Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 555/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: par. 115, par. 118 w zw. z par. 143
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
article: art. 40 ust. 4, ust. 8 i ust. 9
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 25 czerwca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie WSA Beata Sokołowska WSA Marzenna Kosewska (spr.) Protokolant: st.sekr.sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2013 roku przy udziale sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego P. na uchwałę Rady Gminy C. z dnia [...] czerwca 2004r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego stwierdza nieważność § 1 zd. 2, § 2 pkt 2 lit. a i b, § 2 zd. 2 i 3, § 3 pkt 2 i 3, § 3 zd. 2, § 5 zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy Poznań-Nowe Miasto w P. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Cz. nr [...] z dnia [...] czerwca 2004r. w sprawie ustalania stawek opłat za zajmowanie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w części obejmującej § 1 zd,. 2, § 2 pkt. 2 lit.a i b, § 2 zd. 2 i 3, § 3 pkt. 2 i 3, § 3 zd. 2 oraz § 5 uchwały.

Powyższej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów – art. 40 ust. 3, 8, 9 i 10 ustawy o drogach publicznych (tekst jednolity - Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego do wydania uchwały zawartego w powyżej wskazanych przepisach ustawy o drogach publicznych, poprzez:

1. powtórzenie w § 1 zd. 2 oraz § 3 zd. 2 uchwały zapisów ustawowych dotyczących tego, iż zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowany jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień,

2. bezpodstawne zróżnicowanie w § 2 pkt 2 lit. a i b uchwały, że opłata za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego drogi zajętej przez rzut poziomy urządzeń wynosi, gdy inwestorem i właścicielem urządzenia jest gmina - 10 zł, natomiast w pozostałych przypadkach - 30 zł,

3. ustalenie w § 2 zd. 2 uchwały, iż za niepełny rok kalendarzowy wysokość stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim,

4. ustalenie w § 2 zd. 3 uchwały, iż zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 1 miesiąc jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 miesiąc,

5. ustalenie w § 3 pkt 2 i 3 uchwały, iż za 1 m2 powierzchni reklamy z wyłączeniem reklam zawierających informacje o gminie, powiecie lub województwie w szczególności w postaci planów, map, tablic, plansz itp., opłata wynosi 1,50 zł, podczas gdy za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklam zawierających informacje o gminie, powiecie lub województwie w szczególności w postaci planów, map, tablic, plansz itp., opłata wynosi 0,10 zł,

6. powtórzenie w § 5 uchwały zapisów ustawowych dotyczących tego, iż za zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w §1, § 2, § 3 oraz § 4 o powierzchni mniejszej niż 1 m2 pobiera się opłatę jak za 1 m2.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Cz. reprezentowana przez wójta uznała zasadność skargi i poinformowała, że zostaje przygotowany nowy projekt uchwały na sesję w dniu 18.04.2013r. uwzględniający zarzuty Prokuratora.

Wraz z pismem z dnia 6.06.2013r. Przewodniczący Rady Gminy Cz. nadesłał kopię uchwały z dnia [...].04.2013r. nr [...] w sparwie ustalenia stawek opłat za zajmowanie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, która to uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego [...].05.2013r., poz. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że podjęcie przez Radę Gminy Cz. w dniu [...].04.2013r. nr [...], w której w § 6 zapisano, że traci moc uchwała zaskarżona nie uzasadnia umorzenia nieniejszego postępowania sądowego na zasadzie art. 161 § 1 pkt. 3 ustawy z dnia 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ) – dalej p.p.s.a., albowiem nie stało się ono bezprzedmiotowe. Uchylenie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje bowiem bezprzedmiotowości postępowania sądowego wywołanego skargą na tę uchwałę, ponieważ sąd posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności tego aktu, a więc do orzeczenia o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc). Wówczas uchwałę tą należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla oceny czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu. Skuteczne uchylenie uchwały inną, kolejną uchwałą wywołuje zatem jedynie skutek na przyszłość (ex nunc) i przerywa wywoływanie skutków prawnych uchwały poprzedniej jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej. W przypadku, gdy zaskarżona uchwała wywołała już skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowego. W takim bowiem przypadku zachodzi nadal konieczność oceny legalności zaskarżonego aktu (zob. m. in. postanowienie NSA z 13 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 228/13, lex nr 1286291; wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Kr 271/12, lex nr 1230505, wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 stycznia 2013r., sygn. akt II SA/Łd 879/12, lex nr 1286275).

Podstawą prawną podjęcia kwestionowanej uchwały był przepis art. 12 pkt. 7 ustawy z dnia 5 marca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) i art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. – Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.). Do tego aktu prawa miejscowego znajdują wobec tego zastosowanie przepisy § 115 oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2002, Nr 100, poz. 908) wprowadzające nakaz umieszczenia w akcie prawa miejscowego tylko przepisów regulujących sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym) oraz jednoczesny zakaz powtarzania w aktach prawa miejscowego przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów (art. 94 zdanie pierwsze). Sankcją za naruszenie przez akt prawa miejscowego zasady wyrażonej w § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" jest nieważność tej części aktu prawa miejscowego, w której przekroczone zostało upoważnienie ustawowe (zob. m. in. komentarz G. Wierczyńskiego do § 115 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" – lex 2013; wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 2 lutego 2006 r., IV SA/Wr 465/04, Dz. Urz. Woj. Doln. 2007 Nr 4, poz. 24; z dnia 8 listopada 2006 r., IV SA/Wr 699/06, Dz. Urz. Woj. Doln. 2007 Nr 204, poz. 2523; z dnia 29 stycznia 2008 r., IV SA/Wr 611/07, Dz. Urz. Woj. Doln. 2008 Nr 302, poz. 3489). Uznaje się ponadto w orzecznictwie i doktrynie, że przepisy zawierające powtórzenie przepisów ustawowych również stanowią istotne naruszenie prawa - art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, co oznacza konieczność stwierdzenia nieważności danego przepisu.

Sąd po przeanalizowaniu zaskarżonej uchwały uznał, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa, gdyż przy podjęciu powyższego aktu z dnia [...] czerwca 2004 r. Rada Gminy Cz. przekroczyła delegację ustawową określoną w art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 8 organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały ustala dla dróg, których zarządcą jest dana jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m kw. pasa drogowego, z tym, że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty wskazanej w ust. 5 nie może przekroczyć 200 zł. Z tego wyraźnego upoważnienia ustawowego wynika uprawnienie dla Rady Gminy do określenia jedynie wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego. W zaskarżonym akcie organ dokonał jednak ponadto wskazania sposobu obliczania opłaty, stwierdzając w § 1 zd. 2 i § 3 zd. 2 uchwały, że zajęcie pasa drogowego trwające krócej niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. W § 2 zd. 2 i 3 uchwały wskazano natomiast, że za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Zajęcia pasa drogowego przez okres krótszy niż jeden miesiąc jest traktowane jako zajęcie pasa drogowego przez 1 miesiąc. W § 5 uchwały ustalono, że zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w § 1, § 2, § 3 oraz § 4 o powierzchni mniejszej niż 1 m2 pobiera się opłatę jak za 1 m2 . W tym zakresie regulacje skarżonej uchwały, jak zasadnie zauważył Prokurator, przekraczały zakres upoważnienia ustawowego z art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, co w konsekwencji oznaczało, mając na względzie wagę stwierdzonego naruszenia, konieczność stwierdzenia ich nieważności.

Akty prawa miejscowego mogą być ustanowione wyłącznie na podstawie delegacji ustawowych; nie mogą ich przekraczać i regulować w sposób odmienny kwestii należących do materii ustawowej.

Za zasadny Sąd uznał zarzut skargi, że w § 2 pkt. 2 lit. a i b bezpodstawnie dokonano zróżnicowania stawki opłaty w zależności od podmiotu będącego inwestorem lub właścicielem urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, zaś w § 3 pkt. 2 i 3 uchwały uzależniono wysokość opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklamy w ramach kryterium treści reklamy.

Zgodnie z ust. 9 art. 40 ustawy o drogach publicznych przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8 uwzględnia się:

1.) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty;

2.) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego;

3.) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni;

4.) rodzaj zajęcia pasa drogowego;

5.) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.

Przez określenie zawarte w pkt. 4 ust. 9 art. 40 "rodzaj zajęcia pasa drogowego" wymienione w art. 40 ust. 2 ustawy należy rozumieć rodzaje zajęcia pasa drogowego wymienione w art. 40 ust.2 ustawy.

Należy zgodzić się z oceną prawną Prokuratora, że Rada ustalając stawki opłat nie może brać pod uwagę żadnych innych czynników niż te, które zostały wymienione w cytowanym wyżej przepisie. Zróżnicowanie wysokości stawek może nastąpić, zatem wyłącznie w oparciu o kryteria wymienione w art. 40 ust. 9 ustawy, które można nazwać przedmiotowymi.

Ustalając w zaskarżonej uchwale § 2 pkt 2 lit. a i b stawkę za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej poza obiektami inżynierskimi, gdy inwestorem lub właścicielem urządzenia jest gmina na kwotę 10,-zł., a w pozostałych przypadkach - 30,- zł. różnicuje stawki opłaty w/g kryterium niewymienionego w przepisie ust. 9 art. 40 ustawy o drogach publicznych, co przekracza umocowanie ustawowe oraz narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa – art. 32 ust. 1 Konstytucji RP .

Powyższą ocenę prawną należy także odnieść do § 3 pkt. 2 i 3 zaskarżonej uchwały, w treści którego zróżnicowano wysokość opłaty poprzez uprzywilejowanie reklamy zawierającej informacje o gminie, powiecie lub województwie w szczególności w postaci planów, map, tablic, plansz itp. – stawką 0,10zł. przyjmując dla reklam nie zawierających tych informacji stawkę 1,50zł.

W skardze podnoszono, że treść przepisu art. 40 ust. 4 zdanie ostatnie i odpowiednio ust. 10 ustawy o drogach publicznych jest tożsama z przepisem § 1 zd. 2 , § 3 zd. 2 oraz § 5 uchwały. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 4 zdanie ostatnie powyższej ustawy zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Natomiast w myśl art. 40 ust. 10 ustawy zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu handlowego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowana jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Sąd podziela zarzut skargi w tym zakresie. Należy bowiem podkreślić, że zgodnie z treścią § 118 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "zasad techniki prawodawczej" ( Dz.U. z 2002r. Nr 100, poz. 908 ) jako zasadę techniki prawodawczej przyjmuje się niepowtarzanie przepisów ustawy upoważniającej oraz innych aktów normatywnych. Wykluczone jest przecież, by akt prawny powtarzający przepisy innego aktu służył wykonaniu tego drugiego.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należało zatem stwierdzić, że uchwała Rady Gminy Cz. nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. została wydana z istotnym naruszeniem przepisów prawa (z przekroczeniem upoważnienia ustawowego) wobec czego Sąd orzekł o nieważności zaskarżonej uchwały § 1 zd. 2, § 2 pkt. 2 lit. a i b, § 2 zd, 2 i 3, § 3 pkt 2 i 3, § 3 zd. 2 , § 5.