Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2223/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 700
law: Ustawa z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym - t.j.
article: art. 27 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 349
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Beata Sobocha-Holc Protokolant Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 603/17 w sprawie ze skargi B. sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz B. sp. z o.o. w W. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 603/17 po rozpoznaniu skargi B. sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARIMR w Warszawie z 27 grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami - uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 15 czerwca 2015 r. Spółka złożyła wniosek o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2015 na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania" Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015, poz. 364; dalej: rozporządzenie ONW), wraz z załącznikami graficznymi.

W toku prowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Warszawie Zachód ustalił, że rolnik nie wypełnił wniosku w zakresie pola nr 08 natomiast w ramach prowadzonej kontroli, że spełnienia on kryteria aktywnego rolnika. Na podstawie kodów PKD zostało stwierdzone, że wnioskodawca prowadzi jedną z wykluczonych działalności, o której mowa w art. 9 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 608, z późn. zm., dalej: rozporządzenie nr 1307/2013).

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Warszawie Zachód decyzją z 21 września 2016 r., nr [...] w sprawie przyznania płatności ONW na rok 2015, którą to odmówił stronie przyznania płatności ONW.

Z uzasadnienia faktycznego decyzji wynikało, że odmówiono płatności, gdyż wnioskodawca prowadzi działalność z tzw. negatywnej listy i nie zaznaczył we wniosku pola 08 oraz nie dołączył do wniosku dokumentów, o których mowa w § 4 rozporządzenia rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (DZ. U. z 2015 r. poz. 351, dalej: rozporządzenie z dnia 12 marca 2015 r.) w terminie składania wniosków.

Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARIMR w Warszawie zaskarżoną decyzją z 27 grudnia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując wskazane na wstępie rozstrzygnięcie stwierdził, że z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. wynika, jakie elementy zawiera decyzja administracyjna. Jedną z istotnych części składowych decyzji jest uzasadnienie faktyczne i prawne. Tym samym należy wskazać, że organ odwoławczy powinien ustosunkować się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. przez wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a także przyczyn, dla których wnioskowanych dowodów nie przeprowadził i dlaczego nie uznał zasadności argumentów podnoszonych w odwołaniu.

Zdaniem WSA organ odwoławczy nie dostrzegał zasadniczych zarzutów wniesionego środka zaskarżenia, jak też do nich się nie odniósł. Jest to istotnie naruszenie prawa, które w dalszym postępowaniu należy sanować.

W ocenie Sądu każde postępowanie dowodowe powinno wskazywać, jakie dowody przeprowadzono oraz uzasadnienie, które argumenty wynikające z przeprowadzonych dowodów organ uznał za przesądzające. W odwołaniu od decyzji podniesiono, że organ I instancji wadliwie ograniczył postępowanie w sprawie jedynie do zapoznania się z informacją zawartą w KRS. Skarżący zakwestionował stanowisko organu, powołując się przy tym na kilka prawnych i "zdroworozsądkowych" argumentów. W zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do żadnego z tych argumentów wskazując jedynie, że skoro skarżący wpisał działalność oznaczoną w PKD jako "Kupno i sprzedaż nieruchomości na własny rachunek", to znaczy, że taką dzielność prowadzi. Pogląd organu jest jednak błędny i nie znajduje oparcia w przepisach prawa.

Zdaniem Sądu, pomijając fakt, że organ rozważył, czy działalność oznaczona w PKD jako "Kupno i sprzedaż nieruchomości na własny rachunek" jest działalnością, o której mowa w art. 9 ust. 2 rozporządzenia 1307/2013 (świadczeniem usług w zakresie obrotu nieruchomościami), organ błędnie założył, że sam wpis w rejestrze sądowym stanowi, wystarczający dowód, że skarżący prowadzi taką działalność.

Ujawnienie przez przedsiębiorcę danej działalności w KRS nie oznacza, że działalność ta rzeczywiście jest przez przedsiębiorcę wykonywana. Również odwrotnie, przedsiębiorca może przecież wykonywać działalność nieujawnioną w rejestrze. Wpis przedmiotu prowadzonej działalności do KRS ma charakter informacyjny - informuje on o zamiarach przedsiębiorcy i służy wyłącznie do celów statystycznych.

Gdyby zatem organ ustalił na czym rzeczywiście polega działalność gospodarcza prowadzona przez B. sp. z o.o. - do czego był zobowiązany - nigdy nie przyjąłby, że skarżący świadczy usługi w zakresie obrotu nieruchomościami.

Powyższych wniosków nie zmienia brzmienie art. 27 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskich Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020 (Dz. U z 2015, poz. 349, dalej: ustawa EFRROW), zgodnie z którym ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Faktem takim byłoby świadczenie takich lub innych usług. Nieświadczenie usług nie jest natomiast okolicznością, którą powinien udowadniać rolnik. Rolnik winien udowodnić w postępowaniu istnienie pozytywnych przesłanek otrzymania płatności. Przesłanki negatywne powinien natomiast weryfikować organ, tj. w razie wątpliwości co do okoliczności faktycznych mających uzasadnić przyznanie wnioskowanych płatności, organ prowadzący postępowanie jest obowiązany do żądania od strony dodatkowych wyjaśnień i dowodów.

Jeśli organ w związku z treścią wpisu w KRS dotyczącego rolnika powziął podejrzenie, że rolnik prowadzi działalność określoną w art. 9 ust. 2 rozporządzenia 1307/2013, powinien był zażądać od rolnika stosownych dowodów. Dyrektor mógł też zwrócić się do właściwego dla rolnika urzędu skarbowego, który z pewnością posiada dokładne informacje o rzeczywiście prowadzonej przez rolnika pozarolniczej działalności. Nie uczyniwszy tego Dyrektor dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze przepisów k.p.a.

Kluczowym błędem organu I instancji było więc niezauważenie, że rolnik nie świadczy jakichkolwiek usług w rozumieniu przepisów prawa oraz, że dane zawarte w KRS mają jedynie charakter informacyjny, umożliwiający podjęcie określonej działalności, ale nie przesadzający o rodzaju faktycznie prowadzonej działalności, w szczególności kiedy w danym rejestrze wymienionych jest kilkanaście lub kilkadziesiąt kodów PKD.

Sąd zwrócił uwagę na nieprawidłową wykładnię art. 9 ust. 2 rozporządzenia 1307/2013 w zakresie, w jakim wykładnia ta dotyczy sposobu ustalania przedmiotu działalności prowadzonej przez rolnika. Przepis art. 9 ust 2 rozporządzenia 1307/2013 akapit pierwszy stanowi, że nie przyznaje się płatności osobom fizycznym oraz prawnym ani grupom osób fizycznych lub prawny, które (...) świadczą (...) usługi w zakresie obrotu nieruchomościami.

Zdaniem organów zaklasyfikowanie rodzaju prowadzonej działalności wykluczonej z płatności na podstawie tego przepisu następuje na podstawie wpisu do KRS zgodnie z Polską Klasyfikacją Działalności. Organ wykładając wskazany przepis uznaje zatem, że przez "świadczenie usług" trzeba rozumieć wpisanie odpowiedniej działalności do odpowiedniego rejestru.

Taka wykładnia jest błędna, bowiem świadczenie usług w prawie europejskim i w prawie krajowym oznacza określone zachowanie się podmiotu na rzecz innego podmiotu, które wynika z dwustronnego stosunku zobowiązaniowego, zakładającego istnienie podmiotu będącego odbiorcą (nabywcą usługi), jak również podmiotu świadczącego usługę.

W ocenie Sądu wpis do ewidencji nie przesądza jeszcze o fakcie świadczenia określonych usług przez dany podmiot.

Ponadto Sąd I instancji uznał, że wykładania przyjęta przez organy prowadzi do absurdalnych wniosków. Stosując bowiem tę wykładnię należałoby przyjąć, że podmiot rzeczywiście świadczący usługi w zakresie obrotu nieruchomościami, ale nie wpisane w tym zakresie do odpowiedniego rejestru (nie grożą za to żądne sankcje), zostałby uznany za rolnika aktywnego zawodowo, choć to właśnie on w rzeczywistości powinien zostać objęty regulacją art. 9 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia 1307/2013.

WSA odnosząc się do braku określonego przez organ jako nieścisłość dotyczącą części wspólnej wniosku, a mianowicie nie wypełnienia pola nr 08 stwierdził, że według wytycznych i instrukcji dołączonej do wniosku pole 08 jest wypełniane przez rolnika, który jest aktywnym rolnikiem, a jednocześnie administruje portem lotniczym lub stałymi terenami sportowymi i rekreacyjnymi lub wodociągami lub świadczy usługi przewozu kolejowego lub w zakresie obrotu nieruchomościami. Brak jest natomiast nawet najmniejszej wzmianki, że pole to wypełnia wnioskodawca, który w odpowiednim rejestrze określającym rodzaj prowadzonej działalności gospodarczej zgłoszony ma kod PKD odpowiadający w tym przypadku za świadczenie usług w zakresie obrotu nieruchomościami.

Reasumując, Sąd I instancji wskazał, że trudno wymagać od rolnika, który nie prowadzi działalności z tzw. listy negatywnej, zaznaczenia pola 08, aby następnie wykazał za pomocą dokumentów, że tej działalności nie prowadzi. Właściwe jest w ocenie Sądu – pominięcie jakiegokolwiek wypełnienia pola 08 w sytuacji, kiedy rolnik figuruje w wykazie podmiotów, które prowadzą działalność z tzw. listy negatywnej, a w rzeczywistości tym się nie zajmuje, zaś organ ma możliwość przeprowadzenia dowodów, które podważyłyby prawdziwość oświadczenia. Jest to zdecydowanie krótsza droga do ustalenia prawdy materialnej. Takiej interpretacji przepisów nie wykluczają przepisy prawa procesowego.

Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi, ewentualnie jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. błędną wykładnię art. 9 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia 1307/2013 poprzez wskazanie, że zaklasyfikowanie przedmiotu działalności wykluczonej powinno następować wyłącznie na podstawie ustalenia rzeczywiście prowadzonej działalności a wpisy w rejestrach urzędowych (KRS) powyższego nie przesądzają i nie powinny być podstawą do ustaleń w tym kierunku, podczas gdy taka wykładnia prowadzi do podważania wpisów w rejestrach urzędowych i w ocenie organu bezpodstawnie przyjmuje z założenia że wpisy w rejestrach urzędowych są niezgodne z rzeczywistością, podczas gdy podstawą do dokonywania ustaleń w tym kierunku w pierwszej kolejności są rejestry dostępne organom ARiMR z urzędu, których określony wpis rodzi domniemanie prawdziwości danym tam zawartych. Powyższej wykładni Sąd dokonał w dodatku w oparciu o zasadę prawdy materialnej, która to jednak zasada w postępowaniu dotyczącym płatności ONW nie obowiązuje;

2. niezastosowanie i pominięcie w sprawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 700 ze zm., dalej: ustawa KRS), z którego wynika wprost, że domniemywa się, że dane wpisane do Rejestru są prawdziwe a tym samym to co jest wpisane w rejestrze jest zgodne ze stanem faktycznym;

3. niezastosowanie i pominięcie w sprawie art. 13 ust. 1 (akapit 1-3) i art. 13 ust 3 akapit 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20 czerwca 2014 r., str. 48, dalej: rozporządzenie nr 640/2014) poprzez zarzucenie Dyrektorowi Oddziału Regionalnego ARiMR, że powinien na etapie odwoławczym zażądać od rolnika stosownych dowodów na potwierdzenie jego uprawnienia do płatności podczas gdy umknęło Sądowi, że stosownie do w/w przepisów wszelkie dokumenty świadczące o uprawnieniu do płatności można było składać najpóźniej tylko w ostatecznym terminie na składanie wniosków.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy EFRROW poprzez uznanie, że w sytuacji, gdy z wpisów urzędowych wynikają określone stany faktyczne organy ARiMR zobowiązane są do dalszego ustalania czy taka wykluczona działalność jest prowadzona poprzez żądanie od strony dodatkowych wyjaśnień i występowania do urzędów (urzędu skarbowego) o informacje o rzeczywiście prowadzonej działalności, podczas gdy prawidłowym działaniem organów w takich sytuacjach jest uznanie stosownie do rejestru urzędowego domniemania, że strona prowadzi działalność wykluczoną i to na stronie ciąży w takiej sytuacji wykazanie odmiennego stanu faktycznego, tj., że nie prowadzi takiej działalności gdyż to na wnioskodawcę został nałożony obowiązek przedstawienia dowodów na poparcie uprawnienia do otrzymania płatności;

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., w zw. z art. 11 k.p.a poprzez uznanie, że decyzja organ II instancji nieprawidłowo uzasadnia decyzję, t.j. nie odnosi się do twierdzeń strony zawartych w odwołaniu podczas gdy decyzja organu II instancji kompleksowo wyjaśniała zasadność stanowiska organu, wskazywała jakie były zarzuty w odwołaniu, wskazywała dlaczego należy opierać się na rejestrach, w sposób jednoznaczny wskazywała ustalony stan faktyczny w sprawie, szereg przepisów prawnych na wyjaśnienie stanowiska organu, wskazywano, że to strona powinna udowodnić swoje twierdzenie, przedstawić dowody w ścisłe określonym czasie tym samym decyzja spełniała kryteria określone w art. 107 § 3 k.pa. i z decyzji jednoznacznie wynikało, że organ nie uznaje argumentów strony gdyż dla niego podstawą do ustaleń organu były rejestr urzędowy, z którego wynika domniemanie prawdziwości;

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a. w związku z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy EFRROW poprzez uznanie, że do wykładni art. 9 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia 1307/2013 należy zastosować zasadę prawdy materialnej wypływającą z art. 7 k.p.a podczas gdy powyższa zasada nie jest stosowana w przypadku płatności ONW gdyż została wyłączona przez art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy EFRROW co wpłynęło na treść rozstrzygnięcia poprzez dokonanie w konsekwencji błędnej wykładni przepisu art. 9 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia 1307/2013

Spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej i stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. – przedstawienie w odniesieniu do tych zarzutów motywów rozstrzygnięcia.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Jednakże dla rozpoznania sprawy kluczowe znaczenie ma rozważenie, czy Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 9 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1307/2013, a także, czy prawidłowo zbadał zastosowanie art. 13 ust. 1 (akapit od pierwszego do trzeciego) i art. 13 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 640/2014.

Zgodnie z art. 9 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1307/2013 (do którego odsyła art. 31 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013) nie przyznaje się płatności bezpośrednich osobom fizycznym lub prawnym ani grupom osób fizycznych lub prawnych, które administrują portami lotniczymi, wodociągami, stałymi terenami sportowymi i rekreacyjnymi, jak również świadczą usługi przewozu kolejowego lub usługi w zakresie obrotu nieruchomościami. Z brzmienia tego przepisu należałoby wskazywać, że prawodawca unijny nie przewiduje żadnych odstępstw w tym zakresie. Jednak z dalszej części tego przepisu (akapit trzeci) wynika, że osobę lub grupę osób objętych m.in. zakresem akapitu pierwszego, uważa się jednak za rolnika aktywnego zawodowo, jeżeli za pomocą możliwych do zweryfikowania dowodów, w formie wymaganej przez państwa członkowskie, udokumentuje ona, że a) roczna kwota płatności bezpośrednich wynosi co najmniej 5 % całości przychodów uzyskanych przez nią z działalności pozarolniczej w ostatnim roku obrotowym, za który dowody takie są dostępne; b) jej działalność rolnicza nie ma charakteru marginalnego; c) jej główną działalność gospodarczą lub przedmiot działalności stanowi wykonywanie działalności rolniczej. Tak więc, mimo prowadzenia działalności z tzw. listy wykluczenia, podmiot taki może ubiegać się o płatność rolną, o ile wykaże, że spełnia warunki do uznania go za rolnika aktywnego zawodowo.

Na gruncie prawa unijnego przesłanki uznania za rolnika aktywnego zawodowo są zawarte w rozporządzeniu delegowanym Komisji (UE) nr 639/2014, które stanowi, w odniesieniu do celów art. 9 ust. 2 akapit trzeci lit. b) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, że działalność rolnicza nie ma charakteru marginalnego, jeżeli całość przychodów uzyskanych z działalności rolniczej w rozumieniu art. 11 niniejszego rozporządzenia w ostatnim roku obrotowym, za który dowody takie są dostępne, stanowi co najmniej jedną trzecią całości przychodów uzyskanych w ostatnim roku obrotowym, za który dowody takie są dostępne (art. 13 ust. 1 akapit pierwszy), natomiast w odniesieniu do celów art. 9 ust. 2 akapit trzeci lit. c) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 – że działalność rolnicza stanowi główną działalność gospodarczą lub przedmiot działalności osoby prawnej, jeżeli została zarejestrowana jako główna działalność gospodarcza lub przedmiot działalności w urzędowym rejestrze przedsiębiorstw lub jakiejkolwiek równoważnej urzędowej ewidencji danego państwa członkowskiego. W przypadku osoby fizycznej wymagana jest równoważna ewidencja. Jeżeli takie rejestry nie istnieją, państwa członkowskie korzystają z równoważnej ewidencji (art. 13 ust. 3).

Na gruncie prawa krajowego wskazania co do uznania podmiotu za rolnika aktywnego zawodowo są zawarte w rozporządzeniu z dnia 12 marca 2015 r., które w § 4 stanowi, że dowodami potwierdzającymi wystąpienie okoliczności, pozwalających uznać dany podmiot za rolnika aktywnego, o których mowa w art. 9 ust. 2 akapit trzeci lit. a) rozporządzenia nr 1307/2013, są: 1) zaświadczenie o przychodach z działalności pozarolniczej wydane przez właściwy organ podatkowy; 2) dokumenty zawierające informacje o wysokości rocznej kwoty płatności bezpośrednich (...), pochodzące z zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (...), (ust. 1); dowodami potwierdzającymi wystąpienie okoliczności, o których mowa w art. 9 ust. 2 akapit trzeci lit. b) rozporządzenia nr 1307/2013, są: 1) zaświadczenie o przychodach z działalności pozarolniczej wydane przez właściwy organ podatkowy; 2) faktury w rozumieniu art. 2 pkt 31 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (...), w tym faktury VAT RR, o których mowa w art. 116 ust. 2 tej ustawy, lub inne równoważne dowody potwierdzające sprzedaż produktów rolnych; 3) dokumenty zawierające informacje o wysokości uzyskanego wsparcia, o którym mowa w art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 639/2014, pochodzące z zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (...); 4) zaświadczenie o wysokości uzyskanego wsparcia, o którym mowa w art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 639/2014, wydane przez organ lub podmiot, który wypłacił takie wsparcie (ust. 2), natomiast dowodami potwierdzającymi wystąpienie okoliczności, o których mowa w art. 9 ust. 2 akapit trzeci lit. c) rozporządzenia nr 1307/2013, są: 1) dokumenty zawierające informacje o rodzaju lub rodzajach prowadzonej działalności, pochodzące z zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, o którym mowa w tytule V rozdział II rozporządzenia nr 1306/2013; 2) zaświadczenie o wpisie w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG) prowadzonej na podstawie przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (...), zawierające informacje o rodzaju lub rodzajach prowadzonej działalności; 3) odpisy, wyciągi, zaświadczenia oraz informacje z Krajowego Rejestru Sądowego (KRS) prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (...), zawierające informacje o rodzaju lub rodzajach prowadzonej działalności; 4) dokumenty zawierające informacje o rodzaju lub rodzajach prowadzonej działalności, pochodzące z krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (REGON) prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (...), (ust. 3).

Wskazane powyżej regulacje z założenia odnoszą się do sytuacji, w której wnioskodawca (rolnik) prowadzi jedną z działalności "wykluczonych", znajdujących się na tzw. liście negatywnej, a mimo to prawodawca unijny przyznaje mu prawo (po spełnieniu określonych wymogów) do otrzymania płatności rolnej (ONW, bezpośrednie czy inne). Stąd dla zastosowania tych przepisów konieczne jest wystąpienie przesłanki pozytywnej – wnioskodawca musi prowadzić działalność wykluczoną. Tylko wówczas powstaje bowiem obowiązek poinformowania organu o tym fakcie i wykazania okoliczności potwierdzających, że jest rolnikiem aktywnym zawodowo, przedstawienie odpowiednich dowodów. Organ nie można natomiast oczekiwać od podmiotu, że będzie on gromadził dokumenty na okoliczności potwierdzające nieprowadzenie tzw. działalności wykluczonej. Dla sprawy ma to o tyle istotne znaczenie, ponieważ organ zakwestionował prawidłowość wypełnienia wniosku o przyznanie płatności ONW (pominięcie pola nr 08 oraz niedołączenie odpowiednich załączników potwierdzających bycie rolnikiem aktywnym zawodowo), co skutkowało odmową przyznania wnioskowanej płatności. W tym względzie organ oparł się na danych z KRS, skądinąd co do zasady słusznie, z których wynikało, że przedmiotem działania strony jest m.in. obrót nieruchomościami. Wyprowadzony przez organ na tej podstawie wniosek, że strona prowadzi działalność z tzw. listy negatywnej, a co za tym idzie powinna zaznaczyć we wniosku o przyznanie płatności pozycję nr 08 i przedstawić (w formie załączników) odpowiednie dowodu potwierdzające spełnienie warunków do otrzymania wnioskowanej płatności, jest co najmniej przedwczesny.

Stosownie do przepisów ustawy EFRROW, program obejmuje działania i poddziałania w zakresie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami: a) rekompensata na obszarach górskich, b) rekompensaty na rzecz innych obszarów charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami naturalnymi, c) rekompensaty na rzecz innych obszarów charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami (art. 3 ust. 1 pkt 12).

Płatność ONW jest przyznawana na wniosek rolnika (art. 22).

W przypadku gdy wniosek o przyznanie pomocy nie czyni zadość wymaganiom innym niż wskazane w art. 64 § 1 k.p.a., kierownik biura powiatowego Agencji, niezwłocznie po otrzymaniu tego wniosku, informuje podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy o stwierdzonych brakach oraz o skutkach ich nieusunięcia w terminie, w jakim można dokonać poprawek zgodnie z art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014, chyba że ten termin upłynął. Przepisu art. 64 § 2 k.p.a. nie stosuje się (art. 25 ust. 1). Natomiast, w przypadku nieusunięcia braków, o których mowa w ust. 1, w terminie, w jakim można dokonać poprawek zgodnie z art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014, wniosek jest rozpatrywany w zakresie, w jakim został prawidłowo wypełniony, oraz na podstawie dołączonych do niego prawidłowych dokumentów (art. 25 ust. 2).

Zgodnie z § 5 rozporządzenia ONW wniosek o przyznanie płatności ONW, poza elementami podania określonymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem adresu, zawiera: 1) numer identyfikacyjny w krajowym rejestrze urzędowym podmiotów gospodarki narodowej (REGON), jeżeli został nadany, a w przypadku osoby fizycznej również numer ewidencyjny powszechnego elektronicznego systemu ewidencji ludności (PESEL), natomiast jeżeli osoba ta nie posiada obywatelstwa polskiego - kod kraju, numer paszportu lub numer innego dokumentu tożsamości; 2) numer identyfikacyjny nadany w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; 3) oświadczenie o: a) powierzchni działek ewidencyjnych, b) sposobie wykorzystywania działek rolnych; 4) oświadczenia i informacje, jakie powinny być zawarte we wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej w rozumieniu ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, określone w przepisach wydanych na podstawie art. 22 ust. 10 tej ustawy, niewymienione w pkt 1-3; 5) oświadczenia i zobowiązania rolnika związane z płatnością ONW; 6) informację o załącznikach dołączonych do wniosku (ust. 1). Wniosek o przyznanie płatności ONW składa się do kierownika biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, (...), właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę rolnika, w formie pisemnej, w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (ust. 2). Do wniosku o przyznanie płatności ONW rolnik dołącza materiał graficzny, o którym mowa w art. 72 ust. 3 rozporządzenia nr 1306/2013, udostępniony lub przesłany przez Agencję (ust. 3). Jeżeli rolnik równocześnie nie ubiega się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, to na materiale graficznym, o którym mowa w art. 72 ust. 3 rozporządzenia nr 1306/2013, zaznacza również obiekty, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. (...), znajdujące się na użytkach rolnych będących w jego posiadaniu (ust. 4). W przypadku gdy rolnik po raz pierwszy ubiega się o przyznanie płatności ONW do danych użytków rolnych, Agencja, na wniosek rolnika sporządzony na formularzu udostępnionym przez Agencję, udostępnia materiał graficzny, o którym mowa w art. 72 ust. 3 rozporządzenia nr 1306/2013, w którym wskazuje działki ewidencyjne, na których są położone te użytki rolne (ust. 5).

Z treści wskazanych przepisów wynika więc, że organ ma obowiązek informowania rolników o stwierdzonych brakach we wniosku oraz wymaganych prawem załącznikach. Ze względu na rolę oraz zadania, jakie spoczywają na organach w ramach przyznawania i kontroli płatności rolnych, obowiązek ten dotyczy zarówno braków materialnych jak i formalnych wniosku. Braki te mogą być uzupełnione jedynie w określonym prawem terminie, co mogłoby sugerować, że po tym terminie nie można dokonywać żadnych innych zmian w treści wniosku oraz dołączonych do niego załączników, jednak tak nie jest. Faktem jest, że stosownie do przepisów prawa unijnego wniosek o przyznanie płatności może być złożony w ściśle określonym terminie, który w orzecznictwie sądów administracyjnych jest uznawany za termin materialny, niepodlegający przywróceniu. Jednak art. 13 rozporządzenia nr 640/2014 w ust. 1 akapit od pierwszego do trzeciego stanowi, że z wyjątkiem przypadków siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 4, złożenie wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność na podstawie niniejszego rozporządzenia po ostatecznym terminie złożenia wniosku ustalonym przez Komisję na podstawie art. 78 lit. b) rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 prowadzi do zmniejszenia o 1 % za każdy dzień roboczy kwot, do których beneficjent byłby uprawniony, gdyby wniosek został złożony w terminie. Bez uszczerbku dla jakichkolwiek szczególnych środków wprowadzanych przez państwa członkowskie odnośnie do konieczności składania dokumentów uzupełniających w należytym terminie, aby umożliwić planowanie oraz przeprowadzenie skutecznych kontroli, pierwszy akapit stosuje się również do wniosków o wsparcie, dokumentów, umów oraz innych deklaracji, które należy przedstawić właściwym organom, jeśli takie wnioski o wsparcie, dokumenty, umowy lub deklaracje stanowią o kwalifikowalności do danej pomocy lub wsparcia. W tym przypadku zmniejszenie płatności będzie dotyczyło kwoty wypłacanej w ramach przedmiotowej pomocy lub wsparcia. Jeśli takie opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny, a beneficjentowi nie przyznaje się pomocy lub wsparcia. Natomiast w ust. 3 akapit pierwszy i drugi, że – z wyjątkiem przypadków siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 4, wniesienie poprawek do pojedynczego wniosku lub wniosku o płatność po ostatecznym terminie wnoszenia poprawek, ustalonym przez Komisję na podstawie art. 78 lit. b) rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, prowadzi do zmniejszenia o 1 % za każdy dzień roboczy kwot związanych z faktycznym wykorzystywaniem danych działek rolnych. Poprawki w pojedynczym wniosku lub wniosku o płatność są dopuszczalne tylko do najpóźniejszego możliwego terminu wyznaczonego dla składania po terminie pojedynczego wniosku lub wniosku o płatność, jak określono w ust. 1 akapit trzeci. Jeżeli jednak ten najpóźniejszy termin jest wcześniejszy niż ostateczny termin wnoszenia poprawek do pojedynczego wniosku lub wniosku o płatność, o którym to terminie mowa w ust. 1 akapit pierwszy niniejszego artykułu, bądź gdy terminy te przypadają w tym samym dniu, za niedopuszczalne uznaje się poprawki do pojedynczego wniosku lub wniosku o płatność wniesione po tym terminie.

Przepisy te wprowadzają więc określone odstępstwa, o ile dokonywane poprawki nie będą stanowiły o kwalifikowalności do danej pomocy albo będą wynikiem wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności lub siły wyższej.

Trzeba też zauważyć, że nie wszystkie nieprawidłowości wniosku i dołączonej do niego dokumentacji mają tę samą wagę dla przyznania płatności. Zgodnie z art. 4 rozporządzenia nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.227.69) wnioski o przyznanie pomocy, wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i dokumenty uzupełniające złożone przez beneficjenta mogą zostać skorygowane i poprawione w dowolnym czasie po ich złożeniu w przypadku stwierdzenia oczywistych błędów uznanych przez właściwy organ na podstawie ogólnej oceny danego przypadku, pod warunkiem że beneficjent działał w dobrej wierze. Właściwy organ może uznać oczywiste błędy tylko w przypadku, gdy mogą one być bezpośrednio zidentyfikowane w wyniku sprawdzenia informacji zawartych w dokumentach, o których mowa w akapicie pierwszym. Innymi słowy braki, które są wynikiem oczywistych błędów, a więc mających charakter niematerialny mogą być poprawiane w każdym czasie. Zatem prawodawca unijny wprowadzając do powołanego przepisu wyrażenie "w przypadku stwierdzenia oczywistych błędów" dokonał zróżnicowania braków, jakie mogą pojawić się przy wypełnianiu i składaniu wniosków o przyznanie płatności, na braki powstałe z powodu tzw. błędów oczywistych i przeciwstawne im – braki powstałe na skutek błędów nieoczywistych (merytorycznych). Dopuszczając przy tym korektę wniosku wraz z załącznikami w każdym czasie, a więc również poza terminem otwartym do składania wniosków o przyznanie płatności, jedynie w odniesieniu do błędów oczywistych, tj. takich, których poprawienie nie prowadzi do modyfikacji wniosku pod względem merytorycznym. Zasada ta odnosi się zarówno do dokonywania poprawek/uzupełnień wniosku jak i dołączonych do wniosku załączników. Pojęcie "oczywistych błędów" jest pojęciem niedookreślonym, co wymaga każdorazowo dokonania oceny okoliczności towarzyszących złożeniu i rozpatrzeniu wniosku. W orzecznictwie przyjmuje się, że błędy oczywiste to takie, które są bezsporne, niezamierzone i nie ma wątpliwości co do ich charakteru, nie trzeba ich objaśniać, często drobne, choć istotne i są związane z techniką wypełniania wniosku (np. drobne błędy pisarskie, rachunkowe, czy brak podpisu wnioskodawcy).

W realiach sprawy organ przyjął, że wnioskodawca prowadzi działalność z tzw. listy negatywnej, a tym samym, że był zobowiązany do zaznaczenia we wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2015 pola nr 08 oraz załączenia dokumentów potwierdzających, że spełnia warunki do uznania go za rolnika aktywnego zawodowo. Podstawą do zajęcia tego stanowiska było stwierdzenie przez organ rozbieżności między treścią wniosku a treścią wypisu z KRS. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sytuacja ta zobowiązywała organ do wyjaśnienia tej kwestii (z udziałem strony), a nie w sposób arbitralny – odmówienia przyznania wnioskowanej płatności i przyjęcia, że wnioskodawca (rolnik) prowadzi tzw. działalność wykluczoną, a co za tym idzie, że wniosek został wypełniony nieprawidłowo. Wniosek o przyznanie płatności stanowi bowiem wyraz wiedzy i woli wnioskodawcy. W związku z tym należy wstępnie założyć, że wnioskodawca prawidłowo wypełnił wniosek, świadomy tego, że odpowiada za prawidłowość i rzetelność informacji podanych we wniosku. Jeśli takiej działalności nie wykonuje, to nie ma potrzeby zakreślenia pola 08 wniosku oraz dołączania odpowiednich dokumentów potwierdzających spełnianie warunków do przyznania płatności, skoro nie odpowiada to rzeczywistości i nie wynika z norm prawnych. Problem powstaje wówczas, gdy organ stwierdzi (w ramach czynności sprawdzających) rozbieżność między treścią wniosku o przyznanie płatności a np. treścią wypisu z KRS. Wówczas powinno być przeprowadzone postępowanie wyjaśniające na tę okoliczność. Powinno ono odbyć się z udziałem wnioskodawcy (rolnika) i powinno zmierzać do ustalenia stanu rzeczywistego sprawy, a nie ograniczać się do pozyskania danych z sądowych czy urzędowych rejestrów przedsiębiorstw (tj. CEIDG, REGON czy KRS). Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, w tym wypadku podmiotem, na którym ciąży inicjatywa dowodowa jest organ a nie wnioskodawca. Organ nie zauważa, że w tym przypadku mamy do czynienia z odwróconą sytuacją, a mianowicie, to organ chce dowieść, że strona złożyła wadliwie sporządzony wniosek, co jednak wiąże się z obowiązkiem podjęcia odpowiednich czynności procesowych już na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. Wprowadzona art. 27 ust. 1 ustawy EFRROW modyfikacja postępowania w sprawie płatności nie pozbawia bowiem działań organu władczego charakteru oraz nie zwalnia z obowiązku stania na straży praworządności (art. 27 ust. 1 pkt 1 tej ustawa). Strona ma natomiast obwiązek aktywnego uczestniczenia w tym postępowaniu, zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy EFRROW, który stanowi, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z powyższych względów nie można więc zgodzić się w pełni z poglądem organu, że strona, niejako sama z siebie, powinna wykazać, iż nie prowadzi tzw. działalności wykluczonej. Jeśli jednak organ kwestionuje prawidłowość wypełnienia wniosku, to powinien poinformować stronę, jakie elementy wniosku kwestionuje i w związku z tym, w jakim zakresie oczekuje od strony wyjaśnień (popartych stosownymi dokumentami). W przypadku stwierdzenia rozbieżności wnioskodawca jest zobowiązany do przedłożenie możliwych do zweryfikowania dowodów podważających informacje wynikające z wypisu KRS. Tak przeprowadzone postępowanie daje dopiero podstawę do wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawę. Kierowanie się przez organ wyłącznie zapisami w KRS (a więc formalnoprawnymi względami) nie czyni zadość europejskim standardom dobrej administracji, a także narusza podstawową zasadę prawdy materialnej (art. 7 k.p.a). Organ mylnie w tym względzie interpretuje przepisy ustawy EFRROW, które zwalniają organ jedynie z obowiązku przeprowadzania w każdym przypadku pełnego, wszechstronnego postępowania dowodowego, dając tym samym prawo organowi do decydowania o zakresie podejmowanych czynności procesowych. Jednak w sytuacji, gdy strona podnosi, że nie prowadzi działalności w zakresie obrotu nieruchomościami, a tym samym nie można wykluczyć, że przedmiotowy wniosek odpowiada nie tylko wymogom materialnym (strona nie prowadzi tzw. działalności wykluczonej), ale również formalnym (wniosek został wypełniony prawidłowo), organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w tym zakresie. Nic nie stoi na przeszkodzę, aby strona w razie wątpliwości mogła to wykazać, również po terminie przewidzianym do złożenia wniosku o przyznanie płatności, o ile wyjaśnienia te nie wpłyną na kwalifikowalność danej płatności. Gdyby jednak okazało się, że strona prowadzi działalności z tzw. listy negatywnej, to konsekwencją upływu terminu do złożenia wniosku jest brak możliwości uwzględnienia dowodów potwierdzających fakt spełnia warunki dla uznania go za rolnika czynnego zawodowo, ponieważ stanowiłoby to ingerencję w materialną stronę wniosku, co jest niedopuszczalne.

Oparcie przez organ rozstrzygnięcia na wypisie z KRS (czy CEiDG lub REGON) jest ryzykowne procesowo również z innego powodu.

Stosownie do art. 17 ustaw o KRS domniemywa się, że dane wpisane do Rejestru są prawdziwe (ust. 1). Jeżeli dane wpisano do Rejestru niezgodnie ze zgłoszeniem podmiotu lub bez tego zgłoszenia, podmiot ten nie może zasłaniać się wobec osoby trzeciej działającej w dobrej wierze zarzutem, że dane te nie są prawdziwe, jeżeli zaniedbał wystąpić niezwłocznie z wnioskiem o sprostowanie, uzupełnienie lub wykreślenie wpisu (ust. 2).

Przepis ten wprowadza zatem domniemanie wiarygodności danych KRS, które pozwala przyjąć, że dane widniejące w Rejestrze są zgodne ze stanem rzeczywistym. Domniemanie to stanowi dopełnienie zawartej w art. 14 KRS gwarancji pewności obrotu (por. wyrok NSA z 14 marca 2012 r., sygn. akt II CSK 328/2011). Ustanowione w tym przepisie domniemanie jest domniemaniem prawnym, w rozumieniu art. 234 k.p.c., co oznacza, że może być obalone, ponieważ ustawa tego nie wyłącza. Odpis z rejestru jest więc dokumentem - środkiem dowodowym określonego stanu. W przypadku wzruszania domniemania przewidzianego w art. 17 ust. 1 KRS ciężar wykazania faktu, że dane wpisane do rejestru nie są prawdziwe, spoczywa na osobach, które z okoliczności tej wywodzą skutki prawne. Domniemanie to dotyczy wpisów, obejmuje więc treść zamieszczoną w odpowiednim dziale Rejestru.

Wpis w dziale 3 rejestru dotyczącym przedmiotu działalności jest określany przez wskazanie kodu REGON oraz w formie opisu słownego i nie zawsze jest zgodny ze stanem rzeczywistym. Jest on często dokonywany przez podmioty "na wyrost", co de facto jest aprobowane przez sąd rejestrowy, ponieważ przed pierwszym wpisem do rejestru większość podmiotów rejestrowych nie prowadzi działalności gospodarczej, a więc sąd nie ma możliwości zbadania w tym zakresie wniosku o wpis.

Kody REGON, wskazywane w Rejestrze są nadawane podmiotom na podstawie przepisów ustawy o statystyce państwowej (j.t. Dz.U. z 2022 r., poz. 459). Stosownie do tych przepisów wpisowi do rejestru podmiotów, takich jak osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej i osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą, w zakresie prowadzonej przez nie działalności podlega m.in. informacja dotycząca wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności (art. 42 ust. 3 pkt 4 ustawy o statystyce publicznej). Podmioty te mają obowiązek wypełniania i składania wniosku o wpis do rejestru podmiotów oraz informowania o zachodzących zmianach w zakresie danych określonych w ust. 3 pkt 1-6 (art. 42 ust. 5 ustawy o statystyce publicznej), a więc również w zakresie wykonywanej działalności. Wniosek o wpis do rejestru podmiotów składa się w urzędzie statystycznym województwa właściwym dla siedziby albo miejsca zamieszkania podmiotu - w terminie 14 dni od zaistnienia okoliczności uzasadniających wpis, a wniosek o zmianę cech objętych wpisem oraz wniosek o skreślenie - w terminie 7 dni od zaistnienia okoliczności uzasadniających zmianę lub skreślenie. Do wniosku dołącza się dokumenty określone przepisami innych ustaw, potwierdzające powstanie podmiotu albo podjęcie działalności, zmianę cech objętych wpisem albo skreślenie podmiotu (art. 42 ust. 6 ustawy o statystyce publicznej). Wykonywaną działalność wpisuje się w postaci wykazu rodzajów działalności kodowanych według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) na poziomie działu, grupy, klasy lub podklasy, a rodzaj przeważającej działalności na poziomie podklasy. Rodzaj przeważającej działalności ustala się odpowiednio, w przypadku osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, których celem jest osiąganie zysku, zakładów działalności gospodarczej: stowarzyszeń, organizacji społecznych, fundacji, związków zawodowych, kościołów - na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika - na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących (§ 9 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń – Dz. U. z 2015 r. poz. 2009 z późn. zm., dalej: rozporządzenie w sprawie metodologii). Klasyfikacja działalności jest dokonywana na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), (Dz.U. Nr 251, poz. 1885; dalej: rozporządzenie PKD).

W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz sądów powszechnych dominuje pogląd, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej jest swoistą deklaracją (zgłoszeniem) wykonywania zamierzonej działalności, ma on charakter deklaratoryjny i rodzi jedynie domniemanie faktyczne jej prowadzenia. W wyrokach SN z dnia 7 stycznia 2013 r. (sygn. akt II UK 142/12) oraz z 23 listopada 2016 r. (sygn. akt II UK 402/15), odnoszących się do charakteru prawnego wniosku przedsiębiorcy o wpisanie czy aktualizację danych do rejestru REGON, Sąd Najwyższy stwierdził, że informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON nie tworzy żadnego stanu prawnego, a jedynie ma potwierdzać stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Oświadczenia wiedzy mają charakter potwierdzenia faktów. Mogą być więc zakwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu. Okoliczność, czy zawarta w oświadczeniu informacja jest prawdziwa jest zatem kwestią dowodową. W powołanych orzeczeniach Sąd Najwyższy stwierdził, że sąd odmawiając uwzględnienia wniosków dowodowych odnośnie do rodzaju faktycznie prowadzonej w spornym okresie działalności pozbawił stronę możliwości wykazania, że nie doszło do zaniżenia stopy procentowej składki na ubezpieczenia społeczne.

Powyższy pogląd, co do charakteru rejestru REGON zachowuje swą aktualność również na gruncie rozpoznawanej sprawy. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu w tej kwestii, wyrażonego w wyroku NSA z dnia 16 października 2020 r., sygn. akt I GSK 492/18, na który powołał się wnoszący skargę kasacyjną. Skoro informacja związana z nadaniem kodu PKD ma charakter statystyczny, na co wskazuje również treść § 1 rozporządzenia w sprawie PKD, w myśl którego PKD wprowadza się do stosowania w statystyce, ewidencji i dokumentacji oraz rachunkowości, a także w urzędowych rejestrach i systemach informacyjnych administracji publicznej, to tego charakteru nie zmienia również fakt podania kodu REGON do Rejestru KRS. Dlatego też wykorzystanie przez organ danych z KRS w zakresie przedmiotu działania wnioskodawcy, jako podstawy weryfikacji wniosku o przyznanie płatności ONW, aczkolwiek mające oparcie w powołanych wcześniej przepisach, to jednak jest niewystarczające i może być podważone. Nie przeciwdziała (zabezpiecza) też przed dostępem do skorzystania z płatności przez podmioty nieuprawnione, a tym samym nie realizuje podstawowego celu, jakim jest wsparcie rolników gospodarujących na terenach ONW. Powołanie się przez organ na informacje znajdujące się w KRS w zakresie rodzajów prowadzonej (czy planowanej) działalności gospodarczej jako jedyną, która miała potwierdzić prowadzenie przez wnioskodawcę działalności z tzw. listy negatywnej może też doprowadzić do pozbawia wsparcia podmioty, które w warstwie merytorycznej mogą spełniać warunek do otrzymania płatności, bo w rzeczywistości nie prowadzą działalności wykluczonej.

Podsumowując, zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).