Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1216/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 4 ust. 3, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.), Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak, po rozpoznaniu w dniu 29 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka Akcyjna w G. Oddział w E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 marca 2013 r. sygn. akt II SAB/Ol 6/13 w sprawie ze skargi I. S. i B. S. na bezczynność [...] Spółka Akcyjna w G. Oddział w E. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek I. S. i B. S. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 12 marca 2013 r., II SAB/Ol 6/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. S. i B. S. na bezczynność [...]-[...] S. A. oddział w Elblągu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej zobowiązał [...]-[...] S.A. Oddział w Elblągu do rozpatrzenia wniosku I. S. i B. S. z dnia 24 września 2011 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy i stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

I. i B. S. w piśmie z dnia 24 września 2011 r. wezwali [...]-[...] S. A. do podjęcia negocjacji oraz w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "a" tired pierwszy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako "u.d.i.p.") wnieśli m.in. o udostępnienie "kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych" na działkach o numerach ewidencyjnych: 1, położonej w Węglach Żukowo, 158/3 położonej w Krzewsku.

W piśmie z dnia 21 lutego 2012 r. [...]-[...] S.A. wyjaśniła, że uwzględniając ponad 30 letni okres, jaki upłynął od momentu usytuowania urządzeń na działce nr 158/3-Krzewsk uważa, że zgodnie z art. 172 § 2 w zw. z art. 352 § 1 K.c., nabyła status posiadacza służebności gruntowej obciążającej przedmiotowe nieruchomości, na których zostały wybudowane urządzenia elektroenergetyczne. Status ten prowadzi do nabycia służebności gruntowej przez zasiedzenie (następuje ex lege i ma charakter nieodpłatny). Odnośnie działki nr 1, obręb Węgle Żukowo [...]-[...] S.A. oświadczyła, że nie jest zainteresowana ustanowieniem służebności przesyłu. Jednocześnie skarżący nie uzyskali żądanej informacji.

I. i B. S. w skardze zarzucili [...]-[...] S.A. bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej, przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania. Ich zadaniem spółka, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., jest zobowiązana do stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podnieśli, iż dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli są "zadaniami publicznymi" i w konsekwencji żądane informacje dotyczą "sprawy publicznej" oraz nakładają obowiązek jej udzielenia.

[...]-[...] S.A. w odpowiedzi na skargę, wniosła o odrzucenie skargi ze względu na jej wniesienie z przekroczeniem terminów ustawowych, ewentualnie o jej oddalenie z tego względu, iż nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Argumentowała, że mogłaby być zobowiązana do udzielenia informacji żądanych przez skarżącego tylko wówczas, gdy byłaby "władzą publiczną" bądź, jako spółka Skarbu Państwa wykonywałaby "zadania publiczne" lub dysponowałaby majątkiem publicznym. Jako przedsiębiorstwo energetyczne realizuje cele użyteczności publicznej polegające na świadczeniu usług w zakresie dystrybucji i przesyłu energii elektrycznej, co nie przesądza o zasadności traktowania jej jako podmiotu realizującego zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w uzasadnieniu wyroku wskazał, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem k.p.a. nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie u.d.i.p., które mają charakter czynności materialno - technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wprawdzie art. 52 § 3 p.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania), należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. Ponadto, ustalone w art. 53 p.p.s.a. terminy do wniesienia skargi, nie mają zastosowania do skargi na bezczynność organu Wobec powyższego przedmiotowa skarga mogła być wniesiona w każdym terminie.

Dalej Sąd stwierdził, że pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 u.di.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Nie wymaga się od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Zgodnie jednak z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna m. in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów.

Zdaniem Sądu żądane przez skarżących informacje (decyzje) stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanych działkach są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem ustawa ta znajduje w sprawie zastosowanie. Treść wniosku wskazuje, że dotyczy on udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej (spraw administracyjnych), prowadzonej przez właściwy organ administracyjny, dotyczącej lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanych we wniosku nieruchomościach.

Dalej Sąd stwierdził, że w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Użyte w treści powyższego przepisu sformułowanie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od "zadań władzy publicznej", bowiem pomija element podmiotowy, co w konsekwencji sprowadza się do interpretacji zadań publicznych wykonywanych przez różne podmioty, niebędące jednakże organami władzy. Tak rozumiane "zadania publiczne" w sumie cechują się powszechnością i użytecznością dla ogółu, co sprzyja osiąganiu celów zarówno konstytucyjnych, jak i ustawowych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 wskazał, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek oraz suwerenności i niepodległości państwa. Zatem dla zapewnienia wolności i praw człowieka oraz obywatela, dysponowanie zasobami energetycznymi, urzeczywistnia wspólne dobro, o czym stanowi się w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaś wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki może być ograniczana – stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – tylko w ustawie i jedynie wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. W ocenie Sądu przedsiębiorstwa energetyczne są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne, a w konsekwencji są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej.

Sąd podkreślił, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tej czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.). Oznacza to, że skarżący zainteresowany uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez skarżącego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów. Ostatecznie to bowiem wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację. Jeżeli więc skarżący we wniosku wskazał, iż domaga się kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanych działkach, to podmiot zobowiązany powinien udostępnić informacji publicznej we wskazanej przez skarżących formie.

W przedmiotowej sprawie spółka nie udzieliła żądanej informacji podnosząc, iż nie jest zobowiązana do jej udzielenia. Okoliczność dysponowania przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji w trybie u.d.i.p. stosownymi dokumentami stanowiącymi informację publiczną, przy braku udzielenia informacji w formie wskazanej przez skarżących powoduje, iż zasadnym jest przyjęcie, że [...]-[...] S.A. pozostaje w bezczynności w załatwieniu ich wniosku. Jeżeli jednak, ewentualnie, żądana informacja jest objęta "tajemnicą przedsiębiorstwa", bądź też prywatną, to ma zastosowanie przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w myśl którego prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest powinność stosowania przez organ art. 16 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następują w drodze decyzji.

W tym stanie sprawy, w ocenie Sądu, spółka do dnia wyrokowania nie rozpatrzyła wniosku skarżących z dnia 24 września 2011 r. o udzielenie informacji publicznej i w tym zakresie pozostawała w bezczynności.

Z tego względu Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązał Spółkę do udzielenia żądanych informacji. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynikała z przekonania organu, że nie jest zobowiązany do udzielenia wnioskowanej informacji.

[...]-[...] S.A. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o stwierdzenie nieważności postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. lub art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi na podstawie art. 176 w zw. z art. 189 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wniosła również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. naruszeniu prawa materialnego:

art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż [...]-[...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej,

art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 3 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwsze u.d.i.p. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że [...]-[...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów urzędowych w związku z wnioskiem skarżących.

- art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie zachodził żaden z wyjątków uprawniających do odmowy udostępnia informacji publicznej;

2. naruszeniu przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

art. 52 § 1, 3 i 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż skarga złożona w niniejszej sprawie była dopuszczalna mimo braku wezwania strony przeciwnej przez skarżących do usunięcia naruszenia prawa,

art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż skarga złożona w niniejszej sprawie była dopuszczalna, mimo iż strona przeciwna działająca jako [...]-[...] S.A. w Gdańsku Oddział w Elblągu nie miała zdolności sądowej do występowania jako strona przeciwna względem skarżących,

art. 1 § 1 i 2 i art. 3 § 1 i 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. polegające na wydaniu wyroku stwierdzającego, iż doszło do naruszenia prawa materialnego przez [...]-[...] S.A..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Na wstępie wskazać należy, że sprawy dotyczące udostępnienia informacji publicznej należą do kategorii spraw szczególnych, rozstrzyganych na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Przepis art. 4 u.d.i.p. zobowiązuje do udostępniania informacji publicznej władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, których szczegółowe wyliczenie przedstawia w ust. 1, nadto organizacje związkowe i pracodawców, partie polityczne (ust. 2). W art. 4 ust. 1 pkt 5 wskazano podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz inne osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W zakresie podmiotowym jest to więc regulacja specyficzna, a przy tym niezwykle pojemna, obejmująca swoim zakresem każdą jednostkę organizacyjną wykonującą zadania publiczne, nawet gdy stanowi część Spółki powołaną przez Spółkę w celu świadczenia usług na określonym terenie. Oddział Spółki, podlegający regulacji zawartej w art. 4 u.d.i.p., jest jednostką organizacyjną, o której mowa w art. 25 § 3 p.p.s.a., tj. jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, na którą przepisy prawa pozwalają nałożyć obowiązki lub przyznać uprawnienia lub skierować nakazy i zakazy, a także stwierdzić albo uznać uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa. Ta zaś cecha wyposaża tego rodzaju jednostkę, niebędącą żadnym z podmiotów wymienionych w art. 25 § 1 i 2 p.p.s.a. w zdolność sądową (por. wyrok NSAz dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II OSK 831/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stanowisko dostrzegające potrzebę modyfikacji reguł dotyczących zdolności sądowej podmiotów występujących w charakterze stron w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej pojawiło się już w orzecznictwie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13, postanowienie Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt I OZ 811/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt IV SAB/GI 146/12). W konsekwencji wyrażono pogląd, że oddział spółki akcyjnej, a nawet jej organ jest podmiotem wyposażonym w zdolność sądową w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. Może być bowiem traktowany jako organ w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., a zatem w znaczeniu funkcjonalnym, wynikającym z charakteru wykonywanych zadań należących do zakresu zadań publicznych, co uzasadnia przyznanie mu przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że udzielenie informacji publicznej ma charakter czynności materialno-technicznej, wynikającej z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Identyfikacja określonego we wniosku dokumentu jako informacji publicznej determinuje konieczność jego udostępnienia, natomiast jeżeli w ocenie organu, istnieją ustawowe przeszkody do udostępnienia informacji w określony sposób lub w określonej formie, bądź istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia takiej informacji, to zobligowany jest on do załatwienia wniosku w formie procesowej. Brak udostępnienia informacji publicznej i brak rozstrzygnięć procesowych w tym zakresie powoduje, że organ pozostaje w bezczynności. Środkiem przysługującym w tej sytuacji osobie domagającej się udostępnienia informacji publicznej jest skarga do sądu administracyjnego, wnoszona na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Uznanie więc, że żądane przez stronę dokumenty stanowiły informację publiczną, uczyniła konieczną merytoryczną ocenę przez sąd administracyjny działania skarżącej kasacyjnie spółki w przedmiocie wniosku I. S. i B. S..

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej skarga na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Środki zwalczania bezczynności organów administracji wskazuje art. 37 k.p.a., który przyznaje stronie prawo złożenia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Tak więc w zasadzie tam gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego skarga na bezczynność powinna być poprzedzona zażaleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Jednak ustawa o dostępie do informacji publicznej jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć wyłącznie zastosowanie wtedy gdy przepisy ww. ustawy tak stanowią.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wyłącznie w art. 16 ust. 2, wobec czego należy wyłączyć stosowanie przepisów tego kodeksu do faz poprzedzających wydanie decyzji. Tym samym nie może znaleźć zastosowania w przypadku bezczynności przy udzielaniu informacji publicznej przepis art. 37 k.p.a. Środków zaskarżenia w przypadku bezczynności nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej, wobec czego w postępowaniu o udostępnienie informacji nie znajdują zastosowania przepisy art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Natomiast tryb przewidziany w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., jak wynika z literalnego brzmienia przepisu, dotyczy aktów i czynności, a nie bezczynności podmiotu zobowiązanego.

Niezasadnie skarżąca kasacyjnie Spółka zakwestionowała zakwalifikowanie jej przez Sąd I instancji do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Zaznaczyć jednak należy, że przepis art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje, że obowiązek ten spoczywa na władzach publicznych oraz innych podmiotach wykonujących zadania publiczne, a zatem wyraźnie rozróżnia władze publiczne, do których z pewnością skarżąca kasacyjnie nie zalicza się, oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, których przykładowe wyliczenie zawierają punkty od 1 do 5 tego przepisu. I tak stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 5 omawianej ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne państwowe osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W tym znaczeniu zobowiązanym może być również wyodrębniona jednostka danego podmiotu, jak oddział spółki akcyjnej, zwłaszcza wpisany do krajowego rejestru sądowego i wyposażony w pewną samodzielność, jak to ma miejsce w przypadku Oddziału w Elblągu Spółki [...]–[...] S.A. w Gdańsku.

W judykaturze przyjmuje się również, że przedsiębiorstwa energetyczne należą do kategorii podmiotów wykonujących "zadania publiczne", które to pojęcie użyte zostało w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a ma znaczenie szersze od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP. Jeżeli bowiem przedsiębiorstwa energetyczne mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to brak jest podstaw, by odmówić im tego przymiotu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05, OTK-A 2006/7/87; wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10). Skoro tak, to bez względu na fakt, czy przedsiębiorstwo energetyczne wykonuje zadania w zakresie produkcji energii, czy jej przesyłania, obrotu, czy wreszcie dystrybucji, albo sprzedaży, mimo iż zadania te zostały odrębnie ujęte w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz.U. z 2012 r., poz. 1059), bo tak wynika z art. 3 pkt 4, 5, 6, 6a, winno być traktowane jako wykonujące zadania publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje jedynie to, czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zawsze więc, gdy przedsiębiorstwo wypełnia zadania operatora systemu dystrybucyjnego, wymienione w ww. przepisie, realizuje ono zadania publiczne, a zatem informacje odnoszące się do tych zadań są informacjami publicznymi.

Za pozbawiony podstaw należało również uznać zarzut naruszenia przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie stwierdził, że [...]-[...] S.A. obowiązana była do udostępnienia informacji publicznej, mimo że występowała po stronie Spółki okoliczność objęcia żądanych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa. Wręcz przeciwnie, Sąd przyznał, że prawo do uzyskania informacji publicznej ulega - zgodnie z art. 5 u.d.i.p. - ograniczeniu m.in. ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa. Sąd wskazał przy tym, że przepis ten nie oznacza jednak, że podmiot zobowiązany może w tym wypadku nie podejmować jakichkolwiek działań. W celu uchylenia się od zarzutu bezczynności powinien on bowiem wydać na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 u.d.i.p. decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, wyjaśniając zarazem motywy takiego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji nie rozstrzygnął w jaki sposób Spółka ma rozpatrzyć wniosek, stwierdził zaś jedynie, że Spółka pozostaje w bezczynności z uwagi na niepodjęcie żadnych działań w stosunku do wniosku skarżących.

Mając na uwadze powyższe, podzielić należało pogląd Sądu I instancji, że skarga na bezczynność polegającą na nierozpoznaniu wniosku o udzielenie informacji publicznej w formie przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, jest zasadna. Jak wynika bowiem z akt sprawy, wniosek ten nie został rozpoznany, a okoliczności wskazywane przez skarżącą kasacyjnie nie usprawiedliwiają jej bezczynności. Podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego i procesowego nie mogły więc odnieść oczekiwanego skutku.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.

Wniosek skarżących o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, zawarty w piśmie procesowym z dnia 29 sierpnia 2013 r. nie został złożony w ramach odpowiedzi na skargę kasacyjną i w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a., zatem podlegał oddaleniu.