Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 897/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20 i art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie : Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2011 r. sprawy ze skargi A.K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 04 lutego 2009 r., nr LXIV/821/09 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Rzeczny Drwinka" skargę oddala.


UZASADNIENIE

W dniu 4 lutego 2009r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr LXIV/821/09 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Rzeczny Drwinka". Powyższa uchwała weszła w życie w dniu 23 marca 2009r. Skargę na w/w uchwałę skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. K., reprezentowana przez radcę prawnego S. K.. Ze względu na naruszenie interesu prawnego przez wejście w życie przedmiotowej uchwały skarżąca A. K. zwróciła się pismem z dnia 3 grudnia 2009r. do Rady Miasta Krakowa o usunięcie naruszenia interesu prawnego.

Skarżąca w złożonej skardze wniosła o uchylenie w całości w/w uchwały, odnosząc zarzuty naruszenia:

1/ art.20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie projektu planu miejscowego pomimo jego niezgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy,

2/ art.9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez rezygnację z obowiązku uwzględniania zapisów obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przy uchwalaniu ustaleń skarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

3/ art.140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny poprzez nieuprawnione ograniczenie właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że jest właścicielem nieruchomości składającej się z działki nr "1" obr. [...] jedn. ewid. [...] w K.. Przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie oznaczonym w planie jako 2ZP - teren zieleni urządzonej. Zgodnie z § 25 przedmiotowej uchwały, teren ten został przeznaczony pod ogólnodostępne tereny zieleni urządzonej z elementami wyposażenia parku - Park rzeczy Potoku Drwinka.

Dalej w skardze podniesiono, iż treść obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Rzeczny Drwinka" uniemożliwia skarżącej jakąkolwiek zabudowę działki stanowiącej przedmiot jej własności, co uzasadnia istnienie interesu prawnego do wniesienie przedmiotowej skargi.

W ocenie skarżącej podkreślenia wymaga, że przedmiotowa uchwała wprowadza regulacje dotyczące przeznaczenia terenu niezgodne z zapisami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003r. Rozbieżność ta niewątpliwie dotyczy przeznaczenia działek nr "2" i "3" obr. [...], a także w części stanowiącej własność skarżącej działki nr "1" obr. [...]. W świetle załącznika nr 1 do uchwały przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawierającego rysunek planu działki te znalazły się w obszarze oznaczonym symbolem 2ZP jako teren zieleni urządzonej. Natomiast z załącznika nr K1 do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wynika, że działki nr "2" i "3" w całości znalazły się w obszarze oznaczonym symbolem MN oznaczającym teren o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności. Uwaga ta dotyczy również części działki nr "1", która na załączniku nr 1 do planu miejscowego błędnie określona została jako działka nr "4".

Zdaniem skarżącej, biorąc pod uwagę wskazaną rozbieżność przez powyższą uchwałę naruszony został art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Wskazano, iż zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Z powyższym zapisem koresponduje naruszony w wyniku uchwalenia i wejścia w życie uchwały Rady Miasta Krakowa zapis art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym właściciel może z wyłączeniem innych korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa.

Zdaniem skarżącej, z powyższego przepisu wynika uprawnienie do swobodnego zagospodarowania terenu, które ściśle związane z prawem własności nieruchomości. Przedmiotowe uprawnienie może być ograniczone jedynie wyjątkowo w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie skarżącej działania organu administracji publicznej ograniczające powyższe prawo i naruszające interes obywatela powinny być uzasadnione z punktu widzenia ważnego interesu społecznego. Prawo kształtowania zagospodarowania przestrzennego przez gminę nie powinno bowiem oznaczać dowolnej i niczym nieuzasadnionej ingerencji w prawa obywateli. Innym słowem, wprowadzenie skrajnie niekorzystnych obywatela zapisów planu może nastąpić jedynie wyjątkowo w celu ochrony interesu ogólnospołecznego. W innym przypadku wprowadzenie obiektywnie niekorzystnych zapisów planów, stanowi objaw nieuzasadnionej ingerencji organów państwa w katalog praw obywateli.

Ponadto, wskazano, że zgodnie z treścią art. 7 ustawy - kodeks postępowania administracyjnego organ administracji publicznej powinien mieć na uwadze zasadę uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, która nie określa hierarchii tych wartości ani zasad rozstrzygania konfliktów między nimi.

W ocenie skarżącej ograniczenia te nie mogą być na właściciela nieruchomości nakładane dowolnie, ponieważ doprowadziłoby to do powstania sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności, wyrażoną w art. 64 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie." Jest to równoznaczne z obowiązkiem zachowania proporcjonalności zastosowanych środków w stosunku do zamierzonego celu. Organ jest jednak zobowiązany nie tylko do zastosowania środków odpowiednich, ale także do wyboru środka powodującego najmniejszą możliwą ingerencję w sferę uprawnień obywateli.

Wskazano, iż z wyżej przedstawionym twierdzeniem koresponduje teza wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 czerwca 2005r. (sygn. akt K 4/04; opubl.: OTK seria A rok 2005, Nr 6, poz. 64), która brzmi: "Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie stwierdzał, że w treści konstytucyjnej przesłanki konieczności ograniczenia (art. 31 ust. 3 Konstytucji) mieszczą się wymogi niezbędności, przydatności i proporcjonalności sensu stricto. Spełnienie tych wymagań uzależnione jest od faktycznej potrzeby dokonania ingerencji w zakres korzystania z konstytucyjnego prawa lub wolności i od zastosowania przez ustawodawcę środków prawnych rzeczywiście służących realizacji zamierzonych celów. Chodzi ponadto o zastosowanie środków niezbędnych, w tym sensie, że chronić one będą określone wartości w sposób bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków, a jednocześnie winny to być środki jak najmniej uciążliwe dla podmiotów, których prawo bądź wolność ulegają ograniczeniu." Również w wyroku z dnia 12 grudnia 2005 roku TK zawarł adekwatną do przedmiotowej sytuacji tezę: "Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał na to, że model państwa demokratycznego wymaga zachowania zasady proporcjonalności. Zdaniem skarżącej rada, której dotyczy powyższy wniosek, nie rozważyła możliwości zastosowania regulacji, która w sposób mniej dotkliwy, ingerowałaby w sferę uprawnień właścicieli nieruchomości obowiązywania uchwalonego planu.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie, a zarzuty skargi uznano za bezzasadne.

W uzasadnieniu wskazano, iż skarga została złożona przedwcześnie, przed wezwaniem gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego podjętą uchwałą (...).

W zakresie zarzutu dotyczącego niezgodności ustaleń planu miejscowego z dokumentem Studium wyjaśniono, że przedmiotowa sprawa była szczegółowo badana przez organ nadzoru – [...] Urząd Wojewódzki w K., który w wyniku przeprowadzonej analizy stwierdził naruszenie przepisów art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skutkiem powyższego, rozstrzygnięciem nadzorczym, Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały w zakresie terenów oznaczonych symbolami: 1US, 2US, 2ZPU i 3ZPU.

Zdaniem strony przeciwnej do strony skarżącej, jeżeli naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy dotyczyłoby innych obszarów to skutkowałoby unieważnieniem przedmiotowej uchwały w szerszym zakresie, tj. unieważnieniem ustaleń dotyczących np. 2ZP, bądź też stwierdzeniem nieważności uchwały w całości.

Dokument Studium określający politykę przestrzenną miasta wskazuje kierunek jego rozwoju. Wyznaczone na planszy K1 (Struktura przestrzenna - kierunki i zasady rozwoju) tereny do zabudowy i zainwestowania obwiedzione niebieską linią, ze względu na skalę opracowanego Studium (1:25000) nie mogą być wprost przeniesione na Rysunek Planu (1:2000), gdyż niewspółmierna skala szczegółowości planu miejscowego na to nie pozwala. Zawarte w dokumencie Studium zapisy pozwalają na regulację tej linii z dostosowaniem do szczegółowych uwarunkowań takich jak: inwentaryzacja stanu istniejącego, podziały geodezyjne, wydane decyzje pozwolenia na budowę czy uzyskane w trakcie procedury opinie i uzgodnienia. W przypadku przywoływanych w skardze działek nr "2" i "3" obr. [...], dodatkowym argumentem przemawiającym za takim ich przeznaczeniem w przedmiotowym planie miejscowym, było m. in. ukształtowanie terenu - działka nr "3" i część działki nr "2" obr. [...] położone są na stoku o nachyleniu 10° zagrożonym erozją i denudacją.

Granice kategorii zagospodarowania terenów, uwidocznione na planszy K1 studium, w ocenie strony przeciwnej do skarżącej należy traktować jako orientacyjne, a ich skorygowany przebieg określony winien być w planach miejscowych, zgodnie z zasadami określającymi spójność planów z polityką zawartą w Studium. Zacytować w tym przedmiocie należy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 maja 2007r., sygn. akt. II SA/Kr 207/07, zgodnie z którym "(...) zgodność planu ze Studium nie może polegać na prostym powtórzeniu Studium w planie. Warunek zgodności planu ze Studium oznacza tylko to, że rozwiązania planu nie stoją w sprzeczności z polityką przestrzenną i z ustaleniami Studium (...)".

Ponadto dokument Studium należy analizować w całości tj. łącznie tekst i wszystkie załączniki graficzne. Uzupełnieniem dla wyodrębnionych kategorii terenów o zróżnicowanych kierunkach zagospodarowania (wskazanych na planszy K1) są treści ustaleń wyznaczonych stref związanych z ochroną kulturową, ochroną krajobrazu, ochroną przyrodniczą oraz ustalenia dotyczące rehabilitacji zabudowy mieszkalnej, rewitalizacji zabudowy przemysłowej a także programów aktywizacji. Strona przeciwna zwraca uwagę, że na planszy K2 (Środowisko przyrodnicze i kulturowe - kierunki i zasady ochrony i rozwoju) dla działki nr "1", a także dla działek nr "2" i "3" obr. [...], Studium wskazuje tereny planowanych parków rzecznych oraz znajdują się one w strefie kształtowania systemu przyrodniczego.

Wskazano, że strona skarżąca nie złożyła wniosku do planu, ani nie wniosła uwagi do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu. Działka "1" obr. [...] była, co prawda, przedmiotem rozstrzygnięcia Zarządzeniami Prezydenta Miasta Krakowa w zakresie wniesionych wniosków i uwag do planu, jednak zostały one wniesione przez inne osoby.

Zgodnie z wymaganiami ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia planu miejscowego muszą być zgodne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W tym kontekście wypada zauważyć, że uwzględnienie złożonego wniosku i uwag do planu w zakresie działki nr "1" obr. [...] poprzez zakwalifikowanie jej w całości lub części pod zabudowę mieszkaniową lub mieszkalno-usługową, spowodowałoby ewidentną niezgodność projektu planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa, zgodnie, z którym teren objęty przedmiotowym wnioskiem, znajduje się w terenie oznaczonym jako ZP - z podstawowym przeznaczeniem pod ogólnodostępne tereny zieleni urządzonej z elementami urządzania parku. W celu zachowania zgodności ze studium takie zagospodarowanie obszaru zostało też utrzymane poprzez wyznaczenie w projekcie planu terenów 2 ZP.

Wskazano, że wyznaczenie terenów budowlanych na przedmiotowej działce, spowodowałoby ewidentną niezgodność projektu planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa, w szczególności uszczuplenie zachowanych zasobów przyrodniczych i krajobrazowych, stanowiących o jego atrakcyjności.

Dalej podano, że w obszarze planowanego parku ze względu na jego funkcję i obowiązek zgodności z ustaleniami Studium, nie wprowadza się nowych terenów zabudowy mieszkaniowej w całym planie miejscowym, a jedynie utrzymuje się istniejącą zabudowę mieszkaniową i wydane prawomocne decyzje pozwolenia na budowę. Uchwała dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Rzeczny Drwinka" miała na celu ochronę cennych dla miasta obszarów.

W trakcie sporządzania planu miejscowego, w tym na etapie rozpatrywania wniosków i uwag do planu, szczegółowo przeanalizowano sytuację prawno-przestrzenną działki nr "1" obr. [...]. Stwierdzono, że niezabudowana działka położona w sąsiedztwie innych terenów zielonych powinna zostać utrzymana jako niezabudowana tworząc ogólnodostępne tereny zieleni urządzonej z elementami wyposażenia parku - Park Rzeczny Drwinka, służący ogółowi społecznemu. Analizując sytuację działki wzięto również pod uwagę jej dotychczasowe przeznaczenie. Poprzednio obowiązujące plany, zarówno miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa z 1988r., jak i obowiązujący do 1 stycznia 2003r. plan z 1994 r., zaliczały teren, na którym położona jest działka, do terenów zielonych.

Ważąc interesy prywatne właściciela działki i interesy społeczne uznano, że włączenie działki do planowanego parku rzecznego pozwoli na utrzymanie dotychczasowego stanu zagospodarowania (zieleń) i stworzy wraz z terenami sąsiednimi ogólnodostępną zieleń. Zmiana zapisów planu miejscowego na takie, które właściciel uznałby za mniej uciążliwe, nie pozwoliłyby na ochronę tych terenów jako cennych przyrodniczo.

Z powyższego, zdaniem strony przeciwnej do skarżącej, wnioskować należy, że wyznaczenie na przywołanych w skardze działkach nr "2", "3", a przede wszystkim "1" obr. [...], terenów 2ZP nie narusza art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 140 kc wskazano, iż wbrew sugestiom skarżącej, nie można z prawa własności wywodzić prawa do zabudowy -jako nieodzownego elementu tego prawa. Wyjaśniono, iż chociaż prawo to stanowi najszerszą formę korzystania z rzeczy, to jednak nie ono właścicielowi pełni władzy nad rzeczą i nie ma charakteru prawa nieograniczonego. Elementem ustawowej definicji tego prawa jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą, że w granicach określonych w art. 140 KC.

Wskazano, że ograniczenia w sposobie korzystania przez skarżącą z nieruchomości, które wynikają z uchwalenia planu, mieszczą się w granicach dopuszczanych prawem. Zapisy planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiące przepis gminny, razem z innymi przepisami prawa decydując sposobie wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wbrew temu, co twierdzi skarżąca, kwestionowane przez nią ustalenia planu nie stoją w sprzeczności z przepisami art. 140 kodeksu cywilnego, w których zapisano, iż właściciel może korzystać z rzeczy zgodnie społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, oraz w granicach wyznaczonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. W przypadku całkowitego bądź istotnego ograniczenia prawa korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, jak również w przypadku obniżenia wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu, zgodnie art. 36 obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, właścicielom i wieczystym użytkownikom przysługują względem gminy chroniące ich interes roszczenia. Strona może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części.

W zakresie zarzutu błędnego określenia działki nr "1" numerem "4" wyjaśniono, co następuje:

Ewidencja gruntów będąca jedynie elementem informacyjnym, ma na celu łatwiejszą identyfikację nieruchomości objętych planem miejscowym. Naniesiony na załącznikach graficznych (Załącznik Nr 1 i 2 do uchwały) podział ewidencyjny przedstawia stan z okresu przystąpienia do sporządzania projektu planu, a także okresu składania wniosków do planu. Potwierdzeniem takiego stanu ewidencyjnego jest fakt, że w okresie składania wniosków do planu wniesiony został wniosek dotyczący właśnie działki nr "4" obr. [...].

Przepisy prawa nie nakładają obowiązku umieszczania na załącznikach do uchwały (rysunkach) map ewidencyjnych aktualizowanych na poszczególnych etapach sporządzania planu miejscowego, w tym również w okresie uchwalania planu miejscowego.

W szczególności, dlatego, że mapy ewidencyjne nie są materiałem obligatoryjnym traktowanym jako materiał planistyczny. Nie są również elementem urzędowej kopii mapy zasadniczej, o której mowa w § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Umieszczenie mapy ewidencyjnej na rysunkach, będących załącznikami do uchwały miało wyłącznie względy praktyczne. Identyfikacja nieruchomości na rysunkach, które są przecież udostępniane na stronie internetowej (Biuletyn Informacji Publicznej Urzędu Miasta Krakowa) pozwala na zlokalizowanie własności nawet osobom nieposiadającym kierunkowego wykształcenia, wiedzy planistycznej i zmysłu przestrzennego.

Na podstawie powyższego strona przeciwna uważa, że zawarty w uzasadnieniu do wniesionej skargi zarzut błędnego określenia działki nr "1" numerem "4" nie jest zasadny.

Ponadto wskazano, że strona skarżąca w dniu uchwalenia planu miejscowego, jak również w dniu wejścia planu w życie, nie dysponowała prawem własności do nieruchomości objętej przedmiotową skargą. Stąd też trudno jest stronie przeciwnej uznać, jakie zapisy planu miejscowego byłyby dla skarżącej satysfakcjonujące i jako takie nie ingerowałyby w sferę uprawnień właścicielki.

Postanowieniem z dnia 26.03.2010r., sygn. akt II SA/Kr 326/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę podnosząc, że prawomocnym wyrokiem z dnia 30.06.2009r., sygn. akt II SA/Kr 609/09 Sąd ten oddalił już skargę na tą samą uchwałę. Podkreślono, że do tego wyroku WSA w Krakowie nie zostało sporządzone uzasadnienie, a więc oddalenie skargi tym wyrokiem ma takie znaczenie, jakie nadaje takiemu orzeczeniu art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd skargę oddala w razie nieuwzględnienia skargi. Sąd administracyjny oddala skargę, jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania rozpoznawczego stwierdzi, że zaskarżony akt lub czynność nie narusza prawa albo że narusza prawo, jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Małgorzata, Komentarz do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270), Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.)

Nadto dodano, że również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym skarga na uchwałę, co do której legalności orzekał już sąd administracyjny musi być potraktowana jako niedopuszczalna, mimo że została wniesiona przez inny podmiot (postanowienie NSA z dnia 13 listopada 2008r., II OSK 1644/08, postanowienie NSA z dnia 8 września 2008r., I OSK 1117/08, postanowienie NSA z dnia 14 marca 2008r., I OSK 234/08). Również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2003r., SK 30/02, OTK-A 2003/8/84, stwierdził, że skoro zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podlegać mogą akty o charakterze normatywnym, to rozpatrzenie skargi przez sąd administracyjny na dany akt normatywny i stwierdzenie jego zgodności z prawem przesądza, że nie narusza on interesów prawnych i uprawnień obywateli. Uchwała organu gminy, o której mowa w art. 101 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, zawierając normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, reguluje bowiem materię związaną z interesem lub uprawnieniami wielu podmiotów i obowiązuje erga omnes jak inne przepisy prawa miejscowego.

Z tym stanowiskiem WSA w Krakowie oraz powołanymi poglądami Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Trybunału Konstytucyjnego nie zgodził się Naczelny Sąd Administracyjny w składzie SNSA Bożena Walentynowicz, który postanowieniem z dnia 29.07.2010r., sygn. akt II OSK 1420/10 uchylił postanowienie WSA w Krakowie z dnia 26.03.2010r., sygn. akt II SA/Kr 326/10, zaskarżone skargą kasacyjną wniesioną przez pełnomocnika strony skarżącej. W uzasadnieniu swego postanowienia NSA podniósł, że nie można wykluczyć skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym na akt prawa miejscowego, w związku z dokonaną już wcześniej oceną legalności tego aktu ze skargi innego podmiotu. Zróżnicowany charakter prawny treści niektórych kategorii aktów prawa miejscowego, powoduje bowiem, że powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi norma art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów. To oznacza, że jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu strony skarżącej. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych konkretnego skarżącego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 181/09). Zatem sąd pierwszej instancji niezasadnie więc uznał, że skarga A. K. jest niedopuszczalna w związku z tym, że zaskarżona uchwała Rady Miasta Krakowa podjęta w sprawie przedmiotowego planu, była wcześniej kontrolowana przez sąd administracyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717).

Ze względu na powyższą zasadę kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlega uchwała Rady Miasta Krakowa nr LXIV/821/09 z dnia 4 lutego 2009r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu gospodarowania przestrzennego obszaru "Park rzeczny Drwinka".

Na wstępie stwierdzić należy, iż na zasadzie art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skład orzekający w niniejszej sprawie jest związany wykładnią prawna dokonaną w tej sprawie wyrażoną w postanowieniu NSA z dnia 29.07.2010r., sygn. akt II OSK 1420/10. Nadto mając na uwadze, iż NSA z urzędu (niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej) jest zobowiązany brać pod uwagę przesłanki nieważności postępowania (art. 183 w zw. z art. 271 p.p.s.a.).

Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa. To oznacza, że jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżącego.

Otóż prawomocnym wyrokiem z dnia 30.06.2009r., sygn. akt II SA/Kr 609/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił już skargę na tę samą uchwałę z 4 lutego 2009r. Rady Miasta Krakowa Nr LXIV/821/09 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Rzeczny Drwinka". Orzekając merytorycznie w przedmiocie owej skargi (oddalając ją) Sąd tym samym dokonał kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem w zakresie, czy zaskarżony plan miejscowy nie został uchwalony: z naruszeniem zasad sporządzania planu, istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu lub naruszeniem właściwości organów w tym zakresie postanowieniami – tj. przesłankami wynikającymi z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji dokonania kontroli przez sąd administracyjny w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 609/09 procedury planistycznej przeprowadzonej w stosunku do zaskarżonej uchwały, zasad sporządzania planu oraz właściwości organów stwierdzić należy, iż elementy te (tryb postępowania, zasady sporządzania plany i właściwość organów) nie zostały naruszone i w tym zakresie odnośnie kontrolowanego aktu mamy do czynienia z zasadą powagi rzeczy osądzonej. Zatem w świetle orzecznictwa NSA (np. postanowienie NSA z 24.02.2009r., sygn. akt II OSK 181/09) ewentualne uwzględnienie skargi A. K. mogłoby nastąpić tylko w części dotyczącej jej interesu prawnego, ze względu na fakt przeprowadzonej już kontroli zaskarżonej uchwały w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zakończonej prawomocnym wyrokiem oddalającym skargę.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, opartym na obowiązującej w polskim prawie konstrukcji skargi do sądu administracyjnego, fakt posiadania interesu prawnego (a nawet fakt naruszenia interesu prawnego) przez stronę skarżącą umożliwia wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Jednak istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. W tej płaszczyźnie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym, a nie faktem posiadania (czy nawet naruszeniem) interesu prawnego strony skarżącej. Granice kontroli sądowej w niniejszej sprawie wyznaczone są ewentualnym naruszeniem zaskarżoną uchwałą indywidualnego interesu prawnego strony skarżącej w zakresie w jakim nie uczyniono tego we wcześniejszym postępowaniu sądowym (II SA/Kr 609/09). Mogło przecież być tak, że naruszenie tego interesu prawnego nastąpiło wespół z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, rodząc obowiązek uwzględnienia skargi. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – w myśl utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, Nr 1, poz. 2) - powstaje bowiem wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego klasyfikowany w doktrynie jako usytuowany pomiędzy aktami normatywnymi i indywidualnymi aktami stosowania prawa, jest w dużej mierze zbiorem indywidualnych regulacji określających przeznaczenie poszczególnych działek, stanowiąc "akt indywidualny wielokrotnego stosowania" (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 101-102), czego nie przekreśla fakt, że jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego. Złożony charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu należy w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwałą NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA1997, nr 3, poz. 104).

W przedmiotowej sprawie wiążącym Sąd przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta Krakowa nr LXIV/821/09 z dnia 4 lutego 2009r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Rzeczny Drwinka".

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem niniejszego postępowania został sporządzony oraz uchwalony na zasadach i w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717).

Zarzuty skargi są całkowicie bezpodstawne. Strona skarżąca jest właścicielem nieruchomości składającej się z działki nr "1" obr. [...] jedn. ewid. [...] w K.. Przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie oznaczonym w planie jako 2ZP - teren zieleni urządzonej. Zgodnie z § 25 przedmiotowej uchwały, teren ten został przeznaczony pod ogólnodostępne tereny zieleni urządzonej z elementami wyposażenia parku - Park rzeczy Potoku Drwinka. Wskazane w tym przepisie przeznaczenie obszaru oraz dopuszczalne zagospodarowanie tego terenu uniemożliwia stronie skarżącej jakąkolwiek zabudowę działki stanowiącej przedmiot jej własności.

Podkreślić jednak należy, iż zaskarżone zapisy planu są w pełni zgodne z postanowieniami obowiązującego w chwili uchwalania planu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa – uchwała RMK z 16.04.2003r., nr XII/87/03. Przedmiotowa działka nr "1" jest zgodnie ze: strukturą przestrzenną kierunki i zasady rozwoju (mapa K 1) oznaczona jako system zieleni i parków rzecznych; środowiskiem przyrodniczym i kulturowym kierunki i zasady ochrony i rozwoju (mapa K 2) oznaczona jako zieleń urządzona (parkowa, ogrodowa, forteczna, skwery, zieleńce); planowaniem miejscowym i programami operacyjnymi (mapa K 5) oznaczona jako grunty rolne i leśne wg. ewidencji gruntów.

"W myśl art. 9 ust. 4 upzp ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organów gminy. Wiążący charakter ustaleń zawartych w studium potwierdza przepis art. 17 pkt 4 (przy sporządzaniu projektu planu wójt musi uwzględniać ustalenia studium) oraz przepis art. 20 ust. 1 stanowiący iż plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Taka regulacja prawna sprawia, że przy ocenie ewentualnego przekroczenia granic władztwa planistycznego postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy należy przede wszystkim badać zgodność tych postanowień z odpowiednimi postanowieniami studium. (...) W sytuacji jednak, gdy radę gminy i wójta wiążą postanowienia studium, bez ich zmiany nie można doprowadzić do korzystnych dla skarżącej rozwiązań planistycznych." – wyrok NSA z dnia 8.04.2010r., sygn. akt II OSK 123/10

W konsekwencji w ocenie Sądu zaskarżona uchwała odnośnie działki strony skarżącej wprowadza regulacje dotyczące przeznaczenia terenu zgodne z zapisami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003r.

Również pozostałe zarzuty skargi (dotyczące naruszenia art.149 k.c. oraz nieaktualnego określenia działki nr "1" numerem "4") nie zasługują na uwzględnienie.

Należy wskazać, iż współkształtowanie przez m.p.z.p. wraz z innymi przepisami prawa treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide: wyrok NSA z dnia 6 października 1999r., IV SA 1670/97, LEX nr 48740). Wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem niniejszego postępowania został sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w u.p.z.p. oraz w zgodzie w powszechnie obowiązującymi przepisami, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w ustawie zasadniczej.

Trybunał Konstytucyjny w jednym z orzeczeń odnoszących się do problematyki konstytucyjnej ochrony prawa własności wskazał, że "granice swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji także granice ochrony własności, stanowią niewątpliwie swoiste ograniczenie właściciela (...). Ich celem i sensem jest ustalanie jedynie, w interesie ogólnym, granic swobodnego korzystania z rzeczy własnej. Przykładem takich ograniczeń mogą być przepisy Kodeksu cywilnego nakazujące uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, przepisy tego Kodeksu określane mianem prawa sąsiedzkiego, niektóre przepisy o ochronie środowiska, o planowaniu przestrzennym, Prawa budowlanego, Prawa wodnego, o ochronie dóbr kultury i inne.

Ustalenie granic swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji i granic ochrony prawa własności jest przeciwstawieniem się pojmowania prawa własności jako prawa absolutnego". ( wyrok TK z dnia 20.04.1993 r., OTK 1993, nr 1, poz. 8).

Nie można bowiem żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Bowiem wszystkie w/w przepisy ustawowe wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w ust. 3 art. 64 Konstytucji RP. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo.

W konsekwencji wskazać należy, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

"NSA przypomina, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, jak również art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Przekładając powyższe uwagi na okoliczności rozpatrywanej sprawy, właśnie na mocy ustawy - przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (rada gminy) została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów m. in. w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń." – wyrok NSA z 17.11.2009r., sygn. akt II OSK 1275/09. Na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości." – wyrok NSA z 25.05.2009r., sygn. akt II OSK 1778/08

W przedmiotowej sprawie działanie organu administracyjnego w ramach tzw. "władztwa planistycznego" mieściło się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych.

Zgodzić się należy z wyjaśnieniami zawartymi w odpowiedzi na skargę, iż ewidencja gruntów będąca jedynie elementem informacyjnym, ma na celu łatwiejszą identyfikację nieruchomości objętych planem miejscowym. Naniesiony na załącznikach graficznych (Załącznik Nr 1 i 2 do uchwały) podział ewidencyjny przedstawia stan z okresu przystąpienia do sporządzania projektu planu, a także okresu składania wniosków do planu. Potwierdzeniem takiego stanu ewidencyjnego jest fakt, że w okresie składania wniosków do planu wniesiony został wniosek dotyczący właśnie działki nr "4" obr. [...].

Przepisy prawa nie nakładają obowiązku umieszczania na załącznikach do uchwały (rysunkach) map ewidencyjnych aktualizowanych na poszczególnych etapach sporządzania planu miejscowego, w tym również w okresie uchwalania planu miejscowego.

W szczególności, dlatego, że mapy ewidencyjne nie są materiałem obligatoryjnym traktowanym jako materiał planistyczny. Nie są również elementem urzędowej kopii mapy zasadniczej, o której mowa w § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Umieszczenie mapy ewidencyjnej na rysunkach, będących załącznikami do uchwały miało wyłącznie względy praktyczne. Identyfikacja nieruchomości na rysunkach, które są przecież udostępniane na stronie internetowej (Biuletyn Informacji Publicznej Urzędu Miasta Krakowa) pozwala na zlokalizowanie własności nawet osobom nieposiadającym kierunkowego wykształcenia, wiedzy planistycznej i zmysłu przestrzennego.

W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się uchybień w uchwale z dnia 4 lutego 2009r. Rady Miasta Krakowa Nr LXIV/821/09 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Rzeczny Drwinka", które uzasadniałyby konieczność stwierdzenia jej nieważności i dlatego skargę należało oddalić zgodnie z treścią art. 151 p.p.s.a.