Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 288/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2008-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 134
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 14
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2008 r. sprawy ze skargi K. S. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 24 października 2007 r. Nr [...] w przedmiocie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w dniu 24 października 2007 r., na podstawie art. 14 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) na wniosek Burmistrza Miasta, podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego śródmieścia B..

Rada Miejska uchwaliła, co następuje:

§ 1. Przystępuje się do sporządzenia zmiany "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego śródmieścia B." (zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia 26 listopada 1999 r., opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego Nr 13/2000 z dnia 8 lutego 2000r., poz. 49) w granicach obszarów określonych w załącznikach graficznych nr 1 i 2 do uchwały.

§ 2. Przedmiotem zmiany jest:

- rezygnacja z konieczności realizacji podcieni w przyziemiach budynków w granicach obszarów: 20 UC, UK, S, M, 22 M, UC, 44 M, UC i 69 M, UC,

- ustalenie dla dz. o nr ewid. 165 parametrów zabudowy w sposób umożliwiający odtworzenie zabudowy historycznej,

- rezygnacja z realizacji zabudowy zwartej wzdłuż ulicy [...] nad potokiem B., w granicach obszarów 13 M, UC i 69 M, UC,

- korekta linii rozgraniczenia między obszarami 22 M, UC a 128 KL, w celu zachowania istniejącego budynku mieszkalnego przy ulicy Kochanowskiego 6.

§ 3. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta.

§ 4. Uchwala wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożył K. S., domagając się jej uchylenia lub zobowiązania Rady Miasta B. do zmiany uchwały o zakres opracowania wskazany we wnioskach z dnia 30 listopada 2006 r. i 4 stycznia 2008 r. W uzasadnieniu skarżący podał, że złożył na piśmie wniosek z dnia 30 listopada 2006 r. o zmianę uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla terenu śródmieścia B., w kolejnych pismach z dnia 31 stycznia 2007 r. i z dnia 27 lutego 2007 r. uzasadniając szerzej swój wniosek. W związku z obwieszczeniem Burmistrza Miasta o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu śródmieścia B. (uchwała nr [...] z dnia 24 października 2007 r.) złożył ponowny wniosek, datowany 4 stycznia 2008 r., w którym domagał się poszerzenia opracowania planistycznego, w tym objęcia nim terenów sąsiadujących, obejmujących także jego nieruchomość, oznaczoną jako działka nr [...] przy ul. [...] 23. Pomimo złożenia powyższych wniosków Burmistrz Miasta odmówił mu ich uwzględnienia. Zdaniem skarżącego podjęcie prac planistycznych wyłącznie dla obszarów wyszczególnionych w zaskarżonej uchwale jest niezrozumiałe i sprzeczne z zasadami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ śródmieście tworzy pewną nierozerwalną całość, której to dotychczasowe zasady zagospodarowania są ze sobą ściśle powiązane. W jego ocenie, za sprzeczne z logiką, ekonomią i sztuką planistyczną jest tworzenie cząstkowych opracowań planistycznych z jednoczesnym uniemożliwieniem dokonania zmian dla reszty obszarów problemowych. Ponadto skarżący wskazał, że rażącym naruszeniem prawa, jest brak opinii, stanowiska Komisji Urbanistycznej, co do zasadności, skutków, zakresu i celowości przystąpienia do zmiany Planu w zakresie proponowanym Radzie Miejskiej oraz pobieranie dobrowolnych opłat za zmianę planu. Zdaniem skarżącego uzasadnienie uchwały jest skrajnie lakoniczne, pozbawione pouczenia o drodze odwoławczej. Skarżący zarzuca również ograniczenie prawa uczestnictwa w procedurze planistycznej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie wskazując, że przedmiotem skargi jest uchwała o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego śródmieścia B.. Burmistrz B. podejmując decyzję o skierowaniu projektu tej uchwały pod obrady Rady Miejskiej kierował się analizą problemów związanych z realizacją ustaleń obowiązującego od 2000 r. planu miejscowego, a znajdujących swój wyraz w postaci wniosków o zmianę planu oraz doświadczeń wynikających z przebiegu procesu rewitalizacji śródmieścia B.. Ocenę zasadności złożonych wniosków przedstawiono podczas prezentacji zagadnień związanych z gospodarką przestrzenną na sesji Rady Miejskiej w dniu 28 lutego 2007 r., natomiast na posiedzeniu w dniu 29 marca 2007 r. swoją opinię w powyższej sprawie wyraziła Gminna Komisja Urbanistyczno - Architektoniczna. Oceniając ogólnie jako pozytywne dotychczasowe doświadczenia z okresu obowiązywania planu, Burmistrz B. wskazał równocześnie potrzebę wprowadzenia zmian w takim zakresie, by plan miejscowy był skuteczniejszym narzędziem służącym realizacji celu podstawowego, to jest skoordynowanego kształtowania centrum pod względem funkcjonalnym, architektonicznym i urbanistycznym, w granicach wytyczonych zasadą ochrony historycznego układu urbanistycznego. Przyjęto dwa zadania wymagające ponownych regulacji: umożliwienie odtworzenia historycznej zabudowy na działce nr [...] przy ulicy [...]; rezygnacja z konieczności realizacji podcieni w przyziemiach budynków. Uznano, że zmiana ustaleń planu regulujących zabudowę ulicy [...] w sąsiedztwie rzeki B. sprzyjać będzie nie tylko realizacji oczekiwań wnioskodawcy, ale przede wszystkim umożliwi kreację atrakcyjnego przestrzennie i architektonicznie fragmentu śródmieścia. Rezygnacja z podcieni jest konsekwencją uznania za zasadne najliczniejszej grupy wniosków kwestionujących względy historyczne lub architektoniczne licznego i przypadkowego występowania podcieni. Uznano, że ograniczenie konieczności realizacji podcieni wyłącznie do nieruchomości usytuowanych w północno-zachodniej pierzei ulicy [...], uzasadnionej sąsiedztwem placu rynkowego, nie koliduje z charakterem zabudowy śródmieścia, a jednocześnie przywróci właścicielom działek możliwość racjonalnego wykorzystania najbardziej wartościowej powierzchni przyziemia. Oczekiwania wnioskodawcy - skarżącego dotyczyły zmian w planie miejscowym dla obszaru oznaczonego symbolem 15/1 M, UC i obejmowały: przywrócenie historycznej linii zabudowy wzdłuż ulicy [...]; rezygnacji z ustalenia wysokości linii okapu nowej zabudowy wzdłuż ulic [...] i [...] na poziomie okapu istniejącego budynku przy ulicy [...]. Ponadto, w sposób nieprecyzyjny i trudny do zdefiniowania jako wniosek o zmianę w planie, wyrażono oczekiwanie wprowadzenia zmian prowadzących do usunięcia niejednoznaczności zapisów planu oraz przywracających z jednej strony konieczną ochronę historycznego dziedzictwa, z drugiej zaś uwzględniających współczesne potrzeby w zmieniających się uwarunkowaniach przestrzennych i gospodarczych. Burmistrz B. w uzasadnieniu odmowy przyjęcia wniosku wskazał, że ustalony w planie przebieg obowiązującej linii zabudowy wzdłuż ulic [...] i [...] w pewnym stopniu narusza ogólną zasadę ochrony historycznego układu urbanistycznego, jednakże służy poprawie parametrów przestrzennych ulicy, pełniącej znaczącą rolę w układzie komunikacyjnym śródmieścia. Nie doszukano się także wystarczająco uzasadnionych powodów dla zmiany zapisów regulujących wysokość zabudowy wskazując, że ustalony poziom okapu nie determinuje poziomu głównej kalenicy budynku i tym samym nie skutkuje nadmiernym ograniczeniem kubatury oraz możliwej do uzyskania powierzchni użytkowej w nowej zabudowie. Obowiązujące w planie zapisy regulujące wysokość zabudowy odwołują się do nieistniejącej historycznej zabudowy działki Skarżącego. W odróżnieniu od zagadnień stanowiących przedmiot uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego śródmieścia B., wniosek skarżącego, podobnie jak pozostałe, dla których nie znaleziono wystarczająco uzasadnionych powodów do pozytywnego rozpatrzenia, nie wskazuje problemów, których ponowna regulacja sprzyjać będzie podnoszeniu jakości przestrzeni publicznej. Nie mieści się także w kategorii spraw, które z uwagi na częstotliwość występowania, skłaniają do regulacji kompleksowych, niwelujących nieuzasadnione uciążliwości dotykające wielu adresatów planu. Skarżący wszedł w posiadanie nieruchomości w okresie obowiązywania planu, czyli uczynił to ze świadomością istniejących regulacji, kształtujących jej zabudowę i zagospodarowanie. Zdaniem Rady, wielość "użytkowników" planu, a także różnorodność i równoczesna rozbieżność ich oczekiwań skłaniają do wyrażenia poglądu, iż podporządkowanie procesu kształtowania się tak skomplikowanej przestrzeni jak śródmiejska regulacjom planu miejscowego, stanowi samoistną wartość. Z tego powodu, Burmistrz B. szanując równoprawność składanych wniosków o zmianę planu dokonuje ich oceny pod względem pożytku publicznego.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skarżącego Rada Miejska wyjaśniła, że zgodnie z art.17 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz., 717 ze zm.), obowiązek uzyskania opinii gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej powstaje na etapie realizacji uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu lub zmiany planu i przedmiotem jej .jest projekt planu, a nie jak sugeruje Skarżący sama decyzja o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu.

Pozostały zarzut o obciążeniu właścicieli nieruchomości kosztami prac planistycznych również, zdaniem Rady, nie jest uzasadniony. Właściciele nieruchomości dobrowolnie wnieśli darowizny na częściowe pokrycie kosztów zmiany w planie.

W ocenie Rady Miejskiej skarga nie zasługuje na uwzględnienie i powinna zostać oddalona. Skarżący zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu, którą można zaliczyć do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący dopełnił wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które to wezwanie wystosował do Rady Miejskiej w dniu 6 stycznia 2008r. Na powyższe wezwanie Rada Miejska odpowiedziała. Odpowiedź została skierowana do skarżącego w dniu 4 lutego 2008 r. Zdaniem Rady Miejskiej skarżący nie jest legitymowany do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, ponieważ stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej normy prawnej. W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, aby uchwała intencyjna o przystąpieniu do zmiany w planie, w chwili jej zaskarżenia, w niniejszej sprawie naruszała interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Przede wszystkim, nieruchomość skarżącego nie jest położona na terenie objętym sporną uchwałą, to jest na obszarze przystąpienia do zmiany planu, zatem zaskarżona uchwała wprost nie reguluje sytuacji prawnej skarżącego. Sytuacja prawna skarżącego jako właściciela nieruchomości oznaczonej według ewidencji jako działka Nr [...] przy ul. [...] nie została zaskarżoną uchwałą w żaden sposób zmieniona.

W piśmie procesowym z dnia 24 sierpnia 2008 r., odnosząc się do odpowiedzi Rady Miejskiej na skargę, skarżący jako nieuzasadnione określa kwestionowanie jego legitymacji prawnej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, twierdząc, że spełnia wszelkie wymogi określone przepisem art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w szczególności zaś posiada interes prawny. Naruszenie tego interesu upatruje skarżący w naruszeniu przez Radę Gminy obiektywnego porządku prawnego poprzez wykluczenie poszczególnych zainteresowanych, nierówne traktowanie czy tez nadanie szczególnych przywilejów wyłonionym w oparciu o bezprawne kryteria zainteresowanym. Ponadto treść uchwały sankcjonuje jego zdaniem tworzenie wyłomów w obowiązującym planie, pogłębiając chaos przestrzenny w śródmieściu.

Dodatkowo zarzuca skarżący przedmiotowej uchwale: błędne podanie podstawy prawnej, nieuwzględniające art. 14 ust. 3 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie wykonania analiz, o których mowa w ust. 5 art. 14; naruszenie właściwości organów określonych w art. 28 tej ustawy, poprzez przyjęcie w zaskarżonej uchwale rozwiązania stanowiącego treść planu; korupcjogenny charakter czynności Burmistrza poprzedzający przyjęcie uchwały, która w swej treści obejmuje wnioski wcześniej opłacone, zgodnie z treścią porozumień na finansowanie czynności planistycznych; naruszenie art. 32 ustawy o planowaniu przestrzennym poprzez brak uchwały Burmistrza dotyczącej analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, co wywołuje według skarżącego wątpliwość, czy zapisy Studium są nadal aktualne dla powstającego zmienionego planu; uwzględnienie w zaskarżonej uchwale tylko 7 opłaconych wniosków, nieuwzględnienie natomiast zaleceń Gminnej Komisji Urbanistyczno – Architektonicznej wyrażonych na posiedzeniu w dniu 29 marca 2007 r. oraz niezrealizowanie wytycznych ujętych w Studium; sporządzenie projektu uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego dla śródmieścia B. sprzecznie z treścią zarządzenia nr 107/2007 Burmistrza Miasta B. z dnia 15 maja 2007 r. w sprawie nadania Regulaminu Organizacyjnego dla Urzędu Miejskiego w B. oraz Statutem Gminy, a to poprzez ustanowienie aktu prawa w sposób nieodpowiadający warunkom określonym w tym zarządzeniu oraz bez zachowania terminów, o których mowa w Statucie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 tej ustawy i jest nim zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kontrolując zatem legalność zaskarżonej Sąd uznał, że skarga podlega oddaleniu z przyczyn formalnych, na skutek braku po stronie skarżących legitymacji skargowej. Wskazać należy, że zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Natomiast w świetle przytoczonego przepisu sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04).

Okoliczności niniejszej sprawy nie są sporne, wynika z nich, że K. S. jest właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] przy ul. [...]. Skarżący złożył na piśmie wniosek z dnia 30 listopada 2006 r. o zmianę uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla terenu śródmieścia B., uzasadniając go szerzej w kolejnych pismach z dnia 31 stycznia 2007 r. i z dnia 27 lutego 2007 r.. Następnie w związku z obwieszczeniem Burmistrza Miasta o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu śródmieścia B. (uchwała nr [...] z dnia 24 października 2007 r.), złożył ponowny wniosek, datowany 4 stycznia 2008 r., w którym domagał się poszerzenia opracowania planistycznego, w tym objęcia nim terenów sąsiadujących, obejmujących także nieruchomość stanowiącą jego własność, działkę nr [...] przy ul. [...].

Zastosowanie dla rozstrzygnięcia niniejszej skargi znajduje art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Zatem, według treści przytoczonego wyżej przepisu, skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej może wnieść do sądu administracyjnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą rady, jeśli wcześniej wezwie radę do usunięcia zarzucanego naruszenia i wezwanie to okaże się bezskuteczne - jak w niniejszym przypadku.

W rozpoznawanej sprawie skargę na opisaną wyżej uchwałę Rady Miasta B. wniósł K. S. osobiście, a skarga poprzedzona została wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Nie ulega również wątpliwości, że przedmiotowa uchwała o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje w zakresie administracji publicznej. Pozostaje zatem zbadanie, czy stronie przysługuje interes prawny umożliwiający zaskarżenia niniejszej uchwały, a wreszcie, czy ten interes prawny mógł zostać naruszony. Skarżący twierdzi w piśmie uzupełniającym skargę, że posiada interes prawny, a naruszenie tego interesu upatruje w naruszeniu przez Radę Gminy obiektywnego porządku prawnego poprzez wykluczenie poszczególnych zainteresowanych, nierówne traktowanie czy tez nadanie szczególnych przywilejów wyłonionym w oparciu o bezprawne kryteria zainteresowanym. Ponadto treść uchwały sankcjonuje, zdaniem skarżącego, tworzenie wyłomów w obowiązującym planie, pogłębiając chaos przestrzenny w śródmieściu (vide: pismo k. 117).

Tymczasem wnoszący w niniejszej sprawie skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. winien wykazać, że podjęta przez Radę Miasta uchwała Nr [...] z dnia 26 września 2007 r. godzi w interes prawny lub uprawnienie skarżącego powodując, że jego sfera prawna będzie skutkiem przedmiotowej uchwały zmieniona, uszczuplona, zmodyfikowana, wskazując konkretną normę prawa materialnego, z której uprawnienie to lub interes prawny wywodzą. Natomiast w przedmiotowej skardze skarżący jedynie powołuje się na swój interes prawny nie wskazując, z jakiej normy prawa materialnego, kształtującego jego osobistą sytuację, interes ten wywodzi.

W orzecznictwie sądowodministracyjnym wielokrotnie wyrażano pogląd, że o powodzeniu skargi z art. 101 u.s.g. przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Dopiero naruszenie (bezpośrednie i realne) interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (por. m.in. wyroki NSA z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05, z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, Baza orzeczeń LEX nr 194894 i nr 192482).

Jak wskazano wyżej, art. 101 u.s.g. nakłada na sąd administracyjny obowiązek zbadania w pierwszej kolejności, czy skarga spełnia wymagania formalne, co do terminu jej wniesienia, poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia zarzucanego naruszenia, oraz co do charakteru sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia pod kątem oceny, czy zaskarżona uchwała podjęta została w sprawie z zakresu administracji publicznej, a następnie, gdy wymagania te zostały spełnione, tak jak w rozpoznawanej sprawie, sąd przystępuje do badania legitymacji skargowej. Tę legitymację wyznacza zaś niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołujące negatywne następstwa w sferze prawnej wnoszącego skargę, polegające na zniesieniu, ograniczeniu, uniemożliwieniu realizacji uprawnienia, naruszeniu interesu prawnego. W ocenie Sądu, negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego nie miały miejsca, bowiem kwestionowana uchwała o przystąpieniu do zmiany planu, nie jest przepisem prawa miejscowego, nie zawiera norm generalnych ani abstrakcyjnych, nie zawiera norm odnoszących się do skarżącego, nie wpływa na jego indywidualną sytuację prawną, nie kształtuje jej i nie ogranicza, w żaden sposób nie ingeruje w osobistą sferę prawną skarżącego. Jest natomiast przedmiotowa uchwała, stosownie do treści art. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), obligatoryjnym i niezbędnym elementem dla wszczęcia procedury planistycznej. Treść tego aktu ogranicza się wyłącznie do wszczęcia procedury planistycznej oraz określenia terytorialnych granic zamierzonych działań planistycznych. Jest w niniejszej sprawie niesporne, że zakreślając granice obszaru objętego projektem planu zaskarżona uchwała obejmuje teren, co do którego skarżącemu nie przysługują uprawnienia właścicielskie ani też nie ma do tego terenu żadnych innych praw. Skarżący posiada prawo własności do nieruchomości usytuowanej poza terenem, który został objęty uchwałą o przystąpieniu do zmiany planu. Podkreślenia wymaga przy tym co do zasady fakultatywność planowania miejscowego (poza obszarem regulowanym przepisami szczególnymi, nakładającymi obowiązek sporządzenia planu), co oznacza zarówno uprawnienie do odstąpienia od czynności planistycznych, jak i uprawnienie do wszczęcia procedury i określenia obszaru objętego planem (zmianą planu), bowiem inicjatywa w zakresie przystąpienia do sporządzenia planu (zmiany planu) należy do organów gminy, które nie są w tym zakresie związane wnioskami członków wspólnoty samorządowej. Tym samym żądania strony co do objęcia zamierzeniem planistycznym innych terenów niż określone w zaskarżonej uchwale nie mają znaczenia prawnego, nie mogą zatem stanowić o istnieniu interesu prawnego, a w konsekwencji o jego naruszeniu.

Naruszenie swego nieokreślonego "interesu prawnego" skarżący wywodzi raczej z krytyki działań podjętych przez Burmistrza, nie zaś z samego istnienia uchwały podjętej przez radę gminy, co stanowi dodatkowy argument dla oceny, iż w świetle regulacji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, K. S. nie ma legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Zarzuty naruszenia prawa sformułowane przez skarżącego związane są z konkretnymi zapisami wynikającymi z treści Studium jak i odnoszą się do toczącej się procedury planistycznej, nie dotyczą zaś bezpośrednio treści kwestionowanej uchwały. Podkreślić także należy, iż uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 powyższej ustawy nie ma charakteru actio popularis, tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA/2503/01, Baza orzeczeń LEX nr 81964, także postanowienie NSA z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt I OZ 318/08 ).

Takie zaś działanie skarżącego, w ocenie Sądu, które z założenia ma stanowić obronę interesu ogólnego, społecznego, co wynika z treści skargi i pisma ją uzupełniającego, jest przejawem najszerzej rozumianego interesu faktycznego i z tego powodu nie może podlegać ochronie w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Sąd w tym miejscu zwraca uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2008 r. w sprawie SK 76/06 (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1053), podjęty na skutek skargi konstytucyjnej o zbadanie zgodności art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rozumianego w ten sposób, że umożliwia zaskarżanie aktów administracyjnych jedynie tym, który wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym, wynikającym z konkretnej normy prawa materialnego, jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 oraz z art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP.

W wyroku tym Trybunał orzekł o zgodności art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) z wymienionymi wyżej przepisami Konstytucji RP. Jak wynika z Komunikatu prasowego po rozprawie, zdaniem Trybunału przyjęta powszechnie przez sądy interpretacja, że prawo do zaskarżania uchwał lub zarządzeń organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego przysługuje tym, który wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego – gwarantuje prawo do sądu wynikające z Konstytucji. Natomiast przyjęcie postulowanej w skardze konstytucyjnej interpretacji, że interes prawny wynika z samej przynależności do społeczności samorządowej w oderwaniu od prawa materialnego powodowałoby, że legitymacja skargowa każdego członka społeczności samorządowej uruchamiałaby kontrole legalności aktu wydanego przez organy samorządu terytorialnego, bez względu na interes prawny, chroniony przez prawo materialne.

Sąd dochodząc do wniosku, że skarżący nie posiada legitymacji skargowej oddala skargę, nie wypowiadając się merytorycznie na temat zgodności z prawem, w szczególności z przepisami wymienionymi w skardze, zaskarżonego aktu, albowiem jest to zbędne i niecelowe.

Na marginesie jedynie, odnosząc się do zarzutu sprzeczności uchwały z przepisami regulaminowymi ustanowionymi przez Burmistrza Miasta B. wskazać należy, że nie mogłyby one stanowić podstawy dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, o zakresie treści uchwały o przystąpieniu do sporządzenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyduje przepis art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzuty odnoszące się do dalszych czynności planistycznych nie pozostają w związku z treścią zaskarżonej uchwały, stanowią następny po podjęciu uchwały o przystąpieniu element procedury planistycznej, kontrolowany ewentualnie w razie skutecznego zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, co do zarzutu sprzeczności przedmiotowej uchwały ze Studium wskazać trzeba na brak przepisów w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennych, które wiązałyby radę gminy z ustaleniami studium na etapie przystąpienia do sporządzenia planu.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w myśl przepisu art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzekł jak w sentencji.