Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 8/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.106 kpa
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art.56, art.64.
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka- Duda Sędziowie: AWSA Janusz Kasprzycki WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi B.W. i K.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] w przedmiocie warunków zabudowy skargę oddala


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia ............2006 r., ..................., po rozpatrzeniu odwołania K.W. i B.W. od decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta O. w dniu ................2006 r., nr ...............ustalającej na wniosek W.P. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "Budowa kiosku handlowego" na działce nr ............położonej w O. przy................, działając na podstawie art. 52 ust. 1-3, art. 53 ust. 4, art. 54, art. 61 ust. 1 pkt 1-5, ust. 5 art. 63 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że na wniosek W.P., Prezydent Miasta O. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "Budowa kiosku handlowego" na działce nr ........położonej w O. przy ul.......... W uzasadnieniu decyzji wskazano, że teren, na którym planowana jest inwestycja nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i brak jest obowiązku jego uchwalenia, stąd postępowanie przeprowadzono w trybie art. 59 i następnych ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano, iż w toku postępowania stwierdzono łączne spełnienie przesłanek opisanych przepisem art. 61 ust. 1 ustawy, a projekt decyzji sporządzony został przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów.

Z odwołaniem od powyższej decyzji wystąpili K.W. i B.W. podnosząc w szczególności nieprawidłowości w nabyciu działki planowanej do zabudowy, jak również i to, że działka jest usytuowana w bezpośrednim sąsiedztwie drogi publicznej, a realizacja inwestycji doprowadzi do pogorszenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zarzucili, iż realizacja inwestycji doprowadzi do naruszenia interesów osób trzecich poprzez ograniczenie widoczności, niemożliwość poszerzenia drogi i wykonania chodników, a orzekający w sprawie organ administracji wydał rozstrzygnięcie z pominięciem stanowiska odwołujących się, jak i radnych gminy. Odwołujący się wskazali wreszcie, iż pozbawiono ich czynnego udziału w postępowaniach uzgadniających, w szczególności w postępowaniu prowadzonym przez zarządcę drogi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, że z ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że w obszarze - w którym znajduje się wnioskowana do zabudowy nieruchomość - nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie planowana inwestycja nie kwalifikuje się jako inwestycja celu publicznego w rozumieniu art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji organy obydwu instancji, wydając decyzję w niniejszej sprawie, zobowiązane były zastosować regulację opisaną w art. 59 i następnych ustawy. W myśl art. 59 ust. 1 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia warunków zabudowy. W takiej sytuacji sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4 ustawy). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w sytuacji łącznego spełnienia warunków wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy. Wobec zgromadzonych w postępowaniu dowodów, Kolegium stwierdziło, iż istniały przesłanki dla ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Wskazano, że treść sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wskazanych art. 61 ust. 1-5 ustawy, o której mowa w § 3 ust. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dawała podstawy dla ustalenia warunków zabudowy. Zarówno sposób przeprowadzenia analizy, jak i jej wyniki załączone do kwestionowanej decyzji, Kolegium oceniło jako wiarygodne i rzetelne, a także stwierdziło, że sama analiza została sporządzona w sposób prawidłowy i zgodny z przywoływanymi powyżej przepisami wykonawczymi.

Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy jest rozstrzygnięciem wydawanym na pierwszym etapie przygotowywania procesu inwestycyjnego i nie przesądza tego, czy inwestycja będzie zrealizowana. Istota decyzji wydawanej w niniejszym postępowaniu sprowadza się do tego, że orzekające w sprawie warunków zabudowy organy administracji publicznej zobowiązane są do wskazania inwestorowi wszelkich warunków wynikających z przeprowadzonej w obszarze analizy oraz z przepisów szczególnych, z których obowiązany jest wywiązać się inwestor (na etapie projektowania inwestycji), aby planowaną inwestycję zrealizować. Na obecnym etapie postępowania nie wymaga się ani ostatecznego wskazania posadowienia inwestycji w terenie, a projekt architektoniczny nie jest wiążący dla organów administracji planistycznej, ani nie jest on w niniejszym postępowaniu wymagany. Dopiero organy administracji budowlanej zobowiązane są na kolejnym etapie postępowania - o pozwolenie na budowę, do zweryfikowania zgodności projektu budowlanego z przepisami prawa budowlanego oraz wypełnienia warunków postawionych inwestorowi w decyzji o warunkach zabudowy. Między innymi od spełnienia tych warunków uzależniona jest możliwość uzyskania przez Inwestora pozwolenia na budowę

Uwzględnienie zarzutów podniesionych przez odwołujących się nie było w ocenie Kolegium możliwe. Podkreślono, że kwestie związane z prawidłowością nabycia nieruchomości planowanej do zabudowy pozostają bez znaczenia, gdyż w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy badaniu nie podlega tytuł prawny inwestora do nieruchomości. Zgodnie z regulacją art. 63 ust. 1 ustawy, w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Zgodnie natomiast z ust. 2 cyt. przepisu decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Treść przytoczonych przepisów przesądza zatem o tym, iż na obecnym etapie postępowania inwestor (jeśli nie jest właścicielem terenu), nie jest zobowiązany do występowania do właściciela terenu o wyrażenie zgody na realizację planowanej inwestycji. Nie jest również obowiązany do uzyskania tytułu prawnego, który legitymuje do działań faktycznych w terenie. Na obecnym etapie postępowania inwestor otrzymuje sprecyzowane warunki, które musi spełnić planowana inwestycja, aby mogła być realizowana. W oparciu o ustalenia decyzji o warunkach zabudowy inwestor podejmuje decyzje co do tego, czy proces inwestycyjny będzie kontynuowany. Na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę rozstrzygnięta zostanie kwestia posadowienia inwestycji w terenie, zgodnie z ustaleniami przedmiotowej decyzji.

Wskazano, że organ wyższego stopnia nie posiada możliwości ingerowania w kwestie związane z zarządzaniem pasem drogowym i bezpieczeństwem ruchu drogowego tym pasem. Planowana inwestycja była bowiem przedmiotem uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy, a zarządca drogi nie sprzeciwił się jej realizacji wskazując jako warunek jej realizacji zabezpieczenie przez inwestora miejsc postojowych na samochody klientów w obrębie działki. Odrębną kwestia jest natomiast formalna i proceduralna prawidłowość wydanego przez zarządcę drogi uzgodnienia. Skoro jednak odwołujący się kwestionują legalność uzgodnienia oraz powołują się na okoliczność nie zapewnienia im udziału w postępowaniu uzgadniającym prowadzonym w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy, Kolegium zakwalifikowało odwołanie w tej części jako wniosek o wznowienie postępowania i przekazało go do rozpatrzenia właściwemu organowi.

Wskazano wreszcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że i pozostałe kwestie podniesione w odwołaniu, jak zachowanie bezpieczeństwa ruchu drogowego, widoczności na drodze publicznej winny być rozstrzygane w postępowaniu przed organem zarządzającym drogą w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z ust. 5 ustawy. Dysponentem treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest inwestor i skoro wystąpił o ustalenie warunków dla wskazanej inwestycji na konkretnej działce, to zadaniem organu administracji było stwierdzenie, czy ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji jest w tym miejscu możliwe. Zarzuty odwołania nie mogły skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy, bądź określeniem takich warunków, które nie wynikają z przepisów obowiązującego prawa.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia ...........2006 r., sygn. akt: .......złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K.W. i B.W.

Skarżący podnieśli, że będąca terenem inwestycji działka nr .........znajduje się całkowicie w pasie drogowym i powinna być przeznaczona pod rozbudowę wąskiej drogi. W latach 70-tych, kiedy powstał cmentarz zrobiono dojazd tj. drogę (ul..............), jednak ciągów chodników oraz poboczy nie uwzględniono, a samochodów i ludzi odwiedzających cmentarz przybywa. Sporna działka ...........której dotyczy decyzja znajduje się po wewnętrznej ostrego zakrętu ul. ...............na terenie wydzielonym w latach 50-tych pod rozbudowę i poszerzenie drogi. Po drugiej stronie ul................., tuż naprzeciwko działki nr ..............znajduje się szereg murowanych garaży. Jest to droga ruchliwa, ponieważ dziennie odbywa się kilka pogrzebów. Ponadto jest to droga prowadząca do kilku ulic w dzielnicy .........oraz do kilku ulic dzielnicy..........., a także do zakładu pogrzebowego, więc bezsprzecznie jest ulicą ruchliwą. Ponadto na zakręcie, gdzie ma być wybudowany pawilon brak jest poboczy i chodników dla pieszych, co bardzo komplikuje sprawę. Dochodzi tam często do korków oraz zajeżdżania drogi innym użytkownikom drogi. Na początku lat 90-tych p. P... na tym terenie usytuowali blaszak i prowadzili działalność kilkakrotnie go powiększając do obecnych rozmiarów. Dopiero pod koniec lat 90-tych wykupili na własność teren i zalegalizowali istniejący kiosk na spornej działce za kadencji wiceprezydenta K.P. , brata p. W.P. Tak więc wnioskodawca stał się posiadaczem nieszczęsnego skrawka, tj. działki..........., która została podzielona na działki ............oraz przylegającą bezpośrednio do krawędzi jezdni działkę ..............wydzieloną przez Urząd Miasta na potrzeby w/w decyzji, co było czystą fikcją, gdyż działka ta nigdy nie została wykupiona przez Gminę O. i w dalszym ciągu jest w posiadaniu obecnego właściciela.

Strony skarżące wskazują, że działka nr .............znajduje się na ostrym zakręcie ul. .............oraz wjazdu na parking przycmentarny i cmentarz, tworząc skrzyżowanie. Od strony wschodniej do samej drogi przylega kompleks murowanych garaży, więc w tym miejscu nie ma możliwości poszerzenia drogi i wykonania chodników. Jedyne wyjście to znaczne przesunięcie zakola drogi do wewnętrznej w kierunku działek .....................co umożliwiłoby poszerzenie drogi i wykonanie chodników po obu stronach jezdni, a wyjazd z parkingu byłby ułatwiony bez zajeżdżania drogi jadącym pojazdom ul..................., co się często zdarza. Działki wnioskodawcy znajdujące się przy samej drodze były przeznaczone do wykupu przez urząd, skoro znajdujące się za nią z tyłu (od zachodu) i z boku (od północy) były przeznaczone pod rozbudowę drogi. Wszystkie dokumenty dotyczące tej sprawy znajdują się w urzędzie, gdyż sprawa ta była poruszana na sesji Rady Miasta. Skarżący wnoszą o wnikliwe sprawdzenie tego faktu.

Podniesiono, że w chwili obecnej, kiedy stary plan przestał obowiązywać, a nowego jeszcze nie ma p. P. chcą wybudować obiekt na zakręcie, i co wydaje się skarżącym dziwne, Urząd wydaje zgodę. W uzasadnieniu decyzji podane jest, iż działka ........znajduje się między zabudowanymi działkami od strony północnej i południowej Jednak nie wspomina się, że działka od strony południowej jest zabudowana tylko i wyłącznie dlatego, iż teren tej działki był w przeszłości zabudowany, o czym świadczyły istniejące fundamenty i tylko na takiej podstawie po trzech latach starań uzyskaliśmy pozwolenie na budowę, natomiast kiosk blaszak, który jest usytuowany dalej na południe zgodnie z decyzją Starosty Powiatowego O. będzie usunięty po oddaniu do użytku kiosku realizowanego w obecnej chwili. Odnosząc się do zabudowanej drugiej działki od strony północnej jest to kiosk blaszany tymczasowy o powierzchni do 10m2 usytuowany w pasie drogowym, który w każdej chwili można usunąć lub przesunąć, gdyż właścicielem terenu jest Urząd Miasta, który wydzierżawia osobie prywatnej na określonej umowie i czas. Więc, w jaki sposób jest zabudowana działka, gdzie zgodnie z prawem budowlanym zezwolenie na taki kiosk nie jest wymagane. Wybudowanie obiektu na działce .............ewidentnie naruszy interesy osób trzecich poprzez ograniczenie widoczności, niemożliwość poszerzenia drogi i wykonanie chodników. Skarżący twierdzą, że Urząd poprzez wydanie tej decyzji działa na szkodę mieszkańców oraz osób odwiedzających cmentarz, gdyż pozbawia ich całkowicie i w przyszłości swobody i bezpieczeństwa poruszania się poprzez wydanie trafnej decyzji, która będzie skutkować na wiele pokoleń. Skarżący podnoszą, że wypowiadają się w tej sprawie nie tylko jako właściciele sąsiadującej działki, ale także jako mieszkańcy ul..............., gdzie ul........... i parking jest jedynym dojściem i dojazdem do ich posesji. Korzystanie z tej ulicy staje się koszmarem, kiedy zamiast po chodniku skarżący muszą chodzić po ulicy, gdzie przejeżdżają samochody, autobusy do kaplicy cmentarnej, do dzielnicy ........i..........trzeba uważać, aby nie zostać potrąconym. Tymczasem urząd nie reaguje nawet na głos radnej O. (pismo z dnia...........2004 r.) - opiekuna tej części dzielnicy pomijając milczeniem jej uwagi.

Skarżący podkreślają, że nie są przeciwko budowie obiektu przez p. P. Jednak skoro jest tyle terenów we władaniu urzędu miasta w tej okolicy, to nie powinno być problemu, aby kilkanaście metrów dalej p. P. wybudowali swój obiekt w miejscu nadającym się do tego, a nie na zakręcie dróg. W tej sytuacji powinno się zastosować procedurę wywłaszczeniową lub zamianę, czego urząd nie uczynił.

W tym stanie rzeczy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest w ocenie skarżących nieprzemyślane i nieodpowiedzialne i nie ma na celu dobra ogółu mieszkańców i użytkowników drogi, tylko dobro jednostki. W tej sytuacji Prezydent powinien odmówić wydania decyzji.

Podkreślono również, że Urząd Miasta pozbawia skarżących uczestnictwa w postępowaniu dotyczącym uzgodnień z zarządcą drogi ul. .........i...........Skarżący wskazują, że nie mogli się wypowiedzieć ani wnieść uwag w tak ważnym stadium postępowania.

Skoro SKO stwierdziło, że pominięto skarżących w postępowaniu, to powinno uchylić zaskarżoną decyzje do ponownego rozpatrzenia, a organ pierwszej instancji powinien sprawę wyjaśnić. Decyzja Prezydenta Miasta powinna być wydana na podstawie wcześniejszych uzgodnień w formie postanowienia powiadamiającego strony, czego nie uczyniono. Również stroną pominiętą w postępowaniu jest Starostwo Powiatowe. Jest ono właścicielem spornej działki, która jest wydzierżawiona na zasadach wieczystej dzierżawy. Trudno również ustalić, kto jest stroną w postępowaniu, ponieważ decyzja takich danych nie zawiera.

Skarżący nie zgadzają się również z rozdziałem "Wytyczne architektoniczne lokalizacyjne" pkt 1 Linia zabudowy. Opis w w/w punkcie nie jest zgodny z załącznikiem graficznym oraz nie odzwierciedla rzeczywistości, można go na różne sposoby interpretować i wytyczać w terenie – "Odległość od krawędzi jezdni od 4-ch do 5,5m" odpowiada odległościom istniejącego obecnie kiosku, jednak linia zabudowy wg rysunku znajduje się dalej na wschód. Pomimo podniesieni tego faktu w odwołaniu, SKO nie uwzględniło uwag skarżących. Wskazano w skardze, że załącznik graficzny powinien być zgodny z opisem części dyspozycyjnej decyzji.

Następnym argumentem do uchylenia decyzji jest w ocenie skarżących "niezgodność ulic". Decyzja została wydana przy ulicy ............Jednak działka nr ..........,na której ma powstać pawilon usytuowana jest na ul. ..........j. Również wjazd znajduje się od ul. ........... Na tej ulicy również znajdują się dwa budynki usytuowane i przyporządkowane do ul ......... opisywane wcześniej. Ulica .........jest ulicą przedłużającą ul.......... w kierunku zachodnim (załącznik 1).

Kolejnym zastrzeżeniem jest fakt wydania decyzji bezterminowo. Skarżący podnosili to w odwołaniu do SKO, jednak Kolegium nie ustosunkowało się do powyższego zarzutu. W ocenie skarżących wydaje się zatem, iż jest to wieczna decyzja, obowiązująca nawet kilkadziesiąt lat, gdyż została określona na czas bezterminowy, a SKO się do tego nie odniosło.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, ustosunkował się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że prawidłowość zaskarżonego postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia ........2006 r., sygn. akt: .......oraz poprzedzające ją postępowanie administracyjne. Poza granicami niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej pozostają podnoszone przez skarżących kwestie nie mieszczące się w kompetencjach organów wydających decyzje o warunkach zabudowy a związane z prześledzeniem prawidłowości tytułu prawnego do nieruchomości będącej terenem inwestycji, a także dotyczące zasadności wywłaszczenia nieruchomości będącej terenem inwestycji.

Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.) nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że organ nie może odmówić wydania takiej decyzji, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego mającymi zastosowanie w sprawie ustalania warunków zabudowy. Przepisy takie znajdują się przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w aktach wykonawczych do tej ustawy, zwłaszcza w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasadnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że spełnione zostały w niniejszej sprawie wymogi wynikające z art. 61 ust. 1 cyt. ustawy. Kolegium podzieliło dokonaną przez organ pierwszej instancji ocenę analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej w przedmiotowej sprawie. Ocenie tej nie można postawić zarzutu dowolności. Nie znajdują zwłaszcza uzasadnienia zarzuty skarżących co do ustaleń w zakresie faktycznej zabudowy terenu analizowanego, a koncentrujące się na przyczynach aktualnego stanu zabudowy na nieruchomościach sąsiadujących z terenem inwestycji. Zgodnie z art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na organach administracji ciążył obowiązek dokonania analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a nie przyczyn tego stanu i możliwości jego zmiany. Obowiązek powyższy organy administracji wykonały.

Argumentacja skarżących koncentruje się w zasadniczej części na stwierdzeniu, iż realizacja przedmiotowej inwestycji na działce nr ........położonej w O. na ostrym zakręcie ul. ..........będzie stanowić zagrożenie dla ruchu drogowego oraz uciążliwość dla okolicznych mieszkańców, gdyż ograniczy widoczność oraz uniemożliwi w przyszłości konieczne poszerzenie tej ulicy. Stanowisko skarżących, iż organy działały w niniejszej sprawie nieodpowiedzialnie i nie dokonały wnikliwej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, nie znajduje odzwierciedlenia ani w aktach sprawy, ani w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stanowisko swoje skarżący opierają na okoliczności nie uwzględnienia przez organy administracji ich wniosków i żądań podnoszonych w toku postępowania administracyjnego. Tymczasem podkreślić należy, że kwestie związane z technicznymi warunkami umożliwiającymi realizację inwestycji nie są przedmiotem oceny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Z faktu ustalenia warunków zabudowy nie wynika automatycznie fakt otrzymania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy stanowiące, iż decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, nie wyłącza kompetencji organu wydającego pozwolenie na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy i decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczą innych etapów postępowania inwestycyjnego i odnoszą się do innych kwestii związanych z realizacją inwestycji. Organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę z istoty rzeczy nie może być związany kwestiami, których ocenę i ustalenie ustawodawca powierzył wyłącznie temu organowi. W konsekwencji organ wydający pozwolenie na budowę nie może być związany okolicznościami, które pozostają poza granicami sprawy administracyjnej dotyczącej ustalenia warunków zabudowy, a mieszczą się w kompetencjach tego organu. Do kwestii takich należy ocena i ustalenie technicznych warunków inwestycji. Oznacza to, że nie jest wykluczona sytuacja, w której nie będzie podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy, a zaistnieją podstawy do odmowy wydania pozwolenia na budowę. Przepis art. 55 cyt. ustawy nie może być rozumiany w ten sposób, że organ administracji nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę w przypadku wykazania sprzeczności z innymi przepisami prawa. Taka możliwość wynika z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Podkreśla się przy tym równocześnie, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna wytyczać jedynie podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji budowlanej w sposób wiążący projektanta obiektu budowlanego, jak również organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę lub zatwierdzającą projekt budowlany (zob. Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz., Warszawa 2004, s. 449,451).

Skoro, jak postanowił ustawodawca w art. 63 ust. 2 cyt. ustawy decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (co nie dotyczy decyzji o pozwoleniu na budowę) nie można uznać zasadności zarzutów, że zaskarżona decyzja godzi w prawa skarżących jako właścicieli sąsiedniej nieruchomości i mieszkańców ul. .........uniemożliwiając im bezpieczne korzystanie z własnej nieruchomości. Dodatkowo należy podkreślić, że zgoda strony skarżącej na realizację inwestycji w granicy działki nie jest wymagana na etapie ustalania warunków zabudowy. Charakter postępowania i decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy wskazuje, że organ administracji nie może uzależniać wydania decyzji od zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej na budowę obiektu przy granicy z jego działką. Zachowuje aktualność dotychczasowe ugruntowane orzecznictwo, zgodnie z którym czynności zmierzające do odstępstwa od warunków technicznych i uzyskanie zgody na ewentualne odstępstwa prowadzone są dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie uzależnia jej wydania od zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości na odstępstwo od warunków technicznych. Decyzja taka jest jedynie promesą wydania pozwolenia na budowę po spełnieniu warunków, o jakich mowa w prawie budowlanym i rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Nie może również odnieść skutku zarzut skarżących dotyczący naruszenia ich prawa do czynnego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym z zarządcą drogi ul. ...........i..................prowadzonym w ramach postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzje w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, przy czym uzgodnienia tego dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 106 § 1 k.p.a. stanowi z kolei, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ.

W doktrynie i orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym art. 106 k.p.a. nie ma zastosowania, gdy do wydania decyzji głównej, jak i zajęcia stanowiska kompetentny jest ten sam organ (zob.: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 559). Podkreśla się, że jeżeli organ ustalający warunki zabudowy i zagospodarowania terenu i organ właściwy do zajęcia stanowiska w sprawie to ten sam organ, uzyskanie stanowiska "innego organu" w trybie art. 106 k.p.a. jest niemożliwe. W przeciwnym razie dochodziłoby do uzgodnienia "z samym sobą". Wobec tego ustalenia, które znalazłyby się w postanowieniu "innego organu", powinny zostać określone w decyzji kończącej sprawę (zob. J. Człowiekowska: O współdziałaniu organów administracji publicznej na przykładzie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, CASUS z 2005 r., nr 3, s. 24). W uchwale 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2001 r. (OPK 26/00; ONSA z 2001 r. nr 4 poz. 153), która nawiązuje wprawdzie do nieobowiązującej już regulacji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ale dotyczy istoty problemu współdziałania organów, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że warunek uzgodnienia wynika z założenia, iż w konkretnym zakresie konieczne jest zajęcie stanowiska przez inny organ niż organ właściwy do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Jeżeli więc organ właściwy do wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest równocześnie organem właściwym do wyrażenia stanowiska w tym konkretnym zakresie, to bezprzedmiotowe staje się współdziałanie organów. NSA podkreślał, że należy odróżnić problem norm kompetencyjno-procesowych, które stanowią, kto i w jakim trybie uzgadnia decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, od kwestii norm materialnoprawnych, które określają przedmiot stanowiska, jakie ma być wyrażone w toku rozpoznawania sprawy i ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tryb postępowania uregulowany w art. 106 k.p.a. jest przewidziany, jak wynika wprost z § 1 tego artykułu, przy współdziałaniu dwóch różnych organów.

Właściwym zarządcą drogi – ul. .........i...........w O. jest Prezydent Miasta O. (na mocy art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – t. jedn.: Dz. U. z 2004 r., nr 204, poz. 2086 z późn. zm.). Nie ulega zatem wątpliwości, że postanowienie uzgadniające właściwego zarządcy drogi byłoby postanowieniem Prezydenta Miasta O. lub postanowieniem wydanym z jego upoważnienia, a zatem nie byłoby postanowieniem wydanym przez "inny organ", o jakim stanowi art. 106 k.p.a. skoro organem właściwym w postępowaniu głównym, tj. w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji położonej na terenie miasta O. był również Prezydent Miasta K. (art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wydane w tym stanie rzeczy postanowienie uzgadniające przez Prezydenta Miasta O. jako zarządcy drogi byłoby wydane z naruszeniem art. 106 k.p.a., który wyłączał na gruncie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy administracyjnej dopuszczalność skorzystania przez Prezydenta Miasta O., jak i podmioty działające z jego upoważnienia, z kompetencji do podjęcia postanowienia w ramach współdziałania pomiędzy dwoma różnymi organami. Oznacza to, że w sytuacji, gdy wszystkim stronom postępowania o ustalenie warunków zabudowy zapewniono czynny udział w tym postępowaniu, a zwłaszcza pismo z dnia ...... lutego 2006 r. zawierające zawiadomienie o wystąpieniu o zajęcie stanowiska przez zarządcę drogi, doręczono stronom postępowania, w tym również skarżącym (k. 225 akt administracyjnych), nie jest zasadne stanowisko, zgodnie z którym pozbawiono skarżących możliwości wypowiedzenia się w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji. Ze zgromadzonych w aktach sprawy wypisów z ewidencji gruntów wynika, że użytkownikiem wieczystym nieruchomości będącej przedmiotem inwestycji są D.P. i W.P. W tym stanie rzeczy zasadny jest pogląd, że związek pomiędzy interesem prawnym właściciela tego terenu, tj. Skarbu Państwa a postępowaniem dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji mającej charakter kiosku handlowego nie spełnia kryterium bezpośredniości dającego Skarbowi Państwa przymiot strony w tym konkretnym postępowaniu administracyjnym (art. 28 k.p.a.)

Wreszcie wskazać należy, że w związku z precyzyjnym oznaczeniem działki, która jest przedmiotem inwestycji, tj. wskazaniem jej numeru.........., nie jest w sprawie istotna podnoszona przez skarżących "niezgodność ulic", zwłaszcza, gdy weźmie się pod uwagę okoliczność, że ul. .........jest ulicą przedłużającą ul. .........w kierunku zachodnim. Organy administracji nie miały również kompetencji do określania terminu ważności zaskarżonej decyzji, gdyż żaden przepis prawa nie zawierał podstawy prawnej do takiego działania.

W tym stanie rzeczy należało oddalić skargę K.W. i B.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia ........2006 r., sygn. akt: ...........mając na uwadze treść art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.