Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 707/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1, art. 149 par. 1 pkt 3. art. 149 par. 2, art. 154 par. 6
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Sprawiedliwości do rozpoznania akapitu pierwszego wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. w zakresie żądania przekazania informacji dotyczących Funduszu Sprawiedliwości, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Sprawiedliwości dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania akapitu pierwszego w zakresie żądania udostępnienia dokumentów w siedzibie organu oraz akapitu drugiego wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r.; 3. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Ministrowi Sprawiedliwości grzywnę w wysokości 500 (słownie: pięćset) złotych; 5. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

W dniu [...] kwietnia 2020 r. do Ministerstwa Sprawiedliwości wpłynął wniosek A. S. z dnia [...] kwietnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej obejmującej:

- dokumenty dotyczące budżetu Funduszu Sprawiedliwości i informację o kwotach przychodów i rozchodów/ wydatków Funduszu Sprawiedliwości w poszczególnych latach począwszy od jego utworzenia z podziałem przedmiotowo – podmiotowym;

- numery służbowych telefonów komórkowych i stacjonarnych do Dyrektora Departamentu Funduszu Sprawiedliwości lub innych departamentów i biur załatwiających sprawę.

Dodatkowo wnioskodawca wystąpił z prośbą o wydanie mu przepustki, celem swobodnego poruszania się po Ministerstwie.

W dniu [...] lipca 2020 r. organ przesłał do A. S. pismo z dnia [...] czerwca 2020 r. będące odpowiedzią na ww. wniosek. W przedmiotowym piśmie wskazane zostało, że numer służbowego telefonu komórkowego Dyrekcji Departamentu nie jest informacją publiczną, w związku z czym nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Informacja o publicznie dostępnych numerach telefonów znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej i ma charakter ogólnodostępny. Dodatkowo poinformowano stronę o wprowadzonym trybie pracy zdalnej urzędu, jak również o braku możliwości wydania legitymacji służbowej osobie trzeciej, tj. osobie, która nie jest pracownikiem Ministerstwa Sprawiedliwości. Pismo organu zostało skutecznie doręczone w dniu 7 sierpnia 2020 r.

A.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zażądał rozpoznania skargi na rozprawie oraz zobowiązania organu do załatwienia sprawy. Wniósł o przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, jak również ukaranie organu grzywną w maksymalnej przewidzianej prawem wysokości. Skarżący podkreślił, że w niniejszej sprawie bezczynność organu ma charakter celowy, doszło zatem do rażącego naruszania prawa. Wniósł ponadto o zawiadomienie w trybie art. 155 P.p.s.a. właściwych organów o istotnych naruszeniach prawa i okolicznościach mających wpływ na ich powstanie.

Skarżący stwierdził, że Minister Sprawiedliwości – Prokurator Generalny milczy, a tym samym lekceważy konstytucyjne i ustawowe przepisy prawa.

Podkreślił, że Fundusz Sprawiedliwości nie jest prywatnym funduszem osób fizycznych, a środki którymi dysponuje, są funduszami publicznymi. Informacje dotyczące jego wysokości i rozdysponowania są informacją publiczną, która musi być natychmiast udostępniona.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że wniosek z dnia [...] kwietnia 2020 r. wpłynął do Ministerstwa Sprawiedliwości w dniu 15 kwietnia 2020 r. W tym czasie obowiązywał art. 15 zzr ust. 1 pkt 1) ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Na mocy wskazanej regulacji, terminy prawa administracyjnego, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego, nie rozpoczynały się. Bieg tych terminów się dopiero po zakończeniu okresu vacatio legis czyli w dniu 24 maja 2020 r.

Organ nadmienił również, że z uwagi na rozbudowaną treść wniosku został on zakwalifikowany jako podlegający załatwieniu w myśl art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednak przez omyłkę odpowiedź nie została wysłana do wnioskodawcy.

Minister Sprawiedliwości zaznaczył jednocześnie, iż w dniu złożenia przez A. S. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odpowiedź na wniosek została mu doręczona.

Organ wskazał, że w piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r. Departament Funduszu Sprawiedliwości w sposób wyczerpujący odniósł się do podnoszonych we wniosku zagadnień. Zdaniem Ministra w zaistniałych okolicznościach brak jest podstaw do stwierdzenia bezczynności organu, a tym bardziej rażącego naruszenia prawa. Bezzasadne byłoby również – w ocenie organu – nałożenie kary grzywny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), dalej: "P.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt. 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.), zwanej dalej "u.d.i.p.", która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2011, s. 109).

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu administracyjnego jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Nie ulega wątpliwości, że Minister Sprawiedliwości jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., tj. podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).

Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja o majątku publicznym, w tym o majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych.

Odnosząc się do żądania zawartego w pierwszym akapicie wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. dotyczącego udostępnienia wnioskodawcy dokumentów dotyczących budżetu Funduszu Sprawiedliwości i przekazania mu informacji o kwotach przychodów i rozchodów/wydatków Funduszu Sprawiedliwości w poszczególnych latach, począwszy od roku jego utworzenia, z ich podziałem przedmiotowo-podmiotowym, wskazać należy podstawy prawne, w oparciu o które działa Fundusz, jego charakter prawny oraz cele, jakim mają służyć środki tego Funduszu. Jak wyjaśnia Ministerstwo Sprawiedliwości w dokumencie zatytułowanym "Program ochrony interesów osób pokrzywdzonych przestępstwami i świadków oraz likwidacji skutków pokrzywdzenia przestępstwem na lata 2019-2021 (aktualizacja)" Fundusz Pomocy Pokrzywdzonym oraz Pomocy Postpenitencjarnej – Fundusz Sprawiedliwości działa na podstawie art. 43 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie Funduszu Pomocy Pokrzywdzonym oraz Pomocy Postpenitencjarnej – Funduszu Sprawiedliwości z dnia 13 września 2017 r. Dysponentem Funduszu Sprawiedliwości jest Minister Sprawiedliwości.

Program ochrony interesów osób pokrzywdzonych przestępstwem i świadków oraz likwidacji skutków pokrzywdzenia przestępstwem na lata 2019-2021 jest ogłaszany na postawie § 2 ww. rozporządzenia.

Program skierowany jest do jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych. Podkreślić należy, iż Ministerstwo Sprawiedliwości – dzięki powołaniu do życia z dniem 1 stycznia 2012 r. Funduszu Pomocy Pokrzywdzonym oraz Pomocy Postpenitencjarnej, którego dysponentem jest Minister Sprawiedliwości – zapewniło sobie stały wpływ na rozwijanie i kształtowanie systemu wspierania ofiar przestępstw. Fundusz działa, jak to powyżej wskazano, w oparciu o unormowania art. 43 k.k.w. i przepisy ww. rozporządzenia wykonawczego Ministra Sprawiedliwości.

Stosownie do art. 43 § 8 k.k.w. z jego środków finansowana jest realizacja takich zadań, jak: 1) pomoc osobom pokrzywdzonym przestępstwem oraz ich najbliższym, w szczególności medyczna, psychologiczna, rehabilitacyjna, prawna i materialna, świadczona przez podmioty będące jednostkami niezaliczanymi do sektora finansów publicznych i niedziałającymi w celu osiągnięcia zysku, jak stowarzyszenia, fundacje, organizacje i instytucje; 2) pomoc postpenitencjarna osobom pozbawionym wolności, zwalnianym z zakładów karnych i aresztów śledczych oraz członkom ich rodzin udzielana przez zawodowych kuratorów sądowych i Służbę Więzienną; 3) pomoc prawna i psychologiczna świadkom i ich najbliższym; 4) pomoc postpenitencjarna osobom pozbawionym wolności, zwalnianym z zakładów karnych i aresztów śledczych oraz członkom ich rodzin udzielana przez jednostki niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku (stowarzyszenia, fundacje, organizacje, instytucje); jak również 5) działalność podejmowana lub powierzana przez dysponenta Funduszu polegająca w szczególności na: a) promowaniu i wspieraniu inicjatyw i przedsięwzięć służących poprawie sytuacji osób pokrzywdzonych i skutecznej readaptacji skazanych; b) podejmowaniu przedsięwzięć o charakterze edukacyjnym i informatycznym; c) pokrywaniu kosztów związanych z organizowaniem i prowadzeniem szkoleń; d) podejmowaniu, organizowaniu i zlecaniu badań naukowych dotyczących sytuacji i potrzeb osób pokrzywdzonych oraz skazanych. (por. Ewa Bieńkowska (w:) Lidia Mazowiecka (red.) "Zgwałcenie. Definicja, reakcja, wsparcie dla ofiar", Część III, Rozdział 4.3 "Fundusz Pomocy Pokrzywdzonym oraz Pomocy Postpenitencjarnej", WK 2016, Lex Omega).

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, iż żądanie skarżącego zawarte w pierwszym akapicie wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. dotyczy udostępnienia informacji o sprawach publicznych.

Odmiennie natomiast należy zakwalifikować żądanie zawarte w drugim akapicie przedmiotowego wniosku dotyczące udostępnienia wnioskodawcy numerów służbowych telefonów stacjonarnych i komórkowych do dyrektora Departamentu Funduszu Sprawiedliwości lub innych departamentów i biur załatwiających sprawę. Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, informacje o numerach służbowych telefonów nie stanowią informacji publicznej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolite jest stanowisko, że udostępnienie numerów służbowych telefonów pracowników organu nie dotyczy udostępnienia informacji publicznej i co za tym idzie nie jest objęte prawem obywatela do uzyskania informacji publicznej (por. wyroki z dnia: 21 kwietnia 2016 r., sygn. I OSK 2553/14, 5 lutego 2016 r. sygn. akt: I OSK 2607/14 i I OSK 2458/14, 14 października 2015 r., sygn. akt I OSK 2056/14 oraz 20 maja 2016 r. I OSK 3238/14, publ.: cbois). Informacja o numerach telefonów służbowych (komórkowych) odnosi się bowiem do narzędzi, jakimi posługuje się organ oraz jego pracownicy – w zakresie realizacji obowiązków służbowych. Znajomość numerów telefonów sprowadza się w istocie wyłącznie do informacji o cyfrach, które identyfikują abonenta, zaś znajomość numeru oraz osoby, której został on przypisany (imię, nazwisko, stanowisko służbowe), pozwala jedynie na uzyskanie połączenia z jego użytkownikiem. Informacja takowa stanowi zatem jedynie informację o narzędziach, które służą do użytku wewnętrznego i stanowią techniczne rozwiązanie w zakresie bezpośredniej komunikacji pomiędzy osobami wykonującymi obowiązki służbowe w danym organie. Nie jest to informacja o faktach dotyczących zasad funkcjonowania podmiotu, jak i trybu jego działania (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.).

Co jest oczywiste, nie jest też żądaniem udostępniania informacji publicznej żądanie wydania legitymacji służbowej.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

Przepis art. 13 u.d.i.p. ustanawia zasadę udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, zaś ewentualna zwłoka w udostępnieniu informacji publicznej musi mieć charakter niezbędny.

Wydłużenie terminu 14-dniowego, wskazanego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., może nastąpić w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej. Podmiot udostępniający jest jednak zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy przed upływem tego terminu o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji.

Podkreślić należy, że przedłużenie ww. terminu jest usprawiedliwione, jeśli podyktowane jest ważną, uzasadnioną przyczyną (jest niezbędne), a nadto, gdy w następstwie upływu przedłużonego terminu organ udostępnia wnioskowaną informację, ewentualnie wydaje decyzję o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

W orzecznictwie NSA podkreśla się również, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej nie jest typowym postępowaniem jurysdykcyjnym. Na gruncie tego specyficznego postępowania w orzecznictwie powstaje zagadnienie, co do sposobu korzystania ze środków prawnych służących ochronie przed bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej.

Jak wyjaśnił NSA, analiza postanowień art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wskazuje, że stanowią one lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a. kształtujących terminy załatwiania spraw. Przepis art. 13 u.d.i.p. ustanawia zasadę udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14-dniowy termin na udzielenie informacji publicznej ma charakter instrukcyjny. Jego upływ nie rodzi ze sobą żadnych materialnoprawnych konsekwencji, a jedynie umożliwia wniesienie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, które pozostają w stanie bezczynności.

Zgodnie z przepisem art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wydłużenie 14-dniowego terminu może nastąpić w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej. Podmiot udostępniający jest jednak zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy przed upływem tych 14 dni o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Ustawa nie wskazuje, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle postanowienia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Należy jednak przyjąć, jak podkreślił NSA, iż podmiot udostępniający nie będzie mógł w sposób dowolny uzasadniać niedotrzymania terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W grę mogą wchodzić jedynie takie powody, które są bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Konstrukcja tej regulacji jest analogiczna do postanowień art. 36 k.p.a., przy czym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p wskazany jest nieprzekraczalny termin 2 miesięcy na udzielenie informacji publicznej. Termin ten ma charakter instrukcyjny. (tak: NSA w wyroku z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1469/13, opubl. w CBOSA).

W orzecznictwie podnosi się nadto, iż termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 dni od dnia doręczenia adresatowi wniosku, przy czym dzień, w którym wniosek wpłynął lub został osobiście złożony, nie jest wliczany do 14-dniowego terminu, przewidzianego dla udzielenia informacji. Termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie nie tylko do czynności polegającej na udostępnieniu informacji, ale również do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (zob. wyrok WSA w Krakowie z 6 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 242/14, LEX nr 1534491).

W przypadku potrzeby wydania przez podmiot zobowiązany decyzji odmownej, przewidzianej w art. 16 u.d.i.p., nie jest uprawnione twierdzenie, że po wyczerpaniu terminów, o których mowa w art. 13 u.d.i.p., rozpoczynają swój bieg terminy do wydania decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, do których wprost odsyła art. 16 ustawy. Takie rozumowanie, jak podkreśla się w piśmiennictwie, prowadziłby do nieuzasadnionego przedłużenia załatwienia sprawy o udostępnienie informacji publicznej, dla której rozpatrzenia ustawodawca określił znacznie krótsze terminy niż w Kodeksie postępowania administracyjnego.

W terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., adresat wniosku jest również zobligowany poinformować wnioskodawcę o tym, że żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej lub o nieposiadaniu wnioskowanej informacji. Natomiast gdy podmiot dysponujący informacją publiczną nie jest w stanie dotrzymać terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., powinien zastosować procedurę, o której mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. A zatem powinien zawiadomić wnioskodawcę, w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku, o fakcie uchybienia terminowi do udzielenia informacji publicznej, z jednoczesnym podaniem przyczyn opóźnienia i wskazaniem terminu w którym udostępni informację nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Dodać należy, iż nie wszystkie sprawy o udzielenie informacji publicznej będą na tyle proste, aby mogły być rozstrzygnięte niezwłocznie, niektóre mogą wymagać postępowania wyjaśniającego. Ustawodawca miał to na uwadze przy regulacji art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Dopiero nieudzielenie informacji publicznej oraz niepowiadomienie w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o powodach i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia (zob. wyrok NSA z 14 maja 2014 r., I OSK 1027/14, LEX nr 1464729).

Zdaniem M. Bidzińskiego, M. Chmaja i P. Szustakiewicza, nie ma przeszkód, aby podmiot zobowiązany nawet kilkakrotnie powiadamiał wnioskodawcę o przyczynach uchybienia i przedłużał termin udostępnienia informacji. Jednak łącznie to przedłużenie nie może przekraczać 2-miesięcznego terminu określonego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. (M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", 2015, s 153, a także I. Kamińska i M. Rozbicka-Ostrowska "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", wyd. III, LEXOmega/el, teza 2 do art. 13)

Podkreślenia wymaga, że w rozpoznawanej sprawie miała miejsce szczególna sytuacja prawna. Niewątpliwie bowiem w dacie złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej ([...] kwietnia 2020 r.) obowiązywały specyficzne regulacje prawne. Wynikało to z faktu, że 20 marca 2020 r. na terytorium całego kraju ogłoszono stan epidemii, na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491 ze zm.).

W związku z tym w sprawie miały zastosowanie art. 15 zzs ust. 1 pkt 10 oraz ust. 10 i ust. 11 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.; dalej jako ustawa o COVID-19).

Zgodnie z tymi przepisami, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg terminów procesowych i sądowych w innych postępowaniach prowadzonych na podstawie ustaw nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres (ust. 1 pkt 10). Ponadto, w tym okresie nie stosuje się przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie, a także organom tym nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (ust. 10 pkt 1 i 2). Natomiast zaprzestanie czynności przez organ w tym okresie, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (ust. 11).

Należy jednocześnie zaznaczyć, że zgodnie z art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875) z dniem 16 maja 2020 r. uchylony został art. 15 zzs ustawy o COVID-19 z jednoczesnym wprowadzeniem mocą art. 68 ust. 6 i 7 ww. ustawy zmieniającej siedmiodniowego terminu, po którym terminy wstrzymane rozpoczynają swój bieg, zaś zawieszone – biegną dalej. Mając zatem na uwadze to, że ustawa z dnia 14 maja 2020 r. weszła w życie dnia 16 maja 2020 r. (art. 76 tej ustawy), ustanie przyczyny powodującej wstrzymanie rozpoczęcia, jak i zawieszenia biegu terminów procesowych nastąpiło dnia 23 maja 2020 r. Oznacza to, że od dnia 24 maja 2020 r. rozpoczęły bieg terminy, które nie rozpoczęły swojego biegu przed dniem ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Natomiast terminy, które rozpoczęły swój bieg i uległy zawieszeniu, biegną dalej.

W niniejszej sprawie zatem termin do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2020 r. rozpoczął swój bieg w dniu 24 maja 2020 r. i dopiero od tej daty może być rozpatrywana kwestia dochowania terminu do jego załatwienia.

Jak wynika z analizy treści pisma organu z dnia [...] czerwca 2020 r. przekazanego skarżącemu w formie papierowej w dniu 7 sierpnia 2020 r., organ udzielił odpowiedzi na żądanie zawarte w drugim akapicie wniosku, dotyczące numerów telefonów służbowych i wydania legitymacji służbowej. Udzielona została także odpowiedź na wniosek dotycząca kwestii udostępniania dokumentacji Funduszu Sprawiedliwości w siedzibie Ministerstwa Sprawiedliwości. Organ w tym zakresie trafnie powołał się na zmianę w organizacji pracy urzędu i wprowadzony tryb pracy zdalnej, a także na wstrzymanie do odwołania osobistych przyjęć interesantów. Odpowiedzi te udzielone zostały jednak z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Sąd uznał jednocześnie, iż analiza pisma z dnia [...] czerwca 2020 r. nie pozwala na przyjęcie, że organ w ogóle rozpatrywał żądanie skarżącego zawarte w pierwszym akapicie jego wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r., a dotyczące przekazania mu informacji o kwotach przychodów i rozchodów/wydatków Funduszu Sprawiedliwości w poszczególnych latach, począwszy od roku jego utworzenia z ich podziałem przedmiotowo-podmiotowym. W tym zakresie organ pominął wniosek skarżącego.

Reasumując, stwierdzić należy, iż organ pozostawał w zwłoce w zakresie żądania zawartego w akapicie drugim wniosku i pierwszej części akapitu pierwszego wniosku dotyczącego udostępnienia dokumentów w siedzibie Ministerstwa Sprawiedliwości w okresie od 7 czerwca 2020 r. do 6 sierpnia 2020 r. włącznie, tj. do chwili doręczenia skarżącemu odpowiedzi z dnia [...] czerwca 2020 r. w formie papierowej. W tym zakresie Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdził bezczynność organu.

W zakresie natomiast pozostałego żądania zawartego w pierwszym akapicie wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. stwierdzić należy, iż organ pozostaje w bezczynności do chwili obecnej, tj. do chwili rozpatrzenia skargi. W tej części koniecznym stało się zatem zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Kolejną kwestię wymagającą rozważenia jest ocena charakteru bezczynności Ministra Sprawiedliwości.

"Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły lub bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15; wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1925/16 – dostępne w CBOSA).

W niniejszej sprawie termin do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2020 r. upłynął w dniu 7 czerwca 2020 r., bowiem wniosek ten wpłynął do organu w dniu 15 kwietnia 2020 r. Termin do załatwienia wniosku rozpoczął zatem swój bieg w dniu 24 maja 2020 r.

Zwłoka organu w załatwieniu wniosku skarżącego w zakresie akapitu drugiego i pierwszej części akapitu pierwszego wyniosła 2 miesiące i trwała od 7 czerwca 2020 r. do 7 sierpnia 2020 r. W świetle powyższego uznać należy, iż zwłoka organu miała charakter rażący, albowiem organ nie skorzystał z instytucji wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy.

Przyjąć nadto należy, iż brak rozpatrzenia wniosku skarżącego w zakresie pozostałej części akapitu pierwszego do chwili rozpatrzenia skargi ocenić także należy jako rażący. W tym zakresie bezspornie brak jest reakcji organu na wniosek skarżącego.

Z uwagi na fakt, iż zwłoka organu miała charakter rażący, Sąd wymierzył organowi grzywnę w kwocie 500 złotych. Grzywna ta ma na celu mobilizujące oddziaływanie na organ, a także, zdaniem Sądu, powinna spełniać cele prewencyjne.

Sąd nie znalazł jednocześnie podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej. Z art. 149 § 2 P.p.s.a. wynika, że "suma pieniężna" jest jednym z dwóch (obok grzywny) środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania, a decyzja o ich zastosowaniu, w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna albo oba te środki łącznie) należy do sądu (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1314/16 i z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16, z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16 i z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1685/17). Suma pieniężna stanowi szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu (postanowienie NSA z 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OZ 705/16), ma zrekompensować, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbek jakiego doznała strona skarżąca na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. Samo stwierdzenie istnienia bezczynności w niniejszej sprawie jest niewystarczające, zdaniem Sądu, do uznania za zasadne żądania przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej. Strona nie wykazała bowiem, by poniosła jakikolwiek uszczerbek na skutek bezczynności organu.

Sąd nie znalazł też podstaw do zastosowania instytucji sygnalizacji uregulowanej w art. 155 P.p.s.a.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w punkcie 1 sentencji na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Orzeczenie zawarte w punkcie 2 sentencji wyroku oparte zostało o przepis art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., w punkcie 3 na przepisie art. 149 § 1a P.p.s.a., a w punkcie 4 na przepisie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. W pozostałej części skargę oddalono na podstawie art. 151 P.p.s.a.