Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1170/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2015-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 11a ust. 1 , art. 14, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 22 i art. 40 ust. 2 pkt 1, art. 85, art. 91 ust. 1 i 4, art. 35 ust. 1 i ust. 3 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 10 ust. 2, art. 16
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2015 r. sprawy ze skargi Gminy Ustrzyki Dolne na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 24 lipca 2015 r. nr P-II.4131.2.98.2015 w przedmiocie nadania statutu gminy -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Gminy Ustrzyki Dolne jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 24 lipca 2015 r. nr P-II.4131.2.98.2015, którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Miejskiej Gminy Ustrzyki Dolne z dnia 30 czerwca 2015 r. nr IX/76/15 w sprawie nadania Gminie statutu, w części dotyczącej § 10 ust. 1, § 12 ust. 2 tiret piąte, § 16 ust. 2 lit. f) załącznika nr 1 do uchwały o nadaniu Gminie statutu oraz § 21 i § 27 załącznika nr 4 do tej uchwały. Podstawę prawną uchwały stanowiły przepisy art. 3, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 22 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.). Statut Gminy zawarto w załączniku nr 1 do uchwały.

W ocenie Wojewody Podkarpackiego uchwałę podjęto z istotnym naruszeniem prawa. W § 10 statutu, z naruszeniem art. 35 ust. 1 i ust. 3 pkt 5 oraz art. 11a ust. 1 Usg postanowiono, że kontrolę gospodarki finansowej jednostek pomocniczych Gminy sprawować będzie skarbnik Gminy, który informacje o wynikach kontroli przedkładał będzie Burmistrzowi. Tymczasem skarbnik nie jest organem gminy, o którym mowa w art. 35 ust. 1 i ust. 3 pkt 5 Usg, ponieważ zgodnie z art. 11a ust. 1 Usg są nimi: rada gminy i wójt. Z kolei w § 12 ust. 2 tiret piąte statutu postanowiono, że do zadań sołtysa należeć będzie wydawanie poleceń związanych z przestrzeganiem porządku i czystości na terenie sołectwa. Odbyło się to jednak z naruszeniem art. 35 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 Usg. Zgodnie z nimi organizacja i zadania organów jednostek pomocniczych gminy określa się w odrębnym statucie takiej jednostki. Natomiast w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymywaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z art. 9u ust. 1 i 2, kontrolę przestrzegania i stosowania tej ustawy sprawuje wójt, na zasadach określonych w ustawie – Prawo ochrony środowiska. W myśl natomiast art. 379 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, wójt może upoważnić do wykonywania funkcji kontrolnych pracowników podległego urzędu lub funkcjonariuszy straży gminnej. Do grona tego nie można jednak zaliczyć sołtysa. W § 16 ust. 2 lit. f) statutu Gminy uregulowano zaś kwestię dostępu do informacji publicznych wprowadzając wymaganie, że wniosek w tym przedmiocie winien być składany w formie pisemnej, co pozostaje w sprzeczności z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która takiego wymagania nie wprowadza. Z kolei w § 21 załącznika nr 4 do statutu określono zasady przyznawania diet radnym. Jednak uregulowania takie powinny być przedmiotem odrębnej uchwały podjętej na podstawie art. 25 ust. 4 Usg, a nie elementem statutu, gdyż wykracza poza ustawowe określenie, jakie zagadnienia powinny być uregulowane w statucie. Statut Gminy stanowi, w przeciwieństwie do uchwały w sprawie przyznawania diet radnym, akt prawa miejscowego. Natomiast w § 27 załącznika nr 4 do statutu uregulowano kwestie głosowania. Postanowiono, że uchwały podejmowane będą w głosowaniu jawnym lub tajnym, zwykłą, bezwzględną lub kwalifikowaną większością głosów, w obecności co najmniej połowy lub 2/3 ogólnej liczby radnych. Tymczasem regulacje ustawowe w kwestiach głosowania są wyczerpujące i mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a gminy nie mogą tych kwestii regulować odmiennie niż wynika do z Usg lub przepisów szczególnych. W szczególności w przepisach Usg nie ma mowy o "kwalifikowanej większości głosów", ani o quorum wynoszącym "2/3 ogólnej liczby radnych". W statucie popełniono również błąd stanowiąc w § 28 ust. 6, że regulamin Komisji Rewizyjnej stanowi załącznik nr 4, podczas gdy w rzeczywistości opatrzono go nr 5.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Gmina Ustrzyki Dolne wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego i orzeczenie o kosztach postępowania sądowego. Nie zgodziła się z ustaleniami organu nadzoru o wadliwości uchwały.

W ocenie skarżącej Gminy organ nadzoru naruszył przede wszystkim art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ponieważ statuty innych gmin z terenu województwa podkarpackiego zawierają tożsame zapisy, a pomimo tego nie stwierdzano ich nieważności. Naruszono też art. 91 ust. 1 Usg poprzez stwierdzenie nieważności uchwały w sytuacji, kiedy nie było ku temu podstaw. Organ nadzoru nie odniósł się do stanowiska Gminy wyrażonego w piśmie z dnia 22 lipca 2015 r. zawierającego wyjaśnienie wątpliwości podniesionych przez organ nadzoru. Ponadto, zaskarżone rozstrzygniecie nie zawiera uzasadnienia faktycznego ani prawnego. Gmina nie zgadza się też ze stanowiskiem, jakoby nie mogła w statucie uregulować kwestii głosowania nad uchwałami w sytuacji, kiedy w przepisach Usg przewidziano przypadki głosowania większością bezwzględną i kwalifikowaną. Kwestionuje także zasadność stanowiska, jakoby w sprawie diet radnych należy podjąć odrębną uchwałę, a zagadnienia tego nie można uregulować w statucie, ponieważ nie wskazuje na to art. 25 ust. 4 Usg. Podkreśla przy tym, że poprzedni statut zawierał taki sam zapis i nie był on kwestionowany. Jeżeli chodzi natomiast o kwestię funkcji kontrolnych, jakie ma sprawować skarbnik, to zapis § 10 ust. 1 statutu należy rozumieć w ten sposób, że wykonywane one będą w ramach podległości służbowej Burmistrzowi i również taki zapis zawierał dotychczasowy statut. W statucie nie wyłączono również możliwości, że w przyszłości uchwalony zostanie statut jednostki pomocniczej (sołectwa), w którym określone zostaną zadania sołtysa, a przepisy prawa nie zakazują zamieszczenia zakwestionowanego przez Wojewodę zapisu w statucie samej gminy. W ocenie Gminy, zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej określono, że wnioski w tym zakresie powinny być składane w formie pisemnej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Odnosząc się do argumentacji skargi o tym, że statuty innych gmin zawierają tożsame zapisy co zakwestionowane przez organ nadzoru stwierdzono, że przepisy Usg nie wyłączają sytuacji, iż w obrocie funkcjonować będą uchwały dotknięte wadą nieważności. Nie jest to jednak argument świadczący o niewadliwości zakwestionowanego statutu Gminy Ustrzyki Dolne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie zaznaczyć należy, że sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (zob. art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) dalej zwana: "Ppsa", stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 Ppsa). Kontrolując akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 7 Ppsa, w razie uwzględnienia skargi akt nadzoru podlega uchyleniu, stosownie do art. 148 Ppsa. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona, na podstawie art. 151 Ppsa, oddaleniu.

Przedmiotem skargi Gminy Ustrzyki Dolne jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody wydane na skutek kontroli legalności uchwały Rady tej Gminy w sprawie nadania Gminie statutu. Wobec tego przypomnieć należy, że w myśl art. 85 Usg nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Z art. 91 ust. 1 wynika natomiast, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90. W przypadku jednak nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż wydano ją z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). Obowiązkiem wójta jest przedłożenie organowi nadzoru – wojewodzie, każdej uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od jej podjęcia (art. 90 ust. 1). Do postępowania nadzorczego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 i 5).

Gmina posiada osobowość prawną, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), co przejawia się m.in. w prawie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego. O wewnętrznym ustroju gminy i trybie pracy organów gminy stanowi statut, będący aktem prawa miejscowego (art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 1, art. 22 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 2 pkt 1 Usg), przy czym – jak wynika z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Tak więc regulacje statutowe muszą posiadać podstawę ustawową. W przeciwnym razie będą nielegalne. Wskazać jeszcze należy, że akty prawa miejscowego, jak wynika z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, stanowią źródła powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organu, które je ustanowił, po ich publikacji w dzienniku urzędowym. Tym samym powinny one spełniać, wynikające z art. 2 Konstytucji RP, zasady przyzwoitej legislacji. Statut, aby nie wprowadzać adresatów w błąd co do zakresu regulacji, nie powinien powtarzać treści zawartych w innych aktach prawnych, w szczególności wyższego rzędu w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. Nie powinien także zawierać przepisów zredagowanych w sposób niezrozumiały, niejasny, budzący wątpliwości interpretacyjne.

W kontrolowanej sprawie organ nadzoru skorzystał ze swych kompetencji w terminie określonym w Usg i wydał poddane kontroli Sądu rozstrzygnięcie nadzorcze. Stwierdził nim nieważność § 10 ust. 1, § 12 ust. 2 tiret piąte, § 16 ust. 2 lit. f) załącznika nr 1 do uchwały o nadaniu Gminie Ustrzyki Dolne statutu oraz § 21 i § 27 załącznika nr 4 do tej uchwały uznając, że naruszają one prawo w istotny sposób. Odmiennego zaś zdania jest Gmina. Kontrola sądowoadministracyjna obejmowała zatem także ocenę legalności zakwestionowanych przez wojewodę regulacji uchwalonych przez Radę Gminy. I tak:

§ 10 statutu, zawarty w rozdziale 3. Jednostki pomocnicze gminy, zawiera 2 ustępy stanowiące, że "1. Kontrolę gospodarki finansowej jednostek pomocniczych Gminy sprawuje Skarbnik Gminy i informacje o wynikach tych kontroli przedkłada Burmistrzowi. 2. Jednostki pomocnicze Gminy podlegają nadzorowi organów Gminy na zasadach określonych w statutach tych jednostek.".

Wojewoda uznał, że § 10 ust. 1 narusza art. 35 ust. 1 i ust. 3 pkt 5 oraz art. 11a ust. 1 Usg. Stanowisko to Sąd uznał za prawidłowe. Z przepisów art. 35 ust. 1 i ust. 3 pkt 5 Usg wynika, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, a statut taki powinien określać m.in. zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad ich działalnością. Nie ulega wątpliwości, że do obszaru "działalności organów jednostki pomocniczej" zaliczyć należy także prowadzenie gospodarki finansowej, a przez to wyłączone jest, aby kontrola w tym zakresie sprawowana była przez inne podmioty niż organy gminy. Organami gminy są zaś, w myśl art. 11a ust. 1 Usg: wójt (burmistrz, prezydent miasta) – jako organ wykonawczy, oraz rada gminy – jako organ stanowiący i kontrolny. To wójt odpowiada za prawidłową gospodarkę finansową gminy, a gospodarka finansowa jednostki pomocniczej prowadzona jest jedynie w ramach budżetu gminy (zob. art. 51 ust. 3 i art. 60 ust. 1 Usg). Kontrolę gospodarki finansowej gminy sprawują zaś regionalne izby obrachunkowe (art. 62). Skarbnik nie jest natomiast organem gminy, lecz pracownikiem urzędu gminy (zob. art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych) będącym głównym księgowym gminy (głównym księgowym budżetu wykonującym m.in. zadania określone w art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych), co jednoznacznie wynika z art. 18 ust. 2 pkt 3 Usg. Nie ulega zatem wątpliwości, że Rada Gminy nie mogła – bez naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 5 Usg, powierzyć pełnienia funkcji kontrolnych nad działalnością organów jednostki pomocniczej skarbnikowi. Inną natomiast kwestią jest to, czy organy gminy będą przedmiotową kontrolę faktycznie sprawowały osobiście, czy przez upoważnione osoby. Niemniej, zakwestionowana treść § 10 ust. 1 statutu jednoznacznie wskazuje, że to skarbnik miał sprawować ww. kontrolę i jej wyniki przedkładać Burmistrzowi, a zatem wyjaśnienie Gminy o charakterze kontrolnych funkcji skarbnika - w świetle zasad wykładni prawa - jest nie do pogodzenia z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP.

§ 12 ust. 2 statutu, zawarty w tym samym rozdziale 3., stanowi, że "Do zadań sołtysa należy:

- organizowanie pracy Rady Sołeckiej,

- kierowanie bieżącymi sprawami Sołectwa,

- utrzymywanie stałego kontaktu z organami gminy,

-kontaktowanie się z Burmistrzem w przypadkach bezpośredniego zagrożenia życia i mienia mieszkańców Sołectwa,

- wydawanie poleceń związanych z przestrzeganiem porządku i czystości na terenie Sołectwa".

Wojewoda uznał, że § 12 ust. 2 tiret piąte narusza art. 35 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 Usg. Stanowisko to Sąd uznał za prawidłowe. W istocie bowiem Rada nałożyła na sołtysa – jako organ wykonawczy jednostki pomocniczej gminy w postaci sołectwa, zadania nieprzewidziane dla tego podmiotu w akcie prawnym rangi ustawy. Zadania gmin w sprawach utrzymania czystości i porządku na jej terytorium określa ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymywaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 z późn. zm., zob. art. 3, art. 6c). W rozdziale 4c. tego aktu zawarto szereg uregulowań z zakresu kontroli jej przestrzegania i stosowania. Z mocy art. 9u ust. 1 kontrolę tę powierzono wójtowi, a - jak wynika z art. 9u ust. 2, stosuje się do niej przepisy art. 379 i 380 ustawy z dnia 27 kwietnia 2002 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 z późn. zm.) zwanej dalej: "Poś". Wobec tego na podstawie art. 379 ust. 2 Poś wójt może upoważnić do wykonywania funkcji kontrolnych, ale tylko pracowników podległego mu urzędu gminy lub funkcjonariuszy straży gminnej. Nie ulega natomiast wątpliwości, że sołtys do grona tych osób zaliczony być nie może. Nie jest bowiem pracownikiem urzędu gminy (samorządowym), lecz organem wykonawczym jednostki pomocniczej – sołectwa, pochodzącym z wyborów. Przeto nałożenie na niego zadania "wydawania poleceń związanych z przestrzeganiem porządku i czystości na terenie Sołectwa" było nielegalne. Jako kwestię drugorzędną uznać należało, że regulacja taka zawarta została w statucie gminy, a nie sołectwa – stosownie do art. 35 ust. 3 Usg, ponieważ jej nielegalność ma inne, wyżej wyjaśnione, podłoże.

§ 16 statutu, zawarty w Rozdziale 4. Organy Gminy, zawiera 3 ustępy regulujące zasady dostępu do informacji publicznych i dokumentów. W ust. 1 postanowiono, że dostęp do informacji publicznych następuje na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 782). W ust. 2 określono "Zasady dostępu do dokumentów i informacji:

a) Dokumenty i informacje związane z pracą Rady udostępniane są w biurze rady. Dokumenty i informacje związane z pracą Burmistrza i urzędu udostępniane się w biurze sekretarza urzędu,

b) Dokumenty i informacje udostępniane są tylko w obecności pracownika urzędu,

c) Każdy zainteresowany może dokonywać własnoręcznych odpisów bez uwierzytelnienia z urzędu,

d) Każdy zainteresowany może otrzymywać wyciąg, wypis lub odpis uwierzytelnionego protokołu lub jego części,

e) Każdy zainteresowany może otrzymać odpis uwierzytelnionej uchwały organu,

f) Wniosek o udostępnienie informacji lub odpis dokumentu musi mieć formę pisemną.

Wojewoda uznał, że § 16 ust. 2 lit. f) statutu pozostaje w sprzeczności z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, który nie określa takiego wymogu co do formy wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Stanowisko to Sąd uznał za prawidłowe.

Prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne ma rangę prawa konstytucyjnego, uregulowanego w przepisach art. 61 Konstytucji RP. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy.

Stosownie do art. 11b ust. 1 - 3 Usg, działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Jawność obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy. Zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy.

Unormowanie konstytucyjne nie określa jakiejkolwiek formy występowania o udostępnienie informacji publicznej. Formy takiej nie określa również ustawa o dostępie do informacji publicznej, ani Usg. Przepis art. 11b ust. 3 Usg odnosi się jednak wyłącznie do określenia zasad dostępu w znaczeniu techniczno-porządkowym (np. odnośnie miejsca i czasu), a nie możliwości kreowania norm materialno-prawnych lub proceduralnych. Wymaganie zachowania formy pisemnej należy kwalifikować do tej ostatniej kategorii, do czego rada nie posiadała podstawy prawnej. Wniosek taki może być bowiem zgłoszony w każdej formie, także ustnie lub z wykorzystaniem środków komunikacji elektronicznej (telefon, fax, e-mail, elektroniczna skrzynka podawcza itp.; por. wyrok NSA z 16 marca 2009 r. sygn. I OSK 1277/08, z 30 listopada 2012 r. sygn. I OSK 1991/12). Wynika to z faktu, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie jest podaniem w rozumieniu art. 63 Kodeksu postępowania administracyjnego, a do postępowania w sprawie jej udostępnienia co do zasady przepisów tego Kodeksu nie stosuje się, poza przypadkami określonymi w art. 16 Udip. Należy mieć przy tym na względnie, że wnioskodawca nie musi wykazywać posiadania interesu faktycznego lub prawnego w uzyskaniu informacji publicznej i nie musi być w pełni zidentyfikowany, aby ją otrzymać. Innym natomiast zagadnieniem jest dokumentowanie przez zobowiązany podmiot faktu udostępnienia określonej informacji, czego jednak nie można realizować poprzez nałożenie na wnioskodawców obowiązku zachowania formy pisemnej wniosku. Dopuszczalne byłoby jedynie opracowanie przez gminę wzoru wniosku jako sposobu ułatwienia wnioskodawcom sprecyzowania żądania, jednak nie może być on w żadnej mierze łączony z dopuszczalnością, czy też skutecznością ubiegania się o udzielenie informacji, a jedynie uprawnieniem skorzystania z takiego ułatwienia. Tak więc oceniane uregulowanie było nielegalne, gdyż bez podstawy prawnej nakładało na zainteresowane podmioty obowiązek niewynikający z Konstytucji czy chociażby z ustawy. Jak natomiast wynika z art. 7 Konstytucji RP, gmina – jako organ władzy publicznej, działa na podstawie i w granicach prawa, a działania nie mające oparcia w prawie są nielegalne.

§ 21 załącznika nr 4 do uchwały z dnia 30 czerwca 2015 r. nr IX/76/15, określającego Regulamin Rady Miejskiej w Ustrzykach Dolnych, zawiera regulację o przysługujących radnym, przewodniczącemu i wiceprzewodniczącemu Rady dietach oraz zwrocie kosztów podróży z tytułu wyjazdu służbowego.

Wojewoda uznał, że uregulowania takie powinny znaleźć się w odrębnej uchwale, podjętej na podstawie art. 25 ust. 4 Usg, gdyż wykraczają poza materię statutową. Statut Gminy stanowi bowiem, w przeciwieństwie do uchwały w sprawie przyznawania diet, akt prawa miejscowego. Stanowisko to Sąd uznał za prawidłowe.

Statut gminy, będący aktem prawa miejscowego, reguluje jej wewnętrzny ustrój (zagadnienia ustrojowo-organizacyjne) i może zawierać jedynie takie unormowania, które dają się do tego obszaru zakwalifikować. Tymczasem świadczenia, jakie mogą przysługiwać radnym w postaci diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych, o których mowa w art. 25 ust. 4 Usg, wymogu tego nie spełniają. Regulacje takie mają charakter wewnętrzny (akt zarządzania wewnętrznego) i dotyczą relacji pomiędzy gminą a radnym, na wzór relacji pomiędzy pracodawcą i pracownikiem. Dlatego też określenie przez radę gminy zasad, na jakich radnemu przysługują ww. świadczenia, wymaga podjęcia odrębnej od statutu uchwały, ponieważ dla regulacji (materii) takiej nie sposób znaleźć podstawy prawnej do wydania w formie aktu prawa miejscowego. Aktami takimi nie reguluje się bowiem każdej kwestii, lecz tylko te, dla których istnieje delegacja ustawowa.

§ 27 załącznika nr 4 do uchwały z dnia 30 czerwca 2015 r. nr IX/76/15, określającego Regulamin Rady Miejskiej w Ustrzykach Dolnych, stanowi, że: "Rada, stosownie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz postanowień Statutu, podejmuje uchwały w głosowaniu jawnym lub tajnym, zwykłą, bezwzględną lub kwalifikowaną większością głosów, przy obecności co najmniej połowy lub 2/3 ogólnej liczby radnych".

Wojewoda uznał, że regulacje ustawowe w kwestiach głosowania są wyczerpujące i mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a gminy nie mogą tych kwestii regulować odmiennie. W szczególności w przepisach Usg nie ma mowy o "kwalifikowanej większości głosów", ani o quorum wynoszącym "2/3 ogólnej liczby radnych". Stanowisko to Sąd uznał za prawidłowe.

Rada gminy, jako organ kolegialny, podejmuje rozstrzygnięcia w formie uchwał, nad treścią których przeprowadza się głosowanie. Jak wynika z art. 14 Usg, uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. W tym ogólnym sformułowaniu chodzi o wszystkie przypadki, w których ustawodawca przyznał radzie gminy możliwość wypowiedzenia się w jakichkolwiek kwestiach merytorycznych. Wyjątki na gruncie Usg przewidują: art. 19 ust. 1 "Rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego i 1-3 wiceprzewodniczących bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym"; art. 20 ust. 1a "Rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady"; art. 28a ust. 2 i 5 – "Uchwałę w sprawie absolutorium rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy", Uchwałę, o której mowa w ust. 3 [o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta z powodu nieudzielenia absolutorium], rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady, w głosowaniu imiennym"; art. 28b ust. 4 "Uchwałę, o której mowa w ust. 3 [o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta], rada gminy podejmuje większością co najmniej 3/5 głosów ustawowego składu rady, w głosowaniu imiennym"; art. 58 ust. 2 "Uchwały rady gminy, o których mowa w ust. 1 [dotyczące zobowiązań finansowych gminy], zapadają bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady"; art. 67 ust. 1 "Utworzenie związku wymaga przyjęcia jego statutu przez rady zainteresowanych gmin bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy"; art. 71 "Uchwały zgromadzenia są podejmowane bezwzględną większością głosów statutowej liczby członków zgromadzenia".

Jak słusznie uznał Wojewoda, przepisy ustawowe w kwestiach głosowania są unormowaniem wyczerpującym i brak jest podstaw do odmiennego uregulowania tych zagadnień w statucie. Podkreślić zatem należy, że art. 14 Usg ma charakter bezwzględnie obowiązujący (ius cogens), od której wyjątki może wprowadzać tylko ustawa. Nie jest również dopuszczalne zawarcie w statucie normy, która nie ma odzwierciedlenia w ustawie, co dotyczy przewidzianej w Regulaminie "kwalifikowanej większości głosów" i quorum "2/3 ogólnej liczby radnych". Także sposób głosowania, jawny albo tajny, określa wyłącznie ustawa, co jednoznacznie wynika z art. 14 Usg. Zasadą pozostaje w aktualnym stanie prawnym głosowanie jawne, co odpowiada również zasadzie jawności działania organów gminy. Wyjątki określają m.in. art. 19 ust. 1 Usg, a wśród ustaw szczególnych wskazać można np. na art. 160 ust. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych regulujący sposób wyboru ławników, który odbywa się w głosowaniu tajnym. Ponadto zasady poprawnej techniki legislacyjnej wykluczają możliwość powielania rozwiązań ustawowych w aktach prawnych niższego rzędu. Jest to bowiem zbędne, skoro określone zagadnienie uregulowano już w akcie prawnym wyższego rzędu, z którym akt niższego rzędu musi być zgodny i może wprowadzać adresatów w błąd, że dane uregulowanie obowiązuje tylko na terenie danej gminy, a nie terytorium kraju.

Istotnie, w zaskarżonym rozstrzygnięciu Wojewoda nie odnosi się wprost do wyjaśnień złożonych przez stronę skarżącą w toku postępowania nadzorczego, jednakże opisane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia podstawy stwierdzenia nieważności uchwały wskazują, że treść tych wyjaśnień nie mogła mieć żadnego wpływu na wynik sprawy, a stanowisko Gminy było nietrafne.

Mając na względzie powyższe skargę uznać należało za bezzasadną, a kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze za zgodne z prawem. Wojewoda miał bowiem podstawy do stwierdzenia częściowej nieważności uchwały, która naruszała prawo w sposób istotny. Wbrew zarzutom skargi nie naruszono art. 32 ust. 1 Konstytucji RP z tego powodu, że statuty niektórych gmin na terenie województwa zawierają tożsame zapisy, co zakwestionowane przez organ nadzoru. Wartością nadrzędną mającą swoje źródło w konstytucyjnej zasadzie państwa prawnego (art. 2) jest bowiem legalność przyjmowanych rozwiązań prawa miejscowego. Jeżeli natomiast mają miejsce sytuacje opisywane przez Gminę to rolą samych rad gmin albo organu nadzoru jest podjęcie stosownych kroków w celu ich wyeliminowania, co jednak wykracza poza granice niniejszego postępowania sądowego. Fakt istnienia nielegalnych postanowień w statutach innych gmin nie może w żadnej mierze zaważyć na wyniku kontroli. Kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Wskazano w nim zasadnicze motywy podjętej przez Wojewodę decyzji w nawiązaniu do konkretnych przepisów prawa wyższego rzędu. Gmina zarzuciła też Wojewodzie, że zakres rozstrzygnięcia nadzorczego okazał się odmienny od wskazanego w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego. Zarzut ten także okazał się niezasadny. Z pisma z dnia 15 lipca 2015 r. wynika, że Wojewoda przedmiotem nadzoru uczynił § 10 ust. 1, § 12 ust. 2 tiret piąte, § 16 ust. 2 lit. f) załącznika nr 1 do uchwały o nadaniu Gminie statutu oraz § 21 i § 27 załącznika nr 4 do tej uchwały, i do tych regulacji odnosi się rozstrzygnięcie nadzorcze. Nawet jednak gdyby rozstrzygnięciem objęto inne jeszcze postanowienia statutu, które byłyby niezgodne z prawem, to nawet wówczas – z uwagi na wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę państwa prawnego - uchybienie takie uznać należałoby za niemające istotnego wpływu na wynik postępowania nadzorczego. Wszak z art. 91 ust. 1 Usg wynika jednoznacznie, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Samo zawiadomienie Gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego daje jej możliwość ponownej weryfikacji uchwały i złożenia stosownych wyjaśnień. Rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest jednak decyzją administracyjną wydawaną w sprawie indywidulanej, lecz rodzajem orzeczenia o zgodności kontrolowanego aktu z prawem. Stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego ma zatem charakter pomocniczy, dla zapewnienia odpowiedniego standardu procedowania, gdyż w przepisach Usg brak szczegółowej regulacji w kwestii szczegółowego trybu i zasad postępowania nadzorczego. Nie oznacza to jednak, że przepisy Kpa należy stosować w pełnym zakresie.

Z podanych względów, na podstawie art. 151 Ppsa, skargę jako niezasadną oddalono.