Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 449/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 31 par 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 lipca 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [....] w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 2 grudnia 2015 r. , znak [....] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze strony oddala skargę.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Kr 449 /16

UZASADNIENIE

Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 16 września 2015 r., znak: [...], działając na podstawie art. 31 § 1 i 2 w związku z art. 123 K.p.a., odmówił dopuszczenia organizacji społecznej – Stowarzyszenia [...] w K. do udziału w charakterze podmiotu na prawach strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: Budowa zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu na części działki nr [...] obr. [...] [...], chodnikiem na działkach nr [...] i [...] oraz ze zjazdem z działki nr [...] obr. [...] [...] przy ul. [...] w K.

W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji wskazał, iż Stowarzyszenie [...], składając wniosek z dnia 14 lipca 2015 r. o dopuszczenie do udziału w ośmiu odrębnych postępowaniach w sprawach ustalenia warunków zabudowy, w żaden sposób nie odniosło się do przedmiotów tych postępowań oraz do zakresów i charakteru poszczególnych zamierzonych inwestycji, co powoduje, że - w opinii organu pierwszej instancji - organizacja społeczna nie wykazała jakiegokolwiek związku swoich celów statutowych z postępowaniami, w których chciałaby uczestniczyć na prawach strony.

Zdaniem organu powołany przez Stowarzyszenie statutowy cel w postaci dążenia do utrzymania charakteru zabudowy i struktury przestrzennej W., a także nakierowany na realizację tego celu i powzięty przez Stowarzyszenie zamiar uczestniczenia w postępowaniach administracyjnych, których przedmiotem pozostaje ustalanie warunków zabudowy dla nowych inwestycji na obszarze tej dzielnicy, nie stanowią wystarczających podstaw dla dopuszczenia organizacji do w/w postępowania, bowiem sam fakt, że realizacja planowanych inwestycji jest przewidziana na obszarze W. nie może skutkować tym, że automatycznie i zawsze stroną postępowania powinno być Stowarzyszenie [...] - oznaczałoby to bowiem, że ilekroć przedmiotem postępowania byłaby jakaś część terenu objętego granicami wspomnianej dzielnicy, już samo położenie tego terenu w obrębie W. decydowałoby możliwości ingerencji Stowarzyszenia w prowadzone postępowanie. Ponadto, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Prezydent Miasta podkreślił, iż żadna organizacja społeczna nie może, w trybie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. żądać dopuszczenia jej do udziału w postępowaniach administracyjnych głównie w celu prowadzenia kontroli tych postępowań.

Organ wskazał ponadto, iż zakres inwestycji, której ustalanie warunków prowadzone jest pod sygnaturą [...], a także lokalizacja przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie wskazują na to, by w wyniku jego realizacji mogło dojść do znaczącej ingerencji w ład przestrzenny, bowiem inwestycja nie rzutuje zasadniczo na krajobraz tej części miasta. Sporządzona w sprawie analiza urbanistyczna oraz jej wyniki wykazały, iż przedmiotowe przedsięwzięcie - zarówno pod względem funkcji, jak i formy - stanowi kontynuację istniejącej licznie zabudowy w obszarze analizowanym. Organ pierwszej instancji podkreślił nadto, że teren inwestycji - nie objęty obecnie ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zlokalizowany jest, zgodnie z ustaleniami obowiązującego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta, na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową, zaś wytyczne do planu zapisane w Studium wskazują kierunki i zmiany w strukturze przestrzennej podobne do tych, które ustalone zostały w przedmiotowym postępowaniu.

W ocenie organu pierwszej instancji chybiony jest także zawarty we wniosku argument, iż dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu uzasadnione jest także ze względu na inny statutowy cel, jakim pozostaje potrzeba integracji społecznej mieszkańców W. Postępowanie administracyjne, do którego dopuszczenia wnioskuje Stowarzyszenie, nie ma i nie może służyć integracji mieszkańców dzielnicy; jego celem jest wszakże wyłącznie rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, której przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego. Stronami tego postępowania są podmioty, na których sferę prawną może oddziaływać wskazana inwestycja.

Dodatkowo, odnosząc się do przywołanych przez wnioskodawcę - mających przemawiać za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu - względów interesu społecznego, a także do podniesionego we wniosku stwierdzenia, iż skutki decyzji o warunkach zabudowy, jaka ma być wydana, wpłyną na sytuację prawną nie tylko stron, ale także innych podmiotów, Prezydent Miasta wyjaśnił, iż decyzja o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., dalej u.p.z.p.), nie rodzi żadnych praw do terenu oraz nie narusza prawa własności osób trzecich. Jest ona dla inwestora jedynie początkowym etapem w kierunku realizacji inwestycji i nie stanowi tytułu prawnego do rozpoczęcia robót budowlanych: w sytuacji, gdy zamierzona inwestycja nie spełni warunków wynikających z obowiązujących przepisów prawa, uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy może nie mieć kontynuacji w postaci uzyskania pozwolenia na budowę. Każdy wnioskodawca może otrzymać pozytywną decyzję o warunkach zabudowy wyłącznie w przypadku spełnienia wszystkich wymogów określonych w przepisach prawa. Niespełnienie któregokolwiek z tych warunków skutkuje zaś koniecznością wydania decyzji odmownej.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyło - w ustawowym terminie - Stowarzyszenie [...] w K. W uzasadnieniu zażalenia, ustosunkowując się do zawartego w postanowieniu twierdzenia organu pierwszej instancji, iż wnioskodawca nie wykazał związku swych celów statutowych ze sprawą, w której toczy się postępowanie, Stowarzyszenie [...] przytoczyło powtórnie stosowne przepisy statutu, odnoszące się do celów Stowarzyszenia oraz podejmowanych dla realizacji tych celów działań. W odpowiedzi na argument organu pierwszej instancji, iż wniosek Stowarzyszenia został złożony jednym wspólnym pismem, bez powołania przedmiotu poszczególnych postępowań, a jedynie z podaniem sygnatury każdego postępowania, Stowarzyszenie podniosło, iż wymienione we wniosku sygnatury jednoznacznie identyfikują przedmioty postępowań; tym samym brak szerszego opisu przedmiotu postępowania nie może decydować o braku związku celów statutowych Stowarzyszenia z daną sprawą. Wszystkie wymienione we wniosku sprawy łączy fakt, iż dotyczą one warunków zabudowy dla przyszłych budynków mieszkalnych wielorodzinnych, które zgodnie z zamierzeniem mają być posadowione wewnątrz osiedli, w których dominuje budownictwo jednorodzinne wraz z dostosowanym do niego układem komunikacyjnym i infrastrukturą. Ponadto spośród wskazanych we wniosku postępowań trzy dotyczą lokalizacji budynków wielorodzinnych przy ul. [...], a zatem łączy je nie tylko funkcja, wnioskowane gabaryty, czy intensywność planowanego zainwestowania, ale także uwarunkowania najbliższego otoczenia.

W zażaleniu podkreślono również, iż zarówno samo Stowarzyszenie, jak i indywidualnie mieszkańcy W. wielokrotnie zwracali uwagę organowi pierwszej instancji na fakt, iż zamierzeniem inwestora jest objęta realizacja budowy dużego osiedla budynków wielorodzinnych, wewnątrz osiedla domów jednorodzinnych, z infrastrukturą niedostosowaną do budownictwa wielorodzinnego. Organ pierwszej instancji prowadzi jednak postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy osobno w stosunku do każdego wniosku inwestora i, pomimo sprzeciwu mieszkańców, nie widzi potrzeby łącznej analizy przewidywanych skutków tych zamierzeń inwestycyjnych. Jak zauważyło Stowarzyszenie, Prezydent Miasta odmówił prawa do bycia stronami postępowań w tych sprawach trzydziestu pięciu osobom, które w swoich wnioskach sprzeciwiały się budowie osiedla budynków wielorodzinnych przy ul. [...]. Tym samym Stowarzyszenie występuje o dopuszczenie do udziału w postępowaniu również niejako w imieniu tych trzydziestu pięciu osób, których wnioski nie zostały rozpoznane pozytywnie.

Stowarzyszenie podniosło jednocześnie, iż organ pierwszej instancji niezasadnie zakwestionował również istnienie interesu społecznego, uzasadniającego udział organizacji w postępowaniu. Zdaniem Stowarzyszenia, w interesie społecznym pozostaje sprawowanie przez społeczeństwo kontroli nad prawidłowością działań podejmowanych przez administrację, a zwłaszcza - jak w przedmiotowym przypadku - przy ustalaniu warunków zabudowy dla budynków wielorodzinnych, jakie mają być - zgodnie z zamierzeniami – posadowione wewnątrz osiedli domów jednorodzinnych, z nieprzystosowaną do tych zamierzeń infrastrukturą techniczną. Ponadto - jak wskazano w zażaleniu - w interesie społecznym leży przeciwdziałanie lokalizowaniu nowych inwestycji, które potencjalnie mogą być sprzeczne z obecnym charakterem poszczególnych osiedli W. oraz mogą naruszać interes prawny i majątkowy mieszkańców tej dzielnicy. W interesie społecznym pozostaje wreszcie wydanie decyzji w oparciu o jak najpełniejszą dokumentację, jak również w oparciu o stanowisko wszystkich zainteresowanych w sprawie podmiotów.

Stowarzyszenie [...] zarzuciło też organowi pierwszej instancji brak odniesienia się do przytoczonych we wniosku poglądów judykatury, zgodnie z którymi organizacja społeczna winna uprawdopodobnić, iż jej udział w danym postępowaniu administracyjnym przyczyni się do lepszego wypełniania jego celów.

Odpowiedź na opisane wyżej zażalenie złożył przedstawiciel inwestora - Spółki [...] Sp. z o. o., wnosząc o utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia. Podzielił on stanowisko organu pierwszej instancji, iż Stowarzyszenie we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie odniosło się do przedmiotu tego postępowania, co w konsekwencji prowadzi do konkluzji, że organizacja nie wykazała związku zachodzącego pomiędzy jej celami statutowymi, a postępowaniami, w których domaga się uczestniczenia. Powołując poglądy wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przedstawiciel inwestora zwrócił uwagę, iż dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu wymaga uprzedniego ustalenia merytorycznego i bezpośredniego związku treści rozstrzygnięcia organu administracyjnego z celami statutowymi organizacji społecznej. Tym samym organizacja społeczna nie może otrzymać legitymacji do dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na podstawie hasłowo, ogólnikowo określonych celów statutowych, bez wykazania bezpośredniego związku z przedmiotem postępowania. Takiego związku nie sposób natomiast stwierdzić w świetle analizy zarówno złożonego przez Stowarzyszenie wniosku, jak i w świetle zarzutów zażalenia. Wskazano, że gdyby uznać za zasadne stanowisko Stowarzyszenia [...] należałoby przyjąć, iż Stowarzyszenie to winno uczestniczyć we wszystkich postępowaniach administracyjnych w sprawach zamierzeń inwestycyjnych zlokalizowanych w rozległej dzielnicy K., jaką jest W. W opinii przedstawiciela inwestora w sprawie nie doszło również do aktualizacji drugiej przesłanki, o której mowa w art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem za udziałem Stowarzyszenia w niniejszym postępowaniu nie przemawiają także względy interesu społecznego. Podniesiono, że pojęcie "interesu społecznego" wymaga każdorazowo indywidualnej oceny, przy czym udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może służyć wyłącznie partykularnym interesom samej organizacji społecznej, jak również nie może prowadzić do naruszenia sfery prywatności stron postępowania poprzez nadmierne poszerzenie kręgu jego uczestników. Nietrafne pozostaje także powoływanie się przez Stowarzyszenie na konieczność zapewnienia "racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej" nad postępowaniem administracyjnym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 2 grudnia 2015 r, znak [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Jako podstawę prawną organ odwoławczy wskazał art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a., art. 127 § 2 K.p.a. w zw. z art. 144 i art. 17 pkt 1 K.p.a., art. 123 K.p.a, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a.. W ocenie organu odwoławczego, stosownie do treści art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest uzależnione od spełnienia przez nią dwóch przesłanek: dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu winno być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji społecznej oraz za dopuszczeniem winien także przemawiać interes społeczny. Pomiędzy wskazanymi przesłankami zachodzi koniunkcja, a zatem muszą one być spełnione kumulatywnie, a tym samym niespełnienie którejkolwiek z nich wyklucza możliwość podjęcia przez organ pozytywnego dla organizacji społecznej rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu.

Zdaniem organu odwoławczego Stowarzyszenie [...], starając się o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu [...], nie wykazało we wniosku wymienionych wyżej przesłanek. W uzasadnieniu złożonego wniosku wnioskodawca nie odniósł się w żaden sposób do przedmiotu prowadzonego postępowania. Tymczasem Stowarzyszenie nie dość, że nie zawarło we wniosku charakterystyki przedmiotu postępowania oraz konkretnych znamion sprawy administracyjnej, które w opinii Stowarzyszenia miałyby - na tle jego celów statutowych - uzasadniać jego udział w tym postępowaniu, to nawet ogólnie się do tego przedmiotu nie odniosło, przytaczając jedynie sygnaturę sprawy. Nawet jednak gdyby przyjąć tezę, iż sygnatura w sposób wystarczający identyfikuje i charakteryzuje przedmiot postępowania, to nie sposób zaakceptować twierdzenia, iż podając sygnaturę sprawy Stowarzyszenie wykazało w sposób szczegółowy, wyczerpujący i nie budzący wątpliwości, iż przedmiot postępowania, a zatem indywidualne znamiona danej sprawy administracyjnej przemawiają za tym, że - uwzględniając statutowe cele Stowarzyszenia - jego udział w postępowaniu jest zasadny.

SKO zwróciło także uwagę, iż wprawdzie nie dostrzega uchybienia ze strony Stowarzyszenia w tym, że wnioski o dopuszczenie do udziału w kilku postępowaniach zostały złożone w jednym podaniu, niemniej jednak Stowarzyszenie winno było w podaniu wykazać osobno materialny związek zachodzący pomiędzy przedmiotem danego postępowania, a celami statutowymi Stowarzyszenia, który to związek uzasadniałby jego udział w określonym postępowaniu. Stowarzyszenie winno było nie tylko do tych uwarunkowań każdej sprawy z osobna się odnieść, ale także wyczerpująco wykazać jak i dlaczego - w powiązaniu z celami statutowymi Stowarzyszenia - znamiona danej sprawy administracyjnej przemawiają za zasadnością udziału organizacji w postępowaniu na prawach strony.

Tymczasem żalący - na tle statutowego celu w postaci "działania na rzecz obrony W. jako dzielnicy o określonej strukturze przestrzennej i charakterze zabudowy" - ograniczył się jedynie do ogólnikowego i lakonicznego stwierdzenia, iż "z punktu widzenia przedmiotowego postępowania administracyjnego kluczowe jest, ażeby planowana inwestycja została przeprowadzona zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta, aby charakter W. został utrzymany". Wnioskodawca nie wskazał, które postanowienia Studium uważa za istotne oraz relewantne z punktu widzenia przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego lub/i jakie konkretnie znamiona mającej być załatwioną sprawy mogą stanowić potencjalne zagrożenie dla "utrzymania charakteru W.".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu postanowienia przychyliło się do stanowiska organu pierwszej instancji, iż powołany przez Stowarzyszenie statutowy cel w postaci dążenia do utrzymania charakteru zabudowy i struktury przestrzennej W., a także nakierowany na realizację tego celu i powzięty przez Stowarzyszenie zamiar uczestniczenia w postępowaniach administracyjnych, których przedmiotem pozostaje ustalanie warunków zabudowy dla nowych inwestycji na obszarze tej dzielnicy, nie stanowią wystarczających podstaw dla dopuszczenia organizacji do w/w postępowania, bowiem sam fakt, że realizacja planowanych inwestycji jest przewidziana na obszarze W. nie może skutkować tym, że automatycznie i zawsze do udziału w postępowaniu powinno być dopuszczone Stowarzyszenie [...].

Badając stan faktyczny sprawy SKO podniosło również, że Stowarzyszenie nie wyjaśniło na jakiej podstawie i dlaczego sądzi, iż współpraca w przedmiotowym postępowaniu z samorządem terytorialnym przyczyni się do zachowania charakteru W. oraz jej tożsamości. SKO zwróciło jednak uwagę, że zgodnie z prawem pozytywnym oraz poglądami doktryny i judykatury, zapatrywanie to Stowarzyszenie winno było uzasadnić wykazując związek pomiędzy omawianym celem statutowym, a przedmiotem postępowania. Za błędne i pozbawione podstaw SKO uznało przekonanie wnioskodawcy, iż jego udział w postępowaniu administracyjnym przyczyni się do integracji mieszkańców.

Podsumowując kwestię spełnienia przez Stowarzyszenie [...] pierwszej przesłanki, o której mowa w art. 31 § 1 K.p.a. SKO zauważyło, iż wprawdzie trzeba przyznać, iż statut danej organizacji społecznej z założenia musi określać jej cele na odpowiednim poziomie ogólności i trudno jest oczekiwać, by cele organizacji były wskazane w statucie w sposób bardzo szczegółowy, niemniej jednak właśnie wobec powyższego, obowiązkiem organizacji społecznej, żądającej dopuszczenia jej do udziału w określonym postępowaniu, jest szczegółowe i konkretne wykazanie powiązania zachodzącego pomiędzy poszczególnymi celami statutowymi, a cechami przedmiotu danego postępowania, który to związek uzasadniałby dopuszczenie takiej organizacji do udziału w tym postępowaniu na prawach strony.

Jak zauważył organ odwoławczy, w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje pogląd, iż przesłanka materialnoprawna wymaga, dla stwierdzenia jej wystąpienia, ustalenia merytorycznego i bezpośredniego związku przedmiotu sprawy administracyjnej z celami statutowymi organizacji społecznej. Zdaniem sądów nie do przyjęcia jest, aby organizacja społeczna mogła otrzymać legitymację do dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na podstawie hasłowo, ogólnikowo określonych celów statutowych, bez wykazania bezpośredniego związku z przedmiotem postępowania. Według SKO w przedmiotowej sprawie Stowarzyszenie [...] nie wykazało takiego konkretnego i bezpośredniego związku.

W ocenie organu odwoławczego wnioskodawca nie wykazał również drugiej przesłanki, o której mowa w art. 31 § 1 K.p.a., że za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu przemawia także interes społeczny (publiczny). Przesłankę tę Stowarzyszenie uzasadnia wskazując, iż w interesie społecznym pozostaje kontrola "nad prawidłowością działań podejmowanych przez administrację przy ustalaniu warunków zabudowy dla budynków, w szczególności wielorodzinnych, wewnątrz osiedli domów jednorodzinnych, z infrastrukturą do nich nieprzystosowaną", jak również "przeciwdziałanie lokalizacji nowych inwestycji, które mogą potencjalnie być sprzeczne z obecnym charakterem poszczególnych osiedli oraz mogą potencjalnie naruszać interes prawny i majątkowy mieszkańców W.".

Ponadto, jak podniesiono we wniosku, w interesie społecznym jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy "w oparciu o stanowisko wszystkich zainteresowanych wydawaną decyzją". Przytoczona argumentacja Stowarzyszenia nasuwa spostrzeżenie, iż wnioskodawca - nie rozumiejąc istoty pojęcia interesu społecznego (publicznego) - zdaje się z terminem tym utożsamiać każdy interes zbiorowy. Zaprezentowane przez Stowarzyszenie argumenty świadczą o tym, iż jego udział w postępowaniu uzasadniony jest względami partykularnego interesu grupowego lub co najwyżej interesu lokalnego, a nie interesem publicznym (interesem ogółu). Nie wiadomo, na jakiej podstawie organizacja twierdzi, iż za kontrolą prawidłowości działań podejmowanych przez organ przy ustalaniu warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego przemawia interes ogółu. Można raczej uznać, że przemawia za tym interes zbiorowy członków Stowarzyszenia lub mieszkańców W., ale nie interes publiczny.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w K., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia SKO oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 31 § 1 K.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że w sprawie nie występuje interes społeczny przemawiający za dopuszczeniem Stowarzyszenia do postępowania, podczas gdy względy pragmatyczne, jak również zainteresowanie społeczności mieszkańców W. wyraźnie przemawia za tezą, że w sprawie występuje uzasadniony interes społeczny, przemawiający za dopuszczeniem Stowarzyszenia do postępowania; naruszenie art. 31 § 1 K.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że działalność statutowa Stowarzyszenia nie przemawia za dopuszczeniem Stowarzyszenia do postępowania, podczas gdy cele statutowe organizacji wyraźnie przemawiają za zaangażowaniem Stowarzyszenia w postępowania określające warunki zabudowy dla inwestycji realizowanych na obszarze W., a zatem za dopuszczeniem Stowarzyszenia również do przedmiotowego postępowania; naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez błędne ustalenie charakteru inwestycji prowadzonej na części działki nr [...] obr. [...] [...], na działkach nr [...] i [...] oraz na działce nr [...] obr. [...] [...], która w istocie jest jedynie częścią większego założenia inwestycyjnego, realizowanego na działkach sąsiednich, polegającego na istotnym przekształceniu charakteru przestrzennego ustalonego w Studium, co niewątpliwie dotyczy celu statutowego Stowarzyszenia wyrażonego w § 9 statutu; naruszenie art. 77 § 4 K.p.a. w związku ze Studium w części odnoszącej się do terenu objętego inwestycją, poprzez nieuwzględnienie informacji, jaką organ uzyskał z urzędu, a mianowicie wiedzy co do zrealizowanych i realizowanych na sąsiednich działkach inwestora inwestycjach, polegających na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, wbrew zapisom Studium, jak również informacji na temat działalności statutowej Stowarzyszenia, która obejmuje uczestnictwo w postępowaniach administracyjnych dotyczących inwestycji, które potencjalnie zagrażają ładowi przestrzennemu W.; naruszenie art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w sposób odpowiadający wymogom prawa, skutkiem czego doszło także do naruszenia zasad wyrażonych w art. 8 i art. 11 K.p.a., w szczególności wobec całkowitego braku odniesienia się przez SKO do zarzutu naruszenia art. 63 § 1 K.p.a. w związku z art. 63 § 2 K.p.a., jak również art. 31 § 4 K.p.a..

W uzasadnieniu skargi skarżące Stowarzyszenie obszernie rozwinęło powyższe zarzuty wskazując między innymi, że inwestycja, niezgodnie z zapisami Studium, przewiduje budowę domów wielorodzinnych. Sam tylko tytuł inwestycji świadczy o jego powiązaniu z celami statutowymi Stowarzyszenia, natomiast interes społeczny Stowarzyszenia ma podwójne uzasadnienie, gdyż wypływa z tego, że organizacja reprezentuje cele istotne z punktu widzenia mieszkańców W., ale również reprezentuje założenia i cele przyjęte w Studium, stanowiącym wyraz woli Rady Miasta, która z kolei reprezentuje interes społeczny mieszkańców K.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, a zatem sąd administracyjny orzeka w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów, a także okoliczności niniejszej sprawy wynikające z akt administracyjnych należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W celu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędna jest analiza przepisu art. 31 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,

jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W myśl art. 5 § 2 pkt 5 K.p.a. organizacje społeczne to organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne. Przyjmuje się, że organizacje społeczne to takie grupy podmiotów (osób fizycznych i prawnych), które są związane wspólnym celem i stałą więzią organizacyjną, które nie wchodzą w skład aparatu państwowego i nie są zarazem spółkami prywatnymi (por. E. Smoktunowicz, Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2000, s. 20).

Pojęcie "organizacji społecznej" na gruncie art. 31 § 1 K.p.a. należy interpretować szeroko, bowiem w przepisie tym chodzi o każdy przejaw zorganizowanej działalności określonej grupy społecznej, w tym także członków grupy zawodowej. Podstawowym kryterium pozwalającym zakwalifikować dany podmiot jako organizację społeczną jest trwałość zrzeszenia określonej grupy społecznej i struktura organizacyjna, w której najwyższą pozycję zajmuje ogół członków, wszelkie zaś inne organy są mu bezpośrednio lub pośrednio podporządkowane. Jak wynika ze statutu Stowarzyszenia [...] w K. jego celem jest między innymi ochrona dziedzictwa historycznego W. oraz rozpowszechnianie wiedzy i jej historii i współczesności, inicjowanie, wspieranie i współpraca przy realizacji wszelkich zamierzeń podejmowanych na rzecz poprawy jakości życia mieszkańców służących minimalizacji problemów społecznych oraz zmierzających do harmonijnego rozwoju społecznego – gospodarczego i kulturalnego, a także uczestniczenie w procesach administracyjnych dla nowych inwestycji na terenie W. w celu utrzymania obecnego charakteru poszczególnych osiedli na tym terenie, jak również w celu ochrony interesu majątkowego i prawnego mieszkańców W. Stowarzyszenie realizuje swoje cele poprzez nawiązywanie kontaktów i organizację spotkań z osobami związanymi osobiście lub poprzez swoją pracę i zainteresowania z historią W. i P., organizowanie spotkań edukacyjnych czy też organizowanie wycieczek i zlotów. Stwierdzić zatem należy, że stronę skarżącą, z uwagi na jej status prawny, jak również cele działania wskazane w statucie, można zakwalifikować do kategorii organizacji społecznych, o której mowa w art. 5 § 2 pkt 5 K.p.a.. Dokonując powyższego ustalenia Sąd w szczególności kierował się poglądami i wskazówkami interpretacyjnymi zawartymi w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2005 r., sygn. II OPS 4/05, w której wskazano w szczególności, że brak jest legalnej definicji pojęcia "organizacja społeczna" oraz że nauka prawa administracyjnego, typując cechy organizacji społecznej, ustaliła zakres tego pojęcia szeroko, uznając różnorodność form organizacyjnoprawnych, jakie może przybrać organizacja społeczna. Należy uznać, odwołując się do art. 12 Konstytucji RP, że przy tak określonych celach i założeniach organizacyjnych działalność strony skarżącej wyczerpuje kryterium pojęcia "organizacji społecznej" w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 K.p.a.. Przysługujący zatem stronie skarżącej status organizacji społecznej umożliwia jej formułowanie wniosków w trybie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., pod warunkiem jednak, że postępowanie administracyjne, do którego chce przystąpić, nie dotyczy praw i obowiązków odnoszących się do niej samej, lecz wiąże się z prawami i obowiązkami innego podmiotu (innej osoby), a także przemawia za tym jej cel statutowy i interes społeczny. Postępowanie nie może więc dotyczyć praw i obowiązków samej organizacji społecznej, bowiem wówczas korzystałaby ona z przymiotu strony (art. 28 K.p.a.) co oznacza, że jej udział w toczącym się postępowaniu musi być determinowany jedynie przesłanką celu statutowego i interesu społecznego.

Należy wskazać, że dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania, jakie toczy się przed organem administracyjnym w sprawie dotyczącej innej osoby, może nastąpić w przypadku spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek określonych w art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a.: 1) jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz 2) przemawia za tym interes społeczny. Spełnienie powyższych warunków podlega ocenie właściwego organu administracji. Niespełnienie chociażby jednego z nich powoduje, że organ administracji odmówi organizacji udziału w postępowaniu. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie może służyć partykularnym celom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 257). Z przepisu art. 31 § 1 in fine K.p.a. wynika, że żądanie organizacji społecznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej. Organ powinien zatem ocenić, czy między celami statutowymi organizacji społecznej, a przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym. Nawet wtedy jednak, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000, s. 285-286). Tak więc uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi być uzasadnione zarówno celami statutowymi, jak i interesem społecznym. Niewątpliwym jest też, że ocena zasadności żądania organizacji społecznej pod kątem interesu społecznego należy do uznania organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie.

Wymóg łącznego spełnienia przesłanek ma również duże znaczenie dla układu podmiotowego postępowania przez wyłączenie rozszerzenia jego kręgu uczestników na podmioty niemające interesu prawnego, a legitymujące się jedynie interesem faktycznym (por. B. Adamiak: Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2009r. sygn. akt II GZ 55/09, opubl. OSP z 2011 r., z. 11, poz. 108). Zauważyć przy tym należy, że pojęcie "interesu społecznego" wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Nadto koniecznym jest podkreślenie, że przy ustaleniu spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym praw lub obowiązków osób trzecich nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, albowiem dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa także innemu podmiotowi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009r., sygn. akt II OSK 897/08). Organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu winna uprawdopodobnić, że przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów (wyrok NSA z 24 czerwca 2009r., sygn. akt II OSK 1038/08). Natomiast na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności, bądź niezasadności, dopuszczenia organizacji społecznej (por. wyrok NSA z 23 września 2009r., sygn. akt II OSK 1339/09).

W tym miejscu należy wskazać ponadto na treść wyroku NSA z dnia 22 kwietnia 2008r., sygn. akt II OSK 1499/06, z którego wynika, że określona w statucie organizacji społecznej jej działalność, a więc w istocie cele organizacji społecznej, muszą być w stopniu możliwie ścisłym określone, tak aby dawały możliwość ustalenia, że wiążą się ściśle z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja zamierza przystąpić na prawach strony.

W ocenie Sądu organy prowadzące niniejsze postępowanie zasadnie uznały, że skarżące Stowarzyszenie nie może powoływać się na swoje cele statutowe i interes społeczny, o których mowa w art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., jeśli upatruje ich jedynie w realizacji własnego interesu w ramach udziału na prawach strony w postępowaniu, do którego miałoby przystąpić. Organizacja społeczna w sprawie dotyczącej innego podmiotu musi działać w interesie społecznym, w ramach wyznaczonych celów statutowych. Przez interes społeczny rozumie się natomiast dyrektywę nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa. Organizacja społeczna nie może dla realizacji tych celów powoływać się na przesłankę interesu społecznego, jeśli z całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy wynika, że jej udział w takim postępowaniu będzie służył zaspokajaniu jej własnego interesu. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Przede wszystkim należy wskazać, że skarżące Stowarzyszenie w swoich pismach procesowych wielokrotnie podnosiło, że "wydział architektury i urbanistyki odmówił członkom stowarzyszenia prawa do bycia stroną w postępowaniach administracyjnych o wydanie decyzji o warunkach zabudowy". Z powyższego wynika, że członkowie Stowarzyszenia, którzy jednocześnie są mieszkańcami W., chcieli wziąć udział w toczącym się postępowaniu, ale organ uznał, że nie przysługuje im przymiot strony na podstawie art. 28 K.p.a.. Dlatego też Stowarzyszenie postanowiło wstąpić do postępowania jako organizacja społeczna. Świadczy to wyraźnie o potrzebie zrealizowania partykularnego interesu członków Stowarzyszenia, a nie interesu społecznego. Interes społeczny jest pojęciem o wiele szerszym i ma służyć społeczeństwu, a nie wybranej tylko grupie interesów. Inaczej prowadziłoby to do nieuprawnionego uprzywilejowania członków organizacji społecznych. Co więcej należy podkreślić, że udział organizacji społecznej w toczącym się postępowaniu nie może stanowić formy nacisku na organy. Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu, organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby, nie może poprzestać na przedstawieniu swoich celów statutowych. Organizacja społeczna powinna uprawdopodobnić, że przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów. Dopiero wówczas będzie można przyjąć, że za jej udziałem przemawia interes społeczny (por. glosa do wyroku NSA z dnia 26 sierpnia 2010r., sygn. akt II OSK 756/09). Należy również zaznaczyć, że w literaturze przedmiotu przyjmuje się, że organ administracji publicznej jest obowiązany w procesie ważenia interesu społecznego i statutowych celów organizacji społecznej uwzględnić także interes strony, co nie oznacza, że wyłącznie interes strony może uzasadniać odmowę wszczęcia postępowania na żądanie organizacji społecznej. Interes strony jest bowiem koniecznym elementem definiowania interesu społecznego w konkretnym postępowaniu, którego nie da się oderwać od przedmiotu tego postępowania, mimo że interes społeczny jako taki, inaczej niż interes prawny strony, nie jest oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Jest bowiem oczywiste, że organizacja przystępuje do postępowania administracyjnego nie w celu ochrony własnego interesu, wtedy miałaby bowiem status strony postępowania (art. 28 K.p.a.), lecz w interesie społecznym (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 31 K.p.a., Lex 2014). Ocena wystąpienia przesłanki interesu społecznego w dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu należy do organu administracji. Organizacja społeczna powinna zatem wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012r., sygn. akt II OSK 2161/10). Jakkolwiek doniosły byłby interes organizacji społecznej, ze względu na który żąda ona udziału w postępowaniu - nie można go stawiać ponad interesami stron (tak: W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, s. 32). Ponadto udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzenie kręgu uczestników postępowania (tak: J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2008, str. 265.). Uczestniczenie w postępowaniu organizacji społecznej w rozumieniu art. 31 K.p.a. stanowi sytuację wyjątkową, zatem nie można tego przepisu interpretować w sposób rozszerzający.

W niniejszej sprawie organy prowadzące postępowanie słusznie uznały, że Stowarzyszenie [...] w K. nie spełniło przesłanek wymienionych w art. 31 K.p.a., które uzasadniałyby dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu. Należy przy tym wskazać, że cele statutowe organizacji sformułowane są w sposób bardzo ogólny, bez związku z przedmiotowym postępowaniem. Co więcej Stowarzyszenie nie odniosło się do postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K., które w jego ocenie zostały naruszone.

W ocenie Sądu brak jest interesu społecznego, uzasadniającego przystąpienie Stowarzyszenia do udziału w ww. postępowaniu administracyjnym. Mając na uwadze zarzuty podniesione w skardze należy jeszcze raz podkreślić, że to Stowarzyszenie powinno wskazać, za pomocą odpowiedniej argumentacji, spełnienie przez nie przesłanek z art. 31 § 1 K.p.a.. Organ administracji ma jedynie obowiązek zweryfikowania, czy przedstawiona przez Stowarzyszenie argumentacja uzasadnia dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu. Wobec powyższego należy stwierdzić, że podane przez Stowarzyszenie okoliczności są ogólne i nie pozwalają na uznanie, że został wykazany związek pomiędzy celami statutowymi, a interesem społecznym. Odnosząc się do zawartej skardze argumentacji, należy wskazać, że bezzasadne jest stanowisko strony skarżącej, iż w sytuacji, w której organizacja społeczna za pomocą ogólnikowych stwierdzeń stara się wykazać istnienie interesu społecznego, to wówczas niejako na organ administracji publicznej przechodzi ciężar ustalenia istnienia tego interesu. Za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym interes społeczny przemawiał będzie tylko wtedy, gdy będzie ona dysponowała wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi, ale i rozeznaniem w sprawie, w której ma uczestniczyć (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia: 24 kwietnia 2014r., sygn. akt VIII SA/Wa 1016/13; 26 listopada 2010r., sygn. akt IV SA/Wa 1925/10).

W ocenie Sądu, wbrew podnoszonemu w skardze zarzutowi, organy obydwu instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy. W tym zakresie organy odniosły się przede wszystkim do postanowień statutu Stowarzyszenia, na które powołało się ono w swoim wniosku, jak i do pozostałej argumentacji wniosku, a organ II instancji także do zażalenia. Ponadto organy spójnie i jednoznacznie wyraziły swoje stanowisko w sprawie. Znamienne jest także, że skarżące Stowarzyszenie nie wskazało na legitymowanie się np. dużym doświadczeniem w zakresie zagadnień urbanistyczno-architektonicznych. Sąd podziela stanowisko organów, że cele organizacji zostały określone w sposób tak ogólny, że nie sposób stwierdzić istnienia pomiędzy nimi, a przedmiotem postępowania administracyjnego, rzeczywistego powiązania merytorycznego w sensie prawnym i faktycznym.

Z przedstawionych powyżej przyczyn Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta, nie naruszają przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na jego wynik, ani nie stwierdził innych naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie tych rozstrzygnięć z obrotu prawnego, co skutkuje oddaleniem skargi, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a..