Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 50/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 2, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 15
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska ( spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant sekretarz sądowy Paulina Sierkin po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 sierpnia 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 331/16 w sprawie ze skargi L. T. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie ewidencji gruntów.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z [...] marca 2014 r. K. K. zwróciła się do Wydziału Geodezji, Kartografii i Katastru Starostwa Powiatowego w [...] z wnioskiem o przyjęcie granicy ewidencyjnej pomiędzy działkami [...] i [...] zgodnie z oświadczeniami woli złożonymi przy geodecie do protokołu granicznego spisanego w dniu [...] sierpnia 2013 r. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] odmówił aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących ujawnienia w bazie danych ewidencji gruntów i budynków przebiegu granicy ewidencyjnej działki nr [...] z działką nr [...], obręb [...], zgodnie z protokołem ustalenia przebiegu granic przedmiotowych działek ewidencyjnych z dnia [...] sierpnia 2013 r. sporządzonego operatem technicznym nr [...].

Od powyższej decyzji K. K. przesyłką pocztową nadaną w dniu [...] września 2014 r. wniosła do Starostwa niepodpisane pismo z [...] sierpnia 2014 r. zatytułowane "odwołanie od decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r." bez wskazania sygnatury sprawy, numeru decyzji czy przedmiotu postępowania. Odwołanie sprowadzało się do jednego zdania "wnoszę odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r.".

Po podpisaniu powyższego pisma [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w związku z brakiem podpisu na złożonym odwołaniu organ II instancji wezwał odwołującą się do podpisania złożonego odwołania. W odpowiedzi K. K. skierowała do organu pismo z [...] października 2014 r., w którym poinformowała, że złożone odwołanie w rzeczywistości dotyczy innej decyzji wydanej przez Starostę [...] w przedmiocie stwierdzenia konieczności wejścia na teren działki sąsiedniej.

L. T. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Wyrokiem z dnia 19 maja 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 68/15 Sąd uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] listopada 2014 r. uznając, że zostały naruszone przepisy dotyczące trybu postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż obowiązkiem organu odwoławczego przed rozpoznaniem odwołania było zbadanie, czy zostało ono wniesione skutecznie od decyzji organu I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ uznał, że zgodnie z zaleceniami Sądu zawartymi w wyroku, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w pismach z [...] sierpnia 2015 r. oraz [...] listopada 2015 r. zwrócił się do K. K. o jednoznaczne wskazanie, czy pismo z [...] sierpnia 2014 r. o treści: Wnoszę odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., dotyczy decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...]orzekającej o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących ujawnienia w bazie danych ewidencji gruntów i budynków przebiegu granicy ewidencyjnej działki nr [...] z działką nr [...] obręb [...]. Następnie organ wskazał, że [...] listopada 2015 r. wpłynęło pismo K. K. reprezentowanej przez adw. Ł. R., potwierdzające, iż odwołanie złożone przez K. K. z [...] sierpnia 2013 r. dotyczyło również decyzji znak: [...] z [...] sierpnia 2014 r.

Organ wskazał również, że w wyniku wniesionego przez K. K. odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...] dotyczącej stwierdzenia konieczności wejścia na teren działki sąsiedniej Wojewoda [...] i wydał postanowienie z [...] grudnia 2014 r. znak: [...]o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. To postanowienie zostało zaskarżone przez K. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z 18 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 267/15 oddalił skargę uzasadniając, iż wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. K. od decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2014 r. uchylił decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ wskazał, że ze zgromadzonej dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że w 2013 r. na obszarze obrębu ewidencyjnego [...] została przeprowadzona modernizacja ewidencji gruntów i budynków w zakresie danych ewidencyjnych budynków i lokali, użytków gruntowych działek zabudowanych, numerycznego opisu granic działek ewidencyjnych z uwzględnieniem punktów dostosowania i wyników ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. Organ wskazał, że podczas prac związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków przedmiotowa granica została ustalona na gruncie w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38 poz. 454). Organ podkreślił również, że zgodnie z wyrokiem WSA w Krakowie z 3 września 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1342/11 - złożone na gruncie zgodne oświadczenie woli, co do przebiegu granicy jest wiążące i uchylenie się od jego skutków mimo, że strona uzasadnia, że złożone zostało pod wpływem błędu, możliwe jest przed sądem powszechnym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie od powyższej decyzji skarżący wniósł o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2016 r. oraz o zasądzenie kosztów procesowych.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2016 r. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zaskarżona decyzja wydana została po wyroku z dnia 19 maja 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 68/15, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] listopada 2014 r. uznając, że zostały naruszone przepisy dotyczące trybu postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż obowiązkiem organu odwoławczego przed rozpoznaniem odwołania było zbadanie, czy zostało ono wniesione skutecznie od decyzji organu I instancji.

Po wytknięciu błędów organowi II instancji i wyjaśnieniu przepisów prawnych i wynikających z nich dla organu odwoławczego obowiązków, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w powyższym wyroku stwierdził, że analiza pisma wniesionego przez stronę wyklucza możliwość potraktowania go jako odwołania od decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy strona, w sposób wyraźny, po wezwaniu organu do uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wprawdzie tylko podpisu pod odwołaniem, wskazała, że jest to odwołalnie od decyzji wydanie w innej dacie aniżeli wskazała w poprzednim piśmie o konkretnym numerze i innym przedmiocie rozstrzygnięcia, którego w poprzednim piśmie nie wskazywała. Sąd wskazał również, że w sytuacji jaka w sprawie zaistniała nie było więc żadnych przeszkód do ponownego wezwania Kazimiery Kocjan przez organ odwoławczy o jednoznaczne wskazanie zaskarżonej decyzji, czego organ zaniechał mimo, że od tego zależał dalszy tok postępowania odwoławczego. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy z naruszeniem art. 128, 129 § 1 i § 2 oraz art. 64 § 2 k.p.a. uznał, że należy przeprowadzić postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. Sąd wskazał też w wyżej omawianym wyroku, że w aktach przedłożonych Sądowi brak decyzji z [...] sierpnia 2014 r. dotyczącej "stwierdzenia konieczności wejścia na teren działki sąsiedniej", co oznacza, że organ odwoławczy zaniechał zbadania czy ta decyzja została wydana. Jednocześnie Sąd stwierdził, że z przedłożonych przez skarżącego w trakcie rozprawy dokumentów wynika, że taka decyzja została wydana, a organ odwoławczy uznał za nieskuteczne wniesione przez K. K. odwołanie od tej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wywodził, że pomimo takich ustaleń i ocen, organ odwoławczy, po wezwaniu do jednoznacznego sprecyzowania odwołania z dnia [...] sierpnia 2014 r., ponownie rozpoznał odwołanie od decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. jako odwołanie także od decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. Uczynił to pomimo tego, że niewątpliwe jest, iż K. K. wniosła tylko jedno odwołanie (nadane w urzędzie pocztowym w dniu [...] września 2014 r., karta 1, 2 akt administracyjnych II instancji), przy czym odwołanie to wniosła w jednym egzemplarzu. Odwołanie to sprecyzowała w piśmie z dnia [...] października 2014r. W piśmie tym, na co zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 19 maja 2015 r., K. K. wyraźnie wskazała, od jakiej decyzji wniosła odwołanie. Napisała, że "w związku z wezwaniem do podpisania złożonego odwołania w załączeniu przesyłam podpisany egzemplarz odwołania i wskazuje, że omyłkowo wskazałam datę przedmiotowego odwołania. W rzeczywistości przedmiotowe odwołanie dotyczy decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...] - dotyczącej stwierdzenia konieczności wejścia na teren działki sąsiedniej. Omyłka w oznaczeniu daty wynika z faktu, iż Organ I Instancji prowadził w przedmiotowej sprawie kilka postępowań".

Stan faktyczny w przedmiotowej sprawie nie budził, zdaniem Sądu I instancji żadnych wątpliwości. Wynika z niego, że Starosta [...] wydał dwie decyzje tj. decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nr [...] dotyczącą ewidencji gruntów i budynków oraz decyzję z [...] sierpnia 2014 r. [...] dotyczącą stwierdzenia konieczności wejścia na teren działki sąsiedniej. Niewątpliwe jest również, że K. K. wniosła jedno odwołanie, które sprecyzowała jako odwołanie od decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r., w związku z czym nadano mu bieg. Z akt sprawy wynika, że Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, przy czym chodziło właśnie o odwołanie złożone przez K. K., które pierwotnie, w wyniku błędnego wskazania daty wydania decyzji, od której złożyła odwołanie, uznano za odwołanie od innej decyzji i przekazano do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego, a dopiero po sprecyzowaniu zostało przekazane Wojewodzie [...]. Postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania było przedmiotem kontroli sądowej, a wyrok z 18 czerwca 2015 r. WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 267/15, znajduje się w aktach sprawy.

Zdaniem Sądu I instancji ze względu na uzasadnienie wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 267/15 niezrozumiałe jest twierdzenie zawarte w odpowiedzi na skargę, że "odwołanie K.K. z [...] sierpnia 2014 r. nie mogło dotyczyć drugiej wydanej przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie wejścia w teren. Decyzja ta została bowiem doręczona stronie w dniu [...] września 2014 r., natomiast pismo zawierające odwołanie zostało wysłane dnia [...] września 2014 r. Wbrew zasadom logiki byłoby zatem odwoływanie się od decyzji której strona nie otrzymała i której treści nie zna". Z oświadczeń K. K. wynika jasno, że o decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie wejścia w teren K. K. wiedziała wcześniej od swojego poprzedniego pełnomocnika S. P., któremu ta decyzja została doręczona, ale – wobec wcześniejszego wypowiedzenia mu pełnomocnictwa – doręczenie to było prawnie bezskuteczne. Składając zatem odwołanie w dniu [...] września 2014 r. K. K. znała treść decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie wejścia w teren i nie zgadzając się z nią złożyła od niej odwołanie. W uzasadnieniu wyroku sygn. akt II SA/Kr 267/15 (którego odpis, jak wyżej wskazano, znajduje się w aktach administracyjnych sprawy) sąd stwierdził, m.in. że:

- decyzja z dnia [...] sierpnia 2014 r. doręczona została dwóm pełnomocnikom K.K., to jest A. Ż. oraz S. P.,

- ze względu na wycofanie pełnomocnictwa udzielonego S. P. decyzja jemu doręczona została doręczona osobie nieuprawnionej, w związku z czym termin do wniesienia odwołania powinien być liczony od dnia doręczenia rozstrzygnięcia A. Ż.,

- ze zwrotnego potwierdzenia decyzji przez A. Ż. wynika, że zostało ono odebrane [...] września 2014 r., a odwołanie K. K. wniosła [...] września 2014 r. co oznacza, że odwołanie zostało przesłane do organu I instancji przed otrzymaniem przez stronę decyzji,

- w skardze do sądu na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. K.K. wskazała, że przed formalnym doręczeniem decyzji z [...] sierpnia 2014 r. miała świadomość, że decyzja ta jest dla niej negatywna,

- doręczenie dokonane do rąk S. P. w dniu [...] sierpnia 2014 r. jako doręczenie osobie nieuprawnionej (byłemu pełnomocnikowi) nie może być traktowane jako skuteczne doręczenie decyzji, a zatem termin do wniesienia odwołania rozpoczął swój bieg od daty doręczenia decyzji organu I instancji pełnomocnikowi radcy prawnemu A. Ż., co miało miejsce w dniu [...] września 2014 r., a zatem odwołanie wniesione w dniu [...] września 2014 r. było przedwczesne co uzasadnia ocenę, że złożone zostało z uchybieniem terminu.

Ponownie rozpoznając sprawę, po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 19 maja 2015 r., organ odwoławczy nie ustalił żadnych nowych okoliczności wskazujących, że odwołanie K. K. dotyczyło decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. Niedopuszczalne było zatem – zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - przyjęcie, że odwołanie to dotyczyło zarówno decyzji z [...] sierpnia 2014 r., jak i [...] sierpnia 2014 r., tym bardziej, że takie "sprecyzowanie" odwołania przez pełnomocnika skarżącej, nastąpiło dopiero w dniu [...] listopada 2015 r., tj. po wydaniu w dniu 18 czerwca 2015 r. wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalającego skargę K. K. na postanowienie Wojewody [...] z [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania (sygn. akt II SA/Kr 267/15). Sąd I instancji podkreślił, że organ odwoławczy w ogóle nie przeanalizował treści pism samej skarżącej oraz jej pełnomocnika dotyczących jej odwołania, będących odpowiedziami na pisma organu. Nie zastosował również rygoru, jaki wskazał w pierwszym wezwaniu do uzupełnienia pisma, tj. nie pozostawił odwołania bez rozpoznania pomimo, że w zakreślonym terminie 7 dni od daty doręczenia pisma skarżąca nie odpowiedziała na nie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że w odpowiedzi na wezwanie z [...] sierpnia 2015 r. o doprecyzowanie żądania zawartego w odwołaniu z [...] sierpnia 2014 r., poprzez wskazanie, czy jest to odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., czy też stanowi odwołanie od decyzji z [...] sierpnia 2014 r., skarżąca podała, że odwołanie z dnia [...] sierpnia 2014 r. musiało dotyczyć decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r., jednocześnie wskazała, że nie jest prawnikiem, stąd jeżeli w jej piśmie stanowiącym odwołanie z dnia [...] sierpnia 2014 r. znalazły się jakieś elementy, informacje bądź zarzuty dotyczące sprawy zakończonej decyzją z [...] sierpnia 2014 r., to należało je wyłączyć i przekazać w tej części do właściwego organu i właściwego toku postępowania a w pozostałym zakresie rozpatrzyć merytorycznie jej odwołanie. Dalej stwierdziła, że należało zatem rozdzielić dwie sprawy administracyjne, o ile zostały w jej odwołaniu poruszone te dwie kwestie, o które w chwili obecnej rozpytuje ją organ odwoławczy w piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r. Pomimo takiego wyjaśnienia organ ponownie zwrócił się o jednoznaczne wskazanie czy pismo z dnia [...] sierpnia 2014 r. dotyczy decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. w terminie 7 dni od daty doręczenia pisma z pouczeniem, że nieusunięcie braków spowoduje pozostawienie odwołania bez rozpoznania. W odpowiedzi pismem z dnia [...] listopada 2015 r. K. K. wskazała na konieczność zweryfikowania granicy ewidencyjnej pomiędzy nieruchomościami, a w piśmie z [...] listopada 2015 r. pełnomocnik skarżącej "sprecyzował", iż odwołanie złożone przez K. K. było złożone w kilku egzemplarzach i dotyczyło także decyzji z [...] sierpnia 2014 r. o odmowie aktualizacji granic.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że z uzasadnienia decyzji z [...] stycznia 2016 r. nie wynika dlaczego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał, że K. K. złożyła jednak odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...]. Z odpowiedzi na skargę wynika natomiast, że organ odwoławczy uznał, że pismem z [...] listopada 2015 r. pełnomocnik K. K. potwierdził, iż pismo z [...] sierpnia 2014 r. stanowi odwołanie od decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...], co uprawniało organ II instancji do rozpatrzenia wniesionego odwołania i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Przyjmując za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie możliwość wielokrotnego stosowania art. 64 § 2 k.p.a. organ uznał, że nie było żadnych przeszkód do ponownego wezwania K. K. o jednoznaczne wskazanie zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy pominął jednak, że czym innym jest sprecyzowanie charakteru pisma, a czym innym - nadanie mu, po okresie ponad roku, nowego znaczenia. Jak podniósł Sąd I instancji odwołanie K. K. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nadane w urzędzie pocztowym w dniu [...] września 2014 r. zostało złożone nie w kilku egzemplarzach, ale w jednym egzemplarzu i zostało wyraźnie sprecyzowane przez K. K. zarówno w jej piśmie z dnia [...] października 2014 r., jak i rok później - w piśmie [...] października 2015 r. Pomimo to, organ nadał mu charakter odwołania od decyzji z [...] sierpnia 2014 r., po piśmie procesowym pełnomocnika K. K. z dnia [...] listopada 2015 r., w żaden sposób nie oceniając tego pisma, co w efekcie doprowadziło do bezzasadnego przyjęcia, iż precyzuje ono pismo skarżącej z [...] sierpnia 2014 r. W konsekwencji bezzasadnie przyjęto, iż odwołanie od decyzji [...] sierpnia 2014 r. jest także odwołaniem od decyzji z [...] sierpnia 2014 r. Sąd I instancji zgodził się więc z zarzutami skargi, że organ ponownie przeprowadził postępowanie odwoławcze od decyzji z [...] sierpnia 2014 r. z naruszeniem art. 128 k.p.a. i 129 k.p.a. i to pomimo wyjaśnień K. K., że jej odwołanie dotyczy innej decyzji.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powyższe oznacza, że organ odwoławczy rozpoznał sprawę i wydał decyzję pomimo braku odwołania, a zatem z urzędu, co należy uznać także za rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. Uprawnienie bowiem do skorzystania z instytucji środków zaskarżenia (art. 128 i 129 § 1 i 2 k.p.a.) powiązane jest z zasadą dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją/postanowieniem organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania/zażalenia, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji

Decyzja wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności jest obarczona wadą w postaci rażącego naruszenia prawa, gdyż godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą kwalifikowaną powodującą jej nieważność z uwagi na rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a.,

- art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo podjęcia wszelkich czynności procesowych, do których [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] został zobowiązany wydanym w sprawie wyrokiem z dnia 19 maja 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 68/15.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż organ rozpoznał sprawę i wydał decyzję mimo braku odwołania jest błędne. Opisując stan faktyczny sprawy skarżący kasacyjnie wskazał, że pismem z dnia [...] listopada 2015 r. pełnomocnik odwołującej podał, że odwołanie było złożone w kilku egzemplarzach i dotyczyło także decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. W takiej sytuacji trudno uznać, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. T. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zauważyć należy, że skarga kasacyjna zarzuca jedynie naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. oraz naruszenie art. 151 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Przepis ten stanowi więc gwarancję (co do zasady) dwuinstancyjności postępowania. Uruchomienie postępowania odwoławczego uzależnione jest od wniesienia stosownego środka zaskarżenia. W rozpoznawanej sprawie środkiem zaskarżenia przysługującym od decyzji Starosty [...] z dnia 12 sierpnia 2014 r. było odwołanie. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny skorzystanie z instytucji środków zaskarżenia, o których mowa w art. 128 i 129 § 1 k.p.a. powiązane jest z zasadą dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozstrzygnięta decyzją (postanowieniem) organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania (zażalenia) przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł, że sprawa została rozpoznana z naruszeniem art. 128 k.p.a. i art. 129 k.p.a., albowiem w sprawie nie zostało wniesione odwołanie.

Skarżący kasacyjnie nie zakwestionował ustalonego w sprawie stanu faktycznego, co w konsekwencji prowadzić musi do uznania, że odwołanie od decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. nie zostało złożone przez K. K.. A co za tym idzie organ odwoławczy procedował w sprawie pomimo braku złożenia przez stronę w zakreślonym ustawowo terminie środka odwoławczego.

Podkreślić przy tym należy, że skarga kasacyjna nie zarzuca naruszenia art. 128 i 129 k.p.a., a jedynie kwestionuje prawidłowość zastosowania w sprawie art. 15 k.p.a. statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Samo zarzucenie naruszenia przepisu ustanawiającego zasadę postępowania administracyjnego, jaką jest zasada dwuinstancyjności postępowania, bez podważenia stanu faktycznego sprawy i bez wykazania, że w sprawie doszło do naruszenia art. 128 i 129 k.p.a. nie może odnieść pożądanego skutku.

Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany podstawami skargi kasacyjnej, nie może domniemywać intencji skarżącego kasacyjnie oraz samodzielnie ustalać złamanie, jakich jeszcze przepisów zamierzał on zarzucić Sądowi I instancji. Rozpoznając zarzut naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które w skardze kasacyjnej zostały wyraźnie wskazane jako naruszone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 278/15). W takim stanie faktycznym sprawy zasadnie bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że odwołanie w sprawie nie zostało wniesione w związku z czym wydanie rozstrzygnięcia przez organ II instancji obarczone było wadą nieważności postępowania.

Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 15 k.p.a. nie mógł zostać uwzględniony.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a.

Przepis art. 151 p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym. Warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem złamania innych przepisów i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Zatem art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut złamania tej regulacji, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytykiem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 151 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10).

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.