Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1728/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz / spr. / Sędziowie WSA Barbara Pasternak NSA Anna Szkodzińska Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2010 r. sprawy ze skargi "M" Sp. z o. o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 września 2009 r., nr [...] w przedmiocie wyłączenia gruntu z produkcji rolnej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz "M" Sp. z o. o. w W. kwotę 457/ czterysta pięćdziesiąt siedem / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

A. Sp. z o.o. w K. wystąpiła wnioskiem z dnia 1 czerwca 2000 r. o zezwolenie na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu przeznaczonego pod budowę stacji paliw z zapleczem handlowo-usługowym oraz motelu na działkach nr "1", nr "2" (która zmieniła oznaczenia na nr "3", a następnie została podzielona na działki nr "4" i nr "5"), nr "6", nr "7" i nr "8" położonych w miejscowości M. gm. M., zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 20 października 1999 r. nr [...], wydaną przez Wójta Gminy M..

Starosta decyzją z dnia 21 czerwca 2000 r. nr [...] zezwolił wnioskodawcy na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne o pow. 0,3249 ha (w tym: 0,2786 ha R III b, 0,0463 ha Ł III) pod budowę stacji paliw z zapleczem handlowo-usługowym oraz motelu, wchodzące w skład nieruchomości oznaczonych jako działka nr "1", nr "2", nr "6", nr "7" i nr "8" w M.. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 18 lipca 2000 r.

Ponadto w stosunku do części działki nr "9" (podzielonej na działki nr "6" i nr "7") położonej w miejscowości M. Wójt Gminy M. wydał decyzję dnia 21 października 1993 r. nr [...], w której zezwolił na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej o pow. 0,0430 ha ( w tym: 0,0430 ha R III b).

W decyzjach powyższych naliczono wysokość opłaty jednorazowej i opłat rocznych z tytułu innego niż rolnicze wykorzystanie gruntu.

Po zakończeniu procesu inwestycyjnego A. Sp. z o.o. w K. przedłożyła operat pomiarowy z dnia 24 sierpnia 2006 r., nr [...], sporządzony przez geodetę uprawnionego J. S., który stanowił podstawę do wydania decyzji z dnia 19 września 2006 r. nr [...] o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów w zakresie obejmującym użytki gruntowe na działkach nr "1", nr "2", nr "6", nr "7" i nr "8" pół. w miejscowości M.. Z operatu wynika, że dokonano zmian użytku na w/w działkach o pow. 0,5825 ha (w tym: Ł III - 0,2306 ha, R III b - 0,3519 ha, na Bi -0,5825 ha), a zatem na cele nierolnicze został zajęty grunt o łącznej pow. 0,5825 ha. Natomiast w powołanych wyżej decyzjach zezwalających na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej zezwolono wnioskodawcy na wyłączenie z produkcji rolnej użytków gruntowych o pow. 0,3679 ha (w tym: R III b - 0,3216 ha, Ł III - 0,0463 ha).

W dniu 16 lutego 2007 r. A. Sp. z o.o. w K. złożyła wniosek o korektę decyzji Starosty z dnia 21 czerwca 2000 r. nr [...] lub wydanie kolejnej decyzji zezwalającej na wyłączenie części gruntu z produkcji rolnej stanowiącego użytki rolne Ł III, R III b wchodzącego w skład działek nr "1", nr "2", nr "6", nr "7" i nr "8" położonych w miejscowości M., w celu doprowadzenia do zgodności między powierzchnią gruntu faktycznie wyłączonego z produkcji rolnej zajętego pod inwestycję, a powierzchnią gruntu, którą zezwolono wyłączyć z produkcji rolnej w w/w decyzjach.

W nawiązaniu do wniosku złożonego przez A. sp. z o.o. dnia 16 lutego 2007 r. oraz rozbieżności pomiędzy decyzjami zezwalającymi na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, a decyzją o wprowadzeniu zmiany użytku w operacie ewidencji gruntów oraz na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych Starosta wydał decyzję dnia 23 kwietnia 2007 r. nr [...], w której zezwolił na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej o pow. 0,2146 ha (w tym; 0,0303 ha R III b, 0,1843 ha Ł III ) wchodzące w skład nieruchomości oznaczonej jako działki nr "1", nr "2", nr "6", nr "7", nr "8" położone w miejscowości M.. W decyzji tej określono warunki wyłączenia gruntu, tj. ustalono należność i opłaty roczne. Adresatem decyzji była A. Sp. z o.o. w K..

Od w/w decyzji wnioskodawca złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Odwołująca się spółka nie kwestionując podstaw do zastosowania w sprawie art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie zgodziła się ze sposobem ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej wskazując na niezasadne pominięcie w tym zakresie art. 12 ust. 6 cytowanej ustawy.

Decyzją z dnia 19 lipca 2007 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z dnia 23 kwietnia 2007 r. nr [...]. Następnie Spółka złożyła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 19 lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt: II SA/Kr 1029/07 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wyłącza w żadnym zakresie stosowania postanowień art. 12 tej ustawy (w tym ust. 6), bez zastosowania których (ust. 7 i nast.) nie byłoby możliwe obliczenie wysokości należności, a następnie obliczenie opłaty, o której mowa w ust. 1 art. 28 ustawy, czy też podwyższenie wysokości należności o 10%. Skoro przepis art. 28 ustawy nie wyłącza wyraźnie stosowania do sytuacji w nim opisanych postanowienia art. 12 ust. 6, nie można przyjmować, iż dodatkową sankcją za wyłączenie gruntów z produkcji bez wymaganej decyzji, jest również wyłączenie stosowania przepisu, zgodnie z którym należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta w decyzji z dnia 10 czerwca 2008 r. nr [...] zezwolił na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej o pow. 0,2146 ha (w tym: 0,0303 ha R III b, 0,1843 ha Ł III) wchodzące w skład nieruchomości oznaczonej jako działki nr "1", nr "2", nr "6", nr "7", nr "8" w M.. W decyzji tej określono warunki wyłączenia gruntu, tj. zwolniono wnioskodawcę A. Sp. z o.o. z obowiązku uiszczenia należności oraz naliczono opłatę roczną stanowiącą równowartość 11,64 ton ziarna żyta płatną przez okres 10 lat począwszy od 2009 roku.

Od w/w decyzji A. sp. z o.o. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] podnosząc, że nie istnieje już działka nr "2", która została przekształcona w działkę nr "3" podzieloną następnie na działki nr "4" i "5". Wskazano również, że A. sp. z o.o. nie jest już właścicielem przedmiotowej nieruchomości, gdyż w dniu 19 grudnia 2007 r. przeniosła własność nieruchomości na A. Spółka z o.o. Z kolei A. Spółka z o.o. w grudniu 2007 r. przeniosła własność działki nr "5" na M. Spółka z o.o.

Decyzją z dnia 4 grudnia 2008 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania spółki A. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W decyzji wskazano, iż własność w/w działek objętych zaskarżoną decyzją nie przysługuje wnioskodawcy A. sp. z o.o. w K., a zatem nie mogła ona być adresatem decyzji, gdyż nie przysługuje jej tytuł prawny do nieruchomości objętych decyzją.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta decyzją z dnia 28 kwietnia 2009 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 4 pkt. 11, 12 i 13, art. 5, art. 11 ust. l, art. 12 ust. 1-4, 6-8, 13, 14, art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity -Dz. U. Nr 121 z2004r., poz. 1266 z późn. zm.) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z Nr 98 z 2000r. póz. 1071 z późn. zm.), postanowił:

1. Zezwolić właścicielowi M. Sp. z o.o. w W. na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne o pow. 0,1279 ha (w tym: 0,1279 ha Ł III) wchodzące w skład nieruchomości oznaczonej jako działka nr "5" pół. w miejscowości M. gm. M..

2. Ustalić właścicielowi należność za wyłączenie z produkcji rolnej gruntu określonego w pkt. l niniejszej decyzji, stanowiącą równowartość ceny 63,95 ton ziarna żyta.

3. Podwyższyć właścicielowi należność ustaloną w pkt. 2 zgodnie z art. 28 ust. 2 w/w ustawy o 10%, zatem należność podwyższona wynosi równowartość ceny 70,35 ton ziarna żyta.

4. Zwolnić właściciela z obowiązku uiszczenia jednorazowej opłaty z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej gruntu określonego w pkt. 1 niniejszej decyzji, gdyż wartość wolnorynkowa gruntu wyłączonego z produkcji rolnej jest wyższa od kwoty należności z tytułu jego wyłączenia z produkcji rolnej ustalonej w pkt 3.

5. Ustalić właścicielowi opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntu określonego w pkt. 1 niniejszej decyzji, stanowiącą równowartość ceny 7,04 ton ziarna żyta, stosowanej przy wymierzaniu podatku rolnego za I - półrocze danego roku, płatną przez okres 10 lat tj. od 2009 do 2018 roku, w terminie do 30 czerwca każdego roku kalendarzowego.

6. Opłata roczna za 2009 rok wynosi 3 928 zł 32 gr (słownie: trzy tysiące dziewięćset dwadzieścia osiem złotych 32/100) i winna zostać uiszczona przez właściciela w terminie do dnia 30 czerwca 2009 r.

Starosta w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał na poczynione ustalenia faktyczne: rozpoczęcie innego, niż rolnicze czy leśne użytkowanie gruntów, brak wymaganego zezwolenia, istniejące decyzje o warunkach zabudowy wydane przez Wójta Gminy M., z których wynika, że wnioskowane działki zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego objęte są zgodą na inne, niż rolnicze wykorzystywanie.

Przyznano, iż podwyższona należność - jako jednorazowa opłata, jest należnością w rozumieniu w/w przepisu, należy wobec tego stosować do niej przepisy dotyczące należności łącznie z art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a zatem istnieje konieczność pomniejszenia należności o wartość wyłączonego gruntu z produkcji. Wskazano także, że podmiotem, który uzyskuje zezwolenie na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej jest osoba wskazana w art. 4 pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tj. właściciel, posiadacz samoistny, zarządca., użytkownik wieczysty, dzierżawca. Z dołączonych dokumentów wynika zaś, że właścicielem nieruchomości składającej się z działki nr "5" położonej w M. jest M. Sp. z o.o. w W., która jest następcą prawnym Spółki A.. Przywołano treść przepisu art. 12 ust. 4 ustawy uzasadniającą skierowanie decyzji do Spółki M. .

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez pełnomocnika adwokata J. S..

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 11 września 2009 r., znak: [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ przytoczył treść mających w sprawie zastosowanie przepisów prawnych oraz dotychczasowy przebieg sprawy.

Organ podał, iż uchylono decyzję Starosty z 10 czerwca 2008 r. wskazując na błędne oznaczenie podmiotu, któremu udzielono zezwolenie. Ze znajdujących się w aktach sprawy wypisów z rejestru gruntów wynika, że dla działek nr "10", "11", "5" o łącznej pow. 0,4562 ha jako właściciel wpisana jest obecnie spółka M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaś A. Sp. z o.o. z siedzibą w K., wpisana jest jako właściciel m. in. działek nr "12", "13", "4", "6", "7", "8". Błędnie także wskazano jako przedmiot postępowania działkę ewidencyjną nr "2", która faktycznie nie istnieje. Z dołączonego do akt sprawy zawiadomienia o zmianach w danych ewidencji gruntów i budynków z dnia 8 stycznia 2007 r. wynika, że dz. nr "2" zmieniła oznaczenie na dz. nr "3" i dzieli się na dz. nr "4" i "5". W wypisie z rejestru gruntów z tej samej daty potwierdzono, że wykreślono działkę nr "2", a dopisano działki nr "4" i "5".

W tej sytuacji zawiadomiono z urzędu M. Sp. z o.o. o wszczęciu postępowania wobec niej w sprawie wyłączenia z produkcji rolnej bez zezwolenia działki nr "5" położonej w M.. Do chwili obecnej będąca własnością strony odwołującej się działka nr "5" nie posiada zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej.

Wskazano, że działka będąca przedmiotem postępowania wchodzi w skład nieruchomości objętej wcześniejszą zgodą na inne niż rolnicze wykorzystanie. Ustalenie to wynika z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania wydanych przez Wójta Gminy M.. Nie ma sporu co do ustalenia rozpoczęcia innego, niż rolnicze czy leśne użytkowanie gruntów bez wymaganego zezwolenia, co skutkuje podwyższeniem wysokości należności o 10 %. Przyznano konieczność pomniejszenia należności o wartość wyłączonego gruntu z produkcji. Wskazano także, że podmiotem, który uzyskuje zezwolenie na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej jest osoba wskazana w art. 4 pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tj. właściciel, posiadacz samoistny, zarządca, użytkownik wieczysty, dzierżawca. Ustalono właścicielowi wyłączonego faktycznie gruntu - działki nr "5" należność za wyłączenie z produkcji rolnej gruntu o pow. 0,1279 ha jako iloczyn równowartości tony ziarna żyta dla Ł III podając szczegółowo matematyczne wyliczenie w tym przedmiocie. Następnie wskazano, że obliczoną należność podwyższa się o 10 % zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ustawy, a kolejno zaś pomniejsza o wartość gruntu ustaloną wg cen wolnorynkowych zaś stosownie do art. 12 ust. 6 powołanej ustawy - zwolniono stronę odwołująca się z opłaty jednorazowej.

Kolegium stwierdziło, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa i ma oparcie zarówno w ustaleniach faktycznych jak i w przepisach art. 11 ust. 1 jak i 28 ust.2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wskazano, iż ten ostatni przepis ma zastosowanie w sytuacji, gdy grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10 % (art. 28 ust. 2 w/w ustawy). Powołany przepis wprost odnosi się do art. 11 ust. 1 ustawy.

Organ podniósł, iż odwołująca się spółka nie kwestionuje faktu wyłączenia przedmiotowej działki z produkcji rolnej, braku zezwolenia na wyłączenie, zgody w miejscowym planie, a także, iż od dnia 20 grudnia 2007 r. stała się właścicielem działki. Zdaniem Kolegium spełnione zostały wszystkie przesłanki prawem wymagane do orzeczenia zezwolenia w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Kolegium podzieliło dokonane w zaskarżonej decyzji ustalenia faktyczne, które zobowiązywały Starostę do wydania zezwolenia na wyłączenie obecnemu właścicielowi faktycznie wyłączonego z produkcji rolnej gruntu.

Kolegium wskazało, iż przepis art. 12 ust. 4 powołanej wyżej ustawy przewidział sytuacje zmiany właściciela gruntów już po ich faktycznym wyłączeniu z produkcji stanowiąc, iż w razie zbycia gruntów wyłączonych z produkcji, obowiązek uiszczania opłat rocznych przechodzi na nabywcę. Zbywający jest obowiązany uprzedzić o tym nabywcę, nabywca gruntu rolnego wstępuje więc w prawa i obowiązki zbywającego te grunty. Kwestie wzajemnych rozliczeń pomiędzy stronami umowy cywilnej pozostają poza decyzją administracyjną.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie złożyła M. sp. z o.o. w W.. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, ewentualnie o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła w pierwszej kolejności błędną wykładnię art. 28 ust. 2 ustawy w związku z art. 28 ust. 1, art. 12 ust. 1 i art. 29 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez przyjęcie, że adresatem decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej działki nr "5" w M. jest skarżąca zamiast A. sp. z o.o. w K., która była poprzednikiem prawnym i sprawcą wyłączenia, a obowiązek zapłaty należności i opłat rocznych z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntu wyłączonego z produkcji rolnej powstaje z chwilą wydania decyzji. W ocenie skarżącej decyzja powinna być skierowana do sprawcy wyłączenia gruntu z produkcji rolnej i ustalać opłatę roczną od daty faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, tj. od 2000 do 2009 roku.

Zarzucono również błędną wykładnię art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego niezastosowanie i brak ustalenia dla sprawcy wyłączenia gruntu z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy o obowiązku uiszczenia opłaty w wysokości dwukrotnej należności.

Strona skarżąca podkreśliła, że przepisy wprawdzie nie posługują się wyraźnym wskazaniem adresata decyzji wydanej w oparciu o art. 28 ust. 2 cytowanej ustawy, lecz skoro w treści art. 28, który powinien być rozpatrywany łącznie (ust. 1 i ust. 2) jest wymieniany wyłącznie sprawca wyłączenia to ten podmiot powinien być obciążony opłatami. Jako dodatkowy argument na poparcie swego stanowiska skarżąca wskazuje przepis art. 29 odwołujący się do całego art. 28 ustawy oraz przewidujący możliwość prawną nałożenia na kierowników jednostek organizacyjnych kar w wysokości ich wynagrodzenia za okres 3 ostatnich miesięcy obciążających kierowników tych jednostek.

Na sprawcę wyłączenia, zdaniem skarżącej spółki, wskazuje także powiązanie w art. 12 ust. 1 ustawy obowiązku uiszczania należności i opłat z dniem faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Skoro obowiązek uiszczenia opłat i należności powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji, to nie może być nakładany na nikogo innego jako tylko na sprawcę tego wyłączenia. Podmiotem, który powinien być obciążony opłatą jest właściciel nieruchomości w chwili wyłączenia gruntu z produkcji, w niniejszej sprawie A. Sp. z o.o.

Skarżąca zgadza się z nałożonym obowiązkiem ponoszenia opłat, lecz począwszy od dnia nabycia działki, nie zaś za okres poprzedzający to nabycie, na co wskazuje treść art. 12 ust. 4 cytowanej ustawy wskazującego na przejście obowiązków, a nie długów lub zaległości, a sformułowanie "obowiązek uiszczania" odnosi się do opłat wymaganych periodycznie, a nie do opłat zaległych. Wskazano też, że w sprawie nie miał zastosowania art. 12 ust. 3 ustawy, na który powołały się organy obydwu instancji.

Skarżąca dokonała analizy porównawczej przepisów omawianej ustawy z ustawą z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, w której koszty prowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych ponosi podmiot korzystający ze środowiska stwierdzając, iż wprowadza on odpowiedzialność na zasadzie domniemania winy. Stanowiąca podstawę prawną orzekania w niniejszej sprawie ustawa nie wskazuje na aktualnego właściciela nie będącego sprawcą wyłączenia z produkcji gruntu rolnego jako na podmiot odpowiedzialny za taki stan rzeczy ani też zresztą nie wskazuje sposobu uwolnienia się przez takiego właściciela od powyższych sankcji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ze względu na powyższą zasadę kontroli oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 września 2009 r., znak: [...].

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Regulacja powyższa prowadzi do wniosku, że stwierdzenie przez Sąd naruszenia prawa będącego podstawą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji powoduje konieczność uwzględnienia skargi. Warto podkreślić, że określone przez ustawodawcę kompetencje Sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego, przy czym w pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 461).

Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, które wymienia art. 156 k.p.a. jest skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). O zaistnieniu tej przesłanki należy mówić wtedy, gdy decyzja administracyjna określa prawa i obowiązki podmiotu niemającego kwalifikacji strony postępowania administracyjnego, a w konsekwencji kształtuje sytuację prawną osoby, której w świetle prawa materialnego nie powinna dotyczyć.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W tym kontekście należy odpowiedzieć na pytanie, czy następca prawny podmiotu, który dokonał wyłączenia gruntu z produkcji rolnej może być adresatem decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. jedn.: Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze zm.).

Unormowania dotyczące wyłączania gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej zawarte są w rozdziale 3 o ochronie gruntów rolnych i leśnych, z kolei kwestie kontroli wykonania przepisów ustawy i sankcje z tym związane uregulowane zostały w rozdziale 7 cytowanej ustawy. Art. 11 i art. 12 ustawy regulują tryb wyłączania gruntów z produkcji rolniczej i leśnej, w tym również kwestie dotyczące należności i opłat rocznych z tego tytułu. Z przepisów tych wynika bezspornie, że obowiązek uiszczania należności i opłat rocznych związany jest z faktycznym wyłączeniem gruntów z produkcji i powstaje od dnia takiego wyłączenia (art. 12 ust. 1) przy czym obowiązek ten spoczywa na osobie, która faktycznie dokonuje wyłączenia gruntów z produkcji. Wniosek taki wynika zarówno z ustawowej definicji wyłączenia gruntów z produkcji, zgodnie z którą przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów (art. 4 pkt 11), jak i z regulacji art. 12 ust. 3 cyt. ustawy, zgodnie z którym w razie zbycia gruntów, co do których wydano decyzje, o których mowa w art. 11 ust. 1-2, a niewyłączonych jeszcze z produkcji, obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych ciąży na nabywcy, który wyłączył grunt z produkcji.

Tryb określony w art. 28 cytowanej ustawy zamieszony wśród regulacji o kontroli wykonania przepisów ustawy ma charakter szczególny i w ust. 1 i 2 dotyczy sytuacji, gdy nastąpiło wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej niezgodnie z przepisami o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Tryb ten nie stanowi autonomicznej regulacji nie związanej z trybem określonym w art. 11 i 12 cyt. ustawy. Jest to tryb regulujący sankcje za naruszenie przepisów ustawy nie wyłączając jednocześnie zasadniczego reżimu wyłączania gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej. Okoliczność tę przesądził na gruncie niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt: II SA/Kr 1029/07, a zgodnie z art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Już z tego tylko względu nie byłby zasadny wniosek, że - w braku szczegółowej regulacji – modyfikacji powinny ulec ogólne zasady, zgodnie z którymi obowiązek uiszczania należności i opłat rocznych związany jest z faktycznym wyłączeniem gruntów z produkcji, powstaje od dnia takiego wyłączenia i spoczywa na osobie, która faktycznie dokonuje wyłączenia gruntów z produkcji. Wniosku takiego nie uzasadnia również treść art. 28 ust. 1 i 2 cyt. ustawy. Analiza tej regulacji wykazuje, że w ust. 1 art. 28 przewidziano sankcję za niezgodne z przepisami wyłączenie gruntów z produkcji w postaci nałożenia opłaty w wysokości dwukrotnej należności, natomiast w ust. 2 złagodzono tę sankcję w szczególnej sytuacji, tj. gdy grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2. W takiej sytuacji, decyzję o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10% (a nie ustalając opłatę w wysokości dwukrotnej należności). Sankcja mniej dolegliwa wynika w tej sytuacji z faktu, iż doszło do wyłączenia gruntów rolniczych lub leśnych, które w świetle prawa powszechnie obowiązującego (tj. zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) mogły być legalnie wyłączone z produkcji, w przeciwieństwie do sytuacji określonej w art. 28 ust. 1 cyt. ustawy. Trafne są zatem wywody skargi wykazujące, że systemowa wykładnia art. 28 ust. 1 i 2 prowadzi do wniosku, że podmiotem, wobec którego ma być stosowana sankcja za nierealizowanie przepisów ustawy jest faktyczny sprawca wyłączenia. Z faktu, iż art. 28 ust. 2 nie wskazuje wprost – jak to czyni art. 28 ust. 1 – podmiotu podlegającego sankcji, nie można w świetle powyższych uwag wywodzić, iż jest nim osoba, która nie dokonała faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej lub leśnej. Analiza systemowa art. 28 ust.1 i 2 w kontekście wzajemnej relacji pomiędzy trybem określonym w art. 11 i 12 ustawy, a trybem uregulowanym w art. 28 ust. 1 i 2 wykazuje, że osobą, którą obciążają opłaty i należności z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej zawsze jest podmiot faktycznie dokonujący takiego wyłączenia, a w sytuacji, gdy czyni to niezgodnie z przepisami ustawy kwalifikowany jest jako "sprawca wyłączenia". Brak logicznego uzasadnienia dla twierdzenia, że pod pojęciem tak rozumianego sprawcy wyłączenia można by rozumieć podmiot, który tego rodzaju wyłączenia nie dokonał. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym również podkreśla się, że ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w art. 28 ust. 1 obciąża odpowiedzialnością za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, niezgodnie z przepisami ustawy, nie właściciela gruntu, a sprawcę wyłączenia (wyrok NSA z dnia 11 września 1998 r., II SA 767/98, Lex 41809). Nie można zatem zastosować trybu z art. 28 ust. 1 i 2 do podmiotu, który nie jest "sprawcą wyłączenia".

Bezsporna i znajdująca odzwierciedlenie w dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy jest okoliczność, że adresat zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie dokonał faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. M. Spółka z o.o. w W. jest następcą prawnym podmiotu, który dokonał faktycznego wyłączenia gruntu odpowiadającego obecnie działce nr "5" w M., tj. A. Spółka z o.o. W tym stanie rzeczy skierowanie decyzji wydanej w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie do podmiotu będącego sprawcą wyłączenia, wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Okoliczność ta skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270), gdy weźmie się pod uwagę, że decyzje obydwu instancji zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie oraz uwzględnia treść art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W toku ponownie prowadzonego postępowania organy po stwierdzeniu, że występują przesłanki określone w art. 28 ust. 2 ustawy, powinny wydać decyzję, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10 % i ustalając – na ogólnych zasadach określonych w art. 12 ustawy – opłaty roczne, kierując tę decyzję do podmiotu będącego "sprawcą wyłączenia". W konsekwencji strona skarżąca stanie się podmiotem obowiązanym do uiszczania opłat rocznych zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy, według którego w razie zbycia gruntów wyłączonych z produkcji, obowiązek uiszczania opłat rocznych przechodzi na nabywcę. W piśmiennictwie zasadnie wskazuje się, że "ponieważ obowiązek wnoszenia opłat i należności związanych z wyłączeniem gruntów z produkcji rolniczej wynika bezpośrednio z przepisu prawa, a nie z decyzji administracyjnej, a zmiana osoby zobowiązanej do uiszczania opłat odbywa się w trybie regulowanym prawem cywilnym (nabycie gruntu rolnego), to w myśl art. 12 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, obowiązek uiszczenia opłat rocznych przechodzi na nabywcę z mocy prawa. Nabywca gruntu rolnego wstępuje w prawa i obowiązki zbywającego te grunty. W przepisach ustawy nie ma podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej dla nabywcy" (zob.: L. Klat-Wertelecka, Zmiana osoby zobowiązanej do uiszczania opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej, NZS [...]). Jak wynika z akt sprawy zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzające ją wcześniejsze decyzje wydawane były w postępowaniu wszczętym na wniosek A. Spółka z o.o. z dnia 16 lutego 2007 r.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).