Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 571/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi M. H., J. S., W. S. i A. Z. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej "Minister"), po rozpatrzeniu wniosku T. H. i L. S. (w których miejsce wstąpili: A. S., J. S., W. S., A. Z. i M. H.) o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1954 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...] (obecnie: [...]), objętej zbiorem dokumentów nr [...], o powierzchni 410 m2, stanowiącej własność P. H. – odmówił stwierdzenia nieważności w/w orzeczenia.

II. Uzasadniając decyzję z dnia [...] grudnia 2017 r., Minister wskazał w szczególności, co następuje:

W odniesieniu do przebiegu postępowania, poprzedzającego wydanie decyzji:

1. Orzeczeniem z dnia [...] maja 1954 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] (obecnie: [...]), objętej zbiorem dokumentów nr [...], o powierzchni 410 m2, stanowiącą własność P. H. (dalej odpowiednio: "orzeczenie wywłaszczeniowe/orzeczenie z 1954 r.", "Prezydium/organ wywłaszczeniowy", "nieruchomość", "(były) właściciel nieruchomości").

2. Pismem z dnia 3 czerwca 2011 r. L. S. i T. H. wystąpili do Wojewody [...] (dalej "Wojewody") o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego.

3. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Wojewoda umorzył postępowanie nadzorcze, uznając się za organ niewłaściwy do orzekania w sprawie.

4. Pismem z dnia [...] października 2014 r. nr[...] Wojewoda przekazał wniosek o stwierdzenie nieważności według właściwości Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju.

W odniesieniu do meritum sprawy:

5. Kontrolowane orzeczenie z 1954 r. weszło do obrotu prawnego i stało się ostateczne, albowiem wnioskodawcy dołączyli do wniosku kopię orzeczenia wywłaszczeniowego, skierowanego do byłego właściciela nieruchomości. Ponadto, na egzemplarzu orzeczenia znajdującym się w aktach, widnieje pieczątka "przesłano" wraz z datą dzienną (data dzienna nieczytelna). Skoro więc w tych okolicznościach strona dysponowała egzemplarzem należy przyjąć, iż orzeczenie zostało doręczone co najmniej jednej stronie postępowania. Tym samym przedmiotowe orzeczenie może stanowić przedmiot postępowania prowadzonego w trybie art. 156 k.p.a.

6. Orzeczenie z 1954 r. zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), dalej "dekretu z 1949 r.".

7. Minister zwracał się o akta archiwalne do Archiwum Państwowego w [...], Urzędu Miejskiego w [...], [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], Archiwum Akt Nowych, Instytutu Pamięci Narodowej, Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, ponownie do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], Archiwum Państwowego [...] w [...], ponownie do Archiwum Akt Nowych, Sądu Rejonowego w [...] [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych, Archiwum Państwowego w [...].

W wyniku tych czynności uzyskano akta archiwalne z Archiwum Państwowego w [...] oraz szczątkowe akta z sądu wieczystoksięgowego.

Z uwagi na niemożność odnalezienia akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia nie jest możliwa pełna weryfikacja spełnienia ww. wymogu, podkreślić jednak należy, iż niezachowanie się akt wywłaszczeniowych po niespełna 60 latach od wydania orzeczenia nie może prowadzić do domniemania, iż dany dokument nie został w ogóle sporządzony. Takie domniemanie godziłoby bowiem w zasadę trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24.05.2013 r. sygn. akt I SAAA/a 191/13, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15.02.2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1763/11, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

8. Dekret z 1949 r. regulował m.in. tryb wywłaszczenia nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych. Ową "niezbędność" nieruchomości do realizacji narodowych planów gospodarczych potwierdzało wydanie przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwolenia na nabycie nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 dekretu. Przepis ten stanowił, iż zezwolenia na nabycie nieruchomości udzielał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych - na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej - jeżeli uznał, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz że przewidziane były środki na jej nabycie.

Opinia prezydium wojewódzkiej rady narodowej powinna zaś zawierać stwierdzenie, że nabycie nieruchomości, objętej wnioskiem, jest niezbędne dla zrealizowania zamierzenia wykonawcy narodowych planów gospodarczych. Opinia powinna uwzględniać zarówno potrzeby wykonawcy narodowych planów gospodarczych, jak i uzasadnione interesy ogólnogospodarcze (art. 5 ust. 2 dekretu).

Pismem z dnia [...].03.1954 r. [...] Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwolił na nabycie m.in. przedmiotowej nieruchomości. Fakt ten potwierdza plan sytuacyjny, na którym zaznaczono obszar objęty wywłaszczeniem.

Brak pełnych akt archiwalnych dotyczących ww. zezwolenia z dnia [...] marca 1954 r. uniemożliwia sprawdzenie, czy zostały spełnione wymogi formalne dla jego wydania (tj. czy dostarczono Przewodniczącemu PKPG stosowne dokumenty, w tym zaświadczenie lokalizacyjne, zezwolenie właściwego ministra na zgłoszenie wniosku w trybie art. 5 dekretu oraz opinię wydaną na podstawie art. 5 ust. 2 dekretu).

Nie można jednak w tych warunkach domniemywać, że doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 5 dekretu.

9. Po uzyskaniu zezwolenia na nabycie nieruchomości inwestor (wykonawca narodowych planów gospodarczych) obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia za cenę określoną zgodnie z art. 28 dekretu (art. 8 ust. 1 dekretu). Powyższa czynność była o tyle istotna, że jej dokonanie skutkowało wyczerpaniem możliwości dobrowolnego nabycia nieruchomości na drodze cywilnoprawnej. Jej zaniechanie zaś czyniło niedopuszczalnym złożenie wniosku o wywłaszczenie nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 4 dekretu, jeżeli w terminie 15-dniowym od doręczenia wezwania, o którym mowa w ust. 1, lub dokonania obwieszczenia, o którym mowa w ust. 3, nie została zawarta umowa sprzedaży albo zamiany lub umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości, wówczas wykonawca planu mógł nabyć niezbędną dla realizacji nieruchomość w drodze wywłaszczenia.

W warunkach przedmiotowej sprawy właścicielem nieruchomości niezbędnej do realizacji narodowych planów gospodarczych był ówczesny właściciel nieruchomości.

Do właściciela ujawnionego w księdze wieczystej inwestor - [...] Okręg Lasów Państwowych w [...] - skierował wezwanie z dnia [...] marca 1954 r. nr [...], wskazując, że cena nieruchomości zostanie określona na podstawie art. 27 dekretu i zatwierdzona przez Centralny Zarząd Lasów Państwowych w [...]. Wezwanie to zostało doręczone P. H. w dniu 26.03.1954 r. (dowód: potwierdzenie odbioru). W dniu 30 marca 1954 r. podczas spotkania przedstawiciela [...] Okręgu Lasów Państwowych w [...] z P. H. zaprotokołowano, że właściciel nie wyraził zgody na dobrowolne zbycie nieruchomości.

Nie doszło zatem do naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu.

10. Stosownie do art. 17 ust. 1 dekretu wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie. Wniosek należało złożyć do prezydium wojewódzkiej rady narodowej.

Do wniosku należało załączyć (art. 17 ust. 3 dekretu):

1) zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego,

2) dowód wezwania właściciela stosownie do art. 8,

3) plan sytuacyjny nieruchomości z oznaczeniem granic powierzchni, przeznaczonej do wywłaszczenia,

4) poświadczony odpis z księgi wieczystej, stwierdzający prawo własności nieruchomości, albo - jeżeli nieruchomość nie miała urządzonej księgi wieczystej lub księga wieczysta zaginęła - odpis dokumentu ze zbioru dokumentów, stwierdzający prawo własności nieruchomości, poświadczony przez właściwy sąd powiatowy z zaznaczeniem, że stwierdza on prawo własności nieruchomości według stanu zbioru dokumentów na dzień wydania odpisu,

5) jeżeli nieruchomość nie miała urządzonej księgi wieczystej i nie był dla niej prowadzony zbiór dokumentów - zaświadczenie właściwego sądu powiatowego, stwierdzające tę okoliczność.

Pismem z dnia [...] kwietnia 1954 r. nr [...]- [...] Okręg Lasów Państwowych w [...] skierował do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, powołanie Komisji szacunkowej' dla dokonania opisu przedmiotowej nieruchomości, wydanie zezwolenia na niezwłoczne objęcie przez wnioskodawcę nieruchomości oraz ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Do ww. wniosku dołączono:

- zezwolenie Przewodniczącego PKPG z dnia [...].03.1954 r.,

- odpisy dowodu wezwania właściciela do zawarcia umowy i pokwitowania odbioru,

- odpis protokołu sporządzonego w dniu [...].03.1954 r. (dotyczącego ww. osobistego zaproponowania zawarcia przedwstępnej umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości),

- plan nieruchomości,

- 2 odpisy zaświadczeń Sądu Powiatowego w [...] [...] Wydziału Ksiąg Publicznych

- pismo Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].01.1954 r. (dotyczący danych właścicieli wywłaszczanej nieruchomości)

- odpis pisma [...] z dnia [...].01.1954 r. (dotyczący rozpoczęcia budowy na wywłaszczanej nieruchomości).

Nie budzi zatem wątpliwości, iż nie doszło do naruszenia art. 17 ust. 3 dekretu.

11. Stosownie do art. 18 ust. 1 dekretu, prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamiało właściciela nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń właściwej gminnej (miejskiej) rady narodowej. W przypadku gdy postępowanie wywłaszczeniowe, wszczęte na podstawie jednego wniosku, dotyczyło większej liczby właścicieli, zawiadomienia mogły być dokonane za pomocą obwieszczeń, wywieszonych na tablicach ogłoszeń prezydiów właściwych gminnych (miejskich) rad narodowych. W tym samym trybie zawiadamiany miał być właściciel nieruchomości, którego miejsce zamieszkania nie było znane (art. 18 ust. 2 dekretu).

12. Stosownie do art. 20 ust. 1 dekretu, po upływie czternastodniowego terminu na zgłoszenie wniosków i sprzeciwów prezydium wojewódzkiej rady narodowej wyznaczało rozprawę. O miejscu i terminie rozprawy prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadomiało co najmniej na 7 dni naprzód wykonawcę narodowych planów gospodarczych, który zgłosił wniosek o wywłaszczenie, właściciela nieruchomości oraz inne osoby zainteresowane, o których powzięło wiadomość ze zgłoszonych wniosków lub sprzeciwów albo z urzędu (art. 20 ust. 2 dekretu).

Zgodnie z art. 21 ust. 3 dekretu, w przypadku gdy wniosków lub sprzeciwów nie zgłoszono, orzeczenie mogło zapaść bez rozprawy.

Z akt archiwalnych wynika, że pismem z dnia [...] kwietnia 1954 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] zawiadomiło o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Właściciel odebrał osobiście ww. zawiadomienie w dniu 9 kwietnia 1954 r., co poświadczył własnoręcznym podpisem.

W dostępnych aktach archiwalnych brak jest zawiadomienia o wyznaczeniu terminu rozprawy. Brak jest również protokołu z rozprawy wywłaszczeniowej.

W toku postępowania wywłaszczeniowego ówczesny właściciel złożył sprzeciw - pismem z dnia 22 kwietnia 1954 r. Z zachowanych częściowo akt archiwalnych nie wynika, aby przeprowadzono rozprawę wywłaszczeniową. Przeprowadzono jednak w dniu [...] kwietnia 1954 r. opis nieruchomości przy udziale pracownika Prezydium, przedstawiciela inwestora oraz właściciela nieruchomości.. Należy zarazem wskazać, że powyższy sprzeciw dotyczył w głównej mierze lokalizacji inwestycji (właściciel twierdził, że jest możliwe ustalenie korzystniejszej lokalizacji dla siedziby [...] Okręgu Lasów Państwowych). Powyższy zarzut, zważywszy na wydanie zezwolenia Zastępcy Przewodniczącego PKPG, przesądzającego o niezbędności nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych, nie mógł odnieść skutku, a tym samym przeprowadzenie rozprawy w celu rozpatrzenia tego zarzutu nie było konieczne do wydania prawidłowego merytorycznie orzeczenia wywłaszczeniowego.

Nie doszło zatem do rażącego naruszenia przepisu art. 18 ust. 1 dekretu ani art. 20 ust. 1 dekretu.

13. Zgodnie z art. 21 ust. 1 dekretu, po przeprowadzeniu rozprawy prezydium wojewódzkiej rady narodowej orzekało o wywłaszczeniu albo odmawiało wywłaszczenia, jeżeli odpadły powody, stanowiące podstawę do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.

Orzeczenie powinno w szczególności zawierać (art. 21 ust. 2 dekretu):

1) ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia,

2) wskazanie, na czyją rzecz wywłaszczenie nastąpiło,

3) jeżeli wpłynęły wnioski lub sprzeciwy - uzasadnienie ich przyjęcia lub odrzucenia.

Nie budzi wątpliwości, iż orzeczenie wywłaszczeniowe zawiera wszystkie ww. wymienione elementy, albowiem określono w nim przedmiot wywłaszczenia poprzez precyzyjne oznaczenie nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu, wskazano, że wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa - na wniosek [...] Okręgu Lasów Państwowych w [...]. Ponadto, w orzeczeniu odniesiono się również do sprzeciwu P. H. z dnia 22.04.1954 r.

Nie doszło zatem do naruszenia art. 21 ust. 1 ani ust. 2 dekretu.

14. Powyższe wywody prowadzą do konstatacji, iż przedmiotowe orzeczenie z dnia [...].05.1954 r. nr [...] nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.

15. W kontrolowanym orzeczeniu z dnia [...].05.1954 r. nie stwierdzono również wad wymienionych wart. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a., albowiem:

- nie doszło do naruszenia przepisów o właściwości,

- brak jest dowodów na okoliczność, iż orzeczenie to rozstrzygnęło sprawę uprzednio rozstrzygniętą ostatecznie inną decyzją (orzeczeniem),

- orzeczenie nie zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie,

- wykonalność kontrolowanego orzeczenia nie budzi wątpliwości,

- brakuje podstaw do twierdzenia, iż ww. orzeczenie w razie wykonania wywołałoby czyn zagrożony karą lub jest dotknięte wadą powodującą jego nieważność z mocy prawa.

Brak jest tym samym podstaw do stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia w trybie art. 156 § 1 k.p.a.

III. Pismem z dnia 10 stycznia 2018 r. M. H., J. S., W. S., A. Z. (dalej "Skarżący"), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do tut. Sądu skargę na decyzję nadzorczą Ministra, podnosząc przeciwko tej decyzji zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa:

1. art. 156 k.p.a. przez brak stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji pomimo wydania jej bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa w postaci:

- obrazy art. 5 i art. 6 dekretu z 26 kwietnia 1946 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla wykonywania narodowych planów gospodarczych przez brak spełnienia wymienionych w nim przesłanek merytorycznych i formalnych w szczególności brak spełnienia przesłanki ogólnej nabycia nieruchomości, brak wydania zezwolenia na nabycie przedmiotowej nieruchomości przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego (a wydanie aktu przez zastępcę przewodniczącego), brak uzyskania opinii wojewódzkiej rady narodowej, brak uzyskania zaświadczenia lokalizacyjnego, brak uzyskania zezwolenia właściwego ministra na nabycie przedmiotowej nieruchomości, - obrazy art. 7 i art. 28 dekretu z 26 kwietnia 1946 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla wykonywania narodowych planów gospodarczych przez brak wezwania właściciela nieruchomości do jej przekazania za ściśle określoną nieruchomość zamienną lub ustaloną i wymienioną w wezwaniu cenę i w konsekwencji brak uzyskania przez P. H. i jego następców prawnych odszkodowania,

- obrazy art. 21 i art. 22 dekretu z 26 kwietnia 1946 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla wykonywania narodowych planów gospodarczych przez brak zawiadomienia P. H. o rozprawie i brak wyznaczenia tej rozprawy pomimo złożenia przez niego 22 kwietnia 1954 roku sprzeciwu odnośnie prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego,

2. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. przez brak właściwego, i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy w zakresie ustalenia rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu orzeczenia z [...] maja 1954 r.

W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności, co następuje:

Waga błędów, których dopuściły się organy wszczynając i prowadząc procedurę wywłaszczenia na podstawie dekretu z 26 kwietnia 1946 r. jest znaczna.

Niespełniona została ogólna przesłanka wywłaszczenia w postaci jego niezbędności dla realizacji jakiegokolwiek narodowego planu gospodarczego.

Organ wywłaszczeniowy nie dopełnił w szerokim zakresie wymogów procedury wywłaszczeniowej. W rezultacie orzeczenie wywłaszczeniowo wydano bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z art.5 dekretu z 1946 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla wykonywania narodowych planów gospodarczych zezwolenie na nabycie przedmiotowej nieruchomości powinien wydać Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, a nie jego zastępca. Przepis ten nie daje podstaw do odstępstw i interpretacji rozszerzającej. Nadto brak jest dowodów by doszło do uzyskania tak istotnych dokumentów jak opinii wojewódzkiej rady narodowej, zaświadczenia lokalizacyjnego i zezwolenia właściwego ministra na nabycie przedmiotowej nieruchomości.

Dokumenty te powinny znajdować się w dostępnych aktach postępowania, a przyjmowanie, że zostały one uzyskane lecz zaginęły jest nieuprawnioną interpretacją na niekorzyść wnioskodawców.

Nadto art. 7 i art. 28 przywołanego dekretu ustanawiały bardzo jasno określone wymogi umożliwiające uzyskanie przez właściciela wywłaszczanej nieruchomości uzyskania rekompensaty. Wezwanie kierowane do właściciela nieruchomości powinno wskazywać konkretną nieruchomość zamienną, a przy jego sprzeciwie, ustaloną cenę. Nie dochowanie tych warunków spowodowało rażące uchybienie w postaci braku uzyskania przez P. H. należnego mu odszkodowania.

Szczególną obrazą procesu wywłaszczeniowego było też nie przeprowadzenie rozprawy. Nie dopuszczalnym jest czynienie domysłów, że rozprawa taka była wyznaczona skoro nie wynika to z żadnego dokumentu.

Wskazane pogwałcenie reguł postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości - składające się na rażące naruszenie prawa - powinno stanowić wystarczającą przesłankę do stwierdzenia nieważności wskazanego orzeczenia.

IV. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie z dnia 12 lutego 2018 r., Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

V. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 z późn.zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm.), dalej p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2017 r. nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

VI. Kontrola legalności zaskarżonego orzeczenia Ministra prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie art.156 i nast. k.p.a., było rozstrzygnięcie, czy kwestionowane przez Skarżących orzeczenie wywłaszczeniowe Prezydium z [...] maja 1954 r., wywłaszczające na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych nieruchomość należącą do poprzednika prawnego Skarżących, jest obciążone którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. i czy w związku z powyższym zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności tych decyzji.

Orzekając w sprawie Minister zajął stanowisko, że w/w orzeczenie nie jest obarczone żadną ze w/w kwalifikowanych wad prawnych, co jest przesłanką do odmowy stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. Ocenę tę Sąd w całości podziela. Zarzuty skargi nie zasługują w tej sytuacji na uwzględnienie.

2. Stosowanie instrumentu prawnego w postaci stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, uregulowanego w art.156 i nast. k.p.a. musi odbywać się ze świadomością istotnej wagi skutków prawnych, jakie instrument ten za sobą pociąga, władczo ingerując ex tunc - w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji - w ukształtowany nią stan prawny, w tym nierzadko ukształtowany od wielu lat. Należy mieć zatem na uwadze, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art.16 § 1 k.p.a. Z uwagi na doniosłość tej zasady zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., I SA 8/98, publ. w LEX nr 47276).

Stanowczego podkreślenia wymaga, że przedmiotem weryfikacji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie są jakiekolwiek uchybienia kontrolowanej decyzji, a tylko uchybienia o charakterze kwalifikowanym, tj. wymienione w art.156 § 1 k.p.a. Tym samym uchybienie, nawet o istotnym znaczeniu, któremu nie można przypisać charakteru uchybienia kwalifikowanego, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Postępowanie o stwierdzenie nieważności nie ma zatem na celu ponownego całościowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, zakończonej kontrolowaną decyzją, a jego charakter prawny nie jest tożsamy z charakterem innego rodzaju nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, w tym w szczególności z instytucją wznowienia postępowania administracyjnego. Zakres postępowania wyjaśniającego i orzekania jest w tym przypadku węższy i ogranicza się wyłącznie do skontrolowania prawidłowości danej decyzji administracyjnej pod kątem wystąpienia ściśle określonych wad prawnych.

Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem organ administracji orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest związany zarzutami podniesionymi we wniosku strony wszczynającym to postępowanie i ma obowiązek we własnym zakresie zbadać, czy kwestionowana decyzja wydana została zgodnie z prawem, czy też prawo to narusza. Przepisy art. 156 § 1 i art. 158 § 2 k.p.a. wskazują, że jeżeli zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. organ nadzoru - niezależnie od tego, czy postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na żądanie strony, czy z urzędu - jest obowiązany wydać decyzję stwierdzającą nieważność wadliwej decyzji lub stwierdzającą, że została ona wydana z naruszeniem prawa, ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności. Granice zatem, w jakich strona żąda wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności decyzji administracyjnej nie wiążą organu nadzoru (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994 r. II SA 2164/92 ONSA 1995/1 poz. 32).

W niniejszej sprawie niespornym jest, że kontrolowana decyzja (w zakresie objętym wnioskiem o stwierdzenie nieważności) jest wolna od wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1 oraz 3 – 7 k.p.a., natomiast spornym jest to, czy orzeczenio to wydano z rażącym naruszeniem prawa (kwalifikowana wada prawna, wymieniona w art.156 §1 pkt. 2 k.p.a.).

W myśl utrwalonego orzecznictwa sądowego "rażące naruszenie prawa" wystąpi w sytuacji, w której treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt 2998/99, publ. w LEX nr 51249). O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, publ. LEX nr 47008). "Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. II OSK 1280/11, publ. LEX).

3. Odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do stanu faktycznego niniejszej sprawy, należy stwierdzić, co następuje:

Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza całkowitą prawidłowość wyczerpujących ustaleń organu nadzorczego na okoliczność braku podstaw do wywodzenia, iż orzeczenie wywłaszczeniowego zapadło z rażącym naruszeniem przepisów dekretu wywłaszczeniowego z 1949 r., w tym w szczególności z rażącym naruszeniem jego art.5 ust.1 i 2, art.8 ust.1, art.17 ust.3, art.18 ust.1, art.20 ust.1 i 2 i art.21 ust.1. Stanowisko to, szczegółowo zreferowane we wstępnej części niniejszego uzasadnienia, Sąd traktuje jak stanowisko własne, odstępując tym samym od jego ponownego przytaczania.

Odnosząc się bezpośrednio do zarzutów skargi należy natomiast stwierdzić, co następuje:

Sąd nie podziela stanowiska skargi, iż wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło w sytuacji niewystąpienia przesłanki uzasadniającej wywłaszczenie w postaci "niezbędności dla realizacji narodowych planów gospodarczych", o której mowa w art.5 ust.1 dekretu (art.4 ust.1 mówi natomiast o "nabyciu nieruchomości, bez których plan nie może być wykonany"). Stwierdzić w tym kontekście należy, co następuje:

(-) Wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło pod budowę budynku administracyjnego dla jednostki organizacyjnej lasów państwowych;

(-) Wykazanie w postępowaniu wywłaszczeniowym przesłanki niezbędności nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych można zasadnie wywodzić już z faktu uzyskania przez wnioskodawcę wywłaszczenia, na podstawie art.5 ust.1 dekretu, stosownego zezwolenia Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] marca 1954 r. na nabycie nieruchomości. Przywołany przepis stanowił, iż zezwolenia na nabycie nieruchomości udziela Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych - na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej - jeżeli uzna, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz że przewidziane będą środki na jej nabycie. W oparciu o powyższe uznać należy, że w/w organ dysponował stosownym zakresem uznania administracyjnego, przesądzającym o kwalifikacji danych planów inwestycyjnych państwowych jednostek organizacyjnych jako niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych;

(-) Niezależnie od powyższego wskazać należy, że plan 6 – letni, uchwalony ustawą z dnia 21 lipca 1950 r. o 6-letnim planie rozwoju gospodarczego i budowy podstaw socjalizmu na lata 1950 – 1955 (Dz. U. z dnia 30 sierpnia 1950 r.) przewidywał w Rozdziale 2 ("Wzrost produkcji i inwestycji") w części zatytułowanej ("Wzrost rolnictwa i leśnictwa"), co następuje: "Należy wykonać zalesienie wszystkich pozostałych zrębów wojennych w ilości około 245 tys. ha, dolesienia nadmiernie przerzedzonych powierzchni leśnych na przestrzeni około 90 tys. ha oraz zalesienia luk i przerzedzeń w drzewostanach. Należy zwiększyć powierzchnię lasów państwowych przez zalesienie 90 tys. ha lichych gruntów rolnych oraz 215 tys. ha nieużytków. Ogółem należy powiększyć zalesieniowe prace inwestycyjne o 220%.". Niniejsze zapisy wskazywały kierunki rozwoju działań państwa (w skali całego kraju) w obszarze leśnictwa. Wprawdzie zapisy te są stosunkowo ogólne i nie wypowiadają się w sposób bezpośredni na temat inwestowania w infrastrukturę niezbędną dla funkcjonowania państwowych jednostek organizacyjnych, zajmujących się gospodarką leśną, niemniej związek pomiędzy zadaniami państwa w dziedzinie leśnictwa a koniecznością zapewnienia infrastruktury koniecznej dla realizacji tych zadań (w tym obiektów administracyjnych) jest czytelny. W kontekście wspomnianej wcześniej regulacji art.5 ust.1 dekretu z 1949 r. stwierdzić należy, że na gruncie niniejszej sprawy konkretyzacji w/w związku dokonał wiążąco Zastępca Przewodniczącego Komisji.

Nie można podzielić zapatrywania skargi co do nieskuteczności zezwolenia z dnia [...] marca 1954 r. na nabycie przedmiotowej nieruchomości z racji wydania go przez podmiot nieuprawniony, tj. przez Zastępcę Przewodniczącego Komisji nie zaś przez samego Przewodniczącego. Zasady działania Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego regulowała w dacie wydawania przedmiotowego zezwolenia ustawa z dnia 10 lutego 1949 r. o zmianie organizacji naczelnych władz gospodarki narodowej (Dz. U. z dnia 16 lutego 1949 r.). Z art.6 ust.2 w/w ustawy wynika wprost, że do zastępowania Przewodniczącego Komisji umocowani byli dwaj zastępcy Przewodniczącego, których mianował i odwoływał Prezydent Rzeczypospolitej na wniosek Prezesa Rady Ministrów, przedstawiony w porozumieniu z Przewodniczącym Komisji. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, iż wydanie przedmiotowego zezwolenia przez Zastępcę Przewodniczącego Komisji nie budzi żadnych zastrzeżeń formalnych.

Bezspornie trafnie wskazuje skarga na brak w aktach sprawy jakichkolwiek dowodów, poświadczających uzyskanie przez wnioskodawcę wywłaszczenia takich dokumentów, jak: 1) opinia wojewódzkiej rady narodowej, 2) zaświadczenie lokalizacyjne, 3) zezwolenie właściwego ministra na nabycie przedmiotowej nieruchomości (tj. dokumentów wskazanych w art.7 ust.3 dekretu z 1949 r.). Odnotować należy, że: (-) przedłożenie w/w dokumentacji przez wnioskodawcę wywłaszczenia wymagane było nie bezpośrednio w postępowaniu wywłaszczeniowym, a w postępowaniu o uzyskanie zezwolenie Przewodniczącego Komisji, (-) brak pełnych akt archiwalnych dotyczących wydania w/w zezwolenia uniemożliwia ustalenie, czy dokumentacja ta istotnie została Przewodniczącemu przedłożona. Sąd jednakże przychyla się w pełni do stanowiska organu nadzorczego, że niezachowanie się stosownej dokumentacji archiwalnej (w perspektywie upłynięcia 64 lat od dnia wydania orzeczenia wywłaszczeniowego) nie jest wystarczającą przesłanką do przyjęcia, że dokumentacja ta nie została w stosownym czasie sporządzona i rozpatrzona przez Zastępcę Przewodniczącego Komisji.

Nie można podzielić zarzutów skargi co do wadliwego wykonania przez wnioskodawcę wywłaszczenia obowiązku wezwania właściciela nieruchomości do odstąpienia nieruchomość za cenę, określoną na podstawie art. 28 dekretu (obowiązek wynikający w dacie postępowania wywłaszczeniowego z art.8 dekretu). Trafnie przyjął organ nadzorczy, iż o wypełnieniu tego obowiązku świadczy fakt, iż:

(-) do właściciela ujawnionego w księdze wieczystej inwestor - [...] Okręg Lasów Państwowych w [...] - skierował wezwanie z dnia [...] marca 1954 r. nr [...], wskazując, że cena nieruchomości zostanie określona na podstawie art. 27 dekretu i zatwierdzona przez Centralny Zarząd Lasów Państwowych w [...] (wezwanie zostało doręczone właścicielowi w dniu 26 marca 1954 r. za potwierdzeniem odbioru),

(-) w dniu [...] marca 1954 r. w trakcie protokołowanego spotkania z przedstawicielami wnioskodawcą wywłaszczenia właściciel nie wyraził zgody na dobrowolne zbycie nieruchomości, pozostawiając sprawę do rozpatrzenia w trybie wywłaszczeniowym.

Bezspornie trafnie podnosi skarga uchybienie postępowania wywłaszczeniowego, polegające na zaniechaniu przez organ wywłaszczeniowy przeprowadzenia rozprawy, zwłaszcza w sytuacji, w której pismem z dnia 22 kwietnia 1954 r. właściciel nieruchomości wniósł sprzeciw (w myśl art.20, art.21 ust.3 dekretu). Sąd przychyla się jednak do stanowiska zaskarżonej decyzji, że o ile wystąpienia w/w uchybienia nie sposób zanegować, o tyle nie ma ono charakteru rażącego, a to z uwagi na brak jego realnego wpływu na wynik sprawy. Trafnie podniósł w tym kontekście organ nadzorczy, że materia będąca przedmiotem sprzeciwu (właściciel podniósł tam, iż: 1) nie zgadza się z wywłaszczeniem, 2) aktualny sposób wykorzystania nieruchomości jest korzystny z punktu widzenia ładu przestrzennego otoczenia, 3) lokalizowanie na jego gruncie siedziby wnioskodawcy wywłaszczenia, charakteryzującej się dużymi gabarytami, nie daje się pogodzić z aktualnym sposobem zagospodarowania najbliższej okolicy) została należycie oceniona w postępowaniu wywłaszczeniowym, a ściślej rzecz ujmując, w oczywisty sposób nie mogła zostać uwzględniona przy orzekaniu o wywłaszczeniu. Zwrócić w tym kontekście należy uwagę na fakt, iż stan nieruchomości został oceniony w toku oględzin, stwierdzonych protokołem z dnia [...] kwietnia 1954 r., a mających miejsce przy udziale pracownika Prezydium, przedstawiciela inwestora oraz właściciela nieruchomości. Jednocześnie o zasadności lokalizacji siedziby wnioskodawcy na nieruchomości właściciela przesądziło zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego Komisji, wydane na podstawie art.5 ust.1 dekretu wywłaszczeniowego. W świetle powyższych okoliczności przeprowadzenie rozprawy w celu rozpatrzenia sprzeciwu właściciela nie było konieczne do rozstrzygnięcia sprawy.

Z powyższych przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.