Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2325/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 133 § 1 , art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 136 , art. 138 § 2 i art. 6 , art. 156 § 2 ,
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. NSA Ewa Cisowska-Sakrajda po rozpoznaniu w dniu 9 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 611/17 w sprawie ze skargi G. sp. z o.o. w K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...)grudnia 2016 r., nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz G. sp. z o.o. w K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Stosownie do art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658; dalej: nowela), jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, z tym że Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wyroki i postanowienia w terminie trzydziestu dni. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 2 noweli, przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, czyli p.p.s.a., w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2-8, pkt 10-14, pkt 19-32, pkt 34-39, pkt 41-47, pkt 51, pkt 52, pkt 55, pkt 57, pkt 58, pkt 60-69, pkt 71, pkt 72 i pkt 74-81 niniejszej ustawy (noweli) stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. W pozostałym zakresie do tych postępowań stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, czyli p.p.s.a., w brzmieniu dotychczasowym. Oznacza to, że art. 193 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym nowelą stosuje się dopiero do postępowań wszczętych już po dniu wejścia w życie noweli. Postępowanie przed sądem administracyjnym wszczęto skargą z dnia 31 stycznia 2017 r. wniesioną do Sądu I instancji. Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie nastąpiło zatem już po wejściu w życie noweli. W konsekwencji ma tu zastosowanie art. 193 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym nowelą. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz wiąże się z koniecznością odniesienia się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Zgodnie bowiem z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać, między innymi, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podkreślić należy, że przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia.

Przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 611/17 sprawy ze skargi G. (...)sp. z o.o. w K.na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia(...)grudnia 2016 r. nr (...)uchylającą decyzję stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sąd I instancji przedmiotowym wyrokiem uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia(...)grudnia 2016 r., oraz zasądził zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W złożonej skardze kasacyjnej Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2018 r. zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 6 oraz art. 15 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia stwierdzenia wadliwości lub braków w postępowaniu dowodowym w rozmiarze uzasadniającym przyjęcie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a przy tym nieuwzględnienie, że w realiach sprawy przeprowadzenie postępowania przez organ odwoławczy skutkowałby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 138 § 2 k.p.a., poprzez pominiecie przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a tym samym niedokonanie analizy wytycznych organu II instancji, dotyczących konieczności poczynienia przez organ I instancji ustaleń poddania analizie kwestii nieodwracalności skutków prawnych, jakie mogła wywołać kontrolowana decyzja Marszałka Województwa D. - co uniemożliwia ocenę i kontrolę tego wyroku; pozbawiając możliwości polemizowania z dokonaną przez Sąd oceną sprawy.

- wszystkie podniesione powyżej uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w przypadku, gdyby Sąd nie dopuścił się tych uchybień treść wyroku mogłaby być inna, a w konsekwencji Sąd ten nie uwzględniłby bezpodstawnie skargi i nie uchylił zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, która odpowiada prawu.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 oraz art. 188 p.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 grudnia 2016 r. w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 oraz art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten Sąd. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od organu na rzecz spółki kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego i nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Żadna z wymienionych w nim sytuacji nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

Przypomnieć należy, że przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja kasacyjna Ministra – wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – uchylająca w całości decyzję Prezesa ARR z dnia (...) maja 2016 r. i przekazująca temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przy czym dodać należy – co także istotne – że Prezes ARR swą decyzją, w trybie stwierdzenia nieważności, orzekł o wydaniu decyzji Marszałka Województwa D. z dnia (...) marca 2012 r. z naruszeniem prawa. Prezes ARR nie stwierdził nieważności decyzji Marszałka z uwagi na treść art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a., czyli nieodwracalne skutki prawne. Tak więc przedmiotem kontroli Sądu I instancji nie była decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jedynie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd badał zatem, czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformatoryjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty.

Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem warunków dopuszczalności wydania decyzji kasacyjnej określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu w sprawie niniejszej nie zachodzi żaden z warunków dopuszczalności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Jak wynika bowiem z przytoczonych wyżej poglądów doktryny i orzecznictwa naruszenie przepisów postępowania nadal należy odnieść przede wszystkim do kwestii nierozpoznania istoty sprawy poprzez zaniedbanie przeprowadzenia postępowania dowodowego. Stwierdzenie, że w sprawie doszło do naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. do tej kategorii się nie zalicza. W ogóle, w ocenie Sądu, w przypadku trybu nieważnościowego, nie można mówić o zaistnieniu takich okoliczności, gdyż co do zasady w trybie tym nie prowadzi się nowych ustaleń, tylko bada się prawidłowość decyzji w oparciu o stan sprawy, który istniał w chwili jej wydania. W opinii Sądu I instancji w sprawie nie występuje drugi obligatoryjny i konieczny do spełnienia łącznego element dopuszczalności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W sprawie nie istnieje żaden konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy. Z treści decyzji wynika, że Minister akceptuje wyrażony w uzasadnieniu organu I instancji pogląd, że w sprawie wstępnego uznania grupy doszło do rażącego naruszenia prawa. Akceptuje też wykładnię prawa dokonaną przez Prezesa ARR. Analiza zaskarżonego orzeczenia prowadzi więc do przekonania, że jedyną przyczyną dla której Minister wydał rozstrzygnięcie określone w art. 138 § 2 k.p.a. jest uznanie, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wstępnym uznaniu G. (...)powinno zakończyć się decyzją stwierdzającą nieważność decyzji Marszałka Województwa D., a nie decyzją przewidzianą w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi na powyższe Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, przedwczesna jest ocena czy przy wydawaniu decyzji o wstępnym uznaniu G. (...)doszło do rażącego naruszenia prawa.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania skarżonej decyzji – organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W piśmiennictwie zwracano uwagę, że przepis ten wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznaczało, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zwraca się przy tym uwagę na przepis art. 136 k.p.a., przewidujący możliwość uzupełnienia postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, z tą jedynie różnicą, że w sytuacji przewidzianej w art. 136 uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadza organ odwoławczy, natomiast w przypadku określonym w art. 138 § 2 czyni to organ pierwszej instancji. W konsekwencji należy przyjąć, że różnica między przepisami art. 136 i 138 § 2 w omawianym aspekcie ma jedynie charakter ilościowy, a nie jakościowy, i sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy (zob. A. Wróbel "Komentarz do art. 138 K.p.a." – System Informacji Prawnej LEX).

Z powyższego wynikają dwa wnioski:

- po pierwsze decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. należy stosować zatem ostrożnie, wyjątkowo, z uwzględnieniem okoliczności sprawy, stanowi bowiem odstępstwo od wynikającej z pozostałych przepisów art. 138 § 1 k.p.a. konstrukcji postępowania odwoławczego w postępowaniu administracyjnym, którego zasadą powinno być ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ drugiej instancji, co sprzyja celowi szybkości i sprawności działania organów administracji;

- po drugie przeprowadzenie kontroli legalności decyzji kasacyjnej polega na dokonaniu przez Sąd oceny, czy wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było uzasadnione, a więc czy organ ten wykazał zaistnienie przesłanek uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem i nie można mówić o zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie. Rola sądu administracyjnego, kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym, sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (por. wyroki NSA: z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13; z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219; z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt sygn. akt I OSK 2023/17; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższych uwag można dokonać oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

W analizowanym kontekście, nie jest zasadny, zawarty w punkcie 1 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 6 oraz art. 15 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia stwierdzenia wadliwości lub braków w postępowaniu dowodowym w rozmiarze uzasadniającym przyjęcie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a tym samym przyjęcie, że w realiach sprawy przeprowadzenie postępowania przez organ odwoławczy nie skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, podczas gdy, zgromadzony w sprawie materiał wskazuje na braki w postępowaniu dowodowym w odniesieniu do skutków nieodwracalnych.

Zarzut ten, eksponujący możliwość naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania mógłby być uzasadniony, gdyby w sprawie istniały przesłanki umożliwiające zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., innymi słowy, gdyby zaistniała sytuacja faktyczna i prawna wyczerpująca dyspozycję tego przepisu. W takim wypadku, uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy, nie przesądzając merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Tymczasem, ze względów wcześniej omówionych, Minister istnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. nie wykazał. Co więcej, uchylając decyzję organu I instancji na podstawie tego przepisu, Minister w istocie, w sposób nieuprawniony rozstrzygnął kwestię prawną wynikającą z przepisu art. 156 § 2 k.p.a., dotyczącą nieodwracalnych skutków prawnych. Ponadto, akcentując konieczność wydania decyzji kasatoryjnej i formułując wskazania, Minister nakazał organowi I instancji dokonanie analizy i oceny nieodwracalnych skutków prawnych, a więc, w konsekwencji kwestii materialnoprawnej, wynikającej z przepisu prawa materialnego, co jest niedopuszczalne z perspektywy art. 138 § 2 k.p.a.

W realiach rozpoznawanej sprawy, stwierdzone uchybienia przesądzają zatem o niezasadności podniesionego w pkt 1 zarzutu skargi kasacyjnej.

Uzupełniająco należy również wskazać, że autor skargi kasacyjnej w zarzucie tym podniósł naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. Zestawienie obu tych przepisów powoduje konieczność wskazania, że pierwszy z nich ma charakter wynikowy, a do jego naruszenia mogłoby dojść, gdyby z uzasadnienia wyroku wynikało, że sąd stwierdził inne naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie uchylił zaskarżonej decyzji. Natomiast z przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i legły u podstaw zaskarżonego aktu. Do naruszenia tego przepisu doszłoby wówczas, gdyby sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy, czego skarżący kasacyjnie nie wykazał.

Skoro zatem z przepisu tego wynika jedynie nakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy ( v. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 763/12 - CBOSA), to nie może on służyć zarówno kwestionowaniu jak i ocenie kompletności materiału dowodowego, braków w postępowaniu dowodowym oraz dokonanych ustaleń stanu faktycznego sprawy.

Podkreślenia wymaga, że w przypadku orzekania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. bezpośrednia ingerencja organu wyższego stopnia w postaci zaleceń i poleceń co do sposobu załatwienia konkretnej sprawy indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji, nie znajduje uzasadnienia w tym akcie prawnym (wyrok NSA z dnia 5 marca 1990 r., sygn. akt IV SA 564/89, PiŻ 1991, Nr 3 , s. 15). W takim przypadku organ odwoławczy nie może narzucać treści przyszłego rozstrzygnięcia organowi pierwszej instancji (K. Gibowski, w: R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 1030).

Wskazać także należy, że nieistotna przy ocenie zaskarżonego wyroku jest podnoszona przez Ministra okoliczność, że Prezes ARR nie jest związany oceną prawną oraz wskazaniami co do rozstrzygnięcia przy ponownym rozpoznaniu sprawy, podanymi w uzasadnieniu decyzji przez organ odwoławczy. Sąd I instancji trafnie stwierdził, że tak sformułowane podstawy orzekania decyzją kasatoryjną wychodzą poza zakres dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ niedopuszczalne jest uchylenie decyzji i przekazywanie sprawy do ponownego rozpoznania, tylko i wyłącznie na tej podstawie, że organ I instancji orzekł merytorycznie odmiennie, niż według organu II instancji powinna być dana sprawa rozstrzygnięta.

Biorąc pod uwagę powyższe za nieusprawiedliwiony uznano również zarzut sformułowany w punkcie 2 skargi kasacyjnej, w którym Minister zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 138 § 2 k.p.a., poprzez pominiecie przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a tym samym niedokonanie analizy wytycznych organu II instancji, dotyczących konieczności poczynienia przez organ I instancji ustaleń poddania analizie kwestii nieodwracalności skutków prawnych, jakie mogła wywołać kontrolowana decyzja Marszałka Województwa D. - co uniemożliwia ocenę i kontrolę tego wyroku; pozbawiając możliwości polemizowania z dokonaną przez Sąd oceną sprawy.

Stwierdzić należy, że Minister podnosząc zarzut, w istocie nie podnosi jakiegokolwiek zarzutu w tym zakresie. Za powyższym przemawia okoliczność, że uregulowana w art. 156 § 2 k.p.a. instytucja nieodwracalnych skutków prawnych jest instytucją prawa materialnego, a Minister w zaskarżonej decyzji nie podaje jakichkolwiek okoliczności faktycznych, które powinny być ustalone celem prawidłowego zastosowania tegoż przepisu, a jedynie nakazuje ponowną analizę kwestii nieodwracalnych skutków prawnych decyzji Marszałka, zatem ponowną ocenę materialnoprawną. Sam zaś fakt, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypowiada się na temat wskazań sformułowanych w zaskarżonej decyzji, nie przytaczając ich dosłownej treści, nie oznacza, że nie dokonał analizy w tym zakresie. Wskazania polegające na ponownym przeanalizowaniu przepisów prawa materialnego w zakresie naruszeń poczynionych przez Marszałka w kontrolowanej przez organy decyzji, jak również wskazówka polegająca na ponownej analizie nieodwracalnych skutków prawnych, stanowią nic innego jak nakaz ponownej analizy przepisów prawa materialnego, co w świetle art. 138 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalne.

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 138 § 2 k.p.a. i uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała sytuacja prawna wyczerpująca dyspozycję tego przepisu. Ponadto, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełniało w sposób dostateczny warunki z art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, zawiera wszystkie elementy składowe wymienione w tym przepisie. Uzasadnienie zostało tak sporządzone, że pozwala na kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia. W rezultacie kontrola zaskarżonej decyzji, o jakiej mowa w art. 3 § 1 pkt 2 p.p.s.a., odpowiadała prawu i Sąd I instancji prawidłowo zastosował przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylając zaskarżoną decyzję Ministra.

W świetle powyższego, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach oparto o treść art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Na koszty postępowania kasacyjnego składa się kwota 240 zł za sporządzenie i wniesienie w terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną.