Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3071/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 28 ust 1 art 33
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 46 ust 1 i 2 art 75 art 48
journal: Dz.U. 2010 nr 106 poz 675
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych
article: art 19  ust 2 art 18 ust 2
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art 147 § 1 art 3 § 2 pkt 1 art 141 § 4 art 134 art 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 15 września 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 15 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 179/14 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia 30 listopada 2009 r. nr ... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od P. Sp. z o.o. w W. na rzecz Gminy B. kwotę 150 (sto pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 lipca 2014r., sygn. akt II SA/Gl 179/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę P. Sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia 30 listopada 2009r., nr ... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że Rada Miejska B. (zw. dalej Radą Miejską) dnia 30 listopada 2009r. podjęła uchwałę w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. dla terenu położonego w Dzielnicy Ś. (zw. dalej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub uchwałą). W dniu 22 października 2013r. P. sp. z o.o. (zw. dalej spółką lub skarżącą), wezwała Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę treści § 12 ust. 3 pkt 5 ww. uchwały. Zgodnie z powyższym przepisem "ustala się zakaz [...] lokalizacji masztów telefonii komórkowej wolnostojących i montowanych na obiektach". Zdaniem skarżącej, zakaz ten narusza art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675 ze zm.), zgodnie z którym, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Uchwałą z dnia 18 grudnia 2013r., nr ..., Rada Miejska B. odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa zgłoszonego przez skarżącą. Dnia 20 grudnia 2013r. spółka zaskarżyła uchwałę z dnia 30 listopada 2009r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, domagając się stwierdzenia nieważności w zakresie:

- § 12 ust. 3 pkt 5 planu, zgodnie którym "w granicach strefy, o której mowa w ust. 1 ustala się zakaz (...) lokalizacji masztów telefonii komórkowej wolnostojących i montowanych na budynkach,

- § 110 pkt 5 planu, zgodnie z którym "w zakresie telefonii komórkowej dopuszcza się lokalizację stacji bazowych telefonii komórkowych poza strefami A B W OW i E na wskazanych (...) terenach pod warunkiem nieprzekroczenia 10% wysokości budynku z zakazem masztów wolnostojących dla terenów: PU, EE, EC nie przekroczenia 30% wysokości budynków z możliwością lokalizacji masztów wolnostojących.

Zaskarżonej uchwale Spółka zarzuciła:

- naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2012,poz. 647 ze zm.) zw. dalej u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 106, poz. 675 ze zm.) poprzez naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to jest uniemożliwienie na wskazanym obszarze lokalizacji inwestycji telekomunikacyjnych,

- niezgodność skarżonych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z art. 2, 8, 20, 22, 31 ust. 3 oraz 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2013r., poz. 672 ze zm.) co skutkowało przekroczeniem władztwa planistycznego gminy.

W ocenie skarżącej Spółki zaskarżone przepisy planu naruszają art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez uniemożliwienie lokalizacji nowych masztów telefonii komórkowej. W ocenie P. Sp. z o.o. brak przepisów szczególnych, które uzasadniałyby wprowadzenie zakazu. W tym zakresie doszło również do naruszenia zasady swobody działalności gospodarczej oraz zasady równego traktowania podmiotów, gdyż operatorzy innych sieci telefonii komórkowej na obszarze dzielnicy Ś. miasta B. posiadają swoje maszty (zlokalizowane przed zmianą planu).

Pełnomocnik Rady Miasta wniósł o odrzucenie skargi w odniesieniu do § 110 pkt 5, gdyż skarżący nie wezwał Rady Miasta B. w tym zakresie do usunięcia naruszenia prawa i oddalenie skargi w odniesieniu do § 12 ust. 3 pkt 5 uchwały, gdyż nie narusza ona prawa, wskazał, że dzielnica Ś. Miasta B. jest obszarem objętym ochroną konserwatorską.

Rozpatrując skargę na uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia 30 listopada 2009r. Sąd zbadał legitymację skargową skarżącej stwierdzając, że nie jest ona właścicielem, bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości, położonej na obszarze, objętym zaskarżoną uchwałą w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak uprawnienie do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie planu miejscowego w zakresie telekomunikacji przewiduje przepis szczególny, a mianowicie art. 48 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Regulacja ta nie tworzy żadnych dodatkowych wymogów dla przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, a w szczególności nie stanowi o naruszeniu interesu prawnego bądź uprawnienia tego podmiotu. Sąd uznał zatem, że w tym trybie przedsiębiorca telekomunikacyjny, w rozumieniu art. 2 pkt 27 ustawy z dnia 16 lipca 2004r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2014r. poz. 243), legitymowany jest do wniesienia skargi, nie będąc właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości na obszarze objętym uchwałą w przedmiocie planu miejscowego, z tym że w tym trybie można zaskarżyć uchwałę jedynie w zakresie związanym z lokalizacją inwestycji telekomunikacyjnych.

Sąd I instancji stwierdził również, że skarżąca przed złożeniem skargi do Sądu, realizując obowiązek wynikający z art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., wezwała Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa. Jednakże wezwanie to dotyczyło jedynie § 12 ust. 3 pkt 5 zaskarżonej uchwały, podczas gdy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczy również § 110 uchwały.

Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że skarżąca podniosła, iż wprowadzenie zakazu lokalizacji masztów telefonii komórkowej wolnostojących i montowanych na obiektach na obszarze dzielnicy Ś. miasta B. stanowiło naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003r. u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. W ocenie Sądu, pogląd taki nie jest trafny. Ustawa o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych weszła w życie dnia 17 lipca 2010r., a zaskarżona uchwała została podjęta 30 listopada 2009r.. Nie mogło więc przy jej podejmowaniu dojść do naruszenia przepisu ustawy, który w dacie podjęcia uchwały nie istniał (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 sierpnia 2011r. sygn. akt II SA/Gl 254/11).

Sąd argumentował, że tryb dostosowania obowiązujących już planów miejscowych do wymagań ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych został określony w art. 75 ust. 2-8 tego aktu, jednakże w rozstrzyganej sprawie przepisy te nie znajdą zastosowania.

Sąd wywiódł także, że nawet gdyby przyjąć, że skarżąca może domagać się stwierdzenia nieważności § 12 ust. 3 pkt 5 uchwały Rady Miejskiej B., to nie można dopatrzyć się naruszenia prawa. W świetle art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi". Na terenie objętym zaskarżonym planem takie przepisy istnieją. Jest to bowiem obszar ochrony konserwatorskiej funkcjonujący na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad nabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). W świetle art. 19 ust. 3 tego planu "w studium i planie, o których mowa w ust. 1 ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odnosząc się do zarzutu niezgodności skarżonych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z art. 2, 8, 20, 22, 31 ust. 3 oraz 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej uznał, że zarzuty te są bezpodstawne. Sąd wskazał, że wspomniane przepisy Konstytucji zawierają wskazanie podstawowych zasad ustroju RP oraz wolności, praw i obowiązków człowieka i obywatela. Sąd nie dopatrzył się naruszenia wspomnianych przepisów przy wydawaniu skarżonej uchwały, która prowadza obowiązki o charakterze powszechnym, nie dyskryminując żadnego podmiotu, a określone tam obowiązki i zakazy wynikają z przepisów ustaw oraz zasad władztwa planistycznego gminy.

Zdaniem Sądu I instancji, skarżona uchwała nie narusza także art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, bowiem plan miejscowy nie zawiera uregulowań odnoszących się tylko do skarżącej spółki. Obowiązuje natomiast wszystkich przedsiębiorców, w tym tych zamierzających podjąć działalność w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej P. Sp. z o.o. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i stwierdzenie nieważności zapisów planu miejscowego w zakresie, w jakim określono to w skardze (art. 188 p.p.s.a.), ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach (art. 185 § 1 p.p.s.a.), jak i o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 3 § 1 i § 2 pkt. 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej, zastosowanie normy art. 151 p.p.s.a., a co za tym idzie oddalenie skargi w sytuacji, gdy uchwała nr ... Rady Miejskiej z dnia 30 listopada 2009r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w dzielnicy Ś. w B. ustanawia zakazy uniemożliwiające lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na obszarze strefy B, a więc narusza zasady sporządzania planu miejscowego wskazane w art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych,

2) art. 147 § 1 poprzez niezastosowanie, a co za tym idzie niestwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części w sytuacji, gdy wskazane w skardze zapisy naruszają postanowienia art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, a Spółka może skutecznie domagać się stwierdzenia ich nieważności, zgodnie z art. 48 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych,

3) art. 141 § 4 p. p.p.s.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie faktyczne i prawne wyroku, nie zawarcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku wyjaśnienia dlaczego, zdaniem Sądu I instancji, nie doszło do naruszenia zapisów art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych i nie naruszono w tym zakresie zasad sporządzania planu miejscowego, jak również brak jakiejkolwiek analizy, wyjaśnienia i wykazania zasadności wprowadzenia zakazów lokalizacji inwestycji telekomunikacyjnych w postaci wszelkich stacji bazowych telefonii komórkowej w strefie pośredniej ochrony konserwatorskiej w kontekście występującej na tym obszarze ochrony wyłącznie układu urbanistycznego oraz brak wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku,

4) art. 134 p.p.s.a poprzez niezastosowanie i uznanie przez Sąd I instancji, że był związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną,

5) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r. nr 153 poz. 1269 ze zm.), zw. dalej p.u.s.a., w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. art. 2, 8, 20, 22, 31 ust. 3 oraz 32 ust. 1 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997r. nr 78 poz. 483 ze zm.), poprzez niewłaściwe zastosowanie, to jest nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo naruszenia przepisów prawa przez Radę Miejską w B. we wspomnianym wyroku oddalił skargę złożoną przez spółkę na uchwalę nr ...,

II) naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 i pkt 10 u.p.z.p., w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, z uwagi na brak stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia przez Radę Miejską zasad sporządzania planu miejscowego poprzez ustanowienie w jego § 12.1 ust. 3 pkt 5 rozwiązań, które uniemożliwiają lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej,

2) art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez niezastosowanie, a także błędną wykładnię ww. normy prawnej opierającą się o założenie, że art. 46 ust. 1 ww. ustawy nie reguluje kwestii zasad sporządzania planów miejscowych w odniesieniu do planów obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych,

3) art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003r., nr 162, poz. 1568 ze zm.), zw. dalej ustawą o ochronie zabytków, poprzez błędną wykładnię tej normy prawnej i niewłaściwe zastosowanie w sprawie skutkujące przyjęciem, że ta ogólna norma prawna może stanowić wyłączną podstawę możności wprowadzania w planach miejscowych dowolnych zakazów na obszarach objętych ochroną konserwatorską, jak również niewyjaśnienie zasadności zastosowania jej w niniejszej sprawie,

4) art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2007r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.) poprzez niezastosowanie, a w konsekwencji brak uznania, że plan miejscowy narusza zasadę równości wobec prawa i uczciwą konkurencję pomiędzy operatorami telefonii komórkowej, podczas gdy na obszarze strefy B pozostali operatorzy sieci komórkowych posiadają maszty stacji bazowych telefonii komórkowej, a tym samym nie godzi to w zasady ochrony danego układu urbanistycznego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrażono pogląd, że skoro ustawodawca od dnia 16 grudnia 2012r. (data wejścia w życie ustawy z dnia 12 października 2012r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, na mocy której usunięto z art. 75 ust. 2-8, a w ust. 1 art. 75 wpisano, że przepis art. 46 i art. 48 stosuje się także do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy) wprowadził szczególną normę wskazującą wprost, że zarówno art. 46 jak i art. 48 mają zastosowanie do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy już obowiązywały, to można uznać, że taki plan może naruszać normę art. 46, choć ta weszła w życie po podjęciu uchwały przez organ stanowiący gminy. W świetle obowiązującego stanu prawnego, jeżeli zapis planu jest niegodny z norma art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, to przedsiębiorca może skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności w postępowaniu przed sądem administracyjnym także wówczas, gdy ten zapis planu obowiązywał już w momencie wejścia w życie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

W ocenie skarżącej kasacyjne, § 12 ust. 3 pkt 4 planu narusza normę wyższego rzędu, gdyż jest niezgodny z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, a tym samym Sąd I instancji nie miał podstaw do twierdzenia, że uchwała ta nie może naruszać art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, skoro została podjęta przed wejściem w życie tej ustawy. Taki pogląd godzi w założenia o racjonalności ustawodawcy i wypacza sens nowelizacji art. 75 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, zmierzającej do nadania jej aktualnego brzmienia.

Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono, że Sąd I instancji błędnie wskazał na zapisy art. 75 ust. 2-8 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, które od dnia 16 grudnia 2012r. nie obowiązują.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wskazał, że za nieprawidłową należy uznać taką interpretację art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, która prowadziłaby do pozbawienia gminy prawa wyłączenia możliwości lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W ocenie organu, taka interpretacja prowadziłaby w istocie do ustanowienia bezwzględnego nakazu dopuszczenia każdej inwestycji celu publicznego w zakresie łączności publicznej na całym terenie objętym planem miejscowym. Ponadto organ podniósł, że zaskarżona uchwała wprowadziła zakazy obowiązujące dla części dzielnicy Ś., tj. dla strefy A, która stanowi teren pełnej ochrony konserwatorskiej i strefy B, która stanowi teren pośredniej ochrony konserwatorskiej, w związku z czym wykluczenie przez organ w uchwale możliwości lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej znajdowało uzasadnienie w treści przepisów odrębnych, tj. ustawie o zabytkach. Treść art. 18 i art. 19 tej ustawy wyraźnie wskazuje na władztwo planistyczne przysługujące gminie, a zatem wyklucza bezwzględny brak możliwości ustanawiania zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Zakazy te nie naruszają art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Kontrola dotyczy zgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, która wykracza poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy. Wszystkie jednak zarzuty wiążą się z uznaniem Sądu I instancji, że art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie miał zastosowania wobec zaskarżonego do Sądu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze względu na fakt, że wszedł on w życie po uchwalaniu planu.

Na wstępie należy zatem wskazać, że w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzenie, że plan miejscowy narusza zasady sporządzania planu miejscowego skutkuje jego nieważnością orzekaną przez sąd administracyjny w wyroku. Orzeczenie sądu stwierdzające nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter rozstrzygnięcia deklaratoryjnego, wywołującego skutek ex tunc - z mocą wsteczną od daty podjęcia uchwały. Tym samym uchwała jest nieważna od chwili jej podjęcia, a zatem jest prawnie bezskuteczna. Rezultatem wydania takiego rozstrzygnięcia jest uchylenie wszelkich prawnych skutków, które powstały w okresie od wejścia uchwały w życie do chwili stwierdzenia jej nieważności. Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy ze skutkiem ex tunc stanowi sytuację taką, jakby uchwała nigdy nie została podjęta i nigdy nie było jej w obrocie prawnym (p. wyrok NSA z 27 września 2007r. sygn. II OSK 1046/07). Stanowisko to jest zbieżne z poglądem prezentowanym w piśmiennictwie, zgodnie z którym unicestwienie aktu prawa miejscowego z powodu stwierdzenia jego nieważności związane jest z ustaleniem tego rodzaju wadliwości, która tkwiła w tym akcie od momentu jego wydania. Oznacza to, że moment czasowy skutku unicestwiającego tenże akt pozostaje w bezpośredniej łączności z zakresem czasowym obciążenia tego aktu określoną wadliwością (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s.239-243).

Stwierdzenie nieważności planu miejscowego może nastąpić w wyniku ustalenia, że uchwalony plan jest sprzeczny z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności przepisami ustawy, jednak stan sprzeczności planu miejscowego z przepisami znajdującymi się w akcie wyższego rzędu powinien być odnoszony do ściśle określonego momentu czasowego, tj. powinien istnieć w dacie uchwalenia planu miejscowego, co skutkuje stwierdzeniem, że wynik podjętego procesu prawotwórczego od samego początku był obarczony materialnoprawną wadliwością. Powstanie późniejszej sprzeczności pomiędzy zapisami planu miejscowego a regulacją ustawową oznacza, że gminny akt planowania przestrzennego powinien zostać dostosowany do nowego stanu prawnego. Sytuacja taka nie prowadzi jednak do stwierdzenia nieważności planu miejscowego, gdyż taki skutek musiałby opierać się na niemożliwym do przyjęcia założeniu, że uznanie planu miejscowego za niebyły (w całości lub części) wynikałoby z ustalenia, że był on sprzeczny z przepisem prawa jeszcze nieobowiązującym w momencie prowadzenia przez organ gminy procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego względu przyjmuje się w sposób jednolity w piśmiennictwie, że operowanie na gruncie prawa administracyjnego sankcją nieważności rozumianą jako tzw. nieważność względna, opierać się może wyłącznie na ustaleniu, że dla oceny wadliwości danego aktu nie są istotne przepisy prawa materialnego z daty stwierdzenia jego nieważności, lecz przepisy obowiązujące w dacie jego wydania (por. A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2016, komentarz do art. 91, teza 1). Organy gminy związane konstytucyjnym nakazem działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji) mogą odpowiadać wyłącznie za działanie niezgodne ze stanem prawnym w czasie, w którym zostało ono podjęte. Zmiana prawa dokonana po podjęciu kwestionowanej uchwały nie może skutkować negatywnie w stosunku do gminy, powinna natomiast wiązać się z obowiązkiem jej zmiany lub uchylenia (por. K. Jaroszyński [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, Warszawa 2011, s. 753-754).

Przepis art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest wyrazem normatywnego obowiązywania powyższej zasady, że w przypadku, gdy regulacje ustawowe oddziałujące na treść obowiązujących aktów planistycznych ulegają zmianie, wówczas te akty planowania przestrzennego powinny zostać dostosowane do nowego stanu prawnego. Organy gminy stanowiące prawo miejscowe, w tym plany zagospodarowania przestrzennego, związane są zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, co oznacza, iż mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Wraz ze zmianą przepisów ustaw akty prawa miejscowego powinny ulegać stosownym zmianom (p. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010r. sygn. II OSK 953/09) Nie jest do zaakceptowania sytuacja, aby po zmianie przepisu ustawy, w zapisach planu zagospodarowania przestrzennego pozostawały i były stosowane przepisy sprzeczne z obowiązującymi ustawami. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie został zaktualizowany w trybie powołanego wyżej art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w wyniku czego powstał stan niespójności przepisów planu miejscowego z przepisami, które weszły w życie w okresie późniejszym niż data uchwalenia planu, instrumentem służącym do eliminacji tych niezgodności jest wykładnia przepisów planu miejscowego dokonywana przy uwzględnieniu nowych regulacji prawnych. Takie zapatrywanie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 stycznia 2015r. sygn. II OSK 1500/13, które Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną podziela. Z art. 46 ust. 1 wynika ogólna zasada dopuszczalności inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach objętych postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (p. wyrok NSA z 29 grudnia 2015r. sygn.. akt II OSK 1020/14, wyrok NSA z 3 września 2015r., sygn. akt II OSK 44/14).

Mając powyższe na uwadze nie można podzielić zarzutu skarżącej kasacyjnie Spółki, że przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, a szczególnie jej art. 46 ust. 1 i art. 75 ust. 1, mogły stanowić kryterium oceny legalności aktu prawa miejscowego prowadzącego do stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu miejscowego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Należy zauważyć, że powołany art. 75 nie zawierał sankcji nieważności w stosunku do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie tej ustawy, przyjmując że właściwym trybem dostosowania planów miejscowych do wymagań art. 46 będzie procedura określona w art. 75 ust. 2-8 ustawy (p. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2012r., sygn. akt II OSK 2431/11). Przepis ten należało traktować jako lex specialis w stosunku do powołanego art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzasadniony koniecznością uszczegółowienia trybu zmiany planów miejscowych w odniesieniu do terminu, w jakim powinno to nastąpić (12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy) oraz skutków zaniechania podjęcia przez organ gminy prac dostosowawczych (zarządzenie zastępcze wojewody). Uchylenie przepisu art. 75 ust. 2-8 ustawy z dniem 16 grudnia 2012r. (w wyniku wejścia w życie ustawy z dnia 12 października 2012 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2012r., poz. 1256) - w odniesieniu do rodzaju następstw wiążących się z obowiązywaniem planów miejscowych niespełniających wymagań określonych w art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie wywołało żadnej istotnej zmiany normatywnej, albowiem okoliczność, że w świetle zmienionego stanu prawnego przepis art. 46 i art. 48 cyt. ustawy ma zastosowanie także do planów miejscowych obowiązujących w dniu jej wejścia w życie, nie prowadzi do przypisania sądom administracyjnym kompetencji do stwierdzenia nieważności planów miejscowych w zakresie, w jakim pozostają one niedostosowane do treści nowej ustawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z treści art. 75 ust. 1 w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w brzmieniu obowiązującym nie wynika, aby ustawodawca dopuścił możliwość stwierdzenia nieważności dotychczasowych planów. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie obecnym podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 14 czerwca 2016r. sygn. akt II OSK 2470/14, że niespełnienie przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wymagań określonych w art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2001r. Nr 106, poz. 675) nie skutkuje możliwością stwierdzenia jego nieważności przez sąd administracyjny z powodu naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, jeżeli plan ten zaczął obowiązywać przed dniem wejścia w życie cyt. wyżej ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Objęcie tych planów sankcją nieważności musiałoby być wyraźnym postanowieniem ustawodawcy, którego nie da się wywieść z samego tylko odesłania w stosunku do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy do art. 46, jak również do art. 48.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie są usprawiedliwione te zarzuty skargi kasacyjnej (pkt 1, 2, 3, 5, 6, 8), które swoje uzasadnienie czerpały ze stanowiska, że poprawność przeprowadzenia sądowej kontroli uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia 30 listopada 2009r. uzależniona była w całości od uwzględnienia przez Sąd I instancji treści art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Ponadto, Sąd I instancji nie mógł naruszyć w niniejszej sprawie przepisu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., skoro przepis ten dotyczy działalności kontrolnej sądu w odniesieniu do decyzji administracyjnych, a nie aktu prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego, który stanowił przedmiot rozpoznawanej skargi.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na jego kontrolę przez Naczelny Sąd Administracyjny, przyczyny rozstrzygnięcia zostały przedstawione w sposób, który dostatecznie wyraża przyjętą przez ten Sąd ocenę prawną. Natomiast wadliwe wskazanie w uzasadnieniu, że tryb dostosowania obowiązujących już planów miejscowych do wymagań ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych został określony w art. 75 ust. 2-8 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, który już nie obowiązuje nie miało żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Dlatego również ten zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (zarzut 7) poprzez błędną wykładnię tej normy prawnej i niewłaściwe zastosowanie w sprawie skutkujące przyjęciem, że ta ogólna norma prawna może stanowić wyłączną podstawę możności wprowadzania w planach miejscowych dowolnych zakazów na obszarach objętych ochroną konserwatorską, jak również niewyjaśnienie zasadności zastosowania jej w niniejszej sprawie wskazać należy, że powołana ustawa musi być uwzględniania przy sporządzaniu i aktualizacji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 18 ust. 2 tej ustawy w planach ustala się zasady zagospodarowania terenu uwzględniające opiekę nad zabytkami, zaś art. 19 określa, co jest w szczególności objęte ochroną. Z postanowienia Ś. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 1 października 2009r., wydanego w trybie art. 24 ust. 1 w z. z art. 17 pkt 7 lit.b ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że uzgadnia on projekt planu z uwagami, wśród których jest bezwzględny zakaz lokalizacji w obrębie stref ochrony konserwatorskiej A i B masztów telefonii komórkowej wolnostojących i montowanych na obiektach. Taki zapis musiał być uwzględniony w planie. W związku z tym ten zarzut, jak i zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. (zarzut 4) uznać należy za nieusprawiedliwiony.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdzając, aby zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

-----------------------

13