Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 106/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Uchylono decyzję I i II instancji
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Maria Grzymislawska-Cybulska (spr.) WSA Izabela Bąk-Marciniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 07 kwietnia 2022 r. w sprawie ze skargi J. R., J. L., R. L. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. R. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. L., R. L. solidarnie kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], nakazującą właścicielom nieruchomości przy ul. [...] w P. (nr [...], nr [...], nr działek: [...], [...], [...], [...]) – R. L. i J. L. – doprowadzenie piwnicy budynku znajdującego się na wskazanej nieruchomości do stanu poprzedniego poprzez likwidację warsztatu serwisu motocykli oraz przywrócenia funkcji magazynowej zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia [...] lutego 2008 r. o sygn. akt [...], wyznaczając na wykonanie wskazanego obowiązku termin 4 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Powyższe decyzje zapadły w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniach [...] maja 2015 r. oraz [...] maja 2015 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (zwanego dalej także "PINB) przeprowadzili czynności kontrolne na terenie nieruchomości przy ulicy [...] w P. (nr [...], nr [...], nr działek: [...]. [...], [...], [...]). W toku kontroli porównano stan faktyczny z dokumentacją zatwierdzoną pozwoleniem na budowę z dnia [...] lutego 2008 r. o sygn. [...]. Stwierdzono, że w budynku znajdującym się na powyższej nieruchomości w piwnicy w pomieszczeniach przewidzianych we wskazanym zatwierdzonym projekcie jako magazynowe, funkcjonuje warsztat serwisu motocykli. W toku kontroli najemca tych pomieszczeń nie przedstawił jakichkolwiek dokumentów dotyczących pozwoleń administracyjnych ani zgłoszeń w zakresie użytkowania przedmiotowych pomieszczeń. Ponadto dnia [...] września 2017 r. przeprowadzono dodatkowe czynności kontrolne w trakcie których ustalono, że we wskazanych pomieszczeniach piwnicznych wykonano ściany działowe. Obecny w toku kontroli A. D. (prezes zarządu M. sp. z o. o.) oświadczył, że inwestorem wskazanych robót było M. sp. z o. o.

W toku prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, iż decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], Prezydent Miasta P. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z funkcją wystawienniczo-handlowa (handel artykułami przemysłowymi) przewidzianej do realizacji na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w P., a decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...], Prezydent Miasta P. udzielił pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego z funkcją wystawienniczo-handlową (handel artykułami przemysłowymi) w zabudowie wolnostojącej na nieruchomości w P. przy ul. [...]. Następnie, decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], Prezydent Miasta P. zmienił wskazaną decyzję o warunkach zabudowy w zakresie funkcji na wystawienniczo-usługowo-handlowo-biurową, a decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] zmienił wskazaną decyzję o pozwoleniu na budowę w zakresie zmiany projektu (między innymi funkcji budynku, z mieszkalnego jednorodzinnego z funkcją wystawienniczo-handlową na budynek wystawienniczo-usługowo-handlowo-biurowy).

Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń gospodarczych znajdujących się w kondygnacji podziemnej na pomieszczenia warsztatu w budynku przy ul. [...] (nr [...], nr [...], nr działek [...], [...], [...], [...]).

Postanowieniem nr [...] z dnia [...].01.2016 r., nr [...], PINB wstrzymał R. L. oraz J. L. właścicielom nieruchomości przy ul. [...] (nr [...], nr [...], nr działek [...], [...], [...], [...]), użytkowanie pomieszczeń gospodarczych znajdujących się w piwnicy wyżej wymienionego budynku oraz nałożył na właścicieli obowiązek dostarczenia w terminie 90 dni wskazanych dokumentów.

W związku z powyższym, pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. PINB zwrócił się do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. z prośbą o odpowiedź na pytanie: czy zmiana funkcji pomieszczeń magazynowych w piwnicy budynku znajdującego się na terenie nieruchomości przy ulicy [...] w P. (nr [...] nr [...] nr działki: [...]. [...], [...]. [...]) dopuszczalna jest w świetle ww. decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. poinformował, że "zmiana funkcji pomieszczeń magazynowych na warsztat serwisu motocykli w piwnicy budynku znajdującego się na terenie wyż. wym. nieruchomości nie jest dopuszczalna w świetle decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] listopada 2004r. oraz zmieniającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r.".

Następnie, postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania z przebudową pomieszczeń piwnicznych znajdujących się w budynku przy ulicy [...] w P. (nr [...], nr [...], nr działek: [...]. [...], [...], [...]) oraz wezwał R. L. oraz J. L. – właścicieli wskazanej nieruchomości – do wystąpienia do Prezydenta Miasta P. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych na warsztat serwisu motocykli (k.91 akt adm.).

Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. ([...]) Prezydent Miasta P. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części pomieszczeń piwnicy budynku wystawienniczo-usługowo-handlowo-biurowego na warsztat serwisu motocykli wraz z ich przebudową przewidzianej do realizacji na działkach ewid. nr [...]. [...]. [...], [...], [...]. [...], ark. [...]. obręb G., położonych w P. przy ul. [...] (k. 117 akt adm.). Jednakże, decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] (k.127 akt adm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło wskazaną wyżej decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2019 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części pomieszczeń piwnicy budynku wystawienniczo-uslugowego-handlowo-biurowego na warsztat serwisu motocykli wraz z przebudową oraz umarzyło postępowanie przed organem I instancji w całości PINB otrzymał wskazaną decyzję w dniu [...] lipca 2020 r.

W związku z powyższym, postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2021 r. (k.131 akt adm.) PINB podjął zawieszone postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania z przebudową pomieszczeń piwnicznych znajdujących się w budynku przy ulicy [...] w P. (nr [...], nr [...], nr działek: [...], [...], [...], [...]).

Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] (k.135 akt adm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. nakazał właścicielom nieruchomości przy ul. [...] w P. (nr [...], nr [...], nr działek: [...], [...], [...], [...]) – R. L. i J. L. – doprowadzenie piwnicy budynku znajdującego się na wskazanej nieruchomości do stanu poprzedniego poprzez likwidację warsztatu serwisu motocykli oraz przywrócenia funkcji magazynowej zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia [...] lutego 2008 r. o sygn. akt [...], wyznaczając na wykonanie wskazanego obowiązku termin 4 miesięcy od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. W podstawie prawnej decyzji przywołano m.in. art. 51 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333) w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471).

W uzasadnieniu PINB wyjaśnił, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w budynku znajdującym się na terenie nieruchomości przy ul. [...] w P. (nr [...], nr [...], nr działki: [...], [...], [...], [...]) w pomieszczeniach znajdujących się w piwnicy prowadzony jest warsztat serwisu motocykli. Ustalono, że dla potrzeb tej działalności w 2016 r. wykonano roboty budowlane polegające na wykonaniu ścian działowych w pomieszczeniu magazynowym.

PINB uznał, że w związku z powyższymi zmianami w niniejszej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333). Uszczegóławiając tak wskazaną zmianę sposobu użytkowania, PINB wskazał, że wykonano roboty budowlane, w wyniku których nastąpiła zmiana parametrów użytkowych i technicznych lokalu (wielkości i ilości pomieszczeń), przy czym nie zmieniono charakterystycznych parametrów budynku (kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości, liczby kondygnacji). Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 7a p.b. roboty tego rodzaju należy traktować jako przebudowę obiektu budowlanego. Wyjaśniono że art. 28 ust. 1 p.b. stanowi, że rozpoczęcie robót budowlanych jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Te ostatnie przepisy określają wyłączenia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla określonych robót budowlanych i obiektów budowlanych. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1aa p.b. zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla robót budowlanych będących przebudową dotyczy takich jej przypadków, które m. in. nie obejmują elementów konstrukcyjnych obiektu. Natomiast w analizowanej sprawie mamy do czynienia z przypadkiem, gdzie w ramach przebudowy rozebrano jedną ze ścian konstrukcyjnych, co wynika z ustaleń poczynionych podczas czynności kontrolnych, przeprowadzonych w dniu [...] września 2017 r. (dowód - załącznik Nr I do protokołu kontroli nr [...] z dnia [...] września 2017 r., k. 69). Zdaniem PINB, w niniejszym przypadku zaistniał stan faktyczny określony w art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. - wykonano roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę, co w konsekwencji oznacza, że sprawa winna być załatwiona przez wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 p.b. W analizowanym przypadku możliwe jest wydanie decyzji o nakazie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b.) albo decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określającej termin ich wykonania (na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.). Rozważając, który z wyżej wymienionych przepisów powinien być w niniejszej sprawie zastosowany, należy w pierwszej kolejności ustalić, czy zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym. Tylko pozytywne rozstrzygnięcie tej kwestii daje możliwość legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania z przebudową przedmiotowego lokalu. W przeciwnym wypadku zajdzie konieczność wydania nakazu przywrócenia do stanu poprzedniego części budynku, w której znajduje się omawiany warsztat serwisu motocykli. PINB uznał, że w związku z tym, że nieruchomość przy ulicy [...] w P. (nr [...], nr [...], nr działki: [...]. [...], [...], [...]) nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, rozstrzygnięcie kwestii dopuszczalności zmiany sposobu użytkowania, znajdującego się na tej nieruchomości obiektu budowlanego lub jego części, może nastąpić jedynie w drodze decyzji o warunkach zabudowy, wydanej w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym rozstrzygniecie, jakie może zapaść w prowadzonym aktualnie, przez organ nadzoru budowlanego, postępowaniu administracyjnym w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania z przebudową części obiektu budowlanego, jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia w sprawie warunków zabudowy. Organem właściwym do wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy jest Prezydent Miasta P.. PINB nadmienił, że strona nie uzyskała pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. W sytuacji, gdy w sprawie inwestor nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy, PINB był zmuszony do wydania decyzji o nakazie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, którą skierował do właścicieli nieruchomości w związku z nieprowadzeniem pod adresem lokalizacji nieruchomości działalności przez M. sp. z o.o., która była inwestorem wykonanych robót związanych ze zmianą sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych jak i z przebudową.

Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. R. L., J. L. i J. R., prowadząca działalność gospodarczą pod firmą M. J. R., reprezentowani przez pełnomocnika profesjonalnego, wnieśli odwołanie od powyższej decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] lipca 2021 r., zaskarżając ją w całości i zarzucając m.in. nieprawidłowe uznanie przez organy, że nieprzedłożenie decyzji o warunkach zabudowy, w okolicznościach badanej sprawy, determinuje wydanie decyzji nakazującej przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego;

Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej także "WWINB" lub "Inspektorem") utrzymał w mocy decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia 14 lipca 2021 r., nr [...]

W uzasadnieniu wyjaśniono, że biorąc pod uwagę fakt, że PINB w dniu [...] stycznia 2016 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń gospodarczych znajdujących się w kondygnacji podziemnej na pomieszczenia warsztatu w budynku przy ul. [...] (nr [...], nr [...], nr działek [...], [...], [...], [...]), w niniejszym postępowaniu zastosowanie będą miały przepisy sprzed nowelizacji prawa budowlanego w 2020 r.

Zdaniem WWINB, jak wynika z wielu dokumentów, w tym protokołów z kontroli pracowników PINB nr [...] z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] z [...] sierpnia 2015 r., [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] z dnia [...] września 2017 r., piwnica nieruchomości jest użytkowana jako serwis dla motocykli, wbrew decyzji nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie budynku wystawienniczo-usługowo-handlowo-biurowego znajdującego się przy ul. [...] w P. działka nr [...], [...], [...], [...], [...] ark. [...], obręb G., przez firmę R. z siedzibą w P..

WINB ocenił, że PINB słusznie uznał, że w niniejszej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a w konsekwencji tego PINB w sposób właściwy zastosował w sprawie procedurę przewidzianą w art. 50-51 p.b., przywołując przy tym wskazany w zaskarżonej decyzji art. 51 ust. 7 p.b. Inspektor zauważył, że cenie organu podlegała także okoliczność, który z punktów art. 51 p.b. winien mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. czy pkt 1 - nakazujący zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, czy pkt 2 - nakładający obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W tym zakresie WINB uznał, że biorąc pod uwagę fakt, że zmiana funkcji pomieszczeń magazynowych na warsztat serwisu motocykli w piwnicy budynku znajdującego się na terenie wskazanych nieruchomości nie jest dopuszczalna w światłe decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. oraz zmieniającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. PINB nie mógł wydać decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., co uzasadniało utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia [...] stycznia 2022 r., J. R., J. L. i R. L. (zwani dalej także "Skarżącymi") reprezentowani przez pełnomocnika profesjonalnego, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2021 r., Nr [...], zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2019 poz. 1186, zwanej dalej jako "p.b.") poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., art. 140 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Żądaniem skargi objęto uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie od organu na rzecz Skarżących kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie [...]zł.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] lutego 2022 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Biorąc pod uwagę argumenty zawarte w skardze w zakresie zarzutu naruszeni prawa materialnego, Inspektor wskazał, że zgodnie z art. 84 p.b. do zadań organów nadzoru budowlanego należy: kontrola przestrzegania i stosowania przepisów Prawa budowlanego; kontrola działania organów administracji architektoniczno-budowlanej; badanie przyczyn powstawania katastrof budowlanych; współdziałanie z organami kontroli państwowej. W ramach wskazanych uprawnień, organ nie naruszył art. 51 ust. 1 w zw. z art. 7 p.b. Inspektor podkreślił, że zmiana funkcji pomieszczeń magazynowych na warsztat serwisu motocykli w piwnicy budynku znajdującego się na terenie wskazanej nieruchomości nie jest dopuszczalna w światłe decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. oraz zmieniającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r., dlatego PINB nie mógł wydać decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.

Postanowieniem z dnia 29 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 106/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału.

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 – "P.b.") oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021, poz. 735 – dalej jako: "k.p.a.").

Istota sporu w sprawie ogniskuje się wokół dopuszczalności zmiany funkcji pomieszczeń magazynowych na warsztat serwisu motocykli w piwnicy spornego budynku (w świetle wydanych decyzji o warunkach zabudowy) oraz zasadności nakazania właścicielom nieruchomości doprowadzenia piwnicy budynku do stanu poprzedniego poprzez przywrócenie funkcji magazynowej.

Nakaz został wydany na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. i uzasadniony brakiem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co w ocenie organów nadzoru budowlanego przesadziło, że "zmiana funkcji pomieszczeń magazynowych na warsztat serwisu motocykli w piwnicy budynku znajdującego się na terenie nieruchomości nie jest dopuszczalna świetle decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...].11.2004 r. oraz zmieniającej ją decyzji z dnia [...].12.2007 r.".

W ocenie Sądu stanowisko organów jest nieprawidłowe i nie znajduje oparcia w materiale dowodowym.

Na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Mając na uwadze argumentację skargi, w pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko

i argumentację przytoczoną w wyrokach NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 1139/19 oraz z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1834/17, w których wyjaśniono, że co prawda w art. 50-51 P.b. brak jest wyraźnego przepisu, który umożliwiałby organowi zobowiązanie inwestora do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, jednak tego rodzaju czynność procesowa bezsprzecznie zmierza do doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Osiągnięcie tego stanu, który jest celem postępowania naprawczego, wymaga zgodności z wszystkimi powszechnie obowiązującymi przepisami, w tym także z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie naprawcze, badając zgodność robót budowlanych z tymi ostatnimi przepisami w braku obowiązującego planu miejscowego, może nałożyć obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie decyzji o warunkach zabudowy. Tylko wówczas bowiem budowa będzie spełniać te same warunki zgodności z prawem co budowa zrealizowana od początku na podstawie i zgodnie z pozwoleniem na budowę. Dopuszczalność wezwania inwestora do przedłożenia nowej decyzji o warunkach zabudowy w procedurze naprawczej zaakceptowana została również w doktrynie (zob. M. Wierzbowski, A. Plucińska-Filipowicz (red.), Prawo budowlane. Komentarz, W. 2021, s. 772, oraz A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarza, W. 2016, s. 734;).

W tym też zakresie stanowisko organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie pozostaje prawidłowe.

W ocenie Sądu, należy jednak zwrócić uwagę, że w okolicznościach badanej sprawy - wbrew stanowisku organów nadzoru budowlanego - przeznaczenie piwnicy budynku z funkcji magazynowej na pomieszczenia warsztatu było zgodne z ustaleniami decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] (k. 137 akt adm.) zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Jak wynika z akt decyzją [...] listopada 2004 r. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie >budynku mieszkalnego jednorodzinnego z funkcją wystawienniczo-handlową (handel artykułami przemysłowymi). Decyzją zmieniająca z [...] grudnia 2007 r. dokonano zmiany tej decyzji - w zakresie funkcji - zmieniając ją na >wystawienniczo-usługowo-handlowo-biurową< (k.137 akt adm.).

W oparciu o tę decyzję zmieniono następnie decyzję o pozwoleniu na budowę. Pierwotnie wydane pozwolenie na budowę z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] udzielało pozwolenia na budowę >budynku mieszkalnego jednorodzinnego z funkcją wystawienniczo-handlową (handel artykułami przemysłowymi) – k. 144 akt adm. Tymczasem, decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] zmieniono decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] "w zakresie zmiany projektu budowlanego (między innymi funkcji budynku mieszkalnego jednorodzinnego z funkcją wystawienniczo-handlową na >budynek wystawienniczo-usługowo-handlowo-biurowy< (k.139 akt adm.).

Dalej, jak wynika z akt sprawy, decyzją nr [...] r. sam Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku wystawienniczo-usługowo-handlowo-biurowego przy ul. [...] w P. (nr [...], nr [...], nr działek: [...], [...], [...], [...] (k. 39 akt adm.). W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że budynek ten należy do kategorii XVI i XVII obiektów budowlanych. Jak wynika z załącznika do ustawy Prawo budowlane kategorią XVI oznaczono - budynki biurowe i konferencyjne, natomiast kategorią XVII - budynki handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, >warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe< garaże powyżej dwóch stanowisk, budynki dworcowe.

Już te znajdujące się w aktach sprawy decyzje administracyjne, w ocenie Sądu, nie pozostawiają wątpliwości, że zmiana funkcji pomieszczeń piwnicznych z magazynowych na warsztat serwisu motocykli nie wymagała wystąpienia o kolejną decyzję w sprawie warunków zabudowy.

Wnioski te znajdują potwierdzenie w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...](k.127 akt adm.). Decyzja ta zakończyła postępowanie zainicjowane wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. (k. 109 akt adm.), który złożono w reakcji na zawarte w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] wezwanie PINB skierowane do R. L. i J. L. (k. 91 akt adm.). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. wezwał skarżących do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych na warsztat serwisu motocykli. Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2019 r. i umorzyło postępowanie przed organem I instancji w całości (k.127 akt adm.).

Kolegium wskazało, że "obecnie budynek stanowiący przedmiot postępowania posiada funkcję wystawienniczo-usługowo-handlowo-biurową. Zmiana sposobu użytkowania ma dotyczyć jedynie części piwnicznej tego budynku, w ten sposób, że część piwniczna miałaby zmienić funkcję na usługową - serwis motocykli. Zatem analiza wykonana na potrzeby wydania poprzedniej decyzji o warunkach zabudowy w zakresie spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o Planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pod kątem kontynuacji funkcji w ocenie Kolegium jest nadal aktualna". Kolegium wskazało również, że rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy należy traktować szeroko, a wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść inwestora. Ponadto wskazano, że "celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego", a "decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, stanowiąc jedynie szczegółową urzędową informację" o tym jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może wybudować.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, nie sposób zgodzić się z organami nadzoru budowlanego, aby w - konkretnych - okolicznościach badanej sprawy zachodziła potrzeba zobowiązania inwestora do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania. Zwrócić należy uwagę, że tego rodzaju czynność procesowa ma służyć - konkretnemu celowi – tj. doprowadzeniu do stanu zgodnego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie naprawcze, badając zgodność robót budowlanych z tymi przepisami, w braku obowiązującego planu miejscowego >może< nałożyć obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie decyzji o warunkach zabudowy. Podjęcie takich działań musi jednak być uzasadnione osiągnięciem celu postępowania naprawczego. W badanej sprawie takiej potrzeby nie było, bowiem sporny >budynek< pełni funkcję wystawienniczo-usługowo-handlowo-biurową< (k.139 akt adm.), która została zaakceptowana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P., który decyzją nr [...] r. udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku wystawienniczo-usługowo-handlowo-biurowego (k. 39 akt adm.) zaliczając go do kat. XVI i XVII. Co więcej, Kolegium umorzyło postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania części tego budynku wystawienniczo-usługowo-handlowo-biurowego na część o funkcji usługowej - serwis motocykli stwierdzając, że "analiza wykonana na potrzeby wydania poprzedniej decyzji o warunkach zabudowy w zakresie spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o Planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pod katem kontynuacji funkcji w ocenie Kolegium jest nadal aktualna", a funkcji nie można interpretować zawężająco. Umarzając postępowanie administracyjne Kolegium zanegowało w istocie stanowisko, jakoby przeznaczenie pomieszczeń piwnicznych w spornym budynku na usługi - serwis motocykli stanowiło zmianę funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tą oceną zgadza się Sąd, nie mając wątpliwości, że przeznaczenie pomieszczeń piwnicznych pod usługi w - tym konkretnym - budynku wystawienniczo-usługowo-handlowo-biurowego nie stanowiło zmiany, która wymagałaby wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania.

Z tej też przyczyny, błędnie organy przyjęły, że - w konkretnych okolicznościach - badanej sprawy brak przedstawienia przez Skarżących decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych spornego budynku na warsztat serwisu motocykli (do czego – wezwano Skarżących [...] sierpnia 2018 r. (k.91 akt adm.) z powodu umorzenia postępowania w sprawie przez Kolegium (k. 127 akt adm.) przesądza o niezgodności tego sposobu użytkowania z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Treść uzasadnienia decyzji Kolegium z [...] lutego 2020 r. stanowi w istocie potwierdzenie, że przeznaczenie pomieszczeń piwnicznych pod usługi w budynku wystawienniczo-usługowo-handlowo-biurowego nie stanowiło zmiany, która wymagałaby ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania. Stanowisko Kolegium zostało szeroko uzasadnione. Nie zostało jednak ono przez organy nadzoru budowlanego rozważone w kontekście całokształtu materiału dowodowego. Tymczasem, znaczącą uwagę organy nadzoru budowlanego przywiązały do notatki Kierownika Oddziału Urbanistyki II Urzędu Miasta P. z [...] czerwca 2018 r., w której stwierdził on, że zmiana pomieszczeń magazynowych na warsztat serwisu motocykli w piwnicy spornego budynku nie jest dopuszczalna w świetle decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. oraz zmieniającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. (k. 84 akt adm.).

W tych okolicznościach zasadnie organom zarzucono naruszenie przepisów postępowania – art. 11, art. 77 § 1 , art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odrębną kwestię stanowi natomiast zgodność wykonanych robót budowlanych z innymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W tym zakresie organy nadzoru budowlanego nie zajęły jednak dotąd stanowiska, przyjmując wadliwie, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe z tej przyczyny, że zmiana funkcji pomieszczeń magazynowych na warsztat serwisu motocykli w piwnicy spornego budynku nie jest dopuszczalna w świetle decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. oraz zmieniającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. Ustalenie to, w ocenie Sądu nie znajduje jednak oparcia w materiale dowodowym.

Z opisanych powyżej przyczyn należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję ja poprzedzającą, jako wydaną z naruszeniem przepisów prawa materialnego – art. 51 P.b. oraz przepisów postępowania – art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 , art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Wobec powyższego uznając skargę za zasadną Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku.

Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni przedstawioną przez Sąd wykładnię przepisów i z jej uwzględnieniem ponownie rozpozna sprawę merytorycznie.

O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu orzeczono w pkt 2 i 3 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800). Na zasądzone w pkt 2 i 3 wyroku kwoty [...]złotych składa się – w każdym przypadku -: [...] zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi, [...] zł kosztów zastępstwa procesowego oraz [...] zł opłaty od pełnomocnictwa.