Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 1210/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2015-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par 4,
journal: Dz.U. 2010 nr 39 poz 211
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wojciechowska,, Sędzia WSA Ewa Wojtysiak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Edyta Wójtowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 11 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] [...]z dnia 23 czerwca 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR dla Powiatu [...] i Miasta z siedzibą [...] z dnia 29 stycznia 2014 r., którą odmówiono przyznania producentowi rolnemu [...] (dalej zwany także "Producentem", "Stroną" lub "Wnioskodawcą") płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 rok i nałożono sankcję w wysokości [...] zł, i przyznał [...] płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 w łącznej wysokości [...] zł, w tym z tytułu:

1. jednolitej płatności obszarowej (JPO) w wysokości [...] zł,

2. uzupełniającej płatności do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (PZ) w wysokości [...] zł.

Ww. decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) – zwanej dalej "K.p.a.", art. 3ust. 1, 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2007 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.) -– zwanej dalej "ustawą o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego" – jak wynika z uzasadnienia decyzji omyłkowo wskazano na ustawę z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.) - art. 17 , art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającym wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) 247/2006, (WE) 378/2007, oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE Nr L 30 z 31.01.2009 r., str. 16) – zwanej dalej "rozporządzeniem Rady (WE) nr 73/2009", art. 57 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 roku ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionych rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemów wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. L316 z 2.12.2009, str. 65) – zwane dalej "rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 1122/2009".

Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie sprawy.

W dniu 22 kwietnia 2013 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] wpłynął wniosek Producenta o przyznanie płatności bezpośrednich na 2013 rok. W treści wniosku do jednolitej płatności obszarowej (JPO) oraz do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (PZ) zadeklarowano działkę ewidencyjną nr 14 o powierzchni 75,09 ha.

Decyzją z dnia 29 stycznia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego [...] ARiMR odmówił Wnioskodawcy przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz nałożył na Wnioskodawcę sankcję w wysokości [...] zł oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, wskazując w jej uzasadnieniu, że przyczyną odmowy przyznania płatności jest stwierdzona podczas kontroli administracyjnej nieprawidłowość polegająca na stwierdzeniu mniejszej powierzchni uprawnionej niż zadeklarowana do płatności we wniosku na rok 2013, bowiem stwierdzona w czasie kontroli powierzchnia wynosiła 46,66 ha w stosunku do zadeklarowanej 75,09 ha, a zatem wystąpiła różnica pomiędzy zadeklarowaną powierzchnią a stwierdzoną rzędu 60,9301%, co skutkowało koniecznością zastosowania art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, zgodnie z którym jeżeli różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20% lecz nie więcej niż 50% powierzchni stwierdzonej nie przyznaje się pomocy w danym roku w stosunku do płatności JPO oraz art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, na podstawie, którego odmawia się płatności PZ wobec odmowy przyznania jednolitej płatności obszarowej.

Powyższa decyzja została odebrana osobiście przez Pełnomocnika Strony w dniu 30 stycznia 2014 r.

W dniu 13 lutego 2014 roku do Biura Powiatowego [...] wpłynęło odwołanie Producenta od ww. decyzji organu I instancji, w której Odwołujący zarzucił naruszenie art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego, art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, art. 73 ust. 1 rozporządzenia b Komisji (WE) Nr 1122/2009 oraz art. art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a., wnosząc o uchylenie decyzji i przyznanie płatności zgodnie wnioskiem oraz o przeprowadzenie dowodu z kontroli na miejscu.

Po rozpatrzeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego i zarzutów odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) jako organ odwoławczy ww. decyzją z dnia 23 czerwca 2014 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji i orzekł o przyznaniu płatności JPO i PZ na rok 2013.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że właściwa identyfikacja działki rolnej w przestrzeni oraz powierzchnia kwalifikująca się do przyznania pomocy ustalone zostały podczas przeprowadzonej dla wniosku kontroli administracyjnej na podstawie i w oparciu o system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009, na który składają się mapy, dokumenty ewidencji gruntów oraz inne dane kartograficzne. Ustalenia powierzchni kwalifikowanych dokonano na podstawie ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zachowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000. Zgodnie z art. 28 pkt. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 kontrole administracyjne, o których mowa w art. 20 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009, pozwalają na wykrycie nieprawidłowości, a w szczególności ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych, między innymi dzięki kontrolom krzyżowym dotyczącym zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych, w celu sprawdzenia kwalifikowalności obszarów do pomocy. Kontrola administracyjna jako jeden z nieodzownych etapów obsługi wniosków o przyznanie płatności stanowi więc tę część obsługi wniosku, podczas której istnieje możliwość wizualizacji zadeklarowanych gruntów, wykonania pomiaru powierzchni uprawnionej do płatności czy oceny trwałych elementów krajobrazu występujących na działkach. Proces ten przeprowadzany jest przy wykorzystaniu Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK) utworzonego na potrzeby obsługi systemu dopłat do działalności prowadzonej na obszarach wiejskich, do którego zaimplementowane są warstwy wektorowe i rastrowe, uznawane (wg rozporządzenia Komisji (WE) 73/2009, 1122/2009) jako dane referencyjne w oparciu, o które przeprowadza się kontrole administracyjne oraz postępowanie wyjaśniające. Nadto, z uwagi na fakt, że ARiMR jako podmiot realizujący płatności bezpośrednie do gruntów rolnych, obowiązana jest do weryfikacji warunków kwalifikowalności wniosków o płatność za pomocą zintegrowanego systemu administrowania i kontroli, w skład którego wchodzi m. in. system identyfikacji działek rolnych (art. 14, art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009), dysponuje oprogramowaniem informatycznym umożliwiającym przestrzenną obserwację zdjęć lotniczych, umożliwiającym z dokładnością do 0,3 m określać wysokość wszystkich obiektów znajdujących się na zdjęciach lotniczych oraz z dokładnością do 0,5 m określać granice mierzonych obiektów i właśnie tę możliwość wykorzystuje w przeprowadzanej przez pracowników ARiMR kontroli administracyjnej.

Natomiast zgodnie z ustawą o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego, której art. 7 stanowi, iż: "Rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli:

1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha;

2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, oraz postanowieniom art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 stanowiącego, że do przyznania pomocy w ramach systemu jednolitych płatności obszarowych kwalifikują się użytki rolne, które w dniu 30 czerwca 2003 r. utrzymane były w dobrej kulturze rolnej bez względu na to, czy były w tym dniu wykorzystywane do produkcji.

Na podstawie powyższych przepisów ustawy organ odwoławczy wskazał, że tylko łączne spełnienie przez Wnioskodawcę powyższych kryteriów warunkuje przyznanie płatności.

Dalej wskazano, że powierzchnia dla działki nr 14 została określona na podstawie analizy obrazu ortofotomapy pod kątem występowania elementów trwale niekwalifikujących się do płatności. Pierwsze pokrycie mapy dla ww. działki jest datowane na lipiec 2004 r. i na ortofotomapie widoczne jest częściowe zadrzewienie spornej działki (na pow. 27,65ha), na podstawie czego w sposób nie budzący wątpliwości Organ mógł stwierdzić, że część działki nr 14 na dzień 30 czerwca 2013 r. nie była użytkowana rolniczo.

Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania co do naruszenia art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego, art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 przez przyjęcie, że Odwołujący nie utrzymywał przedmiotowej działki w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., a winien był rozpatrywać sprawę pod kątem stanu upraw rolnych w roku, w którym ubiega się o przyznanie płatności oraz to, że art. 124 nie można odnosić do indywidualnego beneficjenta, organ odwoławczy wyjaśnił, że wymogi zawarte w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego nie mogą być interpretowane w oderwaniu od art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, ponieważ to na organie wydającym decyzję o przyznaniu płatności leży obowiązek zweryfikowania wniosku pod kątem użytkowania gruntu w roku składania wniosku o płatności jak również w odniesieniu do roku bazowego czyli stanu gruntów na dzień 30 czerwca 2003 r. Jak wskazał organ, pierwsze pokrycie ortofotomapy dla działki nr 14 datowane było na lipiec 2004 roku i wyraźnie obrazuje, że część działki nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej. W tej dacie widoczne są zadrzewienia i zakrzaczenia, które eliminują przyznanie płatności do tej powierzchni działki, albowiem nie była na niej prowadzona działalność rolnicza zarówno na miesiąc lipiec 2004 jak i na datę 30 czerwca 2003 r. Wskazywać na to może rozpiętość korony drzew widocznych na ortofotomapie jak i zagęszczenie drzew i krzewów występujących na gruncie.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że obowiązek sprawowania kontroli służącej ochronie interesów gospodarczych Unii Europejskiej oraz odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych beneficjentom spoczywa na właściwych organach polskich na podstawie aktów prawnych prawa unijnego (zob. art. 59, art. 80 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, EURATOM) nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 (Dz. Urz. UE L 298 z 26.10.2012, s. 1; art. 9 ust. 1 lit. a pkt i, ii rozporządzenia nr 1290/2005, art. 30 rozporządzenia nr 73/2009 oraz art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011). Dokonywanie płatności niezgodnie z prawem unijnym pociąga za sobą negatywne konsekwencje nie tylko dla zainteresowanych podmiotów (beneficjentów), ale także dla państw członkowskich (zob. J. Łacny, Okresowe kary pieniężne, ryczałty i korekty finansowe nakładane na państwa członkowskie za naruszenia prawa UE, "Zeszyty Centrum Europejskiego Natolin" nr 41/2010). Komisja Europejska ma bowiem obowiązek odzyskać od państw członkowskich środki finansowe, które wydatkowane zostały z naruszeniem prawa UE. W szczególności Komisja Europejska bada, czy państwa członkowskie kontrolują legalność i prawidłowość wydatków z funduszy przewidzianych w ramach wspólnej polityki rolnej i przestrzegają zasady właściwego zarządzania finansowego, oraz upewnia się, czy jest prowadzony i funkcjonuje prawidłowo system zarządzania i kontroli. W razie nieprawidłowości Komisja redukuje lub zawiesza całość lub część płatności pośrednich (zob. art. 17a rozporządzenia nr 1290/2005) oraz stosuje wymagane korekty finansowe, w szczególności w przypadku niewydolności systemów zarządzania i kontroli (art. 9 ust. 2 rozporządzenia nr 1290/2005). Komisja podejmuje decyzję o wyłączeniu określonych kwot z finansowania przez UE, jeżeli stwierdzi, że wydatki określone w EFRG i EFRROW zostały przeprowadzone niezgodnie z zasadami unijnymi (art. 31 ust. 1 rozporządzenia nr 1290/2005) - wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dn. z dnia 3 grudnia 2013 r. (sygn. akt P 40/12). Zatem, organy ARiMR są zobligowane do stosowania praw w takim zakresie jak zostało to wskazane w aktach prawnych zarówno polskich jak i unijnych.

Organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutu Odwołującego, że art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009 odnosił się tylko do Państw Członkowskich, stwierdził, iż również jest niezasadny, ponieważ jedynie poprzez kontrole obszarów nieużytkowanych rolniczo na 30 czerwca 2003 r. i nie przyznawaniu płatności do tych gruntów, organy ARiMR wypełniają zalecenia zawarte w przepisach prawa. Organ nie widzi innej formy wywiązania się z nałożonych obowiązków określania użytkowanych na dzień 30 czerwca 2003 r. powierzchni zgłaszanych przez rolników i ich rzetelna i dokładana weryfikacja poprzez narzędzie dopuszczone, a wręcz wymagana przez Unię Europejską, jakim jest ortofotomapa wykonana w okresie, który w sposób jasny obrazuje stan działki.

Ograniczenie się Organu do weryfikacji, czy dana działka utrzymywana jest w dobrej kulturze rolnej w roku składania wniosku byłaby bardzo mocno zawężoną interpretacją art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego i mogłaby narazić organy ARiMR na zarzut nieprawidłowego wydatkowania funduszy unijnych.

Jak wskazał dalej organ odwoławczy, przepisy prawa przewidują jednakże możliwość zastosowania wobec wnioskodawców art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, który stanowi, że zmniejszeń i wykluczeń przewidzianych, nie stosuje się w przypadku gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy, którego naruszenie przez organ I instancji Odwołujący wskazuje w odwołaniu.

Po ponownym przeanalizowaniu materiału dowodowego w sprawie organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie zastosowanie ww. przepisu art. 73 ust. 1 jest konieczne. Odwołujący bowiem złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym w roku 2013, natomiast nie można w sposób bezsporny stwierdzić, iż Wnioskodawca miał świadomość istnienia na działce nr 14 terenów trwale wykluczonych. Dostarczona wraz z wnioskiem informacja o maksymalnym kwalifikowanym obszarze PEG nie wskazuje bowiem Wnioskodawcy powierzchni trwale wykluczonej z płatności. Z informacji w niej zawartych wynika, iż Wnioskodawca mógł zgłaszać do płatności powierzchnię 72,22 ha. Posiłkując się informacjami w niej zawartymi Wnioskodawca mógł nieświadomie zadeklarować większą powierzchnię niż dopuszczalną do przyznania płatności.

Sumując, Organ II Instancji stwierdził, że na powierzchni 27,65 ha w sposób prawidłowy został stwierdzony brak jej użytkowania na dzień 30 czerwca 2003 r. (dowód ortofotomapa), jednakże wobec Wnioskodawcy należy zastosować art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r., albowiem uprawdopodobnił, że nie z jego winy powstały nieprawidłowości we wniosku obszarowym złożonym na rok 2013.

Dalej organ odwoławczy odniósł się do złożonego w odwołaniu wniosku o przeprowadzenie dowodu z kontroli na miejscu, który w ocenie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR nie mógł zostać uznany za zasadny. Jak bowiem organ ten wskazał, powierzchnię 27,65 ha wykluczono na podstawie pierwszego pokrycia mapy, które pochodzi z 30 lipca 2004 r. i jednoznacznie obrazuje, iż ww. powierzchnia na dzień 30 czerwca 2003 r. nie kwalifikowała się do objęcia systemem płatności (na tą datę organ zobowiązany jest zgodnie z przepisami krajowymi i unijnymi zweryfikować kwalifikowalność gruntów do płatności, o które ubiegają się producenci w latach kolejnych). Licznie występujące zakrzaczenia, zadrzewienia i powierzchnie nieużytkowane rolniczo wskazują na brak użytkowania działki nr 14 na wskazaną datę na ww. powierzchnię. Kontrola na miejscu w roku 2014, o którą wnioskuje Odwołujący, w ocenie organu odwoławczego jest bezzasadna bowiem jej termin, tak znacznie odległy od daty, na którą organ obowiązany jest weryfikować kwalifikowalność gruntów, nie daje podstawy aby uzyskać przeciwdowód obalający obraz ortofotomapy z lipca 2014. Jednocześnie podkreślono, że organ nie podważa, iż Strona prowadziła działalność rolniczą w latach kolejnych doprowadzając grunt do dobrej kultury rolnej.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że zasadnym było uchylenie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR [...] z dnia 29 stycznia 2014 r. i przyznanie Producentowi płatności na 2013 rok w łącznej wysokości [...] zł, na którą składają się:

1. jednolita płatność obszarowa (JPO),

przy czym wyjaśniono, że stawka jednolitej płatności obszarowej do 1 ha uprawy w 2013 r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 listopada 2013 roku w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2013 r. (Dz. U. Nr z 2013, poz. 1334) i wynosi [...] zł.

Następnie wskazano, że Odwołujący zadeklarował we wniosku o przyznanie płatności na rok 2013 w odniesieniu do jednolitej płatności obszarowej powierzchnię 75,09 ha, zaś powierzchnia stwierdzona w przeprowadzonej kontroli administracyjnej wyniosła 46,66 ha (po pomniejszeniu działki rolnej ze względu na wykluczenie z płatności powierzchni 27,65 ha, która na dzień 30 czerwca 2003 r. nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej oraz powierzchni 0,78 ha wynikającej z wykluczenia na podstawie mapy z września 2010 r.), czyli o 28,43 ha mniejszą niż zadeklarowana przez Wnioskodawcę we wniosku o przyznanie pomocy. Jednakże mając na uwadze powyższe stwierdzono, że nieprawidłowości we wniosku mogą być liczone od powierzchni 47,44ha (75,09ha - 27,65ha).

Wyliczona procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w wyniku prowadzonego postępowania dla jednolitej płatności obszarowej wynosi 1,67% i obliczona została zgodnie ze wskazanym wzorem. W związku z tym zgodnie z art. 57 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, gdy różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną wynosi nie więcej niż 3% lub 2 ha, płatność naliczono do powierzchni stwierdzonej. A zatem, początkowa płatność JPO wyniosła 46,66 ha x [..]zł = [...] zł.

Jak dalej wskazał organ odwoławczy, powyższa kwota została pomniejszona ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego. W związku z art. 11 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 oraz zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym w sprawie ustalenia współczynnika korygującego do płatności bezpośrednich przewidzianych w rozporządzeniu (WE) nr 73/2009 w odniesieniu do roku kalendarzowego 2013, w przypadku, gdy łączna kwota płatności bezpośrednich finansowanych z budżetu wspólnotowego (jednolita płatność obszarowa, płatność do krów i owiec, specjalna płatność obszarowa do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych uprawianych w plonie głównym, płatność do tytoniu, płatność cukrowa, płatność do pomidorów oraz oddzielna płatność z tytułu owoców miękkich), w danym roku jest wyższa od równowartości [...] euro, przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1913/2006 z dnia 20 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania agromonetarnego systemu dla euro w rolnictwie i zmieniającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. UE L 365 z 21.12.2006 r., str. 52, ze zm.) kwotę płatności bezpośrednich przekraczającą [...] euro zmniejsza się w wyniku zastosowania współczynnika korygującego o 2,45365800%. Zgodnie z art. 79 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 współczynnik korygujący stosuje się do sumy płatności bezpośrednich przysługujących rolnikowi w danym roku po uwzględnieniu zmniejszeń płatności, o których mowa w art. 78 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, czyli po uwzględnieniu zmniejszeń z tytułu przedeklarowania powierzchni, złożenia wniosku lub zmiany do wniosku po terminie oraz zmniejszenia z tytułu niezgłoszenia wszystkich gruntów rolnych będących w posiadaniu rolnika na dzień 31 maja roku składania wniosku. Zgodnie z § 17c rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326 ze zm.) w przypadku stosowania współczynnika korygującego, każda płatność bezpośrednia (finansowana z budżetu wspólnotowego) jest zmniejszana proporcjonalnie do udziału tej płatności w całkowitej kwocie wszystkich płatności bezpośrednich. W związku z art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich, mając na uwadze, że łączna kwota przyznanych Odwołującemu płatności bezpośrednich po zastosowaniu ewentualnych obniżek z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości wynosi [...] zł, co przy kursie wymiany euro [...] zł stanowi kwotę [...] euro, należało do kwoty stanowiącej nadwyżkę w wysokości [...] euro zastosować współczynnik korygujący w wysokości 2,45365800%. Całkowita kwota pomniejszenia wynikająca z zastosowania współczynnika korygującego wynosi [...] euro, z czego proporcjonalna kwota pomniejszenia przypadająca dla jednolitej płatności obszarowej wynosi [...] zł, co stanowi [...] euro. O kwotę tę została pomniejszona kwota jednolitej płatności obszarowej. Zatem, jak wskazał organ odwoławczy, kwota przyznanej jednolitej płatności obszarowej po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń wynosi [...] zł ([...] zł – [...] zł).

2. uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni,

wyjaśniając przy tym, że we wniosku o przyznanie płatności na rok 2013 została zadeklarowana powierzchnia 75,09 ha trwałych użytków zielonych (grupa upraw JPO, TUZ). Zgodnie z ww. rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, do powierzchni tej przysługuje płatność zwierzęca, o ile są spełnione warunki określone w przywołanym rozporządzeniu. Po przeprowadzonej kontroli administracyjnej powierzchnia stwierdzona trwałych użytków zielonych wynosiła 46,66 ha. Powierzchnia maksymalna została ustalona na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą i wynosi 46,66 ha.

Zgodnie z § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą, płatność zwierzęca przysługuje do powierzchni trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2013 nie większej jednak niż wyznaczona powierzchnia maksymalna. Mając powyższe na uwadze, powierzchnia, co do której została naliczona płatność, wynosi 46,66 ha.

Wskazano przy tym, że stawka płatności zwierzęcej do 1 ha uprawy w 2013 r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 listopada 2013 r. w sprawie stawek płatności uzupełniających za 2013 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 1360) i wynosi [...] zł.

Początkowa kwota płatności została naliczona do powierzchni stwierdzonej i wynosi [...] zł. Kwota ta została pomniejszona ze względu na zastosowane zmniejszenia, zgodnie z art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji z dnia 11 lipca 2013 r. zatwierdzającej przyznanie przejściowego wsparcia krajowego w Polsce za rok 2013. Przepis ten stanowi, iż przypadku, gdy całkowita kwota płatności bezpośrednich, które mają być przyznane rolnikowi na mocy rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009, z uwzględnieniem wszystkich krajowych uzupełniających płatności bezpośrednich przekracza [...]tys. euro, kwota krajowych uzupełniających płatności bezpośrednich, które, mają być przyznane temu rolnikowi, zostaje pomniejszona o kwotę równą 10% całkowitej kwoty przekraczającej [...] tys. euro. W przypadku gdy łączna kwota płatności bezpośredniej, wsparcia specjalnego, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej i płatności do pomidorów, która ma być przyznana rolnikowi za dany rok, jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość [...] euro przeliczonej na złote według kursu przeliczoną na złote według kursu ustalonego zgodnie z art. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1913/2006, płatność uzupełniająca podlega dodatkowemu zmniejszeniu o kwotę odpowiadającą 4% nadwyżki płatności uzupełniającej ponad kwotę stanowiącą równowartość [...] euro.

Dalej wyjaśniono, że mając na uwadze, iż łączna kwota przyznanych Producentowi płatności bezpośredniej, wsparcia specjalnego, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej i płatności do pomidorów, po zastosowaniu ewentualnych obniżek z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości, wynosi [...] zł, co przy kursie wymiany euro [...] zł stanowi kwotę [...] euro należało do kwoty stanowiącej nadwyżkę w wysokości [...] euro zastosować 10% zmniejszenie płatności uzupełniających. Całkowita kwota zmniejszenia płatności uzupełniających wynosi [...] euro, z czego proporcjonalna kwota zmniejszenia przypadająca dla uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych wynosi [...] zł, co stanowi [...] euro. O kwotę tą została pomniejszona kwota uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych.

Kwota przyznanej uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń wynosi [...] zł.

Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że od roku 2014, na mocy art. 6 pkt. 10 rozporządzenia (UE) Nr 1310/2013, przywołany wcześniej przepis stracił moc. Zatem, grunty, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., kwalifikują się do przyznania jednolitej płatności obszarowej, o ile powierzchnia ta obecnie utrzymywana jest w dobrej kulturze rolnej.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...], Producent wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części odmawiającej przyznania jednolitej płatności obszarowej (JPO) na 2013 rok do powierzchni 28,43 ha oraz w części odmawiającej przyznania płatności do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (PZ), zarzucając zaskarżonej decyzji jak w odwołaniu, tj.

1.naruszenie przepisów postępowania, tj.

- art. art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. przez brak zbadania sprawy, w szczególności przez brak przeprowadzenia kontroli na miejscu celem ustalenia rzeczywistej powierzchni przedmiotowych działek i dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, bowiem na podstawie ortofotomapy z roku 2004 organ stwierdził stan faktyczny działki w roku 2013 r.;

- art. art. 75 § 1, 78 § 1 w związku z art. 136 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie dowodu wnioskowanego przez skarżącego z kontroli na miejscu;

2. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 124ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 przez jego błędną interpretacje i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, iż odnosi się do indywidualnego beneficjenta pomimo, że z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że znajduje wyłącznie zastosowanie do Państwa Członkowskiego;

- art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich przez oparcie rozstrzygnięcia na ortofotomapach wykonanych w roku 2004, podczas gdy przedmiotowa płatność przysługuje do posiadanej w dniu 31 maja danego roku powierzchni gruntów.

W odpowiedzi na skargę, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 26.11.2014 r. zgłosił się do udziału w sprawie pełnomocnik Skarżącego, wskazując jednocześnie, że w zakresie merytorycznym wnosi i wywodzi jak dotychczas.

Wojewódzki Sąd Administracyjny [...] z w a ż y ł, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 – t. j.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy.

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności, a tym samym zaistniała podstawa do oddalenia skargi.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR [...], uchylająca w całości decyzję organu I instancji z dnia 29 stycznia 2014 r. i jednocześnie orzekająca o przyznaniu Skarżącemu płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2013 w łącznej wysokości [...] zł, w tym:

- jednolita płatność obszarowa w wysokości [...] zł (obliczoną do powierzchni stwierdzonej 46,66 ha wobec pomniejszenia zadeklarowanej działki nr 14 o powierzchni 75,09 ha ze względu na wykluczenie z płatności powierzchni 27,65 ha, która na dzień 30 czerwca 2003 r. nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej oraz powierzchni 0,78 ha wynikającej z wykluczenia na podstawie mapy z września 2010 r.),

- uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni w wysokości [...] zł (kwota zastosowanego zmniejszenia – [...] zł),

W pierwszej kolejności należy wskazać, że wprawdzie w podstawie prawnej organ odwoławczy wskazał na przepisy ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, to prawidłową materialnoprawną podstawę ww. decyzji stanowi ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012r., poz. 11, ze zm.) – zwanej dalej "ustawa o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego", przy czym w ocenie Sądu uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż w istocie sprawy organ odnosił się do przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. i te przepisy stosował w sprawie.

Z zarzutów skargi i ich uzasadnienia wynika, że Skarżący kwestionuje ustalenia organu co do prawidłowości dokonanego pomniejszenia o łączną powierzchnię 28,43 ha (ze względu na wykluczenie z płatności powierzchni 27,65 ha na podstawie ortofotomapy z lipca 2004 r. - która na dzień 30 czerwca 2003 r. nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej - oraz powierzchni 0,78 ha wynikającej z wykluczenia na podstawie mapy z września 2010 r.) zadeklarowanej działki nr 14 o powierzchni 75,09 ha, przyjmując do płatności powierzchnię 46,66 ha jako powierzchnię uprawnioną. A zatem, w rozpatrywanej sprawie spór sprowadza się w istocie do ustalenia, czy organy zasadnie przyjęły zmniejszoną powierzchnię działek dla obliczenia i przyznania płatności (stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wniosku), czy też brak jest podstaw do kwestionowania powierzchni zadeklarowanej przez Skarżącego we wniosku.

Zdaniem Skarżącego, organ nie przeprowadził kontroli na miejscu w celu ustalenia rzeczywistej powierzchni uprawnionej do płatności za rok 2013 i bezpodstawnie oparł się na ortofotomapie z 2004 r., mimo że stan faktyczny działki dotyczy 2013 roku.

Odnosząc się zatem do zarzutów skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. WE nr L 316 z 2 grudnia 2009 r. ze zm.) - dalej "Rozporządzenie 1122/2009", na potrzeby systemu jednolitej płatności obszarowej odnośnie do każdej działki referencyjnej określa się maksymalny kwalifikowany obszar. Informacje na temat maksymalnego obszaru kwalifikowalnego przypadającego na działkę referencyjną, stosownie do art. 12 ust. 3 rozporządzenia 1122/2009, zawierają z góry ustalone formularze przekazane rolnikowi zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009. Ponadto materiał graficzny przekazany rolnikowi, zgodnie z tymi samymi przepisami, wskazuje granice działek referencyjnych oraz ich unikalną identyfikację, natomiast rolnik wskazuje położenie każdej działki rolnej.

W myśl art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2008, (WE) nr 247/2006, nr (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1982/2003 (Dz. Urz. (WE) L30 z 31.01.2009 ze zm.) - dalej "Rozporządzanie 73/2009", należy ustanowić system identyfikacji działek rolnych na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych).

Obowiązkiem organu jest sprawdzenie, czy zadeklarowane przez rolnika powierzchnie działek rolnych nie przekraczają maksymalnego kwalifikowanego obszaru działek ewidencyjnych, na których położone są deklarowane działki rolne. Powyższe wynika z art. 28 ust. 1 lit. c Rozporządzenia 1122/2009, zgodnie z którym kontrole administracyjne, m.in. kontrole krzyżowe, pozwalają na wykrycie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych. Kontrole te dotyczą zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych, w celu sprawdzenia kwalifikowalności obszarów jako takich do pomocy.

Organy administracyjne, weryfikując wniosek Skarżącego ustaliły podczas kontroli administracyjnej wniosku, że powierzchnia stwierdzona działki rolnej nr 14 kwalifikowana do poszczególnych płatności była mniejsza od zadeklarowanej o powierzchnię łączną 28,43 ha. Stwierdzona różnica była rezultatem ustaleń organów dokonanych w oparciu o art. 17 rozporządzenia 73/2009, przy wykorzystaniu pomiaru powierzchni użytkowanej rolniczo w oparciu o ortofotomapę przedstawiająca pierwsze pokrycie działki nr 14 z lipca 2004, z której wynikało, że powierzchnia 27,65 ha tej działki na dzień 30 czerwca 2003 r. nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolne, a zatem została trwale wykluczona z płatności oraz, na podstawie mapy z września 2010 r., w oparciu o którą wykluczono powierzchnię 0,78 ha.

Na podstawie dokonanych pomiarów organy uznały, że obszary wyłączone z płatności w ramach spornej działki ewidencyjnej nie spełniają wymogów określonych w rozporządzeniu w sprawie minimalnych norm zgodnie z § 4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. z 2010 r. Nr 39, poz. 211 ze zm.). Mianowicie, grunty rolne nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami, to bowiem eliminuje je z przyznania płatności do powierzchni zadrzewionej i zakrzaczonej. Natomiast – jak słusznie wskazał organ, a Skarżący tej okoliczności nie kwestionuje w skardze - pierwsze pokrycie ortofotomapy dla działki nr 14 datowane jest na lipiec 2004 r. i wyraźnie obrazuje, że część działki nie była utrzymywana w dobrej kulturze. W tej dacie widoczne są zadrzewienia i zakrzaczenia, co świadczy, że w tej dacie na tej powierzchni nie była prowadzona działalność rolnicza zarówno według stanu na miesiąc lipiec 2004 r. jak i w dacie 30 czerwca 2003 r., a świadczy o tym rozpiętość korony drzew widocznych na ortofotomapie jak i zagęszczenie drzew i krzewów występujących na tym gruncie. W związku z powyższym grunty te zostały wykluczone z wniosku jako obszary nieuprawnione (skupiska drzew i krzewów) do płatności rolnośrodowiskowej, co stwierdzono w trakcie kontroli administracyjnej wniosku na podstawie zdjęć obszarów zajmowanych przez działkę rolną nr 14.

Zdaniem Skarżącego powyższe ustalenia dokonane na podstawie ortofotomapy z dnia 30 lipca 2004 r. nie mogą stanowić podstawy do przyjęcia, że rzeczywista powierzchnia gruntu zgłoszonego we wniosku jest większa niż pomiar wykonany przez organy. Strona zarzuca organowi, że nie dokonał ustalenia rzeczywistej powierzchni gruntu zgłoszonego do płatności i nie przeprowadził stosownej kontroli na miejscu.

W ocenie Sądu, zarzuty Skarżącego są nieuzasadnione, a działanie organu polegające na ustaleniu powierzchni gruntów zgłoszonych do otrzymania płatności w oparciu o ortofotomapę nie stanowi naruszenia prawa.

Wskazać należy, że w powołanym art. 17 Rozporządzenia Rady Nr 73/2009 jako podstawę utworzenia systemu identyfikacji działek rolnych wskazano mapy lub dokumenty ewidencji gruntów albo innych danych kartograficznych; zaznaczono także że należy wykorzystywać techniki skomputeryzowanego systemu informacji geograficznej, a w tym ortoobrazów lotniczych, satelitarnych. System ten wchodzi w skład systemu administrowania i kontroli (zwanego systemem zintegrowanym), który musi być obowiązkowo prowadzony przez każde państwo członkowskie (art. 14 i art. 15 cyt. Rozporządzenia 73/2009). System zintegrowany obejmuje skomputeryzowaną bazę danych, system identyfikacji działek rolnych, system identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności, wnioski o pomoc, zintegrowany system kontroli, jednolity system rejestrowania tożsamości każdego rolnika, który składa wniosek o pomoc.

Podkreślić przy tym należy, że na państwa członkowskie nałożono obowiązek przeprowadzenia kontroli administracyjnej wniosków o przyznanie pomocy celem zweryfikowania warunków kwalifikowalności do uzyskania tej pomocy (art. 20 ust. 1 Rozporządzenia 73/2009). Jak to zostało już wcześniej wskazane, kontrole administracyjne, zgodnie z art. 28 ust. 1 Rozporządzenia 1122/2009 służą wykrywaniu nieprawidłowości, w szczególności przez stosowanie narzędzi informatycznych. Przy czym podkreślenia wymaga, że kontrola administracyjna (a zatem kontrola z wykorzystaniem środków informatycznych) ma znaczenie zasadnicze, a kontrola na miejscu (a zatem taka, której domagał się Skarżący) może być stosowana jako uzupełnienie tej kontroli administracyjnej, co wynika z art. 20 ust. 2 Rozporządzenia 73/2009. Także w cyt. Rozporządzeniu tej Komisji wskazano, że sprawdzenie zgodności z systemem kwalifikowalności obejmuje kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, przy czym kontroli administracyjnej muszą być poddane wszystkie wnioski (art. 10 ust. 2, art. 11 ust. 1).

Wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej, w tym Polska zobowiązane są do ustanowienia zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (ZSZiK), w tym do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS) ustanowionego na podstawie map lub dokumentów, przy wykorzystaniu skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS) tj. obrazów lotniczych lub satelitarnych. System informacji geograficznych (GIS) pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności. Zintegrowany system kontroli i opiera się na bazie danych działek referencyjnych - działek odniesienia, którymi w przypadku systemu polskiego są przetworzone na potrzeby dopłat powierzchniowych, dane z ewidencji gruntów i budynków (EGiB). Przyjęte zasady ustalania powierzchni kwalifikowanych do płatności w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wynikają wprost z przepisów unijnych.

Rolą tego systemu jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i, czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat (PEG). Powyższych ustaleń dokonuje się na ortofotomapie cyfrowej. Jednocześnie zgodnie z wytyczną Komisji Europejskiej z 2009 r., w wyniku kontroli administracyjnych, przeprowadzanych zgodnie z art. 28 ust. 1 lit. c Rozporządzenia 1122/2009, nie można dokonać żadnych płatności do powierzchni wykraczających poza działkę referencyjną, której powierzchnia ma być wyznaczona przy wykorzystaniu technologii GIS opartej na obrazie ortofotomapy.

Maksymalną powierzchnię referencyjną (PEG) określoną w systemie LPIS dla danej działki referencyjnej stanowią grunty rolne spełniające kryteria określone w art. 124 ust. 2 Rozporządzenia 73/2009. Zatem, kontrole administracyjne prowadzone są tylko i wyłącznie w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wyznaczone na podstawie ortofotomapy oraz materiał graficzny, na którym producent rolny zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej.

Z powyższych względów ortofotomapa jest jedynym prawnie dostępnym instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności, a zatem przeprowadzenie kontroli na miejscu w roku 2014 , której domaga się Skarżący jest bezpodstawne, nie stanowi bowiem alternatywnej dla ortofotomapy podstawy ich weryfikacji. Należy zauważyć, że definicja gruntów rolnych kwalifikujących się do płatności bezpośrednich wynikająca z przepisów wspólnotowych (art. 124 ust. 2 RR nr 73/2009) nie jest tożsama z powierzchnią użytków rolnych, które są definiowane w Ewidencji Gruntów i Budynków (EGiB). Z powyższego względu powierzchnie użytków rolnych określone w systemie EGiD nie mogą stanowić powierzchni referencyjnej dla jednolitej płatności obszarowej.

A zatem, okoliczności podnoszone przez Skarżącego w skardze co do konieczności wykorzystania przez organ wszelkich dostępnych środków dowodowych, o czym mowa w art.75 § 1 K.p.a. (nie zaś w art. 107 § 3 K.p.a., na który wskazał Skarżący, ten bowiem dotyczy elementów uzasadnienia faktycznego decyzji) pozostają bez wpływu na powierzchnię ustaloną przez organ jako kwalifikującą się do płatności. Ortofotomapa cyfrowa, czyli zdjęcie powierzchni ziemi wykonane z samolotu lub satelity i przetworzone do postaci metrycznej, jest opracowaniem geodezyjnym wykonywanym zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ortofotomapy cyfrowe pozyskiwane są w trybie art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), po wykonaniu podlegają przekazaniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (zasobu centralnego), i są gromadzone w Centralnym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, stanowiącego własność Skarbu Państwa. Należy podkreślić, że ortofotomapy cyfrowe wykonane są w układzie współrzędnych płaskich prostokątnych "1992", tj. państwowym systemem odniesień przestrzennych, i stanowią najbardziej optymalne ogólnie dostępne źródło dokonywania pomiarów powierzchni oraz interpretacji w zakresie zagospodarowania gruntami i ich użytkowania, tj. stanowią podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki. Żaden pomiar powierzchni i odległości (w tym także dokonany przez inspektorów przeprowadzających czynności kontrolne na miejscu) zgodnie z przepisami prawa geodezyjnego i kartograficznego nie może być prowadzony po ukształtowaniu powierzchni terenu. Wszystkie pomiary prowadzi się w tzw. rzucie ortogonalnym (prostopadłym). Ortofotomapa jest bezpośrednim odzwierciedleniem tego wymogu.

Przywołać przy tym należy również wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 10 kwietnia 2014 r., C-485/12 w sprawie Maatschap T. van Oosterom en A. van Oosterom-Boelhouwer przeciwko Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, w którym TSUE nie zakwestionował możliwości weryfikacji danych zawartych we wniosku wyłącznie w oparciu o dane informatyczne oparte na zdjęciach lotniczych. W uzasadnień TSUE stwierdził, że z art. 17 Rozporządzenia 73/2009 wynika, że fotointerpretacja obrazów satelitarnych lub zdjęć lotniczych również może służyć do ustalenia powierzchni kwalifikującej się do pomocy w ramach kontroli administracyjnych. Ze względu na złożoność zintegrowanego systemu i na fakt, że kontrole administracyjne w odróżnieniu od kontroli na miejscu, które mogą być przeprowadzone za pomocą prób kontrolnych, muszą dotyczyć wszystkich wniosków o pomoc, korzystanie ze środków technicznych i odpowiednich metod kontrolnych jest bowiem niezbędne, aby móc skutecznie rozpatrywać dużą liczbę wniosków.

Żaden przepis rozporządzeń nr 73/2009 i nr 796/2004 nie stoi jednak na przeszkodzie temu, by kontrole administracyjne mające na celu zweryfikowanie kwalifikowalności do pomocy powierzchni zadeklarowanych przez rolnika w jego wniosku nie były w części prowadzone w sposób automatyczny i na podstawie zdjęć lotniczych niebędących elementem składowym systemu identyfikacji działek rolnych, przy zastrzeżeniu, że kontrole te pozwolą zgodnie z art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 zapewnić skuteczną weryfikację przestrzegania warunków przyznawania pomocy oraz wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności.

Artykuł 24 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004 przewiduje, że stwierdzenie nieprawidłowości w deklaracji rolnika powinno prowadzić do wszczęcia odpowiedniej procedury administracyjnej, a w razie konieczności do przeprowadzenia kontroli na miejscu. Zgodnie z celem określonym w art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 powinno to mieć miejsce również w sytuacji, gdy nieprawidłowości zostały stwierdzone w następstwie porównania przeprowadzonego między działkami rolnymi zadeklarowanymi we wniosku o płatność jednolitą a nowymi zdjęciami lotniczymi mającymi na celu aktualizację systemu identyfikacji działek rolnych.

Jak wynika z art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004, właściwy organ powinien jednak ocenić środki, które należy przyjąć w razie stwierdzenia nieprawidłowości.

Jeżeli więc właściwy organ nie ma wątpliwości co do danych pomiarowych, które zaczerpnął z dostępnych mu zdjęć lotniczych, nie może on być w każdym razie zobowiązany do przeprowadzenia pomiarów danych działek w terenie. W przeciwnym wypadku bowiem zakres uznania przyznany w ten sposób właściwemu organowi byłby bezprzedmiotowy.

Taka wykładnia jest zresztą zgodna z systematyką rozporządzenia nr 796/2004. Artykuł 26 rozporządzenia nr 796/2004 przewiduje mianowicie, że państwa członkowskie są zobowiązane do przeprowadzenia kontroli na miejscu w oparciu o próby kontrolne i minimalną ilość. Otóż możliwość prowadzenia jedynie ograniczonej liczby kontroli na miejscu, przysługująca państwom członkowskim z oczywistych powodów związanych z kosztami, byłaby podważona, jeżeli właściwe władze byłyby zobowiązane do przeprowadzenia inspekcji terenowej, gdy tylko zostanie stwierdzona nieprawidłowość.

W świetle powyższych rozważań wskazać należy, że rozporządzenie nr 796/2004 należy interpretować w ten sposób, że jeżeli automatyczne kontrole krzyżowe mające na celu zweryfikowanie kwalifikowalności do pomocy działek zadeklarowanych we wniosku rolnika o płatność jednolitą są ze względu na aktualizację systemu identyfikacji działek rolnych uzupełniane weryfikacją na podstawie nowych zdjęć lotniczych, prowadzącą do stwierdzenia nieprawidłowości w deklaracji tegoż rolnika, to właściwy organ nie jest zobowiązany do przeprowadzenia inspekcji terenowej, lecz dysponuje, zgodnie z art. 24 ust. 2 tego rozporządzenia, uprawnieniami dyskrecjonalnymi w odniesieniu do środków, które w konsekwencji należy przyjąć. W szczególności organ ten nie może być zobowiązany do przeprowadzenia pomiaru na terenie danych działek, jeżeli nie ma on wątpliwości co do danych pomiarowych, które zaczerpnął z dostępnych mu zdjęć lotniczych.

Wprawdzie cytowane orzeczenie w swojej treści odnosi się do Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008, które to rozporządzenie utraciło moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2010 r. niemniej jednak przywoływane w wyroku przepisy art. 24 ust. 2 i art. 26 Rozporządzenia 796/2004 mają swoje odpowiedniki w obowiązującym od dnia 9 grudnia 2009 r. Rozporządzeniu 1122/2009, tj. w art. 28 ust. 2 oraz w art. 30. Orzeczenie to zachowuje zatem swoją aktualność także pod rządami nowego, obowiązującego aktu prawnego.

Należy w tym miejscu wskazać także na brzmienie przepisu art. 11 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. UE L 25 z 28 stycznia 2011 r. str. 8 ze zm.), który stanowi, że kontrole administracyjne przeprowadza się w przypadku wszystkich wniosków o wsparcie i wniosków o płatność; kontrole te obejmują wszystkie elementy, których kontrola za pomocą środków administracyjnych jest możliwa i stosowna. Kontrola administracyjna dotyczy zgodności między zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku działkami rolnymi, a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych, w celu sprawdzenia kwalifikowalności obszarów jako takich do pomocy.

Końcowo zwrócić należy uwagę na regulację zawartą w przepisie art. 3 ust.1 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego. Przepis ten stanowi, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponadto podkreślić należy, co ma istotne znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, że z ust. 3 ww. art. 3 wynika, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Przywołane regulacje skutkują konkretnymi konsekwencjami w zakresie odnoszącym się do ram i konstrukcji postępowania wyjaśniającego w sprawach o przyznanie płatności. Jest to bowiem szczególne, uproszczone postępowanie administracyjne, w którym, jak wynika z przywołanych przepisów, organ administracji, w zakresie odnoszącym się do ustaleń stanu faktycznego sprawy, proceduje na podstawie materiału dowodowego wskazanego we wniosku, a także na podstawie dowodów i innych dokumentów wskazanych i dołączonych przez wnioskodawcę. To na nim bowiem, spoczywa ciężar udowodnienia faktu, z którego wywodzi skutki prawne. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest to, że organ administracji, zasadniczo, zwolniony jest z obowiązku poszukiwania dowodów na okoliczności istotne z punktu widzenia uprawnień wnioskodawcy do płatności (wyroki NSA: z 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 344/11, z 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 810/11, dostępne: www.orzecznictwo.nsa.gov.pl).

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisów art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 i art. 7 ust.1 ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego zwrócić należy uwagę, że od 1 stycznia 2014 r. - na mocy art. 6 pkt. 10 rozporządzenia (UE) Nr 1310/2013 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego niektóre przepisy przejściowe w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz zmieniające rozporządzenie (UE) nr 1305/2013 Parlamentu Europejskiego i Rady w zakresie środków i ich rozdziału w odniesieniu do roku 2014, a także i zmieniające rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 oraz rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, (UE) nr 1306/2013 i (UE) nr 1308/2013 Parlamentu Europejskiego i Rady w zakresie ich stosowania w roku 2014 - przepis art. 124 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 zmienił brzmienie. Zatem, grunty, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., kwalifikują się do przyznania jednolitej płatności obszarowej, o ile powierzchnia ta obecnie utrzymywana jest w dobrej kulturze rolnej, o czym organ odwoławczy poinformował końcowo. Jednakże zmieniony przepis obowiązuje dopiero od 1 stycznia 2014 r., zaś płatności będące przedmiotem rozpoznawanej sprawy dotyczą roku 2013.

W świetle powyższego zatem, zachodzi podstawa do uznania, że zaskarżone stanowisko organu odwoławczego jest prawidłowe. Organ ten dokonał weryfikacji powierzchni gruntów kwalifikujących do uzyskania przez Skarżącego płatności, w oparciu o dostępne organom instrumenty informatyczne, oparte na ortofotomapie przedstawiającej pierwsze pokrycie działki nr 14 według stanu na lipiec 2004 r. Takie postępowanie organów jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa unijnego wskazującymi, że kontrola administracyjna, jako zasadniczy sposób weryfikacji wniosków, jest wykonywana przy wykorzystaniu dostępnych organowi środków informatycznych, natomiast kontrola na miejscu, ma charakter uzupełniający.

Skarżący zaś nie podważył ustaleń dokonanych przez organ w postępowaniu o przyznanie płatności żadnym dowodem, wbrew wskazanej regule dowodzenia przewidzianej w art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego, determinującej kształt i charakter postępowania wyjaśniającego w sprawie. Nie wskazał bowiem na żadną okoliczność, która skutecznie by wzruszyła ustalenia organów administracji stanowiące faktyczną podstawę wydanej w sprawie decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny [...], nie stwierdzając naruszenia prawa zaskarżoną decyzją i nie znajdując podstaw do jej uchylenia, na mocy art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.