Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 90/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzie WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P. J., T. J. i A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących P. J., T. J. i A. J. kwotę 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. J., T. J. i P. J., dalej skarżący, wnieśli skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 22 listopada 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Gminy Żukowo z 9 kwietnia 2021 r. ustalającą wysokość opłaty adiacenckiej na kwotę 9.225,80 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej uprzednio jako działka nr [...], w wyniku jej podziału.

Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy:

Decyzją z 30 maja 2018 r. Burmistrz Gminy Żukowo zatwierdził podział geodezyjny działki nr [..], obręb B., pow. 0,3350 ha, na działki [..]-[..]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 26 czerwca 2018 r. Celem podziału było wydzielenie 4 działek zgodnie z przedłożoną decyzją o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych.

Pismem z 2 listopada 2020 r. Burmistrz Gminy Żukowo zawiadomił P. J. oraz A.i T.J. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej uprzednio jako działka [..], w wyniku jej podziału.

Pismem z 28 stycznia 2021 r. Burmistrz Gminy Żukowo zawiadomił skarżących o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej uprzednio jako działka [...], w wyniku jej podziału.

Decyzją z 9 kwietnia 2021 r. Burmistrz Gminy Żukowo ustalił wysokość opłaty.

Wobec zakwestionowania ustalonej wysokości opłaty przez właścicieli sprawa zawisła przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Gdańsku, które uznało wniesione odwołanie za niezasadne.

Organ wskazał, że podstawę materialnoprawną w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), przywoływanej dalej w skrócie jako "u.g.n.".

Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastqpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. la, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Wyjaśnił organ odwoławczy że przepis powyższy wprowadza jedynie wymóg, aby wszczęcie postępowania nastąpiło w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Nie ma znaczenia data wydania decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej, a istotna jest jedynie data wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie wymóg ten został spełniony, gdyż wszczęcie postępowania nastąpiło przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.

Przepis art. 98a ust. 1a u.g.n. stanowi, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Przepis art. 98a ust. 1b u.g.n. stanowi, że wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.

Kolegium stwierdziło, że właścicielami działki nr [...] byli, przed podziałem i po podziale, P. J. w udziale ½ oraz małżonkowie A. i T. J. w udziale 1/2, a więc wyłącznie oni są stroną niniejszego postępowania.

Z całości regulacji przepisu art. 98a u.g.n. wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości może być wydana, gdy spełnione są następujące przesłanki:

nastąpił podział nieruchomości, dokonany na wniosek właściciela;

wszczęcie postępowania przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna;

nastąpił fatyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego;

w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

W rozpoznawanej sprawie nie budzą wątpliwości przesłanki wymienione w pkt 1, 2 i 4. Organ I instancji prawidłowo ustalił, że na wniosek stron, jako właścicieli nieruchomości, wydana została ostateczna decyzja zatwierdzająca jej podział, a w tym czasie obowiązywała uchwała Rady Miejskiej z dnia 22 marca 2016 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz.Urz.Woj.. z 2016 r. poz. 1559), w wysokości 20% różnicy wartości nieruchomości.

Sporna natomiast w sprawie stała się okoliczność wzrostu wartości nieruchomości wskutek dokonanego podziału. Za kwestię wymagającą wyjaśnienia uznał organ odwoławczy prawidłowość sporządzonego operatu stanowiącego podstawę do naliczenia opłaty adiacenckiej.

Zasady i tryb postępowania przy określaniu wartości nieruchomości określają przepisy działu IV u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555), zwanego dalej rozporządzeniem. W rozpoznawanej sprawie sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy wskazywał wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale, a w konsekwencji różnicę tych wartości stanowiącą podstawę określenia opłaty adiacenckiej.

Operat szacunkowy sporządzony na potrzeby konkretnego postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej jest wyłącznym dowodem wzrostu wartości nieruchomości.

W myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego.

Zgodnie z art. 150 ust. 1 i 2 u.g.n., w wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się określenia wartości rynkowej nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu.

Z kolei art. 151 ust. 1 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy oraz 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, a także mieszanego zawierającego kombinację podejść wcześniej wymienionych (art. 152 ust. 2 u.g.n.), przy czym z zasadzie wartość rynkową nieruchomości określa się przy zastosowaniu podejścia porównawczego.

Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

Za nieruchomość podobną ustawa uznaje nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.).

Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym lub warunkach zabudowy, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.)

Niewątpliwie operat szacunkowy, mając szczególną wartość dowodową, istotnie wpływa na treść decyzji ustalającej opłatę, co jednak nie oznacza, że jest dla organu administracji wiążący. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się konsekwentnie, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., dlatego też ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty. Organ administracji ma obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. Organ nie może się ograniczyć do powołania w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić czy opinia szacunkowa jest logiczna, zupełna i wiarygodna, czego nie uczynił organ I instancji.

Skoro na organie administracji spoczywa obowiązek oceny treści operatu szacunkowego, operat ten powinien być sporządzony w sposób umożliwiający dokonanie, przy zastosowanym przez rzeczoznawcę podejściu do wyceny, analizy logiczności i poprawności wniosków operatu.

W sprawie niniejszej rzeczoznawca majątkowy przy wycenie wartości nieruchomości przed i po podziale działki wybrał podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej.

I tak zgodnie z § 4 ust. 1 tego rozporządzenia przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia).

Kolegium stwierdziło, że biegła właściwie uzasadniła wybór przyjętej metody wyceny nieruchomości. Wybór metody należy do rzeczoznawcy, a zadaniem organów jest jedynie sprawdzenie poprawności zastosowanej metody.

W przypadku zastosowania tej metody operat szacunkowy winien opierać się na właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Ustawodawca w art. 4 pkt 16 u.g.n. wskazuje, iż przez nieruchomości podobne należy rozumieć nieruchomości, które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Z powyższego przepisu wynika, że nieruchomości podobne (porównawcze) nie muszą być pod względem cech rynkowych identyczne z wycenianą nieruchomością. Warunkiem koniecznym dla uznania nieruchomości za podobną i przyjęcia jej wartości za miarodajną dla określenia wartości oszacowanego gruntu jest istnienie więzi polegającej na podobieństwie, a nie tożsamość (por. wyrok WSA z dnia 19 lipca 2011 r., II SA/Łd 583/11, LEX 1087078).

W ocenie Kolegium, wybrane przez rzeczoznawcę nieruchomości porównawcze są nieruchomościami porównywalnymi z wycenianą nieruchomością w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 16 u.g.n. Innymi słowy, przyjęte do porównania nieruchomości spełniają kryterium podobieństwa.

Kolegium zauważa, że biegły zgromadził i przeanalizował transakcję zbycia nieruchomości na terenie rynku lokalnego, a więc terenu Gminy Żukowo (a dokładniej B. oraz miejscowości porównywalnych w Gminie Żukowo; str. 11 operatu), gdyż wyceniana nieruchomość położona jest na terenie Gminy Żukowo. Nie zmienia powyższego stanowiska fakt położenia wycenianej nieruchomości w bardzo bliskim sąsiedztwie granic administracyjnych Gminy Miasta Gdańska. Nie mniej jednak przyjdzie zauważyć, że gdyby rzeczoznawca przyjął do porównania transakcje nieruchomościami położonymi w Gdańsku Osowie, czyli tak jak wskazują skarżący, to szacunkowy wzrost wartości nieruchomości w wyniku podziału byłby zapewne wyższy, gdyż ceny nieruchomości w Gdańsku są wyższe aniżeli w Żukowie. Przełożyłoby się to także na większą wysokość opłaty adiacenckiej. Stąd przyjąć należy, że przyjęcie do porównania transakcji nieruchomościami z Gminy Żukowo było korzystniejsze dla strony, aniżeli przyjęcie transakcji nieruchomościami z Gminy Gdańsk.

Dalej Kolegium podało, że istota szacowania nieruchomości polega na tym, że porównuje się tę nieruchomość, która jest przedmiotem wyceny i która ma określone cechy rynkowe, od których zależy jej cena, z nieruchomościami o podobnych cechach rynkowych, których ceny, jakie uzyskano za nie w obrocie, są znane. Tym cechom rynkowym przypisuje się pewne wagi wynikające z analizy rynku i posiadanej bazy danych o cenach i cechach nieruchomości, będących wcześniej przedmiotem obrotu rynkowego. W przypadku wystąpienia odmienności w cechach nieruchomości, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie, opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość.

Analizując zebrane transakcję biegły wytypował cechy nieruchomości wpływające na ich wartość określając dla tych cech - atrybutów nieruchomości procentowy wpływ na wartość nieruchomości oraz przyjmując wartości korygujące stosownie do różnić w tych cechach pomiędzy nieruchomością wycenianą a nieruchomościami podobnymi.

Odnosząc się do zarzutów odwołania w zakresie wyceny nieruchomości stwierdzono, że są one niezasadne. Nie mają racji skarżący, iż biegła nie zauważyła, że wydzielone działki położone są na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśniono, że wskazana przez skarżących uchwała z 23 maja 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi [...] (Dz.Urz.Woj. z 2018 r. poz. 2598) weszła w życie 13 lipca 2018 r., a więc już po podziale geodezyjnym działki nr [..]. Przypomniano, że decyzja podziałowa stała się ostateczna 26 czerwca 2018 r.

Dodał organ odwoławczy, że wyżej cytowany art. 98a ust. 1b zdanie drugie u.g.n., stanowi, że stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości.

Z powyższego przepisu wynika, że wyceniając nieruchomość należy uwzględnić stan prawny nieruchomości na dzień wydania decyzji podziałowej oraz na dzień, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Wobec tego biegły nie mógł uwzględnić treści podjętej po podziale uchwały planistycznej.

Odnośnie zarzutu niewłaściwej wyceny nieruchomości, a dokładniej błędnej daty, na którą należy określić wartość przedmiotu wyceny wyjaśniło Kolegium, że przepis art. 98a ust. 1b zdanie pierwsze u.g.n. wyraźnie nakazuje określić wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Prawidłowo zatem biegły wycenił wartość nieruchomości na dzień 26 czerwca 2018 r., a więc dzień w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna.

Odwołujący się zarzucają, że rzeczoznawcy majątkowi odmawiali mu wykonania operatu szacunkowego z uwagi na solidarność zawodową oraz nieprzyjemności przed komisją zawodową. W opinii Kolegium, twierdzenie to jest niewiarygodne, gdyż organ odwoławczy nigdy nie spotkał się z sytuacją opisaną przez skarżących. Wręcz przeciwnie, strony skarżące niejednokrotnie przedkładają na poparcie swojej argumentacji operat sporządzony na ich zlecenie. Stąd przywołane przez skarżących oferty sprzedaży nieruchomości nie mogą podważyć operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania. Ponadto nie można zapominać, że zgodnie z art. 157 u.g.n. skarżący mogli wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego.

W ocenie Kolegium, przedłożony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy spełnia wyżej wskazane wymogi stawiane temu dowodowi.

Reasumując, Kolegium pozytywnie oceniło operat szacunkowy. Jego zapisy nie budzą zastrzeżeń pod względem merytorycznym i formalnym. Podkreślono, że doboru nieruchomości do porównania dokonuje rzeczoznawca, kierując się własnym uznaniem, wiedzą i przyjętymi standardami, z tym że ma obowiązek swój wybór odpowiednio uzasadnić. Wyjaśnienia zawarte w opinii rzeczoznawcy pozwalają zaś w sposób jednoznaczny ocenić sposób szacowania nieruchomości i metodę dojścia do ustalonej w opinii wartości nieruchomości przed i po podziale geodezyjnym. Uzasadnienie operatu szacunkowego uznało Kolegium za wystarczające dla uznania wyceny nieruchomości za wiarygodną. Operat szacunkowy sporządzony został przez osobę legitymującą się odpowiednimi uprawnieniami oraz wiedzą fachową i pod względem formalnym nie budzi zastrzeżeń, nadto został przygotowany zgodnie z przepisami prawa i standardami zawodowymi określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Kolegium, rzeczoznawca dokonał właściwego wyboru podejścia oraz przyjął adekwatne metody i techniki szacowania, stosując podejście porównawcze przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej. Wywód dokonany przez rzeczoznawcę został przeprowadzony zgodnie z zasadami logiki i racjonalności. Wbrew zatem twierdzeniom odwołujących się operat szacunkowy nie jest błędny. Choć Kolegium podziela spostrzeżenia odwołujących się co do zbędności zapisów w operacie o rybach, wiatrach czy szkołach, jednakże zapisy te nie wpłynęły na samą wycenę nieruchomości.

Kolegium nie podzieliło zarzutu o uniemożliwieniu stronom udziału w postępowaniu. Strony postępowania zawiadomiono o wszczęciu z urzędu postępowania oraz o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym (w tym z operatem szacunkowym). W pismach pouczono o możliwych sposobach zapoznania się z aktami sprawy, a okoliczność braku dostępu internetu, choć wydaje się w obecnych czasach nieprawdopodobna, nie czyni niemożliwym zapoznanie się z aktami sprawy. Przyjdzie zauważyć, że skarżący zapoznali się z operatem szacunkowym po wydaniu zaskarżonej decyzji, a więc jednak mogli to uczynić, a co więcej mogli to równie dobrze uczynić po otrzymaniu pism o wszczęciu z urzędu postępowania oraz o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym.

W kwestii braku udziału w wizji lokalnej wyjaśnić należy, że przepisy prawa nie przewidują obowiązku udziału strony w czynnościach rzeczoznawcy majątkowego.

We wniesionej skardze zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.

1) art. 98a ust. 1 w zw. z art. 146 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie przez organy obu instancji, że w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek skarżącego jako właściciela, wzrosła jej wartość, w sytuacji gdy wskutek jej podziału nie zmieniła żadnej ze swych cech, poza faktem dokonania celowego podziału i liczbą wydzielonych planowo działek, z których nieruchomość się składa (nastąpiła jedynie zmiana wewnętrznej struktury gruntu);

2) art. 153 ust.1 u.g.n., §3 ust..2, § 55 ust. 2 oraz § 56 ust. 1 pkt 7, 8, 9 rozporządzenia, powodując, iż staje się nieweryfikowalny pogląd organów o poprawności i kompletności sporządzenia operatu;

3) § 3 ust. 2, § 55 ust. 2 oraz § 56 ust. 1 pkt 7, 8 i 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, przez ich nieprawidłowe zastosowanie, w tym przyjęcie błędnych zasad szacowania wartości nieruchomości w podejściu porównawczym wynikającą z braku analizy rynku i nieuwzględnienia w bazie cen transakcyjnych nieruchomości podobnych, obliczenie wartości nieruchomości sprzecznie z podanymi rodzajami i cechami rynkowymi.

II. przepisów postępowania, mających istoty wpływ na wynik sprawy, a to;

art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 138 § 2 Kpa poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji brak wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy, w szczególności poprzez brak należytej i wnikliwej oceny operatu szacunkowego, nie przeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez strony, nierozpoznanie przez organ odwoławczy zarzutu skarżących co do naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 67 i nast. Kpa, zaniechanie przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, mimo nierzetelnej i niepełnej oceny operatu przez ten organ;

art. 75 § 1 Kpa poprzez niedopuszczenie dowodów wnioskowanych przez skarżących;

art. 9 w związku z art. 36 § 1 Kpa i art. 10 § 1 Kpa poprzez zaniechanie informowania stron o przeprowadzanej wizji lokalnej oraz nie poinformowanie strony o możliwości wystąpienia opłaty adiacenckiej;

art. 107 § 3 Kpa poprzez pominięcie w treści uzasadnienia decyzji wskazania przyczyn, dla których organ drugiej instancji pominął dowody z dokumentów wnioskowane przez skarżących w odwołaniu i odmówił wiarygodności oraz mocy dowodowej tym dowodom.

W uzasadnieniu skargi zarzucono przewlekłość w procedowaniu wniosku o podział (decyzja została wydana ponad 4 lata po złożeniu wniosku) oraz brak informacji o obowiązku uiszczenia opłaty w związku z dokonanym podziałem. W trakcie trwania procedury podziałowej w 2016r Gmina podjęła, uchwałę o wprowadzeniu opłat adiacenckich o czym również nie poinformowano skarżących.

Na stronie 3 operatu szacunkowego w pkt 3.4 jest informacja, że w dniu 12 listopada 2020 roku odbyła się w terenie wizja lokalna o czym świadczą również zamieszczone w operacie zdjęcia z nieruchomości. O czynność tej wykonywanej w toku toczącego się postępowania obowiązkowo powinna być zawiadomiona strona postępowania. Nie dopełnienie tej czynności stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez Gminę. Strona postępowania powinna być informowana o wszystkich czynnościach dokonywanych w ramach toczącego się przeciwko niej postępowania.

W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego szczegółowo zostały opisane zarzuty do operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wyceny przez biegłego. Podaliśmy bardzo konkretne przykłady które pokazują, że tak opracowany operat w tej konkretnej sytuacji nie spełnia swego zadania i nie może być podstawą rozstrzygnięć co do zmiany wartości nieruchomości.

Nieruchomości wskazane przez biegłego do porównania nie podlegają jakiejkolwiek weryfikacji. Biegły ograniczył się wyłącznie do wskazania ich przybliżonej lokalizacji, ceny transakcyjnej, powierzchni i ceny za metr kwadratowy. Nie można jednak w żaden sposób samodzielne sprawdzić, jakie cechy posiadają nieruchomości przyjęte do porównania w celu ustalenia ich podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Natomiast z przepisów wynika, że przy zastosowaniu metody porównawczej w procesie wyceny nieruchomości obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego jest porównywanie ceny nieruchomości wycenianej i innych podobnych nieruchomości z czym wiąże się również ustalenie cech nieruchomości porównywanych i ich wpływu na cenę nieruchomości, a w konsekwencji również uwzględnienia cech różnicujących te nieruchomości i zmian poziomu cen nieruchomości w czasie. Te elementy powinny się znaleźć w treści operatu szacunkowego.

Operat szacunkowy powinien zawierać opis nieruchomości wycenianej i nieruchomości podobnych porównywalnych do niej. Zawierać cechy charakterystyczne tej nieruchomości, cechy wspólne i różnicujące oraz przyjęte ich stany i wagi. W operacie powinno to zostać zaprezentowane w sposób czytelny i zrozumiały, tak aby możliwa była weryfikacja twierdzeń rzeczoznawcy i prawidłowości sporządzonego operatu oraz dokonanej wyceny nieruchomości.

Operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb niniejszego postępowania jest rażącym przykładem nie przestrzegania tych zasad. Porównuje rzeczy nieporównywalne, grunty podlegające regułom dużej milionowej aglomeracji z gruntami położonych dalej o dziesiątki kilometrów wsi. Operat ten jest zaprzeczeniem faktycznych potrzeb sprawy mimo formalnej poprawności.

Uważają skarżący, że przez podział nie doszło do wzrostu wartości i bezzasadnym jest naliczenie przez Gminę opłaty adiacenckiej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona choć z innych względów niż w niej wskazane.

Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 22 listopada 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Gminy Żukowo z 9 kwietnia 2021 r. ustalającą wysokość opłaty adiacenckiej na kwotę 9.225,80 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej uprzednio jako działka nr [...], w wyniku jej podziału.

Podstawą prawną orzeczeń organów w niniejszej sprawie jest art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.) – dalej jako "u.g.n.". Zgodnie z tym przepisem jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż na wniosek właścicieli nieruchomości Burmistrz Gminy Żukowo zatwierdził podział geodezyjny działki nr [..], obręb B., pow. 0,3350 ha, na działki [..]-[..]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 26 czerwca 2018 r. Bezspornym jest również, iż uchwałą Rady Miejskiej w Żukowie z dnia 22 marca 2016 r. nr XXII/232/2016 XXII/232/2016 ustalono stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości, dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa w wysokości 20% różnicy wartości nieruchomości przed i po dokonaniu podziału.

Natomiast kwestią sporną pozostaje, czy w wyniku tego podziału wzrosła wartość tej nieruchomości. Zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Natomiast stosownie do art. 156 ust. 3 i 4 tej ustawy operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.

W niniejszej sprawie operat szacunkowy został sporządzony w dniu 19 listopada 2020 r. Zatem ustawowy termin wykorzystania operatu, do celu, dla którego został sporządzony, upłynął w dniu 19 listopada 2021 r. Tymczasem decyzja organu odwoławczego (SKO) została wydana w dniu 22 listopada 2021 r. czyli po upływie okresu, w ciągu którego operat szacunkowy mógł być wykorzystany jako dowód na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości (art. 7 w zw. z art. 156 ust. 1 i ust. 3 i 4 u.g.n.). Z akt sprawy, w oparciu o które orzeka sąd administracyjny (art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 329 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") wynika, że operat szacunkowy nie został uzupełniony o klauzulę aktualizacyjną, o której mowa w art. 156 ust. 4 u.g.n. Uznać więc należy, że takiej klauzuli nie było w chwili orzekania przez organ odwoławczy, a to oznacza, że organ ten orzekał na podstawie operatu, który nie mógł stanowić dowodu na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości.

Zauważyć należy, że organ odwoławczy zobowiązany jest do powtórnego rozpatrzenia całości sprawy, a nie jedynie do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Zatem termin 12 miesięcy z art. 156 ust. 3 u.g.n., dotyczy również organu odwoławczego (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 sierpnia 2010 r., I OSK 1371/09, LEX nr 744987). Wobec tego materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, jakim jest operat szacunkowy, musi nadawać się do wykorzystania również w postępowaniu odwoławczym, a w tym przypadku tak nie było. Naruszono tym samym art. 7, art. 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.)

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy wyjaśni, czy możliwe oraz - w obecnej sytuacji - konieczne jest uzyskanie klauzuli aktualizacyjnej w trybie art. 156 ust. 4 u.g.n. w stosunku do operatu szacunkowego z 19 listopada 2020 r. i wyda stosowne do poczynionych ustaleń rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. poprzez zwrot uiszczonego wpisu od skargi.