Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1905/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4 art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 12 lutego 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Jerzy Solarski /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1832/10 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia z 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1832/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] (dalej: GINB), w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] listopada 2003 r., nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku handlowego przy ul. [...], róg M. w Warszawie – skargę oddalił.

W uzasadnieniu przedstawiono następujące okoliczności faktyczne i prawne: decyzją z dnia [...] września 2005 r., znak: [...], GIMB po rozpatrzeniu wniosku J. M., stwierdził nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku handlowego przy ul. [...] róg M. w Warszawie. W uzasadnieniu organ podał, że kontrolowana decyzja skierowana została do spółki cywilnej "[...]", która w tej dacie już nie istniała. Skierowanie decyzji Wojewody Mazowieckiego do spółki cywilnej, zamiast do J. M. i J. Z. – S., będących współwłaścicielami w częściach ułamkowych nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka nr [...] z obrębu [...]-[...]-[...], znajdującej się w obszarze oddziaływania działki objętej kontrolowanym pozwoleniem na budowę, odpowiada art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Po rozpoznaniu wniosku złożonego przez J. Z. – S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., znak [...], uchylił w całości własną decyzję z dnia [...] września 2005 r., stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] listopada 2003 r. i jednocześnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...], gdyż nie zawierała ona wad z art. 156 § 1 K.p.a. Odnosząc się do swojego stanowiska wyrażonego w decyzji z dnia [...] września 2005 r. wyjaśnił, że co prawda jedną ze stron, której doręczono kontrolowaną decyzję była spółka cywilna "[...]", która już w tej dacie nie istniała, a decyzja powinna być doręczona byłym wspólnikom, to jednak fakt niedoręczenia tej decyzji J. M. - drugiemu wspólnikowi spółki cywilnej, może stanowić jedynie przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Po rozpoznaniu skargi J. M., WSA wyrokiem z dnia 14 listopada 2006 r. sygn. VII SA/Wa 136/06, oddalił skargę na decyzję GIMB z dnia [...] listopada 2005 r., gdyż organ prawidłowo przeprowadził postępowanie "nieważnościowe" uznając, że nie istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2003 r.

Na skutek skargi kasacyjnej J. M. od opisanego wyżej wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 394/07, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji, iż wadliwość w zakresie doręczenia badanej decyzji mogła być oceniana w ramach przesłanek wskazanych jako podstawy wznowienia postępowania, a nie jako przesłanka stwierdzenia nieważności postępowania. Za trafny uznano natomiast zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., gdyż uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z naruszeniem powyższych przepisów WSA dokonał samodzielnych ustaleń co do treści decyzji z dnia [...] listopada 2003 r. w zakresie dotyczącym zidentyfikowania terenu inwestycji, a w konsekwencji i jej obszaru oddziaływania, a nadto samodzielnie ustalił tytuł prawny inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, poprzez powołanie się na umowę zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 17 czerwca 1999 r.

Rozpoznając ponownie sprawę, WSA wyrokiem z dnia 23 lipca 2008 r. sygn. VII SA/Wa 851/08, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję GIMB z dnia [...] września 2005 r., ponieważ w toku postępowania "nieważnościowego" organy niedokładnie ustaliły stan faktyczny, a tym samym pozbawiły Sąd I instancji możliwości pełnej oceny sprawy. W szczególności organy powinny ustalić, czy kwestionowane pozwolenie było wydane zgodne z wymogami wskazanymi w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego.

GIMB decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...], na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 158 § 1 K.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności opisanej decyzji Wojewody Mazowieckiego, gdyż z analizy akt sprawy (m. in. projektu zagospodarowania działki oraz wniosku o pozwolenie na budowę) wynika, że omawiana inwestycja miała zostać usytuowana na działkach o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...]-[...]-[...]. Przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), obowiązujący w dacie złożenia wniosku (tj. w dniu 25 czerwca 2003 r.) stanowił, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ wskazał, że inwestor, [...] Sp. z o.o., dołączył odpis z księgi wieczystej (L. Dz. Odp. [...]), dokumentujący dysponowanie przez niego prawem użytkowania wieczystego działki nr [...] w obrębie [...]-[...]-[...] - wykazując tym samym, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem organu, powyższe ustalenia wskazują, że weryfikowana decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...], nie jest obarczone żadną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Następnie, po rozpoznaniu wniosku J. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, GIMB decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r.

Na skutek skargi J. M. na tę decyzję, WSA wyrokiem z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 631/09, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r., ze względu na naruszenie przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy GIMB decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2003 r. stwierdzając, że weryfikowane rozstrzygnięcie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2003 r. nie jest obarczone żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Decyzja ta, po rozpoznaniu wniosku J. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymana została w mocy decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...].

W skardze na opisaną wyżej decyzję GIMB J. M. zarzucił naruszenie art. 107 § 1 K.p.a., albowiem nie zawiera oznaczenia strony. Nie można zgodzić się bowiem z poglądem, że wystarczające jest w tej kwestii wskazanie strony w rozdzielniku. W rozdzielniku wskazanych jest szereg podmiotów, które miały otrzymać decyzję, ale z całą pewnością nie są stronami postępowania (np. WINB, PINB). Ponadto bezsporne jest, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę był wnioskodawca J. M., a nie został on wymieniony jako strona decyzji. Organ nie może ograniczyć się do oznaczenia jako stron osób, na których żądanie postępowanie zostało wszczęte, bowiem brak podstaw prawnych różnicowania stron na takie, które są adresatami decyzji i te, którym się decyzję doręcza. Zarzucono decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...], że nie wskazuje granic terenu, którego dotyczy pozwolenie na budowę. Decyzja zawiera rozstrzygnięcie dotyczące "terenu posesji przy ul. [...] róg M. w Warszawie", Identyfikacja tego terenu możliwa jest wyłącznie poprzez analizę innej decyzji - o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że decyzja Wojewody Mazowieckiego rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i b), ust. 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji ustawy obowiązującej od dnia 11 lipca 2003 r.). Decyzja została bowiem wydana przez Wojewodę Mazowieckiego wbrew obowiązkowi wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Obowiązki w zakresie dołączenia uzgodnień i opinii zostały nałożone na inwestora przez inny organ ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tej decyzji ponad wszelką wątpliwość nałożono na inwestora obowiązek dołączenia opinii Wydziału Ochrony Środowiska w przedmiocie gospodarki drzewostanem na terenie objętym projektowaną inwestycją. Nie można zgodzić się więc z argumentacją organu w kwestii braku opinii Wydziału Ochrony Środowiska który stwierdził, że zgodnie z art. 32 ust. 2 Prawa budowlanego niezajęcie stanowiska przez organ w terminie 14 dni oznacza brak zastrzeżeń do przedstawionych rozwiązań. Organ nie zbadał jednak, czego miała dotyczyć opinia. Skoro była wymagana przepisami o ochronie środowiska, to nie ma do niej zastosowania art. 32 ust. 2 Prawa budowlanego. Skarżący podniósł, że decyzja Wojewody Mazowieckiego rażąco narusza art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji ustawy obowiązującej od dnia 11 lipca 2003 r.). Decyzja została wydana przez Wojewodę Mazowieckiego, mimo braku wykazania przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości. Inwestor [...] Sp. z o.o. dołączył odpis z księgi wieczystej (L. Dz. Odp. [...]), dokumentujący dysponowanie prawem użytkowania wieczystego działki nr [...] w obrębie [...]-[...]-[...]. Tym samym na etapie wydawania decyzji w ogóle nie było wiadomo, jakie jest aktualne oznaczenie ewidencyjne terenu objętego inwestycją, a ustalenie tego wymaga dziś odrębnej analizy map i danych ewidencyjnych. Oznacza to, że organ budowlany w ogóle nie zbadał tej kwestii wydając pozwolenie na budowę. Wydanie pozwolenia na budowę bez dowodu posiadania przez inwestora uprawnień do nieruchomości objętej projektem budowlanym, w ówcześnie obowiązującym stanie prawnym stanowiło rażące naruszenie prawa.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę J. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...] oddalił, gdyż organ prawidłowo przyjął, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...] nie jest dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. Zaskarżona, jak i decyzja ją poprzedzająca z dnia [...] lipca 2010 r., zostały wydane po wyroku WSA z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 631/09 w którym Sąd stwierdził, że "Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego musi ponownie ocenić czy kwestionowane pozwolenie na budowę było wydane zgodnie z wymaganiami wskazanymi w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez zbadanie kwestionowanej decyzji w zakresie dotyczącym zidentyfikowania terenu inwestycji, a w konsekwencji i obszaru jej oddziaływania oraz ustalenia tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ nie musi tego dokonywać wyłącznie opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym w sprawie, ale i również może uzupełnić ten materiał np. o wypisy wraz z wyrysami z ewidencji gruntu, które w zestawieniu z odpisami z ksiąg wieczystych pozwolą na jednoznaczne ustalenie tytułów prawnych do poszczególnych działek i jednoznaczne usytuowanie projektowanej inwestycji na tych działkach". GIMB rozpoznając ponownie sprawę uwzględnił zawartą w wyroku WSA ocenę prawną. Zgodnie z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego (obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym i wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Burmistrz Gminy Warszawa Centrum w dniu [...] czerwca 2001 r. wydał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji związanej z budową budynku handlowego z zapleczem magazynowym i socjalnym wraz z drogą dojazdową i parkingiem, przewidzianą do realizacji na terenie działki nr [...] z obrębu [...]-[...]-[...] położonej w Warszawie przy ul. [...] róg ul. M. Następnie w dniu 24 czerwca 2003 r. inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, do którego dołączył odpis z księgi wieczystej KW nr [...] wg stanu na dzień [...] lipca 2001 r. (L. Dz. Odp. [...]), dokumentujący dysponowanie prawem użytkowania wieczystego działki nr [...] w obrębie [...]-[...]-[...]. Ze znajdujących się w aktach administracyjnych dokumentów w postaci m. in. projektu zagospodarowania terenu - rys. A-l oraz wniosku o pozwolenie na budowę wynika, że przedmiotowa inwestycja zaprojektowana została na działkach nr [...] i [...] z obrębu [...]-[...]-[...], wyznaczonych literami [...], określonymi w projekcie zagospodarowania terenu, jako granica nieruchomości. Wyznaczony w powyższy sposób obszar zamierzenia inwestycyjnego pokrywa się z obszarem działek nr [...] (wyznaczonym literami [...]) oraz nr [...] (wyznaczonym literami [...]), powstałych w wyniku podziału działki nr [...], z obrębu [...]-[...]-[...]. Ze znajdujących się w aktach odpisów z ksiąg wieczystych wynika, że w dniu złożenia wniosku o pozwolenie na budowę oraz w dniu wydania badanej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2003 r., inwestor legitymował się prawem do działek objętych spornym zamierzeniem inwestycyjnym. Tym samym, inwestor spełnił wymagania z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, tj. złożył wniosek o pozwolenie na budowę w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wykazał prawo dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Tym samym decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2003 r. nie zapadła z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika także, że organ dokonał sprawdzeń wynikających z art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego. Z treści decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, że organ przed wydaniem decyzji dokonał oceny zgodności planowanej inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Kontrola materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie potwierdza, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z decyzją Burmistrza Gminy Warszawa Centrum z dnia [...] czerwca 2001 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Badana decyzja nie narusza warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), obowiązującym w dniu wydania badanej decyzji z dnia [...] listopada 2003 r. Decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2003 r. była podjęta przez właściwy rzeczowo organ. Skierowana była do podmiotu będącego stroną w sprawie, tj. inwestora [...] Sp. z o.o. Nie dotyczyła sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, nie była niewykonalna, a także jej wykonanie nie powoduje czynu zagrożonego karą.

W skardze kasacyjnej J. M., reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego, zaskarżył wyrok WSA w całości i na podstawie art. 174 ust. 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zarzucił naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, a mimo to orzeczenie o oddaleniu skargi,

2. art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; zwana dalej P.u.s.a.), poprzez przyjęcie błędnego stanu faktycznego i wadliwe uznanie, że organ wydający pozwolenie na budowę sprawdził posiadanie przez inwestora wszystkich wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, w sytuacji gdy inwestor nie dołączył opinii Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicy Praga Południe Gminy Warszawa Centrum w przedmiocie gospodarki drzewostanem na terenie objętym projektowaną inwestycją.

W uzasadnieniu pierwszego z podniesionych zarzutów stwierdzono, że WSA nie ustosunkował się do naruszenia przez GINB art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2003 r., która rażąco narusza art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji ustawy obowiązującej od dnia 11 lipca 2003 r.). Zdaniem strony wada decyzji tkwi nie w tym, że upoważnia do budowy inwestora niedysponującego nieruchomością, lecz w tym że została wydana bez obligatoryjnego zbadania tej kwestii. Inwestor w toku postępowania nie wykazał prawa do nieruchomości objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę, a organ to pominął. Wytyczne zawarte w wyroku WSA z 24 czerwca 2009 r. sygn. VII SA/Wa 631/09, powinny być odczytane nie ten sposób, że potwierdzenie istnienia tytułu prawnego do nieruchomości będzie oznaczać zgodność decyzji z prawem, lecz ewentualnie wykluczy jedną z podstaw prawnych stwierdzenia nieważności decyzji, poprzez wydanie pozwolenia inwestorowi, który takim tytułem się nie legitymuje. Decyzja, która nawet obiektywnie zostałaby wydana wobec podmiotu legitymującego się w rzeczywistości prawem do nieruchomości, ale bez zbadania tej kwestii w toku postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, jest dotknięta wadą nieważności poprzez rażące naruszenie prawa polegające na niewyjaśnieniu tej podstawowej kwestii. Jednocześnie podkreślono, że inwestor w rzeczywistości dysponował tytułem prawnym do nieruchomości, jednakże fakt ten został ustalony dopiero w postępowaniu "nieważnościowym".

WSA pominął także pozostałe zarzuty skarżącego, które dotyczyły naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego, która nie zawiera oznaczenia strony, przez co została wydana z rażącym naruszeniem prawa; także decyzja nie zawiera wskazania, jakiego terenu dotyczy ograniczając się do określenia terenu posesji przy ul. Grochowskiej róg Mląckiej w Warszawie, przez co nie pozwala na samodzielną identyfikacje zakresu rozstrzygnięcia: - art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie zarzutów podniesionych przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pominięcie wskazanych zarzutów świadczy o tym, że sąd nie rozpoznał istoty sprawy, wyznaczonej żądaniem skargi.

Pominięto również to, że obowiązki w zakresie dołączenia uzgodnień i opinii zostały nałożone na inwestora przez inny organ ostateczną decyzją z [...] czerwca 2001 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tej decyzji ponad wszelką wątpliwość nałożono na inwestora obowiązek dołączenia opinii Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicy Praga Południe Gminy Warszawa Centrum w przedmiocie gospodarki drzewostanem na terenie objętym projektowaną inwestycją. Inwestor tej opinii nie dołączył. Dołączona opinia komunikacyjna dotyczyła budynku mieszkalnego, a nie budynku handlowego. Stanowisko WSA, który nie zbadał tego zarzutu, lecz przyjął, że cała wymagana dokumentacja została dołączona do wniosku o pozwolenie na budowę, odbiega więc od rzeczywistości w sferze faktów.

W oparciu o te zarzuty, sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, przy zasądzeniu kosztów postępowania w kwocie 640 zł, w tym kosztów wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 540 zł i zwrot wpisu w kwocie 100 zł.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny związany był podstawą powołaną w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej sformułowano wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania /art. 174 pkt 2 p.p.s.a./, ze wskazaniem na art. 141 § 1 p.p.s.a, który to przepis powiązano z art. art. 151 p.p.s.a., poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, a także z art. 145 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez przyjęcie błędnego stanu faktycznego i wadliwe uznanie, że organ wydający pozwolenie na budowę sprawdził posiadanie przez inwestora wszystkich wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, w sytuacji gdy inwestor nie dołączył opinii Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicy Praga Południe Gminy Warszawa Centrum w przedmiocie gospodarki drzewostanem na terenie objętym projektowaną inwestycją.

Przy zarzucie wskazującym na naruszenie art. 141 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy ustrojowej zauważyć należy, że po części nie odpowiada on wymaganiom konstrukcyjnym stawianym skardze kasacyjnej, przy czym dotyczy to przepisu art. 145 § 1 p.p.s.a. Artykuł ten, w przypadku paragrafu 1, dzieli się punkty, gdzie punkt 1. zawiera jeszcze dodatkowy podział na litery. Przy takiej redakcji przepisu obowiązkiem skarżącego kasacyjnie było precyzyjne przytoczenie podstaw kasacyjnych, co polegało na wskazaniu nie tylko artykułu i paragrafu, jak ma to miejsce w konkretnym przypadku ale również punktu i litery. Ma to zasadnicze znaczenie, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i we własnym zakresie nie może domniemywać intencji skarżącego. Przyjmuje się bowiem , że w postępowaniu odwoławczym, Sąd nie jest władny dopuszczać wykładni zakresu zaskarżenia i jego kierunków /por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2005 r., sygn. FSK 1341/04, LexPolonica nr 2129148/.

Jeśli chodzi natomiast o przepisy ustrojowe, to z unormowań zawartych w art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sadów administracyjnych wynika, że sąd administracyjny powołany jest do kontroli działalności organów administracji publicznej, a podstawowym kryterium sprawowania tej kontroli stanowi zgodność z prawem. Wobec tego naruszenie wskazanej regulacji mogłoby polegać na odmowie rozpoznania skargi w sprawie podlegającej kognicji sądu administracyjnego /w sprawie sądowoadministracyjnej/, która to skarga została wniesiona w terminie, względnie w przypadku rozpoznania skargi, przy zastosowaniu innego, niż legalność, kryterium. Natomiast nie można mówić o naruszeniu przepisu ustrojowego, jeżeli sąd administracyjnych skargę rozpoznał – co ma miejsce w konkretnym przypadku, jednakże w ocenie skarżącego kasacyjnie, orzeczenie to jest wadliwe.

Pozostaje więc do rozważenia zarzut naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. z dwojakiego rodzaju argumentacją: po pierwsze - nieustosunkowania się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze i po drugie - poprzez przyjęcie błędnego stanu faktycznego i wadliwe uznanie, że organ wydający pozwolenie na budowę sprawdził posiadanie przez inwestora wszystkich wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń.

Przy takim zarzucie i jego uzasadnieniu wskazać wypada na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09 w której stwierdzono, że "przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia /ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122-128/. W uzasadnieniu tej uchwały podkreślono, że "jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez sąd przyjęty i dlaczego, wówczas przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Bez odniesienia się bowiem do treści np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji, który formalnie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku, ale w ocenie strony przyjęte ustalenia są merytorycznie błędne".

Powyższa uchwała jest wiążąca w rozpoznawanej sprawie /art. 269 § 1 p.p.s.a./ i prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia przepisów postępowania jest chybiony. WSA w uzasadnieniu wyraźnie podał, jaki był zakres postępowania kontrolnego prowadzonego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Podał, że postępowanie obejmowało zbadanie, czy wydana przez Wojewodę Mazowieckiego decyzja obarczona jest wadą kwalifikowaną (ciężką), wskazaną w art. 156 § 1 k.p.a. Relacjonując przebieg dotychczasowego postępowania, w tym przez przytoczenie w części historycznej zarzutów skargi, odniósł się do nich stwierdzając m.in., że decyzja Wojewody Mazowieckiego z [...] listopada 2003 r., nr [...], nie jest dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Wynika z tego wniosek, że żadne z twierdzeń skarżącego o rażącym naruszeniu prawa materialnego nie znalazło według WSA potwierdzenia. W szczególności takiego znaczenia nie ma eksponowany przez skarżącego kasacyjnie sposób naruszenia przez organy oraz sąd pierwszej instancji art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji ustawy obowiązującej od dnia 11 lipca 2003 r.). Nie można bowiem mówić o rażącym naruszeniu tej normy w sytuacji, gdy inwestor w chwili złożenia wniosku o pozwolenie na budowę dysponował tytułem prawnym do inwestowanej nieruchomości. Ten fakt nie jest zresztą w skardze kwestionowany. Podsumowując, jednoznaczne stanowisko WSA co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia i odniesienie się do postawionych skargą zarzutów, zarzut naruszenia art. 141 § 4 czyni nieusprawiedliwionym.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 p.p.s.a.