Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 2263/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 16 maja 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Firek Sędziowie: A WSA Beata Cieloch ( spr.) AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2006 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2002 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] kwotę [...] zł. ( [...] złotych ), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2002 roku znak : [...] Burmistrz Miasta [...] ustalił dla C. M. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń pralni istniejącego budynku na pomieszczenia sklepu mięsnego , położonego na działkach oznaczonych numerem ewidencyjnym A i B w [...]

W uzasadnieniu organ podniósł ,iż przedmiotowe działki położone są w strefie [...] strefie mieszkaniowe- usługowej z usługami o uciążliwości nie przekraczającej granic lokalizacji. W przypadku przekształceń istniejącej zabudowy nie dopuszcza się pogorszenia istniejących wskaźników poniżej standardów określonych dla nowej zabudowy . Strefa ta leży w obszarze ochrony uzdrowiskowej "[...]". W decyzji określono warunki wynikające z przepisów szczególnych , warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji , wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich , określono termin ważności decyzji jak i linie rozgraniczające teren inwestycji na mapie stanowiącej załącznik do przedmiotowej decyzji.

Ponadto organ wskazał ,iż inwestycja otrzymała wymagane prawem uzgodnienie Naczelnego Lekarza Uzdrowiska w [...] ( postanowienie z dnia [...].2002 r. ).Podczas przeprowadzonego postępowania w sprawie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stronom postępowania zapewniono możliwość zapoznania się z dokumentacją przedstawioną przez inwestora oraz możliwość wniesienia w tym przedmiocie ewentualnych uwag i zastrzeżeń.

Zdaniem organu zawarte rozstrzygnięcia w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego .

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko- Własnościowa w [...]i wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. W szczególności zarzuciła ,iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...] nie przewiduje w tym obrzeżu lokalizacji sklepu mięsnego. Zdaniem odwołującej jest to teren o skoncentrowanym budownictwie wielorodzinnym, zamieszkałym przez kilkaset rodzin, dla których lokalizacja w tym miejscu jeszcze jednego sklepu mięsnego stanowiłaby poważną uciążliwość. Ponadto wskazano ,iż droga osiedlowa nie jest przystosowana do obsługi transportu ciężkiego. Podano także, iż na tej samej posesji znajduje się już jeden sklep mięsny .

Decyzją z dnia [...] 2002 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził ,iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w sentencji zawiera uchybienie w podstawie prawnej polegające na powołaniu się na przepisy Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jednak to uchybienie nie daje podstawy do uchylenia decyzji. Zdaniem organu II instancji zastrzeżenia strony odwołującej się są nieuzasadnione, albowiem aktualnie stosowane zasady projektowania urbanistycznego nie przewidują precyzowania w planach zagospodarowania przestrzennego szczegółowej funkcji obiektów w ramach planowanej lokalizacji. Wynikające z ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sformułowanie przeznaczenia przedmiotowego terenu wskazuje na możliwość sytuowania na nim obiektów z usługami uciążliwości nie przekraczającej granic lokalizacji. W rozumieniu urbanistycznym usługi mogą obejmować ogromnie zróżnicowaną gamę funkcji usługowych, handlowych, rzemieślniczych. Kwestia zaś uciążliwości konkretnej usługi wynika nie z jej rodzaju wyrażonej semantycznie nazwą ,lecz głównie z jej parametrów wielkościowych i technologicznych ,a także z zastosowanych zabezpieczeń technicznych minimalizujących uciążliwość do rozmiarów normatywnych wynikających z odpowiednich przepisów. W warunkach ustalonych w treści badanej decyzji zawarto odpowiednie ,obligatoryjne wskazówki ,do których musi zastosować się inwestor ,aby otrzymać pozwolenie na budowę. Organ II instancji wskazał także ,że do podstawowych warunków należy konieczność dostarczenia oceny oddziaływania na środowisko ,a ponadto szczegółowego warunku obejmującego parametr wielkościowy świadczonych usług - ujęty w postanowieniu uzgadniającym Naczelnego Lekarza Uzdrowiska jak i dostarczenie zgody zarządcy drogi na włączenie wzmożonego ruchu spowodowanego lokalizacją sklepu mięsnego, przy jednoczesnym zapewnieniu niezbędnego programu parkingowego.

Obawy zaś strony odwołującej się co do uciążliwości i przekroczenia normatywnych parametrów są zdaniem organu II instancji przedwczesne. Ponadto organ II instancji podniósł, iż organ administracji wydając powyższą decyzję bada przede wszystkim zgodność planowanej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na danym terenie , czyli z prawem lokalnym. Zdaniem organu II instancji zamierzenie polegające na zmianie przeznaczenia pomieszczeń pralni w istniejącym obiekcie i wprowadzenie funkcji handlowej - tj. sklepu mięsnego jest zgodne z przeznaczeniem obszaru [...] stanowiącym strefę mieszkaniowe - usługową, z usługami o uciążliwości nie przekraczającej granic lokalizacji. A w takiej sytuacji Burmistrz Miasta [...] nie mógł odmówić wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.

Skargę od powyższej decyzji złożyła w dniu [...] .2002r. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko- Własnościowa z siedzibą w [...] wniosła o uchylenie obu zaskarżonych decyzji i zawieszenie postępowania w sprawie lub umorzenia postępowania, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła przede wszystkim ,iż w toku postępowania administracyjnego Naczelny Lekarz Uzdrowiska wydał postanowienie uzgadniające zaplanowaną inwestycję Jednakże strona skarżąca jako podmiot zainteresowany w sprawie i mająca interes prawny i faktyczny nie brała udziału i nie mogła się wypowiadać się w toku postępowania przed Naczelnym Lekarzem Uzdrowiska , co zdaniem skarżącej stanowi o potrzebie wznowienia postępowania na tym etapie, a zarazem czyni decyzję jako wydaną z obrazą przepisów k.p.a. nieważną.

Nadto skarżąca podniosła ,iż zgodnie z art. 67 ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 15 z 1999r. poz. 139 z późn. zm. ) miejscowe plany zagospodarowania tracą moc po upływie 7 lat od dnia wejścia w życie ustawy. Skarżąca w związku z powyższym nie posiada informacji ,aby uchwalono inne plany lub też wprowadzono zmiany do powyższego planu zagospodarowania przestrzennego ,czy też uchwalono studium . Zdaniem skarżącej uzasadnia to co najmniej zawieszenie postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji.

Skarżąca podniosła także ,że decyzja nie zawiera obligatoryjnych elementów wskazanych w art. 107 k.p.a. z uwagi na konieczność określenia ,iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza praw własności osób trzecich.

Co do ochrony praw i interesu osób trzecich to skarżąca podniosła, iż prawa te winny być rozpatrzone na etapie postępowania o w.z.i z.t. , w szczególności rozpatrzenie uciążliwości związanej z obsługą ciężkiego transportu, nadmiernym hałasem, i powiększenia działalności o dodatkową powierzchnię sklepową.

Ponadto skarżąca podniosła, iż decyzja powyższa powoduje dogęszczenie intensywności zabudowy poprzez zmianę placówki usługowej w placówkę handlową.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie .

W uzasadnieniu, podniosło, iż większość zarzutów strony skarżącej dotyczy postępowania związanego z zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę, bowiem decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie przesądza o realizacji inwestycji.

Co do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z Naczelnym Lekarzem Uzdrowiska działającym w oparciu o upoważnienie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej oraz statutu Uzdrowiska [...] -jako dotyczącego inwestycji lokalizowanej w miejscowości uzdrowiskowej powinno nastąpić w trybie zaskarżalnego postanowienia , podjętego w wyniku incydentalnego postępowania, w którym stronami są wszystkie strony postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Organ zaś I instancji zwracając się do Naczelnego Lekarza Uzdrowiska [...] nie dopilnował ,aby wyszczególnić wszystkie strony postępowania, biorące udział w tym postępowaniu ,tak aby mogły one wziąć udział w postępowaniu wpadkowym. Jednakże zdaniem organu II instancji strona skarżąca miała zatem wcześniej prawo podnieść sprawę nie uczestniczenia w postępowaniu i nie doręczenia jej postanowienia Naczelnego Lekarza Uzdrowiska z dnia [...].2002r. Zdaniem organu inicjatywa w sprawie wznowienia postępowania należała do strony skarżącej.

Co do zaś zarzutu wskazującego na utratę ważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ II instancji wskazał, iż nowela do przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7.07.1994r zawarta w przepisach ustawy z dnia 21.12.2001 r ( Dz.U. nr 154/2001 r. poz. 1804) wprowadziła przedłużenie ważności tych planów o kolejny rok , a w szczególnych przypadkach jeszcze dłużej i z tych względów zarzut strony skarżącej jest nietrafny.

Chybiony jest również zarzut braku obligatoryjnych elementów w osnowie decyzji dotyczących umieszczenia w decyzji informacji o tym, że " decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich " ,albowiem cytowana informacja ma charakter pouczenia ,a nie stanowi istotnego elementu decyzji.

Zarzut wskazujący na brak odniesienia się w decyzji do ochrony osób trzecich jest nietrafny z uwagi na to ,iż wszystkie podniesione zarzuty ( hałas, uciążliwości związane z obsługą ciężkiego transportu , dogęszczenie terenu ) będą rozpatrywane na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z przepisem art.97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271 oznaczaną dalej jako p.p.s.a.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegaj ą rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

Zgodnie z treścią art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi / art. 134p.p.s.a..)

Sądowa kontrola obejmuje zgodność z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej w dacie jej wydania.

W niniejszej sprawie skarga została uwzględniona, jednakże Sąd nie podzielił wszystkich podniesionych przez skarżącą [...] Spółdzielnię Mieszkaniową zarzutów. Sąd uznał za słuszny zarzut naruszenia przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Dotyczy to w szczególności jednej z podstawowych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego jaką jest zasada czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania. Zasadę tę statuuje art. 10 k.p.a . Zgodnie z & l art. 10 k.p.a organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W niniejszym postępowaniu administracyjnym strona skarżąca została pozbawiona możliwości wzięcia udziału w postępowaniu dotyczącym uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego z Naczelnym Lekarzem Uzdrowiska [...]. Naruszono przy tym treść art. 106 &2 k.p.a, który stanowi, iż w przypadku zwrócenia się organu załatwiającego sprawę do innego organu o zajęcie stanowiska w sprawie należy o tym zawiadomić strony postępowania. Dnia [...].2002 r. . wydane zostało przez Naczelnego Lekarza Uzdrowiska postanowienie o zaopiniowaniu projektu decyzji dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń pralni istniejącego budynku na pomieszczenia sklepu mięsnego w obszarze "[...] " ochrony uzdrowiskowej [...] Postanowienie to nie zostało doręczone wszystkim stronom postępowania, pomimo ,iż zgodnie z treścią art. 106&5 k.p.a. przysługuje na nie zażalenie .

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego treść tego postanowienia ma niewątpliwie znaczenie przy wydawaniu rozstrzygnięcia głównego. Z tego też względu wydanie postanowienia w takiej sprawie winno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, gdyż dotyczy tej samej kwestii materialnej o jakiej mowa w przyszłej decyzji administracyjnej ( art. 106 & 4 k.p.a ) .Postępowanie takie winno być prowadzone z uwzględnieniem procesowych gwarancji przyznanych stronie przepisami k.p.a. Organ orzekający winien podejmować zaś wszelkie kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia sprawy ,mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela( art.7 k.p.a.) Podobne stanowisko zostało wyrażone w orzeczeniu Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 5.10.2001r V SA 3368/00 LEX nr 50119.

W niniejszej sprawie organy orzekające wyżej przedstawionym obowiązkom procesowym uchybiły.

Ponadto stosownie do treści Ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 15 z 1999r. póz. 139 ) organ administracji bada zgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania terenu . Zdaniem Sądu kwestia zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dotycząca inwestycji polegającej na zmianie przeznaczenia prowadzonych usług - pralnia na handel - sklep mięsny, nie została w niniejsza sprawie ,w świetle sformułowania planu " obszar [...] strefa mieszkaniowe - usługowa z usługami uciążliwości nie przekraczającej granic lokalizacji ",należycie wyjaśniona . Przede wszystkim należy w oparciu o cały tekst planu stwierdzić czy pojęcie " usługi "mieści w sobie pojęcie " handel" .

Co do pozostałych zarzutów strony skarżącej dotyczących ochrony interesów osób trzecich , w szczególności dotyczących uciążliwości inwestycji z uwagi na: hałas, zanieczyszczenie, dogęszczenie, uciążliwości związane z transportem ciężkim to jak słusznie wskazały organy orzekające, podlegają ocenie na drugim etapie postępowania jakim jest zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę. Podobne stanowisko zostało przedstawione w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3.09.2002r., gdzie stwierdzono, iż obowiązek uwzględnienia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich może w postępowaniu o w.z. i z.t. następować w granicach określonych ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego i nie może obejmować kwestii objętych zakresem regulacji prawa budowlanego.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał ,iż naruszenie powyższych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania i orzekł jak w sentencji na zasadzie art.145 &1 pkt. c) p.p.s.a.

O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a w zw. z art.209 p.p.s.a.