Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 188/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak Protokolant Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2007 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2004 r. 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.


UZASADNIENIE

W. G. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą F. z siedzibą w T. wniósł skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2004 r. [...] w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 3000 zł za wykonywanie transportu bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych.

Z przedstawionych przez organ akt administracyjnych wynika, że w toku kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu [...] września 2004 r. na drodze krajowej nr [...], pojazdu marki [...] nr rejestracyjny [...], należącego do skarżącego, kierowca (właściciel pojazdu) okazał siedmiodniową kartę opłaty drogowej seria i nr [...], do której nie wpisano numeru rejestracyjnego pojazdu.

W wyjaśnieniach złożonych na piśmie datowanym na 26 września 2004 r. przedsiębiorca potwierdził nie wpisanie numeru rejestracyjnego do karty opłaty i wyjaśnił, że powyższe wynikało z niedopatrzenia oraz faktu, że firma posiada tylko jeden samochód ciężarowy.

Decyzją z dnia [...] października 2004 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 92 ust 1 i art. 92 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz na podstawie l.p. 1.4.1. załącznika do ww. ustawy nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3000 zł za wykonywanie transportu bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych.

W odwołaniu od tej decyzji wniesionym do Głównego Inspektora Transportu Drogowego skarżący podniósł, że posiada tylko jeden samochód ciężarowy, którym wykonuje transport drogowy, a w związku z tym nie uznał za konieczne wpisywanie w kartę opłaty drogowej numeru rejestracyjnego pojazdu. Podkreślił przy tym, że transport drogowy w dniu kontroli wykonywał z uiszczoną opłatą, albowiem okazana karta siedmiodniowa miała wpisane pola "ważna od" oraz "ważna do", a kontrola odbyła się w dniu obejmującym ważność karty.

Główny Inspektor Transportu Drogowego rozpoznając odwołanie decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., działając w oparciu o przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym i l.p. 1.4.1. załącznika do ww. ustawy oraz § 4 ust. 1 i 2 oraz § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w jego ocenie organ I instancji należycie dokonał oceny stanu faktycznego i subsumcji przepisów ustawy o transporcie drogowym, a co za tym idzie zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

Podkreślił przy tym, iż bezspornym w sprawie jest, że w toku kontroli kierowca okazał siedmiodniową kartę opłaty za przejazd po drogach krajowych niewypełnioną w polu "numer rejestracyjny pojazdu". Skutek prawny w postaci uiszczenia opłaty drogowej następuje natomiast nie przez sam fakt wykupienia karty, ale poprzez wypełnienie jej zgodnie z przepisami powołanego rozporządzenia. Podniósł jednocześnie, że przedsiębiorca ponosi konsekwencje braku, niewypełnienia lub nieprawidłowego wypełnienia takiej karty.

W skardze na tę decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. G. wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ uznał, że opłata de facto została uiszczona, tylko karta opłaty była nieprawidłowo wypełniona. Zarzucił, że nałożona kara jest nieadekwatna do ciężaru popełnionego przez niego wykroczenia. Wskazując na swoją trudną sytuację materialną zwrócił się do Sądu o zmniejszenie wysokości nałożonej kary i rozłożenie jej na raty.

Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skarżący w dniu 24 maja 2005 r. skierował do Sądu pismo procesowe, w którym ponownie stwierdził, że w dniu kontroli wykonywał transport drogowy z uiszczona opłatą za przejazd po drogach krajowych. Do pisma tego załączył kopie - załącznika do wypełnienia Karty opłaty drogowej sporządzonego w Urzędzie Pocztowym T. z wpisanym numerem rejestracyjnym pojazdu oraz zaświadczenia z Wydziału Ewidencji i Rejestracji Urzędu Miasta T. stwierdzającego, że na skarżącego zarejestrowany jest tylko jeden samochód ciężarowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po przeprowadzeniu rozprawy, wyrokiem z dnia 15 września 2005 r. oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że z zestawienia zmienionych przez ustawę z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 149, poz. 1452) przepisów ustawy o transporcie drogowym i niezmienionych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych wynika, że obecnie ustawodawca przewiduje sytuacje, gdy uznaje, że opłata jest uiszczona na podstawie dokumentu, jakim jest karta nieprawidłowo wypełniona. Ustawodawca nie definiuje jednak nieprawidłowego wypełnienia karty ani nie wskazuje, jakie sytuacje są nieprawidłowym wypełnieniem karty, a jakie są jej niewypełnieniem, tj. nieuiszczeniem opłaty. Sąd stwierdził w związku z tym, że przy ocenie czy karta jest nieprawidłowo wypełniona, czy też jest niewypełniona należy kierować się wskazówką, że celem przepisów jest pobranie opłaty drogowej za każdy przejazd. Jeżeli więc karta jest wypełniona nieprawidłowo, ale "skasowana" dla uiszczenia opłaty za konkretny przejazd tzn. wypełniona w sposób uniemożliwiający jej powtórne użycie (dla innego pojazdu, w innym dniu itp.), uchybienie należy traktować łagodniej i karać według uregulowań lp. 1.4.4. załącznika do ustawy o transporcie drogowym - za nieprawidłowe wypełnienie karty opłaty drogowej. Brak wypełnienia karty opłaty drogowej w polu "numer rejestracyjny pojazdu", w stanie faktycznym niniejszej sprawy należało natomiast zakwalifikować jako niewypełnienie tej karty, gdyż nie można ustalić czy przedmiotem wniesionej opłaty był transport stanowiący przedmiot kontroli. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność podnoszona przez skarżącego, że posiada on tylko jeden samochód ciężarowy.

Sąd podkreślił jednocześnie, że wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia stosownej opłaty za przejazd jest przejawem tzw. deliktu administracyjnego, dla bytu którego nie jest konieczna wina po stronie sprawcy, a organ nie mógł nałożyć na skarżącego kary w innej wysokości niż wynikająca z załącznika do ustawy. Wniosek strony o obniżenie kary nie mógł natomiast zostać uwzględniony przez Sąd, gdyż bada on zaskarżone rozstrzygnięcie tylko pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Zdaniem Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał też wystarczających podstaw do postawienia zaskarżonej decyzji zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku pełnomocnik W. G. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym i załącznika do ustawy l.p. 1.4.1. oraz § 4 ust. 1 i 2 i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych przez przyjęcie, iż pomimo uiszczenia przez skarżącego stosownej opłaty, wypełnienia wszystkich rubryk karty opłaty (a więc dat, godzin ważności oraz właściwe określenie emisji spalin) oprócz wypełnienia numeru rejestracyjnego, przy posiadaniu tylko jednego samochodu ciężarowego, za pomocą którego osobiście świadczy usługi transportowe nie stanowi uiszczenia opłaty na podstawie dokumentu jakim jest karta nieprawidłowo wypełniona. Ponadto naruszenia przepisów postępowania – art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego pozostającej w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa oraz przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji mimo braku związania Sądu granicami skargi - Sąd pozostawił w obrocie prawnym decyzję naruszającą prawo, rodzącą dla skarżącego dotkliwe konsekwencje natury finansowej, które to naruszenie prawa miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 30 listopada 2006 r. uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2005 r. i sprawę przekazał temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż działając jako sąd kasacyjny, nie był uprawniony do kwalifikowania przedstawionych opisowo zarzutów odnośnie naruszenia przez Sąd przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a następnie badania ich zasadności. Mankamenty skargi kasacyjnej, która nie zawiera konkretyzacji zarzutów w tej materii, uniemożliwiły więc poddanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku w zakresie naruszenia przepisów postępowania.

Jako zasadny uznał natomiast Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie normy prawnej stwierdzając, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie uznał, że brak wypełnienia karty opłaty drogowej w polu "numer rejestracyjny pojazdu" w stanie faktycznym ustalonym w niniejszej sprawie należało zakwalifikować jako niewypełnienie tej karty.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w stanie faktycznym ustalonym w tej sprawie, w której przedsiębiorca posiadał jeden zarejestrowany pojazd i wykonywał nim osobiście przejazd w dniu kontroli, brak było znamion deliktu określonego w pkt 1.4.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, zwłaszcza jeżeli zważy się, iż skarżący dodatkowo wykonał zakup karty opłaty drogowej w Urzędzie Pocztowym z wyszczególnieniem numeru rejestracyjnego pojazdu, poddanego kontroli w dniu [...] września 2004 r.

Uzupełnienie materiału dowodowego o załączone do skargi kasacyjnej dowody, jeśli potwierdzą one wyjaśnienia skarżącego, może więc uzasadniać wymierzenie W. G. kary za delikt uprzywilejowany, określony w pkt 1.4.4. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, tj. za przejazd z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty drogowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając ponownie sprawę zważył, co następuje:

Sądy administracyjne powołane są do badania legalności, czyli zgodności

zaskarżonych decyzji lub postanowień z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji lub postanowienia.

Sąd administracyjny nie bada natomiast celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu.

Art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi natomiast, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z kolei z art. 190 w/w ustawy – sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa mającym wpływ na prawidłowość dokonanego przez organ administracji rozstrzygnięcia.

Art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz U z 2004 r. Nr 204 poz. 2088 z późn. zm.) stanowi, że przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wykonujący przewozy na potrzeby własne są obowiązani do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych.

W ust. 7 art. 42 tej ustawy zawarta została delegacja dla ministra właściwego do spraw transportu aby w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych określił w drodze rozporządzenia rodzaj i stawki opłaty za przejazd po drogach krajowych oraz tryb wnoszenia i sposób rozliczania tej opłaty w przypadku niewykorzystania w całości lub w części dokumentu potwierdzającego jej wniesienie za okres półroczny lub roczny z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy, a także wzory dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty.

Na podstawie tej delegacji ustawowej wydane zostało przez Ministra Infrastruktury rozporządzenie z dnia 14 grudnia 2001 r .w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150 poz 1684 z późn. zm.).

Z § 4 tego rozporządzenia wynika, że uiszczenie opłaty drogowej następuje poprzez nabycie przez przedsiębiorcę karty opłaty, która następnie podlega wypełnieniu zgodnie z § 5 tego rozporządzenia.

Wypełniona przed rozpoczęciem przejazdu karta opłaty stanowi dokument potwierdzający wniesienie opłaty.

Zgodnie z § 5 rozporządzenia – kartę opłaty drogowej wypełnia się przed rozpoczęciem przejazdu przez wpisanie w odpowiednim miejscu numeru rejestracyjnego pojazdu , dat i godzin określających termin ważności karty, daty wydania karty oraz oznaczenie emisji spalin pojazdu samochodowego, a karta opłaty niewypełniona lub wypełniona w sposób inny niż określony w § 5 ust. 1 i ust. 3-5 rozporządzenia, a także zawierająca poprawki nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty.

Jest okolicznością niesporną w niniejszej sprawie, iż na okazanej przez skarżącego do kontroli siedmiodniowej karcie opłaty drogowej nie było wpisanego numeru rejestracyjnego pojazdu.

Jak wskazał jednak Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku - po wejściu w życie ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 149, poz. 1452) - § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. stracił aktualność w zakresie w jakim stanowił, że nieprawidłowo wypełniona karta nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. Znowelizowana ustawa nadając inną treść art. 92 w ust. 4 ustawy o transporcie drogowym wprowadziła bowiem nowy katalog naruszeń obowiązków lub warunków oraz określiła wysokość zagrożeń za nie. W lp. 1.4.1. załącznika do w/w ustawy wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych zagrożone zostało karą pieniężną w wysokości 3000 zł. W dalszych przepisach ustawodawca wyodrębniając dodatkowe znamiona stworzył jednak kilka typów deliktów uprzywilejowanych zagrożonych niższą karą pieniężną, np. w lp. 1.4.4. przewidziano naruszenie przepisów polegające na wykonywaniu przez przewoźnika transportu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty drogowej.

W tak ukształtowanym stanie prawnym brak wypełnienia karty opłaty drogowej w polu "numer rejestracyjny pojazdu" nie oznacza więc zawsze konieczności kwalifikowania takiego przypadku jako wykonywania transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych (zależy to od okoliczności faktycznych danej konkretnej sprawy).

Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę organ musi więc rozważyć jeszcze raz w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zachodziły przesłanki do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za delikt uprzywilejowany, określony w lp. 1.4.4. załącznika do ustawy o transporcie drogowym tj. za przejazd z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty drogowej.

Organ powinien przy tym wziąć pod uwagę złożone przez skarżącego zaświadczenie z Wydziału Ewidencji i Rejestracji Urzędu Miast T., z którego wynika, że przedsiębiorca ten ma zarejestrowany tylko jeden samochód ciężarowy - chłodnię o nr rej. [...] oraz, że wykonywał nim osobiście przewóz w dniu kontroli, a także treść sporządzonego w Urzędzie Pocztowym T. (w którym zakupiono kartę) załącznika do wypełnienia Karty opłaty drogowej seria i nr [...].

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.