Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1628/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej w zakresie
w pozostałym zakresie skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Niżnik-Dobosz WSA Paweł Darmoń Protokolant: st. sek. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi B.B. na uchwałę Rady Gminy Jordanów z dnia 29 kwietnia 2014 r., Nr XXXI/264/2014 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów dla Sołectwa Wysoka I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej w zakresie § 37 ust. 3 jjjj) 88.KDX oraz w części graficznej w zakresie oznaczenia 88.KDX; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. zasądza od Rady Gminy Jordanów na rzecz skarżącej B.B. kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 20 października 2014 r. B. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy w Jordanowie z dnia 29 kwietnia 2014 r. nr XXXI/264/2014 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów dla Sołectwa Wysoka. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:

1/ art. 1 ust. 2 pkt 6, 7 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i

zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności oraz potrzeb interesu prywatnego,

2/ art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w związku art. 6 ust.·1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez nadużycie przez Radę Gminy Jordanów władztwa planistycznego poprzez:

a/ przeznaczenie części działek skarżącej pod ciąg pieszo-jezdny stanowiący drogę

wewnętrzną, w sytuacji gdy gmina uprawniona jest jedynie do ustalania przebiegu

dróg publicznych,

b/ nadmierne oraz nieuzasadnione interesem publicznym i społecznym ograniczenie

prawa własności skarżącej;

3/ art. 6 w związku z art. 112 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce

nieruchomościami poprzez nieuprawnione pozbawienie skarżącej możliwości uzyskania odszkodowania w trybie tej ustawy.

W odniesieniu do ustaleń dotyczących działki o nr [...] w zakresie, w którym zarezerwowano na tej działce teren wyznaczony liniami rozgraniczającymi dla terenu zieleni urządzonej o symbolu 4.ZP naruszenie przepisów:

1/ art. 1 ust. 2 pkt 6, 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności;

2/ art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w związku art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nadużycie przez Radę Gminy Jordanów władztwa planistycznego przejawiającego się w:

- istotnym ograniczeniu prawa własności nieruchomości poprzez ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na znacznej części działki nr [...] terenu oznaczonego symbolem 4.ZP tj. terenu zieleni urządzonej, a w konsekwencji uniemożliwienie lub ograniczenie prawa korzystania z nieruchomości z uwagi na zakaz zabudowy niezwiązanej z funkcją terenu bez racjonalnego oraz dostatecznego uzasadnienia;

- nieuzasadnionym względami interesu publicznego ograniczeniu sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości przez skarżącą;

3/ art. 6 w związku z art. 112 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce

nieruchomościami poprzez nieuprawnione pozbawienie właściciela nieruchomości

prawa dochodzenia odszkodowania, poprzez przeznaczenie prywatnej własności na

cele, które nie są objęte katalogiem celów publicznych;

4/ § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2006 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez:

- zignorowanie aktualnego stanu zagospodarowania nieruchomości obejmującej

działkę nr [...], opierającego się na ostatecznej decyzji Wójta Gminy w Jordanowie z dnia 4 listopada 2003 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz

prawomocnego pozwolenia na budowę z dnia 11 listopada 2003 r. i ustalenie w

miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu zieleni urządzonej, którego linia rozgraniczająca przebiega przez środek budynku jednorodzinnego

należącego do skarżącej,

- pozbawienie skarżącej prawa zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł

prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i

zagospodarowania terenu w sytuacji, gdy nie narusza to chronionego prawem

interesu publicznego oraz osób trzecich.

Ponadto zarzucono istotne naruszenie przepisów dotyczących trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj.:

1/ art. 17 ust. 13 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym poprzez mające miejsce po rozpatrzeniu uwag wprowadzenie

zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla sołectwa

Wysoka bez dokonania stosownych uzgodnień,

2/ art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez dokonania oceny jego zgodności z ustaleniami studium;

3/ art. 17 ust. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nierozpatrzenie uwag skarżącej do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Jordanów z dnia 29 kwietnia 2014 r. w całości, względnie w zakresie uchwalenia w tym planie ciągu pieszo-jezdnego o nr 88KDX w liniach rozgraniczających przebiegających po działkach nr [...], [...], [...], [...] [...], [...] i [...]; terenu zieleni urządzonej o nr [...].ZP przebiegającego po działce nr [...].

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że jest właścicielką nieruchomości położonej w Wysokiej, gm. Jordanów, składającej się z działek o nr [...], [...] [...], [...], [...] [...] i [...]. Wójt Gminy w Jordanowie w dniu 4.11.2003 r. wydał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Na mocy tej decyzji ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce o nr [...] położonej w Wysokiej. Zgodnie z warunkami wynikającymi z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka ta należała do kategorii G-5MRJ, tj. zabudowa jednorodzinna i zagrodowa z dopuszczeniem usług. Na podstawie tej decyzji w dniu 11.12.2003 r. została wydana przez Wójta Gminy Jordanów decyzja o pozwoleniu na budowę, która to decyzja jest ostateczna. W oparciu o tę decyzję B. B. wybudowała na działce nr [...] budynek jednorodzinny z przeznaczeniem pod działalność agroturystyczną. Na piętrze budynku znajduje się pięć pokoi z łazienkami przystosowanymi do obsługi turystów. Budynek został odebrany i dopuszczony do użytkowania. Zgodnie z zapisami uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego na działkach nr [...], [...], [...], 1105,, [...], [...], [...] przewidziany został ciąg pieszo-jezdny o symbolu 88.KDX, natomiast na działce nr [...] przewidziano teren zieleni urządzonej o symbolu 4.ZP. Tej treści zapisy planu naruszają prawo własności B. B., godząc w istotę tego prawa, względnie poddając je ograniczeniom niewynikającym z obowiązujących przepisów. Uchwała nr XXXI/264/2014 z dnia 29 kwietnia 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego mu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów dla Sołectwa Wysoka wydana została z naruszeniem przepisów prawa, albowiem całkowicie nie uwzględnia przysługującego B. B. prawa własności. W odniesieniu do przeznaczenia części działek B. B. pod ciąg pieszo - jezdny o symbolu 88.KDX, w pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotowy ciąg nie został zaliczony do kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 198J5 r. o drogach publicznych. Definicja ciągu pieszo-jezdnego zawarta jest w § 4 pkt 22 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tą definicją przez ciąg pieszo-jezdny należy rozumieć tereny służące dla ruchu pieszego oraz dojazdu do posesji pojazdów właścicieli, służb komunalnych i porządkowych, wraz ze ścieżkami rowerowymi, urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią. Z miejscowego planu w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że ciąg pieszo-jezdny nie jest zaliczony do dróg publicznych. W przypadku dróg publicznych wyraźnie wskazuje się w planie na taki ich charakter. Poszczególne symbole oznaczają bowiem: KDZ - tereny dróg publicznych klasy drogi zbiorczej, KDL - tereny dróg publicznych lokalnych klasy drogi lokalnej, KDD - tereny dróg publicznych klasy drogi dojazdowej. Oznaczenia te są zgodne z § 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, który dla publicznych dróg gminnych przewiduje klasy Z (zbiorcze), L (lokalne) i D (dojazdowe). Ciąg pieszo-jezdny o nr 88.KDX nie należy do żadnej kategorii drogi publicznej. Dodatkowo potwierdza to oznaczenie tego ciągu na planie graficznym kolorem jasnoszarym, co zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (oznacza tereny komunikacji - tereny dróg wewnętrznych. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2010 r., IV SA/Wa 670/10, jednoznacznie stwierdza się, iż ciąg pieszo-jezdny nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Uchwalenie planu ustalającego drogę wewnętrzną wbrew woli właściciela, oznacza przekroczenie przez gminę przysługującego jej władztwa planistycznego, którego granice wyznaczają obowiązujące przepisy prawa. Wskutek zapisów planu B. B. została bowiem pozbawiona z jednej strony możliwości wyłącznego korzystania ze stanowiącej jej własność nieruchomości i jej zagospodarowania, a z drugiej strony została pozbawiona możliwości uzyskania odszkodowania na podstawie art. 112 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie wskazać należy, iż z uwagi na zaliczenie ciągu pieszo - jezdnego do kategorii dróg wewnętrznych, zastosowanie znajdzie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z jego treścią budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Finansowanie tych zadań należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustanawiające drogę wewnętrzną na prywatnym gruncie wbrew woli jego właściciela prowadzą do obciążenia właściciela kosztami utrzymania drogi, której istnienie nie leży w jego interesie i mu nie służy. Podkreślić należy, że B. B. zakupiła działkę o nr [...] z zamiarem budowy budynku przeznaczonego na świadczenie usług agroturystycznych. W celu realizacji planów rozbudowy ośrodka oraz infrastruktury zakupiła ona działki o numerach [...], [...], [...], [...], [...], które znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie i wraz z działką nr [...] tworzą jedną całość. Wydzielenie przez środek nieruchomości ciągu pieszo-jezdnego wyłączy możliwość wykorzystania nieruchomości zgodnie z jej przeznaczenie, jednocześnie rażąca obniżając wartość całej nieruchomości. W ocenie skarżącej stwierdzenie, iż ciąg pieszo-jezdny został wyznaczony na gruncie, gdzie w obecnej chwili odbywa się ruch pieszo-jezdny jest niezgodne ze stanem faktycznym. Ruch pieszo-jezdny odbywa się jedynie na niewielkiej części wyznaczonego ciągu, szlakiem, który został utwardzony przez skarżącą w celu zapewnienia dojazdu do jej własnej posesji. W pozostałej części w terenie nie istnieje żaden szlak, po którym miałby odbywać się ruch pieszo-jezdny. Tym nie mniej wykorzystywanie własnego gruntu na potrzeby dojazdu do własnej nieruchomości w żadnym wypadku nie może uzasadniać wykorzystania tego gruntu na potrzeby zapewnienia komunikacji innym nieruchomościom. Rozwiązanie takie stanowi, bowiem nadmierną i całkowicie nieuzasadnioną ingerencją w prawo własności skarżącej. Narusza jej podstawowe prawa konstytucyjne, o których mowa w art. 64 oraz art. 31 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W tym miejscu jedynie dodatkowo należy zauważyć, że zgodnie z § 37 ust. 3 pkt jjjj miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego szerokość ciągu pieszo-jezdnego ma wynosić 6 m. Z kolei § 5 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustala nieprzekraczalne linie zabudowy dla ciągów oznaczonych symbolem KDX o szerokości 4 m. Tak więc łączna szerokość gruntu wyłączonego z użytkowania wraz z dwiema nieprzekraczalnymi liniami zabudowy miałaby wynosić łącznie aż 14 m. Jednocześnie należy wskazać, iż ustanowienie przedmiotowego ciągu pieszo-jezdnego nie zostało przez organ w sposób dostateczny uzasadnione. Organ gminy lakonicznie stwierdził jedynie, iż ciąg pieszo -jezdny ma obsługiwać nowopowstałe tereny budowlane. Skarżąca podniosła, że plan zagospodarowania przestrzennego nie może być instrumentem zapewniającym określonym nieruchomościom dostęp do drogi publicznej kosztem innych nieruchomości. Nadużycie władztwa planistycznego przez Radę Gminy Jordanów stanowi również ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na części działki o nr [...] terenu określonego symbolem 4.ZP - tj. terenu zieleni urządzonej. Zgodnie z § 10 pkt 1 uchwały teren ten stanowi obszar przestrzeni publicznej wskazanej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów, przyjętego uchwałą nr XXXIX/260/2006 Rady Gminy Jordanów z dnia 26 października 2006 r. Zgodnie z pkt 2 powołanego wyżej postanowienia uchwały, w obszarze tym obowiązuje nakaz sukcesywnego przekształcania i eliminowania obiektów, których bryły, dachy detale dysharmonizują ład przestrzenny oraz nakaz realizacji zespołów zieleni urządzonej w sposób umożliwiający zapewnienie reprezentacyjnego charakteru terenów i właściwą ekspozycję przestrzenną istniejącej i projektowanej zabudowy. Zgodnie z § 30 miejscowego planu dla terenów określonych na rysunku planu symbolem ZP ustala się przeznaczenie terenów na funkcję zieleni urządzonej, bez zabudowy, natomiast dopuszcza się realizację obiektów i urządzeń sportowo-rekreacyjnych, w tym placów zabaw. Wskazać przy tym należy, iż żaden interes publiczny nie uzasadnia lokalizacji terenu zieleni w tym miejscu. Teren ten znajduje się pośrodku terenów oznaczonych na planie graficznym symbolem 8 MN,U czyli terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej oraz od strony północnej symbolem 3 UP czyli terenów zabudowy usług publicznych. Jak wynika z rysunku planu teren zieleni urządzonej, który ma być obszarem przestrzeni publicznej, pozbawiony jest jakiegokolwiek połączenia z drogą publiczną. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planowaniu uwzględnia się zwłaszcza walory ekonomiczne przestrzeni oraz prawo własności. W niniejszej sprawie organ uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego kwestie te pominął. W szczególności nie uwzględnił on aktualnego sposobu zagospodarowania działki nr [...], które opiera się na ostatecznych decyzjach wydanych przez Wójta Gminy Jordanów. Z akt planistycznych dotyczących uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika, aby przedmiotem analizy były ostateczne decyzje wydane w sprawie skarżące i aktualny sposób zagospodarowania nieruchomości. W orzecznictwie przyjmuje się, iż stanowi to naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i powinno skutkować stwierdzeniem przez sąd jego nieważności. Faktem jest, iż na działce nr [...] istnieje budynek mieszkalny z przeznaczeniem na usługi agroturystyczne, a od strony zachodniej linia rozgraniczająca terenu zieleni urządzonej przebiega przez środek tego budynku. Skoro budynek został wybudowany na podstawie ostatecznej i prawomocnej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę i dopuszczony do użytkowania, to właścicielce przysługuje ochrona prawna dla zrealizowanej inwestycji, wynikająca z prawa własności i ochrony praw nabytych. Jednocześnie wskazać należy, iż tereny zieleni urządzonej pomimo, iż w miejscowym planie uznano je za obszar przestrzeni publicznej, nie mieszczą się w kategorii inwestycji celu publicznego, przez który należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Katalog celów publicznych w świetle tego przepisu nie przewiduje terenów zieleni urządzonej jako celu publicznego. Prowadzi to do pozbawienia właścicielki gruntu możliwości dochodzenia odszkodowania, gdyż gmina zostaje organiczna w możliwości pozyskania gruntów na ten cel w drodze wywłaszczenia za stosownym odszkodowaniem na podstawie art. 112 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w judykaturze, gdzie przyjmuje się, iż kategoria teren zieleni urządzonej nie pozwala na kwalifikację go jako celu publicznego, co w konsekwencji ogranicza gminę w możliwości pozyskania gruntów przeznaczonych pod ten cel w drodze wywłaszczenia za stosownym odszkodowaniem (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2010 r., IV SA/Wa 670/10). Zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności ustaleniami studium. Z uchwały o planie zagospodarowania nie wynika, iż rada gminy dokonała takiej oceny. Zgodność ta nie została zachowana choćby w zakresie obszaru oznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 7.Mn, U. Tymczasem obszar ten w studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego określony jest symbolem Zc, tj. cmentarzy i ma pełnić funkcję cmentarzy. Z kolei zgodnie z treścią art. 17 ust. 13 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. Pierwsze wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu zagospodarowania przestrzennego miało miejsce w okresie od dnia 11 lutego do dnia 5 marca 2013 r. Zarządzeniem z dnia 9 kwietnia 2013 r. Wójt Gminy Jordanów rozstrzygnął o sposobie rozpatrzenia uwag, do wyłożonego do publicznego wglądu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Jordanów. Złożono wówczas 68 uwag do projektu planu, z czego Wójt pozytywnie rozpatrzył 31 z nich w całości, natomiast 22 w części. Wiele z uwag dotyczyło braku zgody na ustanowienie dróg, w tym dróg o oznaczeniu KDD oznaczonych jako tereny dróg publicznych klasy drogi dojazdowej, KDX oznaczonych jako tereny ciągów pieszo-jezdnych. Następnie kolejne wyłożenie do publicznego wglądu projektu zmiany planu zagospodarowania przestrzennego w okresie od dnia 5 marca 2014 r. do dnia 26 marca 2014 r. Wójt Gminy Jordanów rozstrzygnął o sposobie rozpatrzenia uwag do wyłożonego do publicznego wglądu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu 25 kwietnia 2014 r. Po drugim wyłożeniu zostały złożone 45 uwagi. Wójt rozpatrzył pozytywnie 4 uwagi w całości, a 7 z nich zostało rozpatrzone pozytywnie w części. Art. 17 pkt 13 powołanej ustawy wyraźnie nakłada w takiej sytuacji na organ wykonawczy gminy obowiązek uzgodnienia takiego projektu planu miejscowego w niezbędnym zakresie. Rada Gminy Jordanów pomimo tak licznych zmian w miejscowym planie, wynikających z rozpatrzenia uwag, nie dokonała ich uzgodnienia w niezbędnym zakresie. Podkreślenia wymaga, że skarżąca przed wniesieniem skargi do sądu w dniu 22 sierpnia 2014 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 25 września 2014 r. Rada Gminy Jordanów podjęła uchwałę w sprawie nieuwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Jordanów wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ podniósł, że ciąg pieszo –jezdny został wyznaczony także na gruncie, gdzie w obecnej chwili odbywa się w tym miejscu ruch pieszo –jezdny. Nie naruszono przy ustaleniu ciągu pieszo – jezdnego ani prawa własności B. B., ani nie ograniczono praw własnościowych skarżącej ponad potrzeby interesu publicznego. W ocenie organu nie naruszono również istoty własności skarżącej, gdyż zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego muszą uwzględniać wcześniej uchwalone studium. W zakresie działki nr [...] organ stwierdził, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego z dnia 17 lutego 2005 r. działka nr [...] leżała częściowo w jednostce strukturalnej ZP (tereny parków oraz zieleni urządzonej towarzyszącej usługom) i TM2 (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej). Zgodnie z tym planem § 20 pkt 2 stanowi "adaptuje się tereny zieleni urządzonej oznaczonej na rysunku symbolem ZP (parki, skwery i zieleń izolacyjna) wchodzące w skład terenów publicznych, zalecając prowadzenie bieżących zabiegów pielęgnacyjnych, w tym prześwietleń oraz cięć sanitarnych". Kolejny dokument, który był opracowany przez Urząd Gminy Jordanów to studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów uchwalone przez Radę Gminy Jordanów w dniu 26 października 2006 r. w którym działka nr [...] pozostaje częściowo w terenie ZP (zieleń parkowa) i M (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa z możliwością prowadzenia działalności usługowej nieuciążliwej dla sąsiedztwa). W obowiązującym, zaskarżonym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym w dniu 29 kwietnia 2014 r. działka nr [...] leży w terenach oznaczonych ZP – tereny zieleni urządzonej, MN,U – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy usługowej i KDX- tereny ciągów pieszo-jezdnych. Uchwała z dnia 29 kwietnia 2014 r., nie narusza przysługującego skarżącej prawa własności jak również wykonania pozwolenia na budowę ponieważ zgodnie z § 7 pkt 4 tej uchwały zachowuje się istniejącą zabudowę w poszczególnych terenach, z prawem do przebudowy, rozbudowy, nadbudowy, rozbiórki i odbudowy oraz zmiany sposobu użytkowania, pod warunkiem zachowania zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów określonych w ustaleniach szczegółowych dla terenów. Organ podniósł również, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium,. W związku ze zgodnością ze studium działka [...] została ujęta w planie zagospodarowania jako teren ZP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem materialnym jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Przepis art. 134 p.p.s.a. przesądza natomiast, iż Sąd administracyjny nie jest przy tym związanym granicami skargi.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności należy stwierdzić należy, że skarżąca wyczerpała tryb zaskarżenia przewidziany w cytowanym wyżej przepisie wzywając bezskutecznie Radę Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa, a skarga została wniesiona w przewidzianym ustawowo terminie. Nie budzi również wątpliwości sądu, że zaskarżony plan miejscowy narusza interes prawny skarżącej, ponieważ w obszarze objętym ustaleniami tego planu znajdują się nieruchomości stanowiące jej własność, sam zaś plan ogranicza zagospodarowanie tej nieruchomości zgodnie z jej wolą.

Sąd poddał kontroli procedurę sporządzania skarżonego planu nie dopatrując się istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i trybu jego sporządzania także w zakresie właściwości organu który plan uchwał. Nie zachodzą więc podstawy to stwierdzenia jego nieważności w całości. W szczególności zgłoszony przez skarżącą zarzut naruszenia procedury planistycznej poprzez brak uchwały o zgodności z skarżonego planu ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie ma umocowania w faktach. Stwierdzić przede wszystkim należy, iż zgodnie z art. 20 plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag. Wymóg stwierdzenia zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest wymogiem bezwarunkowym i nie jest to wymóg jedynie formalny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 lipca 2013 r. II SA/Kr 344/13 LEX nr 1447402). Tym niemniej jak, wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 marca 2011 r. II OSK 2587/10 rada gminy narusza art. 20 ust. 1 u.p.z.p., stwierdzając zgodność projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy w uchwale podejmującej plan, a nie poprzedzającej ją odrębnej uchwale, jednak naruszenie to nie może być traktowane jako istotne naruszenie trybu, tym bardziej zasad sporządzania planu, o których mowa w art. 28 ust. 1 tej ustawy, skutkując nieważnością podjętego planu (LEX nr 1080246). Także w wyroku z dnia 31 maja 2010 r. II OSK 575/10 Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż nie można podzielić zarzutu, że brak podjęcia odrębnej uchwały w sprawie stwierdzenia zgodności projektu planu miejscowego ze studium stanowi naruszenie procedury planistycznej w stopniu, który prowadziłby do stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (LEX nr 673878). Skarżona uchwała w części wstępnej zawiera stwierdzenie o zgodności uchwalanego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów przyjętego uchwałą 26 października 2006 r. Przyjąć więc należy, iż co prawda Rada Gminy Jordanów nie podjęła odrębnej uchwały stwierdzającej zgodność planu ze studium, tym niemniej zgodność tą stwierdzała w samej uchwale wprowadzającej plan, a co za tym idzie nie naruszyła procedury planistycznej w sposób istotny. Uchybienie to nie stanowi zatem podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały.

Także zarzut braku dokonania ponownych uzgodnienia do projektu uchwały po uwzględnieniu uwag wniesionych po publicznych wyłożeniach nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z dyspozycją art. 17 pkt 13 ustawy organ planistyczny wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. Obowiązek wynikający z tego przepisu dotyczy konieczności ponowienia uzgodnień z organami o których mowa w art. 17 pkt 6b, w sytuacji kiedy treść projektu uchwały planistycznej, po uwzględnieniu uwag uległa na tyle zmianie, że organy uzgadniające, w ramach posiadanych kompetencji w zakresie uchwalania planów miejscowych, powinny wypowiedzieć się w ramach współdziałania organów administracji z organem planistycznym w sposób wpływający bądź też mogący wpłynąć na treść samego planu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 października 2011 r. II OSK 1435/11 wskazuje, iż interpretując przepis art. 17 pkt 13 w zw. z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. trzeba mieć na uwadze charakter prawny uwag wnoszonych do projektu planu. Gdy są to uwagi o charakterze indywidualnym, zgłaszane w odniesieniu do poszczególnych działek, to jako takie mogą być uwzględniane przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta w trybie art. 17 pkt 13 u.p.z.p. tj. bez obowiązku ponowienia procedury planistycznej (LEX nr 1070332). Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 8 grudnia 2010 r. II OSK 1948/10 (LEX nr 746855), w wyroku z dnia 1 lipca 2010 r. II OSK 905/10 (LEX nr 673894) oraz w wyroku z dnia 3 października 2008 r. II OSK 367/08 (LEX nr 511474). Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Uwzględnione uwagi dotyczyły spraw indywidualnych (głównie zmiany w przeznaczenia poszczególnych działek) a zmiana projektu planu, jaka poprzez te uwzględnienia nastąpiła nie wpłynęła na jego treść w taki sposób by koniecznym było ponawianie uzgodnień z organami administracji o których mowa w art. 17 pkt 6b czy też organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych. Rada Gminy nie dopuściła się w tym zakresie naruszenia procedury sporządzania planu.

Niezasadnym był także zarzut naruszenia władztwa planistycznego w zakresie w jakim przeznaczenie części działki nr [...] określono jako 4.ZP – tereny zieleni urządzonej tj. obszaru wyłączonego z zabudowy. Stwierdzić przede wszystkim należy, iż takie przeznaczenie tego obszary jest zbieżne jego przeznaczeniem określonym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów, w którym to studium obszar ten określony jest jako ZP – zieleń parkowa. Jak podkreślano wielokrotnie w orzecznictwie studium jest prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w gminie i służy ustaleniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. To związanie ustaleniami studium oznacza takie kształtowanie treści planu miejscowego, aby treść ta uwzględniała i wynikała z ustaleń studium. Treść planu miejscowego jest zatem konsekwencją zapisów studium (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2010 r. II OSK 1904/10, z dnia 14 czerwca 2007 r. II OSK 359/07, 1 lipca 2010 r. II OSK 904/10). Sąd nie ocenia przy tym racjonalności tych przepisów ustawy ale dokonuje jedynie ich wykładni zgodnie z dominującym w orzecznictwie i doktrynie poglądem. W orzecznictwie wskazuje się, iż związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega na takim kształtowaniu postanowień planu, który wynika z wcześniejszych ustaleń studium. Podkreśla się, iż warunek zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium tworzy ustawową zasadę sporządzania planu, której naruszenie stosownie do art. 28 ust 1 ustawy powoduje nieważność planu w całości lub jego części. Przytoczyć tu dla przykładu można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2010 r. II OSK 1904/10, w którym wskazano, iż chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. Jeżeli zatem określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, lub przeznaczone na inne cele, to wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina powinna wskazać te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę, lub pod inne określone cele.

Organ planistyczny uwzględniając postulat skarżącej dopuścił by zatem do uchwalenia planu miejscowego stojącego w sprzeczności do zapisów studium a zatem z naruszeniem przepisu art. 20 ust 1 ustawy, co skutkować mogło nieważnością uchwały w tej części. Stanowisko organu było zatem prawidłowe. Wbrew stanowisku skarżącej bez znaczenia jest, iż obszar określono jako 4.ZP – tereny zieleni urządzonej nie jest skomunikowany z obszarami o powszechnej dostępności. Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznaczenie ZP jako przedmiot określa - tereny zieleni urządzonej, takie jak: parki, ogrody, zieleń towarzysząca obiektom budowlanym, zieleńce, arboreta, alpinaria, grodziska, kurhany, zabytkowe fortyfikacje. Skoro zatem obszar określony jako ZP to między innymi odgrody czy też zieleń towarzysząca obiektom budowlanym, nie musi mieć zatem charakteru miejsca powszechnie dostępnego. Zwrócić też należy uwagę, iż na obszarze tym skarżąca prowadzi gospodarstwo agroturystyczne. Organ polonistyczny miał zatem pełne podstawy by zachowując zasadę zgodności planu ze studium w ten właśnie sposób określić przeznaczenie terenu, odpowiadające w istocie celom agroturystycznym. Bez znaczenia jest także fakt iż obszar ten "przecina" zabudowania agroturystyczne skoro jak mowa o tym wyżej obszar ZP jest to między innymi obszar zieleni towarzyszącej obiektom budowlanym. Nie można tu zatem mówić o naruszeniu w tym zakresie władztwa planistycznego. Wskazać też należy, iż nie jest uzasadnione stanowisko, że tylko przeznaczenie danego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cel publiczny umożliwia osobie objętej niekorzystnymi dla niej zapisami ubieganie się o stosowne odszkodowania lub wykup nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Ustawa zatem nie ogranicza w możliwości domagania się np. odszkodowania, od przeznaczenia danego obszaru na cele publiczne ale uzależnia to prawo jedynie od ograniczenia lub wyłączenia w korzystaniu z nieruchomości w sposób dotychczasowy na skutek uchwalenia planu miejscowego. Ustawa nic nie mówi, aby zmiana przeznaczenia danego obszaru w stosunku do dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości musiała się wiązać z celem publicznym. W tym zakresie skarga była zatem bezzasadna.

Inaczej ma się rzecz z terenem określonym jako 88.KDX. W tym zakresie zdaniem sądu doszło do naruszenia władztwa planistycznego. Na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalna jest ingerencja gminy w prawo własności przysługujące innym podmiotom w celu ustalenia przeznaczenia i zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze (art. 6 ust. 1 ustawy), jednak uprawnienie to podlegać będzie różnym obostrzeniom z uwagi przede wszystkim na konstytucyjny charakter ochrony tego prawa (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Prawa Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 1 Protokołu nr 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych w przepisach celów dla osiągnięcia, których ustanawia się określone ograniczenia. Wprowadzenie, zatem ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu wymaga, aby były one wprowadzane dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Gmina w tym zakresie, dysponując zespołem uprawnień, doktrynalnie określanym władztwem planistycznym, nie może jednak wykonywać ich dowolnie, jak również nadużywać ich. Prawnie wadliwymi będę, bowiem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2004 r. II OSK 456/04). Jak zwracano uwagę w orzecznictwie, postanowienia miejscowych planów powinny być realistyczne tj. możliwe do zrealizowania, a nie ograniczające nadmiernie prawa obywateli chronione konstytucyjnie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 83/10). Z tego też względu, ingerencja w prawo własności osób, których nieruchomość pozostaje w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wymaga wyważenia interesów publicznego i prywatnego, co ma szczególne znaczenie w przypadku ich kolizji. Każde zaś ograniczenie prawa własności winno znaleźć swoje uzasadnienie w wyważeniu wartości tych interesów i w rezultacie ich wyważania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2012 r. II OSK 1665/12).

W przedmiotowej sprawie organ mnie wyjaśnił dostatecznie, jakie to względy ogólne (publiczne) przemawiają za wyznaczeniem przez środek nieruchomości skarżącej szlaku komunikacyjnego do kilku innych działek. Nie budzi wątpliwości sądu, iż fakt istnienia w tym miejscu drogi dojazdowej urządzonej przez samą skarżącą do jej własnej nieruchomości nie uzasadnia sankcjonowania tego stanu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego a tym bardziej przedłużania istniejącego nieformalnego szlaku na inne działki, przez co skarżąca dozna znacznego ograniczenia w możliwości zagospodarowania swojej nieruchomości. Oczywiście (wbrew stanowiska skarżącej) samo wyznaczenie szlaku pieszo jezdnego nie przesądza, iż teren ten takim szlakiem się staje. Taki ciąg komunikacyjny by faktycznie został zrealizowany wymagał by bowiem określonych czynności bądź to cywilnoprawnych (np. ustanowienie służebności drogi koniecznej) bądź o charakterze publicznym (np. wywłaszczenie). Jednakże takie przeznaczenie terenu, niezależnie od tego czy szlak faktycznie by powstał, w sposób poważny ograniczało by możliwość zagospodarowania działki skarżącej z uwagi na fakt, iż przeznaczenie terenu pod szlak komunikacyjny w planie miejscowym wyklucza możliwość zabudowy tego obszaru, a co wymaga podkreślenia szlak ten przebiega przez środek jej nieruchomości – w konsekwencji cała nieruchomość skarżącej doznaje ograniczeń w możliwości zagospodarowania a organ planistyczny nie podał żadnych racjonalnych argumentów które by takie ograniczenie własności uzasadniały. Organ nie był przy tym, w przeciwieństwie do obszaru 4.ZP, związany ustaleniami studium, zatem nie zachodziła konieczność ograniczenia prawa własności skarżącej i to w tak znacznym stopniu z niewiadomą dla sądu korzyścią dla obszarów sąsiednich. Podkreślić jeszcze raz należy, iż samo wyznaczenie szlaku komunikacyjnego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie przesądza, że szlak ten wyznaczony przez prawodawcę lokalnego faktycznie powstanie, ogranicza natomiast w sposób istotny możliwość zagospodarowania nieruchomości i to sposób niejednokrotnie nieuzasadniony bo np. sąd cywilny służebność drogi koniecznej do działek sąsiednich wyznaczy na innym, obszarze (w sposób mniej obciążający nieruchomość służebną) lub do wyznaczenia takiej służebności nie dojdzie w ogóle. Sąd zwraca też uwagę, iż wątpliwości budzi sama możliwość wyznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szlaku pieszo jezdnego oznaczonego symbolem KDX. W Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w załącznik nr 1 - podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego - brak oznaczenia KDX. Dopuszczalne rozporządzeniem oznaczenia dróg to KD (progi publiczne) i KDW (drogi wewnętrzne). Ponieważ jednak rozporządzenie nie zawiera zapisów które w sposób kategoryczny zabraniały wyznaczania innych obszarów i stosowania innych oznaczeń niż te o których mowa w rozporządzeniu, sąd uznał iż co prawda jest to uchybienie, ale jeżeli nie wpływa w sposób nieuzasadniony na treść wykonywania prawa własności (nie stanowią nadużycia władztwa planistycznego jak miało to miejsce w stosunku do obszaru 88.KDX), brak podstaw do stwierdzenia nieważności planu w tym zakresie. Dlatego też nie stwierdzono nieważności pozostałych obszarów oznczonych jako KDX.

W tym stanie rzeczy, sąd działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.