Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3073/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6201 Prawo wykonywania zawodu lekarza, aptekarza pielęgniarki, położnej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1, ust. 3 pkt 3, 4i 5, art. 21 ust. 1 i ust. 3, art. 25 ust. 1, art. 143
journal: Dz.U. 2018 poz 505
law: Ustawa z dnia 25 września 2015 r. o zawodzie fizjoterapeuty.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 141 par. 4, art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 3053/18 w sprawie ze skargi M. K. na uchwałę Krajowej Rady F. z dnia [...] października 2018 r, znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia prawa wykonywania zawodu fizjoterapeuty 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. K. na rzecz Krajowej Rady F. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 3053/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. na uchwałę Krajowej Rady F. z dnia [...] października 2018 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia prawa wykonywania zawodu fizjoterapeuty.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżący 7 czerwca 2018 r. złożył do Krajowej Izby F. wniosek o przyznanie prawa wykonywania zawodu fizjoterapeuty. Do wniosku dołączył poświadczoną notarialnie kserokopię dyplomu licencjata na kierunku teologia adwentystyczna w zakresie promocji zdrowia oraz poświadczoną notarialnie kserokopię dyplomu magistra na kierunku pedagogika w specjalności pedagogika terapeutyczna z rehabilitacją ruchową, a także potwierdzenie uiszczenia opłaty.

W piśmie z 23 lipca 2018 r. KRF zawiadomiła skarżącego o zamiarze zakończenia postępowania i zakreśliła siedmiodniowy termin na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednocześnie na podstawie art. 79a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) poinformowała skarżącego, że na dzień wysłania tego zawiadomienia nie przedstawił on dyplomu potwierdzającego kwalifikacje, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zawodzie fizjoterapeuty (obecnie Dz. U. z 2019 r., poz. 952, "u.z.f."), co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jego żądaniem.

Skarżący w piśmie z 30 lipca 2018 r. wskazał, że dyplom magistra pedagogiki terapeutycznej z rehabilitacją ruchową spełnia wymagania, albowiem – stosownie do § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 czerwca (skarżący błędnie wskazał datę 9 lipca) 2018 r. w sprawie szczegółowego wykazu czynności zawodowych fizjoterapeuty (Dz. U z 2018 r., poz. 1319, "rozporządzenie") – czynności zawodowe w ramach poszczególnych zadań zawodowych wykonuje fizjoterapeuta posiadający wiedzę i umiejętności niezbędne do ich wykonywania potwierdzone dokumentami właściwymi dla poziomu wykształcenia niezbędnego do ich wykonywania: [...] poziom specjalistyczny – posiada fizjoterapeuta z tytułem specjalisty w dziedzinie fizjoterapii lub tytułem specjalisty rehabilitacji ruchowej II stopnia.

Uchwałą z [...] października 2018 r., nr [...] Krajowa Rada F. odmówiła stwierdzenia prawa wykonywania przez skarżącego zawodu fizjoterapeuty.

W uzasadnieniu KRF podała, że załączone dokumenty nie spełniają warunków określonych w art. 13 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.z.f., a mimo odebrania zawiadomienia datowanego na 23 lipca 2018 r. skarżący nie przedłożył dodatkowych dowodów celem wykazania spełnienia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji dla niego pozytywnej. Skarżący skierował natomiast pismo, w którym wskazał, że przedstawiony przez niego wraz z wnioskiem dyplom magistra pedagogiki terapeutycznej z rehabilitacją ruchową spełnia wymagania dla specjalisty fizjoterapii. KRF wskazała, że prawo wykonywania zawodu fizjoterapeuty może uzyskać osoba, która w szczególności przedstawi Krajowej Radzie F. dyplom, świadectwo lub inny dokument potwierdzający kwalifikacje określone w art. 13 ust. 3 u.z.f.

KRF wskazała, że dyplom uzyskania tytułu zawodowego nr 625/08, wydany [...] czerwca 2008 r., potwierdzający ukończenie studiów licencjackich na kierunku teologia adwentystyczna w W. w P. nie spełnia wymogu dokumentu potwierdzającego posiadanie kwalifikacji do wykonywania zawodu fizjoterapeuty w rozumieniu art. 13 ust. 3 u.z.f. Dyplom ten nie mieści się w kategorii dyplomów, o których mowa w art. 13 ust. 3 pkt 3 u.z.f., bowiem przepis ten wymaga, aby przedstawiany dyplom potwierdzał ukończenie studiów wyższych na kierunku fizjoterapia. Tymczasem dokument ten potwierdza uzyskanie tytułu licencjata na kierunku teologia adwentystyczna.

Podstawy do stwierdzenia prawa wykonywania zawodu, w ocenie KRF, nie może stanowić również dyplom nr [...], wydany [...] lipca 2010 r., potwierdzający ukończenie studiów magisterskich na kierunku pedagogika na A. w Ł.. Dyplom ten został wydany w 2010 r., zatem jego przydatność w przedmiocie oceny posiadanych kwalifikacji należy rozważać na podstawie tego samego przepisu, który wymaga rozpoczęcia po 31 grudnia 1997 r. studiów wyższych na kierunku fizjoterapia zgodnie ze standardami kształcenia określonymi w odrębnych przepisach i uzyskania tytułu licencjata lub magistra na tym kierunku. Tymczasem przedmiotowy dokument potwierdza uzyskanie tytułu magistra na kierunku pedagogika.

Organ podkreślił, że – wbrew twierdzeniu wnioskodawcy – dokument ten nie potwierdza uzyskania tytułu specjalisty fizjoterapii ani specjalisty rehabilitacji ruchowej. Organ wskazał, że w głosowaniu w sprawie przyjęcia uchwały wzięło udział 54 członków Krajowej Rady F. na ogólną liczbę 65 członków, przy czym za uchwałą głosowało 54 członków, nikt nie był przeciw uchwale i nikt się nie wstrzymał od głosu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. uchwałę skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania.

Ponadto skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów wskazanych w skardze: świadectwa ukończenia szkoły policealnej z [...] czerwca 2007 r., dyplomu ukończenia studiów II stopnia wraz z suplementem z [...] lipca 2010 r. oraz wyciągu z KRS F. z siedzibą w K., prowadzonej przez skarżącego, a także dyplomu z [...] sierpnia 2007 r. potwierdzającego kwalifikacje w zawodzie technik masażysta.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, to jest:

1. art. 21 ust. 3 u.z.f. polegające na odmowie stwierdzenia prawa wykonywania zawodu fizjoterapeuty przez przyjęcie, że skarżący nie spełnia wymagań określonych w ww. ustawie do stwierdzenia prawa do wykonywania zawodu,

2. art. 13 ust. 1 pkt 5 u.z.f. poprzez uznanie, że dokumenty przedstawione przez skarżącego nie spełniają warunków określonych w ustawie,

3. ust. 2 pkt 3 "rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 czerwca 2018 r. w sprawie szczegółowego wykazu czynności zawodowych fizjoterapeuty" poprzez przyjęcie, że skarżący nie posiada dyplomu z zakresu wskazanej w ww. przepisie rehabilitacji ruchowej, podczas gdy z przedłożonego przez skarżącego dyplomu wynika, że posiada kompetencje we wskazanym zakresie,

4. art. 35 § 1 w związku z art. 36 § 1 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 4 u.z.f. poprzez wydanie uchwały z naruszeniem ustawowo przewidzianego trzymiesięcznego terminu na załatwienie sprawy przez Krajową Radę F. oraz niepoinformowanie skarżącego o fakcie i przyczynie opóźnienia rozpoznania sprawy, bowiem wniosek skarżącego został złożony 11 czerwca 2018 r., natomiast uchwała została podjęta dopiero [...] października 2018 r., z prawie miesięcznym przekroczeniem terminu do rozpoznania sprawy,

5. art. 7 k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej i uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli poprzez podjęcie uchwały niezgodnej z wnioskiem skarżącego o dokonanie wpisu na listę osób wykonujących zawód fizjoterapeuty, podczas gdy z przedłożonych przez niego dokumentów wynika, iż posiada on niezbędne kwalifikacje do wykonywania rzeczonego zawodu, a dotychczas prowadził zajęcia z terapii ruchowej, natomiast brak przedmiotowego wpisu uniemożliwia mu wykonywanie dotychczasowego zawodu na podstawie posiadanych kwalifikacji i pozbawia go praw, które nabył przed wejściem w życie przedmiotowej ustawy o zawodzie fizjoterapeuty.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada F. wniosła o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 3053/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na uchwałę Krajowej Rady F. z dnia [...] października 2018 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia prawa wykonywania zawodu fizjoterapeuty.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że podstawą prawną wydania zaskarżonej uchwały był art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zawodzie fizjoterapeuty. Ustawa ta weszła w życie 31 maja 2016 r. regulując w polskim porządku prawnym zawód fizjoterapeuty, w tym dostęp do tego zawodu, przewidując jednocześnie w art. 143, że osoby, które w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy spełniają łącznie warunki określone w art. 13 ust. 1 pkt 1-5, stają się fizjoterapeutami w rozumieniu niniejszej ustawy i przysługuje im prawo wykonywania zawodu (ust. 1) oraz, że osoby, o których mowa w ust. 1, wpisuje się do Krajowego Rejestru F., na wniosek złożony nie później niż w okresie 2 lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (ust. 2).

Zgodnie z art. 21 ust. 1 i ust. 3 tej ustawy, prawo wykonywania zawodu stwierdza, na wniosek osoby zainteresowanej, Krajowa Rada F. i czyni to w drodze uchwały. Dopiero na podstawie uchwał o stwierdzeniu lub przyznaniu prawa wykonywania zawodu Krajowa Rada F. dokonuje wpisu do Krajowego Rejestru F. i wydaje dokument "Prawo wykonywania zawodu fizjoterapeuty" (art. 24 ust. 1). Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy, do uchwał w sprawach stwierdzenia i przyznania prawa wykonywania zawodu stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące decyzji administracyjnych.

Sąd zauważył, że oceniając wniosek skarżącego pod kątem wymogów zawartych w art. 13 ust. 1 ustawy o zawodzie fizjoterapeuty KRF wskazała na niespełnienie przez skarżącego wymogu określonego w art. 13 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 ustawy, to jest niewykazanie stosownym dokumentem posiadania odpowiednich kwalifikacji. Sąd stwierdził, że z uwagi na posiadane przez skarżącego wykształcenie, znaczenie prawne w sprawie (w zakresie kwalifikacji) miał wyłącznie art. 13 ust. 3 pkt 3 u.z.f., zgodnie z którym dyplomem potwierdzającym posiadanie kwalifikacji jest dyplom wydany osobie, która rozpoczęła po dniu 31 grudnia 1997 r. studia wyższe na kierunku fizjoterapia zgodnie ze standardami kształcenia określonymi w odrębnych przepisach i uzyskała tytuł licencjata lub magistra na tym kierunku.

Oceniając w tym kontekście przedłożone (w odpowiedniej formie) dokumenty, stwierdzono, że żaden z nich nie wskazuje na posiadanie przez skarżącego ww. kwalifikacji, a ocena ta zdaniem Sądu była prawidłowa.

Sąd wskazał, że skarżący wraz z wnioskiem do KRF przedstawił dwa dokumenty potwierdzające uzyskane wykształcenie. Pierwszym z nich był dyplom z [...] czerwca 2008 r., dokumentujący uzyskanie tytułu zawodowego licencjata na kierunku teologia adwentystyczna w zakresie promocji zdrowia. Tak określony kierunek studiów nie mieści się w zakresie kierunków wymienionych w art. 13 ust. 3 u.z.f. Przy czym, z uwagi na datę wydania ww. dyplomu i datę urodzenia skarżącego – dyplom z [...] czerwca 2008 r. mógł być badany w istocie tylko z uwzględnieniem przytoczonego powyżej art. 13 ust. 3 pkt 3. W tym zaś przepisie mowa wyłącznie o studiach na kierunku fizjoterapii. Na podstawie tego dyplomu skarżący nie mógł więc uzyskać prawa wykonywania zawodu fizjoterapeuty.

Kolejnym był dyplom z [...] lipca 2010 r., dokumentujący uzyskanie tytułu magistra na kierunku pedagogika w specjalności pedagogika ruchowa z rehabilitacją ruchową. Studia te, biorąc pod uwagę datę urodzenia skarżącego (20 marca 1986 r.) zostały niewątpliwie rozpoczęte również po 31 grudnia 1997 r.; zatem i w tym przypadku zastosowanie miał art. 13 ust. 3 pkt 3 u.z.f., zgodnie z którym wymagane są studia wyższe na kierunku fizjoterapia. Tymczasem dyplom skarżącego wskazuje na ukończenie studiów na kierunku pedagogika. Sąd podkreślił przy tym, że z treści art. 13 ust. 3 pkt 3, wynika konieczność ukończenia pełnego zakresu studiów na kierunku fizjoterapia zgodnego ze standardami kształcenia; nie wystarczą więc "podstawy" w ramach odbytej specjalności "pedagogika terapeutyczna z rehabilitacją ruchową".

Z tego też powodu Sąd uznał, że badana uchwała jako oparta na prawidłowej ocenie dokumentów załączonych do wniosku przez skarżącego, jest prawidłowa i nie narusza prawa.

Zdaniem Sądu, oceny tej nie zmieniały zarzuty i argumenty podniesione w skardze. Nadto dokumenty dołączone do skargi i objęte wnioskiem dowodowym w niej sformułowanym (uwzględnionym przez Sąd na rozprawie w dniu 19 czerwca 2019 r.) także nie wskazywały na podjęcie przez KRF wadliwej uchwały, co więcej – stanowiły o jej zasadności (wobec niepodważenia w ten sposób przez skarżącego przyjętych w sprawie ustaleń faktycznych).

W tym też kontekście Sąd stwierdził, że żaden z dokumentów załączonych do skargi nie wskazuje na posiadanie przez skarżącego kwalifikacji wymaganych w art. 13 ust. 3 u.z.f. Z oczywistych powodów nie jest takim świadectwo ukończenia szkoły policealnej z [...] czerwca 2007 r. potwierdzające odbycie 2-letniego okresu nauczania w zawodzie technik masażysta oraz dyplom z [...] sierpnia 2007 r. technika masażysty. Dokumenty te potwierdzają bowiem jedynie kwalifikacje w zakresie wykonywania masażu, a to nie stanowi o uzyskaniu kwalifikacji w zakresie technika fizjoterapeuty (stosownie do treści art. 13 ust. 3 pkt 8 u.z.f.), tym bardziej jeśli zważy się, że wykonywanie zawodu fizjoterapeuty polega na udzielaniu szerokiego zakresu świadczeń zdrowotnych, a prowadzenie masażu jest tylko jednym z tych świadczeń (v. art. 4 ust. 2, w tym pkt 4 u.z.f.).

Odnośnie do suplementu do dyplomu magistra pedagogiki z [...] lipca 2010 r. Sąd stwierdził, że jego analiza tylko potwierdza stanowisko KRF dotyczące ww. dyplomu, a zawarte w zaskarżonej uchwale. W pkt V.2 zatytułowanym "Posiadane kwalifikacje oraz uprawnienia zawodowe" wskazano bowiem, że "Absolwent jest również przygotowany do pracy w zakresie terapii ruchowej jako kinezyterapeuta, nie ma więc przeciwwskazań w zatrudnieniu w zakładach leczniczych we współpracy z fizjoterapeutą z II stopniem specjalizacji. Absolwent pedagogiki nie posiada uprawnień do obsługi urządzeń fizykoterapii". Wynikający z tego zapisu wymóg współpracy z fizjoterapeutą wprost wyklucza możliwość posiadania przez skarżącego (na podstawie ww. dyplomu) prawa do wykonywania zawodu fizjoterapeuty. Co więcej, fizykoterapia – a skarżący nie ma uprawnień do obsługi urządzeń fizykoterapii – jest jednym ze świadczeń leczniczych udzielanych przez F. (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.z.f.).

Podsumowując, Sąd stwierdził, że wykształcenie zdobyte przez skarżącego nie uprawnia go do uzyskania tytułu fizjoterapeuty. Tym samym, w ocenie Sądu nie doszło do naruszenia art. 21 ust. 3 u.z.f., ani ww. art. 13 ust. 1 i ust. 3 tej ustawy poprzez wadliwe ich zastosowanie.

Powołanie się skarżącego na przepis rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 czerwca 2018 r. (§ 2 ust. 3), Sąd także ocenił jako nieskuteczne, albowiem rozporządzenie to wydane zostało w przedmiocie szczegółowego wykazu czynności zawodowych fizjoterapeuty, zaś skarżący prawa do wykonywania tego zawodu nie ma, a nie może go nabyć na podstawie przywołanych przepisów wykonawczych do ustawy.

Jako niezasadny Sąd ocenił również zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. z przyczyn podniesionych w skardze, albowiem skarżący przed wejściem w życie ustawy nie miał "prawa" do wykonywania zawodu fizjoterapeuty – skoro nie posiadał kwalifikacji w tym zakresie; zatem prawo takie nie zostało mu odebrane. Jednocześnie Sąd stwierdził, że skarżący dalej może pracować – zgodnie ze swoim wykształceniem.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 35 § 1 w związku art. 36 § 1 K.p.a. w związku z art. 21 ust. 4 u.z.f. Sąd zauważył, że badając zaskarżoną uchwałę nie mógł zajmować się ewentualną przewlekłością postępowania, jak również, że nawet zasadność tak postawionych zarzutów, nie dawałaby podstaw w niniejszej sprawie do podważenia badanego aktu. Dla skutecznego kwestionowania opieszałości organu służy bowiem stronie odpowiedni środek zaskarżenia, jakim jest skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania, a samo przekroczenie terminu załatwienia sprawy nie wpływa na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł M. K. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 21 ust. 3 ustawy o zawodzie fizjoterapeuty poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie stwierdzenia prawa wykonywania zawodu terapeuty przez przyjęcie, iż skarżący nie spełnia wymagań określonych w ww. ustawie do stwierdzenia prawa do wykonywania zawodu,

2. art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy o zawodzie fizjoterapeuty poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż dokumenty przedstawione przez skarżącego nie spełniają warunków określonych w ustawie,

3. art. 13 ust. 3 pkt 3 ustawy o zawodzie fizjoterapeuty poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że jest to jedyna podstawa do dokonania oceny spełnienia wymogów formalnych do dokonania wpisu na listę F. zgodnie z powołaną ustawą,

4. ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 czerwca 2018 r. w sprawie szczegółowego wykazu czynności zawodowych fizjoterapeuty poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż skarżący nie posiada dyplomu z zakresu wskazanej w ww. przepisie rehabilitacji ruchowej, podczas gdy z przedłożonego przez skarżącego dyplomu wynika, iż posiada kompetencje we wskazanym zakresie,

5. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez podjęcie uchwały niezgodnej z wnioskiem skarżącego o dokonanie wpisu na listę osób wykonujących zawód fizjoterapeuty, podczas gdy z przedłożonych przez niego dokumentów wynika, iż posiada on niezbędne kwalifikacje i kompetencje do wykonywania rzeczonego zawodu, konstytucyjnie chronione prawa nabyte skarżącego.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wnosi o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonej uchwały w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Domaga się rozpoznania sprawy na rozprawie oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wskazał jakie studia ukończył i jakie posiada kwalifikacje. W ocenie skarżącego kasacyjnie wbrew stanowisku Sądu I instancji posiada on stosowne kwalifikacje do wykonywania zawodu fizjoterapeuty.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że przed wejściem w życie ustawy o zawodzie fizjoterapeuty, wykonywał pracę z zakresu fizjoterapii w różnych placówkach medycznych, w tym w założonej przez siebie Fundacji. W tym czasie nabył stosowne kwalifikacje i kompetencje do wykonywania tego zawodu. Należy zatem przyjąć, iż wprowadzenie w życie przedmiotowej ustawy naruszyło prawa nabyte skarżącego do wykonywania zawodu fizjoterapeuty, bowiem wprowadziła ona szereg obostrzeń z zakresu konieczności uzyskania odpowiedniego wykształcenia, które w sposób restrykcyjny zostało wymienione w ustawie - co w świetle obowiązujących przepisów prawa a także doktryny, wykazuje cechy retroaktywności, co jest sprzeczne z postanowieniami Konstytucji RP.

W zamknięciu skarżącemu drogi do wykonywania zawodu zgodnego z uzyskanym wykształceniem można dopatrzyć się naruszenia zasady ochrony praw nabytych, względnie ochrony usprawiedliwionej i racjonalnej ekspektatywy prawnej, wywodzonych z art. 2 Konstytucji RP. Ukończywszy specjalizację w zakresie rehabilitacji ruchowej, skarżący niewątpliwie miał podstawy ukształtować w sobie przekonanie o dalszej możliwości pracy w charakterze rehabilitanta lub masażysty. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, z pewnością dysponuje on niezbędną wiedzą potrzebną do wykonywania czynności rehabilitacyjnych lege artis, a tymczasem takowa szansa została mu arbitralnie odebrana, bez przyznania jakiegokolwiek ekwiwalentu. Tego rodzaju narzucanie obywatelom wymogu spełnienia dodatkowych przesłanek, stwarzające swoistą barierę w kontynuacji ich pracy zawodowej, podważa zaufanie obywatela do państwa, uznawane za fundament demokratycznego państwa prawa. Bezsprzecznie destabilizuje bowiem sytuację jednostki, która po przebyciu niełatwej ścieżki kształcenia i uzyskaniu specjalistycznych uprawnień, niespodziewanie napotyka na nieistniejące w chwili ukończenia studiów obostrzenie faktycznie przekreślające możliwość ich zawodowego wykorzystania.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, zgodnie z ust. 2 pkt.3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 czerwca 2018 roku czynności zawodowe w ramach poszczególnych zadań zawodowych wykonuje fizjoterapeuta posiadający wiedzę i umiejętności niezbędne do ich wykonania potwierdzone dokumentami poziomu wykształcenia niezbędnego do ich wykonywania: poziom specjalistyczny – posiada fizjoterapeuta z tytułem specjalisty w dziedzinie fizjoterapii rehabilitacji ruchowej II stopnia. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżący posiada taki tytuł stwierdzony dyplomem ukończenia studiów II stopnia ze specjalizacją pedagogiki terapeutycznej z rehabilitacją ruchową. Niezasadnie zatem wskazał Sąd I instancji, że przedmiotowe rozporządzenie nie ma w tym zakresie zastosowania.

Nadto Sąd I instancji błędnie przyjął, iż pomimo nieposiadania przez skarżącego tytułu technika fizjoterapii, który jest jedną z podstaw do wpisania na listę osób wykonujących zawód fizjoterapeuty, skarżący kasacyjnie zdobył tytuł technika, który odpowiada programom dawnego tytułu technika fizjoterapii. Oznacza to, że został przeszkolony w takim samym zakresie, w jakim przed 2015 rokiem można było zdobyć tytuł technika fizjoterapii, a zatem należy przyjąć, że posiada odpowiednie kwalifikacje pozwalające na dokonanie wpisu na listę osób wykonujących zawód fizjoterapeuty.

Sąd pominął przy tym fakt, że wydając zaskarżoną uchwałę organ naruszył art. 7 K.p.a., który stanowi jedną z nadrzędnych zasad obowiązujących na gruncie prawa administracyjnego, a mianowicie zasadę prawdy obiektywnej. Zgodnie z aktualną doktryną i obowiązującym orzecznictwem nie znajduje uzasadnienia koncepcja przeciwstawiająca sobie interes społeczny oraz interes indywidualny; (zob. Z. Kmieciak, Glosa do wyroku NSA z 8 IV SA 753/87, OSP 1991, nr 7-8, poz. 175).

Z punktu widzenia struktury i celów postępowania administracyjnego należy przyjąć, że interes społeczny i słuszny interes obywateli są prawnie równorzędne, wobec czego organ administracji nie może kierować się założeniem o nadrzędności interesu społecznego nad interesem obywatela (zob. np. W. Dawidowicz, Zarys procesu., s. 44-455; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowały do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 17.1257 t.j.), LEX/el. 2018, komentarz do art. 7, teza 1).

Pierwszeństwo interesu społecznego nad słusznym interesem strony nie jest wynikiem jego nadrzędności rozumianej w sposób formalny i mechaniczny, ale wynikiem stwierdzenia, że istniejący w konkretnym przypadku interes społeczny jest na tyle ważny i znaczący że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli (zob. tezę pierwszą wyroku SN z 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93, OSNCP 1994, nr 9, poz. 181).

Słuszny interes strony powinien być uwzględniony przez organ administracji aż do granic kolizji z interesem społecznym (zob. np. tezę drugą wyroku NSA z 11 czerwca 1981 r., SA 82 13 stycznia 1995 rM II 3/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57; teza pierwsza wyroku NSA z 3A 1691/93, Prok. i Pr. 1995, nr 9, poz. 44; wyrok NSA z 18 stycznia 1995 r., SA/Wr 1386/94, POP 1996, nr 6, poz. 181). Oczywiście, mogą istnieć inne czynniki wyłączające możliwość załatwienia sprawy zgodnie z interesem obywatela, jak na przykład ograniczone uprawnienia i środki pozostające w dyspozycji organu (teza czwarta wyroku NSA z 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57).

W przypadku kolizji interesu społecznego i interesu obywatela obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie jest wyważenie tych dwóch interesów, a nie automatyczne przyznanie pierwszeństwa interesowi społecznemu. Ważne z tego punktu widzenia jest stwierdzenie J. Łętowskiego, że istnieje domniemanie załatwienia sprawy w sposób pozytywny dla strony (J. Łętowski, Glósa do wyroku NSA z 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, OSPiKA 1982, nr 1-2, poz. 22).

Skarżący posiada odpowiednie kwalifikacje do wykonywania zawodu fizjoterapeuty, a co za tym idzie winien zostać wpisany na listę osób wykonujących ten zawód, stąd też po przeprowadzeniu postępowania dowodowego na podstawie przedstawionego przez skarżącego we wniosku z dnia 11 czerwca 2018 roku materiału dowodowego, organ winien wydać uchwałę przyznającą te prawo skarżącemu, a nie jak nastąpiło w niniejszej sprawie, uchwałę odmowną.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Krajowa Rada F. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Stwierdzić również należy, że zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Mając na uwadze intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących oraz, że nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez M. K. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 21 ust. 3 ustawy o zawodzie fizjoterapeuty. Z przepisu tego wynika, że Krajowa Rada F. stwierdza, w drodze uchwały, prawo wykonywania zawodu albo odmawia stwierdzenia tego prawa. Odmawiając stwierdzenia wykonywania przez skarżącego kasacyjnie prawa wykonywania zawodu fizjoterapeuty Rada działała w ramach swoich kompetencji. Przepis ten nie określa przesłanek stwierdzenia prawa wykonywania zawodu albo odmowy stwierdzenia tego prawa. Jest to jedynie "instrukcja" dla Rady jakie rozstrzygnięcie ma wydać, gdy stwierdzi, że wnioskodawca spełnia bądź też nie spełnia wymogów niezbędnych do wykonywania zawodu fizjoterapeuty.

Za niezasadny uznać również należy zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy o zawodzie fizjoterapeuty poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż dokumenty przedstawione przez skarżącego nie spełniają warunków określonych w ustawie.

Przez pojęcie "błędna wykładnia" przepisów prawa materialnego rozumieć należy "nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego" (H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis, Warszawa 2009, s. 225). Z pojęciem tym wiązać się zatem będą przypadki niewłaściwego odczytania treści przepisu, bądź mylne zrozumienie jego treści lub znaczenia.

Natomiast podnosząc zarzut błędnego zastosowania przepisu prawa materialnego należy wykazać, że Sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, to jest, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

Skoro skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy o zawodzie fizjoterapeuty poprzez uznanie, że przedstawione przez niego dokumenty nie spełniają warunków określonych w ustawie, to jest to zarzut błędnego zastosowania tego przepisu nie zaś zarzut jego błędnej wykładni. Treść art. 13 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy jest jasna i nie budzi wątpliwości. Przepis ten stanowi, że dyplomem potwierdzającym posiadanie kwalifikacji jest dyplom wydany osobie, która rozpoczęła przed dniem 1 stycznia 1998 r. studia wyższe w Akademii Wychowania Fizycznego i uzyskała tytuł magistra oraz ukończyła specjalizację I lub II stopnia w dziedzinie rehabilitacji ruchowej. Nie ulega wątpliwości, że skarżący kasacyjnie nie przedstawił Radzie dyplomu potwierdzającego ukończenie Akademii Wychowania Fizycznego i uzyskanie tytułu magistra oraz dowodu potwierdzającego ukończenie specjalizacji I lub II stopnia w dziedzinie rehabilitacji ruchowej. Brak jest tym samym podstaw do przyjęcia, że art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy o zawodzie fizjoterapeuty został niewłaściwe zastosowany w sprawie dotyczącej skarżącego kasacyjnie.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 13 ust. 3 pkt 3 ustawy o zawodzie fizjoterapeuty. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że Sąd dokonał niewłaściwej wykładni tego przepisu poprzez uznanie, że jest to jedyna podstawa do dokonania oceny spełnienia wymogów formalnych do dokonania wpisu na listę F.. Jak to zostało już wcześniej wskazane, przez pojęcie "błędna wykładnia" przepisów prawa materialnego rozumieć należy "nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego. Żadna z tych sytuacji nie miała miejsca w sprawie. Ww. przepis jest przepisem obowiązującym i jego treść została przez Sąd I instancji prawidłowo określona.

Z art. 13 ust. 3 pkt 3 ustawy o zawodzie fizjoterapeuty wynika, że dyplomem potwierdzającym posiadanie kwalifikacji jest dyplom wydany osobie, która rozpoczęła po dniu 31 grudnia 1997 r. studia wyższe na kierunku fizjoterapia zgodnie ze standardami kształcenia określonymi w odrębnych przepisach i uzyskała tytuł licencjata lub magistra na tym kierunku. Nie budzi wątpliwości jak należy rozumieć zawarte w tym przepisie pojęcia "dyplom", "studia wyższe", "kierunek fizjoterapia zgodnie ze standardami kształcenia określonymi w odrębnych przepisach", "tytuł licencjata lub magistra". Jeśli w ocenie skarżącego kasacyjnie są jeszcze inne przepisy, które mogłyby być podstawą stwierdzenia przez Radę, że skarżący kasacyjnie spełnia wymogi niezbędne do wykonywania zawodu fizjoterapeuty, to należy zarzucić naruszenie tych przepisów poprzez ich błędne zastosowanie (niezastosowanie) lub błędną wykładnię.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia § 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 czerwca 2018 r. w sprawie szczegółowego wykazu czynności zawodowych fizjoterapeuty (Dz.U. z 2018 r. poz. 1319). Zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że ww. rozporządzenie nie miało zastosowania w sprawie dotyczącej skarżącego kasacyjnie. Rozporządzenie to ma zastosowanie do osób, które uzyskały już prawo wykonywania zawodu fizjoterapeuty nie zaś do osób, które ubiegają się o prawo do jego wykonywania. W § 2 ww. rozporządzenia wskazano, jakie wymogi musi spełniać fizjoterapeuta, aby spełniać wymienione w tym przepisie czynności zawodowe. Wynika to wprost z treści tego przepisu: "Czynności zawodowe w ramach poszczególnych zadań zawodowych wykonuje fizjoterapeuta posiadający wiedzę i umiejętności niezbędne do ich wykonywania potwierdzone dokumentami właściwymi dla poziomu wykształcenia niezbędnego do ich wykonywania." Najpierw należy więc uzyskać prawo wykonywania zawodu fizykoterapeuty, aby następnie w oparciu o ww. przepis można było ustalić jakie czynności zawodowe osoba, która posiada takie prawo mogła wykonywać. Wskazane rozporządzenie nie określa wymogów, jakie należy spełnić, by uzyskać prawo wykonywania zawodu fizjoterapeuty.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP.

Art. 7 K.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wynikający z tego przepisu obowiązek załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nie daje organom administracji przy załatwianiu sprawy uprawnienia do odstąpienia od wymogów wynikających z przepisów prawa bądź też do modyfikowania wymogów wynikających z tych przepisów. Nawet gdyby przyjąć, że istnieje domniemanie załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem obywatela, to jest to tylko domniemanie nie zaś obowiązek załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem obywatela. Oczywistym jest bowiem, że żądania kierowane przez obywateli do organów administracji mogą być niezasadne.

Podnosząc zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej skarżący kasacyjnie w istocie podnosi zarzut niezgodności przepisów ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zawodzie fizjoterapeuty z art. 2 Konstytucji. W ocenie skarżącego kasacyjnie ustawa ta pozbawiła go praw nabytych w postaci prawa do wykonywania zawodu fizjoterapeuty, który to zawód skarżący kasacyjnie wykonywał przed wejściem w życie tej ustawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do przyjęcia, że przepisy ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zwodzie fizjoterapeuty pozbawiają skarżącego kasacyjnie prawa nabytego w postaci prawa do wykonywania zawodu fizjoterapeuty. O prawie nabytym można mówić wówczas, gdy prawo to wynika z przepisów prawa stanowionego. W niniejszym przypadku taka sytuacja nie występuje. Przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zawodzie fizjoterapeuty nie istniały przepisy prawne, które określałyby, kto może wykonywać ten zawód i jakie wymogi należy spełniać, by zawód ten wykonywać. Nie istniały przepisy, z których wynikałoby, że osoba, która spełni określone wymogi nabędzie prawo do wykonywania zawodu terapeuty. Takie wymogi określiła dopiero ww. ustawa i dopiero w z przepisów tej ustawy można wywieść, że osoby spełniające zawarte w niej kryteria nabywają prawo do wykonywania zawodu terapeuty.

W odniesieniu do sytuacji skarżącego kasacyjnie nie można nawet przyjąć, że uzyskał on ekspektatywę prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podzielić należy pogląd wyrażony przez Michała Jackowskiego, że nie każda nadzieja na powstanie prawa (zaczątek prawa) jest ekspektatywą. Ekspektatywami są wyłącznie takie sytuacje, którym prawo przyznaje silne stanowisko prawne (tzn. prawnie je zabezpiecza) i które spełniają funkcje samodzielne, niezależne od poprzedzanego prawa podmiotowego. Sytuacja prawna, aby mogła być uznana za ekspektatywę, musi cechować się określonym stopniem stałości (mocy), a w odniesieniu do praw majątkowych - tworzyć określoną sytuację majątkową, zdolną do pełnienia samodzielnej roli w obrocie prawnym. Ponadto normy prawne winny wytwarzać dostateczny stopień pewności nabycia pełnego prawa podmiotowego (Ekspektatywa jako przedmiot ochrony konstytucyjnej – LEX). W niniejszej sprawie przed wejściem w życie ustawy o zawodzie terapeuty żaden przepis prawa stanowionego nie przyznawał osobom wykonującym zawód terapeuty, że będą mogły one zawód ten wykonywać także po wejściu ustawy, która przekształci go z wolnego zawodu w zawód regulowany.

Podnoszone przez skarżącego kasacyjnie argumenty mogłyby też być podstawą do rozważań pod kątem zgodności przepisów ustawy o zawodzie fizjoterapeuty z art. 65 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy zaś wyjątki od tej zasady określa ustawa. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt K 16/15 (OTK-A 2017/49) żadna z wolności składowych wymienionych w tym przepisie nie ma charakteru absolutnego, bo art. 65 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji wyraźnie upoważnia ustawodawcę do ich ograniczania. Ustanowione wyjątki nie mogą jednak naruszać istoty tych wolności ani nakazów płynących z zasady proporcjonalności, wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ponieważ w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 65 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP brak jest podstaw do tego, by Naczelny Sąd Administracyjny dokonywał analizy przepisów ustawy o zawodzie fizjoterapeuty pod kątem ich zgodności z ww. przepisami Konstytucji RP.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego w pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.