Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 119/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2006-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 26 października 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi J.G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 stycznia 2006 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz udzielenia pozwolenia na wznowienie robót 1/ uchyla zaskarżoną decyzję, decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 listopada 2005 r., nr [...], decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 listopada 2004 r., nr [..] i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 kwietnia 2004 r., nr [...], 2/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 439,20 zł (czterysta trzydzieści dziewięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 8 listopada 2005r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz udzielenia pozwolenia na wznowienie w oparciu o projekt zamienny robót budowlanych związanych z budową garażu z poddaszem użytkowym o powierzchni zabudowy 54,57 m2 i kubaturze 251,14 m3 na działce nr [...] przy ul. [...] w M. z powodu niewykonania w całości obowiązku nałożonego decyzją z dnia 19 listopada 2004 r.

Decyzję wydano na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (jednolity tekst Dz.U. z 2003 r. nr 207 poz.2016 z późniejszymi zmianami) i art. 104 Kpa.

W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że J. G. uzyskał w dniu 21 października 2000r. decyzję Starosty nr [...] udzielającą pozwolenia na budowę garażu z poddaszem użytkowym na działce [...] przy ul. [...] w M. i zatwierdzającą projekt budowlany garażu o powierzchni użytk.62,89 m2 i kubaturze 207 m3, sporządzony przez inż. H. W. upr nr [...].

Działka budowlana , na której inwestor rozpoczął budowę garażu , zabudowana była w tym czasie budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym (zawierającym 2 mieszkania) i budynkami gospodarczymi na zapleczu tego budynku oraz stanowiła współwłasność J. G. i J.G.

W 2004r. na wniosek nowego współwłaściciela – M. G. (następcy prawnego J. G.) przeprowadzano kontrolę budowy garażu, podczas której stwierdzone zostało, że budynek realizowany jest z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego w pozwoleniu na budowę. Dokonane przez inwestora w toku budowy zmiany , obejmowały:

- zmianę usytuowania garażu; projektowano obiekt na granicy z działką nr [...], a wykonano garaż w odległości 0,1 m - 0,5m od tej granicy,

- powiększenie powierzchni zabudowy garażu o 16m2 (projektowana powierzchnia zabudowy wynosiła 6,3m x7,3 m = 45,99 m, podczas gdy wykonano 7,05 x 8,8m = 62.04m2),

- zmianę elewacji obiektu poprzez wprowadzenie odmiennego niż w projekcie układu okien i drzwi w trzech ścianach zewnętrznych.

W związku z powyższym organ nadzoru budowlanego wstrzymał postanowieniem z dnia 25 marca 2004 r. roboty budowlane prowadzone z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, po czym decyzją z dnia 19 kwietnia 2004r. zmienioną następnie decyzją z dnia 19 listopada 2004 r., nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do 28 lutego 2005 r. projektu budowlanego zamiennego garażu realizowanego na działce nr [...]przy ul. [...] w M. z istotnym odstępstwem od warunków i ustaleń pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 21.10.2000r. oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor w wyznaczonym terminie przedłożył projekt budowlany zamienny garażu, sporządzony przez A. Z. i inż. J. K. oraz złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Ponadto Starosta, stosownie do treści art.36 a ust. 2 , decyzją z dnia 18 października 2004r. uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną dnia 20 października 2000 r.

Wobec powyższych okoliczności, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zatwierdził projekt zamienny garażu i udzielił Panu J. G. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w decyzji z dnia 10 marca 2005r.

Od decyzji tej odwołał się współwłaściciel nieruchomości – M. G.- argumentując, że nie udzielił inwestorowi zgody na budowę garażu o większej powierzchni zabudowy niż zakładał projekt pierwotny sporządzony przez inż. H.W. W świetle powyższego, organ odwoławczy uznał, że skoro J. G. nie posiada zgody współwłaściciela na budowę garażu wg projektu zamiennego, to złożone przez niego oświadczenie dołączone do projektu zamiennego nie spełnia warunków koniecznych, nałożonych ustawą Prawo budowlane. W związku z tym organ odwoławczy uchylił decyzję udzielającą J. G. pozwolenia na wznowienie budowy garażu i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Rozpatrując sprawę ponownie organ stwierdził, że inwestor – J. G. nie wykonał w całości obowiązku nałożonego decyzją z dnia 19 listopada 2004r., ponieważ - w związku z brakiem zgody współwłaściciela - nie przedłożył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, spełniającego kryteria ustawy i wydał w dniu 06 czerwca 2005 r., w oparciu o art.51 ust.5 ustawy Prawo budowlane , decyzję nakazującą rozbiórkę , będącego w budowie garażu. Od tej decyzji odwołanie złożył inwestor – J. G. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w efekcie rozpatrzenia odwołania inwestora, uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując na konieczność poprzedzenia decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 5 (nakazującej rozbiórkę obiektu) orzeczeniem w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego, wydanym w oparciu o art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

W świetle powyższych okoliczności organ stwierdził, że J. G. nie wykonał obowiązku nałożonego decyzją [...] z dnia 19 listopada 2004r., ponieważ nie przedłożył w organie nadzoru budowlanego w oznaczonym terminie wszystkich wymaganych dokumentów i dlatego decyzją , wydaną na podstawie art. 51 ust.4 ustawy Prawo budowlane, odmówił inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz udzielenia pozwolenia na wznowienie robót.

Odwołanie od tej decyzji złożył J. G. twierdząc, że spełnił wszystkie wymagania i uzyskał zgodę współwłaściciela nieruchomości.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 3 stycznia 2006r. na podstawie art.138 §1 pkt 1 Kpa i art.51 ust.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane po rozpatrzeniu odwołania J. G. utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy nie znajdując podstaw do jej zmiany bądź uchylenia.

Rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę w trybie odwoławczym organ stwierdził, że J. G. decyzją nr [...] z dnia 19 listopada 2004r. na podstawie art.51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego został zobowiązany do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Do zakresu zmian stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego (art. 32-35 Prawa budowlanego), regulujące procedurę uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem integralną cześć dokumentacji zamiennej stanowi oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art.33 ust. 2). Zgodnie z art. 51 ust.4 po upływie terminu lub na wniosek inwestora właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust.1 pkt 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Ponieważ w omawianej sprawie inwestor przedłożył wymagane dokumenty, dlatego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobligowany był do przeanalizowania tych dokumentów pod względem ich prawidłowości. Inwestor razem z projektem zamiennym garażu przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, którego treść, zgodnie z wzorem oświadczenia, wskazywała, że na budowę przedmiotowej inwestycji wyrazili zgodę wszyscy współwłaściciele nieruchomości. Jednak jak wynika z całego materiału dowodowego organów obu instancji współwłaściciel przedmiotowej działki Pan M. G. wielokrotnie podkreślał, iż nie zgadza się na wbudowanie garażu zgodnie z ostatecznie przedłożonym projektem zamiennym.

W takim wypadku przedłożone przez Pan J. G. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką nr [...] przy ul. [...] w M. na cele budowlane nie spełnia warunków koniecznych do udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Inwestor nie wykonał w pełni obowiązku nałożonego decyzją nr [...] z dnia 19.11.2004r. wydaną na podstawie art.51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego dlatego zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawnie uzasadnione.

Odnosząc się do argumentu odwołania, iż M. G. wyraził wcześniej zgodę na budowę garażu, organ odwoławczy podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko wyrażone w decyzji nr [...] z dnia 26.10.2005r., iż z racji istotnych zmian od projektu pierwotnego ingerujących we współwłasność konieczne jest pozyskanie zgody współwłaściciela nieruchomości na realizację inwestycji z tymi zmianami. Organ nie może brać po uwagę argumentu, iż współwłaściciel działki wyrażający sprzeciw wobec budowy nie zamieszkuje na przedmiotowej działce.

Skargę na powyższą decyzję wniósł J. G. domagając się jej uchylenia i zarzucając, że organ naruszył art. 32 ust. 4 prawa budowlanego, ponieważ skarżący posiadał zgodę w postaci porozumienia zawartego przez współwłaścicieli. Oświadczenie o z art. 32 ust. 4 zdaniem skarżącego powinno być badane w świetle prawa cywilnego.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są niezgodne z prawem, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w skardze.

Z art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego wynika, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Art. 51 prawa budowlanego w dacie wydawania postanowienia o wstrzymaniu robót prowadzonych przez skarżącego i w dacie wydawania decyzji z dnia 19 kwietnia 2004r. stanowił, co następuje:

1.Przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję:

1) nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, lub

3) nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w określonym terminie, projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

2. Inwestor zawiadamia właściwy organ o wykonaniu obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3, i występuje z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

3. Właściwy organ po sprawdzeniu wykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Przepisy art. 35, z wyjątkiem przepisu ust. 1 pkt 1 lit. b, stosuje się odpowiednio.

4. W razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu

Z dniem 31 maja 2004 r. uległa zmianie treść tego artykułu. Po zmianie tej art. 51 stanowi:

1. Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

2. W przypadku wydania nakazu, o którym mowa w art. 50a pkt 2, decyzje, o których mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3, wydaje się po wykonaniu obowiązku określonego w tym nakazie.

3. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję:

1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo

2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

4. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

5. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Z treści powyższych przepisów wynika, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji w odniesieniu do niezakończonej budowy organ po upływie zakreślonego terminu dokonuje sprawdzenia wykonania obowiązku i zależności od wyniku tego sprawdzenia może zatwierdzić projekt budowlany i udzielić pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo orzec w jeden ze sposobów wymienionych w ust. 5. Zdaniem Sądu niewykonanie obowiązku oznacza zarówno sytuację, gdy inwestor w ogóle nie wykonał nałożonych obowiązków, jak też sytuację gdy organ sprawdzając wykonanie przez inwestora obowiązku dokonuje negatywnej oceny przedłożonych dokumentów. Wprawdzie w ustępie 4 mowa jest o wydaniu decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, jednakże w ocenie Sądu możliwe jest jedynie wydanie decyzji pozytywnej, natomiast decyzja odmowna nie znajduje uzasadnienia. Świadczy o tym zdaniem Sądu również dalsza treść tegoż przepisu, który to wyraźnie stanowi, że w przypadku zakończenia budowy organ wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego.

W świetle powyższego uznać należy, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły z naruszeniem prawa materialnego, a mianowicie przepisu art. 51 ust. 4 prawa budowlanego, co miało oczywisty wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wydał dwie decyzje na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego. Decyzją z dnia 19 kwietnia 2004r. nałożył bowiem na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Decyzja ta została następnie decyzją z dnia 19 listopada 2004 r., nakładającą na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do 28 lutego 2005 r. projektu budowlanego zamiennego dotyczącego realizowanego z istotnym odstępstwem od warunków i ustaleń pozwolenia na budowę garażu i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Przede wszystkim stwierdzić należy, że prawidłowa decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 powinna zawierać również pouczenie o skutkach jej niewykonania przez inwestora. Obowiązek organu w tym zakresie wynika bowiem z art. 9 kpa. Zarówno decyzja z dnia 19 kwietnia 2004r. jak i decyzja z dnia 19 listopada 2004r. nie zawierają pouczenia o skutkach niewykonania obowiązków. Tym samym w ocenie Sądu decyzje te naruszają wskazane przepisy postępowania administracyjnego.

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji ustalając więc, iż okoliczności faktyczne niniejszej sprawy umożliwiają doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem winien był nałożyć na skarżącego obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego i wskazać na wynikające z przepisów skutki ich niewykonania.

Wskazać przy tym należy, że niezasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez żądanie nowego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego w tej kwestii. Wydanie decyzji zatwierdzającej zamienny projekt budowlanego i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych musi być poprzedzone złożeniem przez inwestora oświadczenia w trybie art. 32 ust.4 pkt 2 prawa budowlanego. Jak słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy pominięcie tego wymogu premiowałoby osoby naruszające prawo. Wskazać przy tym należy, że stosownie do treści art. 199 kodeksu cywilnego do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli.

Z tych wszystkich przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) uchylił zaskarżone decyzje oraz decyzję PINB z dnia 19 kwietnia 2004r. i decyzję z dnia 19 listopada 2004r. Stosownie bowiem do art. 135 tej ustawy Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W związku z tym, w toku niniejszego postępowania poddano kontroli również ostateczne wadliwe decyzje PINB z dnia z dnia 19 kwietnia 2004r. i z dnia 19 listopada 2004r. nakładające na skarżącego w nieprawidłowy sposób obowiązki.

Ponownie rozpatrując sprawę organ winien przeprowadzić postępowanie z uwzględnieniem powyższych uwag, a następnie podjąć stosowne rozstrzygnięcie.

Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 tej ustawy zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania tj. wynagrodzenia adwokata, który reprezentował skarżącego w ramach pomocy prawnej wraz z podatkiem. Wskazać przy tym należy, że pełnomocnik ma prawo z wyłączeniem strony ściągnąć sumę należną mu tytułem wynagrodzenia z kosztów zasądzonych na rzecz tej strony od organu, którego akt został zaskarżony.