Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 383/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 12 b ust. 3, 6-8
journal: Dz.U. 2021 poz 1990
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: referent Kamil Demianiuk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 września 2022 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu z dnia 13 stycznia 2021 r. nr GK-ONG.7220.46.2020.BM w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej DWINGK, organ II instancji) utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego (dalej Starosta, organ I instancji) z dnia 29 października 2020 r. odmawiającą przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjnej o identyfikatorze zgłoszenia [...].

Decyzja DWINGK jest rezultatem następująco ukształtowanego postępowania prawnego.

Dnia 17 sierpnia 2020 r. wykonawca prac geodezyjnych Z. G. (dalej jako skarżący) zgłosił prace geodezyjne, których celem była geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza obiektów budowlanych. Szczegółowe dane odnośnie położenia obszarów zgłoszenia, sposób wskazania współrzędnych oraz powierzchnię obszaru zgłoszenia wskazano w decyzji. Na podstawie zgłoszenia wygenerowano dokument obliczenia opłaty na kwotę 100 zł. W dniu 19 sierpnia 2020 r. do Powiatowego Zakładu Katastralnego wpłynęło zgłoszenie uzupełniające, którym wykonawca powiększył obszar objęty zgłoszeniem: po zmianie jego powierzchnia wzrosła do 1.1604 ha, co spowodowało wygenerowanie dodatkowej opłaty na kwotę 10 zł. W tym samym dniu wykonawca zawiadomił o przekazaniu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych i przedłożył stosowne zbiory danych.

Weryfikacja zgłoszonych prac nastąpiła dnia 8 września 2020 r. z wynikiem: 1) pozytywnym pod względem kompletności przekazanych wyników, 2) negatywnym pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz opracowywania wyników tych pomiarów, 3) pozytywnym pod względem spójności przekazanych zbiorów danych z bazami danych prowadzonymi przez organ.

Wykonawcę poinformowano o zakresie nieprawidłowości i naruszonych przepisach prawa w protokole z weryfikacji.

W dniu 8 września 2020 r. wykonawca ponownie zawiadomił o przekazaniu wyników prac, przekazując m. in. poprawione zbiory danych, a także wskazał, że nie zgadza się co do naruszenia wskazanego w pkt 6.1 protokołu. Organ nie uwzględnił stanowiska wykonawcy względem zastrzeżeń dotyczących pkt 6. 1 podejmując czynności zmierzające do wydania decyzji.

Decyzją nr 990/2020 z dnia 29 października 2020 r. Starosta odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjnej o identyfikatorze [...].

Odnosząc się do złożonej dokumentacji organ I instancji poinformował, że w przedmiotowej sprawie wykonawca prac geodezyjnych wskazał poprzez współrzędne poligonu zakres zgłaszanych prac geodezyjnych; poligon ten nie jest zwartym wielokątem, przypomina raczej dwa wielokąty połączone wąskim pasmem. W pasie tym nie ma żadnych obiektów budowlanych, które geodeta zinwentaryzował, czyli nie wykonał on w tym obszarze żadnych prac, które zgłosił, a zatem, jak wywodzi organ I instancji idąc za stanowiskiem Głównego Geodety Kraju, podjął próbę obejścia przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego w celu zmniejszenia wysokości opłat.

Dalej Starosta wskazuje na negatywne konsekwencje utrudniające prawidłowe prowadzenie zasobu geodezyjnego w związku z przyjętym sposobem określenia zakresu pracy geodezyjnej. Są to skutki finansowe wynikłe ze sztucznego określenia przez wykonawcę prac zakresu prac w postaci kilku obszarów, gdzie rzeczywiście przeprowadzono pomiary połączonych wąskimi przesmykami, zamiast dwóch odrębnych obszarów (zgodnie z rzeczywistym zakresem pracy) skutkuje zmniejszeniem dochodów Powiatu, jakim są wpływy opisane w art. 41 b ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052, dalej jako Pgik).

Kolejne negatywne skutki organ I instancji widzi w związku z realizacją obowiązku wynikającego z art. 12 ust. 7 Pgik, w myśl którego organ Służby Geodezyjnej, który otrzymał zgłoszenie prac, przekazuje wykonawcy zgłoszonych prac, razem z udostępnianymi materiałami zasobu, informację o innych zgłoszonych pracach geodezyjnych wykonywanych na obszarze objętym tym zgłoszeniem. Oznacza to, że wykonawcy zgłaszającemu prace w taki sposób, jak w przedmiotowej sprawie, przekazywana jest niepotrzebnie zwielokrotniona ilość informacji o innych zgłoszonych pracach.

Dalej organ I instancji wskazuje na rozbieżności w zakresie zgłoszonej pracy związane z różnymi sposobami oznaczenia obszaru zgłoszenia, co trzeba widzieć w kontekście tego, że teren zgłaszany przez geodetę w zgłoszeniu prac powinien obejmować obszar, na którym będzie wykonana praca geodezyjna; obszar objęty jednym zgłoszeniem musi być obszarem jednospójnym i zwartym określonym za pomocą zamkniętego poligonu. Tymczasem łącząc kilka mniejszych obszarów cienkim przesmykiem i nie wykonując tam żadnego pomiaru wykonawca prac geodezyjnych upewnia organ, że ten wąski obszar nie jest niezbędny do wykonania celu, a służy jedynie redukcji opłaty za udostępnienie materiałów zasobu, i tym samym powoduje uszczuplenie należnych Powiatowi wpływów z tytułu udostępnienia zasobu.

W protokole weryfikacji wyników zgłoszonych prac geodezyjnych wskazano negatywny wynik weryfikacji zgodności z obowiązującymi przepisami: część zakresu opracowania (łącznik o szerokości ok. 2 m pomiędzy działkami) nie jest objęta pracami zgłoszonymi w celu pracy: art. 12 ust. 2 pkt 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Spowodowało to ostateczny – negatywny - wynik weryfikacji prac operatu przekazanego przez wykonawcę.

Pismem z dnia 8 września 2020 r. skarżący nie zgodził się z negatywnym wynikiem weryfikacji podnosząc, że przywołany przepis art. 12 ust. 2 pkt 1-4 Pgik stanowi jedynie o tym, co ma zawierać zgłoszenie prac. Nieuprawnione jest – jak podnosi skarżący - powoływanie się na wskazany przepis w celu wykazania, że na wskazanym obszarze był/nie był wykonywany pomiar. To, jakie czynności będzie wykonywał geodeta i z jakiego obszaru korzystał do wykonania zgłoszonego celu jest jego prawem. Wskazuje, że jego celem jest pomierzenie kilku przyłączy gazowych w jednym obrębie dla jednego zleceniodawcy w tym samym czasie. Ze względów ekonomicznych nie ma potrzeby rozbijania danej pracy na kilka operatów.

Od decyzji pierwszoinstancyjnej odwołał się skarżący zarzucając rażące naruszenie prawa poprzez: 1) przekroczenie kompetencji wynikających z art. 12b ust. 1 Pgik, 2) wydanie decyzji odmawiającej przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjnej z wadą polegającą na braku uzasadnienia prawnego i faktycznego w przedmiotowej sprawie, 3) nieuzasadnione i sprzeczne z prawem żądanie dodatkowego odrębnego zgłoszenia pracy geodezyjnej.

W decyzji drugoinstancyjnej, po przywołaniu adekwatnych dla sprawy przepisów prawa oraz zrelacjonowaniu stanu faktycznego, organ II instancji orzekł o utrzymaniu decyzji pierwszoinstancyjnej w mocy, jednak z innych powodów, niż wskazano w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Nie jest potwierdzony zarzut naruszenia art. 12 ust. 2 pkt 3 ustawy Pgik, ponieważ wykonawca dokonał zgłoszenia pracy geodezyjnej na odpowiednim i prawidłowo wypełnionym formularzu oraz zastosowano odpowiednie formy określenia położenia obszaru pracy geodezyjnej. Starosta przywołał argumenty wykraczające poza zakres weryfikacji przekazanych wyników pracy geodezyjnej, a weryfikacją nie jest objęta kwestia odpłatności za udostępniane materiały zasobu.

Jednak przeprowadzone czynności weryfikacji zbiorów danych stanowiących wyniki prac geodezyjnych przekazanych przez wykonawcę wykazały naruszenie przez niego art. 12a, art. 12b ust. 1 pkt 2 ustawy Pgik oraz §36 pkt 4, §36 pkt 5, §37 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1429, dalej jako rozporządzenie w sprawie standardów technicznych), co powoduje brak możliwości przyjęcia do zasobu dokumentacji powstałej w ramach pracy geodezyjnej, z uwagi na negatywny wynik weryfikacji zarówno w zakresie kompletności przekazanych rezultatów pracy geodezyjnej, jak i wykonania pomiarów oraz opracowania wyników tej pracy geodezyjnej.

Wadliwe zastosowanie przez wykonawcę: 1) art. 12a Pgik polega na braku dokumentacji z pracy geodezyjnej na wskazanych działkach; 2) art. 12b ust. 1 pkt 2 ustawy Pgik w związku z §35 pkt 1 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych polega na braku spójności pomiędzy przekazanym przez wykonawcę operatem technicznym, a odpowiednimi plikami danych; 3) §36 pkt 4 w związku z §36 pkt 5 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych polega na braku stosownego szkicu polowego; 4) §37 pkt 7 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych polega na niezgodności sprawozdania technicznego z zakresem pracy geodezyjnej; 5) §36 pkt 5 w związku z §15 oraz §6 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych polega na braku w wykazie pomierzonych współrzędnych punktów szczegółów terenowych.

W odniesieniu do zarzutów wniesionych w odwołaniu od decyzji Starosty, organ II instancji uznał je za uzasadnione, ponieważ organ I instancji za podstawę wydania zaskarżonej decyzji błędnie przyjął naruszenie art. 12 ust. 2 pkt 3 Pgik. Ponadto Starosta w uzasadnieniu swojego stanowiska wykroczył swoją argumentacją poza zakres weryfikacji przekazanych wyników pracy geodezyjnej. Weryfikacją jest objęta zgodność z przepisami dotyczącymi wykonywania pomiarów oraz kompletności przekazywania wyników oraz spójności przekazywanych zbiorów danych z bazami danych prowadzonymi przez organy administracji. Weryfikacją nie jest natomiast objęta kwestia odpłatności za udostępnianie materiały zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W podsumowaniu organ II instancji stwierdził, że kwestionowaną decyzję Starosty należy utrzymać w mocy, pomimo wskazania innych przesłanek, uzasadniających konieczność odmowy przyjęcia do zasobu przedmiotowych zbiorów danych i innych materiałów przekazanych przez wykonawcę prac geodezyjnych.

Skargą do tutejszego Sądu zakwestionowano decyzję organu II instancji i wniesiono o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, a to: 1) art. 12b ust 6 Pgik poprzez niezwrócenie wykonawcy prac geodezyjnych wraz z negatywnym protokołem weryfikacji zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości przekazanych przez wykonawcę wyników prac geodezyjnych, 2) art. 12 b ust. 3a Pgik poprzez niepowiadomienie wykonawcy prac geodezyjnych za pomocą środków komunikacji elektronicznej w terminie, nie później niż w następnym dniu roboczym następującym po dniu sporządzenia protokołu, o wyniku przeprowadzonej weryfikacji.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie przywołując regulacje kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące udostępniania akt sprawy. Organ II instancji podkreślił, że mając na względzie art. 12 ustawy Pgik pismem z dnia 10 grudnia 2020 r. poinformował skarżącego o ponownej weryfikacji przekazanych wyników pracy geodezyjnej, i na tę okoliczność sporządził protokół. Jednocześnie zawiadomił skarżącego o możliwości wglądu w akta sprawy oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Ponadto poinformował wykonawcę pracy geodezyjnej, że ma możliwość ustosunkowania się na piśmie co do zebranych dowodów. Organ II instancji wskazał, że powyższa korespondencja została wysłania adresatowi dnia 10 grudnia 2020 r. i odebrana dnia 13 grudnia 2020 r. Według organu II instancji w dniu 15 grudnia strona zapoznała się ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją oraz otrzymała kopię, sporządzonego w trakcie postepowania odwoławczego, protokołu weryfikacji pracy geodezyjnej. Dalej organ II instancji wyjaśnił, odnosząc się do zarzutu, że niezwrócenie przez organ odwoławczy wyników pracy geodezyjnej uniemożliwiło odniesienie się wykonawcy pracy geodezyjnej do nieprawidłowości wskazanych w protokole, że wyniki przedmiotowej pracy geodezyjnej sporządzone były w formie elektronicznej, i przesyłane do organów za pośrednictwem usług elektronicznych, zatem tożsama dokumentacja z wynikami pracy pozostawała w czasie postępowania odwoławczego zarówno w dyspozycji organu, jak i w dyspozycji wykonawcy pracy geodezyjnej.

Wyrokiem z dnia 24 maja 2021 r. (sygn. akt II SA/Wr 109/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Starosty, jak i decyzję DWINGIK.

Za istotne dla sprawy Sąd uznał przepisy art. 12 ust. 6-8 Pgik regulujące następstwa negatywnego wyniku weryfikacji i postępowanie organu w takim przypadku. Zdaniem Sądu DWINGIK nie sporządzając protokołu i nie przekazując go wykonawcy, a jedynie informując go o przeprowadzonej ponownie weryfikacji, nie sprostał gwarancyjnej roli wynikającej z przepisu art. 12b ust. 1-8 Pgik. Skarżącego pozbawiono uprawnienia do wypowiedzenia się co do wyników weryfikacji prac geodezyjnych zawartych w protokole. Pociągnęło to za sobą naruszenie art. 12b ust. 8 Pgik, który to przepis uprawnia organ do wydania decyzji jedynie, jeżeli organ ten nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych. Aby organ mógł nie uwzględnić stanowiska wykonawcy, musiałby mieć on najpierw możliwość przedstawienia swojego stanowiska. Nie wypełnia tego wymogu jedynie wgląd do protokołu w siedzibie organu.

Ponadto, skoro organ II instancji odnalazł inne niż organ I instancji powody odmowy przyjęcia materiałów do zasobu, to naruszył zasadę dwuinstancyjności nie uchylając decyzji organu I instancji, i nie przekazując sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W rezultacie wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 maja 2022 r. (sygn. akt I OSK 1815/21) uchylił wyrok Sądu I instancji przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sąd Naczelny wyodrębnił dwa zagadnienia będące przedmiotem sporu: 1) stanowisko Sąd I instancji według którego organ II instancji ma obowiązek sporządzenia protokołu weryfikacji i poddania go procedurze z art. 12b ust. 6-8 ustawy Pgik, 2) nierozważenie przez Sąd I instancji i niewykazanie w uzasadnieniu wyroku, czy naruszenie zasad dotyczących sporządzenia protokołu weryfikacji mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Sąd Naczelny podzielił pogląd wrocławskiego Sądu i zgodził się, że nieprawidłowe było stanowisko organu II instancji, iż do wad zgłoszonej pracy, które nie były podniesione w protokole z przeprowadzonej weryfikacji, nie ma obowiązku stosowania procedury określonej w art. 12b ust. 6-8 Pgik.

Sąd Naczelny wytknął jednak tutejszemu Sądowi, że ten nie odniósł się do zagadnienia, czy w okolicznościach tej konkretnej sprawy naruszenie zasad określonych w art. 12b ust. 6-8 Pgik, które mają charakter procesowy, a nie materialnoprawny, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji za zasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej polegający na niewskazaniu w uzasadnieniu na czym ma polegać potencjalny wpływ naruszenia art. 12b ust. 6-7 na wynik tej konkretnej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej także jako p. p. s. a.). Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Przedmiotem kontroli jest wskazana wyżej decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu, poddana powtórnemu sprawdzeniu wskutek wyroku kasacyjnego.

Uwzględniając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Na tej zasadzie, wyrażonej art. 185 §1 w związku z art. 190 p. p. s. a., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stanął przed oceną przedmiotowej decyzji organu II instancji.

Sąd związany jest wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W tej perspektywie należy widzieć sporną kwestię obligatoryjności zwrócenia wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych materiałów wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości.

Właściwy dla spornej kwestii przepis art. 12b ust. 6 Pgik stanowi: w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości.

Ustawodawca jasno wskazuje następstwo negatywnego wyniku weryfikacji wyników prac geodezyjnych; jest nim obciążający organ obowiązek: 1) zwrócenia wykonawcy prac geodezyjnych lub kartograficznych przekazanych przez niego zbiorów danych lub innych materiałów, 2) załączenia protokołu zawierającego opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości.

W realiach sprawy obowiązek ów, w postaci wskazanej przez przepisy, nie został zrealizowany ani wobec materiałów przekazanych przez wykonawcę, ani wobec protokołu sporządzonego przez organ. Wskazana w odpowiedzi na skargę "możliwość wglądu w akta sprawy" w siedzibie Urzędu nie jest odpowiednim wykonaniem dyspozycji ustawowej, bowiem w języku polskim zwrot określonego przedmiotu nie może być utożsamiany z udostępnieniem tego przedmiotu. Słowo "zwrot" (użyte w przepisie Pgik) nie jest synonimem słowa "udostępnienie" (użyte przez organ).

Również funkcjonalnie, w ocenie Sądu, zapoznanie się z określonymi materiałami w siedzibie Urzędu nie jest substytutem zwrotu tych materiałów, zwłaszcza gdy chodzi o materiały specjalistyczne, wymagające starannej i czasochłonnej analizy, z użyciem pewnych narzędzi.

Wobec powyższego Sąd uznaje za trafny zarzut skargi celujący w naruszenie art. 12b ust. 6 Pgik. Należy przy tym zważyć, że owo naruszenie zostało wytknięte przez wrocławski Sąd w wyroku z dnia 24 maja 2021 r. Wprawdzie wskazany wyrok nie ostał się w obrocie prawnym, jednak badając skargę kasacyjną Sąd Naczelny podzielił argumentację wrocławskiego Sądu w zakresie stosowania art. 12b ust. 6 Pgik. Tym samym, będąc związany wykładnią prawa przedstawioną przez Sąd II instancji, Sąd w niniejszym składzie postrzega konieczność ścisłego wykonania przez organ obowiązku z art. 12b ust. 6 Pgik, zaś uchybienie organu stanowi naruszenie przepisów postępowania, czyli regulacji o charakterze procesowym.

Następnie przejść należy do charakteru i skutków tego naruszenia. Idąc za brzmieniem art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy p. p. s. a., nie każde naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę do uwzględnienia skargi. Ustawodawca wypowiada się w przywołanym przepisie o naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jeżeli zatem fakt, że skarżącemu nie zwrócono stosownej dokumentacji wraz z protokołem, nie mógł mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, to wówczas nie zaistnieje przesłanka uzasadniająca uwzględnienie skargi.

Jeżeli jednak niezwrócenie skarżącemu wskazanych dokumentów oraz protokołu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to zachodzi podstawa do uwzględnienia skargi na decyzję DWINGIK.

Rudymentarna jest zatem ocena istotności wpływu naruszenia prawa na wynik sprawy.

Do czynności, jakie może podjąć wykonawca prac geodezyjnych w sytuacji negatywnej weryfikacji zgłoszonych prac odnosi się przepis art. 12b ust. 7 Pgik: w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych lub kartograficznych ma prawo, w terminie 14 dni od otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji. Z przepisu art. 12b ust. 7 wynika więc, że otrzymanie protokołu warunkuje możliwość ustosunkowania się na piśmie wykonawcy prac geodezyjnych do wyników weryfikacji.

Gramatyczna analiza przepisu prowadzi do wniosku, że jeśli wykonawca nie otrzyma protokołu, to nie będzie mógł skorzystać z prawa ustosunkowania się do niego. Zdaniem Sądu "otrzymanie protokołu" nie może być zastąpione przez inną formę zapoznania wykonawcy prac w wynikami weryfikacji, skoro przepis stanowi wyłącznie o takiej formie zaznajomienia wykonawcy z wynikami weryfikacji.

Uprawnienie wykonawcy do ustosunkowania się na piśmie do wyników weryfikacji z art. 12b ust. 7 Pgik, w art. 12b ust. 8 przybierające prawną formę stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych, może modyfikować rozstrzygnięcie organu w kwestii przyjęcia wyników prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Mianowicie organ, wskutek analizy stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych, ma kompetencję do reformacji wcześniejszego, negatywnego wyniku weryfikacji, co przełoży się na pozytywny wynik weryfikacji, i w konsekwencji będzie oznaczać przyjęcie materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. To przyjęcie materiałów nie następuje w formie aktu administracyjnego, nie jest też inną czynnością lub aktem dotyczącym uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a więc nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej (taki pogląd wyraża doktryna i orzecznictwo: zob. Komentarz do Prawa geodezyjnego i kartograficznego pod red. Jacka Langa, Warszawa 2018, pkt 9 w uwagach do art. 12b; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2017 r. sygn. I OSK 2896/16, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach).

Organ ma jednak również kompetencję do nieuwzględnienia stanowiska wykonawcy prac (art. 12b ust. 8 Pgik), co przyniesie decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu materiałów złożonych przez wykonawcę.

Zdaniem Sądu znaczenie tej decyzji nie konsumuje się wyłącznie poprzez to, że może zostać ona poddana kontroli sądowej. Istotny walor prawny ma bowiem to, że warunkiem niezbędnym, przesłanką sine qua non dla wydania decyzji odmownej jest analiza stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych. Analiza, czyli zbadanie, rozważenie racji podniesionych w stanowisku wykonawcy prac.

Jeżeli nie poczyniono analizy tego stanowiska, to organowi brak będzie substratu do jego uwzględnienia/nieuwzględnienia. Tego stanowiska, w formie przewidzianej przepisami prawa, w niniejszym postępowaniu zabrakło. Należy przy tym odróżnić sytuację, w której wykonawca prac nie skorzysta z uprawnienia do zajęcia stanowiska wobec protokołu, czyli w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu nie ustosunkowuje się na piśmie do wyników weryfikacji. W takim przypadku rozstrzygnięcie organu, z tej pespektywy, byłoby prawidłowe, bowiem przedłożenie przez wykonawcę stanowiska nie jest jego obowiązkiem, a tylko uprawnieniem, z którego może lecz nie musi skorzystać.

W realiach sprawy mamy do czynienia z sytuacją, w której wykonawca nie mógł zająć stanowiska, ponieważ nie zwrócono mu stosownych materiałów w przewidziany prawem sposób.

Skoro zaś stanowiskiem tym organ nie dysponował, ponieważ wykonawca prac nie miał możliwości jego wyrażenia, co z kolei było rezultatem nieotrzymania stosownych materiałów, w tym protokołu, to nie sposób przyjąć, że decyzja jest prawidłowa, bowiem warunkiem decyzji prawidłowej, jak stanowi art. 12b ust. 8 Pgik jest analiza stanowiska wykonawcy, która z natury rzeczy musi poprzedzać jego ewentualne nieuwzględnienie.

Należy nadto zauważyć, że ustawodawca uwydatnia prawne i gwarancyjne znaczenie protokołu, w art. 12 ust. 3 Pgik czyniąc go jedyną formą utrwalenia wyników weryfikacji.

Nie przekazując tego dokumentu wykonawcy naruszono przepisy postępowania, i zdaniem Sądu mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotność wyraża się w powołanej wyżej argumentacji Sądu, a jej zasadnicze ramy wyznacza to, że protokół ma stanowić zbiór uchybień i nieprawidłowości, i warunkuje realną możliwość ustosunkowania się do niego przez wykonawcę. W sytuacji, gdy wykonawca nie otrzymuje protokołu, to jego prawo do ustosunkowania się do uchybień i nieprawidłowości zostaje istotnie podważone, ponieważ to protokół stanowi punkt odniesienia, wypełnia rolę szczególnego podparcia dla polemiki wykonawcy prac z organem. Idzie za tym ewentualna niepełna wiedza organu wydającego decyzję odmawiającą przyjęcia materiałów do zasobu, co skutkuje realną możliwością wydania decyzji wadliwej, podjętej bez kompletnej wiedzy o sprawie. W ocenie Sądu wyczerpuje to przesłankę istotności.

Zdaniem Sądu, oprócz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w kontrolowanym postępowaniu obecne są także symptomy naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, i będące w bliskości z wykazanymi naruszeniami prawa procesowego. Mianowicie nieprzekazanie protokołu narusza materialne prawa i obowiązki wykonawcy prac. Skoro przepis art. 12b ust. 7 Pgik daje wykonawcy 14 dni od dnia otrzymania protokołu, na ustosunkowanie się do uchybień i nieprawidłowości, to daje mu konkretne "prawo do ustosunkowania się".

Jeżeli wykonawca protokołu nie otrzyma, a przepis literalnie tak stanowi, to nie ma się do czego ustosunkować, faktycznie jest więc pozbawiony możliwości skorzystania ze swego prawa o charakterze materialnym, co będzie miało wpływ na wynik sprawy, ze wskazanych wyżej powodów.

Konkludując, będąc związanym wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, i adaptując ją przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Sąd w niniejszym składzie stwierdza wadliwość prawną poprzez błędne zastosowanie przez organ wskazanych przepisów art. 12b Pgik. Organ naruszył przepisy postępowania w takim stopniu, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto Sąd dopatrzył się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W efekcie doprowadziło to do orzeczenia o uchyleniu wydanych w sprawie decyzji administracyjnych.

Organ II instancji zachwiał także umocowaną w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego zasadą dwuinstancyjności w ten sposób, że wskazane przez niego powody odmowy przyjęcia materiałów do zasobu są na tyle odmienne od podanych przez organ I instancji, że powinno to prowadzić do powtórnego rozpoznania sprawy przez organ pierwszoinstancyjny.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ weźmie pod uwagę poczynione wyżej rozważania Sądu, zwróci wykonawcy prawidłowo sporządzony protokół weryfikacji, umożliwiając mu ustosunkowanie się do niego.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i art. 205 §1 p. p. s. a. zasądzając od organu II instancji na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.