Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1902/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1, art. 157
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 1047/15 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 18 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 1047/15 oddalił skargę M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] grudnia 2014 r. nr [...] ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i [...] na skutek podziału dokonanego na wniosek właścicielki M. R. działki nr [...] na arkuszu [...] o powierzchni [...] m2, zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2014 r. nr [...]. W wyniku podziału powstało [...] działek. Zasady proponowanego podziału nieruchomości zostały pozytywnie zaopiniowane postanowieniem Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2013 r. nr [...], stwierdzającym zgodność projektu podziału nieruchomości z ustaleniami Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowo-usługowej osiedla [...] przy ul. [...], zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] czerwca 2011 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] sierpnia 2011 r. Nr [...], poz. [...]).

W dniu, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna obowiązywała uchwała Rady Miasta [...] z [...] listopada 2004 r. nr [...].

W oparciu o sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. C. w dniu [...] września 2014 r. operat szacunkowy organ ustalił, że w wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości o kwotę [...] zł.

M. R. wniosła od powyższej decyzji odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję uznając, że ziściły się przesłanki określone w art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n."

M. R. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji ją poprzedzającej.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 11 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", polegające na wydaniu decyzji z naruszeniem zasady przekonywania, braku wszechstronnego zbadania materiału dowodowego, braku odniesienia się przez organ do stanowiska skarżącej, w tym do zarzutów przedstawionych w odwołaniu, braku określenia przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, co w konsekwencji pozbawiło skarżącą informacji o przesłankach rozstrzygnięcia;

- art. 7, art. 8 i art. 11 w związku z art. 77 §1 i art. 80 K.p.a. polegające na wydaniu decyzji z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych, zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz dokonaniu jednostronnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. C. może stanowić podstawę do ustalenia opłaty, podczas gdy jest on wadliwy (m.in. określa wzrost wartości nieruchomości na podstawie transakcji nieruchomości, które nie były podobne do nieruchomości ocenianej), niejasny, niepełny, zawiera wewnętrzne sprzeczności i nie wykazał w sposób dostateczny, że wzrost wartości nieruchomości pozostaje w bezpośrednim związku przyczynowym z podziałem nieruchomości;

- art. 15 K.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do twierdzeń skarżącej i ograniczenie się w uzasadnieniu decyzji do bezkrytycznego powtórzenia argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, co przeczy idei dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i pozbawia skarżącą należytej ochrony jej interesów;

- art. 153 w związku z art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na operacie szacunkowym, w którym dokonano niewłaściwego doboru nieruchomości podobnych, a tym samym niewłaściwie zastosowano podejście porównawcze przy wycenie przedmiotowej nieruchomości, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej;

- §26 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. poz. 2109 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", poprzez oparcie rozstrzygnięcia na operacie szacunkowym, w którym dokonano niewłaściwego doboru nieruchomości na regionalnym rynku nieruchomości celem porównania cen transakcyjnych dla określenia wartości badanej nieruchomości na skutek przyjęcia cen transakcyjnych uzyskiwanych za nieruchomości niebędące nieruchomościami podobnymi, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej;

- punkty 3.1, 3.2, 3.3 i 3.4 nieskodyfikowanych zasad dobrej praktyki zawodowej rzeczoznawców majątkowych zawartych w Powszechnych Krajowych Zasadach Wyceny - Nocie interpretacyjnej NI "Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości" - opracowanych przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych i obowiązujących na podstawie uchwały Rady Krajowej Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych Nr 5/03/2012 z marca 2012 r. - poprzez oparcie rozstrzygnięcia na operacie szacunkowym, w którym dokonano niewłaściwego doboru przez rzeczoznawcę nieruchomości jako nieruchomości podobnych w operacie będącym podstawą zaskarżonej decyzji, a tym samym niewłaściwe zastosowanie podejścia porównawczego przy wycenie przedmiotowej nieruchomości, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Sąd podzielił stanowisko organów, że doszło do wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału. Sąd uznał, że organ odwoławczy słusznie wskazał, że wycena poparta została uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Opisane zostały cechy nieruchomości mające wpływ na jej wartość. Rzeczoznawca majątkowy ustalił także wagi poszczególnych cech. Dobrane przez biegłego transakcje nie budzą wątpliwości, co do podobieństwa nieruchomości pod kątem ich możliwej oceny przez organ.

Sąd wyjaśnił, że strona ma możliwość przeprowadzenia weryfikacji sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego na podstawie art. 157 u.g.n., o czym była informowana w toku postępowania. Nie podjęła jednak żadnych czynności mających na celu weryfikację operatu w zakresie, w jakim jego sporządzenie wymaga wiadomości specjalnych. Wobec braku przedstawienia przez stronę materiałów pozwalających powziąć uzasadnione wątpliwości, co do miarodajności wyceny organ nie jest zobligowany do przeprowadzenia dowodu z opinii kolejnego biegłego, w celu kontroli ustaleń rzeczoznawcy majątkowego pierwotnie powołanego w sprawie roli biegłego.

M. R., reprezentowana przez adwokata K. R., wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zarzucając:

- na podstawie art. 174 pkt ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego tj.;

a) art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie, tj. całkowite jego pominięcie, a w konsekwencji oparcie wyroku na operacie szacunkowym, którego termin przydatności określony ustawą upłynął i którego aktualność nie została potwierdzona przez rzeczoznawcę majątkowego;

b) art. 153 w związku z art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oparcie rozstrzygnięcia na nieprawidłowo wykonanym operacie szacunkowym, w którym m.in. dokonano niewłaściwego doboru nieruchomości podobnych, a tym samym zastosowano podejście porównawcze niewłaściwe i w sposób sprzeczny z punktami 3.1, 3.2 i 3.4 nieskodyfikowanych zasad dobrej praktyki zawodowej rzeczoznawców majątkowych zawartych w Powszechnych Krajowych zasadach wyceny – Nocie Interpretacyjnej N1 "Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości" i obowiązujących na podstawie uchwały Rady Rzeczoznawców Majątkowych Nr 5/03/2012 z marca 2012 r. co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej;

c) art. 157 u.g.n. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do nieuprawnionego wniosku, że ocena dowodu z operatu szacunkowego należy do organizacji rzeczoznawców majątkowych, a nie do organów administracji – co doprowadziło Sąd do przekonania, że na skutek braku wniosku strony o poddanie operatu ocenie takiej organizacji operat uznać należy za sporządzony prawidłowo;

d) §26 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oparcie rozstrzygnięcia na operacie szacunkowym, w którym dokonano niewłaściwego doboru nieruchomości na regionalnym rynku nieruchomości celem porównania cen transakcyjnych dla określenia wartości badanej nieruchomości na skutek przyjęcia cen transakcyjnych uzyskiwanych za nieruchomości niebędące nieruchomościami podobnymi, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie.

- na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. art. 7, 8, 11, 77 §1, 80 i 107 §1 i 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zasługiwała ona na uwzględnienie w świetlne ww. przepisów prawa materialnego, a także mając na uwadze fakt, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji były niezgodne z ww. przepisami procedury administracyjnej;

b) art. 141 §4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku o treści nie odpowiadającej wymogom prawa, tj. nie zawierającej dostatecznego i jasnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia poprzez m.in. całkowity brak odwołania się do licznych zarzutów naruszenia przez organ procedury administracyjnej – co uniemożliwia należyte rozpoznanie motywów, jakimi kierował się Sąd w orzeczeniu.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 15 czerwca 2018 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 106 §3 P.p.s.a., wniósł o przeprowadzenie dowodu z pism dołączonych do wniosku, tj. Starosty [...] z [...] lipca 2017 r., "Zawiadomienia" Starosty [...] z [...] lipca 2017 r., Starosty [...] z [...] czerwca 2017 r. oraz Starostwa Powiatowego w W. z [...] lipca i [...] sierpnia 2017 r. – na okoliczność, że operat szacunkowy z września 2014 r. stanowiący podstawę zaskarżonej decyzji został wykonany w sposób wadliwy i jest niewiarygodny. Rzeczoznawca majątkowy bowiem oparł swoją wycenę na transakcjach, które nie są ujawnione w rejestrze cen i wartości nieruchomości prowadzonym przez właściwe organy.

Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie postanowił dopuścić dowód z wnioskowanych dokumentów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 §1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 §2 powołanej ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, a zatem rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, powinny podlegać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Jednakże zakres postępowania dowodowego wynika z przesłanek ukształtowanych przez prawo materialne. Dlatego też obydwa zarzuty kasacyjne w niniejszej sprawie pozostają ze sobą w związku.

W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. niewątpliwie powiązany jest z zarzutami naruszenia art. 7, art. 77 §1 i art. 80 K.p.a., gdyż oparcie się przez organ na nieaktualnym operacie szacunkowym i ustalenie opłaty adiacenckiej na jego podstawie świadczyłoby o wadliwie ustalonym stanie faktycznym sprawy i spowodowałoby naruszenie wskazanych przepisów. Od zarzutu naruszenia art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. należy więc zacząć. Zgodnie z tymi przepisami operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy. Natomiast po upływie 12 miesięcy, warunkiem posłużenia się operatem jest potwierdzenie jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził.

Będący podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie operat szacunkowy został sporządzony [...] września 2014 r. Pozostawał aktualny do [...] września 2015 r. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji, tj. [...] sierpnia 2015 r., operat szacunkowy nie stracił zatem aktualności. Z istoty zaś kontroli sądowoadministracyjnej wynika, odbywa się ona zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym na dzień wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej. Dlatego nie ma żadnego znaczenia kwestia aktualności operatu szacunkowego na dzień wydania wyroku, tj. w rozpoznawanej sprawie na 18 maja 2016 r., a co za tym idzie nie ma potrzeby potwierdzenia jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego.

W tym zakresie zatem stan faktyczny sprawy nie został skutecznie podważony, operat szacunkowy z [...] września 2014 r. sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego M. C. mógł stanowić podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej, należało zatem przejść do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego należy poczynić ogólną uwagę ze względu na sposób ich sformułowania. Wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone, oznacza konieczność określenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Jeśli dany przepis posiada kilka jednostek redakcyjnych, to powinna być wskazana też konkretna jednostka redakcyjna tego przepisu (wyrok NSA z 29 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 552/12, Legalis). Skarga kasacyjna nie precyzuje, czy zarzuca naruszenie całego artykułu, czy któregoś z kilku ustępów. Ustalenie zakresu granic skargi kasacyjnej w ramach tak sformułowanych zarzutów prawa materialnego mogło nastąpić dopiero w oparciu o uzasadnienie skargi kasacyjnej zawierające argumentację na poparcie tych zarzutów.

Zarzuty naruszenia zarówno art. 153 w związku z art. 4 pkt 16 u.g.n., jak i §26 rozporządzenia, przez niewłaściwe zastosowanie, skupiają się na wykazywaniu nieprawidłowości w sporządzeniu operatu szacunkowego poprzez niewłaściwy dobór nieruchomości podobnych. Nieprawidłowości te dotyczą okresu oraz obszaru, z których pochodzą transakcje uwzględnione przez rzeczoznawcę majątkowego.

W niniejszej sprawie biegły zastosował podejście porównawcze. Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. ilekroć w ustawie jest mowa o nieruchomości podobnej należy przez to rozumieć nieruchomość, która porównywalna jest z nieruchomością stanowiąca przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W myśl zaś § 26 ust. 1 rozporządzenia przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości lub w przypadku braku stawek czynszu na tym rynku, można przyjmować odpowiednio ceny transakcyjne lub stawki czynszu uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości.

Operat szacunkowy w sprawie zawiera materiał dowodowy pozwalający uznać, że rzeczoznawca majątkowy słusznie wybrał do oszacowania wartości rynkowej nieruchomości przed podziałem, jak i powstałych z niej działek po podziale, podejście porównawcze, metodę korygowanej ceny średniej. Z operatu wynika też, że wziął pod uwagę różnice z cech poszczególnych nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy wskazał, że w wyniku podziału powstały działki gruntu o numerach [...] o łącznej powierzchni [...] m2. Wydzielone z nieruchomości działki nr [...],[...],[...] o pow. łącznej [...] m2 to docelowe drogi publiczne. Działki nr [...],[...],[...] o pow. łącznej [...] m2 to niepodzielona pozostałość, która obejmuje teren rezerwy zieleni urządzonej ([...] m2) oraz teren zbiornika wodnego z otoczeniem ([...] m2), których wartość nie uległa zmianie spowodowanej podziałem. Pozostałe działki mogą tworzyć [...] odrębne nieruchomości pod zabudowę z udziałem drogi wewnętrznej. Rzeczoznawca wyjaśnił, że przedmiotem ustalenia wzrostu wartości stały się wszystkie normatywne działki gruntu. Jednocześnie, zgodnie z art. 98a ust. 3 u.g.n., do określenia wartości nieruchomości, zarówno przed jak i po podziale, analizowaną powierzchnię pomniejszono o część nieruchomości wydzielonej w wyniku podziału i przeznaczonej pod drogi publiczne. Wydzielono również drogę wewnętrzną. Mając na uwadze, że z własnością działek pod zabudowę mieszkaniową związany jest udział w drodze, element ten został włączony do analizy nieruchomości poprzez zastosowanie odpowiedniej korekty. Rzeczoznawca w ten sposób przyjął, że zmiana wartości nieruchomości nastąpiła w tej części, która stanowi łączną powierzchnię [...] m2. Uwzględniając decyzję podziałową nieruchomość podzielił umownie na dwie części: zbiornika wodnego z zielenią, która posiada wartość constans i została określona na podstawie odrębnego opracowania oraz części podzielonej na działki pod zabudowę obejmującą pozostały teren.

Rzeczoznawca majątkowy dla potrzeb wyceny i analizy rynku nieruchomości dokonał analizy transakcji na nieruchomości gruntowe zawarte w latach 2011-2014. Wyjaśnił przy tym, że z uwagi na deficyt transakcji w obrębie [...], zakres analizy rozszerzono do kilku lat wstecz, wliczając do wyliczeń nieruchomości porównawcze, sprzedane również w okresie od 2011 r. Rzeczoznawca wskazał, że zgodnie ze Standardami Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się do przyjęcia do porównań nieruchomości, które były przedmiotem obrotu rynkowego w okresie dłuższym niż dwa lata. Może to mieć miejsce wówczas, gdy określony rynek jest słabo rozwinięty, co oznacza, że transakcje sprzedaży określonych rodzajów nieruchomości występują na nim rzadko. Wyjaśnił, że nieruchomości przyjęte do porównań na użytek niniejszej wyceny obejmują nieruchomości przeznaczone pod zabudowę oraz nieruchomości bez prawa zabudowy stanowiące grunty pod wodami.

W głównej mierze poszukiwał transakcji na gruntu niezabudowane przeznaczone pod zabudowę położone na terenie [...]. Z uwagi na deficyt występowania w obrocie nieruchomości podobnych na terenie przedmiotowej strefy analizę rozszerzył do terenu całego miasta, w dalszym etapie do powiatu i województwa. Rzeczoznawca wyjaśnił, że było to wynikiem tego, że wyceniana nieruchomość cechuje się szczególnymi warunkami podziału i na lokalnym rynku nieruchomości nie ma transakcji sprzedaży podobnych nieruchomości. Wskazał także, że transakcje pochodzące z miast zlokalizowanych na terenie województwa są na tyle podobne, że można je przyjąć do bazy porównawczej.

W procesie wyceny rzeczoznawca wykorzystał działki o powierzchniach w przedziale od [...] m2 do [...] m2, co – jak wyjaśnił - jest zgodne z przyjętym założeniem badania rynku nieruchomości stanowiących duże działki. Na potrzeby ustalenia wartości nieruchomości przed podziałem w części obejmującej tereny zieleni oraz grunt pod zbiornikiem wodnym rzeczoznawca przyjął nieruchomości odpowiadające wycenianej nieruchomości w tej części, uznając jednocześnie, że podział pozostał bez wpływu na wartość tej części nieruchomości.

Do podniesionych przez skarżącą zarzutów i uwag rzeczoznawca majątkowy odniósł się w obszernych wyjaśnieniach zawartych w piśmie z [...] listopada 2014 r. W szczególności podkreślił, że przedmiotem wyceny była nieruchomość jako całość, a ustalanie wartości przedmiotu wyceny jako sumy poszczególnych działek byłoby w jego ocenie niezgodne z przepisami, a ponadto niekorzystne dla właściciela. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej operat szacunkowy obrazuje przyjęty przez rzeczoznawcę wskazany powyżej sposób wyceny (analiza rynku nieruchomości gruntowych niezbudowanych - po podziale, s. 15-17 operatu). Jasno z niego wynika, że nieruchomości przyjęte do porównania nawet jeśli składają się z kilku działek, objęte są jedną transakcją sprzedaży (umową).

Operat szacunkowy został zatem sporządzony przez osobę uprawnioną w sposób rzetelny, wiarygodny, został sprawdzony pod względem formalnym i rachunkowym i nie budzi zastrzeżeń. Jest on logiczny, spójny i kompletny. Ocena została dokonana w sposób rzeczowy, wszechstronny i wnikliwy. W operacie szacunkowym zawarte zostały podstawy prawne i metodologiczne określenia wartości dla potrzeb ustalenia wzrostu z tytułu podziału nieruchomości. Ponadto szczegółowo opisano algorytm postępowania oraz klucz doboru nieruchomości podobnych.

Podkreślić przy tym należy, że pod pojęciem nieruchomości podobnych należy rozumieć nie nieruchomości identyczne z nieruchomością wycenianą, ale takie, które posiadają cechy do niej zbliżone i które można ocenić przy zastosowaniu współczynników korygujących, co też w niniejszej sprawie zostało przez biegłego uczynione. Zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do przyjęcia do porównania niewłaściwych nieruchomości i przedziału czasowego, którego dotyczyła analiza transakcji, nie zasługiwały zatem na uwzględnienie.

Nie zasługiwały również na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. art. 7, 8, 11, 77 §1, 80 i 107 §1 i 3 K.p.a. Autor skargi kasacyjnej zarzucił bowiem Sądowi pierwszej instancji błędne oddalenie skargi w świetlne zarzutów naruszenia prawa materialnego, a także z uwagi na brak należytego uzasadnienia przyjętego rozstrzygnięcia.

Stan faktyczny sprawy nie został więc skutecznie podważony. Oceny tej nie zmieniły przeprowadzone dowody z dokumentów załączonych do wniosku złożonego na rozprawie [...] czerwca 2018 r. Dowody te miały na celu wykazanie, że rzeczoznawca oparł swoją wycenę na transakcjach, które nie są ujawnione w rejestrze cen i wartości nieruchomości prowadzonym przez odpowiednio Starostwo Powiatowe w W., Starostw [...] i Starostwo [...]. Przede wszystkim należy zauważyć, że ani organy administracyjne ani Sąd pierwszej instancji nie dysponowały tymi dowodami wydając swoje rozstrzygnięcia. Tymczasem celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego danej sprawy, lecz ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To zaś oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. Jeśli w istocie informacje zawarte w załączonych pismach prowadzą do ustalenia innego stanu faktycznego niż ustalony przez organy administracyjne i przyjęty przez Sąd pierwszej instancji, strona może skorzystać ze stosownych instytucji przewidzianych w postępowaniu administracyjnym.

Nie jest zasadny też zarzut naruszenia art. 157 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie wskazane w przepisie zasady.

Należy podkreślić, że ani Sąd ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Oczywiście z art. 157 ust. 1 u.g.n. nie wynika wyłączenie kompetencji organu administracji do dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 K.p.a., a tym bardziej kompetencji sądu administracyjnego do dokonywania oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat zebrania całości materiału dowodowego, w tym weryfikacji oceny zgromadzonych dowodów. Ocena ta jednak nie może wkraczać w obszar wyznaczony wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że "rzeczoznawcę majątkowego ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki obciążają bardzo poważnymi obowiązkami i z tego względu jego pozycja jest w istocie zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. W związku z powyższym, ocena prawidłowości - pod względem merytorycznym - wyceny, dla której w dużej mierze potrzebna jest wiedza specjalistyczna, jest rzeczą, która musi być traktowana z dużą ostrożnością" (wyrok NSA z 22 maja 2015 r. I OSK 701/11); "Organ administracji oceniając operat jako dowód w sprawie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność ocen specjalistycznych, ale musi skontrolować ustalenia faktyczne zawarte w operacie oraz to czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy i czy nie występują w nim niejasności lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia. (...) Ewentualne podważenie wyceny (...) mogłoby nastąpić na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n." (wyrok NSA z 10 lipca 2015 r. I OSK 2546/13; por. też wyrok NSA z 5 lutego 2015 r. I OSK 1224/13); "Poza zakresem analizy sądów administracyjnych jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową" (wyrok NSA z 17 października 2014 r. I OSK 446/13; wyrok NSA z 16 października 2014 r. I OSK 611/13). Zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji nie może być zatem wynikiem zakwestionowania wyboru dokonanego przez rzeczoznawcę, a zdeterminowanego jego wiedzą fachową i uargumentowanego, gdyż taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa.

Nie można przy tym zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że organy miały obowiązek wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego skoro strona zgłosiła taki wniosek, a przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. nie precyzuje na kim spoczywa taki obowiązek. Organy mają obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Niezbędne czynności to takie, które wystarczą do ustalenia rzeczywistego przebiegu zdarzeń. Organy nie mają obowiązku poszukiwania dodatkowych dowodów, jeżeli zebrały wyczerpujący materiał dowodowy, pozwalający na załatwienie sprawy. Ponadto to, że organ administracyjny prowadzi postępowanie administracyjne nie oznacza, że strona zwolniona jest z inicjatywy dowodowej. Należy więc przyjąć, że ocena dowodu, jakim jest operat szacunkowy i inicjatywa o przeprowadzenie takiej oceny w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. należy do tego, kto ma w sprawie wątpliwości.

Zarzut naruszenia art. 141 §4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Ponadto uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Przepis ten jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie określone przez ten przepis części składowe. Wbrew temu, co twierdzi skarżąca kasacyjnie, Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia i odniósł się do zarzutów skargi kasacyjnej, a także w konsekwencji wskazał motywy oddalenia skargi w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.