Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 750/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 23 ust. 3 w zw. z art. 60 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 156 poz 1641
law: Ustawa z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska – Macioch (spr.) Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia WSA del. Marzenna Linska – Wawrzon Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w Gdyni od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt III SA/Gd 3/08 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Gdyni z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od S. K. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w Gdyni kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt III SA/Gd 3/08w sprawie ze skargi skargi S. K., uchylił decyzję Dyrektora Izby Celnej w Gdyni z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujące okoliczności faktyczne i ocenę prawną:

Dyrektor Izby Celnej w Gdyni decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...], na podstawie art. 26 pkt. 12 w związku z art. 2 pkt. 5, art. 27 ust. 1 i art. 81 ust. 1,1a i 2 oraz na podstawie art. 23 ust. 3 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.) orzekł o zwolnieniu ze służby S. K. - funkcjonariusza Izby Celnej w Gdyni z upływem trzech miesięcy od dnia otrzymania decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że S. K. pełnił służbę w Urzędzie Celnym w Gdyni Oddział Celny Baza Kontenerowa w Gdyni i do jego obowiązków należała w szczególności kontrola przestrzegania przepisów prawa celnego oraz innych przepisów związanych z przywozem i wywozem towarów, rozpoznawanie, zapobieganie i wykrywanie przestępstw skarbowych i wykroczeń związanych w przywozem i wywozem towarów. Wcześniej decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Dyrektor Izby Celnej w Gdyni zawiesił S. K. w pełnieniu obowiązków służbowych na okres 3 miesięcy z uwagi na to, że w ramach prowadzonego przez prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gdańsku postępowania przygotowawczego o sygn. akt VI Ds. [...] podjęte zostało postanowienie z dnia [...] czerwca 2007 r. o przedstawieniu S. K. zarzutu popełnienia przestępstw określonych w art. 228 § 1 k.k., tj. przestępstw popełnionych umyślnie i ściganych z oskarżenia publicznego. W toku prowadzonego postępowania prokurator Prokuratury Okręgowej w Gdańsku wnioskiem z dnia 30 lipca 2007 r. wystąpił do Sądu Rejonowego w Gdyni o warunkowe umorzenie postępowania karnego na podstawie art. 66 § 1 k.k. podając we wniosku, że S. K. zarzucono popełnienie w okresie od 18 września 2006 r. do 22 września 2006 r. ośmiu czynów kwalifikowanych jako przestępstwa z art. 228 § 1 i § 2 k.k.

Uzasadniając decyzję o zwolnieniu ze służby organ celny wskazał, że zgodnie z art. 26 pkt 12 ustawy o Służbie Celnej funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w razie utraty zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych, w szczególności w przypadku funkcjonariusza celnego wykonującego czynności z zakresu kontroli celnej lub związane z nadawaniem towarom przeznaczenia celnego. Zdaniem organu, funkcjonariusz wobec którego toczy się postępowanie karne o umyślne przestępstwo polegające na przyjęciu korzyści majątkowej lub osobistej albo jej obietnicy w związku z pełnieniem funkcji publicznej, nie może cieszyć się zaufaniem organu celnego. Prowadzone przez prokuraturę postępowanie związane było z naruszeniem podstawowych zasad Służby Celnej i wypełniania obowiązków służbowych, zaś zgromadzony materiał dowodowy, w świetle wniosku prokuratora o warunkowe umorzenie postępowania karnego, uzasadniał przyjęcie stanowiska, że okoliczności popełnienia zarzucanych przestępstw nie budzą wątpliwości, a jedynie wina i społeczna szkodliwość czynów nie jest znaczna. Charakter służby w granicznym oddziale celnym związany z koniecznością legitymowania się przez funkcjonariuszy najwyższymi standardami etycznymi i normami postępowania skutkował utratą zaufania wobec funkcjonariusza, co wypełnia przesłankę zwolnienia ze służby określoną w art. 26 pkt 12 ustawy o Służbie Celnej.

S. K., reprezentowany przez pełnomocnika, złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy żądając uchylenia decyzji o zwolnieniu go ze służby. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że niedopuszczalnym jest kategoryczne przyjęcie przez organ wydający decyzję, iż dopuścił się czynów wskazanych w postanowieniu o przedstawieniu zarzutów oraz we wniosku o warunkowe umorzenie postępowania karnego, bowiem właściwym do rozstrzygnięcia tej kwestii jest sąd karny. Wskazał także, iż bezstronność i rzetelność organu administracji publicznej budzi istotne wątpliwości, skoro przed wydaniem decyzji nie umożliwiono stronie postępowania zajęcia stanowiska w przedmiocie prowadzonego przeciwko niej postępowania karnego. Fakt, że w toku śledztwa nie przyznał się do popełnienia zarzucanych mu czynów oraz skorzystał z prawa do odmowy składania wyjaśnień, odnieść należy do obowiązującej w prawie zasady domniemania niewinności. Podniósł również, że art. 26 pkt 12 ustawy o Służbie Celnej nie nakłada na organ obowiązku obligatoryjnego zwolnienia ze służby w przypadku zaistnienia przesłanki, o której mowa w tym przepisie. Tymczasem z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ nie dostrzegł różnicy pomiędzy fakultatywnymi a obligatoryjnymi przesłankami zwolnienia. Wydając zaskarżoną decyzję organ zobowiązany był do dokonania rzetelnej oceny sytuacji, wnikliwego zbadania okoliczności towarzyszących wykonywaniu przez stronę jej obowiązków służbowych przez cały czas trwania stosunku służbowego, jego merytorycznej przydatności do zawodu, zdobytego doświadczenia i zaangażowania. Pełnomocnik wskazał przy tym na wydaną w toku postępowania przygotowawczego opinię służbową z dnia [...] czerwca 2007 r., z treści której wynika, że prowadzone śledztwo nie przesądziło wówczas o utracie zaufania do strony. Zarzucił też, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, nie zawiera bowiem istotnego elementu, jakim jest data jej sporządzenia.

Dyrektor Izby Celnej w Gdyni, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2007 r. Odnosząc się do podniesionych zarzutów organ wskazał, że natura zarzucanych stronie czynów w kontekście powierzonych jej zadań i obowiązków oraz charakter służby w Oddziale Celnym Baza Kontenerowa skutkowała utratą zaufania, co zostało szczegółowo uzasadnione w decyzji I instancji i wyjaśnił, że uzasadniony brak zaufania do funkcjonariusza może zaistnieć również wtedy, gdy wprawdzie wina nie została jeszcze udowodniona, jednakże - w sensie obiektywnym - jego zachowanie jest nieprawidłowe, budzące wątpliwości co do rzetelnego podejścia do obowiązków służbowych nawet wówczas, gdy do naruszenia powinności pracowniczych faktycznie nie doszło. W tym zakresie organ powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 listopada 1997 r. I PKN 385/97. Wskazał także, iż z samego charakteru służby, jaką pełnił S. K. wynika, że nie może jej pełnić osoba, w stosunku do której został wysunięty zarzut popełnienia przestępstwa z art. 228 § 1 i 2 k.k., polegającego na przyjęciu korzyści majątkowej w związku z pełnieniem funkcji publicznej. Ponadto organ wskazał, że wydając decyzję o zwolnieniu ze służby organ nie przesądził o popełnieniu przez stronę zarzucanych jej czynów, lecz przyjął je za uzasadnioną podstawę utraty zaufania. Przesądziła o tym dopiero ocena zarzutów we wniosku prokuratora o warunkowe umorzenie postępowania karnego. Zauważyć bowiem należy, że wniosek taki wskazując na nieznaczną szkodliwość popełnionych czynów (art. 66 § k.k.), nie stanowi o bezspornym ich braku. Przytaczając przesłanki warunkowego umorzenia postępowania karnego podniesiono we wniosku, że jedną z nich stanowią niebudzące wątpliwości okoliczności popełnienia czynu. Stwierdzenie tej przesłanki w postępowaniu karnym przyczyniło się do utraty zaufania do funkcjonariusza.

Organ nie zgodził się również z zarzutem braku rzetelnej oceny wszystkich przesłanek zastosowania art. 26 pkt 12 z pominięciem opinii z dnia [...] czerwca 2007r. Dokument z dnia [...] czerwca 2007 r. nie jest bowiem opinią służbową w rozumieniu przepisów ustawy o Służbie Celnej (art. 38 ust. 6 ustawy). Natomiast pozytywne oceny pracy strony zawarte w ocenach okresowych i opiniach służbowych dotyczyły czasu sprzed ujawnienia zdarzeń stanowiących podstawę postawienia zarzutów popełnienia przestępstwa i nie mogą stanowić elementu decydującego o utracie - lub nie - zaufania wobec funkcjonariusza.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. organ stwierdził, że decyzja wydana na podstawie art. 26 pkt 12 ustawy o Służbie Celnej jest decyzją z zakresu polityki kadrowej, a przepis art. 81 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej wskazuje, że w takiej sytuacji przepisy k.p.a. mają zastosowanie dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Nadto, nawet gdyby zarzut ten uznać za zasadny, działania podjęte przez organ w toku postępowania wszczętego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wadę tę konwalidowały.

Za niezasadny organ uznał zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. przez brak wskazania daty wydania decyzji, bowiem została ona zamieszczona na egzemplarzu decyzji, z którą strona się zapoznała i na której potwierdziła odbiór decyzji własnoręcznym podpisem.

Na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Gdyni z dnia [...] października 2007 r. S. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie w całości. Skarżący zarzucił naruszenie art. 26 pkt 12 ustawy o Służbie Celnej poprzez jego wadliwe zastosowanie polegające na przyjęciu za podstawę zwolnienia ze służby faktu skierowania przez prokuraturę wniosku o warunkowe umorzenie postępowania karnego względem skarżącego, podczas gdy wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne zapadł w dniu 17 października 2007 r. Nadto, zdaniem skarżącego, organ naruszył powołany wyżej przepis wskutek nierzetelnej oceny dotychczasowej postawy skarżącego. W skardze zarzucono też naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz umożliwienia mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszenia żądań.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w Gdyni wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt III SA/Gd 3/08 uchylił decyzję Dyrektora Izby Celnej w Gdyni z dnia [...] października 2007 r. oraz stwierdził, że decyzja ta nie może być wykonana.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że niezależnie od przyczyny przewidzianej w art. 26 pkt 12 ustawy o Służbie Celnej przyczyną fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby jest również, w myśl pkt 8, warunkowe umorzenie prowadzonego wobec niego postępowania karnego, jeżeli czyn dotyczył przestępstwa popełnionego umyślnie, ściganego z oskarżenia publicznego. Z kolei art. 25 ustawy określa przesłanki obligatoryjnego zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby. W myśl ust.1 pkt 8a tego przepisu taką przesłanką jest wniesienie aktu oskarżenia o umyślne popełnienie przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego. Sąd wskazał, iż w przedmiotowej sprawie w dniu [...] czerwca 2007r. Prokuratura Okręgowa w Gdańsku przedstawiła S. K. zarzut popełnienia przestępstw określonych w art. 228 § 1 k.k., a konkretyzacja zarzutów zawarta została we wniosku prokuratora o warunkowe umorzenie postępowania, który obejmuje zarzuty popełnienia przez skarżącego w okresie od 18 września 2006r. do 22 września 2006r. czynów kwalifikowanych jako przestępstwa z art. 228 § 1 i 2 kk., polegających na przyjęciu korzyści majątkowej w związku z pełnieniem funkcji publicznej jako funkcjonariusz Urzędu Celnego w Gdyni. Do dnia wydania zaskarżonej decyzji organowi nie było wiadomo, czy postępowanie to zostało zakończone.

Zdaniem Sądu, wykładnia regulacji ustawy o Służbie Celnej odnoszącej się do zwolnienia ze służby wymaga uwzględnienia ratio legis całości unormowań dotyczących przesłanek zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby. Stosownie do art. 26a ust. 1 ustawy o Służbie Celnej w przypadkach, o których mowa w art. 26 pkt 12, funkcjonariusza celnego można przenieść do pracy w tej samej lub innej miejscowości w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej. Funkcjonariusz taki może zostać przeniesiony do służby cywilnej. Organ nie wykazał tymczasem, dlaczego wobec skarżącego nie był wystarczający jeden z łagodniejszych środków przewidzianych art. 26a ustawy. W ocenie Sądu, organ naruszył art. 107 § 3 k.p.a.

W sytuacji natomiast, gdy organ administracyjny przyjął, że jedyną podstawą utraty zaufania do skarżącego jest toczące się postępowanie karne z art. 228 § 1 i 2 k.k., to skoro postawione skarżącemu zarzuty nie zostały potwierdzone wyrokiem, a jednocześnie nie przedstawiono innych podstaw do utraty zaufania, to nie można twierdzić, że została wykazana przesłanka, o jakiej mowa w art. 26 pkt. 12 ustawy. Sąd podkreślił, że uznaniowy charakter decyzji o zwolnieniu ze służby na podstawie art. 26 pkt 12 ustawy o Służbie Celnej nie zwalnia organu od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, rozważenia zebranego materiału i przekonującego uzasadnienia swego stanowiska. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie spełnia tych wymogów. Nadto, na co również uwagę zwraca orzecznictwo, prawna sytuacja funkcjonariusza celnego zwolnionego na podstawie art. 26 pkt 12 ustawy jest gorsza od sytuacji osoby zwolnionej w związku z wniesieniem przeciwko niej aktu oskarżenia lub na skutek jej aresztowania, bowiem nie ma obligatoryjnego przepisu, który nakazywałby przywrócenie jej do służby w razie, gdy zarzut przedstawiony przez prokuratora okazałby się nieuzasadniony, tak jak względem sytuacji z art. 25 ust.1 pkt 8a i 8b reguluje to przepis art. 61 ustawy o Służbie Celnej.

Za nietrafny na gruncie omawianej sprawy Sąd uznał przywołany przez organ administracji wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 listopada 1997 roku w sprawie I PKN 385/1997, dotyczy on bowiem stosunków pracowniczych na podstawie prawa pracy, do których regulacja zawarta w ustawie o Służbie Celnej nie ma żadnego odniesienia.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę kasacyjną wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Dyrektor Izby Celnej w Gdyni zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1) art. 26 pkt 12 ustawy o Służbie Celnej poprzez:

- błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że skierowanie przez prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gdańsku wniosku do Sądu Rejonowego w Gdyni o warunkowe umorzenie postępowania karnego przeciwko funkcjonariuszowi celnemu nie jest wystarczającą przesłanką zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby z powodu utraty zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych,

- błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ celny dokonując fakultatywnej oceny zasadności zastosowania sankcji z grupy sankcji określonej tym przepisem dokonuje jej w oderwaniu od charakteru czynu przestępnego, którego naruszenie zarzucono funkcjonariuszowi celnemu, podczas gdy w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ celny mógł zastosować łagodniejszą sankcję,

- błędne przyjęcie, że organ celny dokonując oceny wystąpienia przesłanek zwolnienia ze służby nie może opierać się na dowodach uzyskanych w ramach prowadzonego we własnym zakresie postępowania dyscyplinarnego,

2) art. 2 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej polegające na jego niezastosowaniu przy ustalaniu treści normy prawnej w drodze wykładni systemowej aktu prawnego, tj. ustaleniu treści normy prawnej określającej przyczyny zwolnienia ze służby z pominięciem przesłanek określających wymogi etyczne stawiane funkcjonariuszom celnym,

które to naruszenia spowodowały błędne przyjęcie przez Sąd, że zwolnienie funkcjonariusza celnego S. K. było nieuzasadnione;

II. naruszenia przepisów postępowania, tj.:

1) art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", poprzez zawarcie w zaskarżonym wyroku w jego punkcie 2 postanowienia, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, w odniesieniu do decyzji, która już w chwili wniesienia skargi do WSA była wykonana, co skutkuje nałożeniem na Dyrektora Izby Celnej obowiązku niemożliwego do wykonania,

2) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, sprzecznie z treścią materiału dowodowego, że organ celny nie uzasadnił w należyty sposób przyczyn zwolnienia ze służby, w tym zastosowania najsurowszego środka dyscyplinarnego w postaci zwolnienia ze służby.

W oparciu o powołane podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz Dyrektora Izby Celnej w Gdyni zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik organu wskazał, że W. W. (prawdopodobnie chodzi o S. K.) wyrokiem karnym z dnia 17 października 2007 r. został uznany winnym popełnionych czynów. Wyrok karny stał się prawomocny w dniu 13 listopada 2007 r. Wobec tego należy uznać, że decyzja o zwolnieniu ze służby była zgodna z ratio legis przepisów, które stanowiły podstawę zwolnienia ze służby. W ocenie skarżącego organu, informacja uzyskana z Prokuratury Okręgowej w Gdańsku w piśmie VI Ds. [...] z dnia 30 lipca 2007 r. oraz dokument w postaci kopii wniosku do Sądu Rejonowego Wydział Karny w Gdyni o warunkowe umorzenie postępowania karnego stanowiły wystarczającą podstawę do zastosowania sankcji w postaci zwolnienia ze służby w trybie art. 26 pkt 12 ustawy o Służbie Celnej. Ponadto przed wydaniem decyzji w II instancji ([...] października 2007r.) wydany został w dniu 17 października 2007 r. wyrok karny uznający winę S. K.

Uznając zwolnienie ze służby za nieuzasadnione Sąd I instancji naruszył art. 26 pkt 12 ustawy o Służbie Celnej oraz naruszył art. 2 pkt 5 tej ustawy poprzez jego niezastosowanie do oceny prawnej sprawy. Celem bowiem tych przepisów jest ustalenie wysokich standardów etycznych, którym winni odpowiadać funkcjonariusze celni. Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygnaturze SK 14/98 zaznaczył, że kandydat do pełnienia publicznej służby mundurowej od momentu powołania poddać się musi regułom pełnienia służby nacechowanej istnieniem specjalnych uprawnień, ale też szczególnych obowiązków. Wobec powyższego w kontekście art. 26 pkt 12 w związku z art. 2 pkt 5 ustawy o Służbie Celnej wymaga oceny, czy służbę tę może pełnić osoba, której postawiono zarzut korupcyjny, a następnie skierowano wniosek do sądu karnego o warunkowe umorzenie postępowania przy braku wątpliwości co do popełnienia przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego, a mian. przyjęcia korzyści majątkowej. W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ celny miał więc podstawę prawną wynikającą z art. 26 pkt 12 w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o Służbie Celnej do uznania, że utracił zaufanie do funkcjonariusza celnego w stopniu uniemożliwiającym jego dalsze pozostawanie w służbie.

Zdaniem skarżącego organu, Sąd opiera wykładnię przepisu z art. 26 pkt 12 ustawy o Służbie Celnej raczej na ocenie etapu postępowania zmierzającego do wydania wyroku niż na charakterze zarzucanego czynu i jego ciężarze gatunkowym. Według brzmienia art. 26 pkt 12 i art. 26a zasadą jest zwolnienie ze służby, a w przypadku kiedy czyn funkcjonariusza ma charakter mniej istotny z punktu widzenia celów służby celnej, np. czyn przypadkowy, nieumyślny, mogą być zastosowane sankcje łagodniejsze. W ocenie Dyrektora Izby Celnej, czyn o charakterze korupcyjnym nie może być w żaden sposób uznany za czyn mniejszej wagi, czy nieumyślny, szczególnie w kontekście celów, które zostały postawione służbie celnej oraz zasad etycznych, które muszą być przez funkcjonariuszy celnych spełniane. Czyn korupcyjny winien być traktowany jako jedno z najcięższych przestępstw, skierowany przeciwko dobru, na straży którego winien stać funkcjonariusz celny.

W stosunku do takich czynów zwolnienie ze służby jest jedyną możliwą do zastosowania sankcją.

Co do zarzutu naruszenia art. 152 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ podniósł, że orzeczenie o tym, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana, jest bezprzedmiotowe, bowiem decyzja ta została wykonana w dniu 4 grudnia 2007 r., a więc przed wydaniem wyroku.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie zasługuje również na aprobatę stwierdzenie sądu I instancji, że organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie należytego umotywowania decyzji. Niesłuszna ocena dokonana przez Sąd w zaskarżonym wyroku powoduje, że doszło do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., wydano bowiem wyrok w oparciu o ustalenia faktyczne sprzeczne z treścią akt sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługiwała na uwzględnienie.

W skardze powołano obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 P.p.s.a, a mianowicie naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ten ostatni zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania prawidłowości subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.

W zakresie podstawy kasacyjnej odnoszącej się do przepisów postępowania zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez uznanie, sprzecznie z treścią materiału dowodowego, że organ nie uzasadnił w należyty sposób przyczyn zwolnienia funkcjonariusza ze służby, w tym zastosowania najsurowszego środka dyscyplinarnego w postaci zwolnienia ze służby. Ocena dokonana przez Sąd I instancji nie znajduje potwierdzenia w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja i jej uzasadnienie stanowi dla sądu administracyjnego zasadniczy materiał procesowy. Treść uzasadnienia dostarcza informacji o stanie faktycznym sprawy oraz zawiera jego ocenę prawną dokonaną przez organ, na którą składa się wyjaśnienie treści normy zastosowanej jako podstawa prawna rozstrzygnięcia, a także wskazanie argumentów przemawiających za zasadnością jej zastosowania w okolicznościach danej sprawy.

Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jasno, jakie przyczyny przesądziły o zastosowaniu wobec funkcjonariusza celnego środka przewidzianego w art. 26 pkt 12 ustawy o Służbie Celnej. Organ wskazał, że za uzasadnioną podstawę utraty zaufania do funkcjonariusza przyjął ocenę postawionych mu zarzutów we wniosku prokuratora o warunkowe umorzenie postępowania karnego. Wskazując na przesłanki warunkowego umorzenia postępowania karnego określone w art. 66 § k.k. Dyrektor Izby Celnej w Gdyni podkreślił, iż jedną z nich stanowią niebudzące wątpliwości okoliczności popełnienia czynu, który w tym przypadku polegał na dopuszczeniu się przez S. K. w okresie od 18 września 2006 r. do 22 września 2006r. ośmiu czynów kwalifikowanych jako przestępstwa z art. 228 § 1 i § 2 k.k. i że nie może cieszyć się zaufaniem organu funkcjonariusz, wobec którego toczy się postępowanie karne o umyślne przestępstwo polegające na przyjęciu korzyści majątkowej lub osobistej albo jej obietnicy w związku z pełnieniem funkcji publicznej. Organ wyjaśnił także iż charakter służby w granicznym oddziale celnym wymaga legitymowania się przez funkcjonariuszy najwyższymi standardami etycznymi i normami postępowania, stąd natura zarzucanych funkcjonariuszowi czynów stoi w sprzeczności z charakterem pełnionej służby i specyfiką powierzonych mu zadań i obowiązków. Fakt ustalenia w postępowaniu karnym niebudzących wątpliwości okoliczności popełnienia czynu przyczynił się do utraty zaufania do funkcjonariusza. Skutkowało to spełnieniem przesłanki zwolnienia ze służby określonej w art. 26 ust. 12 ustawy o Służbie Celnej. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił również, z jakich przyczyn na zastosowanie najsurowszego środka w postaci zwolnienia ze służby celnej nie mogły mieć wpływu dotychczasowe opinie wydawane o funkcjonariuszu.

W świetle przedstawionej treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie znajduje potwierdzenia stanowisko Sądu I instancji, że w uzasadnieniu tym zabrakło dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, rozważenia zebranego materiału i przekonującego uzasadnienia przez organ swego stanowiska. Oznacza to, że wydając wyrok Sąd I instancji przeoczył, bądź niewłaściwie ocenił, treści przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Jeśli chodzi o zarzut dotyczący art. 152 P.p.s.a., poprzez zawarcie w zaskarżonym wyroku postanowienia, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, pomimo iż de facto decyzja została już wykonana, należy wskazać, że uregulowanie zawarte w art. 152 P.p.s.a. jest skutkiem przyjęcia dwuinstancyjnego modelu sądownictwa administracyjnego. Wynika stąd, że skoro wyrok sądu pierwszej instancji jest nieprawomocny, to nie wywiera skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu bądź czynności; natomiast dotyczy decyzji, która ciągle ma cechy decyzji ostatecznej. Co do zasady rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności stanowi obligatoryjny element każdego wyroku uwzględniającego skargę i zamieszcza się go w wyroku niezależnie od tego, czy wcześniej wstrzymano wykonanie decyzji w drodze postanowienia (tak J.P. Tarno w Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz Warszawa 2006). Należy zgodzić się z Autorem, że w razie gdy przedmiotem zaskarżenia jest akt lub czynność niepodlegająca wykonaniu albo gdy zaskarżony akt lub czynność został już wykonany, to sąd pierwszej instancji powinien ograniczyć się do stwierdzenia, że rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego aktu jest zbędne.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe są zasadne, a także iż naruszenia wskazanych przepisów postępowania mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Przechodząc z kolei do oceny zarzutów odnoszących się do prawa materialnego należy podzielić zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 26 pkt 12 ustawy o Służbie Celnej wskutek jego błędnej wykładni w świetle okoliczności danej sprawy. Niewątpliwie z brzmienia powołanego przepisu wynika, iż ma on charakter uznaniowy. Sąd trafnie zatem zwrócił uwagę, że zastosowanie tego rodzaju normy wymaga wszechstronnego rozważenia i wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy a następnie wykazania w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia motywów, jakimi kierował się organ orzekający w sprawie. O tym, że Dyrektor Izby Celnej w Gdyni nie uchybił temu obowiązkowi Naczelny Sąd Administracyjny przesądził powyżej odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 133 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie ma też wątpliwości, że organ dokonał prawidłowej wykładni zastosowanych w sprawie przepisów ustawy o Służbie Celnej, co czyni uzasadnionym zarzut błędnej ich wykładni przez Sąd I instancji. Wprawdzie określenie "utrata zaufania" użyte w art. 26 pkt 12 jest nieostre, jednak Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 557/08 (niepublik.) wydanym w sprawie o takim samym stanie faktycznym, że należy przyjąć potoczne rozumienie tego pojęcia jako brak możliwości powierzenia obowiązków i zadań osobie, co do której nie może być pewności, że osoba ta z dobrą wiarą zadania te i obowiązki wykona. Z tych względów należy zgodzić się z organem celnym, że każdy czyn o charakterze korupcyjnym pozbawia funkcjonariusza celnego cechy nieposzlakowanej opinii, o jakiej mowa w art. 2 pkt 5 ustawy o Służbie Celnej, a tym samym również zaufania niezbędnego do dalszego powierzenia mu obowiązków służbowych. W kontekście celów, jakie zostały postawione przed służbą celną oraz zasad etycznych wymaganych od funkcjonariusza, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że organ celny przed podjęciem decyzji o zwolnieniu ze służby obowiązany był wziąć pod uwagę, iż zarzucane funkcjonariuszowi czyny miały mniejszy jednostkowy ciężar gatunkowy.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że również zarzut odnoszący się do naruszenia prawa materialnego okazał się skuteczny, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku.

Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.