Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 728/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Oświata
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 57 ust. 2, art. 68 ust. 1 pkt 1, 5, 6 i 7
journal: Dz.U. 2021 poz 1082
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
article: art. 304 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1320
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy.
article: § 2, § 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 6 poz 69
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i  niepublicznych szkołach i placówkach
article: § 26 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 169 poz 1650
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA PRACY I POLITYKI SOCJALNEJ z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i  higieny pracy - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 1, art. 5 ust. 3, 4 i 7
journal: Dz.U. 2002 nr 169 poz 1386
law: Ustawa z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji.
article: art. 107 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 200 i art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Powiatu P. na decyzję Inspektor Sanitarny z dnia 7 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych uchybień 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Inspektor Sanitarny na rzecz skarżącego Powiatu P. kwotę 200 zł (słownie dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 7 września 2022 r. nr [...] Inspektor Sanitarny (dalej: "WPWIS" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania Powiatu P. , utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z 21 lipca 2022 r. nr [...] nakazującą Powiatowi P. (zwanemu dalej "Powiatem" lub "Skarżącym") doprowadzić do wartości zgodnej z wymaganiami Polskiej Normy [...] natężenie oświetlenia sztucznego w wyszczególnionych w decyzji punktach w pomieszczeniach Zespołu Szkół [...] w P., w terminie do 30 czerwca 2023 r.

Zaskarżona decyzja WPWIS, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu 7 czerwca 2022 r. upoważnieni pracownicy Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w P. przeprowadzili kontrolę sanitarną, zakończoną protokołem kontroli z tego dnia nr [...], w Zespole Szkół [...] w P. (ul. [...]); w skrócie "ZS") w zakresie oceny pomiarów natężenia oświetlenia sztucznego w pomieszczeniach edukacyjnych – salach lekcyjnych oraz przy tablicach - w związku z zaleceniem wydanym w trakcie kontroli sanitarnej przeprowadzonej w ZS dnia 27 kwietnia 2022 r. dotyczącym dostarczenia do wglądu w terminie 30 dni od daty podpisania protokołu kontroli aktualnych wyników pomiarów natężenia oświetlenia sztucznego w salach lekcyjnych (na powierzchniach roboczych blatów oraz przy tablicach). W wyniku kontroli przeprowadzonej 7 czerwca 2022 r. stwierdzono natężenie oświetlenia sztucznego niezgodne z wymaganiami Polskiej Normy [...] "Światło i oświetlenie. Oświetlenie miejsc pracy. Część 1: Miejsca pracy we wnętrzach. Tablica 5.36 Pomieszczenia edukacyjne – budynki edukacyjne" (dalej jako "PN z 2004 r."), co zostało szczegółowo opisane w pkt III.3 protokołu kontroli z 07.06.2022 r.

W związku z tym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. (dalej: "PPIS" lub "organ I instancji") pismem z 24 czerwca 2022 r. wszczął postępowanie administracyjne, o czym poinformował Powiat jako organ prowadzący ZS.

W piśmie z 30 czerwca 2022 r. Powiat wniósł o zmianę strony postępowania w przedmiotowej sprawie - poprzez wskazanie ZS jako strony – a ponadto, pomimo że uznał się za niewłaściwy w sprawie, o wyznaczenie terminu usunięcia nieprawidłowości do 31 grudnia 2024 r.

Wskazaną wyżej decyzją z 21 lipca 2022 r. - wydaną z powołaniem się na art. 1 pkt 4, art. 4 ust. 1 pkt 6 i 7, art. 12 ust. 1, art. 27 ust. 1, art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 195, z późn. zm.; w skrócie "u.P.I.S."), art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 z późn. zm.; w skrócie "pr.oświat."), § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1604; dalej jako "rozporządzenie MENiS"), § 26 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650, z późn. zm.; dalej jako "rozporządzenie MIPS") oraz art. 104 § 1 i § 2, art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.; w skrócie "k.p.a.") - PPIS nakazał Powiatowi doprowadzić do wartości zgodnej z wymaganiami PN z 2004 r. natężenie oświetlenia sztucznego w następujących punktach, zaznaczonych na planie punktów pomiarowych oświetlenia:

parter - sala lekcyjna nr [...] - powierzchnia robocza tablicy - punkt T; sala lekcyjna nr [...] - powierzchnia robocza tablicy - punkt 2; sala lekcyjna nr [...] - powierzchnia robocza ławy szklone - punkt D; powierzchnia robocza tablicy - punkt 2,

I piętro - sala lekcyjna nr [...] - powierzchnia robocza ławy szklone - punkt A, punkt B, punkt D, powierzchnia robocza tablicy - punkt T; sala lekcyjna nr [...] - powierzchnia robocza tablicy - punkt T; sala lekcyjna nr [...] - powierzchnia robocza tablicy - punkt T; sala lekcyjna nr [...] - powierzchnia robocza tablicy - punkt 2,

II piętro - sala lekcyjna nr [...] - powierzchnia robocza tablicy - punkt T; sala lekcyjna nr [...] powierzchnia robocza tablicy - punkt T; sala lekcyjna nr [...] - powierzchnia robocza tablicy punkt T; sala lekcyjna nr [...] - powierzchnia robocza tablicy - punkt T; sala lekcyjna nr [...] - powierzchnia robocza tablicy - punkt 2,

III piętro - sala lekcyjna nr [...] - powierzchnia robocza tablicy - punkt T; sala lekcyjna nr [...] - powierzchnia robocza ławy szklone - punkt B, punkt C; powierzchnia robocza tablicy - punkt T; sala lekcyjna nr [...] - powierzchnia robocza tablicy - punkt 2,

z terminem wykonania do 30 czerwca 2023 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji obszernie wyjaśnił, dlaczego nie uwzględnił wniosku Powiatu w sprawie zmiany strony postępowania administracyjnego, przywołując szereg orzeczeń sądów administracyjnych.

W odwołaniu od tej decyzji Powiat - zarzuciwszy PPIS:

1) naruszenie przepisów art. 68 ust. 1 pkt 1, 5, 6 i 7 pr.oświat., art. 304 § 2 Kodeksu pracy (Dz. U. z 2022 r. poz. 1510; dalej w skrócie "k.p."), § 2 rozporządzenia MENiS,

2) powołanie się na wymagania nieobowiązującej Polskiej Normy [...], zastąpionej przez normę [...] (dalej jako "PN z 2012 r."), która na dzień kontroli została wycofana i zastąpiona przez normę [...]-01 (dalej jako "PN z 2022 r."),

3) naruszenie przepisów art. 36 ust. 1 pr.oświat. w zw. z art. 29 k.p.a.

- wniósł o uchylenie decyzji PPIS i orzeczenie, że stroną zobowiązaną do doprowadzenia do wartości zgodnej z wymaganiami PN z 2004 r. jest ZS.

Utrzymując w mocy decyzję PPIS z 21 lipca 2022 r. - przywołaną na wstępie decyzją z 7 września 2022 r. - WPWIS stwierdził, że podziela argumentację organu I instancji. Zaznaczył, że decyzja PPIS została wydana m.in. w oparciu o przepisy art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 29 ust. 1 pkt 2 pr.oświat. stosownie do których organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność, przy czym do jego zadań należy w szczególności zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, a także wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie. W przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone m.in. w art. 10 ust. 1-5 pr.oświat., wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa. Ponadto z art. 57 pr.oświat. wynika, że organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, w tym co do przestrzegania obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów - przez co należy rozumieć, iż w przypadku stwierdzenia naruszeń dotyczących bezpieczeństwa i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, podmiotem odpowiedzialnym administracyjnie i finansowo jest organ prowadzący szkołę. W niniejszym przypadku, mając na uwadze treść art. 29 ust. 1 pkt 2 pr.oświat., zadania i kompetencje organu prowadzącego wykonuje Powiat. Z kolei ustosunkowując się do zarzutu powołania się przez organ I instancji na wymagania nieobowiązującej PN z 2004 r., WPWIS zaznaczył, że wartości normatywne parametrów oświetlenia w pomieszczeniach szkolnych w normach PN z 2004 r. i PN z 2012 r. są tożsame. Natomiast w przypadku zarzutu naruszenia art. 36 ust. 1 pr.oświat. w zw. z art. 29 k.p.a. WPWIS nie dostrzegł związku z przedmiotową sprawą.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję WPWIS, Powiat P. - zarzuciwszy:

1) naruszenie art. 29 k.p.a., art. 68 ust. 1 pkt 1, 5, 6 i 7 pr.oświat., art. 304 § 2 k.p., § 2 rozporządzenia MENiS - przez uznanie Powiatu za stronę w postępowaniu, podczas gdy zobowiązanym powinien być pracodawca (tu: ZS), reprezentowany przez dyrektora szkoły;

2) powołanie się na wymagania nieobowiązującej PN z 2004 r., zastąpionej przez normę PN z 2012 r., która na dzień kontroli została wycofana i zastąpiona przez normę PN z 2022 r.;

3) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - przez ich nieuwzględnienie w przeprowadzonym postępowaniu, obligujących do podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia wszystkich niezbędnych elementów stanu faktycznego sprawy i do rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów;

4) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. - przez nieprawidłowe uzasadnienie decyzji;

5) naruszenie art. 11 k.p.a. - przez niezrealizowanie zasady przekonywania, gdyż organ nie omówił dostatecznie podstaw rozstrzygnięcia

- wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty, powielając obszernie argumentację odwołania, a ponadto podkreślając, że WPWIS nie uwzględnił w należyty sposób przepisów k.p.a. wskazanych w skardze. W konkluzji stwierdził, że uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie są wystarczające i nie wyjaśniają niezbędnych elementów stanu faktycznego. "Na argumenty Powiatu P. przedstawione w odwołaniu od decyzji, wskazujące na podstawy do uznania Zespołu Szkół [...] za stronę w sprawie wymiany w klasach żarówek, zapewniających odpowiednie natężenie oświetlenia sztucznego, organ II instancji lakonicznie i nieprawidłowo kontrował powołując art. 57 Prawa oświatowego w zakresie nadzoru i kompetencyjny przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego (Powiat). Tymczasem zadania i kompetencje z art. 57 wykonuje Starosta (art. 29 ust. 1 pkt 3 pr.oświat.). Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że przytoczone wyroki sądów w zaskarżonej decyzji dotyczyły inwestycji i remontów a nie, jak w przedmiotowej sprawie, wymiany żarówek o słabym natężeniu oświetlenia".

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponadto - odnosząc się do zarzutu, jakoby niewłaściwe wyniki pomiarów natężenia oświetlenia sztucznego w placówce były efektem zaniechań lub zaniedbań pracowników ZS - WPWIS wskazał, że organ I instancji w swej decyzji nie uściślił, jakie czynności należy wykonać, aby uzyskać prawidłowe wartości natężenia oświetlenia, a jedynie zobowiązał Powiat do doprowadzenia natężenia oświetlenia sztucznego we wskazanych pomieszczeniach szkoły do wartości zgodnej z wymaganiami Polskiej Normy. Z uwagi na liczbę pomieszczeń, w których stwierdzono nieprawidłowości, bez znaczenia na rodzaj podjętych działań (wymiana żarówek, świetlówek, montaż dodatkowych źródeł światła, modernizacja bądź wymiana istniejącej instalacji) realizacja zarządzenia decyzji wiązać się będzie ze znacznymi nakładami finansowymi. Z kolei w odniesieniu do zarzutu powołania się na wymagania nieobowiązującej PN z 2004 . WPWIS wyjaśnił, że zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 1483; dalej w skrócie "u.norm.") Polskie Normy mogą być powoływane w przepisach prawnych po ich opublikowaniu w języku polskim. Mając na uwadze powyższe, norma PN z 2022 r. nie jest przywołana w aktach prawnych. W konkluzji organ II instancji stwierdził, że okoliczności sprawy zostały wyjaśnione i nie zachodzi konieczność przeprowadzenia dodatkowych czynności

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 06 grudnia 2022 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.COVID-19"), o czym strony zostały powiadomione pismami z 07 grudnia 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, acz w istotnej mierze z innych z przyczyn, niż w niej podniesione.

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 u.COVID-19, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału.

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Inspektor Sanitarny z 07 września 2022 r. ([...]), utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z 21 lipca 2022 r. ([...]) nakazującą Powiatowi P. doprowadzić do wartości zgodnej z wymaganiami odnośnej Polskiej Normy z 2004 r. natężenie oświetlenia sztucznego w określonych punktach wyszczególnionych pomieszczeń Zespołu Szkół [...] (pkt 1), w terminie do 30 czerwca 2023 r. (pkt 2).

Ani w toku postępowania administracyjnego, ani w skardze Powiat nie kwestionował ustaleń organów, że wyszczególnione pomieszczenia lekcyjne w wymienionych punktach nie są należycie doświetlone, a jedynie zarzucał, że adresatem obowiązku ("stroną postępowania") dotyczącego usunięcia stwierdzonych uchybień w ww. zakresie powinien być ów kontrolowany Zespół Szkół [...] ("ZS"), reprezentowany przez jego dyrektora. Zgodnie bowiem z art. 68 ust. 1 pkt 1, 5, 6 i 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082, z późn. zm., w skrócie "pr.oświat.") dyrektor szkoły kieruje działalnością szkoły oraz reprezentuje ją na zewnątrz, dysponuje środkami określonymi w planie finansowym szkoły, wykonuje zadania związane z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom i nauczycielom, i wykonuje inne zadania wynikające z przepisów szczególnych. W myśl zaś art. 304 § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2022 r. poz. 1510, z późn. zm.; w skrócie "k.p.") pracodawca (tu: ZS) jest obowiązany zapewnić bezpieczne i higieniczne warunki zajęć odbywających się na terenie zakładu pracy. Natomiast z § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1604; w skrócie "rozporządzenie MENiS") wynika obowiązek dyrektora szkoły zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu w szkole lub placówce, oraz takichże warunków uczestnictwa w zajęciach organizowanych przez szkołę. Zdaniem Powiatu stroną postępowania administracyjnego toczącego się w związku ze stwierdzonymi naruszeniami wymagań dotyczących natężenia prądu nie może być organ prowadzący szkołę również dlatego, że nieprawidłowości te są efektem zaniechań lub zaniedbań pracowników szkoły kierowanej przez jej dyrektora. Zgodnie z art. 57 ust. 2 pr.oświat. nadzór organu prowadzącego szkołę ogranicza się do zakresu finansowego i administracyjnego. Skoro zatem w powołanym przepisie mowa jest o "sprawach finansowych", rozumieć przez to należy - w ocenie Skarżącego - kwestie związane z gromadzeniem i przepływami środków pieniężnych między placówką oświatową, a budżetem jednostki samorządu terytorialnego (w skrócie "j.s.t.") oraz innymi podmiotami. W określeniu "sprawy administracyjne" chodzi zaś o wszystkie te zadania, których spełnianie jest konieczne do utrzymania i funkcjonowania szkoły, a które zarazem nie mieszczą się w pojęciu spraw finansowych. Ponadto Skarżący wskazał:

- na fakt udzielenia osobie pełniącej obowiązki dyrektora ZS upoważnienia do składania oświadczeń woli w imieniu Powiatu (uchwała Nr [...] Zarządu Powiatu w P. z dnia 31 sierpnia 2021 r.);

- że, prawidłowo, to kontrolowanej jednostce (ZS), jako pracodawcy, a nie Powiatowi, będącemu jej organem prowadzącym, polecono dostarczenie protokołu pomiarów natężenia oświetlenia w klasach lekcyjnych ZS;

- że przedmiotowa sprawa nie dotyczy warunków technicznych budynków ZS, lecz przede wszystkim relacji pracownik - pracodawca (zakresu obowiązków pracodawcy: ZS, reprezentowanego przez dyrektora szkoły).

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom i argumentom skargi, adresat obowiązków nałożonych decyzją PPIS został w niej określony w sposób prawidłowy.

Jak wynika z części wstępnej tej decyzji, jej materialnoprawną podstawę stanowiły przepisy art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 29 ust. 1 pkt 2 pr.oświat., a także § 9 ust. 1 rozporządzenia MENiS oraz § 26 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650, z późn. zm., w skrócie "rozporządzenie MPiPS").

Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów (tj. art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3 pr.oświat.) organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (pkt 1) i wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie (pkt 3). Jak z kolei stanowi art. 29 ust. 1 pkt 2 pr.oświat., w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone w art. 10 ust. 1 pkt 1-5 i 7, art. 62 ust. 2, art. 63 ust. 1, 12-14, 18 i 20, art. 66 ust. 1, art. 68 ust. 7 i 9, art. 91 ust. 8 oraz art. 128 ust. 1 - wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa.

W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych - trafnie przywołanym w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji - podnosi się, że wobec wskazanych w art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3 pr.oświat. obowiązków bez znaczenia jest okoliczność, że szkoła jest wyodrębnioną organizacyjnie jednostką oraz że zarządzanie nią powierzono jej dyrektorowi (art. 68 ust. 1 pkt 1 pr.oświat.), gdyż to organ prowadzący szkołę, niezależnie od innej odpowiedzialności dyrektora szkoły, odpowiada za prawidłową realizację obowiązków określonych w ww. przepisach. Obowiązek dyrektora szkoły zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu w szkole lub placówce, a także bezpiecznych i higienicznych warunków uczestnictwa w zajęciach organizowanych przez szkołę, nie zwalnia organu prowadzącego szkołę z odpowiedzialności za realizację obowiązków nałożonych na niego mocą art. 10 ust. 1 pr.oświat. Wyegzekwowanie obowiązków może być skutecznie dochodzone od podmiotu, który prowadzi szkołę, a nie nią tylko zarządza. Dyrektor szkoły jest tylko wykonawcą nałożonych na organ prowadzący szkołę zadań, z czego jest rozliczany przez organ prowadzący szkołę (por. m.in. wyroki WSA: z 08.08.2018 r., VII SA/Wa 2625/17; z 13.02.2019 r., VII SA/Wa 1709/18; z 09.04.2019 r., II SA/Ol 168/19, z 30.06.2020 r., II SA/Op 3/20; z 02.10.2020 r., IV SA/Wr 96/20; z 01.12.2022 r., II SA/Sz 686/22; wszystkie orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").

Wbrew twierdzeniom skargi, przywołane orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczy nie tylko obowiązku dokonywania "inwestycji i remontów", ale także zapewnienia właściwego oświetlenia w salach lekcyjnych (por. np. wyrok WSA z 09.04.2019 r., II SA/Ol 168/19, CBOSA).

Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że utrzymywanie bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki w szkołach i placówkach jest jednym z podstawowych standardów obowiązujących w systemie oświaty. Przy tym za działalność szkoły (placówki) odpowiada jej organ prowadzący, a jego zadaniem jest w szczególności zapewnienie warunków działania szkoły (placówki), w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, a także wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie. Tym samym to organ prowadzący szkołę - a nie jej dyrektor - powinien być zobowiązany do wykonania prac, o jakich mowa w decyzji nakazowej organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej (por. wyrok NSA z 27.07.2022 r., II OSK 2362/19, CBOSA).

Sąd w niniejszym składzie podziela ww. poglądy prawne oraz argumenty na ich poparcie zawarte w przywołanych orzeczeniach NSA i WSA, obszernie odnoszących się do zagadnień i przepisów, które zostały podniesione również w skardze Powiatu, a które dotyczyły określenia adresata decyzji nakazowej PPIS. W konsekwencji Sąd uznał, że główny zarzut skargi - zamieszczony w pkt 1 jej petitum - nie zasługuje na uwzględnienie.

Zasadny okazał się natomiast zarzut z pkt 2 petitum skargi, dotyczący powołania się w decyzji PPIS na wymagania już "nieobowiązującej" (a ściślej rzecz ujmując: "wycofanej" - por. B. Fischer, Prawne aspekty norm technicznych, Warszawa 2017, s. 100) Polskiej Normy [...] Światło i oświetlenie. Oświetlenie miejsc pracy ("PN z 2004 r.").

W myśl przywołanego w decyzji PPIS przepisu § 9 ust. 1 rozporządzenia MENiS w pomieszczeniach szkoły i placówki zapewnia się właściwe oświetlenie, wentylację i ogrzewanie.

Żaden przepis wymienionego rozporządzenia nie definiuje, ani nie dookreśla pojęcia "właściwego" oświetlenia. W konsekwencji skonkretyzowanie obowiązków wynikających w danej sprawie dla oznaczonego adresata z tak ogólnego sformułowania ustawowego spoczywa na organie administracji wydającym decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych uchybień (por. wyrok NSA z 28.11.2019 r., II OSK 2853/18, CBOSA). Zdaniem Sądu, określenie "właściwe" oświetlenie odsyła w istocie do norm wiedzy, które odzwierciedlają aktualny poziom rozwoju nauki i techniki. Dlatego konkretyzacji tego określenia organ administracji jest władny dokonać poprzez odesłanie do norm technicznych - tu: Polskich Norm - które zasadniczo bazują na wskazaniach płynących właśnie z wiedzy naukowej lub technicznej. Pośrednio potwierdza to regulacja zawarta we, wprost odwołujących się do Polskich Norm, przepisach (również przywołanych w decyzji nakazowej PPIS) § 26 ust. 1 i 2 rozporządzenia MPiPS, które stanowią, że oświetlenie dzienne na poszczególnych stanowiskach pracy powinno być dostosowane do rodzaju wykonywanych prac i wymaganej dokładności oraz powinno spełniać wymagania określone w Polskiej Normie (ust. 1). Niezależnie od oświetlenia dziennego w pomieszczeniach pracy należy zapewnić oświetlenie elektryczne o parametrach zgodnych z Polskimi Normami (ust. 2).

Wypada raz jeszcze podkreślić, że określenie "właściwe" oświetlenie musi być odczytywane jako odsyłające do norm wiedzy (technicznej lub naukowej) aktualnych.

Tymczasem w kontrolowanej sprawie PPIS nakazał Powiatowi w pkt 1 sentencji decyzji doprowadzić natężenie oświetlenia sztucznego we wskazanych punktach do wartości zgodnych z wymaganiami PN z 2004 r., która ówcześnie nie była już aktualna, gdyż została zastąpiona przez normę [...] ("PN z 2012 r."). Od razu należy zaznaczyć, że - wbrew twierdzeniom skargi - w stanie prawnym relewantnym dla kontrolowanej sprawy, PN z 2012 r. nie została wycofana i zastąpiona przez normę [...] ("PN z 2022 r."), gdyż ta ostatnia norma nie była jeszcze opublikowana w języku polskim - na co trafnie zwrócił uwagę WPWIS w odpowiedzi na skargę, z powołaniem się (odpowiednio) na art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 1483; w skrócie "u.norm.").

Wbrew stanowisku organów obu instancji, wskazanie w decyzji PPIS nieaktualnej (wycofanej) normy - PN z 2004 r. - nie można uznać za uchybienie nieistotne.

Po pierwsze, jak wyjaśnia się w doktrynie, ponieważ stosowanie norm technicznych odbywa się w systemie dobrowolnym (w oparciu o zasadę dobrowolności) – co w odniesieniu do Polskich Norm wyraźnie potwierdza art. 5 ust. 3 u.norm. (w brzmieniu: "Stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne") - to "wycofanie normy nie przesądza o możliwości dalszego korzystania z niej, a system ten nie zabrania stosowania takich norm" (zob. B. Fischer, Prawne aspekty norm technicznych, Warszawa 2017, s. 100). W konsekwencji odesłanie w decyzji administracyjnej do nieaktualnej Polskiej Normy, choć obiektywnie wadliwe, musi być jednak poczytywane za skuteczny nakaz stosowania takiej normy.

Po drugie, tezę o nieistotnym charakterze omawianego naruszenia organy obu instancji oparły na twierdzeniu, że wartości normatywne parametrów oświetlenia w pomieszczeniach szkolnych w normach PN z 2004 r. i PN z 2012 r. są tożsame. Twierdzenie to jednak nie poddaje się kontroli sądowej, gdyż w aktach administracyjnych sprawy brak jest ww. dokumentów normalizacyjnych (lub choćby wyciągów z nich), co uniemożliwia sądową weryfikację stawianych przez organy tez.

Zgodnie bowiem z art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy "na podstawie akt sprawy" (chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. - co w niniejszej sprawie nie miało miejsca). W judykaturze zasadnie podnosi się, że tylko kompletne akta administracyjne przekazane sądowi przez organ, którego działanie jest przedmiotem skargi, dają sądowi możliwość wszechstronnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a w szczególności dokonania należytej oceny, czy kontrolowany akt oraz poprzedzające go postępowanie nie naruszają prawa w stopniu nakazującym wyeliminowanie tego aktu z obrotu prawnego. W konsekwencji uznać należy, że brak kompletnych akt sprawy (pełnego materiału dowodowego będącego podstawą podjętego przez organ administracji rozstrzygnięcia) uniemożliwia sądowi przeprowadzenie kontroli decyzji objętych skargą. Skoro bowiem obowiązkiem organu administracji jest przekazanie sądowi kompletnych akt administracyjnych sprawy wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę (art. 54 § 2 p.p.s.a.), to nie jest rolą sądu poszukiwanie dokumentów będących podstawą rozstrzygnięcia organu lub też orzekanie w oparciu o materiał dowodowy, który nie został sądowi administracyjnemu przedstawiony (por. wyrok WSA z 13.09.2022 r., I SA/Gd 773/22, CBOSA). Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 07.07.2022 r., III FSK 4789/21, CBOSA).

Nie jest zatem rzeczą Sądu uzupełniać akt administracyjnych sprawy o brakujące dokumenty Polskich Norm, w oparciu o które organy rozpatrywały i rozstrzygały przedmiotową sprawę. Tym bardziej, że normy techniczne (tu: Polskie Normy), choć są powszechnie dostępne, to jednak nie są dostępne publicznie, a dostęp do nich jest co do zasady płatny (por. B. Fischer, Prawne aspekty norm technicznych, Warszawa 2017, s. 103 i nast.).

Niezależnie od powyższego, Sąd dopatrzył się dalszego jeszcze naruszenia - nie podniesionego w skardze - które polegało na braku wskazania w sentencji decyzji nakazowej konkretnych parametrów oświetlenia, jakie należy osiągnąć w wyszczególnionych w tej decyzji punktach i pomieszczeniach ZS, a zamiast tego jedynie ogólnikowe odwołanie się do Polskiej Normy.

Od razu należy podkreślić, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy uchybienie to, samo w sobie, nie uzasadniałoby uchylenia zaskarżonej decyzji, jako że brakujące parametry zostały określone w uzasadnieniu decyzji PPIS. Nie zmienia to jednak negatywnej oceny takiej praktyki orzeczniczej - zamieszczania istotnego przedmiotowo elementu rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej w jej uzasadnieniu.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że inaczej niż w przypadku norm zawartych w aktach prawnych, które podlegają obowiązkowej promulgacji (jak ustawy lub rozporządzenia), nie sposób stosować, nawet per analogiam, zasady "ignorantia iuris nocet" w odniesieniu do Polskich Norm, co do których wprawdzie stosuje się zasadę "jawności i powszechnej dostępności" (zob. art. 4 pkt 1 u.norm.), jednakże, jak to już wyżej wskazano, są one dostępne odpłatnie, a poza tym ich stosowanie jest zasadniczo dobrowolne (zob. art. 5 ust. 3 u.norm). Zarazem przepis art. 5 ust. 7 u.norm. nie zezwala na udostępnianie Polskich Norm w trybie dostępu do informacji publicznej, a w konsekwencji i ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (por. wyrok WSA z 14.09.2017 r., II SA/Wa 294/17, CBOSA).

Wypada zauważyć, że sam Polski Komitet Normalizacyjny - a więc jednostka powołana na podstawie art. 12 u.norm. dla zapewnienia realizacji celów normalizacji krajowej zgodnie z określonymi w art. 4 u.norm. zasadami (w tym wspomnianej wyżej jawności i powszechnej dostępności, a także dobrowolności uczestnictwa w procesie opracowywania i stosowania norm) – zajął stanowisko, w myśl którego: "Powołanie się na PN w przepisie prawnym nie zmienia jej dobrowolnego statusu, chyba że ustawodawca świadomie chce ten status zmienić, co jest możliwe przez wyraźne wskazanie tylko w postanowieniach innej ustawy" (zob.: Polski Komitet Normalizacyjny, Dobrowolność stosowania norm; adres dostępu: https://wiedza.pkn.pl/web/wiedza-normalizacyjna/stanowisko-pkn-w-sprawie-dobrowolnosci-pn; data dostępu: 20 stycznia 2023 r.).

W kontekście powyższego tym większego znaczenia nabiera wymóg odpowiedniej konkretyzacji obowiązków nakładanych decyzją administracyjną - by nie obciążać adresata tej decyzji dodatkową powinnością pozyskania, analizy i aplikacji odnośnej normy technicznej (tu: Polskiej Normy), która nie została inkorporowana do aktu prawnego, ani w sposób właściwy dla takiego aktu ogłoszona i udostępniona.

Tymczasem PPIS w sentencji swej decyzji nakazał Powiatowi doprowadzić do wartości zgodnych z wymaganiami PN z 2004 r. natężenie oświetlenia sztucznego w wyszczególnionych punktach zaznaczonych na planie punktów pomiarowych oświetlenia, bez podania konkretnych danych (wartości), do których należy doprowadzić natężenie oświetlenia w tych punktach. Dane te, jak to już wyżej wskazano, znalazły się dopiero w uzasadnieniu decyzji.

Tymczasem w orzecznictwie trafnie przyjmuje się, że nie jest dopuszczalne orzeczenie o części sprawy w osnowie rozstrzygnięcia, zaś o pozostałej części w jego uzasadnieniu. Wynika to z faktu, że decyzja administracyjna jest aktem, który składa się z dwóch istotnych elementów: rozstrzygnięcia (osnowy / sentencji) oraz uzasadnienia. Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym oraz formalnym i żadna z nich nie może istnieć oddzielnie w obrocie prawnym. Przyjęcie poglądu przeciwnego prowadziłoby zaś do obejścia wymogu przewidzianego w art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji stanowi bowiem jej istotę, wyrażającą rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście okoliczności faktycznych sprawy, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Rozstrzygnięcie przesądza o istocie sprawy. Rozstrzygnięcia nie można zatem ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia, powinno ono być wyrażone wprost w sentencji decyzji w sposób precyzyjny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (por. wyrok WSA z 30.03.2022 r., II SA/Gd 319/21, CBOSA).

Zdaniem Sądu organy Inspekcji Sanitarnej, mając na uwadze w szczególności ogólną treść § 9 ust. 1 rozporządzenia MENiS, winny były już w sentencji decyzji określić szczegółowo parametry, do jakich adresat decyzji jest obowiązany doprowadzić natężenie oświetlenia w poszczególnych punktach pomiarowych - czego w kontrolowanej sprawie błędnie nie uczyniły, naruszając tym samym przepis art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję WPWIS (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) - obejmujących koszt wpisu od skargi, w wysokości 200 zł - Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji usunie wady rozstrzygnięcia decyzji PPIS w drodze orzeczenia kasacyjno-reformatoryjnego, przewidzianego w art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a.