Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 161/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1, art. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia w całości postępowania tego organu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Starosta Powiatu W. po rozpoznaniu wniosku P.S.A. działając na podstawie art. 124 ust. 1 i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) oraz art. 104, art. 107 i art. 108 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego i ograniczył sposób korzystania z nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] AM-1, obr. K. W., gm. C., o łącznej pow. 9,0644 ha, dla której Sąd Rejonowy w O. prowadzi księgę wieczystą KW Nr [...], oraz działki nr [...] AM-1, obr. K. W., gm. C., o pow. 0,5280 ha, dla których Sąd Rejonowy w O. prowadzi księgę wieczystą KW Nr [...], stanowiących własność M. W., poprzez zezwolenie wnioskodawcy P.S.A. na przeprowadzenie przez te nieruchomości odcinka linii elektroenergetycznej w ramach zadania inwestycyjnego pn. "Budowa linii 400 + 2 x 110 kV [...] wraz z rozbudową stacji 400/110 kV [...] o pole linowe 400 kV", w pasie technologicznym ograniczonej zabudowy o szerokości 70 m (tj. po 35 m od osi linii w każdą stronę), którego łączna powierzchnia na wszystkich działkach wynosi 1,708 ha według następujących proporcji:

• na działce nr [...] - pow. 0,8350 ha (przewiduje się przepuszczenie przewodów linii, oraz na środkowej części tej działki przewiduje się posadowienie słupa elektroenergetycznego Nr 44, typu P, na fundamencie o pow. ok. 10 m2),

• na działce nr [...] - pow. 0,8510 ha (przewiduje się przepuszczenie przewodów linii),

• na działce nr [...] - pow. 0,0220 ha (nie przewiduje się przepuszczenia przewodów linii, ani też posadowienia słupa elektroenergetycznego),

oraz urządzeń towarzyszących niezbędnych dla potrzeb eksploatacji tej linii, wskazując, iż przeprowadzenie linii winno nastąpić zgodnie z decyzją Wojewody D. Nr [...] z dnia [...] r. o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 dla inwestycji obejmującej budowę linii elektroenergetycznej 400 kV + 2 x 110 kV [...].

Ponadto orzekł, że ograniczenie sposobu korzystania polega w szczególności na uprawnieniu inwestora wnioskodawcy do wejścia na teren nieruchomości i wybudowaniu linii elektroenergetycznej, a także jej późniejszej eksploatacji. Właściciel obowiązany jest do biernego znoszenia ograniczeń wynikających z niniejszej decyzji, w szczególności do znoszenia naruszenia posiadania nieruchomości, w tym również ingerencji w grunt fundamentem słupa elektroenergetycznego o pow. ok. 10 m2 oraz wstrzymania się od jakiejkolwiek zabudowy w granicach pasa technologicznego, ustalonego decyzją Wojewody D. Nr [...] z dnia [...] r. o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 dla inwestycji obejmującej budowę linii elektroenergetycznej 400 kV + 2 x 110 kV [...] – Wrocław, a inwestor wstrzyma się od takiego wykonywania uprawnień wynikających z niniejszej decyzji, które by zakłócało bądź wpływało na prawidłowe i swobodne wykonywanie praw właściciela do pozostałych części nieruchomości nie objętych niniejszą decyzją.

W osnowie decyzji Starosta Powiatu W. zobowiązał również inwestora – wnioskodawcę P.S A. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu i przeprowadzeniu odcinka linii oraz poinformował, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę dokonania wpisu w księgach wieczystych nieruchomości odpowiednio KW [...] oraz KW [...].

Ponadto w decyzji zamieszczona została klauzula o nadaniu jej rygoru natychmiastowej wykonalności.

W obszernym i szczegółowym uzasadnieniu decyzji organ orzekający wyjaśnił m.in. że pismem z dnia 19 grudnia 2007 r. P.S.A., reprezentowane przez pełnomocnika, skierowały do Starosty Powiatu W. wniosek o wydanie - na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na nieruchomościach oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...], AM-1, obręb K. W., gmina C., przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej tj. przeprowadzenia wielotorowej, napowietrznej linii energetycznej 400/110 kV [...]. Pismem z dnia 6 listopada 2008 r. pełnomocnik P. S.A. wniósł o ograniczenie wniosku wyłącznie do linii energetycznej 400 kV [...] wskazując jednocześnie, że planowana linia 110 kV nie będzie realizowana. Kolejnym pismem z dnia 11 grudnia 2009 r. pełnomocnik P. S.A. wniósł o prowadzenie postępowania w trybie ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz.U. Nr 173, poz. 1219 z późn. zm.) w związku z pkt 88 załącznika do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 października 2007 r. w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012 (Dz. U. Nr 192, poz. 1385 ze zm.).

Wnioskodawca zaznaczył, że współwłaściciele nieruchomości, w trakcie prowadzonych rokowań, nie wyrazili zgody na wykonanie prac związanych z budową linii energetycznej. Pełnomocnik P. S.A. podkreślił, że planowana do wybudowania linia energetyczna 400/1 lOkY [...], jako stanowiąca część zadania inwestycyjnego pn. budowa linii 400 kV + 2 x 110kV [...], znajduje się w wykazie przedsięwzięć Euro 2012. Ponadto stwierdził, że zajęcie części nieruchomości dotyczyć będzie: na działce nr [...] pasa o pow. 0,8350 ha, na działce [...] pasa o pow. 0,8510 ha oraz na działce [...] pasa o pow. 0,0220 ha.

Stwierdził również, że na nieruchomości przewidziano posadowienie słupa linii zatem niezbędna będzie ingerencja w grunt o powierzchni 10m2.

W uzasadnieniu Starosta Powiatu W. opisał też wyczerpująco przebieg postepowania i wskazał, że jest związany ustaleniami decyzji Wojewody D. z dnia [...] r. określającej lokalizację przedsięwzięć EURO 2012r., a ponadto – odwołując się do zapisów ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 - uznał przedmiotową linię elektroenergetyczną za inwestycję celu publicznego.

Ponadto motywując podjęte rozstrzygnięcie organ orzekający wskazał, że stosownie do treści art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Pierwotnie inwestycja została uwzględniona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla wsi K. W. (uchwała Rady Gminy C. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów aktywności gospodarczej we wsi K. W., gm. C.). Jednakże w sprawie lokalizacji przedmiotowej inwestycji, wydana została decyzja Wojewody D. Nr [...] z dnia [...] r. o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 dla inwestycji obejmującej budowę linii elektroenergetycznej 400 kV + 2 x 110 kV [...]. Jak wynika z dyspozycji określonej w art. 25 ust. 1 "specustawy" Euro 2012, "w sprawach uregulowanych w niniejszym rozdziale nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" (dotyczy to Rozdziału 4 ustawy pt. Przygotowanie przedsięwzięć Euro 2012). Treść przepisu wskazuje jednoznacznie, że jeżeli została wydana decyzja o lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012, którą w niniejszym przypadku jest budowa przedmiotowej linii elektroenergetycznej, wszelkie dotychczasowe ograniczenia planistyczne, tracą moc. Zatem intencją ustawodawcy było umożliwienie, by decyzja lokalizacyjna niejako "anulowała" dotychczasowe zapisy istniejącego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w ich miejsce ustanawiała własne warunki lokalizacji tej inwestycji. Zgodnie zatem z powyższym, skoro art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uzależnił ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości od zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (względnie z decyzją lokalizacyjną w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a wydanie decyzji lokalizacyjnej dla przedsięwzięcia Euro 2012 ma zastąpić dotychczasowe ograniczenia wynikające z przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to w miejsce zapisów planu należało zastosować i uwzględnić zapisy decyzji Wojewody D..

Następnie organ wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 124 ust. 2 ustawy, zezwolenie może być udzielone z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. W przedmiotowej sprawie z wnioskiem o wydanie zezwolenia wystąpił przedsiębiorca P.S.A. (następca prawny P. S.A.) przy czym jak wynika z art. 124 ust. 3 ustawy, udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Jako przesłankę do wystąpienia ze stosownym wnioskiem omawiany przepis wskazuje również na powinność dołączenia do wniosku dokumentów z przeprowadzonych rokowań.

Zdaniem organu orzekającego, który szczegółowo opisał kolejne czynności podejmowane bezskutecznie przez wnioskodawcę wobec właścicielki przedmiotowej nieruchomości w celu uzyskania jej zgody na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w sposób określony we wniosku za stosownym odszkodowaniem, w rozpoznawanej sprawie przesłanka z art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami została spełniona.

W dalszej części uzasadnienia Starosta Powiatu W. wyjaśnił, że jak wynika z art. 3 ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012, przedsięwzięcia określone tą ustawą, "są celami publicznymi i inwestycjami celu publicznego w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Zgodnie zatem z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził przy tym jednoznaczne stanowisko, że dla oceny spełnienia przesłanki "celu publicznego" nie ma znaczenia, kto ten cel realizuje i kto jest jego inwestorem - Skarb Państwa, samorząd terytorialny czy inna osoba prawna. Również nie ma znaczenia, czy na danym obszarze ma ona charakter tranzytowy, czy też docelowy.

Ustawa o Euro 2012 oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 2009 r. w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012 (Dz.U. z 2010 r. Nr 8, poz. 52) wskazujące pod poz. 78 niniejszą inwestycję jako przedsięwzięcie Euro 2012, a także decyzja o lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 przesądziły o tym, że przedmiotowa linia elektroenergetyczna jest inwestycją celu publicznego (w rozumieniu przepisu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

W takich okolicznościach organ pierwszej instancji uznał wniosek o wydanie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, za w pełni uzasadniony.

Od opisanej powyżej decyzji odwołanie wniosła M. W. zarzucając naruszenie przez Starostę Powiatu W. art. 24 § 1 kpa oraz art. 7 kpa , a ponadto jej pełnomocnik, który powołał się w uzasadnieniu odwołania na obrazę przepisów prawa procesowego tj. art. 106 i art. 108 kpa.

Z akt sprawy wynika, że Wojewoda D. postanowieniem z dnia [...] r. działając z urzędu zawiesił postępowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie w związku z toczącym się przed Ministrem Infrastruktury postępowaniem odwoławczym dotyczącym decyzji z dnia [...]r. (Nr [...]) o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia EURO 2012 dla inwestycji obejmującej budowę linii elektroenergetycznej 400 KV+2x116 kV [...]- Wrocław, na które zażalenie złożyła M. W.. Po jego rozpatrzeniu Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...]r. (znak: [...]) utrzymał w mocy zaskarżone w toku instancyjnym postanowienie Wojewody D. orzekające o zawieszeniu postępowania odwoławczego, wcześniej opisanego.

Postanowienia podjęte w przedmiocie zawieszenia postępowania przez Ministra Infrastruktury i Wojewodę D., działających jako organy właściwe instancyjnie zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 688/11), wydanym po rozpoznaniu skargi wniesionej przez M. W..

Kontynuując czynności postępowania odwoławczego Wojewoda D. postanowieniem z dnia [...] r. wyznaczył termin rozpatrzenia sprawy dotyczącej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na dzień 31 grudnia 2012 r. Postanowienie to zostało zaskarżone zażaleniem skierowanym do Ministra Infrastruktury przez działającą imieniem M. W. pełnomocnik.

Po stwierdzeniu przez właściwy organ drugiej instancji postanowieniem z dnia [...] r. niedopuszczalności zażalenia na opisane powyżej postanowienie pełnomocnik M. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który oddalił ją wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r. Wyrok stał się prawomocny w dniu 15 kwietnia 2014 r., co umożliwiło zwrot akt administracyjnych Wojewodzie D. i podjęcie przez ten organ ponownie czynności postępowania odwoławczego. Po ich przeprowadzeniu Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. (znak: [...]) wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał czynności dotychczas podjęte w sprawie, w tym czynności orzecznicze właściwym organów administracji publicznej oraz sądu administracyjnego, a następnie przedstawił argumentację odnoszącą się do rozstrzygnięcia. W tym zakresie organ wyjaśnił, że przywoŁ. w uzasadnieniu przepis art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami umożliwia wydanie decyzji ustanawiającej obciążenie nieruchomości zbliżone swoim charakterem do służebności gruntowej, a ponadto opisał przesłanki, od spełnienia których ustawodawca uzależnił wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości w trybie wskazanego wcześniej przepisu.

Następnie Wojewoda D. wskazał w uzasadnieniu, że planowana inwestycja została objęta decyzją lokalizacyjną Wojewody D. z dnia [...] r. (nr [...]) o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 dla inwestycji obejmującej budowę linii elektroenergetycznej 400kV + 2 x 110 kV [...]. Jak wynika z art. 3 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 25 ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce nożnej UEFA EURO 2012, wcześniej powoływanej oraz w związku z umieszczeniem przedmiotowej inwestycji w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 2009 r. (Dz. U. z 2010 r., Nr 8, poz. 52 ze zm.) w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012, wspomniana decyzja lokalizacyjna Wojewody D. stanowi decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponieważ kwestionowane rozstrzygnięcie podlegało natychmiastowemu wykonaniu, jego postanowienia mogły stanowić podstawę do wydania przez Starostę Powiatu W. decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości bowiem art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wymaga ostateczności decyzji o lokalizacji przedsięwzięcia celu publicznego jako warunku wydania zezwolenia przez starostę.

Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że M. W. została poinformowana o proponowanych warunkach umowy cywilnoprawnej oraz kwocie odszkodowania. Przedstawiono jej również operat szacunkowy ustalający wartość odszkodowania (informacja ze spotkań w dniach 15 lutego 2007 r., 20 lutego 2007 r., 1 marca 2007 r. oraz pisma kierowane do pełnomocnika z dnia 25 maja 2007 r. oraz z dnia 4 grudnia 2007 r.). Ponadto z treści sprawozdania (notatki służbowej) sporządzonej przez pełnomocnika P. S.A. z dnia 17 grudnia 2007 r. wynika, że właścicielka nieruchomości od dnia 22 marca 2007 r. nie podjęła rokowań i nie zajęła stanowiska w niniejszej sprawie. Inwestor zinterpretował ten fakt jako odmowę prowadzenia dalszych rokowań. Z treści, wymienionej powyżej informacji ze spotkań oraz pism z dnia 25 maja 2007 r. i 4 grudnia 2007 r. wynika także, że w imieniu P. S.A. występowali I. O. oraz P. Ż., których pełnomocnictw do reprezentowania P. S.A. nie załączono do akt sprawy.

W ocenie Wojewody D. zaskarżona decyzja dotknięta jest wadami, które dyskwalifikują jej funkcjonowanie w obrocie prawnym. W pkt 1 zaskarżonej decyzji, Starosta Powiatu W. orzekł : "1. ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...] ... oraz działki [...] AM-1, obr. K. W., gm. C., ... poprzez zezwolenie wnioskodawcy P.S.A. na przeprowadzenie przez tę nieruchomości odcinka linii elektroenergetycznej ... oraz lokalizacji urządzeń towarzyszących niezbędnych dla potrzeb eksploatacji tej linii." W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ani w dokumentacji dołączonej do akt sprawy nie znajduje się wyjaśnienie czym są urządzenia towarzyszące niezbędne dla eksploatacji linii, czy znajdują się w granicach gruntu przewidzianego do zajęcia, nad nim czy pod nim i dlaczego pomimo niewymienienia ich we wniosku znalazły się w treści decyzji organu I instancji. W tym zakresie doszło zatem do uchybień mających istotny wpływ na wynik toczącego się przed organem I instancji postępowania administracyjnego.

Organ odwoławczy wyjaśnił też, że rozpatrując sprawę musi mieć na względzie zasadę dwuinstancyjności (art. 15 kpa.), której istota sprowadza się do zapewnienia stronie postępowania możliwości dwukrotnego rozpatrzenia oraz rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji, organ jest zobligowany do uwzględnienia faktów mających miejsce w toku postępowania. W niniejszej sprawie, jest to fakt zrealizowania przez podmiot uprawniony w decyzji z dnia [...]r., inwestycji na nieruchomości, albowiem pismem z dnia 17 września 2014 r. pełnomocnik inwestora P. S.A. - przedstawił dokumenty świadczące o zakończeniu przedmiotowej inwestycji prowadzonej m.in. na działkach nr [...] AM-1, obr. K. W., gm. C.. Jako potwierdzenie tego faktu pełnomocnik przekazał: poświadczoną kopię zaświadczenia nr [...] - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie o W. (znak [...]) z dnia [...] r. - o zakończeniu budowy napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV, w ramach zadania "Budowa napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV + 2 x 110 kV [...]" przewidzianej do realizacji na terenie gminy C. - etap II, w miejscowościach D., K. W., Ł. oraz poświadczoną kopię dziennika budowy, w którym inspektor nadzoru w dniu 18 listopada 2011 r. potwierdził zakończenie robót budowlanych i montażowych na terenie gminy C., wykonywanych zgodnie z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem wykonawczym.

Zauważyć należy, że zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki WSA we Wrocławiu: II SA/Wr 338/06 z dnia 9 listopada 2006 r. i II SA/Wr 393/11 z dnia 7 listopada 2011 r. oraz wyrok NSA I OSK 988/09 z dnia 14 maja 2009 r.), ustanie potrzeby ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez zezwolenie na jej zajęcie w celu realizacji prac określonych w art. 124 ust. 1 ugn., ze względu na zrealizowanie inwestycji przed uzyskaniem ostatecznej decyzji, stanowi przesłankę bezprzedmiotowości postępowania przewidzianą w art. 105 § 1 kpa. Skoro decyzja, o której mowa w art. 124 ust. 1 ugn. normuje jedną z form wywłaszczenia, to kluczowe znaczenie ma przesłanka jego dopuszczalności w postaci istnienia potrzeby zrealizowania celu publicznego na podstawie tego rozstrzygnięcia. Zrealizowanie tego celu jest natomiast jednoznaczne z wyłączeniem możliwości wydania decyzji ex post.

W zakończeniu uzasadnienia Wojewoda D. wyjaśnił, że w okolicznościach, jakie zaistniały w sprawie należy stwierdzić, że zrealizowanie przez P. S.A. inwestycji skutkuje powstaniem przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, które obliguje organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania przed tym organem. Organ orzekający wskazał dodatkowo, że zgodnie z art. 105 § 1 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest umorzyć postępowanie w całości lub w części w każdym przypadku, gdy stanie się ono bezprzedmiotowe.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowała M. W. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi M. W. zarzuciła wydanie zarówno decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej jej własność, jak i postanowień wydanych w toku postępowania administracyjnego z rażącymi naruszeniami prawa, które pominęły przy orzekaniu organy administracji publicznej pierwszej i drugiej instancji.

W ocenie skarżącej w toku postępowania "doszło do oczywistych nieprawidłowości nie tylko na etapie wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, ale i wymaganych prawem innych decyzji ją poprzedzających, a stanowiących podstawę do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości w cyklu realizowanej inwestycji, w szczególności braku wymaganych prawem przesłanek do wydania zaskarżonej decyzji ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości". Ponadto – zdaniem M. W. w toku postępowania "doszło także do rażącego naruszenia prawa zarówno materialnego, jak i prawa procesowego w stopniu mającym istotne znaczenie dla niniejszego postępowania z uwagi na treść wydanej decyzji, zarówno w części dotyczącej uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, jak i dotyczącej umorzenia postępowania w całości".

Powołując się na tak sformułowane zarzuty M. W. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji "w części dotyczącej umorzenia postępowania" oraz o uwzględnienie z urzędu rażących naruszeń prawa "z uwzględnieniem przesłanek wznowieniowych i nieważnościowych zaskarżonej decyzji (przy jednoczesnym uwzględnieniu listu intencyjnego z dnia 9 listopada 2004 r., którego stroną pozostaje Wojewoda D. i Starosta Powiatu W. – niedopuszczalnością rozstrzygania we własnej sprawie, skutkującą wyłączeniem organu w rozumieniu art. 25 kpa".

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiona została argumentacja stosownie do zarzutów w niej zawartych, odnosząca się zasadniczo do wydanych w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji: decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody, decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego i postanowień wydanych w toku postępowania. Ponadto w uzasadnieniu M. W. zarzuciła Wojewodzie D. bezczynność w postępowaniu odwoławczym.

W odpowiedzi na skargę doręczonej Sądowi w dniu 9 marca 2015 r. Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi. W szczegółowym uzasadnieniu tego wniosku odniósł się do zarzutów zawartych w skardze, uznając je za niezasadne i podtrzymał stanowisko przyjęte w sprawie.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 7 maja 2015 r. pełnomocnik M. W. oświadczyła, że popiera skargę i wnioski w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z obowiązującymi w dacie wydania zaskarżonego aktu przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem oceny Sądu dokonywanej w rozpoznawanej sprawie była decyzja Wojewody D. z dnia [...] r. (znak: [...]) uchylająca w całości decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...]r. (Nr [...]) orzekającą o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki w [...], AM-1, obręb K. W., gmina C., stanowiących własność M. W. i umarzająca postępowanie pierwszej instancji w całości.

Czynności orzecznicze w postępowaniu jurysdykcyjnym podejmowane były przy uwzględnieniu przepisów powoływanej wcześniej ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Należy ona do sfery materialnego prawa administracyjnego, co podporządkowuje procedurę załatwiania spraw w tej ustawie określonych przepisom kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą sformułowaną w art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zasada ta ma gwarancję konstytucyjną w przepisie art. 78 ustawy zasadniczej.

W administracyjnym toku instancyjnym realizowana jest poprzez odwołanie lub inny środek zaskarżenia przysługujący w zwyczajnym trybie weryfikacyjnym, który skutecznie wniesiony gwarantuje rozpoznanie sprawy załatwionej przez organ administracji publicznej pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu.

Katalog rodzajów orzeczeń, jakie może zastosować w sprawie organ odwoławczy został zawarty w przepisie art. 138 kpa i obejmuje decyzje merytoryczne, merytoryczno-reformacyjne, kasacyjne i decyzje umarzające postępowanie.

W ocenie Sądu w warunkach faktycznych i prawnych, jakie zaistniały w rozpoznawanej sprawie Wojewoda D. orzekając w postępowaniu odwoławczym zasadnie stwierdził bezprzedmiotowość postępowania i w sposób prawidłowy skorzystał z kompetencji kasacyjnej przyznanej mu w przepisie art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa z jednoczesnym umorzeniem postępowania pierwszej instancji.

Wskazany powyżej przepis procesowy stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną (w toku instancyjnym) decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. W judykaturze i doktrynie niekwestionowany jest pogląd, że warunkiem skorzystania przy orzekaniu z przepisu art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa jest stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 kpa (np. wyrok WSA z dnia 8 sierpnia 1995 r., sygn. akt SA/Wr 96/95, niepubl.; B. Adamiak, J. Borkowski: KPA Komentarz, Warszawa 2006).

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i akceptowanymi w praktyce poglądami nauki bezprzedmiotowość postępowania wynika z braku jednego z elementów materialnego stosunku prawnego, a poprzez to oznacza niemożność skonkretyzowania prawa lub obowiązku określonego podmiotu, która obliguje do zakończenia postępowania w sprawie administracyjnej w inny sposób niż poprzez wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy /np. W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne, Warszawa 1983 r.; wyrok NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. art. Sa/Ka 2493/95 niepubl./. Oznacza ona brak legalnej możliwości ingerowania właściwego organu w sferę prawną jednostki.

W doktrynie i judykaturze rozróżnia się aspekt podmiotowy bezprzedmiotowości, dotyczący sfery podmiotowej danej sprawy administracyjnej (np. strony, organu) i aspekt przedmiotowy, dotyczący szeroko rozumianego przedmiotu sprawy. Jednym z przypadków bezprzedmiotowości postępowania o charakterze przedmiotowym będzie sytuacja polegająca na tym, że właściwy organ w okolicznościach faktycznych istniejących w konkretnym przypadku nie ma podstaw prawnych do działania w formach władczych w sposób merytoryczny.

Zważyć przy tym należy, że w postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej podporządkowane są ustrojowej zasadzie praworządności zawartej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego, która w sposób bezwzględny wymaga od nich działania na podstawie przepisów prawa.

Istotne też jest, że wobec obowiązującej koncepcji zasady dwuinstancyjności organ odwoławczy zobligowany jest do uwzględnienia przy orzekaniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania rozstrzygnięcia, a zatem także zmian tego stanu, które nastąpiły po wydaniu orzeczenia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.

Materialnoprawną podstawą decyzji wydanej w tej sprawie przez Starostę Powiatu W. stanowił przepis art. 124 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z jego treścią (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji ostatecznej) starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z kolei ustęp 3 omawianego przepisu wskazuje, że udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Zdaniem Sądu prawidłowo Wojewoda D. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślił, że ograniczenie korzystania z nieruchomości regulowane ww. przepisem stanowi jedną z form wywłaszczenia nieruchomości o którym mowa w art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl przywołanego przepisu, wywłaszczenie regulowane przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami polega nie tylko na pozbawieniu, ale również na ograniczeniu w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego do nieruchomości. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że skoro decyzja wydawana na podstawie art. 124 ww. ustawy jest rodzajem decyzji o wywłaszczeniu polegającym na ograniczeniu wykonywania prawa własności, to mają do niej odpowiednie zastosowanie pozostałe przepisy rozdziału ustawy dotyczące wywłaszczenia, zwłaszcza art. 112 (J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, CH. Beck 2009). Ograniczenie o którym mowa w art. 124 u.g.n. (jako rodzaj wywłaszczenia) stanowi ingerencję w konstytucyjnie chronione prawo własności. W myśl art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty własności. Przepis art. 112 ust. 3 u.g.n. stanowi natomiast, że wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Uregulowanie powyższe znajduje zastosowanie również do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości o którym mowa w art. 124 u.g.n. (wyrok NSA z dnia 11 lipca 2002 r. II SA/Ka 1577/00 nie publik).

W świetle przytoczonych wyżej regulacji, w orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości, że zrealizowanie celu wywłaszczenia wyłącza ex post możliwość wydania decyzji wywłaszczeniowej, bowiem brak jest ustawowych przesłanek z art. 112 ust. 3 u.g.n. do wydania decyzji, która ma umożliwić przyszłą realizację inwestycji (por. G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2008; J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, CH. Beck 2009). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że treść przepisu art. 112 ust. 3 u.g.n. przesądza, że decyzja wywłaszczeniowa może zostać wydana jedynie przed zrealizowaniem celu wywłaszczenia (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2001 r., I SA 242/02, LEX nr 54433 i wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2003 r., I SA 1332/02, LEX nr 149525), bowiem zrealizowanie inwestycji przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, skutkuje brakiem materialnej przesłanki uzasadniającej ingerencję w prawo własności poprzez wywłaszczenie nieruchomości.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że roboty budowlane polegające na przeprowadzeniu przez nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów jako działki [...], AM-1, obręb K. W., gmina C., stanowiące własność M. W., odcinka linii elektroenergetycznej w ramach zadania inwestycyjnego pn. "Budowa linii 400+2x 110 kV [...] wraz z rozbudową stacji 400/110 kV [...] o pole liniowe 400 kV" zostały przez inwestora – P.S.A. zrealizowane. Potwierdza to materiał dowodowy zgromadzony w aktach organu drugiej instancji w tym przekazana Wojewodzie D. przez pełnomocnika inwestora poświadczona kopia zaświadczenia Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. z dnia [...] r. (znak: [...]) o zakończeniu budowy napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV w ramach zadania "Budowa napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV+2x 110kV [...]", przewidzianej do realizacji na terenie gminy C. – etap II, w miejscowościach D., K. W., Ł. oraz poświadczona kopia dziennika budowy, w którym inspektor nadzoru w dniu 18 listopada 2011 r. potwierdził zakończenie robót budowlanych i montażowych na terenie gminy C., wykonanych zgodnie z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem wykonawczym. Skoro powyższa okoliczność wystąpiła w toku postępowania (po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji a przed rozpatrzeniem odwołania), zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, musiała być uwzględniona przez organ drugiej instancji. Zajęcie nieruchomości nastąpiło na podstawie decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...]r. Nr [...], która z mocy prawa, uzyskała rygor natychmiastowej wykonalności (art. 34 ustawy z dnia 7 września o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w piłce Nożnej UEFA EURO 2012). Decyzja ta nie uzyskała przymiotu ostateczności, ze względu na złożenie odwołania. Postępowanie odwoławcze trwało do dnia 19 grudnia 2014 r. tj. do dnia wydania zaskarżonej decyzji z powodów wcześniej w uzasadnieniu wyjaśnionych. Nie ulega zatem wątpliwości, że cel inwestycyjny dla realizacji którego wszczęto przedmiotowe postępowanie, został osiągnięty przed wydaniem ostatecznego orzeczenia. W tej sytuacji podzielić należy przywoływane w zaskarżonej decyzji stanowisko judykatury, wskazujące na niedopuszczalność wydania zezwolenia z art. 124 ust. 1 u.g.n. już po rozpoczęciu robót budowanych, a tym bardziej po ich zakończeniu.

Podzielając prezentowane w tym względzie stanowisko, należy zgodzić się z Wojewodą D., że zaistnienie powyższej okoliczności stanowiło podstawę dla wydania decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa.

Z poglądów prezentowanych w judykaturze administracyjnej w tym z wyroków powoŁ.ch w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wynika jednoznacznie, że ustanie potrzeby ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez zezwolenie na jej zajęcie w celu realizacji robót określonych w art. 124 ust. 1 u.g.n., ze względu na zrealizowanie inwestycji przed uzyskaniem ostatecznej decyzji, stanowi przesłankę bezprzedmiotowości postępowania o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Skoro bowiem decyzja z art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi szczególny rodzaj wywłaszczenia, to podstawowe znaczenie ma przesłanka jego dopuszczalności w postaci istnienia potrzeby zrealizowania celu publicznego w oparciu o tę decyzję. Zrealizowanie tego celu wyłącza możliwość wydania decyzji ex post, co uzasadniania pogląd o bezprzedmiotowości postępowania (por. WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 9 listopada 2006 r., II SA/Wr 338/06, CBOSA nsa.gov.pl). Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2010 r. (I OSK 988/09, CBOSA, nsa.gov.pl) stwierdził, że gdy zrealizowano cel publiczny którego dotyczyło postępowanie wywłaszczenie, staje się ono bezprzedmiotowe a uregulowanie stanu prawnego nieruchomości należy do relacji cywilnoprawnych.

Niewątpliwie fakt wszczęcia w niniejszej sprawie postępowania o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, powodował konieczność zakończenia tego postępowania przez wydanie decyzji co do prawa własności. Jak jednak ustalił Wojewoda D. w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, istniały przesłanki do orzeczenia merytorycznego. Natomiast fakt realizacji inwestycji, z racji skorzystania przez inwestora z rygoru natychmiastowej wykonalności nadanego decyzji zezwalającej mu na zajęcie nieruchomości, powoduje bezprzedmiotowość postępowania.

Zaistnienie tej przesłanki – niezależnie od wskazanej przez Wojewodę D. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wadliwości orzeczenia Starosty Powiatu W., wydanego w tej sprawie – obligowało organ drugiej instancji do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji zaskarżonej odwołaniem i umorzenia postępowania przed tym organem. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji obowiązany jest umorzyć postępowanie w każdym przypadku, gdy stanie się ono bezprzedmiotowe.

Z tych względów nie miały znaczenia w sprawie ani wpływu na dokonywaną w niej ocenę zawarte w skardze zarzuty dotyczące niezgodnego – zdaniem skarżącej – z prawem realizowania przedmiotowej inwestycji w ramach powoływanej poprzednio ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 oraz zarzuty naruszenia prawa przy podejmowaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację tej inwestycji, które mogłyby być kierowane w ewentualnym postępowaniu nadzwyczajnym zmierzającym do dokonania weryfikacji decyzji orzekającej o udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę.

Przy orzekaniu w tej sprawie nie mógł też być uwzględniony zarzut bezczynności Wojewody D. w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że kwestionowana skargą decyzja nie narusza prawa i stosownie do przepisu art. 151 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.