Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1055/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1,  art. 183 § 1 i 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4, art. 151, art. 184, art. 258-261;
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1220/15 w sprawie ze skargi J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1220/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego oraz przyznał ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego M.B. kwotę 295,20 złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

W uzasadnieniu wskazał, że wnioskiem z dnia 3 września 2014 r. skarżąca wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Ursynów o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na wrzesień i październik 2014 r., m.in. na wymianę okien w dwóch pokojach. Do wniosku załączyła ofertę, w której koszt usługi wyceniono na 3.207,60 zł. Organ pomocy zwrócił się do wnioskodawczyni z pismem wskazującym na konieczność dokonania oględzin oraz sporządzenia dokumentacji fotograficznej przez pracownika socjalnego oraz o umożliwienie tych czynności. Skarżąca nie wyraziła zgody na fotografowanie jej mieszkania i podniosła, że już w 2010 r. okna opisane były jako stare, a mieszkanie wymagało remontu. Brak jest zatem potrzeby sporządzania kolejnych odpisów i dokumentów.

Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] odmówił skarżącej przyznania specjalnego zasiłku celowego na pokrycie kosztów wymiany okien w dwóch pokojach. Organ wskazał, że w toku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawczyni prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Nie pracuje zawodowo, ani dorywczo, nie prowadzi własnej działalności gospodarczej. Nie jest zarejestrowana w urzędzie pracy. Jej dochód stanowi emerytura w wysokości 1259,85 zł, która obciążona jest egzekucją komorniczą w wysokości 375,78 zł. Kwota ta przewyższa kryterium dochodowe wynoszące 542 zł dla osoby samotnie gospodarującej. Podał, że zgodnie z art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U z 2013 r., poz. 182 ze zm.), dalej: u.p.s., obciążenie z tytułu egzekucji komorniczej nie podlega odliczeniu od dochodu. Wnioskodawczyni zamieszkuje wraz z córką w lokalu spółdzielczym własnościowym i pomimo otrzymywania własnego świadczenia z ZUS i pomocy ośrodka od grudnia 2006 r. nie wnosi należności z tytułu zajmowanego lokalu. Na dzień 30 czerwca 2014 r. zadłużenie z tego tytułu wynosiło 86.736,66 zł. Organ podniósł, że wnioskodawczyni do dnia wydania decyzji - mimo skierowanego do niej żądania na piśmie - nie umożliwiła sporządzenia niezbędnej dokumentacji fotograficznej i dokonania oględzin w związku z jej wnioskiem o wymianę okien. Nie próbowała też nawiązać kontaktu z pracownikiem socjalnym i nie zgłosiła gotowości do ustalenia terminu wizyty pracownika. Organ uznał zatem powyższe działanie za brak współdziałania z pracownikiem socjalnym, o którym mowa w art. 4 w zw. z art. 11 ust. 2 u.p.s. Wskazał, że zgodnie z art. 4 w zw. z art. 11 ust. 2 u.p.s. osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązane są do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, a brak współdziałania skutkować może odmową przyznania świadczenia. Organ powołał treść art. 41 u.p.s., wskazujący na uznaniowość organu w sprawie przyznania zasiłku specjalnego celowego i stwierdził, że w sprawie brak jest szczególnych okoliczności, które uzasadniałyby przyznanie wnioskowanej pomocy, szczególnie w kontekście istniejącego dużego zadłużenia lokalu oraz toczącej się sprawy sądowej o sprzedaż lokalu w drodze licytacji. Dodał, że większość realnych, zgłaszanych przez wnioskodawczynię potrzeb jest załatwiana pozytywnie, a ośrodek przyznał wnioskodawczyni w lipcu 2014 r. pomoc w wysokości 820 zł, w sierpniu - 1190 zł, we wrześniu - 690 zł, w październiku - 750 zł, listopadzie - 440 i grudniu - 390 zł.

Od decyzji tej skarżąca wniosła odwołanie. Podała, że niewnoszenie opłat za lokal nie ma żadnego związku z żądanym zasiłkiem.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2015 r., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] listopada 2014 r. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo zastosował obowiązujące przepisy prawa. Kolegium podało, że organ otrzymał wniosek o pomoc na znaczną sumę, toteż ma obowiązek ustalić dokładny zakres żądania, ponieważ cena wykonania usługi wskazana przez wnioskodawczynię różni się o ok. 1000 zł od kwot, które uzyskał organ pomocy społecznej od innego wykonawcy. W tej sytuacji przeprowadzenie dodatkowych oględzin i dokumentacji jest zdaniem organu całkowicie uzasadnione. Podobnie uzasadnione jest uzyskanie informacji na temat stanu prawnego mieszkania, gdyż nie byłoby zasadne wydawanie publicznych środków z pomocy społecznej na mieszkanie, które – po przeprowadzeniu licytacji – może stać się własnością innej osoby. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ drugiej instancji wskazał, że przyczyną odmowy przyznania pomocy było uniemożliwienie wykonania dokumentacji okien i oceny ich stanu. Żądanie pomocy w wysokiej kwocie powoduje, że niezbędne jest ustalenie i ocena wszystkich okoliczności faktycznych, zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej. Odmowa wykonania czynności dowodowych uniemożliwia merytoryczną ocenę wniosku. Organ przytoczył treść art. 4 oraz art. 11 ust. 2 u.p.s. i stwierdził, że interpretacja tego ostatniego przepisu prowadzi do wniosku, że jako brak współdziałania określone mogą być różne czynności lub ich brak, a skutkiem braku współdziałania może być wydanie decyzji odmownej.

Skarżąca wniosła skargę od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, której powołała się na swoją złą sytuację życiową i materialną, w jakiej się znalazła.

Odpowiadając na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu.

W piśmie procesowym z dnia 14 stycznia 2016 r., ustanowiony dla skarżącej pełnomocnik z urzędu zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., poprzez nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, w konsekwencji niewyjaśnienie, jakie były możliwości Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy w momencie wydawania zaskarżonych decyzji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w tym zakresie całości materiału dowodowego; art. 7, 77 § 1 K.p.a., poprzez nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, w konsekwencji niewyjaśnienie sytuacji majątkowej, osobistej, a także zdrowotnej w oparciu o wskazania lekarskie co do stanu zdrowia skarżącej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w tym zakresie całości materiału dowodowego; art. 107 § 1 i 3 K.p.a., poprzez brak wskazania przez organ faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł, pomimo że organy administracji publicznej mają obowiązek uzasadnienia faktycznego i prawnego wydawanych decyzji. Zarzucił też naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 41 pkt 1, w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 i 3 u.p.s. przez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieprzyznanie specjalnego zasiłku celowego, pomimo istnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku skarżącej" w zakresie jej "trudnej sytuacji" życiowej i zdrowotnej. Powołując się na powyższe zarzuty wniósł, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 145a § 1 oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: P.p.s.a.), o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a także decyzji Prezydenta m.st. Warszawy oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji przyznającej skarżącej specjalny zasiłek celowy na wymianę okien w dwóch pokojach.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Przytoczył treść art. 39 u.p.s. i wskazał, że przyznanie zasiłku celowego jest uzależnione od wysokości dochodu osiąganego przez osobę zainteresowaną wynoszącego, zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, dla osoby samotnie gospodarującej 542 złote. Podzielił ustalenia organów, że skarżąca przekroczyła kryterium dochodowe określone w powołanym przepisie. Jak ustaliły organy, stałym dochodem skarżącej jest emerytura wypłacana przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w wysokości 1259,85 zł. Do dyspozycji skarżącej pozostaje kwota 884,07 zł, ponieważ emerytura obciążona jest egzekucją komorniczą w wysokości 375,78 zł, która to kwota nie podlega odliczeniu od dochodu - zgodnie art. 8 ust. 4 u.p.s. W konsekwencji, dochód skarżącej przekracza powołane wyżej ustawowe kryterium warunkujące możliwość przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. W tym stanie rzeczy organy obu instancji prawidłowo rozpoznały wniosek skarżącej w oparciu o art. 41 pkt 1 u.p.s. Sąd Wojewódzki wskazał, że użyty przez ustawodawcę w powołanym przepisie zwrot "szczególne przypadki" jest pojęciem nieostrym. Jednakże, w ocenie tego Sądu, nie ulega wątpliwości, że rozumieć pod nim należy przypadki wyraźnie odbiegające od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Będzie to zatem sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość - bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy - pozwala stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych. Zdarzenia takie wykraczają granicami przewidywalności poza wszelkie możliwości ludzkiej zapobiegliwości życiowej.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, na gruncie ustalonego w sprawie stanu faktycznego nie jest "szczególnym przypadkiem" obiektywnie niski, choć przekraczający kryterium ustawowe, dochód powiązany z dysfunkcją w postaci niepełnosprawności i choroby. Ponad wszelką wątpliwość także konieczność wymiany starych okien nie wypełnia przytoczonej wyżej definicji "szczególnego przypadku". Okoliczności wynikające z akt sprawy wskazują na trudną sytuację życiową skarżącej, jednakże, nie można tych okoliczności traktować jako szczególne, a więc wyróżniające się swego rodzaju nadzwyczajnością, wynikającą z tego, że wywołane były nagłym zdarzeniem, którego skarżąca w żaden sposób nie mogła się spodziewać. Nie są one przy tym zasadniczo odbiegającymi od typowych sytuacji, w jakich znajduje się większość osób korzystających z pomocy społecznej. Konieczność naprawy lub wymiany okien nie zaistniała w sposób nagły i niespodziewany. Skarżąca posiada przy tym własne dochody przekraczające kryterium dochodowe, a zatem wymiana okien nie jest i nie może być traktowana jako wywołana okolicznościami przewidzianymi w hipotezie normy zawartej w art. 41 pkt 1 u.p.s.

Sąd Wojewódzki wskazał, że pomoc społeczna jedynie wspiera osoby w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, a nie je wyręcza. Osoby ubiegające się o pomoc muszą zatem liczyć się z tym, że nie każda potrzeba będzie mogła być sfinansowana ze środków publicznych, a odmowa takiej pomocy w żadnym razie nie oznacza, jak zdaje się uważać skarżąca, że jej potrzeby, jako osoby niepełnosprawnej, organ lekceważy.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie niniejszej istotnym jest, że obok uprawnień, przepisy ustawy o pomocy społecznej ustanawiają także obowiązki po stronie osób korzystających z pomocy społecznej, zaliczając do nich, m.in. obowiązek współdziałania wnioskodawców w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 u.p.s.). Zgodnie z tym przepisem, osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, co oznacza także obowiązek współpracy z pracownikami socjalnymi. W myśl zaś art. 11 ust. 2 u.p.s., brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia.

Sąd Wojewódzki wskazał, że jak wynika z akt sprawy, skarżąca odmówiła organowi pozyskania stosownych informacji. Nie poinformowała o stanie prawnym lokalu, a w piśmie z dnia 12 listopada 2014 r. poinformowała, że nie zgadza się na dokonanie oględzin i wykonanie dokumentacji fotograficznej w jej mieszkaniu. W ocenie tego Sądu, w tej sytuacji, organ trafnie zarzucił skarżącej brak współpracy. Lokal mieszkalny skarżącej jest zadłużony, zagrożony postępowaniem egzekucyjnym z możliwą sprzedaży licytacyjnej. Sfinansowanie zatem jego remontu musiałoby być ewentualnie poddane wnikliwej analizie pod kątem uzasadnionych podstaw do jego dokonania.

Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organu I instancji, że odmowa przyznania w niniejszej sprawie wnioskowanej pomocy znajdowała oparcie w treści art. 11 ust. 2 u.p.s. Pomoc społeczna nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń, czego zdaje się oczekiwać skarżąca.

W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 250 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J.P. Wyrok zaskarżyła w zakresie pkt, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 151 oraz w zw. art. 3 § 1 P.p.s.a., polegające na niedokonaniu przez Sąd pierwszej instancji prawidłowej kontroli decyzji organu administracji publicznej i zaakceptowaniu przez ten Sąd naruszenia przez organ I i II instancji art. 7, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. wskutek przyjęcia, że organy I i II instancji w sposób właściwy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i dowodowe w zakresie sytuacji majątkowej, osobistej i zdrowotnej skarżącej oraz jej potrzeb co do konieczności przyznania jej pomocy w postaci specjalnego zasiłku celowego na wrzesień i październik 2014 r. m.in. na wymianę okien w dwóch pokojach, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi pomimo, że zasługiwała ona na uwzględnienie;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 151 oraz w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., polegające na niedokonaniu przez Sąd pierwszej instancji prawidłowej kontroli decyzji organu administracji i zaakceptowaniu przez Sąd Wojewódzki naruszenia przez organy art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., wskutek przyjęcia, że organy I i II instancji w sposób właściwy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i dowodowe i na tej podstawie uznały, że skarżąca wykazała się brakiem współdziałania z Ośrodkiem Pomocy Społecznej, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi pomimo, że zasługiwała ona na uwzględnienie.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie w pkt 1, na podstawie art. 176 § 1 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji; rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny niniejszej skargi opartej wyłącznie na zarzutach prawa procesowego zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w trybie art. 182 § 2 w zw. z art. 176 § 2 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym, jednocześnie zrzekając się przeprowadzenia rozprawy; przyznanie pełnomocnikowi skarżącej ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia za udzieloną pomoc prawną wg norm przepisanych. Pełnomocnik skarżącej oświadczył, że opłata z tego tytułu nie została uiszczona w całości, ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 oraz w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. jest zasadny. W przypadku bowiem naruszenia przez zaskarżoną decyzję przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd powinien uwzględnić skargę, a następnie uchylić decyzję w całości lub w części. Oddalić skargę Sąd może tylko i wyłącznie w przypadku nieuwzględnienia skargi. Dokonując sądowej kontroli działalności organu II instancji, Sąd ten pominął i w konsekwencji zaakceptował fakt, iż organ ten, wydając decyzję wskutek odwołania skarżącej, naruszył przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 oraz 107 § 3 K.p.a., poprzez nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, wskutek przyjęcia, że organy I i II instancji w sposób właściwy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i dowodowe w zakresie stanu zdrowia i potrzeby skarżącej co do konieczności przyznania jej pomocy w postaci specjalnego zasiłku celowego na wrzesień i październik 2014 r. m.in. na wymianę okien w dwóch pokojach, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi pomimo, że zasługiwała ona na uwzględnienie.

Podkreślono, że w aktach sprawy znajduje się dokument mający w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie, tj. wniosek lekarza z dnia 29 listopada 2014 r. o sfinansowanie kosztów leczenia, z którego wynika m.in., że skarżąca jest osobą niepełnosprawną, zmagającą się z rozwijającym się zespołem pourazowym, będącym następstwem wypadków w roku 2005 i 2010, a także, że w oparciu o wyniki badań oraz dokumentację medyczną, stwierdzono u skarżącej szereg schorzeń. W związku z powyższym, skarżąca ponosi dodatkowe koszty m.in. z powodu stosowania leków, których koszt stanowi znaczny uszczerbek materialny, a także konieczności chodzenia na zabiegi medyczno-rehabilitacyjne, które nie są gwarantowane w ramach świadczeń Narodowego Funduszu Zdrowia, co bez wątpienia jest sytuacją wyjątkową i uniemożliwia jej wymianę dwóch okien w mieszkaniu z własnych środków finansowych. Ustalenia organu I instancji, następnie zaaprobowane przez organ II instancji, w ogóle nie odnoszą się do wyjątkowej sytuacji skarżącej w aspekcie jej stanu zdrowia, niskich dochodów oraz wysokich wydatków na leczenie i rehabilitację.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, że zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. organ był zobligowany do zweryfikowania, jaki jest stan zdrowia skarżącej i jakie są jej rzeczywiste potrzeby w zakresie nabycia niezbędnych leków oraz konieczności odbycia zabiegów medyczno-rehabilitacyjnych, żeby przyznać jej zasiłek celowy na wymianę okien w dwóch pokojach zgodnie z jej wnioskiem. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, wyżej wymienione naruszenie przepisów K.p.a. przez organ II instancji stanowiło w konsekwencji naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., ponieważ tak ogólne uzasadnienie decyzji administracyjnej, pomijające ocenę stanu zdrowia skarżącej i w związku z tym konieczność zaspakajania niezbędnych dla niej potrzeb w postaci leków i konieczności uczęszczania na zabiegi medyczno-rehabilitacyjne, co w konsekwencji uniemożliwia jej wymianę okien w dwóch pokojach, bez podania konkretnych dowodów, na podstawie których organ dokonał takich stwierdzeń, uniemożliwiło skarżącej ocenę poprawności ustaleń organu w tymże zakresie. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła, że ww. uchybienia polegające na naruszeniu wskazanych przepisów K.p.a. nie zostały dostrzeżone przez Sąd rozpoznający sprawę, pomimo, że był on do tego zobowiązany. Uchybienia, jakich dopuścił się organ, były istotne i miały wpływ na wynik sprawy, co daje podstawę do przyjęcia, że wydana przez organ decyzja powinna być przez Sąd pierwszej instancji uchylona.

Odnośnie drugiego zarzutu skargi kasacyjnej podniesiono, że znajdujący się w aktach sprawy wniosek lekarza z dnia 29 listopada 2014 r. o sfinansowanie kosztów leczenia skarżącej potwierdza jej zły stan zdrowia. Skarżąca jest w trudnej sytuacji życiowej, której nie jest w stanie przezwyciężyć, co zostało udokumentowane i ma charakter okoliczności niespornej. Organy były zatem zobowiązane z urzędu ustalić, czy rzeczywiście zaszła po stronie skarżącej odmowa współpracy i czy nie jest ona przypadkiem spowodowana stanem zdrowia lub innymi usprawiedliwionymi okolicznościami. Wskazano, że skarżąca poinformowała Ośrodek Pomocy Społecznej, że w 2010 r. były przeprowadzane oględziny jej mieszkania, gdzie zwracała uwagę na zły stan okien, wobec czego organ ten dysponował dokumentacją określającą stan okien. Ponadto w tamtym okresie, bez wykonywania jakichkolwiek zdjęć okno w kuchni mieszkania skarżącej zostało wymienione i to właśnie ze środków przyznanych w ramach świadczenia z opieki społecznej.

Poprzez oddalenie skargi na tę decyzję organu Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2013 r., poz. 270, dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem przy jej rozpoznaniu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami wynikającymi z treści zarzutów kasacyjnych.

Przedmiotem kontroli sądowej dokonanej w niniejszej sprawie przez Sąd pierwszej instancji były rozstrzygnięcia organów obu instancji dotyczące odmowy przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego przewidzianego w art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm., dalej: u.p.s.) z uwagi na brak współpracy skarżącej z organem oraz fakt istniejącego zadłużenia za mieszkanie, jak również to, że w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

W skardze kasacyjnej jej autor zarzuca organom administracji brak wnikliwej i wszechstronnej analizy materiału dowodowego dotyczącego stanu zdrowia skarżącej, co w konsekwencji przyczyniło się do błędnej oceny dokonanej przez organy zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji, że sytuacja, w jakiej znalazła się skarżąca, nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku" dającego podstawę do przyznania specjalnego zasiłku celowego. Wbrew zarzutom skargi, analiza akt pozwala przyjąć, że wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy zostały wyjaśnione, a organom obu instancji nie można było przypisać zarzutu dowolności w orzekaniu. Materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją został zebrany w sposób wyczerpujący i wszechstronnie oceniony. W niczym zatem nie zostały naruszone przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Uzasadnienia decyzji obu instancji wyjaśniają stanowisko organów i przesłanki, jakimi się kierowały organy przy wydawaniu decyzji i pełni odpowiadają wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Przeprowadzona w tym zakresie przez sąd pierwszej instancji kontrola wydanych w sprawie decyzji w niczym nie narusza art. 3 § 1 P.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane rozważenie przez organy orzekające dopuszczalności przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego, ponieważ miesięczny dochód skarżącej przekracza ustawowe kryterium uprawniające do przyznania zasiłku celowego, to jest zasiłku, o jakim mowa w art. 39 ust. 1 u.p.s. Przyznanie natomiast specjalnego zasiłku celowego możliwe jest po ustaleniu przez organ pomocy społecznej zaistnienia w sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, zgodnie z art. 41 pkt 1 u.p.s. Pojęcie "szczególnie uzasadniony przypadek" nie jest pojęciem zdefiniowanym, dlatego jego zaistnienie wymaga od organu dokonania oceny całokształtu sytuacji życiowej, w której znalazła się osoba wnioskująca o udzielenie pomocy społecznej, ze szczególnym zwróceniem uwagi, czy sytuacja ta w wyjątkowy sposób, pomimo przekroczenia przez wnioskodawczynię kryterium dochodowego, uzasadnia przyznanie pomocy społecznej.

Wbrew zarzutom skargi, co już wyżej zaznaczono, zarówno organy administracji, jak i Sąd pierwszej instancji dokonały wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego, wykazały i wyjaśniły w sposób przewidziany przepisami art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., że sytuacja życiowa skarżącej nie uprawnia do przyznania specjalnego zasiłku celowego, ponieważ nie cechuje jej jakakolwiek wyjątkowość lub szczególność w rozumieniu art. 41 pkt 1 u.p.s. Organy wszystkie istotne w sprawie okoliczności wyjaśniły, ustaliły i rozważyły.

Zauważyć jednak należy, że podstawą odmowy przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego był brak współdziałania skarżącej z organem pomocy społecznej. Organy obu instancji prawidłowo przywołały art. 11 ust. 2 u.p.s., dotyczący braku współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, który może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Przepisy nie precyzują realizacji obowiązku współpracy, zatem kwestia oceny postawy wnioskodawcy pozostawiona jest w tym zakresie ocenie organów pomocowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych i rozsądnych propozycji pracownika socjalnego pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe, w jakich się znalazła, w celu "wyjścia" wnioskodawcy z systemu pomocy społecznej i umożliwienia mu samodzielnego i odpowiedzialnego życia w społeczeństwie. Egzekwowanie od podopiecznych pomocy społecznej obowiązku współdziałania z organem pomocowym jest istotne również z tego powodu, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń i tym samym wykształcania nieprawidłowych nawyków. W związku z tym uzasadnione jest stwierdzenie, że bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia.

Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, iż organy pomocy społecznej prawidłowo oceniły w sprawie postawę skarżącej w kontekście art. 11 ust. 2 u.p.s. Z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że organ pismem z dnia 16 października 2014 r. poinformował skarżącą, że w związku ze złożonym wnioskiem o udzielenie pomocy na wymianę okien w dwóch pokojach, niezbędne jest dokonanie oględzin i sporządzenie dokumentacji fotograficznej przez pracownika socjalnego – celem ustalenia zasadności udzielenia pomocy. Konieczność przeprowadzenia oględzin została uzasadniona rozbieżnością cenową, między ofertą przedłożoną przez skarżącą z firmy A., w której koszt usługi wyceniono na 3207,60 zł, a ofertą innej firmy przedstawionej na zlecenie Ośrodka, w której koszt usługi wyceniono na 2 350 zł. Dodatkowo organ powziął uzasadnione wątpliwości co do zasadności udzielenia pomocy z uwagi na zadłużenie zajmowanego przez skarżącą lokalu wynoszące ponad 80.000 zł oraz toczące się z tego powodu postępowanie sądowe o sprzedaż tego lokalu w drodze licytacji.

Wbrew argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej, organy nie były zobowiązane do ustalenia, czy odmowa współpracy z organem nie była spowodowana stanem zdrowia skarżącej. Zważyć należy, że skarżąca w pismem z dnia 12 listopada 2014 r. nie wyraziła zgody na fotografowanie jej mieszkania podając, że już w 2010 r. okna opisane były jako stare, a mieszkanie wymagało remontu, więc nie ma potrzeby sporządzenia kolejnych opisów i dokumentów. Odmowa udostępnienia lokalu była jednoznaczna. W świetle ww. pisma nie budził także powód tej odmowy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sytuacja zdrowotna skarżącej nie mogła stanowić jedynej i samoistnej przesłanki przyznania skarżącej ww. świadczenia, co trafnie podkreślił zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd pierwszej instancji. Nie może w świetle powyższych okoliczności odnieść zamierzonego skutku powoływanie się przez skarżącą na zły stan techniczny mieszkania. Okoliczności niniejszej sprawy wskazują, że skarżąca traktuje pomoc społeczną w kategoriach bezwzględnego obowiązku Państwa, uznając, że sam fakt, iż niewątpliwie pozostaje w trudnej sytuacji bytowej wymusza na właściwych organach przyznanie jej pomocy i zwalnia z obowiązku współdziałania w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej skarżącej.

Podkreślić należy, że odmawiając skarżącej pomocy, organy w żaden sposób nie kwestionowały jej trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej, a jedynie uznały, że konieczne jest przeprowadzenie oględzin i sporządzenie dokumentacji fotograficznej przez pracownika socjalnego, które są niezbędne do ustalenia zasadności udzielenia pomocy w postaci wymiany okien w dwóch pokojach, których wymiana miałaby być sfinansowana ze środków pomocy społecznej. Podkreślić należy, że organy orzekające w sprawie miały na uwadze wysokie zadłużenie czynszowe lokalu mieszkalnego zajmowanego przez skarżącą, które na dzień 30 czerwca 2014 r. wynosiło 86.736,66 zł.

Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nie znalezienie przez Sąd pierwszej instancji podstaw do uchylenia kontrolowanych decyzji jako wydanych z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. stwierdzić należy, że zarzut ten nie jest zasadny. Wbrew stanowisku i argumentacji strony wnoszącej skargę kasacyjną, wynik przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli działalności orzekających w sprawie organów administracji uprawniał do wysnucia wniosku, że w toku postępowania administracyjnego wyjaśnione zostały wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, zgodnie z wymogiem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., zebrany materiał został wszechstronnie rozpatrzony, jak tego wymaga art. 80 K.p.a., a wydane w sprawie decyzje zostały uzasadnione zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. Nieuwzględnienie skargi przez Sąd Wojewódzki nie może być postrzegane jako naruszenie art. 151 P.p.s.a.

Zaskarżony wyrok w niczym także nie narusza art. 141 § 4 P.p.s.a. Wskazać należy, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, służącą do kwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych przez wojewódzki sąd administracyjny, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (patrz: uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSA i wsa 2010/3/39). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu tym Sąd Wojewódzki przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę orzeczenia, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów podjął rozstrzygnięcie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu pierwszej instancji w tym zakresie. Ponadto w sposób wyczerpujący wskazał podstawy oddalenia skargi.

Nieuzasadniony jest również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a., bowiem przepis ten stanowi jedynie o kompetencji sądów administracyjnych do sprawowania kontroli działalności administracji publicznej. Przepis ten mógłby być naruszony tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2042/13, dostępny w centralnej bazie orzeczeń: https://cbois.nsa.gov.pl).

W tych okolicznościach, Naczelny Sąd Administracyjny, wobec niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.