Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2144/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: par. 9 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 26 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 159/16 w sprawie ze skargi K.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 5 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę K.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu.

Powyższy wyrok Sąd wydał mając na względzie następujący stan faktyczny i ocenę prawną.

K.W. pismem z [...] lipca 2015 r. wystąpił do Prezydenta Miasta Ł. o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu publicznego z ul. B. (działka nr [...], obręb [...]) dla potrzeb obsługi komunikacyjnej nieruchomości przy ul. B. [...] (działki nr [...],[...], obręb [...]).

Prezydenta Miasta Ł. decyzją z [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] odmówił zezwolenia na lokalizację zjazdu z ul. B. na teren nieruchomości przy ul. B. [...] mając na uwadze treść art. 29. ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz.U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.).

Organ I instancji wskazał, że ul. B. stanowi drogę krajową Nr [...] klasy G-główna, jej podstawową funkcją jest prowadzenie ruchu tranzytowego, a to wymaga jej ochrony przed tworzeniem nowych zjazdów. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt. 4, 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43 poz. 430, dalej również "rozporządzenie") - dla drogi klasy G-główna należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, jeżeli istnieje taka możliwość. W tym przypadku jest to możliwe od strony ul. W. (działki nr [...] i [...], obręb [...]), zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy z [...] grudnia 2008 r. Nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z [...] grudnia 2015 r. po rozpoznaniu odwołania K.W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] sierpnia 2015 r.

Kolegium stwierdziło, że zarzuty odwołującego się nie mogą zostać uwzględnione. Wskazało na treść ostatecznej decyzji z [...] grudnia 2008 r. Prezydenta Miasta Ł. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu produkcyjno-usługowego z częścią handlową na nieruchomości położonej w Łodzi przy ulicy B. [...] - dz. nr [...] i [...] - według oznaczenia na załączniku graficznym. W decyzji warunki obsługi komunikacyjnej dla tej nieruchomości zostały określone w następujący sposób: "obsługa komunikacyjna nieruchomości odbywać się będzie od strony drogi zlokalizowanej na działce nr [...] - włączonej poprzez ul. W. w drogę publiczną ul. M.; projektowana obsługa komunikacyjna od strony drogi zlokalizowanej na działce nr [...] wymaga zgody współwłaścicieli działki, a warunki korzystania z drogi wewnętrznej ul. W. powinny zostać ustalone przez właściwego zarządcę tej drogi. Pozostałe warunki dotyczące obsługi komunikacyjnej zawarte są w postanowieniu ZDiT z [...] marca 2008 r. znak [...] stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji. W dniu [...] listopada 2008 r. wnioskodawca przedłożył zgody współwłaścicieli działki nr [...] na dojazd do działek nr [...] i [...]." Z załączonej do akt kserokopii postanowienia zarządcy drogi z [...] marca 2008 r. o uzgodnieniu w obszarze przyległym do pasa drogowego ul. B. projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji wynikały następujące warunki: 1. całość zagospodarowania zostanie zlokalizowana poza docelowymi liniami rozgraniczającymi pasa drogowego ul. B.; 2. obsługa komunikacyjna nieruchomości będzie odbywać się od strony drogi zlokalizowanej na działce nr [...] - włączonej poprzez ul. W. w drogę publiczną ul. M.

Mając na uwadze powyższe SKO uznało, że obsługa komunikacyjna nieruchomości odbywać się ma od strony drogi zlokalizowanej na działce nr [...] włączonej przez ul. W. w drogę publiczną ul. M.

Dalej organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość przylega do drogi publicznej ul. B., która w obecnym stanie prawnym stanowi drogę krajową Nr [...] klasy G-główna. W okolicznościach sprawy oraz z uwagi na treść § 9 ust. 1 pkt 4, 5 rozporządzenia, możliwość dojazdu do nieruchomości przy ul. B. istnieje od strony ul. W. zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...], obręb [...]. Kolegium podzieliło stanowisko zarządcy drogi i stwierdziło, że w sprawie należy zapewnić obsługę komunikacyjną z drogi klasy niższej i taka możliwość obsługi komunikacyjnej dla nieruchomości ustalona została w decyzji z [...] grudnia 2008 r.

Odnośnie zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium uznało, że nie są zasadne. Ustalenie w zakresie obsługi komunikacyjnej zostało określone w sposób jednoznaczny decyzją ostateczną i uregulowanie to wiąże organ I instancji jak również organ odwoławczy. W tej sytuacji w ocenie organu nie było podstaw aby przeprowadzić oględziny ul. W. i nieruchomości odwołującego oraz działki nr [...], jak również w oparciu o te okoliczności brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Kolegium wyjaśniło również, że w postępowaniu odwoławczym w zakresie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego nie ma podstaw do stosowania trybu z art. 155 k.p.a. w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli intencją strony było dokonanie zmiany ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 155 k.p.a. to powinna złożyć wniosek do organu administracji publicznej, który ją wydał.

W odniesieniu do zarzutu o braku możliwości obsługi komunikacyjnej nieruchomości zlokalizowanej przy ul. B. [...] z drogi wewnętrznej ul. W. z uwagi na parkujące pojazdy, SKO za zarządcą drogi wyjaśniło, że zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym miejsca postojowe dla nieruchomości przyległych do drogi powinny być zapewnione poza terenem drogi wewnętrznej, a zatrzymanie i postój pojazdu są dozwolone tylko w miejscu i w warunkach, w których jest on z dostatecznej odległości widoczny dla innych kierujących i nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub jego utrudnienia.

Na powyższą decyzję pełnomocnik skarżącego wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Łodzi. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w związku § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, poprzez odmowę wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z ul. B. w Ł. do nieruchomości położonej przy ul. B. [...], w sytuacji, gdy dojazd z drogi niższej klasy - ul. W. i działki nr [...] nie zapewnia sprawnej komunikacji nieruchomości przy ul. B. [...] , dla której decyzją z [...] grudnia 2008 r. Prezydent Miasta Ł. ustalił warunki zabudowy na budowę budynku produkcyjno-usługowego z częścią handlowo-ekspozycyjną;

2. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 7 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak analizy zakresu zagrożenia bezpieczeństwa dla ruchu drogowego spowodowanego lokalizacją wnioskowanego zjazdu, brak rozpatrzenia argumentów przedstawionych przez skarżącego w odwołaniu oraz w pismach z [...] października 2015 r. i z [...] grudnia 2015 r., a przemawiających za zezwoleniem na lokalizacje zjazdu do nieruchomości położonej przy ul. B. [...] od ulicy B.,

- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 85 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin ul. W. oraz nieruchomości położonej przy ul. B. [...], w sytuacji, gdy przedmiotem dowodu miała być okoliczność mająca istotne znaczenie dla sprawy, tj. brak faktycznych możliwości zorganizowania obsługi komunikacyjnej nieruchomości przy ul. B. [...] od strony ul. W., z uwzględnieniem produkcyjno-handlowego przeznaczenia nieruchomości,

- art. 7 k.p.a. poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego, nieuzasadnione przyznanie wyższości interesu społecznego nad interesem indywidualnym, a w konsekwencji nadmierne ograniczenie uprawnień właścicielskich skarżącego w zakresie lokalizacji zjazdu z nieruchomości położonej w Ł. przy ul. B.[...] ,

- art. 107 § 3 k.p.a., art. 8 k.p.a. poprzez nieuzasadnienie decyzji zindywidualizowanymi przesłankami, jakimi kierował się organ wydający uznaniową decyzję, w szczególności: niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji analizy zagrożenia ruchu drogowego dotyczącej wnioskowanego zjazdu, niewskazanie w uzasadnieniu, dlaczego organ odwoławczy nie uwzględnił argumentów skarżącego podniesionych w odwołaniu oraz dalszych pismach, przemawiających za lokalizacją zjazdu od ulicy B., zwłaszcza dotyczących bezpieczeństwa ruchu na ulicy W..

Skarżący wniósł o:

– uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] grudnia 2015 r. oraz decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] sierpnia 2015 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zobowiązanie organu do wydania w odpowiednim czasie decyzji ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy,

– zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa pełnomocnika oraz opłaty skarbowej według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi badając legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] grudnia 2015 r. nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie i oddalił skargę K.W. na powyższą decyzję.

Sąd I instancji po przytoczeniu przepisów prawa, które miały znaczenie dla oceny zaskarżonej decyzji przypomniał, że nieruchomość skarżącego położona przy ul. B. [...] (działki nr [...] i [...]) usytuowana jest pomiędzy ul. B. (od południa) a drogą wewnętrzną ul. W. (od północy). Wskazał za organem, że sytuowanie zjazdu od nieruchomości skarżącego na ul. B. spowodowałoby dodatkowe zagrożenie bezpieczeństwa ruchu na tej ulicy. Ulica B. jest drogą krajową i ruch na niej w godzinach szczytu jest stosukowo duży. Jak wynika z pisma Zarządu Dróg i Transportu z [...] listopada 2015 r. natężenie ruchu w godzinach szczytu porannego wynosi ok. 460 pojazdów na godzinę, a w godzinach szczytu popołudniowego ok. 670 pojazdów na godzinę. Po dokonaniu stosownych obliczeń liczba samochodów w porze szczytu porannego wynosi ok.7,66 pojazdów na 1 minutę czyli co ok.7,83 sekundy przejeżdża 1 pojazd. W przypadku szczytu popołudniowego na 1 minutę przejeżdża 11,16 pojazdów co oznacza, że co ok. 5,37 sekundy przejeżdża 1 pojazd. Natężenie ruchu na ul. B. jest dość duże, a będzie ono jeszcze większe gdyż w najbliższym okresie ul. B. zacznie pełnić funkcję dojazdu do autostrady.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że obowiązkiem zarządcy drogi jest między innymi dbanie o pas drogowy i o bezpieczeństwo uczestników ruchu na drodze. Budowa nowego zjazdu do nieruchomości skarżącego stworzyłaby dodatkowe zagrożenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu na ul. B.. Budowa każdego kolejnego zjazdu stanowi bowiem dodatkowy punkt włączania się pojazdów do ruchu oraz wyłączania się pojazdów z tego ruchu (hamowanie przed zjazdem a następnie skręcanie do nieruchomości). Ogranicza to płynność ruchu pojazdów na drodze i dezorganizuje dotychczasową organizację ruchu. Zwiększa to jednocześnie prawdopodobieństwo powstania kolizji lub wypadku drogowego. Zwiększenie takiego prawdopodobieństwa dotyczy zwłaszcza drogi o dużym natężeniu ruchu a taka sytuacja ma miejsce na ul. B.. W ocenie Sądu I instancji, organy administracji trafnie uznały, że wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu do nieruchomości skarżącego stanowiłoby dodatkowe zagrożenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu na ulicy B.

Ponadto, Sąd I instancji podniósł, iż nieruchomość skarżącego ma zapewniony dojazd od ulicy W.. Kwestia obsługi komunikacyjnej działek nr [...] i [...] była już rozpoznawana w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji K.W. na nieruchomości przy ul. B. [...]. W ramach tego postępowania postanowieniem z [...] marca 2008 r. Prezydent Ł. uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy ustalając, że obsługa komunikacyjna będzie się odbywać od strony drogi zlokalizowanej na działce nr [...] włączonej poprzez ul. W. w drogę publiczną ul. M. przy czym konieczne jest uzyskanie zgody na dojazd współwłaścicieli działki nr [...]. Następnie decyzją z [...] grudnia 2008 r. Prezydent Ł. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej przy ul. B. [...] stwierdzając, że obsługa komunikacyjna odbywać się będzie od strony drogi zlokalizowanej na działce nr [...] włączonej poprzez ul. W. w drogę publiczną ul. M. K.W. uzyskał zgodę wszystkich współwłaścicieli działki nr [...] na dojazd do jego działek nr [...] i [...]. Skarżący nie odwoływał się ani od postanowienia z [...] marca 2008 r. ani od decyzji z [...] grudnia 2008 r. co wskazuje, że godził się na obsługę komunikacyjną jego działki od strony ul. W., tak jak określono to w obu orzeczeniach. Oznacza to, że akceptował obsługę komunikacyjną ustaloną w tych orzeczeniach. W sytuacji zatem gdy nieruchomość skarżącego ma zapewniony dojazd od ul. W., zaś każda budowa zjazdu od ul. B. stwarzałaby dodatkowe zagrożenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu na tej ulicy to organy administracji trafnie odmówiły wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu z ul. B..

Niezasadny – zdaniem Sądu I instancji - okazał się zarzut skargi, że dojazd do nieruchomości K.W. od strony ul. W. samochodem ciężarowym typu TIR jest niemożliwy, a co najmniej utrudniony, gdyż na pewnym odcinku ulica jest zawężona do jednego pasa ruchu. W ocenie skarżącego zagraża to bezpieczeństwu ruchu na tej ulicy w przypadku większego jego natężenia, a ponadto gdyby na tym odcinku doszło do jakiegoś nadzwyczajnego zdarzenia (np. awaria samochodu czy utknięcie pojazdu w zaspie śnieżnej) to nie byłoby dojazdu do działki skarżącego. Budowa zjazdu od ul. B., zdaniem skarżącego, leży w interesie użytkowników ulicy W. Sąd podniósł, że na pewnym odcinku ul. W. faktycznie istnieje zawężenie do jednego pasa ruchu. Jak wynika z mapy Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta Ł. z [...] października 2007 r. (w aktach administracyjnych) sporządzonej w skali 1:500 zawężenie to występuje na wysokości działek [...],[...] i [...] i wynosi ono na mapie 14,5 cm co oznacza, po dokonaniu stosownych przeliczeń, że jego faktyczna długość wynosi ok. 72,5 metra. Nie jest to zatem długie zawężenie. W najwęższym miejscu zawężenie na mapie wynosi 0,9 cm a więc w rzeczywistości faktyczna szerokość zawężenia wynosi 4,5 metra. Przy takiej szerokości każdy samochód ciężarowy bez problemu może przejechać przez zawężenie. Tym samym Sąd nie zgodził się z zarzutem skargi, że dojazd samochodem ciężarowym przez zawężony odcinek ul. W. jest niemożliwy a co najmniej utrudniony. Wygląd zawężonego odcinka ul. W. obrazują zdjęcia w aktach administracyjnych (załączone do pism z [...] lipca 2015 r. i z [...] grudnia 2015 r.).

Odnośnie zarzutu możliwości powstania nadzwyczajnych zdarzeń na zwężonym odcinku ul. W. (awaria samochodu, utknięcie pojazdu w zaspie śnieżnej) Sąd podniósł, iż gdyby do takiego nadzwyczajnego zdarzenia faktycznie doszło to pojazd taki winien być niezwłocznie usunięty z zawężonego odcinka tak aby udrożnić dojazd. Okoliczność, że w przyszłości może teoretycznie dojść do nadzwyczajnego zdarzenia na zawężeniu ul. W. nie oznacza, że należy wyrazić zgodę na lokalizację zjazdu od ul. B. W każdej sprawie o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu należy wyważyć dwa sprzeczne interesy. Z jednej strony to interes zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu pojazdów (każdy nowy zjazd stwarza dodatkowe zagrożenie dla uczestników ruchu) a z drugiej strony to interes wnioskodawcy (utrudnienie dojazdu wnioskodawcy do jego nieruchomości drogą niższej klasy). W przypadku konfliktu takich interesów pierwszeństwo ma interes publiczny (zapewnienie bezpieczeństwa ruchu na ul. B.) przed interesem skarżącego i ewentualnie interesem pozostałych użytkowników ul. W.

W ocenie Sądu I instancji niezasadny był również zarzut skargi naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 85 k.p.a. gdyż nie przeprowadzono dowodu z oględzin ul. W. oraz nieruchomości przy ul. B. [...]. Organy administracji w sposób wystarczający zebrały materiał dowodowy. W aktach administracyjnych zgromadzono dokumenty niezbędne do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W aktach tych znajduje się między innymi decyzja o warunkach zabudowy z [...] grudnia 2008 r., postanowienie z [...] marca 2008 r., pismo Zarządu Dróg i Transportu z [...] listopada 2015 r., mapa Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z [...] października 2007 r. oraz zdjęcia ulicy W. (w tym również zawężonego odcinka tej ulicy). W szczególności istotna jest tutaj mapa, która dokładnie obrazuje jak wygląda dojazd do nieruchomości skarżącego od ul. W. i pozwala określić szerokość tej ulicy w tym także szerokość i długość zawężenia. Wymienione dokumenty są wystarczające dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i w ocenie Sądu nie zachodziła konieczność przeprowadzenia oględzin ul. W. Organy administracji trafnie uznały, że nie ma potrzeby przeprowadzania takiego dowodu.

Odnośnie zarzutu skargi, że organy administracji nie określiły z jakiej daty są dane o natężeniu ruchu na ul. B. w godzinach rannych i popołudniowych to faktycznie takiej daty nie podano. Informacje w tym zakresie znajdują się w piśmie z [...] listopada 2015 r. Przy czym analiza fragmentu wymienionego pisma dotyczącego tej kwestii wskazała, że są to informacje aktualne. W piśmie jest bowiem mowa o natężeniu ruchu na ul. B. , a więc należy przyjąć, że są to informacje dotyczące obecnego natężenia a nie sprzed kilku lat. Nadto w dalszej części tego pisma podniesiono, że podane natężenie ruchu w najbliższym okresie zwiększy się gdy ul. B. zacznie pełnić funkcję dojazdu do autostrady co dowodzi, że podane informacje o natężeniu ruchu są aktualne. Zarzut skargi w tym zakresie Sąd uznał za niezasadny.

W ocenie Sądu I instancji, nie miała istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy kwestia ewentualnego zaliczenia w przyszłości ulicy B. do kategorii drogi klasy Z w związku z planowaną budową obwodnicy osiedla N. Zmiana kategorii drogi jest wprawdzie przewidziana w założeniach do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, lecz jest to kwestia dalszej i bliżej nie określonej przyszłości. Budowa obwodnicy osiedla N. jest obecnie dopiero na etapie planowania i nie wiadomo jeszcze czy i ewentualnie kiedy zostanie ona wybudowana. Okoliczność ta nie ma obecnie znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Za niezasadny Sąd uznał również zarzut skargi, że organy administracji nie rozważyły okoliczności, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są zjazdy z ulicy B. dla działek położonych w rejonie sąsiednich ulic (ul. L., D., R., G., T., S. i S.). Kwestia dostępu każdej nieruchomości do drogi publicznej jest odmienna. Nie wiadomo czy działki, o których mowa w skardze mają inny dostęp do drogi publicznej poza ulicą B. Nadto właściciele tych działek mogli uzyskać zezwolenie na zjazdy wiele lat wcześniej kiedy natężenie ruchu na ul. B. było o wiele mniejsze. Nie wiadomo także czy wydanie tych zezwoleń było zgodne z obowiązującymi wówczas przepisami oraz czy właściciele tych działek mają w ogóle takie zezwolenia. Sąd podkreślił, że przedmiotem niniejszego postępowania była ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji i taka ocena została dokonana. Kwestia istnienia zjazdów z ul. B. z działek położonych na sąsiednich ulicach nie była przedmiotem rozważań Sądu w niniejszej sprawie.

Niezasadny był zarzut skargi o braku możliwości obsługi komunikacyjnej nieruchomości K.W. od strony ulicy W. z uwagi na parkujące tam samochody. Jak trafnie podniesiono w zaskarżonej decyzji zgodnie z treścią art. 46 ust.1 ustawy z 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz.1137 ze zm.) zatrzymanie i postój pojazdu są dozwolone między innymi tylko wówczas, gdy nie powoduje to zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub jego utrudnienia. Okoliczność, że na ul. W. niektóre pojazdy parkują w niedozwolonych do tego miejscach nie może stanowić skutecznego argumentu dla udzielenia skarżącemu zezwolenia na lokalizację zjazdu od ul. B. W sytuacji, gdy niektóre pojazdy naruszają przepisy ruchu drogowego to należy podjąć działania zmierzające do usunięcia przypadków takich naruszeń, ale nie może to przemawiać za wyrażeniem zgody na lokalizację zjazdu od strony ulicy B. .

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 5 maja 2016 r. wywiódł K.W., zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego, a to § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430) w zw. z art. 29 ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) przez błędną ich wykładnię, sprowadzającą się do przyjęcia, że można odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi klasy G w sytuacji, gdy nieruchomość przyległa do tej drogi ma zapewniony dojazd z drogi niższej klasy, choć dojazd ten jest znacznie utrudniony i stwarza niebezpieczeństwo dla ruchu na drodze niższej klasy oraz dla właścicieli i użytkowników nieruchomości przyległych do drogi niższej klasy, podczas gdy zawarte w rozporządzeniu zalecenie ustawodawcy dotyczące ograniczenia liczby i częstości zjazdów dotyczą faktycznych możliwości zapewnienia dojazdu do nieruchomości położonych przy drogach klasy G za pośrednictwem dróg niższych klas, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów, prowadzące do nieuzasadnionego oddalenia skargi,

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., polegającego na braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w aspekcie stworzenia zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu pojazdów na ul. B. poprzez budowę zjazdu z nieruchomości skarżącego, nieprzeprowadzeniu dowodu z oględzin nieruchomości skarżącego oraz ul. W.,

b. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 107 § 3 k.p.a., art. 8 k.p.a., polegającego na niewyjaśnieniu w uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący w jakim stopniu zjazd do nieruchomości skarżącego będzie rzutować na bezpieczeństwo w ruchu drogowym,

c. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7 k.p.a., polegające na przekroczeniu granic uznania administracyjnego i nieprawidłowym wyważeniu interesu publicznego z interesem strony skarżącej, nieuwzględnieniu w ramach interesu publicznego kwestii bezpieczeństwa ruchu na ul. W.,

d. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym w wyniku przyjęcia stanu faktycznego ustalonego przez organy administracyjne niezgodnie z obowiązującą je procedurą, zawartą w Kodeksie postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do błędnych ustaleń sądu, że zjazd z ul. B. do nieruchomości skarżącego będzie stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, uzasadniające odmowę zezwolenia na lokalizację zjazdu.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

– uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi,

– rozpoznanie sprawy na rozprawie,

– zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd nieprawidłowo interpretuje stan możliwości dojazdu do nieruchomości z drogi niższej klasy, stan zapewnienia tego dojazdu, ponieważ - jak wynika ze stanowiska sądu wyrażonego odnośnie zarzutów skargi, sąd dopuszcza odmowę wyrażenia zgody na zjazd z drogi klasy G, gdy dojazd jest utrudniony, a nawet gdy stwarza zagrożenie bezpieczeństwa dla ruchu po drodze niższej klasy oraz zagrożenie bezpieczeństwa dla użytkowników i właścicieli nieruchomości przyległych do drogi niższej klasy. Sąd potwierdził, że dojazd do nieruchomości skarżącego przez ul. W. jest utrudniony oraz potwierdza możliwość zaistnienia na zwężonym odcinku drogi nadzwyczajnego zdarzenia, a tym samym stworzenia stanu zagrożenia bezpieczeństwa, a mimo to uważa, że nie są to argumenty przemawiające za uwzględnieniem wniosku o zezwolenie na lokalizację zjazdu. Z takim stanowiskiem skarżący kasacyjnie się nie zgodził. Zapewnienie możliwości dojazdu z drogi niższej klasy - zdaniem skarżącego kasacyjnie - należy rozpatrywać w kontekście faktycznych możliwości dojazdu do nieruchomości, z uwzględnieniem jej przeznaczenia. Zapewnienie dojazdu powinno oznaczać sprawną, bezpieczną obsługę komunikacyjną nieruchomości, a nie komunikację polegającą na przeciskaniu się samochodu ciężarowego typu TIR po drodze składającej się z jednego pasa ruchu, o całkowitej szerokości ok. 4 m., ogrodzonej z dwóch stron stałym ogrodzeniem. Zwiększenie natężenia ruchu na ul. W. w związku z planowaną działalnością gospodarczą skarżącego (działalność produkcyjno-usługowa) oraz wprowadzenie na tą drogę samochodów ciężarowych niewątpliwie będzie stwarzać niebezpieczeństwo dla ruchu pojazdów, ruchu pieszych oraz dla właścicieli i użytkowników nieruchomości przyległych do ul. W. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że na części nieruchomości przy ul. W. znajdują się domy mieszkalne, a przed zwężeniem ul. W. znajduje się schronisko dla zwierząt. Widoczność tego, co dzieje się na drodze jest bardzo słaba z uwagi na roślinność rosnącą przy drodze (drzewa i krzewy na terenach prywatnych) oraz na wysokie ogrodzenia. W takich okolicznościach nie jest trudno wyobrazić sobie nieszczęśliwe zdarzenie z udziałem np. rozentuzjazmowanego dziecka z psem ze schroniska, które wpada pod koła tira.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd błędnie ocenił wpływ budowy zjazdu do nieruchomości skarżącego na bezpieczeństwo ruchu na ulicy B. , czego efektem są nieprawidłowe ustalenia faktyczne, stanowiące naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd wskazuje bowiem, że każdy nowy zjazd stwarza dodatkowe zagrożenie dla uczestników ruchu. Formułując tak kategoryczną tezę Sąd nie dokonuje analizy wpływu konkretnego zjazdu na bezpieczeństwo ruchu na konkretnej drodze, a czyni bezpodstawne założenia do wszystkich przypadków budowy nowego zjazdu. W sytuacji skarżącego, przesądzając o powodowaniu dodatkowego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu na ulicy B. poprzez budowę zjazdu do nieruchomości skarżącego, sąd posiłkuje się jedynie danymi o natężeniu ruchu, określając je jako stosunkowo duże, ponieważ wynoszące 460 pojazdów na godzinę w godzinach szczytu porannego. Skarżący kasacyjnie nie podzielił stanowiska sądu, że jest to duże natężenie ruchu, zważywszy na to, że jest to droga krajowa klasy G.

Skarżący kasacyjnie wywiódł, że w przedmiotowej sprawie zabrakło w uzasadnieniu decyzji ostatecznej przedstawienia sposobu wyważenia interesu publicznego i prywatnego. Uniemożliwia to kontrolę, jaką ma poczynić sąd w ramach rozpoznawania skargi na decyzję uznaniową. Sąd w sposób nieuprawniony nie widział w tym żadnych nieprawidłowości, a swoje rozważania odnośnie porównania interesu publicznego z interesem skarżącego, ograniczył do konkluzji, że interes publiczny wyrażający się w zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu pojazdów na ulicy B. ma prymat przed interesem strony (utrudnienia dojazdu wnioskodawcy do jego nieruchomości drogą niższej klasy). Ani organy administracji, ani sąd nie rozważyli kwestii bezpieczeństwa użytkowników ul. W. Kwestia bezpieczeństwa na tej ulicy jest tak samo ważna, jak bezpieczeństwa na ulicy B. . Dodatkowo interes publiczny w zapewnieniu bezpieczeństwa ruchu na ulicy W. jest zgodny z interesem skarżącego, tym bardziej zasługiwał na uwzględnienie.

Istotną rolę w nieprawidłowym rozważeniu interesu publicznego z interesem skarżącego odegrał – w ocenie skarżącego kasacyjnie - brak oględzin ulicy W. oraz nieruchomości skarżącego, których dokonania organy administracji bezpodstawnie odmówiły.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 121714 2/13, LEX nr 1488113).

Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania to jest art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. koncentruje się na braku dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy w wyniku nie przeprowadzenia oględzin nieruchomości skarżącego i ulicy W. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób szczegółowy wyjaśnił z jakich przyczyn, w jego ocenie, nie zasługuje na uwzględnienie wniosek dotyczący przeprowadzenia dowodu z oględzin ulicy W. Stanowisko to należy podzielić, gdyż znajdujące się w aktach sprawy dokumenty obrazują przebieg i stan ulicy W. W skład tych dokumentów wchodzą decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2008 r., postanowienie z [...] marca 2008 r., pismo Zarządu Dróg i Transportu z [...] listopada 2015 r., mapa Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej UMŁ z [...] października 2008 r. oraz zdjęcia ulicy W.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ administracji art. 107 § 3 k.p.a. i art. 8 k.p.a. Wbrew argumentacji odnoszącej się do tego zarzutu organ odwoławczy w sposób szczegółowy wyjaśnił z jakich przyczyn w jego ocenie lokalizacja zjazdu do nieruchomości skarżącego będzie rzutować na bezpieczeństwo w ruchu drogowym.

Zasadnie więc Sąd I instancji podzielił wywiedzione przez organy wnioski, że okoliczność, iż ul. B. jest drogą klasy G, a częstotliwość przejazdu samochodów w szczycie porannym wynosi 7,66 pojazdów na minutę, a w szczycie popołudniowym 11,16 pojazdów na minutę oraz fakt, że liczba pojazdów korzystających z tej drogi może się zwiększyć w sytuacji kiedy zacznie ona pełnić funkcje dojazdu do autostrady – mają wpływ na ocenę bezpieczeństwa z korzystania z tej drogi w związku z ewentualnym zlokalizowaniem przez skarżącego kasacyjnie zjazdu z jego nieruchomości na ul. B. Taka częstotliwość korzystania z tej drogi w przypadku lokalizacji kolejnego zjazdu będzie miała wpływ na ograniczenie płynności ruchu i będzie stanowiło dodatkowe zagrożenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu na ul. B. . Mając na względzie powyższe nie można twierdzić, że decyzja uchybia art. 107 § 3 k.p.a. i art. 8 k.p.a., a co za tym idzie, że Sąd I instancji wadliwie przyznał jej przymiot legalności.

Nie można uznać za trafny także zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ art. 7 k.p.a. Organy administracji nie przekroczyły bowiem uznania administracyjnego i dokonały prawidłowego wyważenia interesu strony skarżącej i interesu publicznego dotyczącego kwestii bezpieczeństwa na ul. W. Podkreślić przy tym należy, że skarżący kasacyjnie nie kwestionuje konstruując ten zarzut, braku wyważenia interesu społecznego, którym jest bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego na drodze, na której ma być zlokalizowany zjazd, lecz upatruje naruszenia interesu społecznego w budowie zjazdu od strony ul. W., która jest drogą klasy niższej (drogą wewnętrzną). Zasadnie organy administracji przyjęły, a co zostało zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym przemawia za odmową lokalizacji zjazdu na ul. B. będącą drogą kat. G., skoro istnieje możliwość lokalizacji takiego zjazdu na drogę klasy niższej. Przy czym organy administracji, a w ślad za nimi Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uchyliły się od oceny, czy istnieje możliwość zlokalizowania zjazdu od ul. W. nie tylko pod względem faktycznym, ale także zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Nie kwestionowanym jest, że w rozpoznawanej sprawie istnieje kolizja interesów użytkowników ul. B. i ul. W. Pamiętając o tym, że ustawodawca przyznał prymat ochrony bezpieczeństwa na drogach wyższej klasy, przed drogami klasy niższej, a Sąd I instancji w sposób szczegółowy wyjaśnił przyczyny dla których w jego ocenie nie ma przeszkód, aby zjazd z nieruchomości skarżącego został zlokalizowany od strony ul. W. zarzut ten należy uznać za niezasadny.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób szczegółowy wyjaśnił z jakich przyczyn uznał za prawidłowy stan faktyczny ustalony w sprawie. Skarżący kasacyjnie formułując ten zarzut faktycznie nie podważa ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organ, a zaakceptowanych przez Sąd I instancji lecz wywodzi, że na jego podstawie powinny być wywiedzione inne wnioski, co w konsekwencji powinno prowadzić do uwzględnienia jego żądania dotyczącego lokalizacji zjazdu. Okoliczność ta przemawia za brakiem podstaw do uwzględnienia powyższego zarzutu.

Przechodząc do kontroli zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. W ocenie autorki skargi kasacyjnej w sprawie doszło do naruszenia § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia albowiem odmówiono wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi klasy G w sytuacji, gdy nieruchomość przyległa do drogi ma zapewniony dojazd z drogi niższej klasy choć dojazd ten jest znacznie utrudniony i stwarza niebezpieczeństwo dla ruchu na drodze niższej klasy oraz właścicieli i użytkowników nieruchomości przyległych do drogi klasy niższej.

Rozporządzenie to w § 9, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, określa warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów. Zgodnie z pkt 4 przywołanego paragrafu droga klasy G powinna mieć powiązania z drogami nie niższej klasy niż L (wyjątkowo klasy D), a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 800 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 500 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 600 m, a na terenie zabudowy – nie mniejsze niż 400 m, przy czym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. .

Przepis § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia nie formułuje całkowitego zakazu budowy zjazdów z dróg klasy G, jednak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w nim zalecenie ustawodawcy dotyczące ograniczenia liczby i częstości zjazdów należy rozumieć w ten sposób, że tam gdzie jest to możliwe, dojazd do dróg klasy G z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas. W sytuacjach, gdy dojazd taki jest zapewniony lub istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie należy, mając na względzie bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy G z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną. Na drodze klasy G zjazdy mogą być więc lokalizowane wyjątkowo.

Trafnie Sąd I instancji zauważył, że w zaskarżonej decyzji organ położył nacisk na względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, które sprzeciwiają się lokalizacji zjazdu w miejscu proponowanym przez skarżącego kasacyjnie. Uwarunkowania dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego mają bezpośrednie przełożenie na ochronę takich wartości jak zdrowie i życie ludzkie, które są podobnie jak prawo własności również wartościami chronionymi konstytucyjnie. Zauważyć należy, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z prawa własności, które nie jest prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, trafnie Sąd I instancji podzielił pogląd organu administracyjnego, że obsługa komunikacyjna nieruchomości skarżącego może odbywać się poprzez drogę wewnętrzną - ul. W. - bez konieczności wykonywania kolejnego zjazdu i stwarzania tym samym dodatkowego punktu kolizji, zagrażającego bezpieczeństwu ruchu oraz ograniczającego jego płynność. Przy czym zarówno organy jak i Sąd odniosły się do zarzutów skarżącego kasacyjnie dotyczących zagrożeń związanych z korzystaniem z drogi wewnętrznej to jest ul. W. przez osoby chcące dojechać do nieruchomości K.W. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny skarżący kasacyjnie już w trakcie ubiegania się o wydanie warunków zabudowy wskazał na zapewnienie komunikacji do nieruchomości poprzez ul. W. Przy czym Sąd I instancji w sposób szczegółowy poddał analizie kwestię bezpieczeństwa uczestników ruchu ul. W. Skoro zatem istniała możliwość zapewnienia komunikacji od strony drogi klasy niższej to nie można mówić o naruszeniu § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej powołany wyżej przepis nie uprawnia do lokalizowania zajadu na drogę klasy G nawet w sytuacji istnienia "utrudnień" w korzystaniu z drogi klasy niższej. Przepis ten bowiem statuuje zasadę zapewnienia zjazdów z drogi klasy niższej o ile jest taka możliwość. Nie kwestionowanym zaś jest, że w rozpoznawanej sprawie możliwość taka istnieje.

Podniesiona na rozprawie argumentacja dotycząca zmiany studium nie mogła mieć wpływu na wynik rozstrzygnięcia, albowiem zadaniem sądownictwa administracyjnego jest ocena legalności decyzji, a więc jej kontrola według stanu prawnego i faktycznego w dacie wydania.

Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna została oddalona.