Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1719/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 277
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 września 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 858/19 o odrzuceniu skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 127/15 ze skargi B.P. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego prawidłowości rozbudowy budynku postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 24 października 2019 r. B.P. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi ze skargą o wznowienie postępowania w sprawie sygn. akt II SA/Łd 127/15 zakończonego prawomocnym wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r. Jako przesłankę wznowienia, na podstawie art. 273 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), skarżąca wskazała późniejsze wykrycie takich okoliczności faktycznych i środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu, w postaci stwierdzenia istnienia w miejscu, w którym pozostał widoczny ślad po robotach budowlanych z sierpnia 2010 r., elementu drewnianego obłożonego czerwoną blachą, wskazującego na pozostałość konstrukcji drewnianego dachu budynku przy ul. [...] nr [...], co – w ocenie skarżącej - potwierdza, że:

1. w wyniku przebudowy w sierpniu 2010 r. ogniomur został wykonany niezgodnie z projektem budowlanym i warunkami technicznymi (w tym przepisami przeciwpożarowymi) na istniejącej drewnianej części dachu i nie stanowi jednolitej ściany zabezpieczenia przeciwpożarowego;

2. złożone przez kierownika budowy A. T. w dniu 3 września 2010 r. oświadczenie, będące podstawą przyjęcia bez sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego zawiadomienia o zakończeniu budowy, że rozbudowa budynku została zrealizowana na podstawie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę (decyzji z dnia [...] kwietnia 1998 r.) oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami i Polskimi Normami, a "zmiany nie naruszają warunków technicznych i warunków pozwolenia na budowę", nie odpowiada stanowi faktycznemu;

3. wpisy w dzienniku budowy prowadzonym dla inwestycji nie odpowiadają stanowi faktycznemu.

Skarżąca wskazała przy tym, że o powyższej podstawie wznowienia postępowania dowiedziała się w dniu 25 lipca 2019 r, kiedy została dokonana odkrywka elewacji, co miało miejsce w obecności świadków. W trakcie odkrywki została wykonana dokumentacja fotograficzna.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego orzeczenia w części dotyczącej zmiany oceny prawnej i wskazań zawartych w jego uzasadnieniu, w szczególności w zakresie prawidłowości wykonania ogniomurów na rozbudowanej części budynku, poprawności wpisów w dzienniku budowy oraz dokumentowania zmian odstępstw od projektu budowlanego w dokumentacji powykonawczej, prawdziwości oświadczenia kierownika budowy z dnia 3 września 2010 r., prawidłowości opinii technicznej sporządzonej przez kierownika budowy w 2013 r. oraz oceny zapisów tej opinii w kontekście nowych okoliczności sprawy, ponownej oceny dokumentacji budowlanej przedstawionej przez inwestora na zakończenie robót budowlanych i zasadności przyjęcia bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi przedmiotowa skarga o wznowienie podlegała odrzuceniu, na podstawie art. 277 w zw. z art. 280 § 1 p.p.s.a., jako wniesiona już po upływie ustawowego terminu.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiotowa skarga o wznowienie postępowania została oparta na przesłance wynikającej z przepisu art. 273 § 2 p.p.s.a. w postaci stwierdzenia istnienia w miejscu, w którym pozostał widoczny ślad po robotach budowlanych z sierpnia 2010 roku, elementu drewnianego obłożonego czerwoną blachą, wskazującego na pozostałość konstrukcji drewnianego dachu budynku przy ul. [...]. Jednocześnie z treści powyższej skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego wynika, iż skarżąca informację o okoliczności stanowiącej tak wskazaną podstawę do wznowienia postępowania powzięła w dniu 25 lipca 2019 r., a skarga została wniesiona w dniu 24 października 2019 r.

Zdaniem Sądu analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, że już w dniu 12 lutego 2018 r. skarżąca wiedziała o tym, że w ścianie budynku znajduje się drewniana belka, co jej zdaniem kwestionowało prawidłowość wykonania ogniomuru w spornym budynku mieszkalnym. Załączone do wspomnianego pisma zdjęcia potwierdzają powyższe. Skarżąca także w treści skargi na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] października 2018 r., kwestionowała prawidłowość wykonania ogniomuru, podnosząc, że w ścianie budynku znajduje się drewniana belka stanowiąca element konstrukcyjny dachu budynku sprzed rozbudowy tegoż budynku. Wspomniana skarga została wniesiona w dniu 4 grudnia 2018 r. i została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Łd 1161/18. Takie same zarzuty pełnomocnik skarżącej ponowił w treści skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 marca 2019 r. II SA/Łd 1161/18. Wspomniana skarga kasacyjna została złożona w dniu 15 kwietnia 2019 r.

W tej sytuacji Sąd przyjął, że o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r. II SA/Łd 127/15, skarżąca miała wiedzę na pewno w dniu 12 lutego 2018 r. Sąd nie dał przy tym wiary oświadczeniu skarżącej zawartym w skardze o wznowienie postępowania, iż o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia ww. postępowania sądowego dowiedziała się dopiero w dniu 25 lipca 2019 r. Skoro skarżąca o powyższej okoliczności wiedziała w dniu 12 lutego 2018 r., to Sąd uznał, że wniesiona w dniu 24 października 2019 r. skarga o wznowienie postępowania została złożona z uchybieniem terminu określonego w art. 277 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną na powyższego postanowienia wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:

1/ art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 273 § 2 p.p.s.a. i art. 277 p.p.s.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że skarżąca nie zachowała terminu do wniesienia skargi o wznowienie określonego w art. 277 p.p.s.a., a tym samym jej odrzucenie;

2/ art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 277 i art. 270 p.p.s.a. poprzez brak przeprowadzenia dowodu z dokumentów, w postaci porównania dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach administracyjnych i dokumentacji fotograficznej załączonej przy skardze o wznowienie, co mogło jednoznacznie potwierdzić prawdziwość twierdzeń skarżącej podnoszonych na rozprawie oraz w skardze o wznowienie co do daty wykrycia nowych okoliczności uzasadniających skargę o wznowienie;

3/ art. 161 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 166 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 277 i art. 280 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne wskazanie podstawy prawnej orzeczenia, z uwagi na fakt przeprowadzenia w niniejszej sprawie rozprawy;

II. przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, poprzez wadliwe zastosowanie przez Sąd art. 281 p.p.s.a. w zw. z art. 273 § 2, art. 277, art. 278 p.p.s.a., a tym samym błędne i wbrew potwierdzonym faktom przyjęcie, że skarżąca znała podstawę wznowienia przed datą wskazaną w skardze o wznowienie, co skutkowało odrzuceniem skargi z uwagi na niezachowaniem terminu do jej wniesienia;

Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o: uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania w całości oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że wcześniej miała jedynie wątpliwości co do jakości i prawidłowości ogniomuru, czemu dawała wyraz w pismach skierowanych do organu od października 2016 r. Były to jednak wątpliwości, a załączona do akt postępowania administracyjnego dokumentacja nie przedstawiała drewnianej belki obłożonej czerwoną blachą, odkrytej podczas odkrywki w dniu 25 lipca 2019 r., która jednoznacznie i wiarygodnie potwierdziła, że jest to element dachu budynku [...] (str. 6 skargi kasacyjnej).

Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 marca 2021 r. termin do wniesienia skargi kasacyjnej został przywrócony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwało na uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 237 § 2 i art. 277 p.p.s.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że skarżąca nie dochowała terminu do wniesienia skargi o wznowienie. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nie mógł zostać przez Sąd naruszony, gdyż nie miał on zastosowania w sprawie. Skarga o wznowienie została bowiem odrzucona w trybie art. 281 p.p.s.a. – "Na rozprawie sąd rozstrzyga przede wszystkim o dopuszczalności wznowienia i jeżeli brak jest ustawowej podstawy wznowienia lub termin do wniesienia skargi nie został zachowany, odrzuca skargę o wznowienie." Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że odrzucenie skargi o wznowienie postępowania nastąpiło po przeprowadzeniu rozprawy. Wprawdzie jako podstawę wydanego orzeczenia Sąd wskazał art. 277 w zw. z art. 280 § 1 p.p.s.a. (ten ostatni przepis dotyczy badania dopuszczalności skargi o wznowienie na posiedzeniu niejawnym i stanowi podstawę odrzucenia skargi m.in. z powodu wniesienia jej po terminie, po badaniu przeprowadzonym na posiedzeniu niejawnym), jednakże powyższe nie ma wpływu na wynik sprawy. Zatem i zarzut naruszenia art. 163 § 1 w zw. z art. 166, art. 141 § 4 i w zw. z art. 277 i 280 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne wskazanie podstawy prawnej orzeczenia, z uwagi na fakt przeprowadzenia w niniejszej sprawie rozprawy, nie mógł stanowić podstawy uchylenia zaskarżonego postanowienia.

W sprawie niniejszej nie ma sporu, że przedmiotowa skarga o wznowienie postępowania została oparta o podstawę z art. 273 § 2 p.p.s.a. – "można żądać wznowienia w razie późniejszego wykrycia takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu".

Jak zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji, na kanwie tego przepisu, ukształtowało się, tak w judykaturze jak i literaturze przedmiotu stanowisko, że podstawą wznowienia postępowania mogą być tylko takie okoliczności faktyczne lub środki dowodowe, które istniały już przed zakończeniem sprawy sądowoadministracyjnej, w której ma nastąpić wznowienie postępowania. Pomieszczone w omawianej regulacji sformułowanie "wykrycie" odnosi się do okoliczności faktycznych lub środków dowodowych nieujawnionych w poprzednim postępowaniu z tego powodu, że nie były znane stronom. Środek dowodowy, który powstał po uprawomocnieniu się wyroku, nie stanowi podstawy wznowienia postępowania (por. K. Wojciechowska [w:] red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 1200, H. Knysiak-Sudyka w Komentarzu do art. 273 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi red. T.Woś, opubl. w LEX). W przepisie tym chodzi zatem o fakty lub inne dowody dotyczące decyzji administracyjnej lub innego aktu administracyjnego, które istniały w dniu wydania decyzji lub aktu, ale strona nie mogła się na nie powołać z powodów od niej niezależnych. Nowymi okolicznościami (środkami dowodowymi) są tylko takie, które nie były znane rozstrzygającym sprawę organom w dacie podejmowania końcowego rozstrzygnięcia chociaż obiektywnie wtedy istniały, a strona nie miała jakichkolwiek możliwości ich procesowego wykorzystania. Środki dowodowe powstałe po wydaniu prawomocnego orzeczenia w sprawie nie stanowią postawy do wznowienia postępowania (por. wyroki NSA: z 25 kwietnia 2013 r. II FSK 1775/11, z 1 lutego 2018 r. II FSK 1918/17, z 18 grudnia 2015r. II FSK 1721/15).

Natomiast norma art. 277 p.p.s.a. wskazuje, że skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie trzymiesięcznym. Termin ten liczy się od dnia, w którym strona dowiedziała się o podstawie wznowienia.

W sprawie niniejszej Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę o wznowienie wskazując, że skarżąca wniosła tę skargę już po upływie terminu z art. 277 p.p.s.a. Zdaniem Sądu o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia skarżąca wiedziała na pewno 12 lutego 2018 r., albowiem w piśmie z dnia 12 lutego 2018 r. skarżąca wskazywała, że w ścianie budynku znajduje się drewniana belka, co świadczy o nieprawidłowym wykonaniu ogniomuru. Do pisma tego zostały załączone zdjęcia. W związku z tym Sąd nie dał wiary twierdzeniom skarżącej, że o drewnianym elemencie skarżąca dowiedziała się dopiero w dniu 25 lipca 2019 r.

Z powyższa oceną Sądu nie zgodziła się skarżąca, twierdząc, że dopiero 25 lipca 2019 r. podczas dokonanej odkrywki powzięła wiedzę o istnieniu w miejscu, w którym pozostał widoczny ślad po robotach budowlanych z sierpnia 2010 r. przy budynku przy ul. [...], elementu drewnianego obłożoną czerwoną blachą, wskazującego na pozostałość konstrukcji drewnianego dachu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skarga o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 maja 2015 r. II SA/Łd 127/15 została wniesiona już po terminie o którym mowa w art. 277 p.p.s.a., nie zostało w skardze kasacyjnej skutecznie podważone. Analiza zarówno akt administracyjnych załączonych do sprawy jak i pism zawartych w aktach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarejestrowanych pod sygn. II SA/Łd 1161/18 usprawiedliwia stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie przyjęcia, że skarżąca posiadała wiedzę co do pozostałości drewnianych elementów dachu (stanowiących pozostałość konstrukcji drewnianego dachu) w ścianie budynku przy ul. [...] przed datą wskazywaną w skardze o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego. W piśmie z dnia 12 lutego 2018 r. skarżąca podniosła, że w dniu 4 października 2016 r. złożyła do organu pierwszej instancji pismo wraz z dokumentacją fotograficzną wskazującą na występowanie elementów drewnianych, co uzasadnienia domniemanie wykonania robót niezgodnie z przepisami. Do pisma z dnia 12 lutego 2018 r. skarżąca załączyła dokumentację fotograficzną, obrazującą, jak wskazała, m.in. stan po przebudowie z widocznym elementem drewnianym.

Także i w skardze z dnia 4 grudnia 2018 r., zarejestrowanej pod sygn. II SA/Łd 1161/18, jak i w kolejnym piśmie w tej sprawie zatytułowanym "głos do protokołu" skarżąca powołała się na okoliczności dotyczące "wybudowania ogniomurów niezgodnie z projektem budowlanym, polskimi normami i warunkami technicznymi oraz przepisami przeciwpożarowymi na drewnianej części dachu" (str. 8 skargi). Zarzut w tym zakresie pojawił się także w skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie II SA/Łd 1161/18, sporządzonej 14 maja 2019 r. W jej treści wyraźnie powołano się na udokumentowanie dokumentacją fotograficzną występowania elementów drewnianych (nienależących do budynku [...]), w miejscu styku sąsiednich budynków, co uzasadniania domniemanie wykonania robót budowlanych w rozbudowanej części budynku [...] niezgodnie z przepisami. Wskazano także na wybudowanie ogniomuru niezgodnie ze sztuką budowlaną na części istniejącej konstrukcji drewnianego dachu (str. 22, 29 skargi kasacyjnej zarejestrowanej pod sygn. II OSK 2295/19).

Mając zatem na uwadze powyższe, ustalenie Sądu pierwszej instancji, że wiedzę o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania skarżąca miała już w dniu 12 lutego 2018 r., znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym sprawy - przede wszystkim w piśmie z dnia 12 lutego 2018 r. złożonym przez skarżącą i załączonej do tego pisma dokumentacji fotograficznej. W tej sytuacji twierdzenie skarżącej, że do dnia 25 lipca 2019 r. tylko domniemywała istnienie nieprawidłowości w rozbudowie budynku nr [...] przy ul. [...], a dokonana odkrywka potwierdziła jednoznacznie istnienie w ścianie, po rozbudowie, pozostałości drewnianych elementów dachu, nie podważa stanowiska Sądu pierwszej instancji zawartego w zaskarżonym postanowieniu, co do wniesienia skargi o wznowienie już po terminie.

W sprawie nie został także naruszony przepis art. 106 § 3 w zw. z art. 166 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiazaniu z art. 277 i art. 280 § 1 p.p.s.a. w sposób wskazany w pkt I ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Zarzutem tym skarżąca kwestionuje nieprzeprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji wskazywanych przez nią dowodów na okoliczność prawdziwości twierdzeń o dacie wykrycia nowych okoliczności uzasadniających skargę. Zdaniem Sądu orzekającego, uzyskanie przez stronę ewentualnego dodatkowego potwierdzenia o istnieniu drewnianych elementów w ścianie (ogniomurze), co zdaniem skarżącej kwestionuje prawidłowość wykonania ogniomuru, nie przesądza o tym, iż w dacie tego potwierdzenia skarżąca dowiedziała się o podstawie wznowienia. Jak już wyżej wskazano, a co ustalił Sąd pierwszej instancji, o istnieniu drewnianych elementów w ścianie skarżąca wiedziała już wcześniej, co podnosiła w swoich pismach. Stanowiska tego nie podważa fakt, że załączona do akt postępowania administracyjnego dokumentacja nie jest tożsama z dokumentacją zdjęciową załączoną do skargi o wznowienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z zaskarżonego postanowienia nie wynika by Sąd pierwszej instancji kwestionował datę wykonania odkrywki czy sporządzenia dokumentacji fotograficznej z tej odkrywki. Zatem nie było potrzeby dowodzenia tej okoliczności. Sąd pierwszej instancji wskazał jedynie, że w jego ocenie o okoliczności, iż w ścianie budynku znajduje się drewniana belka skarżąca wiedziała już 12 lutego 2018 r.

Przy czym co istotne, w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów. Stosownie do treści art. 106 § 3 p.p.s.a. "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.". Niedopuszczalne jest zatem przeprowadzenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu uzupełniającego, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., z zeznań świadków wskazywanych w skardze kasacyjnej.

W konsekwencji również i zarzut naruszenia art. 281 w zw. z art. 273 § 2, art. 277 i 278 p.p.s.a. poprzez wadliwie przyjęcie, że skarżąca znała podstawę wznowienia przed datą wskazaną w skardze o wznowienie co skutkowało odrzuceniem skargi, nie mógł zostać uwzględniony.

Dodatkowo wskazać należy, że w postępowaniu zainicjowanym skargą kasacyjną od postanowienia o odrzuceniu skargi, wniosek strony o przeprowadzenie rozprawy nie jest wiążący. Stosownie do treści art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, za wyjątkiem przypadku o którym mowa w § 2 - art. 182 § 3 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 w zw. z art. 276 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.