Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3928/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 118, art. 129 ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.
journal: Dz.U.UE.L 1998 nr 204 poz 37 art. 1 pkt 11
law: Dyrektywa  98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w dziedzinie  norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Beata Cisek - Chojnacka po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Spółki z o.o. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 108/16 w sprawie ze skargi A Spółki z o.o. w R. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Gdyni z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A Spółki z o.o. w R. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w Gdyni 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt III SA/Gd 108/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Gdańsku oddalił skargę A Sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Dyrektora Izby Celnej (DIC) w Gdyni z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.

Orzeczenie to zapadło w następującym stanie sprawy.

W piśmie z dnia 4 maja 2009 r. A Sp. z o.o. z siedzibą w R. zwróciła się do Dyrektora Izby Skarbowej (DIS) w Gdańsku o wydanie zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa pomorskiego oraz o zatwierdzenie regulaminu gry na terenie tego województwa.

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] DIC w Gdyni umorzył postępowanie. W uzasadnieniu wskazał, że z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540), określana w dalszej części jako "u.g.h.". W świetle jej art. 118, do postępowań wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy stosuje się przepisy tej ustawy, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 129 ust. 2 u.g.h., postępowania w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, umarza się.

Spółka nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem i odwołała się od niego zarzucając zastosowanie w sprawie przepisów bezskutecznych, bo nienotyfikowanych, wbrew Dyrektywie nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego.

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Nr [...] DIC w Gdyni utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2010 r. W podstawie prawnej powołał art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz, 60 ze zm.), zwanej następnie "O.p." oraz art. 129 ust. 2 i art. 118 u.g.h. Podkreślił, że jako organ podatkowy w związku z brzmieniem art. 7 Konstytucji RP i art. 120 O.p. zobowiązany jest do stosowania przepisów powszechnie obowiązującego w Polsce prawa. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że u.g.h. nie podlegała obowiązkowi notyfikacji, bowiem nie zawiera przepisów technicznych.

Na skutek skargi Spółki, wyrokiem z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 547/12 WSA w Gdańsku uchylił obydwie wydane w sprawie decyzje. Sąd powołał się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z dnia 19 lipca 2012 r.

w sprawach połączonych C - 213/11, C - 214/11 i C - 217/11, w którym stwierdzono, że przepis tego rodzaju jak art. 14 ust. 1 u.g.h., zgodnie z którym urządzanie gier na automatach dozwolone jest jedynie w kasynach gry, należy uznać za "przepis techniczny"

w rozumieniu art. 1 pkt 11 Dyrektywy 98/34/WE. W wyroku tym Trybunał stwierdził jednocześnie, że przepisy przejściowe u.g.h., powołane w pytaniach prejudycjalnych nakładają warunki mogące wpływać na sprzedaż automatów do gier o niskich wygranych, zadaniem zaś sądu krajowego jest ustalenie, czy ustanowione nimi zakazy (wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami) mogą wpływać w sposób istotny na właściwości lub sprzedaż tych automatów. Sąd wskazał, że z danych przedstawionych przez organ administracji, istotny wpływ analizowanych przepisów u.g.h., zmierzających do ograniczenia i stopniowej likwidacji działalności w postaci gry na automatach o niskich wygranych na sprzedaż takich produktów, jest oczywisty. Tym samym, Sąd ten uznał, że art. 129 ust. 2 u.g.h. podlegał notyfikacji Komisji w trybie przepisu art. 8 ust. 1 Dyrektywy. Skoro zaś procedury notyfikacyjnej nie przeprowadzono, to przepis ten nie mógł być stosowany w stosunku do podmiotów gospodarczych i innych jednostek przez organy administracji publicznej. Oznacza to, że jeżeli skarżąca Spółka złożyła wniosek o wydanie zezwolenia pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów ustawy

o grach i zakładach wzajemnych, a przepisy ustawy hazardowej, mające charakter przepisów technicznych w rozumieniu Dyrektywy nr 98/34/WE, uniemożliwiły merytoryczne rozpoznanie jej wniosku, to ich niestosowanie w stosunku do wnioskującej Spółki powinno skutkować rozpatrzeniem wniosku o wydanie zezwolenia w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie złożenia wniosku, tj. w oparciu o ustawę o grach i zakładach wzajemnych z 1992 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1616/15 uchylił powyższy wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 grudnia 2012 r.

i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd odwoławczy wskazał, że analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie daje jednoznacznej i pewnej odpowiedzi na pytanie, ani odnośnie przyjętych za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie ustaleń faktycznych, ani też odnośnie wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Prowadzi również do wniosku o braku konsekwencji Sądu I instancji w podejściu do proponowanego rozstrzygnięcia spornej w sprawie kwestii, co wyraźnie rysuje się na tle stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z których wynika, że Sąd przyjmując z jednej strony, iż ocena odnośnie do technicznego charakteru sporych przepisów u.g.h. stanowi kwestię jurydyczną, dla której obojętne są "zdarzenia faktyczne, trendy rynkowe itd., do których doszło po wejściu w życie przepisów nowej ustawy", z drugiej jednak strony - w oparciu o przedstawione przez organ administracji dane i dokumenty - dokonywał daleko idących ustaleń (faktycznych) w zakresie odnoszącym się do liczby zarejestrowanych i użytkowanych w dniu poprzedzającym wejście w życie u.g.h. automatów do gier o niskich wygranych, ich cech i charakteru, porównując te ilości z ilością automatów do gier, które mogą być wykorzystywane zgodnie ze swoim przeznaczeniem, po wygaśnięciu pozwoleń wydanych pod rządami poprzednich przepisów, to jest w kasynach, w celu wykazania istnienia "istotnego wpływu na właściwość lub sprzedaż automatów do gier o niskich wygranych" przepisu art. 129 ust. 2 u.g.h. WSA nie odniósł się natomiast do argumentacji organu. Równie daleki od konsekwencji, w ocenie NSA, był dokonany przez Sąd I instancji dobór metody (metod) mającej potwierdzać zasadność formułowanego w tej mierze stanowiska, co

w świetle istoty sądowoadministracyjnego wymiaru sprawiedliwości, którego rolą nie jest zastępowanie, ani też wyręczanie organu administracji publicznej w realizacji powierzonych mu zadań, nie pozostaje bez wpływu na krytyczną ocenę przydatności metody, którą posłużył się Sąd I instancji, a przez to i na rezultat kontroli zaskarżonego wyroku. Sąd drugiej instancji zwrócił uwagę, że TSUE w wyroku z dnia 19 lipca 2012r. przypisał bezpośrednio charakter techniczny jedynie art. 14 ust. 1 u.g.h. Zaniechanie realizacji obowiązku notyfikacji przepisów technicznych - w sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie miałoby się to odnosić do art. 129 ust. 2 u.g.h. - nie uzasadnia odmowy stosowania przepisów, które charakteru takiego nie mają, tylko na tej podstawie, że zawarte one zostały w tym samym akcie prawnym, to jest w akcie, który z uwagi na zawarcie w nim przepisów technicznych notyfikacji tej podlegał. Sąd krajowy ma bowiem obowiązek odmowy stosowania jedynie nienotyfikowanego przepisu technicznego. Zdaniem NSA, zaniechanie realizacji obowiązku notyfikacji przepisów o charakterze technicznym, nie może uzasadniać twierdzenia o swoistego rodzaju restytucji poprzednio obowiązujących unormowań prawnych.

Rozpoznając ponownie sprawę WSA w Gdańsku wyrokiem z dnia 10 marca 2016 r. oddalił skargę. Sąd podkreślił, że spór w rozpoznawanej sprawie ma wyłącznie jurydyczny charakter, a jego istotą jest stwierdzenie, czy wobec braku notyfikacji do Komisji Europejskiej - zgodnie z Dyrektywą 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. - art. 129 ust. 2 u.g.h. mógł stanowić prawidłową podstawę prawną zaskarżonej decyzji, czy też z uwagi na niewypełnienie obowiązków notyfikacyjnych należało odmówić mu zastosowania w przedmiotowej sprawie. W ocenie Sądu, brak jest podstaw do przypisania przepisowi przejściowemu, jakim jest art. 129 ust. 2 u.g.h., charakteru przepisu technicznego. Dlatego brak notyfikacji tego przepisu Komisji Europejskiej nie mógł prowadzić do odmowy jego zastosowania w odniesieniu do skarżącej, tak więc istniały uzasadnione podstawy do orzeczenia o umorzeniu prowadzonego na jej wniosek postępowania w sprawie wydania zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa pomorskiego. Sąd wyjaśnił, że przepisy przejściowe są funkcją wyprowadzanej z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), zasady prawidłowej legislacji oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez niego prawa. Dają bowiem pewną ochronę praw nabytych lub interesów w toku albo też ochronę ekspektatyw dobrze ukształtowanych, szczególnie istotną wówczas, gdy prawodawca zmieniając prawo zmierza do pogorszenia sytuacji prawnej jego adresatów. Nie można natomiast tej funkcji utożsamiać z rolą przepisów merytorycznych u.g.h., które wprowadzają szereg istotnych ograniczeń działalności w zakresie urządzania gier hazardowych, w porównaniu z poprzednio obowiązującym stanem prawnym.

W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku, kwestionującej go w całości, Spółka zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a. art. 129 ust. 2 u.g.h. w zw. z art. 118 u.g.h. poprzez ich zastosowanie mimo faktu, że przepis ten nie został notyfikowany Komisji Europejskiej, co pozbawia go mocy wiążącej i powoduje jego bezskuteczność na gruncie wskazanej ustawy,

b. art. 8 i art. 9 w zw. z art. 1 akapit 1 pkt 1, 3, 4 i 11 Dyrektywy Nr 98/34/WE w zw. z § 4, § 5, § 8 i § 10 w zw. z § 2 pkt 1a, 2, 3 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. Nr 239 poz. 2039), art. 2, art. 7, art. 91 ust. 1-3 Konstytucji RP w zw. z wyrokiem TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. poprzez zastosowanie przepisów u.g.h., w szczególności art. 129 ust. 2 u.g.h., jako przepisów bezskutecznych, które nie zostały notyfikowane Komisji Europejskiej w sytuacji, gdy brak notyfikacji ustawy pozbawia przepisy mocy wiążącej

w związku z czym nie mogą one stanowić podstawy rozstrzygnięć,

c. art. 2 i art. 61 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie skutkujące oddaleniem skargi na decyzję naruszającą zasadę zaufania obywateli do państwa prawa oraz obowiązku informacyjnego organów władzy publicznej,

d. art. 7 w zw. z art. 123 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, skutkujące oddaleniem skargi na decyzję naruszającą zasadę legalizmu,

II. na podstawie art. 174 pkt 21 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:

a. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 187 i art. 191 O.p. stosowanej w zw. z art. 8 u.g.h. poprzez ich niezastosowanie i niedokonanie kompleksowej i dogłębnej analizy stanu prawnego sprawy, a także całego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy,

b. art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 187 § 1 O.p. stosowanej w zw. z art. 8 u.g.h. poprzez jego niezastosowanie skutkujące niewyeliminowaniem zaskarżonym wyrokiem z obrotu prawnego decyzji wydanych wobec nierozważonego w sposób wyczerpujący materiału dowodowego,

c. art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie skutkujące tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oddalił skargę, gdy tymczasem winien był, sprawując kontrole legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Z uwagi na powyższe Spółka wniosła o uwzględnienie w całości skargi kasacyjnej, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

DIC w Gdyni w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę

w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Przedmiotowa skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 P.p.s.a. Zauważyć należy, że jej zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się ściśle z naruszeniem prawa materialnego, toteż uzasadnione jest łączne odniesienie się do tych zarzutów.

Oceniając zasadność zarzutów skargi kasacyjnej należy zauważyć, że zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez zastosowanie przepisów wskazanych szczegółowo w punkcie

I lit. a - d petitum skargi kasacyjnej. W szczególności, zdaniem autora skargi kasacyjnej, WSA dokonał błędnej wykładni i niewłaściwe zastosował art. 129 ust. 2 w związku z art. 118 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych oraz art. 8 i art. 9 w zw.

z art. 1 akapit 1 pkt 1, 3, 4 i 11 Dyrektywy Nr 98/34/WE w zw. z § 4, § 5, § 8 i § 10 w zw. z § 2 pkt 1a, 2, 3 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. Nr 239 poz. 2039), art. 2, art. 7, art. 91 ust. 1-3 Konstytucji RP w zw. z wyrokiem TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. Ponadto, zdaniem skarżącej wyrok Sądu I instancji narusza zasady konstytucyjne wyrażone w art. 2, art. 7 i art. 61 Konstytucji RP. Przedstawiając tak skonstruowane zarzuty skargi kasacyjnej, skarżąca spółka twierdzi, iż błędna wykładnia wskazanych wyżej przepisów prawa polegała na nieuznaniu art. 129 ust. 2 u.g.h. za przepis techniczny w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, co w konsekwencji spowodowało zastosowanie w rozpoznawanej sprawie przepisu, który nie powinien być stosowany. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny charakteru przepisu art. 129 ust. 2 u.g.h.

Z akt sprawy wynika, że WSA, podzielając stanowisko organów celnych, stwierdził, że art. 129 ust. 2 u.g.h. nie ma charakteru "technicznego" w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE z 1998 r. (Dz. U. UE. L. 98.204.37 ze zm.) i jako taki nie podlegał procedurze uprzedniej notyfikacji przez Komisję Europejską, a zatem brak notyfikacji tego przepisu nie ma wpływu na jego obowiązywanie i stosowanie. Taka konkluzja prowadzi do wniosku, że wskazany przepis art. 129 ust. 2 u.g.h. mógł stanowić podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Natomiast w ocenie skarżącej kasacyjnie, przepis art. 129 ust. 2 u.g.h. jest przepisem technicznym w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE i jako taki podlegał obowiązkowi notyfikacji Komisji Europejskiej, brak notyfikacji uniemożliwia jego stosowanie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe.

W pierwszej kolejności wypada zasygnalizować, że Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już niejednokrotnie, co do tego, że przepisy przejściowe ustawy

o grach hazardowych, w tym art. 129 ust. 2 tej ustawy, nie mają charakteru technicznego, nie wymagają notyfikacji i w związku z tym mogą być stosowane (np. wyroki NSA z dnia: 21 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1629/15; 3 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2250/15; 4 listopada 2015 r. sygn. akt II GSK 58/14; 17 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2036/15; 4 grudnia 2015 r. sygn. akt II GSK 2692/15). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie to stanowisko w pełni podziela.

W wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-231/11, C-214/11

i C-217/11 Fortuna i inni, TSUE stwierdził, że przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych w odniesieniu do automatów do gier o niskich wygranych nie należą do kategorii "specyfikacji technicznych" ani "zakazów produkcji przywozu i wprowadzania do obrotu" w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE. W pkt 35 tego wyroku zakwalifikował przepisy przejściowe do kategorii tzw. "innych wymagań". "Inne wymagania", według art. 1 pkt 4 dyrektywy, to wymagania nałożone na produkt, m.in. dotyczące jego użytkowania, które mogą mieć istotny wpływ na skład lub rodzaj produktu lub jego obrót. W wyroku tym nie przesądzono, że przepisy przejściowe omawianej ustawy są "przepisami technicznymi", a jedynie wyjaśniono jak należy rozumieć techniczny charakter przepisów. Trybunał uznał, że mogą one mieć potencjalnie (hipotetycznie) taki walor, a ustalenie w tym zakresie powierzył sądowi krajowemu, zależnie od oceny istotnego wpływu warunków wynikających z tych przepisów na właściwości produktów (automatów do gier o niskich wygranych) lub na ich sprzedaż. Oznacza to przede wszystkim, że chodzi o ocenę stopnia wpływu, ma być on bowiem "istotny", a nie jakikolwiek. Zatem nie każdy wpływ, lecz jedynie znaczący w swym wymiarze będzie przesądzał

o charakterze technicznym spornych przepisów ustawy o grach hazardowych. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że roli przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych nie można utożsamiać z rolą przepisów merytorycznych tejże ustawy, które wprowadzają szereg istotnych ograniczeń w działalności urządzania gier w porównaniu z poprzednio obowiązującym stanem prawnym. Zauważyć również należy, że prowadzenie danego rodzaju działalności reglamentowanej nie kreuje i nie może kreować po stronie podmiotu dysponującego zezwoleniem w tym zakresie prawa do prowadzenia tejże działalności bez żadnych ograniczeń w czasie. Nie istnieje bowiem swoista ekspektatywa przedłużenia nadanego uprawnienia o charakterze reglamentowanym. Prowadzący działalność musi się liczyć z tym, iż ustawodawca, kierując się np. względami bezpieczeństwa, nie będzie bez żadnych ograniczeń w czasie, pozwalał na prowadzenie działalności danego rodzaju w dotychczasowej postaci. Ewentualne ograniczenia muszą następować z poszanowaniem zasady praw słusznie nabytych, co zdaniem Sądu, w omawianym zakresie zostało przez ustawodawcę krajowego spełnione (por. wyrok NSA z 18 września 2015 r. sygn. akt II GSK 1599/15). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2015 r. (sygn. akt II GSK 1629/15) przepisy przejściowe są funkcją wyprowadzanej z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasady prawidłowej legislacji oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez niego prawa. Przepisy przejściowe, co do zasady, pozwalają na pełną realizację dotychczasowych zezwoleń i chronią, do czasu ich wygaśnięcia, przed skutkami nowej ustawy o grach hazardowych. Nie ograniczają też dotychczasowych możliwości urządzania gier hazardowych na podstawie posiadanych zezwoleń. W wyroku TSUE z 11 czerwca 2015 r., C-98/14, Trybunał stwierdził, że podmiot gospodarczy nie może oczekiwać całkowitego braku zmian ustawodawczych, ale jedynie kwestionować sposób wprowadzenia takich zmian (pkt 78). Ponadto, zasada pewności prawa nie wymaga braku zmian ustawodawczych, ale wymaga aby ustawodawca wziął pod uwagę szczególną sytuację podmiotów i w razie potrzeby odpowiednie stosowanie nowych przepisów prawnych (pkt 79). Z powyższych względów, wbrew stanowisku skarżącej spółki brak jest podstaw do przypisania przepisowi przejściowemu, jakim jest art. 129 ust. 2 u.g.h., charakteru technicznego. Dlatego brak notyfikacji tego przepisu Komisji Europejskiej nie może prowadzić do odmowy jego zastosowania w odniesieniu skarżącego przedsiębiorcy. Na gruncie rozpatrywanej sprawy

i ustalonego w niej niespornego stanu faktycznego, należy zaakcentować, że wyznaczone w przepisach przejściowych granice zachowania dotychczasowych uprawnień (do czasu wygaśnięcia udzielonych zezwoleń), związane z zastąpieniem zezwoleń koncesjami na prowadzenie kasyna gry siłą rzeczy nie pozwalają na wydawanie, po wejściu w życie nowej ustawy nowych zezwoleń na starych zasadach. Nie znaczy to jeszcze, że wprowadzają zakaz wydawania nowych zezwoleń, ponieważ taki zakaz wynika z przepisów merytorycznych, wprowadzających zmiany dotyczące działalności w zakresie gier hazardowych. Przedstawiony sposób widzenia przepisów przejściowych znajduje potwierdzenie w spostrzeżeniu, że ich brak (pominięcie przez ustawodawcę albo odmowa zastosowania) niczego nie zmieniłby w sytuacji podmiotów, które złożyły wniosek o zezwolenie pod rządami poprzedniej ustawy. Na gruncie nowej ustawy, ze względu na treść art. 118 u.g.h., podmioty te nie mogą uzyskać zezwolenia, nawet jeżeli wniosek

o zezwolenie został złożony przed wejściem w życie tej ustawy, ponieważ ww. przepis nakazuje stosowanie ustawy nowej, zaś ta nie przewiduje w ogóle wydawania zezwoleń i nie dopuszcza możliwości prowadzenia takiej działalności na podstawie zezwolenia. Przewiduje natomiast w art. 6 ust. 1 u.g.h. wymaganie posiadania koncesji na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach. Ponadto zauważyć należy, że skoro treść przepisu odnosi się do zezwoleń, to tym samym nie może być łączona z produktem. Zatem treść tego przepisu należy oceniać w powiązaniu z art. 6 ust. 1 u.g.h., a nie z ograniczeniami jakie wynikają na gruncie u.g.h. w związku z miejscem i formą prowadzenia działalności, z czym mamy do czynienia w art. 14 ust. 1 u.g.h. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że wyrok TSUE jednoznacznie na techniczny charakter wskazuje w odniesieniu do art. 14 ust. 1 ustawy, a nie do art. 6 ust. 1 u.g.h. Rozciąganie tej właściwości przepisu na treść art. 129 ust. 2 u.g.h. jest nieuprawnione, dlatego należy podzielić stanowisko Dyrektora Izby Celnej, zaaprobowane przez Sąd I instancji, że ten przepis nie podlegał notyfikacji, tym samym poprawnie mógł być stosowany

w sprawie.

Skarżący kasacyjnie wskazuje również na naruszenie art. 2, art. 7, art. 61 i art. 91 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.).

W opisanym stanie faktycznym i prawnym nie można przyjąć, że przy wydaniu kontrolowanego wyroku doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej norm konstytucyjnych. Bliższe odniesienie się do zarzutów tej kategorii jest niemożliwe, bowiem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyjaśniono na czym miałyby one polegać. Taka sytuacja zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny od obowiązku ustosunkowania się do tych zarzutów, bowiem Sąd nie jest uprawniony do uzupełniania w jakikolwiek sposób skargi kasacyjnej, ani domyślania się, jaka jest motywacja poszczególnych zarzutów.

Jak wspomniano wyżej, zarzuty kasacyjne naruszenia prawa procesowego są ściśle związane z podnoszonymi zarzutami naruszenia prawa materialnego. Skoro zatem te ostatnie okazały się nieskuteczne, za niezasadne należy uznać zarzuty opisane w punkcie II lit. a - c petitum skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 490) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).