Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 712/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4a
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 693/04 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 693/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę R. K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2004 r., Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Przedstawiając stan faktyczny rozpoznanej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia 19 sierpnia 2004 r. Prezydent Miasta M. odmówił R. K. udzielenia pozwolenia na budowę - ustawienie 36 obiektów usługowych (kiosków handlowych branży spożywczo-mięsnej). W uzasadnieniu powołał się na art. 32 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zgodnie z którym nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 tej ustawy, stanowiącego o obowiązku legitymowania się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę przed rozpoczęciem inwestycji.

W odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta M. R. K. zarzucił organowi I instancji obrazę prawa procesowego i materialnego oraz sprzeniewierzenie się dochowaniu przyrzeczenia publicznego poprzez utrudnianie organizacji targowiska.

W wyniku rozpoznania odwołania, Wojewoda Śląski, decyzją z dnia [...] września 2004 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wskazał na samowolne rozpoczęcie robót i w konsekwencji tego na konieczność przekazania sprawy dotyczącej przedmiotowych kiosków Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego.

W skardze z dnia 25 października 2004 r. R. K. podniósł te same zarzuty, które były przedmiotem złożonego wcześniej odwołania.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Śląski, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę R. K., a uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie podniósł, iż w przedmiotowej sprawie bezsporny jest brak legitymowania się przez skarżącego pozwoleniem na budowę - umieszczenie 36 kiosków handlowych na działce nr 1639/272 w M. oraz fakt posadowienia tam tych kiosków i podłączenia części tych obiektów do mediów. Okoliczności te skarżący potwierdził w trakcie rozprawy sądowej.

Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dna 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), roboty budowlane, z zastrzeżeniem art. 29-31, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przez roboty budowlane w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć budowę, czyli wykonywanie w określonym miejscu obiektu budowlanego, jak też odbudowę, rozbudowę i nadbudowę tego obiektu oraz prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Natomiast przez ostateczną decyzję upoważniającą do rozpoczęcia robót należy rozumieć decyzję, od której nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji (art. 16 § 1 kpa). Sąd I instancji wyjaśnił jednocześnie, iż może to być zarówno decyzja organu I instancji, od której nie zostało wniesione odwołanie, jak i decyzja organu II instancji, wydana w trybie odwoławczym. Sąd wskazał również, iż określone w art. 29-31 ustawy - Prawo budowlane, odstępstwa od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, polegają na zastąpieniu tego pozwolenia - zgłoszeniem zamierzonej budowy lub robót budowlanych właściwemu organowi.

Mając na uwadze brzmienie wskazanych wyżej przepisów, Sąd I instancji stwierdził, iż do rozpoczęcia budowy - posadowienia na gruncie 36 kiosków handlowych, wymagane było pozwolenie na budowę. Skoro natomiast realizacja inwestycji nastąpiła mimo braku wymaganego pozwolenia to w świetle art. 32 ust. 4a ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1, brak było podstaw prawnych do wydania wnioskowanego pozwolenia.

Sąd I instancji, powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 marca 1993 r., sygn. akt III ARN 2/93, wskazał jednocześnie, iż w przypadku stwierdzenia wykonania robót budowlanych, a w niniejszej sprawie posadowienia kiosków, bez wymaganego pozwolenia na budowę, organy administracji publicznej zobowiązane były umorzyć prowadzone w tym zakresie postępowanie. W sytuacji gdy roboty budowlane zostały wykonane postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę jest bowiem bezprzedmiotowe. Sąd zauważył, iż w niniejszej sprawie, organy wprawdzie odmówiły udzielenia pozwolenia na budowę, lecz nie uznał, aby naruszenie prawa poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie zamiast umorzenia postępowania miało istotny wpływ na wynik końcowy sprawy. Zarówno bowiem umorzenie postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę, jak i odmowa jego wydania, powodują dla wnioskodawcy negatywny skutek.

Odnosząc się do podnoszonych w skardze zarzutów dotyczących uniemożliwienia uczestnictwa w toku przedsiębranych w sprawie czynności, Sąd I instancji stwierdził, iż nie znajdują one uzasadnienia w aktach sprawy, z których wynika, że pismem z dnia 22 lipca 2004 r. skarżący został zawiadomiony przez Prezydenta Miasta M. o wszczęciu postępowania w sprawie przedmiotowych kiosków, został także wezwany do przedłożenia wymaganych w sprawie dokumentów.

Sąd stwierdził ponadto, iż zarzut dotyczący sprzeniewierzenia się dochowaniu przyrzeczenia publicznego nie może zostać również uwzględniony, ponieważ nie odnosi się do naruszenia konkretnych przepisów prawa, lecz do działalności Prezydenta Miasta M. W tym natomiast zakresie skarżącemu przysługuje prawo złożenia skargi do Rady Miejskiej Miasta M. w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną złożył, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, R. K. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości skarżący zgłosił zarzut naruszenia prawa procesowego przez błędną wykładnię przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 107 kpa w związku z art. 14 § 2 kpa, gdyż w niniejszej sprawie Prezydent Miasta M., składając w dniu 2 lipca 2004 r. przyrzeczenie publiczne, wydał ustną decyzję administracyjną, uprawniającą sprzedających na targowisku do wyboru w M. miejsca na prowadzenie dotychczasowej działalności i utworzenia od dnia 1 sierpnia 2004 r. targowiska na gruntach zarządzanych przez skarżącego oraz udzielającą R. K. pozwolenia na ustawienie 36 obiektów usługowych (kiosków handlowych branży spożywczo-mięsnej),

2) art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż Sąd I instancji stwierdzając podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie powinien uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody Śląskiego oraz

3) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych z powodu braku dokonania przez Sąd I instancji kontroli działalności organów administracji publicznej co do zgodności z prawem.

W oparciu o przytoczoną podstawę kasacyjną skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, R. K. stwierdził, iż z uwagi na ustną decyzję Prezydenta Miasta M. (przyrzeczenie publiczne z dnia 2 lipca 2004 r.), wydaną w jego obecności oraz w obecności sprzedawców przenoszonego targowiska, zarówno decyzja Prezydenta Miasta M. z dnia [...] sierpnia 2004 r., jak i utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2004 r., powinny być uchylone przez Sąd I instancji w oparciu o art. 145 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z dalszej części uzasadnienia skargi wynika, że skarżącemu chodzi o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) powołanej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

W świetle art. 174 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a ponadto 2) naruszenie przepisów postępowania jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie, skarga kasacyjna oparta została na podstawie ustawowej, określonej w art. 174 pkt 2 powołanej ustawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że aby skarga oparta na tej podstawie mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia, skarżący powinien wyraźnie wskazać konkretne przepisy procedury sądowoadministracyjnej naruszone przez Sąd, a ponadto wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, czy skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż jej podstawa nie jest usprawiedliwiona.

W pierwszej kolejności za chybiony uznać należy zarzut naruszenia art. 107 kpa w związku z art. 14 § 2 kpa. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 173 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wnoszonym od orzeczeń wojewódzkiego sądu administracyjnego. W konsekwencji, zarzucenie w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, powinno łączyć się ze wskazaniem w jej podstawie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił ten sąd. W postępowaniu sądowym nie stosuje się bowiem przepisów właściwych dla postępowania administracyjnego, w tym przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle powyższego, podstawa kasacyjna oparta na naruszeniu przepisów tego kodeksu nie zasługuje na uwzględnienie.

W drugiej kolejności odnieść należy się do zarzutu naruszenia art. 145 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuchylenie przez Sąd I instancji decyzji organów administracji architektoniczno-budowlanej w sytuacji stwierdzenia podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. Na wstępie zauważyć należy, iż już sam brak wskazania w podstawie kasacyjnej, o którą konkretnie jednostkę redakcyjną art. 145 powołanej ustawy chodzi skarżącemu przy bardziej radykalnym podejściu do wymogów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, mógłby być uznany za wystarczający do stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny braku skuteczności podniesionego zarzutu. W niniejszej jednak sprawie, w oparciu o treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, stwierdzić można, iż przedmioty zarzut naruszenia przepisów postępowania odnosi się do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) powołanej ustawy. Zgodnie z tymi przepisami, Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia przytoczonych wyżej przepisów uznać należy za nieskuteczny. Po pierwsze, dlatego, że skarżący nie wskazał jakichkolwiek konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego, których naruszenia dopuściły się organy administracji publicznej, a po drugie nie wykazał, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, czy też odpowiednio mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podważając tym samym przyjęte w tej kwestii odmienne stanowisko Sądu I instancji. W tych natomiast warunkach, stwierdzić należy, iż skarżący nie podważył skutecznie twierdzenia Sądu I instancji o braku podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Powyższe pozbawia tym samym Naczelny Sąd Administracyjny możliwości wypowiedzenia się co do poprawności tego stanowiska.

Za chybiony uznać należy również ostatni z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Jak można wnioskować z uzasadnienia skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych wiązać należy w niniejszej sprawie z pominięciem przez Sąd I instancji przy orzekaniu faktu złożenia przez Prezydenta Miasta M. publicznego przyrzeczenia, które w ocenie skarżącego stanowi ustną decyzję o pozwoleniu na budowę - ustawienie 36 obiektów usługowych. Fakt ten uzasadniał uchylenie decyzji organów administracji architektoniczno-budowlanej obu instancji. Mając na uwadze treść tego zarzutu przyjąć należy, iż zmierza on do zakwestionowania poprawności dokonanej przez Sąd I instancji oceny stanu faktycznego niniejszej sprawy. Odnosząc się do tak rozumianego zarzutu, na wstępie zauważyć należy, że w sprawie tej nie budzi wątpliwości to, że samowolne rozpoczęcie przez inwestora budowy przerywa postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, wszczęte na jego wniosek. Jest to konsekwencja brzmienia art. 32 ust. 4a ustawy z dna 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), zgodnie z którym nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. W skardze kasacyjnej skarżący nie podważa konieczności uzyskania pozwolenia na ustawienie 36 obiektów usługowych (kiosków handlowych branży spożywczo-mięsnej), których dotyczy niniejsza sprawa. Nie kwestionuje też tego, że zostały one ustawione w sierpniu 2004 r., po złożeniu w lipcu 2004 r. wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Skarżący powołuje się natomiast na pominięty w jego ocenie przez Sąd I instancji fakt, że Prezydent Miasta M., składając przyrzeczenie publiczne w dniu 2 lipca 2004 r., wydał w istocie ustną decyzję, uprawniającą do utworzenia od dnia 1 sierpnia 2004 r. targowiska na zarządzanych przez niego gruntach oraz udzielającą mu pozwolenia na ustawienie przedmiotowych 36 obiektów usługowych.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż okoliczność związana ze złożeniem przedmiotowego przyrzeczenia publicznego, jak również jego skutków, nie została pominięta przez Sąd I instancji. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem, iż Sąd po przeanalizowaniu tej kwestii uznał, że zarzuty skargi w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie z przyczyn wskazanych w tym uzasadnieniu. Konkluzję Sądu I instancji uznać należy za prawidłową.

Przyrzeczenie publiczne z dnia 2 lipca 2004 r. nie może być bowiem uznane za ustną decyzję o pozwoleniu na budowę. Dopuszczalność załatwienia sprawy w formie ustnej stanowi wyjątek od zasady ogólnej postępowania administracyjnego - zasady pisemności. Zgodnie z art. 14 § 2 kpa, sprawy mogą być załatwiane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Z uwagi na wyjątkowy charakter tej formy załatwienia sprawy, zastosowanie jej w praktyce możliwe jest tylko po spełnieniu określonych w przytoczonym wyżej przepisie wymogów. Załatwienie sprawy w formie ustnej możliwe jest ponadto wyłącznie po uprzednim wszczęciu i prowadzeniu postępowania administracyjnego w tej sprawie. W przypadku natomiast ustnego załatwienia sprawy, treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisu przez stronę adnotacji.

W niniejszej sprawie, postępowanie administracyjne w przedmiocie pozwolenia na budowę - ustawienie 36 obiektów usługowych zostało wszczęte dopiero na wniosek skarżącego złożony w lipcu 2004 r. Gdyby w obrocie prawnym funkcjonowała wówczas ostateczna decyzja o pozwoleniu na ustawienie przedmiotowych obiektów przez skarżącego, wniosek ten byłby zbędny, a postępowanie wszczęte na jego podstawie podlegałoby umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Za decyzję taką nie można uznać złożonego w dniu 2 lipca 2004 r. przez Prezydenta Miasta M. przyrzeczenia, gdyż co do zasady decyzje o pozwoleniu na budowę, jako wydawane stosowne do art. 32, 33 i 34 powołanej ustawy Prawo budowlane oraz według określonego przez Ministra Infrastruktury wzoru i podlegające rejestracji, nie mogą być wydawane w formie ustnej a ponadto wraz z pozwoleniem na budowę zatwierdzany jest projekt budowlany, którego jak wynika z akt sprawy skarżący nie przedłożył organowi.

W świetle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.