Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1383/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 i 2, art. 9 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 54 ust. 1
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
article: art. 25 ust. 1, art. 30
journal: Dz.U. 1946 nr 16 poz 109
law: Dekret z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju.
article: art. 151, art. 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 9, art. 14
journal: Dz.U. 1947 nr 52 poz 268
law: Ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA del. Wiesław Morys (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Prezesa Rady Ministrów i Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1979/09 w sprawie ze skargi J. W. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od J. W. P. na rzecz Prezesa Rady Ministrów i Ministra Infrastruktury kwoty po 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 marca 2010 r. uwzględnił skargę J. W. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2009 r. uchylającą decyzję tegoż organu z dnia [...] września 2008 r. o odmowie stwierdzenia nieważności i stwierdzającą nieważność decyzji odmawiających przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając o jej wykonalności oraz o kosztach postępowania.

Jak wynika z jego uzasadnienia wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek J. W. P. (następcy prawnego poprzedniego właściciela poniżej opisanej nieruchomości) z dnia [...] czerwca 2003 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] września 1966 r. (we wniosku podano błędną datę [...] września 1996 r.) i utrzymanej nią w mocy decyzji Wydziału Gospodarki Terenami Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z [...] września 1966 r. (w decyzji organu odwoławczego wskazano datę [...] lipca 1966 r.), a to na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 (błędnie określono tamże pkt 2 jako ust. 2) kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.). Mocą tych decyzji (dalej zamiennie zwanych decyzjami dotychczasowymi), na zasadzie m. in. art. 1 i art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), dalej zwanego dekretem, odmówiono ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...]. W ocenie organów skoro grunt ten został przeznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej, dalsze korzystanie z niego przez byłego właściciela z tym celem nie da się pogodzić, stąd uwzględnienie jego żądania nie było możliwe. Wniosek o stwierdzenie nieważności eksponował zarzut rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 cytowanego wyżej dekretu poprzez brak wskazania, na jaki plan organy orzekające powołały się wywodząc sprzeczność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego terenu. Nie ustalono także czy cała nieruchomość została przeznaczona pod użyteczność publiczną. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. odmówił stwierdzenia nieważności obu decyzji, następnie utrzymując to rozstrzygnięcie w mocy decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 2007 r. Zdaniem tego organu w dacie wydania objętych żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji obowiązywał ogólny plan zagospodarowania m. st. Warszawy – etapowy i kierunkowy Dzielnicy Śródmieście, zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 31 stycznia 1961 r., nr 4/13, który przewidywał przeznaczenie spornej nieruchomości pod zabudowę wielorodzinną. Takie przeznaczenie uniemożliwiało dotychczasowemu właścicielowi korzystanie z niej. W tej sytuacji art. 7 ust. 2 cytowanego dekretu nie pozwalał na uwzględnienie wniosku o przyznanie własności czasowej (użytkowania wieczystego gruntu). Obie powyższe decyzje Ministra Budownictwa uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 621/07. Doszedł bowiem do przekonania, że podane w motywach decyzji dotychczasowych powody odmowy ustanowienia prawa własności czasowej bez powołania się na konkretne zapisy obowiązującego na dzień wydania orzeczenia planu zagospodarowania przestrzennego, obligowały organ nadzoru do wszechstronnego zbadania i oceny sprawy pod kątem przesłanek wynikających z norm prawa materialnego, czego organ nie uczynił. Ustalenia w tym zakresie dokonane przez Ministra Budownictwa Sąd uznał za nieprawidłowe. Pominął on bowiem, że przeznaczenie nieruchomości, o którym mowa w art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. w ówczesnym stanie prawnym następowało w oparciu o plany zagospodarowania przestrzennego przyjęte na podstawie dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109 ze zm.), a później na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1975 r. Nr 11, poz. 67 ze zm.). Tymczasem organ nie wyjaśnił czy plan, na jaki się powołał był uchwalony zgodnie z prawem i czy jego zapisy pozwalały jednoznacznie określić przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości. W szczególności nie wziął organ pod uwagę, że w odniesieniu do planów zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy (Dz. U. RP Nr 52, poz. 268) w art. 9 stanowiła, że plany uzyskują moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim. Sprawa zatem nie dojrzała do rozstrzygnięcia i dlatego decyzje te nie mogły się ostać.

W następstwie tego wyroku Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2008 r. stwierdził nieważność obu decyzji objętych wnioskiem. W jego ocenie z planu zatwierdzonego uchwałą z dnia 31 stycznia 1961 r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w strefie przeznaczonej pod zabudowę wielorodzinną. Jednak plan ten nie został opublikowany, co oznacza, że nie był planem obowiązującym w dacie wydania kwestionowanych decyzji. Wedle zapisów ogólnego planu zabudowania m. st. Warszawy zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r., wydanego na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216), sporna nieruchomość przeznaczona była pod zabudowę luźną lub grupową 3 kondygnacyjną, a nie pod użyteczność publiczną. W konsekwencji czego brak było przesłanek dla odmownego rozpatrzenia wniosku dekretowego, stąd badane decyzje rażąco naruszały art. 7 ust. 2 cytowanego wyżej dekretu. Minister wskazał również, że w dniu wydania kontrolowanych decyzji nie żyła strona postępowania, której odmówiono ustanowienia użytkowania wieczystego. Wniosek w tym przedmiocie złożyła J. H., której przymiotu organ nie ustalił. Nie wyjaśnił bowiem czy była ona następcą prawnym właściciela gruntu czy jego pełnomocnikiem. Orzeczenie organu pierwszej instancji było skierowane do niej, lecz w sentencji odmówiono przyznania własności czasowej "uprawnionemu M. K. P.". Rozstrzygnięcie dotyczące zmarłego rażąco naruszało art. 6 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz. U. Nr 34, poz. 311), którego odpowiednikiem jest obecnie art. 8 kodeksu cywilnego (dalej k.c.). Na skutek wniosku Dyrektora Generalnego Kancelarii Prezesa Rady Ministrów o ponowne rozpatrzenie sprawy tenże Minister, następnie zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzją z dnia [...] października 2009 r., uchylił opisaną wyżej decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] września 1966 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] września 1966 r. W jej uzasadnieniu podał, iż poprzednio zajęte przezeń stanowisko nie jest trafne. W dacie wydawania zakwestionowanych rozstrzygnięć obowiązywał bowiem ogólny plan m. st. Warszawy - etapowy i kierunkowy Dzielnicy Śródmieścia, zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 31 stycznia 1961 r., nr 4/13. Mimo że nie udało się odnaleźć miejsca publikacji tego planu, to jednak analiza innych okoliczności pozwala na przyjęcie konkluzji o obowiązywaniu i stosowaniu tego planu. W szczególności jego moc obowiązującą można przyjąć z uwagi na szereg wydanych na jego podstawie decyzji lokalizacyjnych i zrealizowanych inwestycji. Z treści tego planu wynikało przeznaczenie spornego gruntu pod zabudowę wielorodzinną. Przeto korzystanie z nieruchomości przez byłego właściciela nie dało się pogodzić z jej przeznaczeniem, bo nie mógł on realizować tego rodzaju zabudowy, gdyż sprzeciwiał się temu art. 15 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46). W tym zakresie organ powołał się na orzecznictwo opowiadające się za stabilizacją stosunków prawnych ukształtowanych przez długoletnią praktykę. Poza tym przychylił się do stanowiska zaprezentowanego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o możliwości zastosowania w sprawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70), rozszerzającego granice podstaw odmowy przyznania prawa do gruntu. Niezależnie bowiem od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 cytowanego wyżej dekretu, mogła ona nastąpić także ze względu na cele określone w art. 3 tej ustawy. Zatem również wtedy, gdy grunt był niezbędny na cele użyteczności publicznej. Jeśli chodzi o stronę postępowania, organ wskazał, iż była nią J. H., która złożyła wniosek o przyznanie własności czasowej, do niej też kierowano orzeczenia zapadłe w wyniku jego rozpatrzenia. Była ona jednym z dwojga następców prawnych byłego właściciela, zatem po myśli art. 7 ust. 1 dekretu, osobą uprawnioną do złożenia wniosku. Przeto postępowanie nie toczyło się z udziałem nieżyjącej strony. Niepodobna więc bronić poglądu o rażącym naruszeniu prawa z tej przyczyny. Co prawda brzmienie orzeczenia wydanego w pierwszej instancji wskazuje na rozstrzygnięcie o sytuacji prawnej osoby zmarłej, lecz skierowane było do osoby żyjącej, która była legitymowana w sprawie. Nabyła bowiem spadek po byłym właścicielu z chwilą jego śmierci, czyli w 1941 r. Później wydane postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku ma wyłącznie charakter deklaratoryjny. Ujawnienie w treści decyzji jej poprzednika prawnego było wynikiem wskazania go w zaświadczeniu wieczystoksięgowym.

Decyzja z [...] października 2009 r. spotkała się ze skargą J. W. P., który domagał się jej uchylenia, wskazując na zarzuty naruszenia:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że na gruncie obowiązujących przepisów prawa prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej nie stanowi rażącego naruszenia prawa, oraz poprzez przekroczenie granic, w jakich organ odwoławczy władny jest sprawować kontrolę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji,

- art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że plan zagospodarowania przestrzennego, którego publikacji nie odnaleziono obowiązywał i w konsekwencji rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie przeznaczenia nieruchomości określonego w planie nieobowiązującym,

- art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. poprzez przyjęcie, że organy wydające decyzje na jego podstawie w sposób właściwy dokonały oceny obowiązującego planu zagospodarowania, podczas gdy w ogóle nie ustaliły obowiązującego przeznaczenia terenu, nadto poprzez przyjęcie, że organy te w sposób właściwy ustaliły, że korzystania z nieruchomości przez byłego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu, wreszcie poprzez przyjęcie, że w postępowaniu prowadzonym z wniosku o przyznanie własności czasowej znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane i ustalenie na tej podstawie, że korzystanie z gruntu nie da się pogodzić z jego przeznaczeniem, oraz poprzez przyjęcie, że w postępowaniu tym znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie z argumentacją wynikającą z treści zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji uznał zasadność skargi. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, iż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Orzekając w decyzji z dnia [...] września 2008 r. Minister Infrastruktury, stosownie do wskazań Sądu Wojewódzkiego zamieszczonych w wyroku z dnia 15 czerwca 2007 r. uchylającym zapadłe poprzednio decyzje, ustalił, iż plan z 1961 r. nie obowiązywał, bo nie został opublikowany. Wobec tego należało odnieść się do zapisów planu z 1931 r. przeznaczającego sporny grunt pod zabudowę luźną lub grupową 3 kondygnacyjną. Wszak w zaskarżonej decyzji organ wywiódł, iż mimo braku dowodu na publikację, należało przyjąć moc obowiązującą planu z 1961 r. To stwierdzenie Sąd uznał za sprzeczne z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym, zgodnie z którym plany miejscowe uzyskują moc powszechnie obowiązującą z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej aktu prawnego o zatwierdzeniu lub uchwaleniu planu. Zatem stosowanie planu, który nie był w ten sposób ogłoszony, zdaniem Sądu sprzeciwia się uznaniu jego mocy prawnej. Z tego powodu podzielił Sąd trafność argumentacji skargi o wadliwych ustaleniach organu co do przeznaczenia terenu. Za zasadny uznał także zarzut prowadzenia postępowania w stosunku do osoby zmarłej. Objęte postępowaniem nadzorczym decyzje orzekały o uprawnieniach M. K. P., który zmarł przed wszczęciem postępowania, w jakim one zapadły. Zatem rażąco naruszały prawo. Z tych powodów, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152, art. 200 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji zaskarżonego wyroku.

Wniesiono od niego dwie skargi kasacyjne.

I Prezes Rady Ministrów wskazując na zarzuty:

1. naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 145 § 1 ust. 1 pkt c (winno być art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. polegającego na uwzględnieniu skargi pomimo braku ku temu podstaw, poprzez błędne uznanie, że Minister Infrastruktury zaskarżoną decyzją naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przyjmując, że decyzje z dnia [...] września 1966 r. i z dnia [...] września 1966 r. orzekały o uprawnieniach zmarłego M. K. P.,

- art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku odniesienia się do twierdzeń uczestnika dotyczących skierowania decyzji odmawiających przyznania prawa własności czasowej do właściwego adresata, a także argumentacji prawnej przedstawionej na poparcie tej tezy,

2. naruszenia prawa materialnego, a to art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. o planowaniu przestrzennym, przez błędną wykładnię i zastosowanie, ponieważ ustawa ta nie obowiązywała w dacie uchwalenia planu z 1961 r.,

domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, przy zasądzeniu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazał na wadliwość konkluzji jakoby postępowanie, w którym zapadły wspomniane decyzje z 1966 r. toczyło się w stosunku do osoby zmarłej. Było ono bowiem wszczęte przez żyjącą wówczas J. H. – spadkobierczynię byłego właściciela – która była też adresatką tych decyzji. Rozstrzygnięcia te nie orzekały również o prawach zmarłego, gdyż nie daje podstaw do takiego wnioskowania wyrzeczenie o odmowie przyznania uprawnionemu M. K. P. prawa do własności czasowej, bo nie świadczy to o traktowaniu tej osoby, jako strony postępowania. Było to natomiast konsekwencją figurowania jej danych w księdze wieczystej spornej nieruchomości jako właściciela. Zaświadczenie, z którego fakt ten wynikał miało moc dokumentu urzędowego. J. H. była spadkobierczynią M. K. P., a zatem współwłaścicielką nieruchomości. Mogła więc podejmować wszelkie czynności zmierzające do zachowania wspólnego prawa, w tym też na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. Działała przy tym także na korzyść drugiego współspadkobiercy i współwłaściciela spornej nieruchomości. Zatem konkluzję o naruszeniu prawa wyczerpującego przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. autorka skargi kasacyjnej uznała za chybioną. Natomiast wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku upatrywała w braku określenia, które ustalenia organu są wadliwe, a które poprawne, nadto w pominięciu wszystkich aspektów wskazanych przez strony w toku postępowania, a mających wpływ na ocenę legalności kwestionowanych decyzji. Podniosła wreszcie, że w dacie zatwierdzenia planu z 1961 r. nie obowiązywała ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym, gdyż weszła w życie z dniem 13 sierpnia 1961 r. Obowiązywał natomiast dekret z 2 kwietnia 1946 r. o zagospodarowywaniu przestrzennym kraju, który w art. 30 stanowił o uzyskiwaniu mocy obowiązującej planów miejscowych z dniem ogłoszenia w trybie przewidzianym w art. 25, czyli po ogłoszeniu przyjętym w danej miejscowości, a ponadto przez wywieszenie obwieszczenia w zarządach gmin. Zatem podniesiony przez Sąd Wojewódzki wymóg ogłoszenia w dzienniku urzędowym uznała autorka skargi kasacyjnej za bezpodstawny. W konsekwencji czego w jej ocenie wyrok ten nie powinien się ostać.

II Minister Infrastruktury w swej skardze kasacyjnej postulował uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał to orzeczenie, nadto domagał się zasądzenia kosztów postępowania. Skargę tę oparł o zarzuty:

1. naruszenia prawa materialnego, a to:

- art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że dokonując oceny legalności orzeczeń dekretowych organ nadzoru może brać pod uwagę wyłącznie plany właściwie publikowane, pomijając plany, które weszły do obiegu prawnego bez publikacji,

- art. 156 k.p.a. w związku z art. 8 k.c. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że kontrolowane orzeczenia dekretowe rażąco uchybiają prawu, bo zostały skierowane do osoby zmarłej, podczas gdy były one skierowane do następcy prawnego M. K. P.,

- art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem plan uchwalony 31 stycznia 1961 r. nie mógł zostać ogłoszony stosownie do regulacji tego przepisu, skoro ustawa ta w tej dacie nie obowiązywała,

2. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okoliczności nieznajdujących oparcia w przepisach prawa, w szczególności dotyczących ustalenia, który plan zagospodarowania obowiązywał w dacie wydawania kontrolowanych orzeczeń,

- art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez pominięcie przy orzekaniu całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego,

- art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 2 wspomnianego dekretu poprzez przyjęcie, że organ naruszył te przepisy.

Autor tej skargi kasacyjnej nie zgodził się przede wszystkim z poglądem, jakoby organ błędnie ustalił, iż plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą z 31 stycznia 1961 r. wszedł do obrotu prawnego. W tym zakresie wytknął Sądowi Wojewódzkiemu brak oceny podniesionych w toku postępowania okoliczności mających uzasadniać ten wniosek organu, a to wielokrotne nowelizacje tego planu i faktyczne długoletnie jego stosowanie. W tej materii Sąd ten nie odniósł się do stanowiska zajętego przez judykaturę w orzeczeniach powołanych w motywach zaskarżonej decyzji. Niemożność ustalenia miejsca publikacji planu, w ocenie kasatora, nie może zanegować faktu jego stosowania powodującego nieodwracalne skutki w postaci wybudowania wielu obiektów. Podkreślił, że wbrew stanowisku Sądu I instancji do spornego planu nie mogą mieć zastosowania przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym, gdyż weszły one w życie po jego uchwaleniu, toteż należy przeanalizować przepisy obowiązujące wcześniej. Przepisy dekretu z 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju nie miały tu zastosowania z mocy art. 14 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy, gdyż w odniesieniu do obszaru m. st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego stosowano przepisy tej ustawy. Zgodnie z przepisem jej art. 9 plany zagospodarowania uchwalone przez Naczelną Radę Odbudowy m. st. Warszawy uzyskiwały moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim. Wszak zdaniem kasatora ustawa ta utraciła moc. Co prawda nie jest pewne, w jaki sposób i z jakim dniem, lecz zgodnie z metryką w Systemie Informacji Prawnej LEX stała się ona nieaktualna z dniem 31 grudnia 1964 r., zaś wedle Internetowego Systemu Aktów Prawnych Sejmu RP nastąpiło to z dniem 1 stycznia 1951 r., na mocy ustawy z 30 grudnia 1950 r. o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa (Dz. U. Nr 58, poz. 523). Art. 12 ostatnio cytowanej ustawy nie zawiera jednak tego rodzaju przepisu. Przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy z dnia 3 lipca 1947 r., a to przepisy rozporządzenia Ministra Odbudowy z 11 grudnia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru m. st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego oraz zawieszenia rozpatrywania wniosków o zmianę przeznaczenia terenów i dokonywania inwestycyj na tym obszarze (Dz. U. Nr 74, poz. 479) utraciły moc obowiązującą – wedle cytowanego Systemu LEX – z dniem 14 sierpnia 1961 r. Art. 43 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym uchylił jedynie dekret z 2 kwietnia 1946 r. o planowanym zagospodarowaniu kraju, a nie uczynił tego w stosunku do omawianej ustawy. Wszak, zdaniem autora tej skargi kasacyjnej przepisy ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. nie były w praktyce, w dacie podjęcia uchwały z dnia 31 stycznia 1961, wykonywane, a powstała na ich podstawie Naczelna Rada Odbudowy wówczas nie prowadziła już działalności. W latach 50-tych nie uchwaliła żadnego planu. Zakres powierzonych jej zadań przejęły władze miejskie, które procedowały na podstawie wspomnianej ustawy z dnia 2 kwietnia 1946 r. Przewidywała ona w art. 30, iż plan miejscowy po uchwaleniu go przez właściwą radę narodową uzyskuje moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w trybie przewidzianym w art. 25, czyli po ogłoszeniu w sposób przyjęty w danej miejscowości, a ponadto przez wywieszenie obwieszczenia w zarządzie gminy w miejscu widocznym na okres co najmniej jednego tygodnia. Na tej podstawie skonstatowano o prawidłowości rozumowania przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono nadto wadliwość poglądu Sądu pierwszej instancji o skierowaniu decyzji objętych postępowaniem nieważnościowym do osoby nieżyjącej. W tej materii podtrzymano dotychczasowe twierdzenia zasadzające się na udziale w postępowaniu dotychczasowym następczyni prawnej zmarłego M. K. P., do której kierowano owe akty. Na koniec podniesiono naruszenie przepisów postępowania w zakresie uzasadnienia wyroku, które w ocenie Ministra Infrastruktury nie odpowiada wymogom formalnym, a nadto prezentuje wadliwe wywody naruszające prawo materialne.

Minister Skarbu Państwa postulował uwzględnienie skarg kasacyjnych, podzielając przedstawioną tamże argumentację.

J. W. P. wniósł o ich oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniach odpowiedzi na skargi kasacyjne wskazał na skutek bezspornego braku opublikowania planu z 31 stycznia 1961 r., którym jest jego nieobowiązywanie. W konsekwencji czego, jego zdaniem, niepodobna wywodzić sprzeczności korzystania z przedmiotowej nieruchomości przez byłego właściciela z określonym tamże przeznaczeniem gruntu. Wynikająca z treści planu z 1931 r. luźna zabudowa, maksymalnie 3-kondygnacyjna była bowiem możliwa do realizowania przez osoby fizyczne. Skarżący zakwestionował wywód skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury, w jego opinii mający "na siłę" przekonać do faktycznego obowiązywania planu, gdyż w świetle braku publikacji plan ten nie mógł wejść w życie. Przywoływane przez ten organ orzeczenia Sądów i Trybunału Konstytucyjnego dotyczą innych kwestii, innego stanu faktycznego i prawnego. Podkreślił nadto, że w sentencji obu decyzji z 1966 r. wymieniono nieżyjącego M. K. P., co wskazuje oczywiście na skierowanie ich do tej osoby. To zaś stanowi rażące naruszenie prawa, którego nie sposób usprawiedliwić doręczeniem decyzji jego spadkobierczyni i to tylko do połowy spadku. Zatem autor tych odpowiedzi na skargi kasacyjne dowodził wadliwości zaskarżonej decyzji, która słusznie została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kwestionowanym obecnie wyrokiem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Obie skargi kasacyjne zawierają usprawiedliwione podstawy. Na wstępie tej części uzasadnienia należy zauważyć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skargach kasacyjnych przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący kasacyjnie powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W razie powołania obu podstaw w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty procesowe, gdyż dopiero ustalenie poprawności procedowania przez sąd wojewódzki oraz prawidłowości dokonanych przezeń ustaleń faktycznych może prowadzić do oceny zasadności zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego.

Zarzuty podniesione w sferze prawa procesowego okazały się uzasadnione, aczkolwiek w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego są one wynikiem naruszenia przez Sąd meriti przepisów prawa materialnego, a to przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie tego aktu prawnego i błędnej wykładni art. 8 k.c. w kontekście oceny wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Konstatacja ta musiała doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, jednocześnie uprawniając Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania skargi.

Zgodnie z treścią objętego jednym z zarzutów obu skarg kasacyjnych przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania (inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz stwierdzenia nieważności - art. 145 § 1 pkt 2) w takim stopniu, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo błędnej wykładni tych przepisów (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2008, s. 357). Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowane nimi stosunki administracyjnoprawne materialne lub procesowe. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. J. P. Tarno, op. cit., s. 211 oraz T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 305). W zakresie zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. zważyć trzeba, że uchylenie zaskarżonej decyzji może nastąpić wówczas, gdy naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy. W takim wypadku rzeczą Sądu jest wykazanie, że uchybienie przepisom prawa materialnego dokonane przez organ orzekający było tak istotne, że zastosowanie danego przepisu prawa materialnego albo jego wykładnia były na tyle nieprawidłowe, że przy zastosowaniu poprawnego przepisu albo należytej wykładni przyjętej normy, brzmienie osnowy decyzji byłoby inne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wykazał spełnienia tych przesłanek, a co za tym idzie nie uzasadnił należycie stanowiska o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. Upraszczając - jej wadliwości upatrywał bowiem w błędnym przyjęciu przez organ obowiązującego na dzień wydania dotychczasowych decyzji planu zagospodarowania przestrzennego oraz wadliwym uznaniu, iż postępowanie, w jakim te decyzje zapadły nie było dotknięte wadą podmiotową prowadzenia postępowania z udziałem zmarłej strony.

Po myśli art. 153 P.p.s.a. ocena prawa i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 621/07, są wiążące dla organów i sądów później orzekających w sprawie. Sąd ten polecił ustalenie, jaki plan obowiązywał w dniu wydania decyzji dekretowych oraz jakie były jego zapisy. Na tej podstawie należało dokonać dalszych ustaleń w przedmiocie legalności tych orzeczeń. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego obecnie wyroku organ wadliwie ustalił, iż obowiązującym planem był ten z 31 stycznia 1961 r., gdyż to twierdzenie jest sprzeczne z brzmieniem art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym. Jest to stanowisko oczywiście błędne, bowiem przepisy tej ustawy, jak słusznie podniesiono w obu skargach kasacyjnych, w dacie uchwalenia tego planu nie obowiązywały, ponieważ wprowadzono je do porządku prawnego w dniu 14 sierpnia 1961 r. (p. art. 44 stanowiący, że ustawa wchodzi w życie po upływie sześciu miesięcy od dnia ogłoszenia, co nastąpiło w dniu 13 lutego 1961 r.). Przy czym Sąd ten nie podał, jakie przepisy należało zastosować w sprawie dla oceny skutków planu, ewentualnie, jaki plan należało przyjąć za obowiązujący. Wskazana przez Sąd I instancji przesłanka naruszenia przez organ w zaskarżonej decyzji prawa materialnego, a to powyżej przywołanego przepisu i art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r., okazała się więc niezasadna.

Za błędny należy uznać również pogląd Sądu pierwszej instancji odnoszący się do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w kontekście regulacji art. 8 k.c. w związku z art. 29 i art. 30 § 1 k.p.a. Przy czym zagadnienie strony postępowania administracyjnego, której przymiot – zgodnie z utrwalonym orzecznictwem - wywodzi się z norm prawa materialnego, należy uznać za mające charakter materialnoprawny. Niepodobna zgodzić się z twierdzeniem, że postępowanie, w jakim zapadły decyzje będące przedmiotem postępowania nieważnościowego, toczyło się z udziałem zmarłego M. K. P., do którego decyzje te zostały skierowane. Bezsporne jest, że M. K. P. - dotychczasowy właściciel nieruchomości objętej działaniem dekretu z 26 października 1945 r. - zmarł w roku 1941, zaś jego spadkobiercami stali się: J. H. i Z. P. po połowie. Co prawda postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku zapadło w roku 2002, wszak po myśli art. 925 k.c. spadek (czyli ogół praw i obowiązków majątkowych zmarłego – p. art. 922 k.c.) spadkobierca nabywa z chwilą jego otwarcia (czyli z chwilą śmierci spadkodawcy – art. 924 k.c.). Postanowienie to ma przeto charakter deklaratoryjny. Zatem już w dacie śmierci poprzedniego właściciela wymienieni nabyli prawo współwłasności spornej nieruchomości (art. 1036 k.c.), na mocy ustawy, bo testamentu zmarły nie pozostawił. Postępowanie o przyznanie własności czasowej zostało wszczęte w roku 1949 przez J. H., która brała w nim czynny udział, w tym złożyła odwołanie przez swego pełnomocnika. Na jej imię i nazwisko decyzje były wydane i doręczone temuż pełnomocnikowi. Ona zatem była stroną tegoż postępowania. Z mocy art. 209 k.c. każdy ze współwłaścicieli ma prawo do dokonywania czynności tzw. zachowawczych, zmierzających do zachowania wspólnego prawa. Toteż niepodobna czynić obecnie zarzutu, że w sprawie działała samodzielnie, bez udziału drugiego współspadkobiercy. Okoliczność tę można oceniać jedynie w aspekcie wadliwości uzasadniającej żądanie wznowienia postępowania przez tę osobę na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Faktem jest, że w orzeczeniu z dnia [...] września 1966 r. użyto zwrotu "odmawia się przyznania własności czasowej uprawnionemu M. K. P.". Jednakowoż w świetle powyższych okoliczności oraz braku ujawnienia spadkobierców właściciela w księdze wieczystej, można to uznać za celowe i uzasadnione działanie organu. W treści art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. znajduje się sformułowanie uprawniające m. in. następców prawnych dotychczasowego właściciela gruntu do zgłoszenia wniosku "o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy...". Mogło to wywołać w organach przekonanie o konieczności orzekania o uprawnieniach dotychczasowych właścicieli nawet wówczas, gdy rozstrzygały wnioski pochodzące od ich następców prawnych. Niepodobna zatem skutecznie dowodzić, aby organy postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] września 1966 r. prowadziły z udziałem zmarłego i doń skierowały swe rozstrzygnięcia, jak też aby orzekały o jego prawach czy obowiązkach. Brzmienie art. 7 ust. 1 przywołanego dekretu z 26 października 1945 r. implikuje zarówno uprawnienie następców prawnych właściciela gruntu do złożenia wniosku określonej treści (określonego żądania), jak też treść orzeczenia zapadłego w wyniku jego rozpatrzenia. W konsekwencji czego brak było podstaw do przypisania decyzjom dotychczasowym wady prawnej w zakresie opisanym powyżej, a co za tym idzie, do uchylenia zaskarżonej decyzji odmawiającej stwierdzenia ich nieważności. Na marginesie można dodać, że gdyby okoliczności podawane przez skarżącego wyczerpały przesłankę z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., to do stwierdzenia nieważności decyzji dotychczasowych nie mogłoby dojść z powodu określonego w art. 156 § 2 k.p.a.

Jak to już wyżej wskazano, powyżej omówione uchybienia miały charakter uchybień materialnoprawnych, zaś pozostałe naruszenia procesowe (w tym zwłaszcza słusznie podniesione zarzuty dotyczące art. 141 § 4 P.p.s.a.) były ich skutkiem, co otwarło możliwość rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi. Szczegółowe rozważania w tej materii godzi się poprzedzić stwierdzeniem, że postępowanie administracyjne, w jakim zapadły poddane obecnie kontroli zgodności z prawem decyzje było postępowaniem nadzwyczajnym, które rządzi się innymi regułami niż postępowanie zwyczajne, instancyjne. Z uwagi na ten charakter normy je regulujące podlegają ścisłej interpretacji, a ewentualna nieważność decyzji może być stwierdzona wyłącznie w oparciu o enumeratywnie wyliczone w ustawie przesłanki, mające charakter istotnych uchybień procesowych skutkujących koniecznością wyeliminowania wadliwej decyzji z obrotu prawnego i to ze skutkiem ex tunc (od początku). Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 1966 r. i z dnia [...] września 1966r. zostało oparte o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który przewiduje nieważność decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Obie przesłanki są rozłączne w tym sensie, że każda z nich stanowi odrębną podstawę nieważnościową. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej ma miejsce wówczas, gdy brak jest przepisu prawnego, który mógłby stanowić podstawę wydania decyzji administracyjnej, albo gdy obowiązek lub uprawnienie powstają z mocy samego prawa i wydanie decyzji nie jest konieczne, albo gdy prawo nie wymaga ustalenia praw czy obowiązków w tej formie (tak J. Borkowski w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa, 1998 r., str. 806). Rażące naruszenie prawa natomiast to naruszenie tzw. kwalifikowane, w uproszczeniu o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste, czyli takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy, niepozwalający i nierodzący rozbieżności w wykładni. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1710/07 (publikowany w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA), cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny; charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Można zatem powiedzieć, że w przypadku badania tej przesłanki nieważności decyzji ocena poprawności zastosowania przepisu prawa jest łagodniejsza niż w przypadku oceny dokonywanej w toku instancji, która zresztą to ocena nie jest oceną sensu stricte, bo organ odwoławczy rozpatruje każdą sprawę merytorycznie w jej całokształcie, a nie dokonuje kontroli legalności decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. W niniejszej sprawie ta ostatnia postać jest adekwatna do uzasadnienia naruszenia prawa prezentowanego przez skarżącego. Zatem jedynie tak scharakteryzowane naruszenie normy art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. dawałoby podstawę do uwzględnienia na gruncie postępowania administracyjnego żądania stwierdzenia nieważności przytoczonych wyżej decyzji, a jednocześnie uzasadniałoby wzruszenie zaskarżonej decyzji odmawiającej uwzględnienia żądania w tym zakresie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego do takiego naruszenia nie doszło. Oto bowiem zasadnie organ orzekający przyjął istnienie przesłanek prowadzących do odmowy przyznania własności czasowej spornego gruntu, zatem nie dopatrzył się kwalifikowanych naruszeń prawa decyzjami dotychczasowymi. Po myśli przywołanego przepisu przyznanie tego uprawnienia mogło nastąpić wówczas, gdy "korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania". Jak wiążąco wskazał to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w motywach zapadłego w sprawie wyroku z dnia 15 czerwca 2007 r., konieczne zatem było ustalenie przeznaczenia gruntu objętego wnioskiem dekretowym w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego i ocena zaistnienia opisanej przesłanki na tej podstawie. Chodzi przy tym o plan obowiązujący, a więc taki, który został wprowadzony do obrotu prawnego zgodnie z odpowiednimi przepisami. Kwestia czasu, czy innych okoliczności, które utrudniają możliwości dokonania ustaleń w tym aspekcie, jak też zagadnienie trwałości stosunków opartych na danym akcie, na co zwraca się uwagę w orzecznictwie (przykładowo Trybunału Konstytucyjnego – p. postanowienie z 28 listopada 2001 r., sygn. akt SK 5/01, Sądu Najwyższego – p. wyrok z 13 lutego 2003 r., sygn. akt III CKN 1492/00), mają tu marginalne znaczenie, acz tego znaczenia nie są pozbawione. Minister Infrastruktury wskazał na – jako obowiązujący w dacie wydania decyzji dotychczasowych – plan zatwierdzony uchwałą nr 4/13 Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 31 stycznia 1961 r., nie podając miejsca jego publikacji, bowiem ustalić mu się go nie udało. W treści orzeczenia z dnia 21 września 1966 r. wskazano jako przeznaczenie planistyczne cele użyteczności publicznej. Jak wynika z decyzji Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] września 1966 r. i [...] sierpnia 1966 r. teren ten przekazano Urzędowi Rady Ministrów pod inwestycje. Obecnie mieści się tam hotel tego Urzędu i archiwum m. st. Warszawy. Z uwagi na organ uchwalający powyższy plan (Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy), należy przyjąć, że w kwestii obowiązywania tegoż planu nie miał zastosowania przepis art. 9 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy, który wprost odnosił się do planów uchwalanych przez Naczelną Radę Odbudowy m. st. Warszawy, dalej zwaną Radą, wymagając dla uzyskania przez nie mocy obowiązującej ogłoszenia w Monitorze Polskim. Przeto brak publikacji tej uchwały w Monitorze Polskim nie mógł, literalnie rzecz ujmując, prowadzić do konkluzji o nieobowiązywaniu tegoż planu. Co prawda po myśli art. 2 tej ustawy Rada ta była jedynym organem powołanym do ustalania planów odbudowy Warszawy, nadto wedle brzmienia art. 14 z dniem jej wejścia w życie utracił częściowo moc dekret z 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (w tym w zakresie procedury planistycznej, obejmującej m.in. zagadnienie wejścia w życie planów regionalnych i miejscowych), to jednak zdaniem obecnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy tej ustawy w dacie wydania obu decyzji w przedmiocie odmowy przyznania własności czasowej przestały obowiązywać i to mimo braku formalnego ich uchylenia. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego odpadła bowiem podstawa do działania Rady. Nastąpiło to w wyniku zmiany struktury organów administracji centralnej. Wedle art. 6 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy prace dotyczące sporządzania regionalnych i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wykonywało Biuro Odbudowy Stolicy podległe Ministrowi Odbudowy, które po zniesieniu urzędu tegoż Ministra stało się organem Ministerstwa Budownictwa (art. 5 ust. 3 i art. 6 ustawy z 27 kwietnia 1949 r. o utworzeniu urzędu Ministra Budownictwa (Dz. U. Nr 30, poz. 216). Biuro to zostało zniesione na mocy § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 września 1950 r. w sprawie zniesienia Biura Odbudowy Stolicy (Dz. U. Nr 42, poz. 375) z dniem 26 września 1950r., a jak wynika z § 2 tego aktu prawnego dotychczasowy zakres zadań Biura Odbudowy Stolicy w Warszawie przejęła Rada Narodowa m. st. Warszawy. Natomiast urząd Ministra Budownictwa zniesiono z dniem 1 stycznia 1951 r. mocą art. 8 ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa (Dz. U. Nr 58, poz. 523). Przy czym przepisy ostatnio przywołanej ustawy, tworzące w miejsce urzędu Ministra Budownictwa urzędy Ministra Budownictwa Przemysłowego, Ministra Budownictwa Miast i Osiedli oraz Komitet do Spraw Urbanistyki i Architektury, nie przewidziały usytuowania przy którymkolwiek z nich Biura Odbudowy Stolicy. Prowadzi to do wniosku o faktycznym zaprzestaniu działalności przez Radę po formalnej i faktycznej likwidacji Biura. Wniosek ten jest tym bardziej zasadny, gdy zważyć na fakt przyznania Biuru rangi organu ministerstwa, który to organ po likwidacji ministerstwa, przy którym go usytuowano, bez wyraźnego unormowania nie mógł funkcjonować jako jednostka nowego ministerstwa, ani tym bardziej nie mógł mieć samodzielnego bytu. Konstatację tę potwierdza również analiza treści Monitorów Polskich, w których od początku lat 50-tych brak jest publikacji jakichkolwiek planów dotyczących m. st. Warszawy uchwalonych przez Radę. Tak też podaje Archiwum Biura Odbudowy Stolicy na stronach internetowych.

Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo formułują różne przypadki utraty mocy obowiązującej aktów prawnych, niekoniecznie wynikające z wprowadzenia wyraźnej normy derogacyjnej. Utrata mocy obowiązującej aktu prawnego może m.in. nastąpić na skutek jego nieprzestrzegania czy niestosowania zawartych w nim przepisów. Wówczas przepisy takie uważane są za nieobowiązujące; tracące swą moc per desuetudinem. Nazwa ta oznacza zwyczaj negatywny, którego podstawowa funkcja polega na uchyleniu mocy obowiązującej istniejących norm. Jeżeli zwyczaj taki jest uważany za fakt prawotwórczy, to może także derogować przepisy prawa pozytywnego. Szerzej o tym J. Nowacki i Z. Tobor w: Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa, 2007 r., str. 153. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której dywagacje powyższe można odnieść do przepisów ustawy z dnie 3 lipca 1947 r. W konsekwencji ich wygaśnięcia do głosu dojść musiały przepisy ustawy 2 kwietnia 1946 r., które w zakresie publikacji planów, w art. 25 ust. 1 w związku z art. 30 stanowiły, że plan miejscowy po uchwaleniu przez właściwą radę narodową uzyskuje moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w sposób przyjęty w danej miejscowości, a ponadto przez wywieszenie w zarządach właściwych gmin w miejscu widocznym na okres co najmniej jednego tygodnia. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności faktyczne dotyczące zmian planu, wydawania decyzji lokalizacyjnych, wznoszenia inwestycji na tej podstawie oraz jego uchylenie mocą uchwały nr 4/25 Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 10 lipca 1969 r., przekonują do spełnienia wymagań prawnych wejścia w życie tej uchwały. Przyszło wiec dojść do przekonania, że plan nią zatwierdzony obowiązywał. A skoro tak, to korzystania z gruntu przez właściciela nie dało się pogodzić z jego zapisami, wyżej opisanymi. Przeto decyzje dotychczasowe nie naruszają prawa w sposób rażący.

Jednakowoż niezależnie od wskazanego powodu, zaistniała inna przyczyna dla wydania w dniu [...] września 1966 r. decyzji odmownej. Mianowicie nie można stracić z pola widzenia faktu przyznania spadkobiercom byłego właściciela odszkodowania za przedmiotową nieruchomość na podstawie przepisów cytowanej wyżej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Nastąpiło to decyzją Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] listopada 1966 r. Fakt ten przemawia za przyjęciem tezy o zastosowaniu w sprawie przejęcia nieruchomości przepisów tej ustawy, gdyż tylko wówczas możliwe było przyznanie odszkodowania z tego tytułu. Bowiem odszkodowanie wynikające z art. 9 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. nie było w praktyce wypłacane z powodu niewykonania delegacji zawartej w art. 9 ust. 3 tego dekretu i wydania stosownych przepisów wykonawczych, zresztą jest tak do dnia dzisiejszego (p. m.in. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt I CSK 352/09, LEX nr 584722). Wobec tego niepodobna pominąć regulacji przepisu art. 54 przywołanej ustawy. Stanowi on, że poprzedniemu właścicielowi gruntu, który na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy przeszedł na własność Państwa, może być odmówione prawo własności czasowej tego gruntu, stosownie do przepisów tego dekretu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu, także ze względu na cele określone w art. 3 tej ustawy. Celami tymi były: użyteczność publiczna, obrona Państwa, wykonanie zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Jak to wyżej wykazano sporna nieruchomość była przeznaczona na jeden z tych celów, przeto odmowa uwzględnienia żądania J. H. przyznania własności czasowej nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] znajdowała również oparcie w przywołanym przepisie, gdyż przeznaczenie to sprzeciwiało się korzystaniu z gruntu przez byłego właściciela. Możliwość stosowania przywołanego przepisu, jako podstawy tego rodzaju orzeczenia nie budzi wątpliwości i w orzecznictwie jest przyjmowana (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1427/08, CBOSA). Zatem zarówno przeznaczenie planistyczne spornego terenu, jak i cel jego zagospodarowania bronią dotychczasowych decyzji, wykluczając przy tym możliwość przetransponowania na grunt niniejszej sprawy zawartego w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08 (ONSAiWSA z 2009 r., nr 2, oz. 18) wywodu będącego podstawą tezy, wedle której przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy) na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

W konsekwencji czego niepodobna dopatrzyć się w decyzjach objętych żądaniem stwierdzenia nieważności rażącego naruszenia prawa, w szczególności art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. Zaskarżoną decyzję przyszło więc uznać za zgodną z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na zasadzie art. 151 P.p.s.a.

Dlatego na podstawie art. 188 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 sentencji niniejszego wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania oparte zostało o przepis art. 203 pkt 2 tej ustawy.

-----------------------

10