Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1117/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1, 2 i 15
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2017 r. sprawy ze skargi Z. P. i W. K. na decyzję Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2016 r. znak [...] w przedmiocie wpisania budynku do rejestru zabytków nieruchomych oddala skargę


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VIISA/Wa 1117/16

UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] września 2015 r., na podstawie art. 3 pkt 1, pkt 2, pkt 15, art. 6, ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1446) oraz 104 § 1 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego na wniosek P. D. współwłaściciela działki nr ew. [...] - wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] pod nr [...] budynek mieszkalny tzw. "dwór", wybudowany na terenie dawnego folwarku "[...]" przy ul. [...] w [...] wraz z otoczeniem w granicach działki nr [...] obr. [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], stanowiącej współwłasność: P. D., B. D., W. K. oraz Z. P.

Granice wpisu do rejestru zabytków wykreślono na mapie ewidencyjnej stanowiącej integralną część decyzji.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że zgodnie z art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r., o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - zabytek nieruchomy wpisuje się do rejestru zabytków na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek.

Definicja zabytku zawarta jest w art. 3 ww. ustawy i stanowi, iż jest to nieruchomość lub jej część, będąca dziełem człowieka lub związana z jego działalnością, stanowiąca świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, której zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Na podstawie art. 9 ww. ustawy do rejestru zabytków może być wpisane również otoczenie zabytku nieruchomego. Zgodnie z art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, otoczenie zabytku to teren wokół lub przy zabytku, którego wpis do rejestru zabytków ma na celu zagwarantowanie ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników z zewnątrz.

Postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomości przy ul. [...] i [...] w [...] było prowadzone na wniosek z dnia [...].08.2011r., złożony przez jednego z współwłaścicieli dz. nr [...] – P. D. Po rozpatrzeniu wniosku, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w dniu [...].07.2012r. wydał decyzję o wpisie do rejestru, od której odwołanie wniosły pozostałe strony postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania, Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...].06.2013r., uchylił decyzję organu pierwszej instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Ministra Kultury, zwrócono uwagę między innymi, że decyzja została skierowana do osoby, która nie żyła w chwili jej wydania oraz na brak uzasadnienia wpisu do rejestru zabytków działki ew. nr [...], jako otoczenia zabytku.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z [...].07.2013r. wezwał strony do przedłożenia postanowienia sądu lub aktu notarialnego potwierdzającego nabycie spadku po zmarłym S. K. oraz zwrócił się do P. D. o sprecyzowanie wniosku z dnia [...].08.2011 r.

W odpowiedzi, P. D. wyjaśnił, że przedmiotem postępowania ma być wpis do rejestru zabytków budynku mieszkalnego usytuowanego na terenie dawnego folwarku [...] wraz z otoczeniem w granicach dz. ew. nr [...].

Jednocześnie do przedłożył akt notarialny Rep. A Nr [...], z którego wynikało, że spadek po zmarłym S. K. nabyła B. K. i W. K. Następnie B. K. sprzedała swoje udziały w nieruchomości oznaczonej jako dz. ew. nr [...] na rzecz małżeństwa P. i B. D. Tym samym (jak wynikało z księgi wieczystej nr [...]), stronami postępowania, w sprawie wpisu do rejestru zabytków stali się: P.D., B. D., W. K. oraz Z. P.

Na podstawie materiałów archiwalnych oraz dokumentacji konserwatorskiej pt. "[...]. Folwark [...]", opracowanej w 1982 r. przez mgr inż. arch, M. S., mgr J. W. oraz mgr inż. K. F. - ustalono, że wieś [...] począwszy od XIII wieku stanowiła własność archidiakona [...] M. zw. M., a następnie własność kapituły [...]. Z końcem XIV w. wieś lokowano na prawie magdeburskim. W połowie XV w. [...] były dzierżawione przez kanonika [...] J. z D. Wówczas na terenie wsi po raz pierwszy wzmiankowany jest dwór kapitulny i folwark. W XVI w. dwór dzierżawił niejaki B. W. Pod koniec XVIII w. [...] nadal pozostają we władaniu kapituły [...]. Wieś liczy około 260 mieszkańców, 50 domów, dwór, karczmę i browar, ale już w połowie XIX w. było tu ponad 500 mieszkańców, około 100 domów. Z początkiem XIX w. majątek kapituły [...] został skonfiskowany na rzecz Skarbu Państwa i po 1820 r. oddany w wieczystą dzierżawę generałowi brygady armii Księstwa [...], uczestnikowi wojen napoleońskich i Powstania Listopadowego – F. P. Około 1843 r. majątek w [...] zostaje podzielony. Folwark sprzedano P. M. Od tej chwili zespół dworski i dawny folwark "[...]" rozwijają się oddzielnie, jako dwie niezależne nieruchomości.

Na planie katastralnym z 1848r., poniżej usytuowanego w centralnej części wsi zespołu dworskiego, przy granicy z [...] widoczny jest trójkątny teren opisany jako [...]. Teren folwarku od pd. i zach. ograniczała droga, a od pn. miedza ze szpalerem drzew. Na planie widoczne są zgrupowane wokół prostokątnego podwórza zabudowania gospodarcze oraz sad. Budynek mieszkalny jeszcze nie istnieje.

Z końcem XIX wieku przy folwarku pojawia się ogród. Najprawdopodobniej wówczas wybudowano istniejący dom mieszkalny, a przylegający teren stopniowo zamieniano w ogród ozdobny. W 1903 r. na austriackiej mapie odnotowano po raz pierwszy nazwę "dwór na [...]".

Obecnie teren dawnego folwarku [...] został znacznie ograniczony i przekształcony. Od pn. granicę folwarku stanowi ul. [...], od strony wsch. relikty dawnego sadu, od południa ul. [...], a od zach. wewnętrzna droga dojazdowa. Na terenie folwarku, w granicach dz. ew. nr [...] zlokalizowany jest budynek mieszkalny tzw. dwór oraz zabudowania gospodarcze: piwnice i stodoła, Widoczny na planach katastralnych budynek inwentarski został rozebrany. Zabytkowy budynek mieszkalny usytuowany przy południowej granicy. Po stronie północnej założenia, w okresie międzywojennym wybudowano ceglano drewnianą stodołę oraz dwie niewielkie piwnice. Ww. obiekty ze względu na skromną, podporządkowaną użytkowej funkcji formę architektoniczną nie kwalifikują się do wpisu do zabytków, figurują jednak w ewidencji zabytków. Zabytkowych wartości nie posiada również teren dawnego folwarku w obrębie dz. ew. nr [...]. Ww. nieruchomość spełnia obecnie wyłącznie funkcje otoczenia zabytkowego obiektu. W wyniku kolejnych przekształceń po strony zachodniej założenia powstała współczesna zabudowa mieszkaniowa. Zgrupowana wokół prostokątnego podwórka zabudowa gospodarcza zachowała się tylko częściowo i obecnie nie tworzy czytelnego układu przestrzennego. Z drzewostanu wytyczającego dawną drogę wewnętrzną zachowały się tylko pojedyncze okazy starodrzewia, podobnie jak zieleń ogrodowa nie mają cech zieleni komponowanej. Wartość zabytkową posiada natomiast budynek mieszkalny tzw. "dwór".

Obiekt ma charakter parterowej podmiejskiej willi. Został wzniesiony z końcem XIX w. w stylu eklektycznym z elementami neorenesansowymi. Murowany, ceglany na rzucie prostokąta z ryzalitami. Układ wnętrz dwutraktowy. Elewacje tynkowane, na niskiej, kamiennej podmurówce, symetryczne, siedmioosiowe z wejściami w elewacjach bocznych i elewacji pn. Narożnikach akcentowane rustyką. W osiach duże prostokątne otwory okienne, ujęte w profilowane opaski. Opaski wsparte na wydatnych parapetach. Parapety podparte na dekoracyjnych konsolach. W kluczach dekoracyjne maski. Nad oknami prostokątne płyciny. Całość zwieńczona gzymsem koronującym. W obrębie ryzalitów trójkątne przyczółki. Dachy nad ryzalitami czterospadowe, nad korpusem głównym dach dwuspadowy, kryty dachówką ceramiczną.

Zachowany na obszarze dawnego folwarku w [...] budynek mieszkalny jest przykładem rezydencji o wyjątkowo malowniczej bryle i formie architektonicznej. Ze względu na swoje położenie, bogaty detal i formę architektoniczną budynek stanowi charakterystyczną dominantę w krajobrazie. Obiekt musiał wyróżniać się na tle zabudowy okolicy już w czasie swojego powstania. Najprawdopodobniej te ponadprzeciętne walory zadecydowały o przyjętym już z początkiem XX w. nazewnictwie "dwór". Jest to tym bardziej prawdopodobne, że na polskich mapach z lat 1934-36 nie zaznaczono istnienia dawnego zespołu dworskiego w centrum wsi, co sugeruje upadek majątku kapituły i wzrost znaczenia folwarku. Budynek tzw. "dworu" jest jedynym śladem po dawnym założeniu dworsko folwarcznym w [...]. Autentyczność zabytkowej substancji dokumentuje pierwotny sposób zagospodarowania tej części miasta. Zachowanie tego typu obiektów jest ważne dla utrzymania tożsamości lokalnej, tym bardzie, że w wyniku systematycznej zabudowy obszarów rolnych dawny charakter i układ przestrzenny wsi [...] jaką były [...] został całkowicie przekształcony.

W ocenie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków ochroną konserwatorską powinno również być objęte otoczenie zabytkowego obiektu w granicach dz. ew. nr [...]. Ww. nieruchomość to teren sąsiadujący z zabytkowym budynkiem od strony wsch., zach. i północnej. Przez dz. ew. nr [...] przebiegają główne osie kompozycyjne. Elewacja frontowa oraz elewacje boczne eksponowane są od strony ul. [...] oraz od wsch. i zach. granicy dz. ew. nr [...]. Natomiast elewacja tylna widoczna jest od ul. [...]. Oś widokowa przebiega od strony bramy wjazdowej. W związku z powyższym, istotne dla ochrony widokowej budynku dworu jest pozostawienie terenu wolnego od zabudowy. Wprowadzenie nowej budowy na terenie zespołu jest dopuszczalne wyłącznie w miejscu rozebranego budynku inwentarskiego, jego forma musi jednak nawiązywać do zabudowy historycznej. Zgodnie z zaleceniami i wytycznymi konserwatorskimi, zawartymi między innymi w dokumentacji konserwatorskiej, otoczenie zabytkowego "dworu" powinno podlegać rewitalizacji. W ramach prac konieczne jest przede wszystkim uporządkowanie terenu, wycinka samosiejek i wtórnych nasadzeń, odtworzenie dawnego ogrodu ozdobnego, uczytelnienie granic i osi kompozycyjnych, rekonstrukcja bramy wjazdowej z wykorzystaniem porzuconych na terenie ogrodu kamiennych filarów. Wszystkie ww. działania poprzez nadzór nad sposobem zagospodarowania całej posesji, sposobem użytkowania i adaptacją usytuowanych na dz. ew. nr [...] stałych obiektów budowlanych mają na celu podniesienie walorów zabytkowych budynku dworu. Zabytkowy budynek mieszkalny, jak i jego otoczenie ulega systematycznej degradacji. Stan ten potwierdzają przeprowadzone w dniu [...].03.2011r. oraz w dniu [...].06.2015 r. oględziny. W części zachodniej zabytkowego obiektu, użytkowanej przez małż. D. został przeprowadzony remont konserwatorski, natomiast część wschodnia, pozostająca we władaniu Z. P. jest zaniedbana i od lat nieużytkowana. Budynek nie jest ogrzewany. Skorodowane rynny i rury spustowe, uszkodzone pokrycie dachu powoduje zawilgocenie elewacji. W wielu miejscach widoczne są ubytki i odparzenia tynku. Detale, gzymsy są uszkodzone. Stolarka okienna została zniszczona i kwalifikuje się do rekonstrukcji.

Teren wokół części wschodniej zabytkowego budynku jest zaniedbany, porośnięty licznymi samosiejkami, trawą i chwastami, co utrudnia dostęp do budynku. W części ogrodu po stronie pn.-wsch. stwierdzono porozrzucane materiały budowlane oraz fragmenty kamiennego filara dawnej bramy wjazdowej. Współwłaściciel dysponujący wschodnią częścią budynku w okresie od marca 2011r do czerwca 2015 r. nie podjął jakichkolwiek działań zmierzających do poprawy stanu technicznego nieruchomości. W efekcie budynek przy ul. [...], [...] jest zagrożony zniszczeniem. Wpis do rejestru zabytków ma umożliwić wyegzekwowanie od wszystkich współwłaścicieli dz. ew. nr [...] prawidłowej opieki nad zabytkiem.

Budynek mieszkalny przy ul. [...], [...]w [...] oraz działka ew. nr [...] spełnia wymogi określone w art. 3 pkt 1, 2 i 15 oraz art. 6 ust. 1, pkt. 1 lit c powołanej ustawy i uzasadnia wpisanie do rejestru zabytków oraz objęcie go ochroną i opieką

Odwołanie od tej decyzji, wnieśli Z. P. i W. K.

W odwołaniu zarzucono organowi pierwszej instancji m.in. naruszenie art. 24 § 1 ust. 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie wyłączenie od udziału w postępowaniu urzędników biorących udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, naruszenie art. 61 k.p.a. poprzez sugerowanie zakresu działania, nieustosunkowanie się do uwag wniesionych przez Z. P. w piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r., brak "badań, ekspertyz czy analiz mających na celu uwierzytelnienie wartości historycznej, artystycznej bądź naukowej", brak należytej staranności przy prowadzeniu postępowania, a także brak poszanowania prawa własności.

Wskazano na zmiany obiektu dokonane podczas współczesnych remontów. W opinii odwołujących się postępowanie zostało przeprowadzone "z pominięciem racji stron", a organ działał na korzyść wnioskodawcy. Podnieśli, że są współwłaścicielami większej części nieruchomości.

Urząd zwrócił się do wnioskodawcy o uzupełnienie wniosku sugerując zakres działania, zamiast działać w pierwotnym zakresie, co dowodzi stronniczości.

Organ zwlekał z wydaniem decyzji, bez powiadomienia stron o przedłużającym się terminie załatwienia sprawy.

Po otrzymaniu protokołu oględzin, Z. P. wskazywał na nieprawidłowości, co została zignorowane. Organ nie przeprowadził żadnych badań, ekspertyz czy analiz mających na celu uwierzytelnienie wartości historycznej, artystycznej bądź naukowej, które są wątpliwe. Nie można tylko przez opis budynku uznać go za zabytek.

Bezpodstawnie powołano się na dokument Instytutu Urbanistyki i Planowania Przestrzennego z roku 1982, przygotowanym na potrzeby Katalogu Zabytkowych Założeń Zielonych miasta [...]. Badania obiektów w kwestii wpisu do rejestru zabytków powinny być obligatoryjnie wykonane przez historyków lub konserwatorów zabytków. Twierdzenia w opracowanym dokumencie są częściowo wątpliwe, stwierdza się fakty pozyskane z "informacji miejscowych", mapy zaś, na które powołano się w opracowaniu przedstawiają [...] i okolice, nie mogą być dowodem dotyczącym obiektu.

Ze zdjęć nie wynika, że nieruchomość ma charakter zabytkowy, fotografie nie ukazują elementów świadczących o ponadprzeciętnych walorach. Nie ma dokumentacji wskazującej na nazwiska architekta bądź wykonawcy obiektu, daty budowy. Obiekt ma charakter willi podmiejskiej, nie ma żadnych dowodów że był to dwór czy folwark.Decyzja wkracza w konstytucyjne prawo własności.

Protokół oględzin zawiera błędy merytoryczne, a osoba sporządzająca go pomyliła podstawowe fakty. Podczas oględzin, nie był obecny Z. P. z powodu usprawiedliwionej nieobecności (zwolnienie lekarskie), czego nie wzięto pod uwagę.

Organ stwierdził, że należałoby odtworzyć ogród ozdobny rzekomo przylegający do nieruchomości, jednakże żadna dokumentacja nie potwierdza istnienia ogrodu oraz jego ewentualnego wyglądu czy rozmiaru, zatem odrestaurowanie nie jest możliwe. Wskazywane relikty dawnego sadu są w rzeczywistości drzewkami owocowymi posadzonymi w latach 60 XX w. przez ówczesnego właściciela.

Organ wskazał, że stodoła oraz dwie piwnice nie podlegają wpisowi do rejestru zabytków ze względu na brak ponadprzeciętnych wartości, jednakże podlegają wpisowi do Gminnej Ewidencji Zabytków, w czym brak jest logiki.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] marca 2015 r., po rozpatrzeniu odwołania Z. P. i W. K., od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2015 r., wpisującej do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] pod nr [...], budynek mieszkalny tzw. "dwór", usytuowany na terenie dawnego folwarku "[...]" przy ul. [...], [...] w [...], wraz z otoczeniem w granicach działki ew. nr [...] obr. [...] - działając na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1 i 2, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w decyzji z dnia [...] września 2015 r., przedstawił historię powstania folwarku [...], we wsi [...] oraz obecnego budynku, tzw. dworu, opisał obiekt, uwzględniając jego stan zachowania. Dokonał także oceny wartości artystycznych budynku, wskazując na "malowniczą bryłę i formę architektoniczną" oraz bogaty detal. Stwierdzono ponadto, że "budynek stanowi charakterystyczną dominantę w krajobrazie", a ponadto że jest jedynym śladem po dawnym założeniu dworsko-folwarcznym w [...]. Podkreślono, że obiekt jest istotny "dla utrzymania tożsamości lokalnej". [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków uznał ponadto, że ochroną konserwatorską należy objąć także otoczenie przedmiotowego zabytku w granicach działki ewidencyjnej nr [...], z uwagi na ochronę wartości widokowej budynku dworu.

Kompetencje [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wynikały z art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. Z przepisu art. 6 ust. 1 ww. ustawy wynika, że ochronie i opiece bez względu na stan zachowania podlegają m.in. dzieła architektury i budownictwa (lit. c). Zgodnie z art. 7 ustawy formą ochrony zabytków jest m.in. wpis do rejestru zabytków. Natomiast stosownie do art. 9 ust. 2 w trybie określonym w ust. 1, do rejestru może być również wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru, a także nazwa geograficzna, historyczna lub tradycyjna.

Postępowanie administracyjne w sprawie wpisania do rejestru zabytków budynku mieszkalnego tzw. dworu, położonego w [...] przy ul. [...], [...], zostało wszczęte na wniosek P. D. z dnia [...] sierpnia 2011 r. doprecyzowany [...] lutego 2015 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków dokonał oględzin przedmiotowego obiektu w dniu [...] października 2011 r. oraz [...] czerwca 2015 r.

Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. organ pierwszej instancji zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, w tym składania wniosków i uwag.

Na materiał dowodowy tej sprawy składały się: opracowanie dotyczące miejscowości [...] sporządzone w ramach [...] Zespołu Miejskiego w maju 1986 r., opracowanie "[...]. Folwark [...]", sporządzone w ramach Katalogu Zabytkowych Założeń Zielonych Miasta [...] w 1982 r. oraz protokoły z oględzin obiektu wraz z dokumentacją fotograficzną.

Z. P., nie wyrażał zgody na wpisanie do rejestru zabytków swojej części budynku ani jego otoczenia.

Analiza zgromadzonego materiału dowodowego pozwoliła [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków na ocenę wartości zabytkowych budynku mieszkalnego tzw. dworu, które przesądziły o wpisaniu tego obiektu do rejestru zabytków. Organy ochrony zabytków są władne do dokonywania oceny obiektu pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych lub naukowych, a zatem nie mają obowiązku - orzekając o wpisie danego obiektu do rejestru zabytków - przeprowadzenia dowodu z opinii biegłych na okoliczność, czy obiekt ten jest czy nie jest zabytkiem. Właściwość do wpisania obiektu do rejestru zabytków posiada wyłącznie wojewódzki konserwator zabytków, który dysponując wykształconą w zakresie historii sztuki i architektury kadrą pracowników jest w stanie obiektywnie ocenić - w oparciu o zebrany materiał dowodowy - czy obiekt posiada walory zabytkowe (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14.03.2008 r., sygn. akt I SA/Wa 19/08; z dnia 9.07.2010 r., sygn. akt I SA/Wa 640/10; z dnia 26.10.2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1077/12).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2015 r. organ pierwszej instancji przytoczył historię obiektu, opisał przedmiotowy budynek oraz wskazał jakie elementy i cechy omawianej nieruchomości zostały zachowane. Wskazał co wyróżnia przedmiotową nieruchomość, jakie okoliczności przesądzają o uznaniu, iż budynek mieszkalny tzw. dwór, posiada istotne wartości zabytkowe. Organ wskazał podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia w komparycji. Sentencja orzeczenia oraz uzasadnienie decyzji z dnia [...] września 2015 r. są spójne z załącznikiem graficznym, na którym oznaczono zakres ochrony konserwatorskiej.

Budynek mieszkalny tzw. dwór położony w [...] przy ul. [...], [...], zachował wszystkie elementy wyrazu architektonicznego, co przesadza o wyjątkowym charakterze obiektu oraz stanowi o jego zabytkowej wartości. Obiekt ten zachował bowiem formę, skalę oraz częściowo wystrój z czasów powstania, elewacje zachowały spójny wyraz architektoniczny, definiujący go jako przykład architektury eklektycznej z elementami neorenesansowymi. Pomimo degradacji użytkowych walorów części budynku zachował on autentyczną substancję budowlaną. W związku z powyższym organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż posiada wartość naukową, jako świadectwo istnienia założenia dworsko-folwarcznego w [...], wartość architektoniczną, jako obiekt realizujący założenia architektury dworkowej, a także wartość historyczną jako pozostałość folwarku "[...]". Tym samym omawiana nieruchomość, wpisana do rejestru zabytków stanowi świadectwo epoki minionej, którego zachowanie i ochrona prawna jest konieczna, wobec posiadanych walorów artystycznych i naukowych.

W ocenie organu drugiej instancji nie ulega wątpliwości, że omawiany obiekt odpowiada definicjom legalnym zabytku z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jako taki, podlega ochronie i opiece bez względu na stan zachowania, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ww. ustawy, jako dzieło architektury i budownictwa.

Odnosząc się do objęcia prawną ochroną konserwatorską działki nr [...] jako otoczenia ww. zabytku, Minister stwierdził, że materialno-prawną podstawę wpisania do rejestru zabytków otoczenia budynku mieszkalnego tzw. dworu stanowił art. 9 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym do rejestru zabytków może być wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru zabytków, na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy.

Przepis art. 9 ust. 2 ustawy jest ściśle skorelowany z zadaniami organu ochrony zabytków, wyznaczonymi w art. 4 ww. ustawy, umożliwiając podejmowanie działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytku.

Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami podaje definicję otoczenia w przepisie art. 3 pkt 15, jako teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków, w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Otoczenie zgodnie z tą definicją nie posiada cech zabytku, a wpisanie go do rejestru zabytków ma na celu jedynie ochronę wartości zabytku wokół którego utworzono strefę otoczenia.

Niewłaściwe zagospodarowanie otoczenia zbytku ma negatywny wpływ na jego ekspozycję, przyczyniając się do obniżenia wartości zabytku. Na wartość zabytku składa się także walor krajobrazowy, czyli kontekst przyrodniczy czy urbanistyczny, w jakim jest położony oraz warunki ekspozycji, czyli sposób, w jaki można go oglądać. Związek między oglądanym obiektem a miejscem, z którego może być oglądany, ma bardzo istotne znaczenie dla percepcji zabytku.

Druga przesłanka sprowadza się do przewidywania znaczącego, szkodliwego oddziaływania danego przedsięwzięcia na zmianę stanu lub funkcji chronionego zabytku, a zatem oddziaływania spowodowanego bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska.

Ustawowa definicja otoczenia zabytku ma charakter nieostry, od uznania organu zależy, czy wpisywany obszar powinien zapewniać ochronę wartości widokowych zabytku lub ochronę przez szkodliwym oddziaływaniem na zabytek czynników zewnętrznych. Ochrona wartości widokowych zabytku, o której mowa w art. 3 pkt 15 ustawy, sprowadza się do konieczności zachowania na terenie lub przy zabytku dotychczasowego ładu przestrzennego, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach uwarunkowania środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne, a także wymagania urbanistyki i architektury.

Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowa działka nr ew. [...] zasadnie została wpisana do rejestru zabytków jako otoczenie zabytku, jakim jest budynek mieszkalny tzw. dwór, położony w [...] przy ul. [...], [...].

Przedmiotowy zabytek jest budynkiem wolnostojącym, usytuowanym w otoczeniu ogrodu. Przez działkę ew. nr [...] przebiegają główne osie widokowe na elewacje budynku, a zatem pozostawienie tego terenu jako wolnego od zabudowy jest istotne dla ochrony wartości widokowej budynku. Z uwagi na fakt, że utrzymanie właściwej ekspozycji przedmiotowego budynku w otoczeniu jest znaczące dla zachowania jego wartości widokowych wynikających z położenia w ogrodzie, to organ ochrony konserwatorskiej prawidłowo ustalił strefę otoczenia umożliwiającą właściwą ochronę zabytku.

Otoczenie samo w sobie zabytkiem nie jest, oraz że wpis do rejestru zabytków otoczenia zabytku ogranicza działania właściciela terenu uznanego za otoczenie jedynie w zakresie przewidzianym ustawą. Przepisy prawa chronią zabytek (w tym przypadku budynek mieszkalny tzw. dwór) przed utratą wartości widokowych oraz przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych.

Odpowiadając na zarzuty odwołaniu, dotyczące m.in. naruszenia przepisów art. 24 § 1 ust. 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewyłączenie od udziału w postępowaniu urzędników biorących udział w wydaniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że powyższy przepis wyłącza pracownika z udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję. Natomiast w przedmiotowej sytuacji doszło do ponownego rozpatrzeniem sprawy w organie pierwszej instancji. A zatem przywołany przepis nie ma zastosowania.

Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej przewiduje ograniczenie prawa własności wskazując, w art. 64 § 3, że "własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności". Ograniczenie własności, będące konsekwencją wpisania do rejestru zabytków przedmiotowej nieruchomości wynika z przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a zatem jest prawnie dopuszczalne (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23.03.1993 r., IV SA 883/96, publ. Lex 43333; z dnia 2.06.1999 r., IV SA 818/97, niepubl.).

Fakt wpisania do rejestru zabytków omawianej nieruchomości, powoduje dla właściciela ograniczenia w rozporządzaniu swoją własnością, w postaci konieczności m.in. zachowania zabytkowego obiektu oraz uzgadniania planowanych przy nim prac z wojewódzkim konserwatorem zabytków, na podstawie art. 36 ww. ustawy. Jednakże nie wyklucza użytkowania ww. nieruchomości, nie wkracza także w zakres istoty prawa własności, prawa majątkowego, czy prawa do dziedziczenia.

Z. P. i W. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] marca 2015 r. o wpisie do rejestru zabytków nieruchomości wraz z otoczeniem usytuowanej przy ul [...] w [...].

Skarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 35 § 3 k.p.a., w związku z art. 36 § 1 oraz § 2 k.p.a. poprzez niezawiadomienie stron o przedłużeniu terminu na załatwienie sprawy.

- art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez uznanie za zabytek nieruchomości, której wartości naukowe, historyczne i naukowe zostały stwierdzone subiektywną opinią bez udowodnienia.

- art. 3 ust. 15 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 64 pkt 3 Konstytucji RP - poprzez uznanie terenu 64 arów za otoczenie zabytku, co uniemożliwia swobodne korzystanie z prawa własności i znacznie obniża wartość tego terenu.

- art. 7 oraz art. 10 k.p.a. w związku z art. 79 § 2 k.p.a., poprzez niedopuszczenie strony postępowania do wniesienia uwag, odmowę odpowiedzi na pisemnie wniesione zastrzeżenia.

- art. 24 § 3 k.p.a., poprzez niewykluczenie urzędnika biorącego udział w poprzednim postępowaniu w tej samej sprawie.

- art. 75 § 1 k.p.a. poprzez brak opinii biegłych, wykonanie oględzin w sposób niedbały.

- art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie czynności dowodowych.

- art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak udowodnienia faktów.

W uzasadnieniu skargi podnieśli, że rozpatrzenie ich odwołania nastąpiło znacznie po upływie terminu wskazanego w k.p.a. Strona skarżąca zarzuciła dowolność podjętej decyzji, bez wysłuchania stron, wskazała, że oględziny wykonane [...] czerwca 2015r. przeprowadzone zostały w sposób niestaranny.

Decyzja cechuje się dowolnością oraz subiektywizmem, władczym wkroczeniem w konstytucyjne prawo własności. Zdaniem skarżących powinny być wykonane ekspertyzy historyczne i/lub architektoniczne stwierdzające niezbicie, że dana nieruchomość może stanowić zabytek.

Nie stwierdzono budulca obiektu, daty budowy, pierwszego właściciela czy projektanta, nie podaje się powierzchni przedmiotowej nieruchomości ani opisu rozmieszczenia pomieszczeń, opisu wnętrz, detali itp.

Organ I instancji dwukrotnie uznał, że obiekt stanowi zabytek i podlega wpisowi do rejestru zabytków, przy czym w obydwu postępowaniach brały udział te same osoby, co jest przesłanką do twierdzenia, że zasada bezstronności została naruszona.

Na oględzinach budynku przeprowadzonych [...] czerwca 2015r., nie był obecny Z. P. z powodu usprawiedliwionej nieobecności. Sporządzono wówczas protokół, a osoby prowadzące postępowanie błędnie uznały, że fragment donicy jest filarem bramy, atrapa studni zakupiona na kilka miesięcy przed oględzinami wykazuje "ponadprzeciętne wartości", wskazano na drzewostan poza obrębem działki, nie dokonano oględzin strony południowej, nie zweryfikowano wnętrz budynku, nie przedstawiono planów rozmieszczenia pomieszczeń, nie wskazano nazwiska autora ani daty powstania obiektu.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę, podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.)

Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle tych kryteriów, skarga nie mogła być uwzględniona.

Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1446), zabytkiem nieruchomym jest nieruchomość, jej cześć lub zespół nieruchomości będących dziełem człowieka lub związanych z jego działalnością i stanowiących świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

Stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ww. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ochronie i opiece podlegają bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome będące w szczególności dziełami architektury i budownictwa. Z wykładni literalnej tego przepisu wynika, że zły stan zachowania obiektu zabytkowego (np. stan techniczny budynku) nie uniemożliwia objęcia go ochroną, jeżeli spełnia on przesłanki z art. 3 pkt 1 ustawy.

W przedmiotowej sprawie uznanie, że obiekt spełnia kryteria zabytku, nastąpiło po przeprowadzeniu oględzin, w dniu [...] października 2011 r. oraz [...] czerwca 2015 r.

Nadto organ dysponował materiałem dowodowym w postaci: opracowania dotyczącego miejscowości [...] sporządzonego w ramach [...] Zespołu Miejskiego w maju 1986 r., opracowania "[...]. Folwark [...]", sporządzonego w ramach Katalogu Zabytkowych Założeń Zielonych Miasta [...] w 1982 r. oraz dokumentacją fotograficzną.

Zdaniem Sądu z dokumentów tych wynikało, iż zakwalifikowanie budynku mieszkalnego tzw. "dworu", wybudowanego na terenie dawnego folwarku "[...]" przy ul. [...], [...] w [...] jako zabytku w rozumieniu przepisów ustawy, zostało dokonane prawidłowo i jako wynik rzetelnej oceny organów powołanych do ochrony i opieki nad zabytkami.

Wojewódzki Konserwator Zabytków w uzasadnieniu swej decyzji wskazał, że obiekt ma charakter parterowej podmiejskiej willi. Został wzniesiony z końcem XIX w. w stylu eklektycznym z elementami neorenesansowymi. Jest murowany z cegły na rzucie prostokąta z ryzalitami. Układ wnętrz dwutraktowy. Elewacje tynkowane, na niskiej, kamiennej podmurówce, symetryczne, siedmioosiowe z wejściami w elewacjach bocznych i elewacji pn. Narożnikach akcentowane rustyką. W osiach duże prostokątne otwory okienne, ujęte w profilowane opaski. Opaski wsparte na wydatnych parapetach. Parapety podparte na dekoracyjnych konsolach. W kluczach dekoracyjne maski. Nad oknami prostokątne płyciny. Całość zwieńczona gzymsem koronującym. W obrębie ryzalitów trójkątne przyczółki. Dachy nad ryzalitami czterospadowe, nad korpusem głównym dach dwuspadowy, kryty dachówką ceramiczną.

Budynek jest przykładem rezydencji o wyjątkowo malowniczej bryle i formie architektonicznej. Ze względu na swoje położenie, bogaty detal i formę architektoniczną budynek stanowi charakterystyczną dominantę w krajobrazie. Dowodzi to, że organy dokonały rzetelnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, słusznie uznając, że obiekt jest zabytkiem w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Brak jest podstaw do zanegowania wskazanych wartości obiektu.

Nie można zgodzić się z zarzutem, iż organ bezpodstawnie uznał, że obiekt stanowi zabytek w sytuacji, gdy jego rzeczywisty stan takiego wniosku nie uzasadnia. Organy wyczerpujące uzasadniły dlaczego, obiekt powinien być wpisany do rejestru zabytków.

Należy podkreślić, że organy ochrony zabytków są władne i kompetentne do dokonywania oceny obiektu pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych i naukowych. W tej sprawie, organy w obszernych uzasadnieniach swoich decyzji wykazały w sposób przekonujący wartość historyczną i artystyczną obiektu. A nadto wartość naukową, jako świadectwo istnienia założenia dworsko-folwarcznego w [...].

Wyjaśniły i uzasadniły przyczyny dokonania wpisu do rejestru zabytków przedmiotowego obiektu. Tym samym, Sąd nie stwierdza, aby przy wydaniu zaskarżonej decyzji nastąpiło naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania administracyjnego.

Materiał fotograficzny zgromadzony w sprawie dowodzi zdaniem Sądu, że obiekt posiada wartości historyczne i artystyczne.

Odnosząc się do objęcia prawną ochroną konserwatorską działki nr [...] jako otoczenia ww. zabytku - organ odwoławczy wyjaśnił, jakie wartości widokowe zabytku zasługują na ochronę oraz jakie potencjalnie szkodliwe oddziaływanie czynników zewnętrznych zagraża budynkowi dworu.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zasadnie wskazał, że materialno-prawną podstawę wpisania do rejestru zabytków otoczenia budynku mieszkalnego tzw. dworu stanowił art. 9 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym do rejestru zabytków może być wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru zabytków.

Przepis art. 9 ust. 2 ustawy jest skorelowany z zadaniami organu ochrony zabytków, wyznaczonymi w art. 4 ww. ustawy, umożliwiając podejmowanie działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytku.

Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami podaje definicję otoczenia zabytku w art. 3 pkt 15, jako teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków, w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Otoczenie zgodnie z tą definicją nie posiada cech zabytku, a wpisanie go do rejestru zabytków ma na celu jedynie ochronę wartości zabytku wokół którego utworzono strefę otoczenia.

Na wartość przedmiotowego zabytku składa się walor krajobrazowy, czyli kontekst przyrodniczy i urbanistyczny, w jakim jest położony oraz warunki ekspozycji, sposób, w jaki można go oglądać. Związek między oglądanym obiektem a miejscem, z którego może być oglądany, ma bardzo istotne znaczenie dla percepcji tego zabytku.

Bezzasadnie skarżący zarzucili brak uzasadnienia na wpisanie otoczenia dworu do rejestru zabytków.

Reasumując niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 z późn. zm.).

Za niezasadne uznać również należy zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. To czy dany dowód zostanie przeprowadzony zależy od oceny przydatności dowodu dla wyjaśnienia okoliczności sprawy. Szeroki zakres środków dowodowych możliwych do zastosowania w sprawie na podstawie art. 75 k.p.a. nie powoduje konieczności ich przeprowadzania jeśli dana okoliczność została wyjaśniona. Sąd podziela stanowisko organu, odnoszące się do braku konieczności zasięgania opinii biegłych w postępowaniu dotyczącym wpisu do rejestru zabytków. Organy ochrony zabytków są władne do dokonywania oceny obiektu pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych i naukowych. Jak wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny, do rejestru zabytków może być wpisany przez wojewódzkiego konserwatora zabytków konkretny obiekt bez potrzeby zasięgania specjalistycznej opinii (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1512/11; z dnia 12 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 1704/00).

Zgromadzony w rozpatrywanej sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z przepisu tego wynika, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Jedną z ustaw wprowadzających takie ograniczenia jest ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W przedmiotowej sprawie nie można, mówić o naruszeniu zasady proporcjonalności i o tym, że organ administracji w sposób dowolny ograniczył własność poprzez wpisanie do rejestru zbytków obiektu wraz z jego otoczeniem. Wpis do rejestru zabytków został należycie uzasadniony i nie nosi cech dowolności.

Należy podkreślić, że decyzja organu ochrony konserwatorskiej podjęta w zakresie wpisu do rejestru zabytków jest decyzją wydaną w ramach uznania administracyjnego. Z uzasadnienia wydanych decyzji wynika, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Sądu organy ochrony konserwatorskiej przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami k.p.a., zaś uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Biorąc pod uwagę ustalenia i podaną argumentację Sąd w pełni podziela stanowisko organów, że uzasadnione jest wpisanie do rejestru zabytków dworu przy ul. [...], [...] w [...] wraz z otoczeniem w granicach działki nr [...] obr. [...].

Zarówno organ odwoławczy, jak i organ I instancji wykazały w sposób przekonujący w obszernych uzasadnieniach swoich decyzji wartość historyczną i artystyczną tego obiektu, jak również istotne znaczenie tego obiektu, dla zachowania historycznej tożsamości.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.