Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SAB/Go 129/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 5, 13, 14 ust. 2, art. 16
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 149 § 1, art. 149 § 2, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 września 2021 r. sprawy ze skargi K. O-K. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy do załatwienia wniosku skarżącej K. O-K. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym udzielenia odpowiedzi na pytanie "Kto z pracowników Urzędu Miasta i Gminy był odpowiedzialny za prowadzenie strony Miasta i Gminy w dniu 28 listopada 2019 r." w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz skarżącej K. O-K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

K. O-K. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2020 r., zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy o dostęp do informacji publicznej w zakresie:

1. Udostępnienia pełnej dokumentacji i korespondencji związanej ze złożonym przez jednostkę samorządu — Urząd Miasta i Gminy, wnioskiem w programie operacyjnym — [...] Gospodarka niskoemisyjna działanie 3.2 Efektywność energetyczna poddziałanie 3.2.5 Efektywność energetyczna — wymiana źródeł ciepła w budynkach mieszkalnych. Konkurs nr [...].

2. Udostępnienie pełnej dokumentacji i korespondencji związanej z utworzeniem w gminie [...] Środowiskowego Domu Samopomocy przez jednostkę samorządu – Urząd Miasta i Gminy.

3. Udzielenie informacji, kto z pracowników Urzędu Miasta i Gminy był odpowiedzialny za prowadzenie strony "Miasto i Gmina [...]" oraz "K.A. oficjalnie" w dniu [...] listopada 2019 r.

Z informacji przedstawionych zarówno przez organ jak i stronę skarżąca wynika, iż organ udzielił odpowiedzi na dwa pierwsze pytania zawarte w powyższym wniosku, natomiast decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy działając w oparciu o art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., aktualnie t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 dalej jako: u.d.i.p.) oraz art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., aktualnie t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: k.p.a.) odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie obejmującym udzielenie informacji, kto z pracowników Urzędu Miasta i Gminy był odpowiedzialny za prowadzenie strony "Miasto i Gmina [...]" oraz "K.A. oficjalnie" w dniu [...] listopada 2019 r. Nadto pismem z [...] lutego 2020 r. organ poinformował stronę, że portal społecznościowy "K.A. oficjalnie" administrowany jest osobiście przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] – K.A.

Organ w uzasadnieniu w/w decyzji, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśnił, że osobą pełniącą funkcje publiczne i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Dalej organ wskazał, że ustalenie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. W ocenie Burmistrza Miasta i Gminy informacja publiczna dotyczy wszystkich tych pracowników organu, którzy biorą udział we wszelkiego rodzaju procedurach decyzyjnych, bowiem odnosi się wprost do sfery działalności organu i z tego względu ma charakter publiczny.

Jednocześnie organ zaznaczył, że stosownie do art. 6 ust. 1 u.d.i.p. danymi osobowymi są wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. W przypadku żądania, które spełnia kryteria do zastosowania wobec niego ustawy o dostępie do informacji publicznej, uznać należy, że na postawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Zdaniem Burmistrza Miasta i Gminy informacja w zakresie danych osobowych osób fizycznych jest informacją odnoszącą się do prywatności tych osoby, korzystającej z szeroko rozumianej ochrony prawnej, co do udostępnienia jej osobom trzecim. Przy czym, na co zwrócił uwagę organ, ograniczenie prawa dostępu do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy nie ma charakteru bezwzględnego, ponieważ zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, jak też w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Konkludując Burmistrz Miasta i Gminy podał, że organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może powołać się na prawo do prywatności tylko w odniesieniu do informacji o osobach niepełniących funkcji publicznych, niemających związku z pełnieniem tych funkcji lub osób, które nie zrezygnowały z przysługującego im w tym zakresie prawa ochrony. Mając na uwadze powyższe według organu ustawodawca przewidział możliwość zastosowania odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, która nie wyraziła zgody na udostępnienie swoich danych. Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie swoje stanowisko wyraziły osoby objęte przedmiotowym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie objęcia ich wspomnianą ochroną.

Po rozpoznaniu wniesionego przez skarżącą odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z [...] lutego 2020 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W ocenie Kolegium organ I instancji nie wyjaśnił, czy wskazana we wniosku skarżącej z dnia [...] stycznia 2020 r. strona "Miasto i Gmina [...]" oraz "K.A. oficjalnie" prowadzone są w ramach Biuletynu Informacji Publicznej. Ponadto organ nie przeanalizował i nie wskazał, jaki jest zakres obowiązków służbowych osób prowadzących powyższe strony, tym samym według SKO nie można ustalić, czy osoby te są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Organ odwoławczy podkreślił również, że dane osoby, która wprowadziła określone informacje do Biuletynu Informacji Publicznej są jawne, a ich niezamieszczenie stanowi naruszenie art. 8 ust. 6 u.d.i.p., zgodnie z którym podmioty udostępniające informacje publiczne w Biuletynie Informacji Publicznej są obowiązane do:

1) oznaczenia informacji danymi określającymi podmiot udostępniający informację;

2) podania w informacji danych określających tożsamość osoby, która wytworzyła informację lub odpowiada za treść informacji;

3) dołączenia do informacji danych określających tożsamość osoby, która wprowadziła informację do Biuletynu Informacji Publicznej;

4) oznaczenia czasu wytworzenia informacji i czasu jej udostępnienia;

5) zabezpieczenia możliwości identyfikacji czasu rzeczywistego udostępnienia informacji.

Burmistrz Miasta i Gminy po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z [...] lipca 2020 r. odmówił K. O-K. udostępnienia informacji publicznej w zakresie punktu 3 wnioskowanej pismem z [...] stycznia 2020 r. W wydanym rozstrzygnięciu organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, nadto podniósł, że zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (Dz. U. z 2007 r., nr 10, poz. 68) W przypadku gdy podmiot posiada własną stronę WWW, stronę podmiotową BIP utworzoną przez ten podmiot wydziela się z tej strony przez umieszczenie na stronie głównej WWW linku zawierającego logo BIP, umożliwiającego bezpośredni dostęp do podmiotowej strony BIP. Urząd Miasta i Gminy posiada wyodrębnioną stronę BIP spełniającą wymagania ustawy o dostępie do informacji publicznej, natomiast inne kanały promocji, w tym strona Miasta i Gminy na portalu społecznościowym Facebook nie stanowi, w świetle powyższych przepisów, Biuletynu Informacji Publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z [...] lipca 2020 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W przedmiotowym rozstrzygnięciu Kolegium wskazało, że organ I instancji jako główną przyczynę odmowy udostępnienia informacji publicznej podaje ochronę prywatności osoby fizycznej, jednak art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie stanowi podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z tego przepisu wynika, iż jeżeli dana osoba pełni funkcję publiczną i żądana informacja publiczna ma związek z tą funkcją (np. informacje o warunkach powierzenia lub wykonywania funkcji), to możliwość ograniczenia prawa do dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy jest co do zasady wyłączona.

Następnie organ odwoławczy odniósł się do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r., K 17/05, w którym to Trybunał podejmując się wykładni pojęcia "osoba pełniąca funkcję publiczną", wskazał, że pojęcie "osoba publiczna" nie jest równoznaczne z pojęciem "osoba pełniąca funkcje publiczne". Zdaniem Trybunału nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Organ II instancji podkreślił, że wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno w ocenie TK, odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na te instytucje zadanie publiczne. W tym kontekście Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Kolegium wskazało, że Trybunał Konstytucyjny w powyższym wyroku podał, iż przez pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną należy rozumieć osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób, łączy się co najmniej z przygotowaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów, wykluczył przy tym stanowiska pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Mając na uwadze powyższe w ocenie organu odwoławczego w zaskarżonej decyzji brak jest szczegółowej analizy zakresu zadań i kompetencji tych pracowników, którzy są odpowiedzialni za prowadzenie strony ujętej we wniosku o udostępnienie informacji publicznej i ewentualne ustalenie, czy do ich obowiązków należą jedynie czynności usługowe, techniczne, czy pomocnicze. Ogan odwoławczy zaznaczył, że nawet jeśli czynności pracowników nie będą związane z bezpośrednim wydawaniem decyzji administracyjnych, mogą one mieć charakter ściśle związany z wykonywaniem zadań i funkcji publicznych gminy, bowiem z wyłączeniem pracowników usługowych, technicznych i pomocniczych pozostali pracownicy są osobami pełniącymi funkcje publiczne, co do których prawo dostępu do informacji publicznej nie podlega ograniczeniu ze względu na prywatność. Kolegium podkreśliło również, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zasadnie przyjmuje się, iż udostępnienie informacji o osobie pełniącej funkcję publiczną stanowi co do zasady ingerencję w jej prywatność, przy czym w każdym przypadku należy rozważyć, czy informacja o osobie pełniącej tego rodzaju funkcje nie przekracza granic intymności wyznaczonych przepisami art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 i art. 10 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (EKPC), a także, czy mieści się w ramach wyjątku sformułowanego w art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. odczytywanego w kontekście norm konstytucyjnych ustanawiających prawo do dostępu do informacji publicznej oraz ochronę prywatności.

Decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy, po ponownym rozpoznaniu sprawy, odmówił K. O-K. udostępnienia informacji publicznej obejmującej udzielenie informacji, kto z pracowników Urzędu Miasta i Gminy był odpowiedzialny za prowadzenie strony "Miasto i Gmina [...]" oraz "K.A. oficjalnie" w dniu [...] listopada 2019 r.

W powyższym rozstrzygnięciu organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wyjaśnił, że podziela wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r., K 17/05, na który powołało się Kolegium, jednocześnie podkreślił, że pracownicy zaangażowani w prowadzenie strony Miasto i Gmina nie mają przypisanych zadań związanych z zamieszczaniem na wspomnianej stronie treści informacyjnych. Według organu osoby te nie pełnią funkcji publicznych, nie dysponują i nie gospodarują majątkiem samorządowym oraz nie składają oświadczeń majątkowych organowi wykonawczemu.

W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez skarżącą, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, nadto zaznaczył, że zaskarżona decyzja organu I instancji nie realizuje art. 138 § 2 i § 2a k.p.a., ponieważ organ nie wykonał wytycznych, co do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w szczególności nie przeanalizował zakresu czynności i zadań pracowników Urzędu Miasta i Gminy, pozwalającej stwierdzić, czy osoby te są czy też nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Zdaniem Kolegium z twierdzeń organu I instancji zawartych w uzasadnieniu w/w decyzji nie można dowiedzieć się jakie czynności wykonują osoby prowadzące stronę, będącą przedmiotem wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej. Burmistrz Miasta i Gminy podał, że osoby te nie mają żadnych kompetencji decyzyjnych, kontrolnych, nadzorczych w ramach instytucji publicznej, nie wynika jednak z tego, jaki jest zakres pełnionych przez tych pracowników czynności, na podstawie czego można by dokonać oceny, czy osoby prowadzące stronę są osobami publicznymi w świetle przepisów u.d.i.p., a informacja o nich stanowi informację publiczną oraz czy dostęp do informacji publicznej dotyczący tożsamości tych osób podlega wyłączeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Burmistrz Miasta i Gminy w piśmie z [...] lutego 2021 r. wskazał, że realizując decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. udziela K. O-K. odpowiedzi na jej wniosek o udostępnienie informacji publicznej: "że za prowadzenie stron internetowych o adresie: [...] – zatytułowanych "Miasto i Gmina [...] Oficjalny Serwis Internetowy" odpowiadali pracownicy Referatu i Komunikacji Społecznej. Urząd Miasta i Gminy nie prowadzi żadnej strony internetowej pod adresem lub zatytułowanej "K.A. oficjalnie".

K. O-K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w sprawie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udzielenia odpowiedzi "kto z pracowników Urzędu Miasta i Gminy był odpowiedzialny za prowadzenie strony Miasta i Gminy [...] w dniu [...] listopada 2019 r.". Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;

- art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., poprzez dopuszczenie się bezczynności przez Burmistrza Miasta i Gminy, polegającej na nieudostępnieniu informacji publicznej, na wniosek skarżącej w przepisanym 14 -dniowym terminie od dnia złożenia wniosku, tj. od dnia [...] stycznia 2020 r. do dnia wniesienia niniejszej skargi, zaś bezczynność ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a to z uwagi na długi okres pozostawania przez organ w bezczynności, a także z uwagi na fakt, iż organ nie udzielił wnioskowanej informacji pomimo trzykrotnego zaskarżenia decyzji w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej i trzykrotnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego na mocy, której orzeczono o uchyleniu decyzji odmawiającej udzielenia odpowiedzi we wnioskowanym zakresie i przekazaniu jej Burmistrzowi do ponownego rozpoznania, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przez organ art. 8 k.p.a. oraz prowadzenia postępowania z pominięciem zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów strona wniosła o zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy do udostępnienia bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia doręczenia Burmistrzowi Miasta i Gminy prawomocnego wyroku Sądu żądanej informacji, zgodnie z wnioskiem strony z dnia [...] stycznia 2020 r., uznanie że organ dopuścił się bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, uznanie że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 10.000 zł przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca zaznaczyła, że udzielona w wyniku wielokrotnych odwołań odpowiedź organu zawarta w piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. nie stanowi odpowiedzi na zadane przez stronę w punkcie 3 wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. pytanie. W ocenie strony organ od 30 stycznia do dnia złożenia przedmiotowej skargi pozostawał bezczynny. Skarżąca podkreśliła, że wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, bowiem dotyczą pracowników pełniących funkcje publiczne, na co wskazywało również SKO w wydawanych przez siebie decyzjach. Zdaniem strony prowadzenie oficjalnej strony Miasta i Gminy opatrzonej logiem BIP stanowi pełnienie funkcji publicznej. Skarżąca podała, że uwzględniając postawę Burmistrza Miasta i Gminy w toku prowadzonego postępowania uznać należy, że nie kierował się zasadą bezstronności i równego traktowania w sprawie oraz świadomie wydłużał postępowanie, ignorował także decyzje wydawane przez organ odwoławczy.

Burmistrz Miasta i Gminy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz Gminy zwrotu kosztów postępowania i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Nadto organ zaznaczył, że w treści udzielonej stronie odpowiedzi z [...] lutego 2021 r. wskazał, że za prowadzenie określonych stron internetowych odpowiedzialni są pracownicy Referatu Komunikacji Społecznej Urzędu Miasta i Gminy, natomiast z zakresu obowiązków pracowników, dostępnego w wówczas obowiązującym Regulaminie organizacyjnym Urzędu Miasta i Gminy, opublikowanym w Biuletynie Informacji Publicznej Miasta i Gminy wynika, że zadania przez nich realizowane nie mają wpływu na sytuację prawną innych osób, nie biorą udziału w przygotowywaniu lub wydawaniu decyzji, a ich rola sprowadza się do technicznych zadań i przedstawił treść § 38 powyższego Regulaminu. Zdaniem Burmistrza Miasta i Gminy strona we wniosku nie podała, że zależy jej na imionach i nazwiskach osób, dlatego wskazanie komórki organizacyjnej odpowiadającej za prowadzenie określonych stron wypełnia obowiązek organu w zakresie udzielenia informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosowanie zaś do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.).

W przypadku skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot, do którego wniosek taki został skierowany, może dokonać następujących działań: udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia w formie czynności materialno-technicznej; poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie, w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; może również odmówić w drodze decyzji udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3. Przy czym działań tych należy dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z omawianej ustawy (art. 13 u.d.i.p.). Jednocześnie w tym miejscu należy wyjaśnić, że prawo do informacji publicznej, nie ma charakteru bezwzględnego. Zgodnie bowiem z art. 5 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2).

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi K. O-K. uczyniła bezczynność Burmistrza w sprawie udostępnienia informacji publicznej w zakresie udzielenia odpowiedzi na pytanie: "kto z pracowników Urzędu Miasta i Gminy był odpowiedzialny za prowadzenie strony "Miasto i Gmina [...]" w dniu [...] listopada 2019 r".

Wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, iż dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takiej informacji (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2019 r., I OSK 2685/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).

Sąd uznał, iż zawarty w piśmie skarżącej z dnia [...] stycznia 2020 r. wniosek w wskazanym powyżej zakresie był wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej: u.d.i.p.) każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W doktrynie i orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że "informację publiczną" stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Nadto zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Należy wskazać, że udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o ich organizacji oraz o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i d u.d.i.p.). Zgodnie z dyspozycją art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p. informację publiczną stanowi również informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym m.in. o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych. W ocenie Sądu informacja dotycząca pracowników odpowiedzialnych za prowadzenie strony internetowej Miasta i Gminy stanowi taką informację publiczną (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 października 2018 r., II SAB/Ol 78/18, CBOSA).

W orzecznictwie wskazuje się, że nie jest rolą sądu administracyjnego, w przypadku skargi na bezczynność w sprawie kontrolowanej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nakazanie adresatowi w jaki sposób powinien załatwić skierowany do niego wniosek. To na organie ciąży obowiązek prawidłowego zakwalifikowania wniosku i rozpoznania go we właściwym trybie. Sąd, bada jedynie, czy zachowanie adresata wniosku może być uznane za jego załatwienie - poprzez udzielenie całości wnioskowanej informacji, poprzez powiadomienie pismem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, względnie poprzez udzielenie odpowiedzi o braku posiadania żądanej informacji z podaniem tego przyczyny. W przypadku, gdy zachowanie adresata wniosku odpowiada któremuś z rodzajów wymienionych zachowań, oddala skargę. W przypadku odpowiedzi negatywnej – zobowiązuje adresata wniosku do jego załatwienia, nie wskazując w jaki sposób ma to zostać dokonane (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., I OSK 1111/18, CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną jest to, czy udzielona przez Burmistrza Miasta i Gminy informacja (pismo z dnia [...] lutego 2021 r.) została udzielona w żądanym we wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej zakresie. Organ w udzielonej odpowiedzi wskazał, że za prowadzenie stron internetowych o adresie: [...] – zatytułowanych "Miasto i Gmina [...] Oficjalny Serwis Internetowy" odpowiadali pracownicy Referatu i Komunikacji Społecznej. Urząd Miasta i Gminy nie prowadzi żadnej strony internetowej pod adresem lub zatytułowanej "K.A. oficjalnie".

W ocenie Sądu w świetle treści wniosku skarżącej (kto z pracowników Urzędu Miasta i Gminy) i dotychczasowego przebiegu postępowania nie może budzić wątpliwości, że celem skarżącej jest uzyskanie informacji o danych osobowych (imię, nazwisko) pracowników Urzędu Miasta i Gminy odpowiedzialnych za prowadzenie strony internetowej Miasta i Gminy [...]. Należy bowiem podnieść, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącej organ trzykrotnie wydawał decyzje w przedmiocie odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej z uwagi na ochronę prywatności osób fizycznych, tj. pracowników Urzędu Miasta i Gminy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Kolejne decyzje na skutek zaskarżenia przez skarżącą zostały przez SKO uchylone a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Z powyższych względów należy uznać, że organ nie udzielił skarżącej informacji publicznej w pełnym zakresie.

Wymaga podkreślenia, że waloru informacji publicznej nie traci informacja wymagająca ochrony z uwagi na ochronę prawa do prywatności. Nadal bowiem informacja ta jest informacją publiczną. W sytuacji, gdy w ocenie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej dostęp do żądanej informacji wymaga ograniczenia ze względu na przesłanki przewidziane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., obowiązkiem tego podmiotu jest ocena, czy osoba, której dotyczy żądana informacja publiczna, jest osobą pełniącą funkcję publiczną, czy też nią nie jest. Jeżeli informacja dotyczy osoby pełniącej funkcje publiczną i informacja ta ma związek z wykonywanymi przez tę osobę zadaniami lub sprawowaną funkcją, to dostęp do tej informacji nie może zostać ograniczony z uwagi na ochronę prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy. Oznacza to, że organ nie może odmówić udzielenia informacji, powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Z kolei ustalenie, że żądana informacja publiczna nie dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i nie ma ona związku z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaną funkcją, wówczas możliwe jest wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dlatego też organ rozpatrujący wniosek o udostępnienie informacji publicznej zobowiązany jest do poczynienia stosownych rozważań w tym zakresie. Powinien zatem każdorazowo analizować, czy żądana informacja jest niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy, tj. ocenić, czy w sprawie zachodzą przesłanki ograniczające dostęp do informacji. Jeżeli jakaś informacja nie może zostać udostępniona, wówczas organ musi ustalić, jakie informacje podlegają ochronie ze względu na to, że są objęte tajemnicą bądź podlegają ochronie ze względu na prywatność. Musi więc wskazać, czy żądane dane objęte są tajemnicą ze względu na ochronę danych osobowych w nich zawartych, czy też ze względu na prawo do prywatności lub tajemnicę państwową, służbową, skarbową bądź statystyczną. Informacja, która nie może być udostępniona ze względu na przepisy o tajemnicy ustawowo chronionej lub prawo do prywatności nie przestaje być informacją publiczną. Pozostaje nią nadal, choć nie może zostać ujawniona, a podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w takiej sytuacji powinien wydać decyzję, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (wyrok NSA z 15 czerwca 2020 r., I OSK 2098/19, wyrok NSA z 3 marca 2020 r., I OSK 3955/18, CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że w postępowaniu zainicjowanym skargą na bezczynność Sąd nie jest uprawniony do badania sprawy pod kątem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., I OSK 1111/18, CBOSA).

W świetle powyższych uwag należy stwierdzić, że Burmistrz Miasta i Gminy udzielając wnioskowanej informacji publicznej winien udzielić jej w pełnym zakresie, zgodnie z treścią złożonego wniosku, bądź też uznając, iż udzielenie części z żądanych informacji, podlega ograniczeniu, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ze względu na prywatność osób fizycznych (pracowników zatrudnionych w Urzędzie Miasta i Gminy), wydać w tym zakresie decyzję administracyjną o odmowie udzielenia informacji publicznej. Jak już wyżej wskazano organ nie udzielił skarżącej informacji publicznej w pełnym zakresie. Oznacza to, że organ pozostaje w bezczynności. Zarówno bowiem udzielenie informacji niepełnej, jak i niezgodnej z treścią żądania, należy oceniać jako bezczynność adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z 2 czerwca 2015 r., I OSK 1513/14, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 marca 2021 r., II SA/Bk 18/21 CBOSA). Stan bezczynności organu nie ustał po wniesieniu skargi, ani na dzień orzekania.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Burmistrza Miasta i Gminy do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym udzielenia odpowiedzi na pytanie "Kto z pracowników Urzędu Miasta i Gminy był odpowiedzialny za prowadzenie strony Miasta i Gminy [...] w dniu [...] listopada 2019 r." w terminie 14 dni od dani doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Jednocześnie Sąd stwierdził, iż bezczynność organu nie była jednak rażąca. Należy podkreślić, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., I OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14, wyrok WSA w Łodzi z 11 stycznia 2018 r., II SAB/Łd 209/17, CBOSA). W niniejszej sprawie, powoływany przez skarżącą fakt wydania w przedmiotowej sprawie, kolejno trzech decyzji administracyjnych o odmowie udzielenia wnioskowanej informacji publicznej, pomimo ich późniejszego wyeliminowania z obrotu prawnego przez organ odwoławczy, wyklucza zdaniem Sądu możliwość uznania stwierdzonej bezczynności za rażąco naruszającą prawo. W ocenie Sądu, nierozpatrzenie wniosku skarżącej aczkolwiek w sposób niezgodny z przepisami u.d.i.p., nie jest zachowaniem godzącym w ład demokratycznego państwa prawa, ani nie wywołuje dotkliwych skutków dla samej skarżącej. Z tych względów Sąd nie znalazł podstaw uzasadniających wymierzenie organowi grzywny czy przyznania na rzecz skarżącej od organu sumy pieniężnej (art. 149 § 2 p.p.s.a.) i w tym zakresie skarga została oddalona.

Na podstawie art. 200 p.p.s.a., Sąd orzekł o obowiązku zwrotu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, na które składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 (sto) złotych, ustalony zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 535).