Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 649/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 316/17 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zobowiązania do przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 października 2017 r., sygn. II SA/Lu 316/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO w [...]) z [...] stycznia 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zobowiązania do przywrócenia stosunków wodnych na gruncie: I. uchylił zaskarżoną decyzją oraz decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] przez Dyrektora Wydziału Środowiska nr [...] z [...] listopada 2016 r.; II. zasądził od SKO w [...] na rzecz J. K. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej SKO w [...] (dalej: skarżący kasacyjnie organ) reprezentowany przez prezesa r.pr. L. G. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji, zarzucając:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 29 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm.) poprzez:

- błędne uznanie, że doszło do "naruszenia postępowania" przez organy I i II instancji przez wadliwie zebranie i ocenienie materiału dowodowego,

- wyprowadzenie przez Sąd I instancji wadliwych wniosków z ustalonego stanu faktycznego sprawy,

- nie wykazanie w wyroku na czym miałoby polegać inne naruszenie przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) - wskazane w wyroku jako podstawa rozstrzygnięcia,

2. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne uzasadnienie wyroku w części wskazującej podstawę prawną rozstrzygnięcia, jej wyjaśnienie i wskazanie dalszego toku postępowania,

3. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego tj. "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a" w związku z art. 29 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

W skardze kasacyjnej wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku, "rozpoznanie skargi i jej oddalenie na podstawie artykułu 188 p.p.s.a.";

ewentualnie

w oparciu o art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji.

2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie organ na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ze stanowiskiem Sądu Instancji, nie można się zgodzić. Jak potwierdził sam Sąd w uzasadnieniu wyroku, co wynika również z decyzji, stan faktyczny sprawy został ustalony. W oparciu o kopie map przedstawiających obraz przedmiotowego terenu ustalono, że przestrzeń na której znajduje się działka oznaczona numerem [...] stanowiąca własność strony skarżącej oraz działka oznaczona numerem [...] od 2010 r. uległa znacznemu zagospodarowaniu. Znajdująca się w aktach sprawy kopia mapy w skali 1:500 oznaczona nr ewidencyjnym [...] uwidacznia stan zagospodarowania terenu w 2010 r. Na przedmiotowym obszarze wówczas występuje pas działek zabudowanych ([...]) oraz sąsiadujący pas działek niezabudowanych ([...]). Analiza rzędnych terenu oraz układ warstwic wysokościowych (linia łącząca punkty o jednakowej wysokości) wskazuje, że pas działek zabudowanych obejmujących także działkę strony skarżącej znajdował się w znacznym zaniżeniu w stosunku do pasa działek niezabudowanych. Rzędne studzienek kanalizacyjnych znajdujących się na działce o nr [...] zawierają się w przedziale 198,54 mnp - 198,29 mnp. Na działce o nr [...] od strony drogi znajdował się punkt o wysokości 199,2 mnp. Powyższe dane oraz układ warstwic wysokościowych świadczą, że w 1990 r. przed zainwestowaniem terenu istniał naturalny i znaczący spadek terenu od strony zachodniej w kierunku wschodnim i południowowschodnim. Różnica wysokości zawierała się w przedziale 0,7 do 1,0 metra. Natomiast znajdująca się w aktach sprawy kopia mapy w skali 1:500 oznaczona nr ewidencyjnym [...] uwidacznia stan zagospodarowania terenu w 2016 r. i została sporządzona do celów projektowych.

Na mapie w obrębie działki o nr [...] znajdują się trzy punkty wysokościowe - dwa przy granicy działki stanowiącej własność skarżącego o rzędnych 198,6 mnp i 198,5 mnp oraz od strony drogi o wysokości 199,0 mnp.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, powyższe dane świadczą o tym, że w 2016 r. istniał spadek terenu od strony zachodniej w kierunku wschodnim i południowowschodnim. Różnica wysokości wynosi około 0,5 m. Działania związane z nawożeniem ziemi służyły użyźnieniu gleby i nie spowodowały zmiany ukształtowania ani podwyższenia gruntu w stopniu prowadzącym do zmiany kierunku spływu wód ze szkodą dla działek sąsiednich. Organ wykazał, że działka stanowiąca własność strony skarżącej ma naturalnie niekorzystne położenie w stosunku do działki o nr [...]. Stan faktyczny nie budził wątpliwości organu I i II instancji.

Według skarżącego kasacyjnie organu, prowadząc postępowanie administracyjne na podstawie art. 29 u.p.w. należy ustalić, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na swoim gruncie i czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie oraz czy pomiędzy zmianą stanu wody i szkodą istnieje związek przyczynowo-skutkowy. Obowiązek ten spoczywa na organach administracji prowadzących postępowanie zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Przeprowadzone postępowanie i zgromadzony materiał dowodowy nie uzasadniały powołania osoby posiadającej wiadomości specjalne. Stan faktyczny został ustalony przez organ, jest to obowiązek organu, a nie ewentualnie powołanego biegłego, który organu w tym zastąpić nie może. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, ustalony stan faktyczny nie przekraczał możliwości oceny przez osoby posiadające wiedzę ogólną, nie dysponujące formalnymi uprawnieniami z dziedziny hydrologii, melioracji czy gospodarki wodnej.

Sąd I instancji uchylając decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a., czyli stwierdzając "inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie uzasadnił należycie dlaczego powołał się na tą podstawę prawną. Z treści uzasadnienia można jedynie domniemywać, że Sąd uznał, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga wiedzy fachowej, przekraczającej wiedzę ogólna posiadaną przez organy administracji. Żaden przepis regulujący postępowanie nie obliguje organu administracji do wywołania opinii biegłego w sprawie rozstrzyganej na podstawie art. 29 ustawy Prawo wodne. Wyrok Sądu I instancji narusza również art. 141 § 4 p.p.s.a.

Powołanie w niniejszej sprawie biegłego powodowałoby jedynie przedłużenie postępowania oraz poniesieniem zbędnych kosztów przez Skarb Państwa czy strony postępowania (art. 262 § 1 k.p.a.). Sąd I instancji nie wskazał w wyroku jakie inne czynności czy inne dowody zebrane przez organ miałby przeprowadzić czy zebrać powołany biegły.

Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji to do organu I instancji i Kolegium należy wyjaśnienie okoliczności faktycznych w sprawie dotyczącej stanu wód na gruncie i dopiero w sytuacji, gdy ocena stanu faktycznego przekracza wiedzę ogólną, posiadaną przez organ, należy dopuścić dowód z opinii biegłego danej specjalności.

Ponadto według skarżącego kasacyjnie organu Sąd I instancji nie odniósł się należycie do zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego w postaci kopii map terenu i przeprowadzonych pomiarów, opisanych w uzasadnieniu decyzji SKO, czym również naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano dwie podstawy kasacyjne uregulowane w art. 174 p.p.s.a.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Warunkiem uwzględnienia skargi na podstawie tego przepisu jest ustalenie przez Sąd I instancji istnienia naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej rozpatrujący daną sprawę oraz stwierdzenie, że naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a więc gdyby nie doszło do stwierdzonego powyżej naruszenia przepisów prawa, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. Oznacza to, że można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził takie naruszenie prawa, a mimo to nie spełnił dyspozycji powołanej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Z taką sytuacją w sprawie nie mamy do czynienia, bowiem Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy orzekające opierając się na zebranych w sprawie dowodach: protokole oględzin, mapach wysokościowych, nie miały podstaw, aby jednoznacznie stwierdzić, że fakt nawiezienia ziemi na działkę [...] nie spowodował zmiany "stosunków wodnych" w odniesieniu do działki nr [...].

Skarżący kasacyjnie organ nie wykazał, że nie wystąpiły konkretne braki w postępowaniu dowodowym (w szczególności brak opinii biegłego), które - pomimo pozostałego zebranego w sprawie materiału dowodowego - pozwoliły organom na uzyskanie pełnego obrazu stanu faktycznego sprawy. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz że przeprowadzone postępowanie i zgromadzony materiał dowodowy nie uzasadniały powołania osoby posiadającej wiadomości specjalne. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu, że ustalony stan faktyczny nie przekraczał możliwości oceny przez osoby posiadające wiedzę ogólną, nie dysponujące formalnymi uprawnieniami z dziedziny hydrologii, melioracji czy gospodarki wodnej. Wbrew temu co zarzucono w skardze kasacyjnej, w sprawie tej prawidłowo ocenił Sąd I instancji, że organy nie zebrały wystarczająco materiału dowodowego do prawidłowego zastosowania prawa materialnego i tym samym naruszyły art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Sąd I instancji w wyroku uchylającym zaskarżoną decyzję oraz decyzję wydaną przez organ I instancji w przekonujący sposób wyjaśnił i wykazał, że stwierdzone w toku kontroli zaskarżonego aktu naruszenia prawa z uwagi na ich charakter, rodzaj, skutki miały istotny wpływu na wynik sprawy. Sąd I instancji zasadnie wskazał, że w świetle okoliczności niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że na działce nr [...] podjęto działania (zabudowa, nawiezienie ziemi), które mogły skutkować zmianą stanu wody na gruncie. Kwestie te nie zostały przez organy orzekające właściwie rozpoznane.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w przedmiotowej konfiguracji działek nr [...] i [...] koniecznym było ustalenie ponad wszelką wątpliwość, jaki był stan wody na działce nr [...] przed zmianą ukształtowania terenu, jaki skutek w tym zakresie wywołały przeprowadzone prace, czy można przyjąć, że spowodowały one zmianę stanu wody na działce nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji wyjaśniono, że przy ustaleniu stanu faktycznego organy oparły się m. in. na protokole oględzin nieruchomości. Protokół ten podpisany został jedynie przez pracownika organu I instancji, a nie podpisały go natomiast strony toczącego się postępowania administracyjnego. Ma rację zatem Sąd I instancji, że ustalenie zasadniczych kwestii w zakresie sprawy o przywrócenie "stosunków wodnych" na gruncie i wydanie decyzji na podstawie art. 29 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm., dalej: p.w.), w świetle zgromadzonych dowodów niewątpliwie wymagało przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego odpowiedniej specjalności.

Skoro w niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo stwierdził naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie mógł naruszyć art. 145 § 1 pkt 1. lit. c p.p.s.a. Z uzasadnienia wyroku wbrew stanowisku sędziego, który zgłosił zdanie odrębne wynika, dlaczego Sąd I instancji dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie nie mógł zarzucić Sądowi I instancji, naruszenia art. 145 § 1 pkt 1. lit. c p.p.s.a., gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez ten Sąd normy prawnej. W konsekwencji niezasadny okazał się zarzut przedstawiony w pkt 1 skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przepisów postępowania. Przeprowadzając merytoryczną kontrolę zarzutów kasacyjnych w zakresie przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ocenę materiału dowodowego i wyników przeprowadzonego przez organy administracji postępowania wyjaśniającego dokonaną przez Sąd I instancji.

W rezultacie postawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły doprowadzić do skutecznego podważenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Artykuł art. 141 § 4 p.p.s.a. odnosi się do formalnych wymogów uzasadnienia, a nie do kwestionowanych poglądów, oceny czy też stanowiska prezentowanego przez ten sąd. Z treści tego przepisu wynika, że uzasadnienie ma być zwięzłe, syntetyczne i logicznie spójne. Takim właśnie uzasadnieniem jest prezentowane w zaskarżonej sprawie, a to oznacza, że wyrok poddaje się kontroli.

Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w pkt 3 skargi kasacyjnej wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że w sprawie o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie i przy wydaniu decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 p.w., opinia biegłego jest zasadniczo niezbędna. Zarówno bowiem ustalenie, czy w ogóle nastąpiła zmiana stanu wód na gruncie i czy taka zmiana została wywołana działaniem właściciela działki nr [...] położonej w [...] przy ul. L. [...], a także czy spowodowało to szkody, jak i następnie ustalenie sposobu zapobiegania ewentualnym szkodom przekraczają wiedzę ogólną i wymagają fachowej wiedzy.

Ustalenie w okolicznościach niniejszej sprawy czy nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na gruncie wody opadowej, kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich wymagało "wiedzy specjalnej", a nie ogólnej. Przedmiotem opinii dotyczącej zakazów wynikających z art. 29 p.w., skierowanych do właściciela gruntu powinny być wszelkie zagadnienia, do objaśnienia których konieczne są "wiadomości specjalne", "wiadomości fachowych", wykraczające poza zakres wiedzy prawniczej. Dowód z opinii biegłego w sprawach dotyczących stanu wody na gruncie jest dowodem szczególnego rodzaju i jego wartość wynika przede wszystkim z tego, że dowód ten powinien być przeprowadzony tylko wówczas, gdy do rozstrzygnięcia konieczne są wiadomości specjalne. Opinia biegłego w sprawach dotyczących stanu wody na gruncie pozwala na wykorzystanie osiągnięć wiedzy i doświadczenia zawodowego dla celów postępowania administracyjnego w sprawach dotyczących ochrony środowiska, w których szczególną rolę odgrywają osiągnięcia w zakresie nauki i techniki. Stosowanie nauki i techniki jest jednym z podstawowych założeń koncepcji prawa wodnego należącego do systemu prawa ochrony środowiska uwzględniającej zwiększającą się rolę norm technicznych (standardów) w ochronie prawnej środowiska. Zmiany w ochronie środowiska związane z postępem naukowo-technicznym nie kończą się na głębokich przemianach techniki i technologii. Są one jednocześnie powiązane z istotnymi przemianami w prawie ochrony środowiska. Wysoka dynamika rozwoju technik i przenikanie jej do prawa ochrony środowiska czyni uwzględnienie tych problemów w stosowaniu przepisów prawa wodnego jednym z najważniejszych zadań.

Odnosząc się do stanowiska przedstawionego w zdaniu odrębnym sędziego Jacka Czai od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 12 października 2017 r., sygn. II SA/Lu 316/17 wyjaśnić należy, że ustawodawca w art. 29 p.w. przyjął założenie, że stan wody na gruncie powinien być utrzymywany przez właściciela gruntu przez nakazy i zakazy, które są do niego bezpośrednio skierowane. Za ich pomocą powstają stosunki prawne dwojakiego rodzaju: Po pierwsze, pomiędzy właścicielem gruntu, który podlega nakazom oraz zakazom oraz osobą chronioną tymi nakazami i zakazami (właściciel gruntu sąsiedniego), po drugie, pomiędzy właścicielem gruntu do którego kierowane są nakazy oraz zakazy i organem administracji. Podporządkowanie nakazowi lub zakazowi stanowi podstawową cechę administracyjnego charakteru stosunków administracyjnoprawnych regulowanych przepisami p.w. Naruszenie owych nakazów i zakazów powoduje odpowiedzialność administracyjną. Norma prawna określona w art. 29 p.w. wskazuje na wzory typowego, powtarzającego się i powszechnie akceptowanego postępowania właściciela gruntu. Właściciel gruntu korzystając ze swoich uprawnień większą wagę powinien przywiązywać do działań, które mogą spowodować zmianę stanu wody na gruncie sąsiednim, a zwłaszcza powinien kontrolować kierunek odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej oraz kierunek odpływu ze źródeł z punktu widzenia możliwości wyrządzenia szkody dla gruntów sąsiednich. W piśmiennictwie wskazuje się, że "nakaz i zakaz to dwie zasadnicze postaci obowiązku - nakaz jest obowiązkiem o charakterze czynnym (należy coś w określony sposób zrobić, tak a nie inaczej się zachować, podjąć wskazane działanie), z kolei zakaz to obowiązek o charakterze biernym (nie wolno czegoś zrobić, nie wolno zachować się we wskazany sposób, nie wolno podjąć określonego działania, należy się powstrzymać" (zob. M. Górski, § 22. Nakaz i zakaz jako obowiązki administracyjnoprawne, [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Prawo administracyjne materialne, tom 7, Warszawa 2012, s. 221). Nakazy i zakazy należą do modelowych instrumentów regulacji bezpośredniej w prawie wodnym. Nakazy "zmuszają" właściciela gruntu, do których są skierowane, do określonych zachowań. Zakazy natomiast określają, jakich rozwiązań nie można stosować lub jakiej działalności nie można podejmować na własnym gruncie, aby nie naruszyć stanu wody na gruncie. Z prawem własności gruntu są związane obowiązki właściciela dotyczące niezmieniania stanu wody na gruncie. Pozycję prawną właściciela gruntu w przepisach p.w. określają obowiązki i uprawnienia. Obowiązek prawny właściciela gruntu związany z zakazem zmiany stanu wody może sprowadzać się więc najczęściej do tego, że przepis prawa ustanawia dla właściciela gruntu nakaz lub zakaz określonego zachowania się (działania lub zaniechania). Niezastosowanie się do nakazu lub zakazu wytwarza stan niewypełnienia obowiązku uregulowanego przez p.w. Z sytuacjami, w których niewypełnienie obowiązku pociąga za sobą ujemne skutki, mamy do czynienia wtedy, gdy dany przepis prawa nakazuje wiązanie ujemnych skutków prawnych z każdym przypadkiem niewypełnienia danego obowiązku. Sytuację taką reguluje art. 29 ust. 3 p.w. Celem art. 29 p.w. jest ochrona "miru wodnego". Przedmiotem ochrony jest stan wody na gruncie. Stan wód na gruncie zależy od wielu czynników takich jak: rzeźba terenu, układ geologiczny skorupy ziemskiej, klimat oraz szata roślinna. Oprócz zmian w charakterze i ukształtowaniu stanu wód na gruncie zachodzących pod wpływem sił przyrody, a więc zmian naturalnych stanu wody na danym gruncie, występują również zmiany wynikające na skutek działalności człowieka. Treść pojęcia "stan wody na gruncie" ma konkretną treść merytoryczną oraz normatywną, którą należy uwzględnić dokonując wykładni p.w. Ochronie "miru wodnego" na podstawie art. 29 p.w. podlega wolność korzystania z gruntu od bezprawnych ingerencji zakłócających stan wody na gruncie. Obejmuje ono wszelkie formy naruszenia stanu wody na gruncie wbrew woli właściciela gruntu. Art. 29 p.w. chroni swobodę korzystania z gruntu przez jego właściciela. Właściciel gruntu może naruszyć "mir wodny" na dwa sposoby, działania oraz zaniechania. Ujemnym skutkiem dla właściciela gruntu naruszenia "miru wodnego" jest nakaz przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Niewypełnienie obowiązku może zatem wywołać ujemne skutki, gdy określony przepis prawa od decyzji wskazanego podmiotu uzależnia to, czy ten, kto nie zastosował się do odpowiedniego nakazu lub zakazu, ma ponieść owe ujemne skutki prawne, czy też nie ma ich ponosić.

Postępowanie wyjaśniające w sprawie dotyczącej naruszenia stanu wody na gruncie, w tym ewentualnego nałożenia w trybie administracyjnym obowiązków na podstawie art. 29 ust. 3 p.w., z racji na jego specyfikę i skomplikowanie wymaga sięgnięcia do wiedzy specjalistycznej. Nie może ograniczać się wyłącznie do stwierdzenia wykonania określonych prac na gruncie. Organ musi ustalić oraz wykazać istnienie związku przyczynowo - skutkowego między dokonaną zmianą na działce a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na gruncie sąsiednim. Wymaga to co do zasady odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich badań, analiz i obliczeń. Celowe jest zatem w tej kategorii spraw dopuszczenie dowodu z opinii biegłego (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., sygn. II OSK 1621/13, LEX nr 1794210).Taki dowód nie został w sprawie przeprowadzony.

Wbrew stanowisku wyrażonemu w zdaniu odrębnym z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie wynika, że Sąd stwierdził, że biegły, a nie organy administracji zasadniczo ma obowiązek wyjaśnienia okoliczności faktycznych w sprawie dotyczącej zmiany stanu wód na gruncie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela oceny autora zdania odrębnego, według którego w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła potrzeba rozstrzygnięcia sprawy z wykorzystaniem wiadomości specjalnych. Wbrew stanowisku autora zdania odrębnego, Sąd I instancji uzasadnił należycie, dlaczego – mając na uwadze stan faktyczny sprawy – jej rozstrzygnięcie wymagało fachowej wiedzy, przekraczającej wiedzę ogólną, jaką dysponowały organy administracji obu instancji. Sąd I instancji na str. 4 uzasadnienia wyroku wskazał, że porównując ponadto rzędne terenu z roku 2010 i 2016 organy stwierdziły, że różnica wysokości między działką [...] a [...] w 2010 r. wynosiła od 0,7-1,0 m, zaś w 2016 r. 0,5 m, co dawało podstawę do stwierdzenia, że na spornym terenie nie doszło do przekształcenia ukształtowania terenu, które skutkowałyby zmianą przepływów wód ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W przedmiotowej konfiguracji działek nr [...] i [...] koniecznym było ustalenie ponad wszelką wątpliwość, jaki był stan wody na działce nr [...] przed zmianą ukształtowania terenu, jaki skutek w tym zakresie wywołały przeprowadzone prace, czy można przyjąć, ze spowodowały one zmianę stanu wody na działce nr [...]. Ustalenie powyższych okoliczności w trafnej ocenie Sądu I instancji wymaga co do zasady odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodnoprawnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich badań, analiz i obliczeń.

Wobec powyższego uznać należało, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne, zaś wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.