Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2577/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 131 ust. 1, art. 131 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2018 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę


UZASADNIENIE

I. 1. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej: "Minister") z [...] lipca 2017 r., znak: [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Minister, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez K. B. (dalej również: "skarżący" lub "wnioskodawca"), utrzymał w mocy własną decyzję z [...] listopada 2016 r. (znak: [...]) odmawiającą zmiany decyzji Ministra Infrastruktury z [...] września 2010 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2010 r., znak: [...], orzekającą o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...][...], gmina [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0377 ha, nr [...] o pow. 0,0450 ha, nr [...] o pow. 0,0200 ha i nr [...] o pow. 0,0210 ha, stanowiącej współwłasność K. B. i K. B., przeznaczonej pod budowę obwodnicy [...] oraz o ustaleniu na rzecz K. B. i K. B. odszkodowania w łącznej wysokości 34.013,00 zł za wywłaszczone prawo własności nieruchomości, a także o zobowiązaniu do wypłaty odszkodowania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja będzie podlegać wykonaniu.

II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

11.1. Nieruchomość położona w obrębie [...][...], gmina [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. 0,0377 ha, nr [...] o pow. 0,0450 ha, nr [...] o pow. 0,0200 ha i nr [...] o pow. 0,0210 ha, decyzją Wojewody [...] o Nr [...] z [...] lutego 2005 r., znak: [...], została przeznaczona pod budowę obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...][...] - [...] (od km 297+802 do km 308+545). Decyzją z [...] czerwca 2010 r., znak: [...], Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...][...], gmina [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0377 ha, nr [...] o pow. 0,0450 ha, nr [...] o pow. 0,0200 ha i nr [...] o pow. 0,0210 ha, stanowiącej współwłasność K. B. i K. B., przeznaczonej pod budowę obwodnicy [...] oraz ustalił na rzecz K. B. i K. B. odszkodowanie w łącznej wysokości 34.013,00 zł za wywłaszczone prawo własności nieruchomości, a także zobowiązał do wypłaty odszkodowania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja będzie podlegać wykonaniu. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Minister Infrastruktury decyzją z [...] września 2010 r., [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2010 r. Wyrokiem z 13 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2288/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. B. na ww. decyzję. WSA w Warszawie wskazał m.in., że art. 131 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (aktualny t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 121; dalej: "u.g.n.") dopuszcza wprawdzie, w ramach odszkodowania, przyznanie odpowiedniej nieruchomości zamiennej, ale zastosowanie tej formy odszkodowania pozostawiono organowi orzekającemu, który nie jest związany wnioskiem strony. W związku z powyższym nie było w tym wypadku potrzeby, wyjaśniania statusu prawnego działki sąsiedniej, oznaczonej nr [...], gdyż przepisy ustawy nie zobowiązują organu do szczegółowego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się przy odmowie przyznania konkretnej nieruchomości zamiennej. Następnie wyrokiem z 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2127/11, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2011 r. NSA, odnosząc się do zarzutu skarżącego, że nie przyznano mu działki zamiennej nr [...] wyjaśnił, że w myśl art. 131 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w ramach odszkodowania właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu wywłaszczonej nieruchomości może być przyznana, za jego zgodą, odpowiednia nieruchomość zamienna. Regulacja ta oznacza zatem, że choć strona może wystąpić z inicjatywą przyznania jej nieruchomości zamiennej, nie przysługuje jej jednak w tej materii żadne roszczenie. NSA zauważył, że powyższa regulacja odbiega zdecydowanie od unormowania, które zawierała poprzednia ustawa gruntowa. Przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm. ) stanowił bowiem, że właścicielowi wywłaszczanej nieruchomości należy w miarę możliwości przyznać z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa na jego żądanie, tytułem odszkodowania odpowiednią nieruchomość zamienną. Zatem nie ulega wątpliwości, że pod rządem dawnego prawa, osoba wywłaszczana była uprawniona do domagania się - tytułem odszkodowania za nieruchomość - przyznania jej innej nieruchomości, zamiennej a w przypadku braku możliwości uwzględnienia tego rodzaju żądania, organ był obowiązany wykazać powyższy "brak możliwości" w tym zakresie. Aktualnie natomiast organ nie jest związany stanowiskiem strony i do jego uznania ustawodawca pozostawia możliwość zastosowania tego rodzaju rozliczenia z osobą wywłaszczaną. Były właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości ma wiec jedynie prawo do wyrażenia zgody na taką formę odszkodowania, albo może się jej sprzeciwić. Nie przysługuje mu jednak - jak poprzednio - prawo domagania się od organu zastosowania takiej formy odszkodowania. Z tego powodu organ nie ma też obowiązku szczegółowego uzasadniania swojego stanowiska i wyjaśniania, czy proponowana przez stronę działka mogłaby - w konkretnym przypadku - stanowić nieruchomość zamienną, w rozumieniu art. 131 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym okoliczność, że Wojewoda [...] nie uwzględnił propozycji K. B. i nie przyznał należnego mu odszkodowania za wywłaszczane działki w formie nieruchomości zamiennej (działka nr [...]), informując jedynie, że na działce tej jest ustanowiony trwały zarząd na rzecz Rejonu Eksploatacji Dróg Publicznych w [...] nie dowodziło, że w postępowaniu administracyjnym naruszono przepisy procedury administracyjnej (art. 7, 8 i 77 k.p.a.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym, oddalenie przez Sąd Wojewódzki skargi strony na decyzję Ministra Infrastruktury, utrzymującą w mocy decyzję o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania, nie stanowiło naruszenia prawa.

II.2. Postanowieniem z [...] lipca 2014 r. znak: [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju na wniosek K. B. z [...] stycznia 2014 r. wznowił postępowanie zakończone decyzją Ministra Infrastruktury z [...] września 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Wnioskodawca powołał się na art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wskazując, że w prowadzonym postępowaniu wywłaszczeniowym organ administracji bezpodstawnie odmówił mu przyznania nieruchomości zamiennej argumentując, że działka nr [...], o którą wnioskował należy do Skarbu Państwa i znajduje się w zarządzie Rejonu Eksploatacji Dróg Publicznych w [...], tym samym nie wchodzi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, co zdaniem wnioskodawcy jest nieprawdą. K. B. wskazał, że w dniu [...] grudnia 2010 r. przedmiotowa działka została przekazana Staroście [...], który gospodaruje zasobem nieruchomości Skarbu Państwa. O powyższej okoliczności wnioskodawca dowiedział się z pisma Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z [...] września 2010 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2010 r. Następnie decyzją z [...] grudnia 2014 r., znak: [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju, po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z [...] sierpnia 2014 r. Wyrokiem z dnia 1 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 701/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. B. na ww. decyzję. Od powyższego wyroku K. B. wywiódł skargę kasacyjną, która wyrokiem NSA z 1 grudnia 2017 r. (sygn. akt I OSK 404/16), została oddalona. NSA w wyroku tym wskazał w szczególności, że kontrolowana decyzja została wydana w postępowaniu wznowieniowym. Trzeba też przypomnieć, że w decyzji odszkodowawczej z dnia [...] czerwca 2010 r. wydanej w postępowaniu zwykłym, Wojewoda [...] uzasadnił niemożliwość przyznania byłym właścicielom w zamian za odszkodowanie działki nr [...], tym, że znajduje się ona w zarządzie Rejonu Eksploatacji Dróg Publicznych w [...] a nie w zarządzie inwestora. Skarżący po wykryciu nowych faktów, które podważają tą okoliczność wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego. Minister Infrastruktury i Rozwoju wznowił postępowanie. W wyniku wznowienia postępowania organ doszedł jednak do wniosku, że w sprawie nie wyszła na jaw istotna dla sprawy okoliczność z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w konsekwencji odmówił uchylenia decyzji w przedmiocie odszkodowania. Zdaniem NSA, jest to stanowisko słuszne. Dokonując oceny tego stanowiska należy szczególnie zwrócić uwagę na to, że stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. podstawą wznowienia postępowania mogą być tylko okoliczności faktyczne istotne dla sprawy. Nie wystarczy, że są to okoliczności faktyczne nowe, istniejące w dacie wydania decyzji odszkodowawczej i nieznane organowi. Okolicznością tą według skarżącego jest to, że działka nr [...] wskazywana przez niego jako działka mogąca być działką zamienną, była własnością Skarbu Państwa w faktycznym zarządzie GDDKiA. Zatem zdaniem skarżącego mogła zostać przyznana wywłaszczonym właścicielom w ramach odszkodowania. Jednak wbrew twierdzeniom skarżącego wskazywana przez skarżącego nowa okoliczność nie jest istotna dla rozstrzygnięcia sprawy o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Nawet więcej nie miała i nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy o odszkodowanie. Nie mogła zatem skutkować uchyleniem decyzji odszkodowawczych Wojewody [...] i Ministra Infrastruktury. Zgodzić się bowiem należy z wykładnią art. 131 ust. 1 u.g.n. dokonaną przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju i Sąd pierwszej instancji. Stosownie do treści art. 131 ust 1 i 2 u.g.n. "W ramach odszkodowania właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu wywłaszczonej nieruchomości może być przyznana, za jego zgodą, odpowiednia nieruchomość zamienna.". Wykładni tego przepisu dokonał już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2127/11, rozpoznając skargę kasacyjną K. B., w którym to kontrolował decyzję odszkodowawczą, wydaną w sprawie objętej wznowieniem postępowania. Powyżej wskazana wykładnia art. 131 ust. 1 u.g.n. jest powszechnie przyjmowana wjudykaturze i doktrynie. W konsekwencji nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 131 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z art. 131 ust. 2 u.g.n. nieruchomość zamienną przyznaje się z zasobu nieruchomości lub z zasobu nieruchomości samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. Przepis ten jednak nie był w przedmiotowym stanie faktycznym podstawą rozstrzygnięcia a zatem nie mógł zostać naruszony poprzez jego błędną wykładnię. Odszkodowanie za wywłaszczenie gruntu położonego w obrębie [...][...] gmina [...], a oznaczonego jako działki o numerach: [...],[...],[...] i [...] zostało bowiem przyznane dotychczasowym właścicielom w osobach K. B. i K. B. w formie wypłat pieniężnych. Natomiast spełnienie żądania przyznania zamiast wypłaty pieniężnej - nieruchomości zamiennej, ze względów wskazanych wyżej, nie było obowiązkiem organu.

II.3. Pismem z [...] lipca 2016 r. K. B. złożył do Ministra Infrastruktury i Budownictwa wniosek o zmianę, na podstawie art. 155 k.p.a., decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r., znak: [...]. Wnioskodawca wskazał, iż wniosek dotyczy zmiany sposobu ustalenia odszkodowania poprzez przyznanie wnioskującemu nieruchomości zamiennej, położonej w obrębie [...][...], gmina [...], oznaczonej jako działka nr [...], stosownie do treści art. 131 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Decyzją z [...] listopada 2016 r., znak: [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił zmiany decyzji Ministra Infrastruktury z [...] września 2010 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2010 r., znak: [...], orzekającą o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...].

[...] gmina [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0377 ha, nr [...] o pow. 0,0450 ha, nr [...] o pow. 0.0200 ha i nr [...] o pow. 0,0210 ha, stanowiącej współwłasność K. B. i K. B., przeznaczonej pod budowę obwodnicy [...] oraz o ustaleniu na rzecz K. B. i K. B. odszkodowania w łącznej wysokości 34.013.00 zł za wywłaszczone prawo własności nieruchomości, a także o zobowiązaniu do wypłaty odszkodowania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja będzie podlegać wykonaniu. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że nieruchomość która miałaby skarżącemu zostać przyznana jako nieruchomość zamienna decyzją Wojewody [...] z [...] września 2016 r., znak: [...], została skomunalizowana czyli włączona do gminnego zasobu nieruchomości. Powyższe powoduje, że nie można przyznać nieruchomości zamiennej z gminnego zasobu nieruchomości za nieruchomość wywłaszczoną na własność Skarbu Państwa. Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r., K. B. działając na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. złożył do Ministra Infrastruktury i Budownictwa wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] listopada 2016 r., znak: [...]. Minister, wydając zaskarżoną decyzję, podkreślił, że przedmiotem kontroli jest decyzja wydana w trybie art. 155 k.p.a., a więc w trybie nadzwyczajnym, w toku którego badaniu podlegają jedynie przesłanki w tym przepisie uregulowane, a zasadniczo nie meritum sprawy. Zgodnie z jego treścią decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Powołana regulacja wskazuje, że postępowanie prowadzone w oparciu o ten przepis ma charakter postępowania, którego celem bezpośrednim jest poddanie weryfikacji decyzji ostatecznej pod kątem istnienia przesłanek interesu społecznego lub słusznego interesu strony. W myśl poglądów orzecznictwa, wypracowanych na tle art. 154 i art. 155 k.p.a., które zachowują aktualność w niniejszej sprawie, wszystkie nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego oparte są o zasadę niekonkurencyjności, co oznacza że nie mogą być one stosowane zamiennie (wyroki NSA z: 23 listopada 2007 r" I OSK 1529/06; 5 stycznia 2010 r" II OSK 18/09; 25 lutego 2011 r., IOSK607/10; 27 września 2012 r" I GSK 1427/11). Zatem uchylenie lub zmiana ostatecznej decyzji, na podstawie art. 155 k.p.a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej wzruszenia w innym trybie nadzwyczajnym. Z konstrukcji przepisu art. 155 k.p.a. wynika, że wzruszenie ostatecznej decyzji w tym trybie dotyczy wyłącznie takich decyzji, które nie są dotknięte kwalifikowanymi wadami, a zatem decyzji prawidłowych lub decyzji dotkniętych wadami lżejszymi (niekwalifikowanymi). Zasadniczym kryterium podjęcia decyzji o uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawa w trybie art. 155 k.p.a., jest interes społeczny lub słuszny interes strony. Wyznacza ono zakres postępowania wyjaśniającego, ograniczając je do badania zaistnienia wymienionych przesłanek. Podkreślić należy w tym miejscu, iż w toku całego postępowania odszkodowawczego, jak również uruchamianych trybach nadzwyczajnych K. B., wnosi o przyznanie mu w ramach odszkodowania za wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowiącą uprzednio własność m.in. K. B., nieruchomości zamiennej oznaczonej jako działka nr [...], położonej w gminie [...], obrębie [...] [...]. Wskazać należy, ze zgodnie z przepisem art. 131 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w ramach odszkodowania, właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu wywłaszczonej nieruchomości może być przyznana, za jego zgodą, odpowiednia nieruchomość zamienna. Nieruchomość zamienną przyznaje się z zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, lub z zasobu nieruchomości odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. Z kolei na podstawie art. 21 u.g.n., do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa. Zgodnie z zaś z art. 23 ust. 1 ww. ustawy zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Mając na uwadze treść cytowanych przepisów, Minister Infrastruktury i Budownictwa pismem z dnia [...] września 2016 r. zwrócił się do Starosty [...] o wyjaśnienie, czy wskazywana przez wnioskodawcę nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] może być przyznana jako nieruchomość zamienna w zamian za wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położone w gminie [...], obrębie [...], oznaczone jako działki nr [...], nr [...], nr [...]i nr [...]. W odpowiedzi na ww. pismo, Starosta [...] pismem z [...] września 2016 r. poinformował Ministra, iż ostateczną decyzją z [...] września 2016 r., znak: [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym I ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. 1990 r., Nr 32 poz. 191), stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 1,0138 ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...],[...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Podstawą wydania ww. decyzji Wojewody [...] było spełnienie przesłanek komunalizacji z mocy prawa, określonych w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Wskazana powyżej decyzja Wojewody stała się ostateczna w dniu [...] września 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa zauważył, iż w myśl art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanych wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwym gmin. Decyzji w przedmiocie komunalizacji, o której mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, przypisać można jedynie charakter deklaratoryjny, gdyż potwierdza ona zaistniały z dniem [...] maja 1990 r. skutek prawny. Powszechnie przy tym uznaje się, że decyzja o stwierdzeniu nabycia mienia z mocy prawa, mimo deklaratoryjności, zawiera w sobie element konstytutywny, który przejawia się w tym, iż dopiero od momentu potwierdzenia nabycia prawa własności w drodze tego aktu, gmina może skutecznie powoływać się na prawo własności, w tym ujawniać je w księdze wieczystej. Powyższe oznacza, iż wnioskowana przez K. B. nieruchomość zamienna oznaczona jako działka nr [...], położona w gminie [...], obrębie [...] na mocy decyzji Wojewody [...] z [...] września 2016 r. stała się z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własnością Gminy [...]. Przypomnieć jeszcze raz należy, iż zgodnie z dyspozycją art. 131 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość zamienną przyznaje się z zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, lub z zasobu nieruchomości odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. Na gruncie niniejszej sprawy wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa, zatem ewentualne przyznanie nieruchomości jako zamiennej byłoby możliwe, jeżeli wchodziłaby do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. Stwierdzić zatem należy, iż w świetle aktualnego stanu prawnego, przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 1,0138 ha, wchodząca w skład gminnego zasobu nieruchomości, nie może być przyznana jako nieruchomość zamienna w ramach ustalenia niepieniężnej formy odszkodowania w zamian za wywłaszczoną nieruchomość. Konkludując należy stwierdzić, że przepis art. 155 k.p.a. umożliwia zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak wskazuje się w doktrynie, istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej (A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016). W niniejszej sprawie wnioskowanej zmianie sprzeciwia się przepis szczególny, tj. art. 131 u.g.n.

II 1.1. Z zaskarżoną decyzją Ministra nie zgodził się skarżący. W skardze do WSA w Warszawie zarzucił naruszenie:

1) przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 131 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie iż skarżącemu nie należy się w ramach odszkodowania wskazywana nieruchomość zamienna, o którą zabiegał i mógł otrzymać w procedurze wywłaszczeniowej, gdyż faktycznie zarządzana była przez Generalną Dyrekcję Próg Krajowych i Autostrad, mimo oczywistego faktu, że przyznane pieniężne odszkodowanie nie charakteryzuje się ekwiwalentnością odszkodowania do powstałej w wyniku wywłaszczenia szkody, co prowadzi do tego, że uzyskane odszkodowanie ma symboliczną wartość, a nadto pozbawiało skarżącego rzeczywistej i odczuwalnej majątkowo rekompensaty w zakresie nie tylko rynkowej wartości wywłaszczonej części należącego do niego gruntu, ale również w zakresie utraconych, a przysługujących mu korzyści, jakie mógł on uzyskać, gdyby pozostał właścicielem wywłaszczonej nieruchomości;

2) art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. z art 131 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie prawa do własności i innych praw majątkowych związanych z nieruchomością, gdyż faktyczny zarząd przez GDDKiA przedmiotową nieruchomością zamienną umożliwiał jej przyznanie skarżącemu w ramach ekwiwalentu odszkodowania, a nie uzyskania nieadekwatnej do poniesionej szkody, oderwanej od realiów rynkowych, rekompensaty pieniężnej;

3) art. 155 k.p.a. w zw. z art. 131 ust. 2 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zmianie decyzji sprzeciwia się przepis art. 131 u.g.n. i błędne przyjęcie, że skoro wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa przyznanie nieruchomości aktualnie należącej do Gminy [...] a więc jednostki samorządu terytorialnego jest niemożliwej podczas gdy taka możliwość istnieje.

III. 2.Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV. 1. Skarga jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2. Zaskarżona decyzja została wydana na skutek wniosku skarżącego o zmianę ostatecznej decyzji Ministra w sprawie wywłaszczenia i odszkodowania na podstawie art. 155 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Po pierwsze, w świetle powołanego przepisu, jednym z warunków, który musi być spełniony dla zamiany decyzji, i jest badany w pierwszej kolejności, jest zgoda strony na zmianę. Przy czym w razie wielości stron, konieczne jest uzyskanie wszystkich stron, które uczestniczyły w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną (por. np. wyrok NSA z 18 sierpnia 2017 r., II OSK 2940/15, CBOSA). Co należy podkreślić, z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.) oraz zasadę pewności prawa (art. 2 Konstytucji RP), zgoda strony na zmianę ostatecznej decyzji przyznającej jej określone prawa lub nakładającej na nią określone obowiązki nie może być przyjęta przez organ w sposób dorozumiany lub domniemany (por. np. wyrok NSA z 1 grudnia 2015 r., II OSK 828/14, CBOSA; por. np. J. Malnowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M.Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Legalis 2017, 23 wyd., Nb 4 do art. 155). W realiach niniejszej sprawy stronami postępowania zakończonego ostateczną decyzją, o której zmianę wystąpił skarżący, byli również K. B. (współwłaściciel wywłaszczonej nieruchomości oraz współuprawniona do otrzymania odszkodowania), a także Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "Generalny Dyrektora"). Podmioty te, pomimo zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie w sprawie sposobu ustalenia odszkodowania (tom 1/10 akt administracyjnych), nie wyraziły zgody na postulowaną przez skarżącego zmianę decyzji. Okoliczność ta, która samodzielnie już stanowiła wystarczającą podstawę wydania decyzji odmownej bez badania pozostałych przesłanek przewidzianych wart. 155 k.p.a., uszła uwadze Ministra. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, albowiem zaskarżona decyzja Ministra odpowiada prawu. Po drugie, należy równocześnie wskazać, że trafnie przyjął Minister, że ewentualna zmiana przedmiotowej decyzji odszkodowawczej w trybie art. 155 k.p.a. nie była możliwa, albowiem postulowany sposób zmiany byłby w oczywisty sposób niezgodny z art. 131 ust. 2 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, nieruchomość zamienną przyznaje się z zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, lub z zasobu nieruchomości odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. Rzeczony sposób zmiany pozostawałaby zatem w sprzeczności z przepisem szczególnym w rozumieniu art. 155 k.p.a. Należy dodać, że Minister był związany opisaną wyżej ostateczną decyzją komunalizacją Wojewody [...] z [...] września 2016 r. i nie mógł przyjąć, że wskazana przez wnioskodawcę działka nr [...] nie stanowi własności gminy [...]. Działka ta nie mogła być zatem w ogóle rozważana jako nieruchomość zamienna za nieruchomość wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa. Po trzecie, należy z całą mocą podkreślić, że skarżącemu nie przysługiwało w postępowaniu zwyczajnym dotyczącym wywłaszczenia i odszkodowania jakiekolwiek roszczenie o przyznanie mu nieruchomości zamiennej zamiast odszkodowania. Kwestia ta była skarżącemu już czterokrotnie wyjaśniana przez sądy administracyjne, w tym dwukrotnie przez NSA w przywołanych wyżej obszernie wyrokach. NSA wyjaśnił przy tym, że de lege lata organ nie jest zobowiązany do wyjaśniania stronie, dlaczego nie zgadza się na przyznanie odszkodowania w formie nieruchomości zamiennej w miejsce, mającego charakter zasady, odszkodowania w pieniądzu. Rzeczone oceny NSA są podzielane przez Sąd nie tylko z uwagi na siłę argumentów i autorytet NSA (imperio rationis), ale i z uwagi na zasadę związania prawomocnym przeczeniem sądu administracyjnego (art. 170 k.p.a), czyli na zasadzie ratione imperii. Godzi się przy tym podkreślić, że wspominane wyroki NSA zostały wydane w stosunku do tych samych stron oraz rozstrzygały tożsamy problem prawny (tj. charakter uprawnienia do otrzymania nieruchomości zamiennej). W takiej sytuacji, tj. gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie , ale z udziałem tych samych stron, dokonywanie ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku. Stanowisko przeciwne, uznające możliwość czynienia przez organy administracji publicznej ustaleń sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu, jest nie do pogodzenia z wypływającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu. Kontrola administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne, która prowadziłaby do wydawania sprzecznych rozstrzygnięć w podobnych sprawach dotyczących tego samego podmiotu naruszałaby art. 1 p.p.s.a. w związku z art. 170 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 20 października 2016 r., II GSK 262/15, CBOSA). Skoro zatem skarżącemu nie przysługiwało jakiekolwiek roszczenie o otrzymanie nieruchomości zamiennej w postępowaniu zwyczajnym, a organy nie były wówczas zobowiązane do uzasadnienia odmowy uwzględnienia stanowiska wnioskodawcy, to tym bardziej skarżącemu takie roszczenie nie przysługuje w trybie nadzwyczajnym określonym wart. 155 k.p.a. (argumentum a fortiori). Nawet zatem, gdyby - hipotetycznie - wszystkie strony wyraziły zgodę na postulowaną zmianę, a działka nr [...] była własnością Skarbu Państwa, to Minister nie tylko nie byłby zobowiązany do uwzględnienia wniosku skarżącego, ale i nie byłby nawet zobowiązany do wyjaśnienia przyczyn odmowy przyznania skarżącemu nieruchomości zamiennej. W świetle przywołanych wyżej wyroków NSA wydanych na skutek skarg kasacyjnych skarżącego należy przyjąć, że konstrukcja przewidziana w art. 131 ust. 1 i 2 u.g.n. odbiega, na niekorzyść strony, od klasycznej instytucji uznania administracyjnego, gdzie organ zobowiązany jest wnikliwe uzasadnić przyczyny wyboru jednego z przewidzianych w ustawie sposobów zakończenia sprawy administracyjnej. Reasumując, odmowa zmiany przez Ministra ostatecznej decyzji Ministra Infrastruktury z [...] września 2010 r. była zgodna z prawem. IV.3. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.