Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 753/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Kurator Oświaty
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną opinię
Powołane przepisy: article: Art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 148, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 89 ust. 1, art. 98 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: Art. 31, art. 62 ust. 5b
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: Art. 106
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Maria Zawadzka Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Czarny Dunajec na opinię Małopolskiego Kuratora Oświaty z dnia 9 maja 2013 r. nr DNT.542.2.2013.BL w przedmiocie zamiaru utworzenia Zespołu Szkoły Podstawowej i Gimnazjum Nr 2 im. Jana Pawła II w Cichem I. uchyla zaskarżoną opinię, II. zasądza od Małopolskiego Kuratora Oświaty na rzecz strony skarżącej kwotę 440,00 zł (słownie: czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 26 września 2013r.

W dniu 20 lutego 2013r. Rada Gminy Czarny Dunajec podjęła uchwałę intencyjną Nr XXVII/259/2013 w sprawie zmiany sieci szkół, dla których organem prowadzącym jest Gmina Czarny Dunajec. Uchwała została podjęta na podstawie art. 5 ust. 2 pkt 1, art. 17 ust. 4 i 6 oraz art. 62 ust. 1 i 5b ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Zgodnie z § 1 tej uchwały z dniem 1 września 2013r. Publiczna Szkoła Podstawowa Nr 2 w Cichem oraz Publiczne Gimnazjum im. Jana Pawła II w Cichem miały zostać połączone w Zespół Szkoły Podstawowej i Gimnazjum Nr 2 im. Jana Pawła II w Cichem. W uzasadnieniu uchwały Rada Gminy wyjaśniła, iż połączenie obu szkół przyniesie usprawnienia w zarządzaniu kadrami i administrowaniu budynkiem przez dyrektora zespołu, który będzie mógł jednoosobowo zarządzać budżetem. Mniej skomplikowane będzie zatrudnianie kadry pedagogicznej i pracowników obsługi. Zdaniem Rady Gminy, praca jednej rady pedagogicznej pozwoli na lepszą organizację procesu dydaktycznego i wychowawczego, gdyż działanie w oparciu o jeden wspólny program wychowawczy i profilaktyki będą przynosić efekty w zakresie wychowania i zapewnienia bezpieczeństwa uczniom. Rada Gminy wskazała, iż Szkoła Podstawowa i Gimnazjum będą funkcjonowały jako organizmy odrębne pod względem dydaktycznym. Nikt z nauczycieli nie utraci zatrudnienia, a na stanowisko dyrektora zostanie ogłoszony konkurs. Rada Gminy dodała, iż rodzice popierają projekt utworzenia Zespołu Szkół.

Pismem z dnia 13 lutego 2013r. Wójt Gminy Czarny Dunajec zwrócił się do Małopolskiego Kuratora Oświaty o wyrażenie zgody na połączenie Szkoły Podstawowej Nr 2 w Cichem z Gimnazjum im. Jana Pawła II w Cichem w Zespół Szkoły Podstawowej i Gimnazjum Nr 2 im. Jana Pawła II w Cichem. Zdaniem Wójta Gminy, za połączeniem w/w szkół przemawiają przede wszystkim względy środowiskowe i położenie geograficzne miejscowości Ciche. W opinii Wójta Gminy, utworzenie Zespołu Szkół wpłynie korzystnie na ujednolicenie ich działań, ułatwiona będzie też praca Rad Pedagogicznych, które obecnie funkcjonują jako dwa organy, pomimo, że prawie wszyscy nauczyciele są członkami rad obu szkół. Wójt Gminy stwierdził, iż powołanie Zespołu będzie również sprzyjało procesom dydaktyczno-wychowawczo-opiekuńczym, gdyż szkoły połączone w zespół mają większą możliwość wpływu na edukację i zachowanie ucznia. Kiedy bowiem proces wychowawczy jest stabilny i ciągły, łatwiej jest odkrywać ewentualne problemy i im przeciwdziałać. Poza tym kształcenie i wychowanie ucznia w jednej placówce przez 9 lat daje możliwość nauczycielowi kontynuacji i dłuższej pracy z uczniem, co z kolei stwarza większą szansę na prawdziwe rozwijanie zainteresowań i talentów. Zdaniem Wójta Gminy, ważny jest też aspekt środowiskowy. Wokół każdej z tych szkół gromadzą się bowiem rodzice z danej części wsi, którzy troszczą się o to, aby podejmowane działania z ważnych dziedzin życia kulturalno-społecznego i sportowego rozwijających się w tej szkole nie urywało się po zakończeniu szkoły podstawowej, lecz było kontynuowane w gimnazjum. Wójt Gminy uważa również, że reorganizacja wpłynie pozytywnie na wspólne relacje szkoły z rodzicami, gdyż w związku z tym, że rodzice mają dzieci w różnym wieku, musieliby dwukrotnie uczestniczyć w wywiadówkach co wpłynęłoby niekorzystnie na ich frekwencję w jednej ze szkół. Wójt Gminy dodał, iż ze szkołami współpracują lokalne organizacje społeczne takie jak np. Ochotnicza Straż Pożarna, Związek Podhalan, czy kluby sportowe działające przy szkołach.

W piśmie z dnia 21 lutego 2013r. Nr DNT.542.2.2013.SI Małopolski Kurator Oświaty poinformował Wójta Gminy Czarny Dunajec, iż negatywnie opiniuje zamiar połączenia Szkoły Podstawowej Nr 2 w Cichem i Gimnazjum im. Jana Pawła II w Cichem. Swoją opinię Kurator oparł na treści art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). W ocenie Małopolskiego Kuratora Oświaty, planowane połączenie w/w szkół w Zespół Szkół pozostaje w sprzeczności z założeniami reformy systemu edukacji, której efektem była m.in. likwidacja ośmioklasowych szkół podstawowych i rozdzielenie etapów edukacyjnych na etap realizowany w ramach szkoły podstawowej i w ramach gimnazjum, a więc z uwzględnieniem różnic poziomów edukacyjnych i rozwoju dzieci. Małopolski Kurator Oświaty wyjaśnił, iż nauka dzieci i młodzieży odbywa się w kilku typach szkół, tj. sześcioletniej szkole podstawowej, trzyletnim gimnazjum oraz w szkołach ponadgimnazjalnych. Podział taki dostosowany jest do potrzeb psychofizycznych oraz poziomu rozwoju intelektualnego i emocjonalnego dzieci i młodzieży. Zdaniem Kuratora, zasadą powinno być zatem kształcenie i wychowywanie dzieci i młodzieży w samodzielnych, odrębnych typach szkół. Natomiast łączenie szkoły podstawowej i gimnazjum w zespół, a przez to wzmacnianie związków pomiędzy wymienionymi typami szkół, nie sprzyja realizacji powiązanej programowo podstawy programowej kształcenia ogólnego dla gimnazjów (III etap edukacyjny) i szkół ponadgimnazjalnych (IV etap edukacyjny). Kurator wyjaśnił, iż określona rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008r. podstawa programowa wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009r. nr 4, poz. 17) dzieli okres nauki dziecka na kilka etapów. Istotne zmiany pomiędzy poszczególnymi etapami edukacyjnymi mają na celu zapewnienie ciągłości programowej. Podstawa programowa wychowania przedszkolnego wspomaga proces rozwoju i edukacji dziecka, a jej realizacja przygotowuje do podjęcia nauki w szkole podstawowej. Małopolski Kurator Oświaty wskazał, iż nauka dziecka na I i II etapie edukacyjnym pozwala nabyć wiedzę i umiejętności, stanowiące fundament dalszego kształcenia. Kontynuacja nauki na III i IV etapie edukacyjnym, tj. w gimnazjum i szkole ponadgimnazjalnej tworzy programowo spójną całość.

Małopolski Kurator Oświaty stwierdził, iż przedstawione argumenty dotyczące pracy dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej nie znajdują uzasadnienia. Jego zdaniem, programy wychowawcze i profilaktyki, ze względu na zróżnicowany wiek dzieci, możliwości intelektualne, potrzeby rozwojowe, a także odmienny charakter problemów, powinny określać odrębne działania dla każdej ze szkół. Z uwagi na powyższe uwarunkowania, dostosowania wymaga również realizacja pracy z Patronem Szkoły oraz organizacja wielu imprez i uroczystości szkolnych. Kurator stwierdził, iż odrębność szkół nie stanowi czynnika uniemożliwiającego kontynuację pracy z uczniem w zakresie rozwoju jego zainteresowań i uzdolnień, ponieważ obie szkoły znajdują się w tym samym budynku. Nie wpływa również negatywnie na organizację spotkań z rodzicami, które z uwagi na tematykę i rodzaj poruszanych problemów powinny być odrębne. Mając powyższe na względzie Małopolski Kurator Oświaty uznał, iż jedynym czynnikiem implikującym połączenie wskazanych wyżej szkół w Zespół jest czynnik ekonomiczny, gdyż przyjęte przez Gminę rozwiązania mają na celu ograniczenie ponoszonych przez nią wydatków na cele oświatowe, nie przewidując jednak jednoczesnego zagospodarowania zaoszczędzonych środków na poprawę jakości kształcenia.

W dniu 22 marca 2013r. Rada Gminy Czarny Dunajec podjęła uchwałę intencyjną Nr XXVIII/274/2013 w sprawie zmiany sieci szkół, dla których organem prowadzącym jest Gmina Czarny Dunajec. Uchwała została podjęta na podstawie art. 5 ust. 2 pkt 1, art. 17 ust. 4 i 6 oraz art. 62 ust. 1 i 5b ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Zgodnie z § 1 tej uchwały z dniem 1 września 2013r. Rada Gminy zamierzała połączyć Publiczną Szkołę Podstawową Nr 2 w Cichem oraz Publiczne Gimnazjum im. Jana Pawła II w Cichem w Zespół Szkół Podstawowej i Gimnazjum Nr 2 im. Jana Pawła II w Cichem.

Pismem z dnia 22 kwietnia 2013r. Wójt Gminy Czarny Dunajec ponownie zwrócił się do Małopolskiego Kuratora Oświaty o wydanie opinii na temat połączenia Szkoły Podstawowej Nr 2 w Cichem z Gimnazjum im. Jana Pawła II w Cichem w Zespół Szkoły Podstawowej i Gimnazjum Nr 2 im. Jana Pawła II w Cichem. Wójt Gminy stwierdził, iż nie zgadza się ze stanowiskiem Kuratora wyrażonym we wcześniejszej opinii, gdyż szkoły w Cichem realizując programy wychowawcze i profilaktyczne podejmują działania dostosowane zarówno do wieku uczniów jak i obowiązującej podstawy programowej. Wójt Gminy przyznał, iż szkoły te opierają swoją pracę wychowawczą na wspólnym Patronie, jednak i ta praca jest i będzie odpowiednio dostosowywana do wieku i możliwości uczniów. Wójt Gminy nie zgodził się również z twierdzeniem Kuratora, że jedynym czynnikiem implikującym połączenie w/w szkól jest czynnik ekonomiczny, gdyż przez ostatnich 10 lat głównym celem w czasie jego kadencji była realizacja zadań oświatowych. Na poparcie swoich twierdzeń Wójt Gminy podał przykłady podjętych przez Gminę Czarny Dunajec działań na rzecz rozwoju oświaty i poprawy jakości kształcenia. Wójt Gminy podniósł, iż działania zmierzające do reorganizacji sieci szkolnej nie był podejmowane ze względu na oszczędności, ale dla dobra uczniów, którzy przewożeni z jednej części wsi do drugiej tracili swój wolny czas na dojazdy do domu i nie mogli uczestniczyć w zajęciach pozalekcyjnych. Wójt Gminy powtórzył swoje wcześniejsze argumenty wyrażone w piśmie z dnia 13 lutego 2013r. a dotyczące korzystnego wpływu połączenia szkół na procesy dydaktyczno-wychowawczo-opiekuńcze oraz korzyści płynących z zarządzania Zespołem Szkół przez jednego dyrektora zamiast kierowanie dwoma szkołami położonymi w tym samym budynku przez dwóch dyrektorów. Wójt Gminy dodał, iż zgadza się z założeniami reformy oświatowej mówiącymi o połączeniu gimnazjów ze szkołami ponadgimnazjalnymi, jednak jego zdaniem, ta reguła nie sprawdza się w warunkach szkół wiejskich położonych w górzystym terenie.

W piśmie z dnia 9 maja 2013r. Nr DNT.542.2.2013.BL Małopolski Kurator Oświaty, działając na podstawie art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), podtrzymał swoją negatywną opinię w kwestii połączenia Szkoły Podstawowej Nr 2 w Cichem z Gimnazjum im. Jana Pawła II w Cichem w Zespół Szkoły Podstawowej i Gimnazjum Nr 2 im. Jana Pawła II w Cichem.

Pismem z dnia 4 czerwca 2013r. Gmina Czarny Dunajec, reprezentowana przez Wójta Gminy, wniosła skargę na powyższą opinię Małopolskiego Kuratora Oświaty z dnia 9 maja 2013r. Nr DNT.542.2.2013.BL, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej opinii strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Zdaniem strony skarżącej, stanowisko Małopolskiego Kuratora Oświaty jest nieuzasadnione i nosi znamiona dowolności. Skarżąca Gmina nie zgodziła się z twierdzeniem Kuratora, że utworzenie zespołu będzie utrudniało realizowanie podstawy programowej gimnazjum i szkoły ponadgimnazjalnej, albowiem każda ze szkół realizuje osobne treści programowe opisane w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół. Strona skarżąca uważa, że Kurator nie przeprowadził wnikliwej analizy zebranych materiałów przemawiających za potrzebą utworzenia Zespołu, a skorzystał jedynie z przysługującego mu prawa do wydania opinii. Ponadto zarzuciła, że Kurator nie odniósł się do argumentów natury organizacyjnej, logistycznej i ekonomicznej, a przede wszystkim nie dostrzegł korzyści płynących dla uczniów i nauczycieli z faktu utworzenia Zespołu. Zdaniem strony skarżącej, nie można też nie wziąć pod uwagę względów finansowych przemawiających za utworzeniem Zespołu, do których należy finansowanie remontów, wykorzystanie bazy lokalowej, sprzętu i pomocy dydaktycznych. Utworzenie Zespołu pozwoli bowiem na lepsze wykorzystanie kadry pedagogicznej, a placówka będzie kierowana przez jednego dyrektora. Poza tym Zespół daje możliwości zatrudnienia nauczyciela na podstawie jednej umowy o pracę oraz pozwoli efektywnie kształtować długofalową politykę kadrową.

Strona skarżąca zaznaczyła, że utworzenie Zespołu nie będzie powodem większych zmian dla uczniów i ich rodziców, nie spowoduje niekorzystnych zmian w życiu społeczności szkolnej. Zespół nie narusza odrębności Rad Pedagogicznych i Rad Rodziców obu placówek. Zdaniem skarżącej Gminy, za utworzeniem Zespołu przemawiają również względy demograficzne w szczególności pojawienie się bardzo dużego niżu demograficznego na terenie Gminy Czarny Dunajec i miejscowości Ciche. Strona skarżąca dodała, iż pozytywną opinię dotyczącą utworzenia Zespołu, po konsultacjach społecznych, wyraziły Rady Rodziców i Rady Pedagogiczne Szkoły Podstawowej Nr 2 i Gimnazjum w Cichem.

Strona skarżąca zarzuciła, iż wydając swoją opinię Małopolski Kurator Oświaty naruszył w/w rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008r. poprzez dowolność i brak uzasadnienia oraz logicznych argumentów mających przemawiać za niecelowością utworzenia Zespołu. Strona skarżąca dodała, iż w innych sprawach dotyczących tworzenia zespołów szkół (w tym m.in. w Gminie Czarny Dunajec) Małopolski Kurator Oświaty wydawał pozytywne opinie.

Strona skarżąca uważa, iż wydając zaskarżoną opinię Małopolski Kurator Oświaty powinien był dokonać pełnej oceny merytorycznej na podstawie szczegółowej analizy dokumentów oraz uwzględnić przesłanki takie jak warunki organizacyjno – finansowe, potrzeby edukacyjne uczniów, warunki demograficzne i kadrowe, czego jednak nie zrobił.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Kurator Oświaty wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Kurator wyjaśnił, iż opiniując zamiar utworzenia Zespołu Szkół ocenił wpływ połączenia obydwu szkół na realizację zasadniczych zadań systemu oświaty. Istotną z punktu widzenia Kuratora Oświaty była ocena, czy z powodu połączenia szkół w zespół nie pogorszą się jakość i warunki kształcenia oraz wychowania. Kurator uważa, iż założone zmiany nie są zgodne z planem i założeniami reformy edukacyjnej i systemu szkolnictwa, zapoczątkowanej w 1998r. przez Ministra Edukacji Narodowej, której efektem była m.in. likwidacja ośmioklasowych szkół podstawowych i rozdzielenie etapów edukacyjnych na etap realizowany w ramach szkoły podstawowej i w ramach gimnazjum, a więc z uwzględnieniem różnic poziomów edukacyjnych i rozwoju dzieci. Kurator wskazał, iż zarówno w szkołach podstawowych, jak i gimnazjach, począwszy od roku 2009/2010, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół stosuje się nowe podstawy programowe, co Kurator ma obowiązek uwzględnić przy wydawaniu opinii. Zdaniem Kuratora, prezentowane przez Gminę Czarny Dunajec argumenty o charakterze ekonomicznym nie mogą być decydujące dla oceny wniosku. Zaskarżona opinia została bowiem wydana z uwzględnieniem takich elementów oceny działalności szkół, które mieszczą się w ramach nadzoru pedagogicznego, określonego przepisami ustawy o systemie oświaty, ze wskazaniem przyczyn negatywnej oceny połączenia Szkoły Podstawowej i Gimnazjum. Tym samym zdaniem Kuratora, nie sposób postawić tej opinii zarzutu naruszenia art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty a mające przemawiać za celowością opiniowanego połączenia szkół aspekty środowiskowy, dydaktyczny, opiekuńczy i wychowawczy nie zostały przez Wójta Gminy Czarny Dunajec poparte żadnymi konkretami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga wniesiona przez Gminę Czarny Dunajec na negatywną opinię Małopolskiego Kuratora Oświaty z dnia 9 maja 2013r. Nr DNT.542.2.2013.BL w przedmiocie zaopiniowania zamiaru utworzenia Zespołu Szkoły Podstawowej i Gimnazjum Nr 2 im. Jana Pawła II w Cichem. Opinia ta została wydana na podstawie art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) i stanowi formę wyrażenia stanowiska, od którego "prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy" w rozumieniu art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594 z późn. zm., zwana dalej u.s.g.), zaskarżalną do sądu na podstawie art. 98 ust. 1 u.s.g. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej, negatywnej opinii Kuratora Oświaty w przedmiocie połączenia w zespół szkoły podstawowej oraz gimnazjum, doprowadziła Sąd do przekonania, że opinia ta narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Podstawą prawną wydania przez Małopolskiego Kuratora Oświaty przedmiotowej opinii stał się art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty, który stanowi, że połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty. Przepis ten przyznaje kuratorowi kompetencję do działania, a więc stanowi dla niego uprawnienie i jednocześnie obowiązek działania. W świetle tego przepisu opinia kuratora w sprawie połączenia w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum ma charakter bezwzględnie wiążący. Połączenie szkół w zespół jest zatem możliwe jedynie po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora w tej sprawie. Opinię kuratora należy utożsamić z zajęciem stanowiska o którym mowa w art. 89 u.s.g. w ramach wyprzedzającego nadzoru pedagogicznego, wykonywanego w imieniu wojewody (art. 31 ustawy o systemie oświaty).

Kurator wydaje swoją opinię "w sprawie" połączenia w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum. Opinia dotycząca połączenia w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum, stanowiąc prawem przewidzianą formę działania organu administracji publicznej, winna być czytelna i nie wzbudzać wątpliwości co do przesłanek jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Obowiązek ten nabiera szczególnego znaczenia, gdy organ wydaje wiążącą dla strony opinię negatywną. To, iż przepisy ustawy o systemie oświaty nie precyzują formy w jakiej opinia dotycząca połączenia w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum winna zostać podjęta, a w każdym razie nie przewidują dla niej formy postanowienia, o którym mowa w art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267) i tym samym stosowania wprost przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie oznacza, że wydając opinię Kurator jest zwolniony od zawarcia w jej uzasadnieniu argumentacji, która doprowadziła go do zajęcia określonego stanowiska w sprawie. Brak należytego wskazania motywów wydania opinii czyniłoby iluzorycznym także poddanie takiej opinii kontroli sądowej, przez co byłoby sprzeczne z zasadą wynikającą z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, polegającą na sprawowaniu przez sądy administracyjne wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy i oceniając pod tym kątem zaskarżoną opinię należy stwierdzić, że nie spełnia ona wskazanych powyżej wymogów. Argumentacja Małopolskiego Kuratora Oświaty ma charakter ogólny, odwołuje się wyłącznie do treści ustawy o systemie oświaty i wykonawczego do niej rozporządzenia, natomiast zupełnie nie uwzględnia konkretnego stanu faktycznego, w odniesieniu do którego została ona wydana.

W uzasadnieniu zaskarżonej opinii Kurator odwołał się jedynie do idei reformy programowej i prowadzonej polityki oświatowej i stwierdził, że jego zdaniem wynika z nich, iż łączenie szkoły podstawowej z gimnazjum jest niezasadne. Należy jednak z całą mocą podkreślić, że w obecnym stanie prawnym wprawdzie rzeczywiście zasadą jest odrębne funkcjonowanie tych dwóch typów szkół, co wynika z istoty wprowadzonych zmian do systemu oświaty w 1999r., niemniej jednak ustawodawca dopuszcza możliwość połączenia w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum, czemu dał wyraz w art. 62 ust. 5b obecnie obowiązującej ustawy o systemie oświaty.

Należy zatem ocenić, że argumenty powoływane przez Małopolskiego Kuratora Oświaty na uzasadnienie negatywnej opinii w sprawie połączenia szkół w zespół nie są zgodne z prawem, które przecież dopuszcza taką możliwość w uzasadnionych przypadkach. Tymczasem Małopolski Kurator Oświaty w żaden sposób nie rozważył, czy w niniejszej sprawie taki uzasadniony przypadek zachodzi. Organ ani jednym zdaniem nie odniósł się do stanu faktycznego niniejszej sprawy. W żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego połączenie w zespół Szkoły Podstawowej w Cichem i Gimnazjum w Cichem jest jego zdaniem niedopuszczalne. Zupełnie nie odniósł się do argumentów merytorycznych oraz ekonomiczno-organizacyjnych powoływanych przez wnioskodawcę, a także do argumentów wnioskodawcy dotyczących kadry pedagogicznej, która byłaby zatrudniona w zespole szkół oraz sposobu korzystania z zaplecza technicznego. Nie wykazał również, że utworzenie zespołu z tych dwóch konkretnych placówek wpłynie negatywnie na realizację przez nie podstawy programowej. Nie wyjaśnił, z jakiego powodu jego zdaniem istnieje zagrożenie realizacji tej podstawy w ramach tego zespołu.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola legalności zaskarżonej opinii doprowadziła Sąd do uznania, że zaskarżona opinia, ze względu na ogólnikowość i lakoniczność jej uzasadnienia, nie mogła być uznana za zgodną z prawem. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 148 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną opinię, orzekając jak w pkt I sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania, na które składa się wpis sądowy w kwocie 200 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 240 zł, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. – jak w pkt II sentencji.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.