Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1684/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6179 Inne o symbolu podstawowym 617
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju Regionalnego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 5 pkt 11, art. 28 ust. 1 pkt 3, art. 31 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 art. 35 ust. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 2 pkt 6
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999
article: art. 87
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Sumikowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2012 r. sprawy ze skargi E. S. na czynność Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] 25 marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy ekspertów Ministerstwa Rozwoju Regionalnego uchyla zaskarżoną czynność; stwierdza, że zaskarżona czynność nie podlega wykonaniu; zasądza od Ministra Rozwoju Regionalnego na rzecz skarżącej E. S. kwotę w wysokości 457 zł ( czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju Regionalnego pismem z dnia [...] marca 2011 r.,

nr [...] poinformował E. K. (dalej także: "skarżąca") o odwołaniu jej przez Instytucję Zarządzającą Programem Operacyjny Kapitał Ludzki z funkcji eksperta tego Programu z dniem [...] marca 2011r. Jako podstawę odwołania wskazał pkt 6.7.1 Zasad dokonywania wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Podniósł, iż skarżąca nierzetelnie wykonywała obowiązki asesora w ramach konkursu

nr [...], co ustalono podczas kontroli przeprowadzonej w dniach od [...] września 2009 r. do dnia [...] kwietnia 2010 r. przez Centralne Biuro Antykorupcyjne. Informacja ta została przesłana E. K. drogą mailową w dniu [...] marca 2011 r.

Wskutek pisemnego wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2011 r., Minister Rozwoju Regionalnego wraz z pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. przesłał powołane pismo z dnia [...] marca 2011 r., które nazwał "decyzją". Korespondencja została przesłana poprzez pocztę lecz nie za zwrotnym potwierdzeniem odbioru (wyjaśnienia Ministra Rozwoju Regionalnego, k. – 22 akt sądowych). Skarżąca odebrała to pismo w dniu [...] kwietnia 2011 r. (oświadczenia skarżącej w skardze, k. – 3 akt sądowych oraz w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] maja 2011 r.).

Pismem z dnia [...] maja 2011 r. (nadanym w urzędzie pocztowym w dniu [...] maja 2011 r. (kopia potwierdzenia nadania, k. – 8 akt sądowych) E. K. wezwała Ministra Rozwoju Regionalnego do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nieuzasadnionym skreśleniu jej z listy ekspertów.

W odpowiedzi z dnia [...] czerwca 2011 r. Minister Rozwoju Regionalnego podtrzymał swoje stanowisko z pisma z dnia [...] marca 2011 r. Uzupełnił stanowisko, że nierzetelne wypełnianie obowiązków asesora polegało na niedopełnieniu obowiązku sporządzenia niezależnej opinii wniosku o dofinansowanie. Skarżąca bowiem wypełniając kartę oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie kontaktowała się z innym asesorem, oceniającym ten sam wniosek, uzgadniając zapisy części D karty oceny merytorycznej, mimo że każda z dwu opinii powinna zostać wydana niezależnie przez ekspertów (asesorów), co nakazywały obowiązujące podczas oceny wniosku Zasady dokonywania wyboru projektów w ramach programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007 – 2013 z dnia [...] września 2007 r. (dalej: "Zasady PO KP 2007 – 2013"). Sprecyzował także podstawę odwołania skarżącej poprzez wskazanie pkt 6.7.1.8 i pkt 6.7.8.13 Zasad dokonywania wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (dalej: "Zasady PO KP"). Pismo to zostało odebrane przez pełnomocnika skarżącej w dniu 9 czerwca 2011 r.

W dniu 8 lipca 2011 r. (data nadania w urzędzie pocztowym, koperta, k. – 27 akt sądowych) E. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na czynność Ministra Rozwoju Regionalnego

(w skrócie MRR) z dnia [...] marca 2011 r., wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca uznała, że skarżone pismo MRR obejmuje akt w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", co sprecyzowała na rozprawie w dniu 16 marca 2011 r. (oświadczenie pełnomocnika skarżącej, k. – 44 akt sądowych). Zarzuciła naruszenie prawa materialnego:

- art. 31 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm.), dalej: "u.z.p.p.r." poprzez odwołanie skarżącej z funkcji eksperta Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki bez podstawy prawnej określonej w przepisach powszechnie obowiązującego prawa,

- art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. poprzez niewskazanie w zaskarżonym akcie, której okoliczności miało dotyczyć zachowanie skarżącej, skoro w powołanej podstawie odwołania pkt 6.7.1 Zasad dokonywania wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, wymieniono kilka przyczyn odwołania eksperta, co z kolei uniemożliwiło skarżącej zapoznanie się z przesłankami, jakimi kierował się MRR podejmując zaskarżony akt,

- art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. poprzez dokonanie przez Ministra Rozwoju Regionalnego, zamiast w ramach uznania administracyjnego, dowolnego i nienależycie uzasadnionego odwołania skarżącej z funkcji eksperta (niewyjaśnienie na czym miało polegać nierzetelne wypełnianie obowiązków asesora), a także poprzez nieprzeprowadzenie czynności z udziałem skarżącej, m.in. uniemożliwienie jej zapoznanie się z materiałem dowodowym w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego aktu, co skutkowało naruszeniem jej istotnych uprawnień jako strony postępowania,

- art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. Nr 216, poz. 1370),dalej: "ustawa zmieniająca" w zw. z art.31 ust. 2 i 5 u.z.p.p.r. oraz art. 35 ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.r. poprzez zastosowanie przy odwołaniu skarżącej z funkcji eksperta Zasad dokonywania wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki zatwierdzonych przez MRR jako Instytucję Zarządzającą w dniu [...] stycznia 2011 r., które nie dotyczyły konkursów ogłoszonych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, zważywszy że skarżącej zarzucono nierzetelne wypełnianie obowiązków asesora w ramach konkursów już ogłoszonych.

Minister Rozwoju Regionalnego w odpowiedzi na skargę wniósł przede wszystkim o odrzucenie skargi. Przyjął, że skarżone pismo z dnia [...] marca 2011 r. nie jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zauważył, że ekspert z chwilą wpisu do bazy ekspertów nie ma ani obowiązku uczestniczenia w wyborze każdego z projektów, ani roszczenia o udział w procesie wyboru projektów. Ponadto czynności Ministra Rozwoju Regionalnego jako instytucji zarządzającej dla programów operacyjnych, dla których instytucja zarządzająca została umiejscowiona w RP na podstawie decyzji Komisji Europejskiej

(art. 15 ust. 5 u.z.p.p.r.) powinny być rozpatrywane nie w aspekcie administracji publicznej, a w aspekcie instytucjonalnym. Wobec tego informację o odwołaniu skarżącej z funkcji eksperta traktował jako zwykłą czynność materialno techniczną, nie podlegającą kontroli sądu. Na rozprawie w dniu 16 marca 2012 r. podniósł dodatkowo, że z mocy art. 37 u.z.p.p.r. do art. 31 tej ustawy nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego

Odnosząc się merytorycznie do zarzutów skargi wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga E. K. zasługuje na uwzględnienie.

Aktualnie kwestie dotyczące ekspertów, którzy mogą uczestniczyć w procesie wyboru projektów do dofinansowania są uregulowane w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz w systemach realizacji. System realizacji, w myśl art. 5 pkt 11 u.z.p.p.r. obejmuje zasady i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji strategii rozwoju oraz programów, obejmujące zarządzanie, monitoring, ewaluację, kontrolę i sprawozdawczość oraz sposób koordynacji działań tych instytucji; system realizacji określa również środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy w trakcie naboru projektów, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3.

W ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju pozycję ekspertów przede wszystkim reguluje art. 31, który stanowi:

"Art. 31. 1. W celu zapewnienia rzetelnej i bezstronnej oceny projektów w procesie wyboru projektów do dofinansowania mogą uczestniczyć eksperci posiadający specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym.

2. Ekspertem może zostać osoba, która:

1) korzysta z pełni praw publicznych;

2) ma pełną zdolność do czynności prawnych;

3) nie została skazana prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub za umyślne przestępstwo skarbowe;

4) spełnia inne wymogi określone w systemie realizacji programu operacyjnego.

3. Przy korzystaniu z usług świadczonych przez ekspertów stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) dotyczące wyłączenia pracownika oraz organu.

4. Ekspert, przed przystąpieniem do oceny projektu, składa instytucji korzystającej z jego usługi oświadczenie, że nie zachodzi żadna z okoliczności powodujących wyłączenie go z udziału w ocenie projektu na podstawie ustawy, o której mowa w ust. 3, oraz że nie zachodzą żadne okoliczności mogące budzić uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności względem podmiotu ubiegającego się o dofinansowanie lub podmiotu, który złożył wniosek będący przedmiotem oceny. Oświadczenie jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, o czym należy składającego pouczyć przed złożeniem oświadczenia.

5. Instytucja zarządzająca może tworzyć i prowadzić bazę ekspertów.

6. Instytucja zarządzająca udostępnia utworzoną bazę ekspertów na swojej stronie internetowej oraz przekazuje ministrowi właściwemu do spraw rozwoju regionalnego dane w niej zawarte.

7. W przypadku dokonania jakiejkolwiek zmiany w bazie ekspertów ust. 6 stosuje się odpowiednio.

8. Minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego tworzy i prowadzi centralną bazę ekspertów, na podstawie danych przekazanych przez instytucje zarządzające oraz udostępnia ją na swoich stronach internetowych.

9. Baza ekspertów oraz centralna baza ekspertów, zawierają następujące dane:

1) imię i nazwisko eksperta;

2) dziedzinę objętą programem operacyjnym, w której specjalizuje się ekspert;

3) adres poczty elektronicznej eksperta.

10. Instytucja zarządzająca może przekazać kompetencje w zakresie tworzenia i prowadzenia bazy ekspertów instytucjom uczestniczącym we wdrażaniu programu operacyjnego.

11. Umieszczenie danych eksperta w bazie ekspertów i w centralnej bazie ekspertów wymaga jego uprzedniej zgody wyrażonej na piśmie, która zawiera również zgodę na przetwarzanie jego danych osobowych.

12. Instytucja zarządzająca, przekazując ministrowi właściwemu do spraw rozwoju regionalnego dane, o których mowa w ust. 8, dołącza do nich zgodę na umieszczenie danych eksperta w centralnej bazie ekspertów, o której mowa w ust. 11.".

Ponadto, zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.z.p.p.r. minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego, w celu zapewnienia zgodności sposobu wdrażania programów operacyjnych z prawem Unii Europejskiej oraz spełniania wymagań określanych przez Komisję Europejską, a także w celu zapewnienia jednolitości zasad wdrażania programów operacyjnych, może, z uwzględnieniem art. 26, wydać wytyczne dotyczące programów operacyjnych w zakresie: kwalifikacji osób uczestniczących w wyborze projektów. Jednakże unormowanie to pozwala ministrowi na ogólne wskazanie kwalifikacji m.in. ekspertów, którzy będą uczestniczyć w wyborze projektów, a nie na uregulowanie zasad powoływania ekspertów.

Natomiast w Zasadach PO KL będących elementem systemu realizacji, szczegółowo kwestię powoływania ekspertów oraz prowadzenia baz ekspertów reguluje pkt 6.6, a zasady odwoływania ekspertów oraz skreślania ekspertów z baz ekspertów – pkt 6.7.

Zarówno art. 5 pkt 11, jak i art. 31 w brzmieniu wyżej powołanym zostały wprowadzone przez art. 6 pkt 5 lit. d) i pkt 28 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. Nr 216, poz. 1370, dalej: "ustawa zmieniająca"), które weszły w życie – pierwsza z powołanych zmian w dniu 20 grudnia 2008 r. (art. 18 ustawy zmieniającej), druga z powołanych zmian – w dniu 6 marca 2009 r. (art. 18 pkt 2 ustawy zmieniającej).

Przepis art. 13 ustawy zmieniającej wprowadził zasadę, że eksperci powołani do pełnienia tej funkcji na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 6, zachowują status eksperta do czasu utworzenia baz ekspertów w trybie przewidzianym w art. 31 ustawy zmienianej w art. 6, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, jednak nie dłużej niż przez okres 3 miesięcy od dnia jego wejścia w życie.

Skarżącej, powołanej wcześniej na funkcję asesora, po wejściu w życie ustawy zmieniającej przyznano status eksperta, po weryfikacji jej uprawnień (wyjaśnienia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] października 2011 r. oraz z dnia [...] listopada 2011 r., k. – 18, 22 akt sądowych, kopia pisma Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w [...] z dnia [...] listopada 2011 r., w aktach adm.).

Zatem kwestię odwołania skarżącej z funkcji eksperta należało oceniać w oparciu o art. 31 w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonej czynności i o system realizacji.

Minister Rozwoju Regionalnego, z uwagi na to, że, w jego ocenie, system realizacji programów operacyjnych jest oparty na swego rodzaju systemie instytucjonalnym, przyjął, że pismo dotyczące odwołania skarżącej z funkcji eksperta nie jest aktem administracyjnym o charakterze indywidualnym dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Sąd nie podzielił stanowiska MRR.

Przed omawianą nowelizacją kwestię ekspertów regulował art. 31 w brzmieniu: " Art. 31. 1. Minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego, w celu zapewnienia rzetelnej i bezstronnej oceny projektów, powołuje i odwołuje ekspertów z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym na okres 5 lat, licząc od dnia powołania, a także prowadzi listę tych ekspertów.

2. Instytucja zarządzająca, instytucja pośrednicząca lub instytucja wdrażająca, w procesie wyboru projektów do dofinansowania, może korzystać z opinii ekspertów wpisanych na listę, o której mowa w ust. 1, z uwzględnieniem art. 26 ust. 1 pkt 9.

3. Minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady powoływania i odwoływania ekspertów, warunki jakie musi spełniać ekspert oraz przesłanki skreślenia z listy ekspertów, a także warunki ich wynagradzania za wydane opinie, mając na względzie dążenie do zapewnienia rzetelnej i bezstronnej oceny projektów." oraz wydane na podstawie jego ust. 3 rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 21 maja 2007 r. w sprawie ekspertów powoływanych w celu rzetelnej i bezstronnej oceny projektów realizowanych w ramach programów operacyjnych (Dz. U. Nr 93, poz. 626).

Po nowelizacji ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w 2008 r., jak wspomniano, uregulowania ustawowe uzupełnia system realizacji.

Należy zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt P 1/11 stwierdził w pkt I.1, że art. 5 pkt 11 u.z.p.p.r. przez to, iż dopuszcza uregulowanie praw i obowiązków wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa, jest niezgodny z art. 87 Konstytucji RP (Dz. U. z 2011 r. Nr 279, poz. 1644, LEX nr 1093263). Trybunał zaznaczył, że m.in. powołany przepis traci moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od daty ogłoszenia wyroku w Dz. U. (pkt II wyroku).

Bez względu na źródła uregulowania (ustawa plus rozporządzenie bądź ustawa plus system realizacji) pozycji eksperta można znaleźć wspólne zasady dotyczące omawianej kwestii. Ekspert musi posiadać specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym i musi dawać gwarancję rzetelnej i bezstronnej oceny projektów w procesie wyboru projektów do dofinansowania (art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r.). Nie może być pracownikiem instytucji organizującej konkurs, co potwierdza także art. 31 ust. 3 u.z.p.p.r. i pkt 6.8.2 Zasad PO KP. Przed nowelizacją cytowane rozporządzenie w § 2 określało warunki wymagane od eksperta. Obecnie czyni to art. 31 ust. 2 u.z.p.p.r. oraz pkt 6.6.2 Zasad PO KL w zw. z art. 31 ust. 2 pkt 4 u.z.p.p.r. Wcześniej (§ 3 rozporządzenia), jak i obecnie (pkt 6.6.7 i 8 Zasad PO KL.) można ubiegać się o powołanie na eksperta po zamieszczeniu przez uprawnioną instytucję ogłoszenia. Przed nowelizacją ekspert był powoływany na okres 5 lat (art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r.), a obecnie bezterminowo (pkt 6.6.5 Zasad dokonywania wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z dnia [...] stycznia 2011 r.). Eksperta powołuje instytucja zarządzająca lub instytucje pośredniczące (pkt 6.6.4 Zasad PO KP). Wcześniej czynił to jedynie MRR, zgodnie z art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r. w pierwotnym brzmieniu. Po powołaniu na funkcję eksperta (wcześniej tylko MRR - § 6 ust. 1 rozporządzenia, a obecnie – instytucja zarządzająca- art. 31 ust. 5, 6, 7 i 9 u.z.p.p.r.) może tworzyć i prowadzić bazę ekspertów, a MRR tworzy i prowadzi centralną bazę ekspertów na podstawie danych przekazanych przez instytucje zarządzające (art. 31 ust. 8 u.z.p.p.r.). W przypadkach wskazanych w przepisach (§ 10 i 11 rozporządzenia i pkt 6.7.21 Zasad PO KP) najpierw następuje odwołanie eksperta, a potem skreślenie go z listy (bazy) ekspertów. Ekspertowi przysługuje wynagrodzenie za każdą wydaną przez eksperta ocenę wypłacane przez instytucję zarządzającą, w myśl pkt 6.8.8 -10 Zasad PO KP.

Mając na uwadze przedstawione rozwiązania nie można przyjąć, że ekspert jest podległy instytucji zarządzającej. Wręcz odwrotnie, jest podmiotem od niej niezależnym, niepodporządkowanym organizacyjne, co wynika z art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r. i Zasad PO KP.

Powołanie i odwołanie eksperta jest czynnością o charakterze indywidualnym, gdyż następuje wobec konkretnej osoby, do tego po przeprowadzeniu postępowania kwalifikacyjnego. Działania te mają wpływ na prawa i obowiązki zainteresowanego, gdyż odmowa wpisu czy odwołanie (za wyjątkiem złożenia takowego wniosku przez zainteresowanego) oznacza, że nie spełnia on wymogów stawianych ekspertom, a także pozbawia go możliwości sporządzenia oceny i uzyskania wynagrodzenia. Powołuje i odwołuje eksperta instytucja pośrednicząca lub instytucja zarządzająca. Instytucją pośredniczącą, zgodnie z art. 5 pkt u.z.p.p.r. jest organ administracji publicznej lub inną jednostkę sektora finansów publicznych, której została powierzona, w drodze porozumienia zawartego z instytucją zarządzającą, część zadań związanych z realizacją programu operacyjnego; instytucja pośrednicząca pełni funkcje instytucji pośredniczącej w rozumieniu art. 2 pkt 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006, str. 25-78). Natomiast instytucją zarządzającą jest, zgodnie z art. 5 pkt 2 u.z.p.p.r., właściwy minister, minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego lub, w przypadku regionalnego programu operacyjnego, zarząd województwa, odpowiedzialni za przygotowanie i realizację programu operacyjnego. Zatem dokonują tego organy administracji publicznej i do tego w formie jednostronnej władczej czynności – powołania albo odwołania.

Okoliczność, że ekspert, którego dane umieszczono w bazie nie opiniuje projektów nie ma wpływu na jego uprawnienia i obowiązki. Warunkiem koniecznym do oceny projektu przez eksperta jest najpierw powołanie go na tę funkcję, a potem umieszczenie jego danych w bazie ekspertów.

Jednakże ani w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, ani w systemie realizacji nie ma uregulowań dotyczących odwołań czy środków zaskarżenia czynności organu w przedmiocie powołania bądź odwołania eksperta.

Wcześniejsze regulacje rozporządzenia w sprawie ekspertów powoływanych w celu rzetelnej i bezstronnej oceny projektów realizowanych w ramach programów operacyjnych zostały przeniesione i rozbudowane w systemach realizacji. Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku podkreślił, że systemy realizacji są źródłem prawa sui generis, niebędącymi aktami prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. Jednocześnie zawierają normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym wyznaczającym określonym podmiotom prawa i obowiązki. Tego typu uregulowania winny znaleźć się w aktach prawach powszechnie obowiązującego.

Z drugiej zaś strony ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju już na podstawie swoich przepisów pozwala na ustalenie pozycji eksperta, choć jej uregulowania są bardzo lapidarne w tej kwestii. System realizacji powinien stanowić dopełnienie regulacji ustawowych w zakresie innych wymogów stawianych kandydatom na eksperta (art. 31 ust. 1 pkt 4 u.z.p.p.r.), podczas gdy zawiera szereg uregulowań odnoszących się do statusu eksperta, procedury jego powołania i odwołania z tej funkcji, zastępujących zapisy ustawowe.

Wobec powyższego należało przyjąć, że powołanie i odwołanie eksperta stanowi czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jako inną niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Co do elementów, którymi powinna charakteryzować się czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. obszernie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (LEX nr 341207).

Odwoływanie się przez organ do art. 37 u.z.p.p.r. nie jest uzasadnione, gdyż przepis ten stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten dotyczy innych postępowań, które zostały uregulowane w art. 29 – 30g u.z.p.p.r. oraz w systemach realizacji. Natomiast powołanie i odwołanie eksperta należy do szerszego zakresu - realizacji programów operacyjnych. W myśl art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r. powołani eksperci uczestniczą w procesie wyboru projektów (stanowiącym etap postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych).

Wobec powyższego przede wszystkim należało ustalić organ właściwy do prowadzenia sprawy skarżącej w przedmiocie jej odwołania, kierując się pismem Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] z dnia [...] listopada 2011 r., zwłaszcza że nie tylko MRR posiada uprawnienia do powoływania ekspertów. Minister Rozwoju Regionalnego w świetle art. 31 ust. 8 u.z.p.p.r. tworzy i prowadzi centralną bazę ekspertów, już powołanych na podstawie danych przekazanych przez instytucje zarządzające. Następnie, należało przeprowadzić postępowanie, gwarantujące skarżącej czynny udział, w przedmiocie ustalenia, czy rzeczywiście wystąpiły okoliczności nakazujące odwołanie E. K. . z funkcji eksperta. Stosując obecnie obowiązujące uregulowania w przedmiocie odwoływania ekspertów z funkcji ekspertów, organ do oceny czynności skarżącej, które były podstawą jej odwołania z funkcji eksperta, winien zastosować uregulowania obowiązujące w dacie ogłoszenia i prowadzenia konkursów, zgodnie z art. 14 ustawy zmieniającej.

Z powyższych względów na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylono zaskarżoną czynność. Na mocy art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że uchylona czynność nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 i 205 p.p.s.a.