Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 158/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 12, art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80,  art. 107 § 1 i 2 w zw. z art. 109 § 1, art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 5 ust.1. pkt 9, art. 20 ust. 1 pkt 1c
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 11a, art. 11b. art. 11d ust. 5, art. 11e, art. 11f ust. 1-4, art. 11i ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.

SENTENCJA

II SA/Kr 158/22 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Firma A . z siedzibą w K. na decyzję Wojewody z dnia 7 grudnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 20 stycznia 2021 r. znak [...] orzeczono o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej "budowa drogi gminnej- łącznika drogowego między ul. Łagiewnicką i ul. Tischnera w Krakowie wraz z budową ciągu pieszo-rowerowego, przechodzącego bezkolizyjnie nad ul. Tischnera w postaci kładki pieszo-rowerowej przy stacji kolejowej "Kraków-Bonarka" (II etap budowy) oraz infrastrukturą techniczną (zadanie 3 i 2a) realizowanej w ramach inwestycji pod nazwą "Prace na linii kolejowej nr 94 na odcinku Kraków-Płaszów-Skawina-Oświęcim". Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody Małopolskiego za pośrednictwem organu I instancji wniosło Firma A przy ul. [...] reprezentowane przez radcę prawnego Panią E. S.. Firma A jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...] obr. [...] (z której wydzielono działki [...] i [...]). Działka ta położona jest w liniach rozgraniczających projektowanej drogi gminnej, a zatem Odwołujący się posiada przymiot strony, a odwołanie zostało złożone w terminie. Ponownie prowadząc postępowanie organ odwoławczy stwierdził, że zachodzi konieczność pozyskania wyjaśnień i uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. Dlatego dnia 23 kwietnia 2021 r. Wojewoda Małopolski wezwał pełnomocnika Inwestora do odniesienia się do uwag Strony zawartych w odwołaniu. W odpowiedzi na wezwanie organu odwoławczego pismem z dnia 5 maja 2021 r. pełnomocnik Inwestora przedłożył wyjaśnienia w zakresie wskazanym przez Wojewodę w wezwaniu. Po analizie akt sprawy organ II instancji stwierdził, że zachodzi nadal konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Pismem z dnia 19 lipca 2021 r. pełnomocnik Inwestora złożył wyjaśnienia. Z uwagi na to, że powyższe uzupełnienie organ II instancji nadal uznał za niewystarczające, wezwano ponownie pełnomocnika Inwestora o uzupełnienie materiału dowodowego. Wobec powyższego pełnomocnik Inwestora dnia 26 sierpnia 2021 r. w przedłożonych dokumentach skorygował wniosek, prawidłowo określił działki położone w terenie inwestycji . Z treści wniosku Inwestor wykreślił działkę o nr ewidencyjnym [...] [...]), która objęta była w decyzji organu I instancji obowiązkiem budowy lub przebudowy zjazdów. Pełnomocnik Inwestora prawidłowo przyporządkował nieruchomości do terenów objętych obowiązkami: rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania i przebudowy zjazdów.

W załączeniu pisma z 26 sierpnia 2021 r. pełnomocnik Inwestora przedłożył także nową mapę z proponowanym przebiegiem drogi oraz mapę projektu zagospodarowania terenu, a także skorygowane strony części opisowej projektu zagospodarowania terenu.

W związku z korektą wniosku i prawidłowym przyporządkowaniem działek do odpowiednich terenów położonych w liniach rozgraniczających projektowanej drogi oraz terenów objętych obowiązkami budowy lub przebudowy dróg, zjazdów, sieci uzbrojenia terenu i rozbiórki istniejących obiektów budowlanych, organ odwoławczy ustalił, że nie zwiększył się teren objęty inwestycją i tym samym wykaz stron postępowania nie uległ zmianie.

W zawiadomieniu z 31 sierpnia 2021 r. Wojewoda Małopolski zawiadomił Strony postępowania, że Inwestor skorygował zakres swojego wniosku poprzez wyłączenie z niego części działki o numerze ewidencyjnym [...] ([...] i [...] [...]) obręb [...], jednostka ewidencyjna Podgórze. Działki te, w decyzji Prezydenta objęte były obowiązkiem przebudowy zjazdu - obszar nr [...]. Ponadto pełnomocnik Inwestora zawnioskował o ustalenie na działce [...] ([...]) obszaru nr [...], na którym będą prowadzone roboty związane z obowiązkiem przebudowy zjazdu oraz na działkach [...] ([...]) i [...] ([...]) obszaru nr 2b, na którym będą prowadzone roboty związane z obowiązkiem rozbiórki budynku stróżówki. Zmiana (rozdzielenie) obszaru nr [...] ustalonego w decyzji Prezydenta spowodowana była koniecznością prawidłowego wyznaczenia terenów objętych obowiązkiem rozbudowy zjazdu i obowiązkiem rozbiórki istniejącego obiektu budowlanego nieprzeznaczonego do dalszego użytkowania. Powyższe związane jest z prawidłowym nazwaniem robót budowlanych i określeniem obowiązków, o których mowa w art. 11fust.1 pkt 8 ustawy. Wyznaczenie terenu inwestycji tj. obszaru nr 2a i 2b oraz prawidłowe podanie podstawy prawnej zadania, umożliwi wykonanie robót budowlanych zgodnie z przepisami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Przed wydaniem rozstrzygnięcia Wojewoda Małopolski zawiadomieniem z 31 sierpnia 2021 r., wydanym na podstawie art. 9 i 10 ww. ustawy, zawiadomił Strony postępowania o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w Oddziale Zezwoleń na Realizację Inwestycji, Wydziału Infrastruktury Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie, przy ul. Basztowej 22 oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie do 14 dni od daty otrzymania ww. zawiadomienia. Żadna ze Stron postępowania nie zgłosiła się do Urzędu w celu zapoznania się z aktami sprawy.

W ww. zawiadomieniu z 31 sierpnia 2021 r., oraz w kolejnym piśmie z 26 października 2021 r. Wojewoda określił nowy termin załatwienia sprawy. Ostatecznie ustalono termin załatwienia sprawy do 6 grudnia 2021 r.

Po ponownej analizie akt sprawy, organ odwoławczy ustalił, że projekt architektoniczno- budowlany nie został doprowadzony do zgodności z poprawionym projektem zagospodarowania terenu i z poprawioną mapą z proponowanym przebiegiem drogi. Dlatego ponownie organ wezwał Projektanta do uzupełnienia i skorygowania projektu w wymaganym zakresie. Po zgromadzeniu 4 egzemplarzy projektu budowlanego stanowiącego załącznik Nr 1 do decyzji Prezydenta Miasta Krakowa, Projektant do 2 grudnia 2021 r. dokonał w nim odręcznie korekt i uzupełnień. Celem korekt było doprowadzenie do zgodności projektu architektoniczno- budowanego z projektem zagospodarowania terenu i z mapą z proponowanym przebiegiem drogi.

Ponadto, pełnomocnik Inwestora stwierdził, że wprowadzone przez niego korekty i uzupełnienia w treści wniosku i w jego załącznikach, tj. na mapie z proponowanym przebiegiem drogi i w projekcie zagospodarowania terenu są spójne. Organ odwoławczy przeanalizował następnie prawidłowość toku postępowania przed organem I instancji (s. 15-17 uzasadnienia skarżonej decyzji), poddał ocenie decyzję organu I instancji (s. 17-20) oraz ustosunkował się do zarzutów podniesionych w odwołaniu (s. 20 -24).

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, Wojewoda Małopolski stwierdził, że materiał dowodowy został uzupełniony w zakresie umożliwiającym wydanie rozstrzygnięcia w sprawie.

Na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego skargę złożyła Firma A reprezentowana przez pełnomocnika r.pr. E. S., zarzucając zaskarżonej decyzji:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 5 ust.1. pkt 9 ustawy prawo budowlane przez objęcie zakresem inwestycji działki [...] (powstałej z podziału działki [...]) bez uprzedniej weryfikacji, czy takie rozszerzenie zakresu inwestycji będzie prowadziło do naruszenia uzasadnionych interesów Odwołującego się od decyzji organu I instancji, w szczególności przez pozbawienie Skarżącej możliwości wykorzystania pozostałej części działki zgodnie z ustaleniami obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Wadowicka-Tischnera (uchwała nr CVIII/1457/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 8 września 2010 r.) oraz charakterem działalności gospodarczej prowadzonej przez Skarżącą.

2. Naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na rozstrzygniecie, to jest naruszenie art. 7 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. przez niedostatecznie wnikliwe rozpatrzenie sprawy, art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez brak odpowiedniej weryfikacji czy rozszerzenie zakresu inwestycji o działkę [...] (powstała z działki [...]) nie będzie w nadmiernym stopniu oddziaływać na zagospodarowanie nieruchomości Skarżącego oraz naruszenie art. 107 § 1 i 2 w zw. z art. 109 § 1 k.p.a. przez brak doręczenia Skarżącej wraz z odpisem skarżonej decyzji załączników nr 1z, 2z i 3z. Skarżący zarzuca także naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez orzekanie w zakresie nieobjętym odwołaniem i zmianę skarżonej decyzji w części wskutek czego stała się ona ostateczna.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca wyjaśnia, iż zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Wadowicka-Tischnera (uchwała nr CVIII/1457/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 8 września 2010 r.) zamierzała na nieruchomości oznaczonej jako działka [...] wybudować salon i serwis samochodowy wraz z niezbędną infrastrukturą. Takie zamierzenie inwestycyjne wiąże się z koniecznością zachowania wymogów stawianych przez producentów i odpowiedniej ekspozycji pojazdów. Tymczasem utrzymanie w mocy decyzji zatwierdzającej podział działki [...] na działki [...] i [...] z przeznaczeniem tej pierwszej pod zabudowę drogi gminnej pozostaje w sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy prawo budowlane. W toku postępowania organ przyjął wyjaśnienia inwestora za swoje, bez przeprowadzenia ich własnej oceny. W ocenie Skarżącej wbrew stanowisku organu II instancji nie można uznać za wystarczające wyjaśnień inwestora, że skoro część działki [...] o pow. 360 m ˛ w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru Wadowicka-Tischnera została przeznaczona pod tereny komunikacji publicznej KD/D, to inwestycja objęta zaskarżoną decyzją nie będzie nadmiernie ograniczać możliwości zagospodarowania działki [...] zgodnie z planami inwestycyjnymi Skarżącej. Skarżąca zwraca jednak uwagę, że zakres zajętości inwestycji objętej zaskarżoną decyzją przekracza zakres zajętości terenu przeznaczonego pod drogę publiczną w m.p.z.p. Z wyjaśnień inwestora wynika, że planowana inwestycja drogowa realizowana jest na części działki [...] o pow. 461 m˛ i przekracza zakres zajętości terenu przeznaczonego w m.p.z.p. pod drogę o 101 m˛. Na takiej powierzchni możliwe jest zrealizowanie nawet do 9 miejsc postojowych, co może mieć istotne znaczenie z punktu widzenia prowadzonej przez Skarżącą działalności gospodarczej. Skarżąca zarzuca także, że organ II instancji wydając zaskarżone rozstrzygnięcie dokonał zmiany decyzji organu I instancji w zakresie, w którym nie była ona objęta odwołaniem żadnej ze stron. Zakres zaskarżenia decyzji organu I instancji był bowiem ograniczony do nieruchomości utworzonej z działki o numerze ewidencyjnym [...] objętej księgą wieczystą [...] Ponadto organ nie doręczył stronie załączników do objętej skargą decyzji, to jest załącznika nr 1z, 2z i 3z. Z punktu widzenia interesów Skarżącej szczególne znaczenie miały załączniki nr 2z i 3z, które obrazują nowy zakres zajętości inwestycji drogowej i wykaz nieruchomości objętych inwestycją. Po monitach Skarżącej w drodze wiadomości email została przesłana część załącznika 2z, a załącznik nr 3z nigdy nie został Stronie przesłany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że z mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na tej podstawie zarządzeniem Przewodniczącego II Wydziału w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Podstawę prawną wydania kontrolowanej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej jako ustawa z.r.i.d.).

Wprowadzanie do systemu prawnego specustawy prowadzić ma do uproszczenia procesu inwestycyjnego. Z drugiej strony rodzi jednak wątpliwości interpretacyjne w zakresie stosowania jej przepisów oraz ustalenia relacji między przepisami specustawy a przepisami ustaw ogólnych. W przypadku specustawy drogowej ma to szczególne znaczenie, ponieważ ustawodawca ingeruje w konstytucyjnie chronione prawo własności przysługujące podmiotom do nieruchomości, które wykorzystywane są do realizacji inwestycji drogowej w tym ekstraordynaryjnym trybie. Dlatego bezsporne pozostaje, że przepisy specustawy drogowej winny podlegać ścisłej wykładni (tak też P. Antoniak [w:] P. Antoniak, M. Cherka, F.M. Elżanowski, K.A. Wąsowski, Przygotowanie i realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Warszawa 2012, s. 20 i n., wyrok z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. II OSK 2348/10). Należy podkreślić, że specustawa drogowa jest typową ustawą prawa publicznego, stosowanie której wymaga rozważenia interesu indywidualnego i interesu publicznego. Z tego też względu organy administracji publicznej wydające decyzje administracyjne w sprawach indywidualnych na podstawie przepisów specustawy drogowej nie mogą pomijać zasad procesowych wyrażonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, w szczególności zasady proporcjonalności. Organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie posiada jednak kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej przebiegu (wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. II OSK 2460/14).

Stosownie do art. 11a ustawy z.r.i.d. Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Stosownie do art. 11 b ustawy z.r.i.d. właściwy zarządca drogi składa wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej po uzyskaniu opinii właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Wniosek o wydanie opinii, o której mowa w ust. 1, zawiera elementy, o których mowa w art. 11d ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy z.r.i.d.

W przedmiotowej sprawie Inwestorem jest Gmina Miejska Kraków, działająca przez Prezydenta Miasta Krakowa, jako zarządcę budowanej drogi gminnej położonej na terenie miasta Krakowa. Wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej "budowa drogi gminnej- łącznika drogowego między ul. Łagiewnicką i ul. Tischnera w Krakowie wraz z budową ciągu pieszo-rowerowego, przechodzącego bezkolizyjnie nad ul. Tischnera w postaci kładki pieszo-rowerowej przy stacji kolejowej "Kraków-Bonarka" (II etap budowy) oraz infrastrukturą techniczną (zadanie 3 i 2a) realizowanej w ramach inwestycji pod nazwą "Prace na linii kolejowej nr 94 na odcinku Kraków –Płaszów -Skawina-Oświęcim" został złożony 18 września 2020 r.

W art. 11d ustawy z.r.i.d. określono wymagania, jakie powinien spełniać wniosek o wydane zezwolenia. Zgodnie z powołanym przepisem wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinien zawierać w szczególności:

1) mapę w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu;

2) analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi;

3) mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami;

3a) określenie nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego;

3b) określenie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone;

4)określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu;

5) trzy egzemplarze projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu. Ponadto w przypadku inwestycji, dla których wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa - załącznik graficzny określający przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz przewidywany obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, o ile dołączenie tego załącznika było wymagane przez przepisy obowiązujące w dniu złożenia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w szczególności mapę, o której mowa w art. 74 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Wymagane jest także przedłożenie następujących opinii:

a) ministra właściwego do spraw zdrowia - w odniesieniu do inwestycji lokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych, zgodnie z odrębnymi przepisami,

b) dyrektora właściwego urzędu morskiego - w odniesieniu do obszarów pasa technicznego, pasa ochronnego, morskich portów i przystani,

c) właściwego organu nadzoru górniczego - w odniesieniu do terenów górniczych,

d) dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - w odniesieniu do inwestycji obejmujących wykonanie urządzeń wodnych oraz w odniesieniu do wykonywania obiektów budowlanych lub robót na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią,

e) dyrektora właściwej regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych - w odniesieniu do gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa, będących w zarządzie Lasów Państwowych,

f) właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków - w odniesieniu do dóbr kultury chronionych na podstawie odrębnych przepisów,

g) właściwego zarządcy infrastruktury kolejowej - w odniesieniu do linii kolejowej,

ga) podmiotu zarządzającego w rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (Dz. U. z 2021 r. poz. 491 i 1873) - w odniesieniu do obszaru portu lub przystani morskiej,

h) innych organów wymaganych przepisami szczególnymi;

oraz przedłożenie wymaganych przepisami odrębnymi decyzji administracyjnych.

Złożony w przedmiotowej sprawie wniosek z dnia 18 września 2020 r., uzupełniony następnie dnia 13 października 2020 r. oraz 4 grudnia 2020 r. (k. 29-36 ora k. 43-44) zawierał wymagane prawem elementy, które umożliwiły wszczęcie postępowania.

Stosownie do art. 11d ust. 5 ustawy z.r.i.d. Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości, a w przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, oraz zawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów i w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne.

Wobec prawidłowo złożonego wniosku o wszczęciu postępowania zgodnie z art. 11d ust. 5 ustawy z.r.i.d. Prezydent Miasta Krakowa zawiadomił dnia 17 grudnia 2020 r. o wszczęciu postępowania (k. 47). Zawiadomienia dokonano także w trybie obwieszczenia (k. 63, 64, 68).

Zgodnie z art. 11e ustawy z.r.i.d. nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Ponadto zgodnie z art. 11i ust. 1 ustawy z.r.i.d. w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Zgodnie zaś z art. 11i ust. 2 ustawy z.r.i.d. w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji. Art. 11i ust. 2 wskazuje zatem, iż decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi szczególną formę ustalania sposobu zagospodarowania nieruchomości pod drogi publiczne, z pierwszeństwem wobec ustaleń planu miejscowego (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 10 maja 2017 r., I SA/Gd 40/17, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 maja 2019 r., II SA/Bk 211/19)

Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w myśl art. 11f ust. 1-2 ustawy z.r.i.d. powinna zawierać określone prawem elementy. Stosownie do art. 11f ust. 3 i 4 ustawy z.r.i.d. Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, zawiadomienie to wysyła się wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie tej decyzji. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji.

Dokonując oceny zgodności z prawem kontrolowanej decyzji przez pryzmat mających zastosowanie przepisów prawa Sąd zważył, co następuje.

Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie doprowadziło do wydania decyzji z dnia 20 stycznia 2021 r. tegoż organu (Prezydenta Miasta Krakowa) znak [...] orzekającej o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody Małopolskiego za pośrednictwem organu I instancji wniosło Firma A

Organ II instancji prawidłowo wskazał, że postępowanie odwoławcze polega na przeprowadzeniu co do meritum ponownie całego postępowania (rozpoznanie sprawy po raz drugi). Organ II instancji prawidłowo zauważył, że w dniu 19 września 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2020.471) zwana dalej ustawą nowelizującą. Jednocześnie wydane zostało rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U.2020.1609). Zgodnie z paragrafem 25 tego rozporządzenia uchylone zostało dotychczasowe rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. 2018.1935). Jednakże zgodnie z art. 25 ustawy nowelizującej, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Tym samym, zgodnie z ww. przepisem, przedmiotowa sprawa podlega rozpatrzeniu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2020.1333) w brzmieniu dotychczas obowiązującym, a także w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. 2018.1935).

Ponieważ stwierdzono konieczność uzupełnienia materiału dowodowego i złożenia dodatkowych wyjaśnień odnośnie do projektowanej inwestycji, Inwestor został wezwany do dokonania uzupełnień w zakresie wskazanym przez organ. Po uzupełnieniu dokumentów, materiał dowodowy był poddawany weryfikacji przez organ i w razie stwierdzenia dalszych braków ponownie wzywano Inwestora o ich uzupełnienie. Kontrola sądowa w tym zakresie nie wykazała nieprawidłowości w toku postępowania (k. 41-155). W szczególności Sąd zwrócił uwagę na korektę wniosku związaną z możliwością optymalizacji obszarów objętych obowiązkami i ograniczeniem zasięgu odziaływania inwestycji, zmianę polegającą na wykreśleniu z zakresu inwestycji działki nr [...] (powstałej w wyniku podziału działki nr [...]) obr. [...] Podgórze oraz obszaru nr [...], który objęty został obowiązkiem przebudowy zjazdu na części działek nr [...] oraz [...] (powstałej w wyniku podziału działki nr [...]) (k.82). Wprowadzono także zmiany nazewnictwa (k.92). Inwestor wyjaśnił, że zmiany polegające na ograniczeniu zakresu inwestycji przez w/w wyłączenia działek nie wiążą się z ingerencją w rozwiązania projektowe i pozwalają na zachowanie pełnej funkcjonalności projektu. Zmiany te zostały naniesione w dokumentacji projektowej (k. 131 oraz w znajdujących się w aktach sprawy egzemplarzach projektu budowlanego).

Po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym Wojewoda Małopolski stwierdził, że zaskarżona decyzja Prezydenta wymaga dokonania korekty merytoryczno- reformacyjnej, zatem działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, który umożliwia organowi odwoławczemu korygowanie zaskarżonej decyzji przez uchylenie jej w części i orzeczenie w tym zakresie, co do istoty sprawy, w kontrolowanej decyzji Wojewoda Małopolski:

W punkcie A. uchylił nieprawidłowe zapisy dotyczące obiektów budowlanych wykonywanych w związku z budową drogi gminnej i orzekł w tym zakresie poprzez wskazanie obiektów budowlanych i rodzaju robót prowadzonych na terenie objętym budową drogi gminnej. Inwestycją nie były objęte roboty związane z budową zjazdu indywidualnego, dlatego w tym zakresie zapis w decyzji Prezydenta został zmieniony.

- W punkcie B. uchylił nieprawidłowe zapisy dotyczące numerów nieruchomości położonych w terenach objętych obowiązkami i orzekł w tym zakresie poprzez przyporządkowanie numerów działek do poszczególnych terenów. W miejsce uchylone wprowadził tereny faktycznie występujące w obszarze inwestycji i przyporządkował do nich prawidłowe numery działek oraz zgodnie z przepisami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nazwał te obowiązki. Ponadto, w celu uporządkowania treści decyzji Prezydenta, w tym miejscu, orzekł o nałożeniu na Inwestora obowiązków, zezwolił na ich wykonanie i określił ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości na czas realizacji obowiązków zgodnie z art. 11f ust 1 pkt 8 lit. c, e, g, h, i, j ww. ustawy. Ograniczenia nałożone w decyzji Prezydenta, w jej punkcie X i XI, zostały określone nieprecyzyjnie i dlatego zostały uchylone w niniejszej decyzji Wojewody. Zatwierdził projekt budowlany w tym uzupełnioną część projektu budowlanego i wymienił sprawdzających projekt budowlany, bowiem w swojej decyzji Prezydent wymienił tylko projektantów projektu budowlanego.

- W punkcie C. uchylił błędne zapisy dotyczące określenia linii rozgraniczających i orzekł o ustaleniu w to miejsce nowego zapisu, w którym wskazano dokumenty gdzie zostały określone linie rozgraniczające teren inwestycji.

- W punkcie D. uchylił zapis dotyczący objęcia działki [...] obowiązkiem przebudowy zjazdów, bowiem Inwestor zmienił zakres swojego wniosku i ww. działka nie została nim objęta. Zmienił także zapisy dotyczące działki [...] i działki [...], bowiem na działkach tych został ustalony obowiązek rozbiórki istniejącego obiektu budowlanego nieprzeznaczonego do dalszego użytkowania.

- W punkcie E. uchylił zapisy dotyczące oznaczenia nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego i orzekł w tym miejscu o ustaleniu nowego zapisu, w którym precyzyjnie wskazano numery działek ewidencyjnych położonych pomiędzy liniami rozgraniczającymi teren oraz wskazano nieruchomości które przechodzą na rzecz Gminy Miasta Krakowa. W treści decyzji Prezydenta w punkcie V.2, V.3 i V.4 wymieniono działki położone w liniach rozgraniczających, ale nie wskazano, które działki z mocy prawa staną się własnością Gminy Miasta Krakowa, dlatego Wojewoda w tym zakresie skorygował i uzupełnił decyzję Prezydenta.

- W punkcie F. uchylił błędne zapisy dotyczące nadzoru na budowie oraz ustaleń związanych z obowiązkami oraz z ustalonym terminem wydania nieruchomości i orzekł w tym miejscu o nałożeniu na inwestora obowiązku ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego w specjalności drogowej, mostowej i instalacyjno-inżynieryjnej w zakresie sieci uzbrojenia terenu, oraz nadzoru geologicznego, ponieważ inwestycja położona jest w granicach terenu górniczego i w decyzji Prezydenta nie ustalono inspektora nadzoru inwestorskiego w odpowiedniej specjalności i nie podano podstawy prawnej nałożenia ww. obowiązków. Ustalono także precyzyjnie obowiązki budowy i przebudowy sieci uzbrojenia terenu, przebudowy innych dróg publicznych, przebudowy zjazdów, rozbiórki istniejących obiektów nieprzeznaczonych do dalszego użytkowania, zezwolono na wykonanie tych obowiązków, określono ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości oraz wskazano precyzyjnie podstawę prawną ustalenia ww. obowiązków. Ponadto, ustalone w treści decyzji Prezydenta obowiązki, nie są spójne z nową mapą z proponowanym przebiegiem drogi, tj. załącznikiem Nr 2z do decyzji Wojewody z 07 grudnia 2021 r., dlatego w celu doprowadzenia do spójności załącznika Nr 2z z treścią decyzji Prezydenta, Wojewoda w tym zakresie skorygował decyzję Prezydenta. W decyzji Wojewody biorąc pod uwagę dyspozycję art. 16 ust. 2 ww. ustawy - określono terminu wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń na 121 dzień od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację omawianego przedsięwzięcia stanie się ostateczna. Organ zobowiązany był bowiem tak uczynić wobec uzasadnionego wystąpienia przez Inwestora o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

- W punkcie G. uchylił załącznik Nr 2 do zaskarżonej decyzji Prezydenta, tj. Mapę z proponowanym przebiegiem drogi i orzekł o zatwierdzeniu nowego załącznika Nr 2z do niniejszej decyzji Wojewody zawierającego nową mapę z proponowanym przebiegiem drogi.

- W punkcie H. uchylił załącznik Nr 4 do zaskarżonej decyzji Prezydenta, tj. tabelaryczny wykaz działek i orzekł o zatwierdzeniu nowego załącznika Nr 3z do niniejszej decyzji Wojewody zawierającego tabelaryczny nowy wykaz działek. W wykazie tym Inwestor uwzględnił wyłączenie z wniosku działki o numerze ewidencyjnym [...] ([...]

- W punkcie I. uchylił zapisy dotyczące wprowadzonych odręcznie przez Projektanta zmian w zatwierdzonym przez Prezydenta projekcie budowlanym i orzekł w tym miejscu o zatwierdzeniu nowych zapisów i załącznika Nr 1z do niniejszej decyzji Wojewody. Zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, projekt budowlany powinien zawierać informację o obszarze oddziaływania obiektu. W myśl zaś art. 3 pkt 20 ww. ustawy przez obszar oddziaływania obiektu rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Stosownie natomiast do § 13a rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, informacja o obszarze oddziaływania obiektu zawiera wskazanie przepisów prawa, w oparciu o które dokonano określenia obszaru oddziaływania obiektu, jak również zasięg obszaru oddziaływania obiektu przedstawiony w formie opisowej lub graficznej albo informację, że obszar oddziaływania obiektu mieści się w całości na działce lub działkach, na których został zaprojektowany. Po dokonaniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym części opisowej projektu zagospodarowania terenu, Wojewoda stwierdził, że w zawartej w projekcie zagospodarowania terenu informacji o obszarze oddziaływania obiektu (strona 20 projektu) nie wskazano konkretnych przepisów prawa, na podstawie których obszar -oddziaływania obiektu został ustalony. Mając powyższe na względzie oraz fakt, że zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 c ustawy Prawo budowlane, określenie obszaru oddziaływania obiektu (w tym wskazanie przepisów prawa, na podstawie których dokonano określenia obszaru oddziaływania inwestycji) należy do podstawowych obowiązków projektanta, w toku postępowania odwoławczego organ II instancji wezwał Inwestora do uzupełnia projektu budowlanego w tym zakresie. Organ wezwał także Inwestora o wykazanie, że projektowane obiekty budowlane zostały zaprojektowane zgodnie z warunkami technicznymi oraz z uzyskanymi uzgodnieniami i decyzjami. Wezwano także Inwestora o doprowadzenia do spójności projektu budowlanego ze zmienionym wnioskiem w tym z mapą z proponowanym przebiegiem drogi oraz o przedłożenie odpowiedniej ilości załączników. Pełnomocnik Inwestora przedłożył odpowiednie ilości załączników i dokonał uzupełnień w projekcie budowlanym do 2 grudnia 2021 r.

W punkcie J. uchylił zapisy dotyczące załączników do decyzji Prezydenta I orzekł w tym miejscu o zatwierdzeniu załączników stanowiących załącznik do zaskarżonej decyzji Prezydenta i do niniejszej decyzji Wojewody, bowiem załączniki do decyzji Prezydenta Miasta Krakowa Nr 2 i Nr 3 zostały uchylone w całości, a w projekcie budowlanym stanowiącym załącznik Nr 1 do decyzji Prezydenta zostały uchylone zapisy wymienione w punkcie I. niniejszej decyzji. Powyższe wynikało między innymi z konieczności doprowadzenia do zgodności załączników z treścią wniosku.

- W punkcie K. uchylił zapisy dotyczące działki [...] ([...]) i umorzył postępowanie organu I instancji w zakresie ww. działki.

W wyniku przeprowadzonego postępowania organ II instancji doprowadził do zapewnienia spójności skorygowanego wniosku, projektu zagospodarowania terenu oraz projektu budowlanego zgodnie z przepisami ustawy z.r.i.d. i prawa budowlanego. W tym zakresie nie stwierdzono naruszeń prawa.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, stwierdzić należy, co następuje.

Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 5 ust.1. pkt 9 ustawy prawo budowlane przez objęcie zakresem inwestycji działki [...] (powstałej z podziału działki [...]) bez uprzedniej weryfikacji, czy takie rozszerzenie zakresu inwestycji będzie prowadziło do naruszenia uzasadnionych interesów Odwołującego się od decyzji organu I instancji, w szczególności przez pozbawienie Skarżącej możliwości wykorzystania pozostałej części działki zgodnie z ustaleniami obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Wadowicka-Tischnera (uchwała nr CVIII/1457/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 8 września 2010 r.) oraz charakterem działalności gospodarczej prowadzonej przez Skarżącą. W szczególności wskazano, że zakres zajętości inwestycji objętej zaskarżoną decyzją przekracza zakres zajętości terenu przeznaczonego pod drogę publiczną w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W planie zakres zajętości terenu pod KD/D to 360 m˛, podczas gdy w przedmiotowej sprawie zajęto z działki [...] o 101 m˛ więcej. Skarżąca jest bowiem użytkownikiem wieczystym nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna [...], która następnie uległa podziałowi na działki [...] i [...], ta ostatnia o pow. 0, 0461 ha została przeznaczona pod budowę drogi gminnej. W ocenie Sądu zarzuty te są niezasadne. Należy wskazać, że w świetle art. 11i ust. 2 ustawy z.r.i.d. decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi szczególną formę ustalania sposobu zagospodarowania nieruchomości pod drogi publiczne, z pierwszeństwem wobec ustaleń planu miejscowego. Zatem jeśli w świetle rozwiązań projektowych działka [...] jest objęta, jak w przedmiotowej sprawie, zakresem inwestycji drogowej, to okoliczność, iż pozostaje to w sprzeczności z postanowieniami planu, nie wpływa na ocenę legalności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że zgodnie z powołanym powyżej stanowiskiem NSA organy nie mogą korygować wniosku Inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji drogowej. Z akt sprawy wynika, że działka [...] była objęta wnioskiem Inwestora i na żadnym z etapów postępowania w tym zakresie wniosek nie został zmieniony. Ponadto, jak zasadnie wskazał organ II instancji, liniowy charakter inwestycji drogowej ogranicza możliwości kształtowania projektu. Inwestor w odpowiedzi na ten zarzut (formułowany także uprzednio na etapie postępowania odwoławczego, k. 38) wyjaśnił, że w trakcie procesu projektowego szczegółowo analizowano zajętość terenu i korygowano rozwiązania drogowe i konstrukcję pochylni ślimakowej ciągu pieszo-rowerowego. W wyniku tego dokonano możliwie najmniejszego zajęcia działki [...] pod inwestycję drogową, w zakresie niezbędnym dla jej realizacji. W rezultacie podziału działki [...] dokonano zgodnie z tym zapotrzebowaniem na działki [...] i [...]. Powyższe wyjaśnienia znajdują oparcie w zaktualizowanym załączniku graficznym do projektu budowlanego znajdującego się w aktach sprawy.

Zasadnie wskazuje Skarżąca, że skoro w myśl art. 11i ust. 1 ustawy z.r.i.d. stosuje się przepisy ustawy prawo budowlane, to należy wziąć pod uwagę także treść art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy. Zgodnie z powołanym przepisem obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Istotny aspektem poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich jest zasada proporcjonalności warunkująca zgodność z prawem ingerencji władzy publicznej w sferę praw jednostek ze względu na konieczność realizacji celów publicznych. W przedmiotowej sprawie nie można mówić o naruszeniu tej zasady. Po pierwsze, zajętość terenu pod inwestycję dotyczy części działki będącej w użytkowaniu wieczystym Skarżącej, nie zaś całości tej działki (w tym celu dokonano podziału działki [...] i wyodrębniono działkę [...]). Po drugie, z akt sprawy oraz z dokumentacji projektowej (załącznik graficzny do projektu budowlanego) wynika, że zajętość ta nastąpiła w zakresie niezbędnym dla realizacji inwestycji drogowej, której charakter determinuje określone rozwiązania projektowe. Po trzecie, zajętość działki [...] pod inwestycję drogową nie uniemożliwia wykorzystania pozostałej po odjęciu działki [...] części dawnej działki [...], lecz tą możliwość jedynie ogranicza. Zauważyć należy, że nie dochodzi przy tym do ograniczenia działalności gospodarczej Skarżącej w zakresie już funkcjonującego salonu i serwisu, lecz dopiero mających powstać w przyszłości. Ograniczeniu zatem nie podlega rzeczywiście prowadzona w tym miejscu działalność gospodarcza. Wobec powyższego w ocenie Sądu prawidłowo wyważono interes publiczny i interes indywidualny, w szczególności w poszanowaniu zasady proporcjonalności.

Za niezasadne należy uznać także zarzuty naruszenia prawa procesowego, a to art. 6, art. 7, art. 12, art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez brak wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności czy rozszerzenie zakresu inwestycji o działkę [...] nie będzie w nadmiernym stopniu oddziaływać na nieruchomości Skarżącej. Po pierwsze zauważyć należy, że mylące jest posługiwanie się pojęciem "rozszerzenie zakresu inwestycji", które wskazuje na czynność, która byłaby zmianą wniosku w toku postępowania, w szczególności na jego późniejszych etapach. Tymczasem od samego początku wniosek obejmował działkę [...] (k. 8 ). Ponadto w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 17 grudnia 2020 r. wskazano, że działka [...] dzieli się na działki [...] i [...], przy czym ta pierwsza jest przeznaczona pod budowę drogi gminnej. Jak już zaznaczono, specyfika postępowania prowadzonego na podstawie ustawy z.r.i.d. polega w szczególności na tym, że organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej przebiegu. Stąd wobec określonego we wniosku przebiegu inwestycji, organ nie mógłby zmienić tego przebiegu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 i 2 w zw. z art. 109 § 1 k.p.a. przez brak doręczenia Skarżącej wraz z odpisem zaskarżonej decyzji załączników nr 1z, 2z i 3z, stwierdzić należy, że jest on niezasadny. Jak już wskazano, zgodnie z art. 11f ust. 3 i 4 ustawy z.r.i.d. Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, zawiadomienie to wysyła się wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie tej decyzji. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej zawiera informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji. W myśl art. 11 ust. 6 ustawy z.r.i.d. przepisy te stosuje się odpowiednio do doręczania decyzji organu II instancji. W świetle powyższego brak jest obowiązku doręczenia wskazanych załączników do skarżonej decyzji. Natomiast zgodnie z wymogami art. 11f ust. 3 i 6 ustawy z.r.i.d. organ II instancji pismem z dnia 9 grudnia 2021 r. zawiadomił o wydaniu decyzji reformującej tego organu oraz o możliwości zapoznania się z dokumentacją w sprawie (k. 155).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez orzekanie w zakresie nieobjętym odwołanie strony Skarżącej i zmianę zaskarżonej decyzji w części, w której wskutek jej niezaskarżenia stała się ostateczna, stwierdzić należy, że jest on niezasadny. Funkcją odwołania jest doprowadzenie do kontroli decyzji organu I instancji przez ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Oznacza to, że po pierwsze, organ odwoławczy nie jest związany granicami odwołania [A. Wiktorowska, Zasada ogólna dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym (refleksje na marginesie powstania kolegiów odwoławczych przy sejmikach samorządowych), Sam. Teryt. 1995, nr 6, s. 80] i jeżeli strona zaskarżyła tylko część decyzji wydanej w I instancji, to nie oznacza to, iż decyzja w pozostałej części stała się ostateczna (zob. także P. Przybysz, Komentarz do art. 127 k.p.a. [w:] P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2022).

Jak wynika z powyższego kontrola zgodności z prawem skarżonej decyzji nie wykazała naruszeń prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, ani też naruszeń przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi.