Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1065/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10, art. 77, art. 61 § 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Op 539/11 w sprawie ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. II SA/Op 539/11 oddalił skargę T.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [..] sierpnia 2011 r. nr [..] w przedmiocie zasiłku celowego.

Powyższy wyrok wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [..] maja 2011 r. nr [..], Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, działając z upoważnienia Burmistrza Nysy, orzekł o przyznaniu T.R. specjalnego zasiłku celowego na zakup żywności, środków higienicznych, leków i opłaty w wysokości 40 zł, jednocześnie odmawiając przyznania zasiłku celowego. Decyzja wydana została na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) oraz art. 2, art. 8, art. 39 i art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm. – dalej jako: ustawa o pomocy społecznej). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wnioskiem z dnia 5 maja 2011 r. T.R. zwrócił się o przyznanie pomocy finansowej. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, iż T.R. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i utrzymuje się z renty inwalidzkiej, która po odliczeniu alimentów wynosi 550,80 zł. W miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku tj. w kwietniu 2011 r. wnioskodawca nie uiścił opłaty za czynsz i gaz, ale poniósł wydatki na telefon i internet w wysokości 136,50 zł, energię w wysokości 67,09 zł, oraz wydatki na leki w kwocie 17,02 zł. Uznając, że dochód strony przekracza kryterium dochodowe ustalone zgodnie z art. 8 ustawy o pomocy społecznej, które wynosi 477 zł, organ stwierdził, że T.R. nie kwalifikuje się do otrzymania pomocy w formie zasiłku celowego. Wskazał jednak, że na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy specjalny zasiłek celowy przysługuje w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy dochód osoby przekracza kryterium dochodowe. Organ podał nadto, że wnioskodawca choruje i korzysta z usług opiekuńczych oraz, że zgodnie z orzeczeniem jest zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności. Uzasadniał dalej, że sytuacja życiowa T.R. jest mu dobrze znana, gdyż jest on objęty pomocą finansową co najmniej od 1994 r., a od 2004 r. otrzymuje zasiłek celowy lub specjalny zasiłek celowy, a także pomoc w postaci nieodpłatnych posiłków w Dziennym Domu Pobytu oraz pomoc w formie nieodpłatnych usług opiekuńczych, a w okresie od maja 2007 r. do października 2007 r. korzystał on ponadto z pomocy w formie dodatku mieszkaniowego. Organ wskazał, że stosownie do art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej przy ustalaniu wysokości świadczenia, należy dostosować je do uzasadnionych potrzeb osoby lub rodziny z równoczesnym uwzględnieniem faktycznych możliwości finansowych Ośrodka, co oznacza, że udzielona pomoc społeczna nie zawsze musi być przyznana w takiej wysokości, aby mogła w pełni zaspokoić zaistniałe potrzeby. Uzasadniając wysokość przyznanej pomocy organ przedstawił analizę i zasady wydatkowania środków, którymi dysponował w kwietniu 2011 r. oraz odniósł sytuację strony do możliwości finansowych. W tym zakresie stwierdził, że T.R. jest osobą samotną posiadającą stały dochód i stąd też nie można porównać i przyznać mu zasiłku w takiej samej wysokości jak zasiłek dla osoby samotnej bez dochodu, czy też rodziny z trójką dzieci utrzymującej się z zasiłków. Podkreślono, że sytuacja finansowa wnioskodawcy na tle innych rodzin objętych pomocą społeczną jest w miarę dobra, bowiem wnioskodawca dysponuje stałym comiesięcznym dochodem w postaci renty, korzysta z pomocy w formie bezpłatnych posiłków oraz z pomocy w formie bezpłatnych usług opiekuńczych, co także korzystnie wpływa na jego sytuację materialną. Podkreślono, że większość osób samotnych korzystających z pomocy społecznej to osoby o bardzo niskim dochodzie lub bez dochodu.

W odwołaniu od powyższej decyzji T.R. wniósł o jej uchylenie. Odpierając zarzut organu, że nie pobiera dodatku mieszkaniowego wskazał, iż do tej formy pomocy prawo mają osoby, które regularnie opłacają czynsz, na który go, przy tak niskim dochodzie, nie stać. Ponadto, odwołujący wytknął organowi, że łamie prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu oraz wymusza na Kolegium wydawanie decyzji oddalających odwołanie skarżącego. Nie bierze pod uwagę, że na skarżącym ciąży wyrok o eksmisję z powodu braku środków na utrzymanie mieszkania i samego siebie, a on sam dysponuje dochodem nieznacznie przekraczającym kryterium dochodowe tj. w wysokości netto 550, 80 zł.

Decyzją z dnia [..] sierpnia 2011 r., nr [..], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, a następnie w oparciu o art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1, ust. 3 i 4 oraz art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej wyjaśnił cele pomocy społecznej, wskazał na zasady i przesłanki jej udzielania. Powołując przepisy art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, regulujące przyznanie zasiłku celowego, oraz art. 41 tej ustawy odnoszący się do formy wsparcia w postaci specjalnego zasiłku celowego organ wyjaśnił z kolei, że przepis art. 41 ustawy o pomocy społecznej pozwala na przyznanie specjalnego zasiłku celowego niezależnie od dochodu osoby ubiegającej się o to świadczenie, co oznacza, że organ winien ocenić sytuację zdrowotną i dochodową wnioskodawcy. Z konstrukcji art. 41 ustawy o pomocy społecznej wynika ponadto, że organ "może" przyznać specjalny zasiłek celowy, a zatem decyzja podjęta w tym zakresie ma charakter uznaniowy. Podkreślono, że wydając decyzję w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego organ winien każdorazowo wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym zwłaszcza powody ubiegania się przez daną osobę lub rodzinę o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, rozmiar posiadanych przez siebie środków finansowych, jak również potrzeby innych osób uprawnionych do świadczeń z pomocy społecznej. Powołując się na aktualizację wywiadu środowiskowego, organ odwoławczy przyjął, że T.R. jest osobą samotną, prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe, bierną zawodową i niepełnosprawną w stopniu znacznym. Wskazano, że skarżący ma zaległości z tytułu czynszu za mieszkanie w wysokości 12.184,17 zł (kwota bez odsetek i kosztów sądowych), a także, że utrzymuje się z renty z tytułu niezdolności do pracy, która po dokonanych potrąceniach z tytułu alimentów wynosi 550,80 zł. Jak podsumowano, wysokość uzyskiwanego dochodu powoduje, że wnioskodawca nie jest uprawniony do otrzymania zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Jak wyjaśniono, może być mu jednak przyznany specjalny zasiłek celowy, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej i dlatego prawidłowo organ I instancji rozpoznał wniosek strony pod kątem uregulowań zawartych w przepisie art. 41 pkt 1 tej ustawy. Zgadzając się z twierdzeniami, że sytuacja życiowa strony jest sytuacją szczególną z uwagi na stan jej zdrowia, niepełnosprawność, całkowitą niezdolność do pracy i niezdolność do samodzielnej egzystencji oraz korzystanie z usług opiekuńczych, jako zasadne organ odwoławczy przyjął przyznanie stronie specjalnego zasiłku celowego. Odnosząc się do wysokości przyznanego świadczenia stwierdził, że organ I instancji nie naruszył granic uznania administracyjnego i nie dopuścił się dowolności przy rozpatrywaniu wniosku strony. przyznając zasiłek w wysokości 40,00 zł., gdyż wyjaśnił szczegółowo, jakimi kryteriami się kieruje przy przyznawaniu świadczeń i dlaczego przyznał stronie świadczenie w takiej, a nie innej wysokości. Organ wskazał kwotę środków przeznaczonych w 2011 r. na realizację zadań własnych, w tym na wypłaty zasiłków celowych, podał przeciętną i górną wysokość przyznawanych zasiłków oraz zasady ich przyznawania w takich wysokościach, a także liczbę podań złożonych w kwietniu 2011 r. oraz dokonał oceny sytuacji wnioskodawcy, zakresu udzielanej mu pomocy w kontekście możliwości organu. Dalej organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji poddał ocenie wszystkie okoliczności, od jakich uzależnione jest udzielenie świadczenia w postaci specjalnego zasiłku celowego oraz zachował wszystkie przewidziane prawem wymogi rzetelnego prowadzenia postępowania, a w szczególności dokładnie wyjaśnił stan faktyczny i w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy istotny dla załatwienia wniosku strony. Jako niezasadne Kolegium uznało twierdzenie skarżącego, że organ nie wyjaśnił, co zrobił w celu poprawy sytuacji materialnej strony podając, iż odwołujący od lat korzysta z pomocy społecznej, objęty jest oprócz pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego także pomocą w postaci bezpłatnych usług opiekuńczych, a także przyznana została mu pomoc w postaci bezpłatnych posiłków. Co do kwestii dotyczącej dodatku mieszkaniowego i wyjaśnienia przyczyn nieubiegania się przez odwołującego o przyznanie tego świadczenia Kolegium stwierdziło, że kwestia ta nie stanowi przedmiotu objętego zaskarżoną decyzją, wobec czego pozostaje ona bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Z treścią powyższej decyzji nie zgodził się T.R. wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę, w której domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalając skargę T.R. wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej. Sąd I instancji podkreślił, że stosownie do treści art. 2 ust. 1 tej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna służy wspieraniu osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwieniu im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Przy czym rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że zgodnie z przepisem art. 7 ustawy o pomocy społecznej, pomocy udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony ofiar handlu ludźmi, macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, trudności w integracji cudzoziemców, którzy otrzymali w RP status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą, trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej.

Powołane przepisy, jak wskazał Sąd I instancji, określają ogólne zasady pomocy społecznej, z których wynika, że przyznanie pomocy społecznej jest zależne od całokształtu sytuacji życiowej osoby bądź rodziny, a także zakresu środków przeznaczanych na ten cel. Oznacza to, że przyznanie świadczenia z pomocy społecznej dla osoby znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej, nawet jeśli jest ona związana z którąkolwiek okolicznością określoną w art. 7 ustawy, nie jest prawem bezwarunkowym i nie wiąże się z przerzuceniem wszelkich kosztów utrzymania na organy pomocy społecznej będące dysponentami środków publicznych, przeznaczonych na realizację zadań pomocy społecznej.

Mając powyższe na względzie Sąd I instancji uznał, że T.R., jako osoba samotnie gospodarująca, niepełnosprawna oraz bierna zawodowo, był uprawniony do ubiegania się o przyznanie pomocy społecznej. W złożonym wniosku domagał się on udzielenia pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego. Wobec treści żądania skarżącego Sąd I instancji zwróci uwagę, że w myśl art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślono, że przyznanie tego rodzaju zasiłku w każdym przypadku uzależnione jest od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu niższego od kryterium dochodowego, wynikającego z art. 8 ust. 1 ustawy oraz § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055). W myśl tych regulacji prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91 ustawy, przysługuje zatem osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł, stanowiącej tzw. kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Sąd I instancji podkreślił, że niespełnienie wskazanego wymogu wyłącza możliwość przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, co oznacza, że niezależnie od zaistniałych trudności życiowych i istnienia "niezbędnej potrzeby bytowej", organ obowiązany będzie odmówić przyznania zasiłku celowego osobie samotnie gospodarującej, jeśli jej dochód przekroczy ustawowe kryterium dochodowe.

W dalszej kolejności, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśniono, że forma pomocy społecznej w postaci specjalnego zasiłku celowego uregulowana została w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Podkreślono, że przyznawanie świadczeń na specjalnych zasadach ma charakter wyjątkowy, ponieważ beneficjenci nie muszą spełniać ogólnych kryteriów otrzymania pomocy. Nie wymaga się bowiem, aby ich dochód nie przekroczył limitów wskazanych w przepisie art. 8 ustawy o pomocy społecznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu podkreślił, że rozstrzygnięcie wniosku o przyznanie obu wskazanych form pomocy zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza treść art. 39 ust. 1 i art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Przepisy te stanowiąc, iż omawiane zasiłki mogą być przyznane "w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej" albo w innych "szczególnie uzasadnionych przypadkach", dają organowi możliwość załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny oraz zgodnie z możliwościami organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków.

Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji w zakresie wysokości przyznanego skarżącemu specjalnego zasiłku celowego, Sąd I instancji miał na uwadze, że rozstrzygniecie w przedmiocie przyznania takiego świadczenia wydawane jest w ramach uznania administracyjnego, co pozwala organowi na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najwłaściwsze, w świetle celów określonych ustawą o pomocy społecznej. Dokonując kontroli legalności rozstrzygnięcia opartego o uznanie administracyjne Sąd I instancji badał zatem, czy w procesie dochodzenia do tej decyzji właściwy organ uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wpływ na podjęte rozstrzygnięcie oraz, czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów.

Zdaniem Sądu I instancji, w kontrolowanej sprawie organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń, co do stanu faktycznego oraz przeprowadziły jego prawidłową ocenę, która uzasadniała przyznanie specjalnego zasiłku celowego w wysokości 40 zł. Zgodnie z regułami procedury administracyjnej, organy szczegółowo przeanalizowały sytuację wnioskodawcy związaną z orzeczonym stopniem niepełnosprawności, samotnym gospodarowaniem, biernością zawodową, a także posiadaniem zaległości z tytułu czynszu za mieszkanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu ocenił, że działając w ramach uznania administracyjnego, trafnie organy uznały, że sytuacja w jakiej znalazł się T.R. stanowi "szczególny przypadek", o jakim mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie Sądu I instancji, wbrew zarzutom skargi, organ podał w sposób zrozumiały informacje dotyczące wielkości środków pieniężnych jakimi dysponuje w skali miesiąca, podał liczbę wnioskodawców domagających się pomocy, przedstawił kryteria jakimi kieruje się przy rozdziale posiadanych finansów, a także wskazał na przeciętną wysokość zasiłków podając, że dla rodzin wyniosła ona 80 zł, natomiast dla osób samotnych - przeciętnie - 40 zł. W końcu, organ wytłumaczył też, że zgodnie z przyjętymi regułami, zasiłki w wyższej wysokości przyznawane są osobom pozbawionym stałego źródła dochodu lub w przypadku dużej różnicy pomiędzy posiadanym dochodem a kryterium dochodowym oraz długotrwałej choroby lub niepełnosprawności. Z kolei, zasiłki poniżej średniej wysokości otrzymują osoby posiadające comiesięczne dochody, gdy różnica między dochodem a kryterium dochodowym jest niewielka, a także osoby, które - podobnie jak skarżący - korzystają z innych form pomocy społecznej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało powtórnej oceny i analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz szczegółowo, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa, przedstawiło w uzasadnieniu decyzji okoliczności oraz fakty przemawiające za uznaniem decyzji pierwszoinstancyjnej za zgodną z prawem. W sposób dostateczny - w ocenie Sądu I instancji - wyjaśniono też skarżącemu, że wpływ na wysokość przyznanego zasiłku miała ograniczona wysokość środków finansowych jakimi dysponował Ośrodek, duża ilość osób wymagających pomocy, jak również fakt, że w okresie objętym wnioskiem skarżący korzystał z innych form pomocy społecznej.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że z decyzji obu instancji wyraźnie wynika, jakie czynniki zadecydowały o przyznaniu skarżącemu zasiłku celowego specjalnego w wysokości 40 zł, a to z kolei wyklucza możliwość postawienia organom zarzutu przekroczenia granic uznania administracyjnego i dopuszczenia się dowolności przy rozpatrywaniu wniosku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T.R. podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego - art. 39 ust 1 i ust 2 ustawy o pomocy społecznej przez jego nie zastosowanie oraz art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że - jak wskazano - przyznana wysokość specjalnego zasiłku celowego może być symboliczna w istniejących warunkach cenowych. Wskazano również na naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U nr 153 poz. 1270 ze zm. ) przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisów art. 61 § 4 kpa poprzez nie zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania; art. 10 § 1 kpa poprzez nie zapewnienie stronie czynnego udziału w sprawie oraz art. 7 kpa i art. 77 §1 kpa poprzez nie wyjaśnienie sytuacji majątkowej skarżącego. Autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego tytułem nieopłaconej pomocy udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że organy w sposób nie znajdujący oparcia w materiale dowodowym ustaliły, że dochód skarżącego przekracza kwotę 477 zł, na skutek czego błędnie odmówiono mu przyznania zasiłku celowego w trybie art. 39 ust.1 ustawy o pomocy społecznej. Jednocześnie, wskazano że kwota pomocy przyznanej tytułem zasiłku celowego specjalnego, w trybie art. 41 ustawy o pomocy społecznej ma charakter formalny, bowiem nie pozwala na pokrycie wydatków ponoszonych przez skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując oceny zasadności zarzutów podniesionych w złożonej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej, w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie kontroluje ponownie legalności zaskarżonego aktu lub czynności w takim zakresie, w jakim może i powinien to czynić Sąd I instancji. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej jako: ppsa) NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 ppsa, które w rozpoznawanej sprawie nie występują, kierunek badawczej działalności tego sądu determinują przytoczone podstawy kasacyjne. NSA nie może zastępować stron i w jakikolwiek sposób uzupełniać czy modyfikować za nie podstaw kasacyjnych. Nie jest też uprawniony do podjęcia własnej inicjatywy w celu ustalenia innych wad zaskarżonego orzeczenia. Rola tego Sądu w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się zatem wyłącznie do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów autora skargi kasacyjnej.

Analiza wskazanych w niniejszej sprawie podstaw skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że złożona skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie, a także naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zasadą w takiej sytuacji jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., FSK 618.04; ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz. 120.).

Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu przepisów art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: kpa) poprzez nie zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania. Ustosunkowując się tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że stosownie do treści art. 61 § 4 kpa o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Wyjaśnić jednak należy, że choć na gruncie postępowania administracyjnego ustawodawca przewidział zasadę oficjalności, dopuszczając możliwość wszczęcia postępowania z urzędu, to prawo dopuszcza również sytuacje, gdy administracja publiczna może kształtować stosunki prawne - wyłącznie na wniosek jednostki - i w takich przypadkach postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości. Podkreślenia wymaga przy tym, że to przepisy prawa materialnego przesądzają o tym czy postępowanie może być wszczęte z urzędu, czy też na wniosek strony. W niniejszej sprawie - bezspornie - postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego - jedynej strony postępowania. Dlatego też nie może budzić uzasadnionych wątpliwości, że stosownie do art. 61 § 3 kpa wszczęcie postępowania administracyjnego w rozpatrywanym przypadku nastąpiło z dniem złożenia przez T.R. żądania dotyczącego przyznania pomocy w formie świadczenia pieniężnego. W tej sytuacji na organie nie ciążył obowiązek wystosowania do wnioskodawcy – będącego jedyną strona postępowania, dodatkowego pisma informującego go, że złożenie przez niego wniosku spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego. Stąd też zarzut naruszenia przez Kolegium przepisu art. 61 § 4 kpa uznać należało za bezzasadny.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu art. 10 § 1 kpa poprzez nie zapewnienie stronie czynnego udziału w sprawie. Analiza skargi kasacyjnej prowadzi jednak do wniosku, że jej autor nie wskazuje - jakie konkretnie - skutki wiąże on z podnoszonym naruszeniem art. 10 kpa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono jedynie, że organy z naruszeniem art. 10 kpa nie zawiadomiły skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Nie podjęto jednak nawet próby wskazania z jakimi skutkami wiązać miałoby się podnoszone naruszenie art. 10 kpa. Tymczasem, uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, jest możliwe tylko jeżeli naruszenie przepisów postępowania ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia art. 10 kpa - zwrócić należy uwagę, że dla stwierdzenia przez sąd administracyjny naruszenia art. 10 kpa, w stopniu uzasadniającym uchylenie kontrolowanego aktu nie wystarcza samo tylko stwierdzenie naruszenia standardów określonych tym przepisem. Podnosząc zarzut naruszenia praw procesowych zagwarantowanych art. 10 § 1 kpa strona musi nie tylko wykazać, że takie naruszenie istotnie miało miejsce, ale ponadto, iż uniemożliwiło jej ono podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej - co miało istotny wpływ - na rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że w sytuacji przedstawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez nie powiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 kpa (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt GSK 4/07, wyrok NSA z 2 września 2009 r., sygn. II OSK 1317/08).W świetle powyższego, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy zarzut naruszenia art. 10 kpa również uznać należało za bezzasadny.

Sądowi I instancji zarzucono ponadto oddalenie skargi pomimo naruszenia art. 7 kpa i art. 77 §1 kpa poprzez nie wyjaśnienie sytuacji majątkowej skarżącego. Z tym zarzutem jednak również nie sposób się zgodzić. Zwrócić, bowiem należy uwagę, że wbrew argumentacji skargi kasacyjnej organy prowadziły postępowanie dowodowe na okoliczność sytuacji materialnej i finansowej wnioskodawcy, czego dowodem jest choćby sporządzony [..] maja 2011 r. wywiad środowiskowy. Nie sposób zatem przyjąć - jak oczekiwałby tego autor skargi kasacyjnej - że wydając decyzje w przedmiocie wniosku z [..] maja 2011 r. organy opały się wyłącznie na danych z okresu wcześniejszego oraz, że nie przeprowadziły dowodów na okoliczność dochodu skarżącego, jego sytuacji życiowej i wydatków w okresie po złożeniu wniosku. W dalszej kolejności podkreślić należy, że w wywiadzie skarżący złożył oświadczenie, iż jego dochód stanowi kwota 550,90 zł osiągana z tytułu renty, a następnie potwierdził je własnoręcznym podpisem. Fakt ten został ponadto udokumentowany zaświadczeniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [..] kwietnia 2011 r. Ponadto, w aktach znajduje się też sporządzona 04 maja 2011 r. specyfikacja ponoszonych przez skarżącego wydatków i długów. Przytoczone dane dowodzą w sposób spójny i zbieżny, że skarżący przekraczał ustawowe kryterium dochodowe, dlatego też – jak słusznie uznał Sąd I instancji i organy administracji publicznej – bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie pozostawała kwestia dodatku mieszkaniowego. Zwrócić bowiem należy uwagę, że kwota ta nie była uwzględniania przez organy przy ustalaniu wysokości dochodu.

Niezależnie od powyższego, w ocenie strony skarżącej organy powinny bardziej precyzyjnie udokumentować jakimi środkami dysponują. Tymczasem, zwrócić należy uwagę, że w decyzji I instancji znajdują się dane: ile środków w 2011 r. przeznaczono na realizację zadań własnych, w tym zasiłków celowych, a także ile podań wpłynęło w maju 2011. Wskazano też ile wynosiła średnia kwota pomocy w przypadku rodzin i osób samotnie gospodarujących. Wyjaśniono, że wyższe kwoty przeznaczono na wpłatę zasiłków celowych, dla tych osób – które nie mają stałego źródła dochodów – tymczasem skarżący je ma. Podkreślono też, że skarżący korzysta również z innych form pomocy udzielanej przez organ - bezpłatne posiłki (średni miesięczny koszt 186 zł) oraz bezpłatnych usług opiekuńczych. Ustosunkowując się zatem do argumentacji podnoszonej, w szczególności na etapie postępowania przed Sądem I instancji, podkreślić należy, że nie można uznać, aby konieczne było precyzyjne wskazanie, w każdym przypadku, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Taki obowiązek nie wynika ani z norm ustawy o pomocy społecznej, ani z art. 107 § 3 kpa, natomiast kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej (wyrok NSA z 19.10.2012 r., sygn. I OSK 921/12, wyrok NSA z 15.12.2011 r., sygn. I OSK 1406/11).

Przechodząc z kolei do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie art. 39 ust 1 i ust 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 rok o pomocy społecznej (DZ.U 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm. – dalej jako: ups) przez jego niezastosowanie. Zarzut ten jest jednak nieuprawniony. W myśl art. 39 ust. 1 i 2 ups w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, przy czym może być on przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Jednocześnie, w myśl art. 8 ust. 1 pkt ups prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej". W świetle powyższego, w dacie składania wniosku i prowadzenia postępowania przez organy obu instancji kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosiło 477 zł. Skarżący kryterium to przekraczał, bo jego dochód, jak sam wskazał, wynosił 550 zł. Ponieważ zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym (art. 36 ust. 1 lit. c ups), którego uzyskanie jest uzależnione od nie przekroczenia kryterium dochodowego, dla oceny zasadności rozstrzygnięcia organów w kwestii zasiłku celowego zasadnicze znaczenie miały ustalenia dotyczące wysokości dochodu skarżącego. Skarżący nie kwestionuje, że otrzymuje rentę w kwocie 550,80 zł. Co więcej fakt ten dokumentuje zaświadczenie ZUS. W świetle tych ustaleń nie może budzić uzasadnionych wątpliwości, że w sprawie nie ziściły się przesłanki, które uzasadniałyby zastosowanie art. 39 ust 1 i ust 2 ups. Fakt, iż skarżący przekroczył kryterium dochodowe wykluczał, bowiem możliwość przyznania mu zasiłku celowego. W świetle zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego argumentacja skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie.

Autor skargi kasacyjnej podniósł też zarzut naruszenia art. 41 pkt 1 ups - przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przyznana wysokość specjalnego zasiłku celowego może być symboliczna w istniejących warunkach cenowych. Tymczasem, zwrócić należy uwagę, że decyzja wydawana w oparciu o art. 41 ups wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Natomiast, kontrola uznania administracyjnego w postępowaniu sądowym sprowadza się wyłącznie do kontroli pod względem zgodności z prawem bez możliwości kwestionowania, czy ingerowania w uznanie organu. Powyższe oznacza, że to do organu należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym sąd administracyjny nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Nie można zatem skutecznie organowi zarzucić naruszenia prawa z tego tylko powodu, że przyznał on wnioskodawcy świadczenie w kwocie niższej od spodziewanej czy oczekiwanej. Po drugie rozpoznając wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku celowego organ ma obowiązek uwzględnić konstytucyjną zasadę subsydiarności. Tak też się stało w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Rozmiar świadczeń zabezpieczenia społecznego w znacznym stopniu zależy od kondycji danej gospodarki, dla której nie może być nadmiernym, a jedynie adekwatnym obciążeniem. Podatnicy co do zasady nie mogą bowiem pokrywać pełnych kosztów utrzymania osób mających własne źródła dochodów i własny majątek - nawet ubogich (por. wyrok NSA z 03.02.2012 r., sygn. I OSK 1433/11). Obydwa te elementy zostały zbadane, uwzględnione i opisane przez organy wydające kwestionowane decyzje. Stąd też za bezzasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 41 pkt 1 ups, z tego tylko powodu, że kwota przyznanej pomocy nie odpowiada oczekiwaniom wnioskodawcy.

Z powyższych względów uznając, że skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 ppsa.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przyznanie adw. P.J. wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną, wyjaśnić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 ppsa), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 ppsa. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) ustanowiony z urzędu pełnomocnik powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, że opłaty nie zostały zapłacone w całości lub w części.