Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 396/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 3, art. 4 ust. 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2005 nr 175 poz 1459
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi D. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących D. K. i J. K. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

D. K. i J. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 kwietnia 2021 r., nr [...], stwierdzającą w całości nieważność ostatecznej decyzji Wójta Gminy S. z dnia 26 czerwca 2013 r., nr [...], znak [...] w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności nieruchomości.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 26 czerwca 2013 r. Wójt Gminy, po rozpoznaniu wniosku małżonków K. jako użytkowników wieczystych działki oznaczonej ewidencyjnie nr [...] w miejscowości O., stanowiącej własność Gminy S., przekształcił prawo użytkowania tej nieruchomości w prawo własności (pkt 1), ustalając jednocześnie opłatę za przekształcenie w wysokości [...] zł (pkt 2). Ponadto, w decyzji organ wierzytelność Gminy z tytułu opłaty przekształceniowej zabezpieczył hipoteką przymusową na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] (pkt 3) oraz orzekł, że prawo użytkowania wieczystego przekształca się w prawo własności z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt 4).

Wnioskiem z dnia 28 października 2020 r. Wójt Gminy zwrócił się do Kolegium o stwierdzenie z urzędu nieważności decyzji z dnia 26 czerwca 2013 r., nr [...] z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa.

W dniu 2 marca 2021 r. Kolegium zawiadomiło małżonków K. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] w prawo własności i o możliwości wypowiedzenia się w sprawie w terminie 14 dni.

W dniu 11 marca 2021 r. strony zapoznały się z aktami sprawy wnosząc uwagi do kompletności pisma Wójta z dnia 28 października 2020 r., zaś w dniu 24 marca 2021 r. złożyły odpowiedź na wniosek w sprawie nieważności decyzji przekształceniowej.

Decyzją z dnia 20 kwietnia 2021 r. Kolegium, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdziło nieważność kwestionowanej decyzji Wójta Gminy z dnia 26 czerwca 2013 r. w całości uznając, że organ działał bez podstawy prawnej w zakresie, w jakim udzielił 90% bonifikaty w opłacie za przekształcenie ustalając tą opłatę w wysokości [...] zł i w konsekwencji zabezpieczył wierzytelność w tej wysokości poprzez ustanowienie hipoteki przymusowej.

W uzasadnieniu wskazano, że Wójt określając wysokość opłaty przekształceniowej powołał treść art. 4 ust. 8 ustawy z dnia 29. lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 z późn. zm.). Przepis ten stanowił, że osobie fizycznej, której dochód miesięczny na jednego członka rodziny w gospodarstwie domowym nie przekracza przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej za ostatnie półrocze roku poprzedzającego rok, w którym wystąpiono z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, organ właściwy do wydania decyzji udziela, na jej wniosek, 90% bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust. 1, jeżeli nieruchomość jest zabudowana na cele mieszkaniowe albo przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę.

Przy czym, w wyniku kontroli przeprowadzonej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt K 9/08, art. 4 ust. 8 ustawy o przekształceniu w zakresie, w jakim wskazuje, że udzielenie bonifikaty jest obowiązkiem organu jednostki samorządu terytorialnego, jest niezgodny w art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i w tym zakresie traci moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Publikacja wyroku miała miejsce w dniu 8 lutego 2010 r., a więc przepis we wskazanym zakresie utracił moc z dniem 9 sierpnia 2011 r. Ponadto, z dniem 9 października 2011 r., na mocy art. 2 pkt 3 lit. a w związku z art. 6 ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), uchylono art. 4 ust. 8 ustawy o przekształceniu.

Pomimo więc braku istnienia od dnia 9 października 2011 r. przepisu art. 4 ust. 8 ustawy o przekształceniu, Wójt wydając w dniu 26 czerwca 2013 r. kwestionowaną decyzję, zastosował wobec stron wnioskujących nieobowiązujący już przepis ustawy i ustalając wysokość opłaty przekształceniowej uwzględnił nieobowiązującą już 90% bonifikatę w tej opłacie. W konsekwencji zasadnym jest, zdaniem Kolegium, uznanie, iż decyzja ta ustalając wysokość opłaty za przekształcenie z zastosowaniem 90% bonifikaty, została wydana bez podstawy prawnej. Ponadto, Wójt nie zastosował – mimo takiego obowiązku – przepisów art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o przekształceniu poprzez ustalenie wysokości opłaty na zasadach określonych w tych przepisach.

Odnosząc się do twierdzeń stron Kolegium wyjaśniło, że postępowanie w sprawie nieważności decyzji Wójta Gminy zostało wszczęte z urzędu przez Kolegium, a nie na wniosek Wójta i jego pisma z dnia 28 października 2020 r. Ponadto, organ ten nie jest stroną przedmiotowego postępowania, a tym samym jego wniosek nie wszczął niniejszego postępowania. Dlatego też do tego pisma nie można zastosować przepisu art. 64 § 2 k.p.a. Jak też zauważył organ, przedmiotem wszczętego z urzędu postępowania jest wyłącznie treść decyzji wydanej przez Wójta Gminy z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego. Nieruchomość wskazana w tej decyzji posiada oznaczenie nr [...]. Natomiast wskazana przez strony działka nr [...] była nieruchomością, o oddanie której w wieczyste użytkowanie lub o sprzedaż strony wniosły swoim pismem z dnia 26 marca 2013 r., jako niezbędną na cele poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przylegającej do działki nr [...] (działka w trakcie przekształcania). Tym samym był to odrębny wniosek stron od wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] w prawo własności.

W skardze do małżonkowie K. zarzucili naruszenie:

1. art. 156 § 2 k.p.a. przez wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji w sytuacji, kiedy decyzja ta wywoła nieodwracalne skutki faktyczne i prawne dla skarżących,

2. art. 7 oraz art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie oraz uniemożliwienie stronie skarżącej w sposób właściwy i rzetelny zapoznania się z całokształtem zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i uniemożliwienie zweryfikowania treści wniosku,

3. art. 64 § 2 k.p.a. poprzez rozpatrzenie wniosku i wszczęcie z urzędu postępowania podczas, gdy złożony wniosek nie zawierał wszystkich formalnych elementów wymaganych przepisami prawa, a nie jest możliwe wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek strony w sytuacji, gdy złożony wniosek nie jest kompletny,

4. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezgromadzenie w całości materiału dowodowego w kwestiach mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

W uzasadnieniu, odnosząc się do powołanego przez Kolegium wyroku Trybunału Konstytucyjnego skarżący wskazali, że nie można tracić z pola widzenia ustaleń Trybunału, iż przepisy ustawy o przekształceniu są zgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej oraz zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zawarte w nich kryteria udzielania bonifikat (odpowiedni dochód lub data nabycia prawa użytkowania wieczystego) przyczyniają się do realizacji celu ustawy, mają charakter racjonalny i znajdują uzasadnienie w wartościach konstytucyjnych. Sprzeczne z Konstytucją jest natomiast jedynie to, że zaskarżone bonifikaty mają charakter obowiązkowy. Zdaniem stron, realizacja przedmiotowego wyroku na poziomie minimalnym wymaga niewątpliwie zagwarantowania fakultatywności udzielania bonifikat od opłat za przekształcenie. Natomiast, w świetle orzecznictwa, rażące naruszenie prawa nie występuje w przypadku konieczności dokonywania wykładni prawa, gdy skutków społeczno-gospodarczych spowodowanych taką decyzją nie można zaakceptować z punktu widzenia wymagań praworządności.

Ponadto, skarżący zarzucili, że Kolegium w sposób arbitralny odnosi się do ich praw w toku postępowania i marginalizuje ich rolę. Skoro Kolegium zwróciło się do skarżących o ustosunkowanie się do wniosku, to winno zapewnić im pełną możliwość odniesienia się do treści wniosku, ale przed wszystkim winno zagwarantować zapoznanie się z kompletnym materiałem. W tym zakresie podtrzymano więc zarzut naruszenia art. 64 § 2 k.p.a., gdyż wniosek Wójta jest niekompletny, w szczególności nie wiadomo, kto jest wnioskodawcą, jak też nie jest możliwe poznanie pełnego uzasadnienia tego pisma.

Odnosząc się do kwestii błędnego określenia nieruchomości skarżący wskazali, że ich wniosek z 26 marca 2013 r. dotyczył sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste w trybie bezprzetargowym części działki oznaczonej nr [...], tymczasem z fragmentu pisma Wójta z dnia 28 października 2020 r. wynika, że dotyczy ono działki nr [...].

Powyższe uchybienia stanowią, zdaniem skarżących, naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego. Organ naruszył też zasadę prawdy obiektywnej, gdyż stan faktyczny potwierdza brak zebrania i w konsekwencji umożliwienia rozpatrzenia całego zebranego materiału w sposób wyczerpujący, a organ nie podjął działań mających na celu dokładne ustalenie stanu faktycznego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 kwietnia 2021 r. stwierdzająca nieważność decyzji Wójta Gminy S. z dnia 26 czerwca 2013 r. Decyzją tą w pkt 1 orzeczono o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w O., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], obręb O., stanowiącej własność Gminy S., przysługujące D. K. i J. K., w prawo własności nieruchomości. W pkt 2 decyzji ustalono opłatę za przekształcenie w wysokości [...] zł. Jako podstawę prawną powyższej decyzji wskazano przepisy art. 1, art. 3, art. 4 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz.U. nr 175, poz. 1459), zwanej dalej ustawą w zw. z art. 67 ust. 1 i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071). Z uzasadnienia decyzji wynikało, że organ dokonując przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ustalił opłatę należną z tego tytułu przy zastosowaniu, wynikającej z art. 4 ust. 8 ustawy, bonifikaty 90%.

Stwierdzając nieważność powyższej decyzji Kolegium powołało się na przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium uznało, że w dacie orzekania o przekształceniu nie obowiązywał już, uchylony z dniem 9 października 2011 r., przepis art. 4 ust. 8 ustawy uprawniający do zastosowania 90% bonifikaty dochodowej przy określaniu wysokości opłaty z tytułu przekształcenia. Kolegium uznało w konsekwencji, że nie było podstawy prawnej do ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia w wysokości wskazanej w decyzji. Powyższe stanowisko legło u podstaw stwierdzenia, że wydanie decyzji o przekształceniu nastąpiło bez podstawy prawnej. Dodatkowo Kolegium uznało, że brak zastosowania do określania opłaty za przekształcenie właściwych przepisów art. 4 ust. 1 i 2 ustawy, zakwalifikować należało jako rażące naruszenie prawa. W konsekwencji Kolegium wskazało jako podstawę stwierdzenia nieważności zarówno brak podstawy prawnej, jak rażące naruszenie prawa.

Wskazać należy, że wskazane podstawy mają charakter odrębny i stanowią autonomiczne przesłanki stwierdzenia nieważności, choć objęte jedną jednostką redakcyjną art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przypadki braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie będą miały miejsce, gdy: 1) obowiązek, uprawnienie, inny skutek prawny (np. wygaśnięcie decyzji) powstaje z mocy samego prawa, a do jego wykonania albo trzeba zastosować przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, albo też egzekucja będzie zbędna, 2) prawo nie wymaga określenia albo ustalenia praw lub obowiązków w drodze decyzji, 3) brak przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w drodze decyzji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis/el. 2021). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania decyzji administracyjnej. Brak ten musi mieć charakter obiektywny. Z orzecznictwa wynika, że rdzeń znaczenia pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (zob. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2018 r., II GSK 1800/16 (Legalis/el.).

Z sytuacją taką nie mamy miejsca w sprawie niniejszej, albowiem umocowanie do wydania decyzji przekształceniowej stanowiły prawidłowo powołane w jej podstawie prawnej przepisy ustawy. Natomiast wadliwość, którą niewątpliwie obciążona jest decyzja przekształceniowa z powodu nieprawidłowego ustalenia wysokości opłaty z tytułu przekształcenia, winna być oceniana w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Takie podejście uzasadnia również niepodzielny charakter decyzji przekształceniowej.

Przepis art. 1 ust. 1 ustawy, w dacie orzekania przez Wójta Gminy stanowił, że osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Prawo użytkowania wieczystego przekształca się w prawo własności nieruchomości z dniem, w którym decyzja, o której mowa w ust. 1, stała się ostateczna. Decyzja ta stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej (art. 3 ust. 2). Natomiast przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowił, że osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, z zastrzeżeniem art. 5. W myśl art. 4 ust. 2 ustawy w decyzji, o której mowa w art. 3 ust. 1, właściwy organ ustala opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.).

Skoro z przywołanych przepisów wynika, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następuje z jednoczesnym ustaleniem odpłatności, to przyjąć należy, że przedmiot postępowania w sprawie przekształcenia nie ma charakteru podzielnego. Oznacza to, że organ nie może rozstrzygać kolejno, co do istoty o poszczególnych elementach składających się na przekształcenie, w tym o odpłatności, ale musi to uczynić jednocześnie w jednej decyzji. Z przekształceniem bowiem immanentnie związana jest odpłatność, a żaden przepis ustawy nie daje podstaw do odrębnego orzekania decyzją o opłacie z tego tytułu.

Powyższe oznacza, że wadliwość orzeczenia w zakresie opłaty za przekształcenie, kwalifikowana jako przesłanka nieważności z art. 156 § 1 k.p.a., rzutować musi również na rozstrzygnięcie o przekształceniu samego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, chociażby było ono prawidłowe co do zasady. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której Kolegium wskazując zasadnie na wadliwość rozstrzygnięcia w zakresie opłaty, wyraźnie potwierdziło prawidłowość samego orzeczenia o przekształceniu. Niewątpliwie bowiem, brak podstawy prawnej do orzekania odnosił się w niniejszej sprawie wyłącznie do rozstrzygnięcia o opłacie z tytułu przekształcenia. Zastosowana przez Wójta bonifikata dochodowa przy ustalaniu opłaty w dacie orzekania już nie obowiązywała, albowiem ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy i gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 187, poz. 1110), która weszła w życie w dniu 9 października 2011 r., uchylono przepis art. 4 ust. 8 ustawy. Powyższe było konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 stycznia 2010 r., K 9/10, w którym stwierdzono m.in. niezgodność z art. 165 ust. 1 i art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej art. 4 ust. 8 i 9 ustawy w zakresie, w jakim wskazywała, że udzielenie bonifikaty jest obowiązkiem organu jednostki samorządu terytorialnego właściwego do wydania decyzji przekształceniowej.

Biorąc pod uwagę zarówno niepodzielny charakter decyzji przekształceniowej, jak również brak wadliwości decyzji Wójta z dnia 26 czerwca 2013 r. w zakresie rozstrzygnięcia o samym przekształceniu, Sąd uznał, że przy weryfikacji podstaw nieważności decyzji przekształceniowej jako całości należało rozważyć wystąpienie przesłanki rażącego naruszenia prawa jako odzwierciedlającej istotę kwalifikowanej wadliwości dotykającej całą decyzję przekształceniową. Istota wadliwości, która wystąpiła w niniejszej sprawie, sprowadza się bowiem w rzeczywistości do wadliwego ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia, w wysokości niższej niż wymagały tego przepisy obowiązujące w dacie orzekania, albowiem z uwzględnieniem nieobowiązującej już wówczas bonifikaty dochodowej z art. 4 ust. 8 ustawy.

Treść pojęcia "rażące naruszenie prawa" ukształtowana przez orzecznictwo i doktrynę oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o znacznym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i oczywisty, tzn. gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, op.cit.; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2007 r., I OSK 996/06, LEX nr 354687).

Podkreślić należy, że dla stwierdzenia "rażącego naruszenia prawa" nie wystarczy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu stanowiącego wzorzec normatywny, albowiem o "rażącym naruszeniu prawa" decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Wprawdzie w postępowaniu nieważnościowym badanie prawidłowości decyzji przeprowadzane jest w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący na dzień jej wydania, to jednak powyższa zasada nie ma zastosowania w odniesieniu do oceny społeczno-gospodarczych skutków stwierdzonego uchybienia. Z racji tego, że skutki danego aktu, jak również skutki obciążających go uchybień, mają ze swej istoty charakter następczy względem podjętego rozstrzygnięcia, przy ich ocenie nie tylko dopuszczalne, ale i konieczne jest uwzględnienie również tych okoliczności, które nastąpiły po wydaniu kontrolowanego rozstrzygnięcia. Wszystko dlatego, że skutki aktu administracyjnego obarczonego naruszeniem prawa, ujawniają się dopiero po jego wydaniu (por. m.in. wyroki NSA z dnia 15 lipca 2021 r., III OSK 1310/21, i z dnia 8 lipca 2021 r., II OSK 2976/18, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Także w orzecznictwie i piśmiennictwie uznaje się, że oczywisty charakter naruszenia prawa jest warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. O tym bowiem, czy naruszenie prawa jest rażące, decyduje również ocena skutków społeczno - gospodarczych, wywołanych kontrolowaną decyzją (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2021 r., I OSK 3431/15, LEX 3206286). Ocenie podlegają skutki, które rzeczywiście wystąpiły, a nie te które mogą hipotetycznie wystąpić. To w konkretnej sprawie należy wykazać, czy wadliwa decyzja powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania, a nie jedynie potencjalnie (abstrakcyjnie) takie skutki mogłaby wywoływać.

Przy ustalaniu wystąpienia cech rażącego naruszenia prawa należy mieć również na względzie zasadę trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc. Traktowanie naruszenia prawa jako rażące może zatem mieć miejsce wyjątkowo, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność decyzji administracyjnej.

Rozważań obejmujących powyższe kwestie nie poczyniono w kontrolowanej decyzji. Kolegium wskazując na istnienie wady rażącego naruszenia prawa ograniczyło się wyłącznie do stwierdzenia, że zastosowano nieobowiązujący przepis art. 4 ust. 8 ustawy oraz wskazania naruszenia, poprzez ich niezastosowanie, treści przepisów stanowiących wzorzec normatywny decyzji, zawartych w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy. Tymczasem, oczywista sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia w zakresie opłaty z tytułu przekształcenia a przepisem prawa, który winien był stanowić podstawę prawną jej ustalenia, w niniejszej sprawie nie jest wystarczająca do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa całej decyzji przekształceniowej.

Organ w kontrolowanej decyzji w ogóle nie rozważył pozostałych przesłanek warunkujących przyjęcie rażącego naruszenia prawa. Pominął badanie skutków społeczno-gospodarczych, jakie wywołała objęta żądaniem stwierdzenia nieważności decyzja. Brak w nim również rozważań na temat tego czy naruszeniu należy przypisać znacznie większe znaczenie niż zasadzie trwałości decyzji administracyjnej, będącej fundamentem pewności obrotu prawnego i zasady praworządności. Ma to szczególne znaczenie w niniejszej sprawie, w której z winy organu, bez jakiejkolwiek inicjatywy skarżących, na zasadzie automatyzmu wynikającego z derogowanej normy art. 4 ust. 8 ustawy, ustalono opłatę w wysokości niezgodnej z przepisami obowiązującymi w dacie przekształcenia. Doszło zatem do przekształcenia za odpłatnością wymaganą prawem, ale w wysokości nieadekwatnej do ówczesnych wymogów ustawowych. Podkreślić należy, że w praworządnym (art. 7 Konstytucji RP) i demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) organy władzy, w tym organy administracji publicznej, nie mogą obarczać jednostki skutkami popełnionych przez siebie błędów, m.in. w procesie stosowania prawa.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględniając ocenę prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu, zweryfikuje, czy decyzja przekształceniowa z dnia 26 kwietnia 2013 r. obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa w wyżej wskazanym rozumieniu. W swoich rozważaniach Kolegium winno uwzględnić zarówno niepodzielny charakter decyzji przekształceniowej, upływ czasu od jej wydania oraz przyczyny leżące u podstaw wyeliminowania z obrotu prawnego przepisu art. 4 ust. 8 ustawy wynikające z powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Zarzuty skargi odnośnie niedostatków wniosku o stwierdzenie nieważności, w tym błędnego wskazania nieruchomości podlegającej przekształceniu, nie potwierdziły się, gdyż organ w niniejszej sprawie działał z urzędu w odniesieniu do ściśle skonkretyzowanej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] będącej przedmiotem przekształcenia w decyzji Wójta Gminy z dnia 26 czerwca 2013 r. Wskazać przy tym należy, że wbrew twierdzeniom skarżących, decyzja przekształceniowa skutkująca wpisem prawa własności do księgi wieczystej nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 30 września 2002 r., II SA/Ka 2651/00, ONSA 2004/1/18).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając solidarnie na rzecz skarżących kwotę uiszczonego wpisu sądowego od skargi w wysokości 200 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).

Na rozprawie w dniu 16 marca 2022 r. Sąd nie przychylił się do trzeciego już wniosku pełnomocnika skarżących z dnia 16 marca 2022 r., który wpłynął do Sądu drogą mailową przed rozpoczęciem rozprawy, o odroczenie terminu rozprawy, uznając, że argumentacja wniosku nie uzasadniła przesłanek odroczenia sformułowanych w art. 109 § 1 p.p.s.a.