Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 333/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 45 ust. 3a, art. 35 ust. 1 pkt 5, art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2046
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant - st. ref. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Województwa W. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia (...) grudnia 2016 r., nr (...) w przedmiocie nakazania zwrotu środków wypłaconych z PFRON na dofinansowanie kosztów robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi złożonej przez Województwo [...] (dalej: Województwo lub strona) jest decyzja Ministra Rodzin, Pracy i Polityki Społecznej (dalej: Minister Pracy, organ odwoławczy lub II instancji) z [...] grudnia 2016r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: Prezes PFRON lub organ I instancji) z [...] września 2015 r. nr [...] nakazującą stronie zwrot środków Funduszu przekazanych w 2011 r. w łącznej kwocie [...] zł wraz z odsetkami. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Województwo w zakresie zadania ustawowego pn. dofinansowanie robót budowlanych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane

(Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, ze zm., dalej: Prawo budowlane), dotyczących obiektów służących rehabilitacji, w związku z potrzebami osób niepełnosprawnych, z wyjątkiem rozbiórki tych obiektów, zawarło m.in. trzy umowy: 1) nr [...] z [...] czerwca 2011 r. ze Stowarzyszeniem N. na dofinansowanie adaptacji budynku szpitala na podstawową szkolę specjalną i społeczne gimnazjum dla dzieci niepełnosprawnych w P. na kwotę 203.448 zł; 2) nr [...] z [...] czerwca 2011 r. z Powiatem P. na dofinansowanie budowy pododdziału Domu Pomocy Społecznej w P. z przeznaczeniem dla osób uzależnionych od alkoholu na kwotę 643.832 zł; 3) [...] z [...] lipca 2011 r. z Powiatem L. na dofinansowanie adaptacji szkoły dla potrzeb Środowiskowego Domu Samopomocy oraz Centrum Rehabilitacji i Rozwoju Ekonomii Społecznej w K. na kwotę 122.500 zł.

W dniu [...] października 2011 r. Zarząd Województwa [...] podjął uchwalę nr [...] zmieniającą uchwalę w sprawie przyznania środków PFRON na dofinansowanie robót budowlanych dotyczących obiektów służących rehabilitacji przyznając dodatkowe środki m.in. wyżej wymienionym beneficjentom, w wyniku czego zawarte umowy zostały aneksowane poprzez podwyższenie dofinansowania odpowiednio dla umów: nr [...] do kwoty 258.448 zł; nr [...] do kwoty 818.733 zł; nr [...] do kwoty 272.500 zł.

W ramach umowy nr [...] wypłacono Stowarzyszeniu N. łączną kwotę 258.317,51 zł w trzech transzach: 75.427,20 zł w dniu 13 października 2011 r., 56.570,39 zł w dniu 9 grudnia 2011 r., 126.319,92 zł w dniu 28 grudnia 2011 r. Z tytułu umowy nr [...] Powiat P. otrzymał kwotę 818.733 zł w dniu 28 grudnia 2011 r., a Powiat L. w ramach umowy nr [...] otrzymał kwotę 272.500 zł w dniu 25 grudnia 2011 r.

PFRON w dniach [...] listopada 2012 r. przeprowadził kontrolę w Samorządzie Województwa [...], której przedmiotem było ustalenie stanu faktycznego i prawnego w zakresie wydatkowania w 2011 r. środków Funduszu, przekazanych według algorytmu na dofinansowanie beneficjentom robót budowlanych w rozumieniu Prawa budowlanego, dotyczących obiektów służących rehabilitacji, w związku z potrzebami osób niepełnosprawnych, z wyjątkiem rozbiórki tych obiektów. Wyniki kontroli zostały przedstawione w Protokole kontroli z [...] listopada 2012 r.

W dniu [...] listopada 2013 r. Zarząd PFRON skierował do Marszałka Województwa [...] wystąpienie pokontrolne, w którym wskazano, że zawierane przez Województwo umowy o dofinansowanie robót budowlanych nie zawierały postanowienia wynikającego z § 9 ust. 2 pkt 9a lit. c rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 6 sierpnia 2004 r. w sprawie określenia zadań samorządu województwa, które mogą być dofinansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 937, dalej: rozporządzenie), szczególnie w przypadku nierozpoczęcia działalności w zakresie rehabilitacji osób niepełnosprawnych w terminie 6 miesięcy od dnia zakończenia robót, określonej w umowie. Ponadto w zapisach umownych dotyczących zwrotu środków Funduszu wskazano odsetki ustawowe, podczas gdy zgodnie z art. 49e ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 2046 ze zm., dalej: ustawa o rehabilitacji) winny być wskazane odsetki jak zaległości podatkowych. Organ zauważył, że z dokumentów wynika, że w przypadku trzech umów zawartych przez stronę działalność w zakresie rehabilitacji osób niepełnosprawnych nie została rozpoczęta w wymaganym zapisem rozporządzenia terminie 6 miesięcy od dnia zakończenia robot. W tym zakresie wskazał na następujące umowy: 1) w ramach umowy nr [...] z [...] czerwca 2011 r. Stowarzyszenie N., realizację zadania, dotyczącego adaptacji budynku szpitala na podstawową szkołę specjalną i społeczne gimnazjum dla dzieci niepełnosprawnych w P., miał zakończyć do dnia 22 grudnia 2011 r. Zgodnie z oświadczeniem dyrektor ww. placówki z 21 listopada 2012 r. zajęcia szkolne rozpoczęły się w ww. budynku w dniu 14 września 2012 r., tj. po terminie wynikającym z § 9 ust. 2 pkt 9a lit. c rozporządzenia. Ponadto beneficjent będąc posiadaczem zależnym nieruchomości krócej niż jeden rok przed dniem złożenia wniosku, nie spełniał kryterium przyznania dofinansowania, o którym mowa w § 5 pkt 1 rozporządzenia; 2) w ramach umowy nr [...] z [...] czerwca 2011 r. Powiat P. nie rozpoczął działalności w dofinansowanym obiekcie, tj. pododdziale Domu Pomocy Społecznej w P. z przeznaczeniem dla osób uzależnionych od alkoholu, w terminie 6 miesięcy od dnia zakończenia robót budowlanych wymienionego w umowie (tj. od dnia 20 grudnia 2011 r.). Przyjmując [...] sierpnia 2012 r., tj. datę wydania decyzji pozwalającej na użytkowanie obiektu, za dzień rozpoczęcia działalności w zakresie rehabilitacji osób niepełnosprawnych, to organ stwierdził, że działalność ta została podjęta po 21 czerwca 2012 r., czyli po terminie wynikającym z § 9 ust. 2 pkt 9a lit. c rozporządzenia. Ponadto organ zauważył, że w aktach sprawy brak było dokumentów potwierdzających wykonanie prac nakazanych w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie; 3) w ramach umowy nr [...] z [...] lipca 2011 r. Powiat L. zadanie, dotyczące adaptacji obiektu dla potrzeb Środowiskowego Domu Samopomocy oraz Centrum Rehabilitacji i Rozwoju Ekonomii Społecznej w K., według umowy zobowiązany był zakończyć do dnia 20 grudnia 2011 r. Rozliczenie merytoryczne i finansowe, które beneficjent złożył w terminie 14 dni od dnia zakończenia realizacji zadania, wskazuje, że inwestycja jest nadal w trakcie realizacji, a działalność rehabilitacyjna nie została rozpoczęta.

W związku z opisanymi wyżej nieprawidłowościami zwrócono się do strony o zwrot środków Funduszu w łącznej wysokości 1.349.550,51 zł wraz z odsetkami naliczonymi od dnia otrzymania środków do dnia podpisania protokołu kontroli.

Następnie w wyniku uzyskanej odpowiedzi Województwa, a także po uzyskaniu wyjaśnień Biura Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych, organ I instancji pismem z [...] września 2014r. ponownie wezwał stronę do zwrotu ww. kwoty. Wobec braku zwrotu żądanej kwoty pismem z [...] stycznia 2015 r., znak [...] zawiadomił Województwo o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu żądanej kwoty.

Po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego decyzją z [...] marca 2015 r. nakazał stronie zwrot środków Funduszu w łącznej kwocie 1.349.550,51 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Rozpoznając sprawę na skutek złożonego odwołania Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] lipca 2015 r., nr [...] uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że omyłki, które znalazły się w treści zaskarżonej decyzji z uwagi na swoją doniosłość oraz liczne wstępowania mają wpływ na prawidłowość ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. W ocenie organu, wątpliwości również budzi czy stwierdzone w toku kontroli nieprawidłowości zostały prawidłowo przypisane do poszczególnych umów zawieranych przez stronę z beneficjentami, jak również to w jaki w istocie podmiot objęty był kontrolą PFRON.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes Zarządu PFRON decyzją z [...] września 2015r. nakazał Województwu zwrot środków Funduszu według algorytmu na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji i wykorzystanych w 2011r. w ramach zadania ustawowego, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 5 ustawy o rehabilitacji, na dofinansowanie kosztów robót budowlanych w wysokości 1.349.550,51 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

W wyniku rozpoznania odwołania strony, Minister Pracy decyzją z [...] grudnia 2016r. utrzymał w mocy decyzję Prezesa PFRON z [...] września 2015r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył podstawy prawne mające zastosowanie w sprawie i wyjaśnił, że w zawieranych z beneficjentami umowach Województwo określając warunki zwrotu przyznanych środków PFRON zastrzegało zwrot tych środków wraz z odsetkami ustawowymi, podczas gdy zgodnie z art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji winny być zastrzeżone odsetki jak dla zaległości podatkowych. Nadto umowy te nie zawierały zapisu wynikającego z § 9 ust. 2 pkt 9a lit. c rozporządzenia stanowiącego o warunkach zwrotu środków Funduszu w przypadku nierozpoczęcia działalności w zakresie rehabilitacji osób niepełnosprawnych w terminie 6 miesięcy od dnia zakończenia robót, określonej w umowie, a w przypadku 3 ww. umów działalność w zakresie rehabilitacji osób niepełnosprawnych nie została rozpoczęta w wymaganym 6 miesięcznym terminie liczonym od dnia zakończenia robót.

Organ II instancji odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, że nie może podzielić stanowiska strony, iż zapis zobowiązujący wnioskodawcę do prowadzenia działalności rehabilitacyjnej w obiekcie przez okres 10 lat od dnia podpisania umowy obejmował termin rozpoczęcia działalności 6 miesięcy od dnia zakończenia robót, a w związku z tym przepis § 9 ust. 2 pkt. 9a lit. c rozporządzenia obowiązywał strony umowy choć nie został literalnie zawarty w umowach. Minister Pracy podkreślił, że rozporządzenie określa w sposób wyraźny treść zapisów umownych, jednocześnie brak jest zarówno w samym rozporządzeniu jak i w przepisach ustawy o rehabilitacji uprawnienia dla stron do pominięcia któregokolwiek ze wskazanych elementów bądź na zmianę ich treści. Podkreślił, że zawarta umowa winna m.in. uwzględniać zapis § 9 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia. Tymczasem w umowach zawieranych przez stronę z beneficjentami termin rozpoczęcia i zakończenia robót budowlanych w ogóle nie został określony. Zamiast tego wprowadzono inne sformułowanie, a mianowicie "termin realizacji zadania".

Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem strony, że pojęcie robót budowlanych winno być rozumiane jako cały proces budowy, aż do momentu, w którym inwestor może złożyć wniosek o zgodę na użytkowanie. Zauważył, że przy tak rozumianym terminie zakończenia robót we wszystkich przypadkach działalność rehabilitacyjna została podjęta w obiektach przed upływem 6 miesięcy od dnia zakończenia robót. Natomiast zdaniem Ministra Pacy pojęcie robót budowlanych na gruncie rozporządzenia jest tożsame z definicją robót budowlanych wskazanych w Prawie budowlanym. Podkreślił, że Prawo budowlane nie definiuje pojęcia zakończenia robót budowlanych. Dlatego też § 9 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia nakłada na strony obowiązek wskazania w umowie o dofinansowanie robót terminu rozpoczęcia i zakończenia tychże robót. Wskazanie konkretnej daty jest obligatoryjne i niezbędne dla prawidłowego ustalenia czy działalność rehabilitacyjna w obiektach faktycznie rozpoczęła się w terminie 6 miesięcy od dnia zakończenia robót.

Organ II instancji wyjaśnił, że wbrew stanowisku strony kwestia zakończenia robót budowlanych nie podlega interpretacji w sytuacji, gdy moment ten winien zostać wyraźnie oznaczony w umowie. Niemniej biorąc pod uwagę daty wskazane w umowach jako końcowy moment realizacji zadania organ I instancji prawidłowo ustalił, że we wszystkich 3 przypadkach działalność rehabilitacyjna rozpoczęła się po okresie wyznaczonym rozporządzeniem.

Dodatkowo, zdaniem Ministra Pracy, w trakcie postępowania administracyjnego stwierdzono także, że strona dokonała niezgodnego z przepisami określonymi w § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, dodatkowego przyznania środków Funduszu w wyniku pozytywnego rozpatrzenia wniosków beneficjentów o zwiększenie kwot udzielonych dofinansowań. Środki przekazano na podstawie aneksów do wcześniej zawartych umów, które to aneksy zostały zawarte w dniu [...] października 2011 r. Tym samym, w jego ocenie, organ I instancji słusznie zakwestionował powyższe działanie stron umów o dofinansowanie, które należy uznać jako podjęte bez podstawy prawnej.

Ponadto w odniesieniu do umowy zawartej ze Stowarzyszeniem N. ustalono, że podmiot ten był posiadaczem zależnym nieruchomości krócej niż 1 rok przed dniem złożenia wniosku, tj. przed dniem 30 listopada 2010 r., a mianowicie był najemcą nieruchomości w związku zawartą w dniu 26 maja 2010 r. umową najmu nieruchomości. Powyższe stanowiło naruszenie § 5 pkt 1 rozporządzenia. Zdaniem organu odwoławczego powyższe potwierdziło Województwo w toku postępowania.

W związku ze stwierdzonymi powyższymi nieprawidłowościami, zdaniem Ministra Pracy organ był zobligowany do wydania decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych zgodnie z art. 49e ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji.

Pismem z 20 stycznia 2017r. strona złożyła skargę na decyzję Ministra Pracy zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i niewłaściwa wykładnię oraz przepisów postępowania z uwagi na brak wszechstronnego zbadania materiału dowodowego. Województwo wniosło m.in. o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji I instancji jako naruszających prawo i umorzenie postępowania; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu strona wskazała, że organy obydwu instancji dokonały błędnej interpretacji § 9 ust. 2 pkt 9a lit c rozporządzenia, tj. pojęcia "zakończenie robót". W jej ocenie roboty budowlane to proces budowy trwający od uzyskania pozwolenia na budowę do wydania pozwolenia na użytkowanie. Według przepisów Prawa budowlanego, nie ma żadnych możliwości użytkowania obiektu, a co za tym idzie prowadzenia rehabilitacji w budynku nie oddanym do użytku. Powyższe także stwierdza opinia Biura Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych zawarta w piśmie z [...] lipca 2014 r., znak: [...]. Tym samym "roboty budowlane" nie należy rozumieć jako zakończenie zadania zwanego dofinansowaniem robót, o którym mowa w § 5 rozporządzenia. Dlatego też oddanie obiektu do użytkowania kończy proces budowlany, a rozpoczyna proces użytkowania obiektu. Pozwolenie na użytkowanie stanowi akt reglamentacji administracyjnej kończący proces inwestycyjno-budowlany.

Odnośnie zarzutu dotyczącego nierozpoczęcia działalności w zakresie rehabilitacji osób niepełnosprawnych w terminie 6 miesięcy od dnia zakończenia robót budowlanych, Województwo w odniesieniu do zadania pn. "Budowa Pododdziału Domu Pomocy Społecznej w P. z przeznaczeniem dla osób uzależnionych od alkoholu" (umowa nr [...]) wskazało, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie tego obiektu została wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w dniu [...] sierpnia 2012 r. Zatem z dniem w którym uzyskano pozwolenie na użytkowanie zostały zakończone roboty budowlane, a tym samym zachowano wymagany rozporządzeniem 6 miesięczny termin. Podobnie w odniesieniu do pozostałych kwestionowanych umów także zachowano ten termin. W zakresie zadania "Adaptacja starej szkoły dla potrzeby Środowiskowego Domu Samopomocy oraz Centrum Rehabilitacji i Rozwoju Ekonomii Społecznej w K." (umowa nr [...]) inwestor w dniu 25 października 2012 r. wystąpił o pozwolenia na użytkowanie i decyzją z [...] grudnia 2012 r. właściwy organ umorzył postępowanie administracyjne, stwierdzając, że w związku ze zmianą przepisów prawa uzyskanie pozwolenia na użytkowanie tego obiektu nie było konieczne. Dlatego też Województwo uznało, że zakończenie robót budowlanych nastąpiło z dniem [...] grudnia 2012 r., tj. z dniem wydania decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L.

W przypadku dofinansowania zadania pn. "[...] .", wykonanie robót budowlanych nie wymagało uzyskania pozwolenia budowlanego, a więc nie uzyskano pozwolenia na użytkowanie. Strona zwróciła uwagę na charakter prowadzonej rehabilitacji w dofinansowanym obiekcie. W jej ocenie oczywistym stał się fakt, że termin rozpoczęcia rehabilitacji w tym obiekcie musiał być zgodny z przepisami prawa oświatowego, które wyraźnie określa terminy rozpoczynania i kończenia roku szkolnego. Dlatego w tym przypadku rozpoczęcie działalności określonej w umowie, tj. prowadzenie rehabilitacji (związanej z nauką w szkole) nie mogło być prowadzone w okresie przerwy wakacyjnej w szkole podczas której dzieci nie chodziły do szkoły. Działalność rehabilitacyjna niepełnosprawnych uczniów tych szkół, została podjęta we wrześniu 2012 r.

Województwo przyznało, że chociaż w umowach nie ma zapisów, które wskazywałyby na 6 miesięczny termin wymagany w rozporządzeniu, to były zapisy, który zobowiązywały beneficjentów do prowadzenia działalności rehabilitacyjnej w obiekcie przez okres 10 lat od dnia podpisania umowy. Zdaniem strony jednakże te zapisy rozporządzenia faktycznie obowiązywały, gdyż postanowienia umowy zawartej na podstawie stosownych przepisów prawa nie mogą być sprzeczne z tymi przepisami.

Strona natomiast przyznała, że w umowach w sposób nieprawidłowy określiła odsetki wpisując odsetki ustawowe zamiast odsetek podatkowych. Jednakże powyższe ze względu na treść art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji jest zwykłym przeoczeniem i oczywistą omyłką i nie może stanowi podstawy do wydania decyzji o zwrocie środków.

W odniesieniu do naruszenia § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia strona wskazała, że zwiększenie kwoty dofinansowania w drodze aneksów do zawartych z beneficjentami umów nie stanowiło naruszenia ww. przepisu. Zwiększenie środków finansowych na zadania uzasadnione było okolicznościami, które wystąpiły w trakcie trwania robót budowlanych i których wystąpienia nie można było przewidzieć w momencie składania wniosku. Okolicznościami tymi były m.in. konieczność wymiany rozdzielni głównej RG, odbudowy kominów wentylacyjnych, wymiany kabiny windy z układem sterowniczym dla osób niepełnosprawnych, całkowitej wymianie instalacji odgromowej, odtworzenie szlaków komunikacyjnych wokół budynku. Zdaniem Województwa naruszenie § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nastąpiłoby wtedy gdyby przed upływem 3 lat od otrzymania dofinansowania nastąpiło udzielenie kolejnego dofinansowania zadania, które zostało już zakończone i rozliczone. Ponadto zwiększenie dofinansowania robót budowlanych, w żadnym przypadku nie naruszało § 8 rozporządzenia, tj. nie przekroczono maksymalnej wysokości dofinansowania. Województwo nie zgodziło się z twierdzeniem, że w trakcie trwania umowy nie można jej zmienić w formie aneksu w części dotyczącej wysokości dofinansowania. Podkreśliło również, że dotychczas PFRON taką praktykę akceptował, czym utwierdzał stronę o prawidłowości postępowania.

Zdaniem również strony udowodniła ona, że Stowarzyszenie N. w P. od dnia 19 listopada 2009 r. było posiadaczem nieruchomości przy ul. [...], będącej przedmiotem dofinansowania. Ten fakt został pominięty przez organy orzekające. Umowa najmu faktycznie zawarta w formie ustnej 19 listopada 2009 r. została potwierdzona na piśmie w dniu 26 maja 2010 r. Strona stwierdziła, że organy administracji nie przeprowadziły w tym zakresie prawidłowego postępowania wyjaśniającego, uznając, że Stowarzyszenie N. nie spełnia warunków określonych w rozporządzeniu. A więc, w ocenie skarżącego, Stowarzyszenie N. było posiadaczem nieruchomości, dłużej niż rok.

W odpowiedzi na skargę Minister Pracy wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z 22 grudnia 2017r. strona podtrzymała dotychczas prezentowane stanowisko oraz załączyła stanowisko nr 19_II Konwentu Marszałków Województw RP z dnia 30 października 2017r., w którym wyrażono pogląd, że wykonanie robót objętych dofinansowaniem ze środków PFRON nie zawsze oznacza zakończenie inwestycji, dlatego oczywistym jest, że działalność w zakresie rehabilitacji osób niepełnosprawnych powinna nastąpić w terminie 6 miesięcy od dnia zakończenia inwestycji, a nie wyłącznie od dnia zakończenia robót objętych dofinansowaniem ze środków ze środków PFRON. Tymczasem za termin zakończenia robót należy przyjąć termin zakończenia inwestycji, w ramach której prowadzono roboty objęte dofinansowaniem ze środków PFRON. Dodano, że uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest możliwe tylko w przypadku zakończenia inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w stopniu, który ma, bądź mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ocenie w szczególności podlegały kwestie, czy zasadnie organy orzekające zarzuciły stronie naruszenie § 9 ust. 2 pkt 9a lit. c oraz § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, gdyż beneficjenci pomocy nie uruchomili działalności w terminie 6 miesięcy od dnia zakończenia robót, a także, zdaniem organów, brak było podstaw do dodatkowego przyznania środków Funduszu w wyniku pozytywnego rozpatrzenia wniosków beneficjentów o zwiększenie kwot udzielonych dofinansowań.

Zdaniem sądu obydwie kwestie zostały w sposób prawidłowy rozstrzygnięte w decyzji Ministra Pracy.

Przypomnieć należy, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wynika, że stwierdzono, iż wydatkowano środki Funduszu w sposób nieprawidłowy, a więc, że wystąpiła przesłanka, o której mowa odpowiednio w art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji. Przepis ten stanowi, że środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W ust. 2 art. 49e ustawy o rehabilitacji wskazano, że zwrotu, o którym mowa w ust. 1, dokonuje się w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wezwania do zapłaty lub ujawnienia okoliczności powodujących obowiązek zwrotu.

Natomiast w art. 45 ust. 3a ustawy o rehabilitacji podano, że przy rozpatrywaniu i rozstrzyganiu spraw przez Fundusz, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych przepisach, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 5 ustawy o rehabilitacji do zadań samorządu województwa realizowanych w ramach ustawy należy dofinansowanie robót budowlanych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej: Prawo budowlane), dotyczących obiektów służących rehabilitacji, w związku z potrzebami osób niepełnosprawnych, z wyjątkiem rozbiórki tych obiektów.

W myśl art. 35 ust. 2 ustawy o rehabilitacji sejmik województwa w formie uchwały określa zadania, na które przeznacza środki określone w art. 48 ust. 1 pkt 1.

Art. 48 ust. 1 ustawy o rehabilitacji stanowi, że środki Funduszu są przekazywane przez Prezesa Zarządu tego Funduszu samorządom wojewódzkim i powiatowym na realizację określonych zadań lub rodzajów zadań, na wyodrębniony rachunek bankowy - według algorytmu. Natomiast ust. 2 tego przepisu wskazuje, że Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, algorytm, o którym mowa w ust. 1, a także sposób zasady ustalania maksymalnych wysokości kwot zobowiązań przypadających do wypłaty na dany rok. Projekt algorytmu podlega opiniowaniu przez stronę samorządową Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. W § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 maja 2003 r. w sprawie algorytmu przekazywania środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych samorządom wojewódzkim i powiatowym (Dz. U. z 2003 r., Nr 88, poz. 808, z późn. zm.), wydanego na mocy ww. delegacji ustawowej wskazano, że Prezes Zarządu Funduszu przekazuje środki Funduszu samorządowi wojewódzkiemu - na realizację zadań określonych w art. 35 ust. 1 pkt 4 -6, tj. m.in. samorządom wojewódzkim przekazywane są środki finansowe na realizację zadań związanych z dofinansowaniem robót budowlanych w rozumieniu Prawa budowlanego, dotyczących obiektów służących rehabilitacji, w związku z potrzebami osób niepełnosprawnych, z wyjątkiem rozbiórki tych obiektów.

Warunki i tryb dofinansowania ww. robót budowlanych określone zostały w rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 6 sierpnia 2004 r. w sprawie określenia zadań samorządu województwa, które mogą być dofinansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 35 ust. 3 ustawy o rehabilitacji.

W sprawie ustalono, że do strony do dnia 30 listopada 2010r. wpłynęło osiem wniosków o dofinansowanie robót budowlanych dotyczących obiektów służących rehabilitacji, w związku z potrzebami osób niepełnosprawnych, z wyjątkiem rozbiórki tych obiektów. W dniu [...] kwietnia 2011r. Zarząd Województwa [...] podjął uchwałę nr [...] w sprawie przyznania środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na dofinansowanie robót budowlanych dotyczących obiektów służących rehabilitacji. Uchwałą zatwierdzono kwotę przeznaczoną na dofinansowanie oraz określono podmioty i kwoty dofinansowania poszczególnych robót budowlanych. W roku 2011 przyznano dofinansowanie siedmiu wnioskodawcom na kwotę 1.600.000 zł. W dniu [...] października 2011r. Zarząd Województwa [...] podjął uchwałę nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie przyznania środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na dofinansowanie robót budowlanych dotyczących obiektów służących rehabilitacji. Kwota przeznaczona na dofinansowanie uległa zwiększeniu do 2.100.000 zł.

W sprawie w stosunku do trzech umów stwierdzono nieprawidłowości w realizacji przez stronę ustawowego zadania, określonego w art. 35 ust. 1 pkt 5 ustawy o rehabilitacji. Mianowicie zdaniem organów orzekających samorząd województwa naruszył § 6 ust. 1 pkt 2 oraz § 9 ust. 2 pkt 9a lit. c rozporządzenia.

Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia dofinansowanie robót nie może być przyznane podmiotom, które w ciągu trzech lat przed złożeniem wniosku uzyskały dofinansowanie robót ze środków Funduszu będących w dyspozycji samorządu województwa, dotyczące obiektu objętego tym wnioskiem.

Natomiast w myśl § 9 ust. 1 rozporządzenia podstawę dofinansowania robót stanowi umowa zawarta przez marszałka województwa z wnioskodawcą. Ust. 2 tego paragrafu wskazuje z kolei na obligatoryjne elementy umowy o dofinansowanie. W § 9 ust. 2 pkt 9a lit. c rozporządzenia wskazano, że umowa zawiera warunki zwrotu środków Funduszu, w szczególności w przypadku nierozpoczęcia działalności w zakresie rehabilitacji osób niepełnosprawnych w terminie 6 miesięcy od dnia zakończenia robót, określonej w umowie.

W sprawie niewątpliwie ustalono, że trzy umowy zawarte przez Województwo z: 1. Stowarzyszeniem N. (umowa nr [...] z [...] czerwca 2011 r.), 2. Powiatem P. (umowa nr [...] z [...] czerwca 2011 r.), 3. Powiatem L. (umowa nr [...] z [...] lipca 2011 r.) nie zawierały wskazanego powyżej obligatoryjnego warunku dotyczącego obowiązku zwrotu środków Funduszu w przypadku nierozpoczęcia działalności w zakresie rehabilitacji osób niepełnosprawnych w terminie 6 miesięcy od dnia zakończenia robót, określonej w umowie.

Ustalono również, że umowy zawarte z ww. podmiotami w ogóle nie zawierały terminu rozpoczęcia i zakończenia robót budowlanych co stanowiło naruszenie § 9 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia, zgodnie z którym umowa o dofinansowanie robót winna określać termin rozpoczęcia i zakończenia robót budowlanych. Tym samym słusznie Minister Pracy wskazał, że niemożliwe stało się precyzyjne określenie oraz skontrolowanie przez stronę czy rzeczywiście działalność rehabilitacyjna w dofinansowanych obiektach rozpoczęła się we wskazanym terminie 6 miesięcy. Województwo w toku wstępowania nie kwestionowało, że w we wskazanych umowach terminy rozpoczęcia i zakończenia robót budowlanych nie zostały określone. Jedynie wskazywało, że pojęcie zakończenia robót budowlanych nie zostało zdefiniowane i roboty budowlane kończą się z momentem wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu, a w związku z tym należy przyjąć, iż działalność rehabilitacyjna w obiektach rozpoczęła się w przewidzianym przepisami prawa terminie. W tym miejscu zanim sąd dokona interpretacji pojęcia roboty budowlane, to wskazuje, że powołany § 9 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia nakłada na stronę obowiązek wskazania w umowie o dofinansowanie robót konkretnego terminu rozpoczęcia i zakończenia tychże robót. Wskazanie konkretnej daty jest obligatoryjne i niezbędne dla prawidłowego ustalenia czy działalność rehabilitacyjna w obiektach faktycznie rozpoczęła się w terminie 6 miesięcy od dnia zakończenia robót. Zatem skoro w sprawie strona w ogóle nie wskazała na datę zakończenia robót budowlanych, to trudno mówić z tej perspektywy o nieprawidłowej interpretacji tego pojęcia.

Województwo w trzech powyższych umowach zastąpiło termin "rozpoczęcia i zakończenia robót" terminem "realizacji zadania". Słusznie w tym zakresie wyjaśnił Minister Pracy, że wprowadzenie takiego zapisu do umów stanowiło nieuprawnione odstępstwo od treści § 9 ust. 2 rozporządzenia. Jednakże, w ocenie sądu, prawidłowo organy stanęły na stanowisku, że biorąc pod uwagę daty wskazane w umowach jako końcowy moment realizacji zadania, to za prawidłowe należało uznać ustalenie, iż we wszystkich 3 przypadkach działalność rehabilitacyjna rozpoczęła się po okresie wyznaczonym rozporządzeniem. Ustalono bowiem w zakresie powyższych trzech umów, że działalność rehabilitacyjna nie została rozpoczęta w wymaganym zapisem rozporządzenia terminie 6 miesięcy od dnia zakończenia robot.

Stwierdzono, że pierwotna umowa nr [...] z [...] czerwca 2011 r. zawarta pomiędzy Stowarzyszeniem N. , a samorządem województwa [...], której przedmiotem było dofinansowanie ze środków PFRON robót budowlanych dotyczących obiektów służących rehabilitacji w związku z potrzebami osób niepełnosprawnych, w ramach zadania pn. "Adaptacja budynku szpitala na Podstawową Szkołę Specjalną i Społeczne Gimnazjum dla Dzieci Niepełnosprawnych w P." w § 1 ust. 4 określała termin "realizacji zadania" od 27 czerwca 2011r. do dnia 20 grudnia 2011r. Powyższy termin został zmieniony mocą Aneksu nr 1 do umowy nr [...] z [...] października 2011r., gdyż termin zakończenia zadania wyznaczono na 22 grudnia 2011r.

W § 2 ust. 2 umowy nr [...] z [...] czerwca 2011 r. ustalono pierwotną wysokość dofinansowania zadania na kwotę 203.448 zł, która to kwota na skutek złożonego przez beneficjenta wniosku z 6 września 2011 r., na mocy uchwały z [...] października 2011 r. nr [...] Zarządu Województwa [...] została zwiększona do kwoty 258.448 zł (Aneks nr 1 do umowy nr [...]). Przyznane przez stronę dofinansowanie zostało wypłacone Stowarzyszeniu N. w wysokości 258.317,51 zł w trzech transzach: 75.427,20 zł w dniu 13 października 2011 r., 56.570,39 zł w dniu 9 grudnia 2011 r., 126.319,92 zł w dniu 28 grudnia 2011 r.

Na podstawie oświadczenia dyrektora ww. placówki ustalono, że fakt podchodzenia wody pod budynek wydłużył prace o konieczną izolację całego budynku i nie udało się zakończyć prac na tyle wcześnie, aby rok szkolny w ww. placówce rozpoczął się tak, jak we wszystkich innych placówkach w dniu 3 września 2012r. Rok szkolny i związana z tym działalność rehabilitacyjna w tej placówce rozpoczął się w dniu dokonania wpisu placówki do właściwych rejestrów, tj. w dniu 14 września 2012 r. (karty 1-2, 44, 70 akt adm.)

Podobnych ustaleń dokonano w zakresie pozostałych umów i tak w zakresie umowy nr [...] z [...] czerwca 2011 r. zawartej pomiędzy stroną a Powiatem P. na realizację zadania pt. "Budowa Pododdziału Domu Pomocy Społecznej w P. z przeznaczeniem dla osób uzależnionych od alkoholu" pierwotny termin realizacji zadania został określony od 1 lipca 2011r. do dnia 13 grudnia 2011r. (§ 1 ust. 4 umowy) i następnie został on zmieniony Aneksem nr 1 na 20 grudnia 2011r. W § 2 ust. 2 umowy nr [...] z [...] czerwca 2011 r. ustalono pierwotną wysokość dofinansowania zadania na kwotę 634.832 zł, która to kwota na skutek złożonego przez beneficjenta wniosku z 12 października 2011 r., na mocy uchwały z [...] października 2011 r. nr [...] Zarządu Województwa [...] została zwiększona do kwoty 818.733 zł (Aneks nr 1 do umowy nr [...]). Przyznane przez stronę dofinansowanie zostało wypłacone Powiatowi P. w dniu 28 grudnia 2011 r.

Zgodnie z powyższym realizacja zadania miała zakończyć się do 20 grudnia 2011 r., natomiast beneficjent uzyskał pozwolenie na użytkowanie obiektu w dniu wydania decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., tj. w dniu [...] sierpnia 2012 r. (karta 20 akt adm.).

W zakresie umowy nr [...] z [...] lipca 2011 r. zawartej między stroną a Powiatem L. zadanie pt. "Adaptacja starej szkoły dla potrzeb Środowiskowego Domu Samopomocy oraz Centrum Rehabilitacji i Rozwoju Ekonomii Społecznej w K." pierwotny termin realizacji zadania został określony od 1 sierpnia 2011r. do dnia 25 listopada 2011r. (§ 1 ust. 4 umowy) i następnie został on zmieniony Aneksem nr 1 na 20 grudnia 2011r. W § 2 ust. 2 umowy nr [...] z [...] lipca 2011 r. ustalono pierwotną wysokość dofinansowania zadania na kwotę 122.500 zł, która to kwota na skutek złożonego przez beneficjenta wniosku z 6 października 2011 r., na mocy uchwały z [...] października 2011 r. nr [...] Zarządu Województwa [...] została zwiększona do kwoty 272.500 zł (Aneks nr 1 do umowy nr [...]). Przyznane przez stronę dofinansowanie zostało wypłacone Powiatowi L. w dniu 25 grudnia 2011 r.

Zgodnie z powyższym realizacja zadania miała zakończyć się do 20 grudnia 2011 r., natomiast rozliczenie merytoryczne i finansowe, które beneficjent złożył w terminie 14 dni od dnia zakończenia realizacji zadania, wskazuje, że inwestycja jest nadal w trakcie realizacji, a działalność rehabilitacyjna nie została rozpoczęta (karty 34-36 akt adm.). W piśmie z 9 października 2013r. Powiat L. w odniesieniu do wymogu określonego § 9 rozporządzenia dotyczącego rozpoczęcia działalności w zakresie rehabilitacji osób niepełnosprawnych w terminie 6 miesięcy od zakończenia robót określonych w umowie, wyjaśnił, że pomimo zaistnienia tej okoliczności, to powyższe spowodowane było nieprzewidywalnymi wydarzeniami, a osoby niepełnosprawne były objęte opieką w innych ośrodkach (karty 52-53 akt adm.). Podkreślono, że budynek ostatecznie został oddany do użytku w grudniu 2012r, zaś w lutym 2013r. rozpoczął działalność Środowiskowy Dom Samopomocy w K. i jednocześnie podjęto działania organizacyjne w celu uruchomienia w tym budynku Centrum Rehabilitacji Społecznej i Zawodowej Osób Niepełnosprawnych, którego prowadzenie zostało zlecone w sierpniu 2013r. przez beneficjenta stowarzyszeniu "P.". Ze sprawozdania końcowego z 13 grudnia 2013r. (karta 160 akt adm.) wynika, że nabór: kadry do prowadzenia zajęć i uczestników, a także rozpoczęcie świadczenia usług przez to stowarzyszenie rozpoczęło się z dniem 2 września 2013r.

W pierwszej kolejności sąd odniesie się do zasadności argumentów organów orzekających wskazujących, że strona naruszyła § 9 ust. 2 pkt 9a lit. c rozporządzenia, który nakazuje rozpoczęcie działalności rehabilitacyjnej w terminie 6 miesięcy od dnia zakończenia robót, określonej w umowie. Z powyżej ustalonych faktów ewidentnie wynikało, że strona nie zawarła w podpisanych z beneficjentami umowach koniecznego warunku wymaganego cytowanym § 9 ust. 2 pkt 9a lit c rozporządzenia.

Co więcej w trzech przypadkach, mimo wskazania w umowach, że zadnia mają być zakończone odpowiednio w dniach 20 grudnia 2011r. (2 przypadki) i 22 grudnia 2011r., to beneficjenci tych środków finansowych nie rozpoczęli działalności w zakresie rehabilitacji osób niepełnosprawnych w terminie 6 miesięcy liczonym od ww. dat (w czterech z siedmiu przypadków taka działalność została rozpoczęta w ww. terminie – patrz protokół z kontroli). Tym samym 6 miesięczny termin na rozpoczęcie działalność w zakresie rehabilitacji osób niepełnosprawnych liczony od określonego w umowie zakończenia realizacji zadania upływał dla beneficjentów pomocy odpowiednio w dniach 20 i 22 czerwca 2011r. Beneficjenci natomiast rozpoczęli działalność z zakresie rehabilitacji odpowiednio w dniach 14 września 2012 r. (Stowarzyszenie N.), 24 sierpnia 2012 r. (Powiat P. - decyzja – pozwolenie na użytkowanie obiektu, jednakże uroczyste otwarcie ośrodka nastąpiło dopiero 1 października 2012r.- karta 45 akt adm.), luty 2013r. i 2 września 2013r. (Powiat L.). A więc wszyscy beneficjenci rozpoczęli działalność po 6 miesiącach od terminu zakreślonego w umowie.

Z akt wynika także, że zakończenie robót budowlanych w przypadku Powiatu P. miało miejsce w dniu 12 grudnia 2011r. (patrz pismo z 17 grudnia 2012r. oraz protokoły odbioru). W przypadku Powiatu L. trudno jest ustalić termin zakończenia budowy i można jedynie przyjąć, że w dniu 17 grudnia 2012 r. budowa była zakończona, gdyż w tym dniu został złożony wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Natomiast zakończenie budowy w przypadku Stowarzyszenia N. miało miejsce w dniu 22 grudnia 2011r. (patrz protokoły odbioru – karta 113 akt adm.).

W tym miejscu należy podzielić stanowisko organów orzekających, że termin na zakończenie robót, określony w § 9 ust. 2 pkt 9a lit. c rozporządzenia należy odczytywać, tak jak stanowią przepisy Prawa budowlanego, do których to przepisów wprost nawiązuje ustawa o rehabilitacji oraz rozporządzenie.

Z cyt. powyżej art. 35 ust. 1 pkt 5 ustawy o rehabilitacji wynika, że do zadań samorządu województwa należy dofinansowanie robót budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, dotyczących obiektów służących rehabilitacji, w związku z potrzebami osób niepełnosprawnych, z wyjątkiem rozbiórki tych obiektów. Podobny zapis zawiera rozporządzenie, które w § 2 wskazuje, że do zadań samorządu województwa, które mogą być dofinansowane ze środków Funduszu, należą roboty budowlane w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, dotyczące obiektów służących rehabilitacji, w związku z potrzebami osób niepełnosprawnych, z wyjątkiem rozbiórki tych obiektów. W Prawie budowlanym pojęcie robót budowlanych definiuje natomiast art. 3 pkt 7, zgodnie z którym przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z kolei przez budowę, w myśl art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W sprawie niewątpliwie miały miejsce roboty budowlane w znaczeniu Prawa budowlanego. Tym samym skoro roboty budowlane zakończono odpowiednio w dnach: 12 grudnia 2011 r. (termin zakończenia wyznaczono zgodnie z umową na dzień 20 grudnia 2011r.), 22 grudnia 2011 r., to rozpoczęcie działalności w zakresie rehabilitacji osób niepełnosprawnych winno nastąpić odpowiednio 12 i 22 czerwca 2012r.

Natomiast nie można ustalić terminu zakończenia robót przez Powiat L.. Przyjmując za organem, że zakończenie budowy winno zakończyć się w terminie wskazanym w umowie, tj. w dniu 20 grudnia 2011r., to rozpoczęcie działalności rehabilitacyjnej winno nastąpić do 20 czerwca 2011r., co w sprawie nie miało miejsca. Tym samym zgodzić się należy z organem odwoławczym, że także w tym zakresie nastąpiło naruszenie wskazanego wyżej § 9 ust. 2 pkt 9a lit. c rozporządzenia. W sprawie Powiatu L., czego organ nie wyeksponował, miało miejsce przede wszystkim naruszenie § 1 ust. 4 umowy nr [...] . Z zapisu tego wynika bowiem, że termin zakończenia zadania wyznaczono na 20 grudnia 2011r. i niewątpliwie Powiat L. w tym terminie nie zakończył realizacji zadania. W tym terminie zarówno nie zakończył robót budowlanych, jak i nie zrealizował też tego zadania. Terminu tego strony umowy także po raz kolejny nie wydłużyły. Tym samym samorząd województwa miała obowiązek wobec niezrealizowania umowy zażądać zwrotu przekazanych środków, czego nie uczynił. W ocenie sądu strona naruszyła § 9 ust. 2 pkt 9a lit. b rozporządzenia.

Powyższa interpretacja przepisów nie powinna budzić żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Tym samym obecnie podnoszona argumentacja jest zupełnie niezasadna zarówno z wyżej wyłożonych przepisów ustawy o rehabilitacji, rozporządzenia i Prawa budowlanego, a także określonej chronologii zdarzeń. Po pierwsze termin zakończenia robót budowlanych winien być odczytywany tak jak stanowią powszechnie obowiązujące przepisy. Po drugie, brak było możliwości zmiany terminu zakończenia robót budowlanych, zarówno po wyekspirowaniu już tych terminów, jak i w części stanu faktycznego po ich faktycznym zakończeniu (roboty dotyczące umowy zawartej z Powiatem P. i Stowarzyszeniem N. zakończono odpowiednio w dniu 12 i 22 grudnia 2011r.). Strona nie zwraca uwagi, że termin zakończenia robót upływał w zakresie powyższych trzech umów w dniach 20 grudnia (2 umowy) i 22 grudnia 2011r. i jeżeli przyjąć interpretację strony, to beneficjenci pomocy z tych terminów się nie wywiązali i przed upływem terminów nie zwrócili się do strony o ich przedłużenie. Tym samym interpretacja skarżącej powodowałaby, że Województwo mimo niezakończenia robót budowlanych nie wystąpiło z procedurą odzyskania środków finansowych. Na zakończenie należy także wskazać, że w szczególnie określonych przypadkach inwestor ma możliwość uzyskania pozwolenia na użytkowanie mimo nie zakończenia wszystkich robót budowlanych (patrz pkt 2 pouczenia zawartego w decyzji z [...] października 2011r., nr [...] dotyczącego Powiatu P. – kata 19 akt adm.). W innych wypadkach, do zakończenia robót budowlanych nie jest wymagane wydanie decyzji udzielającej pozwolenie na użytkowanie (patrz decyzja dotycząca Powiatu L. z [...] grudnia 2012r., a także dokumentacja dotycząca Stowarzyszenia N.). Tym samym pozwolenie na użytkowanie obiektu, o którym mowa w art. 55 Prawa budowlanego, w żaden sposób nie może być interpretowane w taki sam sposób jak termin "zakończenie robót budowlanych". Są to dwie odrębne instytucje.

W tym miejscu także argumentacja dotycząca powodów nie rozpoczęcia działalności w zakresie zadania pn. "[...] ." jest niezasadna. Argumentacja wskazująca na rozpoczęcie działalności we wrześniu 2012r. (rozpoczęcie roku szkolnego), tj. zgodnie z przepisami prawa oświatowego byłaby uzasadniona, gdyby w sprawie ustalono, że w terminie 6 miesięcy od 22 grudnia 2011r. placówka ta była gotowa na przyjęcie uczniów w powiązaniu z ich rehabilitacją. Tym czasem z akt sprawy ewidentnie wynika, że placówka ta nie była gotowa na przyjęcie uczniów, gdyż po pierwsze prowadzone były jeszcze np. prace izolacyjne (patrz pismo z 17 grudnia 2012r.), a po drugie szkoła nie rozpoczęła roku szkolnego tak jak wszystkie inne placówki oświatowe z dniem 3 września 2012r., a rozpoczęła rok szkolny dopiero 14 września 2012r. (data uzyskania wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych).

W ocenie sądu strony umowy dokonały przesunięcie terminu rozpoczęcia działalności w zakresie rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Jednakże do takiego przesunięcia terminu rozpoczęcia działalności w zakresie rehabilitacji osób niepełnosprawnych strony umowy nie miały żadnych kompetencji, gdyż termin ten wynikał wprost z przepisów powszechnie obowiązujących (§ 9 ust. 2 pkt 9a lit. c rozporządzenia). Strony umowy nie mogły tego przepisu w żaden sposób modyfikować, tj. zarówno skracać, jak i wydłużać. Podkreślenia wymaga również, że przyczyny niewywiązania się z warunków umowy nie mogły mieć znaczenia przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, gdyż z tymi przyczynami żaden z przepisów prawa nie wiąże skutku w postaci odstąpienia od żądania zwrotu kwoty dofinansowania.

Nie można także podzielić stanowiska strony, że zapis zobowiązujący beneficjenta do prowadzenia działalności rehabilitacyjnej w obiekcie przez okres 10 lat od dnia podpisania umowy obejmował termin rozpoczęcia działalności 6 miesięcy od dnia zakończenia robót, a w związku z tym przepis § 9 ust. 2 pkt. 9a lit. c obowiązywał strony umowy choć nie został "literalnie" zawarty w umowach. Zgodnie z tym, co zostało już wyjaśnione wyżej, rozporządzenie określa w sposób wyraźny jak winna wyglądać treść zapisów umownych i w tym zakresie nie przewiduje żadnych odstępstw. Dlatego też strona winna była precyzyjnie sformułować warunki zwrotu środków zgodnie z rozporządzeniem, czego nie uczyniła.

Reasumując z przedstawionych dokumentów jednoznacznie wynika, że skarżąca mimo ciążącego na niej obowiązku nie zawarła w umowach z beneficjentami wymaganego prawem zapisu dotyczącego rozpoczęcia i zakończenia robót budowlanych (§ 9 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia), nie zawarła również wymaganego § 9 ust. 2pkt 9a lit c rozporządzenia zapisu dotyczącego konieczności rozpoczęcia działalności rehabilitacyjnej w terminie 6 miesięcy od zakończenia robót. Co więcej w sprawie organy orzekające dodatkowo ustaliły, że trzech beneficjentów nie dotrzymało terminu uruchomienia rehabilitacji w budynku, który został wybudowany przy udziale środków PFRON. Mając powyższe na względzie w sprawie doszło do nieprawidłowości przy wywiązywaniu się z ww. umów i zaistniała podstawa wynikająca z art. 49e ust. 1-2 ustawy o rehabilitacji, aby Fundusz wystąpił z żądaniem zwrotu przyznanych Województwu środków. Z uwagi na powyższe obowiązkiem Funduszu jako dysponenta środków publicznych było żądanie zwrotu środków otrzymanych w formie algorytmu przez Samorząd Województwa [...].

Już tylko te powody okazały się wystarczające do zwrotu przez samorząd województwa kwot przekazanego dofinansowania.

Dodatkowo jednakże sąd podziale stanowisko organów orzekających, że w sprawie strona także naruszyła § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia wniosek o dofinansowanie robót, o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt 5 ustawy o rehabilitacji wnioskodawca składa do dnia 30 listopada roku poprzedzającego realizację zadania.

Zatem skoro przyznano na wnioski beneficjentów złożone w 2010r. dofinansowanie do robót budowlanych, które miały rozpocząć się w roku następnym, to brak było możliwości na kolejne wnioski do zwiększania tego dofinansowania. Powyższemu w szczególności sprzeciwia się cytowany powyżej § 7 ust. 4 rozporządzenia, gdyż nawet przyjmując, że wnioski beneficjentów stanowiły uzupełnienie wniosku pierwotnego z 2010 r., to zostały złożone w roku w którym następuje realizacja zadania, a nie w roku poprzedzającym realizację. W ocenie sądu wniosek beneficjenta o przyznanie dofinansowania rozpoczyna procedurą w tym zakresie. Procedura ta kończy się akceptacją przez beneficjenta warunków na podstawie, których zostało udzielone dofinansowanie, tj. kończy się podpisaniem umowy. Po tej dacie beneficjent i samorząd województwa tracą uprawnienie do podwyższenia tego dofinansowania. Żaden bowiem przepis rozporządzenia nie przewiduje możliwości składania wniosków o podwyższenie przyznanego na podstawie podpisanej już umowy dofinansowania kosztów przedmiotowych robót budowlanych. Przepisy rozporządzenia nie przewidują odstępstw od wskazanych w rozporządzeniu zasad udzielania dofinansowania robót budowlanych w obiektach służących rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Dlatego też prawidłowo także stwierdzono, że nie ma podstaw prawnych do zwiększenia dofinansowania przyznanego podmiotom, które w ciągu trzech lat przed złożeniem wniosku uzyskały dofinansowanie ze środków Funduszu, będących w dyspozycji samorządu województwa, dotyczące obiektu objętego tym wnioskiem. Skoro beneficjenci pomocy zaakceptowali umowę, to koszty ponad udzielone pierwotnie dofinansowanie winny zostać pokryte przez tych beneficjentów, a nie poprzez udzielone dodatkowe dofinansowanie. Przyznanie przez stronę beneficjentom dodatkowych kwot stanowiło zatem naruszenie przepisów § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia i oznacza jednocześnie, że strona pobrała w tej części (zwiększającej pierwotne dofinansowanie) środki Funduszu w nadmiernej wysokości, w rozumieniu art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji.

Słusznie także zauważył organ odwoławczy, co nie jest sporne w sprawie, że Województwo w sposób nieprawidłowy w zawartych umowach wskazało na konieczność zapłaty odsetek ustawowych zamiast odsetek od zaległości podatkowych. Powyższe mimo, że stanowi nieprawidłowość, to samo w sobie nie mogło stanowić o konieczności zwrotu środków dofinansowania.

Odnosząc się do zarzutów skargi trzeba wskazać, że są one niezasadne. Po pierwsze w zawartych przez Województwo umowach z beneficjentami brak jest wymaganych przepisami powszechnie obowiązującymi i powyżej omówionymi określonych zapisów, co już stanowi nieprawidłowość. Po wtóre fakt późniejszego (po 6 miesiącach od zakończenia budowy) uruchomienia działalności jest faktem obiektywnym. Tym samym prawidłowo zażądano zwrotu środków.

Co prawda uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie jest szczegółowe. To jednak jednoznacznie wynikają z tego uzasadnienia powody dla których strona winna zwrócić środki Funduszu. W tym zakresie organ szczegółowo dokonał analizy przepisów prawnych i wskazał powody dla których żąda zwrotu Funduszu. Tym samym pomimo określonej lakoniczności uzasadnienia, poddaje się ono kontroli zarówno przez stronę, która szczegółowo sformułowała zarzuty, jak też przez sąd dokonujący kontroli tej decyzji.

Sąd natomiast, wobec nie przeprowadzenia przez organy orzekające w tym zakresie postępowania, nie podziela stanowiska organów, że w stosunku do Stowarzyszenia N. nie został spełniony obligatoryjny warunek określony w § 5 pkt 1 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że dofinansowanie zadania, o którym mowa w § 2, zwane dalej "dofinansowaniem robót", może być przyznane przedsiębiorcom albo podmiotom niebędącym przedsiębiorcami, prowadzącym działalność w zakresie rehabilitacji osób niepełnosprawnych przez okres co najmniej dwóch lat przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie robót, jeżeli spełniają łącznie następujące warunki: 1) są właścicielami nieruchomości lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości albo byli przez okres co najmniej jednego roku przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie robót i są nadal posiadaczami części lub całości nieruchomości.

W sprawie niewątpliwie wniosek Stowarzyszenie N. miał zostać złożony do 30 listopada 2010r. (ostateczna data na złożenie wniosku zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia) i na tę datę m.in. strona miała obowiązek spełnić warunek posiadania nieruchomości przez co najmniej 1 rok. Skarżąca w toku postępowania konsekwentnie wskazywała, że Stowarzyszenie N. była posiadaczem nieruchomości przy ul. [...] od 19 listopada 2009 r., tj. od daty złożenia wniosku o najem tej nieruchomości, a stosunek najmu został ostatecznie potwierdzony umową z 26 maja 2010r. (patrz pismo [...] sp. z o.o. z 17 grudnia 2013r.). Organy orzekające w żaden sposób nie odniosły się do powyższego. Zatem obecnie sąd nie jest w stanie dokonać kontroli decyzji w tym zakresie, gdyż nie wie czy organ powyższe zauważył (o czy świadczy przytoczenie powyższej treści w stanie faktycznym decyzji organu I instancji) i uznał twierdzenia strony za nie mające znaczenia dla sprawy, czego nie wyartykułował, czy też świadomie pominą te twierdzenia.

Wobec nieustosunkowania się do powyższego przez organ, brak jest jakiejkolwiek możliwości kontroli stanowiska Województwa w tym zakresie przez sąd. Tym samym na obecną chwilę brak jest podstaw do postawienia zarzutu stronie naruszenia § 5 pkt 1 rozporządzenia.

Reasumując, w ocenie sądu, wszystkie kwestie sporne zostały przez organ wyjaśnione i uzasadnione w sposób zgodny z wykładnią prawa. Tym samym podnoszone zarzuty w skardze i piśmie procesowym okazały się niezasadne. Sąd nie dopatrzył się także innych naruszeń, które mogłyby być podstawą do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd skargę oddalił.