Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3054/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonego postanowienia
Powołane przepisy: article: art.145 § 1 pkt 5, art.149 i art.150 § 1 w zw. z art.138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del. WSA Olga Żurawska - Matusiak Protokolant: st. asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1526/13 w sprawie ze skargi J.R. na postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 28 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1526/13 oddalił skargę J.R. na postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 28 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z akt sprawy wynika, że J.R. wnioskiem z dnia 28 grudnia 2012 r., skierowanym do [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...], wniósł o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia 28 stycznia 2002 r. nr [...] w przedmiocie opinii o służbie. Jako podstawę prawną wznowienia podał art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.). Wskazał, że w sprawie ujawniły się nowe okoliczności, nieznane organowi w chwili wydawania decyzji, wynikające z wyroku Sądu Apelacyjnego w [...] III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt [...]. Podał również, iż o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania dowiedział się w dniu 27 grudnia 2012 r., gdy doręczono mu postanowienie Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia 20 grudnia 2012 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie sprostowania świadectwa służby z dnia 30 sierpnia 1996 r.

[...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w [...] postanowieniem z dnia 18 stycznia 2013 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu postanowienia podał, że ostateczna decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] została wydana w 2002 r., a wniosek J.R. o wznowienie postępowania wpłynął w 2012 r. Z art. 146 § 1 K.p.a. wynika, że uchylenie decyzji z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. nie może nastąpić, jeśli od dnia doręczenia decyzji upłynęło pięć lat. W tym przypadku upłynęło dziesięć lat.

Na skutek wniesienia przez J.R. od powyższego postanowienia zażalenia sprawę rozpoznawał Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, który postanowieniem z dnia 21 lutego 2013 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia podał, że w ramach postępowania wstępnego (przed postanowieniem o wznowieniu lub odmowie wznowienia) organ powinien ustalić, jakie nowe dowody lub okoliczności faktyczne podaje wnioskodawca i ocenić, czy został zachowany termin określony w art. 148 K.p.a. Jednocześnie wskazał, że należy wziąć pod uwagę fakt, iż J.R. we wniosku podał, że o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania dowiedział się w dniu 27 grudnia 2012 r., gdy otrzymał postanowienie Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia 20 grudnia 2012 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie sprostowania świadectwa służby.

[...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy, postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2013 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 145 § 1, art. 146 § 1 i art. 149 K.p.a.

W uzasadnieniu postanowienia podał, że w sprawie wystąpiły trzy negatywne przesłanki formalne uniemożliwiające wznowienie postępowania, wynikające z art. 145 § 1 pkt 5, art. 148 § 1 i art. 146 § 1 K.p.a. Po pierwsze, wyrok Sądu Apelacyjnego w [...], na który powołuje się J.R. został wydany w dniu 6 października 2011 r., a więc ten dzień należy przyjąć za datę, od której biegną terminy określone w art. 148 § 1 K.p.a. i trudno przyjąć założenie, że o fakcie, z którego wywodzi skutki prawne, dowiedział się w dniu 27 grudnia 2012 r., gdy otrzymał postanowienie Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia 20 grudnia 2012 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie sprostowania świadectwa służby, które było wydane w związku z wnioskiem wyżej wymienionego opierającym się na powołanym wyroku. Ponadto organ wskazał, że wyrok Sądu Apelacyjnego w [...] III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt III [...] był znany wyżej wymienionemu w dniu jego wydania, a z całą pewnością w lutym 2012 r., gdy odpis tego wyroku składał jako dowód w sprawie o sygn. akt [...] w Sądzie Okręgowym w [...] ze swego powództwa przeciwko Skarbowi Państwa – Komendantowi Miejskiemu Państwowej Straży Pożarnej w [...] o zapłatę odszkodowania i zadośćuczynienie. Po drugie, od dnia doręczenia decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia 28 stycznia 2002 r. nr [...] w przedmiocie opinii o służbie upłynęło 5 lat i stosownie do treści art. 146 § 1 K.p.a., nie można wznowić postępowania w tej sprawie. Po trzecie, z art. 145 pkt 5 K.p.a. wynika, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję. W ocenie organu, okoliczności na które powołuje się J.R., były znane organowi w chwili wydania decyzji ostatecznej, albowiem wynikały one z jego akt osobowych.

Na skutek wniesienia przez J.R. na powyższe postanowienie zażalenia sprawę rozpoznawał Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, który postanowieniem z dnia 28 maja 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 K.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie w sprawie odmowy wznowienia postępowania oraz orzekł co do istoty sprawy w sposób następujący: na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 148 § 1 i art. 149 § 1 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku J.R. z dnia 28 grudnia 2012 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia 28 stycznia 2002 r. nr [...] w sprawie opinii o służbie postanowił wznowić postępowanie administracyjne.

W uzasadnieniu postanowienia podał, że organ pierwszej instancji w przeprowadzonym postępowaniu wstępnym analizował zarówno przesłanki warunkujące wznowienie postępowania (termin jednego miesiąca – art. 148 § 1 K.p.a.), jak i przesłanki dotyczące możliwości uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 146 § 1 K.p.a.). Jest to działanie nieprawidłowe, bowiem w ramach postępowania wstępnego nie można badać przesłanek merytorycznych dotyczących możliwości uchylenia decyzji, czy postanowienia.

Organ odwoławczy wskazał, że po złożeniu przez J.R. wyjaśnienia dotyczącego podania, konkretnie z jakiego dokumentu uzyskał on informacje o zaistnieniu okoliczności będących podstawą do wznowienia postępowania oraz kiedy otrzymał wspomniany wyrok Sądu Apelacyjnego w [...], przyjął, iż można uznać, że dochował on jednomiesięcznego terminu określonego w art. 148 § 1 K.p.a. W związku z powyższym stwierdził, że w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki do wznowienia postępowania, a zatem jego wszczęcie jest uzasadnione. Jednocześnie wskazał, że przeprowadzenie postępowania merytorycznego oraz wydanie stosownego rozstrzygnięcia będzie należeć do organu pierwszej instancji. W ramach tego postępowania należy ustalić, czy faktycznie w postanowieniu z dnia 20 grudnia 2012 r. ujawniły się istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane wówczas organowi oraz należy ustalić, czy nie występują negatywne przesłanki uchylenia decyzji (art. 146 K.p.a.). Po zakończeniu postępowania organ może wydać decyzję tylko w oparciu o art. 151 K.p.a.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi J.R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 151 § 1, art. 150 i art. 149 § 2 K.p.a. oraz powołanych w skardze przepisów prawa materialnego. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji. W ocenie skarżącego, skoro Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej (jako organ odwoławczy) był właściwy do wznowienia postępowania, to w sprawie winien wydać również stosowną decyzję merytoryczną.

Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego ograniczenia się jedynie do wznowienia postępowania administracyjnego i braku wydania decyzji merytorycznej wskazał, że zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego, jako organ odwoławczy nie może rozszerzać zakresu sprawy. Nie może orzekać w innym zakresie, niż to uczynił przed nim organ pierwszej instancji. W niniejszej sprawie, organ pierwszej instancji rozpatrywał sprawę jedynie w zakresie samego wznowienia postępowania i tylko w takim zakresie mógł rozstrzygać organ odwoławczy. Organ drugiej instancji, po rozpatrzeniu zażalenia strony, mógł wznowić postępowanie, ale nie mógł przeprowadzać postępowania wznowieniowego i rozstrzygać w trybie art. 151 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że postanowienie o odmowie wznowienia postępowania podlega weryfikacji według zasad określonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (zażalenie na postanowienie). Rozpoznając zażalenie od postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania organ odwoławczy – uznając to postanowienie za wadliwe – może orzec co do istoty sprawy, tj. uchylić postanowienie organu pierwszej instancji i wydać postanowienie o wznowieniu postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 1988 r. sygn. akt IV SA 316/88, LEX nr 951725 i A. Witkowska, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Wyd. 2, Warszawa 2013 r., str. 893).

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w przedmiotowej sprawie, organ odwoławczy zasadnie stwierdził, że nie można odmówić wznowienia postępowania, powołując się na wskazane w art. 145 § 1 pkt 5 i art. 146 § 1 K.p.a. okoliczności wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Okoliczności te mogą stanowić podstawę do odmowy uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

Organ odwoławczy prawidłowo uchylił zaskarżone postanowienie [...] Komendanta Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia 3 kwietnia 2013 r. nr [...] i wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia 28 stycznia 2002 r. nr [...] w sprawie opinii o służbie. Sąd, rozpoznając niniejszą sprawę, nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.

Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J.R., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 150 § 1 i 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 1 K.p.a., przez:

- błędne ich zastosowanie i przyjęcie, iż wskazane przepisy zezwalają organowi odwoławczemu na wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, podczas gdy zgodnie z art. 150 § 1 i 2 K.p.a. organem właściwym do wydania takiego postanowienia jest jedynie organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji;

- błędne ich zastosowanie i przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., na podstawie którego organ odwoławczy jest uprawniony do uchylenia orzeczenia organu pierwszej instancji i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, podczas gdy w niniejszej sprawie na zasadzie wyjątku znajduje wyłączne zastosowanie przepis art. 150 § 1 K.p.a., który stanowi o ogólnej zasadzie, zgodnie z którą właściwym do wydania merytorycznej decyzji w zakresie wznowienia bądź odmowy wznowienia postępowania jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o przyznanie wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, oświadczając, że poniesione koszty pomocy prawnej nie zostały pokryte przez skarżącego ani w całości, ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że przewidziany w art. 150 § 2 K.p.a. wyjątek, na podstawie którego organ wyższego stopnia rozstrzyga o wznowieniu postępowania, tylko gdy przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wymienionego w § 1 (tj. organu, który wydał decyzję w ostatniej instancji), należy stosować wąsko. Oznacza to, że organ odwoławczy w ramach postępowania zażaleniowego w przedmiocie wznowienia postępowania nie może wydać decyzji merytorycznej o odmowie bądź wznowieniu postępowania. Z tego względu powołane przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 1988 r. sygn. akt IV SA 316/88, LEX nr 951725 zostało poddane krytyce.

W doktrynie i w orzecznictwie wskazuje się, że zachodzi różnica pomiędzy postępowaniem zwykłym a postępowaniem nadzwyczajnym dotyczącym wznowienia bądź odmowy wznowienia postępowania. Odmienności obu tych postępowań pod względem prawnym skutkowały tym, że w Kodeksie postępowania administracyjnego ustanowiono szczególny przepis o właściwości organu do orzekania o wznowieniu postępowania bądź o odmowie jego wznowienia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 687/10).

W konsekwencji autor skargi kasacyjnej stwierdził, że organ odwoławczy nie mógł zastosować art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., tzn. nie był władny do uchylenia zaskarżonego postanowienia o odmowie wznowienia postępowania i wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Z uwagi na treść art. 150 § 1 K.p.a., w którym ustawodawca wskazał organy właściwe do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, nie miał kompetencji do wydania takiego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie nastąpiło rażące naruszenie przepisów postępowania (art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z m.in. 150 § 1 i 2 K.p.a.) i z tych przyczyn należało stwierdzić nieważność zaskarżonego postanowienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Istota podniesionego w niej zarzutu naruszenia powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uznał, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy, rozpoznając zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wznowienia postępowania, był uprawniony do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. do uchylenia zaskarżonego postanowienia o odmowie wznowienia postępowania i wydania postanowienia o wznowieniu postępowania.

W niniejszej sprawie ocenę zasadności zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej należy poprzedzić uwagami o charakterze ogólnym. Wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną w przepisach prawa procesowego.

Co do zasady organy właściwe w sprawie wznowienia postępowania wyznacza się na podstawie art. 150 K.p.a. Zgodnie z § 1 tego przepisu, organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 K.p.a. jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Organem tym może być zarówno organ pierwszej instancji (od decyzji którego strona nie złożyła odwołania i decyzja tego organu stała się ostateczna), jak i organ odwoławczy, o ile strona skorzystała z przysługującego jej prawa do odwołania i sprawę rozstrzygnął ostatecznie organ odwoławczy. Z powyższej regulacji wynika, że nie występuje tu zjawisko dewolucji kompetencji.

Wyjątek od tej zasady jest zawarty w § 2 art. 150 K.p.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wymienionego w § 1, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 § 2. Oznacza to, że dewolucja kompetencji na organ wyższego stopnia następuje tylko w razie, gdy przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu, który wydał w sprawie decyzję ostateczną.

Jednocześnie wskazać należy, iż wyjątek od wyjątku jest zawarty w art. 150 § 3 K.p.a. Z przepisu tego wynika, że przepis § 2 nie dotyczy przypadków, gdy decyzję w ostatniej instancji wydał minister, a w sprawach należących do zadań jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegium odwoławcze.

Organ administracji publicznej przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o ustawowe przesłanki wznowienia wymienione w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b K.p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 148 K.p.a. W przypadku stwierdzenia, że podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b K.p.a. bądź nie został zachowany termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 K.p.a., na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. wydaje postanowienie odmawiające wznowienia postępowania. Skutkiem wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania jest zakończenie postępowania na tym etapie i brak możliwości merytorycznego badania sprawy, a więc czy wystąpiły podane we wniosku przesłanki wznowienia postępowania.

W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 150 i art. 151 K.p.a. Stosownie do treści art. 149 § 2 K.p.a., postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przedmiotem tego postępowania jest: 1) ustalenie, czy postępowanie było dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a bądź 145b K.p.a.; 2) przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podziela zaaprobowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poglądu wyrażonego przez NSA w wyroku z dnia 3 czerwca 1988 r. sygn. akt IV SA316/88, LEX nr 951725, w którym przyjęto, że organ odwoławczy rozpoznając zażalenie od postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania, uznając to postanowienie za wadliwe, może orzec co do istoty sprawy, tj. uchylić postanowienie organu pierwszej instancji i wydać postanowienie o wznowieniu postępowania. Przedstawiony pogląd nie uwzględnia wyjątkowego charakteru, jaki ma uregulowanie w art. 150 § 1 K.p.a. – właściwości organu powołanego do orzekania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego.

Sąd drugiej instancji podziela natomiast stanowisko wyrażone przez J. Borkowskiego w krytycznej glosie do przedmiotowego wyroku (OSP z 1991 r. nr 7-8 poz. 177), w której wskazał na zasadniczą różnicę między postępowaniem głównym (którego przedmiotem są interesy prawne lub obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego) a postępowaniem nadzwyczajnym zakończonym decyzją o odmowie wznowienia postępowania (wydaną w wyniku procesu szczególnego; W.F. Dąbrowski "Procedura wznowienia postępowania administracyjnego" RPEiS z 1965 r. z. 3 s. 51-51), w którym rozpatruje się interesy prawne i obowiązki wynikające z przepisów prawnych zawartych w K.p.a. (J. Borkowski – op. cit. s. 342-343 cz. 4). Postępowanie kończące się postanowieniem o odmowie wznowienia postępowania jest zupełnie inną sprawą pod względem prawnym od postępowania głównego. Z tego względu w Kodeksie postępowania administracyjnego ustanowiono szczególny przepis o właściwości organu do orzekania o wznowieniu postępowania bądź o odmowie jego wznowienia (art. 150 § 1 K.p.a.). Jeśli w przepisie art. 150 § 1 K.p.a. ustanowiono organ właściwy do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania oraz do podjęcia decyzji o odmowie wznowienia postępowania, a w § 2 tego artykułu ustanowiono wyjątki, to nie wydaje się możliwe przenoszenie tych kompetencji na inne organy przez zastosowanie przepisów dotyczących właściwości organu odwoławczego. Przeciwko takiemu zabiegowi interpretacyjnemu przemawia odrębność celu i przedmiotu postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym od celu i przedmiotu realizowanych w trybie postępowania głównego. Przeciwko temu przemawia równie zdecydowanie to, że w K.p.a. w odmienny sposób określono właściwość organu odwoławczego niż organu właściwego do rozpatrywania sprawy wznowienia postępowania. W art. 127 § 2 K.p.a. kryterium służącym określeniu właściwości organu odwoławczego jest jego miejsce w strukturze organów administracyjnych (w połączeniu ze szczególnymi regułami określania organu wyższego stopnia zawartymi w art. 17). W przepisie art. 150 § 1 K.p.a. kryterium określenia właściwości stanowi charakter decyzji administracyjnej wydanej przez organ w postępowaniu głównym (kryterium ostateczności decyzji, a ten charakter decyzji można określić na podstawie art. 16 § 1 K.p.a. zdanie pierwsze). Tak więc nie miejsce organu w strukturze administracji publicznej, ani jego miejsce w toku instancji administracyjnych, będące następstwem rozważań organizacyjnych lub strukturalnych przyjętych w administracji rządowej lub w samorządzie terytorialnym, lecz zaskarżalność decyzji w drodze zwykłych środków prawnych przesądza o tym, który organ będzie właściwy do rozstrzygania o wznowieniu postępowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z powyższego wynika, że przepisy określające kompetencje organów w przedmiocie wznowienia postępowania nie uprawniają organu odwoławczego do uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji o odmowie wznowienia postępowania i wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Oznacza to, że w niniejszej sprawie Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, rozpoznając zażalenie od postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, nie mógł zastosować art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. uchylić zaskarżonego postanowienia o odmowie wznowienia postępowania i wydać postanowienia o wznowieniu postępowania. Jak wyżej podano, zgodnie z art. 150 § 1 K.p.a., w sprawach wymienionych w art. 149 wyłącznie właściwym jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, w tym przypadku jest to [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w [...], a zatem tylko ten organ jest właściwy dla wydania postanowienia o wznowieniu postępowania.

W konsekwencji należało uznać, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 150 § 1 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. są zasadne.

W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z uprawnienia określonego w art. 188 P.p.s.a., tj. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał sprawę. Przyjął, że naruszenie przez organ odwoławczy przepisu o właściwości art. 150 § 1 K.p.a. skutkowało naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 5, art. 148§ 1 i art. 149 § 1 K.p.a. i stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. Z tych względów, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić należy, iż w niniejszej sprawie działa on na zasadzie prawa pomocy. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 – 261 P.p.s.a.