Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2206/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 1 i 2, art. 107 ust. 1 i ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 355
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1564/15 w sprawie ze skargi W. P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1564/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpoznania skargi W. P., uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z [...] kwietnia 2015 r., w przedmiocie przyznania uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Skarżąca jest funkcjonariuszem Komendy Wojewódzkiej Policji w Białymstoku w służbie stałej od 25 listopada 2003 r. Zamieszkiwała w lokalu nr [...] przy ul. Z. [...] w B., do którego posiadała tytuł prawny. Mąż skarżącej R. G. od 31 stycznia 2007 r. zamieszkuje w należącym do obojga małżonków domu, położonym w miejscowości L. przy ul. S. w L. - w stosunku do miejsca pełnienia służby przez skarżącą jest to miejscowość niepobliska. Syn skarżącej, R. G. zamieszkuje w lokalu mieszkalnym przy ul. M. [...] w B., którego głównym najemcą jest B. P., matka skarżącej. 23 maja 2012 r. skarżąca sprzedała zajmowany dotychczas lokal przy ul. Z. w B. Oświadczeniem mieszkaniowym z 16 grudnia 2013 r. wystąpiła o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od 1 stycznia 2013 r.

Podlaski Komendant Wojewódzki Policji decyzją nr [...], z [...] stycznia 2014 r. odmówił przyznania skarżącej przedmiotowego świadczenia, a Komendant Główny Policji decyzją nr [...], z [...] lutego 2014 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Powyższą decyzję skarżąca zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 27 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 796/14, uchylił decyzję organu I i II instancji. W ocenie tego Sądu, funkcjonariuszowi Policji, któremu nie przydzielono lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, a który posiadał własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego o powierzchni mieszkalnej mniejszej niż przewidują to przepisy określające normy zaludnienia dla policjantów, przysługuje równoważnik za brak lokalu, w sytuacji gdy zbył ten lokal.

Uwzględniając powyższe stanowisko Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku decyzją nr [...] z [...], kwietnia 2015 r. przyznał skarżącej równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego według obowiązujących stawek od 16 grudnia 2013 r.

Od decyzji tej skarżąca złożyła odwołanie do Komendanta Głównego Policji, wnosząc o jej zmianę poprzez przyznanie prawa do przedmiotowego świadczenia od 1 stycznia 2013 r.

Decyzją z [...] czerwca 2015 r. Komendant Główny Policji utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu odwołał się do art. 92 ustawy o Policji oraz § 3 i § 2 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130). Wskazał, że w sprawie realizacji prawa do równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego organ nie działa z urzędu, lecz konieczny jest wniosek funkcjonariusza w tym przedmiocie. Brak wniosku strony o przyznanie niniejszego świadczenia, bądź też brak stosownego wniosku dotyczącego wysokości należnego równoważnika powoduje, że prawo do równoważnika bądź też prawo do równoważnika w określonej wysokości nie powstaje. Nie mają prawnego znaczenia motywy (okoliczności), z powodu których policjant nie składa stosownego wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie przyznania świadczenia, mimo, że spełnia ustawowe przesłanki do jego otrzymania. Samo prawo do świadczenia nie rodzi po stronie organu Policji zobowiązania do wypłaty świadczenia. Organy bowiem ustalają istnienie takiego uprawnienia na podstawie oświadczenia mieszkaniowego składanego przez funkcjonariusza oraz w oparciu o dane w nim zawarte, wydając w tym przedmiocie decyzję administracyjną stosownie do regulacji art. 97 ust. 5 ustawy o Policji. Dopiero na podstawie tej decyzji, która ma charakter konstytutywny, powstaje prawo do równoważnika pieniężnego. Ze względu na taki charakter decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego wywołuje ona skutki prawne wyłącznie na przyszłość (ex nunc), a więc nie wcześniej niż od chwili złożenia wniosku. Inny termin rozpoczęcia biegu uprawnień wynikających z takiej decyzji byłby możliwy wówczas, gdyby przepisy prawa materialnego wyraźnie go przewidywały. Takiej sytuacji przepisy w sprawie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jednak nie przewidują.

W niniejszej sprawie oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości skarżąca złożyła 16 grudnia 2013 r. i od tej daty Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku przyznał skarżącej przedmiotowe świadczenie według stawek obowiązujących dla policjanta posiadającego rodzinę. Organ wskazał, że prawo policjanta w służbie stałej do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego powstaje nie z mocy ustawy, ale do jego powstania niezbędna jest decyzja, mocą której, po przeprowadzeniu postępowania celem ustalenia, czy policjant spełnia ustawowe przesłanki, przyznaje się to świadczenie. W ocenie Komendanta Głównego Policji z chwilą nabycia przez policjantkę uprawnień do dodatkowej normy mieszkalnej roszczenie o przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie stało się wymagalne. W świetle przepisów prawa administracyjnego o wymagalności do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego można mówić dopiero wówczas, gdy w danej sprawie została wydana prawomocna decyzja administracyjna.

Skargę na powyższą decyzję do wojewódzkiego sądu administracyjnego wniosła W. P., zaskarżając powyższą decyzję w części dotyczącej daty, od której przyznano jej prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decyzji zarzuciła także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 92 ust. 1 ustawy o Policji poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, że zaskarżona decyzja ma charakter konstytutywny i skutkuje powstaniem po stronie odwołującej się prawa do równoważnika pieniężnego od chwili złożenia przez nią oświadczenia mieszkaniowego, tj. od 16 grudnia 2013 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując prezentowaną dotychczas argumentację.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że przy wydaniu decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego. Postępowanie w przedmiotowej sprawie toczyło się na podstawie ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.). Zgodnie z art. 88 ust. 1 ww. ustawy policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. W przypadku, gdy prawo to nie może być realizowane poprzez przydział lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, funkcjonariuszowi przysługuje uprawnienie o charakterze rekompensacyjnym w postaci równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania lub pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

Równoważnik pieniężny przyznawany jest na mocy art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, zaś na podstawie art. 92 ust. 2 ustawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm.).

Sąd I instancji przytoczył § 2 ust. 4 oraz § 3 i wskazał, że w sprawie realizacji prawa do równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego organ nie działa z urzędu lecz konieczny jest wniosek funkcjonariusza w tym przedmiocie. Organ rozpoznając taki wniosek bada uprawnienia funkcjonariusza pod kątem przesłanek do jego uzyskania, a przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego następuje w formie decyzji.

Zdaniem Sądu I instancji w sprawie poza sporem pozostaje, że skarżąca ma uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Sporna jest natomiast kwestia, od jakiej daty skarżącej należy się ten równoważnik pieniężny.

W ocenie organu równoważnik za brak lokalu mieszkalnego można przyznać tylko za okres od dnia złożenia "oświadczenia mieszkaniowego" wraz z wnioskiem o wypłatę tego równoważnika, natomiast skarżąca prezentuje pogląd, że prawo do równoważnika pieniężnego nabyła 1 lutego 2011 r., tj. z dniem mianowania w służbie.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu, stwierdzając, że z wykładni systemowej ustawy o Policji wynika, iż prawo do równoważnika pieniężnego należy łączyć jedynie z faktem pełnienia służby stałej oraz brakiem przez funkcjonariusza (członków jego rodziny) lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a ponadto, iż równoważnik ten przysługuje za okres nieposiadania powyższego lokalu. Ustawa o Policji nie formułuje wprost innych w tym zakresie przesłanek. Takich dodatkowych warunków nie można też wyprowadzać w drodze zabiegów interpretacyjnych. Niedopuszczalne są bowiem wszelkie zabiegi interpretacyjne prowadzące do sformułowania dodatkowych przesłanek mogących w konsekwencji doprowadzić do pozbawienia czy ograniczenia praw podmiotowych przyznanych ustawą.

Sąd I instancji przytoczył orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawiające podobny pogląd. Nadto przywołał wyrok NSA z 10 listopada 2014 r., sygn. I OSK 1294/14, w którym dodatkowo podkreślił, że zakres delegacji określony w art. 92 ust. 2 ustawy o Policji nie upoważniał Ministra do powtórnego ukształtowania prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego policjanta w sposób odmienny od przyjętych rozwiązań ustawowych. Stąd też § 3 rozporządzenia nie może stanowić podstawy prawnej do łączenia ustawowych przesłanek powstania uprawnienia do równoważnika z datą złożenia tzw. "oświadczenia mieszkaniowego".

Zdaniem Sądu I instancji decyzja w niniejszej sprawie będzie miała charakter deklaratoryjny, a zatem potwierdzający prawo do równoważnika w okresie, w którym funkcjonariusz spełniał przesłanki do jego przyznania. Uprawnienie do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego ma charakter obiektywny, a o tym czy policjantowi w drodze decyzji zostanie on przyznany, decyduje jedynie udokumentowanie spełnienia wszystkich przesłanek ustawowych uprawniających do tego świadczenia.

Niewystąpienie przez policjanta z wnioskiem o wypłatę równoważnika powoduje, że równoważnik taki nie jest wypłacany. Nie oznacza to jednak, że policjant traci prawo do tego dodatku z tytułu zgodnego z rzeczywistym stanem rzeczy, tj. za okres nieposiadania powyższego lokalu. Jedynym ograniczeniem są tu przepisy o przedawnieniu, a w szczególności przepis art. 107 § 1 ustawy o Policji. A zatem funkcjonariusz, spełniający ustawowe warunki przewidziane w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, może żądać przyznania mu równoważnika za cały przysługujący mu okres, dopóki nie nastąpi przedawnienie takiego roszczenia. Policjant z chwilą spełnienia przesłanek warunkujących powstanie prawa do równoważnika posiada roszczenie o jego wypłatę. Nie oznacza to jednak, że z tą chwilą powstaje po stronie organów policji obowiązek realizacji świadczenia. Obowiązek ten istnieje już potencjalnie i warunkowo. Przy czym zauważyć należy, iż te czynności nie stanowią podstawy nabycia prawa do realizacji roszczenia, które w dacie ich podejmowania faktycznie istniało. Złożenie przez policjanta oświadczenia mieszkaniowego stanowi natomiast podjęcie czynności, o której mowa w art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, a więc przerywa bieg przedawnienia.

Zdaniem Sądu I instancji przyjąć należy, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby stałej lub w miejscowości pobliskiej przyznaje się w drodze decyzji administracyjnej po złożeniu wspomnianego oświadczenia mieszkaniowego, ale za okres od daty istnienia ustawowych przesłanek do jego otrzymania przez funkcjonariusza.

Mając powyższe na uwadze Sąd ten, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymana nią w mocy decyzję organu I instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenia skargi.

Na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego w odniesieniu do przepisów art. 107 § 1 oraz art. 107 § 3 pkt 1 ustawy o Policji poprzez dokonanie błędnej ich wykładni i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie określonej w nich normy prawnej przez przyjęcie, że ze względu na fakt braku przedawnienia roszczenia (jego bieg został przerwany), stronie przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby od 1 stycznia 2013 r. do "15 stycznia 2013 r."

W uzasadnieniu rozwinął powyższy zarzut.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Oceniając zasadność podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego zauważyć należy, że przesądzające dla sprawy jest rozstrzygnięcie kwestii charakteru decyzji w sprawie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego wydawanej a podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r.(j.t.: Dz. U. z 2015 r. poz. 355 ze zm.).

Przypomnieć w związku z tym wypada, że na mocy decyzji konstytutywnej dochodzi do powstania, określonej w tej decyzji, sytuacji prawnej. Decyzja ta swoją mocą kształtuje prawa i obowiązki jej adresatów. W odróżnieniu od niej, decyzja deklaratoryjna sama z siebie nie powoduje natomiast zmiany prawa a jedynie potwierdza stan prawny, jaki zaistniał - w określonej dacie - z mocy samego prawa. Zatem ta ostatnia decyzja jedynie stwierdza istnienie, powstałych wcześniej, określonych praw. Jedną z konsekwencji takiego rozróżnienia jest to, że w przypadku decyzji konstytutywnych - kształtujących stosunek administracyjnoprawny w chwili ich wydania, należy stosować przepisy obowiązujące w tej właśnie chwili (przepisy nowe), a w przypadku decyzji deklaratoryjnych - stwierdzających ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie, stosować należy przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku, na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego (przepisy poprzednie) – zob. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06 zamieszczona na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA.

Z zasady tej wyprowadzić można wniosek, że dla zakresu oddziaływania deklaratoryjnej decyzji administracyjnej "wstecz" znaczenie ma data spełnienia przez adresata decyzji przesłanek uzasadniających możliwość konkretyzacji jego praw lub obowiązków, a nie data wydania decyzji.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych przez WSA w Warszawie decyzji stanowił przede wszystkim art. 92 ust.1 ustawy o Policji. Przepis ten umieszczony jest w rozdziale 8 ustawy "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" i bezspornie nie może być on interpretowany w oderwaniu od innych zawartych tam norm. Z regulacji tych wynika zaś, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych (art. 88 ust. 1). Podstawowym uprawnieniem w tym zakresie jest zatem prawo do lokalu mieszkalnego. Wówczas, gdy nie może być ono zrealizowane, w grę wchodzą inne formy pomocy, w tym równoważnik pieniężny za brak lokalu. Posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem "przysługuje", oznacza kategoryczne określenie jednego z uprawnień związanych z pełnieniem służby w Policji.

Uprawnienie funkcjonariusza do przedmiotowego świadczenia należy zatem oceniać bezpośrednio w oparciu o przepisy ustawy o Policji, a prawo do równoważnika pieniężnego należy łączyć jedynie z faktem pełnienia służby stałej oraz brakiem przez funkcjonariusza (członków jego rodziny) lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Ustawa o Policji nie formułuje wprost innych w tym zakresie przesłanek. Takich dodatkowych warunków nie można też wyprowadzać w drodze zabiegów interpretacyjnych. "Niedopuszczalne są wszelkie zabiegi interpretacyjne prowadzące do sformułowania dodatkowych przesłanek, mogących w konsekwencji doprowadzić do pozbawienia czy ograniczenia praw podmiotowych przyznanych ustawą" (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 lutego 1996 r, sygn. akt III AZP 23/95, OSN 1996/15/205).

Rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 918 z późn. zm.), na którego przepisy powołuje się autor skargi kasacyjnej, wydane zostało z upoważnienia wynikającego z art. 92 ust. 2 ustawy o Policji w brzmieniu "Minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia, wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania, sposób ustalania wysokości równoważnika, wzory wymaganych dokumentów, organy właściwe do jego przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu, a także sposób postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania". Zakres delegacji nie upoważniał Ministra do powtórnego ukształtowania prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego policjanta, w sposób odmienny od przyjętych rozwiązań ustawowych. Stąd też § 3 rozporządzenia w brzmieniu: "Ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia" nie może stanowić podstawy prawnej do łączenia ustawowych przesłanek powstania uprawnienia do równoważnika z datą złożenia tzw. "oświadczenia mieszkaniowego". Dokument ten ma przede wszystkim znaczenie dowodowe, a ponadto inicjuje postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest ustalenie i skonkretyzowanie uprawnień funkcjonariusza do równoważnika.

Organ właściwy w rozumieniu § 9 rozporządzenia zobligowany jest do wydania decyzji, której materialnoprawną podstawą będą przepisy ustawy o Policji.

Jak już wyżej wspomniano, decyzja taka będzie miała charakter deklaratoryjny, a zatem potwierdzający prawo do równoważnika w okresie, w którym funkcjonariusz spełniał przesłanki do jego przyznania. Z poglądem skarżącego kasacyjnie, że datą graniczną, do której organ decyzyjny może sięgnąć wstecz, jest data złożenia przez uprawnionego policjanta oświadczenia mieszkaniowego oraz, że w przypadku równoważnika nie obowiązują przepisy o przedawnieniu roszczeń, nie można się zgodzić. Pogląd ten opiera się na błędnym założeniu. Nie uwzględnia on bowiem faktu, że uprawnienie do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego ma charakter obiektywny, a o tym czy policjantowi w drodze decyzji zostanie on przyznany, decyduje jedynie udokumentowanie spełnienia wszystkich przesłanek ustawowych uprawniających do tego świadczenia. Niewystąpienie przez policjanta z wnioskiem o wypłatę równoważnika powoduje, że równoważnik taki nie jest wypłacany. Nie oznacza to jednak, że policjant traci prawo do tego dodatku z tytułu zgodnego z rzeczywistym stanem rzeczy, tj. za okres nieposiadania powyższego lokalu. Jedynym ograniczeniem są tu przepisy o przedawnieniu, a w szczególności przepis art. 107 § 1 ustawy o Policji. Przepis ten zamieszczony został wprawdzie w rozdziale 9 "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów", ale ma on zastosowanie do wszelkich świadczeń pieniężnych wynikających z ustawy. Przekonuje o tym jego literalna wykładnia. Zgodnie z jego treścią: "Roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne", a zatem jej zakres obejmuje "inne świadczenia" związane ze służbą w Policji, w tym także świadczenia wynikające z przepisów niezamieszczonych w rozdziale 9 ustawy o Policji. Ponadto zgodnie z art. 99 ust. 2 ustawy o Policji, zamieszczonym w rozdziale 9 zatytułowanym "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne": "Z tytułu służby policjant otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie."

Przysługujący policjantowi na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego jest innym świadczeniem pieniężnym, o jakim mowa w art. 99 ust. 2 ustawy o Policji, do którego ma zastosowanie art. 107 tej ustawy.

Odmienny pogląd wyrażony w powołanym w skardze kasacyjnej wyroku NSA z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 98/09 (publ. w CBOSA) wyrażony został w innym stanie faktycznym i dotyczył roszczenia policjanta o pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Sąd wskazał, że zarówno ustawa o Policji, jak i rozporządzenie wykonawcze do niej, nie określają terminu, w ciągu którego policjant może wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej, natomiast w rozpoznawanej sprawie chodziło o ramy czasowe wystąpienia o wypłatę świadczenia wypłacanego miesięcznie (§ 2 ust. 4 rozporządzenia) za okresy wsteczne. Pod tym względem świadczenie to podobne jest do innych dodatków płacowych, które niewątpliwie ulegają przedawnieniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego policjant z chwilą spełnienia przesłanek warunkujących powstanie prawa do równoważnika posiada roszczenie o jego wypłatę. Nie oznacza to jednak, że z tą chwilą powstaje po stronie organów policji obowiązek realizacji świadczenia. Obowiązek ten istnieje już potencjalnie i warunkowo. Przy czym zauważyć należy, iż te czynności nie stanowią podstawy nabycia prawa do realizacji roszczenia, które w dacie ich podejmowania faktycznie istniało. Złożenie przez policjanta oświadczenia mieszkaniowego stanowi natomiast podjęcie czynności, o której mowa w art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, a więc przerywa bieg przedawnienia.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji w pełni odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.