Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 12/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 18 ust.1
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 7, 75 par. 78 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151 ust. 1, art. 154
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: par. 36
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.) Protokolant Iwona Borecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 marca 2010r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Wojewody z dnia [...] 2009r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na własność Gminy W. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Gminy W. kwotę 2240,00 zł (dwa tysiące dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] listopada 2009r., NR[...], podjętą na podstawie art. 138 §1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1998r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w związku z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2003r., Nr 80, poz. 721 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Gminy W. od decyzji Starosty O. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009r. orzekającej o ustaleniu na rzecz J. i J. małżonków S. odszkodowania za przejęcie z mocy prawa przez Gminę W. - własności nieruchomości położonej we W. oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 1/36 AM-3 obręb M.W. - Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji w pkt 2, zobowiązując do wypłaty odszkodowania Prezydenta W., w pozostałym zakresie utrzymał decyzję tę w mocy.

Powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy oparł na następujących ustaleniach faktycznych i prawnych:

Dnia 7 stycznia 2008r. Prezydent W. działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych – wydał decyzję, którą ustalił na rzecz Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W. lokalizację pn. "Połączenia Obwodnicy Śródmiejskiej z Regionalnym Portem Lotniczym - zadanie 2, ul. [...] - od Centrum Handlowego do Portu Lotniczego wraz z nowym łącznikiem ul. [...]" we W. i zatwierdził projekt podziału nieruchomości. W wyniku wydania tej decyzji, stanowiąca własność J. i J. małżonków S. nieruchomość oznaczona geodezyjnie numerem 1/6 AM-3 obręb M.W. uległa podziałowi na działki numer 1/37 o powierzchni 0.1181ha oraz 1/36 o powierzchni 0.0458ha, której własność przeszła z mocy prawa na rzecz Gminy W. - miasta na prawach powiatu.

Postanowieniem nr [...] z dnia 16 lipca 2008r. Wojewoda wyznaczył Starostę O. do rozpatrzenia wniosku Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta o ustalenie i wypłacenie odszkodowania na rzecz J. i J. małżonków S. za przejęcie z mocy prawa przez Gminę W. własności nieruchomości położonej we W. oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 1/36 AM-3 obręb M.W. o powierzchni 0.0458ha.

W maju 2009r. na zlecenie organu prowadzącego postępowanie sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego T.S. operat szacunkowy wyceny nieruchomości oznaczonej geodezyjnie numerem 1/36 AM-3 obręb M.W. o powierzchni 0.0458ha. Wartość ta określona została na kwotę 106.160,00 zł, tj. 231,79 za m2. Dokonując oszacowania rzeczoznawca oparł się na przepisie § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Obliczenie wartości nieruchomości nastąpiło podejściem porównawczym metodą korygowania ceny średniej nieruchomości przeznaczonych pod aktywność gospodarczą.

W dniu 1 czerwca 2009r. do organu złożony został przez Gminę W. operat szacunkowy sporządzony na jej zlecenie, w którym wartość nieruchomości oszacowana została na kwotę 54.878,00 zł. Sporządzając operat rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej, opierając się na cenach uiszczonych przez Gminę W. za nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne w okresie od maja 2007r. do grudnia 2008r.

W dniu [...] sierpnia 2009r. Starosta O. wydał opisaną wyżej decyzję nr [...], którą orzekł o ustaleniu na rzecz w/w odszkodowania w kwocie 106.160,00 zł, opierając się na operacie szacunkowym sporządzonym przez T.S.. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że przyjęty przez rzeczoznawcę majątkowego T.S. sposób oszacowania wartości nieruchomości jest prawidłowy. W świetle bowiem art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych pod drogi nie można w ocenie tegoż organu - uznać za ceny w pełni rynkowe.

W złożonym od tej decyzji odwołaniu, Gminy W. zarzuciła, że ustalenie odszkodowania nastąpiło na podstawie operatu szacunkowego wyceny nieruchomości, sporządzonego niezgodnie z przepisami. Zastosowany przez rzeczoznawcę sposób wyceny spowodował - w ocenie Gminy - znaczne zawyżenie wysokości odszkodowania, które w żaden sposób nie odpowiada wysokości cen transakcyjnych płaconych przez Gminę W. przy zakupie nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Potwierdzeniem tej opinii jest operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Gminy W., przedstawiony Staroście O. w toku prowadzonego przed nim postępowania, w którym wartość nieruchomości objętej postępowaniem o odszkodowanie wyliczona została na kwotę 54.878,00 zł. Na potwierdzenie słuszności zarzutów, strona wskazała 8 transakcji nabycia nieruchomości przeznaczonych pod drogi, jakie miały miejsce w okresie 29 maja 2009r. - 10 września 2009r., a których stroną była Gmina W..

Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję stwierdził, że odwołanie Gminy W. nie zasługuje na uwzględnienie.

Powołując się na przepis art.18 oraz art. 12 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych – organ stwierdził, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1998r. o gospodarce nieruchomościami - wartość rynkowa nieruchomości.

Stosownie zaś do art. 7 ustawy, jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi. Ustalenie wartości nieruchomości wymaga wiadomości specjalnych, którymi niewątpliwie dysponuje rzeczoznawca majątkowy. Opinia rzeczoznawcy majątkowego jest więc bez wątpienia - zdaniem organu - opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a..

Organ odwoławczy przywołując przepis § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, stwierdził, że zasadnie oparte zostało sporządzenie operatu szacunkowego wartości nieruchomości, na zasadzie wskazanej w ust. 2 pkt 2 § 36 tegoż rozporządzenia.

W konsekwencji tegoż, organ odwoławczy stwierdził, że w świetle zgromadzonych dowodów organ I instancji dokonał sprawdzenia prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego sporządzonego przez T.S., a wynik tej analizy w sposób wyczerpujący wskazał w uzasadnieniu swej decyzji. Zatem nie ma zdaniem organu przeprowadzającego powtórnie postępowanie w sprawie podstaw do ponownego sporządzenia opinii w zakresie wartości nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego prawidłowe było stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym ceny transakcyjne sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, których zaistnienie podnosił na rozprawie administracyjnej pełnomocnik Prezydenta W., nie wypełniają przesłanek przepisu art.151 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Organ odwoławczy podkreślił, że od dnia 16 grudnia 2006r. przejście prawa własności nieruchomości przeznaczonych na drogi publiczne na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego następuje z mocy prawa w wyniku wydania decyzji lokalizacyjnej, zgodnie z przepisem art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przed tą datą w stosunku do nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, w sytuacji, gdy właściciel nie wyrażał zgody na sprzedaż nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, przejście prawa własności nieruchomości następowało na skutek wydania decyzji po przeprowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego. Zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości w sytuacji zagrożenia przeprowadzeniem postępowania wywłaszczeniowego nie wypełnia zatem przesłanki, o której mowa w art. 151 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie można bowiem uznać, iż strony takiej transakcji nie działały w sytuacji przymusowej.

Ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, których stroną była jednostka samorządu terytorialnego - Gmina W. nie wypełniają również - w ocenie organu odwoławczego - przesłanki wskazanej w art. 151 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy powołując się na § 4 ust. 1 i 3 Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 27 lutego 1998r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy W., podkreślił, że w przypadku nabycia przez Prezydenta W. nieruchomości na rzecz Gminy W., cena nabycia nie będzie wyższa od wartości nieruchomości ustalonej przez uprawnionego rzeczoznawcę, który to operat sporządzony zostanie na zlecenie jednostki samorządu terytorialnego. Zatem strona sprzedająca nie ma możliwości zbycia prawa własności nieruchomości za cenę przez nią swobodnie wskazaną. Cenę tą wskazuje kupujący - jednostka samorządu terytorialnego. Sprzedający może jedynie zgodzić się na cenę zaproponowaną przez jednostkę samorządu terytorialnego. W innym wypadku, zgodnie z art. 112 w związku z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość przeznaczona pod drogę publiczną podlegać będzie wywłaszczeniu.

Powołując się na powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T.S., zawiera zarówno wszystkie elementy, które wymagane są przez przepis § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., jak i wymagania określone przepisami art. 149 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 rozporządzenia.

Natomiast zdaniem organu odwoławczego operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Gminy W., a więc strony postępowania, nie może stanowić dowodu w sprawie, stąd operatowi temu nie przysługuje przymiot opinii o której mowa w przepisie art.84 k.p.a.

Słuszne zatem było w ocenie tegoż organu stanowisko Starosty O., który nie wziął pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego D.K.–L.. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że jeżeli operat przedstawiony przez stronę, zawiera wyniki inne niż zawarte w opinii sporządzonej na zlecenie organu, winien skutkować szczególną analizą pozyskanego dowodu. W niniejszej sprawie Starosta O. zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził operat na jego zlecenie o wyjaśnienie przyczyn dokonania oszacowania wartości nieruchomości w sposób w jaki zastosowano w operacie z maja 2009r. Zarówno na rozprawie administracyjnej, która miała miejsce w dniu 12 maja 2009r., jak i w piśmie z dnia 15 maja 2009r., rzeczoznawca wskazał motywy przyjętego sposobu szacowania nieruchomości. Wyjaśnienia złożone w niniejszej sprawie przez rzeczoznawcę są w ocenie organu odwoławczego spójne i wiarygodne, stąd oparcie rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej decyzją organu I instancji z dnia 31 sierpnia 2009r, na operacie szacunkowym sporządzonym w maju 2009r. przez rzeczoznawcę majątkowego T.S. było prawidłowe. Z tego też względu, na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. rozstrzygnięto jak na wstępie.

Natomiast rozstrzygnięcie podjęte w oparciu o przepis art.138 §1 pkt 2 k.p.a. spowodowane było tym, iż w ocenie organu odwoławczego – z decyzji organu I instancji nie wynika, który z podmiotów jest obowiązany do zapłaty odszkodowania - a zawarte w decyzji Starosty O. orzeczenie nie pozwala na jednoznaczne odczytanie podmiotu zobowiązanego.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina W.. Zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i naruszenie treści § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), przez jego niewłaściwą interpretację i zastosowanie, a także naruszenie przepisów Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 20 listopada 2003r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru rozwoju R. – G. - część "A", przez jej niewłaściwą interpretację i zastosowanie, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając podniesione zarzuty, skarżąca strona stwierdziła m.innymi, że istotnym dla prawidłowego określenia wartości nieruchomości jest właściwe odczytanie zapisów planu miejscowego obowiązującego dla działki nr 1/36 szczegółowo opisanej wyżej. Przedmiotowy grunt znajduje się na obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru rozwoju R. – G. - część "A" przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 20 listopada 2003r. Zgodnie z przywołanym planem grunt ten na rysunku planu oznaczony został symbolem 02.G2/2 i przeznaczony został, na realizację celu publicznego, ulicę główną - ul. [...] (tzw. [...]).

Skutkiem niewłaściwego odczytania zapisów planu miejscowego oraz nieuwzględnienia istniejącego w Gminie W. rynku obrotu nieruchomościami przeznaczonymi pod budowę dróg publicznych jest wadliwy, zdaniem skarżącej, operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Starosty O. przez rzeczoznawcę majątkowego T.S., a do którego uwagi przedstawiła strona w toku prowadzonego postępowania.

Strona skarżąca zarzuciła rzeczoznawcy błąd w doborze metodologii sporządzenia wyceny, poprzez przyjęcie do porównań ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych głównie pod aktywność gospodarczą oraz zabudowę przemysłową, przyjmując jako podstawę wyliczenia średniej ceny § 36 ust. 2 pkt 2 w/w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Grunty te, jak wykazano wyżej w analizie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie powinny zostać przyjęte do porównań jako nieruchomości o cechach podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem omawianej wyceny.

Zdaniem skarżącej strony niejako "automatyczne" przejście przez rzeczoznawcę majątkowego Tadeusza Sulimę do metod wyceny z § 36 ust. 2 rozporządzenia bez próby skorzystania z metody określonej w § 36 ust. 1 należy uznać jako przedwczesne i niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Intencją ustawodawcy, formułującego brzmienie § 36 rozporządzenia było uregulowanie stanu pożądanego, jakim jest porównanie wartości nieruchomości tego samego rodzaju. Tak więc w pierwszej kolejności należało podjąć próbę wyczerpania metody wyceny określonej w § 36 ust. 1 i dopiero w przypadku jej nieskuteczności skorzystać z możliwości, jakie daje § 36 ust. 2 pkt 2.

Strona skarżąca podkreśliła, że w latach 2007-2009 Gmina W. zrealizowała kilkadziesiąt takich transakcji, przy cenach transakcyjnych za te nieruchomości na znacznie niższym poziomie, niż przyjęte do porównań w operatach szacunkowych sporządzonych na zlecenie Starosty O.. Transakcje te, zawierane w drodze umów cywilnoprawnych dotyczyły nabywania nieruchomości na potrzeby realizacji dróg publicznych. Ponadto Gmina W. nabyła grunty przy ul. [...] dla potrzeb realizowanej inwestycji prowadzonej w trybie ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 w drodze umów cywilnoprawnych, zawartych w formie aktów notarialnych (siedem transakcji w miesiącach maj - sierpień br.) po cenach transakcyjnych znajdujących się w przedziale 95-120 zł/m2. Transakcje te to:

Lp. |Ulica/obręb |Dane geodezyjne |MA |Powierzchnia (m2) |Cena nabycia gruntu (netto) |Data |Umowa sprzedaży/ Rep. nr | |1 |ul. [...] S. |12/10 |8 |113 |12 125,00 |29.05.09 |Rep. A nr [...] | |2 |ul. [...] S. |8/12, 8/14 |8 |821 |93 692,00 |08.06.09 |Rep. A nr [...] | |3 |ul. [...] S. |10/15,10/17, 10/19 |5 |295 |29 807,00 |18.06.09 |Rep. A nr [...] | |4 |ul. [...] S. |12/8,13/6 |8 |186 |19 958,00 |18.06.09 |Rep. A nr [...] | |5 |ul. [...] S. |4/12 |7 |314 |33 686,00 |01.07.09 |Rep. A nr [...] | |6 |ul. [...] S. |11/4 |8 |259 |30 863,00 |6.08.09 |Rep. A nr [...] | |7 |ul. [...] S. |1/10 |12 |42 |4 507,00 |7.08.09 |Rep. A nr [...] | |8 |ul. [...] S. |1/11 |6 |130 |12 320,00 |10.09.09 |Rep. A nr [...] | |

Przedstawione powyżej transakcje rynkowe nieruchomości nabytych dla potrzeb realizacji przebudowy ul. [...], powinny w ocenie skarżącej zostać uwzględnione w przedmiotowym postępowaniu o ustalenie odszkodowania. Stanowią one odzwierciedlenie aktualnej wartości rynkowej gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne w tym rejonie, co pozwala rzetelnie ustalić wysokości odszkodowania według wartości nieruchomości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Dalej skarżąca podkreśliła, że fakt, iż Gmina W. nie prowadzi postępowań wywłaszczeniowych stanowi dowód na skuteczne prowadzenie rokowań w celu nabycia nieruchomości przeznaczonych pod drogi i brak konieczności stosowania procedur wywłaszczeniowych. Zdaniem Skarżącej, że cena transakcji jest zawsze ceną wypadkową, ustalaną przez strony kontraktu, nie zaś podyktowaną przez jedną z nich.

Strona skarżąca wskazała, że prawidłowość procesu wyceny i właściwego zastosowania przepisów oraz dokonanego przez rzeczoznawcę wyboru metody wyceny podlega ocenie organu administracji w toku prowadzonego postępowania, zmierzającego do ustalenia wysokości odszkodowania. W przedmiotowej sprawie obowiązkiem organu odwoławczego - Wojewody było w szczególności dokonanie na podstawie art. 80 k.p.a. oceny dowodów, jakimi były operaty szacunkowe, sporządzone przez rzeczoznawców majątkowych T.S. oraz D.K.-L., zwłaszcza, że strona kwestionowała dokonany przez rzeczoznawcę T.S. wybór materiału porównawczego w procesie wyceny przedmiotowego gruntu. Pomimo powyższego, Wojewoda, jak również w I instancji Starosta O., nie podjęli oceny całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym złożonego przez Gminę W. operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego D.K.-L..

W ocenie strony skarżącej Wojewoda niesłusznie podnosi, iż operatowi szacunkowemu sporządzonemu na zlecenie strony nie przysługuje przymiot opinii. Powołując się na przepis art. 175 ustawy o gospodarce nieruchomości – wskazała, że ustawowa regulacja nakazuje rzeczoznawcom majątkowym kierować się zasadą bezstronności, bez względu na czyje zlecenie sporządzana jest opinia o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Tak więc, stanowisko Wojewody o nie przyjęciu jako dowodu w sprawie, operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie Gminy - nie znajduje w ocenie skarżącej uzasadnienia, tym bardziej, że zwrócenie się organu do T.S. o złożenie wyjaśnień, co do przyczyn zastosowanego sposobu szacowania gruntu nie wyjaśniało w sposób ostateczny kwestii prawidłowości zastosowanej przez rzeczoznawcę metody wyceny nieruchomości.

Wskazane uchybienia dowodzą w ocenie strony skarżącej, że sprawa nie została wyjaśniona w sposób pozwalający na jej rozstrzygnięcie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wyjaśniając jednocześnie, że w toku postępowania organy przyjęły, iż działka nr 1/36 AM-3 obręb M.W. przeznaczona jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Podstawową kwestią w niniejszej sprawie było udzielenie odpowiedzi, czy w przeprowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu administracyjnym doszło do zgodnego z prawem ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa przez Gminę W. - własności nieruchomości położonej we W. oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 1/36 AM-3 obręb M.W.. Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., co powoduje, iż decyzje te podlegają usunięciu z obrotu prawnego.

Otóż w myśl art.18 ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych /Dz.U. z 2008r., Nr 193, poz.1194 ze zm./ - wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Istotny jest przy tym również przepis art.23 w/w ustawy, który stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Oznacza to, zgodnie z art.130 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. z 2004r., Nr 261, poz.2603 ze zm./, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, przy czym w myśl art.134 ust.1 tejże ustawy, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, wartość rynkowa nieruchomości.

Definicja zaś wartości rynkowej nieruchomości zawarta została w art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl której - wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń:

1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy;

2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Wprawdzie z dyspozycji art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, niemniej jednak rzeczą organów jest dokonanie oceny :

- czy zastosowana przez biegłego w operacie metoda szacowania nieruchomości

znajduje potwierdzenie w obowiązujących przepisach prawa

i

- czy zastosowana przez biegłego w operacie metoda szacowania nieruchomości

jest uzasadniona.

Podkreślić przy tym należy, że szczegółowe zasady określania wartości rynkowych nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania regulują przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego /Dz. U. Nr 207, poz.2109 ze zm./, gdzie w przepisie § 36 ustalono sposoby /metody/ szacowania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.

I tak w przepisie tym wyodrębnione zostały dwie zasadnicze metody szacowania takich nieruchomości, które ustalone w określonej kolejności tj. ust.1 i ust.2 stanowią dwa odrębne /niezależne/ sposoby określania wartości przedmiotowych gruntów pod drogi publiczne.

W myśl § 36 ust.1 rozporządzenia, określając wartość gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się bezwzględnie podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Oznacza to tym samym, że gdy istnieją takie ceny transakcyjne, metodę te stosuje się w każdym przypadku określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.

Natomiast, tylko wówczas gdy brak jest cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, to zgodnie z § 36 ust.2 rozporządzenia, wartość gruntu określa się w sposób – w zależności od tego, czy dotyczy ona działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących /pkt.1/, czy też gruntów zajętych pod drogi publiczne /pkt.2/ /por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 października 2008r., sygn.akt II SA/Lu 527/08 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2009 r. , sygn.akt VIII SA/Wa 471/08 - nie publikowany, treść /w:/ orzeczenia.nsa. gov.pl/.

Innymi słowy, dopiero po ustaleniu, iż nie występują na danym obszarze transakcje porównywalne dotyczące nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, możliwe jest przejście do metody wyceny określonej w § 36 ust.2 rozporządzenia.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że decyzją organu I instancji z dnia 31 sierpnia 2009r. ustalone zostało na rzecz J. i J. małżonków S. odszkodowanie w kwocie 106.160,00 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa przez Gminę W. – miasta na prawach powiatu - własności nieruchomości, położonej we W. oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 1/36 AM-3 obręb M.W., na podstawie decyzji ostatecznej decyzji Prezydenta W. z dnia 7 stycznia 2008r., Nr [...] o ustaleniu lokalizacji: "Połączenia Obwodnicy Śródmiejskiej z Regionalnym Portem Lotniczym – zadanie 2, ul. [...] – od Centrum Handlowego do Portu Lotniczego wraz z nowym łącznikiem ul. [...]" we W. i zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, z powołaniem się na operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T.S..

Z akt sprawy niewątpliwie wynika, że opisana wyżej działka gruntu oznaczona nr 1/36 AM-3 obręb M.W. przeznaczona została pod drogę publiczną. Oznacza to tym samym, że operat szacunkowy powinien był być sporządzony zgodnie z w/w przepis § 36 ust.1 bądź § 36 ust.2 pkt.1 omawianego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Istota sporu w niniejszej sprawie w sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy rzeczoznawca majątkowy T.S., a którego to operat szacunkowy stanowił podstawę ustalenia kwestionowanego odszkodowania, dokonał oszacowania wartości opisanej wyżej nieruchomości stosując właściwą metodę, a tym samym właściwą podstawę prawną.

Niesporne jest w sprawie, że rzeczoznawca majątkowy T.S. w sporządzonym operacie szacunkowym, nie określił wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości z zastosowaniem metody z cyt. wyżej przepisie § 36 ust.1 rozporządzenia, lecz wartość tę określił stosując metodę z ust.2 pkt.2 § 36 rozporządzenia.

Uzasadniając swe stanowisko, rzeczoznawca ów stwierdził:, cyt.: "... Na rynku lokalnym brak jest rynkowych cen gruntów zajętych pod drogi publiczne a więc brak jest wartości rynkowych tych gruntów z tego względu nie było możliwości wykorzystania procedury zawartej w ust.1 § 36 w/w rozporządzenia, a zatem zastosowana w wycenie procedura przepisu ust.2 § 36 jest zgodna z obowiązującym prawem" /str.3 Opinii T.S. z 15 maja 2009r.- k.128 akt administracyjnych/.

Z akt sprawy niewątpliwie zaś wynika, że w toku postępowania strona skarżąca konsekwentnie nie godząc się z zastosowaną przez tegoż biegłego metodą szacowania nieruchomości, podnosiła, iż wbrew twierdzeniom rzeczoznawcy istnieją ceny transakcyjne uzyskane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, czyli w Jej ocenie istnieją ceny o których mowa w cyt. wyżej § 36 ust.1 rozporządzenia, wnosząc równocześnie o dopuszczenie jako dowodu w sprawie operatu szacunkowego sporządzonego dla przedmiotowej nieruchomości przez rzeczoznawcę D.K.-L..

Orzekające w sprawie organy nie dopuściły jednak wnioskowanych przez skarżącą dowodów, co pozwala na stwierdzenie, że organy naruszyły tym samym przepis art.75 § 1 oraz art.78 § 1 k.p.a.

W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, podzielane w pełni przez skład orzekający, że jeżeli strona zgłasza dowód, który ma znaczenie dla sprawy i jest zgłaszany z tezą odmienną od przyjętej przez organ – a co ma miejsce w niniejszej sprawie – to dowód taki powinien być dopuszczony /por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 grudnia 2007r., sygn.akt II S.A./Łd 915/07, LEX Nr 461659/.

Zważyć przy tym należy, że z treści art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej obowiązany jest podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Tylko ustalone w takich warunkach fakty mogą bowiem stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej.

Dowód zaś z opinii biegłego, jak każdy dowód w sprawie podlega ocenie przez organ administracji z uwzględnieniem całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie (art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). Ponieważ to organ administracyjny ostatecznie rozstrzyga sprawę, dlatego też ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu. Zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych (art. 84 § 1 k.p.a.) w celu ułatwienia należytej oceny zebranego w sprawie materiału, nie zaś rozstrzygania sprawy za organ administracji (por.wyrok NSA z 25 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1656/96, LEX nr 43813, wyrok NSA z 26 stycznia 2006r., sygn.akt II OSK 459/05, LEX 206473).

W okolicznościach niniejszej sprawy, organy obu instancji niezasadnie uznały, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T.S. operat szacunkowy z pominięciem § 36 ust.1 rozporządzenia może stanowić dowód wartości opisanej wyżej nieruchomości.

Zdaniem Sądu dokonanie wyceny przedmiotowej nieruchomości, polegające na bezpośrednim zastosowaniu przez rzeczoznawcę majątkowego T.S. metody określenia wartości nieruchomości z ust.2 § 36 rozporządzenia bez skorzystania z metody określonej w ust.1 tegoż paragrafu, pozwala na przyjęcie stwierdzenia, że wartość przedmiotowej nieruchomości nie została określona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, co w konsekwencji oznacza, że określona przez rzeczoznawcę wartość przedmiotowej nieruchomości nie mogła być służyć do ustalenia przez organ odszkodowania.

W ocenie Sądu, nieuprawnione jest twierdzenie organu odwoławczego, że ceny transakcyjne sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, których istnienie podnosiła strona skarżąca – nie wypełniają przesłanek wartości rynkowej nieruchomości określonej art.151 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przyjęcie stanowiska prezentowanego przez organ, prowadziłoby do uznania, że omawiany § 36 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego – byłby w istocie przepisem "martwym".

Podkreślić w tym miejscu należy, że w orzecznictwie przyjęty został pogląd, że brak jest podstaw do twierdzenia, iż cena uzyskana w następstwie notarialnej umowy kupna-sprzedaży nieruchomości przeznaczonej pod drogę nie odpowiada wymogom art.151 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami /por. wyrok WSA w Gliwicach z 23.10. 2008r, sygn.akt II S.A./GI 636/08 - nie publikowany, treść /w:/ orzeczenia.nsa. gov.pl /.

W świetle powyższego należało uznać, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją nie doszło do zgodnego z prawem ustalenia wysokości odszkodowania z uwagi na naruszenie w/w przepisów postępowania, a w szczególności: art. 7, art.75 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a., jak również prawa materialnego, a to art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji zakresie dróg krajowych oraz § 36 ust.1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku.

Klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152, a orzeczenie o kosztach swoje oparcie znalazło zaś w art. 200 przywołanego aktu.

Ponowne rozpoznanie sprawy przez organ orzekający wymagać będzie sporządzenia operatu szacunkowego, który uwzględniał będzie wyrażoną powyżej ocenę, jak i dopuści jako dowód w sprawie przedkładany przez stronę w/w operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę D.K.-L..

H.B. 22.04.2010r.