Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 734/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 33 par. 1 pkt 8, art. 27 par. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2019 poz 1438
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie WSA Mariola Jaroszewska (spr.) WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 marca 2020 r. sprawy ze skargi W. D. na postanowienie Wojewody z dnia 24 września 2019 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie rozbiórki oddala skargę.


UZASADNIENIE

W. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewody (dalej jako "Wojewoda") z dnia 24 września 2019 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Starosty (dalej jako "Starosta") z dnia 10 lipca 2019 r., w przedmiocie oddalenia zarzutów egzekucyjnych.

Zaskarżone postanowienie zostało podjęte w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z dnia 23 maja 2019 r., nr [..], Starosta nałożył na skarżącego grzywnę w wysokości 10.000 zł w celu przymuszenia i wezwał do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z dnia 23 maja 2019 r., tj. rozbiórki tymczasowej hali namiotowej o wymiarach 10,0 x 20,0 m, położonej na terenie działki nr [..] w miejscowości N. (gm. C.), posadowionej w oparciu o zgłoszenie budowy niewymagającej pozwolenia na budowę z dnia 20 września 2018 r., w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia. Termin do rozbiórki obiektu stał się wymagalny w dniu 9 kwietnia 2019 r. Zobowiązany pomimo wysłanego do niego upomnienia z dnia 16 kwietnia 2019 roku, nie dokonał rozbiórki do której się zobowiązał w zgłoszeniu.

Zobowiązany natomiast złożył zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia oraz zgłosił zarzuty do postępowania egzekucyjnego.

Po rozpatrzeniu zgłoszonego zarzutu egzekucyjnego, opartego na art. 33 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a., Starosta postanowieniem z dnia 10 lipca 2019 r. oddalił zarzuty.

Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez zobowiązanego Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że argumenty strony dotyczące naruszenia art. 3 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) oraz art. 8 § 1 k.p.a. i art. 121 § 5 u.p.e.a. nie mogły zostać rozpatrzone w postępowaniu dotyczącym zarzutów egzekucyjnym, gdyż nie stanowią zarzutu wynikającego z art. 33 u.p.e.a. Odnosząc się natomiast do prawidłowo sformułowanego zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego Wojewoda stwierdził, że spośród przewidzianych przez ustawę środków grzywna jest najmniej uciążliwa. Zaznaczył organ, że nie jest ona karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie, zmotywowanie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się, stąd nie ma tutaj zastosowania wyrażona w prawie karnym zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Wobec zaś zdecydowanego oporu zobowiązanego, konieczne było wszczęcie postępowania egzekucyjnego i zastosowanie środków egzekucyjnych mających na celu wykonanie nałożonego obowiązku.

W skardze W. D. domaga się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty. Zarzuca naruszenie art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie zaszła jedna z podstaw zarzutów przeciwegzekucyjnych, gdy tymczasem zastosowany środek jest dla skarżącego zbyt uciążliwy. Zdaniem skarżącego Wojewoda naruszył art. 7, art. 77 § i art. 107 k.p.a. w związku z art. 140 i art. 144 k.p.a., albowiem nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, nie zebrał całego materiału dowodowego z urzędu i nie dokonał jego wszechstronnej, całościowej oceny, co doprowadził do błędnego uznania, że nie zaszła podstawa zarzutów. W konsekwencji naruszył art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., gdyż istniały przesłanki do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie do wydania decyzji kasatoryjnej.

W uzasadnieniu skarżący wskazuje, że równolegle z zarzutami egzekucyjnymi w dniu 17 czerwca 2019 r. wniósł zażalenie na postanowienie Starosty z dnia 23 maja 2019 r. w przedmiocie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Po rozpoznaniu tego zażalenia Wojewoda postanowieniem z dnia 24 września 2019 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Staroście. Wojewoda podzielił argumentację strony, że Starosta dopuścił się dowolności w ustalaniu wysokości grzywny oraz brak należytego umotywowania dokonanego wyboru środka. Nie jest zatem jasne, dlaczego Wojewoda nie przychylił się do argumentów podniesionych w zażaleniu od postanowienia oddalającego zgłoszone zarzuty egzekucyjne. Tym bardziej, że w przekazanym do ponownego rozpoznania postępowaniu Starosta postanowieniem z dnia 15 października 2019 r. nałożył na skarżącego grzywnę w wysokości 5.000 zł.

To oznacza, że w niniejszym postępowaniu organy dokonały błędnej wykładni art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. i nie dostrzegły, że zastosowany środek jest zbyt uciążliwy dla skarżącego. Sama bowiem wysokość grzywny, a nie wybór grzywny jako jednego z możliwych środków egzekucyjnych powoduje, że mamy do czynienia ze środkiem egzekucyjnym nazbyt uciążliwym dla obowiązanego. Uciążliwość ta przejawia się w wymiarze finansowym, gdyż ustalona kwota jest aktualnie niemożliwa do uiszczenia bez uszczerbku dla płynności finansowej przedsiębiorstwa skarżącego. Skarżący prowadzi działalność gospodarczą w bardzo trudnej i specyficznej branży związanej z budową rurociągów przesyłowych i sieci rozdzielczych, w szczególności zajmuje się wykonywaniem instalacji wodno-kanalizacyjnych zewnętrznych, cieplnych oraz wszelkiego rodzaju robotach ziemnych. Skarżącego wiążą długoterminowe kontrakty, w których główna część wynagrodzenia za ich realizację wypłacana będzie dopiero w latach kolejnych (2021-2022). Ponadto skarżącego obciążają wysokie wydatki związane z prowadzeniem przedsiębiorstwa, które musi ponosić na bieżąco. Jednorazowe obciążenie tak wysoką grzywną mogłoby więc spowodować znaczne trudności w bieżącej działalności firmy.

Okoliczności te nie zostały jednak uwzględnione przez organ odwoławczy, który w ogóle nie przeprowadził żadnej czynności dowodowej w celu ustalenia, czy rzeczywiście zastosowano wobec strony zbyt uciążliwy środek egzekucyjny. Gdyby Wojewoda poprawnie zgromadził materiał dowodowy, poczyniłby odmienne ustalenia faktyczne i wysnuł inne wnioski, że nałożona grzywna jest zbyt uciążliwa. Mając bowiem pełen obraz sytuacji majątkowej stronu, organ odwoławczy mógłby wydać odmienne rozstrzygnięcie. W zaskarżonym postanowieniu zabrakło jednak jakiegokolwiek odniesienia się do materiału dowodowego, ani nie wskazano faktów, które organ uznał za udowodnione i przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiary.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2188 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, a więc czy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego lub procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy.

Takich naruszeń sąd wojewódzki w niniejszej sprawie nie stwierdził, zaskarżone rozstrzygnięcia nie naruszają przepisów prawa, a zatem brak było podstaw do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli było postanowienie Wojewody z dnia 24 września 2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty o oddaleniu zarzutów egzekucyjnych. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotowa egzekucja została wszczęta w celu wykonania obowiązku rozbiórki tymczasowej hali namiotowej o wymiarach 10 m x 20 m, położonej na terenie działki nr [..] w N., posadowionej w oparciu o zgłoszenie budowy niewymagającej pozwolenia na budowę z dnia 20 września 2018 r. W związku z tym inwestor wybudował legalny tymczasowy obiekt budowlany, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane, i nie dokonał jego rozbiórki po upływie deklarowanego w zgłoszeniu terminu 180 dni. Istota rzeczy sprowadza się więc do tego, że inwestor legalnie wybudował obiekt i nie rozebrał go, pomimo, że taki obowiązek spoczywał na nim z mocy prawa w związku z dokonanym skutecznie i przyjętym bez sprzeciwu zgłoszeniem. Jednocześnie dokonane przez inwestora zgłoszenie zamiaru budowy przedmiotowego obiektu nałożyło na niego obowiązek jego rozbiórki po upływie terminu 180 dni od daty wybudowania obiektu. Obowiązek ten wynika bezpośrednio z przepisów prawa - z art. 29 ust. 1 pkt 12 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, według których zgłoszenia wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż 180 dni od daty rozpoczęcia budowy obiektu określonego w zgłoszeniu. Jest to zatem obowiązek wynikający bezpośrednio z przepisów prawa o charakterze niepieniężnym, zatem ustawodawca nie sformułował odrębnego przepisu mówiącego o istnieniu takiego obowiązku i nie przewidział w tym zakresie konieczności wydania decyzji nakazującej rozbiórkę zakładając, że inwestor będzie przestrzegał prawa i zachowa się zgodnie z podjętym zobowiązaniem w zgłoszeniu. Wierzycielem oraz organem egzekucyjnym jest w takim przypadku starosta, o czym mowa w art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 2 oraz art. 20 § 1 pkt 2 u.p.e.a. (zob. wyroki WSA: w Szczecinie z dnia 10 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 518/16; w Gliwicach z dnia 31 października 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 622/18, dostępne w CBOSA).

W świetle powyższego należy stwierdzić, że przedmiotowy obowiązek o charakterze niepieniężnym wynikał z mocy samego prawa. Niezasadnie zatem organ w wystawionym tytule wykonawczym wskazał jako podstawę prawną tego obowiązku postanowienie z dnia 23 maja 2019 r. o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia, gdyż podstawą obowiązku był art. 29 ust. 1 pkt 12 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Niemniej, w ocenie sądu, uchybienie to nie miało wpływu na wynik niniejszej sprawy. Przede wszystkim należy zauważyć, że strona podniosła wyłącznie jeden zarzut oparty na podstawie art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. natomiast zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są specyficznym środkiem zaskarżenia przysługującym zobowiązanemu w fazie wszczęcia postępowania egzekucyjnego a nie w jego toku. Wynika to wprost z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., który to przepis zakreśla zobowiązanemu do zgłoszenia takich zarzutów siedmiodniowy termin liczony od dnia doręczenia mu odpisu tytułu wykonawczego. Zobowiązany nie może więc po upływie terminu do wniesienia zarzutów ich uzupełniać, powołując nowe podstawy, gdyż zarzuty takie są spóźnione i nie podlegają rozpatrzeniu. Postępowanie w przedmiocie zarzutów wszczynane jest bowiem wyłącznie na wniosek (zarzut) strony, który wyznacza ramy takiego postępowania. W takim przypadku jedynie od zobowiązanego zależy, jaki będzie zakres takiego postępowania. Wkraczanie przez organ administracyjny z urzędu, w sferę zarezerwowaną jedynie dla zobowiązanego, nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach (zob. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt II FSK 252/16, dostępny w CBOSA). Zatem organ rozpoznający zarzuty nie ma obowiązku w postępowaniu wywołanym zarzutami egzekucyjnymi rozważania zasadności każdej z przesłanek wskazanych w art. 33 u.p.e.a., w szczególności tych, których strona nie zgłosiła we wniesionych zarzutach (tak też w wyroku WSA w Krakowie z dnia 16 października 2019 r., sygn akt I SA/Kr 829/19, dostępnym w CBSA). Podobnie sąd administracyjny nie jest uprawniony do rozpatrywania zarzutów zgłoszonych po raz pierwszy przez zobowiązanego w postępowaniu przed tym sądem (por. wyrok NSA OZ w Lublinie z 3 grudnia 1997 r., sygn. akt I SA/Lu 1246/96, LEX nr 35893), ani do badania w ramach art. 134 p.p.s.a., czy w okolicznościach sprawy nie zaistniały przesłanki odpowiadające zarzutom określonym w art. 33 § 1 pkt 1-10 u.p.e.a., których strona nie podnosiła ani przed organem, ani w skardze.

Wprawdzie zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny na każdym etapie jest zobligowany do badania dopuszczalności egzekucji, w tym prawidłowości wystawienia tytułu wykonawczego, a więc czy odpowiada on wymogowi określonemu m.in. w art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. w zakresie wskazania podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku, lecz skoro w rozpoznawanym przypadku obowiązek wynikał z samych przepisów prawa to nawet wskazanie w tytule jako podstawy obowiązku postanowienia o wymierzeniu grzywny nie może być oceniane jako nieprawidłowe, niezgodne z obowiązkiem podlegającym egzekucji wystawienie tytułu wykonawczego tym bardziej, że w ww. postanowieniu wyjaśniono źródło egzekwowanego obowiązku.

W konsekwencji, skoro przedmiotowy obowiązek wynika z przepisów prawa i zgłoszenia dokonanego przez inwestora zgodnie z Prawem budowlanym, wątpliwości sądu nie budzi także to, że właściwym w niniejszej sprawie organem egzekucyjnym był Starosta, jako wierzyciel obowiązku, zgodnie z art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 2 oraz art. 20 § 1 pkt 2 u.p.e.a.

Przechodząc następnie do właściwej, merytorycznej oceny działań organów egzekucyjnych rozpoznających wniesione przez zobowiązanego zarzuty sąd uznał, że były one prawidłowe.

Jak już wskazano, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z wynikającym z mocy prawa obowiązkiem niepieniężnym, tj. dotyczącym rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem i przewidzianym do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż 180 dni od daty rozpoczęcia budowy, podlegającym egzekucji administracyjnej,(art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a.). W toku podjętych czynności organ egzekucyjny stwierdził, że obowiązek ten nie został wykonany, w związku z czym w dniu 16 kwietnia 2019 r. wystosował do zobowiązanego – inwestora, upomnienie, a następnie wobec dalszego uchylania się od realizacji obowiązku w dniu 23 maja 2019 r. nałożył na dłużnika administracyjnego grzywnę w celu przymuszenia wykonania obowiązku, doręczając jednocześnie tytuł wykonawczy.

Jest to zatem sytuacja opisana w art. 122 u.p.e.a., który stanowi, że stosując grzywnę w celu przymuszenia organ egzekucyjny powinien doręczyć zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego (o ile nie został on wcześniej doręczony), a także postanowienie o nałożeniu grzywny. Z kolei w § 3 tego przepisu ustawodawca ustalił środki prawne przysługujące zobowiązanemu w przypadku zastosowania grzywny w celu przymuszenia. Zobowiązany ma więc prawo do zgłoszenia zarzutów (z przyczyn określonych w art. 33 u.p.e.a.) oraz do wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Służy mu też prawo do wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zobowiązany ma zatem prawo do równoległego zgłoszenia zarzutów oraz wniesienia zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia, które stanowią odrębne środki prawne, przy czym w przypadku wniesienia zarówno zarzutów, jak i zażalenia na postanowienie o zastosowaniu tego środka, jako pierwsze powinny być rozpoznane zarzuty i dopiero od rezultatu ich rozpatrzenia zależy, czy grzywna będzie mogła zostać nałożona (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 919/08, LEX nr 536307).

Co przy tym istotne, instytucja zarzutów, która dotyczy istoty postępowania egzekucyjnego jest silnie sformalizowana, a to przejawia się przede wszystkim w tym, że podstawą zarzutu mogą być wyłącznie okoliczności enumeratywnie wyliczone w art. 33 u.p.e.a. Określone w tym przepisie zarzuty mogą być podniesione w trojakiego rodzaju sytuacjach: po pierwsze, zobowiązany, wnosząc zarzut, podważa podstawy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, ponieważ kwestionuje istnienie obowiązku (art. 33 § pkt 1 u.p.e.a.) albo, nie zaprzeczając istnieniu obowiązku, kwestionuje jego wymagalność (art. 33 § pkt 2 u.p.e.a.); po drugie, zobowiązany wytyka organowi egzekucyjnemu istotne uchybienia proceduralne (art. 33 § pkt 3–4, 6-7, 9–10 u.p.e.a.); po trzecie, zobowiązany kwestionuje dopuszczalność bądź celowość wszczęcia egzekucji lub zastosowania danego środka egzekucyjnego (art. 33 § pkt 5 i pkt 8 u.p.e.a.). Zarzuty są zatem środkiem pozwalającym na zakwestionowanie zarówno podstaw prowadzenia egzekucji, jak i prawidłowości poszczególnych czynności organu egzekucyjnego (zob. P. Przybysz, Administracyjne środki prawne w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, LEX/el 2018).

W niniejszej sprawie zobowiązany, korzystając zarówno z prawa zgłoszenia zarzutów, jak i wniesienia zażalenia na postanowienie o wymierzeniu grzywny, w zarzutach powołał się na przesłankę z art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a., tj. zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Skarżący wywodził, że określona wysokość grzywny powoduje, że jej uiszczenie negatywnie wpłynie na płynność finansową przedsiębiorstwa skarżącego oraz trudności w jego bieżącej działalności.

W ocenie sądu orzekające w sprawie organy prawidłowo stwierdziły, że tak sformułowany zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.

Należy bowiem zauważyć, że kwestia wysokości nałożonej grzywny, co w rzeczywistości kwestionuje skarżący, nie może stanowić opartego na art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (por. wyroki WSA: w Warszawie z dnia 11 maja 2004 r., sygn. akt IV SA 4122/02; w Gliwicach z dnia 23 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 155/05, dostępne w CBOSA). Możliwość podniesienia takiego zarzutu ogranicza się jedynie do zakwestionowania wyboru odpowiedniego środka egzekucyjnego, nie można natomiast za jego pomocą kwestionować zakresu użytego środka i działania organu w ramach konkretnie wybranego środka, tj. w rozpoznawanym przypadku wysokości nałożonej grzywny. Kwestia ta może być podważana, ale w innym postępowaniu w ramach odrębnego środka zaskarżenia na podstawie art. 122 § 3 u.p.e.a. poprzez wniesienie zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny (zob. wyrok NSA z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 103/12, dostępny w CBOSA). Innymi słowy fakt wymierzenia grzywny w celu przymuszenia w określonej wysokości nie może być podstawą zarzutu z art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a.

Z tych względów podnoszony przez stronę zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego argumentowany tym, że wysokość wymierzonej grzywny jest zbyt wysoka, nie mógł zostać przez organy uwzględniony. Ponadto, skoro sprawa zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego dotyczy skorzystania z tego a nie innego środka pozostającego w dyspozycji organu, to jego zgłoszenie nie ma prowadzić do wstrzymania egzekucji w ogóle, ale skierować ją do innych składników majątkowych zobowiązanego (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt III SA/Po 649/18, dostępny w CBOSA). Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący wprawdzie kwestionuje zastosowany środek egzekucyjny, jednakże nie wskazuje innego, który byłby w tej sytuacji mniej uciążliwy.

Niezależnie od powyższego sąd dokonał oceny możliwości zastosowania przez organ innego środka egzekucyjnego z ogółu środków egzekucyjnych i doszedł do przekonania, że w okolicznościach sprawy organ dokonał prawidłowego wyboru.

Godzi się zauważyć, że ze względu na specyfikę nakazu rozbiórki – jako obowiązku o charakterze niepieniężnym i wynikającym z Prawa budowlanego – organ egzekucyjny mógł w celu doprowadzenia do jego wykonania zastosować tylko jeden z dwóch środków egzekucyjnych: grzywnę w celu przymuszenia oraz wykonanie zastępcze (zob. też wyroki WSA w Kielcach z dnia 5 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 6/09; WSA w Olsztynie z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 604/10; WSA w Krakowie z dnia 17 października 2017 r., sygn akt II SA/Kr 1093/17, dostępne w CBOSA). Przy czym sąd wojewódzki orzekający w tej sprawie przychyla się do tych poglądów orzecznictwa i doktryny, które uznają, że wśród katalogu potencjalnych środków egzekucyjnych dotyczących wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym, które mogłyby w tej sprawie mieć zastosowanie, grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej uciążliwym i powinna być stosowana w pierwszej kolejności (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 767/08, ONSAiWSA 2010/5/92; z dnia 7 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1453/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1014/10, dostępne w CBOSA; P. Przybysz, Art. 119 Przesłanki nałożenia grzywny w: P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. VIII, Wolters Kluwer Polska 2018). Alternatywę stanowi jedynie wykonanie zastępcze, które jest środkiem egzekucyjnym o charakterze zaspokajającym, a jego zastosowanie prowadzi z reguły do przymusowego wykonania obowiązku "za" zobowiązanego i na jego koszt. Wiąże się to jednak zasadniczo z koniecznością poniesienia przez zobowiązanego znacznie większych kosztów, które też nie podlegają zwrotowi. Zobowiązany do dokonania rozbiórki zostaje bowiem, zgodnie z art. 127 i 133 § 1 u.p.e.a., obciążony pełnymi kosztami realizacji tego środka egzekucyjnego. Ponadto, przy zastosowaniu wykonania zastępczego można żądać od zobowiązanego wpłacenia zaliczki na pokrycie kosztów realizacji tego środka. W sytuacji, gdy zaliczka ta nie zostanie dobrowolnie uiszczona, a od jej uiszczenia zależy rozpoczęcie przez wykonawcę robót, fakt ten spowoduje zwłokę w postępowaniu i wbrew założeniu nie nastąpi bezpośrednie i szybkie wykonanie obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zaliczka zostanie wówczas skierowana na drogę egzekucji należności pieniężnych, a realny skutek orzeczenia wykonania zastępczego zrówna się z orzeczeniem grzywny w celu przymuszenia (art. 128 § 2 u.p.e.a.). Wykonanie zastępcze wprowadza do postępowania wykonawcę, który od chwili przystąpienia do prowadzenia robót, zgodnie z art. 132 § 2 u.p.e.a., również decyduje o tym, czy odstąpi od kontynuowania robót. Stawia to zobowiązanego w gorszej sytuacji i odbiera możliwość zdecydowania o samodzielnym wykonaniu obowiązku. Nawet, gdy wykonawca i organ egzekucyjny przychylą się do wniosku zobowiązanego o zaniechanie stosowania wykonania zastępczego, organ może nałożyć na zobowiązanego konieczność złożenia odpowiedniego zabezpieczenia wykonania objętego tytułem wykonawczym obowiązku, co stanowi dla zobowiązanego kolejną dolegliwość.

Tymczasem, zgodnie z art. 125 § 1 i § 2 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Oznacza to, że jeśli zobowiązany z jakichś powodów zdecyduje się jednak dobrowolnie zrealizować nałożony na niego obowiązek, to nie będzie już przymuszony do zapłaty nałożonej grzywny. Ponadto, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości (art. 126 u.p.e.a.).

W związku z tym podkreśla się, że wykonanie zastępcze, unormowane w art. 127, może być orzeczone wyjątkowo, gdy mimo wymierzenia grzywny zobowiązany nie wykona obowiązku, albo gdy uwzględniając zarzut zobowiązanego, że grzywna jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym, organ postanowi o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego (P. Przybysz, Art. 119 Przesłanki nałożenia grzywny w: P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. VIII, Wolters Kluwer Polska 2018; J. Radwanowicz-Wanczewska, Art. 119 w: D. Kijowski (red.), Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II, LEX 2015 i powołane tam orzecznictwo).

Mając to na uwadze, w ocenie sądu, w okolicznościach sprawy, wykonanie zastępcze nie jest środkiem, o którym jednoznacznie można twierdzić, że prowadzi bezpośrednio do wykonania egzekwowanego obowiązku, a ponadto - ze wskazanych wyżej względów - nie jest mniej kosztowne i mniej dolegliwe niż grzywna w celu przymuszenia.

W konsekwencji należało uznać, że w niniejszej sprawie zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, który zmierzał do zakwestionowania wysokości nałożonej grzywny, a nie prawidłowości dokonanego przez organ wyboru środka, nie mógł zostać przez organy uwzględniony. Z kolei przeprowadzona przez sąd ocena działania organów prowadzących egzekucję administracyjną wykazała, że w okolicznościach sprawy zastosowany środek w postaci grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku był środkiem mniej uciążliwym, a wybór organu w tym zakresie prawidłowy. Należy bowiem zauważyć, że wybór środka egzekucyjnego będzie determinował cel, któremu środek ma służyć, a ocena stopnia dolegliwości poszczególnych środków pozostawiona została organowi egzekucyjnemu (zob. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 463/2005, dostępny w CBOSA). Natomiast celem zastosowania w niniejszej sprawie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia było skłonienie zobowiązanego do samodzielnego wykonania obowiązku, co najpełniej realizuje zasadę stosowania środków egzekucyjnych, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a przy tym jest mniej dolegliwe finansowo, aniżeli skorzystanie z kolejnego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Kontrolowane przez sąd postępowanie nie narusza zatem art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a., jak również zasad wyrażonych w art. 7 § 2 tej ustawy.

Oceny tej nie zmienia fakt, że na skutek rozpoznania zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny Wojewoda uchylił to postanowienie, a ponownie rozpoznając sprawę Starosta postanowieniem z dnia 15 października 2019 r. obniżył wymiar grzywny z 10.000 zł do 5.000 zł. Jak to już bowiem sąd wyjaśnił, przewidziane w art. 122 § 3 u.p.e.a. środki przysługujące zobowiązanemu są rożnymi, niezależnymi od siebie środkami ochrony prawnej dłużnika (zob. m.in. wyroki WSA: w Olsztynie z dnia 11 sierpnia 2009 r., sygn akt II SA/Ol 568/09; WSA w Krakowie z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 780/10, dostępne w CBOSA). Wniesienie każdego z tych środków generuje odrębne postępowanie, w ramach których rozważeniu podlegać będą inne przesłanki. O ile więc w niniejszym postępowaniu dotyczącym zarzutów organy w ramach przesłanki z art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. nie mogły badać wysokości wymierzonej grzywny, to w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem na postanowienie o grzywnie kwestia ta, jeżeli zostanie podniesiona, podlega rozważeniu. Nie ma to jednak wpływu na ocenę, czy mając do wyboru różne środki egzekucyjne, organ zastosował środek najmniej uciążliwy, co było przedmiotem niniejszej sprawy.

W związku z tym zarzuty skargi dotyczące nieuwzględnienia przez Wojewodę postanowienia własnego z dnia 24 września 2019 r. o uchyleniu postanowienia o nałożeniu grzywny w wysokości 10.000 zł, nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Co więcej, dokonana w tym odrębnym postępowaniu kontrola de facto potwierdziła zasadność zastosowania w niniejszej sprawie grzywny, skoro organ wyższej instancji zakwestionował wyłącznie zasadność wymierzenia jej w maksymalnej wysokości, a rozpoznając sprawę ponownie Starosta, mając do wyboru ponowne zastosowanie grzywny lub skorzystanie z kolejnego środka jakim jest wykonanie zastępcze, pozostał przy tym pierwszym, zmniejszając jedynie wysokość grzywny.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako niezasadną oddalił.

Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.