Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 651/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 194 - 195a
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 27 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2272/19 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie zastosowania wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci upomnienia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2272/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.M. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie zastosowania wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej: uchylił zaskarżoną decyzję.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia:

I

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej: Minister, organ) na skutek pisma Wojewody M. (dalej: Wojewoda) - pismem z dnia 10 kwietnia 2013 r. wszczął postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej w stosunku do rzeczoznawcy majątkowego – A.M. (dalej: rzeczoznawca majątkowy, skarżąca). Jednocześnie akta przedmiotowej sprawy zostały przekazane Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Pismem z dnia 16 lipca 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przekazał Komisji Odpowiedzialności Zawodowej dodatkowe pisma Wojewody M. z dnia 8 maja i 25 czerwca 2013 r. wraz z przedłożoną dokumentacją celem dołączenia do toczącego się postępowania wyjaśniającego wobec rzeczoznawcy majątkowego A. K. M.

Rzeczoznawca majątkowy A. K. M. sporządziła następujące opracowania:

1) operat szacunkowy - wycena nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej; nieruchomość położona w B., powiat B. województwo t. operat został sporządzony w dniu 3 grudnia 2012 r.;

2) operat szacunkowy - wycena nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej; nieruchomość położona we L.; operat został sporządzony w dniu 14 grudnia 2012 r.;

3) operat szacunkowy - wycena nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej; nieruchomość położona w D.; operat został sporządzony w dniu 11 lutego 2013 r.

Odnośnie operatu szacunkowego z dnia 14 grudnia 2012 r. Wojewoda zarzucił rzeczoznawcy majątkowemu zakwalifikowanie powierzchni piwnic do powierzchni mieszkalnej i przyjęcie założenia, że pozostawiony budynek był budynkiem o dwóch kondygnacjach mieszkalnych, a także niepodanie podstawowych informacji na temat nieruchomości przyjętych do porównań.

Akta sprawy Minister przekazał Komisji Odpowiedzialności Zawodowej (dalej: Komisja) w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Komisja ustaliła, że rzeczoznawca majątkowy naruszyła przepisy prawa obowiązujące w dacie wykonania czynności objętych niniejszym postępowaniem w stopniu uzasadniającym zastosowanie art. 178 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm. – dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami lub u.g.n.).

Mając na uwadze powyższe, Komisja wystąpiła o zastosowanie wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej określonej w art. 178 ust. 2 pkt 1 u.g.n., tj. kary upomnienia.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej: Minister) - działając na podstawie art. 195a ust. 1 u.g.n. w zw. z § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2013 r. u sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Rozwoju (Dz. U. z 2013 r., poz. 1391) - orzekł o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci upomnienia.

W zakresie sporządzonego w dniu 3 grudnia 2012 r. operatu szacunkowego organ uznał, że nie może stanowić podstawy do wnioskowania o pociągnięcie rzeczoznawcy majątkowego do odpowiedzialności zawodowej. Podobne stanowisko organ zajął w odniesieniu do operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 11 lutego 2013 r.

Organ sformułował natomiast zarzuty w odniesieniu do sporządzonego w dniu 14 grudnia 2012 r. operatu szacunkowego dotyczącego nieruchomości położonej we L. Wycena została sporządzona na potrzeby realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Minister wyjaśnił, że w postanowieniu z dnia [...] listopada 2012 r. Wojewoda uznał, iż nieruchomość pozostawiona we L. przy ul. W. [...] o powierzchni 0,2616 ha, zabudowana była w części domem parterowym murowanym o 6 ubikacjach z werandą oraz komórką z ustępami o powierzchniach wynikających z planu na budowę domu i planu na dobudowę werandy oraz komórki z ustępami, w pozostałej części stanowiącej ogród.

Skarżąca ustaliła powierzchnię użytkową domu powołując się na ww. postanowienie oraz analizując wymienione w nim dokumenty: plan na budowę domu W. J. z dnia 13 lipca 1927 r. oraz plan dobudowy werandy oraz komórki z ustępami z dnia 21 kwietnia 1937 r. Na podstawie przedwojennego prawa budowlanego uznała, że kondygnacja częściowo zagłębiona mogła spełniać warunki sutereny i być uznana jako kondygnacja mieszkalna. W konsekwencji powierzchnia kondygnacji częściowo zagłębionej została włączona w powierzchnię użytkową całego budynku.

Minister wskazał, że jak wynika z zapisów w operacie szacunkowym, rzeczoznawca majątkowy przyjął do porównań nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi z osobnymi garażami lub budynkami gospodarczymi. Stwierdził, że analizą objął transakcje domami mieszkalnymi jednorodzinnymi o powierzchni użytkowej od 100m2 do 190m2 na działkach o powierzchni od 500 m2 do 1000 m2 zlokalizowanymi na terenie miasta K. z wyłączeniem dzielnicy N. Wymienił najpierw 5 transakcji spełniających według niego założone kryteria, a następnie opisał 3 nieruchomości przyjęte do bezpośrednich porównań.

Organ podzielił zarzut Wojewody, że przedstawione opisy budynków nie zawierają istotnych informacji, w szczególności w zakresie sposobu ustalenia ich powierzchni użytkowej. Nie można dokonać oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego, bowiem nie wiadomo, czy obiekty te są podobne do budynku pozostawionego, z kondygnacją częściowo zagłębioną, spełniającą warunki sutereny, która przez rzeczoznawcę majątkowego została uznana za mieszkalną.

W wyjaśnieniach pisemnych z dnia 19 lutego 2013 r. skarżąca stwierdziła, że wszystkie nieruchomości porównawcze posiadają 2 kondygnacje mieszkalne. Dodała, że większość nowych budynków wznoszonych w Krakowie nie posiada już mieszkalnych suteren. Na tej podstawie przyjęła, że współcześnie wznoszone budynki z poddaszem użytkowym mogą być przyjęte jako budynki podobne do wycenianego.

Zdaniem Ministra zamieszczone w operacie szacunkowym opisy nieruchomości przyjętych do porównań nie są wystarczające. Wątpliwości Wojewody dotyczące braku odpowiedniego wykazania ich podobieństwa do nieruchomości wycenianej są zasadne, a wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego tych wątpliwości nie usuwają.

Niezależnie od zarzutów przedstawionych przez Wojewodę M. Minister stwierdził, że zachodzą inne okoliczności wskazujące na naruszenie przez rzeczoznawcę majątkowego przepisów prawa, tj.:

1) w operacie szacunkowym z dnia 3 grudnia 2012 r. dotyczącym nieruchomości położonej w B. rzeczoznawca majątkowy przy wycenie "10 morgów pola i 4 morgów łąki" przyjął 3 nieruchomości o następujących cenach jednostkowych (zaktualizowanych na datę wyceny): 52.488,43 zł/ha, 53 957,09 zł/ha (Cmax) i 24 068 zł/ha (Cmin); w wyniku porównania tych nieruchomości z gruntem wycenianym otrzymał następujące wartości cząstkowe: 62.949,47 zł/ha, 64.418,13 zł/ha i 39. 012,75 zł/ha, a ostateczny wynik obliczeń wynosi 55.460,12 zł/ha (średnia arytmetyczna z trzech wartości cząstkowych); organ stwierdził, że oszacowana wartość jednostkowa gruntu jest więc wyższa od ceny maksymalnej na analizowanym rynku, a dwa wyniki wartości cząstkowej znacznie przewyższają tę cenę; zdaniem organu operat szacunkowy nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia poziomu otrzymanych wartości; taką sytuację usprawiedliwiałoby zastosowanie ekstrapolacji lub dodatkowego współczynnika korekcyjnego, z odpowiednim uzasadnieniem jego przyjęcia; z operatu nie wynika jednak, by rzeczoznawca majątkowy zastosował ekstrapolację lub dodatkowy współczynnik; w tej sytuacji, wyniki obliczeń nie są wiarygodne, ponieważ nie odpowiadają podstawowym założeniom stosowania podejścia porównawczego;

2) na str. 18 i 19 operatu szacunkowego z dnia 3 grudnia 2012 r. skarżąca zamieściła informację, że: "Według danych GUS, średnia cena gruntów ornych w obrocie prywatnym w 2011 r. osiągnęła 19 990 zł/ha. Najdroższe grunty rolne w analizowanym okresie zlokalizowane były w województwach w. i k. (średnia cena wynosiła odpowiednio 30 589 zł/ha i 28 202 zł/ha)". Dalej rzeczoznawca majątkowy przedstawiła, jak się kształtowały według GUS średnie ceny sprzedaży gruntów rolnych w województwie m. w kolejnych kwartałach 2010 r. i 2011 r. Żadna z tych cen nie przekracza 20 000 zł/ha (dla wszystkich gruntów) i 21 000 zł/ha (dla gruntów najlepszych).

Minister uznał, że ww. informacje są niespójne z wynikami wyceny (55.460,12 zł/ha), a operat szacunkowy nie zawiera uzasadnienia poziomu otrzymanych wartości w kontekście tych informacji.

Przedstawione wyżej okoliczności zdaniem Ministra dowodzą naruszenia § 55 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 – dalej: rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego) - poprzez niepełne przedstawienie toku obliczeń i rozwiązań merytorycznych oraz uzasadnienia wyniku końcowego.

Mając powyższe na uwadze organ uznał, że wnioskowana przez Komisję kara dyscyplinarna odpowiada błędom rzeczoznawcy majątkowego.

Pismem z dnia 17 lipca 2014 r. skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku podniosła, że uzasadnienie decyzji zawiera wiele informacji nieodpowiadających rzeczywistości, błędnych i bezpodstawnych wniosków, a także stanowi jedynie bezkrytyczne potwierdzenie wszelkich zarzutów skarżącego.

Decyzją z dnia [...] września 2019 r. Minister - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 - dalej: k.p.a.) - utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2014 r.

Według Ministra rzeczoznawca majątkowy - sporządzając operat szacunkowy z dnia 14 grudnia 2012 r. na potrzeby realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej - naruszyła § 55 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zgodnie z którym operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazanie uwarunkowań dokonanych czynności i rozwiązań merytorycznych. Bezspornie w operacie szacunkowym nieruchomości przyjęte do porównań nie zostały opisane w sposób wystarczający, czyli tak, aby ich podobieństwo do nieruchomości wycenianej nie budziło zastrzeżeń i nie wymagało dodatkowych wyjaśnień.

Jednocześnie organ wskazał, że w niniejszym postępowaniu nie badano, czy nieruchomości przyjęte do porównania były faktycznie podobne do nieruchomości wycenianej, lecz wyłącznie, czy zostały odpowiednio opisane w operacie szacunkowym.

Następnie Minister wskazał na wyjaśnienia skarżącej z dnia 15 stycznia 2015 r. Skarżąca wskazała, że zarzuty sformułowane przez Komisję nie odpowiadają rzeczywistej treści zarzutów sformułowanych przez Wojewodę. Jej zdaniem w postępowaniu prowadzonym w pierwszej instancji zakwestionowane zostało przyjęcie do porównań nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi dwukondygnacyjnymi.

Tymczasem - jak stwierdził organ - taki zarzut nie został sformułowany. Rzeczoznawcy majątkowemu zarzucono jedynie niewystarczające opisy tych nieruchomości w operacie szacunkowym.

Rzeczoznawca majątkowy w ww. piśmie wyjaśniała również, że "w treści operatu szacunkowego znajduje się wymagane prawem uzasadnienie poziomu otrzymanej wartości gruntu". Dodała, że w uzasadnieniu znajduje się wyraźna informacja, że na poziom oszacowania ma wpływ dobra klasa gruntów wchodzących w skład szacowanej nieruchomości. (...). W szczegółowo pokazanych kalkulacjach (tabela) właśnie ocena tej cechy Masa bonitacji powoduje wprowadzenie poprawek (nieruchomość szacowana ma ocenę jednej z cech lepszą od nieruchomości o cenie najwyższej. Stwierdziła, że operat szacunkowy jest opracowaniem kompletnym, które winno być analizowane w całości.

Odnosząc się do powyższego organ stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy przyjęła trzy stany cechy rynkowej "klasa bonitacji": dobra, średnia i słaba. Bonitację nieruchomości wycenianej oceniła jako dobra, natomiast bonitację wszystkich trzech nieruchomości porównawczych oceniła jako słabą. Zatem bonitacja wszystkich nieruchomości porównawczych jest jednakowa i oczywistym więc jest, że nie wpływa na zróżnicowanie cen.

Zdaniem Ministra chybiony jest argument, że wynik szacowania uzasadniony jest oceną "jednej z cech lepszą od nieruchomości o cenie najwyższej". Analiza treści operatu szacunkowego oraz dodatkowych wyjaśnień prowadzi do wniosku, że skarżąca nieprawidłowo postrzega istotę cech rynkowych.

Ponadto organ wskazał, że w wyjaśnieniach z dnia 15 stycznia 2015 r. rzeczoznawca majątkowy napisała, że ich umieszczenie (tj. zapisów o cenach średnich) w operacie szacunkowym służy wykazaniu, że poziom cen z terenu wyznaczonego porównywalnego rynku lokalnego (miasta N.) przekracza średnią dla województwa m. To ustalenie byłoby jednakże niemożliwe, gdyby rzeczoznawca majątkowy nie przeprowadził analizy poziomu średnich cen gruntów rolnych na terenie całego województwa.

W ocenie Ministra argument ten jest niezrozumiały i nie wyjaśnia, dlaczego rzeczoznawca majątkowy oszacowała wartość gruntów na poziomie trzykrotnie wyższym od średnich cen transakcyjnych. Powyższe ustalenia dowodzą naruszenia § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez niepełne przedstawienie toku obliczeń i rozwiązań merytorycznych, nieuzasadnienie otrzymanego wyniku końcowego w odniesieniu do nieruchomości podobnych oraz błędy w analizie i charakterystyce rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposoby wyceny.

Zdaniem Ministra ustalenia Komisji zarówno faktyczne, jak i prawne dokonane w toku postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie zostały oparte na zgromadzonym materiale dowodowym i są zgodne z przepisami prawa z zakresu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Komisja prawidłowo dokonała oceny materiału dowodowego pod względem wypełnienia przez rzeczoznawcę majątkowego obowiązków wynikających z art. 175 ust. 1 u.g.n.

Oceniając ciężar gatunkowy stwierdzonych uchybień Minister zaznaczył, że obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego jest dołożenie wszelkich starań, aby podejmowane przez niego działania dokumentowane w operacie szacunkowym nie budziły jakichkolwiek zastrzeżeń co do ich poprawności i zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. W tym kontekście istotne jest opisanie nieruchomości przyjętych do porównań tak, aby nie było wątpliwości w zakresie prawidłowego doboru nieruchomości podobnych.

W ocenie organu w operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy nie podała tych informacji. Natomiast przy szacowaniu nieruchomości położonej w B. w sposób niewystarczający przedstawiła tok obliczeń i rozwiązań merytorycznych, niedostatecznie uzasadniła otrzymany wynik końcowy w odniesieniu do nieruchomości podobnych, a także popełniła błędy w analizie i charakterystyce rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. Organ zaznaczył należy, że stwierdzone błędy nie mają charakteru rażącego naruszenia prawa i w związku z tym należy orzec najłagodniejszą karę dyscyplinarną.

Wskazanym na wstępie wyrokiem dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2272/19, WSA w Warszawie uwzględnił skargę rzeczoznawcy majątkowego, uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.).

W ocenie Sądu I instancji organ przeprowadzając postępowanie administracyjne nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, naruszając art. 77 § 1 i 80 k.p.a., jak również art. 7 i 8 k.p.a. Konsekwencją nieprawidłowego rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest nieprawidłowe rozstrzygnięcie sprawy, a zatem nieprawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne - art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji jest wewnętrznie niespójne i przede wszystkim nie zawiera rzetelnego odniesienia się do zarzutów podnoszonych przez skarżącą zarówno w toku wieloletniego postępowania administracyjnego, jak i we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

Jak podkreślił WSA organ uznał z jednej strony, że rzeczoznawca majątkowy naruszyła § 55 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zgodnie z którym operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazanie uwarunkowań dokonanych czynności i rozwiązań merytorycznych. Bezspornie w operacie szacunkowym nieruchomości przyjęte do porównań nie zostały opisane w sposób wystarczający, czyli tak, aby ich podobieństwo do nieruchomości wycenianej nie budziło zastrzeżeń i nie wymagało dodatkowych wyjaśnień. Jednocześnie jak wynika z uzasadnienia decyzji ustalenia dotyczące powierzchni nieruchomości zawarte w operacie są zgodne z postanowieniem Wojewody i z uznanymi przez niego dokumentami.

Zdaniem WSA powstaje zatem pytanie, w jakim celu organ oczekiwał od skarżącej dodatkowych wyjaśnień, skoro ustalona przez skarżącą powierzchnia nieruchomości została zaakceptowana przez Wojewodę orzekającym w przedmiocie odszkodowania, a sporządzony przez skarżącą operat stanowił podstawę wypłaty rekompensaty.

Ponadto Sąd I instancji podkreślił, że jak wynika z akt sprawy, skarżąca składała przez cały okres postępowania szereg pism zawierających obszerne wyjaśnienia, do których organ odniósł się bardzo lakonicznie. Skarżąca miała prawo oczekiwać, że organ rozważy wszystkie podnoszone przez nią zarzuty, zwłaszcza te przemawiające na jej korzyść. Za niedopuszczalne uznać należy stwierdzenie organu, że złożone przez stronę wyjaśnienia nie wnoszą nic nowego w sprawie i stanowią jedynie polemikę z ustaleniami dokonanymi przez Komisję.

Brak również odniesienia się organ do kwestii przesłania w dniu 13 maja 2013 r. nowego operatu dotyczącego tej samej nieruchomości.

Według Sądu I instancji niezrozumiałe jest również stanowisko organu dotyczące pozostałych zarzutów przedstawionych przez Ministra wskazujących na naruszenie przepisów prawa przez rzeczoznawcę majątkowego.

Organ wskazał, że przypadku wyceny obejmującej "10 morgów pola i 4 morgów łąki" zawartej w operacie szacunkowym z dnia 3 grudnia 2012 r. dotyczącym nieruchomości położonej w B. rzeczoznawca majątkowy przyjęła do porównań trzy nieruchomości o następujących cenach jednostkowych zaktualizowanych na datę wyceny: 52.488,43 zł/ha, 53.957,09 zł/ha (Cmax) i 24 068 zł/ha (Cmin). W wyniku porównania tych nieruchomości z gruntem wycenianym otrzymała następujące wartości cząstkowe (odpowiednio) 62.949,47 zł/ha, 64.418,13 zł/ha i 39.012,75 zł/ha, a ostateczny wynik obliczeń wyniósł 55.460,12 zł/ha (średnia arytmetyczna). Oszacowana wartość jednostkowa gruntu jest zatem wyższa od ceny maksymalnej na analizowanym rynku, bowiem dwa wyniki cząstkowe znacznie przewyższają tę cenę. Organ wskazał, że operat szacunkowy z dnia 3 grudnia 2012 r. nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia poziomu otrzymanych wartości.

W ocenie WSA zauważyć jednak należy, że w wyjaśnieniach z dnia 15 stycznia 2015 r. rzeczoznawca majątkowy napisała, że w treści operatu szacunkowego znajduje się wymagane prawem uzasadnienie poziomu otrzymanej wartości gruntu. Dodała, że w uzasadnieniu znajduje się wyraźna informacja, że na poziom oszacowania ma wpływ dobra klasa gruntów wchodzących w skład szacowanej nieruchomości. W szczegółowo pokazanych kalkulacjach (tabela) właśnie ocena tej cechy klasa bonitacji powoduje wprowadzenie poprawek (nieruchomość szacowana ma ocenę jednej z cech lepszą od nieruchomości o cenie najwyższej). Stwierdziła również, że operat szacunkowy jest opracowaniem kompletnym, które powinno być analizowane w całości.

Rzeczoznawca majątkowy przyjęła trzy stany cechy rynkowej "klasa bonitacji": dobra, średnia i słaba. Bonitację nieruchomości wycenianej oceniła jako dobra, natomiast bonitację wszystkich trzech nieruchomości porównawczych oceniła jako słabą.

Sąd I instancji zauważa, że na cenę poszczególnych nieruchomości wpływ miała nie tylko bonitacja gleby ale także inne wskazane w operacie czynniki (co wynika ze szczegółowego zestawienia). Dlatego wbrew zarzutom organu to że bonitacja wszystkich nieruchomości porównawczych jest jednakowa nie oznacza, że cena wszystkich nieruchomości jest jednakowa. Dlatego wynik szacowania mógł być uzasadniony oceną "jednej z cech lepszą od nieruchomości o cenie najwyższej".

Zdaniem WSA nie można również podzielić stanowiska organu, że niespójne są zapisy na stronach 18 i 19 operatu szacunkowego z dnia 3 grudnia 2012 r. Skarżąca napisała tam, że: "Według danych GUS, średnia cena gruntów ornych w obrocie prywatnym w 2011 r. osiągnęła 19.990 zł/ha. Najdroższe grunty rolne w analizowanym okresie zlokalizowane były w województwach w. i k. (średnia cena wynosiła odpowiednio 30.589 zł/ha i 28.202 zł/ha)". Dalej rzeczoznawca majątkowy podała średnie ceny sprzedaży gruntów rolnych w województwie m. w kolejnych kwartałach 2010 i 2011 r. Organ wskazał zaś, że żadna z tych cen nie przekracza 20.000 zł/ha (dla wszystkich gruntów) i 21.000 zł/ha (dla gruntów najlepszych), a operat szacunkowy nie zawiera uzasadnienia poziomu otrzymanych wartości w kontekście tych informacji.

Zdaniem WSA na uwzględnienie zasługują jednak wyjaśnienia skarżącej z dnia 15 stycznia 2015 r., w których rzeczoznawca majątkowy napisała, że ich umieszczenie (tj. zapisów o cenach średnich) w operacie szacunkowym służy wykazaniu, że poziom cen z terenu wyznaczonego porównywalnego rynku lokalnego (miasta N.) przekracza średnią dla województwa m. To ustalenie byłoby jednakże niemożliwe, gdyby rzeczoznawca majątkowy nie przeprowadził analizy poziomu średnich cen gruntów rolnych na terenie całego województwa.

WSA stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję organ nie wykazał, dlaczego w jego ocenie zachodzi podstawa do nałożenia na skarżącą kary dyscyplinarnej.

II

W skardze kasacyjnej Minister Rozwoju zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyroki zarzucono:

1) Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i przyjęcie, że jednakowa cecha nieruchomości porównawczych wpływa na zróżnicowanie cen transakcyjnych w zbiorze nieruchomości podobnych.

2) Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w sposób, który miał wpływ na wynika sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w wz. z art. 7, 8, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, przez co doszło do nieprawidłowego rozstrzygnięcie sprawy, a zatem i nieprawidłowego uzasadnienie faktycznego i prawnego decyzji,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w wz. z art. 7, 8, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne uznanie, że organ nie odniósł się do zarzutów skarżącej,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w wz. z art. 7, 8, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez błędne uznanie, że jednakowa cecha nieruchomości porównawczych wpływa na zróżnicowanie cen transakcyjnych w zbiorze nieruchomości podobnych,

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia podstaw takiej, a nie innej oceny uchylonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.

Za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. sformułowany w pkt 2 lit. d petitum skargi kasacyjnej.

Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sadu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39). W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z żadnym z tych przypadków.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu I instancji, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Innymi słowy uzasadnienie jest precyzyjne i nie nastręcza sądowi kasacyjnemu wątpliwości interpretacyjnych.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji wyczerpująco wyjaśnił, z jakich powodów uznał, że skarga strony na decyzję Ministra zasługiwała na uwzględnienie. Natomiast zupełnie inną kwestią jest siła przekonywania argumentów Sądu I instancji. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszący skargę kasacyjną organ nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Natomiast z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że sposób sformułowania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje, że za jego pomocą kasator polemizuje w istocie ze stanowiskiem i z rozstrzygnięciem Sądu I instancji, czego skutecznie uczynić nie może. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez WSA jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2006 r., sygn. akt II FSK 867/05).

Zamierzonego skutku nie mogły również odnieść zarzuty naruszenia przepisów postępowania, sformułowane w pkt 2 lit. a-c petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w wz. z art. 7, 8, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji błędnie uznał, że organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, przez co doszło do nieprawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem i nieprawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać za trafną ocenę Sądu I instancji, zgodnie z którą doszło do naruszenia przez organ w zaskarżonej decyzji przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Podkreślenia wymaga, że postępowanie prowadzone z tytułu odpowiedzialności zawodowej ma szczególny charakter. Organ administracji publicznej wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej, tj. decyzję o zastosowaniu kary dyscyplinarnej opiera ją na dowodach zgromadzonych w aktach sprawy, a więc na dowodach zgromadzonych w trakcie postępowania wyjaśniającego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej. Organ administracji publicznej prowadzący takie postępowanie stosuje się do zasad procedury administracyjnej zawartych w k.p.a., jak również zasad procedury administracyjnej zawartych w przepisach art. 194 - 195a u.g.n. (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2016 r., sygn. II GSK 2709/14). Orzeczenie o karze dyscyplinarnej musi być następstwem precyzyjnego opisania zaistniałych i niebudzących żadnych wątpliwości naruszeń prawa ze wskazaniem konkretnego naruszonego przepisu czy też przepisów. Należałoby wyjaśnić, na czym polegało to naruszenie, niezachowanie należytej staranności, niewywiązanie się ze wszystkich i jakich obowiązków nałożonych przepisami, jakie zasady określone Standardami Zawodowymi Rzeczoznawców Majątkowych i w jaki sposób je naruszono. W zakresie orzekania o karze dyscyplinarnej nie jest wystarczające uzasadnienie hasłowe, ogólne, tak samo jak nie jest wystarczające przytoczenie uchybień stwierdzonych przez inny organ. Ten organ, który karę orzeka, powinien wiedzieć, dlaczego orzeka daną karę, i powinien to uzasadnić (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2005 r., I SA/Wa 334/04, Lex nr 169432).

Należy przyznać rację Sądowi I instancji, że zaskarżona decyzja nie zawiera rzetelnego odniesienia się przez organ do zarzutów podnoszonych przez skarżącą zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tym miejscu należy podkreślić, że skarżąca na 9 stronach wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy sformułowała zarzuty oraz argumentację na ich poparcie. Natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji w swej istocie odnosi się wyłącznie do powtórzenia części treści uzasadnienia decyzji wydanej w pierwszej instancji i lakonicznego odniesienia się do wybranych przez organ elementów wyjaśnień skarżącej zawartych w piśmie z dnia 19 lutego 2013 r. skierowanym do Wojewody M. oraz w piśmie z dnia 15 stycznia 2015 r., którego adresatem był organ.

Ponadto - jak słusznie zauważył Sąd I instancji - skarżąca składała na wszystkich etapach postępowania administracyjnego szereg pism do organu, zawierających obszerne wyjaśnienia, do których organ odniósł się bardzo lakonicznie. Sąd I instancji trafnie uznał za niedopuszczalne stwierdzenie organu, że złożone przez stronę wyjaśnienia nie wnoszą nic nowego w sprawie i stanowią jedynie polemikę z ustaleniami dokonanymi przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej. Przy czym, na obecnym etapie postępowania nie ma konieczności przytaczania treści złożonych w toku postępowania przez skarżącą wyjaśnień, czy też treści zarzutów, które skarżąca wskazała we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponieważ powinny być one znane organowi i znajdują w aktach administracyjnych sprawy.

Natomiast skoro organ w odniesieniu do sporządzonego przez skarżącą w dniu 14 grudnia 2012 r. operatu szacunkowego zarzucał, że przedstawione opisy budynków nie zawierają istotnych informacji, w szczególności w zakresie sposobu ustalenia ich powierzchni użytkowej, a ponadto jak twierdził - nie można dokonać oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego, bowiem nie wiadomo, czy obiekty te są podobne do budynku pozostawionego, z kondygnacją częściowo zagłębioną, spełniającą warunki sutereny, która przez rzeczoznawcę majątkowego została uznana za mieszkalną – to te okoliczności należało skonfrontować z wyjaśnieniami skarżącej. Brak takiej konfrontacji powoduje, że nie sposób ocenić, czy ewentualne uchybienia ze strony rzeczoznawcy (o ile w ogóle miały miejsce) są na tyle poważne, że stanowią podstawę do nałożenia kary dyscyplinarnej. Innymi słowy rzetelne odniesienie się do wyjaśnień skarżącej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego.

Co istotne, organ w zaskarżonej decyzji pominął również okoliczność przesłania przez skarżącą w dniu 13 maja 2013 r. nowego operatu dotyczącego tej samej nieruchomości.

Powyższe należy również odnieść do formułowanych przez organ zastrzeżeń w zakresie operatu szacunkowego z dnia 3 grudnia 2012 r. dotyczącego nieruchomości położonej w B. Odnośnie tego operatu szacunkowego uzasadnione są zastrzeżenia Sądu I instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Można tylko wskazać tytułem przykładu, że odnośnie wyceny obejmującej "10 morgów pola i 4 morgów łąki" zawartej w ww. operacie szacunkowym, skarżąca w piśmie z dnia 15 stycznia 2015 r. wyjaśniła, że w tym operacie szacunkowym znajduje się wyraźna informacja, iż na poziom oszacowania ma wpływ dobra klasa gruntów wchodzących w skład szacowanej nieruchomości. W szczegółowo pokazanych kalkulacjach (tabela) właśnie ocena tej cechy klasa bonitacji powoduje wprowadzenie poprawek (nieruchomość szacowana ma ocenę jednej z cech lepszą od nieruchomości o cenie najwyższej). Skarżąca w tym piśmie stwierdziła również, że operat szacunkowy jest opracowaniem kompletnym, które powinno być analizowane w całości. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji rzeczoznawca majątkowy przyjęła trzy stany cechy rynkowej "klasa bonitacji": dobra, średnia i słaba. Bonitację nieruchomości wycenianej oceniła jako dobra, natomiast bonitację wszystkich trzech nieruchomości porównawczych oceniła jako słabą. Skarżąca wyjaśniała także zarzucane przez organ niespójności zapisów na stronach 18 i 19 operatu szacunkowego z dnia 3 grudnia 2012 r.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższej oceny zaskarżonej decyzji nie może zmienić próba wskazania przez kasatora w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczności, które legły u podstaw podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uzupełnianie bowiem uzasadnienia zaskarżonej decyzji w skardze kasacyjnej o okoliczności, które powinny być zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym wydanego aktu jest niedopuszczalne.

Ponadto mankamentem zaskarżonej decyzji jest niewykazanie przez organ, dlaczego w jego ocenie zachodzi podstawa do nałożenia na skarżącą kary dyscyplinarnej, co prawidłowo zauważył Sąd I instancji. Samo stwierdzenie, że "błędy nie mają charakteru rażącego naruszenia prawa i w związku z tym należy orzec najłagodniejszą karę dyscyplinarną" – jest wysoce niewystarczające.

Zatem należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz brak dostatecznego uzasadnienia podjętego przez organ rozstrzygnięcia skutkowało naruszeniem szeregu wskazanych w uzasadnieniu Sądu I instancji przepisów k.p.a., a tym samym stanowiło uchybienie procesowe mające wpływ na wynik sprawy i uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Autor skargi kasacyjnej podniósł również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. naruszenia art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez błędne zastosowanie tych przepisów przez Sąd I instancji.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że Sąd I instancji wymienionych przepisów prawa materialnego nie stosował, więc nie mógł ich naruszyć w sposób wskazany przez autora skarg kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.