Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 946/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2019 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 października 2018 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 997,- (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

T. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika złożył skargę do Sądu na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: WINB) z dnia 01 października 2018 r. nr [...], którą organ ten uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (zwanego dalej: PINB) z dnia 29 czerwca 2018 r., nr [...] w zakresie terminu wykonania robót budowlanych i w to miejsce orzekł o obowiązku ich wykonania do dnia 31 marca 2019 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB. Opisaną decyzją organ I instancji nałożył na L. O. (zwaną dalej: Inwestor) obowiązek wykonania robót budowlanych niezbędnych do doporowadzenia samowolnie wybudowanego budynku mieszkalno-gospodarczego na nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], dz. nr [...] (zwane dalej odpowiednio: Budynek; Nieruchomość) do stanu zgodnego z przepisami w oparciu o zalecenia zawarte w opracowaniu technicznym - "Inwentaryzacja budynku z oceną stanu technicznego" sporządzonym w maju 2018 r. dla Budynku, przez mgr inż. M. W. poprzez nakazanie wykonania następujących robót budowalnych: wymiana pokrycia dachu z eternitu na warstwę papy asfaltowej czy termozgrzewalnej ułożoną na podłożu drewnianym np. deski gr. 25 mm pokryte papą asfaltową, wykonanie murków ogniowych na wysokości 0,30 ponad pokrycie dachu cegłą szczelinową lub bloczkami z betonu komórkowego, zakończenie nadmurowanej ściany opierzeniem; pod schodami i na ścianie oddzielającej korytarz od kotłowi wykonanie okładziny z płyty gipsowo-kartonowej ognioochronnej gfk; wymiana drzwi do kotłowni na nowe o szerokości 90 cm - drzwi wejściowe do kotłowni powinny być niepalne klasy 0,5 odporności ogniowej, otwierane na zewnątrz (zwanych dalej: Roboty budowlane).

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy.

W dniu 06 kwietnia 2016 skarżący wystąpił z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie legalności budowy budynków usytuowanych na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...] przy ul. [...] w K. (zwanych dalej odpowiednio: działka nr [...] i [...]).

Na skutek powyższego PINB wszczął czynności kontrolne w dniu 10 maja 2016 r., z których został sporządzony protokół. Organ ustalił, co następuje. Działka Inwestorkai jest zabudowana budynkiem mieszkalnym w granicy z działką [...] będącą własnością J. G. oraz z działką [...] będącą własnością T. K.. Budynek mieszkalny został wybudowany w latach 70-tych przez Państwo P., a L. O. przeprowadziła remont tego budynku. Z czynności kontrolnych dokonanych przez PINB została również sporządzona dokumentacja fotograficzna.

Dnia 10 maja 2016 r. PINB zwrócił się do Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa w Starostwie Powiatowym [...] z prośbą o udzielenie informacji czy w latach 70-tych właściciele nieruchomości, tj. Państwo P. występowali o pozwolenie na budowę budynku mieszkalno-gospodarczego na nieruchomość w K. dz. nr [...].

Dnia 11 maja 2016 r. do PINB wpłynęło oświadczenie H. P. z dnia 10 maja 2016 r., w którym oświadczył, że: "w latach 70-tych mój ojciec F. P. wybudował budynek mieszkalno-gospodarczy na własnej posesji. W latach 90-tych wraz z rodziną zamieszkałem w części mieszkalnej tego budynku. W roku 2007 w/w nieruchomość darowałem synowi S. P., który w 2013 r. sprzedał część mieszkalną budynku wraz z działką, drogą dojazdową Pani L. O.. ".

Dnia 11 maja 2016 r. pełnomocnik strony skarżącej zwrócił się do PINB z żądaniem przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka – skarżącego (T. K.) w celu ustalenia okoliczności nabycia nieruchomości - działki nr [...], wskazania poprzedników prawnych oraz ujawnienia wiedzy co do przeprowadzenia robót budowlanych związanych z budową obiektów budowlanych usytuowanych przy granicy z działką [...] pod rygorem odpowiedzialności karnej.

PINB wezwał T. K. o udzielenie pisemnej informacji o okolicznościach nabycia nieruchomości - dz. nr [...], okresie budowy budynku mieszkalno- gospodarczego oraz o podanie świadków mogących potwierdzić informacje.

W dniu 31 maja 2016 r. Starostwo Powiatowe [...] Wydział Architektury i Budownictwa poinformowało PINB, że nie posiadają w rejestrze pozwolenia na budowę z lat 70- tych na działce [...]

Z kolei T. K., oświadczył, że: "budynek gospodarczy powstał w roku 1980, został wybudowany przez syna właściciela gospodarstwa (Pana F. P.) W. P.. Budynek wybudowany był jako budynek gospodarczy (przód), natomiast tył budynku wybudowany był jako wiata na sprzęt. W części gospodarczej był warsztat, w którym Pan W. P. naprawiał sprzęt chłodniczy. Oświadczam, iż nie zależy mi na przeciąganiu sprawy, tylko nie wyrażam zgody na okna w ścianie granicznej (nawet luksfery)." Jednocześnie T. K. do akt spray przekazał akt notarialny nabycia działki nr [...].

Prowadząc dalej postępowanie PINB - zwrócił się do Urzędu Miasta i Gminy w Z. z prośbą o udzielenie informacji czy w latach 70-tych właściciel nieruchomości F. P. występował o pozwolenie na budowę budynku mieszkalno-gospodarczego na nieruchomości dz. nr [...] w K.. Natomiast 15 czerwca 2016 r. pracownik PINB sporządził notatkę służbową, z której wynika, że Urząd Miasta i Gminy Z. nie posiada rejestru pozwoleń na budowę z tego okresu. Sam rejestr pozwoleń na budowę od 1980 roku został przekazany do Urzędu Rejonowego w K..

W dniu 17 czerwca 2016 r. został sporządzony protokół z przesłuchania świadka tj. S. P. oraz H. P., którzy oświadczyli m.in., że: "Budynek był budowany na pewno w latach 70-tych i łatach 80-tych przez Pana F. P. z zamiarem użytkowania jako część mieszkalna, Budowane było jako mieszkanie dla dziadków tzw. wycug: tam była kuchnia, pokój i część gospodarcza (nad tą częścią był od razu wybudowany strop). ".

Dnia 26 czerwca 2016 r. do PINB wpłynęło pismo Urzędu Miejskiego w Z. z dnia 23 czerwca 2016 r., którym poinformowano, że Urząd nie posiada żadnych informacji o wystąpienie w latach 70-tych przez F. P. o pozwolenie na budowę budynku mieszkalno-gospodarczego.

W opisanych okolicznościach, dnia 06 lipca 2016 r. PINB zawiadomił strony postępowania, że zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności wybudowania budynku mieszkalno-gospodarczego na nieruchomości, zaś 1 lipca 2016 r. przesłuchano w charakterze świadka W. P., który oświadczył, że: "budynek budowany był przez mojego ojca F. P. w latach 70-tych. Od stycznia 1981 do 1983 roku miałem zarejestrowaną działalność w tym budynku jako elektromechanika chłodnicza. Kiedy prowadziłem działalność w tym budynku użytkowałem część gospodarczą jako magazyn, natomiast sporadycznie prowadziłem naprawy sprzętu chłodniczego. ".

Postanowieniem z dnia 14 lipca 2016 r. PINB zobowiązał Panią L. O. do przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, tj. zaświadczenia Burmistrza Z. o zgodności samowolnej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; inwentaryzacji budowlanej samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego wraz z oceną stanu technicznego budynku oraz oceną zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi (obowiązującymi w czasie budowy i obecnie), w terminie do dnia 31 października 2016 r.

W odpowiedzi Inwestor przekazała inwentaryzację budowlaną z oceną stanu technicznego budynku mieszkalnego i oceną zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi.

W dniu 05 grudnia 2016 PINB wezwał L. O. do dostarczenia w terminie do dnia 28 lutego 2017 r. decyzji o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego wybudowanego przy ul. [...]. Następnie organ zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne do czasu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

W dniu 30 marca 2017 r. do PINB wpłynęła decyzja Burmistrza Z. z dnia 29 marca 2017 r. nr [...] ustalającą dla Inwestora warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną. Następnie do PINB wpłynęła kolejna decyzja Burmistrza Z. z dnia 12 września 2017 r. nr [...] o warunkach zabudowy dla L. O., która zapadła w wyniku ponownego rozpatrzenia jej wniosku. Wreszcie dnia 11 stycznia 2018 r. do PINB wpłynęła kolejna decyzja Burmistrza Z. z dnia 08 stycznia 2018 r. nr [...] ustalająca warunki zabudowy dla L. O. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną. Decyzja ta stała się ostateczna na skutek utrzymania jej w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...].

W opisanych okolicznościach, dnia 27 kwietnia 2018 r. PINB podjął z urzędu zawieszone postępowanie administracyjne.

W dniu 30 kwietnia 2018 r. PINB wezwał ponownie L. O. do dostarczenia w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania dokumentów, o których mowa była w wezwaniu z dnia 05 grudnia 2016 r. tj. uzupełnienia oceny technicznej budynku. Następnie, ponownie, 25 maja 2018 r., PINB zwrócił się do L. O. o bezzwłoczne dostarczenie dokumentów tj. uzupełnienia oceny technicznej budynku mieszkalno-gospodarczego.

Dnia 28 maja 2018 organ zawiadomił strony o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zgromadzonych w sprawie dowodów i materiałów, albowiem tego samego dnia L. O. przedłożyła inwentaryzację budynku z oceną stanu technicznego, uzupełnioną o decyzję o warunkach zabudowy.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia 29 czerwca 2018 PINB nakazał L. O. wykonanie następujących robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia samowolnie wybudowanego budynku mieszkalno-gospodarczego na Nieruchomości – działka [...] do stanu zgodnego z przepisami, w oparciu o zalecenia zawarte w opracowaniu technicznym - "Inwentaryzacja budynku z oceną stanu technicznego" sporządzonym w maju 2018 r. przez mgr inż. M. W.

Od powyższej decyzji, dnia 02 lipca 2018 odwołanie złożył T. K. przywołując argumentację, która następnie była podtrzymana w skardze, opisanej w dalszej części uzasadnienia.

W dniu 30 lipca 2018 Inwestor złożyła do akt sprawy pismo, w którym wskazała na fakt, iż w dniu 5 maja 2016 r. zostało udzielone pozwolenie na przebudowę i nadbudowę budynku.

Pismem z dnia 07 sierpnia 2018 r. WINB zwrócił się do Starostwa Powiatowego [...] z prośbą o udzielenie informacji czy dla nieruchomości została wydana decyzja o pozwoleniu na przebudowę z nadbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Ustalono, że dnia 05 stycznia 2016 r. wydano decyzję o pozwoleniu na przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, od której odwołanie złożył T. K.. Wojewoda [...] (zwany dalej: Wojewoda) decyzją z dnia 08 marca 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty, jednak wyrokiem z dnia 09 czerwca 2016 r. (sygn. akt: II SA/Po [...]) Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Wojewody, który następnie, po ponownej analizie sprawy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Staroście [...] (decyzja z dnia 15 września 2016 r.). Ten z kolei organ - postanowieniem z dnia 13 października 2016 r. - zobowiązał ustanowionego pełnomocnika Pani L. O. - M. W. do uzupełnienia dokumentów wyjaśniających. Ostatecznie – postanowieniem z dnia 05 grudnia 2016 r. - Starosta postanowił zawiesić postępowanie z urzędu do czasu rozstrzygnięcia postępowania toczącego się w Powiatowym Inspektoracie Nadzór Budowlanego.

Dnia 21 sierpnia 2018 Inwestor poinformowała organ, że skarżący uporządkował swoją nieruchomość po ponad 3 letnim jej zaniedbywaniu oraz, że "wystawił informację na płocie o chęci jej sprzedaży (...) w związku z czym, na dzień dzisiejszy jego postępowanie jest dla mnie zupełnie niezrozumiałe (...) ".

Opisaną na wstępie decyzją z dnia 01 października 2018 r. WINB uchylił zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną w zakresie terminu wykonania robót budowlanych i w to miejsce orzekł o obowiązku ich wykonania do dnia 31 marca 2019 r., a w pozostałej części utrzymał ją w mocy.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie WINB opisał stan faktyczny ustalony w sprawie i w tej mierze wskazał, że przedmiotem postępowania jest budynek mieszkalny znajdujący się na działce nr [...] w granicy z działką nr [...], jednokondygnacyjny, wybudowany w latach 70- tych o powierzchni użytkowej [...] m2. Budynek wykonany z pustaków szczelinowych, miejscowo od gruntu powiązany pustakami betonowymi, na poziomie stropu trzema warstwami cegły pełnej na zaprawie cementowo wapniowej, kryty dachem jednospadowym o konstrukcji drewnianej krytej eternitem.

Przechodząc do rozważań prawnych organ wskazał, że zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1202; zwanej dalej: PrB) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 PrB i art. 30 PrB, które określają jakich obiektów budowa nie wymaga pozwolenia na budowę, oraz które spośród wymienionych można wybudować dokonując zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru ich wykonania, jeżeli organ ten w określonym terminie nie zgłosi sprzeciwu. W ocenie organu obiekt budowlany zlokalizowany na działce nr [...] nie spełnia kryteriów wyrażonych w art. 29 PrB i art. 30 PrB, wobec czego jego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, ergo w sprawie znajduje art. 48 PrB. Kolejno organ argumentował, że budowa obiektu budowlanego, którego dotyczy postępowanie nastąpiła w latach 70-tych, a zatem została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., wobec czego zastosowanie znajdzie art. 103 ust. 2 PrB i w konsekwencji stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. ustawę z dnia 24 października 1974 r. Prawo Budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229; zwaną dalej: dPrB). Regulacja ta przewiduje możliwość przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego obiektu budowlanego, który został wybudowany niezgodnie z przepisami, pod warunkiem że nie zostały spełnione przesłanki art. 37 ust. 1 dPrB, którego treść organ przytoczył. Powołując się na orzecznictwo sądowe WINB wywodził, że jeżeli istnieje potrzeba ustalenia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 dPrB r., to w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Legalizacja samowoli budowlanej jest bowiem uwarunkowana stwierdzeniem przez organ, że obiekt znajduje się na terenie, na którym zgodnie z przepisami planistycznymi mógł być wzniesiony. To decyzja o warunkach zabudowy określa możliwość legalizacji samowolnie rozbudowanego budynku. WINB stwierdził, że organ nadzoru budowlanego powinien więc w pierwszej kolejności ustalić, czy przeznaczenie terenu, na którym położony jest obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania, jest w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i w tym kontekście ocenić czy spełniona została przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1 dPrB. Na tym tle WINB wskazał, że PINB ustalił, że obiekt budowlany znajdujący się na działce nr [...] jest zgodny z decyzją Burmistrza Z. z dnia 08 stycznia 2018 r. o warunkach zabudowy. Według organu odwoławczego nie występują zatem przesłanki art. 37 ust. 1 pkt 1 PrB.

W ocenie WINB organ I instancji ustalił również prawidłowo, że w sprawie nie zachodzą również przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 dPrB , albowiem stan techniczny obiektu budowlanego, jak również jego usytuowanie w granicy działki, nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, ani pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

W konsekwencji, zdaniem WINB, należało podzielić opinię PINB, że w sprawie nie zachodzą żadne przesłanki zastosowania obligatoryjnej rozbiórki obiektu budowlanego (art. 37 ust. 1 PrB).

Kolejno organ przywołał regulację art. 40 dPrB i wywodził, że w dniu 25 maja 2018 r. Inwestor przedłożyła organowi pierwszej instancji inwentaryzację budynku, w której zostały zawarte wnioski wskazujące, że: "inwestor zobowiązany jest wymienić pokrycie dachowe z eternitu na np. deski gr. 25mm pokryte papą asfaltową. Po wymianie pokrycia dachu należy wykonać murki ogniowe na wysokość 30cm ponad polać dachu. Pod schodami i na ścianie oddzielającej korytarz od kotłowni wykonać dodatkową warstwę płyty gkf na już istniejącej zwiększając odporność ogniową kotłowni. Wymienić drzwi kotłowni na nowe o szerokości 90 cm. ". W oparciu o powyższą opinię organ powiatowy stwierdził, że budynek objęty postępowaniem naprawczym powinien zostać w tym właśnie zakresie zmieniony i doprowadzony do stanu zgodnego z przepisami. Zdaniem organu, który powołał się tej mierze na orzecznictwo sądowe, przewidziane roboty mieszczą się w dyspozycji art. 40 dPrB i prowadzą do zachowania obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z prawem. Zdaniem WINB w sposób prawidłowy zatem organ I instancji nałożył na właściciela obiektu budowlanego, tj. L. O., obowiązek wykonania określonych robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami.

Końcowo WINB wywiódł, że nakładając w oparciu o zalecenia zawarte w opracowaniu technicznym - "Inwentaryzacja budynku z oceną stanu technicznego" obowiązek wykonania opisanych wcześniej robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia samowolnie wybudowanego Budynku do stanu zgodnego z przepisami wskazał termin wykonania tych przeróbek do dnia 31 grudnia 2018 r. W tej mierze WINB stwierdził, że w związku z faktem, iż termin ten w niedługim czasie po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ II instancji upływa oraz z uwagi na porę jesienno-zimową mogącą w znaczący sposób utrudnić wykonanie obowiązku w postaci wymiany pokrycia dachowego, w ocenie organu termin ten należało zmienić w celu umożliwienia Inwestorowi zrealizowania nałożonego obowiązku. W konsekwencji należało uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem, określonego w decyzji PINB z dnia 29 czerwca 2018 r. i orzec o obowiązku wykonania robót do dnia 31 marca 2019 r., a w pozostałej części utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy.

Opisaną na wstępie skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący, wnosząc o uwzględnienie skargi przez WINB w trybie autokontroli, zaś w przeciwnym wypadku o uchylenie decyzji WINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oraz zasądzenie od WINB na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W skardze skarżący zarzucił, że decyzja PINB została wydana z naruszeniem prawa, jest decyzją wadliwą, gdyż organ powiatowy nie przeprowadził procedury naprawczej w zgodzie z przepisami prawa. Podtrzymując zarzuty odwołania skarżący opisał je szczegółowo wskazując, co następuje.

Zdaniem skarżącego, w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 14 lutego 2018 r. słusznie stwierdziło, że decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o warunkach technicznych czy budowlanych, jakie musi spełniać planowana inwestycja, lecz przesądza jedynie o tym, czy w świetle występującej na danym terenie zabudowy jej realizacja będzie stanowić kontynuację owej zabudowy. Wobec powyższego, w ocenie skarżącego, istnienie budynku mieszkalnego na terenie działki nr [...] jest dopuszczalne w zakresie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższa decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga kwestii usytuowania budynku przy granicy działki. Jest to materia zastrzeżona dla organów administracji architektoniczno-budowlanej, a w przypadku legalizacji dla organów nadzoru budowlanego. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (Uchwała sygn. akt II OPS 3/16 z dnia 27 lutego 2017 r.) skarżący wywodził, że w przypadku, gdy w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczono sytuowanie budynku w zabudowie jednorodzinnej, zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną, bezpośrednio przy tej granicy, konieczne jest spełnienie warunków określonych w § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422).

W konsekwencji, według skarżącego, kluczowym zagadnieniem, które winien rozważyć PINB było dokonanie oceny tego, czy samowolnie wybudowany budynek spełnia wymagania, jakie określają warunki techniczne w zakresie jego usytuowania. Tymczasem PINB nie dokonał jakiejkolwiek analizy w tym zakresie i to zarówno w stosunku do przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w czasie jego budowy (tj. w latach 70-tych ubiegłego stulecia), jak i w stosunki do przepisów obowiązujących obecnie. Skarżący zwrócił w tej mierze uwagę na to, że istota samowoli budowlanej polega na budowie lub wybudowaniu obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, przy czym konieczne jest odróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków. Powołując się na orzecznictwo sądowe wywodził, że legalizacja skutków samowoli budowlanej ma na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w czasie tej legalizacji, a nie w czasie realizacji obiektu budowlanego.

Kolejny zarzut skarżącego wskazywał właśnie na okoliczność, że PINB powinien był dokonać wyboru przepisów techniczno-budowlanych w oparciu, o które przeprowadzi postępowanie naprawcze, nie ograniczając się wyłącznie do samego tylko Prawa budowlanego. Rozważając tę kwestię organ winien przede wszystkim wyjaśnić według jakiego stanu prawnego należy uwzględniać przepisy techniczno-budowlane, przy ocenie możliwości doprowadzenia samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, wskazując, czy chodzi o stan prawny obowiązujący w czasie budowy budynku, czy w czasie rozstrzygania o jego zalegalizowaniu. Takich ustaleń zaś organ nie poczynił.

Skarżący stwierdził, że pomimo tego, że legalizowany budynek mieszkalno- gospodarczy może istnieć z uwagi na pozytywne warunki zabudowy, to – w jego ocenie – nie może być zalegalizowany, gdyż nie spełnia warunków technicznych obowiązujących zarówno w czasie jego budowy, jak i obecnie. Ergo - powinien być orzeczony nakaz rozbiórki. Zabudowa przy granicy narusza, jego zdaniem, w sposób istotny prawo własności sąsiedniej nieruchomości, a zatem kwestia legalizacji samowolnie wybudowanego budynku, wybudowanego bezpośrednio przy granicy, powinna podlegać wnikliwej ocenie organu, której w sprawie zabrakło.

Zdaniem skarżącego organy obu instancji nie wyjaśniły również, dlaczego samowolnie wybudowany budynek nie pogorsza – jak stwierdziły – warunków użytkowych dla otoczenia. Nie ustalono również "innych ważnych przyczyn", o których mowa w art. 37 ust. 2 dPrB .

W ocenie skarżącego PINB nie dokonał również wszechstronnej oceny opinii mgr inż. M. W., w całości, bezkrytycznie ją akceptując. Tymczasem winien ją poddać merytorycznej ocenie, nie poprzestając na twierdzeniu, że sporządziła ją osoba działająca na zlecenie organu i posiadająca odpowiednie kwalifikacje.

Według skarżącego pozostawienie budynku narusza zasadę dobrego sąsiedztwa mającą oparcie w obowiązujących warunkach technicznych dotyczących usytuowania budynku przy granicy z działka sąsiednią.

Reasumując skarżący doszedł do wniosku, że organ odwoławczy nie tylko nie odniósł się do zarzutów odwołania, ale nawet ich nie przywołał, a sprawa nie została właściwie wyjaśniona.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała w części na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 j.t. z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 roku, poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa)).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach.

Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 i 2 Ppsa, sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego.

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że konieczne jest uchylenie decyzji organu II instancji, a to ze względów wskazanych poniżej.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja WINB z dnia 01 października 2018 r., którą organ ten uchylił wprawdzie zaskarżoną decyzję PINB z dnia 29 czerwca 2018 r., ale uczynił to w zakresie terminu wykonania robót budowlanych, który to termin odsunął w czasie, w pozostałej zaś części utrzymał decyzję PINB w mocy.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego dalej: Kpa), organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 Kpa. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę.

Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy bowiem rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Przy czym ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ pierwszej instancji.

W szczególności na organie odwoławczym ciąży obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 Kpa, przez wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a także przyczyn, dla których wnioskowanych dowodów nie przeprowadził i dlaczego nie uznał zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu .W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że organ II instancji w niniejszej sprawie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, jak również przepisów prawa materialnego, co musiało skutkować wyeliminowaniem decyzji tego organu z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 77 § 1 Kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Tymczasem w sprawie nie ustalono, a przynajmniej nie wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, czy i gdzie znajdują się w budynku będącym przedmiotem postępowania otwory okienne. Tymczasem z oświadczenia skarżącego z dnia 06 czerwca 2016 r. wynika, że nie wyraża on zgody na okna w ścianie granicznej nawet, gdyby miałyby to być otwory wypełnione luxferami. Nabiera to szczególnego znaczenie w świetle dalszych rozważań Sądu, w szczególności zaś przywołanej przez skarżącego Uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt II OPS 3/16 (dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z tezą tej Uchwały w przypadku gdy w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczono sytuowanie budynku w zabudowie jednorodzinnej, zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną, bezpośrednio przy tej granicy, konieczne jest spełnienie warunków określonych w § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422, zwanego dalej: Rozporządzenie). Ustalenie zatem, i danie temu wyrazu w uzasadnieniu wydanych rozstrzygnięć, okoliczności istnienia bądź nie otworów okiennych ma znaczenie wyjściowe dla prawidłowości działania organów.

Kwestią zasadniczą dla niniejszego postępowania jest bowiem możliwość zalegalizowania budynku usytuowanego przy granicy nieruchomości sąsiednich. W tej mierze należy zgodzić się ze skarżącym, który zarzuca, że organy okoliczności tej nie rozstrzygnęły. WINB nie usunął uchybień organu I instancji, dlatego kontrola dokonana przez ten organ w ramach postępowania odwoławczego nie została przeprowadzona prawidłowo, zaś organ wykonał swoich obowiązków merytorycznego zbadania sprawy w jej całokształcie.

Rację ma skarżący, że organy nie oceniły sprawy pod kątem § 12 ust. 3 przywołanego Rozporządzenia. Co więcej, organy nie ustaliły na podstawie jakich przepisów organ miał badać okoliczności sprawy. W pierwszej kolejności bowiem organy winny ustalić jakie przepisy znajdują w sprawie zastosowanie, aby później móc dokonać ich prawidłowej subsumcji. W tym celu konieczne było rozstrzygnięcie przez organ według jakiego stanu prawnego organ ma badać zgodność samowolnie wybudowanego budynku z przepisami techniczno-budowalnymi. Innymi słowy, czy zastosowanie w sprawie znajdują przepisy techniczno-budowalne z daty budowy budynku, czy też z momentu orzekania o jego legalizacji. W niniejszej sprawie organy nie tylko zaniechały dokonania ustalenia przepisów właściwych, ale zaniechały analizy w tym zakresie w jakiejkolwiek mierze, tj. nie dokonały jej pod katem przepisów techniczno-budowalnych z daty budowy, ani tez nie uczyniły tego pod kątem tych przepisów z daty legalizacji. Nie jest przy tym wystarczające dokonanie ustalenia samych przepisów Prawa budowlanego, które mają zastosowanie w sprawie, jak to uczynił WINB. Tym bardziej budzi to uzasadnione wątpliwości, że skarżący zwracał na to uwagę w odwołaniu od decyzji PINB.

Z tą kwestią wiąże się zresztą kolejny z zarzutów stawianych organowi II instancji. Należy bowiem również zgodzić się ze skarżącym, że organ nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów odwołania do czego, w świetle powyższych rozważań, był obowiązany. Nie tylko zatem naruszył wskazane przepisy postępowania, ale znalazło to również odzwierciedlenie w tym, że nie zostały usunięte uchybienia rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, które w odwołaniu zostały podniesione.

W opisanych okolicznościach konieczne stało się uchylenie decyzji organu II instancji, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa. Opisane zaś zaniechania organu w zakresie ustalenia przepisów mających zastosowanie w sprawie rzutowały na możliwość przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji.

Z powyższych względów Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja WINB z dnia 01 października 2018 r. została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tych przyczyn - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa orzeczono, jak w pkt I sentencji.

O kosztach postępowania w punkcie II wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 Ppsa. Na koszty te składa się uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi w kwocie 500 zł, ustalony na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), koszty zastępstwa procesowego (480 zł), stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru budowlanego obowiązany będzie uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu. Jeśli zważyć, że legalizacja skutków samowoli budowlanej ma na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w czasie tej legalizacji, a nie w czasie realizacji obiektu budowlanego konieczne będzie ustalenie i wskazanie właściwego brzmienia § 12 cyt. Rozporządzenia w aspekcie usytuowania otworów okiennych w granicy lub z zachowaniem właściwej odległości. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, cena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wskazania, co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia.