Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1381/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Asesor WSA Aneta Majowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2022 r. sprawy ze skargi D.M., B.P., I.L. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania naprawczego na wniosek, po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B. w B. (PINB) odmówił wnioskodawcom – B. P., I. Ł. oraz P. L. wszczęcia postępowania naprawczego na wniosek, po wyeliminowaniu z obrotu prawnego w wyniku prawomocnego wyroku sądu II SA/GI 855/17 z dnia 23 października 2017r. decyzji o pozwoleniu na budowę nr 1, z powodu braku przymiotu strony postępowania ww. wnioskodawców.

Z akt sprawy wynika, że w dniu 2 września 2020 r. do PINB wpłynął wniosek B. P., I. Ł. i P. L. "o przeprowadzenie postępowania naprawczego po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę nr 1 z obrotu prawnego wyniku prawomocnego wyroku sądu II SA/GI 855/17 z dnia 23 października 2017 r.".

W dniu 14 grudnia 2020 r. PINB wydał postanowienie, którym odmówił wnioskodawcom wszczęcia postępowania naprawczego na wniosek, po wyeliminowaniu z obrotu prawnego w wyniku prawomocnego wyroku sądu II SA/GI 855/17 z dnia 23 października 2017 r., decyzji o pozwoleniu na budowę nr 1, z powodu braku przymiotu strony postępowania ww. wnioskodawców.

W zażaleniu z dnia 23 grudnia 2020 r. B. P. (skarżąca) na postanowienie PINB skarżąca podniosła, iż jako właścicielce działki o numerze 2 w M. sąsiadującej bezpośrednio z działką na której znajduje się inwestycja objęta wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2020 r. przysługuje jej prawo do uczestniczenia jako stronie na każdym etapie postępowania.

W zażaleniu z dnia 4 stycznia 2021 r. I. Ł. działający jako pełnomocnik D. M. i B. P. podniósł, iż B. P. i D. M. są właścicielkami działki o numerze 2 w M. i w związku z tym faktem powinny zostać uznane za strony postępowania.

W kolejnym piśmie z dnia 25 stycznia 2021 r. I. Ł. wskazał, iż wytwórnia mas bitumicznych jest zlokalizowana na działce o numerze 2 w M., a działka należąca do B. P. oraz D. M. o numerze 2 znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie.

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (ŚWINB), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy w całości. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania według chronologii zdarzeń i wskazał, że zgodnie z istotą zasady dwuinstancyjności postępowania, organ odwoławczy dokonuje oceny przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżonym postanowieniem, przy czym nie jest związany zarzutami zawartymi w zażaleniu. Dalej wyjaśnił, że organ I instancji za podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 61a § 1 k.p.a. Następnie stwierdził, że organ administracji publicznej obowiązany jest zbadać, czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. Zacytował brzmienie art. 28 k.p.a (definicja strony) oraz wskazał, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi występować obiektywnie i odnosić się do realnie istniejącej potrzeby ochrony prawnej.

ŚWINB zauważył, że w aktach organu I instancji brak jest dokumentów, na podstawie których możliwe jest ustalenie kręgu stron postępowania w niniejszej sprawie i w związku z tym faktem pismem z dnia 18 czerwca 2021 r. wezwał pełnomocnika D. M. i B. P. do wskazania numeru księgi wieczystej dla działki o numerze 2 w M. Pismem z dnia 9 lipca 2021 r. I. Ł. wskazał numery ksiąg wieczystych dla wskazanej działki, a także przedłożył akt poświadczenia dziedziczenia po H. M. Z dokumentów wynika, iż D. M. oraz B. M. są współwłaścicielkami działki o numerze 2 bezpośrednio graniczącej z działką o numerze 2.1 należącą do A S.A.

Zdaniem ŚWINB na gruncie niniejszej sprawy mogą istnieć przestanki, by uznać D. M.i B. P. za stronę postępowania administracyjnego z uwagi na fakt, iż są współwłaścicielkami dziatki sąsiedniej w stosunku do działki o numerze 2.1 należącej do A S.A i w związku z tym faktem PINB powinien rozważyć uznanie wskazanych osób za strony toczącego się postępowania administracyjnego, po weryfikacji ich interesu prawnego.

Dalej ŚWINB stwierdził, że co do zasady postanowienie organu I instancji jest poprawne, jednakże odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego powinna nastąpić nie z powodu braku interesu prawnego wnoszących podanie, ale z uwagi na fakt, że postępowanie administracyjne "w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych w oparciu o ww. wyeliminowaną decyzję Starosty [...] nr 1, na działce nr 2 w M." zostało wszczęte w dniu 10 grudnia 2020 r. ŚWINB stwierdził, że PINB nie mógł wszcząć ponownie postępowania, które już się toczy. Podstawą wszczęcia postępowania winna być przesłanka , o której mowa w art. 61a k.p.a stanowiąca "inną uzasadniona przyczynę", a mianowicie fakt, iż postępowania zostało już wszczęte. Uznało pozostałe zarzuty i twierdzenia skarżących za pozostające bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. ŚWINB wskazał, iż kwestie odszkodowawcze w wyniku immisji mogą być dochodzone na drodze postępowania przed sądem powszechnym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na postanowienie skarżący zarzucili naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. poprzez nieprzyznanie skarżącym statusu strony mających istotny wpływ na wynik sprawy mające istotny wpływ na wynik sprawy; naruszenie przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 10 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania obywateli, nieobiektywnie, z pominięciem interesu społecznego, bez przeprowadzenia dogłębnego postępowania dowodowego mające istotny wpływ na wynik sprawy. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Nadto wnieśli o nadanie skarżącym statusu strony w trybie zabezpieczenia, nałożenie grzywny na SKO oraz przyznanie skarżącym odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz.137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Przedmiotem dokonywanej w niniejszej sprawie kontroli sądowej jest postanowienie ŚWINB utrzymujące w mocy postanowienie PINB o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie "przeprowadzenie postępowania naprawczego po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę nr 1 z obrotu prawnego wyniku prawomocnego wyroku sądu II SA/GI 855/17 z dnia 23 października 2017 r.".

Niniejsze postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem skarżących z dnia 2 września 2020 r. "o przeprowadzenie postępowania naprawczego po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę nr 1 z obrotu prawnego wyniku prawomocnego wyroku sądu II SA/GI 855/17 z dnia 23 października 2017 r.".

W tym miejscu podkreślić należy, że organ administracji publicznej związany jest żądaniem zawartym w podaniu i nie może zmienić z urzędu jego kwalifikacji. W konsekwencji i kognicja Sądu ogranicza się tylko do zbadania legalności rozstrzygnięcia dotyczącego odmowy wszczęcia postępowania w powyższym zakresie, pomijając pozostałe zarzuty.

Podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 - dalej: "k.p.a"). W myśl powołanego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postepowania. Przepis ten ustanawia dwie samodzielne podstawy do odmowy wszczęcia postępowania: 1) gdy żądanie wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną, 2) jeżeli z "innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Użyte zaś przez ustawodawcę kategoryczne sformułowanie "nie może być wszczęte" wskazuje, że określone w art. 61a § 1 k.p.a. przyczyny muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku, czyli być oczywiste. Na tym etapie postępowania organ bada jedynie kwestie formalnoprawne, analizując, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego wniosku. Nie zajmuje się natomiast analizą zasadności wniosku. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym.

Unormowanie to wskazuje na przyczyny podmiotowe i przedmiotowe, które uniemożliwiają w ogóle procedowanie w sprawie i załatwienie wniosku w procesowej formie decyzji administracyjnej. Jeśli chodzi o tę ostatnią podstawę odmowy wszczęcia postepowania, wskazać należy, że przyczyny te nie zostały skonkretyzowane w ustawie. Stąd należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub nie ma w przepisach prawa podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, także gdy uprawnienia lub obowiązki wynikają z mocy samego prawa. Przez "inne uzasadnione przyczyny" rozumie się w szczególności stan zawisłości sprawy w postępowaniu wszczętym uprzednio, istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji rozstrzygającej sprawę (stan rei iudicatae), wystąpienie z wnioskiem, który nie może być załatwiony w drodze decyzji administracyjnej.

W rozpatrywanej sprawie zachodzi przyczyna przedmiotowa do odmowy wszczęcia postępowania, gdyż w kwestii przebudowy wytwórni mas bitumicznych – wymiany maszyny do produkcji mas bitumicznych zlokalizowanej na działce nr 2 w M. k. B. prowadzone jest przez organ nadzoru postępowanie administracyjne. Jest ono prowadzone "w oparciu o wyeliminowaną decyzję Starosty [...] nr 1 ", a na dzień 20 października 2021 r. wyznaczono oględziny wytwórni mas bitumicznych ( k. 6 i 7 akt adm.). Wskazywany przez skarżacych fakt, iż w toczącym się postępowaniu organ nie podejmuje od dłuższego czasu żadnych czynności nie oznacza, że postępowanie to zostało formalnie zakończone. W związku z uchylającym decyzje organów obu instancji wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 października 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 855/17 organ jest obowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy wszczętej w 2014 r. i zastosowania się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu tego wyroku.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy za ŚWINB, że w konkretnym przypadku mamy do czynienia z "inną uzasadnioną przyczyną", której zaistnienie powoduje, że postępowanie nie może być wszczęte. W omawianej sprawie toczy się już postepowanie administracyjne, co stanowi przeszkodę do ponownego wszczęcia postępowania w tej samej sprawie. ŚWINB słusznie zdaniem Sądu wskazywał, że PINB powinien rozważyć uznanie skarżących za strony toczącego się postępowania administracyjnego, po weryfikacji ich interesu prawnego. Zatem zarzut naruszenie art. 28 k.p.a. jest nietrafiony

Sąd nie dopatrzył się naruszenia w tej sprawie przez organ art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 10 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania obywateli, nieobiektywnie, z pominięciem interesu społecznego, bez przeprowadzenia dogłębnego postępowania dowodowego mające istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu ustalony przez organ stan faktyczny i prawny sprawy był wystarczający do podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.