Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 161/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono wydanie uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1,  art. 11,  art. 10 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 4 i  par. 8
journal: Dz.U. 2004 nr 118 poz 1233
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków  zagospodarowania przestrzennego gminy

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lipca 2012r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Legnickie Pole z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Legnickie Pole I. stwierdza, że uchwała została podjęta z naruszeniem prawa; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Rady Gminy Legnickie Pole na rzecz strony skarżącej kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z dnia 21 kwietnia 2011 r. Nr VII/28/2011, działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 12 ust. 1 i art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Rada Gminy Legnickie Pole uchwaliła zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Legnickie Pole" wynikające z wniosków gminy.

Na wskazaną uchwałę Wojewoda Dolnośląski w dniu 26 stycznia 2012 r. skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

W uzasadnieniu organ nadzoru wyjaśnił, że w toku badania legalności wspomnianej uchwały stwierdził, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w związku z art. 9 ust. 2 i art. 11 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegającym na niesporządzeniu tekstu jednolitego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uzupełniającego studium o pojedyncze, zmienione ustalenia, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy, jak również polegające na niewyłożeniu do publicznego wglądu w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany tekstu jednolitego studium.

Jak wskazał organ nadzoru, w odpowiedzi na jego wystąpienie o udzielenie informacji na temat przeprowadzonej procedury planistycznej i wyjaśnienie zapisów uchwały, jak również o przesłanie tekstu ujednoliconego zmienionego studium, Wójt Gminy Legnickie Pole przesłał dokument p.n. "Ujednolicony tekst studium" (Legnickie Pole, kwiecień 2011), który zawiera pierwotny tekst studium uchwalony uchwałą Rady Gminy Legnickie Pole Nr IV/14/98 z dnia 30 grudnia 1998 r. wraz z załączonymi do niego wszystkimi uchwałami zmieniającymi zapisy studium. W opinii strony skarżącej przesłany dokument nie spełnia jednak wymagań określonych w § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, jak również przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Storna skarżąca stwierdziła, że omawiany dokument nie jest ujednoliconą formą studium w rozumieniu § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, albowiem rozporządzenie jednoznacznie określa, że forma ujednoliconego projektu studium musi zawierać wyróżnienie projektowanej zmiany, a zatem sporządzenie "ujednoliconej formy studium" należy rozumieć jako sporządzenie takiego projektu studium, w którym dotychczasowe ustalenia (uchylane) zostają przekreślone w pierwotnym tekście studium, natomiast nowe ustalenia zostają dopisane do pierwotnego tekstu i wyróżnione (np. podkreśleniem, zastosowaniem innej czcionki etc.). Odnośnie natomiast rysunku studium, ujednolicona forma polega na sporządzeniu projektu rysunku studium z wyróżnieniem projektowanych zmian. Również sporządzone przez Wójta Gminy Legnickie Pole zestawienie uchwał nie spełnia wymogów definicji ujednoliconej formy studium, tym samym należy uznać, że w trakcie procedury planistycznej nie sporządzono tekstu jednolitego studium, czym naruszono wskazane wcześniej zasady sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym, wbrew stwierdzeniu Wójta zawartemu w pkt 2 pisma z dnia 19 września 2011 r., należy uznać, że wyłożony dokument nie spełniał wymogów określonych w § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Wojewoda Dolnośląski zwrócił także uwagę, ze sporządzając kolejne zmiany studium gminy Legnickie Pole, zachowano jedynie ujednoliconą formę rysunku studium, nie zachowując tego wymogu w stosunku do tekstu studium, a efektem takich działań organu stanowiącego gminy jest problem z ustaleniem obowiązujących zapisów treści studium w momencie dokonania czwartej z kolei zmiany studium (uchwała Rady Gminy Legnickie Pole Nr VII/28/2011 z dnia 21 kwietnia 2011 r.).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska wyjaśnił, że Wójt Gminy Legnickie Pole przesłał do organu nadzoru ujednoliconą formę "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Legnickie Pole" uchwalonego uchwałą Nr IV14/98 Rady Gminy Legnickie Pole z dnia 30 grudnia 1998 r. w oparciu o obowiązującą wówczas ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1994 Nr 89, poz. 415 ze zm.) ze wszystkimi wprowadzonymi zmianami tj. z dnia 19 lipca 2004 r. wprowadzoną uchwałą Nr XVI/82/2004 r., z dnia 28 grudnia 2007 r. wprowadzoną uchwałą Nr XIII/64/07, z dnia 30 stycznia 2009 r. wprowadzoną uchwałą Nr XXIII/140/09 oraz z dnia 21 kwietnia 2011 r. wprowadzoną uchwałą Nr VII/28/2011.

Organ wskazał, że do wyłożenia przedstawiono dokument w formie ujednoliconego studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany, zgodnie z wymogiem § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233). Zwrócił też uwagę, że w piśmie do organu nadzoru zawarto wyjaśnienia, że art. 10 ust. 1 i ust. 2 dotyczy dokumentu studium sporządzonego w oparciu o obowiązujące przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana studium dotyczyła natomiast dokumentu "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Legnickie Pole" uchwalonego uchwałą Nr IV/14/98 Rady Gminy Legnickie Pole z dnia 30 grudnia 1998 r., który sporządzony został w oparciu o obowiązującą wówczas ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1994 Nr 89, poz. 415 ze zm.). Zmiana studium dokonana w 2011 r. dotyczyła wprowadzenia uzupełnień do istniejącego tekstu studium - ustalenia dotyczyły wprowadzenia jednostkowych zmian kierunków w zagospodarowaniu przestrzennym, nie obejmowały pełnej aktualizacji studium tzn. uaktualnienia uwarunkowań i wprowadzenia pełnych określeń wynikających z przepisów obecnie obowiązującego prawa.

Autor odpowiedzi na skargę stwierdził również, że w § 1 uchwały nr XXIV/150/09 Rady Gminy Legnickie Pole z dnia 26 lutego 2009 roku o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Legnickie Pole wyraźnie wyszczególniono, że zmiana dotyczy terenów otwartych w obrębach geodezyjnych Ogonowice, Biskupice, Nowa Wieś Legnicka, Czarnków, Koiszków, Raczkowa, Lubień, Ogonowice, Legnickie Pole przeznaczonych pod lokalizację elektrowni wiatrowych oraz jednostkowych zmian w osiedleńczej strukturze przestrzennej wynikających z bieżących potrzeb gminy Legnickie Pole.

Organ oznajmił ponadto, że na sesji w dniu 28 października 2011 r. Rada Gminy Legnickie Pole podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia pełnej aktualizacji Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Legnickie Pole (uchwała Nr X/56/2011 Rady Gminy Legnickie Pole z dnia 28 października 2011 r. w sprawie sporządzenia pełnej aktualizacji Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Legnickie Pole).

W piśmie procesowym z dnia 26 czerwca 2012 r. strona przeciwna podtrzymując wniosek o oddalenie skargi podniosła, że zmiana studium nie dotyczy uzupełnienia studium o poszczególne ustalenia, ale obejmuje zmianę wyznaczonych w uchwale o przystąpieniu do zmiany studium obszarów, na których zmienia się polityka przestrzenna i ustala inne niż dotychczasowe zasady zagospodarowania przestrzennego. Do zmiany tej nie ma zastosowania przypadek określony w § 8 ust. 2 rozporządzenia.

Obecni na rozprawie pełnomocnicy stron podtrzymali dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym złożonym poza rozprawą pełnomocnik strony przeciwnej wyjaśnił na żądanie Sądu, że obszary dla których uchwała dokonała zmian w osiedleńczej strukturze przestrzennej wynikających z bieżących potrzeb gminy zawarte są w tabelarycznym wykazie wniosków, które zostały uwzględnione (każda zmiana posiada na rysunku studium numer korespondujący z numerem w tabeli, w nawiasach znajduje się informacja o numerze działki objętej wyszczególnioną zmianą). Tabela ta odpowiada zapisowi § 1 uchwały intencyjnej. Natomiast pełnomocnik skarżącego podkreślił, że zarzuca brak ujednoliconej formy studium przede wszystkim ze względu na szczególny charakter wprowadzonych zmian. W "Tekście wprowadzonych zmian" powinny być zawarte przepisy modyfikujące pierwotny dokument studium ewentualnie stanowiące odstępstwo od dotychczasowych kierunków zagospodarowania. Tymczasem z treści zapisów w tym rozdziale, obok nowych ustaleń znajdują się powtórzenia dotychczasowych kierunków zagospodarowania (dotyczących mocy turbin czy tez ich wysokości). Podkreślono również, że zmiana studium która pierwotnie miała na celu wyznaczenie nowych obszarów pod elektrownie wiatrowe, ostatecznie obszarów tych nie wprowadziła. Za niewłaściwe uznano więc wskazanie jako zmiany tych przepisów, które już znajdują się w tekście studium. "Tekst zmiany studium" jest tak naprawdę odzwierciedleniem przebiegu procedury planistycznej i zawiera w swej treści informacje które ostatecznie nie stanowiły zmiany studium. W ocenie Wojewody z przedstawionych dokumentów nie wynika jednoznacznie zakres wprowadzonych zmian, jest to jedynie zbiór uchwał (pierwotnej i zmieniającej) których redakcja nie pozwala ustalić polityki przestrzennej w gminie. W reasumpcji stwierdzono, że skoro gmina nie posiada ujednoliconego tekstu studium to w konsekwencji nie wyłożono go do publicznego wglądu. Zasadny jest wiec zarzut nie spełnienia wymogu o którym mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia w zakresie formy wyłożonego studium. Zarzut ten jest konsekwencją zarzutu podstawowego: braku sporządzenia podczas procedury planistycznej ujednoliconej formy studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Legnickie Pole z dnia 21 kwietnia 2011 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Legnickie Pole wynikającej z wniosków gminy. Organ nadzoru zarzucił, że wskazany wyżej akt podjęty został z naruszeniem § 8 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U Nr 118, poz. 1233 zwanego dalej rozporządzeniem) w związku z art. 9 ust. 2 i art. 11 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.- dalej u.p.z.p.). Naruszenie przywołanych norm polega, według Wojewody, na niesporządzeniu tekstu jednolitego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uzupełniającego studium o pojedyncze, zmienione ustalenia, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy, jak również na niewyłożeniu do publicznego wglądu projektu studium w formie ujednoliconej z wyróżnieniem projektowanej zmiany.

Wskazać zatem należy, że w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

W literaturze przedmiotu wskazuje się, że zasady sporządzania aktu planistycznego należy rozumieć jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące między innymi zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Zasady sporządzania aktu planistycznego (tu studium) dotyczą zatem zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna i inne załączniki), wynikających z niego ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość studium (część tekstową i graficzną) określa przepis art. 9 ust.2 u.p.z.p, jego przedmiot (wynikające z niego ustalenia) przepis art. 10 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy, natomiast standardy dokumentacji planistycznej określone zostały w przywołanym wyżej rozporządzeniu (por. Z. Niewiadomski (red) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa 2004 r. s. 253). Tryb sporządzania studium odnosi się natomiast do sekwencji czynności jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia studium. Etapy te określone zostały w art. 9 ust. 1 ustawy (uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzania (zmiany), w art. 11 oraz art. 12 ust. 1.

Według art. 12 ust. 1 u.p.z.p. załącznikami do uchwały o uchwaleniu studium stanową tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag. Z kolei według § 4 ust. 1 rozporządzenia projekt studium powinien zawierać 1/ część określającą uwarunkowania o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy przedstawioną w formie tekstowej i graficznej, 2/ część tekstową zawierającą ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w art. 10 ust. 2, 3/ rysunek przedstawiający w formie graficznej ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, a także granice obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 , 4/ uzasadnienie zawierające objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu studium. Przepis § 8 ust. 1 nakazuje stosować przepisy tego rozporządzenia również do projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie objętym zmianą. Według ust. 2 tego przepisu, projekt zmiany studium polegającej na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia o których mowa w art. 10 ust. 2, wykłada się do publicznego wglądu w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany. Ujednolicona forma projektu studium stanowi załącznik do uchwały o której mowa w art. 12 ust. 1 ustawy (odpowiednio uchwały w sprawie zmiany studium). Według przytoczonych wyżej regulacji zmiana studium winna zatem obejmować obligatoryjnie załączniki obrazujące zmiany w tekście studium, zmiany rysunku studium, ujednoliconą formę tekstu studium oraz ujednoliconą formę tekstu studium.

Zgodnie z art. 27 u.p.z.p. zmiana studium następuje w takim trybie w jakim jest ono uchwalane. Oznacza to, konieczność stosowania regulacji dotyczących trybu sporządzania studium (art. 9-13 ustawy). Zmiana studium ma charakter nowelizacji a nie derogacji aktu planistycznego i zastąpienia go całkiem nowym. Oznacza to, że rada gminy modyfikuje jedynie część postanowień w nowelizowanym akcie prawnym, pozostawiając pozostałe bez zmian. W konsekwencji zmiana studium nie musi oznaczać nowelizacji wszystkich merytorycznych treści studium oznaczonych w art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Zmiany te mogą przybierać różny charakter dotykając również obszaru mniejszego od granic administracyjnych gminy. Na tak określonym obszarze rada może zmienić wszystkie uwarunkowania i ustalenia studium lub też pojedyncze ustalenia lub uwarunkowania o których mowa w art. 10 ust. 2. u.p.z.p.

Z przedstawionej sądowi dokumentacji planistycznej wynika, że zakwestionowana zmiana studium nie obejmuje obszaru całej gminy. Treść uchwały z dnia 26 lutego 2009 r. Nr XXIV/150/09 o przystąpieniu do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Legnickie Pole wskazuje, że pierwotnie zmianą objęto "1/ tereny otwarte w obrębach geodezyjnych Ogonowice, Biskupice, Nowa Wieś Legnicka, Czarnków, Koiszków, Raczkowa, Lubień, Ogonowice, Legnickie Pole przeznaczone pod lokalizację elektrowni wiatrowych 2/ zmiany w osiedleńczej strukturze przestrzennej wynikające z bieżących potrzeb gminy Legnickie Pole" Na tak określonym obszarze zmiany studium dotyczyć miały następujących ustaleń określonych w art. 10 ust. 2 ustawy: "1/ określenia zmian w strukturze przestrzennej gmin oraz w przeznaczeniu terenów, 2/kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym terenów wyłączonych spod zabudowy; 3/ określenie kierunków rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej , 4/ kierunków i zasad kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej."

W § 2 ust. 1 uchwały nowelizującej wskazano natomiast, że zmiana studium o którym mowa w § 1 ust. 1 obejmuje "wprowadzenie zmian w części opisowej i graficznej studium na mapie nr 1 w skali 1: 10000 (oryginalnej skali studium), w zakresie oznaczonym w załączniku graficznym nr 1 do niniejszej uchwały (pomniejszonej do skali 1:20000), w zakresie określonym w załącznikach graficznych do niniejszej uchwały". W ust. 2 ww. § 2 uchwały odnotowano: "Do części opisowej studium wprowadza się tekst uzupełniający dotyczący zmian w kierunkach zagospodarowania przestrzennego wynikających z wniosków składanych do Gminy Legnickie Pole". Według § 1 ust. 3 kontrolowanej uchwały, jej integralną częścią jest "część tekstowa (tekst uzupełniający), załącznik graficzny nr 1 o którym mowa w § 2, załącznik nr 2 tabelaryczny wykaz zmian wprowadzonych do studium oraz załącznik nr 3 "Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag dotyczących projektu zmian studium".

Przytoczenie powyższych fragmentów uchwały zmieniającej konieczne było przede wszystkim dla wykazania jej nieczytelności wynikającej zarówno z samej redakcji aktu, jak też z rozbieżności pomiędzy tekstem a załącznikami. Do uchwały załączono bowiem - zgodnie z § 1 ust. 3 - załącznik graficzny nr 1 opisany jako "Gmina Legnickie Pole zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Kierunki zagospodarowania przestrzennego"; załącznik nr 2 "Wykaz wniosków/wprowadzonych zmian do zmiany studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego Gminy Legnickie Pole"; załącznik nr 3 "Rozstrzygnięcie dot. sposobu rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu studium". Ponadto do uchwały przedstawionej Sądowi dołączono "Tekst zmiany studium" opisany również jako załącznik do ww. uchwały jednak bez podania kolejnego numeru, oraz "Wykaz uzgodnień / opinii uzyskanych na podstawie art. 11 pkt 5 i 8 ustawy ...". Kontrolowana uchwała posiada zatem tylko jeden załącznik graficzny, tym samym niezrozumianie jest do jakich załączników graficznych (należy domniemywać, że innych niż nr 1) odsyła ostatni człon § 2 uchwały w którym określono zakres zmiany studium. Wątpliwości budzi również jaki "tekst uzupełniający", stanowiący integralną część uchwały, wprowadzany został do części opisowej studium, skoro do uchwały nie dołączono "tekstu uzupełniającego". Należy przypuszczać, że chodzi o "Tekst zmiany studium", który stanowi nieopisany w samej uchwale i nieoznaczony liczbowo załącznik do uchwały.

Przedstawione wyżej wątpliwości wynikają z niespójności i nieczytelności kontrolowanej uchwały w kwestii tak istotnej, jaką jest zakres i obszar wprowadzonych do studium zmian. Dopiero bowiem dokładna analiza wszystkich opisanych wyżej elementów prowadzi do wniosku, że przedmiotowa zmiana dotyczy konkretnych nieruchomości szczegółowo (przez podanie ich oznaczeń geodezyjnych i właścicieli) wymienionych w załączniku nr 2 stanowiącym wykaz wniosków/wprowadzonych zmian, oraz oznaczonych na załączniku graficznym nr 1. Nieruchomości te położone są w obrębach Legnickie Pole, Biskupice, Gniewomierz, Kłębanowice, Koiszków, Mąkolice, Koskowice, Księginice, Lubień, Mikołajowice, Nowa Wieś Legnicka, Ogonowice, Raczkowa, Taczalin. Według wyjaśnienia pełnomocnika gminy złożonego Sądowi w piśmie procesowym z dnia 16 lipca 2012 r. w taki właśnie sposób określone zostały obszary dla których uchwała dokonała zmian w osiedleńczej strukturze przestrzennej wynikających z bieżących potrzeb gminy, co koresponduje z § 1 tiret drugie uchwały intencyjnej z dnia 26 lutego 2009 r. Powyższe informacje wskazują też, że uchwała w sprawie zmiany studium nie objęła obszarów gminy określonych w § 1 tiret pierwsze uchwały intencyjnej, przeznaczonych pod lokalizację elektrowni wiatrowych. Na podstawie dokumentacji planistycznej można bowiem ustalić, że już w trakcie prac nad projektem zmiany studium odstąpiono od zamiaru objęcia nim przedmiotowych obszarów, z wyjątkiem obrębu Ogonowice. W konsekwencji uzgodnieniom i opiniom poddany został projekt studium w którym przewidziano tereny pod elektrownie wiatrowe we wskazanym obrębie. Również w części tekstowej i graficznej projektu wyłożonego do publicznego wglądu, w okresie od 11 sierpnia 2010 r. do 10 września 2010 r. przewidziano w obrębie Ogonowice lokalizację 4 elektrowni wiatrowych. Natomiast uchwalona zmiana studium - ani w części tekstowej jak też graficznej - nie obejmuje już żadnych terenów przeznaczonych pod elektrownie wiatrowe. Powyższe wynika z faktu, że Rada na sesji uchwalającej zmianę studium w drodze autopoprawki pominęła planowane zmiany przeznaczenia terenów w obrębie Ogonowice, zawężając tym samym proponowaną nowelizację studium. Mając na uwadze fakt, że w przypadku uchwalenia studium ustawodawca nie wypowiedział się na temat skutków wprowadzenia przez organ stanowiący gminy zmian w projekcie studium w kontekście ponowienia czynności planistycznych, tak jak uczynił to w art. 17 w odniesieniu do planu miejscowego, oraz uwzględniając, że zmiana w projekcie studium wprowadzona przez radę, nie doprowadziła w istocie do zmiany dotychczasowych zapisów studium, należało przyjąć, że opisane działanie rady było obojętne pod względem ewentualnego naruszenia prawa. Inaczej mówiąc, brak ponowienia czynności planistycznych określonych w art. 11 u.p.z.p. nie prowadził – w przedstawionych okolicznościach – do naruszenia prawa.

Niemniej powyższe okoliczności (zmiany w trakcie procedury planistycznej granic objętych planowaną zmianą studium) spowodowały nieczytelność samego tekstu zmiany studium. W ślad za autopoprawką dotyczącą zawężenia terenów dla których planowano zmianę przeznaczenia, nie poszły zmiany projektu studium w zakresie kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów w tym wyłączonych spod zabudowy oraz kierunków rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W "Tekście zmiany studium" uchwalonym przez Radę znalazły się zapisy dotyczące lokalizacji elektrowni wiatrowych – pomimo, że zmiana studium nie przewidywała przeznaczenia nieruchomości na te cele. I tak w pkt I 1. zmiany studium zapisano, że zmiana studium obejmuje: wprowadzenie zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów wynikających z wniosku z dnia 30 stycznia 2008 r. jaki zgłosiła spółka EKO-POLN spółka jawna z Gdańska która przygotowuje się do budowy 4 elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą w obrębie Ogonowice – pomimo, że w efekcie wniosek ten nie został uwzględniony. Dalej w części zatytułowanej "Tekst zmian pkt II kierunki zagospodarowania przestrzennego" w "Ograniczeniach związanych z realizacją zasad zrównoważonego rozwoju gminy i ochrony elementów środowiska przyrodniczego zlokalizowanych poza terenami prawnie chronionymi" zapisano, że "w obszarach wyznaczonych w Studium pod lokalizację elektrowni wiatrowych oznaczonych symbolem EE/R można lokalizować turbiny o mocy od 1,5 MW do 3,0 MW. Wysokość każdej z turbin do 120 m, średnicy wirnika do 100 m, całkowita wysokość konstrukcji przy zastosowaniu turbiny o największych gabarytach w stanie wzniesienia śmigła wirnika wyniesie 170 m" (ppkt 5 i 6). Dalej wskazano, że na terenach rolnych dopuszcza się powadzenie utwardzonych dróg służących eksploatacji turbin i jednocześnie służących jako drogi dojazdu rolniczego. Lokalizacja turbin musi uwzględniać wzajemne odległości min. 350 m oraz odległości od strefy osiedleńczej 500 m ze względu na poziom hałasu, jaki wytwarza turbina . W pkt 2 "Kierunki rozwoju systemu komunikacji i infrastruktury technicznej" postanowiono, że w obszarach wyznaczonych w studium pod lokalizację elektrowni wiatrowych oznaczonych symbolem EE/R nie przewiduje się budowy nowych dróg publicznych. Na czas budowy turbin nieznacznej czasowej modernizacji może ulec istniejący system dróg publicznych i dróg dojazdu rolniczego" (pkt 14 i 15) i wreszcie w pkt "Elektroenergetyczne linie dystrybucyjne" wpisano, że "ustala się budowę wiatraków i związanych z nimi linii dystrybucyjnych średniego napięcia i stacji transformatorowych i transformatorowo-rozdzielczych. Ustala się budowę farm wiatrowych i związanych z nimi linii dystrybucyjnych SN i stacji SN/NN (ppkt 3 i 5)". Przytoczone regulacje wprowadzone mocą kwestionowanej uchwały jako zmiany studium wskazują na sygnalizowaną już wcześniej wewnętrzną niespójność i nieczytelność analizowanego tekstu, uniemożliwiającą jednoznaczne ustalenie zakresu wprowadzonych zmian na tle całościowego tekstu studium. Nie można bowiem zapominać, że omawiane zmiany studium dotyczą tylko terenów gminy ograniczonych do konkretnych działek geodezyjnych, które mocą tej samej uchwały przeznaczone zostały pod mieszkalnictwo jednorodzinne, zagrodowe oraz usługi. Natomiast w pierwotnym tekście studium, w odniesieniu do innych terenów, znalazły się już zapisy dotyczące wymogów mocy turbin i ich wysokości. Niezrozumiałe jest więc wprowadzenie omawianych zapisów jako zmiany studium, tym bardziej, że można je interpretować jako powtórzenie zapisów pierwotnego tekstu studium. Nieczytelność poddanej weryfikacji sądowej zmiany tekstu studium jest tak duża, że na jej podstawie nie można jednoznacznie ustalić, które fragmenty studium zostały zmienione i w jakim zakresie.

Nadto kontrola sądowa wykazała rozbieżność pomiędzy tekstem zmiany studium a załącznikiem graficznym wynikającą z oznaczenia na załączniku graficznym przeznaczenia objętych zmianą działek nr 415/13 (część) oraz 415/12 w obrębie Taczalin. Na załączniku graficznym nr 1 działki te oznaczone zostały symbolem LS, przy czym według legendy umieszczonej na tym załączniku dotyczącej projektowanej zmiany studium jak też stanowiącej oznaczenia wprowadzonych do studium zmian, nie przewidziano w ogóle terenów LS i nie wyjaśniono znaczenia tego symbolu. Z załącznika nr 2 do uchwały zmieniającej wynika, że wskazane działki objęte zostały zmianą studium w zakresie zmiany funkcji działki z rolnej na leśną. Jednakże w "Tekście zmiany studium" dotychczasowe nieruchomości rolne w obrębie Taczalin przewidziano pod rozwój funkcji osiedleńczych mieszkaniowych – mieszkalnictwo jednorodzinne. Na załączniku graficznym nr 1 tereny zabudowy mieszkaniowej oznaczone zostały symbolem MN. Tym samym nie jest wiadomo jaki jest zakres zmian wprowadzonych kwestionowaną uchwałą odnoście wskazanych wcześniej działek geodezyjnych, co wynika z wewnętrznej niespójności załączników i uchwały. Niespójność ta nie pozwala ustalić rzeczywistego kształtu dokonanej w tym zakresie nowelizacji, co nosi znamiona naruszenia zasad sporządzania studium.

Przedstawione wyżej okoliczności wskazują, że skargę należało uznać za uzasadnioną. Wojewoda zarzucał bowiem brak sporządzania w procedurze planistycznej ujednoliconej formy studium co stanowi naruszenie § 8 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r. Jak już wcześniej wykazano (w oparciu o art. 12 ust. 1 u.p.z.p oraz § 4 i § 8 rozporządzenia) uchwała w sprawie zmiany studium powinna obejmować załączniki obrazujące zmiany w tekście studium, zmiany rysunku studium, ujednoliconą formę tekstu studium oraz ujednolicony rysunek studium. Zaskarżona uchwała zawiera natomiast "Tekst zmiany studium" oraz załącznik graficzny który opisany został jako zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Brak natomiast załącznika w postaci ujednoliconego tekstu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany oraz ujednoliconego rysunku studium z naniesieniem projektowanej zmiany. Jak słusznie przyjął organ nadzoru nie stanowi ujednoliconej formy studium dokument, który przesłany został do Wojewody za pismem z dnia 19 września 2011 r. (o którym mowa też w odpowiedzi na skargę). Przedstawiony przez Gminę ujednolicony tekst studium obejmował jedynie zebrane i zestawione: pierwotną uchwałę w sprawie studium oraz kolejne uchwały zmieniające. Brak natomiast tekstu w którym do tekstu pierwotnego byłby wprowadzone i wyróżnione zmiany wynikające z nowelizacji studium. Wbrew twierdzeniom strony przeciwnej, wskazane braki świadczą o naruszeniu § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia. Za niekonsekwentne (wobec wcześniej udzielonej odpowiedzi nas skargę) i niesłuszne trzeba uznać stanowisko Rady Gminy prezentowane w piśmie z dnia 26 czerwca 2012 r., że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania § 8 ust. 2 ww. aktu, gdyż zaskarżona zmiana studium nie polega na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia, lecz dokonuje zmiany wyznaczonych w uchwale o przystąpieniu do zmiany studium obszarów, na których zmienia politykę przestrzenną i ustala inne niż dotychczasowe zasady zagospodarowania przestrzennego. Podjęta uchwała jest niespójna z uchwałą intencyjną jeżeli chodzi o wyznaczone w niej obszary gminy dla których przewidziano zmianę. Obszary objęte zmianą to pojedyncze działki geodezyjne lub ich część. Nowelizacją nie objęto natomiast wskazanych w uchwale intencyjnej obrębów geodezyjnych na których zmienia się politykę przestrzenną. Nadto dokonano nią w odniesieniu do wskazanych terenów zmian tylko pojedynczych ustaleń o których mowa w art. 10 ust. 2 wynikających z pkt 1, 2 i pkt 5 tego przepisu. Wynika to wprost z "Tekstu zmiany studium" w którym odnotowano w pkt I (Wstęp), że opracowanie wprowadza nowe, jednostkowe ustalenia w strukturze przestrzennej Gminy Legnickie Pole. Takie też stanowisko prezentowała Rada w przekazanej Sądowi odpowiedzi na skargę i wcześniej wobec organu nadzoru, wprost wskazując, że "zmiana studium dotyczyła wprowadzenia uzupełnień do istniejącego tekstu studium - ustalenia dotyczyły wprowadzenia jednostkowych zmian kierunków w zagospodarowaniu przestrzennym, nie obejmowały pełnej aktualizacji studium tzn. uaktualnienia uwarunkowań i wprowadzenia pełnych określeń wynikających z przepisów obecnie obowiązującego prawa". W niniejszej sprawie zaistniała zatem inna sytuacja niż wskazywana w piśmie procesowym strony skarżącej. W tej sytuacji przepis § 8 ust. 2 znajdował zastosowanie a to obligowało Gminę do sporządzenia ujednoliconego tekstu studium.

Należy zgodzić się z Wojewodą, że w trakcie procedury planistycznej nie sporządzono ujednoliconej formy studium z wyróżnieniem projektowanych zmian, czym naruszono zasady sporządzania studium. Ujednolicona forma projektu studium nie była też przedmiotem opinii i uzgodnień oraz nie została następnie wyłożona do publicznego wglądu, co z kolei prowadziło do naruszenia trybu sporządzania studium.

Konsekwencje wskazanych wyżej naruszeń należy w niniejszej sprawie oceniać też przez pryzmat celu w jakim wprowadzono regulację § 8 rozporządzenia. Nie ulega wątpliwości, że ma on zapewniać czytelne i zrozumiałe dla adresatów wprowadzanie zmian w studium. Niejednokrotnie bowiem odczytanie tekstu studium z uwzględnieniem wprowadzonych zmian wyłącznie na podstawie samej uchwały zmieniającej może być utrudnione z tego względu, że nie mamy do czynienia z aktem normatywnym wymagającym zastosowania technik legislacyjnych lecz z aktem polityki przestrzennej gminy często różnie redagowanym.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy, sporządzenie kolejnej zmiany studium bez ujednoliconej formy studium, która nie została wykonana również na etapie wcześniejszych zmian, uniemożliwia prawidłowe odczytanie tekstu studium. Potwierdzają to przedstawione wyżej okoliczności wskazujące na wewnętrzną niespójność i nieczytelność samej uchwały nowelizującej oraz niespójność załączników (odnośnie działki w Taczalinie i zapisów dotyczących elektrowni wiatrowych). W ocenie Sądu na podstawie tego aktu nie można jednoznacznie ustalić, które fragmenty studium zostały zmienione i w jaki sposób. Utrudnia to w znaczny sposób, a nawet uniemożliwia ustalenie rzeczywistego kształtu nowelizacji a w konsekwencji prawidłowe odczytanie aktualnych kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na poszczególnych jej obszarach, co może mieć szczególne znaczenie na etapie badania spójności ze studium ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Z przedstawionych wyżej względów należało podzielić stanowisko Wojewody wskazujące na naruszenie zasad sporządzania zamiany studium nie tylko ze względu na brak ujednoliconej formy studium – jego tekstu - ale również ze względu na rozbieżności co do przeznaczenia objętego nowelizacją terenu w Taczalinie. W świetle art. 28 u.p.z.p. stanowi to dostateczną podstawę dla stwierdzenia nieważności uchwały. W ocenie Sądu również naruszenie trybu sporządzania zmiany studium polegające na braku wyłożenia do publicznego wglądu formy ujednoliconej studium należy kwalifikować jako naruszenie istotne. W doktrynie przyjmuje się, że jako istotne rozumie się takie naruszenie, które prowadzi do skutków niemożliwych do zaakceptowania, mających wpływ na ostateczny kształt sporządzonego aktu. Skoro w wyniku naruszenia ww. przepisów powstał akt nieczytelny, niespójny wewnętrznie, uniemożlwiający zweryfikowanie co rzeczywiście uległo zmianie a w konsekwencji prawidłowe odczytanie całości tekstu studium i ustalenie aktualnych kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy dla poszczególnych obszarów, to takie skutki tych naruszeń nie mogą być aprobowane. Ustalenia planistyczne podjęte w zaskarżonej uchwale byłyby odmienne, gdyby naruszeń tych nie było.

W myśl art. 147 § 1 u.p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 u.p.p.s.a. stwierdza nieważność tego aktu albo stwierdza, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Tryb stwierdzenia nieważności uchwał gminy określony został generalnie w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.). W myśl art. 91 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 4 ww. ustawy nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Z ust. 2 art. 94 u.s.g. wynika, że w takim przypadku sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest bowiem aktem prawa miejscowego o czym wprost stanowi przepis art. 9 ust. 5 u.p.z.p. Zaskarżony akt uchwalony został w dniu 21 kwietnia 2011 r. zatem od momentu jego podjęcia upłynął rok. Tym samym Sąd mógł orzec jedynie o jego niezgodności z prawem.

Biorąc powyższe pod uwagę orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wynika z obowiązku stosowania przez Sąd regulacji zawartej w art. 152 u.p.p.s.a. w przypadku wyroków uwzględniających skargę. O kosztach orzeczono natomiast na podstawie art. 200 ww. aktu.