostało w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 kwietnia o sygn. 2012r. II SA/Bk 132/12.

Na terenie działki nr [...] wykształcił się zwarty las sosnowy w wieku ok. 13 lat, który sąsiaduje z gruntami leśnymi tworząc zwarty kompleks leśny, co uzasadnia wydzielenie powierzchni 1,55ha jako Ls w uproszczonym planie urządzenia lasu.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...]wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji Starosty Krotoszyńskiego z dnia 17 marca 2017 r. nr OŚ.6261.10.3.2016, oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 6 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 19 ust. 2 w zw. z art. 3 u.o.l., polegające na ujęciu wydzielenia na działce numer [...] w Zdunach jako lasu o pow. 1,55 ha w projekcie uproszczonego planu urządzenia lasu, podczas gdy grunt ten nie jest lasem w rozumieniu ustawy o lasach, co wynika z błędnego zastosowania art. 3 u.o.l. i błędnego przyjęcia przez organ, że jedynymi przesłankami warunkującymi uznanie danego gruntu za las są: obszar (co najmniej 0,1 ha) oraz pokrycie roślinnością leśną, podczas gdy z definicji lasu zawartej w art. 3 u.o.l. wynika również konieczność spełnienia jednej z trzech przesłanek funkcjonalnych z art 3 p. 1. lit a-c. b) art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz.1629 ze zm.). w zw. z art. 3 u.o.l. poprzez zakwalifikowanie wydzielenia na działce numer [...] w Zdunach o pow. 1,55 ha jako lasu w rozumieniu art. 3 u.o.l. wbrew oznaczeniu tego gruntu w ewidencji gruntów, z którą wynika że jest to grunt orny klasy IV, V i VI, a nie las.

2. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym wyjaśnieniu stany faktycznego sprawy i dokonaniu wybiórczej i dowolnej oceny materiału dowodowego sprawy i w konsekwencji przyjęciu, że grunty stanowiące działkę nr 1069/01 są lasem w rozumieniu ustawy o lasach, podczas, gdy grunt ten nie jest przeznaczony do produkcji leśnej. ani też nie stanowi rezerwatu przyrody i nie wchodzi w skład parku narodowego, a także nie jest wpisany do rejestru zabytków, a złożony przez skarżącego do akt sprawy wyciąg z ewidencji gruntów - którego organ nie uwzględnił wydając skarżona decyzję - potwierdza, że grunt stanowiący działkę [...] jest gruntem ornym (użytkiem rolnym),

b) art. 7 w zw. z art. 15 w zw. z art. 127 k.p.a. polegające na niedokładnym wyjaśnieniu przez organ odwoławczy okoliczności sprawy i nie odniesieniu się do wszystkich zarzutów odwołania, w szczególności zarzutów dotyczących stanu zalesienia na działce nr [...], niskiej wartości technicznej i hodowlanej drzewostanu, rozbieżności w wynikach dokonanych przez organ oględzin działki co do wieku drzew i gęstości zalesienia, przeznaczenia nieruchomości na cele inne niż te o których mowa w art. 3 § 1 lit a)-c) bądź art. 3. § 2 u.o.l., a także zarzutów dotyczących klasyfikacji działki nr [...] jako gruntów ornych klasy IV, V i VI w ewidencji gruntami,

c) art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji z naruszeniem wskazanych tam przesłanek.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że skarżący jest właścicielem działki położonej w miejscowości Zduny o numerze [...]/. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, przedmiotowa działka stanowi grunty orne o klasie użytku RIVb, RV, RVI i łącznej powierzchni 2.7520 ha.

Pismem z dnia 24.08.2016 r. Burmistrz Zdun zawiadomił skarżącego o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu uproszczonego planu urządzania lasów niepaństwowych (dalej jako u.p.u.l.) na terenie Miasta Zduny. Na podstawie art. 21 ust.5 u.o.l. skarżący w dniu 14.09.2016 r. złożył zastrzeżenia do projektu u.p.u.l. wskazując, że wydzielenie z przedmiotowej działki, zostało w tym planie błędnie ujęte jako las, podczas gdy w rzeczywistości jest to w całości działka rolna, a istniejącej na niej drzewa są samosiejkami.

W związku z zastrzeżeniami, organ przeprowadził w dniu 27.09.2017 r. oględziny przedmiotowej działki. Ze sporządzonego w tym dniu protokołu wynika, że działka 10069/1 pokryta jest w 70% drzewami z gatunku sosna zwyczajna w wieku ok. 20 lat, drzewa te nie rokują w przyszłości żadnej wartości technicznej.

Ponownie rozpoznając sprawę, w organ przeprowadził kolejną wizję terenową działki skarżącego w dniu 02.02.2017 r. W jej wyniku stwierdzono m.in. roślinność w postaci "drzewostanu sosnowego zwartego" w wieku lat 13, zwarcie na większości terenu przeważające 90 %.

Skarżący zarzucił objęcie uproszczonym planem urządzenia lasu gruntów wydzielonych z jego działki, które nie są lasem w rozumieniu ustawy o lasach.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 p. 7 u.o.l., uproszczony plan urządzenia lasu jest planem opracowywanym dla lasu o obszarze co najmniej 10 ha, stanowiącego zwarty kompleks leśny, zawierający skrócony opis lasu i gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz podstawowe zadania dotyczące gospodarki leśnej. Natomiast w myśl art. 19 ust. 2 u.o.l., uproszczone plany urządzenia lasu, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4 ustawy, sporządza się dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa oraz dla lasów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. W świetle przytoczonych przepisów plan urządzenia lasu dotyczy wyłącznie takich gruntów, które stanowią las w rozumieniu ustawy o lasach.

Warunkiem objęcia gruntu uproszczonym planem urządzania lasy jest uprzednie ustalenie, że grunt ten stanowi las w rozumieniu przepisów ustawy o lasach. Definicja legalna lasu została zawarta w art. 3 u.o.l.

Lasem w rozumieniu ustawy jest grunt:

1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony:

a) przeznaczony do produkcji leśnej lub

b) stanowiący rezerwat przyrody

c) lub wchodzący w skład parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków;

2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

Definicja lasu na gruncie ustawy o lasach jest definicją złożoną, składającą się z dwóch elementów. Kryterium obszarowego, które odwołuje się do powierzchni gruntu, oraz kryterium funkcjonalnego, o istnieniu którego przesądza związek danego gruntu z gospodarką leśną. Część przedstawicieli doktryny proponuje jeszcze bardziej rozbudowaną klasyfikację elementów definicji lasu wskazując, iż na gruncie omawianej definicji legalnej, pojęcie lasu konstytuują cztery kryteria, mianowicie:

1) kryterium przyrodnicze związane z pokryciem terenu roślinnością leśną (uprawami leśnymi), na którą składają się drzewa i krzewy oraz runo leśne,

2) kryterium przestrzenne dotyczące konieczności zajmowania przez grunt zwartej powierzchni, co najmniej 0,10 ha,

3) kryterium przeznaczenia do produkcji leśnej, chyba że chodzi o lasy w rezerwatach przyrody i w parkach narodowych bądź wpisane do rejestru zabytków, które z istoty swej nie są przeznaczone do produkcji leśnej.

4) kryterium związku z gospodarką leśną.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym do zakwalifikowania danego gruntu jako lasu konieczne jest spełnianie przez ten grunt oprócz przesłanki odnoszącej się do obszaru, każdorazowo jednej z przesłanek funkcjonalnych. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2013 r. (I OSK 1983/11) wskazano, że: "W zakresie normatywnym istotnym dla ustalenia, że grunt jest lasem nie tylko w znaczeniu przyrodniczym, ale także prawnym, konieczne jest spełnienie nie tylko kryterium przyrodniczego (pokrycie roślinnością leśną) i kryterium przestrzennego (zwarta powierzchnia co najmniej 0,10 ha), lecz także kryterium przeznaczenia (do produkcji leśnej; lit. a punktu 1 art. 3) bądź jednej z pozostałych przesłanek z lit. b) (grunt stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego) czy lit. c) (grunt wpisany do rejestru zabytków)"

Dalej NSA wskazał iż grunt, który co prawda spełnia kryterium przyrodnicze i obszarowe, lecz nie wypełnia przy tym żadnej z przesłanek funkcjonalnych, nie może zostać uznany za las w znaczeniu prawnym.

Wydając skarżoną decyzję organ naruszył przepis art. 6 ust. 1 p.7, art. 19 ust. 2 w zw. z art. 3 u.o.l., gdyż ujął w uproszczonym plany urządzenia lasu grunt stanowiący własność skarżącego, wydzielony z działki o numerze [...], który nie stanowi lasu w rozumieniu ustawy, bowiem nie spełnia przesłanek z art. 3 u.o.l.

Jak wynika z protokołu oględzin dokonanych przez organ, przedmiotowy grunt porośnięty jest roślinnością leśną w postaci sosny zwyczajnej, która w całości jest samosiejką. Wiek drzew oszacowano na 13 bądź 20 lat, natomiast zagęszczenie wynosi pomiędzy 70-90 % (istnieje rozbieżność w wynikach dwóch przeprowadzonych przez organ oględzin przedmiotowej działki). Drzewostan nie jest i nie był pielęgnowany przez właściciela nieruchomości i jego poprzedników. Nieruchomość została zakupiona jako nieruchomość rolna, co znajduje potwierdzenie także w przedłożonym przez skarżącego wypisie z ewidencji gruntów.

W stosunku do działki numer [...] nie jest spełnione kryterium funkcjonalne z ustawowej definicji lasu. Nie jest spełniona żadna z przesłanek z art. 3 pkt 1) lit a)-c), ani też z art. 3 pkt 2 u.o.l. Grunt ten nie jest przeznaczony na potrzeby produkcji leśnej, nie jest rezerwatem przyrody ani też nie został ujęty w rejestrze zabytków, nie jest związany z gospodarką leśną, ani też nie jest zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej.

W tym stanie rzeczy, skoro grunt stanowiący własność skarżącego nie spełnia definicji lasu, to ujęcie wydzielenia na działce [...] w uproszczonym planie urządzenia lasu narusza przepisy art. 6 ust. 1 pkt 7 i art. 19 ust. 2 w zw. z art. 3 u.o.l.

W ocenie skarżącego, ustalenie przeznaczenia terenu (zakwalifikowanie przedmiotowego wydzielenia jako lasu) wbrew treści wpisów w ewidencji gruntów i budynków narusza dyspozycję art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 3 u.o.l. Zgodnie z tym przepisem podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Z przepisu tego należy wywieść, iż organy rozstrzygające w sprawach z zakresu wskazanego w jego treści są związane danymi zawartymi w ewidencji gruntów, zatem także danymi dotyczącymi charakteru danego gruntu.

W doktrynie dominuje pogląd, iż także w zakresie klasyfikacji gruntów w kontekście przepisów ustawy o lasach decydujący charakter powinien mieć w takiej sytuacji wpis w ewidencji gruntów i budynków. Takie stanowisko zajmuje m.in. W. Radecki, który stwierdza, iż "w praktyce o kwalifikacji gruntu jako lasu w oparciu o kryterium przeznaczenia rozstrzygają dane z ewidencji gruntów prowadzonej na podstawie ustawy z 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne", jak i K. Gruszecki, zdaniem którego "najprostszym do wykazania dowodem świadczącym o tym, czy w konkretnym przypadku mamy do czynienia z lasem, będzie wypis z ewidencji gruntów"

Stanowisko to znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 25.03.2015 r. WSA w Bydgoszczy stwierdził, że "stosowny zapis w ewidencji gruntów i budynków stanowi urzędowe potwierdzenie, że dany obszar jest lasem czy gruntem rolnym. Tego dowodu nie mogą samodzielnie kwestionować organy administracyjne czy też Sąd i w sposób odmienny sklasyfikować danego obszaru." Wiążący charakter wpisu w ewidencji gruntów i budynków wynika również z uzasadnienia wyroku NSA z dnia 22 stycznia 2014 r., w którym NSA stwierdził, że ustalenie, iż część terenu inwestycyjnego jest to teren leśny ma odzwierciedlenie w ewidencji gruntów, zaś faktyczne wykorzystanie czy aktualny stan tego terenu nie zmienia tej kwalifikacji, ponieważ zapisy ewidencji gruntów są dla organów wiążące, a w konsekwencji organy nie mają kompetencji do samodzielnego ustalania rzeczywistego sposobu wykorzystywania terenu.

WSA w Łodzi w wyroku z dnia 10.12.2010 r. wprost przyznał, że "O tym, czy dany grunt jest lasem w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach decyduje, co do zasady, zapis w ewidencji gruntów." Swoje stanowisko WSA poparł orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które jednoznacznie potwierdza o decydującym charakterze wpisu do ewidencji gruntów i budynków. W konsekwencji przyjąć należy, że jeżeli lasem, w rozumieniu art. 3 pkt. 1 u.o.l. nie jest taki grunt, który w ewidencji gruntów sklasyfikowany jest jako grunt orny (użytek rolny).

Uproszczonym planem urządzenia lasu dla miasta Zduny, opracowanym na okres od 01.01.2017 r. do 31.12.2026 r., objęto grunt stanowiący własność skarżącego - wydzielenie z działki nr 1069/01 - który nie spełnia definicji lasu, o której mowa w art. 3 u.o.l. Tym samym, organ naruszył przepisy art. 6 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 19 ust. 2 w zw. z art. 3 u.o.l. Ponadto, dokonanie kwalifikacji przedmiotowego gruntu jako lasu odbyło się wbrew treści wpisu w ewidencji gruntów sporządzonej na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne. Złożony do akt sprawy wypis z rejestru gruntów dla działki nr 1069/01 potwierdza jej rolny charakter - jest to grunt orny o klasie IV, V i VI. Sklasyfikowanie przedmiotowego wydzielenia jako lasu i objęcie go uproszczonym planem urządzenia lasu wbrew treści wpisu w ewidencji gruntów narusza art. 21 ust.1 p.g.i.k.

Ponadto w toku postępowania organy nie podjęły działań mających na celu wszechstronne wyjaśnienie, czy grunt stanowiący działkę o numerze [...] spełnia definicję lasu na gruncie ustawy o lasach. Z uzasadnienia skarżonej decyzji nie wynika, czy organ zweryfikował istnienie przesłanek z art. 3 pkt 1 lit a-c) u.o.l., tj. spełnienie określonych w tym przepisie kryteriów funkcjonalnych. Z naruszeniem art. 7, 77 i 80 k.p.a. organ drugiej instancji nie ustalił, czy przedmiotowy grunt spełnia jedno z pozostałych kryteriów określonych pod lit. a, b albo c punktu 1 bądź z punktu 2 (kryterium związku z gospodarką leśną) z art. 3 ustawy o lasach. O klasyfikacji wydzielenia z gruntu jako lasu zadecydowało, w ocenie organu, kryterium przyrodnicze, czyli porośnięcie gruntu drzewostanem sosny w wieku lat 13 i pokrycie zwartą roślinnością w 90 %.

Nawet ta okoliczność, która zadecydowała o treści rozstrzygnięcia, nie została przez organ wyjaśniona w sposób nie budzący wątpliwości. W sprawie dwukrotnie przeprowadzono oględziny działki nr 1069/01, których wyniki istotnie się różnią. Organy nie wyjaśniły rozbieżności w wynikach przeprowadzonych oględzin gruntu. W wyniku pierwszych oględzin ustalono że działkę pokrywa roślinność - drzewa z gatunku sosna zwyczajna w wieku ok. 20 lat i pokrycie nieruchomości wynosi 70%. Natomiast z kolejnych oględzin wynika że grunt pokrywa drzewostan sosny w wieku 13 lat i stanowi zwartą roślinność w 90 %. Organ nie wyjaśnił, w sposób wnikliwy, jaki jest stan faktyczny przedmiotowej działki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu, jako organ drugiej instancji zobowiązane było ponownie rozstrzygnąć sprawę, a nie ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Konieczność ponownego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty wynika zasady dwuinstancyjności, wywiedzionej z art. 15 i 127 § 1 k.p.a. Na gruncie niniejszej sprawy nie sposób uznać, że Kolegium ponownie rozstrzygało sprawę co do jej istoty i sprostało wymogom z art. 15 i 127 § 1 k.p.a..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu w żaden sposób nie odniosło się do zarzutów wskazanych w odwołaniu skarżącego dotyczących: (1) stanu zalesienia na działce nr [...], niskiej wartości technicznej i hodowlanej drzewostanu, (2) rozbieżności w wynikach dokonanych oględzin działki co do wieku drzew i gęstości zalesienia, (3) przeznaczenia nieruchomości na cele inne niż te, o których mowa w art. 3 pkt 1 lit. a)-c) bądź art. 3 pkt 2 u.o.l., (4) okoliczności wynikających z przedłożonego wypisu z rejestru gruntów.

W szczególności, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji nie odniosło się do wszystkich zarzutów odwołania. Nie wyjaśniono również, z jakich przyczyn organ odmówił mocy dowodowej przedłożonym przez skarżącego dowodom w postaci wypisu z ewidencji gruntów na okoliczność stanu prawnego działki nr 1069/01. W konsekwencji, uzasadnienie decyzji SKO narusza dyspozycję art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., a podniesione przez skarżącego zarzuty znajdują uzasadnione podstawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji/postanowienia. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.- dalej zwanej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Kierując się powyższymi przesłankami Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy prawa w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 26.06.2017r. nr [...]utrzymująca w mocy decyzję Starosty Krotoszyńskiego z dnia 17.03.2017r. nr [...]nie uznającą zastrzeżeń [...]i ujmującą w uproszczonym planie urządzania lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa dla miasta Zduny w gminie Zduny na okres obowiązywania od 01.01.2017r. - do 31.12.2026r. wydzielenie na działce ewidencyjnej nr [...] w Zdunach jako Ls - las o pow. 1,55ha

Przepisy prawa materialnego właściwe w zawisłej sprawie zawiera ustawa z dnia 28 września 1991r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2015r., poz. 2100 z późn. zm., dalej u.o.l.).

Według art.21 ust.1 u.o.l. plan urządzenia lasu lub uproszczony plan urządzenia lasu sporządzany jest:

1) dla lasów będących w zarządzie Lasów Państwowych - na zlecenie i koszt Lasów Państwowych;

2) dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, należących do osób fizycznych i wspólnot gruntowych - na zlecenie starosty;

3) dla pozostałych lasów - na zlecenie i koszt właścicieli.

W myśl art.21 ust.4 u.o.l. projekt uproszczonego planu urządzenia lasu wykłada się do publicznego wglądu na okres 60 dni w siedzibie urzędu gminy. O wyłożeniu projektu uproszczonego planu urządzenia lasu wójt (burmistrz, prezydent miasta) informuje pisemnie właścicieli lasów.

Zgodnie z art.21 ust.5 u.o.l. w terminie 30 dni od daty wyłożenia projektu uproszczonego planu urządzenia lasu zainteresowani właściciele lasów mogą składać zastrzeżenia i wnioski w sprawie planu. Starosta wydaje decyzje w sprawie uznania lub nieuznania zastrzeżeń lub wniosków.

Zgodnie z art. 22 ust.1 u.o.l. minister właściwy do spraw środowiska zatwierdza plan urządzenia lasu dla lasów stanowiących własność Skarbu Państwa oraz uproszczone plany urządzenia lasu dla lasów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Według art. 22 ust.2 u.o.l. starosta, po uzyskaniu opinii właściwego terytorialnie nadleśniczego, zatwierdza uproszczony plan urządzenia lasu. W terminie 30 dni od dnia otrzymania projektu uproszczonego planu urządzenia lasu nadleśniczy może zgłosić zastrzeżenia. W razie upływu tego terminu uważa się, że nadleśniczy nie zgłasza zastrzeżeń(ust.3). Minister właściwy w sprawach środowiska nadzoruje wykonanie planów urządzenia lasu dla lasów stanowiących własność Skarbu Państwa oraz wykonanie uproszczonych planów urządzenia lasu dla lasów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa(ust.4). Starosta nadzoruje wykonanie zatwierdzonych uproszczonych planów urządzenia lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa(ust.5).

Skarżący wniósł w kontrolowanej sprawie zastrzeżenie, w okresie wyłożenia do publicznego wglądu w Urzędzie Miejskim w Zdunach, do projektu uproszczonego planu urządzania lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa dla miasta Zduny w gminie Zduny na okres obowiązywania od 01.01.2017r. - do 31.12.2026r. Z zastrzeżeniem tym nie zgodziły się organy obu instancji wydając opisane wyżej i zaskarżone decyzje.

W niniejszej sprawie spór sprowadzał się przede wszystkim do oceny, czy na działce skarżącego nr [...] w Zdunach znajduje się las w rozumieniu prawa. W kontekście tego zasadnicze znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonych decyzji ma wykładnia definicji lasu.

Definicję lasu zawiera art. 3 u.o.l. Zgodnie z tym przepisem lasem jest grunt:

1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony:

a) przeznaczony do produkcji leśnej lub

b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo

c) wpisany do rejestru zabytków;

2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

Sąd orzekający nie podziela wykładni tego przepisu dokonanej przez organ odwoławczy, który wadliwie przyjął, że za las należy uznać także grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) drzewami i krzewami oraz runem leśnym, nawet jeżeli nie spełnia żadnego kryterium określonego w art. 3 pkt 1 lit a), b), c) u.o.l. ponieważ kryteria te dotyczą jedynie gruntów o obszarze co najmniej 0,10 ha przejściowo pozbawionych roślinności leśnej, które za las zostaną uznane o ile spełniają dodatkowe kryteria określone w art. 3 pkt 1 lit a), b), c) u.o.l. Pogląd ten nie jest właściwy. Oparto go wyłącznie na wykładni zawartej w wyrokach Sądu Najwyższego z dnia 28.01.2009r. o sygn. IV CSK 353/08 i z dnia 28.01.2010r. o sygn. I CSK 258/09. W pierwszym z nich SN uznał, że w świetle art. 3 pkt 1 u.o.l. za las należy także uznać grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi), drzewami i krzewami oraz runem leśnym, który nie spełnia żadnego dodatkowego kryterium z art. 3 pkt 1 lit. a), b) i c) – nie jest przeznaczony do produkcji leśnej, nie stanowi rezerwatu przyrody ani nie został wpisany do rejestru zabytków. Dodatkowe kryteria dotyczą gruntów o obszarze co najmniej 0,10 ha przejściowo pozbawionych roślinności leśnej (wyrok SN z 28.01.2009 r., IV CSK 353/08, LEX nr 527250). Sąd Najwyższy nawiązał do tego wyroku w kolejnym, którego zasadnicza myśl sprowadza się do uznania, że kryterium dodatkowe "przeznaczenia do produkcji leśnej" jest konieczne tylko przy ocenie, czy jest gruntem leśnym grunt przejściowo pozbawiony roślinności leśnej, pozwala bowiem odróżnić taki grunt od innych niepokrytych roślinnością leśną, a będących np. gruntami rolnymi. Natomiast kryterium to nie ma znaczenia w odniesieniu do gruntu o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokrytego roślinnością leśną, taki grunt bowiem z istoty rzeczy jest lub może być przeznaczony do produkcji leśnej (wyrok SN z 28.01.2010 r., I CSK 258/09, LEX nr 565990).

W judykaturze sądowoadministracyjnej wykładnię tą podzielił jedynie WSA w Białymstoku w odosobnionym wyroku z dnia 05.04.2012r. o sygn. II SA/Bk 132/12 (publ. CBOSA), w którym powtórzono argumentację wskazaną przez Sąd Najwyższy w w/w orzeczeniach.

Powyższy pogląd jest kontrowersyjny. Sąd orzekający go nie aprobuje, gdyż w ocenie Sądu już nawet sama tylko wykładnia gramatyczna prowadzi do wniosku, że kryteria określone w lit. a), b) i c) dotyczą zarówno gruntów o obszarze co najmniej 0,10 ha pokrytych roślinnością leśną, jak i przejściowo pozbawionych roślinności leśnej. Także wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że do uznania gruntu za las w sensie prawnym spełnione muszą być przesłanki funkcjonalne z art. 3 pkt 1 lit. a), b) i c) u.o.l. Nie sposób zgodzić się z SN, że kryterium przeznaczenia jest jakimś kryterium dodatkowym, odnoszącym się wyłącznie do gruntów przejściowo pozbawionych roślinności leśnej. Zdaniem Sądu orzekającego trzy kryteria podstawowe: przyrodnicze, przestrzenne i przeznaczenia muszą być spełnione łącznie, aby można było mówić o lesie w znaczeniu przyjętym w art. 3 pkt 1 u.o.l. Kryterium dodatkowe związania z gospodarką leśną występuje dopiero w art. 3 pkt 2 u.o.l.

Takie stanowisko prezentuje się także doktrynie. Wojciech Radecki w komentarzu do art. 3 u.o.l. wskazuje, że ustawa o lasach wprowadza kilka kryteriów uznawania gruntu za las; trzy podstawowe zostały ujęte w art. 3 ust. 1, dodatkowe w art. 3 ust. 2:

1) kryterium przyrodnicze – pokrycie roślinnością leśną (uprawami leśnymi), na którą składają się drzewa i krzewy oraz runo leśne, przy czym przejściowe pozbawienie roślinności leśnej nie pozbawia gruntu cechy lasu, jeżeli spełnione są pozostałe kryteria,

2) kryterium przestrzenne – zwarta powierzchnia co najmniej 0,10 ha,

3) kryterium przeznaczenia – do produkcji leśnej, chyba że chodzi o lasy w rezerwatach przyrody i w parkach narodowych bądź wpisane do rejestru zabytków, które z istoty swej nie są przeznaczone do produkcji leśnej,

4) dodatkowe kryterium związku z gospodarką leśną – art. 3 ust. 2.

Wskazał on również, że w praktyce o kwalifikacji gruntu jako lasu w oparciu o kryterium przeznaczenia rozstrzygają dane z ewidencji gruntów prowadzonej na podstawie ustawy z 17.05.1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2016 r. poz. 1629 ze zm., dalej p.g.i.k.), która w art. 21 ust. 1 stanowi, że podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków.

Nie może być sporządzony plan urządzenia lasu (lub uproszczony plan urządzenia lasu) ani wydana decyzja wyznaczająca zadania z zakresu gospodarki leśnej w odniesieniu do gruntu, który nie został uprzednio przeznaczony do produkcji leśnej. Rozwiązanie kwestii owego przeznaczenie należy szukać w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Założeniem generalnym wynikającym z art. 4 u.p.z.p. jest, że ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i dopiero jeżeli takiego planu nie ma – w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dlatego grunt może być przeznaczony do produkcji leśnej co do zasady tylko miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a jeżeli dany teren nie jest takim planem objęty – decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero potem jest miejsce na plan urządzenia lasu (lub uproszczony plan urządzenia lasu) lub decyzję wyznaczającą zadania z zakresu gospodarki leśnej i na samym końcu na zmianę w ewidencji gruntów.

Wyroki Sądu Najwyższego z dnia 28.01.2009r. o sygn. IV CSK 353/08, a także z dnia 28.01.2010r. o sygn. I CSK 258/09 budzą poważne wątpliwości. Nie sposób zgodzić się z SN, że kryterium przeznaczenia jest jakimś kryterium dodatkowym, odnoszącym się wyłącznie do gruntów przejściowo pozbawionych roślinności leśnej. Las w znaczeniu przyrodniczym stanie się lasem w znaczeniu prawnym dopiero wtedy, gdy zostanie w określonym trybie przeznaczony do produkcji leśnej (W. Radecki, Paragraf i Środowisko. Prawna definicja gruntu leśnego i lasu, "Aura" 2011/5, s. 36), co w państwie dbającym o ład przestrzenny może nastąpić tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku nowego lasu powstałego w wyniku zalesienia, może to nastąpić decyzją o warunkach zabudowy. (tak. W. Radecki w Komentarz do art.3 ustawy o lasach (publ. Lex/El).

Także judykatura sądów administracyjnych (oprócz przywołanego wyżej wyroku WSA w Białymstoku z dnia 05.04.2012r. o sygn. II SA/Bk 132/12) nie zaaprobowała wykładni wskazanej przez Sąd Najwyższy w w/w orzeczeniach. Przykładowo NSA w wyroku o sygn. II OSK 308/14 również przyjął odmienne stanowisko od SN i wskazał, że definicja lasu pozostaje bez związku z pojęciem nieruchomości gruntowej oraz uprawnień majątkowych przysługujących do tej nieruchomości. Z punktu widzenia rozumienia pojęcia lasu istotne jest czy spełnia on wszystkie kryteria określone w art. 3 pkt 1 lit. a)-c) ustawy z 1991 r. o lasach. Kryteria podstawowe: przyrodnicze, przestrzenne i przeznaczenia, muszą być spełnione łącznie, by można było mówić o lesie w znaczeniu art. 3 pkt 1 u.o.l.

Z kolei w wyroku NSA z dnia 23.04.2013r. o sygn. I OSK 1983/11 (publ. LEX nr 1336348) stwierdzono, że dany grunt jest lasem w znaczeniu przyrodniczym, nie oznacza, że jest lasem w znaczeniu prawnym. Dla ustalenia, że grunt jest lasem nie tylko w znaczeniu przyrodniczym, ale także prawnym, konieczne jest spełnienie nie tylko kryterium przyrodniczego (pokrycia roślinnością leśną) i kryterium przestrzennego (zwarta powierzchnia co najmniej 0,10 ha), lecz także kryterium przeznaczenia do produkcji leśnej bądź art.3 pkt 1 lit. b) i c) u.o.l.

Sąd orzekający aprobuje także wykładnię dokonaną przez WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 25.03.2015r. o sygn. II Bd 901/14 (publ. CBOSA), który wskazał, że nie zawsze faktyczny charakter "leśny" danego gruntu przesądza o jego kwalifikacji jako lasu. Samo zatem ustalenie, że dany grunt ma charakter leśny nie jest wystarczające aby uznać, że obszar ten jest lasem. Prawna definicja lasu z art. 3 u.o.l. różni się bowiem od przyjmowanej w naukach biologicznych i przyrodniczych. W zakresie normatywnym, istotnym dla przedmiotowego zarzutu, niezbędne jest przesądzenie, że dany grunt jest lasem nie tylko w znaczeniu przyrodniczym ale także prawnym. Ustawa o lasach wprowadza kilka kryteriów uznania gruntu za las: kryterium przyrodnicze (pokrycie roślinnością leśną), kryterium przestrzenne (zwarta powierzchnia co najmniej 0,10 ha), kryterium przeznaczenia (do produkcji leśnej, chyba że chodzi o rezerwat przyrody, park narodowy albo las wpisany do rejestru zabytków) oraz dodatkowe kryterium związku z gospodarką leśną. Kryteria podstawowe: przyrodnicze, przestrzenne i przeznaczenia muszą być spełnione łącznie, by można było mówić o lesie w znaczeniu art. 3 pkt 1 u.o.l. Dlatego też okoliczność, że dany grunt jest lasem w znaczeniu przyrodniczym nie oznacza, że jest on lasem w znaczeniu prawnym. Podkreślono też, że w praktyce prawnej o kwalifikacji gruntu jako lasu rozstrzygają dane z ewidencji gruntów prowadzonych na podstawie ustawy z 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne, która w art. 21 ust. 1 stanowi, że podstawą planowania przestrzennego są dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Stosowny zapis w ewidencji gruntów i budynków stanowi urzędowe potwierdzenie, że dany obszar jest lasem. czy gruntem rolnym. Tego dowodu nie mogą samodzielnie kwestionować organy administracyjne czy też Sąd i w sposób odmienny sklasyfikować danego obszaru (patrz Komentarz LEX do art. 3 ustawy o lasach, W. Radecki; wyrok NSA z 23 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 215/12, wyrok NSA z 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1983/11, wyrok NSA z 15 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1818/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1745/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 343/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Po 1301/13 - dostępne na stronie https://cbois.nsa.gov.pl).

Powyższy pogląd należy odnieść w szczególności do lasów od dawna istniejących. W przypadku zaś lasów nowych czy też nowo powstających istotna jest regulacja art. 20 ust. 3a p.g.i.k. określającą, że ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Ta zaś w art. 19 odwołuje się do planu urządzania lasu, uproszczonego planu urządzania lasu oraz decyzji wyznaczającej zadania z zakresu gospodarki leśnej. W przepisie art. 20 ust. 2 u.o.l. natomiast określa, iż w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Ustalenia planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasów, w tym lasów ochronnych uwzględnia się także w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (art. 20 ust. 1 u.o.l.). Zatem powyższe instytucje (plany urządzenia lasów, uproszczone plany urządzenia lasu) mają znaczenie z punktu widzenia prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, a także miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których podstawą są dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Przekwalifikowanie konkretnego gruntu na potrzeby ewidencji gruntów w odniesieniu do gruntu, który nie został uprzednio przeznaczony do produkcji leśnej (nowy las), według przywołanego powyżej autora – W. Radeckiego, wymaga uprzedniego przeznaczenia do produkcji leśnej, co może nastąpić w miejscowym planie, a gdy dany teren nie jest objęty planem w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a dopiero następnie jest miejsce na plan urządzania lasu (uproszczony plan urządzania lasu) lub decyzję wyznaczającą zadania z gospodarki leśnej i na samym końcu na zmianę w ewidencji gruntów (patrz Komentarz LEX do art. 3 ustawy o lasach, W. Radecki). Reasumując, podkreślono, że należy rozróżnić pojęcie lasu w sensie biologicznym i przyrodniczym od lasu w sensie prawnym, albowiem okoliczność, iż na danym gruncie występuje las biologiczny nie przesądza, iż jest on lasem w sensie prawnym, to ostanie bowiem obwarowane jest koniecznością spełnienia określonych wymogów prawnych, determinujących kwalifikację określonego gruntu jako lasu, których omawiany grunt nie spełniał.

Ugruntował się więc pogląd, który Sąd orzekający aprobuje, że o tym, czy dany grunt jest lasem w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.o.l. decyduje, co do zasady, w pierwszej kolejności zapis w ewidencji gruntów. Tego dowodu nie mogą samodzielnie kwestionować organy administracji poprzez klasyfikowanie danego gruntu jako lasu wyłącznie w oparciu o definicję ustawową zawartą w ustawie z 1991r. o lasach i z pominięciem wpisu w ewidencji. (tak NSA w wyroku z dnia 21.12.2012r., sygn. II FSK 984/11, publ. LEX nr 1364168) Podobny pogląd zaprezentowano w wyroku NSA z dnia 29.06.2006r., sygn. II FSK 1506/05 (publ. CBOSA) wskazując, że o tym, czy dany grunt jest lasem w rozumieniu art.3 pkt 1 u.o.l. decyduje co do zasady w pierwszej kolejności zapis w ewidencji gruntów. Analizując ten przepis nie można zapominać, że urzędowym potwierdzeniem, czy dany obszar spełnia wymogi o których mowa w art.3 pkt 1 u.o.l. jest stosowny zapis w ewidencji gruntów i budynków. Tego dowodu nie mogą samodzielnie kwestionować organy administracji poprzez klasyfikowanie danego gruntu jako lasu wyłącznie w oparciu o definicję ustawową zawartą w ustawie z 1991r. o lasach i z pominięciem wpisu w ewidencji.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że organy dokonały wadliwej wykładni prawa materialnego w postaci art.3 u.o.l. pomijając konieczność ustalenia, czy w kontrolowanej sprawie występują przesłanki określone w art. 3 pkt 1 lit.a)-c) u.o.l.. Organy administracji w ogóle nie oceniły, czy występują przesłanki wymienione w lit.a)-c) powołanego przepisu. Wadliwie bowiem przyjęły, że kryteria wymienione w lit.a)-c) dotyczą jedynie gruntów o obszarze co najmniej 0,10 ha przejściowo pozbawionych roślinności leśnej

Ponadto organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego. Nie wyjaśniły bowiem istotnych rozbieżności wynikających z protokołów przeprowadzonych oględzin. Mianowicie w dniu 27.09.2017 r. sporządzono protokół oględzin przedmiotowej działki z którego wynika, że działka 10069/1 pokryta jest w 70% drzewami z gatunku sosna zwyczajna w wieku ok. 20 lat, drzewa te nie rokują w przyszłości żadnej wartości technicznej. Natomiast w dniu 2 lutego 2016 roku przeprowadzono kolejne oględziny tej działki stwierdzając, że las posiada lat 13 i stanowi zwartą roślinność w 90%.

W świetle powyższego skarżący zasadnie zarzucił, że w czasie wizji w dniu 27 września 2016 r. drzewostan rosnący na działce [...] był w złym stanie technicznym i jego zwarcie wynosiło 70 % ,a po wizji w dniu 02 lutego 2017 roku stan techniczny nie ma znaczenia a zwarcie wzrosło do 90%. Rozbieżności pomiędzy obydwoma protokołami są oczywiste. Przy czym z uwagi na pomiędzy obydwoma terminami oględzin upłynęły jedynie ok. 4 miesiące różnice te nie mogą wynikać z upływu czasu. Organy obu instancji oparły się na wynikach oględzin z dnia 02 lutego 2017 roku nie podając przyczyn tegoż i nie wyjaśniając dlaczego zignorowały wyniki oględzin z dnia 27 września 2016 r. Uzasadnienia decyzji organów obu instancji w tym zakresie są wadliwe. W konsekwencji nie zostało wyjaśnione jak faktycznie zalesiona jest sporna działka.

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 k.p.a., stanowiącego, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

W wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 441/14 (LEX nr 1519889) trafnie stwierdzono, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji. Podobnie w wyroku z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 257/14 (LEX nr 1465425) WSA w Olsztynie podkreślił, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Pogląd ten jest w orzecznictwie ugruntowany (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1757/12, LEX nr 1303055, wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13, LEX nr 1311189, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11, LEX nr 1139507).

Uzasadnienie stanowiące integralną część każdej decyzji jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zasada ta nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 11 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 703/99 LEX nr 51234).

Decyzje organów obu instancji, a w szczególności organu odwoławczego, nie zawierają pełnych ustaleń faktycznych.

Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 17 kwietnia 2013 r., o sygn. II SA/Kr 13/13, publ. LEX nr 1325761)

Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2012 r., o sygn. I SA/Gd 357/12, publ. LEX nr 1230493).

Tymczasem w niniejszej sprawie organ odwoławczy nawet nie odniósł się do zarzutu zawartego w odwołaniu, że przedmiotowy grunt w rejestrze gruntów jest oznaczony jako grunty orne o klasie użytku RIVb, RV, RVI. Organy chcąc objąć jakiś teren uproszczonym planem urządzania lasów powinny w pierwszej kolejności doprowadzić do zmiany wpisu w ewidencji gruntów. Ta kwestia nie została przez organy wyjaśniona. Kolegium zignorowało także zarzut dotyczący niespójności wyników oględzin przeprowadzonych w sprawie i przyjęcia za wiarygodne jednych oględzin bez wskazania przyczyn tegoż i bez wyjaśnienia dlaczego pominięto wyniki pierwszych oględzin. Kwestii tej nie wyjaśnił także organ I instancji.

W świetle powyższego organy naruszyły przepisy prawa materialnego, a także przepisy postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższymi naruszeniami Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 i art. 205 p.p.s.a.

Organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy uwzględni wykładnię wskazaną w niniejszym wyroku i oceni, czy sporny grunt jest lasem w rozumieniu art.3 pkt 1 u.o.l. Przede wszystkim należy ustalić, czy przedmiotowy grunt spełnia przesłanki funkcjonalne określone w art. 3 pkt 1 lit. a), b), c) u.o.l. Ponadto w świetle dokonanych ustaleń organ powinien wyjaśnić kwestię klasyfikacji działki nr [...] jako gruntów ornych w rejestrze gruntów. Poza tym organ powinien wyjaśnić różnice w ustaleniach protokołu z dnia 27 września 2016 r. i protokołu z dnia 2 lutego 2017 r. Pierwszy z nich wskazuje na wiek drzewostanu sosnowego na około 20 lat, drugi na 12 lat. W pierwszym protokole ustalono, że drzewostan pokrywa 70% terenu, a w drugim ustalono, że jest to 90 %. Takie niewyjaśnione w uzasadnieniu decyzji rozbieżności powodują uzasadnione wątpliwości, co do rzetelności i prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy powinien w szczegółowy sposób opisać poczynione ustalenia oraz odnieść się do wszystkich zarzutów skarżącego, które zostały przedstawione w odwołaniu i wydać decyzję uzasadnioną zgodnie z art.107 § 3 k.p.a.