Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1159/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2016-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 16 ust. 1, art. 105 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Parku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Parku kwotę 510 zł (pięćset dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z przekazanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wraz ze skargą Mazurskiego Parku Krajobrazowego wynika, że wnioskiem z dnia "[...]" W. S. (dalej zwana wnioskodawczynią) zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy R.N. (dalej zwanego organem I instancji) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce o pow. 2,19 ha, nr "[...]" w obrębie W., gmina R. N. We wniosku tym podano następujące gabaryty projektowanego obiektu: ilość kondygnacji naziemnych (1 i poddasze), wysokość posadzki parteru od poziomu (do 60 cm), długość budynku (do 12 m), szerokość budynku (do 10 m), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku od poziomu terenu do okapu lub gzymsu (do 4,5 m), wysokość od poziomu terenu do kalenicy dachu (do 8 m), kształt dachu (dwuspadowy), kąt nachylenia dachu (38-45°), pokrycie dachu (dachówka).

Kolejną decyzją z dnia "[...]" organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla wskazanej powyżej inwestycji, jednak nie podając jaki ma to być budynek mieszkalny (jak wymaga tego przepis § 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy - Dz.U. 2003, nr 164 poz.1589 ). Podając parametry obiektu ustalono intensywność zabudowy działki nie większą niż 4,8 %, szerokość elewacji frontowej budynku, która nie może przekroczyć 14,8 m z tolerancją do 20%, mimo iż wnioskodawczyni podała we wniosku szerokość do 10 m, a wniosek wiąże organ, który nie może ustalić w tej mierze innych parametrów. Określono też odległość linii zabudowy od frontu wnioskowanej działki (15 m). Natomiast wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku od poziomu terenu do okapu określono do 4,1 m, podczas gdy we wniosku podano 4,5m. Kąt nachylenia dachu dwuspadowego - połaci dachowych ustalono w przedziale 35-45°, wysokość górnej kalenicy (nie więcej niż 8 m). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że gmina aktualnie nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren, który jest przedmiotem wniosku oraz nie ogłosiła o przystąpieniu do sporządzenia planu przed złożeniem wniosku. Wskazał, że zgodnie z art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) projekt decyzji został przygotowany przez architekta posiadającego stosowne uprawnienia zawodowe, a następnie uzgodniony w trybie art. 53 ust. 5c u.p.z.p. z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska.

W odwołaniu od powyższej decyzji Mazurski Park Krajobrazowy wniósł o jej uchylenie podnosząc, że działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położona jest w granicach Mazurskiego Parku Krajobrazowego oraz obszarów Natura 2000 - "Puszcza Piska" kod PLB 280008 z Dyrektywy Ptasiej UE i "Ostoja Piska" kod PLH 280048 z Dyrektywy Siedliskowej. Wskazano, że na Dyrektorze Mazurskiego Parku Krajobrazowego ciąży obowiązek ustawowej ochrony Parku, wynikający z art. 105 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 107 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.). Podano, że do terenu działki stosuje się ograniczenia wynikające z rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Warm-Maz. Nr 20, poz. 506) oraz art. 117 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody. Zauważono, że teren działki to żyzna łąka znajdująca się w kompleksie łąk bezpośrednio przylegających do Zatoki Wygryńskiej jeziora Bełdany, które wraz z tą zatoką oraz z przyległym kompleksem leśnym są jednym z najważniejszych w parku rejonów żerowisk i lęgowisk kani czarnej, kani rudej, bielika, orlika krzykliwego, błotniaka stawowego, żurawia i derkacza. Oceniono również, iż nie można zgodzić się z twierdzeniem organu, że projekt decyzji został uzgodniony, bowiem organ współdziałający - Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska - nie zajął w sprawie stanowiska, pomimo przeprowadzenia wizji terenowej z udziałem jego pracowników.

Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy określone w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Wskazano, że działka, objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, położona jest na obszarze Mazurskiego Parku Krajobrazowego i na obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000, wobec czego projekt decyzji został uzgodniony w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Oceniono, że kwestie ograniczeń wynikających z ochrony przyrodniczej terenów, na których położona jest nieruchomość, nie podlegają badaniu przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, lecz są przedmiotem oceny w postępowaniu przed organem współdziałającym. Dodano, że Kolegium nie jest też uprawnione do oceny, czy słusznie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska odstąpił od uzgodnienia projektu decyzji. Zauważono, że skoro ustawodawca przewiduje tzw. milczące uzgodnienie to nie można przyjąć, iż organ współdziałający nie dopełnił swojego obowiązku w tym zakresie.

W dalszej części uzasadnienia decyzji Kolegium oceniło, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Podało bowiem, że działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; decyzja jest też zgodna z przepisami odrębnymi. Wskazało również, że przeprowadzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która została opracowana zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Uznało, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany, a z przeprowadzonej analizy wynika, że w obszarze tym występuje zabudowa jednorodzinna uzupełniona budynkami gospodarczymi, a zatem zachowana została kontynuacja funkcji istniejąca w obszarze analizowanym. Dodało, że ustalone w decyzji parametry inwestycji wynikają ze średnich wyliczonych dla budynków, które znalazły się w obszarze analizowanym. Skonstatowało, że w tych okolicznościach organ nie miał podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia, które zostało określone we wniosku.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł Mazurski Park Krajobrazowy zarzucając sprzeczność planowanej inwestycji z przepisem § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego, zabraniającym budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. W oparciu o ten zarzut Park jako strona skarżąca wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wynikającego z art. 53 ust. 5c u.p.z.p. Wywiódł, że pomimo przeprowadzenia wizji terenowej Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska jako organ współdziałający i uprawniony do zajęcia stanowiska w kwestii przyrodniczych uwarunkowań, nie zajął stanowiska w przedmiocie ustalenia warunków dla wnioskowanej inwestycji. Podał, że skutkiem tego organ prowadzący postępowanie główne ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, co doprowadziło do naruszenia prawa. Ocenił, że jeśli lokalizacja nowych obiektów budowlanych stoi w sprzeczności ze wskazanym rozporządzeniem jako prawem miejscowym, a Park zwrócił na to uwagę, to organ I instancji posiadał już wiedzę o niezgodności z obowiązującymi przepisami, podobnie jak i organ współdziałający. Stwierdził, że dalszy ciąg zdarzeń tego postępowania administracyjnego zdaje się być niezrozumiałym i mającym jedynie na celu utrzymanie przywileju przypisanemu organowi uzgadniającemu, "wyrokującemu" w kwestii uzgodnień projektów decyzji, nawet, gdy ten organ z tego prawa nie korzysta i dochodzi do złamania konkretnych zakazów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skarga Mazurskiego Parku Krajobrazowego wniesiona w niniejszej sprawie była dotychczas rozpatrywana przez tutejszy Sąd dwukrotnie. Oba wydane w tej sprawie przez tutejszy Sąd wyroki (dotyczy wyroków: z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 781/12 oraz z dnia 16 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 903/14) zostały jednak uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny na skutek skarg kasacyjnych wniesionych odpowiednio przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz przez Mazurski Park Krajobrazowy, a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania tutejszemu Sądowi (odpowiednio wyrokami NSA: z dnia 18 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 134/13 oraz z dnia 13 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 771/15).

W wyroku z dnia 18 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 134/13, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji nie przeprowadził właściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji w aspekcie prawidłowości dokonanego w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Ocenił, że wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję w przedmiocie warunków zabudowy rodzi po stronie tegoż sądu obowiązek zbadania również prawidłowości podjętego aktu uzgadniającego, na podstawie którego wydane zostało zaskarżone rozstrzygnięcie. Wyjaśnił przy tym, że powyższa zasada może odnosić się wyłącznie do tych aktów uzgadniających, które nie zostały już uprzednio poddane kontroli sądu administracyjnego na skutek wniesienia skargi przez inwestora. Wskazał, że z taką sytuacją nie mamy do czynienia na gruncie rozpoznawanej sprawy, co oznacza, że Sąd I instancji zobowiązany był do oceny również i spornego "uzgodnienia milczącego" Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Podkreślił jednak, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, mimo związania organu wydającego decyzję uzgodnieniem właściwego organu w zakresie przepisów o ochronie przyrody, nie do przyjęcia jest swoisty automatyzm działania organu prowadzącego postępowanie główne. Wskazał bowiem, że organ ten winien ocenić prawidłowość takiej decyzji w kontekście zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., a w tym zgodność decyzji z przepisami odrębnymi. Podał, że nie można wydać decyzji, jeżeli sprzeciwiają się temu przepisy prawa powszechnie obowiązujące, a decyzja wydana z naruszeniem prawa podlega eliminacji z obrotu prawnego w odpowiednim trybie.

W wyroku z dnia 13 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 771/15 Naczelny Sąd Administracyjny powziął natomiast wątpliwość co do legitymowania się przez Mazurski Park Krajobrazowy interesem prawnym w niniejszej sprawie. Zauważył, że jak wynika z akt administracyjnych podmiot ten nie był na początkowym etapie tego postępowania uznawany za jego stronę, natomiast w późniejszym okresie to się zmieniło, przy czym Mazurski Park Krajobrazowy wskazywał jako podstawę swego interesu prawnego przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody – a to art. 105 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 107 ust. 2 pkt 2 i 4 tej ustawy. Podał, że normy te określają zadania dyrektora parku krajobrazowego w zakresie ochrony przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych, jak też określają zadania Służby Parku Krajobrazowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, normy te nie stanowią wystarczającej podstawy w zakresie prawa materialnego pozwalającej na uznanie Mazurskiego Parku Krajobrazowego za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, bowiem wyłącznie uzasadniają na ich podstawie przyjęcie tezy, iż ten podmiot ma w rozpoznawanej sprawie tylko interes faktyczny. Zauważył, że organy administracji nie dysponując wypisami z rejestru gruntów potwierdzającymi tytuł prawny przyjęły, że Park jest stroną postępowania, a Sąd wojewódzki w oparciu o informację z akt administracyjnych zaakceptował ten stan rozpatrując merytorycznie skargę Mazurskiego Parku Krajobrazowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Stwierdził, że zarówno organy, jak i Sąd wojewódzki nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego mającego na celu zbadanie przesłanek uzasadniających status Mazurskiego Parku Krajobrazowego jako strony postępowania, natomiast Park w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie wskazał podstaw uzasadniających jego legitymację skargową.

W dalszej części uzasadnienia wyroku z dnia 13 lipca 2016 r. NSA wywiódł, że stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji, jak również podmiot wykazujący się wskazanymi prawami rzeczowymi do nieruchomości niesąsiadującej bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, jeżeli nieruchomość pozostaje w zasięgu oddziaływania inwestycji. Wskazał, że ustalenie kręgu stron takiego postępowania zależy od okoliczności występujących w konkretnej sprawie: charakteru planowanej inwestycji, rodzaju, stopnia, zakresu uciążliwości i zasięgu oddziaływania na otoczenie. Za konieczne w rozpoznawanej sprawie uznał ustalenie, czy planowana inwestycja oddziałuje bezpośrednio na sferę prawną skarżącego Mazurskiego Parku Krajobrazowego jako właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. Ocenił, że dopiero takie ustalenie da podstawę do przyjęcia, że jego udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym i administracyjnym był oparty na interesie prawnym mającym swoje źródło w normie prawa materialnego. Zobowiązał więc Sąd I instancji, aby ponownie rozpoznając sprawę, dokonał oceny legitymacji skargowej Mazurskiego Parku Krajobrazowego, uwzględniając powyżej zawartą ocenę prawną dotyczącą interesu prawnego jako przesłanki legitymującej do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Na skutek wyroku NSA z dnia 13 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 771/15 niniejsza sprawa podlegała zatem rozpoznaniu przez tutejszy Sąd po raz trzeci. Na rozprawie, która odbyła się przed tutejszym Sądem w dniu 29 listopada 2016 r. pełnomocnik wnioskodawczyni przedłożył pismo organu I instancji z dnia 29 listopada 2016 r., z którego wynika, że zgodnie z posiadaną ewidencją gruntów i budynków, Mazurski Park Krajobrazowy nie jest właścicielem żadnych nieruchomości w miejscowości, w której położona jest działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Ponadto podniósł, że działka ta położona jest w odległości ok. 450 m od jeziora Bełdany. Pełnomocnik uczestnika postępowania - Stowarzyszenia na Rzecz Utworzenia i Ochrony Mazurskiego Parku Narodowego (dopuszczonego do postępowania postanowieniem SKO), podał natomiast, że działka "[...]" łączy się bezpośrednio z Zatoką Wygryńską, położona jest na żyznym podmokłym terenie i nie nadaje się do zabudowy. Dodał, że w przypadku jej zabudowy konieczne byłoby wykonanie nasypu, tak jak robią to inni, co niszczy Zatokę Wygryńską. Stwierdził, że jest za uznaniem skargi Parku jako zasadnej. Pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazał zaś, że według najnowszego orzecznictwa NSA Mazurski Park Krajobrazowy nie może brać udziału w sprawie w charakterze strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje m.in. w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Podkreślenia wymaga, że na mocy art. 170 i art. 190 p.p.s.a., przy rozpatrywaniu tej sprawy Sąd związany był wszystkimi wydanymi dotychczas w tej sprawie wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego, to jest wyrokami z dnia 18 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 134/13 oraz z dnia 13 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 771/15. Zauważyć jednak należy, że w pierwszym z powołanych wyroków NSA sformułował ocenę dotyczącą merytorycznego rozpatrzenia skargi (granic sprawy sądowoadministracyjnej), w drugim zaś powziął wątpliwość odnośnie dopuszczalności skargi wniesionej w niniejszej sprawie w kontekście posiadania przez Mazurski Park Krajobrazowy legitymacji skargowej. Skoro zaś dopuszczalność skargi warunkuje jej merytoryczne rozpatrzenie, w pierwszej kolejności badaniu tutejszego Sądu podlega posiadanie przez Mazurski Park Krajobrazowy legitymacji skargowej.

Zgodnie z art. 50 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Wskazany przepis wymienia kilka podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi, przy czym legitymacja skargowa Mazurskiego Parku Krajobrazowego winna być oceniana według kryterium posiadania interesu prawnego we wniesieniu skargi.

Podkreślenia wymaga, że pomimo oparcia legitymacji strony zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym na interesie prawnym, interes prawny we wniesieniu skargi, na którym została oparta na mocy art. 50 § 1 p.p.s.a. legitymacja skargowa, stanowi oddzielną kategorię interesu prawnego od tego, którym musi legitymować się strona postępowania administracyjnego w świetle art. 28 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast istotą legitymacji skargowej, jest uprawnienie jednostki do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. W tym ujęciu, o istnieniu legitymacji nie decyduje zatem zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym stanem prawnym. Musi jednak istnieć związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a zaskarżonym aktem lub czynnością. Dlatego też interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. może być oparty zarówno na przepisach prawa materialnego, jak i na przepisach prawa procesowego, czy ustrojowego. W tej konkretnej sprawie Mazurski Park Krajobrazowy uznany był za stronę postępowania zarówno przed organem I jak i II instancji jak też przed Sądem I i II instancji i dlatego zasadnym jest uznanie legitymacji Parku jako skarżącego w tej sprawie. Mieć zatem na uwadze należy, że legitymację do zaskarżenia decyzji administracyjnej będzie posiadała zarówno strona postępowania administracyjnego i to niezależnie od tego, czy brała udział w tym postępowania, jak i podmiot, do którego błędnie skierowano decyzję. W tym drugim przypadku, źródłem interesu prawnego tego podmiotu będzie przepis prawa procesowego, to jest art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (W. Chróścielewski, Legitymacja skargowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 81-82). O odrębności legitymacji skargowej od legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyjnym świadczy także przyznanie w art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnienia do wniesienia skargi prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich, Rzecznikowi Praw Dziecka oraz organizacji społecznej, a więc podmiotom występującym w postępowaniu administracyjnym na prawach strony.

W świetle powyższych argumentów ocenić należy, że Mazurski Park Krajobrazowy posiada legitymację skargową w niniejszej sprawie. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zaskarżona decyzja Kolegium wydana została na skutek odwołania tego Parku, zawiera rozstrzygnięcie co do istoty sprawy i została doręczona temu podmiotowi. W takiej sytuacji, nawet przy przyjęciu, że Mazurski Park Krajobrazowy nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, źródłem interesu prawnego tego podmiotu uprawniającym do wniesienia skargi może być przepis prawa procesowego, to jest art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto, Mazurski Park Krajobrazowy był uprawniony do zgłoszenia w niniejszej sprawie żądania oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonej decyzji z obiektywnym stanem prawnym, gdyż istnieje związek pomiędzy ustawową sferą obowiązków Mazurskiego Parku Krajobrazowego, znajdującą swój wyraz w normach o charakterze ustrojowym, a zaskarżoną decyzją.

W niniejszej sprawie niesporne bowiem jest, że działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położona jest na terenie Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, formami ochrony przyrody są m.in. parki krajobrazowe. Park krajobrazowy, w świetle art. 16 ust. 1 powołanej ustawy, obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Według zaś art. 105 ust. 1 i 4 tej ustawy, parkiem krajobrazowym kieruje dyrektor parku krajobrazowego, do którego zadań należy:

1) ochrona przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych;

2) organizacja działalności edukacyjnej, turystycznej oraz rekreacyjnej;

3) współdziałanie w zakresie ochrony przyrody z jednostkami organizacyjnymi oraz osobami prawnymi i fizycznymi;

4) składanie wniosków do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących zagospodarowania przestrzennego obszarów wchodzących w skład parku krajobrazowego.

Z przytoczonych powyżej przepisów w sposób jednoznaczny wynika, że zadania i obowiązki dyrektora parku krajobrazowego są wielowymiarowe i dotyczą wszystkich nieruchomości położonych na obszarze tego parku niezależnie od ich statusu własnościowego (prawnorzeczowego). Jak już wskazano, park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Ochrona ta nie jest więc ograniczona tylko do nieruchomości do których park krajobrazowy posiada prawa rzeczowe, a w szczególności prawo własności. Skoro park krajobrazowy tworzy się w celu zachowania, popularyzacji podanych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju, to obowiązki te i zadania muszą być realizowane na całym obszarze parku niezależnie od statusu prawnego poszczególnych nieruchomości.

W świetle powyższych argumentów stwierdzić należy, że Mazurski Park Krajobrazowy, który w niniejszej sprawie reprezentuje Dyrektor tego Parku, ma interes prawny we wniesieniu skargi w tej sprawie. Ocenić bowiem należy, że poprzez ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości położonej na jego obszarze może dojść do ograniczenia lub wręcz uniemożliwienia realizacji celów utworzenia tego parku, wskazanych w art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, i związanego z tym zadania Dyrektora tego Parku, statuowanego w art. 105 ust. 4 pkt 1 tej ustawy, dotyczącego ochrony przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych. Rozważyć też należy w jakim celu, po co utworzono park krajobrazowy, z całą pewnością dla ochrony wyjątkowo wartościowych przyrodniczo terenów, jak w przypadku Mazurskiego Parku Krajobrazowego, których ochrona jest obowiązkiem i nie tylko tego Parku lecz wszystkich organów mających wpływ i obowiązki w zakresie ochrony piękna przyrody jak też społeczeństwa, aby nie dopuścić do degradacji tego, co udało się jeszcze ochronić. Zatem jak Park może wykonywać swoje obowiązki, jeżeli nie może być dopuszczony do postępowań dotyczących intensywnej zabudowy wyjątkowo wartościowego terenu przy Zatoce Wygryńskiej.

Ponadto za konstatacją o posiadaniu przez Mazurski Park Krajobrazowy legitymacji skargowej w niniejszej sprawie przemawia także regulacja art. 105 ust. 4 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody. W świetle tego przepisu, do zadań dyrektora parku należy m.in. składanie wniosków do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących zagospodarowania przestrzennego obszarów wchodzących w skład parku krajobrazowego. Skoro dyrektor parku krajobrazowego uprawniony jest do składania wniosków w procedurze planistycznej, to nie sposób wyłączyć jego udziału w postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy dla działek położonych na obszarze parku krajobrazowego. Decyzja o warunkach zabudowy, tak jak i miejscowy plan zagospodarowania, określa przecież sposobów zagospodarowania i warunki zabudowy terenu.

Przechodząc do rozpatrzenia skargi Mazurskiego Parku Krajobrazowego uwzględnić przede wszystkim należy ocenę prawną zawartą w wydanym na gruncie niniejszej sprawy wyroku NSA z dnia 18 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 134/13. W uzasadnieniu tego wyroku podkreślono, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, mimo związania organu wydającego decyzję uzgodnieniem właściwego organu w zakresie przepisów o ochronie przyrody, nie do przyjęcia jest swoisty automatyzm działania organu prowadzącego postępowanie główne. Wskazano bowiem, że organ ten winien ocenić prawidłowość takiej decyzji w kontekście zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., a w tym zgodność decyzji z przepisami odrębnymi. Podano, że nie można wydać decyzji, jeżeli sprzeciwiają się temu przepisy prawa powszechnie obowiązujące, a decyzja wydana z naruszeniem prawa podlega eliminacji z obrotu prawnego w odpowiednim trybie.

Dokonanie przez organy administracji publicznej oceny spełnienia w konkretnej sprawie przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., musi jednak poprzedzać wszechstronne i należyte ustalenie stanu faktycznego tej sprawy, co z kolei wiąże się z realizacją przez organy obowiązków określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem Sądu, organy obu instancji, przed wydaniem kontrolowanych decyzji, nie dopełniły w pełnym zakresie tych obowiązków, a uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślenia wymaga, że na podstawie przekazanych tutejszemu Sądowi przez Kolegium wraz ze skargą akt sprawy, nie sposób zweryfikować twierdzenia Mazurskiego Parku Krajobrazowego, zawartego w skardze, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego, zabraniającym budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Zauważyć przy tym należy, że już w odwołaniu od decyzji organu I instancji Mazurski Park Krajobrazowy podnosił, że teren działki, dla której ustalono warunki zabudowy, to żyzna łąka znajdująca się w kompleksie łąk przylegających do Zatoki Wygryńskiej jeziora Bełdany, które wraz z tą zatoką oraz z przyległym kompleksem leśnym są jednym z najważniejszych w parku rejonów żerowisk i lęgowisk kani czarnej, kani rudej, bielika, orlika krzykliwego, błotniaka stawowego, żurawia i derkacza. Na bezpośrednie sąsiedztwo tej działki z Zatoką Wygryńską wskazywał także pełnomocnik uczestnika postępowania - Stowarzyszenia na Rzecz Utworzenia i Ochrony Mazurskiego Parku Narodowego podczas rozprawy, która odbyła się przed tutejszym Sądem w dniu 29 listopada 2016 r. Także z mapy stanowiącej załącznik nr 3 do decyzji organu I instancji wynika, że działka ta o wydłużonym kształcie, o powierzchni 2,19 ha znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie jeziora Bełdany, a organy w sposób jednoznaczny nie określiły linii zabudowy od strony Zatoki. Określono ją tylko od strony drogi. Ponadto kwestia ewentualnego naruszenia w niniejszej sprawie zakazu z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego nie była przedmiotem oceny organów, które w tym zakresie powołały się na związanie milczącym uzgodnieniem z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska.

Tymczasem, uwzględniając ocenę NSA zawartą w cytowanym już wyroku z dnia 18 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 134/13, stwierdzić należy, że to organy prowadzące postępowanie główne winny ustalić, czy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest zgodne z przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Do takich przepisów w kontrolowanej sprawie należy także rozporządzenie nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego, które jako akt prawa miejscowego jest na terenie województwa warmińsko-mazurskiego źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Podkreślenia wymaga, że organ prowadzący postępowanie główne nie jest zwolniony z przeprowadzenia własnych ustaleń w podanym zakresie nawet wtedy, gdy stanowisko w danej kwestii zajmuje organ współdziałający. Zgodnie bowiem z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Stanowisko organu współdziałającego stanowi zatem tylko jeden z elementów, które należy wziąć pod uwagę formułując ocenę co do spełnienia w danej sprawie przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. W sytuacji natomiast, gdy tak jak w kontrolowanej sprawie, zajęcie stanowiska przez organ współdziałający przyjmie formę milczącego uzgodnienia, zgromadzenie materiału dowodowego pozwalającego na ocenę spełnienia w sprawie przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. będzie spoczywało w całości na organie prowadzącym postępowanie główne. Taki obowiązek tego organu statuują przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w świetle których, organy są obowiązane podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co wiąże się z obowiązkiem tych organów do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny zatem przeprowadzić stosowne czynności dowodowego w celu ustalenia, czy wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanego terenu nie narusza zakazu z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Ustalenia te wraz z ich oceną, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Ponadto organy winny mieć na względzie, że to inwestor we wniosku określa jaką inwestycję i o jakich parametrach zamierza realizować. Wniosek ten wiąże organy, które jak w rozpoznawanej sprawie nie mogą określać szerokości obiektu znacznie większej niż podaje inwestor, a zatem ustalać większego lub także wyższego obiektu niż chciałby realizować wnioskodawca. Jeżeli z obszaru analizowanego wynika, że podane we wniosku o ustalenie warunków zabudowy parametry nie mogą być określone, to w toku postępowania winno to być wyjaśnione z wnioskodawcą. Zwrócić też należy uwagę na kwestię kontynuacji linii zabudowy, która to zabudowa realizowana jest głownie po drugiej stronie drogi czyli przeciwnej od strony Zatoki jeziora Bełdany.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.