Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 770/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: W trybie art. 154 lub art. 155 Kpa mogą być uchylane lub zmieniane jedynie decyzje ostateczne, konstytutywne, nie dotknięte wadami wymienionymi w art. 145 par. 1 bądź art. 156 par. 1 Kpa, mające charakter uznaniowy, przy jednoczesnym spełnieniu warunków określonych w przepisach art. 154 par. 1 lub art. 155 Kpa.

TEZY

W trybie art. 154 lub art. 155 Kpa mogą być uchylane lub zmieniane jedynie decyzje ostateczne, konstytutywne, nie dotknięte wadami wymienionymi w art. 145 par. 1 bądź art. 156 par. 1 Kpa, mające charakter uznaniowy, przy jednoczesnym spełnieniu warunków określonych w przepisach art. 154 par. 1 lub art. 155 Kpa.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr), Sędziowie NSA Zofia Flasińska, Zygmunt Niewiadomski, , Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 23/04 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 marca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 23/04 oddalił skargę M. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2003 r.

Jak wynika z akt sprawy, Kierownik Urzędu Rejonowego w S. decyzją z dnia 8 sierpnia 1995 r. wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 z późn. zm.) , nakazał M. R. rozebrać budynek wybudowany na działce rolnej nr ew. [...] w O. gm. P.

Wojewoda Olsztyński po rozpatrzeniu odwołania M. R. na powyższą decyzję, utrzymał ją w mocy decyzją z dnia 20 września 1995 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 listopada 1997 r. sygn. akt IV SA 1482/95 oddala skargę M. R. na powyższą decyzję z dnia 20 września 1995 r.

Pismem z dnia 11.07.2001 r. skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie M. R. składa wniosek o uchylenie ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia 8 sierpnia 1995 r. i decyzji Wojewody Olsztyńskiego z dnia 20 września 1995 r. uzasadniając to tym, że Rada Miejska w Pasymiu uchwałą Nr XVIII/121/2000 z dnia 31 sierpnia 2000 r. dokonała zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i w związku z tym zmieniło się przeznaczenie działki nr ew. [....] w E.

Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie postanowieniem z dnia 20 lipca 2001 r. na wniosek M. R. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej wydaniem decyzji Wojewody Olsztyńskiego z dnia 20 września 1995 r., a następnie decyzją z dnia 30 sierpnia 2001 r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, odmówił uchylenia ww. decyzji Wojewody Olsztyńskiego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 2 października 2001 r., po rozpatrzeniu odwołania M. R., uchylił decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia 30 sierpnia 2001 r. i umorzył postępowanie organu I instancji.

Pismem z dnia 11. 10.2001 r., skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, M. R. składa wniosek o uchylenie w trybie art. 154 kpa decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia 8 sierpnia 1995 r. i decyzji Wojewody Olsztyńskiego z dnia 20 września 1995 r., uzasadniając podobnie, jak wcześniej – zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 22 listopada 2001 r., po rozpatrzeniu wniosku M. R., odmawia uchylenia ww. decyzji z dnia 8 sierpnia 1995 r. i 20 września 1995 r. w trybie art. 154 kpa.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania M. R., decyzją z dnia 9 stycznia 2002 r. utrzymuje w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 listopada 2001 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 stycznia 2002 r., wyrokiem z dnia 6 czerwca 2003 r. IV SA 626/02, uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazuje, że decyzja o nakazie rozbiórki jest decyzją, na mocy której strony nabywają prawa (art. 155 kpa) i dlatego należało skargę uznać za zasadną.

Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 6 października 2003 r. wydaną na podstawie art. 155 i art. 105 kpa, odmawia uchylenia decyzji Wojewody Olsztyńskiego z dnia 20 września 1995 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia 8 sierpnia 1995 r., oraz umarza postępowanie wszczęte w dniu 11 października 2001 r. na wniosek strony. W uzasadnieniu decyzji organ jako przyczyny wydania decyzji odmownej wskazał to, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 listopada 1997 r. sygn. akt IV SA 1482/95 oddalił skargę M. R. na decyzję Wojewody Olsztyńskiego z dnia 20 września 1995 r. Wobec tego decyzja ta jest prawomocna i podlega wykonaniu, a Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, nie jest uprawniony do wzruszania wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, które wiążą strony, organy i inne sądy.

M. R. wnosi odwołanie od powyższej decyzji, w którym wyjaśnia, iż jego zdaniem, przyczyny , na skutek których nakazano rozbiórkę obiektu budowlanego decyzjami z 1995 r. już ustały, bowiem uchwałą Nr XVIII/121/2000 Rady Miejskiej w Pasymiu z dnia 31 sierpnia 2000 r. dokonano zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Budynek został wybudowany zgodnie ze sztuką budowlaną i powinien być zalegalizowany w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. podobnie, jak to uczyniono w kilku innych sprawach, gdzie były wydane decyzje ostateczne i wyroki NSA i pomimo tego wnioski inwestorów zostały rozpatrzone pozytywnie dla obywateli. Za takim rozstrzygnięciem przemawia słuszny interes strony i względy społeczne. W tym przypadku może mieć również zastosowanie art. 39 prawa budowlanego z 1974 r., czy też przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. w brzmieniu obowiązującym od 11 lipca 2003 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 12 grudnia 2003 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej umorzenia postępowania wszczętego na wniosek strony w dniu 11.10.2001 r. i w tej części umorzył postępowanie organu I instancji, w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy zaskarżoną decyzję uznał za prawidłową w części odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 20 września 1995 r.

Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, co oznacza że wynikające z nich nakazy i zakazy nie mogą być modyfikowane, zarówno wolą stron postępowania administracyjnego, jak i decyzjami organów administracji publicznej. Powyższy przepis, na podstawie którego orzeczono rozbiórkę obiektu budowlanego w przedmiotowej sprawie, jest przepisem nie dającym organowi marginesu swobody orzeczniczej, co oznacza, że w przypadku zaistnienia przesłanek w nim przewidzianych, organ nie może brać pod uwagę innych względów np. interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Ewentualna wola stron lub ich zgoda na zmianę takiej decyzji, nie może zmierzać do jej uchylenia, a tym samym do legalizacji samowoli budowlanej. Dlatego też, decyzja nakazująca rozbiórkę, nie może być zmieniona lub uchylona w trybie art. 154 lub 155 kpa. Rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w części dotyczącej umorzenia postępowania wszczętego w dniu 11.10.2001 r. na wniosek M. R., organ odwoławczy uznał za wadliwe, gdyż niedopuszczalne jest jednoczesne merytoryczne rozpoznanie sprawy, wyrażające się w odmowie uchylenia decyzji i umorzenie prowadzonego postępowania w tej sprawie. Takiego rozwiązania nie przewiduje art. 155 kpa, nie zachodzi w takim przypadku przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, o której mowa w art. 105 § 3 kpa.

M. R. pismem z dnia 15.01.2004 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 grudnia 2003 r. zarzucając naruszenie przepisów:

- art. 32 Konstytucji RP,

- art. 37 prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r.,

- naruszenie przepisów art. 7, 8, 9, 11, 77, 80, 107 § 3 i 155 kpa,

i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia 6 października 2003 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 marca 2005 r. oddalił skargę jako niezasadną, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a podniesione w skardze argumenty nie mogły być uwzględnione. Sąd zauważył, iż umorzenie postępowania w decyzji organu pierwszej instancji dotyczyło postępowania wszczętego na podstawie art. 154 kpa, a nie na podstawie art. 155 kpa, jak to organ odwoławczy zrozumiał. Tym samym, rozstrzygnięcie organu odwoławczego uchylające w części decyzje organu pierwszej instancji i umarzające w tej części postępowanie organu I instancji, doprowadziło do takiego samego skutku, jak decyzja Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 października 2003 r., nie jest to jednak w ocenie Sądu, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ zgodnie z dyspozycją art. 155 kpa może w każdym czasie uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, jest to jednak prawo organu, a nie obowiązek, co podlega indywidualnej ocenie organu w każdej sprawie. Stąd też odwoływanie się do rozstrzygnięć w innych sprawach jest bezprzedmiotowe. Organ powinien wziąć pod uwagę przesłanki zmiany decyzji wymienione w art. 155 kpa. Postępowanie wszczęte na podstawie tego przepisu, nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, lecz jego celem jest sprawdzenie czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za zmianą lub uchyleniem decyzji. Odmawiając uchylenia decyzji organy dały wyraz przekonaniu, że te szczególne względy nie istnieją i że nie zachodzi ani interes społeczny ani słuszny interes stron, który uzasadniałby legalizację świadomie, samowolnie wzniesionego domku letniskowego na terenie strefy ochrony jeziora.

M. R., reprezentowany przez radcę prawnego P. C., od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2005 r. wniósł skargę kasacyjną, zarzucając wyrokowi naruszenie:

- przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), powołanej dalej jako ppsa – przez sprzeczność istotnych ustaleń sądu z materiałem dowodowym zawartym w aktach sprawy – przez uznanie, iż zaskarżone decyzje administracyjne dotyczą budynku o charakterze "domku letniskowego" oraz poprzez pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy istotnych zarzutów podniesionych w skardze z dnia 15.01.2004 r. i w konsekwencji powyższego nierozpoznanie istoty sprawy,

- naruszenie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 155 kpa, poprzez wadliwą wykładnię przepisów, polegającą w szczególności na przyjęciu, iż wobec wzniesienia samowoli budowlanej nie istnieje słuszny interes społeczny ani słuszny interes strony uzasadniający jej legalizację wobec zmiany stanu prawnego w zakresie zagospodarowania przestrzennego, a organowi administracji publicznej przysługuje dowolność o rozstrzyganiu spaw w trybie art. 155 kpa,

- naruszenie art. 2 Konstytucji RP przez niewłaściwe jego zastosowanie, poprzez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnych naruszających w sposób rażący przepisy art. 7, 8, 9, 11, 77, 80, 107 § 3 i 155 kpa, co miało wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe w skardze kasacyjnej wnosi się o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

- zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu w rozumieniu art. 184 ppsa, chociaż uzasadnienie jego w niektórych fragmentach należy uznać za błędne.

Prawdą jest, jak wywodzi się w skardze kasacyjnej, iż nakaz rozbiórki sformułowany w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia 8 sierpnia 1995 r., nie dotyczy domku letniskowego, czy tez budynku o takim charakterze, jak to określono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Jest to oczywista omyłka, nie mająca jednak wpływu na wynik sprawy. Tym samym zarzut naruszenia przepisów art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 ppsa, nie ma żadnego uzasadnienia. Postępowanie wszczęte na podstawie art. 155 kpa podobnie, jak na podstawie art. 154 kpa, nie mogą prowadzić do kontroli i weryfikacji decyzji ostatecznej, która w tym przypadku, została wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 1997 r. uznana za zgodną z prawem. Sam fakt oddalenia skargi powyższym wyrokiem, nie może również stanowić przeszkody w uruchomieniu postępowania na podstawie art. 155 kpa. Należy jednak wyraźnie zaznaczyć, iż uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych w oparciu o przepisy art. 154 i 155 kpa, nie może dotyczyć wszystkich decyzji. Po pierwsze, w tych trybach nie mogą być uchwalane lub zmieniane decyzje wadliwe, które powinny być zweryfikowane w drodze innych postępowań nadzwyczajnych np. art. 145, 156 kpa, gdyż pomiędzy tymi postępowaniami nie ma konkurencyjności (wyrok NSA z dnia 24.03.1998 r. I SA 1087/97, Lex nr 44535). Po drugie, w oparciu o przepisy art. 154 i 155 kpa, mogą być uchylane lub zmieniane tylko decyzje konstytutywne , a nie deklaratoryjne (wyrok NSA z dnia 14.03.1997 r. I SA 235/96, ONSA 1997, z. 4, poz. 186; wyrok NSA z dnia 29.10.1999 r. I SA 2088/98, Lex nr 48625). Decyzja deklaratoryjna stwierdza ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa, co nastąpiło wcześniej przed wydaniem decyzji. Nie mogą więc mieć wpływu na kształt takiego stosunku przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji wymienione w przepisach art. 154 lub 155 kpa, czy też zgoda strony, która jest warunkiem zastosowania tego ostatniego przepisu. Po trzecie, omawiane przepisy art. 154 i 155 kpa, mogą mieć tylko zastosowanie w stosunku do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, które zostały wydane w oparciu o przepisy, nie dające organowi żadnego luzu decyzyjnego – żadnej innej możliwości rozstrzygnięcia w konkretnym stanie faktycznym (wyrok NSA z dnia 1.03.1996 r. III SA 362/95 M.Podat.1997/3/78; wyrok NSA z dnia 04.10.1999. IV SA 1434/97, Lex nr 48678; wyrok NSA z dnia 24.05.2005 r. OSK 1792/04 niepublikowany). Pośrednio z powyższych uwarunkowań wynika następne ograniczenie, iż przepisy art. 154 i 155 kpa, nie mogą mieć zastosowania do decyzji, w drodze których są nakładane kary administracyjne za czyny, które w nauce prawa administracyjnego są nazywane deliktami administracyjnymi. Są to sankcje administracyjne o charakterze represyjnym, grożące za naruszenia zakazów (nakazów) wynikających z przepisów prawa administracyjnego, mające dyscyplinować adresatów norm prawnych w kierunku przestrzegania przepisów prawa (uchwała NSA z dnia 21.12.1998 r. OPS 13/98, ONSA 1999, nr 2, poz. 46). Tego typu karą, chociaż z natury swej różną od kar pieniężnych, jest również nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, będący sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego. Decyzje orzekające kary administracyjne, są z reguły decyzjami deklaratoryjnymi, bowiem stwierdzają fakt naruszenia prawa, który miał miejsce wcześniej i orzekają o sankcji, karze za konkretne naruszenie prawa. Stosunek administracyjnoprawny – materialny w takich przypadkach, zawiązuje się (powstaje) pomiędzy organem administracji publicznej a podmiotem, nie podporządkowanym organizacyjnie – stroną, nie w dacie wydania decyzji o nałożeniu kary, lecz momencie zdarzenia – naruszenia prawa (zakazu lub nakazu). Decyzje tego typu są najczęściej decyzjami związanymi, a nie uznaniowymi, chociaż w niektórych przypadkach np. kar pieniężnych, ustawodawca pozostawia organowi możliwość wymierzenia kary w pewnym zakresie własnego uznania "od – do".

Wszystkie powyżej przedstawione ograniczenia w stosowaniu przepisów art. 154 i 155 kpa, nie wynikają wprost z brzmienia tych przepisów, jednak można je wyprowadzić w drodze wykładni z całego systemu przepisów prawa administracyjnego, mając na uwadze zgodność z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi oraz racjonalność ustawodawcy. Rozbieżności w orzecznictwie co do tego, czy decyzja o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawo, czy też nie, jest faktem i wynika to z tego, jak rozumie się pojęcie nabycia praw." Nie jest to jednak najistotniejsze w tej sprawie, bowiem w postępowaniach wszczętych na podstawie przepisów art. 154 lub 155 kpa, organ powinien zbadać, czy mają miejsce przesłanki, o których mowa w tych przepisach. Zmiana przepisów prawa, w tym przypadku zmiana postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc przepisów prawa miejscowego, zapewne nie może stanowić podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, gdyż taka przesłanka nie wynika z brzmienia art. 154 ani art. 155 kpa. Gdyby zmiana prawa miała być podstawą do zmiany decyzji ostatecznej w powyższych trybach, to w naszych warunkach, kiedy przepisy prawa zmieniają się nieustannie, wszystkie decyzje administracyjne podlegałyby ciągłym zmianom i praktycznie nie można by mówić w takiej sytuacji o trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa).

Pierwszym i podstawowym warunkiem uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa jest to, aby przepisy szczególne nie sprzeciwiały się takiemu rozstrzygnięciu – w tym przypadku art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., który sankcjonuje naruszenie przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli budowlanej. Poza tym, w tym przypadku kiedy nakaz rozbiórki jest prawomocnie orzeczony od kilkunastu lat, zastosowaniu przepisu art. 155 kpa, stoją również na przeszkodzie przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, które już dawno powinny mieć w tej sprawie zastosowanie, gdyby nie opieszałość i bezczynność organów do tego powołanych.

Zastosowanie przepisu art. 155 kpa nie może naruszać innych przepisów prawa, ani nie może stanowić gratyfikacji za łamanie prawa, czym bez wątpienie jest nie wykonany od lat prawomocny nakaz rozbiórki, co stanowi pogwałcenie wszystkich podstawowych zasad konstytucyjnych (art. 2, 7, 32 i 83 Konstytucji RP). Nie można powoływać się na naruszenie art. 2 Konstytucji RP, jeżeli od lat swoim zachowaniem, przez nie wykonanie prawomocnej decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, narusza się prawo. To, że w innych podobnych sprawach, rzekomo zapadły inne rozstrzygnięcia, nie może stanowić o naruszeniu art. 32 Konstytucji RP, bowiem zasada wyrażona w tym przepisie, nie może naruszać zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Fakt wydania w stosunku do innych osób korzystniejszych ale niezgodnych z prawem orzeczeń, nie rodzi dla skarżącego prawa do potraktowania go w ten sam sposób (wyrok NSA z dnia 19.04.2005 r. FSK 1660/04, ONSAiWA 2006, z. 1, poz. 32). Zaś decyzje wymienione w skardze (pismo z dnia 15.01.2004 r.), którymi dokonano legalizacji samowoli budowlanych według skarżącego, powinny stanowić sygnalizację dla Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do zbadania tych spraw, czy rzeczywiście tak było.

W postępowaniu wszczętym na podstawie art. 155 kpa po ustaleniu, że uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej, nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, można dopiero przystąpić do badania, czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony przy czym słuszny interes strony nie może stać w kolizji z interesem społecznym (wyrok NSA z dnia 23.01.2003 r. III SA 1195/01, Lex nr 137821).

Poza wszystkimi powyżej omówionymi uwarunkowaniami, należy również zauważyć, iż decyzje wydawane na podstawie art. 155 podobnie, jak art. 154 kpa, mają charakter uznaniowy na co wskazuje, użyty w tych przepisach zwrot "może" (wyrok NSA z dnia 28.08.1996 r. III SA 642/95, Lex nr 27286; wyrok NSA z dnia 13.12.1996 r. III SA 1214/95, Lex nr 27429; wyrok SN z dnia 06.01.1999 r. III RN 101/98, OSNP 1999/20/637).

W świetle powyższych rozważań, nie można więc zgodzić się z poglądem wyrażanym w skardze kasacyjnej, iż brak jest podstawy prawnej do twierdzenia, że w trybie art. 155 kpa nie można zmieniać decyzji nakazującej rozbiórkę. Bowiem jeżeli nawet w przepisach prawa nie ma wprost zakazu, czy też nakazu określonych działań, to nie znaczy, że takiego nie ma w ogóle. Przepisu art. 155 kpa nie można interpretować w oderwaniu od innych przepisów, sprzecznie z przepisami prawa materialnego, gdyż doprowadziłoby to do sytuacji, w których by jednocześnie obowiązywały wzajemnie wykluczające się przepisy. Gdyby tak rozumieć przepis art. 155 kpa, jak tego oczekuje pełnomocnik skarżącego, to nie byłoby sensu w ogóle orzekać nakazu rozbiórki, skoro po latach można by go uchylić w imię słusznego interesu strony. Jest rzeczą oczywistą, że żaden nakaz rozbiórki, nie jest w pojęciu strony (inwestora), zgodny z jego "słusznym interesem". W takim razie nakazując rozbiórkę obiektu budowlanego, należałoby od razu w decyzji nakazującej, uzależnić ten nakaz od tego, czy przemawia za tym słuszny interes strony.

Powołany w skardze kasacyjnej (s. 4) wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 grudnia 1985 r. wcale nie potwierdza tezy tam postawionej, jeżeli zważy się jaki zapadł wyrok w tej sprawie, co również nie podważa dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 15.03.1999 r. IV SA 888/97, ONSA 2000, z. 1, poz. 36; wyrok NSA z dnia 13.10.1999 r. IV SA 1539/97, Lex nr 47880).

Jak wynika z powyższych rozważań, w niniejszej sprawie do analizy, czy za uchyleniem decyzji z dnia 20 września 1995 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia 8 sierpnia 1995 r., przemawia słuszny interes strony, w ogóle nie musiało dojść, gdyż z innych powodów decyzje te, nie mogły być uchylone lub zmienione w trybie art. 155 kpa.

Zarzut naruszenia art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. jest całkowicie nieuzasadniony, gdyż przepisy te nie miały ani nie mogły mieć zastosowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żaden z przepisów postępowania wymienionych w pkt 3 skargi kasacyjnej, nie został naruszony, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa i czego by nie dostrzegł Sąd I instancji.

Biorąc powyższe po uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł, jak w sentencji.