Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1942/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 1; art. 11f ust. 1; art. 12 ust. 1-6
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 28; art. 33 ust. 1; art. 34 ust. 4 i art. 36
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. WSA Bożena Popowska /spr./ Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. S. i innych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 320/11 w sprawie ze skargi H. S. i innych na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1.04.2011r. sygn. akt VII SA/Wa 320/11 oddalił skargę H. S. i innych na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2011r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku, Starosta Mławski decyzją z dnia [...] listopada 2010r., Nr [...], działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 12 ust.1- 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t. Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194, ze zm. -dalej ustawa drogowa) oraz art. 28, art. 33 ust.1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr I 56, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Gminy Miejskiej Mława zatwierdził projekt budowlany i udzielił zezwolenia na realizację drogi łączącej ul. Wysoką z ulicą Anny Dobrskiej drogami osiedlowymi. Z uzasadnienia decyzji wynika, że projektowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie miasta Mława a polega na budowie drogi łączącej ulicę Wysoką z ulicą Anny Dobrskiej drogami osiedlowymi w Mławie na działkach o numerach ewidencyjnych : obręb nr 10 Miasto Mława - 2558/3, 2557/4, 2554/7, 2552/3, 2544/2, 2525/3, 2525/6, 2525/5, 2525/4, 2517, 2545/3, 2553, 2480/2, 2482/14, 2504, 2505, 2506, 2538/9, 2541/9, 2540/13, 2540/2, 2507, 2508, 2509, 2510, 2511, 2512, 2513, 2514, 2515, 2541/3, 2577/18, [...] , [...], 2557/8, 2525/2, 2577/12, 2577/11, 2559/1, 2561/3, 2577/16, 2577/14, 2564/10, 2557/3, 2577/5 - kat., obiektu XXV - wg proj. budowlanego opracowania indywidualnego o parametrach technicznych: łączna długość ulic - 785 in, sieć wodociągowa: PE 80 o 110/8,1 mm (PN10) - 591,17 mb, PE 80 o 90/6,7 mm (PN10)- 10,0 mb, PCV o 90 (PN10) - 2,65 mb; sieć kanalizacji sanitarnej wraz z przykanalikami: PCV o 200 (SN8) -315,0 mb, PCV »160 (SN8) - 255,63 mb (przykanaliki 38 szt.); sieć kanalizacji deszczowej: PCV o 315 (SN8) — 315,0 mb, PCV o 200 (SN8) - 90,39 mb, PCV 0 160 (SN8)- 158,69 mb. Starosta w/w decyzją zatwierdził również podział nieruchomości - zgodnie z załącznikiem do decyzji. Ponadto organ I instancji określił linie rozgraniczające teren, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska , warunki wynikające z potrzeb ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa. W pkt. 4 Starosta określił następujące wymagania dotyczące uzasadnionych interesów osób trzecich, tj. że wykonana inwestycja nie może ograniczać dostępu do drogi publicznej, a także korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli I. S. i inni. I. S. podniósł, że lokalizacja drogi na środku pasa gruntu między dwoma zespołami garaży (dz. nr ew. [...] i nr ew. [...]), spowoduje, że droga wraz z chodnikiem wkroczy na jego działkę i pogorszy bezpieczeństwo właścicieli działki. R. W. (współwłaściciel działki nr ew.[...]), zakwestionował lokalizację drogi, gdyż "nie poprawia się bezpieczeństwa jednych kosztem drugich". Jako osoba niepełnosprawna domagał się większej powierzchni do parkowania swego pojazdu. Natomiast R. i K. C. (współwłaściciele działki nr ew.[...]) nie wyrażają zgody na budowę drogi, gdyż stanowi ona "zagrożenie dla wszystkich właścicieli garaży wybudowanych na działce [...] i wszystkich korzystających z tej drogi".

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] stycznia 2011r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że Starostwo Powiatowe w Mławie zawiadomiło strony postępowania o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie oraz o możliwości wnoszenia wniosków i uwag. Ponadto informacja o powyższym była wywieszona na tablicy ogłoszeń Starostwa w dniach od 21.10 do 22.11. 2010 roku , na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta w Mławie w dniach od 25.10 do 02.11. 2010 roku oraz zamieszczona w Gazecie Mławskiej Nr 43 ( wtorek 26.10. - 1.11.2010r.). Strony w tym czasie miały możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz wniesienia uwag i wniosków i z tej możliwości skorzystały, czego dowodem są wnioski i zastrzeżenia skierowane do Starostwa Powiatowego w Mławie. Organ odwoławczy stwierdził, że wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji zawiera wszystkie załączniki określone w art. 11d ustawy drogowej tzn. wymagane prawem opinie, mapy raz z analizą powiązania drogi z innymi drogami publicznymi. Burmistrz Miasta Mławy decyzją z dnia 7.10.2010r. nr GKM.D.7624-15/2010, po zasięgnięciu opinii regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska i Państwowego powiatowego Inspektora Sanitarnego w Mławie, stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

W ocenie organu odwoławczego zaprojektowana między garażami droga nie wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo właścicieli i użytkowników działki nr ew. [...], a kwestionowana ilość betonowych podjazdów do garaży nie ma wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Wydzielenie i pozyskanie pasa gruntu z działek o nr ew. [...] i [...], o szerokości 4,0 m. pozwoliło odsunąć jezdnię i przyległy chodnik od garaży zlokalizowanych na nieruchomości o nr ew. [...], na odległość 3,20 - 3,30 m. od ściany garaży, a więc tyle, ile jest niezbędne, aby samochód wyjechał z garażu bezpiecznie dla siebie i będących w ruchu innych pojazdów oraz poruszających się chodnikiem pieszych.

Odcinek ulicy między kompleksami garaży o długości 91,0 m zaprojektowano z jezdnią asfaltową, szerokości 6,0m., o przekroju daszkowym, spadkach poprzecznych 2%, ograniczoną obustronnym krawężnikiem lekkim zatopionym i z obustronnymi chodnikami szerokości 2,0 m., które na wysokości garaży przechodzą w zjazdy do nich.

Projektowane ulice stanowią element układu komunikacyjnego Miasta Mławy i mają zapewnić dojazd do istniejących posesji prywatnych, do osiedli mieszkaniowych oraz połączyć drogi wewnątrzosiedlowe z ulicami przylegającymi do tego obszaru. Zdaniem organu odwoławczego, zmodernizowane ulice wpłyną na poprawę układu komunikacyjnego przedmiotowego terenu, natomiast argumenty podniesione w odwołaniach nie zasługują na uwzględnienie.

Organ odwoławczy wskazał, że art. 1 ustawy z dnia 8.03.1990r. o samorządzie gminnym stanowi, że mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową, poprzez gminę należy zaś rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Zadania własne gminy określa art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Organ odwoławczy stwierdził więc, że nie ma możliwości ingerencji w realizację zadań własnych Miasta Mława, gdyż byłoby to naruszeniem suwerenności gminy.

I. i H. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc że nie zgadzają się na przedstawioną w projekcie planu przeprowadzenie drogi środkiem pasa gruntu miedzy dwoma zespołami garaży (działka nr ew. [...] i nr ew. [...] ), w wyniku czego droga wraz z chodnikiem wkroczy na ich działkę, pozbawiając ich części gruntu przed garażem. Pozostały przed garażem pas gruntu nie pozwoli na bezpieczne zaparkowanie pojazdu i otwarcie drzwi celem wjazdu do niego. Ponadto podnieśli, że garaże są usytuowane w pobliżu bloku mieszkalnego i przy obecnym braku miejsc parkingowych pod blokiem służą skarżącym i współwłaścicielom jako miejsca parkingowe, a nie tylko jako wjazdy do garażu. Ponadto skarżący wskazali, że realizacja zaskarżonej decyzji stanowi ingerencje w prawo własności i naraża ich na niebezpieczeństwo. Wnoszący skargę podkreślili, że decyzja wydana została na zasadzie uznaniowości bez uwzględnienia ich stanowiska w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżonej decyzji nie można skutecznie zarzucić rażącego naruszenia prawa materialnego. Ponadto Sąd nie będąc związany granicami skargi na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. – dalej ppsa) nie dopatrzył się, by organy obu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego, w sposób mający wpływ na wynik sprawy oraz prawa procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Postępowanie w sprawie przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jak wynika to z tytułu ustawy drogowej, ma charakter szczególny. Ten szczególny charakter dotyczy też zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wyłączone są zasady i przepisy proceduralne postępowania opartego na przepisach kpa, jeżeli określone kwestie proceduralne zostały uregulowane w tej ustawie, a zatem powołanie się przez skarżących w skardze na zasady ogólne i przepisy Prawa budowlanego może być rozpatrywane przez sąd administracyjny tylko w kontekście art. 11c tej ustawy.

Zdaniem Sądu I instancji nie naruszono w niniejszej sprawie przepisów ustawy drogowej, ponieważ organ prawidłowo wykonał wszelkie czynności związane z zawiadomieniem stron w trybie przewidzianym w ustawie drogowej, dostatecznie identyfikując wydawane decyzje w sposób umożliwiający złożenie środków zaskarżenia, co też stało się podstawą rozpatrzenia odwołań od decyzji organu I instancji, a w konsekwencji rozpatrzenia skargi przez sąd administracyjny, nie można zatem skutecznie zarzucić, że ewentualne uchybienia w tym zakresie miały znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 11e ustawy drogowej nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Zgodnie z przepisami ustawy drogowej, Starosta pełni w procesie budowy drogi krajowej funkcję organu administracji, który jest zobowiązany wyłącznie do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji i pozwolenia na budowę. Nie jest natomiast upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych rozwiązań. Inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych a następnie techniczno wykonawczych inwestycji. W związku z powyższym, Starosta nie ma kompetencji do dokonywania zmian w przedstawionej przez inwestora koncepcji przebiegu drogi. Co do zasady decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego. Jak wynika bowiem z treści art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. A zatem w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach ustawy drogowej i prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Strona skarżąca winna mieć na względzie, że postępowanie administracyjne dotyczące pozwolenia na budowę drogi krajowej prowadzone było w trybie ustawy drogowej. Przepisy tej ustawy w sposób istotny upraszczają postępowanie administracyjne dot. budowy dróg, w tym co jest istotne dla skarżących m.in. w zakresie nabywania części nieruchomości zajętej pod budowę drogi na rzecz odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4 specustawy). Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie specustawy nie wymaga uprzednio przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Skarżący winni mieć na względzie, że realizacja drogi publicznej jest inwestycją publiczną, która ma na celu poprawę bezpieczeństwa użytkowników tej drogi. W ramach tego postępowanie nie jest więc zasadne domaganie się uwzględnienia interesu konkretnej strony postępowania, który nie wiązałby się bezpośrednio z realizacją przedsięwzięcia drogowego. Z tego względu organ administracyjny zatwierdził dokumentację przedstawioną przez inwestora, zgodnie z którą dokonano podziału działek położonych w liniach rozgraniczających terenu inwestycji. Zgodnie z art. 12 ust. 1 specustawy decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Z mocy prawa tak dokonany podział nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości (art. 12 ust. 3). Zgodnie z art. 12 ust. 4f odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Zatem w okolicznościach przedmiotowej sprawy skarżącemu za utracone części działek przysługiwać będzie odszkodowanie. Jednak postępowanie administracyjne w tym zakresie będzie przedmiotem zupełnie innego postępowania.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd i instancji stwierdził, że zaprojektowana między garażami droga nie wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo właścicieli i użytkowników działki nr ew. [...]. Wydzielenie i pozyskanie pasa gruntu z działek o nr ew. [...] i [...], o szerokości 4,0 m pozwoliło odsunąć jezdnię i przyległy chodnik od garaży tak aby samochód wyjechał z garażu bezpiecznie dla siebie i będących w ruchu innych pojazdów oraz poruszających się chodnikiem pieszych. Projektowane ulice stanowią element układu komunikacyjnego Miasta Mławy i mają zapewnić dojazd do istniejących posesji prywatnych, do osiedli mieszkaniowych oraz połączyć drogi wewnątrzosiedlowe z ulicami przylegającymi do tego obszaru. Zdaniem Sądu I instancji zmodernizowane ulice wpłyną na poprawę układu komunikacyjnego przedmiotowego terenu, natomiast argumenty podniesione przez strony skarżące nie zasługują na uwzględnienie.

Na podstawie akt sprawy Sąd I instancji stwierdził, że inwestor w trakcie postępowania złożył kompletną dokumentację. A zatem zostały spełnione wymagania o jakich mowa w art. 11d ust. 1 specustawy, tj. uzyskał wymagane prawem decyzje i uzgodnienia, mapę w skali co najmniej 1:5.000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu; analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi; mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami; określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu; oraz projekt budowlany sporządzony zgodnie z przepisami prawa przez osoby uprawnione. Ponadto w zaskarżonej decyzji zawarte zostały wszystkie elementy o jakich mowa w art. 11f ust. 1. Zgodnie z treścią art. 11i ust. 1 specustawy w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. A zatem organ musiał dokonać określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego sprawdzeń. Sąd I instancji uznał, że organ administracyjny wywiązał się z ww. obowiązków skoro w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji powoływał się na prawidłowość złożonej dokumentacji, ponadto dokonując opieczętowania dokumentacji projektowej. Z tego też względu na podstawie art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w związku z art. 11i ust. 1 ustawy drogowej nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wymieniony wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie został w całości zaskarżony przez I. i H. S. oraz K. i R. C. reprezentowanych przez adwokata Ł.K. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 5 ust 1 pkt. 1 c) ustawy prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie wobec przyjęcia, iż inwestycja zatwierdzona projektem budowlanym i udzielonym pozwoleniem na budowę zapewnia skarżącym i innym obywatelom bezpieczeństwo użytkowania, oraz naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa, polegające na nie rozpoznaniu wszystkich uchybień, jakimi dotknięte było postępowanie przed organami administracji oraz nieuwzględnieniu skargi sądowo-administracyjnej i jej oddaleniu, pomimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego w/w przepisów, które powinno było skutkować uwzględnieniem skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Skarżący zarzucili również naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 §1 ppsa w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit c) ppsa w zw. z art. 77 kpa w zw. z art. 107 kpa, mające wpływ na wynik postępowania, poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że organy administracyjne obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny. W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych. W skardze kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę nie zauważył wszystkich uchybień, które pojawiły się przy wydawaniu decyzji administracyjnej, a nie stosując art. 5 ustawy prawo budowlane bezpodstawnie przyjął, że wydzielenie i pozyskanie pasa gruntu z działek o nr Ew. [...] i [...], o szerokości 4,0 m pozwoliło odsunąć jezdnię i przyległy chodnik od garaży tak aby samochód wyjechał z garażu bezpiecznie dla siebie i będących w ruchu innych pojazdów oraz poruszających się chodnikiem pieszych. Nie można zgodzić się z stwierdzeniem, że zaprojektowana między garażami droga nie wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo właścicieli i użytkowników działki nr ew. [...], gdyż średnia długość samochodu osobowego wynosi 4,50 m, a po dodaniu szerokości drzwi garażowych 1,20 m daje łączna wielkość 5,70m. W związku z faktem, że samochód będzie podczas wjazdu do garażu parkował przed nim, spowoduje zatarasowanie przejścia dla pieszych i konieczność wejścia na ulicę. Nadto faktyczna odległość od garażu do krawędzi chodnika wynosi 4m a nie 4,4m, jak twierdzi organ. W skardze podniesiono, że uwagi i wnioski skarżących, aby zaprojektować jeden chodnik i tym samych poprawić bezpieczeństwo parkujących samochody, pieszych i użytkowników drogi są racjonalne i mają na uwadze dobro wspólne. Zdaniem skarżących, ustalenia sądu administracyjnego jak i organu stoją w sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i stanowią przejaw dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów. W skardze kasacyjnej zaznaczono, iż aby decyzje uznaniowe nie były dowolne, winny zawierać uzasadnienie odpowiadające rygorom przepisu art. 104 kpa. To oznacza, że uznanie administracyjne nie może odwoływać się do ogólnych zasad, ale przekonująco i jasno uzasadniać fakty, które odnoszą się do potwierdzenia zaistnienia lub nie istnienia "niezbędnej potrzeby bytowej" oraz zawierać uzasadnienie prawne, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Mając na uwadze fakt, iż w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie, a także naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zasadą w takiej sytuacji jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., FSK 618.04; ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz. 120.).

Skarżący kasacyjnie zarzucili Sądowi I instancji, iż nieprawidłowo ustalił stan faktyczny, uchybiając art. 141 § 1 ppsa, art. 145 § 1 pkt 1 lit c/ w związku z art. 77 i art. 107 kpa. W myśl skargi, nieprawidłowość ustaleń faktycznych polega na tym, że niewłaściwie określono odległość od garaży skarżących do krawędzi chodnika na 4,4 m., gdy tymczasem odległość ta wynosi 4,0 m. Należy dodać, iż w skardze nie podniesiono żadnych zarzutów dotyczących prowadzonego postępowania przez organy II i I instancji, zatem orzekający NSA ograniczy się do ustosunkowania do ww. kwestii ustalenia odległości między garażami skarżących i krawędzią chodnika.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji przyjął ustalenia faktyczne poczynione przez organ odwoławczy za własne, uznając je za prawidłowe. Dotyczą one wydzielenia i pozyskania pasa gruntu z sąsiadujących działek o nr ew. [...] (działka, której współwłaścicielami są skarżący) i nr ew. [...] o szerokości 4 m, co pozwoliło odsunąć jezdnię i przyległy chodnik od garaży usytuowanych na nieruchomości o nr ew. [...] (po przeciwległej stronie ulicy) na odległość 3,20-3,30 m od ściany garaży. Sąd I instancji wskazał też na pismo Urzędu Miasta w Mławie z dnia 10.11.2010 r., znak: WI.341-81/09, adresowane do Starostwa Powiatowego, które sporządzone zostało w związku z pismami skarżących i pismem Pana R. W. Na argumentację zawartą w tym piśmie powołał się organ I instancji i organ II instancji. W piśmie tym, w oparciu o informacje projektanta oraz opinię Naczelnika Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta w Mławie, wyjaśniono m. in. sporną kwestię odległości wjazdów do garaży od krawędzi chodnika. Podano, iż wynosi ona 4,40 - 4,70 m, a odległość wjazdów do krawędzi jezdni wynosi 6,50 – 6,90 m. Odległości te zapewniają bezpieczne parkowanie samochodu przed garażem.

W świetle powyższego, odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego bezpodstawnego przyjęcia, że wydzielenie i pozyskanie pasa gruntu z działek o nr Ew. [...] i [...], o szerokości 4,0 m pozwoliło odsunąć jezdnię i przyległy chodnik od garaży tak aby samochód wyjechał z garażu bezpiecznie dla siebie i będących w ruchu innych pojazdów oraz poruszających się chodnikiem pieszych, NSA stwierdza, że nie jest on usprawiedliwiony. Trafność tego stanowiska potwierdzają dane mapy znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy. Jak wynika z analizy mapy stanowiącej załącznik do projektu (skala 1:500), na działce [...] odległość ściany garażu do chodnika wynosi ok. 4,5 m (9 mm na mapie). Pozwala to zaparkować przed garażem średni samochód opisany w skardze o dł. 4,5 m. Ponadto chodnik o szerokości 2 m (4 mm na mapie) pozwala bezpiecznie wyjechać z garażu.

Uwzględniając powyższe, zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo ocenił decyzję organu odwoławczego, tak pod kątem zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego (art. 77 kpa), jak i pod kątem jej uzasadnienia w świetle art. 107 kpa. Tym samym, zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie art. 141 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa, w związku z naruszeniem przez organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie art. art. 77 kpa i art. 107 kpa, nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Również zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa, polegający na nierozpoznaniu wszystkich uchybień, jakimi było dotknięte postępowanie przed organami administracyjnymi, nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych. Skarżący kasacyjnie nie wskazali bowiem żadnych uchybień proceduralnych, jakich dopuściły się orzekające organy, i jakich nie zauważył Sąd I instancji. Należy wyjaśnić, iż szczególny zakres kognicji sądu odwoławczego (związanie granicami skargi kasacyjnej) nie pozwala NSA na uzupełnianie lub poprawianie podstaw skargi kasacyjnej. Nie jest również dopuszczalne dokonywanie przez NSA wykładni zakresu i kierunków zaskarżania (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis wyd. 4, s 413 i wskazane tam wyroki).

Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 lit c/ Prawa budowlanego, poprzez jego niezastosowanie, NSA przypomni, iż przepis ten nakazuje, by obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi - biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania - projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie wymagań podstawowych dotyczących, bezpieczeństwa użytkowania. W świetle treści cyt. przepisu, w odniesieniu do niniejszej sprawy, nasuwają się następujące uwagi.

Przede wszystkim, zarzut niedochowania przy projektowanej inwestycji drogowej, wymogu bezpieczeństwa, został sformułowany w związku z przyjętym przez skarżących stanem faktycznym (dotyczącym odległości garażu do krawędzi chodnika), który, jak wynika z wcześniejszych ustaleń orzekającego NSA, nie znajduje potwierdzenia w dokumentacji sprawy. Tym samym, zarzut ten, jako oderwany od stanu faktycznego, staje się bezskuteczny.

Nadto, należy zwrócić uwagę na znaczenie normy zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit c/ Prawa budowlanego. Przepis ten zamieszczony jest wśród przepisów ogólnych Prawa budowlanego. Stosownie do zasad techniki prawodawczej oznacza to, że ma znaczenie dla stosowania wykładni wszystkich przepisów o charakterze szczegółowym, związanych z przedmiotem regulacji Prawa budowlanego zwłaszcza materialnoprawnych, zamieszczonych w następnych rozdziałach tej ustawy. Na podstawie art. 11 lit. i ustawy drogowej, przepis ten, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, znajduje odpowiednie zastosowanie. Zastosowanie odpowiednie oznacza, iż stosując określony przepis Prawa budowlanego, należy uwzględnić specyfikę rozwiązań ustawy drogowej. Rzecz jednak w tym, że Skarżący kasacyjnie nie wskazali żadnego przepisu prawa materialnego, któremu miałyby uchybić organy administracji, a Sąd I instancji tego naruszenia nie zauważył. Należy wskazać też na normę wynikającą z art. 11e ustawy drogowej. W myśl tego przepisu, nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Znaczy to, iż przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c/ należy ściśle interpretować, posługując się kryterium "bezpieczeństwa użytkowania" wyłącznie kontekście obowiązującego porządku prawnego.

Orzecznictwo dotyczące art. 5 ust. 1 pkt 1 lit c/ Prawa budowlanego jest bogate i ujednolicone co do rozumienia przesłanki zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania obiektu budowlanego. Orzekający NSA podziela stanowisko, iż "Pozwolenie na budowę, zwłaszcza na obszarach zurbanizowanych, w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być przez to pozwolenie zagrożone lub naruszone. Granice tych praw i interesów określają przepisy prawa budowlanego oraz innych aktów prawnych wydanych na podstawie i w wykonaniu przepisów tego prawa lub przepisów wydanych dla ochrony środowiska." (zob. wyrok z 22.04.2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1885/08, LEX nr 550273, a także wyrok z 04.11.2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1476/09, LEX nr 589537). Zatem, jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich (por. wyrok z 16.07.2008 r., sygn. akt II SA/Sz 145/08, LEX nr 518509). Innymi słowy, ochrona interesów prawnych w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy, decydować będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych i to bez uwzględnienia ogólnego interesu społecznego (por. wyrok z 09.05.2008 r., sygn. akt VII SA/ Wa 223/08, LEX nr 509826). Podsumowując, właścicielowi nieruchomości przysługują prawne środki ochrony przed sposobem zagospodarowania na cele budowlane nieruchomości sąsiedniej, jeżeli projektowany sposób zagospodarowania kolidowałby z jego prawnie chronionym interesem poprzez naruszenie przez inwestora obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych oraz norm dotyczących budowy (zob. wyrok z 08.07.2008 r., sygn. akt II SA/Lu 211/08, LEX nr 510195). W tym kontekście NSA powtarza, iż w skardze kasacyjnej nie wskazano żadnego przepisu, któremu organ odwoławczy uchybił, a WSA w Warszawie tego naruszenia nie zauważył. Nie sposób zatem uznać zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 lit c/ Prawa budowlanego za uzasadniony.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, działając na podstawie art. 184 ppsa, orzeczono jak w sentencji wyroku.