Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1396/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 91
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 66 ust. 1 pkt 2, art. 68 ust. 6
journal: Dz.U. 2018 poz 996
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Piotr Polak po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Radomia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 880/18 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Radomia na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezydenta Miasta Radomia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta Miasta Radomia na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 stycznia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 880/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydenta Miasta Radomia na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z [...] października 2018 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezydenta Miasta Radomia.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Zarządzeniem z [...] sierpnia 2018 r., nr [...] Prezydent Miasta Radomia (dalej także Prezydent), działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 66 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r., poz. 996 ze zm.), po zasięgnięciu opinii ministra właściwego ds. kultury i dziedzictwa narodowego - odwołał R. P. z dniem [...] sierpnia 2018 r. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Muzycznych [...] w R. w czasie roku szkolnego, bez wypowiedzenia, z zachowaniem dotychczasowych warunków zatrudnienia jako nauczyciela dyplomowanego.

W uzasadnieniu wskazał, że odwołanie następuje ze względu na przypadek szczególnie uzasadniony wymieniony w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, polegający na wystąpieniu zaniedbań i poważnych błędów w prowadzeniu placówki, co spowodowało destabilizację funkcjonowania szkoły i zagrażało bezpieczeństwu uczniów. Prezydent wyjaśnił, że dwukrotnie wyrażona w trybie ustawy Prawo oświatowe wola Rady Pedagogicznej szkoły kierowanej przez dyrektora R. P. (dalej Dyrektor) wskazuje, że decyzje podejmowane przez Dyrektora w stosunku do nauczycieli Zespołu Szkół Muzycznych prowadzą do narastania konfliktu i w znaczący sposób wpływają na destabilizację pracy szkoły. Potwierdzają to liczne pisma, które wpłynęły do organu prowadzącego, natomiast rozmowy przeprowadzane z Dyrektorem w zakresie konfliktów nie odniosły rezultatu. Powyższa sytuacja zagraża dalszemu realizowaniu postawionych szkole zadań i celów, a tym samym stanowi zagrożenie interesu publicznego.

Jako organ prowadzący Prezydent dwukrotnie w ciągu pół roku przeprowadzał postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego występował do ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego o wydanie opinii w sprawie odwołania Dyrektora z zajmowanego stanowiska, w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W przypadku pierwszego wniosku o odwołanie opinia ministra była negatywna, natomiast odnośnie drugiego wniosku Departament Szkolnictwa Artystycznego i Edukacji Kulturalnej Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie wydał jednoznacznej opinii.

Prezydent stwierdził, iż R. P. jako dyrektor szkoły nie bierze pod uwagę opinii Rady Pedagogicznej przy osadzaniu stanowisk kierowniczych w szkole i sytuacja taka miała miejsce w przypadku stanowiska wicedyrektora ds. artystycznych w roku szkolnym 2017/2018. Zdaniem Prezydenta Dyrektor w sposób nierówny traktował pracowników poprzez wyciąganie drastycznych konsekwencji (zawiadomienie do prokuratury) w stosunku do pracownika, który w czasie zwolnienia lekarskiego uczestniczył w szkoleniu, przy równoczesnej akceptacji wykonywania pracy w ramach działalności gospodarczej (za odpłatnością) w siedzibie Zespołu Szkół Muzycznych przez inne osoby przebywające również na zwolnieniu lekarskim.

Prezydent ustalił także, że Dyrektor aprobował działania polegające na nakłanianiu pracowników do podpisu "list poparcia" dla jego działań, akceptował zastraszanie przez zastępcę postępowaniami prokuratorskimi wobec kierowników sekcji i nauczycieli, którzy sygnowali pismo skierowane do Centrum Edukacji Artystycznej. Ponadto Dyrektor podejmował działania naruszające zasady współżycia społecznego mające charakter mobbingu poprzez skierowanie do nauczycieli listu otwartego, w którym zapowiedział, że brak lojalności wobec zwierzchnika będzie traktował jako ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych uzasadniających dyscyplinarne rozwiązane umowy o pracę bez wypowiedzenia w trybie art. 52 Kodeksu pracy. Z uzasadnienia wynika nadto, że Dyrektor odmawiał nauczycielom przedmiotów muzycznych wyjazdów na kursy i szkolenia mających na celu pogłębianie ich kwalifikacji, również konsekwentnie uniemożliwiał im prowadzenie działalności koncertowej. Nie udzielał również zgody na wyjścia m.in. do kina czy teatru, wyjazdy na wycieczki. Stwierdzono brak współpracy z Radą Rodziców.

Przeprowadzona przez organ prowadzący kontrola wykazała 31 nieprawidłowości. Ddodatkowo w wyniku kontroli w zakresie m.in. stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych przy zakupie w 2017 r. pianin i fortepianów ujawniono okoliczności wskazujące na naruszenie dyscypliny finansów publicznych i zawiadomiono Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Warszawie.

Powyższe nieprawidłowości, jakich dopuścił się Dyrektor, spowodowały utratę zaufania organu prowadzącego i w konsekwencji doprowadziły do wydania powyższego zarządzenia.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] października 2018 r., wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., Wojewoda Mazowiecki (dalej także Wojewoda) stwierdził nieważność ww. Prezydenta Miasta Radomia.

W uzasadnieniu wskazał, że zarządzenie to zostało wydane z naruszeniem art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, zgodnie z którym organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce oświatowej, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej ministra kultury i dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Organ nadzoru wskazał, iż przyczyną odwołania dyrektora były:

1. jednoznaczna i dwukrotna wola rady pedagogicznej wskazująca, że decyzje podejmowane przez Dyrektora w stosunku do nauczycieli Zespołu szkół Muzycznych prowadzą do narastania konfliktu i w znaczący sposób wpływają na destabilizację pracy w szkole;

2. wnioski z postępowań wyjaśniających przeprowadzonych przez organ prowadzący, z których wynika, że dyrektor szkoły nie bierze pod uwagę opinii rady pedagogicznej przy obsadzaniu stanowisk kierowniczych, nierówno traktuje pracowników, nakłania pracowników do poparcia swoich działań, zastrasza pracowników postępowaniami prokuratorskimi, odmawia zgody na wyjazdy na kursy i szkolenia;

3. kontrola przeprowadzona przez organ prowadzący, która wykazała 31 nieprawidłowości, w większości z zakresu stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych.

Organ prowadzący uznał, że nieprawidłowości, jakich dopuścił się dyrektor kierując szkołą, spowodowały utratę zaufania organu prowadzącego do kompetencji dyrektora w zakresie gospodarowania środkami finansowymi, a sposób wykonywania obowiązków dyrektora prowadzi do destabilizacji szkoły i zagraża bezpieczeństwu uczniów, wobec czego dalsze kierowanie szkołą stanowi istotne zagrożenie dla osiągania celów i prawidłowego funkcjonowania szkoły w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych.

W ocenie Wojewody Mazowieckiego okoliczności odwołania Dyrektora Zespołu Szkół Muzycznych przedstawione w uzasadnieniu zarządzenia nie uzasadniają "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. Jak wywiódł Wojewoda, przepis ten obejmuje tylko takie sytuacje, w których nie jest możliwe dalsze pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania przez niego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. Wskazał dalej, że pojęcie "szczególnie uzasadniony przypadek" nie dotyczy każdego naruszenia prawa przez dyrektora i należy je rozumieć wąsko. Naruszenie prawa przez dyrektora musi być jednak na tyle istotne i poważne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie przez niego obowiązków w ramach funkcji kierowniczych, a także kierowanie przez niego sprawami szkoły.

Dokonując oceny legalności Zarządzenia Prezydenta Miasta Radomia, Wojewoda, po przytoczeniu orzecznictwa sądów administracyjnych, stwierdził, iż w jego ocenie Prezydent Miasta Radomia jako organ prowadzący szkoły nie wykazał, że działania dyrektora mieściły się w kryteriach "szczególnie uzasadnionych przypadków", że są to przypadki wyjątkowe, nagłe czy nadzwyczajne. Analiza zachowania dyrektora wymaga określenia, czy jego działanie było dotknięte bezprawnością w postaci naruszenia obowiązków wynikających z pełnionego stanowiska, a także czy było nacechowane winą w postaci lekkomyślności, niedbalstwa, czy też rażącego niedbalstwa, które mieszczą się w pojęciu naruszenia obowiązków pracowniczych.

Końcowo wskazał, że "przypadek szczególnie uzasadniony", który może być podstawą odwołania dyrektora szkoły, nie może być utożsamiany jedynie z sytuacjami dającymi podstawę do rozwiązania stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika. Wskazywany przez organ prowadzący zarzut naruszenia przez dyrektora dyscypliny finansów publicznych na dzień odwołania pozostał na etapie umorzenia części postępowania wyjaśniającego, a pozostałe zarzuty zostały dopiero objęte wnioskiem rzecznika dyscypliny finansów publicznych o ukaranie.

Z powyższych względów, zdaniem Wojewody, nie można uznać działania organu za uzasadnione, co skutkuje stwierdzeniem nieważności analizowanego zarządzenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego Prezydent Miasta Radomia (dalej skarżący) zarzucił:

1. naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 roku Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 996, z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie że powyższe zarządzenie narusza prawo, a w sprawie nie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, w sytuacji gdy zaistniały podstawy do odwołania dyrektora w tym trybie;

2. naruszenie art. 68 ust. 6 ustawy Prawo oświatowe poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy z jego treści wynika, że dyrektor szkoły winien przy wykonywaniu swoich zadań współpracować z radą pedagogiczną i rodzicami;

3. naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności zarządzenia Prezydenta Miasta Radomia z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Muzycznych [...] w R., [...] w sytuacji gdy zarządzenie zostało wydane zgodnie z obowiązującym prawem;

4. naruszenie art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego zwana dalej k.p.a w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm.) poprzez uniemożliwienie skarżącemu zapoznania się z materiałami postępowania i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, a tym samym uniemożliwienie stronie czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu;

5. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez niewykonanie obowiązku dokładnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, brak zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dowolną jego ocenę skutkująca błędnym uznaniem, że odwołania ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Muzycznych [...] w R., [...], w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia nastąpiło z naruszeniem prawa.

Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości.

W uzasadnieniu skargi, wskazał, iż wbrew twierdzeniom organu nadzoru, uzasadnienie zarządzenia zostało sporządzone w sposób szczegółowy, zawiera udokumentowany opis stanu faktycznego, nadto zostało należycie, wykazane w czym przejawiał się "szczególnie uzasadniony przypadek".

Strona skarżąca zwróciła uwagę, że zgodnie z art. 68 ust. 6 ustawy Prawo oświatowe dyrektor szkoły w wykonywaniu swoich zadań współpracuje z radą pedagogiczną, rodzicami samorządem uczniowskim, natomiast prezentowany przez Dyrektora szkoły nakazowy styl zarządzania szkołą koliduje z zapisami tego artykułu. Również zgromadzony w sprawie materiał dowodowy będący podstawą do wydania zarządzenia jednoznacznie wskazywał, że R. P. ignorował pracowników. Ponadto narastał konflikt grona pedagogicznego z Dyrektorem w związku z powołaniem E. F. na stanowisko wicedyrektora ds. artystycznych.

W dalszej części uzasadnienia autor skargi szczegółowo przytoczył okoliczności, zdarzenia, które miały miejsce w szkole i stanowiły źródło konfliktu Dyrektora z gronem pedagogicznym, z Radą pedagogiczną, Radą rodziców, działania o charakterze mobbingu, działania które upokarzały pracowników.

Skarżący zaznaczył, że trzy związki funkcjonujące w szkole domagały się wyciągnięcia przez Prezydenta konsekwencji dyscyplinarnych wobec Dyrektora R. P..

W podsumowaniu skargi podkreślono, iż Wojewoda Mazowiecki nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności zarządzenia z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], zatem niewłaściwie zastosował art. 91 ust. 1 u.s.g.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w rozstrzygnięciu nadzorczym. Dodatkowo zwrócił uwagę, iż Departament Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego w opinii (drugiej) wyraził wątpliwości, czy działania dyrektora opisane we wniosku są wystarczające do zastosowania nadzwyczajnego trybu odwołania na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że skoro w przepisie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe przewidziana jest możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", to podstawą odwołania dyrektora na jego podstawie nie mogą być przypadki zwyczajne, typowe – bazujące na negatywnej ocenie pracy czy wykonania bieżących zadań nauczyciela – dyrektora szkoły.

Zdaniem tego Sądu analiza przypadków uznanych w dotychczasowym orzecznictwie za przypadki szczególnie uzasadnione dowodzi, że orzecznictwo konsekwentnie przyjmuje, że w tym przepisie chodzi o takie zachowania, w wyniku których nie ulega wątpliwości, że dyrektor utracił zdolność wykonywania powierzonej mu funkcji z przyczyn etycznych.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie Prezydent nie dokonał logicznego i przekonywującego omówienia wystąpienia przesłanki, o której mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. Postawione w uzasadnieniu przedmiotowego zarządzenia Prezydenta Miasta Radomia zarzuty dotyczące przede wszystkim negatywnej oceny współpracy dyrektora z Radą pedagogiczną, Radą rodziców i niektórymi nauczycielami, nie uzasadniają odwołania z zajmowanego stanowisko bez wypowiedzenia na podstawie ww. przepisu. Organ nie wykazał bowiem, że zaistniała sytuacja wyjątkowa, nadzwyczajna, nagła, powodująca u niego przekonanie, że dalsze kierowanie szkołą przez dotychczasowego dyrektora stanowi istotne zagrożenie dla funkcjonowania szkoły. Podnoszone przez Prezydenta okoliczności nie mały charakteru nagłego, gdyż trwają już od dłuższego czasu i były podejmowane próby zażegnania tego konfliktu.

Również wskazanie w uzasadnieniu zarządzenia, że występowały przypadki nierównego traktowania pracowników uczestniczących w czasie zwolnienia lekarskiego w wykonywaniu pracy w ramach działalności gospodarczej - co skutkowało zawiadomieniem prokuratury, nie stanowi zdarzenia nagłego. Sam organ prowadzący stwierdził zresztą w uzasadnieniu, że sytuacja konfliktowa występowała w latach 2017/2018, zatem w ocenie tego Sądu, nie można przyjąć, że wystąpiło zdarzenie wyjątkowe stanowiące szczególnie uzasadniony przypadek.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji brak jest również podstaw do przyjęcia, że występująca w szkole sytuacja narastającego konfliktu między dyrektorem szkoły a nauczycielami spowodowała destabilizację w realizacji funkcji szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora przez R. P.. Sąd ten zauważył, że organ prowadzący w żaden sposób nie wykazał, iż sposób wykonywania obowiązków przez Dyrektora prowadzi do destabilizacji szkoły, czy tez zagraża bezpieczeństwu uczniów. Takie stwierdzenie stanowi nadużycie w stosunku do Dyrektora. Podobnie Sąd ocenił wywód organu prowadzącego wskazującego na "osobiste i emocjonalne zaangażowanie dyrektora w konflikt z Radą rodziców i Radą pedagogiczną", co jest stwierdzeniem nieuprawnionym, gdyż występowanie konfliktów w środowisku szkolnym nie jest czymś wyjątkowym. Samo powołanie się na brak właściwej współpracy dyrektora z rodzicami uczniów

i nauczycielami, czy odmowy wyjazdów na kursy, szkolenia, czy też wyjścia do kina, teatru oraz brak właściwej reakcji na wnioski i sugestie organu prowadzącego szkołę, ma charakter ogólnikowy i przede wszystkim nie stanowi uzasadnienia dla zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku pozwalającego na odwołanie dyrektora szkoły w trakcie trwania roku szkolnego w myśl art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że zarzut nieprawidłowości jakich dopuścił się Dyrektor kierując szkołą, a mianowicie stwierdzone nieprawidłowości (31 nieprawidłowości) w wyniku kontroli w zakresie stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych, naruszenie dyscypliny finansów publicznych, co spowodować miało utratę zaufania organu prowadzącego do kompetencji Dyrektora w zakresie gospodarowania środkami finansowymi, również nie wyczerpuje zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku.

Sąd ten zwrócił uwagę, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaznaczył w opinii z 8 sierpnia 2018 r., iż wyraża wątpliwość czy przywołane działania R. P. są wystarczające do zastosowania nadzwyczajnego trybu odwołania z funkcji Dyrektora. Ponadto, w realiach niniejszej sprawy, opinia Ministra nie została rozważona w dostatecznym stopniu przez organ prowadzący szkołę przy podejmowaniu zarządzenia.

Sąd ten uznał za nieuzasadniony zarzut naruszenia przez organ nadzoru art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. Nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania podniesionych w skardze. Uznając, iż nie doszło do naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g., Wojewoda prawidłowo - w ocenie tego Sądu - stwierdził, iż zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta Radomia jest sprzeczne z prawem i jako akt na mocy art. 91 ust. 1 u.s.g. jest nieważny. Sąd ten wskazał, że wydanie przez organ prowadzący rozstrzygnięcia w oparciu o przepis prawa materialnego bez wykazania, że zachodzą ustawowe przesłanki określone w tym przepisie, uzasadniające jego zastosowanie w sprawie, stanowi istotne naruszenie prawa.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta Radomia reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Domagał się zmiany zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 roku Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 996, z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wskazane w zaskarżonym zarządzeniu Prezydenta Miasta Radomia z [...] sierpnia 2018 roku nr [...] przyczyny odwołania ze stanowiska dyrektora nie stanowiły na tyle istotnych naruszeń prawa, które można by zakwalifikować jako "szczególnie uzasadnione przypadki’’ oraz na nieuprawnionym zawężeniu stosowania tego przepisu do sytuacji nagłych, z pominięciem innych ważnych przyczyn będących podstawą do odwołania. Jak również poprzez błędną jego wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że analiza zachowania dyrektora wymagała określenia czy działanie dyrektora było dotknięte bezprawnością w postaci naruszenia obowiązków wynikających z pełnionego stanowiska, czy było nacechowane winą w postaci lekkomyślności, niedbalstwa czy też rażącego niedbalstwa naruszenia obowiązków pracowniczych, przy czym nie wynika to z treści art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe;

2) naruszenie art. 68 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 roku Prawo oświatowe poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy z jego treści wynika, że dyrektor szkoły winien przy wykonywaniu swoich zadań współpracować z radą pedagogiczną i rodzicami;

3) naruszenie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi Prezydenta Miasta Radomia, w sytuacji gdy zarządzenie zostało wydane zgodnie z obowiązującym prawem.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i czy miało ono wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie rozwinął powyższe zarzuty.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Przede wszystkim niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r. poz.996), który to przepis stanowi, że organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 8, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego – ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Już z treści cytowanego przepisu wynika, że akt odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole lub placówce musi być należycie uzasadniony. Za poglądem, że w każdym przypadku zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe organ odwołujący ma obowiązek starannego uzasadnienia, przemawia także gwarancyjny charakter art. 66 ust. 1 tej ustawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepis ten – określając przesłanki odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego (dyrektora, wicedyrektora lub innego stanowiska kierowniczego) w szkole lub placówce publicznej w sposób wyczerpujący ma stwarzać gwarancje dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli na takich stanowiskach.

Jak bowiem wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2012 r., sygn. I OSK 724/12, o przypadku szczególnie uzasadnionym, będącym podstawą odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, można mówić w sytuacji wystąpienia konkretnych poważnych przyczyn, czy to niezależnych od dyrektora, czy też zawinionych przez niego (np. gdy w sposób istotny naruszył obowiązki pracownika – art. 52 § 2 k.p.), gdy konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania przez niego funkcji, albowiem dalsze jej wykonywanie godziłoby w interes szkoły i powodowałoby destabilizację w jej funkcjonowaniu w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych (por. również wyrok WSA w Gliwicach z 7 marca 2006 r., sygn. IV SA/Gl 862/04; wyrok NSA z 19 września 2001 r., sygn. II SA 1657/01, wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r., sygn. I OSK 86/08). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela również pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w uzasadnieniu wyroku z 26 kwietnia 2012 r., sygn. II SA/Bk 924/11, który podjął próbę wykładni pojęcia "przypadku szczególnie uzasadnionego" i wskazał, że mogą to być: 1) zdarzenia (działanie lub zaniechanie) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne), 2) mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień, określonych prawem, przez nauczyciela – dyrektora szkoły, 3) stwierdzone uchybienia są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego 4) konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny.

Nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji błędnie ocenił za organem nadzoru, że przedstawione w uzasadnieniu zarządzenia Prezydenta Miasta Radomia z dnia [...] sierpnia 2018 r. okoliczności nie wyczerpywały przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, i że jako takie nie uprawniały organu do odwołania dyrektora ze stanowiska i zastosowania trybu przewidzianego w tym przepisie. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, trafnie uznając za organem nadzoru, że Prezydent Miasta Radomia nadmiernie rozszerzył pojęcie "przypadek szczególnie uzasadniony" i nieprawidłowo uznał, że w okolicznościach, o których mowa w zarządzeniu Prezydenta Miasta Radomia nr [...], z dnia [...] sierpnia 2018 r., zaistniał przypadek szczególnie uzasadniony, upoważniający Prezydenta Miasta Radomia do odwołania R. P. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Muzycznych [...] w R. w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia i w konsekwencji w sposób niewłaściwy zastosował powołany przepis.

Nie ulega wątpliwości, że art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, dopuszczający wyjątkowo możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego bez wypowiedzenia, powinien być interpretowany wąsko, a to zgodnie z regułą, że wyjątków (tu: od zasady stabilności zatrudnienia – por. wyrok NSA z 26 września 2014 r., sygn. I OSK 1433/14) nie należy interpretować rozszerzająco (exceptiones non sunt extendendae). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko, w myśl którego dodanie przez ustawodawcę w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe do określenia "uzasadnione przypadki" przysłówka "szczególnie", zacieśnia pole zastosowania analizowanego przepisu do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych, kiedy organ odwołujący ma pełne prawo ocenić, że dalsze kierowanie szkołą, placówką lub jej wyodrębnioną organizacyjnie częścią stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych względów jest nie do przyjęcia. Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej kwestii jest jednolite i konsekwentne – por. np. wyrok z 7 maja 2015 r., sygn. I OSK 2987/14, wyrok z 6 sierpnia 2015 r., sygn. I OSK 901/15 oraz wyrok z 25 listopada 2015 r., sygn. I OSK 1942/15.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że okoliczności przemawiające w ocenie Prezydenta Miasta Radomia za odwołaniem R. P. w trybie natychmiastowym ze stanowiska dyrektora badane zarówno łącznie, jak też odrębnie nie stanowią "szczególnie uzasadnionego przypadku", bowiem nie nosiły cech rażącego naruszenia prawa przez dyrektora placówki, nie prowadziły do destabilizacji pracy placówki, nie zagrażały interesowi publicznemu, nie były nagłe i nie wymagały natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora przez ww. W niniejszej sprawie, co zasadnie zostało podniesione przez Wojewodę w rozstrzygnięciu nadzorczym z [...] października 2018 r., nie wykazano takiego rodzaju uchybień wykonywania zadań, które wymagałyby natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora. Funkcjonowanie szkoły do czasu wydania przez Prezydenta Miasta Radomia zarządzenia z [...] sierpnia 2018 r., nr [...] wskazuje, że mimo wskazanych w uzasadnieniu tego aktu niedociągnięć, nie było podstaw do zastosowania trybu nadzwyczajnego odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Nawet, gdyby się zgodzić, że R. P. w okresie sprawowania funkcji dyrektora Zespołu Szkół Muzycznych w R. dopuścił się wszystkich zarzucanych mu uchybień, to i tak nie można przyjąć, że którekolwiek z tych naruszeń lub wszystkie one łącznie stanowią przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że postawione w uzasadnieniu zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta Radomia zarzuty dotyczące przede wszystkim negatywnej oceny współpracy dyrektora z Radą pedagogiczną, Radą rodziców i niektórymi nauczycielami, nie uzasadniają odwołania z zajmowanego stanowiska bez wypowiedzenia na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. Organ odwołujący nie wykazał bowiem, że zaistniała sytuacja wyjątkowa, nadzwyczajna, nagła, powodująca u niego przekonanie, że dalsze kierowanie szkołą przez dotychczasowego dyrektora stanowi istotne zagrożenie dla funkcjonowania szkoły. Podnoszone przez Prezydenta okoliczności nie mały charakteru nagłego, gdyż, jak sam podaje, trwają już od dłuższego czasu i były podejmowane próby zażegnania tego konfliktu. Również wskazanie w uzasadnieniu zarządzenia, że występowały przypadki nierównego traktowania pracowników uczestniczących w czasie zwolnienia lekarskiego w wykonywaniu pracy w ramach działalności gospodarczej - co skutkowało zawiadomieniem prokuratury, nie stanowi zdarzenia nagłego. Podkreślenia wymaga, że sam organ prowadzący stwierdza w uzasadnieniu ww. zarządzenia, że sytuacja konfliktowa występowała już w latach 2017/2018. Zatem nie można przyjąć, że wystąpiło zdarzenie wyjątkowe stanowiące szczególnie uzasadniony przypadek.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że brak jest również podstaw do przyjęcia, że występująca w szkole sytuacja narastającego konfliktu między dyrektorem szkoły, a nauczycielami, spowodowała destabilizację w realizacji funkcji szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora przez R. P., skoro organ prowadzący w żaden sposób nie wykazał, iż sposób wykonywania obowiązków przez Dyrektora prowadzi do destabilizacji szkoły, czy tez zagraża bezpieczeństwu uczniów. Podobnie należy ocenić wywód organu prowadzącego wskazujący na "osobiste i emocjonalne zaangażowanie dyrektora w konflikt z Radą rodziców i Radą pedagogiczną", co jest stwierdzeniem nieuprawnionym, gdyż występowanie konfliktów w środowisku szkolnym nie jest czymś wyjątkowym. Samo powołanie się na brak właściwej współpracy dyrektora z rodzicami uczniów i nauczycielami, czy odmowy wyjazdów na kursy, szkolenia, czy tez wyjścia do kina, teatru oraz brak właściwej reakcji na wnioski i sugestie organu prowadzącego szkołę, ma charakter ogólnikowy i przede wszystkim nie stanowi uzasadnienia dla zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku pozwalającego na odwołanie dyrektora szkoły w trakcie trwania roku szkolnego w myśl art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe.

Trafnie także Sąd pierwszej instancji uznał, powołując się na utrwalone już w tym względzie orzecznictwo sądów administracyjnych, że również zarzut nieprawidłowości, jakich dopuścił się Dyrektor kierując szkołą, a mianowicie stwierdzone nieprawidłowości (31 nieprawidłowości) w wyniku kontroli w zakresie stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych, naruszenie dyscypliny finansów publicznych, co spowodować miało utratę zaufania organu prowadzącego do kompetencji Dyrektora w zakresie gospodarowania środkami finansowymi, nie wyczerpuje zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku.

Reasumując wskazać należy, że z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że użyte w ustawie pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" winno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego (wyrok WSA we Wrocławiu z 27 marca 2009 r., sygn. IV SA/Wr 49/09), bo naruszenie prawa przez dyrektora jest na tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, a stwierdzone w jego pracy uchybienia mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły (wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r., sygn. I OSK 86/08).

Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje, że w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, który tożsamy jest w wcześniejszą regulacją zawartą w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1457) i stanowi jego odpowiednik, chodzi o takie zachowania, w wyniku których nie ulega wątpliwości, że dyrektor utracił zdolność wykonywania powierzonej mu funkcji z przyczyn etycznych lub rażącej niekompetencji w realizacji spoczywających na nim obowiązków. Za przyczyny "szczególnie uzasadnione" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. (i odpowiednio art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe) uznano: kradzież alkoholu w sklepie (II SA/Bk 1179/14), błędy organizacyjne, które postawiły placówkę w stan zagrożenia likwidacją (IV SA/Gl 970/13), poniżanie, upokarzanie i ignorowanie pracownika oraz wykorzystanie dwóch pracowników do przeprowadzenia remontu w mieszkaniu dyrektora (I OSK 2853/13), zaniedbania w nadzorze nad pracownikami skutkujące molestowaniem seksualnym podopiecznych (I OSK 840/13), zatrudnienie przez dyrektora swojej siostry w szkole (I OSK 2408/11), notoryczne nieregulowanie zobowiązań finansowych szkoły (II SA/Rz 624/05), długotrwałą chorobę uniemożliwiającą wykonywanie funkcji kierowniczej, która negatywnie wpływa na szkołę, powodując jej dezorganizację (I OSK 365/17).

W świetle powyższego nie można uznać za "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe braku współpracy przez dyrektora szkoły przy wykonywaniu swoich zadań z radą pedagogiczną i rodzicami. W tej sytuacji za niezasadny uznać należało także zarzut naruszenia art. 68 ust. 6 ustawy Prawo oświatowe. Zgodnie z owym przepisem prawa, dyrektor szkoły lub placówki w wykonywaniu swoich zadań współpracuje z radą szkoły lub placówki, radą pedagogiczną, rodzicami i samorządem uczniowskim.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 994). Podnosząc zarzut naruszenia ww. przepisu prawa, strona skarżąca kasacyjnie nie sprecyzowała, której jednostki redakcyjnej tego przepisu dotyczy ów zarzut. Zauważyć należy, że przepis ten składa się z 6 ustępów. Niewłaściwa redakcja owego zarzutu czyni niemożliwym ocenę jego zasadności. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do doprecyzowania za stronę podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na "niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i czy miało ono wpływ na wynik sprawy". Zgodnie z owym przepisem prawa: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania."

Należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, lex nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. II FSK 568/08, lex nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Za pomocą zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił bowiem podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów tego Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze, a zatem konstrukcja uzasadnienia wskazuje, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., sygn. II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. II GSK 2321/13).

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę, wziął pod uwagę całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych w celu stwierdzenia czy naruszono prawo materialne i czy miało ono wpływ na wynik sprawy.

Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.