Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 507/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.5
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 841/13 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 841/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r. skierowanym do Burmistrza Gminy Niepołomice M. B. zażądała "podjęcia stosownych działań mających na celu spowodowanie zaprzestania użytkowania zbiornika na ścieki (szamba) na nieruchomości w S. [...]".

Burmistrz Miasta i Gminy Niepołomice wszczął postępowanie w sprawie dotyczącej likwidacji zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe usytuowanego na nieruchomości położonej w S. oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym nr [...], stanowiącej współwłasność M. B., T. S. i J. S. .

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., znak [...] Burmistrz Miasta i Gminy Niepołomice umorzył postępowanie w sprawie wskazując, że ani w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 z późn. zm.) ani też w żadnym innym obowiązującym przepisie prawa nie odnalazł materialnej podstawy umożliwiającej wydanie decyzji administracyjnej nakładającej na właściciela nieruchomości obowiązek likwidacji zbiornika bezodpływowego w związku z wykonaniem obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej (na który to związek wskazywała w swoim wniosku z dnia [...] sierpnia 2011 r. M. B.). Burmistrz podniósł przy tym, że "ewentualny nakaz rozbiórki zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe mógłby być wydany wyłącznie w postępowaniu prowadzonym w sprawie legalności obiektu budowlanego z uwagi na naruszenie przepisów techniczno - budowlanych (tj. w sytuacji, w której brak byłoby zgody właściwego organu na wykonanie robót związanych z budową zbiornika lub też ze względu na niezgodność tych robót z przepisami prawa).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak [...] uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice z dnia [...] stycznia 2012 r., znak [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Burmistrz Miasta i Gminy Niepołomice decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., znak [...] umorzył postępowanie w sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2012 r., znak [...] uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice z dnia [...] lipca 2012 r., znak [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium zaleciło: (1) "złożenie w aktach sprawy poprzednich decyzji, które wydano w sprawie oraz szeregu dokumentów niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy (m.in. wypisu z rejestru gruntów, z którego wynikałby stan współwłasności nieruchomości i dokumentów potwierdzających przyłączenie części nieruchomości do kanalizacji sanitarnej w S. )"; (2) "udzielenie odpowiedzi na stawiane przez M. B. pytania dotyczące wyjaśnienia niektórych kwestii technicznych podłączenia budynku nr [...] do sieci kanalizacyjnej, a przede wszystkim wyjaśnienia pozostawienia szamba na działce oraz skierowania do postępowania skargowego pozostałych podnoszonych kwestii"; (3) "wydanie decyzji nakazującej M. B. wykonanie obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej" (4) "wzięcie pod uwagę podnoszonych przez T. S. zastrzeżeń i obaw co do szczelności istniejącego zbiornika na nieczystości (szamba) z którego korzysta M. B.".

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., znak [...] Burmistrz Miasta i Gminy Niepołomice działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie w sprawie likwidacji zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe usytuowanego na nieruchomości gruntowej położonej w S. (oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] , dla której księgę wieczystą Kw Nr [...] prowadzi Sąd Rejonowy w Wieliczce zamiejscowy VII Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w Niepołomicach), wszczęte na wniosek M. B., oznaczone sygnaturą: [...].

Uzasadniając to rozstrzygnięcie wskazano, że w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Burmistrz Miasta i Gminy Niepołomice: (1) złożył w aktach sprawy będące w jego posiadaniu poprzednie decyzje, które wydano w sprawie oraz dokumenty niezbędne do ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy (m.in. wypis z rejestru gruntów oraz protokół potwierdzający przyłączenie nieruchomości do kanalizacji sanitarnej w S. ); (2) stwierdził istnienie podstaw do wszczęcia odrębnego postępowania skargowego w zakresie zarzucanego przez M. B. "niedopełnienia obowiązków służbowych przez ZWIK" ustalając, że w toku postępowania, o którym mowa, powinny zostać wyjaśnione wszelkie sygnalizowane przez M. B. wątpliwości, w szczególności wątpliwości dotyczące protokołu odbioru technicznego przyłącza kanalizacji sanitarnej sporządzonego w dniu 8 kwietnia 2005 r. Tym samym organ uwzględnił wynikający także z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...] zarzut, że "(...) umarzając postępowanie w sprawie organ I instancji dokonał pewnego uproszczenia sprowadzając żądanie strony jedynie do likwidacji zbiornika (szamba) (...). Z brzmienia złożonego przez stronę pisma można zdaniem Kolegium odczytać również inne wnioski, które winny być rozpatrzone w odrębnym postępowaniu na przykład w postępowaniu skargowym"; (3) nie stwierdził istnienia podstaw do podjęcia decyzji w sprawie zarzucanego przez M. B. "niewykonania warunków technicznych" ustalając, że także ten zarzut powinien zostać objęty przedmiotem odrębnego (zapowiadanego wyżej) postępowania skargowego (4) podtrzymał wyrażone uprzednio w decyzji [...] Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice z dnia [...] grudnia 2011 r. stanowisko, że M. B. nie obciąża obowiązek przyłączenia nieruchomości (części budynku nr [...] w S. posadowionego na działce nr [...] , stanowiącej współwłasność M. B. oraz T. i J. małżeństwa S., do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej) - mając przy tym na uwadze, że: (a) brak wydzielenia odrębnej własności lokali mieszkalnych w budynku nr [...] świadczy na rzecz tezy, iż wykonanie przyłącza tylko w jednym z lokali jest równoznaczne z przyłączeniem całej nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej, (b) pozwolenie na budowę przyłącza wydane zostało dla całej posesji, zaś przyłącze wykonano dla całej posesji nr [...], (c) warunki techniczne przyłączenia posesji nr [...] do sieci wydane zostały T. S. , (d) M. B. nie występowała z wnioskiem o wydanie warunków technicznych i warunki takie nie zostały jej wydane - co świadczy o tym, że M. B. nie można zarzucić, iż nie dopełniła ona ciążącego na niej jako współwłaścicielu nieruchomości, obowiązku o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 z późn. zm.) a faktyczny brak przyłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej części budynku nr [...] posadowionego na nieruchomości gruntowej oznaczonej ewidencyjnie jako działka Nr [...] nie wiąże się z niewykonaniem przez M. B. tego obowiązku.

Na marginesie organ zasygnalizował, że decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...] Burmistrz Miasta i Gminy Niepołomice ustalił wobec M. B. obowiązek przyłączenia części budynku nr [...] posadowionego na działce nr [...] w S. do sieci kanalizacji sanitarnej lecz decyzja ta została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 września 2009 r. Dalej Burmistrz ustalił - odnosząc się "do podnoszonych przez T. S. zastrzeżeń i obaw co do szczelności istniejącego zbiornika na nieczystości (szamba) z którego korzysta M. B." - brak swojej właściwości w zakresie, który w istocie dotyczy kwestii objętej właściwością organów nadzoru budowlanego. Wskazał też, że decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., znak [...] zobowiązał M. B. do udostępniania - w czwarty piątek każdego następującego po sobie miesiąca - zbiornika bezodpływowego usytuowanego na działce nr [...] w S. - przedsiębiorcy posiadającemu zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych oraz że okres obowiązywania tej decyzji jest sukcesywnie przedłużany. Organ wskazał, że wyłączył do rozpatrzenia w toku odrębnych postępowań skargowych objęte treścią pisma M. B. z dnia [...] sierpnia 2011 r. żądania inne niż żądanie "podjęcia stosownych działań mających na celu spowodowanie zaprzestania użytkowania zbiornika na ścieki (szamba) na nieruchomości w S. [...]".

W dalszym też ciągu nie odnalazł w przepisach powszechnie obowiązującego prawa materialnej podstawy do merytorycznego załatwienia sprawy związanej z takim a nie innym (nie wyłączonym do rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu skargowym) żądaniem - w drodze decyzji administracyjnej. Podstawy takiej organ nie odnalazł w szczególności w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 z późn. zm.), która to ustawa nie przewiduje nałożenia na właściciela nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej obowiązku likwidacji zbiornika bezodpływowego w związku z wykonaniem obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej ani też w żadnym innym obowiązującym de lege lata przepisie prawa. Organ podtrzymał też swój uprzednio wyrażony wniosek, że ewentualny nakaz rozbiórki zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe mógłby być wydany wyłącznie w postępowaniu prowadzonym w sprawie legalności obiektu budowlanego z uwagi na naruszenie przepisów techniczno - budowlanych (tj. w sytuacji, w której brak byłoby zgody właściwego organu na wykonanie robót związanych z budową zbiornika lub też ze względu na niezgodność tych robót z przepisami prawa).

Organ nie znalazł też podstawy prawnej do podjęcia decyzji w sprawie zarzucanego przez M. B. "niewykonania warunków technicznych". Zarzut powinien być, zdaniem organu, rozpatrzony w toku odrębnego postępowania skargowego. Zalecane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze "udzielenie odpowiedzi na stawiane przez M. B. pytania dotyczące wyjaśnienia niektórych kwestii technicznych podłączenia budynku nr [...] do sieci kanalizacyjnej (...)" będzie możliwe po zakończeniu tego (zapowiadanego w niniejszej decyzji) postępowania skargowego.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła M. B., zarzucając jej naruszenie :

1. art. 105 § 1 K.p.a. poprzez umorzenie postępowania, z uwagi iż postępowanie zostało wszczęte na wniosek M. B., która sprzeciwia się umorzeniu postępowania,

2. brak wyjaśnienia sedna sprawy oraz brak wszczęcia i przeprowadzenia postępowania skargowego po uchyleniu wcześniejszej decyzji Burmistrza, decyzją z dnia [...].09.2012 r. znak [...], Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie,

3. brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego czym został naruszony art.7 i 77 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art.104 § 2 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a.,

4. całkowite pominięcie w sprawie dowodu tj. pisma [....], Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Miechowie z dnia [...].12.2010 r. oraz z dnia [...].04.2011 r. na które powołuje się skarżąca we wniosku z dnia [...].08.2011 r. wraz z nie podjęciem żadnych działań przez Burmistrza wskazanych w ww. piśmie PINB z Miechowa.

W uzasadnieniu odwołania M. B. podniosła, że sprzeciwia się umorzeniu postępowania administracyjnego i żąda szczegółowego wyjaśnienia wszystkich zarzutów i załatwienia zgodnie z przepisami prawa, które podniosła we wniosku z dnia [...].08.2011 r. do Burmistrza jako organu administracyjnego, a organ jest związany z żądaniami strony. Skarżąca podkreśliła, iż nie cofa swojego wniosku z dnia [...].08.2011 r., dopóki nie zostanie wszczęte inne postępowanie administracyjne z urzędu, w zakresie prowadzonej obecnie sprawy. Organ umorzył postępowanie naruszając art. 105 § 2 K.p.a. bowiem nie miał wniosku strony o jego umorzenie, na której to podstawie wszczął postępowanie administracyjne.

Wskazała, że Burmistrz nie podjął żadnych działań w związku z pismem, które zostało do niego skierowane z Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Miechowie już w dniu [...].12.2010 r. i następnymi pismami z dnia [...].04.2011 r. oraz [...].08.2011 r. które Burmistrz całkowicie pomija i pozostaje bezczynny.

Skarżąca zażądała przesłuchania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z Miechowa M. W. pod odpowiedzialnością karną, na okoliczność przesłanego pisma do Burmistrza z dnia [....].12.2010 r. znak; [...] i następne. Skarżąca stwierdziła, że nic jej również nie wiadomo, kiedy zostało wszczęte odrębne postępowanie skargowe i pod jaką sygnaturą się toczy. Podkreśliła, że "niniejsze postępowanie nie jest tematem i nie dotyczy wydawanych decyzji przez Burmistrza na czyszczenie szamba, które Burmistrz wydaje dla skarżącej z naruszeniem prawa, ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, które podnosi w pkt 5 na str. 4. skarżonej decyzji". Burmistrz ma obowiązek doprowadzenia do likwidacji szamba zgodnie z prawem i wydanymi dokumentami, w tym ww. warunkami technicznymi i zaprzestania użytkowania szamba, które pozostaje z naruszeniem prawa."

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak [...] działając na podstawie przepisów oraz art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy powołał się na art. 105 K.p.a. Odnosząc się do pojęcia "bezprzedmiotowości postępowania" wskazał, iż zgodnie z orzecznictwem sądowym, decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12.09.2012 r., sygn. II GSK 1096/12). Bezprzedmiotowość postępowania jest konsekwencją bezprzedmiotowości sprawy administracyjnej, której to postępowanie dotyczyło. Zachodzi ona w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Z kolei sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas też jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy też negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 08.11.2011 r. sygn. II SA/Op 226/11).

Wskazując na kwestię bezprzedmiotowości postępowania, o której mowa wyżej, organ II Instancji uznał za konieczne odniesienie się do przepisów materialnych, w szczególności ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, która reguluje, w jaki sposób powinny być odprowadzane ścieki z nieruchomości i jakie kompetencje w tym zakresie przysługują gminom. Nie ulega wątpliwości, że ustawa ta w art. 5 ustanawia dla właścicieli nieruchomości obowiązek przyłączenia ich nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, jeżeli sieć taka została wybudowana. Jak stwierdził WSA w Lublinie w wyroku z dnia 25.10.2011 r., sygn. II SA/Lu 700/11, jeżeli sieć kanalizacyjna istnieje, to posiadanie zbiornika bezodpływowego, nawet spełniającego wszelkie wymagania, nie zwalnia właściciela nieruchomości z obowiązku podłączenia tej nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Z obowiązku tego zwalnia właściciela jedynie posiadanie przydomowej oczyszczalni ścieków. Tym niemniej z przepisów powoływanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w żaden sposób nie wynika kompetencja organu gminy do nakazania właścicielowi nieruchomości zlikwidowania zbiornika bezodpływowego na ścieki (szamba), z jakiego dotychczas korzystano. Zaktualizowanie się po stronie właścicieli nieruchomości obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, nie jest automatycznie związane z zaistnieniem po stronie tych właścicieli obowiązku fizycznego zlikwidowania zbiornika bezodpływowego na działce. Zatem Kolegium - pomimo zarzutów zawartych w odwołaniu - przychyla się do stanowiska zajętego przez organ I instancji, że brak jest po stronie Burmistrza Niepołomic podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji administracyjnej zgodnie z wnioskiem strony, tj. decyzji orzekającej o obowiązku zlikwidowania zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe i nakazanie zaprzestania jego użytkowania. Natomiast zarzuty strony skarżącej z zakresu przepisów prawa budowlanego, tj. odnoszące się do warunków technicznych użytkowania przedmiotowego zbiornika bezodpływowego, co do zasady podlegają weryfikacji przez organy nadzoru budowlanego i stąd też pozostają poza zakresem niniejszego rozstrzygnięcia, a tym samym kontroli organu odwoławczego.

Odnosząc się do treści odwołania SKO wskazało, że strona skarżąca dołączyła do odwołania pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Miechowie - wyznaczonego jako organ właściwy w sprawie dotyczącej przyłączenia do kanalizacji sanitarnej budynku mieszkalnego w S. nr [...]. W piśmie z dnia [...].12.2010 r. PINB stwierdza, powołując się na zebrany materiał dowodowy, że nieruchomość ww. podłączona jest do sieci sanitarnej w części, tj. zajmowanej przez Państwa T. i J. S. ; natomiast pozostała część budynku mieszkalnego użytkowanego przez M. B. nie jest włączona w sieć kanalizacyjną i jest podłączona do wybieralnego zbiornika na nieczystości ciekłe. Zatem, w ocenie PINB, warunki dla budowy przyłącza kanalizacyjnego nie zostały spełnione i powstała sytuacja spowodowała naruszenie przepisów, gdyż na nieruchomości nadal istnieje użytkowany zbiornik na nieczystości ciekłe. Stąd też PINB zwraca się do Burmistrza Niepołomic o podjęcie działań prawnych w tej sprawie.

Kolegium zwróciło uwagę, że przedstawione w ww. piśmie kwestie dotyczą spełnienia lub nie przez daną inwestycję warunków technicznych dla budowy przyłącza kanalizacyjnego, stąd też podlegają ocenie przez organy nadzoru budowlanego. Natomiast organem takim nie jest ani Burmistrz Miasta i Gminy Niepołomice, ani też Kolegium Odwoławcze. Wobec tego oczekiwanie od organu I instancji (Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice) wydania decyzji nakazującej zlikwidowanie zbiornika bezodpływowego, w ocenie Kolegium nie znajduje podstawy prawnej.

Z kolei odnosząc się do zarzutu odwołania co do niesłusznego zastosowania przez organ art. 105 § 1 K.p.a., zamiast art. 105 § 2 K.p.a. Kolegium wyjaśniło, że umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 2 K.p.a. jest pozostawione uznaniu organu administracyjnego, który, w przypadku istnienia łącznie wszystkich przesłanek stosowania tego przepisu, może je umorzyć. Przepis art. 105 § 1 K.p.a. ma zastosowanie tylko w tych przypadkach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 03.04.2012 r. sygn. II SA/Kr 194/12).

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. B., zarzucając jej:

1. naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. i art.138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w zakresie umorzenia postępowania - likwidacji szamba po przyłączeniu nieruchomości nr [...] do sieci kanalizacyjnej, stwierdzonej w Wyroku WSA w Krakowie do sygn. akt II SA/Kr 638/12, z dnia 18 września 2012 r.

2. naruszenie art. 7, 8 K.p.a. oraz art. 12 K.p.a. oraz art. 61 § 4 K.p.a. oraz art. 65 K.p.a.

3. naruszenie art. 75, 77 K.p.a., art. 78, 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a.

4. nie podjęcie żadnych działań w celu likwidacji szamba w reakcji na przesłane pismo PINB w Miechowie znak; [...], dotyczące stanu technicznego szamba z dnia [...].12.2010 r., [...].04.2011 r. oraz [...].08.2011 r. a także w toku prowadzonego obecnego postępowania.

Nadto skarżąca wniosła o stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przewlekłości postępowania.

W uzasadnieniu skargi M. B. wskazała, że nie zgadza się na umorzenie postępowania, powołanego art. 105 § 1 K.p.a., bowiem postępowanie toczy się z jej wniosku i zgodnie z art. 105 § 2 K.p.a. decyzja o umorzeniu może zapaść wyłącznie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte. Wskazała, że Burmistrz chce ukryć sprawę do której sam doprowadził dokonując samowolnej rozbudowy sieci kanalizacyjnej niezgodnie z projektem i podłączenie posesji w całkiem innym miejscu, niż określają to warunki techniczne, czego efektem jest pozostawienie szamba na wspólnej posesji nr [...] w S. , pomimo iż dokumentacja wskazuje podłączenie całej nieruchomości nr [...] do wybudowanej sieci kanalizacyjnej (inwestorem budowy był Burmistrz gminy Niepołomice). Podniosła, że warunki techniczne zostały wydane tylko dla T. S. i określały one podłączenie całej posesji do sieci kanalizacyjnej w miejscu kanalizacji wiejskiej (szamba). Warunków tych T. S. nie spełniła, jednak ZWiK w Niepołomicach, tą nieprawidłowość przyjął poprzez spisanie protokołu odbioru technicznego, nie dokonując kontroli gdzie zostało wykonane podłączenie oraz dlaczego T. S. nie dokonała likwidacji szamba. Faktycznie podłączono tylko część budynku nr [...] a w protokole wpisano fikcyjnie, iż stwierdzono wykonanie przyłącza o długości 3 m zgodnie z wydanymi warunkami technicznymi, przy czym wskazane warunki nie określały żadnej budowy przyłącza o długości 3 m.

WSA w Krakowie w wyroku do sygn. akt II SA/Kr 638/12 z dnia 18 września 2012 r. stwierdził, że M. B. nie ma obowiązku przyłączenia nieruchomości nr [...] do sieci sanitarnej, bowiem nieruchomość ta została podłączona dokumentem już w 2005 r. protokołem odbioru technicznego z dnia [...].04.2005r.

Skarżąca kategorycznie stwierdziła: "żądam likwidacji szamba i podjęcia decyzji zgodnie z warunkami technicznymi wydanymi dla T. S., wydane dla całej posesji nr.[...]" oraz wskazała, że "Skarżąca nie domagała się wydania decyzji administracyjnej likwidacji szamba na podstawie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie tak jak podnosi Burmistrz, żądałam podjęcia decyzji przez Burmistrza nie wykonania warunków technicznych, braku likwidacji szamba" Wskazała, że Burmistrz Gminy Niepołomice naruszył także art. 65 K.p.a. gdyż skoro nie był kompetentny w sprawie jej wniosku winien go przesłać w terminie 7 dni do właściwego organu. Burmistrz nie przesyłając wniosku z dnia 03.08.11 r. do żadnego innego organu, miał obowiązek wystąpić do sądu karnego przeciwko T. S. o jej ukaranie z art. 93 pkt. 6 Prawa Budowlanego. Burmistrz miał obowiązek nakazania T. S. zlikwidowania szamba zgodnie z wydanymi dla niej warunkami technicznymi, "jeżeli tego nie uczynił winien dokonać przymusowej realizacji z urzędu i kosztami obciążyć T. S. , jeżeli będzie się uchylała od kosztów, winien wszcząć egzekucje i ściągnąć należność".

Skarżąca dalej wskazała, że stosowanie szamba po przyłączeniu nieruchomości do sieci kanalizacyjnej jest zabronione, zbiorniki na nieczystości ciekłe mogą być stosowane tylko na działkach budowlanych mniemających możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej. Organ II instancji wydając decyzję naruszył art.107 § 3 K.p.a., bo organ za wyjątkiem art. 105 § 1 K.p.a. nie przytoczył żadnych przepisów prawnych

W odpowiedzi na skargę, zawartej w piśmie z dnia [...] września 2013 r., uczestnicy T. i J. S. wskazali, że warunki techniczne nie zostały wydane dla całej nieruchomości a jedynie na ich wniosek, gdyż ze składanych oświadczeń wyłączyli M. B.; szambo zostało pozostawione dla M. B., która go użytkuje; wyrażają zgodę aby jej zlikwidowała. Wskazali na liczne postępowania toczące się przed Sądem Rejonowym w Wieliczce dotyczące prób rozwiązania kwestii kanalizacji sanitarnej na wspólnej działce skarżącej i uczestników w drodze postępowań przed sądem cywilnym.

Na rozprawie w dniu 15 listopada 2013 r. pełnomocnik skarżącej złożył pismo w sprawie – załącznik do protokołu rozprawy, w którym sprecyzował skargę, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i zarzucił naruszenie art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a., art. 7 i 77 K.p.a.

W uzasadnieniu wskazał, że rozstrzygnięcie musi budzić wątpliwości, skoro wcześniej organ nadzoru budowlanego uznał, że sprawa likwidacji zbiornika należy do właściwości Burmistrza Gminy Niepołomice. Jeśli organ I instancji uważa, że ustaleń faktycznych relewantnych dla oceny żądań skarżącej wolno mu dokonać w osobnym postępowaniu, nie może to być przesłanką do umorzenia pierwotnego postępowania, a co najwyżej do jego zawieszenia (art. 97 § 1 pkt 4 Kpa). Decyzja organu I instancji zapadła więc co najmniej z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a.

Podniósł nadto, że MWINB w Krakowie w postanowieniu nr [...] z dnia [...].08.2013 r. uznał, iż organem właściwym do rozpoznania sprawy likwidacji zbiornika jest organ gminy. W związku z powyższym stanowisko organu mówiące o braku podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji zgodnie z wnioskiem strony, wydaje się być chybione. W istocie bowiem postawa wymienionych organów prowadzi do negatywnego sporu kompetencyjnego, dotyczącego żądania skarżącej - zaś umorzenie postępowania przed organem gminy prowadzi do sytuacji, w której to na skarżącą przerzucono konieczność rozstrzygania owego sporu. W sytuacji, gdy każdy z organów uznał, że żądanie skarżącej powinien załatwić ów drugi organ a następnie organ gminy stwierdził, że nie ma prawnych podstaw do rozstrzygania o żądaniu skarżącej, środki odwoławcze wnoszone przez skarżącą stanowią w istocie głos w dyskusji pomiędzy organami. Taka sytuacja jest niedopuszczalna na gruncie zasad postępowania administracyjnego - skoro spory o właściwość są odrębną kategorią spraw administracyjnych niż sprawy praw i obowiązków obywateli (art. 1 pkt 1 i 3 K..p.a.), niedopuszczalne jest wydawanie przez organ rozstrzygnięć właściwych dla załatwienia sprawy indywidualnej w sytuacji w której występuje przede wszystkim spór o właściwość. Skoro organ wyższego stopnia skonstatował, iż żądanie skarżącej winien rozpoznawać inny organ, to organ ten nie miał żadnych podstaw do twierdzenia, jakoby postępowanie było bezprzedmiotowe. Wszak bezprzedmiotowość oznacza brak faktycznej lub prawnej podstawy rozstrzygnięcia, tymczasem konstatacja organu świadczy o istnieniu obu tych determinant. Wobec takiego stwierdzenia organ winien był więc uchylić skarżoną decyzję, podanie skarżącej podlegało bowiem przekazaniu do właściwego organu, stosownie do art. 65 § 1 K.p.a.

Na rozprawie pełnomocnik Skarżącej cofnął skargę w zakresie żądania "stwierdzenia przez Sąd przewlekłości postępowania".

Wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 841/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania.

Zdaniem Sądu w pierwszej kolejności wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie nie bez znaczenia jest stan prawny wynikający z dotychczas wydanych ostatecznych decyzji administracyjnych oraz prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dotyczących sposobu utylizacji nieczystości ciekłych z nieruchomości nr [...] w S. . Prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie II SA/Kr 638/12 przesądzone zostało, że M. B. nie obciąża obowiązek przyłączenia ww. nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej w S. . Sąd stwierdził, że z urzędu znany jest mu ustalony w tym wyroku stan faktyczny i prawny. Skarżąca konsekwentnie zaskarżała i kwestionowała wszelkie decyzje, które ten obowiązek nakładały, wskazując że obowiązek ten jest - między innymi - dlatego niezasadny, że nieruchomość nr [...] w S. do kanalizacji sanitarnej jest już podłączona.

Równocześnie poza sporem jest, że ze zbiornika wybieralnego (szamba) korzysta wyłącznie skarżąca, podczas gdy pozostali współwłaściciele nieruchomości – T. S. i J. S. korzystają z kanalizacji sanitarnej, do której przyłączyli tą część nieruchomości budynkowej, z której korzystają. Jest to okoliczność wynikająca również z innych prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, dotyczących skarg na decyzje przedłużające z urzędu decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice z dnia [...] stycznia 2006 r. ([...]) nakładającą na M. B. obowiązek uiszczania w terminie do 28 dnia każdego miesiąca opłat za opróżnienie zbiornika bezodpływowego usytuowanego na nieruchomości gruntowej położonej w S. nr [...] i transportu nieczystości ciekłych do punku zlewnego (wyroki WSA w Krakowie sygn. IISA/Kr 746/11; IISA/Kr 863/08, II SA/Kr 694/10; IISA/Kr 894/11, IISA/Kr 850/12). Innymi słowy stan sprawy przedstawia się w ten sposób, że Skarżąca domaga się nakazania likwidacji zbiornika wybieralnego (szamba) na nieruchomości nr [...] w S. , którego jest jedynym użytkownikiem, jednocześnie uprzednio (skutecznie) kwestionując swój obowiązek przyłączenia się do sieci kanalizacji sanitarnej wybudowanej w miejscowości S. Oceny zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji organu I Instancji dokonywać należy zatem w kontekście ww. ustaleń.

Zdaniem Sądu, istotą żądań skarżącej nie jest fizyczna likwidacja nieużywanego szamba (bo taka sytuacja nie ma miejsca w sprawie) ale doprowadzenie do sytuacji w której szambo nie będzie używane. Powstaje zatem pytanie jaki jest alternatywny sposób dla odprowadzania nieczystości ciekłych Skarżącej, jeżeli nie mają być one odprowadzane do szamba. Alternatywą jest korzystanie z kanalizacji sanitarnej. Wynika to wprost z art. 5 ust. 1 pkt. 2 i 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz. U. z 2012 poz.391).

Burmistrz Gminy, zgodnie z art. 5 ust. 6 i 7 powołanej wyżej ustawy sprawuje nadzór nad realizacją obowiązków określonych w ust. 1 ustawy, a w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku. Obowiązek ten to przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych.

Celem ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach jest (w zakresie gospodarki nieczystościami ciekłymi) zapobieganie sytuacjom, w którym ścieki będą utylizowane w sposób zagrażający życiu i zdrowiu ludzi oraz środowisku naturalnemu. Ustawa przewiduje trzy formy ich dopuszczalnej utylizacji: poprzez gromadzenie w szczelnych zbiornikach wybieralnych (szambach) opróżnianych przez uprawnione podmioty, podłączenie do kanalizacji sanitarnej, ewentualnie utylizacja poprzez przydomową oczyszczalnię ścieków. W niniejszej sprawie skarżąca nie twierdzi, że posiada przydomową oczyszczalnię ścieków, zatem ta kwestia nie podlega rozważaniu, pozostaje zatem kanalizacja sanitarna lub zbiornik wybieralny (szambo). Nie jest możliwa akceptacja sytuacji, w której obywatel nie korzysta z żadnej z wyżej wymienionych form utylizacji ścieków. Alternatywą byłoby wówczas odprowadzenie ścieków do wód lub gruntu, co jest kategorycznie niedopuszczalne.

Burmistrz Gminy Niepołomice w ramach pełnienia swojego obowiązkowego nadzoru nad wskazanym wyżej obowiązkiem prawidłowej gospodarki nieczystościami ciekłymi przez mieszkańców gminy, wydał decyzje, mocą której nakazał M. B. przyłączenie nieruchomości do kanalizacji sanitarnej. Decyzja ta została przez Skarżąca skutecznie zakwestionowana i ostatecznie obowiązek taki jej nie obciąża. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminie nie daje Burmistrzowi innych podstaw prawnych do wyegzekwowania obowiązku nieużywania szamba w sytuacji dostępności do kanalizacji, a w szczególności nie daje podstaw do jakiejkolwiek formy likwidacji czynnego (używanego) szamba. Nie ma też podstaw prawnych aby obowiązek ten wzięła na siebie (wykonała i sfinansowała ze środków publicznych przyłączenie mieszkańca do kanalizacji) gmina. Na marginesie jedynie wypada zauważyć, że najprostszą metodą likwidacji zbiornika bezodpływowego na nieruchomości nr [...] w S. jest dobrowolne, samodzielne przyłączenie przez skarżącą zajmowanej przez nią części nieruchomości budynkowej do istniejącej od lat w tym rejonie kanalizacji sanitarnej.

W trybie art. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, burmistrz może jedynie wydać decyzję, w której ustala obowiązek uiszczania opłat za odbieranie odpadów komunalnych lub opróżnianie zbiorników bezodpływowych; wysokość opłat i terminy ich uiszczania oraz sposób i terminy udostępniania pojemników lub zbiorników w celu ich opróżnienia. Decyzja taka została wydana i jest systematycznie przedłużana. Jest to forma zapobiegania nielegalnej utylizacji nieczystości ciekłych. Słusznie zatem organ umorzył postępowanie w sprawie nakazania likwidacji szamba, gdyż postępowanie było w istniejącym stanie faktycznym i prawnym bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Natomiast zgodnie z § 2, organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Przepis art. 104 § 1 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, przez którą rozumie się właśnie rozstrzygnięcie merytoryczne o prawach i obowiązkach strony, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. I właśnie art. 105 § 1 K.p.a. stanowi, że tę inaczej załatwiającą sprawę decyzję wydaje się, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Instytucję umorzenia postępowania wiąże się w piśmiennictwie z powstaniem trwałej i nieusuwalnej przeszkody w kontynuacji postępowania (A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne, 1996, s. 160), zastojem trwałym i ostatecznym postępowania (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 459), co różni tę instytucję od zawieszenia postępowania, w której przeszkoda w prawidłowym prowadzeniu postępowania ma charakter przeszkody przemijającej i usuwalnej. Przepis art. 105 K.p.a. kładzie jednak akcent nie na przeszkodę w prowadzeniu postępowania, lecz na bezprzedmiotowość, czyli brak przedmiotu postępowania administracyjnego.

Art. 105 K.p.a. rozróżnia obligatoryjne i fakultatywne umorzenie postępowania. Podstawą obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego jest przepis art. 105 § 1 K.p.a., przy czym organ prowadzący postępowanie powinien z urzędu badać, czy postępowanie "z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe"; podstawą zaś fakultatywnego umorzenia postępowania jest przepis art. 105 § 2 K.p.a., który uprawnia organ administracji publicznej do oceny, czy wniosek strony o umorzenie postępowania zasługuje na uwzględnienie pod kątem warunków w tym przepisie przewidzianych. W razie umorzenia fakultatywnego organ administracji publicznej działa na podstawie uznania (administracyjnego), lecz jest to uznanie ograniczone ze względu na te właśnie ustawowe warunki dopuszczalności umorzenia. Nie jest jednak tak jak chce skarżąca, że postępowanie wszczęte na wniosek jedynie na wniosek może zostać umorzone, nawet gdyby było bezprzedmiotowe w powołanym wyżej rozumieniu tego przepisu

W wyroku NSA z dnia 18 kwietnia 1995 r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 80, przyjęto, że: "Z bezprzedmiotowością postępowania (art. 105 K.p.a.) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy". Zdaniem Sądu, taka właśnie sytuacja w niniejszej sprawie zachodzi, co wynika z przytoczonych powyżej rozważań dotyczących stanu prawnego i faktycznego sprawy. Powyższy przepis ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania i załatwienia w drodze decyzji administracyjnej. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało umorzone na podstawie § 1 art. 105 K.p.a., nie zaś § 2, co wynika z podstawy prawnej decyzji. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. poprzez umorzenie postępowania wbrew wyraźnemu sprzeciwowi skarżącej.

Zarzuty skargi dotyczące nieuwzględnienia przez organy pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Miechowie z dnia [...] grudnia 2010 r. w niniejszej sprawie są nieuprawnione. Po pierwsze, pismo to nie jest żadną formą działania administracji publicznej, jest korespondencją w sprawie, w której organ wyraża swój pogląd. Jak wynika z treści tego pisma PINB w Miechowie prowadził wówczas sprawę "stanu technicznego zbiornika na nieczystości ciekłe przy budynku mieszkalnym nr [...] w S. , współwłasność Teresy i J. S. oraz M. B.". W ramach tego postępowania skierował do Burmistrza Niepołomic wspomniane pismo, w którym oznajmia, że zgodnie z jego ustaleniami warunki dla budowy przyłącza kanalizacyjnego nie zostały spełnione, co narusza prawo. Równocześnie wzywa Burmistrza do spowodowania nakazania rozbiórki szamba. Niestety nie podaje równocześnie żadnych podstaw prawnych tego żądania, poza art. 6,7,8,9 K.p.a. i Konstytucji RP.

Jeżeli organ nadzoru budowlanego stwierdza, że realizacja robót budowlanych miała miejsce niezgodnie z przepisami prawa budowlanego to jego obowiązkiem jest wszcząć postępowanie z urzędu i sprawę załatwić stosownie do ustalonego stanu faktycznego. Nadto wskazać należy, że wspominane w piśmie pełnomocnika skarżącej postanowienie nr [...] z dnia [...].08.2013 r. Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie znajduje się w aktach sprawy, a wydane zostało kilka miesięcy po wydaniu decyzji przez organ II Instancji i nie jest też wiadome, w jakiej sprawie zostało wydane. Okoliczność ta jednak nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż rolą sądu administracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej a zatem ocena, czy organ działał w zgodzie z przepisami prawa w chwili wydania decyzji administracyjnej.

Zdaniem Sądu, nie znajduje także uzasadnienia zarzut sformułowany przez pełnomocnika, a dotyczący tej okoliczności, że organy (powiatowy inspektor nadzory budowlanego oraz burmistrz) pozostają w negatywnym sporze kompetencyjnym. W tym miejscu należy przytoczyć ustalenia wynikające z wyroku WSA w Krakowie sygn. IISA/Kr 389/13 (znanego Sądowi z urzędu) w którym Sąd stwierdza, że: "postępowanie administracyjne dotyczące przebudowy instalacji wodociągowej istniejącej instalacji w budynku mieszkalnym nr [...] na działce nr [...] w S. bez wymaganego pozwolenia na budowę w trybie tzw. postępowania naprawczego wcześniej toczyło się przed organami administracji publicznej jak i sądem administracyjnym i zostało prawomocnie zakończone. Bowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Myślenicach decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie w tej sprawie. Następnie Małopolski Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 475/10 oddalił skargę na powyższą decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2414/10 oddalił skargę kasacyjną." Wszystkie te okoliczności oznaczają nie to, że organy są w sporze kompetencyjnym ale to, że każdy z organów we własnym zakresie i zgodnie ze swoimi ustawowymi kompetencjami wynikającymi z przepisów prawa materialnego, prowadzi konkretne postępowanie administracyjne, które kończy decyzją o umorzeniu postępowania. Spór o właściwość powstaje wówczas, gdy co najmniej dwa organy administracji publicznej uznają się jednocześnie za właściwe (niewłaściwe) do załatwienia tej samej sprawy administracyjnej, czyli tego samego żądania strony (stron), opartego na tej samej podstawie prawnej sprawy i w tym samym stanie faktycznym. Nie ma wspólnej podstawy prawnej dla działania powiatowego inspektora nadzoru budowlanego oraz burmistrza. Aby mówić o istniejącym sporze kompetencyjnym (negatywnym), organ do którego wpłynął wniosek, musiałby przekazać sprawę innemu organowi stwierdzając uprzednio, że jest niewłaściwy, zaś organ któremu sprawę przekazano, doszedłby do identycznego wniosku. W takiej sytuacji postępowanie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego może zostać wszczęte również na żądanie strony, choć co do zasady obowiązek ten obciąża ten organ, któremu sprawa została przekazana.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniosła M. B. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA w Krakowie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w sytuacji, gdy decyzja organu została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.,

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej, na której oparł się Sąd przy wydawaniu zaskarżonego wyroku oraz brak odniesienia się w uzasadnieniu do zarzutów skarżącej.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny nietrafnie uznał za bezzasadny zarzut naruszenia art. 105 K.p.a. twierdząc, że w przedmiotowym postępowaniu zachodzi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuowaniu postępowania nie wskazując jednakże w uzasadnieniu wyroku tej przeszkody. Zgodnie z wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 461/13 "Bezprzedmiotowość zachodzi wtedy, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania albo utraciła taki charakter w jego toku". W przedmiotowej sprawie nie zachodzą wymienione przesłanki, a toczące się postępowanie ma charakter sprawy administracyjnej. Wcześniej organ nadzoru budowlanego uznał, że sprawa likwidacji zbiornika należy do właściwości Burmistrza Gminy Niepołomice zaś postępowanie skargowe, o jakim wspomina organ I instancji nie skutkuje wydawaniem decyzji zgodnych z żądaniem skarżącej. Ponadto nawet jeśli organ I instancji uważa, że ustaleń faktycznych relewantnych dla oceny żądań skarżącej wolno dokonać mu w osobnym postępowaniu nie może być przesłanką do umorzenia pierwotnego postępowania, a co najwyżej do jego zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Tym samym wyrok wydany został z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., gdyż nie było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego a tym samym do oddalenia skargi.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się w żadne sposób do podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji jedynie przywołał podstawę prawną skargi wniesionej przez skarżącą nie odnosząc się do zarzutów naruszenia K.p.a. Sąd nie wykazał dlaczego nie doszło do naruszenia ww. przepisów jak również nie stwierdził, że zarzuty te są bezzasadne i nie ma potrzeby ich wyjaśniania. Nieodniesienie się w żaden sposób do zarzutów stwarza wrażenie braku kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sprawa rozpoznawana jest przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Z urzędu brana jest pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez M. B. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. dalej jako K.p.a.). Organy administracji wyjaśniły wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W pełni podzielić należy zaaprobowany przez Sąd I instancji pogląd organów administracji, że brak było podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego przez Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice w sprawie likwidacji zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe znajdującego się na działce o nr ew. [...] w S. .

Art. 7 Konstytucji RP stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Także art. 6 K.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Skoro żaden przepis prawa nie dawał Burmistrzowi podstaw do podejmowania czynności dotyczących ww. zbiornika, to wszczęte w tej sprawie postępowanie należało umorzyć. Prowadzenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy nie ma przepisu prawa materialnego, na podstawie którego organ administracji mógłby wydać rozstrzygniecie nakładając na stronę obowiązek lub przyznając jej prawo jest niedopuszczalne. Jeśli postępowanie takie zostało już wszczęte to organ administracji ma obowiązek je zakończyć - umorzyć. Bezprzedmiotowość postępowania ma bowiem miejsce także wówczas, gdy organ administracji nie ma podstawy prawnej do prowadzenia postępowania. W konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. tym samym organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymując w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania. Nie było bowiem podstaw do eliminowania tej prawidłowej decyzji z obrotu prawnego.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi wynikające z tego przepisu. Przedstawione w uzasadnieniu wyroku argumenty pozwalają na odtworzenie motywów, którymi Sąd kierował się wydając zaskarżony wyrok oraz ocenę prawidłowości zajętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowiska.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 77 K.p.a. stwierdzić należy, że nie mógł on być przedmiotem oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak stanowi art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Nieodzownym elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej jest m.in. wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych.

Art. 77 K.p.a. składa się z czterech jednostek redakcyjnych (paragrafów). W zarzucie zawartym w skardze kasacyjnej wskazano zaś ogólnie na naruszenie ww. przepisu nie wskazując, który paragraf lub paragrafy tego przepisu został naruszony. Nie sprecyzowano też zarzutu naruszenia tego artykułu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może w zastępstwie strony postępowania dokonywać sprecyzowania zarzutów skargi kasacyjnej i ustalać, które przepisy wymienionego artykułu, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten może być więc naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie wynagrodzenia z tytułu dzielonej pomocy prawnej (art. 250 P.p.s.a.), gdyż art. 209 P.p.s.a. i art. 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), pełnomocnik skarżącego winien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie wniosek wraz z oświadczeniem, o jakim mowa w tym przepisie.