Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 821/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność czynności
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Uznano uprawnienie
Powołane przepisy: article: par. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 137 poz 1310
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Monika Kramek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na czynność Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia uprawnienia do zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. uznaje uprawnienie P.sp. z o.o. z siedzibą w W. do zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu marki [...] nr rej. [...] w kwocie 425 zł (czterysta dwadzieścia pięć złotych), III. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

P.Sp. z o.o. z siedzibą w W.zwróciła się do Prezydenta [...] pismem z dnia [...] lutego 2020 r. o stwierdzenie uprawnienia ww. Spółki do otrzymania od organu zwrotu kwoty 425 zł stanowiącej część wniesionej opłaty za wydanie karty pojazdu dla pojazdu marki [...] o nr rej. [...].

Wnioskodawczyni podniosła, że wyrokiem z dnia [...] stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 (Dz.U. Nr 15, poz. 119) Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca Spółka wskazała, że dokonane przepisami wskazanego rozporządzenia podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu ponad faktyczne koszty jej wytworzenia stanowiło nową daninę publiczną, co naruszało przepis art. 217 Konstytucji, zgodnie z którym tego rodzaju daniny mogą być nakładane tylko na podstawie ustawy, a nie aktów podustawowych. Spółka podniosła, że tytułem opłaty za wydanie karty pojazdu dla ww. auta uiszczona została na rzecz Urzędu [...] kwota 500 zł, to jest powyżej faktycznego kosztu wytworzenia karty, organ administracji samorządowej pobrał zatem tę opłatę bez stosownej podstawy prawnej.

Prezydent [...] w piśmie z [...] marca 2020 r. znak: [...], odpowiadając na wniosek P.sp. z o.o. wyjaśnił, że nie znajduje podstaw do zwrotu żądanej opłaty, a sprawie nie będzie nadany dalszy bieg.

Organ wskazał, że opłata ta stanowi niepodatkową należność budżetową o charakterze publiczno-prawnym, gdyż stanowi dochód jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 67 ustawy o finansach publicznych do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, należy stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. W związku z tym pismo Spółki należało zakwalifikować jako wniosek o zwrot nadpłaty, o której mowa w dziale II Ordynacji podatkowej. Prawo do złożenia wniosku o zwrot nadpłaty wygasa jednak po upływie 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku (art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej). W związku z tym, że opłata została wniesiona 24 września 2004 r., termin przedawnienia upłynął 31 grudnia 2009 r. Termin na złożenie wniosku o stwierdzenie nadpłaty nie podlega odroczeniu ani przedłużeniu.

Na powyższy akt odmowy stwierdzenia uprawnienia P.sp. z o.o. do zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej czynności organu zarzucono naruszenie:

a) przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art 77 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej "k.p.a.");

b) prawa materialnego poprzez zastosowanie w tej sprawie przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu w sytuacji jego niezgodności z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji;

c) prawa materialnego poprzez niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu art. 90 akapit pierwszy Traktatu Wspólnot Europejskich (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), który sprzeciwia się opłacie związanej z wydaniem pierwszej karty pojazdu sprowadzonego z innego państwa członkowskiego;

d) prawa materialnego poprzez niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, z której wynika, iż organ krajowy stosujący prawo jest obowiązany pominąć normę krajową w zakresie, w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową, a w stanie faktycznym sprawy sprzeczny z art. 90 akapit pierwszy TWE jest przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu oraz uznanie obowiązku Prezydenta [...] dokonania na rzecz skarżącej Spółki zwrotu kwoty 425 zł stanowiącej część opłaty za wydanie karty pojazdu, ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że P.Sp. z o.o. uiściła na rzecz Urzędu Miasta w W. kwotę 500 zł tytułem opłaty za wydanie karty pojazdu dotyczącej pojazdu marki [...] o nr rej. [...]. Następnie pojazd ten został zarejestrowany. Obowiązek uiszczenia ww. kwoty za wydanie karty pojazdu wynikał z treści § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z dnia 28 lipca 2003 r. (Dz.U. Nr 137, poz. 1310), które zostało następnie uchylone z dniem 15 kwietnia 2006 r. na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421) i zastąpione przez to rozporządzenie. W § 1 tego rozporządzenia opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej określono w wysokości 75 zł.

Podstawą uchylenia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. był wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, w którym stwierdzono niezgodność § 1 ust. 1 tego rozporządzenia z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji.

Skarżąca powołała się również na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, w której wyrażono pogląd, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W przekonaniu skarżącej, w świetle wskazanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, opłata pobrana przez Prezydenta [...] w wysokości 500 zł była zatem opłatą nienależną i powinna w stosownej części (425 zł) podlegać zwrotowi. Skarżąca podniosła także, że pomimo iż Trybunał Konstytucyjny odroczył do 1 maja 2006 r. moc obowiązującą przepisu § 1 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., to jednak należy przyjąć, że przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku, a sama odmowa zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo, jako pozbawiona podstawy prawnej.

Skarżąca zwróciła ponadto uwagę, że problematyka oceny zgodności przepisów krajowych dotyczących wysokości poboru opłat za wydanie kart pojazdów z regulacjami wspólnotowymi stała się również przedmiotem rozważań Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Trybunał ten w postanowieniu z [...] grudnia 2007 r., sygn. akt [...] w sprawie Piotr Kawala przeciwko Gminie Miasta [...] stwierdził, iż art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie (takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu), która to opłata jest w nakładana w praktyce w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w państwie pobierającym opłatę używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z dnia 28 lipca 2003 r. został uznany za niekonstytucyjny z dniem 30 stycznia 2006 r. (tj. dniem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw), a de facto utracił moc obowiązującą, w wyniku odroczenia przez Trybunał utraty mocy obowiązującej tego przepisu, z dniem wejścia w życie rozporządzenia w sprawie opłat - tj. 15 kwietnia 2006 r.

Organ podniósł, że zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego niż dzień publikacji orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że skutek orzeczenia TK, co do zasady zorientowany prospektywnie, wyklucza generalnie podważanie ukształtowanych stosunków prawnych. Ustawodawca dopuścił zatem bezprawność normy podzieloną w czasie. Pozostawiając w mocy wadliwy akt prawny orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wykluczyło dochodzenie roszczeń odszkodowawczych za czas formalnego obowiązywania normy. Skutki orzeczeń Trybunału mają charakter prospektywny, co wynika z art. 190 ust. 3 Konstytucji. Wyjątek od zasady prospektywności ustawodawca wprowadził w art. 190 ust. 4 Konstytucji wskazując podstawę do wznowienia postępowania w celu uchylenia aktów stosowania prawa opartych na niekonstytucyjnych przepisach.

Prezydent wskazał, że opłata za kartę pojazdu należy do opłat publicznoprawnych stanowiących dochody powiatu określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. 2018 r., poz. 1530). Dochody te planowane w budżecie jednostki są wykorzystywane na pokrycie kosztów ponoszonych w związku z wykonywaniem zadań publicznych i zadań z zakresu administracji rządowej zleconych do wykonania organom i jednostkom powiatu. Prezydent jako organ rejestrujący miał obowiązek prawny przestrzegania obowiązujących do 15 kwietnia 2006 r. przepisów, a pobranie opłaty w kwocie niższej stanowiłoby naruszenie dyscypliny finansów publicznych skutkujące odpowiedzialnością. Nadto, zgodnie z art. 167 ust. 1 Konstytucji RP jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań. Z art. 2 Konstytucji wynika, by dochody własne przyznane samorządowi przez Państwo i pobierane przez ten samorząd na podstawie wyraźnych przepisów prawa miały charakter pewny i niewzruszalny.

W odpowiedzi na skargę wskazano także, że postanowieniem z 10 grudnia 2007 r. Trybunał Sprawiedliwości w sprawie C-134/07 w trybie odpowiedzi na pytanie prejudycjalne Sądu Rejonowego w [...] stwierdził, że przedmiotowa opłata narusza art. 90 akapit pierwszy traktatu WE. Stan niezgodności z prawem wspólnotowym miał miejsce od chwili wstąpienia Polski do Unii Europejskiej. Z orzecznictwa ETS (sprawa 199/82 Amministrazione delle Finanze dello Stato vs San Georgio) wynika natomiast, że prawo do zwrotu opłat pobranych przez państwa członkowskie niezgodnie z wymogami prawa wspólnotowego ma autonomiczny charakter i musi być wywodzone z systemu prawa wspólnotowego. Zatem jeżeli opłata została pobrana przez podmiot państwowy, to po stronie państwa istnieje obowiązek jej zwrotu.

Organ wskazał, że w niniejszej sprawie podmiot państwowy – Minister Infrastruktury wydał przepisy, które zobowiązywały podmiot samorządowy realizujący na zasadzie pomocniczości zadania z zakresu administracji do pobierania tych opłat. Jednocześnie podmiot ten zaniechał wydania aktu normatywnego, który miał obowiązek wydać z dniem [...] maja 2004 r., dostosowując przepisy rozporządzenia do prawa wspólnotowego, określającego wymiar i tryb zwrotu oraz sposób sfinansowania wypłat z tego tytułu. Obowiązek przestrzegania art. 110 (dawny art. 90) TWE w zakresie ustawodawstwa krajowego ciąży na tych organach władzy publicznej, które są uprawnione do stanowienia prawa. Orzecznictwo ETS w zakresie, w jakim rozstrzyga o konieczności zwrotu opłat pobranych przez państwa członkowskie niezgodnie z postanowieniami prawa wspólnotowego, nie odnosi się do Miasta [...], które nie jest państwem, lecz wspólnotą samorządową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest czynność Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2020 r. polegająca na odmowie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, tj. kwoty 425 zł. Czynność ta odnosiła się do pojazdu marki [...] o nr rej. [...], a opłata uiszczona w dniu 24 września 2004 r. za wydanie karty tego pojazdu poniesiona została w wysokości 500 zł, tj. w kwocie przewidzianej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137 poz. 1310), uznanym następnie za niekonstytucyjny wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. U 6/04 (Dz. U. z 2006 r. Nr 15, poz. 119).

Na wstępie wskazać trzeba, iż o charakterze opłaty za kartę pojazdu i dopuszczalności zaskarżania do sądu administracyjnego aktów wydanych w związku z odmową jej zwrotu, jak również o formie procesowej takiego rozstrzygnięcia wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07. Wyrażono w niej stanowisko, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że wydanie karty pojazdu, tak jak wydanie dowodu rejestracyjnego, jest nierozerwalnie związane z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu i nie stanowi odrębnej sprawy. Z tego względu także obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu i o jego istnieniu rozstrzyga organ w toku jej załatwiania. Ma on charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z k.p.a. nie można wyprowadzić zasady, że każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł przy tym, że do uiszczenia opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustaw podatkowych, a w szczególności ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, ani ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Opłata ta, co do jej istoty nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia, sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 k.p.a., a nie egzekwowanie opłaty. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ ustosunkowuje się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, a które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego.

Tym samym wniesioną skargę należy uznać za dopuszczalną z punktu widzenia właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Skarga została wniesiona w ustawowym terminie.

Przechodząc do merytorycznej oceny rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż obowiązek uiszczenia ww. opłaty wynikał wprost z treści art. 77 ust. 3 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, stanowiącego, że kartę pojazdu dla samochodu innego niż pochodzącego od producenta lub importera nowych pojazdów wprowadzonych do obrotu handlowego na terytorium RP, wydaje za opłatą starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP. Natomiast ust. 4 pkt 2 tego przepisu stanowi delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu zastrzegając, że w rozporządzeniu należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (ust. 5). Wykonując powyższą delegację Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), którego § 1 ust. 1 stanowił, iż za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł.

Podkreślić trzeba, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. U 6/04 orzekł, iż § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż zakwestionowany przepis traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. Niezgodność tego unormowania z ustawą Prawo o ruchu drogowym, jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny, polegała na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty za kartę pojazdu wykraczała ona poza zakres delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5. Według tych regulacji minister właściwy do spraw transportu został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu (art. 77 ust. 4 pkt 2), z uwzględnieniem znaczenia tych dokumentów dla rejestracji pojazdów oraz wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (art. 77 ust. 5). Wbrew powyższym dyspozycjom ustawodawcy, Minister Infrastruktury ustalił opłatę uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Dlatego też Trybunał uznał, że przepis ten jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustawy i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenia uprawnień ustawodawcy. Trybunał Konstytucyjny stwierdził też niezgodność spornej regulacji z art. 217 Konstytucji RP, ponieważ ustanowiona w niej opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym, a ta materia zastrzeżona jest do regulacji ustawowej.

W świetle wywodów orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. nie budzi wątpliwości niekonstytucyjność i sprzeczność z ustawą zakwestionowanego przepisu rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., na podstawie którego pobrano od skarżącej Spółki zawyżoną opłatę w wysokości 500 zł za wydanie karty pojazdu. W konsekwencji należy przyjąć, że opłata w takiej wysokości, tj. w wysokości wynikającej z niekonstytucyjnego przepisu rozporządzenia z 2003 r., przekraczająca rzeczywiste koszty wytworzenia i dystrybucji kart, została zatem pobrana bez podstawy prawnej. Skoro zaś przedmiotowa opłata pobrana została na podstawie przepisu, co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność zarówno z ustawą, jak i z Konstytucją RP, to - mimo że utrata mocy obowiązującej tego przepisu została odroczona do dnia 1 maja 2006 r. - uzasadnione jest stanowisko, iż przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Zatem, w oparciu o art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, Sąd orzekając w niniejszej sprawie odmówił zastosowania § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., co oznacza, iż analizując sprawę przyjął, iż przepis ten w ogóle nie obowiązywał. Tym samym Sąd uznał, iż opłata pobrana w oparciu o ww. przepis rozporządzenia stanowi w istocie opłatę nienależną. Na podmiocie, który pobrał opłatę w wysokości zawyżonej ciąży więc obowiązek określenia wysokości i zwrotu nadpłaconej części.

Wskazać trzeba, iż na mocy art. 178 ust. 1 Konstytucji sąd może w toku rozpoznawania konkretnej sprawy oceniać, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy. Jeśli zaś stwierdzi niekonstytucyjność takiego aktu prawnego (tj. aktu niższej rangi niż ustawa), może odmówić z tego powodu jego stosowania. Może odmówić jego stosowania również w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej tego przepisu orzeczonej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Nie pozostaje to bowiem w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który z mocy art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa wydanych przez centralne organy państwowe z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. Orzeczenie Trybunału stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc obowiązującą, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje nadal w systemie prawnym. Podkreślić trzeba, że odroczenie przez Trybunał utraty mocy obowiązującej omawianego przepisu rozporządzenia (do dnia 1 maja 2006r.) nie oznacza, że w okresie jego obowiązywania, pozostawał on, w zakresie ustalenia wysokości opłaty za kartę pojazdu, w zgodzie z udzielonym ministrowi właściwemu w sprawach transportu ustawowym upoważnieniem oraz w zgodzie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Wręcz przeciwnie, w świetle treści uzasadnienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego niewątpliwym jest, że zakwestionowany przepis stanowił od chwili jego wydania przepis niekonstytucyjny, wykraczający poza zakres udzielonej przez ustawodawcę delegacji. Wskazana przez Trybunał data odnosi się jedynie do utraty mocy obowiązującej przepisu, nie zaś do jego oceny jako niekonstytucyjnego. Odroczenie wejścia w życie orzeczenia Trybunału nie stanowi zatem dla sądu administracyjnego przeszkody do odmowy stosowania w rozpoznawanej sprawie przepisu rozporządzenia, stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego, uznanego przez ten sąd za niezgodny z Konstytucją i ustawą. Przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli legalności aktu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2008r. sygn. akt II OSK 1745/07 oraz z dnia 25 sierpnia 2009r., sygn. akt I OSK 1242/08). NSA w wyroku z dnia 25 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1270/08 w sprawie o analogicznym stanie faktycznym jak sprawa niniejsza, wskazał, iż "(...) dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma istotnego znaczenia fakt, że Trybunał Konstytucyjny orzekając o niezgodności z ustawą rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury, korzystając z uprawnienia wynikającego z tego przepisu określił inny, późniejszy niż określony w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, termin utraty mocy obowiązującej kontrolowanego pod względem konstytucyjności przepisu. Skoro bowiem w sprawie niniejszej została wniesiona skarga do sądu administracyjnego, sąd ten miał prawo stosownie do art. 178 Konstytucji RP, będąc związany tylko Konstytucją i ustawą, dokonać samodzielnej oceny zgodności z Konstytucją i ustawą mającego w sprawie zastosowanie przepisu zamieszczonego w akcie wykonawczym - podustawowym /rozporządzeniu ministra/ i orzec odmawiając zastosowania przepisu ocenionego przez ten sąd jako niekonstytucyjny /sprzeczny z ustawą/. Uprawnienia tego, jako płynącego wprost z Konstytucji RP, nie jest pozbawiony sąd w wyniku wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku wprawdzie stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu, lecz określającego odroczony termin utraty mocy obowiązującej danego aktu normatywnego /określonego przepisu/. Przyjęcie w Konstytucji RP uprawnienia Trybunału Konstytucyjnego do określenia innego, niż wynikający wprost z Konstytucji terminu utraty mocy prawnej przepisu ma niewątpliwie inne znaczenie, niż prawo sądu do odmówienia zastosowania przepisu wykonawczego i orzeczenia w oparciu o Konstytucję i ustawę /art. 178 ust. 1 Konstytucji RP/", (por. także wyrok NSA z 12 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 818/12).

Sąd rozpoznając niniejszą sprawę miał również na uwadze sprzeczność kwestionowanej regulacji z art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz.U.2004.90.864/2). Z treści tego przepisu wynika, że Państwa Członkowskie nie nakładają bezpośrednio lub pośrednio na towary z innych Państw Członkowskich jakichkolwiek podatków wewnętrznych wyższych od tych, które nakładają bezpośrednio lub pośrednio na podobne towary krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność krajowych regulacji prawnych dotyczących opłat za wydanie karty pojazdu z zacytowanym wyżej przepisem stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 P. K. v. Gmina Miasta [...] (Lex nr 354541). Trybunał stwierdził, że art. 90 akapit 1 WE należy interpretować w ten sposób, że przepis ten sprzeciwia się opłacie, którą należy zapłacić w danym państwie członkowskim za wydanie pierwszej karty pojazdu, która to opłata jest w praktyce nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w państwie pobierającym opłatę używanego pojazdu samochodowego, jeżeli jest on tam już zarejestrowany. Niezgodność spornej opłaty za kartę pojazdu z prawem wspólnotowym potwierdza dodatkowo stanowisko o konieczności odmowy zastosowania sprzecznego z prawem przepisu. Odmowa jego zastosowania oznacza zaś, iż czynność organu polegająca na odmowie zwrotu skarżącej części opłaty za wydanie kartu pojazdu, w wysokości przekraczającej koszty jej wytworzenia, jest nieskuteczna, bo nie znajduje oparcia w przepisach prawa.

Jednocześnie Sąd stwierdza, iż orzekając w sprawie nie podzielił stanowiska organu co do konieczności rozpatrzenia wniosku strony skarżącej o zwrot części opłaty za kartę pojazdu z uwzględnieniem przepisów działu III Ordynacji podatkowej, w tym art. 79 regulującego kwestię wygaśnięcia prawa do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty. W tej mierze należy zauważyć, że od dnia 1 stycznia 2010 r. obowiązuje ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, w której stwierdza się, że środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są m.in. dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7), a także, że do spraw dotyczących takich należności stosuje się odpowiednio przepisy Działu III Ordynacji podatkowej (art. 67).

Podkreślić trzeba, iż sprawa niniejsza dotyczy opłaty uiszczonej w 2004 r., natomiast ustawa o finansach publicznych weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. Nie budzi przy tym wątpliwości, iż w myśl powołanych przepisów opłata za wydanie karty pojazdu stanowi obecnie niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, do której na mocy art. 67 znajdują zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Przepisy te, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r., nie mogą jednak mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy.

W art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 ze zm.) zawarto normę intertemporalną, wedle której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta z całą pewnością nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zasadnie i zgodnie wskazuje się w omawianej kwestii, iż brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo, jednak regułą w tym zakresie nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie; należy brać także pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA z 2006 nr 3, poz. 71). W tym zakresie należy kierować się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, zasady niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego. Tak też przyjął NSA w wyroku z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2163/12 (Lex nr 1497294), zauważając, że gdyby do zwrotu należności pobranej - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, skutkowałoby to koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Taka jednak wykładnia ww. przepisów byłaby sprzeczna z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które - jak wskazano już wyżej - nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia, a to prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego. Należy wskazać także, iż w uchwale z dnia 6 czerwca 2012 r. (sygn. akt III CZP 24/12, publ. OSNC 2013/1/5) Sąd Najwyższy stwierdził, iż od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której mowa w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, stanowi w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. Podkreślił przy tym, iż "nie ma to zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi. Nie będą to nadpłaty w myśl przepisów Ordynacji podatkowej (art. 72), gdyż takimi stały się dopiero po dniu 1 stycznia 2010 r., lecz świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej, która została zakwestionowana przez powołane orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego".

W ocenie Sądu, sprawy zwrotu kwoty nadpłaconej przed dniem 1 stycznia 2010 r. z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być zatem rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, wymuszające przez odesłanie do przepisów k.p.a. oraz Ordynacji podatkowej decyzyjną formę rozstrzygania w zakresie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jako niepodatkowej należności budżetowej, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. Konsekwencją przyjętego powyżej stanowiska jest więc konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie aktu lub czynności, na które następnie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. To też oznacza, iż tego rodzaju nadpłata nie jest nadpłatą w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej i nie znajduje do niej zastosowania przepis, zgodnie z którym prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty wygasa po upływie terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego.

Ponownie rozpoznając wniosek skarżącej organ winien uwzględnić powyższe uwagi Sądu, a w szczególności odstąpić od zastosowania sprzecznego z ustawą, prawem wspólnotowym i Konstytucją RP, przepisu rozporządzenia z 28 lipca 2003 r. i zwrócić skarżącej nienależnie pobraną opłatę za kartę pojazdu. Winien przy tym dostrzec, iż po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, rozporządzeniem Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu określono na 75 zł, i co istotne, rozporządzenie to uwzględniało wytyczne ustawodawcy co do określenia kwoty tej opłaty.

Z tych przyczyn na mocy art. 146 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy, uwzględniając wysokość wpisu od skargi i koszty zastępstwa procesowego, w tym opłatę skarbową od pełnomocnictwa.