Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 822/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 85, art. 87, art. 91 ut. 1,art. 30 ust. 2 pkt 3,
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 11
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 417
journal: Dz.U. 2019 poz 1145
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tj
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta Połczyn-Zdrój na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 22 lipca 2022 r. nr P-1.4131.252.2022.KN w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie wysokości odszkodowania za zajmowanie bez tytułu prawnego lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy Połczyn-Zdrój oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.) stwierdził nieważność zarządzenia Nr [...] Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. w sprawie wysokości odszkodowania za zajmowanie bez tytułu prawnego lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy P.-Z..

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że w podstawie prawnej ww. zarządzenia Burmistrz powołał między innymi art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 18 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w P.-Z. z dnia [...] marca 2021 r. w sprawie uchwalenia "Wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy P.-Z. na lata 2021-2026’’.

Działając na podstawie powyższych przepisów Burmistrz [...] w dniu [...] stycznia 2022 r. wydał zakwestionowane przez organ nadzoru zarządzenie Nr [...] W akcie tym określono wysokości odszkodowań przysługujących Gminie P.-Z. w związku z różnymi przypadkami zajmowania bez tytułu prawnego, lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Gminy P.-Z..

Wojewoda podał dalej, że w § 1 ww. aktu organ wykonawczy Gminy postanowił, że:

wysokość odszkodowania za bezumowne zajmowanie lokalu mieszkalnego ustala się w wysokości najwyższej stawki czynszu, która obowiązuje za lokal mieszkalny objęty umową najmu na czas nieoznaczony, zgodnie z zarządzeniem Burmistrza [...] w sprawie określenia wysokości czynszu za najem lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy P.-Z. (sytuacja dotyczy wygasłych umów lokali zawartych zarówno na czas oznaczony, jak i nieoznaczony);

wysokość odszkodowania za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego, w sytuacji wydania prawomocnego orzeczenia nakazującego eksmisję z prawem do zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu, ustala się od daty prawomocności orzeczenia w wysokości czynszu, jaki obowiązywałby na podstawie umowy najmu socjalnego lokalu;

wysokość odszkodowania za zajmowanie bez tytułu prawnego lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy P.-Z., którego najem nie został przepisany na osobę pozostającą w tym lokalu, ze względu na niespełnienie przesłanek zawartych w art. 691 Kodeksu cywilnego, ustala się w wysokości 1% wartości odtworzeniowej lokalu za 1 m˛ powierzchni użytkowej w skali miesiąca. Podstawę obliczeń stanowi wskaźnik przeliczeniowy kosztu odtworzenia 1 m˛ powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłaszany przez Wojewodę Z., który obowiązuje w dniu utraty tytułu prawnego.

Organ nadzoru przypomniał, że w art. 25 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazano, że gospodarowanie zasobem polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1, a ponadto na sporządzaniu planów wykorzystania zasobu, przygotowywaniu opracowań geodezyjno-prawnych i projektowych, dokonywaniu podziałów oraz scaleń i podziałów nieruchomości, a także wyposażaniu ich, w miarę możliwości, w niezbędne urządzenia infrastruktury technicznej. Z kolei, jednym z zadań wymienionych w art. 23 ust. 1 tej ustawy jest wykonywanie czynności związanych z naliczaniem należności za nieruchomości udostępniane z zasobu oraz prowadzenie windykacji tych należności (pkt 5).

W ocenie Wojewody, nie budzi wątpliwości, że kwestia ustalenia stawek czynszu za najem nieruchomości wchodzących w skład zasobu Gminy P.-Z. przysługuje Burmistrzowi P.-Z.. Organ ten skorzystał z powyższego uprawnienia, wydając w dniu [...] listopada 2021 r. zarządzenie Nr [...] w sprawie określenia wysokości czynszu za najem lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy P.-Z., w którym ukształtowane zostały kwestie wysokości czynszu obowiązującego w lokalach wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy P.-Z., a także sposób jego wyliczania. Powyższy akt wyczerpał uprawnienia organu wykonawczego Gminy P.-Z., wynikające z ww. przepisów - w zakresie dotyczącym lokali komunalnych Gminy.

W ocenie organu nadzoru, nie mieści się w sferze publicznoprawnej kwestia dotycząca wysokości odszkodowania za zajmowanie bez tytułu prawnego lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy.

Uzasadniając powyższe Wojewoda wskazał, że bez wątpienia jedną z umów, w oparciu o którą możliwe jest władztwo nad rzeczą, jest umowa najmu, której istotę regulują przepisy ustawy Kodeks cywilny. O tym, że nieruchomość stanowiąca własność jednostki samorządu terytorialnego może zostać oddana w najem, potwierdza treść art. 13 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 659 § 1 Kodeksu cywilnego, przez umowę najmu wynajmujący zobowiązuje się oddać najemcy rzecz do używania przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a najemca zobowiązuje się płacić wynajmującemu umówiony czynsz. A zatem, zdaniem organu, czynsz jest elementem stosunku wskazanej umowy - świadczeniem najemcy wobec wynajmującego. Po upływie okresu na jaki umowa najmu została zawarta, najemca jest zobowiązany zwrócić rzecz w stanie niepogorszonym (art. 675 § 1 Kodeksu cywilnego). W przypadku natomiast, gdy najemca mimo ustania umowy, nie wydaje jej przedmiotu, to zgodnie z unormowaniami powołanej ustawy, wynajmującemu przysługują dwa rodzaje roszczeń - po pierwsze określone w art. 471 Kodeksu cywilnego roszczenie o odszkodowanie z tytułu niewykonania, bądź nienależytego wykonania zobowiązania, po drugie wynagrodzenie za korzystanie z rzeczy bez tytułu prawnego, którego można domagać się w oparciu o art. 224 - 225 Kodeksu cywilnego. Są to dwa odrębne roszczenia, z których skorzystanie przez uprawniony podmiot rodzi różne konsekwencje prawne, co potwierdzają wyroki Sądu Apelacyjnego w Warszawie.

W ocenie Wojewody, wysokość wynagrodzenia z tytułu bezumownego korzystania z rzeczy nie może zostać z góry określona w sposób arbitralny w drodze aktu o charakterze publicznoprawnym. Analogicznie, nie można w sposób z góry ustalony przesądzać o wysokości ewentualnego odszkodowania z tytułu niewykonania bądź nienależytego wykonania umowy najmu. Po pierwsze bowiem szkoda taka rzeczywiście musi zostać wyrządzona, po drugie - nie można z góry bezwarunkowo zakładać, że wystąpi ona w ściśle określonej wysokości.

Na poparcie powyższego stanowiska organ powołał wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt I ACa 863/12 oraz Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt V ACa 940/13.

Niezależnie od powyższego, Wojewoda zauważył, że w zakwestionowanym zarządzeniu Nr [...] organ wykonawczy Gminy P.-Z. dokonał nieuprawnionej modyfikacji przepisu art. 18 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, stanowiąc odmiennie - zarówno o wysokości odszkodowania przysługującego Gminie P.-Z. (ustalając ją jako wyższą), jak i o sytuacji kiedy odszkodowanie może przysługiwać.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2022 r. Burmistrz Miasta P.- Z. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz o obciążenie Wojewody Z. kosztami postępowania w sprawie.

Zaskarżonemu aktowi nadzoru Burmistrz zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego - ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559), tj.:

- art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, art. 33 ust. 1, polegające na błędnym uznaniu, że Burmistrz nie posiada uprawnienia do wydania zarządzenia w sprawie wysokości odszkodowania za zajmowanie bez tytułu prawnego lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Gminy P. - Z. pomimo, iż rzeczony akt pozostaje w zakresie uprawnienia do gospodarowania mieniem komunalnym, a stawki wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z lokali określone zarządzeniem mają charakter określony przez Gminę jako właściciela lokali i obowiązujący posiadaczy lokali gminnych, przy czym ich wysokość może zostać zakwestionowana w przypadku sporu wyłącznie w drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym i tylko w przypadku zakwestionowania roszczenia przez osoby zajmujące bezumownie lokale (nie zaś Wojewodę); ingerencja Organu nadzoru na tym etapie jest zatem nieuprawniona, albowiem właściciel lokalu mieszkalnego może określić wysokość wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z lokali, a organem jedynie właściwym do zakwestionowania tych stawek jest sąd powszechny w trybie postępowania cywilnego;

- art. 91 ust. 1 poprzez niezasadne przyjęcie, że przedmiotowe zarządzenie Burmistrza [...] jest sprzeczne z prawem.

Zaskarżonemu aktowi nadzoru Burmistrz zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 61 § 4 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez:

- brak należytego zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania w tej sprawie w sposób budzący zaufanie do organu administracji, bowiem doręczenie formalnego zawiadomienia nastąpiło jeden dzień przed doręczeniem rozstrzygnięcia nadzorczego w sposób uniemożliwiający podjęcie merytorycznej reakcji ze strony Burmistrza [...];

- brak podjęcia przez organ nadzoru jakichkolwiek czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny (art. 7 k.p.a.), jakim jest dbałość o mienie komunalne (zwłaszcza w zakresie używania lokali bezprawnie);

- brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu i brak umożliwienia stronie zajęcia stanowiska w sprawie przed doręczeniem rozstrzygnięcia nadzorczego (art. 10).

W uzasadnieniu skargi Burmistrz podkreślił, że stawki określone w przedmiotowym zarządzeniu nie są sprzeczne z prawem i pozostają w zakresie stawek czynszu najmu określonych niekwestionowanym przez organ nadzoru zarządzeniem nr [...] w sprawie określenia wysokości czynszu za najem lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy P.-Z.. Natomiast stawki odszkodowania określone przedmiotowym zarządzeniem odnoszą się do wysokości obowiązujących czynszów i mogą stanowić jedną z podstaw dochodzenia odszkodowania za bezumowne korzystanie z lokalu po rozwiązaniu umowy (art. 18 ustawy o ochronie praw lokatorów). Sygnując pozew do sądu to Gmina jako właściciel określa wysokość roszczenia, a zatem unormowanie w spornym zarządzeniu może stanowić jedną z podstaw określenia powództwa co do wysokości.

Zdaniem Burmistrza, wysokość odszkodowania za bezumowne korzystanie z lokali gminnych, do którego dochodzenia od dłużników Burmistrz obliguje służby gminne, jest zgodna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, nie naruszając ich w żaden sposób (w tym także z art. 18 ustawy o ochronie praw lokatorów). Gdyby zaś dłużnik (osoba bezprawnie zajmująca lokal gminny) zdecydował się zakwestionować wysokość roszczenia określonego na podstawie ww. zarządzeń, to ostatecznie wyłącznie sąd powszechny w drodze postępowania cywilnego jest władny roszczenie takie uznać lub oddalić (w całości lub w części).

Wojewoda nie posiada uprawnienia do ingerowania w tę kwestię i nie może ingerować w uprawnienie Burmistrza do określenia roszczenia cywilnego o wynagrodzenie (odszkodowanie) za bezumowne korzystanie z nieruchomości gminnych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 24 listopada 2022 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał wnioski i twierdzenia zawarte w skardze. Pełnomocnik organu podtrzymał twierdzenia zawarte w odpowiedzi na skargę i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W związku z wnioskiem strony skarżącej niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu jawnym, a rozprawa prowadzona była w trybie zdalnym.

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. dalej: "P.p.s.a."), orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Kompetencje nadzorcze wojewody określone są w przepisach ustaw ustrojowych, w przypadku gminy – w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559, zwanej dalej: u.s.g."). Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami (art. 87 u.s.g.). W ramach nadzoru wojewoda orzeka o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy w całości lub w części, gdy stwierdzi ich sprzeczność z prawem (art. 91 ust. 1 u.s.g.).

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, do istotnych wad uchwały lub zarządzenia organu gminy, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem ich nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do ich podejmowania, naruszenie podstawy prawnej podjętego aktu, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał lub zarządzeń.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddano rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Z. z dnia [...] lipca 2022 r. stwierdzające nieważność zarządzenia Burmistrza [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. w sprawie wysokości odszkodowania za zajmowanie bez tytułu prawnego lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Gminy P.-Z..

W ocenie organu nadzoru, w sferze publicznoprawnej nie mieści się kwestia dotycząca ustalenia wysokości odszkodowania za zajmowanie bez tytułu prawnego lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy.

Z kolei, strona skarżąca zakwestionowała słuszność stanowiska Wojewody uznając, że ww. zarządzenie pozostaje w zakresie uprawnienia Burmistrza do gospodarowania mieniem komunalnym, a stawki wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z lokali określone zarządzeniem mają charakter określony przez Gminę -jako właściciela lokali i obowiązujący posiadaczy lokali gminnych, a ich wysokość może zostać zakwestionowana w przypadku sporu wyłącznie w drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Natomiast stawki odszkodowania określone przedmiotowym zarządzeniem odnoszą się do wysokości obowiązujących czynszów i mogą stanowić jedną z podstaw dochodzenia odszkodowania za bezumowne korzystanie z lokalu po rozwiązaniu umowy. Tym samym ingerencja organu nadzoru jest nieuprawniona.

Materialnoprawną podstawę poddanego ocenie Wojewody zarządzenia stanowił art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.s.g., art. 18 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1372 ze zm.) oraz uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w P.-Z. z dnia [...] marca 2021 r. w sprawie uchwalenia "Wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy P.-Z. na lata 2021-2026".

Oceniając prawidłowość unormowań zawartych w kontrolowanym przez Wojewodę zarządzeniu należy zacząć od przywołania treści art. 30 u.s.g., zgodnie z którym, wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa (ust. 1). Do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym (ust. 2 pkt 3).

Podobne unormowanie zawiera także ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899), stanowiąc w art. 11, że z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów tej ustawy oraz odrębnych ustaw, organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. Stosownie zaś do regulacji zawartej w art. 25 ust. 1 tej ustawy, gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta.

Przywołane unormowania pozwalają zatem stwierdzić, że bieżące gospodarowanie mieniem gminy, rozumiane jako podejmowanie czynności faktycznych lub prawnych mających na celu realizację funkcji społeczno-gospodarczego przeznaczenia tych praw i obowiązków, należy do jej organu wykonawczego.

W świetle powyższego Sąd stwierdza, że nie jest kwestionowane uprawnienie Burmistrza do wydawania tego rodzaju aktów prawnych, jak np. zarządzenie, które stanowić może realizację zadań, o których mowa w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., tj. w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym. Takiego zarzutu nie sformułował również Wojewoda. Tym niemniej, tego rodzaju zarządzenie - jak będące przedmiotem sprawy, podlegało ocenie Wojewody pod względem jego ewentualnej sprzeczności z prawem.

Wbrew stanowisku skarżącego, Wojewoda, jako organ nadzoru, zgodnie z ww. art. 91 u.s.g., ma prawo i obowiązek realizować swoje zadania organu nadzorczego w stosunku do organów gminy i nie jest w tym zakresie ograniczony przedmiotem zarządzenia. Takie ograniczenia nie wynikają z przepisów art. 91 u.s.g.

Podzielić należy zatem stanowisko Wojewody, wyrażone w odpowiedzi na skargę, że przedmiotem nadzoru jest szeroko pojęta działalność gminna, która nadzorowana jest na zasadach ogólnych ustanowionych w przepisach rozdziału 10 tej ustawy, jeżeli tylko nadano im formę aktów administracji.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że regulacje dotyczące wysokości odszkodowania za zajmowanie bez tytułu prawnego lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, do których odnosi się sporne zarządzenie, nie są sprzeczne z obowiązującym prawem.

W podstawie prawnej zarządzenia organ wskazał art. 18 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Przepis ten stanowi, że:

1. Osoby zajmujące lokal bez tytułu prawnego są obowiązane do dnia opróżnienia lokalu co miesiąc uiszczać odszkodowanie.

2. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, odpowiada wysokości czynszu, jaki właściciel mógłby otrzymać z tytułu najmu lokalu. Jeżeli odszkodowanie nie pokrywa poniesionych strat, właściciel może żądać od osoby, o której mowa w ust. 1, odszkodowania uzupełniającego.

3. Osoby uprawnione do lokalu zamiennego, jeżeli sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania opróżnienia lokalu do czasu dostarczenia im takiego lokalu, uiszczają odszkodowanie w wysokości czynszu albo innych opłat za używanie lokalu, jakie byłyby obowiązane opłacać, gdyby stosunek prawny nie wygasł.

3a. Osoby uprawnione do zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu, jeżeli sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania opróżnienia lokalu do czasu dostarczenia im takiego lokalu, uiszczają odszkodowanie w wysokości czynszu albo innych opłat za używanie lokalu, jakie byłyby obowiązane opłacać za zajmowany lokal, gdyby lokal ten wchodził w skład mieszkaniowego zasobu gminy, na podstawie umowy najmu socjalnego lokalu. Obowiązek pokrycia właścicielowi różnicy między wysokością odszkodowania, o której mowa w ust. 3, a wysokością odszkodowania uiszczanego przez byłego lokatora, ciąży na gminie.

4. (utracił moc).

5. Jeżeli osobie uprawnionej do zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu na mocy wyroku gmina nie dostarczyła lokalu, właścicielowi przysługuje roszczenie odszkodowawcze do gminy, na podstawie art. 417 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 i 1495).

W ocenie Sądu, przepis ten nie ma charakteru normy kompetencyjnej dla organu gminy. Jest on przepisem powszechnie obowiązującego prawa określającego zasady ustalania wysokości odszkodowania przez osoby zajmujące lokal bez tytułu prawnego. Ustalenie odszkodowania może nastąpić w postępowaniu mającym charakter cywilny, przed sądem powszechnym.

Według cytowanych wyżej postanowień art. 18 ust. 1 i 2 tej ustawy, odszkodowanie od osoby zajmującej lokal bez tytułu prawnego, obowiązane są do dnia opróżnienia lokalu co miesiąc uiszczać odszkodowanie, odpowiadające wysokości czynszu, jaki właściciel mógłby otrzymać z tytułu najmu lokalu.

Jest to zasada określona ustawą i obowiązująca wszystkich, również lokatorów Gminy P.-Z.. Trafnie zatem Wojewoda uznał, że próba ponownego, a co więcej, w odmienny sposób określenia wysokości odszkodowania za bezumowne zajmowanie lokalu mieszkalnego "w wysokości najwyższej stawki czynszu, która obowiązuje za lokal mieszkalny objęty umową najmu na czas nieoznaczony, zgodnie z Zarządzeniem Burmistrza [...] (...)" była niedopuszczalna, czyli sprzeczna z prawem. Naruszenie to miało charakter istotny.

Bez znaczenia przy tym pozostają intencje organu, jakimi kierował się wydając sporne zarządzenie, czy też efektywność wprowadzonych rozwiązań.

Jest zasadą powszechnie znaną, że uchwały, czy zarządzenia, nie mogą regulować lub modyfikować tego, co zostało już uregulowane przepisami ustawowymi. W orzecznictwie podnosi się, że ustawodawca przekazując prawodawcy - organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego - regulację określonej materii, pozostawił mu pewien margines swobody, aby ten mógł osiągnąć zamierzony cel. Jednocześnie akt prawa miejscowego musi być niesprzeczny z Konstytucją oraz innymi aktami ustawodawczymi, w tym z ustawą, w której delegacja jest zawarta, na podstawie której akt prawa miejscowego został wydany, jak i z innymi ustawami, które bezpośrednio lub pośrednio dotyczą tej samej materii (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 1374/14, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do zarzutów mających charakter procesowy, Sąd przypomina, że uwzględnienie skargi z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wynika to wprost z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a.

W ocenie Sądu, skarżący formułując zarzuty natury procesowej, takowego wpływu na wynik sprawy nie wykazał, a Sąd również nie dopatrzył się go z urzędu.

W rozpoznawanej sprawie, dla oceny legalności badanego zarządzenia, nie było zasadne przeprowadzanie postępowania wyjaśniającego, czy też uzyskanie stanowiska Burmistrza, które wyjaśniałoby motywy wydania zarządzenia o określonej treści. Sporne regulacje, niezależnie od intencji organu Gminy, okazały się sprzeczne z prawem i ewentualne dodatkowe wyjaśnienia organu Gminy nie mogły i nie wpłynęły na ocenę tej sytuacji, co dodatkowo potwierdza stanowisko organu nadzoru zaprezentowane w odpowiedzi na skargę.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, stosownie do art. 151 P.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.