Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1597/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 15 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 7 pkt 7, par. 9 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 13 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. sp. z o. o. z siedzibą w G. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Po 1003/11 w sprawie ze skargi D. sp. z o. o. z siedzibą w G. W. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. zasądza od Miasta Poznania na rzecz D. sp. z o. o. z siedzibą w G. W. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 lutego 2012 r. (sygn. akt II SA/Po 1003/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę D. Sp. z o.o. w G. W. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 7 czerwca 2011 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Osiedla Tysiąclecia" w Poznaniu.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 7 czerwca 2011 r. Rada Miasta Poznania podjęła uchwałę Nr XII/127/VI/2011 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Osiedla Tysiąclecia" w Poznaniu. Skargę na tę uchwałę wniosła spółka D. Sp. z o.o. w G. W., podnosząc, że narusza ona jej interes prawny, gdyż wprowadza zakaz zabudowy na terenie 2 MW, na którym znajdują się nieruchomości spółki, a także pozbawia te nieruchomości dostępu do drogi publicznej na skutek zmiany przeznaczenia al. [...] na ciąg pieszo-rowerowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, badając legitymację skargową spółki D. - w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym- ustalił, iż na dzień uchwalenia planu miejscowego dysponowała ona ostateczną decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na nieruchomościach nr [...] wraz z drogą dojazdową i infrastrukturą techniczną zlokalizowaną na nieruchomościach [...], arkusz [...], obręb [...] przy ul. [...] w Poznaniu. Sąd stwierdził, że decyzja ta jest prawomocna na skutek oddalenia skargi kasacyjnej od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 730/11 o odrzuceniu skargi na powyższą decyzję (postanowienie NSA z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 2352/11). Decyzja ta zapewnia spółce dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowioną służebność przejazdu na działkach o numerze [...], należących do Miasta Poznania.

Sąd I instancji stwierdził, że interes prawny skarżącej spółki został naruszony, albowiem nieruchomości nr [...] i [...] znajdują się w obszarze oznaczonym w planie symbolem 1 MW w strefie zieleni urządzonej na tle terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Na tym terenie przewidziano wprowadzenie nowych nasadzeń zielni wysokiej z uwzględnieniem infrastruktury technicznej i garaży, dopuszczono lokalizację boisk i niskokubaturowych budowli sportowych oraz lokalizację obiektów małej architektury i ciągów pieszych i pieszo-rowerowych (§4 ust. 2 pkt 1a, b, c planu). Zgodnie z §4 ust. 4 pkt 1 i 3a planu w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono lokalizację budynków tylko zgodnie z liniami zabudowy wyznaczonymi już na rysunku planu. Przewidziano powierzchnię zabudowy nie większą niż 45% powierzchni terenu. Nadto ustalono dostęp dla samochodów do dróg publicznych dla terenu 1MW poprzez drogi wewnętrzne 2KDW i 4KDW oraz ustalono zakaz wydzielania dróg wewnętrznych (§4 ust. 6 pkt 1a, 10 planu). Zgodnie z postanowieniami §10 ust. 5 pkt 10a i b planu dla terenu drogi wewnętrznej 1KDWxr przewidziano lokalizację chodnika i ścieżki rowerowej oraz zachowanie zieleni wysokiej i nowe nasadzenia drzew wzdłuż tych terenów, z uwzględnieniem infrastruktury technicznej.

Rozważając, czy naruszenie interesu prawnego spółki przez gminę nastąpiło w granicach obowiązującego prawa, Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 65 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 65 ust. 2 u.p.z.p.). Sąd wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może zniweczyć skutki wcześniej wydanej decyzji o warunkach zabudowy, ale tylko wówczas, gdy nie zostało na jej podstawie wydane ostateczne pozwolenie na budowę. Stan niezgodności między pozwoleniem na budowę a treścią planu miejscowego ma tylko takie skutek, że wówczas stronę wiąże stan prawny wynikający z pozwolenia na budowę (wyr. NSA z dnia 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1492/08).

W ocenie Sądu I instancji, skoro w stosunku do działek nr [...] i [...] Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. wydał pozwolenie na budowę i dostęp do drogi publicznej tych działek został zapewniony poprzez ustanowienie służebności przejazdu przez działki nr [...] i [...] oraz aleją [...], inwestor może realizować inwestycję nawet, jeżeli jest ona sprzeczna z nowo uchwalonym planem. Sąd podkreślił jednak, że wydanie ostatecznego nawet pozwolenia na budowę oraz podjęcie na jego podstawie robót budowlanych nie może pozbawiać gminy możliwości realnego wykorzystania przysługującego jej władztwa planistycznego.

Zdaniem Sądu I instancji, nie można dostrzec w zaskarżonej uchwale, ani też w procedurze planistycznej poprzedzającej uchwalenie planu naruszeń prawa, których wystąpienie powodowałoby konieczność stwierdzenia jego nieważności w całości lub w części. Sąd podzielił stanowisko organu, że przepis prawa nie wprowadza obowiązku zapewnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bezpośredniego dostępu do drogi publicznej każdej działce, na której dopuszczalna jest zabudowa. Możliwa jest bowiem również zabudowa nieruchomości, która ma jedynie pośredni dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W obecnym stanie prawnym wynika to z art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, że w przypadku, gdy gmina z określonych względów nie może zapewnić nieruchomości objętej planem, na której dopuszczono zabudowę bezpośredniego lub ewentualnie nawet pośredniego dostępu do drogi publicznej, właściciel tej nieruchomości musi we własnym zakresie podjąć starania o zapewnienie sobie dojazdu do tej działki, korzystając z prawnie dopuszczalnych form, zarówno administracyjnoprawnych, jak i cywilnoprawnych. Taki dostęp Skarżąca posiada poprzez korzystanie ze służebności przejazdu przez działki nr [...] i [...] i aleję [...].

Zdaniem Sądu, skarżąca spółka w zarzucie co do pozbawienia dostępu do drogi publicznej w istocie wskazuje na możliwe zmiany przeznaczenia przedmiotowej alei w przyszłości. Takie oczekiwania co do przyszłego sposobu zagospodarowania drogi wewnętrznej nie mogą być jednak podstawą do orzekania o niezgodności planu miejscowego z prawem. Projektowany w przyszłości sposób zagospodarowania alei nie spełnia przesłanki skutecznego zaskarżenia planu miejscowego, a to dlatego, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymaga, aby zaskarżona uchwała ingerowała w uprawnienia strony składającej na nią skargę. Zmiany sposobu zagospodarowania terenu w przyszłości nie stanowią ingerencji w prawo własności.

W ocenie Sądu, nie ma racji skarżąca spółka twierdząc, że ustalenia planu miejscowego w sposób niedopuszczalny ingerują w prawo własności poprzez ograniczenie dostępu do drogi publicznej. Właśnie plan miejscowy może ograniczać sposób korzystania z prawa własności i ten zakres ograniczenia, o jaki mowa w §10 ust. 5 pkt 10 a i b planu miejscowego - nie narusza istoty prawa własności. O naruszeniu istoty prawa własności można bowiem mówić wtedy, gdyby właściciel był całkowicie pozbawiony np. uprawnienia do korzystania ze swojej nieruchomości. W tej zaś sprawie skarżąca spółka z pewnością nie została pozbawiona planem miejscowym prawa do korzystania ze swojej własności.

Sąd I instancji stwierdził, że nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) regulującego definicję drogi wewnętrznej. Z przepisu tego wynika bowiem, że możliwe jest ustalenie w planie miejscowym drogi wewnętrznej tylko jako drogi pieszej lub rowerowej. Zdaniem Sądu, ustalenia planu w tym zakresie nie ograniczają dostępu skarżącej do drogi publicznej, ponieważ dostęp ten, rozumiany także jako dojazd, zapewniony został w ostatecznych decyzjach o warunkach zabudowy i pozwoleniu na budowę i nowe ustalenia planu dotyczące przeznaczenia alei [...] nie mogą ograniczać skarżącej spółki w tym zakresie.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła spółka D. Sp. z o.o. w G. W., opierając ją na podstawach:

1. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy (na skutek nieprzeprowadzenia przez Sąd z urzędu dowodu z akt sprawy prowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu pod sygn. IV SA/Po 731/11) i przyjęcie, że skarżąca spółka dysponuje prawomocną decyzją o pozwoleniu na budowę zezwalającą na realizację inwestycji na działkach oznaczonych w planie symbolem 2MW, podczas gdy wyrokiem z dnia 12 października 2011 r. wydanym w sprawie o sygn. IV SA/Po 731/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił ww. decyzję o pozwoleniu na budowę, przez co nie stała się ona prawomocna;

- art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że stanowiąca własność skarżącej spółki nieruchomość obejmująca działki o nr ewid [...], [...] położona jest na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczonym w planie symbolem 1 MW, podczas gdy nieruchomość ta zlokalizowana jest na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczonej symbolem 2 MW i w rezultacie, dokonanie oceny legalności ustaleń planu dla obszaru 1MW;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że Sąd w ogóle nie rozważał, i w związku z tym nie wziął pod uwagę, że zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego narusza:

a) art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 7 pkt 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) poprzez niedopuszczalne objęcie jedną, wyznaczoną liniami rozgraniczającymi jednostką planistyczną 2 MW dwóch terenów o różnym przeznaczeniu tj. mieszkaniowym wielorodzinnym (MW) i zieleni urządzonej (ZP) oznaczonej na rysunku planu jako "strefa zieleni urządzonej", bez wymaganego oddzielenia tych terenów od siebie liniami rozgraniczającymi;

b) art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i § 14 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w ten sposób, że pozbawił nieruchomość skarżącej wymaganego dojazdu do drogi publicznej;

c) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i wyrażoną w tym przepisie zasadę proporcjonalności w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

d) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i wyrażoną w tym przepisie zasadę równości;

e) art. 2 w zw. z art. Konstytucji RP i wyrażoną w tym przepisie zasadę ochrony praw nabytych.

- naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym i prawnym, który uzasadniał stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 7 czerwca 2011 r. nr XII/127/VI/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy uchwała ta narusza:

a) art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 7 pkt 7 rozporządzenia, poprzez niedopuszczalne objęcie jedną, wyznaczoną liniami rozgraniczającymi jednostką planistyczną 2 MW dwóch terenów o różnym przeznaczeniu tj. mieszkaniowym wielorodzinnym (MW) i zieleni urządzonej (ZP) oznaczonej na rysunku planu jako "strefa "zieleni urządzonej", bez oddzielenia tych terenów od siebie liniami rozgraniczającymi;

b) art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ten sposób, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadza ograniczenie przysługującego skarżącej spółce prawa własności nieruchomości obejmującej działki o nr ewid. [...], [...] w sposób nieuzasadniony i nieproporcjonalny do celów jakim ma służyć;

c) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w ten sposób, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w sposób nieuzasadniony różnicuje sytuację prawną właścicieli tych nieruchomości na terenie oznaczonym w planie 2MW, które są już zabudowane i skarżącej spółki (która uzyskała prawo zabudowy nieruchomości zgodnie z udzielonym jej pozwoleniem na budowę);

d) art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego i § 14 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w ten sposób, że pozbawia nieruchomość skarżącej spółki zabudowaną częściowo zrealizowanym budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym wymaganego dojazdu umożliwiającego działce budowlanej i posadowionemu na niej obiektowi dostęp do drogi publicznej (odpowiednie do przeznaczenia i sposobu jego użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych);

e) art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ten sposób, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie respektuje konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych przyznanych skarżącej spółce decyzją o pozwoleniu na budowę, która stała się ostateczna przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem pozbawia nieruchomość stanowiącą własność skarżącej spółki przysługującego jej dostępu do drogi publicznej.

Skarga kasacyjna została również oparta na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie, niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że przepisy te zostały w niniejszej sprawie naruszone poprzez niedopuszczalne objęcie jedną, wyznaczoną liniami rozgraniczającymi jednostką planistyczną 2 MW dwóch terenów o różnym przeznaczeniu tj. mieszkaniowym wielorodzinnym (MW) i zieleni urządzonej (ZP) oznaczonej na rysunku planu jako "strefa zieleni urządzonej", bez oddzielenia tych terenów od siebie liniami rozgraniczającymi;

- art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie, niedokonanie oceny legalności zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie proporcjonalności ograniczeń prawa własności skarżącej spółki, które ten plan wprowadza;

- art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który nie pozbawia właściciela nieruchomości przysługującego mu prawa własności nie ogranicza tego prawa w sposób niedopuszczalny, a to na skutek niezastosowania w niniejszej sprawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który nakazuje rozważyć czy wprowadzone ograniczenia są proporcjonalne do celów jakim mają służyć;

- art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i niedokonanie oceny legalności ograniczeń prawa własności wprowadzonych zaskarżonym planem w kontekście nieuzasadnionego różnicowania sytuacji prawnej tych właścicieli nieruchomości na terenie oznaczonym w planie 2MW, które są już zabudowane i skarżącej spółki (która uzyskała prawo zabudowy nieruchomości zgodnie z udzielonym jej pozwoleniem na budowę);

- art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego i § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez błędne zastosowanie ww. przepisów polegające na ich niezastosowaniu i niedokonanie oceny legalności planu w zakresie, w jakim przekwalifikowuje al. [...] z drogi o charakterze ciągu pieszo - jezdnego na drogę pieszo-rowerową z przepisami techniczno -budowlanymi wprowadzającymi obowiązek zapewnienia dojścia i dojazdu umożliwiającego działce budowlanej i posadowionym na niej obiektom dostęp do drogi publicznej (odpowiednie do przeznaczenia i sposobu jego użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych);

- art. 2 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie i nierozważenie przez Sąd czy wyrażona w tym przepisie zasada ochrony praw nabytych została naruszona miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który to plan pozbawia nieruchomość skarżącej dostępu do drogi publicznej, w rezultacie czego obiekt realizowany przez skarżącą na jej działce nie będzie spełniał wymogów technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

- art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżąca nie ma interesu prawnego w formułowaniu zarzutów pod adresem planu w zakresie, w jakim ustala on przeznaczenie pod drogę rowerową działki przez którą, zgodnie z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, ma się odbywać dojazd do nieruchomości skarżącej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Poznania wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego. Organ podzielił argumentację prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W odniesieniu do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego błędnego odniesienia się przez Sąd I instancji do obszaru 1 MW, a nie 2 MW, gdzie znajdują się nieruchomości skarżącej spółki, organ stwierdził, że Sąd odniósł się do aspektów planu charakterystycznych dla terenu 2 MW, a zwłaszcza do terenów zieleni urządzonej, które nie występują na obszarze 1 MW. Ponadto pomiędzy ustaleniami planu dla terenów 1 MW i 2 MW występują liczne analogie.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego niewyodrebnienia terenu zieleni urządzonej na terenie 2 MW liniami rozgraniczającymi, organ wskazał, że przeznaczeniem terenu 2 MW jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, lecz jedynie w granicach wyznaczonych liniami zabudowy. Na pozostałym obszarze wprowadzono strefę zieleni urządzonej na tle innego przeznaczenia, która pełni funkcję wspomagającą dla obszaru MW. Organ podniósł, że § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2002 r. dopuszcza stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę podjętą przez radę gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej powiązane jest więc zarówno z istnieniem, jak i z naruszeniem interesu prawnego podmiotu, który występuje ze skargą.

Trafny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji powołanego przepisu, albowiem Sąd nie rozpoznał tej sprawy w kontekście art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd skoncentrował się na tym, że skarżąca spółka w dacie uchwalenia planu dysponowała ostateczną decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] i [...] przy ul. [...] w Poznaniu wraz z drogą dojazdową i infrastrukturą techniczną zlokalizowaną na nieruchomościach nr [...] i [...] i zgodnie z art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może realizować tę inwestycję zgodnie z pozwoleniem na budowę, nawet jeżeli byłoby to sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego. Tymczasem - jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej – Sąd I instancji nie uwzględnił faktu, iż wyrokiem z dnia 12 października 2011 r. (sygn. akt IV SA/Po 731/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. Już po wydaniu przez Sąd I instancji wyroku w rozpoznawanej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2012 r. (sygn. akt II OSK 118/12) uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2011 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Kwestia czy skarżąca spółka będzie w konsekwencji dysponować ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę pozostaje więc do tej pory nierozstrzygnięta.

Mając na względzie taki stan prawny sprawy, Sąd I instancji powinien ponownie rozważyć, czy ustalenia planu naruszają interes prawny strony skarżącej oraz ewentualnie czy naruszenie to mieści się w granicach prawa, a zwłaszcza czy gmina nie nadużyła władztwa planistycznego. Dokonując tej oceny, Sąd powinien mieć na uwadze, że przy uchwalaniu planu nie można pominąć stanu prawnego i faktycznego nieruchomości objętych planem, istniejącego w dacie jego uchwalania. Wynika to z przepisu § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), który stanowi, że materiały planistyczne, sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego, powinny być aktualne na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia. Ponadto, taki wniosek można również wyprowadzić z treści przepisów art. 66 ust. 1 i art. 67 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które nakazują organom wydającym decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, które dotyczą zagospodarowania terenu przesyłać ich odpisy do wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, a tym organom - prowadzenie rejestrów wydanych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. 243, poz. 1623 ze z.) decyzję o pozwoleniu na budowę właściwy organ przesyła niezwłocznie wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta albo organowi, który wydał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ planistyczny znajduje się więc w posiadaniu aktualnych informacji dotyczących stanu prawnego nieruchomości na danym terenie w zakresie ich dotychczasowego zagospodarowania i zabudowy, który to stan powinien być wzięty pod uwagę przy uchwalaniu planu.

Zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że Sąd poddał analizie legalność ustaleń planu odnoszących się do obszaru oznaczonego symbolem 1 MW, w sytuacji, gdy nieruchomości skarżącej spółki nr [...] i [...] znajdują się na terenie oznaczonym symbolem 2 MW. Tereny te mają jednakowe przeznaczenie w zakresie oznaczenia symbolem MW i część ustaleń planu jest wspólna dla tych terenów, jednakże różnią się one m.in. ustaleniem możliwości i wskaźników powierzchni zabudowy, powierzchni terenu biologicznie czynnej, wysokości budynków, powierzchni nowo wydzielonej działki budowlanej (§ 4 ust. 4 uchwały). Ponadto dla terenu oznaczonego symbolem 2 MW ustalono dostęp do dróg publicznych przez drogi 3 KDW i 4 KDW, a nie przez drogi 2 KDW i 4 KDW – jak wskazał w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji. Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę, Sąd powinien więc dokonać analizy ustaleń planu dotyczących obszaru oznaczonego symbolem 2 MW, na którym znajdują się nieruchomości strony skarżącej. Analiza ta powinna obejmować zarówno część tekstową planu jak i część graficzną terenu 2 MW, albowiem to dopiero z rysunku planu wynika całkowity zakaz zabudowy działek skarżącej spółki oraz zakaz ustanawiania dróg wewnętrznych na obszarze na działkach sąsiednich z działkami nr [...] i [...].

Strona skarżąca podniosła również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 7 pkt 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) poprzez uznanie, że dopuszczalne jest objęcie jedną, wyznaczoną jednostką planistyczną 2 MW dwóch terenów o różnym przeznaczeniu tj. mieszkaniowym wielorodzinnym (MW) i zieleni urządzonej (ZP) oznaczonej na rysunku planu jako "strefa zieleni urządzonej", bez oddzielenia tych terenów od siebie liniami rozgraniczającymi. W odniesieniu do tego zarzutu wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że dopuszczalne jest takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne (wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r., II OSK 2551/11, wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., II OSK 1962/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wynika to z § 9 ust. 4 powołanego rozporządzenia, który stanowi, iż w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. Dopuszczalne jest więc mieszane określenie przeznaczenia terenu pod zabudowę wielomieszkaniową i zieleń urządzoną, w przypadku, gdy zieleń ma zajmować niewielkie powierzchnie, pełniąc funkcję uzupełniającą, towarzyszącą zabudowie wielorodzinnej. W tej sprawie na terenie oznaczonym symbolem 2 MW strefa zieleni urządzonej została wyodrębniona faktycznie poprzez linie zabudowy, w granicach których znajdują się budynki istniejące w dacie uchwalenia planu. Sąd powinien więc rozważyć, czy zieleń ta pełni funkcję uzupełniającą w stosunku do tej zabudowy, czy też funkcję dominującą na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową, albowiem obszar zieleni obejmuje, szacunkowo oceniając, ponad 50 % terenu 2 MW.

Rozpatrywanie przez Naczelny Sąd Administracyjny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego tj. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i odpowiadających im zarzutów naruszenia prawa procesowego jest przedwczesne, albowiem kwestia legalności planu w kontekście konstytucyjnej zasady proporcjonalności i zasady równości wobec prawa nie była jeszcze przedmiotem oceny Sądu I instancji. Zatem Sąd ten powinien ocenić czy nie nadużyto władztwa planistycznego, przeznaczając w całości działki skarżącej spółki pod zieleń "uzupełniającą" z całkowitym zakazem zabudowy.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego i § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz art. 2 Konstytucji RP w zakresie ochrony praw nabytych, wskazać należy, że naruszenie tych przepisów powinien w pierwszej kolejności ocenić Sąd I instancji ponownie rozpoznający tę sprawę w kontekście art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i stwierdzić czy na skutek ustalenia w planie przeznaczenia al. [...] na ciąg pieszo-rowerowy oraz wprowadzenia na obszarze 2 MW zakazu lokalizacji dróg wewnętrznych nieruchomości skarżącej spółki zostały pozbawione dostępu do drogi publicznej i ewentualnie, czy takie regulacje planu są zgodne z prawem.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę zastosuje się do wskazanych powyżej wytycznych.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.