Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 1209/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2015-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par 4, art 14 art 15
journal: Dz.U. 2010 nr 39 poz 211
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wojciechowska,, Sędzia WSA Ewa Wojtysiak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Edyta Wójtowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 11 lutego 2015 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] decyzją Nr [...] z dnia 18 lipca 2014 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR dla Powiatu z dnia 10 kwietnia 2014 r., którą odmówiono przyznania producentowi rolnemu [...] (dalej zwany także "Producentem", "Stroną" lub "Wnioskodawcą") płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 rok z tytułu jednolitej płatności obszarowej (JPO) oraz uzupełniającej płatności do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (PZ).

Ww. decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) – zwanej dalej "K.p.a.", art. 7 ust. 1, 2 i 4, art. 18 ust. 1, art. 30 ust. 2, art. 31 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2007 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.) - zwanej dalej "ustawą o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego", art. art. 33, art. 34, 73 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionych rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemów wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. L316 z 2.12.2009, str. 65) – zwanego dalej "Rozporządzeniem 1122/2009".

Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie sprawy.

W dniu 22 kwietnia 2013 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynął wniosek Producenta o przyznanie płatności bezpośredniej na 2013 rok, w którym Wnioskodawca zadeklarował do płatności w ramach jednolitej płatności obszarowej (JPO) oraz uzupełniającej płatności do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęcej) dwie działki rolne, tj. działkę A o powierzchni [...] ha oraz działkę B o powierzchni [...] ha, położone na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...].

Decyzją z dnia 10 kwietnia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił Producentowi przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 z tytułu JPO i płatności zwierzęcej , wskazując w uzasadnieniu decyzji, że powodem odmowy płatności JPO było stwierdzenie nieprawidłowości w czasie kontroli administracyjnej dokonanej na podstawie pomiarów powierzchni użytkowanej rolniczo w oparciu o wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki ujęte we wniosku Producenta. W przypadku działki A z zadeklarowanej powierzchni [...] ha wykluczono powierzchnią [...] ha. Ze względu na stwierdzoną różnicę pomiędzy zadeklarowaną we wniosku powierzchnią a stwierdzoną w czasie kontroli powierzchnią rzędu [...] %, odmówiono jednolitej płatności obszarowej na podstawie art.16 ust. 5 akapit 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 25 stycznia 2011 roku ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasad wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, zgodnie z którym "jeżeli różnica miedzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20 % lecz nie więcej niż 50 % powierzchni stwierdzonej, nie przyznaje się pomocy w danym roku. Natomiast odnośnie do płatności. zwierzęcych organ ich odmówił, gdyż zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego uzupełniająca płatność może zostać przyznana tylko w sytuacji kiedy do gruntów została przyznana jednolita płatność obszarowa. Odbiór decyzji pokwitowano w dniu 29 kwietnia 2014 r.

Od ww. decyzji organu I instancji z dnia 10 kwietnia 2014 r. Strona złożyła odwołanie, wnosząc w nim o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie płatności w pełnej wysokości oraz przeprowadzenie dowodu z kontroli na miejscu. Skarżący zarzucił decyzji, że oparto ją na niewłaściwej interpretacji art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 i stwierdzeniu, że nie utrzymywał dobrej kultury rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r. jak i również, że na podstawie ortofotomapy z dnia 30 lipca 2004 r. wywiedziono, że na części działki występowały zakrzaczenia, zadrzewienia lub nieużytki.

Ww. decyzją z dnia18 lipca 2014 r. Dyrektor Oddziału regionalnego ARiMR [...] po rozpatrzeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji z dnia 10 kwietnia 2014 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że podczas przeprowadzonego postępowania ustalono, iż odmówiono Producentowi płatności ze względu na stwierdzenie, po skorygowaniu powierzchni zadeklarowanej we wniosku do powierzchni ewidencyjno- gospodarczej części zadeklarowanych działek rolnych, różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną wynoszącej [...] % Powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza działek rolnych ustalona została w oparciu o analizę danych dotyczących działek ewidencyjnych, na których położone są działki rolne, zawartych w Systemie Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS), o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009, zgodnie z którym system ten ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych, korzystając przy tym z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000.

Organ II instancji, analizując ponownie sprawę w postępowaniu odwoławczym przeprowadził identyfikację działek rolnych w przestrzeni oraz powierzchni kwalifikującej się do przyznania pomocy, na podstawie i w oparciu o system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003, na który składają się mapy, dokumenty ewidencji gruntów oraz inne dane kartograficzne. Ustalenia powierzchni kwalifikowanych dokonano na podstawie ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zachowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 28 pkt. 1 lit. c) Rozporządzenia 1122/2009, kontrole administracyjne, o których mowa w art. 20 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009, pozwalają na wykrycie nieprawidłowości, a w szczególności ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych, między innymi dzięki kontrolom krzyżowym dotyczącym zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych, w celu sprawdzenia kwalifikowalności obszarów do pomocy. Kontrola administracyjna jako jeden z nieodzownych etapów obsługi wniosków o przyznanie płatności stanowi więc tę część obsługi wniosku, podczas której istnieje możliwość wizualizacji zadeklarowanych gruntów, wykonania pomiaru powierzchni uprawnionej do płatności czy oceny trwałych elementów krajobrazu występujących na działkach. Proces ten przeprowadzany jest przy wykorzystaniu Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK) utworzonego na potrzeby obsługi systemu dopłat do działalności prowadzonej na obszarach wiejskich, do którego zaimplementowane są warstwy wektorowe i rastrowe, uznawane (wg rozporządzenia Komisji (WE) 73/2009,1122/2009) jako dane referencyjne w oparciu, o które przeprowadza się kontrole administracyjne oraz postępowanie wyjaśniające. Nadto, z uwagi na fakt, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jako podmiot realizujący płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, obowiązana jest do weryfikacji warunków kwalifikowalności wniosków o płatność za pomocą zintegrowanego systemu administrowania i kontroli, w skład którego wchodzi m. in. system identyfikacji działek rolnych (art. 14, art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009), dysponuje oprogramowaniem informatycznym umożliwiającym przestrzenną obserwację zdjęć lotniczych, i właśnie tę możliwość wykorzystuje w przeprowadzanej przez pracowników ARiMR kontroli administracyjnej.

W sprawie wniosku Producenta o przyznanie płatności, podczas wizualizacji działki ewidencyjnej, na której położone są działki rolne A i B, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wykonał pomiar powierzchni kwalifikującej się do objęcia systemem pomocy przy zachowaniu norm w rozumieniu art. 2 pkt. 34 Rozporządzenia 1122/2009, czyli wszystkich znajdujących się na działkach użytków rolnych typu grunty orne, pastwiska, łąki, sady czy wieloletnie uprawy, z wykluczeniem tej części gruntów, na której znajdowały się elementy trwale wykluczone z prawa ubiegania się o płatności typu zakrzaczenia, zadrzewienia czy nieużytki. W wyniku tego działania uzyskano wartość powierzchni odpowiadającej wartości powierzchni działki rolnej A oraz odpowiednio tj. [...] ha i [...] ha zatwierdzonej przez organ I instancji. Ustalone przez organ I instancji powierzchnie kwalifikujące się do przyznania płatności na podstawie i w oparciu o system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009, określone zostały prawidłowo, w związku z czym nie było podstaw do ich obalenia. Wyjaśniono przy tym, że organy ARiMR dokonały weryfikacji powierzchni kwalifikującej się do płatności na podstawie obowiązujących w roku 2013 ortofotomap terenu działki [...] wykonany w dniu [...]roku. Wobec powyższego - zdaniem organu odwoławczego - zarzut Odwołującego co do rozstrzygnięcia przez organ i instancji co do przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na podstawie ortofotomapy z dnia [...] roku jest bezzasadne.

Ustosunkowując się z kolei do wniosku Odwołującego o przeprowadzenia kontroli na miejscu, która w ocenie Strony w sposób obiektywny stwierdziłaby rzeczywistą powierzchnię użytków rolnych, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wyjaśnił, że przeprowadzenie czynności kontrolnych na gruntach objętych wnioskiem o płatność za 2013 rok, z zadeklarowaną uprawą - trwałe użytki zielone - byłoby działaniem bezzasadnym z uwagi na przeprowadzenie na działce ewidencyjnej nr [...] w 2012 roku wizytacji terenowej podczas, której dokonano pomiaru powierzchni uprawnionej do płatności czyli zweryfikowano grunt rolny w terenie, dokumentując wizytację fotografiami obszarów kwalifikujących się do płatności jak i obszarów, co do których płatność nie przysługuje. Ustalona w ten sposób powierzchnią użytkowana rolniczo na zadeklarowanej działce [...] wyniosła [...] ha przy deklarowanej [...] ha. Z uwagi na to, że powierzchnia wyznaczona w kontroli na miejscu w roku 2012 stanowi aktualną informację o powierzchni użytkowanej rolniczo należy uznać ją za prawidłową. Powierzchnia ta została również potwierdzona w systemie informacji geograficznej, o której mowa w art. 17 rozporządzenia Rady nr 73/2009. W wyniku tego działania uzyskano wartość powierzchni kwalifikowanej, odpowiadającej swoją wartością zbliżonej do tej, która zatwierdzona została przez organ I instancji do naliczenia płatności, i którą organ wskazał w zaskarżonej decyzji nr [...], co w dalszym toku postępowania spowodowało, iż brak było podstaw do jej obalenia.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) Nr 1782/2003, które zostało zastąpione rozporządzeniem Rady (WE) Nr 73/2009, od roku 2005 System Identyfikacji Działek Rolnych działa w technologii geograficznych systemów informacyjnych. Rolą tego systemu jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat (PEG).

Dostępna w systemie ZSZiK ortofotomapa cyfrowa, tj. zdjęcie powierzchni ziemi wykonane z samolotu lub satelity przetworzone do postaci metrycznej jest opracowaniem geodezyjnym wykonywanym zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ortofotomapy cyfrowe wykonane w układzie współrzędnych płaskich prostokątnych "1992", tj. państwowym systemem odniesień przestrzennych stanowią najlepsze ogólnie dostępne źródło dokonywania pomiarów powierzchni oraz interpretacji w zakresie zagospodarowania i użytkowania gruntów, tj. stanowią podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki. Żaden pomiar powierzchni i odległości zgodnie z przepisami prawa geodezyjno-kartograficznego nie może być prowadzony po ukształtowaniu powierzchni terenu, wszystkie pomiary prowadzi się w tzw. rzucie ortogonalnym (prostopadłym). Ortofotomapa jest bezpośrednim odzwierciedleniem tego wymogu. Wyjaśniono przy tym, że zasady ustalania powierzchni kwalifikowanych do płatności w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wynikają wprost z przepisów unijnych. Zgodnie z wytyczną Komisji Europejskiej z 2009 roku, w wyniku kontroli administracyjnych, przeprowadzanych zgodnie z art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, nie można dokonać żadnych płatności do powierzchni wykraczających poza działkę referencyjną, której powierzchnia ma być wyznaczona przy wykorzystaniu technologii GIS opartej na obrazie ortofotomapy.

Maksymalną powierzchnię referencyjną (PEG) określoną w systemie LPIS dla danej działki referencyjnej stanowią grunty rolne spełniające kryteria określone w art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 (uprzednio art. 143b ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003), tj. utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r. Kontrole administracyjne prowadzone są zatem tylko i wyłącznie w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wyznaczone na podstawie ortofotomapy oraz materiał graficzny, na którym rolnik zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej.

Organ odwoławczy, ustosunkowując się do zarzutu Odwołującego, że decyzja organu I instancji oparta została na stwierdzeniu braku utrzymywania dobrej kultury rolnej na dzień [...] r., wskazał, iż zarzut ten jest bezpodstawny i nie poparty żadnymi dowodami. Organ Odwoławczy po zapoznaniu się z treścią zaskarżonej decyzji i po zapoznaniu się za stanowiskiem Strony zawartym w odwołaniu na żadnym etapie zapisów treści decyzji nie dopatrzył się, aby organ I instancji wskazał, że powodem odmowy przyznania pomocy był brak prowadzenia działalności rolnośrodowiskowej na dzień [...] r., jak i również nie przytoczył - jak twierdzi Skarżący - przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 w art. 124 ust. 2, gdyż okoliczność ta nie była przedmiotem ustaleń przez organ I instancji.

Natomiast wobec zarzutu Skarżącego w kwestii braku rozważenia przez organ I instancji odstąpienia od zmniejszeń, Dyrektor Oddziału Regionalnego wskazał, że przepis w art. 73 ust. 1 Rozporządzenia 1122/2009, zgodnie z którym "obniżek i wykluczeń przewidzianych w rozdziale I i II nie stosuje się w przypadku gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy" w prowadzonym postępowaniu wszczętym na wniosek Strony w dniu 22 kwietnia 2013 roku, nie ma zastosowania, bowiem Odwołujący będąc świadomym, chociażby na podstawie ustaleń z przeprowadzonej kontroli w 2012 r. o zakwalifikowanej powierzchni gruntów na mniejszej powierzchni, nie dokonał wyłączenia części działki rolnej A z wniosku, która nie kwalifikowała się do płatności, ale świadomie ubiegał się do części wykluczonej z płatności. Takie działanie nie stanowi podstawy do zastosowania obniżek czy wykluczeń. Wskazano przy tym również, że wraz wnioskiem spersonalizowanym Wnioskodawca otrzymał kartę informacyjną z zapisów, której wynika, że maksymalna powierzchnia kwalifikowana do płatności, co do której może zostać przyznana płatność wynosi [...] ha.

Nadto wskazano, że składając wniosek o przyznanie płatności, Wnioskodawca oświadczył, że znane są jemu zasady przyznawania płatności. Dodatkowo Producent zobowiązał się do przestrzegania na obszarze całego gospodarstwa zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej oraz - decydując się na korzystanie z mechanizmów wsparcia funkcjonujących w ramach Wspólnej Polityki Rolnej - podpisał zawarte w formularzu wniosku zobowiązanie do niezwłocznego powiadomienia organu o każdym fakcie mogącym mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności objętej wnioskiem, jak również o każdej zmianie, która nastąpi w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności, w szczególności gdy dotyczy wykorzystywania gruntów rolnych czy wielkości powierzchni upraw. Z powyższego wynika, iż to obowiązkiem osoby występującej o przyznanie konkretnego rodzaju płatności jest podanie w sposób prawidłowy - zgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy i w stosownym czasie – wszystkich informacji dotyczących podstaw przyznania płatności. Strona zobowiązana jest dołożyć należytej staranności, aby zadeklarowane powierzchnie działek rolnych były zgodne ze stanem rzeczywistym. Strona także ma obowiązek poinformowania organu o każdym fakcie mogącym mieć wpływ na nienależne bądź nadmierne przyznanie płatności.

Organ odwoławczy podniósł także, że Wnioskodawca miał możliwość dokonania zmiany w powierzchni zgłoszonej do płatności bez konsekwencji zmniejszenia płatności lub wykluczenia działek rolnych ze względu na stwierdzone przez organ nieprawidłowości. Stosownie do przepisów Rozporządzenia 1122/2009, Skarżący mógł wycofać lub skorygować wniosek w całości lub w części bez konieczności ponoszenia negatywnych skutków nieprawidłowo złożonej deklaracji, w każdym momencie z uwzględnieniem pewnych ograniczeń m.in. w przypadku, gdy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR poinformował już producenta o nieprawidłowościach występujących we wniosku i nie zostały one wyjaśnione na korzyść rolnika. W ten sposób rolnik może uniknąć zastosowania sankcji. Różnica między wycofaniem i skorygowaniem wniosku nie ma praktycznego znaczenia, ponieważ konsekwencje prawne są takie same, w obu przypadkach wniosek o pomoc zostanie dostosowany przez beneficjanta do stanu faktycznego, a sankcje nie zostaną nałożone. Jeśli jednak brak wycofania części działek, które nie spełniały wymagań ustawowych, wynika z zaniedbania lub świadomego działania Wnioskodawcy, powinno to skutkować uznaniem, iż producent rolny zawyżył powierzchnię deklarowaną w stosunku do stwierdzonej.

Jak dalej wskazał organ odwoławczy, w aktach sprawy nie ma dowodu, że Odwołujący dochował wszelkiej staranności w celu poinformowania Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o stanie posiadanych działek zgłoszonych we wniosku do objęcia systemem płatności bezpośrednich, przed wykryciem nieprawidłowości przez przeprowadzoną w gospodarstwie kontrolę na miejscu.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...], Producent, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych zarzucił decyzji jak w odwołaniu, tj.:

1.naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć wpływ na wynika sprawy, tj.:

- art. art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. przez brak zbadania sprawy, w szczególności przez brak przeprowadzenia kontroli na miejscu celem ustalenia rzeczywistej powierzchni przedmiotowych działek i dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, bowiem na podstawie ortofotomapy z dnia 12 września 2010 r. organ stwierdził stan faktyczny działki w roku 2013 r.;

- art. art. 75 § 1, 78 § 1 w związku z art. 136 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie dowodu wnioskowanego przez Skarżącego z kontroli na miejscu;

2. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 73 ust. 1 Rozporządzenia 1122/2009 przez jego niezastosowanie mimo, że Skarżący złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym błędną interpretację i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, iż odnosi się do indywidualnego beneficjenta pomimo, że z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że znajduje wyłącznie zastosowanie do Państwa Członkowskiego;

- art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego przez oparcie rozstrzygnięcia na ortofotomapach wykonanych w dniu 12 września 2010 r., podczas gdy przedmiotowa płatność przysługuje do posiadanej w dniu 31 maja danego roku powierzchni gruntów rolnych.

W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia [...] r. zgłosił się do udziału w sprawie pełnomocnik Skarżącego, wskazując jednocześnie, że w zakresie merytorycznym wnosi i wywodzi jak dotychczas.

Wojewódzki Sąd Administracyjny [...] z w a ż y ł, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 – t. j.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy.

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności, a tym samym zaistniała podstawa do oddalenia skargi.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR [...], utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r., którą odmówiono Skarżącemu przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2013.

Podstawę materialnoprawną ww. decyzji stanowi ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 11, ze zm.) – zwanej dalej "ustawa o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego".

Z zarzutów skargi i ich uzasadnienia wynika, że Skarżący kwestionuje ustalenia organu co do prawidłowości dokonanego pomniejszenia o łączną powierzchnię [...] ha (ze względu na wykluczenie powierzchni [...] ha na podstawie ortofotomap z terenu działki ewidencyjnej nr [...] z dnia 12 września 2010 r.) z zadeklarowanej działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni łącznej [...] ha, obejmującej działki rolne: A - o powierzchni [...] ha i B – o powierzchni [...] ha, skutkującej odmową płatności w ramach sytemu wsparcia bezpośredniego na rok 2013. A zatem, w rozpatrywanej sprawie spór sprowadza się w istocie do ustalenia, czy organy zasadnie ustaliły zmniejszoną powierzchnię działek na podstawie ortofotomapy z dnia 12 września 2010 r., stanowiącą podstawę odmowy przyznania płatności, czy też brak jest podstaw do kwestionowania powierzchni zadeklarowanych przez Skarżącego we wniosku.

Zdaniem Skarżącego, organ nie przeprowadził kontroli na miejscu w celu ustalenia rzeczywistej powierzchni uprawnionej do płatności za rok 2013 i bezpodstawnie oparł się na ortofotomapie z 12 września 2010 r., mimo że stan faktyczny działki dotyczy 2013 roku.

Odnosząc się zatem do zarzutów skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. WE nr L 316 z 2 grudnia 2009 r. ze zm.) - dalej "Rozporządzenie 1122/2009", na potrzeby systemu jednolitej płatności obszarowej odnośnie do każdej działki referencyjnej określa się maksymalny kwalifikowany obszar. Informacje na temat maksymalnego obszaru kwalifikowalnego przypadającego na działkę referencyjną, stosownie do art. 12 ust. 3 rozporządzenia 1122/2009, zawierają z góry ustalone formularze przekazane rolnikowi zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009. Ponadto, materiał graficzny przekazany rolnikowi, zgodnie z tymi samymi przepisami, wskazuje granice działek referencyjnych oraz ich unikalną identyfikację, natomiast rolnik wskazuje położenie każdej działki rolnej.

W myśl art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2008, (WE) nr 247/2006, nr (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1982/2003 (Dz. Urz. (WE) L30 z 31.01.2009 ze zm.) - dalej "Rozporządzanie 73/2009", należy ustanowić system identyfikacji działek rolnych na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych).

Obowiązkiem organu jest sprawdzenie, czy zadeklarowane przez rolnika powierzchnie działek rolnych nie przekraczają maksymalnego kwalifikowanego obszaru działek ewidencyjnych, na których położone są deklarowane działki rolne. Powyższe wynika z art. 28 ust. 1 lit. c Rozporządzenia 1122/2009, zgodnie z którym kontrole administracyjne, m.in. kontrole krzyżowe, pozwalają na wykrycie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych. Kontrole te dotyczą zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych, w celu sprawdzenia kwalifikowalności obszarów jako takich do pomocy.

Weryfikując wniosek Skarżącego co do zadeklarowanej działki ewidencyjnej nr 8/4, na której położone są działki rolne A i B, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wykonał pomiar powierzchni kwalifikującej się do objęcia systemem pomocy przy zachowaniu norm w rozumieniu art. 2 pkt. 34 Rozporządzenia 1122/2009, czyli wszystkich znajdujących się na działkach użytków rolnych typu grunty orne, pastwiska, łąki, sady czy wieloletnie uprawy, z wykluczeniem tej części gruntów, na której znajdowały się elementy trwale wykluczone z prawa ubiegania się o płatności typu zakrzaczenia, zadrzewienia czy nieużytki. W wyniku tego działania kontrolnego uzyskano powierzchnię odpowiadającą wartości powierzchni działki rolnej A – [...] ha i B – [...] ha zatwierdzonej przez organ I instancji. Ustalone przez organy powierzchnie kwalifikujące się do przyznania płatności na podstawie i w oparciu o system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009, określone zostały prawidłowo, ze zgromadzonego bowiem w aktach sprawy materiału dowodowego nie wynika, że powierzchnia kwalifikująca do płatności jest większa niż ustalił organ, a tym samym brak podstaw do wzruszenia ustaleń organów. Nadto, organy ARiMR dokonały weryfikacji powierzchni kwalifikującej się do płatności na podstawie obowiązujących w roku 2013 ortofotomap terenu działki nr [...] wykonanych w dniu [...] roku, i powierzchnia kwalifikująca pozostała bez zmian.

Wobec tego zarzut Skarżącego co do braku przeprowadzenia postępowania dowodowego, a w szczególności nieprzeprowadzenia kontroli na miejscu, i rozstrzygnięcia przez organy o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na podstawie ortofotomapy z dnia [...] r. jest niezasadny.

Nadto, wskazać należy, że Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR ustosunkowując się do wniosku Strony o przeprowadzenie kontroli na miejscu, która w ocenie Skarżącego w sposób obiektywny stwierdziłaby rzeczywistą powierzchnię użytków rolnych, wyjaśnił, że przeprowadzenie czynności kontrolnych na gruntach objętych wnioskiem o płatność za 2013 rok, z zadeklarowaną uprawą - trwałe użytki zielone - byłoby działaniem bezzasadnym z uwagi na przeprowadzenie na działce ewidencyjnej nr [...] w 2012 roku wizytacji terenowej podczas, której dokonano pomiaru powierzchni uprawnionej do płatności i zweryfikowano grunt rolny w terenie, dokumentując wizytację fotografiami obszarów kwalifikujących się do płatności jak i obszarów, co do których płatność nie przysługuje. Ustalona w ten sposób powierzchnia kwalifikowana do płatności na zadeklarowanej działce nr [...] - po uwzględnieniu trwałego wykluczenia z prawa ubiegania się o płatności części gruntów, na których znajdują się zakrzaczenia, zadrzewienia czy nieużytki - wyniosła [...] ha w stosunku do deklarowanej [...] ha. Z uwagi na to, że powierzchnia stwierdzona w czasie kontroli na miejscu w roku 2012 stanowi zaktualizowaną informację o powierzchni użytkowanej rolniczo, należało uznać ją za prawidłową. Powierzchnia ta została również potwierdzona w systemie informacji geograficznej, o której mowa w art. 17 rozporządzenia Rady nr 73/2009. W wyniku tego działania uzyskano wartość powierzchni kwalifikowanej, odpowiadającej swoją wartością zbliżonej do tej, która zatwierdzona została przez organ I instancji i wskazana w decyzji [...] r.

Wobec tego, że organy ustaliły podczas kontroli administracyjnej wniosku Skarżącego, że powierzchnia stwierdzona działki rolnej A kwalifikowana do płatności była mniejsza od zadeklarowanej o powierzchnię [...] ha, a zatem stwierdzona różnica pomiędzy zadeklarowaną powierzchnią a stwierdzoną w czasie kontroli wynosiła [...] %, tym samym zaistniała podstawa do odmowy Skarżącemu jednolitej płatności obszarowej (JPO) w oparciu o art. 58 akapit drugi Rozporządzenia 1122/2009, zgodnie z którym, jeżeli różnica miedzy powierzchnia zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnia stwierdzoną przekracza 20 % lecz nie więcej niż 50 % powierzchni stwierdzonej, nie przyznaje się pomocy w danym roku. Tym samym, stosownie do art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia, zaistniała podstawa do odmowy przyznania płatności uzupełniającej do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach rolnych (płatności zwierzęcej), gdyż płatność ta przysługuje rolnikowi do powierzchni, do której została przyznana jednolita płatność obszarowa.

Na podstawie dokonanych pomiarów organy uznały, że obszary wyłączone z płatności w ramach spornej działki ewidencyjnej nie spełniają wymogów określonych w rozporządzeniu w sprawie minimalnych norm zgodnie z § 4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. z 2010 r. Nr 39, poz. 211 ze zm.). Mianowicie, grunty rolne nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami, to bowiem eliminuje je z przyznania płatności do powierzchni zadrzewionej i zakrzaczonej. Natomiast – jak słusznie wskazał organ – wizytacja działki w 2012 r. i sporządzona podczas niej dokumentacja fotograficzna zweryfikowała i potwierdziła ustalenia organu dokonane na podstawie ortofotomapy z września 2010 r. co do powierzchni użytkowanej rolniczo na zadeklarowanej działce nr [...], która wynosiła [...] ha przy zadeklarowanej [...] ha.

Zdaniem Skarżącego, powyższe ustalenia dokonane na podstawie ortofotomapy z dnia [...] r., poparte wynikami z kontroli z roku 2012 , nie mogą stanowić podstawy do przyjęcia, że rzeczywista powierzchnia gruntu uprawniona do płatności na 2013 rok jest mniejsza niż powierzchnia zadeklarowana we wniosku w sytuacji, gdy organ nie dokonał ustalenia rzeczywistej powierzchni gruntu zgłoszonego do płatności i nie przeprowadził stosownej kontroli na miejscu, co zarzucono organowi w skardze.

W ocenie Sądu, zarzuty Skarżącego są nieuzasadnione, a działanie organu polegające na ustaleniu powierzchni kwalifikowanej do otrzymania płatności w oparciu o ortofotomapę nie stanowi naruszenia prawa.

Wskazać należy, że w powołanym art. 17 Rozporządzenia Rady Nr 73/2009 jako podstawę utworzenia systemu identyfikacji działek rolnych wskazano mapy lub dokumenty ewidencji gruntów albo innych danych kartograficznych; zaznaczono także że należy wykorzystywać techniki skomputeryzowanego systemu informacji geograficznej, a w tym ortoobrazów lotniczych, satelitarnych. System ten wchodzi w skład systemu administrowania i kontroli (zwanego systemem zintegrowanym), który musi być obowiązkowo prowadzony przez każde państwo członkowskie (art. 14 i art. 15 cyt. Rozporządzenia 73/2009). System zintegrowany obejmuje skomputeryzowaną bazę danych, system identyfikacji działek rolnych, system identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności, wnioski o pomoc, zintegrowany system kontroli, jednolity system rejestrowania tożsamości każdego rolnika, który składa wniosek o pomoc.

Podkreślić przy tym należy, że na państwa członkowskie nałożono obowiązek przeprowadzenia kontroli administracyjnej wniosków o przyznanie pomocy celem zweryfikowania warunków kwalifikowalności do uzyskania tej pomocy (art. 20 ust. 1 Rozporządzenia 73/2009). Jak to zostało już wcześniej wskazane, kontrole administracyjne, zgodnie z art. 28 ust. 1 Rozporządzenia 1122/2009 służą wykrywaniu nieprawidłowości, w szczególności przez stosowanie narzędzi informatycznych. Przy czym podkreślenia wymaga, że kontrola administracyjna (a zatem kontrola z wykorzystaniem środków informatycznych) ma znaczenie zasadnicze, a kontrola na miejscu (a zatem taka, której domagał się Skarżący) może być stosowana jako uzupełnienie tej kontroli administracyjnej, co wynika z art. 20 ust. 2 Rozporządzenia 73/2009. Także w cyt. Rozporządzeniu tej Komisji wskazano, że sprawdzenie zgodności z systemem kwalifikowalności obejmuje kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, przy czym kontroli administracyjnej muszą być poddane wszystkie wnioski (art. 10 ust. 2, art. 11 ust. 1).

Wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej, w tym Polska zobowiązane są do ustanowienia zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (ZSZiK), w tym do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS) ustanowionego na podstawie map lub dokumentów, przy wykorzystaniu skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS) tj. obrazów lotniczych lub satelitarnych. System informacji geograficznych (GIS) pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności. Zintegrowany system kontroli i opiera się na bazie danych działek referencyjnych - działek odniesienia, którymi w przypadku systemu polskiego są przetworzone na potrzeby dopłat powierzchniowych, dane z ewidencji gruntów i budynków (EGiB). Przyjęte zasady ustalania powierzchni kwalifikowanych do płatności w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wynikają wprost z przepisów unijnych.

Rolą tego systemu jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i, czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat (PEG). Powyższych ustaleń dokonuje się na ortofotomapie cyfrowej. Jednocześnie zgodnie z wytyczną Komisji Europejskiej z 2009 r., w wyniku kontroli administracyjnych, przeprowadzanych zgodnie z art. 28 ust. 1 lit. c Rozporządzenia 1122/2009, nie można dokonać żadnych płatności do powierzchni wykraczających poza działkę referencyjną, której powierzchnia ma być wyznaczona przy wykorzystaniu technologii GIS opartej na obrazie ortofotomapy.

Maksymalną powierzchnię referencyjną (PEG) określoną w systemie LPIS dla danej działki referencyjnej stanowią grunty rolne spełniające kryteria określone w art. 124 ust. 2 Rozporządzenia 73/2009. Zatem, kontrole administracyjne prowadzone są tylko i wyłącznie w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wyznaczone na podstawie ortofotomapy oraz materiał graficzny, na którym producent rolny zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej.

Z powyższych względów ortofotomapa jest jedynym prawnie dostępnym instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności, a zatem przeprowadzenie bieżącej kontroli na miejscu, której domaga się Skarżący w roku 2014, jest bezpodstawne, nie stanowi bowiem alternatywnej dla ortofotomapy podstawy ich weryfikacji. Należy zauważyć, że definicja gruntów rolnych kwalifikujących się do płatności bezpośrednich wynikająca z przepisów wspólnotowych (art. 124 ust. 2 RR nr 73/2009) nie jest tożsama z powierzchnią użytków rolnych, które są definiowane w Ewidencji Gruntów i Budynków (EGiB). Z powyższego względu powierzchnie użytków rolnych określone w systemie EGiD nie mogą stanowić powierzchni referencyjnej dla jednolitej płatności obszarowej.

A zatem, okoliczności podnoszone przez Skarżącego w skardze co do konieczności wykorzystania przez organ wszelkich dostępnych środków dowodowych, o czym mowa w art. 75 § 1 K.p.a., pozostają bez wpływu na powierzchnię ustaloną przez organ jako kwalifikującą się do płatności. Ortofotomapa cyfrowa, czyli zdjęcie powierzchni ziemi wykonane z samolotu lub satelity i przetworzone do postaci metrycznej, jest opracowaniem geodezyjnym wykonywanym zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ortofotomapy cyfrowe pozyskiwane są w trybie art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), po wykonaniu podlegają przekazaniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (zasobu centralnego), i są gromadzone w Centralnym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, stanowiącego własność Skarbu Państwa. Należy podkreślić, że ortofotomapy cyfrowe wykonane są w układzie współrzędnych płaskich prostokątnych "1992", tj. państwowym systemem odniesień przestrzennych, i stanowią najbardziej optymalne ogólnie dostępne źródło dokonywania pomiarów powierzchni oraz interpretacji w zakresie zagospodarowania gruntami i ich użytkowania, tj. stanowią podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki. Żaden pomiar powierzchni i odległości (w tym także dokonany przez inspektorów przeprowadzających czynności kontrolne na miejscu) zgodnie z przepisami prawa geodezyjnego i kartograficznego nie może być prowadzony po ukształtowaniu powierzchni terenu. Wszystkie pomiary prowadzi się w tzw. rzucie ortogonalnym (prostopadłym). Ortofotomapa jest bezpośrednim odzwierciedleniem tego wymogu.

Przywołać przy tym należy również wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 10 kwietnia 2014 r., C-485/12 w sprawie Maatschap T. van Oosterom en A. van Oosterom-Boelhouwer przeciwko Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, w którym TSUE nie zakwestionował możliwości weryfikacji danych zawartych we wniosku wyłącznie w oparciu o dane informatyczne oparte na zdjęciach lotniczych. W uzasadnień TSUE stwierdził, że z art. 17 Rozporządzenia 73/2009 wynika, że fotointerpretacja obrazów satelitarnych lub zdjęć lotniczych również może służyć do ustalenia powierzchni kwalifikującej się do pomocy w ramach kontroli administracyjnych. Ze względu na złożoność zintegrowanego systemu i na fakt, że kontrole administracyjne w odróżnieniu od kontroli na miejscu, które mogą być przeprowadzone za pomocą prób kontrolnych, muszą dotyczyć wszystkich wniosków o pomoc, korzystanie ze środków technicznych i odpowiednich metod kontrolnych jest bowiem niezbędne, aby móc skutecznie rozpatrywać dużą liczbę wniosków.

Żaden przepis rozporządzeń nr 73/2009 i nr 796/2004 nie stoi jednak na przeszkodzie temu, by kontrole administracyjne mające na celu zweryfikowanie kwalifikowalności do pomocy powierzchni zadeklarowanych przez rolnika w jego wniosku nie były w części prowadzone w sposób automatyczny i na podstawie zdjęć lotniczych niebędących elementem składowym systemu identyfikacji działek rolnych, przy zastrzeżeniu, że kontrole te pozwolą zgodnie z art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 zapewnić skuteczną weryfikację przestrzegania warunków przyznawania pomocy oraz wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności.

Artykuł 24 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004 przewiduje, że stwierdzenie nieprawidłowości w deklaracji rolnika powinno prowadzić do wszczęcia odpowiedniej procedury administracyjnej, a w razie konieczności do przeprowadzenia kontroli na miejscu. Zgodnie z celem określonym w art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 powinno to mieć miejsce również w sytuacji, gdy nieprawidłowości zostały stwierdzone w następstwie porównania przeprowadzonego między działkami rolnymi zadeklarowanymi we wniosku o płatność jednolitą a nowymi zdjęciami lotniczymi mającymi na celu aktualizację systemu identyfikacji działek rolnych.

Jak wynika z art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004, właściwy organ powinien jednak ocenić środki, które należy przyjąć w razie stwierdzenia nieprawidłowości.

Jeżeli więc właściwy organ nie ma wątpliwości co do danych pomiarowych, które zaczerpnął z dostępnych mu zdjęć lotniczych, nie może on być w każdym razie zobowiązany do przeprowadzenia pomiarów danych działek w terenie. W przeciwnym wypadku bowiem zakres uznania przyznany w ten sposób właściwemu organowi byłby bezprzedmiotowy.

Taka wykładnia jest zresztą zgodna z systematyką rozporządzenia nr 796/2004. Artykuł 26 rozporządzenia nr 796/2004 przewiduje mianowicie, że państwa członkowskie są zobowiązane do przeprowadzenia kontroli na miejscu w oparciu o próby kontrolne i minimalną ilość. Otóż możliwość prowadzenia jedynie ograniczonej liczby kontroli na miejscu, przysługująca państwom członkowskim z oczywistych powodów związanych z kosztami, byłaby podważona, jeżeli właściwe władze byłyby zobowiązane do przeprowadzenia inspekcji terenowej, gdy tylko zostanie stwierdzona nieprawidłowość.

W świetle powyższych rozważań wskazać należy, że rozporządzenie nr 796/2004 należy interpretować w ten sposób, że jeżeli automatyczne kontrole krzyżowe mające na celu zweryfikowanie kwalifikowalności do pomocy działek zadeklarowanych we wniosku rolnika o płatność jednolitą są ze względu na aktualizację systemu identyfikacji działek rolnych uzupełniane weryfikacją na podstawie nowych zdjęć lotniczych, prowadzącą do stwierdzenia nieprawidłowości w deklaracji tegoż rolnika, to właściwy organ nie jest zobowiązany do przeprowadzenia inspekcji terenowej, lecz dysponuje, zgodnie z art. 24 ust. 2 tego rozporządzenia, uprawnieniami dyskrecjonalnymi w odniesieniu do środków, które w konsekwencji należy przyjąć. W szczególności organ ten nie może być zobowiązany do przeprowadzenia pomiaru na terenie danych działek, jeżeli nie ma on wątpliwości co do danych pomiarowych, które zaczerpnął z dostępnych mu zdjęć lotniczych.

Wprawdzie cytowane orzeczenie w swojej treści odnosi się do Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008, które to rozporządzenie utraciło moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2010 r., niemniej jednak przywoływane w wyroku przepisy art. 24 ust. 2 i art. 26 Rozporządzenia 796/2004 mają swoje odpowiedniki w obowiązującym od dnia 9 grudnia 2009 r. Rozporządzeniu 1122/2009, tj. w art. 28 ust. 2 oraz w art. 30. Orzeczenie to zachowuje zatem swoją aktualność także pod rządami nowego, obowiązującego aktu prawnego.

Należy w tym miejscu wskazać także na brzmienie przepisu art. 11 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. UE L 25 z 28 stycznia 2011 r. str. 8 ze zm.), który stanowi, że kontrole administracyjne przeprowadza się w przypadku wszystkich wniosków o wsparcie i wniosków o płatność; kontrole te obejmują wszystkie elementy, których kontrola za pomocą środków administracyjnych jest możliwa i stosowna. Kontrola administracyjna dotyczy zgodności między zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku działkami rolnymi, a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych, w celu sprawdzenia kwalifikowalności obszarów jako takich do pomocy.

Końcowo zwrócić należy uwagę na regulację zawartą w przepisie art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego. Przepis ten stanowi, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponadto podkreślić należy, co ma istotne znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, że z ust. 3 ww. art. 3 wynika, iż strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Przywołane regulacje skutkują konkretnymi konsekwencjami w zakresie odnoszącym się do ram i konstrukcji postępowania wyjaśniającego w sprawach o przyznanie płatności. Jest to bowiem szczególne, uproszczone postępowanie administracyjne, w którym, jak wynika z przywołanych przepisów, organ administracji, w zakresie odnoszącym się do ustaleń stanu faktycznego sprawy, proceduje na podstawie materiału dowodowego wskazanego we wniosku (w tym na podstawie dowodów i innych dokumentów wskazanych i dołączonych przez wnioskodawcę), który jest jednak weryfikowany przez organy za pomocą narzędzi informatycznych w oparciu o Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli (ZSZiK). To na organie bowiem spoczywa ciężar udowodnienia faktu, z którego wywodzi skutki prawne. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest to, że organ administracji, zasadniczo, zwolniony jest z obowiązku poszukiwania dowodów na okoliczności istotne z punktu widzenia uprawnień wnioskodawcy do płatności (wyroki NSA: z 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 344/11, z 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 810/11, dostępne: www.orzecznictwo.nsa.gov.pl).

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisów art. 73 ust.1 Rozporządzenia 1122/2009 zgodzić się należało z organem, że art. 73 ust. 1 Rozporządzenia 1122/2009, zgodnie z którym "obniżek i wykluczeń przewidzianych w rozdziale I i II nie stosuje się w przypadku gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy" w prowadzonym postępowaniu wszczętym na wniosek Strony w dniu [...]roku, nie mógł mieć zastosowania, bowiem Skarżący mając świadomość, chociażby na podstawie ustaleń z przeprowadzonej kontroli w 2012 r. o zakwalifikowanej powierzchni gruntów na mniejszej powierzchni, nie dokonał wyłączenia z wniosku wykluczonej części działki rolnej A, która nie kwalifikowała się do płatności, ale świadomie ubiegał się do części wykluczonej z płatności. Słusznie zatem organ wskazał, że takie działanie nie stanowi podstawy do zastosowania obniżek czy wykluczeni, trafnie podkreślając przy tym, że wraz wnioskiem spersonalizowanym Skarżący otrzymał kartę informacyjną z zapisów, której wynika, że maksymalna powierzchnia kwalifikowana do płatności, co do której może zostać przyznana płatność wynosi [...] ha.

W świetle powyższego zatem, zachodzi podstawa do uznania, że zaskarżone stanowisko organu odwoławczego jest prawidłowe. Organ ten dokonał weryfikacji powierzchni gruntów kwalifikujących do uzyskania przez Skarżącego płatności, w oparciu o dostępne organom instrumenty informatyczne, oparte na ortofotomapie przedstawiającej teren działki nr [...] według stanu [...] r., co zostało zweryfikowane ponownie ustaleniami organu podczas kontroli tej działki w roku 2012, udokumentowanej dokumentacją fotograficzną. Takie postępowanie organów jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa unijnego wskazującymi, że kontrola administracyjna, jako zasadniczy sposób weryfikacji wniosków, jest wykonywana przy wykorzystaniu dostępnych organowi środków informatycznych, natomiast kontrola na miejscu ma charakter uzupełniający.

Z akt sprawy nie wynika, by Skarżący podważył ustalenia organu co do stwierdzonej powierzchni kwalifikowalnej do płatności, nie przedstawił w postępowaniu o przyznanie płatności żadnego dowodu, wbrew regule dowodzenia przewidzianej w art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego, determinującej kształt i charakter postępowania wyjaśniającego w sprawie. Nie wskazał bowiem na żadną okoliczność, która skutecznie by wzruszyła ustalenia organów administracji stanowiące faktyczną podstawę wydanej w sprawie decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny [...], nie stwierdzając naruszenia prawa zaskarżoną decyzją i nie znajdując podstaw do jej uchylenia, na mocy art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.