Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 277/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2013-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 194
journal: Dz.U. 2013 poz 135
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - tekst jednolity
article: art. 1 pkt 1, art.61, art. 62, art. 66 par. 1, art. 104
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 1 marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 30 sierpnia 2012 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącej M. R. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 30 sierpnia 2012 r., nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola - Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Opolu:

- odmówił M. R. odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka R. R. w rodzinie zastępczej;

- ustalił stronie opłatę za pobyt dziecka R. R. w rodzinie zastępczej w wysokości 900 zł miesięcznie na okres od dnia 1 września 2012 r. do dnia 31 sierpnia 2013 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 193 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 6 oraz art. 194 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. nr 149, poz. 887, z późn. zm.), art. 10, art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, z późn. zm. - obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 267), art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362, z późn. zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 127, poz. 1055). W ustaleniach stanu faktycznego organ podał, że postanowieniem Sądu Rejonowego w Opolu z dnia [...], sygn. akt [...], R. R. został umieszczony w rodzinie zastępczej. Natomiast z odpisu zupełnego aktu urodzenia R. R. Nr [...] wydanego przez Urząd Stanu Cywilnego w Opolu w dniu [...] wynika, że M. R. jest matką biologiczną tego dziecka, a jego ojciec biologiczny nie jest znany. Organ wskazał również, że decyzją z dnia 13 lutego 2012 r., nr [...], rodzinie zastępczej zawodowej przyznano świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka R. R. w wysokości 900 zł miesięcznie od dnia 1 stycznia 2012 r. na czas pobytu dziecka w rodzinie zastępczej, nie dłużej jednak niż do osiągnięcia przez dziecko pełnoletności. W związku z powyższym w dniu 30 lipca 2012 r. organ wszczął z urzędu postępowanie o ustalenie przedmiotowej opłaty, powiadamiając o tym stronę w dniu 3 sierpnia 2012 r. Z kolei w dniu 28 sierpnia 2012 r. M. R. złożyła wniosek o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka R. R. w pieczy zastępczej. Na podstawie przedłożonej przez stronę dokumentacji dotyczącej jej sytuacji rodzinnej, materialnej i dochodowej organ ustalił, że M. R. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i osiąga dochód z tytułu umowy o pracę na czas nieokreślony w wysokości 1211,16 zł miesięcznie (zaświadczenie z Firmy A z dnia 9 sierpnia 2012 r.) oraz płaci miesięcznie 200 zł alimentów na rzecz dziecka R. R. Ustalając opłatę organ odwołał się do treści art. 193 ust. 1 pkt 1 i art. 80 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej i określił jej wysokość na 900 zł miesięcznie. Natomiast dokonując analizy przesłanek odstąpienia od ustalenia powyższej opłaty przytoczył treść art. 194 ust. 2 i ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz § 6 uchwały Rady Miasta Opola z dnia 31 maja 2012 r., Nr XXVII/415/12, w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (Dz. Urz. Woj. Opolskiego poz. 929), zwanej dalej także uchwałą Nr XXVII/415/12, zgodnie z którym odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej może nastąpić w sytuacji, gdy dochód osób zobowiązanych nie przekracza kryterium dochodowego określonego przepisami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej lub gdy dochód osób zobowiązanych wynosi nie więcej niż 300% kryterium dochodowego określonego przepisami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a osoby te wychowują inne dzieci pozostające pod ich opieką lub ponoszą odpłatność za pobyt innych członków rodziny w jednostkach pomocy społecznej, innych instytucjach zapewniających całodobową opiekę, leczenie, rehabilitację, pieczy zastępczej lub wystąpiła inna uzasadniona okoliczność: długotrwała choroba, długotrwałe bezrobocie, bezdomność, niepełnosprawność, znaczne straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub nadzwyczajnego zdarzenia losowego. Organ wyliczył miesięczny dochód M. R. na kwotę 1011,16 zł i stwierdził, że przekracza on kryterium dochodowe, które zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej wynosi dla osoby samotnie gospodarującej 477 zł, jednak nie przekracza 300% tego kryterium, tj. 1431,00 zł. Organ ustalił również, że M. R. nie ponosi odpłatności za pobyt innych członków rodziny w jednostkach pomocy społecznej, innych instytucjach zapewniających całodobową opiekę, leczenie, rehabilitację lub w pieczy zastępczej. Dodał, że w przypadku wnioskodawczyni nie wystąpiła także inna okoliczność uzasadniająca odstąpienie od ponoszenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, spośród określonych w § 6 pkt 2 uchwały Nr XXVII/415/12. W konsekwencji organ uznał, że chociaż dochód M. R. nie przekracza 300% kryterium dochodowego, to nie ma podstaw do wydania decyzji odstępującej od ustalenia opłaty za pobyt dziecka. Wyjaśnił też, że M. R. jako matka biologiczna R. R. zobowiązana jest do ponoszenia opłaty za jego pobyt w rodzinie zastępczej w pełnej wysokości, ponieważ ojciec biologiczny dziecka nie jest znany.

M. R. nie zgodziła się z powyższą decyzją i złożyła odwołanie, w którym wskazała na swoją trudną sytuację materialną. Argumentowała, że nie stać jej na uiszczanie opłaty ustalonej decyzją organu pierwszej instancji, gdyż sama zarabia 1.200 zł i ponosi stałe, miesięczne wydatki z tytułu m.in. kredytu, czynszu i mediów oraz opłaca alimenty w wysokości 200 zł. Wniosła o odstąpienie od ustalonej opłaty bądź odroczenie jej spłaty.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 1 marca 2013 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy zrelacjonował stan faktyczny sprawy, a następnie przytoczył mające zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 135), zwanej dalej ustawą o wspieraniu rodziny, w tym art. 80 ust. 1-3, art. 81 ust. 1-2, art. 193 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 194 ust. 1-3. Kolegium odwołało się również do zapisów uchwały Rady Miasta Opola Nr XXVII/415/12 i zacytowało jej postanowienia zawarte w § 2, § 3, § 4, § 5 i § 6, określające sytuacje, w których może nastąpić umorzenie w całości lub w części opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, jak również sytuacje, w których można odstąpić od ustalenia opłaty oraz zastosować ulgę w postaci odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty opłaty. Odnotowało również, że od 1 października 2012 r. kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 542 zł, stosownie do § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823). Dalej, Kolegium stwierdziło, akceptując sposób wyliczenia dochodu przez organ pierwszej instancji, że miesięczny dochód M. R. w kwocie 1011,16 zł przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, tj. 542 zł. Wprawdzie dochód ten nie przekracza 300% tego kryterium, tj. 1626,00 zł., jednak strona spełnia tylko jedną z co najmniej dwóch wymaganych przesłanek warunkujących wydanie decyzji odstępującej od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Tak więc w świetle postanowień § 6 uchwały Nr XXVII/415/12 nie wystąpiły w rozpatrywanej sprawie podstawy do odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, a ta kwestia była przedmiotem wniosku strony. Ponadto Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił wysokość opłaty na kwotę 900 zł miesięcznie, zaś odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu wskazało, iż strona nie podała okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W skardze na powyższą decyzję M. R. zarzuciła, że kwestionowane rozstrzygnięcie narusza konstytucyjną zasadę humanitaryzmu przez pozbawienie jej prawa do życia oraz nie uwzględnia wyjątkowo trudnej sytuacji materialnej, w jakiej się znajduje. Ponadto organ "sankcjonuje systemowe okrucieństwo" w stosunku do niepełnej rodziny przez bezpodstawne odebranie syna. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W motywach skargi podała, że jako ekspedientka otrzymuje wynagrodzenie w wysokości 1200 zł brutto. Opisując swoją trudną sytuację materialną wyjaśniła, że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a po opłaceniu czynszu, mediów i innych zobowiązań niewiele pozostaje jej na życie. Zarzuciła, że organ znał jej sytuację finansową, a mimo to ustalił opłatę za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej w wysokości 900 zł miesięcznie. Tymczasem skarżąca nie jest w stanie ponieść tak ustalonej opłaty. Ponadto organy nie uwzględniły skutków, jakie wywołają podjęte decyzje. Wyraziła również przekonanie, że sprawa zostanie rozpoznania wnikliwie, co umożliwi jej dalszą egzystencję.

W odpowiedzi na skargę Kolegium, wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie, akcentując, że ustawa o wspieraniu rodzin określa zasady i wysokość spornej opłaty.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i wywody w niej zawarte. Podkreślił, że zaskarżona decyzja jest niesprawiedliwa i została podjęta bez jakichkolwiek rozmów ze skarżącą. M. R. poparła stanowisko prezentowane przez pełnomocnika. Dodatkowo przedstawiła swoją ciężką sytuację związaną z pobytem w domu dziecka, okolicznościami zajścia w ciążę, urodzenia dziecka, pozbawienia praw rodzicielskich oraz umieszczenia syna w [...]. Wniosła o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn, które nie zostały przez skarżącą podniesione, a które Sąd wziął pod uwagę z urzędu.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, co uzasadniało ich uchylenie.

Na wstępie przypomnieć należy, że materialnoprawną podstawę decyzji odmawiającej M. R. odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka R. R. w rodzinie zastępczej i jednocześnie ustalającej stronie opłatę za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej w wysokości 900 zł miesięcznie na okres od dnia 1 września 2012 r. do dnia 31 sierpnia 2013 r., stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (na dzień orzekania przez Kolegium - Dz. U. z 2013 r., poz. 135, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o wspieraniu rodziny. Zgodnie z art. 194 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej. Stosownie zaś do ust. 2 ww. przepisu szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia tej opłaty, określa w drodze uchwały rada powiatu. W niniejszej sprawie warunki dotyczące odstąpienia od ustalenia opłaty Rada Miasta Opola określiła w § 6 uchwały z dnia 31 maja 2012 r., Nr XXVII/415/12, w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (Dz. Urz. Woj. Opolskiego poz. 929). Wskazać również przyjdzie, że starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając powyższą uchwałę, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia przedmiotowej opłaty (art. 194 ust. 3). Konstrukcja przytoczonego art. 194 ustawy o wspieraniu rodziny uzasadnia stwierdzenie, że ustalenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, o jakim mowa w ust. 1 tego przepisu, powinno nastąpić w innej decyzji niż rozstrzygnięcie dotyczące odstąpienia od ustalenia tej opłaty, wskazane w ust. 3. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że ustalenie opłaty i odstąpienie od niej posiadają odrębne podstawy i przesłanki prawne ich zastosowania, jak również spełniają inny cel. Zdaniem Sądu, przewidziana w omawianym przepisie instytucja odstąpienia od ustalenia opłaty uzasadnia wdrożenie odrębnego postępowania, w ramach którego organ ocenia w pierwszej kolejności, czy spełnione zostały przesłanki do odstąpienia. Natomiast od wyniku tego postępowania może zależeć przedmiotowość dalszego przebiegu postępowania w sprawie ustalenia opłaty. W sytuacji bowiem uznania przez organ, że należy uwzględnić wniosek o odstąpienie, w ogóle nie zachodzi potrzeba wydania kolejnej decyzji, tj. decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Ponadto wydanie orzeczeń w tych dwóch odmiennych od siebie kwestiach ma ten skutek, że podlegają one odrębnemu zaskarżeniu.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie jedną decyzją orzeczono zarówno w przedmiocie odmowy odstąpienia od ustalenia opłaty, jak i ustalenia opłaty za pobyt dziecka. W ocenie Sądu, tego rodzaju postępowanie organów nie jest prawidłowe. W pełni należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 41/13 (zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że wydanie jednej decyzji, mocą której organ odmawia odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej i jednocześnie nakłada na stronę obowiązek uiszczania comiesięcznej opłaty z tego tytułu, stanowi naruszenie art. 194 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz aktu prawa miejscowego - w rozpatrywanej sprawie § 6 uchwały Rady Miasta Opola Nr XXVII/415/12 w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Przypomnienia wymaga, że postępowanie w sprawie ustalenia opłaty organ wszczął z urzędu w dniu 30 lipca 2012 r. Stosownie do art. 194 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny, postępowanie to kończy wydanie decyzji ustalającej. W trakcie tego postępowania M. R. złożyła wniosek z dnia 28 sierpnia 2012 r., w którym domagała się od organu odstąpienia od ustalania opłaty, a który to wniosek wszczął odrębne postępowanie administracyjne w przedmiotowo nowej, innej niż prowadzona z urzędu sprawie. W ostatnio wymienionej sprawie zapada decyzja uznaniowa, wydana na podstawie art. 194 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny. Zgodnie z regułami procedury administracyjnej jedną sprawę administracyjną załatwia się jedną decyzją (art. 1 pkt 1, art. 61, art. 66 § 1, 104 K.p.a.), dlatego zasadne jest stwierdzenie, że oba wskazane wyżej zagadnienia winny być przedmiotem odrębnych spraw i decyzji, gdyż przepisy procesowe nie pozwalają na ich łączne rozpatrzenie w jednym akcie. Skład orzekający w niniejszej sprawie zgadza się z prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiskiem, że wynik sprawy o odstąpienie od ustalenia opłaty stanowi tzw. zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., dla sprawy o ustalenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, bowiem - jak wskazano wyżej - w okolicznościach rozpoznawanej sprawy bezprzedmiotowe stanie się prowadzone z urzędu postępowanie w razie pozytywnego rozpatrzenia wniosku strony (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 maja 2013 r., I SA/Wa 711/13, zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że w sytuacji złożenia przez stronę wniosku o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej organ zobowiązany jest zawiesić toczące się już postępowanie w przedmiocie ustalenia tej opłaty, gdyż sprawa dotycząca odstąpienia powinna być rozpatrzona w odrębnym postępowaniu jako pierwsza. Dopiero zatem, gdy decyzja ta stanie się ostateczna, można rozpatrywać kwestie związane z ustaleniem opłaty. W zaistniałej w niniejszej sprawie sytuacji, organ pierwszej instancji powinien więc w pierwszej kolejności dokonać oceny przesłanek do odstąpienia od ustalenia opłaty i ostatecznie tę kwestię rozstrzygnąć, ponieważ ewentualne uwzględnienie żądania strony czyniłoby bezprzedmiotowym postępowanie prowadzone z urzędu.

Podsumowując powiedziane dotychczas powtórzyć przyjdzie, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczne jest ostateczne zakończenie postępowania w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty, a dopiero wówczas, w zależności od wyników tego postępowania, podjęcie orzeczenia w kwestii ustalenia tej opłaty. Podkreślenia wymaga, że sprawa o odstąpienie od opłaty jest odrębną, indywidualną sprawą administracyjną, która winna zostać załatwiona co do jej istoty, a więc zakończyć się wydaniem osobnej decyzji administracyjnej. Istotą postępowania administracyjnego jest bowiem to, że toczy się ono w jednej sprawie administracyjnej. Obowiązuje więc zasada "jedna sprawa - jedna decyzja", a tej zasadzie organy obu instancji uchybiły. Wprawdzie art. 62 K.p.a. zezwala na połączenie w jednym postępowaniu różnych spraw, jednak określone w nim przesłanki nie wystąpiły w niniejszej sprawie. Przepis ten stanowi, że w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony (w orzecznictwie dopuszczono możliwość prowadzenia jednego postępowania w kilku sprawach także w stosunku do jednej strony - por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 1999 r., I SA 630/98, LEX nr 39211), przy czym ujęte w tym przepisie tzw. współuczestnictwo formalne, polegające na łącznym prowadzeniu w wielu sprawach administracyjnych jednego postępowania, nie zwalnia organu z obowiązku wydania w każdej z tych spraw odrębnej decyzji. Ponadto nie jest możliwe zastosowanie wskazanego przepisu przy wielości spraw administracyjnych, jeżeli materialnoprawne podstawy działania organu i żądania wniosku są różne. W konsekwencji należało uznać, że ustalenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej oraz odstąpienie od tej opłaty nie mogą zostać orzeczone w tej samej decyzji z uwagi na brak podstaw prawnych do takiego działania.

Wobec tego, objęte kontrolą Sądu decyzje organów obu instancji należało uchylić, jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania. Skoro dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej konieczne jest uprzednie, ostateczne zakończenie postępowania z wniosku skarżącej o odstąpienie od pobierania tej opłaty, to zasadny jest pogląd, że stwierdzone naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie pierwszym wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji uzasadnia przepis art. 152 P.p.s.a. Natomiast orzeczenie o zwrocie poniesionych kosztów postępowania wydano na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.

Końcowo, wyjaśnić trzeba, że z uwagi na uchybienia procesowe Sąd nie dokonywał dalszej oceny prawidłowości wydanych przez organy rozstrzygnięć oraz za zbędne uznał odnoszenie się do zarzutów skargi.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań i wobec kasacyjnego charakteru niniejszego wyroku sprowadzają się do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji, z uwzględnieniem wykładni prawa przedstawionej przez Sąd.