Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1729/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 3, art. 134, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: Art. 10
journal: Dz.U. 2021 poz 450
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.
article: Par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 784
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - tekst jedn.
article: Art. 8
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 marca 2022 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] A M. T., K. T. spółka jawna z siedzibą w K. na akt Starosty z dnia 23 września 2021 r. znak [...] skargę oddala.


UZASADNIENIE

Starosta pismem z dnia 23 września 2021 r. znak [...] odmówił wydania identyfikatora na przejazd po ograniczonych odcinkach dróg stronie skarżącej Przedsiębiorstwo [...] "A M. T., K. T. spółka jawna.

Organ wskazał, że w odpowiedzi na wniosek z dnia 12 sierpnia 2021 roku w sprawie wydania zgody na przejazd pojazdów ponadtonażowych (nr rejestracyjne: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) Starosta poinformował, że z uwagi na niżej wymienione przesłanki nie było możliwości wydania zezwolenia:

1) przejazd pojazdów o masie do 40 ton wpłynie na pogorszenie stanu technicznego dróg powiatowych, a do ustawowych obowiązków zarządcy drogi należy m.in. przeciwdziałanie niszczeniu dróg przez ich użytkowników (art. 20 pkt 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 450; powoływanej dalej jako "u.d.p."). Pod pojęciem "ochrona drogi" należy rozumieć, zgodnie z art. 4 pkt 20 u.d.p., działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu;

2) wiele dróg pozbawionych jest chodnika, a także utwardzonego pobocza, a szerokość jezdni w wielu przypadkach nie jest dostosowana do wymijania dwóch pojazdów ciężarowych, w związku z tym ruch pieszych odbywa się jezdnią, co może powodować dodatkowe zagrożenie dla pieszych uczestników ruchu, a do tego nie może dopuścić zarządca drogi;

3) na odcinkach dróg z ograniczeniem tonażowym przebiegających na terenach wnioskowanych gmin występują m.in. liczne przełomy i osuwiska, również w wielu miejscach szerokość skrajni dróg jest niedostateczna dla pojazdów ciężarowych;

4) ze względu na stan techniczny dróg - odcinkami spękanie nawierzchni, zaniżone pobocza, ostre łuki;

5) identyfikator może zostać wydany na przejazd do wskazanego klienta po podaniu szczegółowej trasy przejazdu, natomiast nie jest wydawany "z góry" na cały powiat;

6) z powodu niskiej nośności oraz stanu technicznego niżej wymienionych drogowych obiektów inżynierskich:

- nr 2: most nad potokiem Brzoskwinka w ciągu drogi nr 2121K (Balice - Frywałd - Tenczynek) w km 5+620 w m. Chrosna o współrzędnych 50°04'55.4"N 19°43'56.9"E;

- nr 3: most nad potokiem Młynówka w ciągu drogi nr 2124K (Rudno - Wola Filipowska - Nowa Góra Paryż - Ostrężnica) w km 4+155 w m. Wola Filipowska o współrzędnych 50°07'46.8"N 19°34'32,4";

- nr 5: most nad potokiem Filipówka w ciągu drogi nr 2124K (Rudno - Wola Filipowska - Nowa Góra Paryż - Ostrężnica) w km 6+955 w m. Filipowice o współrzędnych 50°09'02.4"N 19°34'04.6"E;

- nr 15: most nad rzeką Rudawa w ciągu drogi nr 2128K (Rudawa - Brzezinka - Modlniczka) w km 0+190 w m. Rudawa o współrzędnych 50°06'55.0"N 19°42'41.9"E

- nr 20: most nad ciekiem Rudawka w ciągu drogi nr 2129K (Rudawa - Szklary - Jerzmanowice) w km 0+310 w m. Rudawa o współrzędnych 50°0721.6"N 19°42'31.4"E

- nr 22: most nad ciekiem Ulga Rudawki w ciągu drogi nr 2129K (Rudawa - Szklary - Jerzmanowice) w km 0+560 w m. Rudawa o współrzędnych 50°07'23.5"N 19°42'20.6"E

- nr 23: most nad potokiem Racławka w ciągu drogi nr 2129K (Rudawa - Szklary - Jerzmanowice) w km 4+530 w m. Dubie o współrzędnych 50°09'08.3"N 19°41'40.1"E

- nr 25: most nad rzeką Prądnik w ciągu drogi 2134K (Jerzmanowice - Wola Kalinowska - Ojców - Skała) w km 8+405 w m. Ojców o współrzędnych 50°13'02.6"N 19°50'03.9"E

- nr 26: most nad rzeką Prądnik w ciągu drogi 2134K (Jerzmanowice - Wola Kalinowska - Ojców - Skała) w km 8+670 w m. Grodzisko o współrzędnych 50°13'10.2"N 19°49'59.1"E;

- nr 27: most nad rzeką Prądnik w ciągu drogi 2134K (Jerzmanowice - Wola Kalinowska - Ojców - Skała) w km 9+110 w m. Grodzisko o współrzędnych 50°13'23.3"N 19'49'51.6'E;

- nr 28: most nad rzeką Dłubnia w ciągu drogi 1T72K (Maków - Gołcza - Iwanowice - Zerwana) w km 7+090 w m. Iwanowice o współrzędnych 50°12'53.4"N 19°58'42.8"E

- nr 30: most nad rzeką Dłubnia w ciągu drogi 1172K (Maków - Gołcza - Iwanowice - Zerwana) w km 11+340 w m. Maszków o współrzędnych 50°11'26.1"N 19°58'45.9"E

- nr 31: most nad rzeką Dłubnia w ciągu drogi 2137K (Barbarka - Sieciechowice - Przestańsko) w km 5+155 w m. Sieciechowice o współrzędnych 50°14'30.5"N 19°58'13.8"E;

- nr 32: most nad rzeką Szereniawa w ciągu drogi 2141K (Poskwitów - Kacice - Prandocin) w km 6+120 w m. Januszowice o współrzędnych 50°15'15.3"N 20°03'39.5"E

- nr 33: most nad potokiem Garliczanka w ciągu drogi 2151K (Zielonki - Wola Zachariaszowska - Wilczkowice)w km 0+445 w m. Garlica Murowana o współrzędnych 50°0757.2"N 19°55'12.9"E;

- nr 34: most nad potokiem Garliczanka w ciągu drogi 2151K (Zielonki – Wola Zachariaszowska - Wilczkowice) w km 2+970 w m. Garlica Duchowna o współrzędnych 50°08'56.7"N 19°55'25.8"E;

- nr 35: most nad potokiem Garliczanka w ciągu drogi 2151K (Zielonki – Wola Zachariaszowska - Wilczkowice) w km 0+125 w m. Zielonki o współrzędnych 50°0750.5"N 19°55'01.1"E;

- nr 36: most nad rzeką Dłubnia w ciągu drogi 2151K (Zielonki - Wola Zachariaszowska -

Wilczkowice) w km 10+380 w m. Wilczkowice o współrzędnych 50o1T02.1"N 19°58'48,3"E;

- nr 37: most nad rzeką Dłubnia w ciągu drogi 2152K (Michałowice - Masłomiąca - Wysiołek Luborzycki) w km 2+825 w m. Michałowice o współrzędnych 50°09'36,1"N

19°59'11.2"E;

- nr 38: most nad rzeką Dłubnia w ciągu drogi 2155K (Michałowice - Książniczki -Raciborowice) w km 0+485 w m. Michałowice o współrzędnych 50°09'00.4"N 19°59'20.5"E;

- nr 39: most nad rzeką Dłubnia w ciągu drogi 2155K (Michałowice - Książniczki - Raciborowice) w km 1+540 w m. Młodziejowice o współrzędnych 50°08'35,7"N 19°59'30.2"E;

- nr 40: most nad rzeką Dłubnia w ciągu drogi 2155K (Michałowice - Książniczki - Raciborowice) w km 3+390 w m. Książniczki o współrzędnych 50°08'05.9"N 20°00'26.6"E;

- nr 43: most nad potokiem Garliczanka w ciągu drogi 2158KK (Węgrzce - Zielonki - Kraków Tonie) w km 4+175 w m. Zielonki o współrzędnych 50°07'04.8"N 19°55'18.8"E;

- nr 44: most nad rzeką Białucha w ciągu drogi 2158KK (Węgrzce - Zielonki – Kraków Tonie) w km 4+515 w m. Zielonki o współrzędnych 50°07'01.1"N 19°55'03.8"E;

- nr 45: most nad potokiem Baranówka w ciągu drogi 2293K (Batowice - Raciborowice -

Prusy) w km 5+355 w m. Prusy o współrzędnych 50°07'02.6"N 20°04'13.0"E;

- nr 46: most nad rzeką Dłubnia w ciągu drogi 2293K (Batowice - Raciborowice - Prusy)

w km 1+610 w m. Batowice o współrzędnych 50°06'50.4"N 20°OT24.2"E;

- nr 47: wiadukt nad linią PKP w ciągu drogi nr 2156K (Węgrzce - Dziekanowice - Batowice) w km 3+605 w m. Dziekanowice (Batowice) o współrzędnych 50°06'26.3"N 20°00'16.6"E;

- nr 48: most nad potokiem Baranówka w ciągu drogi 2159K (Zastów - Wysiołek Luborzycki) w km 4+405 w m. Baranówka o współrzędnych 50°08'39.7"N 20°06'27.7"E.

Ograniczenie do 7 ton;

- nr 52: most nad potokiem Kościelnickim w ciągu drogi 1276K (Kocmyrzów - Czulice - Czernichów) w km 7+705 w m. Czulice o współrzędnych 50°07'26.8"N 20°11'36.9"E;

- nr 55: most nad rzeką Krzywica w ciągu drogi 2169K (Gaj Zadziale - Lusina - Kraków

Swoszowice) w km 4+500 w m. Lusina o współrzędnych 49°58'23.7"N 19°55'58.7"E;

- nr 56: most nad rzeką Cedron w ciągu drogi 1786K (Przytkowice - Leńcze – Wola Radziszowska) w km 3+285 w m. Wola Radziszowska o współrzędnych 49°54'27.1"N

19°48'15.5"E;

- nr 59: most nad rzeką Włosanka w ciągu drogi 1940K (Krzywaczka - Skawina) w km 3+650 w m. Radziszów o współrzędnych 49°55'54.4"N 19°49'12.0"E;

- nr 62: most nad potokiem Rzepnik w ciągu drogi 2175K (Gaj - Brzyczyna) w km 2+025 w m, Brzyczyna o współrzędnych 49°57'50.5"N 19°52'05.0"E;

- nr 70: most nad rzeką Sanka w ciągu drogi nr 2186K (Tenczynek - Rybna - Czernichów) w km 4+465 w m. Zalas o współrzędnych 50°05'04.9"N 19°38'10.8"E;

- nr 72: most nad potokiem Rudno w ciągu drogi nr 2187K (Przeginia Duchowna – Kamień - Rusocice - Czernichów) w km 11+335 w m. Ratanice o współrzędnych 49°59'42.3"N 19°39'31.9"E;

- nr 74: most nad potokiem Rudno w ciągu drogi nr 1034K (Frywałd - Zalas - Regulice) w

km 6+640 w m. Zalas o współrzędnych 50°04'53.6"N 19°35'18.2"E;

- nr 77: most nad rzeką Sanka w ciągu drogi nr 2189K (Kryspinów - Cholerzyn - Minków - Frywałd Kopce) w km 9+100 w m. Minków o współrzędnych 50°04'11.3"N 19°41'42.6"E;

- nr 78: most nad rzeką Sanka w ciągu drogi nr 2189K (Kryspinów - Cholerzyn - Minków - Frywałd Kopce) w km 10+580 w m, Baczyn o współrzędnych 50°04'34.1"N 19°41'12.6"E;

- nr 80: most nad rzeką Sanka w ciągu drogi nr 2191K (Mników - Czułów - Sanka) w km

0+025 w m. Mników o współrzędnych 50°03'35.3"N 19°43'15.7"E;

- nr 81: most nad rzeką Sanka w ciągu drogi nr 2192K (Liszki - Cholerzyn - Morawica) w km 1+030 w m. Cholerzyn o współrzędnych 50°02'52.9"N 19°46'05.0"E;

- nr 83: most nad potokiem Krzeszówka w ciągu drogi nr 2292K (Krzeszowice ul. Ogrodowa) w km 0+225 w m. Krzeszowice o współrzędnych 50°08'04.4"N 19°37'43.4"E;

nr 85: most nad potokiem Krzeszówka w ciągu drogi nr 1076K (Krzeszowice - Czatkowice - Olkusz) w km 0+050 w m. Krzeszowice o współrzędnych 50°08'06.9"N 19°37'45.2"E;

- nr 88: most nad potokiem Szereniawa w ciągu drogi nr 2196K (Słomniki) w km 0+030 w m. Słomniki o współrzędnych 50°14'23.1"N 20°04'35.8"E;

- nr 89: most nad potokiem Goszczą w ciągu drogi nr 1235K (Racławice - Wrocimowice -

Radziemice - Łososkowice - Wysiołek Luborzycki) w km 2+240 w m. Skrzeszowice o współrzędnych 50°11'08.9"N 20°08'32.9"E.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe pismo wniosła skargę strona skarżąca Przedsiębiorstwo [...] "A" M. T., K. T. spółka jawna, która zaskarżonemu pismu zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 8 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki przy rozstrzyganiu spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym bez podania uzasadnionej przyczyny;

2. § 4 pkt 7 Regulamin wydawania identyfikatorów (załącznik do Zarządzenia 40/12 Starosty z dnia 19 kwietnia 2012 r.; dalej powoływany jako Regulamin) poprzez nie wydanie identyfikatora, pomimo uzyskania przez skarżącą pozytywnych opinii właściwych Wójtów (Burmistrzów) miejscowości będących na trasie pojazdów.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Strona skarżąca wskazała, że w dniu 12 sierpnia 2021 r. złożyła do Starosty wniosek w sprawie wydania identyfikatora na czasowe przejazdy pojazdów o rzeczywistej lub dopuszczalnej masie całkowitej większej niż wskazana na znaku drogowym, po ograniczonych znakami B-18, B-5 odcinkach dróg powiatowych lub gminnych na terenie Powiatu [...]. W dniu 23 września 2021 r. Starosta wydał akt znak [...] stanowiący odmowę wydania wyżej wskazanego identyfikatora.

Strona skarżąca zarzuciła odstąpienie od przyjętej praktyki bez podania uzasadnionej przyczyny, podnosząc, że dwa lata temu (w roku 2019) oraz w latach poprzedzających strona skarżąca ubiegała się o wydanie analogicznych upoważnień do przejazdów po ograniczonych odcinkach dróg oraz każdorazowo postępowanie kończyło się uzyskaniem takiego zezwolenia. Wobec tego niezrozumiały jest powód odmowy wydania identyfikatora. W akcie administracyjnym Starosta wskazał, że z uwagi enumeratywnie wymienione przesłanki zdecydowano o wydaniu aktu o treści odmownej.

Strona skarżąca zauważyła, że wskazane przez organ przesłanki nie są odpowiednio uzasadnione. Są one sformułowane w sposób generalny, bez odniesienia do konkretnej sprawy. Okoliczności, na które powołuje się organ, istniały również w latach poprzednich, w których to skarżąca zgodę na przejazdy otrzymała. Jednocześnie nie zachodzą żadne nowe okoliczności, które wskazywałyby na konieczność zmiany utrwalonej przez organ praktyki. Z tego względu niezrozumiała jest odmowa wydania wyżej wskazanego identyfikatora.

Odnosząc się do przesłanek wyszczególnionych przez organ - przesłanka pogorszenia się stanu technicznego dróg - strona skarżąca wskazała, że po drogach powiatowych porusza się potencjalnie wiele innych ciężkich pojazdów, m.in. autobusy, pojazdy rolne, pojazdy dostawcze i nie wydaje się, aby incydentalny przejazd pojazdu strony skarżącej miał się przyczynić znacznie do pogorszenia stanu technicznego dróg. Przy takiej analizie konieczne jest wskazanie ekspertyz świadczących przeciwnie, ze wskazaniem czynników odpowiedzialnych za pogorszenie się dróg, w tym: natężenia ruchu, prędkości ruchu pojazdów, itp. Strona skarżąca podniosła, że doświadczenie życiowe wskazuje, że wszystkie pojazdy strony skarżącej nie poruszają się dwa razy po wszystkich drogach powiatu codziennie (odmiennie jak np. pojazdy komunikacji). Są to z reguły pojedyncze przejazdy, w zależności od miejsca określonej dostawy. Samochody strony skarżącej są załadowane jedynie w jedną stronę, w drodze powrotnej jadą "na pusto".

Analizując przesłankę braku chodnika i niewystarczającej przestrzeni do wymijania się dwóch pojazdów ciężarowych strona skarżąca wskazała, że nie odpowiada za ilość dróg pozbawionych chodnika. Takie zadania przewidziane są do zadań powiatu. Jeżeli jednak są takie drogi, to dlaczego mogą poruszać się na nich inne pojazdy ciężarowe, które stwarzają takie samo potencjalne zagrożenie. To na zarządcy drogi stoi odpowiedzialność za prawidłowe oznakowanie niebezpiecznych odcinków dróg i wprowadzenie takiej jej organizacji, aby była ona możliwie jak najbardziej bezpieczna i pozwalała bezpiecznie prowadzić działalność gospodarczą.

Odnośnie występowania dróg z ograniczonym tonażem ze względu na osuwiska strona skarżąca wskazała, że identyfikator wydawany jest w celu poświadczenia zezwolenia na poruszanie się danego pojazdu po drogach z ograniczonym tonażem, po której w zwykłych okolicznościach nie mógłby się poruszać. Z tego względu niniejsza przesłanka jest irrelewantna.

Również przesłanka stanu technicznego: występowania spękanych nawierzchni, łuków jest irrelewantna.

Odnośnie możliwości wydania identyfikatora na przejazd do wskazanego klienta strona skarżąca wskazała, że zastosowanie się do zalecenia w niniejszej przesłance prowadziłoby do niegospodarności. Strona skarżąca prowadzi przedsiębiorstwo zajmujące się sprzedażą i dostawą betonu na dużą skalę, posiada wielu kontrahentów. Każdorazowe składanie wniosku o wydanie identyfikatora na przejazd do poszczególnych klientów nie tylko naraziłoby skarżącą na wysokie koszty (każdy wniosek należałoby opłacić), ale również na nieustanną konieczność składania wniosków o zezwolenie na przejazd i oczekiwania na ich wydanie (organ nie rozpoznaje złożonych wniosków "od ręki").

Strona skarżąca nie rozumie, czym w opinii organu różni się (w kontekście wyżej wymienionych przesłanek) przejazd pojazdami do wskazanego klienta od przejazdów do nieoznaczonej liczby klientów. Wszystkie wymienione przesłanki wskazane przez organ mogą być przytoczone zarówno w przypadku jednego jak i kilku klientów. Ponadto Regulamin nie ogranicza uzyskania zezwolenia od wskazania każdorazowo konkretnego kontrahenta. Oznacza to, że strona skarżąca może ubiegać się w jednym wniosku o zezwolenie o charakterze szerszym niż ograniczającym się do jednego podmiotu, czy jednej trasy.

Strona skarżąca wskazała, że organ wydając jedno zezwolenie na jeden pojazd na cały rok pobiera opłatę skarbową w wysokości 82 zł (w tym przypadku Gmina Zielonki). Jeżeli jednak będzie wydawał takich zezwoleń kilkaset rocznie (jedynie dla kontrahentów skarżącej, a należy pamiętać, że takich podmiotów jak skarżąca jest co najmniej kilkadziesiąt), to taki "zarobek" będzie wielokrotnie większy. Strona skarżąca wskazała, że prowadząc działalność od przeszło dwudziestu lat nie spotkała się z sytuacją, aby taka jednorazowa zgoda była niewydana (za wyjątkiem nieuzupełnienia braków formalnych). Tak więc nie jest tak, że te wszystkie przesłanki mają realny wpływ na możliwość wydania, bądź niewydania zgody. Przy wystąpieniu o jednorazowy przejazd nigdy problemem nie był brak chodników lub ostre zakręty, a przy niewydawaniu zezwolenia na cały rok jest to koronny argument.

W ocenie skarżącej przesłanka dotycząca wymienionych obiektów inżynieryjnych jako jedyna zasługuje na uznanie jako ważna w kontekście wydania identyfikatora, jednakże nie może stanowić samodzielnej podstawy do odmowy wydania takiego dokumentu. Co najwyżej uzasadnione byłoby wydanie aktu zezwalającego na przejazd przy jednoczesnym ograniczeniu jego zastosowania w stosunku do wymienionych obiektów inżynieryjnych. Znamienne jest, że teoretycznie przy obiektach wymienionych w pkt 6 aktu nie powinno się nic budować, nikt nie powinien mieszkać, ani nie powinny być prowadzone żadne usługi. Żaden bowiem ciężki samochód nie powinien móc jeździć przez obiekty.

Incydentalny przejazd betonowozu z pewnością powoduje mniejsze uszkodzenia w drodze oraz statystycznie mniejsze zagrożenie dla innych uczestników ruchu, aniżeli np. autobus, który przejeżdża danym odcinkiem drogi kilkadziesiąt razy dziennie.

Zgodnie z art. 8 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Strona skarżąca wielokrotnie w latach poprzedzających ubiegała się o wydanie identyfikatora i każdorazowo taki otrzymywała. Starosta w żaden sposób nie uzasadnił zmiany dotychczas stosowanej praktyki. Nie zachodzą również żadne nowe okoliczności wpływające na powstanie przyczyny do zmiany sposobu rozstrzygania.

Strona skarżąca zarzuciła także brak uzasadnienia aktu wydanego przez organ. Brak w nim jakiegokolwiek uzasadnienia katalogiem przesłanek, które to zostały sformułowane w sposób generalny, bez skonkretyzowania. Strona skarżąca podniosła również, że argumenty sformułowane przez organ nie zostały potwierdzone odpowiednim postępowaniem dowodowym. Nie wykazano, które drogi nie mają chodnika, gdzie występują ostre zakręty, na jakiej podstawie wyłączone są z użycia poszczególne obiekty inżynieryjne. Wszystko to sprawia, że organ wydając akt dokonał szeregu uchybień, które powodują, że wydany akt jest błędny.

Zdaniem strony skarżącej organ wydał zaskarżony akt bez przeprowadzenia stosownych czynności i dogłębnej analizy wniosku, które zgodnie z Regulaminem powinien obowiązkowo przeprowadzić. Organ nie zajął stanowiska, czy jest opinia zarządcy drogi, a jeżeli tak, to nieznane są więc motywy jej pominięcia ani motywy jej nieuwzględnienia. Z § 4 pkt 7 Regulamin wynika, że treść opinii zarządcy drogi ma istotne znaczenie dla oceny wniosku o wydanie identyfikatora. Zatem organ w uzasadnieniu aktu winien wyjaśnić motywy, dla których pomimo pozytywnej opinii nie wydał identyfikatora.

W odpowiedzi na skargę Starosta stwierdził, że procedura wydawania identyfikatorów ustalona jako quasi akt prawa miejscowego przez Starostę w zarządzeniu nr [...] z dnia 19 kwietnia 2012 r. nie podlega pod postanowienia Kodeksu Postępowania Administracyjnego, a są to czynności wyłącznie materialne - techniczne. Dlatego - w pierwszym rzędzie - nie można wskazywać w skardze przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego, w tym m. in. art 8 odnoszącego się w głównej mierze do postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji. Przy wydawaniu identyfikatorów stan faktyczny trasy, po której mają się odbywać przejazdy, może się zmienić praktycznie z dnia na dzień. Mają na to wpływ np. warunki atmosferyczne (podtopienia, działanie osuwisk, itp.), roboty wykonywane w pasie drogowym, awarie urządzeń obcych w pasie drogowym i inne. Fakt, że w latach poprzednich były wydawane identyfikatory, w żaden sposób nie przesądza o konieczności lub przymusie wydania zezwoleń na kolejne okresy czasu. W czynnościach tych jest wręcz odwrotnie. To przejazdy wcześniejsze, tzw. ponadtonażowe, tzn. takie, gdzie pojazd posiada większą masę całkowitą niż dopuszczona na znaku drogowym (B-18 lub B-5) powoduje niszczenie drogi i jej ograniczoną wytrzymałość zmęczeniową, która na kolejne okresy czasu jest już tak zła (koleiny, spękania siatkowe nawierzchni jezdni), że nie jest możliwe wydanie identyfikatorów na kolejny okres czasu. Będzie to możliwe tylko w sytuacji wykonania remontu drogi polegającego na wymianie podbudowy jezdni oraz nawierzchni asfaltowej. Nadmienić należy, że opłaty skarbowe wpłacane na konto Urzędu Gminy nie przyczyniają się w żaden sposób do zwiększenia środków którymi dysponuje Zarząd Dróg Powiatu [...] na cele przywracania sprawności tej infrastruktury. Opłaty te są raczej symboliczne.

Organ podniósł, że przesłanki wskazane w piśmie odmownym są właściwe ustalone; trudno bowiem formułować przesłankę odmowną w sposób bardziej szczegółowy z podaniem kilometraża konkretnej drogi powiatowej i podaniem rodzaju uszkodzenia (dróg powiatowych jest ponad 100 o długości blisko 700 km z 90 obiektami inżynierskimi takimi jak: wiadukty, mosty). Wówczas całe uzasadnienie musiało by liczyć co najmniej 50 stron tekstu - byłoby to konieczne tylko w sytuacji postępowania administracyjnego zakończonego decyzją i treści uzasadnienia do tej decyzji. W obecnym porządku prawnym wedle Starosty, jest to niekonieczne i zbyteczne. Nadmienić należy, że zgodnie z ustawą Prawo budowlane, każdy obiekt budowlany jest poddawany corocznemu przeglądowi, a raz na pięć lat przeglądowi rozszerzonemu. Z treści tych dokumentów wynikają uszkodzenia, które uniemożliwiają wydanie zezwoleń. Stan infrastruktury raczej się nie poprawia bez wydatkowania na ten cel sporych środków finansowych. Są one do wglądu w siedzibie Zarządu Dróg Powiatu [...] i są to obiektywne dokumenty sporządzane przez osoby posiadające uprawnienia budowlane. Dlatego formułowanie twierdzenia przez stronę, że nie zaszły żadne nowe okoliczności przy wydawaniu zezwoleń jest nieuzasadnione. Organ odmawiając wydania zgody na przejazd kierował się obiektywnymi okolicznościami dotyczącymi stanu technicznego infrastruktury technicznej powiatu w postaci dróg oraz obiektów inżynierskich. Na marginesie należy wskazać, że skarżący do przejazdów może przeznaczyć pojazdy o mniejszej masie całkowitej.

Przejazdy pojazdów cięższych od tych, do których jest przeznaczony odcinek drogi może się odbywać wyłącznie wyjątkowo. Z treści 38 wniosków strony skarżącej trudno uznać, że są to przejazdy incydentalne. Przejazdy pojazdów stają się regułą, gdyż strona zamierza składać nowe wnioski po utracie terminu ich ważności, a masa całkowita pojazdu tj. 32 tony znacznie przekracza dopuszczalny tonaż na drodze powiatowej ustalony na 7 ton, 10 ton lub 15 ton. Dlatego zupełną nieprawdą jest twierdzenie, że przejazdy strony skarżącej będą incydentalne. Są systematyczne oraz bardzo częste, można o tym wnioskować po objazdach dróg przez pracowników Zarządu Dróg Powiatu [...] oraz po bardzo intensywnej urbanizacji powiatu [...] w części dotyczącej terenów przyległych do Miasta K, które to miasto jest drugim co do wielkości miastem w Polsce.

Wnioskowi strony skarżącej należy także zarzucić generalność przejawiającą się brakiem podania trasy przejazdu (wymagana przez Zarządzenie Starosty), a wnioskowaniem o przejazdy po wszystkich drogach powiatowych powiatu [...]. Należy zaznaczyć, że nie wszystkie drogi powiatowe posiadają ograniczenia tonażu, a także nie na całych odcinkach dróg takie ograniczenie jest ustawione. Złożenie 38 wniosków świadczy o roszczeniowym podejściu do wydania zezwoleń i braku staranności w ich przygotowaniu, a także braku dbałości o mienie publiczne. Dla strony skarżącej najważniejsze jest uzyskanie zezwoleń, bez dbałości o infrastrukturę drogową przejawiające się m.in. poprzez brak wskazania pojazdów o mniejszej masie całkowitej do świadczenia usług na drogach wąskich z ograniczeniami tonażowymi np. pojazdy 3 osiowe o RMC 24 tony. Dróg takich jest jeszcze całkiem dużo na terenach powiatu [...].

Podnoszenie i odwoływanie się do przejazdów komunikacji publicznej po odcinkach dróg powiatowych należy uznać za chybione z następujących powodów. Rzeczywista masa całkowita takiego pojazdu jest blisko o połowę mniejsza od rzeczywistej masy całkowitej pełnego betonowozu (często pojazdy ciężarowe są przeładowane i zanieczyszczają jezdnię przez gubienie ładunku lub wynoszenie na kołach gruntów przyległych do pasa drogowego). Ponadto przejazd pojazdów komunikacji zbiorowej jest niezbędny dla lokalnej społeczności i jednocześnie ogranicza przejazdy innych pojazdów osobowych, same pojazdy komunikacji zbiorowej (wyłączone spod obowiązywania ograniczenia tonażowego za pomocą treści tabliczki T-0 "Nie dot. poj. komunikacji zbiorowej") są okolicznością wpływającą na zmniejszenie wydawania innych zezwoleń. Dla drogi oraz obiektu inżynierskiego ilość pojazdów ponadtonażowych poruszających się po obiektach nie jest obojętna. Czym więcej pojazdów porusza się, tym szybkiej pogarsza się stan techniczny dróg, co w konsekwencji prowadzi do całkowitej degradacji infrastruktury. Samochody ciężarowe - zgodnie z obiektywnymi badaniami - w stopniu dużo większym niszczą tę substancję budowlaną. Przy wydaniu zezwoleń na określoną trasę (zgodnie z Regulaminem) można tę okoliczność szybko ustalić i zastosować. Przy wydawaniu zezwoleń na okres 1 roku na wszystkie drogi nie jest możliwe ustalenie czegokolwiek. Wydanie zezwolenia na tak długi okres może spowodować konieczność jego cofnięcia w określonej części przy powstaniu uszkodzeń w infrastrukturze, przebudowach dróg i wdrożeniu tymczasowej organizacji ruchu (TOR) itp.

Ponadto organ w odmowie wskazał stronie skarżącej na braki uniemożliwiające prawidłowe rozpatrzenie sprawy - sytuacje wskazane w pkt 2 i 6 odmowy są na tyle istotnymi uchybieniami, że wydanie zgody na przejazd naruszałoby w sposób rażący przepisy prawa oraz zasady bezpieczeństwa pojazdów w ruchu drogowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., między innymi na kontroli innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonego w niniejszej sprawie aktu Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie dopatrzył się bowiem w zaskarżonym akcie naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności jest akt administracyjny Starosty z dnia 23 września 2021 r. znak [...], w którym organ odmówił wydania identyfikatora na przejazd po ograniczonych odcinkach dróg stronie skarżącej Przedsiębiorstwo [...] "A M. T., K. T. spółka jawna.

Wskazać należy, że starosta, zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 450 ze zm.) jest organem zarządzającym ruchem na drogach powiatowych i gminnych z zastrzeżeniem ust. 6 ww. przepisu. W zakresie zarządzania ruchem powinno się przede wszystkim uwzględniać takie przesłanki jak: konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, potrzebę efektywnego wykorzystania dróg publicznych oraz potrzeby społeczności lokalnej.

Realizując zadania z zakresu zarządzania ruchem uprawniony jest w oparciu o § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 784) do działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są przez między innymi podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, w szczególności:

a) sporządzanie projektów organizacji ruchu,

b) przedstawianie projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia,

c) rozpatrywanie projektów organizacji ruchu,

d) zatwierdzanie organizacji ruchu,

e) przekazywanie zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji,

f) nadzór nad zgodnością istniejącej organizacji ruchu z zatwierdzoną organizacją ruchu,

g) nadzór i analizę istniejącej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności,

h) nadzór nad zarządzaniem ruchem;

jak również poprzez obsługę systemów sterowania ruchem, sterowanie ruchem za pomocą znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów

Z kolei ust. 2 § 2 rozporządzenia przewiduje, że wyżej wymienione działania realizuje organ zarządzający ruchem, podmiot zarządzający drogą wewnętrzną, zarząd drogi, organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem, Policja, Żandarmeria Wojskowa lub wojskowe organy porządkowe.

Starosta jako organ zarządzający ruchem ma więc kompetencje do wydawania zarządzeń w sprawie organizacji ruchu na terenie powiatu. Zarządzenia starosty w zakresie organizacji ruchu są aktami organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowanymi w sprawach z zakresu administracji publicznej (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 33).

Zarządzeniem Nr 40/12 z dnia 19 kwietnia 2012 r. w sprawie w sprawie wydawania identyfikatorów stanowiących zezwolenia na ruch pojazdów ciężarowych po ograniczonych odcinkach dróg powiatowych i gminnych na terenie Powiatu [...], Starosta wprowadził identyfikatory zezwalające na wjazd na odcinki dróg powiatowych lub gminnych, ograniczone dla ruchu pojazdów ciężarowych (zakaz wyrażony znakami B-18 lub B-5 z tabliczkami "Nie dotyczy pojazdów za zezwoleniem Starosty"). W § 2 pkt 1 tego zarządzenia Starosta określił, że zakaz wjazdu nie dotyczy pojazdów ciężarowych posiadających identyfikator. Z kolei § 2 pkt 2 zarządzenia wskazuje, że tryb i zasady wydawania identyfikatorów określa "Regulamin wydawania identyfikatorów" stanowiący załącznik do tego zarządzenia (pkt 2).

Paragraf 4 tego regulaminu określa zasady wydawania identyfikatorów. Identyfikator jest wydawany na wniosek posiadacza pojazdu ciężarowego lub osoby zainteresowanej dopuszczeniem jego pojazdu do wjazdu i poruszania się po ograniczonym odcinku drogi powiatowej lub gminnej, na określonej trasie, w określonym czasie i w określonych godzinach. (§ 4 ust. 1). Zgodnie z § 4 ust. 3 regulaminu identyfikatory wydaje się na podstawie złożonych wniosków, w przypadkach uzasadnionych koniecznością: 1) nieprzerwanego funkcjonowania instytucji użyteczności publicznej, 2) zachowania procesów technologicznych, 3) obsługi siedzib przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą, w szczególności przy przewożeniu ładunków niepodzielnych. Zgodnie z ust. 7 § 4 regulaminu decyzje o wydaniu identyfikatora podejmuje upoważniony do tego pracownik zarządu dróg Powiatu, po uzyskaniu pozytywnej opinii zarządcy drogi, do którego zakresu obowiązków należy sporządzanie opinii w zakresie zasadności wydawania identyfikatorów (zezwoleń), w szczególności Specjalisty ds. obiektów mostowych oraz Inspektora drogowego. Zgodnie z treścią § 4 ust. 8 regulaminu opinia w zakresie zasadności wydania Identyfikatora sporządzana jest na podstawie dokumentów złożonych przez Wnioskodawcę, uprawdopodobniających spełnienie kryteriów Regulaminu.

Z uwagi na fakt, że przepisy dają staroście uprawnienie do wydania bądź odmowy wydania identyfikatora mamy w tym wypadku do czynienia z aktem (odmowa wydania identyfikatora) lub czynnością (wydanie identyfikatora) uznaniową. Z uznaniem mamy do czynienia, gdy ustawodawca daje organowi możliwość wyboru konsekwencji prawnych. "Wybór ten jednak nie jest zupełnie dowolny i swobodny, ale ograniczony przez ustawodawcę w samej normie wprowadzającej uznanie" (J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2018, s. 409). Przyjmuje się, że w przypadku wprowadzenia uznania administracyjnego organ podejmuje decyzje nie tylko na podstawie ustawy, ale także z uwzględnieniem zasad celowości i sprawiedliwości oraz szczególnych cech stanu faktycznego (zob. J. Zimmermann, tamże, s. 413). "Skoro prawo daje organowi administracji możliwość wyboru, to każdy wybór mieszczący się w ramach tego upoważnienia jest zgodny z prawem i on sam nie może być z zasady zakwestionowany przez sąd administracyjny. Kontrolując akty swobodne, sąd administracyjny może więc tylko badać, czy nie zostały przekroczone granice uznania i czy podjęte rozstrzygniecie nie było dowolne" (J. Zimmermann, tamże, s. 417). W orzecznictwie sądów administracyjnych zostało wypracowanych szereg reguł dotyczących kontroli aktu uznaniowego. Jedną z nich jest konieczność zgodności uznania z ogólnymi zasadami prawa, Konstytucją RP oraz zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. Szczególnie podkreśla się znaczenie kontroli zgodności decyzji uznaniowej z art. 7, 8, 11, 15 i art. 107 k.p.a. oraz z konstytucyjną zasadą równości co do prawa.

Sądowa kontrola takiego aktu, jakkolwiek ma ograniczony zakres, to jednak wymaga zbadania, czy nie nosi on cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Sąd bada, czy w takim postępowaniu podjęto kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz czy organ uwzględnił słuszny interes strony. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie akt uznaniowego z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną. Ocenie Sądu nie podlegają natomiast kryteria słuszności, czy celowości podjętego rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA: z dnia 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 130/10 i z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK1981/14, CBOSA).

Podkreślić należy, że uzasadnienie aktów z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, winno spełniać rolę informacyjną, edukacyjno-perswazyjną w stosunku do ich adresatów i umożliwiać kontrolę ich poprawności. Obowiązek uzasadniania aktów lub czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) wynika właśnie m.in. z kompetencji sądów administracyjnych, które sprawując kontrolę takich aktów lub czynności, muszą znać motywy, jakimi kierował się organ wydając określony akt lub podejmując czynność. Z tego względu motywy, które legły u podstaw rozstrzygnięcia - w niniejszej sprawie odmowy wydania stronie skarżącej identyfikatora - powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Istotne jest również, że na tej podstawie sąd administracyjny może skontrolować, czy podjęty akt nie ma charakteru dowolnego i mieści się w granicach swobodnego uznania (por. wyrok WSA w Krakowie z 7.07.2021 r., III SA/Kr 485/20, LEX nr 3210483, wyrok WSA w Krakowie z 7.07.2021 r., III SA/Kr 483/20, LEX nr 3210353).

Zdaniem Sądu powyższe warunki prawidłowości aktu o charakterze uznaniowym zostały w niniejszej sprawie spełnione. Uzasadnienie zaskarżonego aktu jest szczegółowe i wskazuje szereg przesłanek, które stanowiły okoliczności przesądzające o odmowie wydania identyfikatora. Wydanie zaskarżonego aktu zostało poprzedzone wnikliwą analizą stanu faktycznego relewantnego w niniejszej sprawie. Większość wymienionych przez organ przesłanek odmowy odnosi się do kwestii stanu technicznego dróg oraz bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ szczegółowo opisał występujące na drogach powiatowych problemy w zakresie stanu technicznego dróg, wskazując również konkretne obiekty inżynierskie, z uwagi na które nastąpiła odmowa wydania identyfikatora.

Trafnie również organ wskazał, że identyfikator może zostać wydany na konkretny przejazd, po podaniu szczegółowej trasy przejazdu, natomiast nie jest wydawany "z góry" na cały powiat. Paragraf 4 Regulaminu, który określa zasady wydawania identyfikatorów stanowi w ust. 1, że identyfikator jest wydawany na wniosek posiadacza pojazdu ciężarowego lub osoby zainteresowanej dopuszczeniem jego pojazdu do wjazdu i poruszania się po ograniczonym odcinku drogi powiatowej lub gminnej, na określonej trasie, w określonym czasie i w określonych godzinach. Należy zatem podnieść, że wniosek dotyczący przejazdu po wszystkich drogach powiatu nie spełnia wymogów Regulaminu i już z tej tylko przyczyny nie mógł zostać uwzględniony. Faktem powszechnie znanym jest, iż nie wszystkie drogi powiatowe w Powiecie [...] posiadają ograniczenia tonażu, a także nie na całych odcinkach dróg takie ograniczenie obowiązuje. Wniosek o wydanie identyfikatora powinien zatem odnosić się do konkretnego odcinka drogi, na której obowiązuje ograniczenie, a którego nie można ominąć wykonując przejazd.

Nie jest zasadny również podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki przy rozstrzyganiu spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym bez podania uzasadnionej przyczyny. Rację ma organ wskazując, że stan faktyczny trasy, po której mają się odbywać przejazdy, może się zmienić z dnia na dzień. Na powyższe mają wpływ w szczególności warunki atmosferyczne, takie jak choćby podtopienia, działanie osuwisk itp., roboty wykonywane w pasie drogowym, awarie urządzeń obcych w pasie drogowym i inne. Okoliczność, że w latach poprzednich były wydawane stronie skarżącej identyfikatory nie przesądza o zasadności wniosku na dalsze okresy czasu. Wykonywane wcześniej przejazdy tzw. ponadtonażowe mogą bowiem powodować niszczenie drogi i jej ograniczoną wytrzymałość zmęczeniową, co może skutkować tym, że stan techniczny drogi się pogarsza, a to z kolei może stanowić przyczynę odmowy wydania identyfikatora.

Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a.