Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 555/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Finanse publiczne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 31, art. 33 ust. 4, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 2, art. 229, art. 232
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 3 § 2 pkt 7, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karol Pawlicki Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Protokolant sekr. sąd. Marta Ziewińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi [...] na uchwałę [...] z dnia [..] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie zmiany prognozy finansowej gminy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] dokonano zmiany Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy Miejskiej [...].

Powyższe zarządzenie zostało opatrzone podpisem Zastępcy Burmistrza Miasta [...].

Uchwałą z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] ( dalej zwanej Uchwałą ) na podstawie między innymi art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, ze zm. dalej: u.s.g.) Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu ( dalej: Kolegium RIO ) stwierdziło nieważność zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawie zmiany Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy Miejskiej [...].

Kolegium RIO stwierdziło, że zakres uprawnień do dokonywania zmian w wieloletniej prognozie finansowej przez organ wykonawczy został ustalony w art. 257 ustawy o finansach publicznych. Ustawowe uprawnienia organu wykonawczego do dokonywania zmian w budżecie mogą być dodatkowo rozszerzone przez organ stanowiący na podstawie przepisu art. 258 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Organowi wykonawczemu przysługuje ponadto prawo - na podstawie art. 222 ust. 4 ustawy - do dysponowania rezerwami budżetu.

Wskazując na przepis art. 26 ust. 1 u.s.g. Kolegium RIO stwierdziło, że wykonawczy charakter organu jakim jest wójt ( tu burmistrz) przejawia się dwojako. Z jednej strony bowiem, wójt realizując generalny bądź indywidualny akt woli rady, występuje w charakterze organu wykonawczego rady gminy, z drugiej zaś strony, posiadając przyznane bądź z mocy prawa, bądź z mocy uchwały rady własne kompetencje stanowiące, samodzielnie podejmuje akty wyrażające wolę osoby prawnej i ją realizuje. Z przepisu art. 31 u.s.g. wynika, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Natomiast art. 46 ust. 1 u.s.g. stanowi, że oświadczenia woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt (burmistrz, prezydent miasta) albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą.

Z powyższego wynika, że art. 31 u.s.g. odróżnia prowadzenie spraw gminy od jej reprezentowania. Prowadzenie spraw gminy odnosi się do sfery stosunków wewnętrznych, a prawo reprezentowania natomiast oznacza kompetencję do dokonywania w imieniu gminy czynności prawnych wobec osób trzecich ze skutkiem dla gminy.

Kolegium RIO wskazało, że przepis art. 33 ust. 4 u.s.g. zezwala na to, aby wójt (w tym przypadku Burmistrz Miasta) powierzył prowadzenie spraw gminy swojemu zastępcy lub sekretarzowi gminy. Powierzenie określonych kompetencji do wykonywania oznacza dekoncentrację kompetencji. Podmiot, na którego rzecz nastąpiła dekoncentracja kompetencji, nie staje się organem, działa zawsze w jego imieniu (vide wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., II OSK 1458/08). A skoro tak, to omawiany przepis należy interpretować w aspekcie art. 31 ustawy. Z mocy tego ostatniego przepisu wójt (burmistrz, prezydent miasta) ma kompetencje do kierowania "bieżącymi sprawami gminy", a zatem w tym zakresie może powierzyć ich prowadzenie zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy. Należy jednak zauważyć, że termin "sprawy bieżące" nie został zdefiniowany w ustawie. W piśmiennictwie jednak akcentowany jest pogląd, że można sformułować ogólne kryteria oceny takich spraw. Są to w szczególności:

1) rutynowy charakter (powtarzalność),

2) duża częstotliwość występowania,

3) niewielkie znaczenie (brak istotnego wpływu na gospodarkę gminy),

4) wymóg niezwłocznego i szybkiego załatwienia,

5) brak zastrzeżenia sprawy do kompetencji innych organów.

Termin "sprawy bieżące" wymaga użycia wykładni restryktywnej, albowiem wprowadza wyjątek od zasady, że organy jednostek samorządu terytorialnego działają kolegialnie. W doktrynie przyjmuje się więc, że chodzi o sprawy wymagające niezwłocznego i szybkiego załatwienia.

W zakresie tak rozumianego pojęcia "sprawy bieżące" nie mieści się dokonywanie przez organ wykonawczy zmian wieloletniej prognozy finansowej. Tym samym przepis art. 33 ust. 4 u.s.g. nie może stanowić podstawy do delegowania przypisanych wójtowi (w tym przypadku Burmistrzowi Miasta) kompetencji do dokonywania zmian w budżecie czy wieloletniej prognozy finansowej. W obowiązującym stanie prawnym brakuje podstaw dopuszczających zdekoncentrowanie na rzecz zastępcy uprawnień wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do wydawania zarządzeń. Uprawnienia takiego organ wykonawczy nie może także ustanowić w przepisach wewnętrznych w tym przypadku w Regulaminie Organizacyjnym Urzędu.

Nadto Kolegium RIO wskazało, że powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 października 2015 roku sygn. akt I SA/Po 1300/15.

Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. pełnomocnik Burmistrza Miasta [...] wniósł skargę na Uchwałę, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 w związku z art. 30 ust. 2 pkt. 4), art 31,art. 33 ust. 4 u.s.g., art. 232 i art. 2 pkt. 2) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2013 roku, poz. 885 ze zm.; dalej - "u.f.p."), polegające na błędnym uznaniu, iż przepisy te nie stanowią podstawy do powierzenia przez Burmistrza prowadzenia spraw Gminy w zakresie dokonywania zmian w Wieloletniej Prognozie Finansowej na rzecz Zastępcy Burmistrza, podczas gdy w rzeczywistości przepisy te nie zawierają ograniczeń odnoszących się do zakresu kompetencji, które mogą zostać zdekoncentrowane, w związku z czym Burmistrz był uprawniony do przekazania na podstawie tych przepisów zadania zastrzeżonego do jego kompetencji na mocy przepisu szczególnego w postaci dokonywania zmian w Wieloletniej Prognozie Finansowej na rzecz swojego Zastępcy.

W związku z powyższym pełnomocnik Burmistrza Miasta [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej Uchwały w całości i obciążenie Kolegium RIO w Poznaniu kosztami postępowania według norm przepisanych, w tym kosztami zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego stwierdził, że mając na względzie całokształt okoliczności faktycznych, w korelacji ze stanem prawnym sprawy, uznać należy, iż w przedmiotowej sprawie Burmistrz był uprawniony do zdekoncentrowania zadania zastrzeżonego do jego kompetencji na mocy przepisu szczególnego w postaci dokonywania zmian w wieloletnie prognozie finansowej.

W ocenie pełnomocnika w świetle przepisu art. 33 ust. 4 u.s.g., powierzenie prowadzenia określonych spraw gminy ma charakter dekoncentracji kompetencji wójta, ponieważ zastępca i sekretarz wykonują te obowiązki w imieniu wójta. Podmiot, na którego rzecz nastąpiła dekoncentracja kompetencji, nie staje się organem, działa zawsze w jego imieniu. Pomimo powierzenia prowadzenia danej sprawy zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy, organem administracji, rozstrzygającym daną sprawę i odpowiedzialnym za wydane rozstrzygnięcie zawsze będzie zatem wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Jak wskazuje się w doktrynie, przepis nie określa bliżej, jaki może być zakres spraw powierzonych tym osobom, można zatem uznać, że chodzi tu o sprawy należące do właściwości wójta, mieszczące się w jego zakresie zadań i kompetencji. W zakresie spraw powierzonych w tym trybie nie mogą się tylko mieścić upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych. Omawiana regulacja nie ogranicza zatem uprawnień wójta do powierzenia kompetencji wyłącznie do spraw bieżących, określonych w art. 31 u.s.g., ale umożliwia dokonanie tej czynności w odniesieniu do wszystkich spraw, przeznaczonych ustawowo do realizacji przez wójta.

Potwierdzeniem powyższego stanowiska jest pozycja ustawowa zastępcy Wójta, i Burmistrza lub Prezydenta Miasta. Ustawa o samorządzie gminnym nie przewiduje bowiem własnych kompetencji dla zastępcy wójta, lecz zakres jego możliwości działania w imieniu wójta jest określany przez wójta zgodnie z art. 33 ust. 4 u.s.g. Przepis ten nie wskazuje przy tym ani zakresu, ani rodzaju spraw gminy, które mogą być delegowane na zastępcę wójta lub sekretarza gminy, nie zastrzega też żadnych spraw do wyłącznej kompetencji wójta (w powołanym przepisie mowa jest o określonych, a nie niektórych tylko kompetencjach wójta. Powierzenia określonych kompetencji wójt może dokonać w zakresie swojej właściwości w regulaminie organizacyjnym, zakresie czynności lub odrębnym upoważnieniem.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej Kolegium RIO błędnie uznało, że uprawnienie Burmistrza z art. 33 ust. 4 u.s.g. odnosi się wyłącznie do bieżących spraw gminy i niezasadnie ograniczyło zakres stosowania powierzenia określonych spraw wyłącznie do czynności opisanych w art. 31 u.s.g. Tymczasem, ustawa ta nie ogranicza w żaden sposób zakresu spraw podlegających powierzeniu. Powierzone mogą zatem zostać wszelkie sprawy, stanowiące zadania Burmistrza zarówno na podstawie u.s.g., jak i na podstawie przepisów szczególnych. W niniejszej sprawie takim przepisem szczególnym jest art. 232 u.f.p. Tym samym, Burmistrz uprawniony był do zdekoncentrowania na rzecz swojego Zastępcy zadania w postaci dokonywania zmian w Wieloletniej Prognozie Finansowej.

Pełnomocnik skarżącego wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 listopada 2015 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Po 1753/15.

Z ostrożności procesowej pełnomocnik podniósł, iż przepis art. 33 ust. 4 u.s.g. nie określa, w jakiej formie może nastąpić powierzenie prowadzenia spraw Zastępcy Burmistrza lub Sekretarzowi Gminy. Technicznie możliwe wydaje się zatem powierzenie ich na podstawie odrębnego, imiennego upoważnienia lub na podstawie regulaminu organizacyjnego, który zgodnie z przepisem art. 33 ust. 2 u.s.g. określa organizację i zasady funkcjonowania urzędu i nadawany jest w drodze zarządzenia wójta (burmistrza). Stanowisko sądów administracyjnych potwierdza pogląd o braku ograniczeń ustawowych w kwestii formy powierzenia prowadzenia spraw oraz wynikającym z tego szerokim rozumieniu podstawy dokonania tej czynności. Dlatego też uznać należy, że powierzenie prowadzenia spraw zastępcy Burmistrza w przedmiotowej sprawie byłoby prawidłowe pod względem formalnym niezależnie od tego, czy zostałoby dokonane na podstawie upoważnienia, czy też na podstawie regulaminu organizacyjnego urzędu. W ocenie skarżącego, właściwszą technicznie formą jest jednak powierzenie tych spraw w regulaminie organizacyjnym, co nie narusza przepisu art. 33 ust. 4 u.s.g. Tym samym uznać należy, że w niniejszej sprawie nie dopuszczono się zarówno naruszenia prawa w zakresie możliwości przekazania określonej sprawy Zastępcy Burmistrza, jak i naruszenia norm technicznych, dotyczących formy jej przekazania.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Nadto pełnomocnik powołując się na przepis art. 98 ust. 3 u.s.g. wskazał na brak w aktach sprawy zarządzenia Burmistrza Miasta [...] w sprawie zaskarżenia do WSA przedmiotowej Uchwały.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty skargi i dodatkowo odniósł się do treści odpowiedzi na skargę. Do przedmiotowego pisma pełnomocnik skarżącego dołączył Zarządzenie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie wniesienia skargi na Uchwałę Kolegium RIO nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1224) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, polegającą na kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Według art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. kontrolą sądowo-administracyjną objęte są akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Tak więc badaniu w rozpoznawanej sprawie podlega, czy zaskarżony akt nadzoru jest zgodny z prawem.

Przeprowadzone przez Sąd badanie zgodności z prawem zaskarżonej Uchwały Kolegium RIO wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie.

Zgodnie z dyspozycją art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). W świetle powołanych przepisów uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g obejmuje sprzeczność postanowień uchwały lub zarządzenia z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz judykatury do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 825/11, LEX nr 1087110).

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ocena, czy Burmistrz Miasta [...] mógł upoważnić swojego Zastępcę do zmiany w Wieloletniej Prognozie Finansowej Miasta [...].

Kolegium RIO stanęło na stanowisku, że art. 31 u.s.g. odróżnia prowadzenie spraw gminy od jej reprezentowania. Prowadzenie spraw gminy odnosi się do sfery stosunków wewnętrznych, a prawo reprezentowania natomiast oznacza kompetencję do dokonywania w imieniu gminy czynności prawnych wobec osób trzecich ze skutkiem dla gminy. Kolegium RIO wskazało, że przepis art. 33 ust. 4 u.s.g. zezwala na to, aby wójt (w tym przypadku Burmistrz Miasta) powierzył prowadzenie spraw gminy swojemu zastępcy lub sekretarzowi gminy. Powierzenie określonych kompetencji do wykonywania oznacza dekoncentrację kompetencji. Podmiot, na którego rzecz nastąpiła dekoncentracja kompetencji, nie staje się organem, działa zawsze w jego imieniu, a skoro tak, to omawiany przepis należy interpretować w aspekcie art. 31 u.s.g. Z kolei z mocy tego przepisu wójt (burmistrz, prezydent miasta) ma kompetencje do kierowania "bieżącymi sprawami gminy", a zatem w tym zakresie może powierzyć ich prowadzenie zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy. Termin "sprawy bieżące" wymaga użycia wykładni restryktywnej, albowiem wprowadza wyjątek od zasady, że organy jednostek samorządu terytorialnego działają kolegialnie. W doktrynie przyjmuje się więc, że chodzi o sprawy wymagające niezwłocznego i szybkiego załatwienia. W zakresie tak rozumianego pojęcia "sprawy bieżące" nie mieści się dokonywanie przez organ wykonawczy zmian w wieloletniej prognozie finansowej. Tym samym przepis art. 33 ust. 4 u.s.g. nie może stanowić podstawy do delegowania przypisanych wójtowi (w tym przypadku Burmistrzowi Miasta) kompetencji do dokonywania takich zmian. W obowiązującym stanie prawnym brakuje podstaw dopuszczających zdekoncentrowanie na rzecz zastępcy uprawnień wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do wydawania takich zarządzeń. Uprawnienia takiego organ wykonawczy nie może także ustanowić w przepisach wewnętrznych w tym przypadku Regulaminie Organizacyjnym Urzędu.

W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę stanowisko takie nie znajduje podstaw w obowiązujących normach prawnych.

Analizę stanu prawnego w zakresie samorządu gminnego rozpocząć należy od przepisu art. 163 Konstytucji RP, zgodnie z którym samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Na mocy art. 164 ust. 1 w związku z art. 164 ust. 3 Konstytucji RP podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina, która wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Natomiast art. 171 ust. 1 Konstytucji stanowi, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności.

Mając na uwadze przytoczone powyżej przepisy konstytucji RP w doktrynie prawa konstytucyjnego wskazuje się, że istotą samorządu jako odrębnego podmiotu publicznego w państwie jest jego samodzielność (M. Masternak-Kubiak, Komentarz do art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, LEX wydawnictwo elektroniczne). Samodzielność jednostek samorządu dotyczy wykonywania zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność danej jednostki, a także zadań zleconych i polega między innymi na działaniu samorządu w ramach ustaw. Ustrojowa samodzielność samorządu terytorialnego nie jest zasadą absolutną, gdyż jej ramy wymagają określenia ustawowego. Zważywszy jednak na nadrzędny charakter tej zasady, ustawodawca "zwykły" nie może wprowadzać ograniczeń dowolnych i w pełni uznaniowych. Wszelkie ograniczenia samodzielności samorządu muszą mieć uzasadnienie w przepisach Konstytucji RP, przy czym zawsze obowiązuje zakaz nadmiernej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowaną sferę samodzielności samorządu. Zakaz nadmiernej ingerencji ustawodawczej w samodzielność prawodawczą samorządu wiąże się również z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Zawiera się ona w konstytucyjnej formule Rzeczypospolitej jako demokratycznego państwa prawnego. W tym kontekście każda interwencja państwa w sferę samodzielności samorządu musi być oceniania zarówno od strony formalnej, a zatem zachowania rangi ustawowej przepisów wkraczających w sferę konstytucyjnie chronionej samodzielności jednostki samorządu, jak i tego, by przepisy te charakteryzowały się w dostatecznym stopniu precyzją i zupełnością sformułowań - tak, aby ograniczenia samodzielności nie mogły być interpretowane rozszerzająco. Przede wszystkim jednak chodzi o wymagania materialnoprawne, by ingerencja ustawodawcy w sferę samodzielności gmin nie była nadmierna oraz znajdowała swe uzasadnienie w konstytucyjnie określonych celach i konstytucyjnie chronionych wartościach, których przedkładanie ponad zasadę ochrony samodzielności samorządu zależy od oceny ustawodawcy.

Konstytucyjna zasada samodzielności oznacza również, że jednostki samorządu terytorialnego, wykonując zadania publiczne, uczestniczą w sprawowaniu władzy (w zakresie określonym przez ustawodawcę i prawem chronionej samodzielności). Każda ingerencja w sferę samodzielności samorządu terytorialnego wymaga zachowania formy ustawowej oraz zupełności uregulowania, tak aby nie mogło być ono interpretowane rozszerzająco. Ingerencja ta nie może być także nadmierna, czyli nie powinna zawierać ograniczeń przekraczających stosowne proporcje między wagą interesu jednostki a rangą interesu publicznego, który podlega ochronie (zob. wyrok TK z 15 kwietnia 2002 r., K. 23/2001, LexisNexis nr 357954, OTK-A 2002, nr 2, poz. 19).

Ponadto podkreśla się, że Konstytucja RP poddaje nadzorowi całą działalność samorządu terytorialnego wyłącznie z punktu widzenia legalności. Oznacza to, że organ nadzoru może badać działalność jednostki samorządu tylko co do jej zgodności z prawem powszechnie obowiązującym. Organy nadzoru mogą zatem wkraczać w działalność samorządu tylko wówczas, gdy zostanie naruszone prawo, nie są zaś upoważnione do oceny celowości, rzetelności i gospodarności działań podejmowanych przez samorząd (M. Masternak-Kubiak, Komentarz do art. 171 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, LEX wydawnictwo elektroniczne).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w świetle reguł ustrojowych samorząd terytorialny, w tym samorząd gminny, cechuje się samodzielnością obejmującą także sferę organizacyjną, której granicę wyznaczają ustawy.

Nadzór nad samorządem gminnym sprawowany jest natomiast wyłącznie w oparciu o kryterium legalności, co oznacza, że podstawą prawną rozstrzygnięcia nadzorczego winna być norma prawna mająca swoje źródło w przepisie ustawy.

Poddając zatem kontroli zaskarżoną Uchwałę Kolegium RIO w Poznaniu stwierdzić należy, że nie wskazuje ona przepisu, który wykluczałby możliwość podpisania zarządzenia w sprawie zmiany w Wieloletniej Prognozie Finansowej, lecz wywodzi, że działanie tego rodzaju nie mieści się w ramach ogólnej kompetencji do dekoncentracji zadań wynikającej z art. 33 ust. 4 u.s.g., zgodnie z którym burmistrz może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy burmistrza lub sekretarzowi gminy.

Interpretacja tego przepisu dokonana w oparciu o dyrektywy wykładni językowej nie pozwala jednak na zaaprobowanie stanowiska wyrażonego w zaskarżonej Uchwale, że upoważnienie wynikające z tego przepisu przysługuje wyłącznie wójtowi jako kierownikowi urzędu, przy pomocy którego wykonuje on zadania.

Przede wszystkim podkreślić należy, że wbrew twierdzeniom Kolegium RIO w Poznaniu, przekazanie określonych spraw innym podmiotom nie prowadzi do delegowania kompetencji na inny podmiot (organ), lecz do dekoncentracji kompetencyjnej w zakresie uprawnień wykonawczych wójta (R. Budzisz, Komentarz do art. 33 ustawy o samorządzie gminnym, LEX wydawnictwo elektroniczne). Powierzenie prowadzenia określonych spraw gminy ma charakter dekoncentracji kompetencji wójta, ponieważ zastępca i sekretarz wykonują te obowiązki w imieniu wójta. Jak słusznie podnosi skarżąca wydającym sporne Zarządzenie, mimo złożenia podpisu przez Zastępcę Burmistrza Miasta [...], był Burmistrz Miasta [...], a nie jakikolwiek inny organ. Tego rodzaju działanie nie sprzeciwia się przepisowi art. 232 u.f.p., zgodnie z którym zmian w wieloletniej prognozie finansowej, z wyłączeniem zmian limitów zobowiązań i kwot wydatków na przedsięwzięcia, dokonuje zarząd jednostki samorządu terytorialnego.

Przy czym, w świetle art. 2 pkt 2 u.f.p. zarząd jednostki samorządu terytorialnego oznacza również wójta, burmistrza lub prezydenta miasta.

W tym kontekście niezrozumiała jest argumentacja przytoczona w uzasadnieniu zaskarżonej Uchwały, że upoważnienie udzielane jest burmistrzowi jako organowi wykonawczemu gminy, a nie jako kierownikowi urzędu, przy pomocy którego wykonuje on zadania. Odnosząc się do tego zagadnienia stwierdzić należy, że organem upoważnionym do wydania spornego Zarządzenia był Burmistrz – organ gminy – rozumiany w sposób abstrakcyjny jako jednostka organizacyjna wyodrębniona w celu wykonywania określonych zadań, a nie Burmistrz postrzegany przez pryzmat osoby pełniącej funkcję organu. Stąd trafnie podnosi w skardze skarżąca, że sporne Zarządzenie wydane zostało przez właściwy organ – Burmistrza Miasta [...]. Dekoncentracja zadań, polegająca w badanym przypadku na upoważnieniu Zastępcy Burmistrza do podpisania Zarządzenia, nie przesądza, że zostało ono wydane przez organ inny niż organ właściwy – Burmistrza Miasta [...].

Kolejnym istotnym zagadnieniem wymagającym rozważenia jest kwestia zakresu przedmiotowego dekoncentracji, o której mowa w art. art. 33 ust. 4 u.s.g. W ocenie Sądu rozpatrującego sprawę nie znajduje uzasadnienia normatywnego stanowisko Kolegium RIO w Poznaniu zaprezentowane w zaskarżonej Uchwale, że przepis art. 33 ust. 4 u.s.g. nie może stanowić podstawy do delegowania przypisanych burmistrzowi kompetencji do dokonywania zmian w wieloletniej prognozie finansowej. Na marginesie należy w tym miejscu zauważyć, że wbrew twierdzeniom Kolegium RIO w Poznaniu omawiany przepis nie stanowi podstawy prawnej delegowania kompetencji, lecz dekoncentracji zadań, co wynika z zamieszczonych powyżej wyjaśnień. Nie sposób zaaprobować także poglądu organu nadzorczego, że w obowiązującym stanie prawnym brakuje podstaw dopuszczających zdekoncentrowanie na rzecz zastępcy uprawnień burmistrza wydawania zarządzeń w sprawie zmian w wieloletniej prognozie finansowej.

Odnosząc się do zarysowanego zagadnienia stwierdzić należy, że w doktrynie przedmiotu wskazuje się, że do kategorii spraw przekazanych na podstawie art. 33 ust. 4 u.s.g. będą zaliczać się wszystkie zadania publiczne gminy zastrzeżone wyraźnym przepisem prawa do kompetencji burmistrza.

Przekazane sprawy nie muszą zatem ograniczać się tylko do kwestii związanych z funkcjonowaniem urzędu gminy, gdyż przepis stanowi szeroko o sprawach gminy. Powierzenie prowadzenia określonych spraw gminy zastępcy wójta czy sekretarzowi nie zmieni faktu, iż wyłącznie odpowiedzialny za realizację tych spraw będzie burmistrz, pomimo że to nie on będzie ich faktycznym wykonawcą.

Świadczy o tym występujący w art. 33 ust. 4 u.s.g. zwrot "w swoim imieniu" (C. Martysz, A. M. Wierzbica, Komentarz do art.33 ustawy o samorządzie gminnym, LEX Wydawnictwo elektroniczne).

W sprawie poddanej sądowej kontroli przepisem, na podstawie którego zadania publiczne zastrzeżone zostały do kompetencji Burmistrza jest przepis art. 232 u.f.p., który został powołany jako podstawa prawa spornego Zarządzenia z dnia 30 grudnia 2015 r. Należy zatem stwierdzić, że dokonanie zmian w wieloletniej prognozie finansowej jest zadaniem zastrzeżonym do kompetencji burmistrza na mocy szczególnego przepisu ustawy. Nie było zatem przeszkód, by w ramach dekoncentracji zadań, wydane w tym zakresie Zarządzenie zostało podpisane przez Zastępcę Burmistrza w ramach udzielonego mu pełnomocnictwa na podstawie art. 33 ust. 4 u.s.g.

W ocenie Sądu, w świetle powyższego przepis art. 33 ust. 4 u.s.g. może stanowić podstawę do delegowania przypisanych burmistrzowi kompetencji do dokonywania zmian w wieloletniej prognozie finansowej. I w tym zakresie stanowisko Kolegium RIO wyrażone w zaskarżonej Uchwale jest niezasadne.

Zgodnie ze stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 grudnia 2010 r. w sprawie I PK 155/10 (LEX nr 738397), regulacje ustawy o samorządzie gminnym nie przyznają zastępcy wójta (tu burmistrza) żadnych samodzielnych kompetencji. Dysponuje on jedynie uprawnieniami, które wójt zechce mu przydzielić. Istotny pozostaje zatem stan faktyczny konkretnej sprawy, w którym należy poszukiwać zakresu umocowania konkretnego zastępcy.

Konieczna jest zatem ocena, czy w przedmiotowej sprawie na podstawie udzielonego mu pełnomocnictwa, Zastępca Burmistrza miał prawo do wydania spornego Zarządzenia.

W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy Zastępca Burmistrza nie miał takiego umocowania. Powierzenie wykonywania określonych czynności przez burmistrza swojemu zastępcy musi być jednoznaczne i musi prowadzić do niebudzących żadnych wątpliwości upoważnienia zastępcy do wykonywania przekazanych mu kompetencji. Owo "powierzenie" powinno znaleźć wyraz w tzw. zakresie czynności zastępcy burmistrza, który bez względu na formę winien precyzyjnie określać zakres powierzonych mu spraw.

W tym miejscu przytoczyć należy treść Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego [...] (Zarządzenie Nr [...] Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2015 roku w sprawie regulaminu organizacyjnego Urzędu Miejskiego [...]). W rozdziale II "Zasady kierowania urzędem" w § 10 ust. 1 zapisano, że " Zastępca Burmistrza podejmuje czynności kierownika urzędu pod nieobecność burmistrza lub wynikającego z innych przyczyn niemożności pełnienia obowiązków przez burmistrza".

Zgodnie z treścią art. 33 ust. 1 u.s.g. wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy. Urząd gminy jest jednostką organizacyjną gminy zapewniającą obsługę administracyjną, organizacyjną i techniczną wójta gminy. Urząd gminy nie wykonuje więc jakichkolwiek kompetencji wójta wynikających z ustawy o samorządzie gminnym. Oznacza to, że urząd gminy jedynie od strony technicznej i administracyjnej zapewnia prawidłowe wykonywanie powierzonych wójtowi kompetencji. ( vide : wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2014 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 3045/12).

Urząd gminy jest wyłącznie aparatem pomocniczym gminy, jednostką zapewniającą obsługę administracyjną, organizacyjną i techniczną wójta. Jest to zorganizowana struktura, której celem jest zapewnienie sprawnej realizacji zadań gminy, a jej kierownikiem jest wójt ( tu burmistrz).

Z treści pełnomocnictwa wynika bezspornie, że upoważnia ono Zastępcę Burmistrza do podejmowania czynności kierownika urzędu, czyli w istocie do zarządzania urzędem, organizowania pracy i ponoszenia odpowiedzialności za jego prawidłowe funkcjonowanie.

W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę, że wieloletnia prognoza finansowa jest wieloletnim planem finansowo – rzeczowym jednostki samorządu terytorialnego, który ma pełnić funkcję instrumentu strategicznego zarządzania finansami lokalnymi, natomiast corocznie uchwalane w budżecie jednostki samorządu terytorialnego – będącym w tym zakresie aktem zarządzania bieżącego – podstawowe wielkości budżetowe muszą wykazywać zgodność z analogicznymi wartościami w niej ujętymi. Przepis art. 229 u.f.p. wprowadza regułę zgodności danych w relacji pomiędzy wieloletnią prognozą finansową a budżetem jednostki samorządu terytorialnego.

W przedmiotowej sprawie zmiana wieloletniej prognozy finansowej była spowodowana zmianami dokonanymi w planowanych wydatkach. Zmian tych dokonano na podstawie Zarządzenia Burmistrza Miasta [...] nr [...], na mocy którego w § 1 ust. 1 zmieniono załącznik nr 2 do uchwały przedstawiający wydatki budżetu Gminy Miejskiej [...]. Uchwała budżetowa jest podstawą prowadzenia gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego dla danego roku budżetowego, jest konieczna dla zachowania ciągłości, sprawności i prawidłowości funkcjonowania tej jednostki.

W związku z tym umocowanie do podejmowania jedynie czynności kierownika urzędu nie upoważnia Zastępcy Burmistrza do dokonywania zmian w Wieloletniej Prognozie Finansowej związanej ze zmianami w budżecie.

Zatem ma rację Kolegium RIO stwierdzając nieważność przedmiotowego Zarządzenia, albowiem z treści udzielonego pełnomocnictwa nie wynika aby w przedmiotowej sprawie Burmistrz Miasta [...] upoważnił swojego Zastępcę do prowadzenia takich spraw jak zmiany w Wieloletniej Prognozie Finansowej.

Odnosząc się do powołanego przez skarżącą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 listopada 2015 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Po 1753/15, stwierdzić należy, że sąd w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko w nim zawarte. Zauważyć jednak należy, że został on wydany w odmiennym stanie faktycznym sprawy. Z opisu sprawy wynika bowiem, że Zastępca Wójta Gminy [...] był upoważniony do prowadzenia spraw gminy, z wyłączeniem zatrudnienia i zwalniania pracowników Urzędu Gminy [...] oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Zatem odmiennie niż w przedmiotowej sprawie, upoważnienie było szerokie i dotyczyło spraw gminy, do których zaliczyć należy między innymi dokonanie zmian w Wieloletniej Prognozie Finansowej. Natomiast w niniejszej sprawie Zastępca Burmistrza został upoważniony jedynie do podejmowania czynności kierownika urzędu.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona uchwała Kolegium RIO w Poznaniu, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia nie narusza obowiązujących norm prawnych.

W tym stanie rzeczy, mając na względzie wszystkie przedstawione wyżej okoliczności Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.