Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1341/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 3, art. 145 par. 1 pkt. 1, art. 147, art. 138 par 2 kpa, art. 153, art. 145 par. 1 pkt 1c, art. 184 ppsa
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Protokolant Katarzyna Latuszek po rozpoznaniu w dniu 11 października 2007 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 355/06 w sprawie ze skargi B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę B. D. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] w części określonej w jej punkcie 2 (drugim), w pozostałej części skargę oddalił i orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny:

Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy K., powołując się na przepisy art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 kpa "odmówił uchylenia i wznowienia postępowania w sprawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia [...] wydanej przez Wójta Gminy K. dla inwestycji polegającej na budowie wieży – 80-metrowego stalowego masztu antenowego systemu radiowego dostępu abonenckiego [...] o mocy nadajnika mniejszej od 10 W, emitującej fale elektromagnetyczne w zakresie 0,03-300000MHZ, przewidzianej do realizacji na działce gruntu o numerze ewidencyjnym [...] wraz z przyłączem telekomunikacyjnym na działkach gruntu nr [...], [...] położonych w miejscowości K. – wobec braku podstaw wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa z uwagi na nie przyznanie wnioskodawcy przymiotu strony w postępowaniu zakończonym w/w decyzją".

Ustalono, że wieża ze względu na moc nadajnika mniejszą od 10W nie zalicza się do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko może być wymagane na podstawie § 2 pkt 8 lit. k rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz.U. Nr 93, poz. 589) i nie wymaga przeprowadzenia procedury ocen oddziaływania na środowisko. Pola elektromagnetyczne o wartościach przekraczających 0,1 W/m², a więc mogących oddziaływać biologicznie na ludność będą występować wyłącznie na wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludzi, w promieniu do 3,2 m od konstrukcji wsporczej anten zlokalizowanych na wieży i na wysokości powyżej 78 m ponad poziomem terenu. Wobec tego za strony postępowania administracyjnego organ uznał inwestora, właściciela działki, na której zlokalizowana jest inwestycja, właścicieli działek przyległych do granic terenu objętego wnioskiem. Ponieważ nieruchomość wnioskującego o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją z dnia [...] S. S. nie graniczy bezpośrednio z działką, na której planowana jest budowa stacji (jest oddzielona ok. 7-metrowym pasem gruntu) nie ma on przymiotu strony.

Odwołanie od tej decyzji wniósł S. S. oraz B. D., w uzasadnieniu wskazując na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2004 r., w którym stwierdzono, iż fakt, że działka skarżącego nie graniczy z działką, na której zamierzona inwestycja ma być realizowana nie oznacza, że inwestycja ta nie będzie negatywnie oddziaływała na działki położone dalej, w tym na działkę skarżącego.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. umorzyło postępowanie odwoławcze wobec S. S. oraz w wyniku rozpoznania odwołania B. D. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

Umorzenie postępowania odwoławczego wobec S. S. spowodowane było faktem zbycia nieruchomości na rzecz córki B. D..

Organ odwoławczy stwierdził, że Wójt Gminy K. wznawiając postanowieniem z dnia [...] postępowanie w sprawie uznał, że S. S. posiada przymiot strony i podanie o wznowienie złożył w terminie 1 miesiąca, co powoduje przyznanie tego samego statusu następczyni prawnej wnioskodawcy. Stąd nieuprawnione jest rozstrzygnięcie "następcze" tego organu z dnia [...] odmawiające przyznania wnioskodawcy przymiotu strony w postępowaniu zakończonym tą decyzją.

Odnosząc się do sentencji rozstrzygnięcia organu I instancji organ odwoławczy uznał, że jest ono wadliwe, gdyż "odmowa zmiany własnej decyzji" oraz "odmowa wznowienia postępowania" to dwie różne kwestie.

Uchylając decyzję na podstawie art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy wskazał na konieczność oceny, czy kwestionowana decyzja nie zawiera ewentualnie innych wad uzasadniających eliminację decyzji z obrotu prawnego także w kontekście podnoszonych przez B. D..

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. D. zarzuciła naruszenie prawa, gdyż organ nie uwzględnił oceny prawnej przedstawionej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o uzależnieniu oddziaływania inwestycji polegającej na budowie masztu antenowego nie tyle od bezpośredniego sąsiedztwa działek, ile od rozmiaru i charakteru przedsięwzięcia. Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego – art. 138 § 2 kpa, gdyż organ na podstawie poczynionych wcześniej ustaleń mógł sam rozstrzygnąć w przedmiocie skargi o wznowienie postępowania.

Badając legalność zaskarżonej decyzji z dnia 13 grudnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest częściowo zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30.VIII.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Biorąc pod uwagę, że decyzja w części umarzającej postępowanie odwoławcze wobec S. S. nie narusza w żaden sposób praw i obowiązków B. D. - w ocenie Sądu - nie posiada ona interesu prawnego do skutecznego wywiedzenia skargi do sądu co do tej części decyzji i w tym zakresie jej skarga podlegała oddaleniu.

Sąd I instancji uznał natomiast, że zaskarżona decyzja w jej punkcie 2 została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 kpa, co legło u podstaw jej uchylenia w tej części. Organ odwoławczy nie wykazał, ażeby dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy istniała konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co jedynie mogłoby skutkować wydaniem orzeczenia w trybie art. 138 § 2 kpa. Zdaniem Sądu organ I instancji (który rozstrzygał w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania pięciokrotnie) wyjaśnił okoliczności związane z oddziaływaniem przedmiotowej inwestycji na środowisko, w tym na działkę skarżącej, w aktach znajduje się również materiał dowodowy pozwalający ocenić zasadność ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy z punktu widzenia przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy nie wskazał ponadto, w jakim zakresie powinno być uzupełnione postępowanie wyjaśniające, podał jedynie, że organ winien ocenić, czy kwestionowana decyzja "nie zawiera ewentualnie innych wad uzasadniających jej eliminację z obrotu prawnego".

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd I instancji orzekł, że obowiązkiem organów w sprawie niniejszej było wyjaśnienie, czy planowana inwestycja będzie w jakikolwiek sposób oddziaływać na nieruchomość B. D. (wcześniej S. S.), gdyż był związany oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2004 r., który wskazał, że oddziaływanie inwestycji polegającej na budowie masztu antenowego zależy nie tyle od bezpośredniego sąsiedztwa działek, ale od rozmiarów i charakteru przedsięwzięcia, gdyż fakt że inwestycja nie wymaga sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko nie oznacza, że nie będą z niej wynikały ujemne dla skarżącego skutki.

Sąd podniósł, że organ I instancji stanął na stanowisku, że skarżący nie ma przymiotu strony w sprawie niniejszej, gdyż pola elektromagnetyczne o wartościach przekraczających 0,1 W/m², a więc mogących oddziaływać biologicznie na ludność będą występować wyłącznie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludzi, nie będą zatem oddziaływać na działkę skarżącego i "odmówił wznowienia postępowania i uchylenia ostatecznej decyzji". Jednak w przypadku wszczęcia postępowanie, pomimo występowania przyczyn niedopuszczalności wznowienia postępowania, postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. Trafnie zatem organ odwoławczy uznał, że nieprawidłowe jest rozstrzygnięcie organu I instancji, obejmujące w istocie dwa wzajemnie się wykluczające rozstrzygnięcia, podczas gdy rodzaje decyzji kończących wznowienie postępowania zostały wymienione w art. 151 kpa.

Uchylając zaskarżoną decyzję w punkcie 2 Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy ponownie rozpoznając odwołanie B. D. rozważy, czy posiada ona, a wcześniej S. S. interes prawnym, biorąc pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2004 r. oraz treść postanowienia z dnia 8 czerwca 2004 r. o wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a jeśli tak to, czy okoliczność ta miała wpływ na wynik rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 146 § 2 kpa. Oceniając powyższe organ odwoławczy winien – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylić zaskarżoną decyzję i w zależności od wyników przeprowadzonej oceny orzec co do istoty sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., reprezentowane przez radcę prawnego W. L..

Podstawą skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie, który miał istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a mianowicie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy, stanowiącego podstawę uchylenia decyzji w przypadku naruszenia przez organ II instancji przepisów kpa, czego nie można dopatrzeć się w postępowaniu Kolegium,

- art. 153 ustawy poprzez nieuwzględnienie w orzeczeniu faktu związania Sądu i organu II instancji wcześniejszym prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z którego wynikała konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego, czego organ ten nie uczynił i wydał nową decyzję na podstawie dotychczasowego materiału dowodowego, zgromadzonego w sprawie.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 1 i 3 oraz o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd błędnie przyjął, że organ II instancji miał dostateczny materiał do wydania orzeczenia reformatoryjnego, gdyż istniała konieczność uzupełnienia materiału dowodowego poprzez uzyskanie np. dodatkowej opinii właściwego instytutu. Organ I instancji dokonał we wznowionym postępowaniu oceny oddziaływania inwestycji na działki sąsiednie na podstawie opinii A. K., którym to dowodem dysponował Wojewódzki Sąd Administracyjny w dniu orzekania 9 marca 2004 r. Zdaniem skarżącego wydając orzeczenie reformatoryjne na podstawie tego samego materiału dowodowego dopuściłby się obrazy art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej ustawą Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Stwierdziwszy, że w niniejszej sprawie okoliczności te nie miały miejsca Naczelny Sąd Administracyjny dokonując oceny skargi kasacyjnej uznał, że jej wyłączny zarzut, dotyczący naruszenia przez sąd administracyjny przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania sprowadza się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c i art. 153 ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. podniosło, że nie można się dopatrzeć w postępowaniu tego organu naruszenia przepisów kpa oraz, że Sąd I instancji nie uwzględnił w swoim orzeczeniu faktu związania Sądu i organu wcześniejszym prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2004 r., z którego wynikała konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, czego organ I instancji nie uczynił i wydał nową decyzję na podstawie dotychczasowego materiału dowodowego, zebranego w sprawie.

Nie sposób zgodzić się z powyższym stwierdzeniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie tylko uwzględnił fakt związania Sądu i organu prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2004 r. z uwagi na treść powołanego w uzasadnieniu przepisu art. 153 ustawy, ale również przedstawił jego konsekwencje.

Zauważyć należy, że powołany wyrok z dnia 9 marca 2004 r. wydany został w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującego w mocy decyzję organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że nie można zaakceptować zaprezentowanego przez organ poglądu, że S. S. nie legitymuje się przymiotem strony w tym postępowaniu z tego powodu, że jego działka nie graniczy bezpośrednio z terenem, na którym ma być realizowana inwestycja. Powyższe nie oznacza bowiem, że inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływała na działki dalej położone, w tym na działkę skarżącego, oddzieloną 7-metrowym pasem gruntu. Ustalenie przymiotu strony wiąże się z koniecznością badania interesu prawnego w każdym indywidualnym przypadku i zależy od stopnia uciążliwości zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, w tym od rozmiaru i charakteru przedsięwzięcia. Sąd wskazał, że z postanowienia inspektora sanitarnego wynika tylko, że inwestycja nie wymaga sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko.

Podkreślić należy, że ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 marca 2004 r., ani organ I instancji w decyzji o odmowie wznowienia postępowania z dnia [...], jak również organ II instancji w decyzji z dnia [...] (utrzymującej w mocy) nie dokonywali oceny znajdującego się w aktach sprawy, a załączonego do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu tzw. "raportu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko projektowanej stacji bazowej..." ze stycznia 2002 r., opracowanego przez biegłego w zakresie ocen oddziaływania na środowisko inż. A. K. (k. 16-1 akt adm.). Sąd badając legalność decyzji wyraził swój pogląd prawny. Po raz pierwszy analiza tego dokumentu została dokonana przez organ I instancji w decyzji z dnia [...]., która została uchylona zaskarżoną decyzją. Nie można zatem uznać za usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej organu, że wydając orzeczenie reformatoryjne na podstawie tego materiału dowodowego organ II instancji dopuściłby się obrazy art. 153 ustawy. W aktach także znajduje się "raport z pomiarów monitoringowych pól elektromagnetycznych Nr [...]", emitowanych przez istniejący obiekt, dokonanych [...] kwietnia 2005 r. przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w W. (k. 105-100 akt adm.). Należy zatem podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w aktach sprawy znajduje się materiał pozwalający ocenić zasadność ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy z punktu widzenia przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 kpa, co legło u podstaw jej uchylenia we wskazanej w wyroku części na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz .U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.