Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 215/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 października 2020 r. sprawy ze skargi H. N. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia [...] marca 2020 r. H. N. (dalej także: "skarżąca" lub "strona skarżąca"), działając za pośrednictwem organu, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] (dalej także: "organ") w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] lutego 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny.

W piśmie z dnia [...] lutego 2020 r., wniesionym za pośrednictwem poczty elektronicznej, skarżąca H. N., powołując się na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 - dalej także: "u.d.i.p."), skierowała do Wójta Gminy [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej, poprzez przesłanie w formie elektronicznej (na ujawniony w treści przedmiotowego wniosku adres poczty elektronicznej) odpowiedzi na następujące pytania:

"1) Czy Państwa Gmina ma podpisaną umowę z firmą Z.D. lub J.D. Prosimy o kopię umów zawartych z w/w firmą za okres od dnia [...] czerwca 2016 do dnia [...] grudnia 2019;

2) Czy Państwa Gmina posiada dane osób, które adoptowały zwierzęta (odłowione z terenu Waszej Gminy) ze schroniska w [...]?;

3) Czy Państwa Gmina kontroluje losy zwierząt oddanych z Waszego terenu do schroniska w [...]? Jeśli tak, to prosimy o informacje, w jaki sposób;

4) Czy Wasza Gmina sprawdzała autentyczność adopcji wykazywanych przez właścicieli schroniska? Jeśli tak, to w jaki sposób?;

5) Czy znana jest Państwu liczba lekarzy weterynarii, z którymi schronisko podpisało umowy? Jeśli nie, prosimy o uzyskanie tych informacji w schronisku. Schronisko, jako podmiot wykonujący zadania publiczne na zlecenie gmin, jest zobowiązane do podania tej informacji. Nie może się zasłaniać tajemnicą przedsiębiorcy, nie korzysta z tego przywileju;

6) Prosimy o informację, czy Gmina posiada wiedzę na temat źródła pochodzenia karmy, która podawana jest zwierzętom odłowionym, a następnie dostarczonym z terenu Waszej Gminy do schroniska za okres od dnia [...] stycznia 2016 r. do dnia [...] grudnia 2019 r.? Cena za 1 kg karmy suchej/mokrej, odpadów mięsnych nabywanych w zakładach uboju zwierząt gospodarskich. Prosimy o przedstawienie kilku faktur za zakup karmy w minionych latach. Schronisko, jako podmiot wykonujący zadania publiczne na zlecenie gmin, jest zobowiązane do podania tej informacji. Nie może się zasłaniać tajemnicą przedsiębiorcy, nie korzysta z tego przywileju;

7) Prosimy o kopie dokumentów za okres od dnia [...] stycznia 2016 r. do dnia [...] grudnia 2019 r. potwierdzających leczenie zwierząt oddanych z terenu Waszej Gminy do schroniska. Ile zwierząt padło z ogólnej ilości zwierząt oddanych do schroniska i z jakiego powodu? Prosimy o potwierdzenie przyczyny padnięcia zwierzęcia wystawione przez lekarza weterynarii;

8) Prosimy o potwierdzenia przyjęcia zwierząt odłowionych z terenu Waszej gminy za okres od dnia [...] stycznia 2016 r. do dnia [...] grudnia 2019 r. przez schronisko.

a - dorosłe psy

b - szczenięta

c - koty;

9) Prosimy o przesłanie:

a - fotokopii wszystkich zwierząt odłowionych z terenu Gminy i przyjętych do schroniska w okresie od dnia [...] stycznia 2016 r. do dnia [...] grudnia 2019. Jeżeli Gmina nie posiada wszystkich zdjęć, prosimy o zdjęcia zwierząt aktualnie przebywających w schronisku

b - podanie nr kojców

c - podanie nr ewidencyjnych

10) Prosimy o informację, w jaki sposób Gmina promuje swoje zwierzęta, aby szybciej znalazły domy i w ten sposób, aby się zmniejszyły wydatki gminne na bezdomne zwierzęta. Czy promuje aktualnie na stronie gminnej? Jeśli Gmina nie czyni tego, prosimy o wyjaśnienie dlaczego? Jeśli według Gminy, to schronisko winno promować zwierzęta gminne, prosimy o podanie, gdzie, kiedy, schronisko to czyniło lub czyni?;

11) Czy Gmina posiada informację na temat wolontariatu w schronisku? Jeśli tak, prosimy o szczegółowe informacje. Jeśli wolontariat nie istnieje, to w jaki sposób dba się o kondycję zwierząt (wyprowadzanie na spacer i socjalizacja psów);

12) Jeśli umowa na odławianie zwierząt została zawarta z innym podmiotem, niż ze schroniskiem w [...], prosimy o kopie umów za okres od dnia [...] stycznia 2016 r. do dnia [...] grudnia 2019 r.;

13) Prosimy o kopię dokumentów dotyczących sterylizacji/kastracji zwierząt przebywających w schronisku za okres od dnia [...] stycznia 2016 r. do dnia [...] grudnia 2019 r. Czy zwierzęta gminne są w [...] sterylizowane/kastrowane?;

14) Prosimy o kopię protokołów kontroli dokonanych przez przedstawicieli Waszej Gminy w schronisku w okresie od dnia [...] stycznia 2016 r. do dnia [...] grudnia 2019 r. Jeśli Urząd Gminy nie dokonał w tym okresie kontroli, prosimy o podanie przyczyny;

15) Prosimy o kopię dokumentów przetargowych dotyczących odławiania i umieszczania zwierząt w schronisku za okres od dnia [...] stycznia 2016 r. do dnia [...] grudnia 2019 r.;

16) Prosimy o kopię faktur obciążających budżet gminy przez podmioty świadczące usługi odławiania bezdomnych zwierząt oraz opieki nad nimi za okres od dnia [...] stycznia 2016 r. do dnia [...] grudnia 2019 r.;

17) Z jakim schroniskiem Gmina miała podpisaną umowę przed [...] stycznia 2016 r.? Jeśli umowę z tym schroniskiem rozwiązano lub nie odnowiono, prosimy podać przyczynę tego;

18) Czy schronisko w [...], do którego oddajecie psy z terenu Waszej Gminy, jest zlokalizowane najbliżej Waszej Gminy? Jeśli nie jest to najbliższe schronisko, z jakich względów zawarto z nim umowę? Czy spełnia następujące wymagania:

a - czy jest pod nadzorem Inspekcji Weterynaryjnej? Jakiej? Siedziba,

b - czy schronisko jest dostępne dla jak największej liczby osób zainteresowanych adopcją zwierzał, tzn. w dni powszednie - także w weekendy?

c - jaki zakres zabiegów lekarsko-weterynaryjnych zapewnia schronisko?

d - czy schronisko posiada wyszkolony personel? W jakiej liczbie? Schronisko, jako podmiot wykonujący zadania publiczne na zlecenie gmin, jest zobowiązane do podania tej informacji. Nie może się zasłaniać tajemnicą przedsiębiorcy, nie korzysta z tego przywileju;

19) Ile zwierząt adoptowano z Waszej Gminy licząc od daty podpisania umowy ze schroniskiem w [...]? Prosimy o przedstawienie kopii umów adopcyjnych z zamazaniem/zaklejeniem danych osób adoptujących ze względu na RODO;

20) Czy walka z bezdomnością na terenie Waszej Gminy przynosi efekty? Jeśli tak, to jakie? Czy wskutek działań Gminy zmniejszyła się bezdomność?;

21) Czy Gmina dopłaca do sterylizacji/kastracji zwierząt właścicielskich?;

22) Czy Gmina rozważała możliwość współpracy z innymi Gminami w celu wybudowania schroniska międzygminnego? Jeśli Gmina od kilku lat wydaje duże pieniądze na zwierzęta przebywające w [...], dlaczego nie weszła w kooperację z innymi gminami, aby wziąć się za budowę schroniska międzygminnego lub chociażby swojego niewielkiego przytuliska?".

Ustosunkowując się do powyższego wniosku strony skarżącej, Wójt Gminy [...] - powołując się na przepis art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie informacji publicznej - w piśmie z dnia [...] lutego 2020 r., przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej, poinformował skarżącą, iż wyznacza dzień [...] kwietnia 2020 r., jako nowy termin załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lutego 2020 r.

Jednocześnie, organ wskazał we wspomnianym piśmie, iż powodem opóźnienia w udzieleniu odpowiedzi na wniosek strony skarżącej jest konieczność zwrócenia się do schroniska dla bezdomnych zwierząt w [...] o udostępnienie potrzebnych danych Urzędowi Gminy [...].

Następnie, w piśmie z dnia [...] kwietnia 2020 r., przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej, Wójt Gminy [...] - odnosząc się do poszczególnych pytań zadanych przez stronę skarżącej w jej wniosku w dniu [...] lutego 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej - poinformował, że:

"1. Gmina [...] nie ma na chwilę obecną podpisanej umowy ze Schroniskiem dla Bezdomnych Zwierząt. Kopie umów w załączeniu.

2. Gmina [...] nie posiada danych osób, które adoptowały zwierzęta.

3. Gmina [...] nie ma podpisanej umowy ze schroniskiem dla bezdomnych zwierząt w [...]. Gmina [...] przeprowadziła kontrole Schroniska dla Bezdomnych Zwierząt w listopadzie 2019 r. oraz miała kontakt mailowo-telefoniczny.

4. Gmina [...] nie sprawdzała autentyczności adopcji wykazywanych przez właścicieli schroniska.

5. Opiekę nad zwierzętami w schronisku sprawuje 2 lekarzy weterynarii oraz 1 technik weterynarii.

6. Gmina [...] nie posiada informacji na temat źródła pochodzenia karmy.

7. Kopie dokumentów w załączeniu.

8. Kopie dokumentów w załączeniu.

9. Zdjęcia zwierząt przebywających w Schronisku dla Bezdomnych Zwierząt w [...] w załączeniu. Gmina [...] nie posiada zdjęć psów przebywających aktualnie w Schronisku dla Bezdomnych Zwierząt w [...], numerów kojca i numerów ewidencyjnych. Wystąpiliśmy z niejednym pismem do Schroniska dla Bezdomnych Zwierząt w [...] o udzielenie powyższej informacji, jednakże do tej pory nie uzyskaliśmy odpowiedzi. Obecna sytuacja epidemiologiczna na terytorium Polski uniemożliwia przeprowadzenie kontroli. Po ustaniu epidemii doślemy brakujące dokumenty.

10. Gmina [...] w celu promowania i zwiększenia adopcji psów odłowionych z terenu naszej Gminy umieszcza je na swojej stronie internetowej - [...] z [...] (między innymi psy z gminy [...]).

11. Wolontariat w schronisku dla bezdomnych zwierząt w [...] jest realizowany. Prowadzone są m.in. zbiórki karmy dla psów, smyczy, obroży, koców, zabawek dla szczeniaków, środków pielęgnacji i wiele innych rzeczy.

12. Kopia umowy w załączeniu.

13. Kopie dokumentów w załączeniu.[pic]

14. Kopia protokołu w załączeniu.

15. Kopie dokumentów w załączeniu.

16. Kopie faktur w załączeniu.

17. Przed dniem [...] stycznia 2016 r. Gmina miała podpisaną umowę ze Schroniskiem dla bezdomnych zwierząt w [...].

18. Gmina [...] nie oddaje bezdomnych zwierząt do Schroniska dla bezdomnych zwierząt w [...].

19. Kopie dokumentów w załączeniu.

20. Walka z bezdomnością przynosi rezultaty co odzwierciedla koszt realizacji zadania w poszczególnych latach. Gmina dofinansowuje w 100% koszt zabiegu sterylizacji/kastracji zwierząt bezdomnych, które zostały przygarnięte i dostały nowy dom. Uważam, że efekty dotyczące zmniejszenia populacji bezdomnych zwierząt będą widoczne jeszcze bardziej w przyszłości.

21. Gmina dofinansowuje w 100% koszt zabiegu sterylizacji/kastracji zwierząt bezdomnych, które zostały przygarnięte i dostały nowy dom.

22. Gmina [...] nie posiada środków na budowę schroniska gminnego lub międzygminnego".

Do powyższego pisma (e-maila) z dnia [...] kwietnia 2020 r. organ załączył, w formacie plików pdf, stosowne umowy, dokumentację adopcyjną i lekarską, karty ostrów, zapytanie ofertowe z 2017 r., zapytanie ofertowe z 2018 r., zapytanie ofertowe z 2019 r., a także kopie faktur.

W piśmie z dnia [...] marca 2020 r. skarżąca H. N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] lutego 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W petitum skargi strona skarżąca wniosła o:

1. wymierzenie organowi grzywny w wysokości uznanej przez Sąd,

2. zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej,

3. w przypadku nieprzesłania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w terminie 15 dni, o ukaranie organu kolejną grzywną,

4. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że celem skierowania do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie było zaspokojenie osobistej ciekawości skarżącej, lecz sprawdzenie, czy organ przestrzega ustawę o ochronie zwierząt, a także sprawdzenie, w jaki sposób i czy celowo (w sposób uzasadniony) wydaje publiczne pieniądze podatników. Skarżąca wskazała, że nie dostała odpowiedzi na swój wniosek, co nie pozwala dokonać oceny, czy publiczne środki finansowe były wydawane w uzasadniony sposób.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...], wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawi art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość, bądź o oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. z uwagi na jej niezasadność.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał na wstępie, że z uwagi na zakres wniosku strony skarżącej, a także w związku z koniecznością uzyskania informacji od podmiotu zewnętrznego oraz z uwagi na ilość koniecznych do zgromadzenia danych, zmuszony był - działając na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - zawiadomić skarżącą w piśmie z dnia [...] lutego 2020 r., że informacji udzieli w terminie do dnia [...] kwietnia 2020 r.

Organ wskazał, że ostatecznie udzielił stronie skarżącej stosownej odpowiedzi przed upływem terminu, tj. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2020 r.

Organ zauważył na marginesie, że nie posiada żadnych bliższych danych skarżącej, oprócz podanych przez nią w e-mailu, co - zdaniem organu - oznacza, że skarga nie spełnia wymogów formalnych określonych w art. 46 P.p.s.a. Niemniej, organ podniósł, że z uwagi na możliwość uzupełnienia braków formalnych skargi, nie wnosi o jej odrzucenie.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi, Wójt Gminy [...] zauważył, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.

Mając powyższe na względzie, organ wskazał, że - wbrew zarzutom skargi - wniosek strony skarżącej został załatwiony w terminie wyznaczonym przez organ na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W tej sytuacji, organ zauważył, że w razie wyznaczenia terminu koniecznego na załatwienie wniosku o udzielenie informacji publicznej w granicach zakreślonych w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., nie może być mowy ani o przekroczeniu terminu na załatwienie sprawy, ani o bezczynności, czy też przewlekłości po stronie organu.

W tej sytuacji, Wójt Gminy [...] uznał, że organ nie pozostawał w stanie bezczynności, albowiem wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej został załatwiony, co - zdaniem organu - daje podstawy do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności ze względu na bezprzedmiotowość orzekania.

Organ uznał bowiem, że nie można go zobowiązać do udzielenia informacji publicznej, skoro w momencie orzekania przez sąd informacja taka została już udzielona stronie skarżącej.

W tej sytuacji, organ stwierdził, że z uwagi na powyższe przyjąć należy, iż postępowanie sądowe w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do podjęcia czynności jest bezprzedmiotowe i winno zostać umorzone na podstawie przepisu art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Organ wskazał ponadto, że z uwagi na fakt, iż w niniejszej sprawie udzielono stronie skarżącej odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie, to nie może być mowy o bezczynności organu, a to z kolei oznacza, iż brak jest podstaw prawnych do wymierzenia organowi grzywny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: "P.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W świetle przepisu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 - dalej także: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.).

Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b).

W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza również orzecznictwo, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzuć bezczynności (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11). W tym drugim przypadku (stan przewlekłości postępowania), czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym).

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).

Przyjmuje się, że bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej może przybrać jedną z czterech postaci:

1) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w ogóle nie odpowiada na wniosek strony skarżącej, a więc podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 28/08);

2) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przekracza termin określony w art. 13 u.d.i.p., a więc nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 cyt. ustawy stosownych czynności (tak m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 485/12);

3) podmiot zobowiązany udziela informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, a więc zachodzi sytuacja, gdy wnioskodawcy zostaje formalnie udzielona informacja publiczna, ale nie dotyczy ona pytań zawartych we wniosku, a zatem odpowiedź w ogóle nie dotyczy wniosku lub zawiera informacje niezwiązane z treścią wniosku;

4) podmiot zobowiązany udziela wprawdzie wnioskodawcy lakonicznej informacji, że nie dysponuje informacją publiczną, ale nie udowadnia swoich twierdzeń, a nawet nie uwiarygadnia, iż nie posiada żądanej informacji publicznej (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12).

Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero, bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca H.N. sformułowała wobec Wójta Gminy [...] zarzut bezczynności w rozpatrzeniu jej wniosku z dnia [...] lutego 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, poprzez przesłanie - w formie elektronicznej na podany przez stronę skarżącą adres e-mail - odpowiedzi na 22 szczegółowe pytania (zagadnienia) związane z sytuacją bezdomnych zwierząt z terenu Gminy [...], w tym m.in. z sytuacją psów przebywających w schronisku dla bezdomnych zwierząt w [...], które trafiły tamże na skutek odłowienia z terenu Gminy [...].

Należy zauważyć, że w świetle przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępniania informacji publicznej obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

W ocenie Sądu, już na podstawie powyżej wskazanego przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy należy Wójta Gminy [...] zaliczyć ewidentnie do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, tym bardziej, że ustawodawca nałożył obowiązek udzielania informacji publicznej na wszystkie podmioty dysponujące mieniem publicznym.

Wskazać należy, co istotne, że przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wyraźnie zastrzega, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Oczywistym jest również to, że Wójt Gminy [...] nie musi udostępniać informacji, która - w rozumieniu art. 1 u.d.i.p. - nie stanowi informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu cyt. ustawy i podlega udostępnieniu.

Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się jednocześnie, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357, a także z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14, publ. /w:/ https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy podkreślić jednocześnie, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu, w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

Mając powyższe na względzie, uznać należy, iż - co do zasady - informacje objęte wnioskiem skarżącej z dnia [...] lutego 2020 r. stanowią informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f, pkt 4 lit. a, pkt 5 lit. c u.d.i.p. Jest to bowiem informacja o działalności Gminy [...] w zakresie opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy, a także o dokumentach wytworzonych w związku z działalnością organu w tym obszarze oraz o środkach finansowych przeznaczanych na tę działalność.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 122 ze zm.), zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Natomiast w myśl art. 11a ust. 1 ww. ustawy, rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia [...] marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Jednocześnie, wskazać należy, że część z żądanych informacji nie stanowi informacji publicznej.

Dotyczy to pytania z punktu 2 wniosku, tj. pytania o dane osób, które adoptowały zwierzęta (odłowione z tereny Gminy [...][...]) ze Schroniska w [...], bowiem nie są to informacje o "sprawie publicznej", w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto, informacji publicznej nie dotyczy również punkt 20 wniosku, bowiem stawiając pytanie, czy walka z bezdomnością na terenie Gminy [...] przynosi efekty, a jeśli tak to jakie, skarżąca w istocie domaga się dokonania przez organ oceny działalności gminy w tym zakresie. Tymczasem, nie ulega wątpliwości, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 736/12, czy też wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12), zaś pytanie o ocenę działania określonego podmiotu nie jest pytaniem o fakt i z tego względu nie stanowi informacji publicznej. Również pytanie objęte punktem 22 wniosku strony skarżącej nie jest pytaniem o informację publiczną, albowiem nie dotyczy faktów, lecz "rozważenia możliwości współpracy" Gminy [...] z innymi okolicznymi gminami w zakresie wybudowania schroniska międzygminnego, co odnosi się jedynie do ewentualnych (niesprecyzowanych) działań w przyszłości. Tymczasem, wnioskiem o udzielenie informacji publicznej może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może natomiast zmierzać do inicjowania działań ani dotyczyć przyszłych, niesprecyzowanych bliżej zamierzeń. Z tych względów skarga w odniesieniu do tej części wniosku tak czy inaczej podlegałaby oddaleniu, albowiem nie można skutecznie stawiać organowi zarzutu bezczynności, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w sytuacji, gdy wspomniane wyżej pytania skarżącej nie podlegały rozpoznaniu w trybie tej ustawy.

Niemniej, uwzględniając powyższe zastrzeżenia, Sąd uznał, że Wójt Gminy [...] w analizowanej sprawie nie pozostawał w bezczynności, albowiem - wbrew zarzutom skargi - w piśmie z dnia [...] kwietnia 2020 r. udzielił skarżącej szczegółowej odpowiedzi na poszczególne pytania zawarte w jej wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W tej sytuacji, nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy [...] wykonał swój ustawowy obowiązek w zakresie udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącej H. N. z dnia [...] lutego 2020 r., bez zbędnej zwłoki, a więc nie później, niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku (vide: art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), wyznaczając prawidłowo w piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. dodatkowy termin, na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., a następnie - udzielając w tym terminie ostatecznej informacji w piśmie z dnia [...] kwietnia 2020 r.

Podkreślić przy tym należy, że udostępnienie informacji nastąpiło w prawidłowej formie czynności materialno-technicznej i - zgodnie z dyspozycją art. 14 ust. 1 u.d.i.p. - nastąpiło w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem.

W ocenie Sądu, uznać należy jednocześnie, że nie sposób zarzucić Wójtowi Gminy [...], iż udzielając stronie skarżącej odpowiedzi w piśmie z dnia [...] kwietnia 2020 r., przedstawił informację inną, niż ta, na którą oczekiwała wnioskodawczyni, czy też, że udzielił informacji niepełnej, wymijającej, czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, co świadczyłoby o bezczynności tego organu, jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, z uwagi na niewątpliwie naruszenie regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2569/12, a także wyrok NSA z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 13/16).

Tym samym, Sąd stwierdził, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej rozpoznał w sposób należyty wniosek skarżącej H. N. z dnia [...] lutego 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, nie pozostając w bezczynności.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Wójt Gminy [...] nie naruszył art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem udostępnił żądaną informację w zakreślonym w tym przepisie terminie, jak też dochował innych istotnych czynności proceduralnych przewidzianych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, które w konsekwencji świadczą o prawidłowym wykonaniu obowiązku informacyjnego.

W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że nie zachodzą podstawy do zobowiązania Wójta Gminy [...] - w trybie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. - do rozpoznania wniosku skarżącej H. N. o udostępnienie informacji publicznej, albowiem w okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega jakiejkolwiek wątpliwości, że organ prawidłowo rozpatrzył wspomniany wniosek, nie uchybiając terminom określony w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Jednocześnie, z uwagi na fakt, iż organ nie dopuścił się bezczynności, Sąd nie był obowiązany rozważyć, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (vide: art. 149 § 1a P.p.s.a.).

Jeśli chodzi z kolei o możliwość wymierzenia grzywny, wskazać należy, że przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. wprowadza możliwość orzeczenia o nałożeniu grzywny jedynie na organ pozostający w bezczynności lub przewlekle prowadzący postępowanie.

Nie ulega wątpliwości, że instytucja grzywny ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Rozwiązanie to ma pełnić przede wszystkim funkcję prewencyjną, a jej wymierzanie przez sąd w idealnie funkcjonującej administracji powinno być ostatecznością.

W tym stanie rzeczy, z uwagi na brak bezczynności po stronie organu, Sąd nie miał jakichkolwiek podstaw do nałożenia na Wójta Gminy [...] wnioskowanej przez stronę skarżącą grzywny.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.