Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 278/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] kwietnia 2010 roku nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w O. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego oraz kwotę 203,93 (dwieście trzy, 93/100) złote tytułem zwrotu kosztów dojazdu.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 278/13

UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (dalej "SKO"), po ponownym rozpoznaniu na wniosek Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w O. (dalej "Stowarzyszenie") sprawy zakończonej decyzją SKO z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], odmawiającą wszczęcia na wniosek Stowarzyszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia M. Sp. z o.o. z/s w O. (dalej "Spółce") zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów komunalnych (dalej "decyzja w sprawie odzysku odpadów" albo "decyzja z 2009 r.").

II. Zaskarżona decyzja SKO z dnia [...] czerwca 2010 r. zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

1. Podaniem z dnia [...] marca 2010 r. Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie nieważności decyzji SKO w sprawie odzysku odpadów komunalnych, zarzucając przedmiotowemu rozstrzygnięciu rażące naruszenie prawa.

2. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., utrzymaną w mocy zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., SKO odmówiło na podstawie art. 157 § 2 i 3 w zw. z art. 28 k.p.a., wszczęcia postępowania w sprawie.

3. Uzasadniając odmowę SKO stwierdziło, że Stowarzyszenie nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie odzysku odpadów. Brak jest bowiem jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego o charakterze publicznym, z którego wynikałyby bezpośrednio dla skarżącego określone prawa lub obowiązki w postępowaniu administracyjnym. Ponadto SKO podniosło że Stowarzyszenie będące organizacją ekologiczną nie uczestniczyło na prawach strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją w sprawie odzysku odpadów, a tym samym nie korzystało z uprawnień określonych w art. 31 § 2 ki.p.a i art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.), co stanowi dodatkową przesłankę do odmowy wszczęcia postępowania na wniosek Stowarzyszenia.

III. Stowarzyszenie wniosło do Sądu skargę na decyzję SKO z dnia [...] czerwca 2010 r., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz zarzucając kwestionowanym orzeczeniom naruszenie szeregu przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (w brzmieniu obowiązującym przed 15 listopada 2008 r. m.in. art. 46 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 46 ust.4a i 4b i art. 51 ust. 1 i 8) oraz ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 z późn. zm.).

IV. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

V. Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1288/10, Sąd uwzględnił skargę Stowarzyszenia i uchylił obie decyzje SKO.

Uzasadniając własne rozstrzygnięcie, Sąd wskazał w szczególności, co następuje:

1. Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny, natomiast art. 31 § 2 k.p.a. przewiduje, że organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie.

2. Mając powyższe na uwadze organ winien więc rozpatrzyć żądanie Stowarzyszenia o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r., pod kątem spełnienia przesłanek zawartych w art. 31 § 1 pkt 1 ik.p.a. W szczególności powinien zbadać, czy wystąpienie przez Stowarzyszenie z żądaniem wszczęcia postępowania jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i czy za wszczęciem przemawia interes społeczny. Dopiero następnie organ winien wydać stosowne rozstrzygnięcie: postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu albo postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 31 § 2 k.p.a.).

3. Za błędne należy uznać stanowisko SKO, że zastosowaniu powyższych uregulowań stała na przeszkodzie okoliczność nie uczestniczenia przez Stowarzyszenie na prawach strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 13 września 2009 r. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi nową sprawę administracyjną i w związku z powyższym organizacja społeczna może występować z żądaniem wszczęcia albo dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu nieważnościowym (art. 31 § 1 k.p.a,) bez względu na to, czy uczestniczyła na prawach strony w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym.

4. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną, zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku, tj. rozpozna podanie Stowarzyszenia o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. pod kątem uregulowań art. 31 § 1 pkt 1 i art. 31 § 2 k.p.a. Dopiero po ustaleniu istnienia przesłanek, o których mowa w tych przepisach, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, którego treść zależna będzie od wyników przeprowadzonego badania.

VI. Spółka wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej "NSA") skargę kasacyjną od wyroku Sądu z dnia 5 kwietnia 2011 r.

VII. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1582/11, NSA uchylił wyrok Sądu z dnia 5 kwietnia 2011 r. i przekazał Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania.

Uzasadniając własne rozstrzygnięcie, NSA wskazał w szczególności co następuje:

1. Wprawdzie Sąd I instancji dostrzegł określone uchybienia SKO w zastosowaniu art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., to w oparciu o ten przepis w zasadzie nie sformułował żadnego poglądu, który miałby świadczyć o tym, że w niniejszej sprawie zasadnie organ odmówił wszczęcia postępowania w związku z wnioskiem Stowarzyszenia o stwierdzenie nieważności decyzji SKO w O. z dnia [...] sierpnia 2009 r. w przedmiocie udzielenia Spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów komunalnych. W tak zakreślonych granicach sprawy, Sąd I instancji winien wypowiedzieć pogląd w całokształcie sprawy, czy w niniejszej sprawie istniały przesłanki do wszczęcia postępowania nieważnościowego w związku z ww. wnioskiem Stowarzyszenia. Skoro przedmiotem oceny Sądu I instancji była zasadność odmowy wszczęcia takiego postępowania, co nastąpiło zaskarżoną decyzją, a w dyspozycji Sądu I instancji były wszystkie wymagane do sformułowania takiej oceny dowody, to Sąd ten nie mógł uciec od sformułowania stosownej oceny stanu faktycznego, jak i prawnego.

2. Sąd I instancji, choć prawidłowo przywołał treść art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., wskazując na konieczność zaistnienia dwóch przesłanek warunkujących wszczęcie postępowania, to dla wyniku sprawy administracyjnej nie wyprowadził żadnych wniosków, które osadzone byłyby w stanie faktycznym i prawnym przedmiotowej sprawy. Sąd nie wypowiedział się bowiem ani co do treści statutu Stowarzyszenia, ani istnienia w sprawie interesu społecznego, który niewątpliwie w niniejszej sprawie mógłby wynikać wyłącznie z charakteru postępowania nieważnościowego oraz treści wniosku, w którym zostały sformułowane konkretne zarzuty wobec decyzji dotyczącej problematyki z zakresu ochrony środowiska. Taka ocena Sądu administracyjnego z kolei pozwoliłaby na wypowiedzenie się co do zasadności rozstrzygnięcia organu, którym to odmówiono wszczęcia postępowania nieważnościowego, co stanowiłoby o przeprowadzeniu przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. W tym postępowaniu zatem Sąd I instancji winien był zbadać, czy postępowanie oparte na przepisie art. 156 § 1 K.p.a., jako szczególne postępowanie nadzorcze, służyłoby realizacji przez powołane do tego organy celów Stowarzyszenia, w szczególności celu, jaki wynika z Rozdziału II zawartego § 1 ust. 1 statutu. Zgodnie z tym celem ww. Stowarzyszenia jest: "ochrona środowiska naturalnego, życia i zdrowia mieszkańców na obszarze działania stowarzyszenia przed wszelkimi zanieczyszczeniami oraz zagrożeniami wynikającymi z działalności zakładów przemysłowych, produkcyjnych oraz komunalnych, w tym zanieczyszczeniem wód, wód gruntowych, lasu, gleby, powietrza, źródłami hałasu, emisji promieniowania, falami radiowymi i polami elektromagnetycznymi mogącymi negatywnie wpływać na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko naturalne". Nawet jeżeli rozstrzygnięcie organu administracyjnego wynikało z pominięcia ww. przesłanek, to nie zwalniało to Sądu I instancji od dokonania oceny prawidłowości tego rozstrzygnięcia przez pryzmat treści art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., wskazując organowi, w jaki konkretnie sposób taka ocena winna zostać sformułowania, tym bardziej, że art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. posługuje się niezdefiniowanym w przepisach prawa pojęciem "interesu społecznego". Sąd I instancji winien zatem wskazać, czy w niniejszej sprawie organ administracyjny mógł temu pojęciu w ogóle nadać treść wypływającą z przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska w związku art. 156 § 1 K.p.a. Sąd I instancji pominął też, że przy stosowaniu przepisów zawierających zwroty niedookreślone nie występuje uznanie administracyjne, pomimo ograniczonego luzu decyzyjnego, skoro ich znaczenie zostaje ustalone w wyniku wykładni (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 540/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

3. Z powyższego wywodu wynika zatem, że w związku z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a. obowiązkiem Sądu administracyjnego było wypowiedzenie się co do treści rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji (odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego) w całokształcie materiału dowodowego. Jak wynika z akt sprawy stosowny materiał dowodowy był w dyspozycji Sądu, jak i SKO w O. Brak takich ustaleń ze strony organu administracyjnego nie zwalniał natomiast od dokonania takiej oceny przez Sąd administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tylko w ten sposób mogłaby nastąpić realna kontrola działalności administracji publicznej, jako sprawowana przez Sąd administracyjny, a więc spełniony zostałby cel, dla jakiego zostało powołane sądownictwo administracyjne.

4. Tym bardziej do takiej oceny sformułowanej powyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny skłania treść zarzutu skargi kasacyjnej, jaka została nadana w uzasadnieniu przez stronę ją wnoszącą, w którym wskazano, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do przeprowadzenia oceny zasadności żądania wszczęcia postępowania w związku z wnioskiem Stowarzyszenia. Takie uzasadnienie zarzutu właśnie skłania do stwierdzenia, że Sąd I instancji w sposób niewystarczający przeprowadził postępowanie. To strona wnosząca skargę kasacyjną, a nie Sąd I instancji, próbuje wykazać w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego, że takowych przyczyn wynikających z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. dla wszczęcia postępowania nieważnościowego nie było, co raczej miałoby wskazywać, zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, na prawidłowości orzeczonej odmowy wszczęcia postępowania, czego jednak Naczelny Sąd Administracyjny na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie przesądza.

VIII. W toku ponownego rozpatrywania skargi Stowarzyszenia na decyzję SKO z dnia [...] czerwca 2010 r. Stowarzyszenie poparło skargę, podnosząc następujące okoliczności, świadczące w jego ocenie o tym, że interes społeczny przemawia za wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie odzysku odpadów, wydanej z rażącym naruszeniem przepisów prawa:

1. Przy wydaniu decyzji w sprawie odzysku odpadów nie wzięto pod uwagę że w przeszłości doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku do produkcji [...] na stację diagnostyczną dla samochodów ciężarowych wraz z garażem oraz magazynem surowców wtórnych z zapleczem socjalno-biurowym. Decyzja Wójta w tym przedmiocie została wydana w dniu [...] maja 2005 r. W rezultacie powyższego adresat decyzji z 2009 r. i nabywca nieruchomości zabudowanej wskazanym wyżej budynkiem czyli Spółka, uruchomił na podstawie decyzji z 2009 r. działalność z zakresu segregacji i odzysku odpadów komunalnych, a zatem działalność inną aniżeli wskazana w decyzji Wójta z 2005 r. Jeżeli inwestor miał zamiar podjęcia innej działalności niż wskazana w decyzji z 2005 r. to przed wydaniem decyzji z 2009 r. winna była uzyskać nową decyzję, uprawniającą spółkę do gospodarowania terenem w sposób przez siebie planowany.

2. Załączywszy do akt sprawy szereg zdjęć terenu, na którym inwestor realizuje decyzję w sprawie odzysku odpadów, Stowarzyszenie podniosło, że w związku z wydaniem przedmiotowej decyzji z 2009 r. na terenie Spółki rozpoczęto chaotyczne składowanie odpadów, w formie porozrzucanych hałd. W oczywisty sposób taka sytuacja zagraża środowisku, negatywnie oddziałując na najbliższe otoczenie zakładu, w którym to otoczeniu znajdują się zarówno działki budowlane osób fizycznych jak i zakłady mięsne. Przedłożone fotografie relacjonują stan faktyczny z okresu 2009 - 2011 r. W chwili obecnej sytuacja została w pewnym zakresie uporządkowana.

3. Do uciążliwości dla okolicznych mieszkańców, związanych z realizowaniem przez spółkę decyzji z 2009 r. należy w pierwszej kolejności zaliczyć intensywny odór, wydzielający się ze składowanych odpadów oraz hałas emitowany z pracujących maszyn, dokuczliwy najbardziej w okresie letnim i w porach nocnych. W decyzji z 2009 r. nie wzięto również pod uwagę, że w niniejszej sprawie dojdzie do kumulacji negatywnego oddziaływania na okolice, wynikającej z faktu, że w bliskim sąsiedztwie terenu Spółki znajduje się wysypisko śmieci. Oba tereny znajdują się w odległości 700 - 800 metrów od siebie a pomiędzy nimi znajdują się tereny mieszkalne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IX. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), cytowanej dalej jako “p.p.s.a.", wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez skarżącą stronę.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeśli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, niż naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja SKO zapadła z naruszeniem art.31 § 2 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazane wyżej naruszenie art.31 § 2 k.p.a. polegało na niezasadnej odmowie przez SKO wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważnosci decyzji w sprawie odzysku odapdów w następstwie zgłoszenia żądania w tym zakresie przez Stowarzyszenie, bądące organizacją społeczną, w sytuacji w której zostały spełnione łącznie dwie niezbędne przesłanki do wszczęcia takiego postępowania z urzędu w związku z żądaniem organizacji społecznej, w postaci: 1) okoliczności, że żądanie wszczęcia przedmiotowego postępowania jest uzasadnione celami statutowymi Stowarzyszenia, 2) okoliczności, że za wszczęciem przedmiotwoego postępowania przemawiania interes społeczny.

X. Sąd rozpatrzył ponownie skargę Stowarzyszenia na decyzję SKO z dnia [...] czerwca 2010 r., albowiem pierwszy wyrok Sądu w niniejszej sprawie, tj. wyrok z dnia 5 kwietnia 2011 r., został uchylony wyrokiem NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., a sprawa została przekazana Sądowi do ponownego rozpoznania.

Zgodnie z art.190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W wyroku wydanym w niniejszej sprawie NSA przesądził, że w sytuacji, w której sąd administracyjny kontroluje legalność decyzji o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego na wniosek podmiotu posiadającego status organizacji społecznej, wydanej na podstawie art.157 § 3 k.p.a. (w dacie, w której przepis ten obowiązywał), to jest zobowiązany, stwierdziwszy wadliwość tej decyzji z racji niewzięcia przez orzekający organ pod uwagę możliwości wszczęcia postępowania nieważnościowego w trybie art.31 k.p.a., samodzielnie ocenić, czy spełnione zostały ustawowe przesłanki do wszczęcia postępowania nieważnościowego w tym trybie, sformułowane w art.31 § 1 k.p.a.

XI. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji SKO w świetle wskazanych wyżej uwarunkowań prowadzi do następujących wniosków:

1. Stosownie do art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z kolei art. 31 § 2 K.p.a. wskazuje, że organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu.

2. Istoty art.31 k.p.a. należy upatrywać w tym, że organizacja społeczna może wyegzekwować od organu administracji publicznej, w uzasadnionych przypadkach, wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie, w której organ postępowania takiego nie wszczął, pomimo tego, że był do tego umocowany. Możliwość żądania przez organizacje społeczne wszczęcia postępowania w sprawie innej osoby, ma zatem na celu m. in. wprowadzenie społecznej kontroli dla spraw o istotnym znaczeniu np. dla określonej grupy mieszkańców danego obszaru.

3. Zgodnie ze statutem Stowarzyszenia, jego celem jest: "ochrona środowiska naturalnego, życia i zdrowia mieszkańców na obszarze działania stowarzyszenia przed wszelkimi zanieczyszczeniami oraz zagrożeniami wynikającymi z działalności zakładów przemysłowych, produkcyjnych oraz komunalnych, w tym zanieczyszczeniem wód, wód gruntowych, lasu, gleby, powietrza, źródłami hałasu, emisji promieniowania, falami radiowymi i polami elektromagnetycznymi mogącymi negatywnie wpływać na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko naturalne". W ocenie Sądu zgłoszone przez Stowarzyszenie żądanie wszczęcia przez SKO postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie odzysku odpadów jest uzasadnione celami statutowymi Stowarzyszenia (w ramach działań na rzecz ochrony środowiska naturalnego, życia i zdrowia mieszkańców na obszarze działania stowarzyszenia przed wszelkimi zanieczyszczeniami oraz zagrożeniami wynikającymi z działalności zakładów przemysłowych, produkcyjnych oraz komunalnych). Sąd stwierdza zatem spełnienie się jednej z dwóch przesłanek wymienionych w art.31 § 1 k.p.a.

4. Odnośnie drugiej z tych przesłanek, tej przesłanki interesu społecznego należy stwierdzić, co następuje:

(1) W przypadku zastosowania art.31§1 i §2 k.p.a. z uwagi na brak definicji "interesu społecznego", przytoczonego jako istotny element rozstrzygnięcia, organ administracji powinien w konkretnych okolicznościach rozpatrywanej sprawy, w możliwie pełny sposób, określić na czym ten interes polega, zdefiniować go w tym konkretnym przypadku i wykazać, że wnioskujący taki interes społeczny w danej sprawie posiada bądź nie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2184/06, publ. LEX nr 347791).

(2) Pojęcie "interesu społecznego" jest pojęciem niedookreślonym. Interes ten nie jest ustalony raz na zawsze, lecz jest zmienny w czasie, a nawet w danym czasie jest często rozumiany niejednolicie. W piśmiennictwie podnosi się (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" 6 wydanie Wydawnictwo C.H. Beck str.258 - 259 i powołane tam źródła), że nie ma trwałej, stałej definicji interesu społecznego. Jego treść jest ciągle zmieniającą się kompozycją i balansem różnorodnych wartości określonego społeczeństwa w określonym czasie. Przy stałych celach statutowych organizacji społecznej zmianie mogą ulegać wymagania interesu społecznego, które przemawiają albo za uwzględnieniem żądań danej organizacji, albo za ich oddaleniem. W rezultacie zatem ocena wystąpienia tej przesłanki (uznanie określonego interesu za społeczny) należy do organu administracyjnego. Interes organizacji społecznej w cudzej sprawie musi mieć niższą rangę niż interes strony, dlatego udzielenie ochrony prawnej interesowi organizacji społecznej pozostawione jest rozstrzygnięciu organu prowadzącego postępowanie. Udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie ww. przepisu nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Jednocześnie udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzanie kręgu uczestników postępowania. Ochrona strony przed takimi negatywnymi sytuacjami, jakie może powodować "wścibstwo" organów organizacji społecznej, chęć wywarcia presji psychicznej przez bezpodstawne "upublicznienie" prywatnej sprawy, leży w interesie społecznym, a organ administracyjny i takie wymagania interesu społecznego powinien mieć na względzie przy ocenie żądań organizacji społecznej. Organizacja społeczna powinna wykazać dopuszczalność żądania oraz zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ udział organizacji społecznej w sprawie nie jest obojętny dla stron zwłaszcza, gdy reprezentują one przeciwstawne interesy. Jakkolwiek doniosły byłby interes organizacji społecznej, ze względu na który żąda ona udziału w postępowaniu - nie można go stawiać ponad interesami stron.

(4) Interesu społecznego nie można zatem utożsamiać z automatyzmem we wszczynaniu postępowań administracyjnych w każdej sytuacji, w której zażąda tego organizacja społeczna, powołująca się choćby w ogólnikowy i abstrakcyjny sposób na zagrożenie istotnego dobra chronionego prawem. Taka interpretacja interesu społecznego czyniłaby z organizacji społecznej faktycznego dysponenta tych postępowań, powodując ryzyko nadużyć, ewentualnie ryzyko sparaliżowania działań organów.

(5) Podkreślić jednakże należy należy, że nie chodzi o przeniesienie na organizację społeczną ciężaru jednoznacznego wykazania, że w stosunku do osoby trzeciej należy wydać orzeczenie o określonej treści (powyższe prowadziłoby do zdeformowania istoty instytucji, o której mowa w art.31 k.p.a. poprzez faktyczne uniemożliwienie korzystania z niej organizacjom społecznym), a o dochowanie zasady, że przesłanką do wszczęcia postępowania w trybie art.31 k.p.a. winny być istotne, usprawiedliwione przyczyny.

(6) O ile zatem zasadność wydania merytorycznego orzeczenia zgodnie z żądaniem wniosku nie musi się potwierdzić w toku postępowania administracyjnego wszczętego w związku ze złożeniem tego wniosku (chodzi o sytuację, w której po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w trakcie którego argumentacja wniosku zostanie zweryfikowana na korzyść osoby, przeciwko której postępowanie zostało wszczęte, organ postępowanie to umorzy), o tyle obowiązkiem organizacji społecznej jest powołanie okoliczności przekonująco uzasadniających wszczęcie samego postępowania.

(7) Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., wydaną na skutek rozpatrzenia odwołania inwestora od decyzji Starosty O. z dnia [...] czerwca 2009 r., odmawiając inwestorowi wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów komunalnych (odpady z grupy 20 według katalogu odpadów) – metodą R 15 w budynku zlokalizowanym na terenie działek nr [...] i [...] w miejscowości Ł. ulica [...], gmina R., SKO uchyliło decyzję Starosty w całości i udzieliło inwestorowi zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów komunalnych łącznie z frakcjami gromadzonymi selektywnie i określić: rodzaj i ilość odpadów przewidywanych do odzysku (pkt II ppkt 1), miejsce i dopuszczone metody odzysku odpadów (pkt II ppkt 2), rodzaj i ilość odpadów wytworzonych w procesie odzysku (pkt II ppkt 3), miejsce i sposób magazynowania odpadów (pkt II ppkt 4). W zezwoleniu zobowiązano inwestora m.in. do zabezpieczenia miejsc magazynowania odpadów przed dostępem osób trzecich oraz postępowania z odpadami w sposób bezpieczny dla środowiska, życia i zdrowia ludzi (pkt II ppkt 5).

Decyzja ta została wydana na podstawie art.26 ust.1, 2, 6 oraz art.27 ust.1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach oraz przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów.

(8) W toku ponownego rozpatrywania skargi Stowarzyszenie podniosło, że realizacja uzyskanego przez inwestora zezwolenia jest źródłem daleko idących uciążliwości dla terenów sąsiednich. Powyższe uzasadnia w ocenie Stowarzyszenia przypuszczenie, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa.

Stowarzyszenie wskazało zatem na:

1) niezgodność decyzji SKO z decyzją Wójta z dnia [...] maja 2005 r. w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku do produkcji [...] na stację diagnostyczną dla samochodów ciężarowych wraz z garażem oraz magazynem surowców wtórnych z zapleczem socjalno-biurowym),

2) uregulowanie w niewłaściwy sposób takich zagadnień związanych z realizacją zezwolenia jaki: ograniczenie oddziaływania działalności objętej zezwoleniem do granic własnej działki prowadzącego odzysk, sposób składowania odpadów, zapobieganie przed wydzielaniem odorów i emisją hałasu,

3) nieuwzględnienie kumulacji negatywnego oddziaływania na okolice, wynikającej z faktu, że w bliskim sąsiedztwie terenu inwestora znajduje się wysypisko śmieci.

(9) W świetle powyższych okoliczności nie można odmówić racji Stowarzyszeniu, że interes społeczny przemawia za skontrolowaniem prawidłowości decyzji SKO z dnia [...] sierpnia 2009 r. w trybie nadzorczym. W świetle powyższego uznać należy, że wskazana w art.31 § 1 w zw. z §2 k.p.a. przesłanka występowania sytuacji, w której interes społeczny przemawia za wszczęciem przez organ z urzędu postępowania administracyjnego (postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej), została spełniona. Powyższe obliguje SKO do wszczęcia tego postępowania.

5. W oczywisty sposób podkreślić należy, że sam fakt wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie odzysku nie przesądza o tym, że decyzja ta jest istotnie wadliwa, tzn. że obciążają ją uchybienia, o których mowa w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. Rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga zatem przeprowadzenia przez organ stosownego postępowania wyjaśniającego.

6. W konkluzji powyższych wywodów należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja SKO z dnia [...] czerwca 2010 r., oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] kwietnia 2010 r. wydane zostały z naruszeniem wskazanych na wstępie przepisów postępowania administracyjnego. Wystąpienie tych naruszeń obligowało Sąd do wyeliminowania obu kwestowanych orzeczeń z obrotu prawnego.

7. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku SKO przeprowadzi postępowanie o stwierdzenie nieważności własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 pkt 1 lit.c oraz art.200 p.p.s.a.