Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1589/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant: sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2015 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 25 sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy skargę oddala


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 26 maja 2014 r. nr [....] działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku K.B. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: przebudowa i rozbudowa istniejącego pawilonu handlowo-usługowego położonego na działce nr [....] obręb [....] oraz istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego na działce nr [....] obręb [....] obr. [....] z przeznaczeniem na budynek usługowo-handlowy wraz z kondygnacją podziemna przy ul. [....] w K. W uzasadnieniu organ wskazał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano uzgodnienia organów w zakresie wymaganym przez art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działając na podstawie przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządzono analizę urbanistyczno - architektoniczną obszaru wyznaczonego zgodnie z § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia i w związku z przeprowadzoną analizą w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym stwierdzono, że dla niniejszego zamierzenia inwestycyjnego nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy. W wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, że wnioskowane zamierzenie spełnia warunek kontynuacji funkcji określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie planowanej funkcji zabudowy - tj. zabudowy usługowej i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, a także inne warunki w zakresie art. 61 ust. 1 pkt 2-5. Natomiast wnioskowane zamierzenie nie spełnia warunku w zakresie art. 61 ust 1 pkt 1. tj. kontynuacji parametrów przestrzennych i wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe. Organ podał, że w ramach inwestycji planuje się częściowe wyburzenie istniejącego na dz. [....] budynku mieszkalnego, tj. wyburzenie go do wysokości około 6 m oraz jego przebudowę, przebudowę oraz rozbudowę istniejącego na dz. [....] pawilonu usługowego - rozbudowa miałaby polegać na wypełnieniu całego frontu działki zabudową (aktualnie pawilon usytuowany jest jedynie w jednej z bocznych granic terenu inwestycji) oraz jego rozbudowę w głąb terenu inwestycji na całej jego szerokości, tj. w obydwu bocznych granicach aż do, podlegającego częściowej rozbiórce i przebudowie, budynku mieszkalnego na dz. [....] . Parametry przestrzenne planowanej inwestycji to następująco linia zabudowy: w granicy działki drogowej nr [....] , stanowiącej ul. [....] , wskaźnik zabudowy: około 84% (udział powierzchni biologicznie czynnej - około 15%), szerokość elewacji frontowej: na szerokość działki, maksymalna wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej: 6 m, dach płaski. W zakresie parametrów przestrzennych wnioskowane zamierzenie przestrzenne znacznie przekracza średnie wartości takich parametrów przestrzennych jak: wskaźnik zabudowy: wnioskowany około 84% - średni w obszarze około 57%, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej: wnioskowana maksymalna 6 m - średnia w obszarze około 18 m; dodatkowo zabudowa na działkach sąsiednich ma wyrównaną wysokość i zasada kontynuacji tej wysokości (około 20 m) jest przestrzennie wskazana. W przypadku wskaźnika zabudowy organ nie znalazł uzasadnienia dla odstąpienia od wyznaczenia tego parametru na podstawie średniej z obszaru zgodnie z § 5.1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż przedmiotowe działki nie są działkami narożnymi (a w większości właśnie takie działki w obszarze charakteryzują się wskaźnikami zabudowy powyżej średniej), jak również teren inwestycji bezpośrednio sąsiaduje z działkami o stosunkowo niskich wskaźnikach zabudowy, tj. z dz. [....] o wskaźniku zabudowy 33% i dz. [....] o wskaźniku zabudowy 37%, przez co nadmierne zabudowanie terenu inwestycji będzie go rażąco wyróżniało w kontekście działek sąsiednich. W przypadku wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nie znajduje uzasadnienia odstąpienie od wyznaczenia tego parametru jako przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich zgodnie z § 7.1 w/w Rozporządzenia. Zabudowa na dz. dz. [....] i [....] , bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji ma wyrównaną wysokość elewacji, tj. około 20 m. Ponadto zabudowa na kolejnych działkach tworzących pierzeję północnej strony ul. [....] kontynuuje tą wysokość elewacji (ponad w/w działki to dodatkowo dz. dz. [....] [....] [....] [....] ). Również pierzeja po przeciwnej stronie ulicy ma wyrównaną wysokość od 20 m do 23,5 m. Dlatego zabudowanie terenu inwestycji, który usytuowany jest w ciągu zabudowy zwartej (mniej więcej w połowie tej pierzei) budynkiem o wysokości elewacji znacznie niższej niż wysokość elewacji budynków w tej pierzei będzie go rażąco wyróżniać w kontekście działek sąsiednich i w kontekście całej zabudowy północnej strony ul. [....] na długości jej analizowanego odcinka. Nie zachodzi tu również przesłanka do zastosowania zasady kompensacji przestrzennej (wskaźnik dużo wyższy od średniej - wysokość dużo niższa od średniej), gdyż z przestrzennego punktu widzenia zabudowa terenu inwestycji (z racji jego lokalizacji) powinna być dopełnieniem wyrównanej gabarytowo pierzei północnej strony analizowanego odcinka ul. [....] . Układ urbanistyczny zabudowy, do której przynależy również teren inwestycji, został także wyszczególniony w inwentaryzacji konserwatorskiej jako obszar sugerowany do ochrony. Wszystkie charakterystyczne cechy jego zabudowy powinny podlegać ochronie, w tym tak charakterystyczny jego parametr jak zbliżony gabaryt poszczególnych budynków w układzie pierzei. Wnioskowana zabudowa w obu bocznych granicach terenu inwestycji, poza głębokością traktu usytuowanych w tych granicach budynków sąsiednich, nie ma kontynuacji w terenie. Również wnioskowany udział powierzchni biologicznie czynnej (około 15%) jest znacząco za niski w kontekście tego parametru na działkach sąsiednich (nie mniej niż 30%) oraz w kontekście usytuowania terenu inwestycji wewnątrz kwartału zabudowy wypełnionego terenem zielonym.

Biorąc powyższe pod uwagę organ I instancji stwierdził, że dopuszczenie do realizacji wnioskowanej inwestycji, planowanej w sprzeczności z pierwotnymi założeniami układu urbanistycznego w obszarze, stałoby również w sprzeczności z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ ustalił również, że nie istnieje działka sąsiednią dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji sposobu zagospodarowania terenu, m.in. kontynuacji wskaźnika zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i zabudowy w granicy, wobec czego planowane zamierzenie jest niezgodne z wymogami określonym w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe.

Od tej decyzji odwołanie złożył K.B. podnosząc, iż jego wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy w istocie pierwszego etapu planowanej inwestycji, w trakcie którego planowane jest wykonanie kondygnacji podziemnej oraz przebudowa istniejącej zabudowy, zaś w etapie kolejnym nastąpić ma nadbudowa do takiej wysokości, jak występuje w obszarze analizowanym. Odwołujący się zaznaczył również, że w zakresie intensywności zabudowy, w szczególności linii zabudowy kondygnacji parteru, to linia "od frontu", w pierzei ulicy [....] powinna zostać utrzymana na przedłużeniu między budynkami sąsiednimi nr [....] i [....] , a "od tyłu" w miejscu, gdzie obecnie jest usytuowana kamienica. K.B. podał także, iż w obszarze analizowanym, naprzeciw terenu inwestycji, jest zlokalizowana zabudowa parterowa, natomiast w sytuacji, gdy przeszkodą w ustaleniu warunków zabudowy jest zbyt niski gabaryt planowanej inwestycji, to do momentu zakończenia drugiego etapu planowanej inwestycji możliwe jest zastosowanie rozwiązania polegającego na zamontowaniu baneru imitującego elewację pomiędzy kondygnacją parteru a pełną wysokością zabudowy (24 metry).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 25 sierpnia 2014 r. nr [....] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że wymagania w zakresie nowej zabudowy (tzn. linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, lub attyki, geometrii dachu tj. kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych), określa się - zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W przedmiotowej sprawie została sporządzona odpowiednia analiza urbanistyczno - architektoniczna, przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów (karta nr 50-62), wraz z załącznikiem mapowym oraz materiałem zdjęciowym. W odniesieniu do charakterystyki terenu, analiza stwierdza, iż obszar ten znajduje się w wysoko zainwestowanej dzielnicy miasta, na północny-zachód od centrum, przy ul. [....] . W obszarze występują budynki mieszkalne, mieszkalno- usługowe i usługowe, a zabudowa ma w przeważającej części charakter zwarty. Z analizy wynika również, że w obszarze analizowanym średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu wynosi 57%, przy czym na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem zamierzonej inwestycji jest niższy: 33% na działce nr [....] i 37% na działce nr [....] . Na marginesie należy wskazać, iż obszar analizowany został w przedmiotowej sprawie wyznaczony prawidłowo, na mapie wf skali 1:1000 i w odległości nie mniejszej niż 50 metrów, ponieważ trzykrotna szerokość frontu działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy (czyli ta jej część, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście), wynosi około 42 metry, a zatem poniżej minimum wymagane przez § 3 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury. W analizie podano również, że średnia wysokość budynków w obszarze analizowanym wynosi około 18 metrów, istniejący pawilon na terenie inwestycji posiada wysokość około 5 metrów do górnej krawędzi attyki, natomiast - co zdaniem Kolegium istotne - począwszy od budynku usytuowanego na działce nr [....] w kierunku [....] , linia okapów budynków tworzących pierzeję północno-zachodnią ul. [....] przebiega na wysokości około 20 metrów, czyli na znacznie większej wyrskości niż wysokość planowana przez inwestora – 6 metrów. Dodatkowo wysokość budynków zlokalizowanych wzdłuż ul. [....] (także częściowo usytuowanych w obszarze analizowanym) wynosi około 17,5 metra, a wzdłuż ul. [....] - 20 metrów. Powoduje to w konsekwencji, iż zaproponowane zamierzenie istotnie nie spełnienia warunku przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. tego, by co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w zakresie kontynuacji funkcji, jak również parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Skoro bowiem w przypadku planowanej przez K.B. inwestycji wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wynosi około 84%, to wskaźnik ten znacznie przekracza wartość średnią z obszaru analizowanego, która wynosi 57%, co przy stosunkowo niskim wskaźniku na działkach sąsiednich (nr [....] i nr [....] ) wynoszącym 37% i 33%, czyni w praktyce zbędnym rozważania co do możliwości przewidzianej w § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyli odstąpienia od określania powyższego wskaźnika w oparciu o wartość średnia z obszaru analizowanego. Podobnie, w przypadku wysokości planowanego obiektu (6m) rozbieżność pomiędzy tą wartością a wysokością zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących (ok. 20 metrów), wartością średnią z obszaru analizowanego (18 metrów), czy wyrównaną wysokością całej pierzei ul. [....] , w ciągu której jest usytuowany teren inwestycji, jest na tyle duża, że odstąpienie od zasady wyznaczania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, jako przedłużenia tej wysokości odpowiednio do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich, jest także nieuzasadnione. SKO w K. odnosząc się do poruszanej w odwołaniu kwestii, że planowana inwestycja jest tylko elementem, pierwszym etapem docelowego przedsięwzięcia i zastosowania określonych rozwiązań o charakterze tymczasowym, wskazało, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), co z kolei oznacza, że orzekający w sprawie organ jest związany zakresem złożonego wniosku, a w wydanym rozstrzygnięciu winien się odnieść do jego całości. Powołane przepisy art. 64 ust. 1 i art. 52 ust. 1 ustawy, mają w przedmiotowej sprawie znaczenie z tego względu, że - jak wynika z akt sprawy - K.B. wystąpił, w dniu 20.12.2013r., do organu I instancji, z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i do tego też wniosku organ I instancji odniósł się w zaskarżonej decyzji. W niniejszym stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla planowanej inwestycji, na podstawie wysokości zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich, doprowadziłoby do wydania decyzji, która w tym zakresie nie jest kompatybilna z zakresem wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Z tych względów SKO w K. podzieliło w całości pogląd wyrażony przez Prezydenta Miasta K. z zaskarżonej decyzji.

Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył K.B. domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Pismem procesowym z dnia 2 marca 2015 r. uzupełniono skargę poprzez wskazanie dodatkowych zarzutów tzn. naruszenia:

1/ art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie tj. wydanie decyzji, która utrzymano w mocy decyzję organu I instancji podczas, gdy w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do wydania orzeczenia na mocy art. 138 § 2 poprzez uchylenie w całości decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

2/ art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez uznanie, że planowana inwestycja nie spełnia wszystkich przesłanek koniecznych do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, a w konsekwencji wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy;

3/ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nierozważenie wszystkich okoliczności I brak należytego uzasadnienia decyzji;

4/ § 3 i § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 stycznia 2003 r. poprzez sporządzenie analizy urbanistyczno – architektonicznej która nie spełnia wymagań prawnych w powyższych przepisach;

5/ § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 stycznia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy poprzez uznanie, że wskaźnik zabudowy dla planowanej inwestycji wskazany we wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest niedopuszczalny w świetle tego przepisu;

6/ § 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez uznanie, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla planowanej inwestycji wskazana we wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest niedopuszczalna w świetle tego przepisu;

7/ art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia;

8/ art. 8 K.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez dokonywanie wykładni contra legem w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i aktów wykonawczych do tej ustawy wskazanych w treści pisma.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na przebudowie i rozbudowie istniejącego pawilonu handlowo-usługowego oraz istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z przeznaczeniem na budynek usługowo-handlowy wraz z kondygnacją podziemna przy ul. [....] w K. Zdaniem organów obu instancji aczkolwiek zamierzenie inwestycyjne spełnia warunek kontynuacji funkcji występującej w obszarze analizowanym (występuje na tym obszarze funkcja usługowa) to brak podstaw do uznania, że zamierzenie to stanowi kontynuację parametrów zabudowy występującącej na tym obszarze. Stanowisko to zdaniem sądu jest prawidłowe.

Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej ustawa) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Przepis art. 61 ust. 1 mówi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 powołanej ustawy - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Dz. U. z dnia 19 września 2003 r. Nr 164, poz. 1588 (dalej; rozporządzenie określone zostały parametry tej zabudowy tj. linia nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej, geometria dachu oraz sposób ustalenia tych parametrów w oparciu o tzw. analizę urbanistyczno- architektoniczną. Przepis § 3 rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust 2).

Analizę urbanistyczno–architektoniczną sporządza uprawniony architekt - urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji - jeden z jej załączników. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy nie tylko pod względem jej literalnej niesprzeczności z obowiązującymi przepisami, ale także jej poprawności przy uwzględnieniu prawidłowej wykładni przepisów, uwzględniającej dorobek doktryny i orzecznictwa. Analiza stanowi bowiem merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji.

W przedmiotowej sprawie została sporządzona analiza w oparciu o którą organ ustalił, iż projektowana inwestycja nie będzie stanowiła kontynuacji parametrów zabudowy w obszarze analizowanym, w szczególności ze względu na wnioskowaną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki. Zdaniem organów obu instancji z uwagi na fakt, iż zabudowa projektowana będzie wkomponowana w zabudowę pierzejową (stanowiła część tej zabudowy) brak podstaw by wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalać zgodnie z wnioskiem na 5-6 m. w sytuacji gdy zabudowa na działkach sąsiednich graniczących z działką gdzie planowana jest nowa inwestycją to 20 m. a wysokość zabudowy całej pierzei ul. [....] w granicach pomiędzy aleją [....] i ulicą [....] także zbliżona jest do wielkości 20 m. Także wnioskowany wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki - 84% znacznie przekracza średni wskaźnik z obszaru analizy który wynosi 57%. Zdaniem organu brak uzasadnienia by wyznaczyć ten parametr zgodnie z żądaniem skarżącego, gdyż wyższe niż średnie wskaźniki powierzchni zabudowy do powierzchni działki występują na działkach narożnych a charakteru takiego nie maja działki [....] i [....] na których planowana jest inwestycja. Stanowisko to jest prawidłowe.

Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2012 r. II OSK 10/11 celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (LEX nr 1145557). Także w wyroku z dnia 6 maja 2010 r. II OSK 710/09 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego przez przeciwdziałanie rozproszeniu zabudowy i dostosowaniu nowej zabudowy do istniejącego otoczenia (LEX nr 597797). Przytoczyć także należy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2011 r.II OSK 895/10 w którym podkreślono, iż przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wyraża tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania nowej zabudowy do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ogólnie pojętego ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. (LEX nr 992655).

Wyrażone wyżej poglądy prawne w pełni podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Warunkiem wydania przez organ decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie, iż planowana inwestycja spełnia warunek zachowania zasady dobrego sąsiedztwa tj. że inwestycja ta jest dostosowana do cech zabudowy występującej już w danym terenie, że nie będzie elementem obcym, nie dostosowanym do układu urbanistycznego zastanego w obszarze na którym ma być ona realizowana. Jak wynika to z brzmienia art. 61 ust 1 p 1 ustawy, zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa wymagaja by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej powinna być zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W tym stanie zgodzić należy się z organami obu instancji, iż planowana inwestycja warunku tego nie spełnia. W zabudowie pierzejowej zakłada bowiem budowę budynku który swoimi cechami, gabarytami, formą architektoniczną i intensywnością wykorzystania terenu w sposób rażący odbiega od zabudowy już istniejącej na tym terenie. Przypomnieć tu należy, iż zabudowa ta jest dosyć jednolita i kształtuje się na poziomie około 20 m jeżeli chodzi o wysokość zabudowy, 57% - wskaźnik powierzchni działki do powierzchni zabudowy (intensywności wykorzystania terenu). Skarżący planuje natomiast w tym obszarze tj. obszarze zabudowy pierzejowej, realizować budynek o wysokości 5 m na nieruchomości na której wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki wynosi 84%. Nie można zatem uznać, iż planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz gabarytów i formy architektonicznej a także intensywności wykorzystania terenu zabudowy wstępującej na tym obszarze.

Dla spełnienia przez planowaną inwestycję warunku dobrego sąsiedztwa nie wystarcza też to, iż w obszarze analizowanym istnieje budynek o wysokości zbliżonej do wnioskowanego. Jak słusznie zauważył organ jest to obiekt wolnostojący, Wnioskodawca wystąpił natomiast o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy pierzejowej zatem zabudowy o całkowicie odmiennym charakterze. Zabudowa ta nie może zatem stanowić odniesienia dla którego organ ustali parametry nowej zabudowy która co prawda ma dostęp do tej samej drogi ale ma być realizowana w obszarze zabudowanym w sposób całkowicie odmienny pod względem tak cech i gabarytów jak i formy architektonicznej. Ta konkretna (występująca na działce....) zabudowa jednorodzinna nie może stanowić odniesienia dla ustalenia warunków zabudowy stanowiącej część zabudowy pierzejowej, gdyż godziło by to w ład architektoniczny tego obszaru, ponieważ ma ona odmienne cechy, wskaźniki, formę architektoniczną oraz intensywność wykorzystania terenu. Niezasadnie także skarżący wskazuje, iż ustalenie parametrów nowej zabudowy co do jej wysokości i wskaźnika zainwestowania (wskaźnika zabudowy w stosunku do powierzchni działki) z uwagi na duże ich zróżnicowanie w obszarze analizowanym powinno nastąpić na w oparciu o przepisy § 5 ust 2 i § 7 ust 4 rozporządzenia. Przepis § 5 stanowi, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust 2). Z kolei zgodnie § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust 1). 3. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust 4). Kolejność w jakiej prawodawca ukształtował zasady ustalania parametrów nowej zabudowy nie jest przypadkowa, gdyż nadrzędną funkcją jakiej służyć na decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest zachowanie ładu urbanistycznego.

Zdaniem sądu konstrukcja tych przepisów jest w pełni zamierzona. Zasadą jest że tak wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy ustala się jako przedłużenie krawędzi istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zasadą jest także to, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza jako wartość średnią z obszaru analizowanego. Istnieje możliwość wyznaczenia tych parametrów w sposób odmienny jeżeli wynika to z uwarunkowań urbanistycznych, co potwierdza przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna. Nie można przyjąć, iż organ zawsze powinien wyznaczać parametry nowej zabudowy w sposób odmienny niż wskazują to zasady podstawowe (o ile zamierzenie to nie spełnia warunków określonych tymi zasadami) tak by zaspokoić żądanie potencjalnego inwestora. W tej sytuacji zapisy dotyczące zasad wyznaczania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki ale także linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej - nie miały by znaczenia, zawsze bowiem organ parametry te mógłby wyznaczać dowolnie a jedyny wymóg formalny sprowadzałby się do konieczności jakiegokolwiek uzdatnienia tego stanowiska w analizie. Stanowisko takie było by w sposób oczywisty wadliwe. Ustalenie parametrów nowej zabudowy w sposób odmienny od zasad ogólnych jest możliwe tylko wtedy, gdy analiza urbanistyczno-architektoniczna wykazuje iż odstąpienie od tych zasad jest uzasadnione konkretnymi, wskazanymi uwarunkowaniami jakie wykazuje zabudowa w terenie sąsiednim. Jak wynika z analizy przeprowadzonej w niniejszej sprawie okoliczności takie nie zachodzą. Charakter zabudowy występujący w obszarze w których planowana jest inwestycja jest całkowicie odmienny od zabudowy projektowanej, a podnoszona w piśmie procesowym okoliczność, że obszarze analizowanym występuje zabudowa o różnych parametrach nie uzasadnia przyjęcie aby obowiązkiem urbanisty było to, by sporządzonej przez siebie analizie ten chaos urbanistyczny uwzględnił ustalając parametry nowej zabudowy pierzejowej całkowicie nie przystające do parametrów zabudowy występujący jednolicie w pierzei ul. [....].

Ponieważ planowania inwestycja nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa o którym mowa w art. 61 ust 1 ustawy, a zatem nie spełnia kryteriów by ustalić wnioskowane warunki zabudowy – co wynika w sposób nie budzący wątpliwości z analizy urbanistyczno-architektonicznej, ewentualne wady tej analizy o których mowa w piśmie z dnia 2 marca 2015 r. są bez znaczenia. Wskazać jednakże należy, iż brak ustawowego obowiązku zamieszczania w analizie tabelek z parametrami zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Urbanista obowiązany jest tylko do wyliczenia wartości średnich parametrów zabudowy istniejącej, bo do tej wartości ma ustalać parametry zabudowy projektowanej, ewentualnie uzasadniać odstępstwa od tak wyliczonych wartości. Tym niemniej zwrócić należy uwagę, iż co prawda część tekstowa analizy tabelek na podstawie których urbanista wyliczył średnie nie ma, czytelne oznaczenie parametrów zabudowy istniejącym w obszarze analizowanych - w szczególności co do wysokości zabudowy oraz wskaźnika wielkości powierzchnie zabudowy do powierzchni działki znajdują się na załączniku graficznym analizy. W tym zakresie analiza poddaje się więc kontroli. Okoliczność ta z przyczyn o których mowa wyżej – braku spełnienia przez planowaną inwestycję podstawowego warunku o którym mowa w art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy – ma jednak znaczenie drugoplanową.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.