Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1078/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2014-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 16 par 1, art. 156 par 1 pkt 1-7, art. 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 63 ust 2, ust 1, art. 62 ust 4, art. 62 do 65
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.),, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niezagospodarowania w terminie nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta obciążył P. , będące użytkownikiem wieczystym nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie w obrębie ewidencyjnym nr [...] działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha w K. przy ul.[...] , dodatkową opłatą roczną w wysokości [...] zł, po bezskutecznym upływie terminu rozpoczęcia zabudowy nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji, utrzymało ją w mocy – dnia [...] r.

Pismem z dnia [...] r. P. wniosło o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie skarżącej wydane decyzje naruszają w sposób rażący art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy

z okoliczności sprawy wynika, że niedotrzymanie terminu realizacji planowanej inwestycji spowodowane było bezprawnym zachowaniem Prezydenta Miasta polegającym na bezpodstawnym kwestionowaniu istnienia prawa Spółki do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czemu dał wyraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 507/11. Nadto Spółka zarzuciła naruszenie art. 6, 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), art. 63 i art. 64 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia 1 marca 2011 r.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że na mocy umowy zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] r. Gmina Miasto oddała w użytkowanie wieczyste na rzecz skarżącej Spółki nieruchomość położoną przy ul. [...] z przeznaczeniem na zakład produkcyjny, magazynowo-składowy z częścią socjalno-bytową. Przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikało z decyzji o warunkach zabudowy z dnia 15 września 2005 r. Zgodnie z § 6 umowy, termin rozpoczęcia zabudowy działki ustalono na dwa lata, a termin zakończenia na cztery lata od daty jej zawarcia. Powyższe terminy upłynęły odpowiednio [...] r. i [...] r. Przesunięty termin rozpoczęcia zabudowy na dzień [...] r. również nie został dotrzymany, dlatego Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] r. ustalił dodatkową opłatę roczną z tytułu nierozpoczęcia zabudowy nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste.

W ocenie Kolegium wskazywane przez Spółkę powody nierozpoczęcia

w terminie budowy (brak pozwolenia na budowę zakładu transportu samochodowego

z częścią socjalno-biurową wraz z infrastrukturą) nie usprawiedliwiają nieterminowości zagospodarowania działki, a w konsekwencji nie pozwalają na stwierdzenie wydania zaskarżonych decyzji z rażącym naruszeniem art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższe zamierzenie nie było zgodne z treścią aktu notarialnego z dnia 1 września 2006 r., natomiast w § 8 ust. 4 przewidziano możliwość jej rozwiązania m.in. w razie niezagospodarowania gruntu w określonym terminie, o co mogła wystąpić każda ze stron umowy.

Podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji nie może również stanowić okoliczność uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 714/10 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Co prawda Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu stwierdził, że organ rozpoznający sprawę o pozwolenie na budowę nie miał podstaw do kwestionowania oświadczenia strony o posiadaniu prawa do wieczystego użytkowania przedmiotowej nieruchomości wraz z prawem zabudowy i badania celu określonego w akcie notarialnym, to jednocześnie podkreślił, że wnioskodawca ponosi ryzyko związane z przeznaczeniem nieruchomości, do której przysługuje mu prawo wieczystego użytkowania, na cel niezgodny z nabyciem tego prawa.

Stwierdzenia nieważności decyzji nie może również uzasadniać późniejsza zmiana umowy użytkowania wieczystego, dokonana aktem notarialnym z dnia 2 grudnia 2011 r. polegająca na wyznaczeniu nowego terminu i rodzaju zabudowy, ponieważ żaden z przepisów nie ogranicza możliwości wyznaczenia dodatkowego terminu zagospodarowania nieruchomości, czy też ustalenia nowego terminu w umowie, po uprzednim nałożeniu dodatkowej opłaty rocznej z powodu bezskutecznego upływu terminu rozpoczęcia budowy obowiązującego przed ustaleniem nowego terminu.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka zarzuciła naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, mimo że obowiązkiem organu, na podstawie zebranego materiału dowodowego, było uznanie, że decyzja z mocy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest nieważna,

- art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego zastosowanie, podczas, gdy z okoliczności sprawy wynika, że niedotrzymanie terminu realizacji inwestycji spowodowane było bezprawnym zachowaniem Prezydenta Miasta polegającym na bezpodstawnym kwestionowaniu istnienia prawa wnioskodawcy do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czemu dał wyraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 20102 r, sygn. akt II OSK 507/11,

- art. 6, 7 i 8 K.p.a. zobowiązujące organy administracji do działań zgodnych

z prawem przy uwzględnieniu słusznego interesu strony w sposób pogłębiający zaufanie do władzy publicznej,

- art. 2 w związku z art. 7 Konstytucji RP.

W dalszej części strona skarżąca opisała dotychczasowy przebieg postępowania oraz wywiodła, że opóźnienie w rozpoczęciu budowy nie było zawinione przez nią, a spowodowane zachowaniem organu administracji. Co prawda w orzecznictwie wskazuje się, że do zastosowania art. 63 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma znaczenia zawinienie po stronie użytkownika, ale jednocześnie wyroki te nie dotyczą sytuacji, gdy niedotrzymanie terminu wynika z braku działań lub z działań niezgodnych z prawem organu administracji. Natomiast samo nałożenie opłaty ma charakter uznaniowy, a zatem organ nie jest zobligowany do jej nałożenia.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz ustalony stan faktyczny. Wskazując na specyfikę postępowania nieważnościowego Kolegium wyjaśniło, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Przepis powyższy ma zastosowanie tylko, gdy zachodzi konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym.

W ocenie Kolegium z materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie jednoznacznie wynika, że mimo przedłużenia terminu użytkownik wieczysty nie wywiązał się z przyjętych na siebie zobowiązań. Prawidłowo poprzedni skład orzekający stwierdził, że powody dla których budowa nie została rozpoczęta w terminie w żadnym wypadku nie usprawiedliwiają nieterminowości zagospodarowania przedmiotowej działki a w konsekwencji nie pozwalają tym bardziej na stwierdzenie wydania zaskarżonych decyzji z rażącym naruszeniem art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto w § 8 pkt 5 zawartego aktu notarialnego strony przyjęły naliczenie dodatkowych opłat rocznych jako możliwe konsekwencje niewykonania umowy w określonych terminach, a w § 8 pkt 4 przewidziano również możliwość rozwiązania przez każdą ze stron umowy w razie m.in. niezagospodarowania gruntu w terminie.

Reasumując w ocenie Kolegium nie doszło do oczywistego naruszenia przepisu art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani też przepisów postępowania wskazanych przez stronę skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a tym samym brak było podstaw do stwierdzenia nieważności wnioskowanych decyzji.

W skardze na powyższą decyzję P. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej ponownie naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji,

- art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez uznanie, że organ prawidłowo nałożył dodatkową opłatę roczną,

- art. 232 k.c. w związku z art. 354 k.c. w związku z art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez nieuwzględnienie okoliczności uchybienia terminowi rozpoczęcia budowy i braku stwierdzenia, że uchybienie to nastąpiło z przyczyn niezależnych od użytkownika leżących po stronie organu,

- art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 6 i 7 K.p.a.

w związku z art. 5 k.c. poprzez uznanie, że nakładając dodatkową opłatę roczną organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego,

- art. 6, 7 i 8 K.p.a. oraz art. 2 w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez uznanie,

że organ nie dopuścił się ich naruszenia.

W uzasadnieniu skargi, skarżąca Spółka opisała przebieg postępowania

w sprawie oraz wywiodła, że z decyzji Prezydenta Miasta o nałożeniu dodatkowej opłaty rocznej wynika taka konstrukcja, że organ może oddać do użytkowania wieczystego określone grunty, zobowiązać w umowie stronę do określonego działania, a następnie uniemożliwiać jej tą zabudowę przez nieuprawnione odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego. Opóźnienie Spółki nie było zawinione, a spowodowane bezprawnym zachowaniem organu administracji, w tej sytuacji wydanie przedmiotowej decyzji jako środka mającego dyscyplinować użytkownika wieczystego, jest daleko idącym przekroczeniem prawa przez organ wydający decyzje. Mimo opisywanych utrudnień organ dokonał jednak zmiany aktem notarialnym z dnia 2 grudnia 2011 r., a Spółka ostatecznie uzyskała decyzję o pozwoleniu na budowę w dniu [...] r.

Zatem w sytuacji, gdy opóźnienie spowodowane jest przez organ nakładający opłatę, to zachowanie takie zdaniem skarżącej narusza zasady postępowania określone w art. 6, 7 i 8 K.p.a., które zobowiązują organy administracji do działań zgodnych z prawem przy uwzględnieniu słusznego interesu stron oraz w sposób pogłębiający zaufanie do władzy publicznej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego

z dnia [...] r. oraz poprzedzająca ją decyzja tego samego organu z dnia

[...] r. wydane zostały w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Tryb ten określony został treścią wniosku skarżącej Spółki z dnia [...] r., w którym domagała się stwierdzenia nieważności zarówno decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. obciążającej Spółkę dodatkową opłatą roczną w kwocie [...] zł z tytułu nierozpoczęcia w terminie zabudowy nieruchomości gruntowej położonej w K. przy ul. [...], obr. ew. nr [...] , działka nr [...], jak również, utrzymującej tę decyzję w mocy , decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] z uwagi na to, że obie decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jednym

z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej i stanowi prawnie dopuszczalny wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej

w postępowaniu zwykłym. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jedną z przesłanek jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 pkt 2). Na zaistnienie tej przesłanki skarżąca Spółka powoływała się we wniosku, w tym zakresie zatem Kolegium było zobowiązane przede wszystkim rozpoznać sprawę.

Ustalając zaistnienie tej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, zasadne jest odwołanie się do teorii gradacji wad decyzji i odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność, od takich wad, które powodują, przez samo swoje istnienie lub przez swoje skutki, nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzje. Naruszenia prawa mają charakter rażący w przypadku istnienia w niej wad

o szczególnym ciężarze gatunkowym. Następuje to wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz teść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części

(por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2004).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje,

że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Ustalonym poglądem pozostaje także, że jako rażąco naruszającego prawo nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika

z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. O takim naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Należy przy tym podkreślić, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. "Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować" (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97).

Z powyższego wynika, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1

pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to,

że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa

i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy uznać należało,

że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] r. Bezzasadne bowiem były zarzuty rażącego naruszenia prawa podnoszone przez skarżącą w toku toczącego się postępowania.

Sąd uznał za uzasadnione stanowisko Kolegium, że objęte wnioskiem skarżącej Spółki decyzje nie zawierają wad uzasadniających stwierdzenie ich nieważności, która to instytucja jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 K.p.a. Istotne jest, że instytucja ta może mieć zastosowanie jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, które muszą wystąpić w chwili wydania decyzji, a takich wad Kolegium prawidłowo nie stwierdziło.

W toku postępowania nieważnościowego skarżąca Spółka podnosiła przede wszystkim zarzut rażącego naruszenia art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez jego zastosowanie i nałożenie na nią dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niezagospodarowania w terminie nieruchomości, w sytuacji gdy

z okoliczności sprawy wynika, że niedotrzymanie terminu realizacji planowanej inwestycji spowodowane było bezprawnym zachowaniem Prezydenta Miasta, polegającym na kwestionowaniu prawa Spółki do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że instytucję ustalania dodatkowych opłat rocznych obciążających użytkownika wieczystego niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego regulują przepisy art. 62 do 65 ustawy z dnia

21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

W myśl art. 63 ust. 1 powołanej ustawy w razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o których mowa w art. 62, właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy. Zgodnie z ust. 2 ustawy, w przypadku niedotrzymania terminów, o których mowa w ust. 1 oraz w art. 62 mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat

z tytułu użytkowania wieczystego.

W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że skarżąca Spółka nabyła prawo użytkowania wieczystego nieruchomości aktem notarialnym z dnia [...] r., w którym określono zarówno termin rozpoczęcia budowy jak i jej zakończenia. Mimo przesunięcia terminu nie został on przez Spółkę dotrzymany. Spółka stanęła na stanowisku, że powyższy fakt był niezawiniony przez nią, a tym samym decyzja wydana w trybie art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stanowiska tego nie podziela.

Opłaty dodatkowe o których mowa w art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami mogą być zastosowane w każdym przypadku, gdy nieruchomość oddana w użytkowanie wieczyste nie została zagospodarowana w terminie. Sytuacja taka wystąpi, gdy nieruchomości nie zagospodarowano w pierwotnym terminie zawartym w umowie a termin ten nie został przedłużony, nieruchomość nie została zagospodarowana po upływie terminu dodatkowego wyznaczonego na podstawie

art. 63 ust. 1, bądź termin zawarty w pierwotnej umowie został przedłużony na podstawie art. 62 ust. 4 ustawy, lecz po jego upływie użytkownik wieczysty nieruchomości nie zagospodarował. Z powyższego przepisu stanowiącego podstawę do nałożenia przedmiotowej opłaty żadną miarą nie wynikają inne, niż tylko uchybienie terminu, przesłanki zastosowania tej sankcji przez organ. W szczególności nie wynika z tego ani z żadnego innego przepisu, aby ustalenie dodatkowej opłaty rocznej było zależne od braku, czy stopnia zawinienia użytkownika wieczystego w niedotrzymaniu terminu zabudowy. Dla nałożenia takiej opłaty wystarczy jedynie niewywiązanie się z warunków umowy o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste, czyli bezskuteczny upływ terminu wyznaczonego na zagospodarowanie nieruchomości. Zatem okoliczności dotyczące przyczyn niedotrzymania terminu zabudowy nie podlegały w przedmiotowym postępowaniu ustalaniu.

Brak zawinienia użytkownika wieczystego w zakresie zagospodarowania nieruchomości jest natomiast uwzględniany, zgodnie z regulacją art. 62 ust. 4 powołanej ustawy, przy przedłużaniu terminu zabudowy terenu.

Nadto wbrew twierdzeniem strony skarżącej decyzja o ustaleniu dodatkowej opłaty ma charakter decyzji fakultatywnej a nie uznaniowej. W szeregu orzeczeń sądowoadministracyjnych (II SA/Kr 423/10, II SA/Kr 543/07, II SA/Wr 178/11) przyjmuje się, że "uznanie" organu dotyczyć może wyłącznie kwestii dokonania wyboru: czy w sytuacji gdy użytkownik wieczysty nie zabudował nieruchomości w terminie (w tym dodatkowym) organ wystąpi o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego (art. 65 ust. 1 pkt 2), czy też ustalać będzie dodatkowe opłaty roczne. Dlatego też należy stwierdzić, że decyzja o ustaleniu dodatkowych opłat rocznych ma charakter fakultatywny, a nie uznaniowy.

Niezasadne są także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania,

a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji. Podkreślić należy, że decyzja Prezydenta Miasta nakładająca dodatkową opłatę roczną poprzedzona została przeprowadzeniem postępowania dowodowego w zakresie pozwalającym na zebranie materiału dowodowego, który w ocenie organów był wystarczający do wydania decyzji. Natomiast w postępowaniu nieważnościowym nie ma co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że argumentacja zawarta we wniosku skarżącej Spółki o stwierdzenie nieważności wskazanych decyzji, zarówno w zakresie zarzutów rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania administracyjnego, nie mogła prowadzić do uwzględnienia wniosku, a zatem rozstrzygnięcie Kolegium o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji było prawidłowe.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za bezzasadną i, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270

ze zm.), ją oddalił.