Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3118/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 124, 183, 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2 pkt 2, art. 16a i art. 20
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.), Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. NSA Andrzej Wawrzyniak, Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska, po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 września 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 494/14 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 494/14 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...].

W uzasadnieniu wyroku WSA w Gdańsku wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Prezydent Miasta W. odmówił przyznania M. N. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad ojcem S. K.

W podstawie prawnej wydanego rozstrzygnięcia organ przywołał art. 104 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, art. 2 pkt 2, art. 16a i art. 20 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz § 7 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r., poz. 3).

W odwołaniu od ww. decyzji M. N. podniosła, że jej ojciec jest inwalidą w stopniu znacznym, niezdolnym do samodzielnej egzystencji. Za niezdolnego do samodzielnej egzystencji uznał ojca sąd powszechny w 2001 r. Od tego czasu jego stan zdrowia się pogorszył. Ponadto odwołująca wskazała, że była zarejestrowana w urzędzie pracy od 2007 r. przy czym została zawieszona z uwagi na odmowę przyjęcia oferty pracy nieodpowiedniej dla kobiety wychowującej wówczas troje małych dzieci. W urzędzie pracy zarejestrowała się ponownie, jednakże musiała się wyrejestrować z uwagi na pogarszający się stan zdrowia jej ojca.

W następstwie odwołania wniesionego przez M. N. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta W.

W skardze na ww. decyzję wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zakwestionowano ustalenia organów administracji podnosząc, że ojciec skarżącej jest osobą posiadającą grupę inwalidzką w stopniu znacznym. Okoliczność ta wynika w ocenie skarżącej ze zgromadzonej w aktach dokumentacji oraz przedłożonego zaświadczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9 maja 2014 r. stwierdzającego, że S. K. posiada prawo do dodatku z tytułu niezdolności do samodzielnej egzystencji od 10 sierpnia 2001 r., na stałe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą". Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), zwanej dalej ustawą nowelizującą i zaczął obowiązywać od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie zostało uzależnione od spełnienia szeregu przesłanek określonych w powołanym przepisie.

W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się m.in. do niespełnienia przez skarżącą - zdaniem organów odmawiających przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego - przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z ust. 1 art. 16a tej ustawy. Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Organy obu instancji przyjęły, że skarżąca utraciła ostatnie zatrudnienie w dniu 30 kwietnia 2007 roku, a opiekę nad ojcem sprawuje od września 2012 roku. W tej sytuacji w sprawie nie został spełniony warunek rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad ojcem.

W ocenie Sądu I Instancji, prezentowana przez organy w niniejszej sprawie wykładnia art.16a ust. 1 ustawy nie zasługuje na akceptację. Mianowicie, organy dokonując wykładni tego przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu, powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej).

W ocenie Sądu nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta - pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia - nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Identyczne stanowisko zaprezentował tut. Sąd w sprawach o sygn. akt III SA/Gd 592/13, III SA/Gd 825/13, III SA/Gd 809/13.

Sąd uznał, że organy administracji dokonały błędnej wykładni art.16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Za wadliwe uznano także stanowisko organów, że dołączony do akt wyrok Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych nie jest orzeczeniem potwierdzającym znaczny stopień niepełnosprawności ojca skarżącej.

Z przedłożonej do akt sprawy decyzji ZUS Oddział w G. – Inspektorat w W. z dnia [...] marca 2001 roku nr [...] wynika, że lekarz orzecznik orzekł, że S. K. jest całkowicie niezdolny do pracy na stałe. Decyzja odmowna wydana została z uwagi na brak stwierdzenia niezdolności ww. do samodzielnej egzystencji. Wydany na skutek odwołania od tej decyzji wyrok Sądu Okręgowego-Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2001 roku w sprawie o sygn. [...] uwzględniał żądanie ojca skarżącej albowiem przyznał mu prawo do dodatku z tytułu niezdolności do samodzielnej egzystencji od dnia 10 sierpnia 2001 roku na stałe. Powołane dokumenty pozwalają na ustalenie, że S. K. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, gdyż została spełniona przesłanka określona w art. 3 pkt 21 lit. e) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ustalenie to z kolei implikuje wniosek, że skarżąca spełnia również kolejną przesłankę z art. 16 a tej ustawy, gdyż ojciec skarżącej tj. osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzje organów obu instancji, wskazując, że ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny dokonać oceny określonych w art. 16a ust. 1 ustawy przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię tego przepisu oraz ocenę prawną przedłożonych dokumentów.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożył organ i zaskarżając je w całości zarzucił:

- naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania zaskarżonych decyzji, polegającą na przyjęciu, że do kręgu osób potencjalnie uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego należą także osoby nie podejmujące zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, a nie jedynie osoby, które z zatrudnienia w tym celu zrezygnowały;

- naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 2 i art. 32 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania zaskarżonych decyzji, wyrażające się w przyjęciu, że ograniczenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego jedynie do osób rezygnujących z zatrudnienia w celu podjęcia się opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, zasadę ochrony praw nabytych oraz zaufania do państwa, co uzasadniać miałoby zastosowanie powyższych norm Konstytucji w celu modyfikacji brzmienia art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych;

- naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych polegającą na przyjęciu, iż specjalny zasiłek opiekuńczy, o którym mowa w tym przepisie jest "wynagrodzeniem (rekompensatą) przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny";

- naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że oba orzekające w sprawie organy naruszyły poprzez błąd w wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co doprowadziło do uchylenia decyzji z powodu naruszeń prawa, które w sprawie nie miały miejsca;

- naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. art. 3 pkt 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie przez Sąd, iż błędna ocena organów co do stanu faktycznego sprawy w zakresie stopnia niepełnosprawności osoby, nad którą sprawowana jest opieka, mogła wpłynąć na sposób załatwienia sprawy, podczas gdy w świetle prawidłowo interpretowanego art. 16a ustawy jak wyżej okoliczność ta nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie;

a także, w razie nieuwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 2 i art. 32 w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych:

- naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 178 ust. 1 oraz art. 193 Konstytucji RP, poprzez niewystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2015 r. w zakresie, w jakim pozbawia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby zobowiązane do alimentacji względem niepełnosprawnego, które nie podejmują zatrudnienia w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji lecz z zatrudnienia tego nie zrezygnowały, jest zgodny z art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, co doprowadziło do niewyczerpującego ustalenia stanu prawnego rozstrzyganej sprawy.

Mając powyższe na uwadze wniesiono, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że niezależnie od tego jak oceniać treść art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w chwili orzekania przez organy z punktu widzenia konstytucyjnych wartości, to jego treść i wyrażony w niej zamiar ustawodawcy ograniczenia katalogu osób uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego są jasne. Świadczy o tym nie tylko samo brzmienie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, jego zestawienie z treścią art. 17 ustawy, ale także - wbrew argumentacji Sądu I instancji - treść nowelizacji dokonanej przez art. 17 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Nowelizacja w powiązaniu z przepisami wprowadzającymi tą ustawę, to jest z art. 25 i art. 26 noweli z 4 kwietnia 2014 r. Zgodnie z art. 26 noweli właśnie zmiana podmiotowego zakresu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, w odróżnieniu od całej ustawy, wchodzi w życie z dłuższym vacatio legis, to jest z dniem 1 stycznia 2015 r. Przeczy to tezie WSA w Gdańsku, że zmiana ta ma czysto "doprecyzowujący", czy "porządkujący" charakter, lecz dowodzi jej prawotwórczego, kreującego nowe uprawnienia, charakteru, gdyż tylko wówczas potrzebne mogłoby być wyraźnie dłuższe niż w przypadku pozostałych norm tej ustawy vacatio legis. Co więcej, zgodnie z art. 25 noweli w przypadku, gdy o specjalny zasiłek opiekuńczy, o którym mowa w art. 16a ustawy zmienianej w art. 17, ubiegają się osoby, którym w okresie od dnia 31 grudnia 2012 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. wygasły decyzje przyznające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, wydane na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 2013 r., z powodu upływu terminu ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje tym osobom w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2014 r., na warunkach dotyczących specjalnego zasiłku opiekuńczego określonych w ustawie zmienianej w art. 17, również jeżeli osoby te nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Treść tego przepisu wyraźnie wskazuje, że w przypadku części z adresatów normy wyrażonej w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych znajdować ona będzie zastosowanie w nowym brzmieniu szybciej niż w przypadku pozostałych, co uzasadnione jest tym, że osoby te już wcześniej korzystając z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie pozostawały w zatrudnieniu, a więc nie mogły z niego zrezygnować. W ten sposób ustawodawca starał się wykonać wskazania zawarte w wyroku TK w sprawie K 27/13. Dotyczy to jednak tylko wskazanej w art. 25 noweli grupy podmiotów. Oznacza to, wbrew poglądowi WSA w Gdańsku, że zmiana wprowadza nowe elementy, a nie jedynie potwierdza, czy wyjaśnia treść art. 16a ustawy.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie ma także racji Sąd I instancji upatrując podstaw dla przyjętej wykładni art. 16a ustawy jak wyżej w funkcji świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, a więc wykorzystując dyrektywy wykładni celowościowej. W ocenie skarżącego w sprawie niniejszej Sąd I instancji w istocie nie dokonuje wykładni tego przepisu lecz kwestionuje jedną z zawartych w nim wprost przez ustawodawcę przesłanek z perspektywy zgodności z konstytucyjną zasadą równości. Sąd I instancji jest jednak w swym stanowisku niekonsekwentny, w żaden sposób nie wyjaśnia bowiem jak pogodzić przyjęte stanowisko z dyspozycją art. 178 ust. 1 Konstytucji RP oraz z ciążącym na organach administracji publicznej obowiązkiem orzekania na podstawie prawa obowiązującego w chwili wydawania decyzji (art. 6 i 7 k.p.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji, które okazały się usprawiedliwione.

Istotą w sprawie jest dokonanie oceny, czy Sąd pierwszej instancji dopuścił się błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2013 r. nadanym przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r. poz. 1548).

Przepis art. 16a ust. 1 ustawy w ww. brzmieniu stanowił, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W przedmiotowej sprawie sporne jest rozumienie pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej".

Zgodzić należało się z sądem I instancji, że organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy. Rezygnację z czegokolwiek należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie. Na tle art. 16a ust. 1 rezygnacja zatem z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej to rozwiązanie trwającego stosunku pracy, a także niepodejmowanie pracy ze względu na konieczność opieki nad członkiem rodziny. Celem świadczeń opiekuńczych, uregulowanych ustawą, jest przyznanie środków osobie wymagającej opieki w celu pokrycia przez nią wydatków związanych z koniecznością zapewnienia tej opieki – zasiłek opiekuńczy z art. 16 ustawy, a także przyznanie środków osobie, która podejmuje opiekę nad członkiem rodziny, co uniemożliwia jej jednocześnie pracę – specjalny zasiłek opiekuńczy z art. 16a ust. 1 ustawy. Celem tych zasiłków jest zrekompensowanie osobom wymagającym opieki i opiekę tę sprawującym – wydatków związanych z koniecznością zapewnienia sobie opieki i utraconego zarobku. Wykładnia zatem przepisów regulujących kwestie tych świadczeń opiekuńczych, jakie ponosi państwo wobec swoich obywateli musi mieć na uwadze to, że państwo ma wspomóc, a nie odmówić pomocy. Wykładnia pojęcia rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej musi się odbywać przez pryzmat celu jakiemu świadczenia opiekuńcze służą oraz prawa do równego traktowania obywateli przez władze publiczne wynikającego z art. 32 Konstytucji RP.

Prokonstytucyjna wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku, zgodnego ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, zawartego w uzasadnieniach: wyroku TK z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13, OTK-A 2013/9/134 oraz postanowienia TK z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt P 1/14, ZU 2014/7A/85 (por. wyroki NSA: z dnia 10 października 2014 r., sygn. akt I OSK 489/14; z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt. I OSK 812/14; z dnia 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 860/14; z dnia 15 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 215/14).

Przeciwna wykładnia prowadziłaby przede wszystkim do naruszenia konstytucyjnej zasady równości, wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Literalna, językowa wykładnia art. 16a ust. 1, którą zastosowały organy nie może być uznana za prawidłową, pomija ona bowiem zupełnie wykładnię systemową i funkcjonalną wskazanej normy. Należy w tym miejscu zwrócić także uwagę na zbieżność uregulowań świadczeń, o jakich mowa w art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy. Zbieżność ta pozwala na stosowanie analogicznej wykładni tych samych przesłanek decydujących o przyznaniu każdego ze świadczeń. Powołane dwa przepisy zawierają tożsamy hipotetyczny stan faktyczny – sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze ściśle określonymi wskazaniami, co stanowi podstawę do konstytucyjnej wykładni przesłanki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, tj. rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wykładnia językowa użytego w art. 16a ust. 1 ustawy zwrotu "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" prowadzi do zróżnicowania osób sprawujących opiekę na takie, które podejmują się sprawowania opieki i rezygnują z pracy oraz na takie, które podejmują się sprawowania opieki i rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, czyli powstrzymują się od podejmowania pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki, co jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Przy wykładni tego uregulowania należy więc odrzucić wykładnię językową, wyłączającą z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, które nie podejmują zatrudnienia i dokonać wykładni prokonstytucyjnej prowadzącej do przyjęcia, że okoliczność sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożliwości podjęcia zatrudnienia wypełnia przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Oznacza to, że przez rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w świetle art. 16a ust. 1 ustawy należało rozumieć także rezygnację z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z punktu widzenia celu omawianego świadczenia nie jest istotne, czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki na niepełnosprawną osobą. Taka wykładnia znajduje pełne umocowanie w wartościach przyjętych w preambule Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantującej godność człowieka pozbawionego zdolności do samodzielnej egzystencji, w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej i konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że treść normy prawnej zawartej w art. 16a ust. 1 w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2013r ustawy pozbawiała prawa do zasiłku osoby, które nie podejmowały zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 4 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 482/14; 16 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 279/14; 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 334/14, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwrócić uwagę należało, że wykonując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13, Sejm uchwalił w dniu 4 kwietnia 2014 r. ustawę o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. poz. 567), która w art. 17 tej ustawy zmieniła treść art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ust. 1 pkt 1 tego przepisu w nowym brzmieniu , ustawodawca już wyraźnie uregulował kwestię prawa do świadczeń rodzinnych również tych opiekunów, którzy nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przepis ten – zgodnie z art. 26 tej ustawy – wszedł w życie 1 stycznia 2015 r. To dodatkowo potwierdza, jak słusznie przyjął sąd I Instancji prawidłowość dokonanej, prokonstytucyjnej wykładni art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 215/14).

Zaaprobowana przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia normy zawartej w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych pozostaje także w zgodzie z zawartymi w Konstytucji regulacjami z art.2, 18, 71ust.1 tj. z zasadą demokratycznego państwa prawa, które w swej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny.

W tym stanie rzeczy za nieusprawiedliwione uznać należało zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty w zakresie naruszenia tak normy zawartej w art. 16a ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jak i wskazanych norm Konstytucji, a także przepisów prawa procesowego.

Stąd Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

W niniejszej sprawie wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie brak było podstaw do zastosowania przepisu art. 124 § 1 pkt 5 P.p.s.a. W myśl tej regulacji sąd zawiesza postępowanie z urzędu w razie przedstawienia przez sąd w tym postępowaniu pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu . Omawiany przepis ma zastosowanie wówczas, gdy sąd orzekający nie jest władny samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia prawnego, jakie wyłoniło się lub powstało w toku postępowania sądowego. Brak jest podstaw do zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy sąd wyrobi sobie pogląd odnośnie zgodności z Konstytucją RP przepisów, które stanowiły podstawę orzekania. Regulacje zawarte w art. 124§1pkt.5 p.p.s.a. mają zastosowanie wyłącznie w przypadku uzasadnionych wątpliwości sądu, a nie strony