Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1324/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi H. P. i A. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi H. i A. P. (dalej: skarżący) jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia na M. D. (dalej: inwestor) obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w budynku gospodarczym usytuowanym na działce nr [...], obręb [...] przy ul. M. w L., gmina I., wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB, organ powiatowy), na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa budowlanego, zatwierdził B. i M. D. projekt budowlany budynku warsztatowego z częścią gospodarczo - socjalną zrealizowanego na działce nr [...] przy ul. M. w L. w granicy z działką nr [...] i nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego.

Pismem z dnia 8 listopada 2012 r. skarżący wnieśli o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją z dnia [...] maja 2012 r., wskazując jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. organ powiatowy wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Kolejno wydawane przez niego w sprawie decyzje (z dnia [...] grudnia 2012 r. i z dnia [...] lipca 2013 r.) były uchylane przez organ odwoławczy (odpowiednio decyzjami z dnia [...] marca 2013 r. i [...] września 2013 r.). Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] PINB na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 146 § 2 i art. 104 k.p.a. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] maja 2012 r.

WINB po rozpoznaniu odwołania skarżących decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], uchylił decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r. w całości i na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji PINB z dnia [...] maja 2012 r.

Wyrokiem z dnia 28 października 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 738/14 WSA w Warszawie oddalił skargę H. i A. P. na powyższą decyzję WINB.

Na skutek skargi kasacyjnej złożonej przez skarżących Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 647/15 uchylił zaskarżony wyrok, decyzję WINB z dnia [...] lutego 2014 r. wraz z poprzedzająca ją decyzję organu powiatowego z dnia [...] grudnia 2013 r. uznając, że "przedmiotowy obiekt budowlany jest według zatwierdzonego projektu budowlanego budynkiem warsztatowym z częścią gospodarczo – socjalną z przeznaczeniem na działalność handlowo-usługową. Tym samym określenie tego obiektu jako budynku gospodarczego, czy też budynku o jakim mowa w § 12 ust. 3 cyt. rozporządzenia nie jest uprawnione. Z tych też przyczyn, za zasadny należało uznać przedstawiony w rozpoznawanej kasacji zarzut naruszenia § 12 ust. 1 pkt 2 w związku z § 12 ust. 3 pkt 1 powyżej analizowanego rozporządzenia".

Pismem z dnia 9 lutego 2017 r. M. D. wystąpił do organu powiatowego o wyznaczenie terminu na przygotowanie odpowiednich zmian w dokumentacji projektowej, celem doprowadzenia do zgodności z przepisami techniczno – budowlanymi i wyrokiem NSA, a następnie w dniu 31 marca 2017 r. przedłożył projekt budynku gospodarczego.

W dniu 11 kwietnia 2017 r. PINB przeprowadził czynności kontrolne na działce nr [...].

Decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] PINB działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 k.p.a. uchylił własną decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego budynku warsztatowego z częścią gospodarczo - socjalną zrealizowanego na działce nr [...] przy ul. M. w L. i na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 Prawa budowlanego zatwierdził inwestorom projekt budowlany budynku gospodarczego wybudowanego na ww. działce, zezwolił na wznowienie robót budowlanych według złożonego projektu oraz nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego.

Od tej decyzji żadna ze stron nie wniosła odwołania.

W związku z zawiadomieniem złożonym przez skarżących, że w budynku graniczącym z ich działką prowadzona jest uciążliwa działalność polegająca na naprawie pojazdów samochodowych i motocykli organ powiatowy przeprowadził w dniu 24 września 2019 r. oględziny budynku gospodarczego na działce nr [...] w L. przy ul. M. ustalając, że na działce znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, trzy wiaty gospodarcze oraz trzy budynki gospodarcze. Roboty budowlane są w toku. Do wykonania pozostały: roboty wykończeniowe wewnątrz budynku gospodarczego polegające na wykonaniu docelowych utwardzeń zgodnie z zatwierdzonym PZT. Stwierdzono brak tablicy budowy. Inwestor w dniu kontroli nie przedłożył dziennika budowy.

Następnie postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. PINB na podstawie art. 81c ust. 2 i 4 Prawa budowlanego nałożył na M. D. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej budynku gospodarczego.

Pismem z dnia 13 grudnia 2019 r. skarżący wnieśli do organu powiatowego o wszczęcie postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektów budowlanych realizowanych bez pozwolenia na budowę.

W dniu 18 grudnia 2019 r. inwestor złożył ekspertyzę techniczną zgodnie z obowiązkiem nałożonym ww. postanowieniem.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm. – dalej: Prawo budowlane) nałożył na M. D. obowiązek wykonania robót budowlanych określonych w ekspertyzie technicznej – pkt VI opracowanej przez projektanta J. K. w budynku gospodarczym, na działce nr [...] przy ul. M. w L. w terminie 120 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji organ zaznaczył, że przeprowadzona w dniu 24 września 2019 r. kontrola na działce nr [...] potwierdziła ustalenia z kontroli z 11 kwietnia 2017 r. Roboty budowlane prowadzone są na podstawie decyzji PINB nr [...] z dnia [...] października 2017 r., zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na wznowienie robót budowlanych. Roboty budowlane rozpoczęte zostały w latach 80-tych XX w. i w chwili obecnej są w toku. Do wykonania pozostały jeszcze: roboty wykończeniowe wewnątrz budynku gospodarczego, polegające na wykonaniu i montażu okładzin ściennych i podłogowych oraz wykonaniu docelowych utwardzeń terenowych zgodnie z zatwierdzonym Planem Zagospodarowania Terenu. W pomieszczeniu posiadającym wrota wjazdowe zamontowane były dwa podnośniki hydrauliczne. Pozostałe pomieszczenia były przygotowane do użytkowania. W dniu oględzin instalacja grzewcza nie była podłączona. Docelowo ma być ogrzewana z kotła umieszczonego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym.

W dniu oględzin w pomieszczeniu z podnośnikami były przechowywane trzy stare samochody osobowe oraz sześć starych motocykli.

PINB wyjaśnił, że zalecenia wynikające z kontroli zostały określone w pkt 6 protokołu oględzin z dnia 24 września 2019 r. gdzie wskazano, że roboty budowlane należy doprowadzić do zgodności z przepisami administracyjno-budowlanymi, tzn. należy ustanowić kierownika budowy, prowadzić dziennik budowy, zamontować w widocznym miejscu tablicę informacyjną budowy. Po zakończeniu robót budowlanych należy złożyć wniosek o przyjęcie obiektu do użytkowania. Za powyższe uchybienia na inwestora została nałożona grzywna w drodze mandatu karnego. Organ zaznaczył, że obecny podczas kontroli właściciel oświadczył, że samochody i motory są przechowywane tymczasowo, a renowację tych pojazdów traktuje hobbystycznie.

Organ powiatowy wskazując na przedłożoną ekspertyzę techniczną i wynikające z niej zalecenia wyjaśnił, że inwestor został zobowiązany do następujących robót budowlanych:

- wykonania wentylacji grawitacyjnej;

- ściana budynku wzniesiona w ostrej granicy od strony południowej z prawidłowo wykonanymi murkami ognioochronnymi, musi być wykonana z ocieplenia niepalnego i stanowić przegrodę o odporności ogniowej REI-60;

- wykonania prac wykończeniowych - ułożyć brakujące posadzki;

- wykonania utwardzenia zewnętrznego zgodnie z projektem zagospodarowania.

Dalej organ powiatowy wyjaśnił, że wydana decyzja nie kończy postępowania administracyjnego w sprawie. Jest ono stosownie do regulacji art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego kontynuowane, bowiem po upływie wyznaczonego terminu albo na wniosek inwestora organ sprawdza wykonanie obowiązku nałożonego decyzją. Stosownie do wyników tego sprawdzenia organ wydaje decyzję, w której stwierdza wykonanie obowiązku, albo w przypadku jego niewykonania nakazuje zaniechania dalszych robót budowalnych, bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2020 r. WINB po rozpoznaniu odwołania skarżących utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał na poczynione przez organ I instancji ustalenia dokonane w wyniku czynności kontrolnych oraz konieczność wykonania opisanych w pkt VI przedłożonej przez inwestora ekspertyzy technicznej prac. WINB stwierdził, że organ powiatowy prawidłowo zastosował art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego organ zaznaczył, że powyższy przepis daje możliwość przeprowadzenia postępowania naprawczego, którego istotą jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W tym postępowaniu organ nadzoru budowlanego weryfikuje dotychczas wykonane roboty budowlane w aspekcie ich zgodności z przepisami budowlanymi, a więc w szczególności przepisami dotyczącymi bezpieczeństwa użytkowników danego obiektu budowlanego, a także chroniącymi interesy osób trzecich. Nadto ustala, jakie ewentualnie czynności (roboty) należy podjąć dla osiągnięcia stanu zgodnego z prawem.

WINB podniósł, że decyzja organu powiatowego została wydana na postawie stanu faktycznego opisanego w protokole kontroli z dnia 24 września 2019 r. oraz ekspertyzy technicznej budynku gospodarczego na działce nr [...], przy czym skoro ustalenia dotyczące stanu faktycznego organ powiatowy wyprowadził z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania. W ocenie WINB nie ma w sprawie konieczności przeprowadzania dodatkowych środków dowodowych, w sytuacji, gdy skarżący skutecznie nie zakwestionowali prawdziwości ustaleń organu powiatowego, a jedynie odmiennie interpretują stan faktyczny sprawy. Złożona ekspertyza (jej autor posiada stosowne uprawnienia budowlane) obrazuje aktualny stan zaawansowania prac oraz sposób usunięcia naruszeń. WINB podkreślił, że po upływie wskazanego terminu, organ powiatowy PINB przeprowadzi czynności kontrolne na nieruchomości i sprawdzi wykonanie obowiązków nałożonych zaskarżoną decyzją, co będzie stanowiło podstawę do dalszych działań organu (art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego). Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu organ wojewódzki wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania z zakresu nadzoru budowlanego jest wyłącznie budynek gospodarczy usytuowany na działce nr [...] przy ul. M. w L., a nie podnośnik plenerowy dla samochodów ciężarowych usytuowany na działce nr ew. [...], przy ul. M. w oraz nadbudowa budynku na nieruchomości położonej na działce nr [...]. Ponadto zaznaczył, że sporny obiekt jest realizowany na podstawie decyzji PINB z dnia [...] października 2017 r., którą m.in. zatwierdzono projekt budowlany i zezwolono na wznowienie robót budowlanych. Decyzja ta przesądziła o zalegalizowaniu obiektu, a zatem kwestie związane z procesem legalizacyjnym nie mogą być przedmiotem niniejszego postępowania. Ponadto roboty budowlane nie są zakończone, a po ich zakończeniu inwestor na mocy ww. decyzji PINB będzie zobowiązany uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Skoro obiekt nie został formalnie oddany do użytku, to trudno w takim przypadku mówić o samowolnej zmianie sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego. Sposób użytkowania będzie mógł być zweryfikowany po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W skardze na powyższą decyzję WINB z dnia [...] marca 2020 r. H. P. i A. P. zarzucili naruszenie:

- przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 170 p.p.s.a. poprzez pominięcie wiążącej oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 647/15, "uchylającym m.in. decyzję PINB z dnia [...] maja 2012 r. - pierwotnie zatwierdzającej projekt budowlany budynku gospodarczego na dz. nr [...], w którym jednoznacznie stwierdzono że budynek gospodarczy będący przedmiotem niniejszej sprawy jako usytuowany na ostrej granicy z sąsiadująca nieruchomością skarżących narusza normy techniczne dotyczące sposobu posadowienia budynków, w tym § 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2020 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690, ze zm.)",

2. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia skarżących o zebraniu całości materiału dowodowego z możliwością zapoznania się z dowodami przed wydaniem rozstrzygnięcia, co miało o tyle wpływ na wynik sprawy iż wobec wprowadzonych ograniczeń w poruszaniu się w związku z zaistniałym stanem epidemiologicznym na etapie jeszcze przed doręczeniem skarżącym zaskarżonej decyzji nie mieli oni realnej możliwości zapoznania się i skonfrontowania zebranego materiału dowodowego, w tym przywoływanej przez WINB w zaskarżonej decyzji "Ekspertyzy technicznej budynku gospodarczego na terenie działki nr ew. [...], położonej przy ul. M., w L. gmina I.", sporządzonej przez mgr. inż. J. K.;

3. art. 7 w zw. z art, 77 i 80 k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia wszystkich okoliczności prawnych sprawy niezbędnych do oceny oraz analizy w toku niniejszego postępowania naprawczego, w tym jednoznacznego stwierdzenia przez NSA w wyroku z dnia 8 grudnia 2016 r. sygn. II OSK 647/15, że usytuowanie przedmiotowego budynku narusza normy techniczne;

4. art. 7 w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. poprzek brak zbadania wszystkich okoliczności niezbędnych do uznania czy roboty budowlane prowadzone są w sposób zgodny z przepisami prawa, w tym weryfikacji czy stopień zabudowy na nieruchomości przy ul. M. nie przekracza ustalonego w § 10 ust. 6 pkt 3) lit. a) uchwały nr [...] Rady gminy I. z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi L. część D - poziomu powierzchni biologicznie czynnej "nie minimalnej niż 70% ogólnej powierzchni działki";

5. art. 7 w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. poprzez zaaprobowanie przez organ wniosków PINB, pozostających w zupełnej sprzeczności z treścią materiału dowodowego w sprawie, a polegających na błędnym uznaniu przez organ, że zamierzeniem budowlanym inwestora nie jest wybudowanie budynku o funkcji warsztatu do prowadzenia działalności gospodarczej, a wyłącznie budowa budynku gospodarczego, a także pominięcie wniosków dowodowych złożonych przez skarżących na okoliczność wykazania, iż na inwestycji przy ul. M. w I. prowadzona jest działalność gospodarcza, gdy tymczasem z niekwestionowanego materiału dowodowego wynika, że:

a) przy ul. M. w I. funkcjonuje warsztat samochodowy, co potwierdzają zeznania obwinionego wykroczenia drogowego, wynikające z protokołu Komendanta Powiatowego Policji [...] - dołączone do wniosku z 13 grudnia 2019 r. o nakazanie rozbiórki,

b) w warsztacie znajdują się specjalistyczne podnośniki samochodowe dedykowane do stosowania w warsztacie samochodowym,

c) inwestor nie dokonał zmian w zakresie rozwiązań techniczno-budowlanych w przedłożonym do PINB projekcie budowlanym budynku gospodarczego względem złożonego w 2012 r. projektu budowlanego budynku warsztatowego z częścią gospodarczo - socjalną, a zmienił wyłącznie tytuł projektu, co zostało wprost stwierdzone w korespondencji do PINB,

d) autor ekspertyzy technicznej mgr. inż. J. K. wskazał na konieczność uzyskania zamiennego projektu budowlanego,

e) roboty budowlane prowadzone są bez jakiegokolwiek nadzoru lub kierownictwa ze strony kierownika budowy, a także brak jest dokumentacji w postaci dziennika budowy lub tablicy budowy;

- prawa materialnego tj.:

1. art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez zaniechanie zbadania, czy roboty budowlane prowadzone są w sposób zgodny z ustaleniami i warunkami określonymi w decyzji PINB z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w której oznaczono m.in. nakaz wydzielenia pomieszczeń gospodarczych, a także zmianę sposobu użytkowania na cele gospodarcze, gdy tymczasem w rzeczywistości inwestor nie dokonał żadnych zmian w zakresie sposobu użytkowania na cele gospodarcze, a ograniczył się wyłącznie do literalnej zmiany projektu budowlanego z "budynku warsztatowego z częścią socjalną" z przeznaczeniem na działalność handlowo-usługową" na "budynek gospodarczy";

2. art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez zaniechanie zastosowania przedmiotowego przepisu i braku orzeczenia o nakazaniu rozbiórki budynku gospodarczego lub nakazanie zmiany miejsca usytuowania budynku na nieruchomości budowlanej w sytuacji, gdy jego usytuowanie na ostrej granicy działki narusza przepisy techniczno-budowlane;

3. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i określenie do przeprowadzenia przez inwestora nieadekwatnych do skali naruszeń działań naprawczych, w tym m. in. stwierdzonej w ekspertyzie technicznej "ściany w ostrej granicy od strony południowej budynku musi stanowić przegrodę REI-60", gdy tymczasem przedmiotowe działanie nie może sanować nieprawidłowego usytuowania budynku w ostrej granicy działki;

4. § 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 12 ust. 3 pkt 1 przepisów techniczno-budowlanych poprzez jego pominięcie i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania narusza ww. normy;

5. art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez brak wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych mimo jednoznacznego stwierdzenia, że budowa prowadzona jest w sposób istotnie odbiegający od ustaleń w pozwoleniu na budowę oraz w sposób sprzeczny z przepisami prawa budowlanego polegającego na braku:

- ustanowienia kierownika budowy

- prowadzenia dziennika budowy dla przedmiotowej inwestycji,

- zamontowania w widocznym miejscu tablicy informacyjnej,

stwierdzonych w protokole oględzin z dnia 24 września 2019 r.

W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że jej istotą nie jest tylko i wyłącznie wskazanie uchybień formalno-prawnych popełnionych przez inwestora i zatwierdzonych przez organy nadzoru budowlanego, a realna obawa po stronie skarżących, że próbuje się zalegalizować warsztat samochodowy służący do prowadzenia działalności gospodarczej, który położony jest w ostrej granicy z nieruchomością skarżących, a poza tym jak wynika z akt postępowania przed PINB, roboty budowlane prowadzone są poza jakąkolwiek kontrolą uprawnionych podmiotów tj. kierownika budowy, a w dodatku dla inwestycji nie prowadzi się dziennika budowy.

Skarżący podnieśli, że kwestionują zakres prac stwierdzonych do wykonania w zaskarżonym rozstrzygnięciu bowiem są one nieadekwatne do skali naruszeń. Działaność warsztatu, usytuowanego w ostrej granicy z nieruchomością skarżących jest niedopuszczalna w świetle przepisów techniczno – budowlanych, jak i wyroku NSA z dnia 8 grudnia 2016 r. To zaś oznacza, że jedyną możliwą decyzją jest nakaz rozbiórki spornego budynku. Z drugiej strony, zdaniem skarżących, jeżeli oczekiwać od organów nadzoru budowlanego przestrzegania i egzekutywy wydanych decyzji, to w świetle treści decyzji PINB z 2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany inwestor powinien zostać zobowiązany do zmiany przeznaczenia budynku, w taki sposób aby wykluczyć wykonywanie mechaniki samochodów, niezależnie od tego czy działalność miałaby przybrać charakter zawodowy czy hobbystyczny.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w ocenie Sądu zaskarżona decyzja, jak decyzja organu I instancji, nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

W sprawie bezsporne jest, że decyzją organu powiatowego z dnia [...] października 2017 r., która kończyła wznowione na wniosek skarżących postępowanie zakończone decyzją PINB z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego budynku warsztatowego z częścią gospodarczo – socjalną wybudowanego na działce nr [...] przy ul. M. w L., organ ten na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił własną decyzję z dnia [...] maja 2012 r. i na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 Prawa budowlanego zatwierdził projekt budowlany budynku gospodarczego na ww. działce (ten sam projekt tyle, że ze zmienionym tytułem na "projekt budowlany budynku gospodarczego"), zezwolił na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Żadna ze stron nie wniosła odwołania od tej decyzji. Wady tej decyzji, które Sąd dostrzega, a dotyczące niezbadania przez organ w postępowaniu wznowieniowym zwartych w art. 146 k.p.a. przesłanek negatywnych uniemożliwiających dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania, jak i samego rozstrzygnięcia organu o istocie sprawy będącej przedmiotem rozpoznania w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji poddanej następnie trybowi wznowienia postępowania, nie mogły być przedmiotem oceny Sądu, bowiem decyzja ostateczna może być wzruszona tylko w trybie nadzwyczajnym, uregulowanym w k.p.a. w Rozdziale 12 – "Wznowienie postępowania" i w Rozdziale 13 – "Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji" Działu II – "Postępowanie".

W konsekwencji wydania decyzji z dnia [...] października 2017 r. i kontynuowania w oparciu o nią robót budowlanych organ powiatowy po przeprowadzeniu w dniu 24 września 2019 r. czynności kontrolnych na działce nr [...] oraz po przedłożeniu przez inwestora (w wykonaniu obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] października 2019 r.) ekspertyzy technicznej budynku gospodarczego nałożył decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. obowiązek wykonania robót budowlanych określonych w tejże ekspertyzie. Sąd zauważa w tym miejscu, że ww. ekspertyza jest opatrzona datą 6 grudnia 2018 r., co należy uznać za omyłkowe określenie daty "rocznej", zważywszy na to, że w jej treści wskazano, jako podstawę opracowania postanowienie PINB z dnia [...] października 2019 r.

Materialnoprawną podstawę ww. decyzji z dnia [...] stycznia 2020 r., utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją WINB stanowił w szczególności art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przewiduje on, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Dla prawidłowego zastosowania unormowania zawartego w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wystarczające jest ustalenie jedynie zakresu niezbędnych czynności lub robót budowlanych do wykonania celem doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, a więc prac koniecznych, aby stan ten osiągnąć. Stan zgodny z prawem, w rozumieniu tego przepisu, oznacza w pierwszej kolejności zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę albo zgodność z dokonanym zgłoszeniem. W przypadku wykonania robót bez pozwolenia na budowę owa zgodność musi dotyczyć przepisów Prawa budowlanego, przepisów technicznych, polskich norm, a także zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny na danym terenie. Do przepisów tych zalicza się ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślenia wymaga, że celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie zakończonej inwestycji do stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie podejmowania rozstrzygnięć naprawczych.

Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, polega na rozstrzygnięciu, jakie należy podjąć działania, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), wykonywane lub wykonane w przypadkach wskazanych w art. 50 Prawa budowlanego, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który - na skutek różnych zdarzeń, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego, który polega na tym, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 18 czerwca 2014 r., II SA/Gd 288/14, dostępny Cbosa). W tym postępowaniu organ nadzoru budowlanego weryfikuje dotychczas wykonane roboty budowlane w aspekcie ich zgodności z przepisami budowlanymi, a więc w szczególności przepisami dotyczącymi bezpieczeństwa użytkowników danego obiektu budowlanego, a także chroniącymi interesy osób trzecich. Ponadto ustala, jakie ewentualnie czynności (roboty) należy podjąć dla osiągnięcia stanu zgodnego z prawem (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 136/16 – publ. Cbosa).

W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono nieokazanie dziennika budowy ze stosownymi wpisami kierownika budowy, co w ocenie organu powiatowego uzasadniało nałożenie obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej budynku gospodarczego. Zakres robót budowlanych określonych w zaskarżonych decyzjach odpowiada rozwiązaniom przyjętym w ekspertyzie, w której jako elementy wymagające dokończenia wskazano: wykonanie wentylacji grawitacyjnej z rur ocynkowanych, wykonanie ściany w ostrej granicy od strony południowej budynku stanowiącej przegrodę REI-60 (ocieplenie z wełny mineralnej), wykonanie posadzek w części pomieszczeń (gres), wykonanie utwardzeń zewnętrznych – kostka betonowa lub inny rodzaj utwardzenia.

W kontekście zarzutów skargi zaznaczyć należy, że decyzja wydana w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie kończy postępowania w sprawie. Jest ono kontynuowane, bowiem po upływie wyznaczonego terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku. Stosownie do wyników tego sprawdzenia, organ wydaje decyzję, w której stwierdza wykonanie obowiązku, albo w przypadku jego niewykonania, nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 3 ww. ustawy).

Nieuzasadniona jest obawa skarżących, że poprzez wydanie decyzji nakładającej ww. obowiązek "próbuje się zalegalizować warsztat samochodowy służący inwestorowi do prowadzenia działalności gospodarczej". Odwołać się w tu należy do wyroku NSA z dnia 8 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 647/15. (pozostającego w związku z niniejszą sprawą, jako wydanego w wyniku kontroli wyroku WSA i decyzji podjętych w postępowaniu wznowieniowym). Zawarto w nim stanowisko (w odniesieniu do decyzji z dnia [...] maja 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany budynku warsztatowego z częścią gospodarczo – socjalną, tej decyzji wbrew wywodom skargi NSA nie uchylił), że "przedmiotowy obiekt budowlany jest według zatwierdzonego projektu budowlanego budynkiem warsztatowym z częścią gospodarczo – socjalną z przeznaczeniem na działalność handlowo-usługową. Tym samym określenie tego obiektu jako budynku gospodarczego, czy też budynku o jakim mowa w § 12 ust. 3 cyt. rozporządzenia nie jest uprawnione. Z tych też przyczyn, za zasadny należało uznać przedstawiony w rozpoznawanej kasacji zarzut naruszenia § 12 ust. 1 pkt 2 w związku z § 12 ust. 3 pkt 1 powyżej analizowanego rozporządzenia". W wyroku tym odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżących NSA w sposób wyraźny wskazał, że to usytuowanie budynku warsztatowego z częścią gospodarczo – socjalną (a nie gospodarczego) w granicy z ich działką naruszało przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych bowiem § 12 ust. 3 rozporządzenia (aktualnie § 12 ust. 4 ust. pkt 1) stanowiący wyjątek od zasady ogólnej wyrażonej w § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dotyczy zabudowy jednorodzinnej, zdefiniowanej w § 3 pkt 2 tego rozporządzenia. NSA wyjaśnił, że zgodnie z tym ostatnim przepisem przez pojęcie zabudowy jednorodzinnej należy rozumieć "jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi". Przy czym przez budynek gospodarczy zgodnie z § 3 pkt 8 rozporządzenia należy rozumieć "budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych".

Wobec powyższego wykluczona jest możliwość legalizowania, jak sugerują skarżący, budynku warsztatowego usytuowanego w ostrej granicy z ich działką.

Niezasadny jest także zarzut skarżących naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie w prowadzonym postępowaniu i nie orzeczenie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego w sytuacji, gdy zdaniem skarżących jego usytuowanie w ostrej granic z ich działką narusza przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Wyjaśnić zatem należy, że obowiązek wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy może być nałożony, jeżeli stwierdzonej niezgodności nie można wyeliminować w drodze nakazania wykonania dodatkowych robót budowlanych. Taka zaś sytuacja w świetle ustaleń organu powiatowego nie zachodziła w sprawie.

Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że sporny budynek gospodarczy jest realizowany na podstawie decyzji PINB z dnia [...] października 2017 r., którą m.in. zatwierdzono projekt budowlany i zezwolono na wznowienie robót budowlanych. Ta decyzja przesądziła o zalegalizowaniu obiektu. Stwierdzono w niej, w oparciu o przedłożoną dokumentację projektową, że inwestor zamierza doprowadzić budynek do zgodności z przepisami techniczno – budowlanymi poprzez zmianę funkcji z warsztatowej na gospodarczą, zaś w oparciu o zaświadczenie Wójta Gminy I. z dnia [...] marca 2017 r., że inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi L. część "D" zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy I. Nr [...]. Stwierdzono również, że w zabudowie jednorodzinnej, usytuowanie budynku gospodarczego w granicy z działką sąsiednią, w sytuacji kiedy działka inwestora ma szerokość mniejszą niż 16 m jest zgodne z § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zatem kwestie podnoszone przez skarżących, a związane z procesem legalizacyjnym nie mogły być przedmiotem badania organów w zaskarżonych decyzjach. Jak zaznaczono powyżej skarżący nie wnieśli odwołania od tej decyzji.

Ponadto, jak słusznie wskazał WINB roboty budowlane nie są zakończone, natomiast po ich zakończeniu inwestor na mocy ww. decyzji PINB będzie zobowiązany uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Jeśli zatem obiekt formalnie nie został oddany do użytku, to trudno w takiej sytuacji mówić o samowolnej zmianie sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego. Sposób użytkowania będzie mógł być zweryfikowany po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i wówczas dopiero skarżący będą mogli składać wnioski dowodowe na okoliczność wykazania, że inwestor zmienił sposób użytkowania budynku gospodarczego na warsztatowy.

Sąd nie dostrzegł w zaskarżonej decyzji jakiegokolwiek elementu stanowiącego o naruszeniu obiektywnego porządku prawnego. Uznał, że nie sposób postawić organom skutecznych zarzutów naruszenia przepisów postępowania (wskazanych w skardze lub innych) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. W szczególności Sąd nie odnalazł podstaw do aprobaty stanowiska skarżącego, że zaskarżoną decyzję podjęto bez zbadania wszystkich istotnych okoliczności oraz, że organy niewłaściwie wywiązały się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. wskazać trzeba, że dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie, realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Warunek ten w tej sprawie nie został spełniony. Wpływu na zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym (przed wydaniem zaskarżonej decyzji), w szczególności przedłożoną przez inwestora ekspertyzą techniczną nie miały też (co podnoszą skarżący) wprowadzone w związku ze stanem epidemicznym ograniczenia w poruszaniu się. Z akt sprawy wynika bowiem, że powyższa ekspertyza została złożona w dniu 18 grudnia 2019 r. Skarżący wiedzieli, że taki obowiązek został nałożony na inwestora, bowiem postanowienie PINB w tym przedmiocie zostało im doręczone. Natomiast wprowadzone ograniczenia w przemieszczaniu się poza niezbędnymi sytuacjami obowiązywały od 25 marca do 11 kwietnia 2020 r. Zatem skarżący mieli czas i możliwość na zapoznanie się w ww. dokumentem przed wydaniem zaskarżonej decyzji, tym bardziej, że brali czynny udział w postępowaniu składając w PINB np. pismo z dnia 31 stycznia 2020 r. z wnioskiem o zbadanie zgodności usytuowania obiektów z planem miejscowym.

Uznając zatem, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można zarzucić organom naruszenia prawa materialnego, bądź procesowego w sposób określony w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.

Sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. Z 2020 r., poz. 374 ze zm.