Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1124/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2018-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 132 ust. 1 i 2, art. 134, art. 135, art. 147, art. 139 ust. 1, art. 149 ust. 1 pkt 2,art. 152 ust. 1, art. 154 ust. 8
journal: Dz.U. 2017 poz 1938
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], znak [....] w przedmiocie konkursu ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], znak [...]; II. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej A. sp. z o.o. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1124/17

UZASADNIENIE

W [...] Oddziale Wojewódzkim Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] (dalej w skrócie OWNFZ) prowadzone było postępowanie konkursowe w przedmiocie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju profilaktyczne programy zdrowotne, w zakresie program profilaktyki raka piersi – etap podstawowy – w pracowni mobilnej, na wskazanym w ogłoszeniu obszarze województwa [...]. Po zakończeniu negocjacji ze wszystkimi oferentami, Komisja Konkursowa powołana przez Dyrektora OWNFZ sporządziła ranking końcowy, a następnie na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 maja 2017 r. dokonała wyboru 5 spośród 8 składających oferty, do zawarcia umowy w przedmiotowym rodzaju i zakresie. W tym samym dniu na stronie internetowej OWNFZ zamieszczono informację o rozstrzygnięciu postępowania.

Odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania, w trybie art. 154 ust. 1 w zw. z art. 152 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1938 z późn. zm.; powoływanej dalej jako "ustawa"), wniosła nie wybrana w konkursie [...] sp. z o.o. z/s w [...] (dalej również "Spółka"), podnosząc, że w toku konkursu naruszono zasady przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Spółka podniosła, że Prezes NFZ oraz pracownicy Centrali NFZ ingerowali w działalność komisji konkursowej poprzez wydanie, bez podstawy prawnej, zarządzenia Prezesa NFZ dotyczącego procedury konkursowej obowiązującej członków komisji konkursowej i przestrzegania tej procedury przez członków komisji. Odwołująca podkreśliła, że wbrew stanowisku organu, udzieliła prawidłowej odpowiedzi na pytania organu i nie ma rozbieżności między zawartością oferty a odpowiedzią na pytania. Nie ma również rozbieżności między ofertą a kryterium oceny ofert przyznającej dodatkowe punkty za jakość, wobec czego jej oferta winna zostać również wybrana.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ oddalił wniesione odwołanie. Wskazał, że do realizacji świadczeń wybrani zostali oferenci, którzy uzyskali za ocenę oferty łączną ilość punktów w przedziale 74,000 – 62,000 pkt, zaś oferta odwołującej spółki uzyskała łącznie 57,000 pkt. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podniósł, że oferenci przystępujący do konkursu ofert winni byli spełnić wymagania wynikające ze wskazanych przez organ rozporządzeń oraz zarządzenia Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju profilaktyczne programy zdrowotne, i w oparciu o te przepisy komisja konkursowa podejmowała wszystkie czynności zmierzające do rozstrzygnięcia postępowania konkursowego. Zarządzenie Prezesa NFZ z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zostało zaś wydane na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 21 i 25 ustawy. Organ wskazał, że wszystkim uczestnikom postępowania zostały udostępnione zarządzenia Prezesa NFZ wraz załącznikami, które określały zarówno wymagania stawiane oferentom, jak i kryteria oceny ofert. Wszyscy uczestnicy konkursu składali ofertę udzielając odpowiedzi na te same pytania ankietowe, a ocena ofert odbywała się na podstawie jasno określonych kryteriów. Organ podniósł, że skutkiem tak przyjętej metodyki procedowania było wybranie 5 spośród 8 ofert, zaś na podstanie analizy akt sprawy jednoznacznie ustalono, że Komisja w sposób należyty oceniła ofertę odwołującej spółki.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy [...] sp. z o.o. zarzuciła wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez błędne ustalenie punktacji za poszczególne pytania znajdujące się w ankiecie ofertowej, skutkujące nieprawidłowym wyborem świadczeniodawców, jako wybranych z pominięciem zasad określonych w dziale VI ustawy o świadczeniach. Ponadto – w ocenie Spółki – organ nieprawidłowo rozpatrzył wniesione przez nią odwołanie i nie dostrzegł, że komisja konkursowa posługiwała się niejawną dla oferentów w toku postępowania konkursowego "Procedurą ofert lub rokowań" prowadzonych podstawie ustawy o świadczeniach, jak również formularzami wydanymi bez podstawy prawnej.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy polegający na nieodrzuceniu oferty zawierającej nieprawdziwe informacje, Spółka wskazała na ofertę [...] Sp. z o.o., która zadeklarowała prowadzenie elektronicznej dokumentacji medycznej w rozumieniu ustawy o systemie informacji w ochronie zdrowia. Oferta tego przedsiębiorcy została odrzucona przez Komisję Konkursową [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z uwagi na wykazanie, że deklaracja jest nieprawdziwa. Ponadto oferenci [...] Sp. z o.o. oraz [...] otrzymali punkty za posiadanie odrębnej aplikacji służącej rejestracji przedsiębiorców drogą elektroniczną ze zwrotnym automatycznym potwierdzeniem terminu, w sytuacji, gdy takiej aplikacji nie posiadali, a sprawdzenie tego było możliwe już po wejściu na stronę internetową w.w. podmiotów. [...] Sp. z o.o. podniosła również, że warunki dotyczące kryterium 1.2.3.1 "Aparat mammograficzny cyfrowy o parametrach nie niższych niż do mammografii skryningowej nie były jawne i jednoznaczne i zmieniły się w ciągu trwania konkursu. Pojęcie "aparat mammograficzny cyfrowy" nie występuje w przepisach w odróżnieniu od pojęcia mammografii cyfrowej z bezpośrednią i pośrednią rejestracją obrazu (w obu przypadkach rejestracja obrazu jest cyfrowa).

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka zarzuciła również brak zbadania przez Dyrektora OWNFZ wszelkich okoliczności związanych z punktacją przyznaną poszczególnym oferentom oraz brak wykazania, że poszczególni oferenci rzeczywiście spełnili wymagane kryteria. Spółka wskazała także na brak możliwości zapoznania się z pełnymi aktami sprawy w toku postępowania, co skutkowało brakiem możliwości precyzyjnego sformułowania swoich zastrzeżeń i odniesienia się do argumentacji organu i świadczy, jej zdaniem, o naruszeniu art. 135 ust. 1 ustawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2017 r.

W uzasadnieniu podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w swojej poprzedniej decyzji, uznając, że analiza przeprowadzonego postępowania konkursowego nie wykazała uchybień lub naruszenia prawa uzasadniającego uwzględnienie odwołania. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców zostały ustalone przez Prezesa NFZ. W toku całego postępowania były one jawne i nie podlegały żadnym zmianom. "Procedura konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach’, wydana przez Prezesa NFZ nie wprowadza żadnych dodatkowych regulacji dotyczących wymagań wobec świadczeniodawców, którzy uczestniczą w konkursie. Ma ona bowiem charakter pomocniczy, a jej celem jest ujednolicenie prac komisji konkursowej we wszystkich oddziałach wojewódzkich NFZ. Ponadto zarządzenie Prezesa NFZ nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. zawierające w.w. procedurę zostało wydane na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 21 i 25 ustawy, które to przepisy uprawniają Prezesa Funduszu do nadzoru nad realizacji zadań oddziałów wojewódzkich Funduszu oraz ustalenia jednolitych sposobów realizacji tychże zadań, do których należy także przeprowadzenie postępowań o zawarcie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.

Natomiast wszelkie wzory, druki i formularze stosowane w toku postępowania konkursowego stanowiły wyłącznie element pomocniczy w procesie konkursu i nie zawierały wymogów sprzecznych z przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 147 i art. 132 ustawy poprzez brak jawności i jednoznaczności warunku dotyczącego "operatu mammograficznego cyfrowego o parametrach nie niższych niż do mammografii skryningowej" Dyrektor OWNFZ uznał go za niezasadny, wskazując, ze zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1372 ze zm.) istnieją 2 rodzaje wymagań dotyczących sprzętu i aparatury w zależności od tego czy postępowanie dotyczy etapu podstawowego w programie profilaktyki raka piersi czy też etapu pogłębionej diagnostyki w tym programie. Na etapie podstawowym dodatkowe 10 punktów za sprzęt i aparaturę medyczną można uzyskać wykazując "aparat mammograficzny cyfrowy" o określonych parametrach, natomiast Spółka wykazała aparat analogowy. Podnoszona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy możliwość odczytu badań mammograficznych wykonywanych zarówno techniką analogową, jak i cyfrową ma znaczenie wyłącznie na etapie pogłębionej diagnostyki, zgodnie z w.w. rozporządzeniem z dnia 5 sierpnia 2016 r.

Dyrektor OWNFZ wyjaśnił także, że wszyscy oferenci, którzy w postępowaniu konkursowym zaznaczyli odpowiedź "TAK" w ofercie w zakresie spełnienia warunku posiadania "aparatu mammograficznego cyfrowego o parametrach nie niższych niż do mammografii skryningowej obu piersi" zostali, podobnie jak odwołująca Spółka, wezwani przez Komisję Konkursową do złożenia wyjaśnień i we wszystkich przypadkach Komisja dokonała zmiany odpowiedzi zgodnie z tymi wyjaśnieniami. W uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r. Dyrektor POWNFZ pogłębił też analizę wszystkich ofert w odniesieniu do przyznania punktacji za poszczególne kryteria. W odniesieniu do zarzutów dotyczących oświadczenia [...] Sp. z o.o. organ uznał, że Komisja Konkursowa miała prawo przyjąć to oświadczenie bez dokonania weryfikacji, skoro Spółka ta miała zawartą umowę w zakresie świadczeń stanowiących przedmiot postępowania.

Niezależnie od tego, nawet brak przyznania dodatkowych punktów [...] Sp. z o.o. i [...], a nawet odrzucenie tych ofert, nie miałoby wpływu na możliwość zawarcia umowy z odwołującą [...] Sp. z o.o., która zdobyła najmniejszą liczbę punktów w konkursie.

W ocenie organu, analiza zebranego materiału dowodowego wskazuje, że działania komisji konkursowej były podejmowane w ramach obowiązującego prawa i nie naruszyły interesu Spółki. Komisja dokonała odpowiedniej weryfikacji, głownie w oparciu o przedłożone dokumenty ale też w oparciu o złożone oświadczenia oferentów, zatem jej rozstrzygnięcie uznać należało za odpowiadające prawu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Spółka wniosła o uchylenie opisanych wyżej decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa obejmujące:

1. naruszenie zasad postępowania określonych w art. 132 ust 2 ustawy o świadczeniach, w szczególności posługiwanie się przez komisję konkursową, niejawną dla oferentów w toku postępowania konkursowego Procedurą konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach; nieprzewidzianą w rozdziale VI ustawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; Naruszenie art. 132 ust. 2 ustawy poprzez zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej ze świadczeniodawcami, którzy wybrani zostali do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej z pominięciem zasad określonych w dziale VI ustawy.

2. naruszenie zasad postępowania określonych w art. 134 ustawy o świadczeniach, w szczególności zasad równego traktowania oferentów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3. naruszenie zasad postępowania określonych w art. 148 ustawy o świadczeniach, w szczególności spełnienia kryterium dostępności co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

4. naruszenie zasad postępowania określonych w art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy, w szczególności nieodrzucenie ofert zawierających nieprawdziwe dane;

5. naruszenie zasad postępowania określonych w par. 17 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ogłoszenia, w szczególności odstąpienia przez komisję konkursową od weryfikacji oferenta, który dotychczas nie posiadał umowy z [...] OW NFZ;

6. naruszenie zasad postępowania określonych w art. 152 ustawy, w szczególności zasad prowadzenia postępowania odwoławczego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

7. naruszenie zasad postępowania określonych w art. 147 ustawy, w szczególności zmianę kryteriów oceny ofert w trakcie trwania postępowania Konkursowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

8. naruszenie art. 135 pkt 1 ustawy stanowiącego, iż oferty złożone w postępowaniu o udzielanie świadczeń zdrowotnych są jawne, a Narodowy Fundusz Zdrowia realizuje zasadę jawności ofert, z wyłączeniem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, które zastrzeżone zostały przez świadczeniodawcę – w szczególności poprzez umożliwienie wglądu do tych ofert, poprzez wyłączenie prawie wszystkich informacji z oferty nawet tych publicznie dostępnych, co pozbawiło skarżącą prawa do obrony;

9. naruszenia art. 135 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy w zakresie jawności ofert poprzez posługiwanie się przez komisję rozstrzygająca konkurs w niniejszej sprawie formularzem druku "Oświadczenie oferenta o zastrzeżeniu informacji stanowiących tajemnice przedsiębiorcy", w którym wskazano, że jest to: załącznik nr 8 do zarządzenia nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca2017 r. Zarządzenie te dotyczy warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Powyższe zarządzenie określa wzór załącznika nr 8. W ww. zarządzeniu wskazano, że zostało ono wydane na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 21 i 25 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

10. naruszenie art. 7, art. 8, art. 77, i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 80 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i niewystarczającym rozpatrzeniu materiału dowodowego, oraz nieokazaniu stronie wszystkich akt sprawy;

11. naruszenie przepisów art. 107 § 3 k.p.a., na podstawie którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor OWNFZ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi i ich uzasadnienia podał, że organ nigdy nie zwracał się do Prezesa NFZ o dokonanie wykładni pojęcia "aparat mammograficzny cyfrowy o parametrach nie niższych niż do mammografii skryningowej obu piersi" i nie miał wątpliwości w tym zakresie. Nieprawdziwe jest także stwierdzenie dotyczące powołania w decyzjach stanowiska Prezesa NFZ w tym zakresie, najprawdopodobniej zostało ono powielone z innych decyzji w innych postępowaniach. Jeśli chodzi o tajemnicę przedsiębiorcy, organ skrupulatnie oceniał jej zakres zakreślony przez oferentów, a w przypadku oferty skarżącej Spółki na skutek interwencji Komisji Konkursowej z uwagi na zakreślenie zbyt dużego obszaru tajemnicy, oferent sam zrezygnował z zastrzeżenia takiej tajemnicy.

Zarzut braku jawności postępowania nie znajduje jakichkolwiek podstaw. W dniu 13 czerwca 2017 r. pełnomocnik reprezentujący skarżącą Spółkę dokonał przeglądu akt sprawy, które były w pełni jawne i nie zostały zanonimizowane.

Dyrektor OWNFZ ustosunkował się także do braku weryfikacji oferentów. Wskazał, że zgodnie z § 17 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. Komisja Konkursowa przeprowadza weryfikację w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie u oferentów, którzy dotychczas nie mieli zawartej umowy w zakresie świadczeń stanowiących przedmiot postępowania. Wymóg ten dotyczy więc podmiotów - oferentów, a nie przedmiotu postępowania, a ponadto nie jest bezwzględny. Zgodnie z § 17 ust. 5 rozporządzenia Komisja może odstąpić od tego obowiązku w sytuacji, gdy zachodzi ryzyko braku zabezpieczenia udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, po uzyskaniu zgody dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ. W przedmiotowym postępowaniu Komisja Konkursowa uzyskała taką zgodę od Dyrektora OWNFZ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188).

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpoznawanej sprawie skarga do Sądu została skierowana w oparciu o art. 154 ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1938) – zwanej dalej w skrócie "ustawą".

Przepisy tej ustawy stanowią podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją tych świadczeń. Tryb i zasady postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych określone zostały w Dziale VI ustawy pt. "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami".

Zgodnie z art. 132 ust. 1 i 2 ustawy podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą, wybranym do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w Dziale VI ustawy a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu.

Zawarcie umowy odbywa się po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań (art. 139 ust. 1), przy czym zasadą jest tryb konkursowy, a zawarcie umowy w trybie rokowań następuje w przypadkach określonych w ustawie (art. 143 ust. 1).

W przepisach Działu VI ustawy sformułowane zostały też zasady przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, z których najważniejsze to: zasada równego traktowania wszystkich świadczeniodawców (art. 134), zasada jawności ofert oraz umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (art. 135) oraz zasada jawności kryteriów oceny ofert i warunków wymaganych od świadczeniodawców oraz zakaz ich zmiany w toku postępowania (art. 147). Przestrzeganie tych zasad ma istotne znaczenie z punktu widzenia prawidłowości przeprowadzenia konkursu, co wynika wprost z treści art. 152 ust. 1 ustawy, stanowiącego, że świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych art. 153 i 154.

Przede wszystkim w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy oferent może złożyć umotywowany protest, którego uwzględnienie skutkuje powtórzeniem zaskarżonej czynności przez komisję konkursową. Natomiast po ogłoszeniu o rozstrzygnięciu postępowania, świadczeniodawcy biorącemu udział w postępowaniu przysługuje odwołanie do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, który po jego rozpatrzeniu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą albo oddalającą odwołanie. Od tej decyzji przysługuje świadczeniodawcy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, po rozpatrzeniu którego dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną w sprawie.

Na tle tych regulacji bezsporne jest zatem, że sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną dopiero z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania w trybie art. 154 ustawy, a zadaniem dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu rozpatrującego odwołanie, a następnie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym prawidłowości przeprowadzenia konkursu ofert w aspekcie naruszenia jego zasad, prowadzącego do uszczerbku interesu prawnego świadczeniodawcy. W orzecznictwie przyjmuje się, że do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej dochodzi wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług.

Wyrazem realizacji zasady równego traktowania świadczeniodawców jest wynikająca z art. 146 ust. 1 pt 1, 2 i 3 ustawy delegacja dla Prezesa NFZ do określenia przedmiotu postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, określenia kryteriów oceny ofert oraz warunków wymaganych od świadczeniodawców. Zastrzeżona w ustawie możliwość takiego określenia jest wynikiem kompetencji Prezesa NFZ w zakresie kierowania ustawową i statutową działalnością organu. W ramach pragmatyki tego kierowania, w tym wykonywania nałożonych ustawą zadań, Prezes NFZ wydaje zarządzenia w oparciu o art. 146 ustawy (wyrok NSA z dnia 24.02.011 r., II GSK 263/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17.06.2013 r., VI SA/Wa 191/13, https://cbois.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie skarżąca złożyła ofertę w konkursie dotyczącym zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju profilaktyczne programy zdrowotne, w zakresie program profilaktyki raka piersi – etap podstawowy – w pracowni mobilnej, wraz z 7 innymi podmiotami.

Po stwierdzeniu spełnienia przez oferty warunków formalnych, Komisja konkursowa zakwalifikowała je wszystkie do części niejawnej.

Z wszystkimi oferentami przystąpiono też do negocjacji w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń i ceny za te świadczenia.

W rankingu końcowym oferta [...] sp. z o.o. uzyskała łącznie 57,000 punktów, uplasowała się na ostatnim miejscu i nie została wybrana do zawarcia umowy na udzielanie świadczeń zdrowotnych. Wybranych zostało 5 innych ofert, które uzyskały w kolejności następującą ilość punktów: Fundacja [...] – 74,000 pkt, [...] sp. z o.o. – 67,167 pkt, [...] sp. z o.o. – 65,000 pkt, Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] – 62,556 pkt, [...] sp. z o.o. – 62,000 pkt. Oferty nie zakwalifikowane do zawarcia umowy uzyskały następującą punktację – oferta Centrum Medyczne [...] sp. z o.o – 61,333, [...] – 59,000 pkt oraz [...] sp. z o.o. – 57,000 pkt.

Zasadniczy zarzut skargi dotyczy podania przez [...] sp. z o.o. nieprawdziwych informacji w ankiecie dotyczących formy prowadzenia dokumentacji medycznej – kryterium "jakość", za spełnienie którego to warunku można było otrzymać maksymalnie 5,000 pkt, zgodnie z tabelą nr 2 pkt II lp. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielaniu świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1372). Oceniany warunek to "prowadzenie indywidualnej dokumentacji medycznej w rozumieniu przepisów ustawy o prawach pacjenta, przy czym w przypadku wystawiania recept i skierowań co najmniej poprzez nanoszenie danych za pomocą wydruku", a możliwa do uzyskania za jego spełnienie maksymalna liczb punktów – 3, oraz "prowadzenie indywidualnej dokumentacji medycznej (EDM) w rozumieniu przepisów ustawy o systemie informacji w ochronie zdrowia, zgodnie z art. 11 ust. 1 tej ustawy, z wyłączeniem recept i skierowań, które wystawiane są co najmniej poprzez nanoszenie danych za pomocą wydruku" – z maksymalną liczbą punktów – 5. Zaznaczono przy tym, że możliwe jest zakreślenie jednej odpowiedzi do wyboru.

W rankingu końcowym [...] sp. z o.o. otrzymała w tej kategorii maksymalną ilość 5 punktów, NZOZ [...],[...] i Centrum Medyczne [...] sp. z o.o – po 3 punkty, a Fundacja [...],[...] sp. z o.o., [...] oraz [...] sp. z o.o. – 0 punktów.

Skarżąca wskazuje, że [...] sp. z o.o. podała nieprawdziwe informacje w ankiecie w ww. zakresie, co wykazała już Komisja konkursowa [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, a Komisja konkursowa OWNFZ działająca w niniejszej sprawie nie przeprowadziła weryfikacji w tym zakresie.

Zarzuty dotyczą również przyznania punktów za kryterium "dostępność" w zakresie warunku "odrębna aplikacja służąca wykonaniu obowiązku zapewnienia bieżącej rejestracji świadczeniobiorców drogą elektroniczną, ze zwrotnym automatycznym wskazaniem terminu", za który [...] sp. z o.o., Centrum Medyczne [...] sp. z o.o i Fundacja [...] otrzymały 0 punktów, natomiast [...] sp. z o.o, NZOZ [...], [...], [...] sp. z o.o., i [...] otrzymały maksymalną w tej kategorii ilość punktów -- po 2 punkty.

Skarżąca wskazuje, że oferty [...] sp. z o.o., podobnie jak [...], czy [...] takiej aplikacji nie posiadają, bowiem w każdym z tych przypadków rejestracja następuje po kontakcie z pracownikiem, a nie drogą elektroniczną, zaś [...] sp. z o.o. na datę rozstrzygnięcia konkursu nie posiadała nawet strony internetowej.

Podkreślenia wymaga, że ustawodawca bardzo rygorystycznie podchodzi do podania przez oferenta nieprawdziwych informacji. Organy prowadzące postępowanie konkursowe opierają się bowiem w znacznej mierze na oświadczeniach oferentów, spośród których nie wszystkie są w stanie na etapie tego postępowania zweryfikować. Złożenie oferty zawierającej nieprawdziwe informacje, zgodnie z art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy, skutkuje jej odrzuceniem. Przepis art. 149 ust. 1 ustawy w pkt 1-8 wymienia enumeratywnie przypadki (przyczyny) odrzucenia oferty, a skonstruowany jest w ten sposób, że wystąpienie którejkolwiek z tych przyczyn powoduje konieczność (przymus) odrzucenia oferty, bez możliwości podjęcia przez organ innej decyzji (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9.11.2017 r., II SA/Bk 646/17). W wyroku z dnia 15.02.2017 r. I GSK 1586/15 NSA wskazał, że " pojęcie "nieprawdziwe informacje", do którego odwołuje się przepis art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, oznacza takie działanie świadczeniodawcy, który aby uzyskać pozytywne dla siebie rozstrzygnięcie, podaje informacje, które nie znajdują odzwierciedlenia w rzeczywistości. Z podaniem nieprawdziwych informacji mamy do czynienia w sytuacji celowego działania oferenta, który mimo świadomości niemożliwości spełniania określonych warunków, deklaruje taką możliwość. Nie każda nieprawdziwa informacja stanowi podstawę do odrzucenia oferty, zaś nieprawdziwość musi dotyczyć okoliczności, które wpływają w jakikolwiek sposób na wynik postępowania, w tym takich, które mogą świadczyć o nieprawidłowym w przyszłości wykonaniu umowy".

Dyrektor OWNFZ odniósł się do zarzutów skarżącej Spółki, wskazując, że zasadą jest przeprowadzenie weryfikacji w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie u oferentów, którzy dotychczas nie mieli zawartej umowy w zakresie świadczeń stanowiących przedmiot postępowania. Wymóg ten dotyczy więc "nowych" oferentów, a ponadto nie jest bezwzględny, można od niego odstąpić w sytuacji, gdy zachodzi ryzyko braku zabezpieczenia udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, po uzyskaniu zgody dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Trudno jednak nie przyznać racji zarzutom Spółki w sytuacji, gdy chodzi o weryfikację informacji sprowadzającą się do prostych czynności, takich jak choćby uzyskanie informacji ze strony internetowej.

Należy przypomnieć, że w postępowaniu w przedmiocie odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji w przedmiocie tego odwołania, organ sprawdza co do zasady prawidłowość postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a w razie stwierdzenia naruszenia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej bada, czy naruszenie to doprowadziło do uszczerbku w interesie prawnym odwołującego oferenta.

Wskazując na brak tego uszczerbku organ przyznał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nawet odrzucenie ofert [...] sp. z o.o. i [...] nie zmieniłoby sytuacji w rankingu, bowiem oferta [...] Sp. z o.o. została oceniona najgorzej i nawet przesunięcie w rankingu o 2 miejsca nie dawałoby szans na zawarcie umowy z tą spółką.

Tego rodzaju symulacja nie uwzględnia wszystkich zarzutów skargi, obejmujących także podanie nieprawdziwych informacji przez 4 podmioty ([...] sp. z o.o, [...],[...] sp. z o.o., i [...]) w zakresie kryterium "dostępność", warunku "odrębna aplikacja służąca wykonaniu obowiązku zapewnienia bieżącej rejestracji świadczeniobiorców drogą elektroniczną, ze zwrotnym automatycznym wskazaniem terminu", co również może skutkować odrzuceniem ofert.

Skuteczne zatem okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w powiązaniu z przepisami prawa materialnego – art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy i art. 152 ust. 1 ustawy.

Jednocześnie należy podkreślić, na co zwrócił uwagę WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 4 lipca 2017 r., II SA/Rz 582/17, że sąd administracyjny dokonuje oceny spełnienia przesłanek z art. 152 ust. 1 ustawy jedynie pośrednio, weryfikując wykładnię i stosowanie prawa przez organ oraz zachowanie wymogów formalnych i proceduralnych w postępowaniu odwoławczym, które toczyło się przed tym organem.

Nie jest zatem możliwe i dopuszczalne dokonywanie przez sąd administracyjny ostatecznych ocen merytorycznych w tym zakresie bez uprzedniego wypowiedzenia się organu rozpoznającego środki odwoławcze, gdyż prowadziłoby to do zastępowania tego organu w orzekaniu co do rozstrzygnięcia postępowania konkursowego.

Za niezasadne Sąd uznał natomiast pozostałe zarzuty skargi, uwzględniając w tym zakresie zarówno wyjaśnienia zawarte w kontrolowanych decyzjach, jak i sam przebieg postępowania konkursowego. Przede wszystkim kwestia dotycząca aparatu mammograficznego została wszechstronnie wyjaśniona przez organ, nie ma też wątpliwości, że złożone w tej kwestii wyjaśnienia zostały uwzględnione w stosunku do wszystkich oferentów. Podobnie nie zostały uwzględnione zarzuty naruszenia zasad z art. 134 i 135 ustawy. Nakładają one na organy na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenie tego postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 ustawy) oraz obowiązek jawności tego postępowania. Wykazane przez Sąd naruszenie zasad postępowania w powiązaniu z treścią art. 149 ust. 1 ustawy, nie doprowadziło do bezpośredniego naruszenia zasady z art. 134 ust. 1 ustawy. Sąd nie stwierdził też naruszenia zasady jawności, o której mowa w art. 135 ustawy, uwzględniając w tym zakresie wyjaśnienia organu, zarówno co do kwestii wyłączenia jawności z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, jak i co do możliwości i faktu zapoznania się z aktami postępowania przez pełnomocnika skarżącej spółki.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest też zarzut braku wyjaśnienia jakie względy zadecydowały o przyznaniu konkretnym oferentom konkretnej liczby punktów w postepowaniu konkursowym. W tym zakresie wyczerpujące jest w ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Stwierdzone wyżej naruszenia przepisów postępowania w powiazaniu z naruszeniem prawa materialnego doprowadziły do uchylenia kontrolowanych decyzji Dyrektora OWNFZ na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżącej Spółki.