Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 2517/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt. 4, art. 52 § 3 i 4, art. 58 § 1 i 6 oraz art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: odmowa udziału w sesji rady gminy jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnienia wynikającego z przepisów prawa i podlega kognicji sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.)

TEZY

odmowa udziału w sesji rady gminy jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnienia wynikającego z przepisów prawa i podlega kognicji sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.)


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Rzecznika Praw Obywatelskich i F. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 463/14 w sprawie ze skargi F. K. na działanie Przewodniczącego Rady Miasta Kielce polegające na uniemożliwieniu wstępu na posiedzenie Rady Miasta w dniu 14 czerwca 2013 r. postanawia: oddalić skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z dnia 16 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 463/14 odrzucił skargę F. K. (dalej powoływany jako skarżący) na działanie Przewodniczącego Rady Miasta Kielce polegające na uniemożliwieniu wstępu na posiedzenie Rady Miasta Kielce w dniu 14 czerwca 2013.

Postanowienie to zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na uniemożliwienie mu wstępu na posiedzenie Rady Miasta Kielce w dniu 14 czerwca 2013 r. Jego zdaniem, zostało naruszone prawo wstępu obywateli na posiedzenia rady gminy, zagwarantowane art. 61 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11b ustawy z dnia 8 marca 1992 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594). W skardze powołano się także na wyczerpanie trybu z art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "Ppsa"), wskazując na złożenie w dniu 14 marca 2014 r. wezwania do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezzasadnym uniemożliwieniu wstępu na posiedzenie Rady Miasta Kielce.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, wskazując że umożliwianie wstępu na posiedzenia Rady Miasta w Kielcach nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa). Ponadto wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało wniesione z uchybieniem terminu, o jakim mowa w art. 52 § 3 Ppsa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach powołanym postanowieniem skargę odrzucił. Sąd przywołując treść art. 3 § 2 Ppsa stwierdził, że w przypadku wniesienia skargi na akt lub czynności nieobjęte zakresem właściwości sądów administracyjnych, Sąd odrzuca skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa.

Sąd podał, że materialnoprawne podstawy działania organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001r. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej "udip"), która w art. 3 ust. 1 wskazuje, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, oraz wglądu do dokumentów urzędowych, a także uprawnienie dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Prawo dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej realizowane jest, zgodnie z regulacją przedstawioną w art. 7 ust. 1 pkt 3 udip, w drodze wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z wyborów powszechnych i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia. Kolegialne organy władzy publicznej, a także kolegialne organy pomocnicze organów władzy publicznej są obowiązane zapewnić lokalowe lub techniczne środki umożliwiające wykonywanie prawa dostępu do posiedzeń kolegialnych organów. W miarę potrzeby zapewnia się transmisję audiowizualną lub teleinformatyczną z posiedzeń organów (art. 18 ust. 2 udip). Powyższe regulacje znajdują odzwierciedlenie w art. 11b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy.

Sąd podał, że jak wynika ze skierowanego do Przewodniczącego Rady Miasta Kielce wezwania do usunięcia naruszenia prawa, do uniemożliwienia skarżącego F. K. wstępu na posiedzenie Rady Miasta Kielce w dniu 14 czerwca 2013r. doszło poprzez poinformowanie, że sesji mogą przysługiwać się wyłącznie osoby posiadające imienne zaproszenia Przewodniczącego, a następnie "wyproszenie" i usunięcie ww. przez służby porządkowe z sali, gdzie miały odbywać się obrady.

Mając na względzie powyższe Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie skarżący kwestionuje czynność porządkowo-organizacyjną Przewodniczącego Rady Miasta Kielce o charakterze faktycznym, która nie mieści się w katalogu czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego (w szczególności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa). Czynność ta nie rozstrzyga bowiem żadnej sprawy administracyjnej i nie jest aktem organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego – jako że rada miasta podejmuje rozstrzygnięcia w formie uchwał.

Sąd podał, że niezależnie od powyższego, nawet gdyby przyjąć dopuszczalność wniesienia w niniejszej sprawie skargi do sądu administracyjnego, to i tak skarga taka podlegałaby odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa. Jak wynika bowiem z treści art. 52 § 3 Ppsa, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Tymczasem w stanie faktycznym niniejszej sprawy skarżący o podjętej w stosunku do niego czynności powziął wiedzę w dniu 14 czerwca 2013 r., kiedy uniemożliwiono mu wstęp na posiedzenie Rady Miasta Kielce. Natomiast wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało skierowane do organu dopiero w dniu 14 marca 2014r. – a więc z ponad 8–miesięcznym uchybieniem terminu określonego w art. 52 § 3 Ppsa.

Na powyższe postanowienie skargę kasacyjną wnieśli F. K. oraz Rzecznik Praw Obywatelskich.

F. K. w swojej skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 52 § 3 Ppsa polegające na jego błędnej wykładni i przyjęcie przez Sąd, że przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie, a skarżący winien wezwać do usunięcia naruszenia prawa w terminie 14 dni od jego dokonania w sytuacji, gdy z prawidłowej wykładni tego przepisu nie wynika tak obowiązek, a konieczność wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie jest ograniczona terminem;

b) art. 52 § 4 Ppsa poprzez jego niezastosowanie, ponieważ nie dopuszczenie do obrad nosi wszystkie znamiona aktu administracyjnego.

Rzecznik Praw Obywatelskich we wniesionej skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, zarzucając mu naruszenie:

a) prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa poprzez jego zastosowanie i odrzucenie skargi, w sytuacji, gdy podlegała ona kontroli sądowoadministarcyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa;

b) prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 2 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym i § 16 ust. 1 pkt 1, 3 i 6 Statutu Miasta Kielce stanowiącego załącznik do uchwały nr XLIV/1056/2009 Rady Miasta Kielce z dnia 22 grudnia 2009 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta Kielce (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego z 2010 r. Nr 87, poz. 672) w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 3 udip w zw. z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że czynność Przewodniczącego Rady Miejskiej w Kielcach polegająca na odmowie wstępu na posiedzenie Rady Miejskiej nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnienia wynikającego z przepisu prawa o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa.

W odpowiedzi na obie skargi kasacyjne organ wniósł o ich oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw do ich uwzględnienia, dlatego podlegają oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 Ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 Ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając postanowienie Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddala, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż zaskarżone postanowienie, pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Skarga podlegała bowiem odrzuceniu, jednak na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa, a nie jak wskazał to Sąd I instancji - art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa.

Wniesienie skargi było niedopuszczalne z uwagi na dokonanie przez skarżącego wezwania do usunięcia naruszenia prawa z przekroczeniem ustawowego terminu określonego w art. 52 § 3 Ppsa. Przepis ten warunkuje dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a Ppsa uprzednim wezwaniem na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa.

W przedmiotowej sprawie skarżący o podjętej w stosunku do niego kwestionowanej obecnie czynności dowiedział się w dniu 14 czerwca 2013 r., kiedy to uniemożliwiono mu wstęp na posiedzenie Rady Miasta Kielce. Natomiast wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało skierowane do organu w dniu 14 marca 2014 r., a więc z ponad 8–miesięcznym uchybieniem terminu określonego w art. 52 § 3 Ppsa.

W tym kontekście zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej skarżącego są całkowicie nieuzasadnione i stanowią polemikę z oczywistą treścią art. 52 § 3 Ppsa. Skarżona czynność nie jest też, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej aktem administracyjnym, o którym mowa w art. 52 § 4 Ppsa.

Całkowicie błędny jest natomiast pogląd Sądu I instancji co do samego charakteru zaskarżonej czynności. Jak wskazał w swojej skardze kasacyjnej Rzecznik Praw Obywatelskich, podzielając pogląd o samej zasadności odrzucenia skargi, sprawa ta ma precedensowe znaczenie dla zapewnienia obywatelom możliwości realizacji konstytucyjnego uprawnienia do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, również poprzez dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, o czym wprost stanowi przepis art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko przedstawione przez Rzecznika Praw Obywatelskich w uzasadnieniu skargi kasacyjnej co do możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego czynności odmowy wstępu na posiedzenie rady gminy (miasta).

Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, skarga na niedopuszczenie do udziału w sesji Rady Miasta Kielce podlegała jurysdykcji sądu administracyjnego. Nie można zaakceptować zaprezentowanego w zaskarżonym postanowieniu stanowiska, że jest to czynność porządkowo-organizacyjna Przewodniczącego Rady Miasta Kielce, która nie mieści się w katalogu czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Przewodniczący rady gminy, odmawiając udziału obywatela w posiedzeniu tego kolegialnego organu, pochodzącego z powszechny wyborów, uniemożliwia obywatelowi realizację konstytucyjnego uprawnienia stanowiącego od 1990 r. w Rzeczpospolitej Polskiej fundament budowy demokracji lokalnej. W żadnym razie nie może być taka odmowa traktowana jako czynność porządkowa. Jak już wskazano powyżej, uprawnienie obywatela do udziału w sesji rady gminy stanowi wyraz konstytucyjnej zasady jawności działania organów publicznych wyrażonej w art. 61 Konstytucji RP. Prawo do uczestnictwa obywatela w posiedzeniach rad gmin jest jednym z ważniejszych elementów budowy demokracji lokalnej.

Sama realizacja tego uprawnienia obywatelskiego następuje z mocy prawa na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 3 oraz art. 7 ust. 1 pkt 3 udip. Jednakże już odmowa realizacji tego uprawnienia kreuje sprawę administracyjną, w ramach której organ administracji publicznej (dysponent władztwa) dokonuje czynności z zakresu administracji publicznej. Czynność odmowy dotyczy zindywidualizowanego podmiotu, któremu odmawia się realizacji jego uprawnienia

Stwierdzić zatem należy, że odmowa udziału w sesji rady gminy jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnienia wynikającego z przepisów prawa i podlega kognicji sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa).

Błędny jest również pogląd Sądu I instancji, że czynność dokonana przez Przewodniczącego Rady Miasta nie może podlegać kognicji sądowoadministracyjnej, ponieważ nie jest czynnością dokonywaną przez Radę Miasta, która podejmuje rozstrzygnięcia w formie uchwał. Przewodniczący rady gminy, zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jest odpowiedzialny za organizowanie prac rady i prowadzenia jej obrad. W ramach realizowania tych zadań powinien on czuwać w szczególności nad kwestiami związanymi ze sporządzaniem protokołów i porządkiem obrad rady gminy, w tym udziałem w obradach osób z zewnątrz. W przedmiotowej sprawie Statut Miasta Kielce (załącznik do uchwały z dnia 22 grudnia 2009 r. XLIV/1056/2009) szczegółowo reguluje zadania Przewodniczącego Rady Miasta Kielce w zakresie organizowania prac Rady. W świetle art. 4 ust. 1 udip jest on więc podmiotem zobowiązanym do zapewnienia prawa dostępu do informacji publicznej poprzez stworzenie możliwości udziału w sesji rady miasta.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 odstąpił od zasądzenia na rzecz organu kosztów postępowania.