Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2087/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1, 3 i 4, art. 11 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 38 us. 2
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 16
journal: Dz.U. 1989 nr 26 poz 138
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe
article: art. 34 ust. 1, art. 34 a
journal: Dz.U. 2000 nr 84 poz 948
law: ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"
article: art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia NSA del. Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant asystent Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 688/10 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych SA w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Wojewoda Małopolski, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Kraków prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej Kraków - [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działki nr [...] i [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniosły Polskie Koleje Państwowe SA Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w Krakowie.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że komunalizacja na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych zobowiązuje do potwierdzenia właściwej gminie nabycia prawa własności danego mienia, jeśli spełnione zostały następujące warunki: uwzględniono stan faktyczny i prawny mienia z dnia wejścia tego przepisu w życie, mienie wnioskowane do skomunalizowania stanowiło wówczas własność Skarbu Państwa i należało (w rozumieniu tego przepisu) do jednego z podmiotów w tym przepisie wymienionych oraz nie podlegało wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów ustawy.

Organ II instancji podkreślił, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym odpisu księgi wieczystej nr [...] oraz wypisu z rejestru gruntów wynika, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała w tamtym czasie we władaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP.

Jednocześnie w art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe (Dz.U. Nr 26, poz. 138 ze zm.) ustawodawca ustalił, że "PKP gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę".

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zaznaczyła, że zarówno wydzielanie, jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe takie jak PKP), przekazywanych im przez właściwy organ państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd, następowało przed dniem 27 maja 1990 r. w trybie określonym art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, które przeszło potem w zarząd, czy jeszcze wcześniej decyzjami władz państwowych wydawanymi na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie nabywania i przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych.

Z przepisu art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wyraźnie wynika, że zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości - i wszystkie państwowe jednostki miały wynikający z powyższego art. 38 i nast. obowiązek uregulowania stanu prawnego gruntów faktycznie przez nie wówczas użytkowanych, niezależnie kiedy i od kogo przejętych.

Organ odwoławczy podkreślił, że wywłaszczenie konkretnej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, dokonane na wniosek państwowych osób prawnych, nie stanowiło automatycznego nabycia przez te osoby prawa zarządu wywłaszczonej nieruchomości. Także decyzja o ustanowieniu lub obliczeniu opłat za zarząd nie jest wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym, bowiem opłaty związane z prawem korzystania z gruntu stanowiącego w dacie wymierzenia opłaty własność Skarbu Państwa, powinny być pochodną od ustalonego w sposób prawem przewidziany tytułu prawnego do gruntu. Decyzje ustalające opłaty z tytułu zarządu lub użytkowania nieruchomości nie stanowią podstawy uznania istnienia takiego zarządu.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zaznaczyła, że od samego początku swego istnienia PKP miały obowiązek ewidencjonowania wydzielonych temu przedsiębiorstwu ściśle oznaczonych nieruchomości, w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie PKP (Dz.U. Nr 81, poz. 714). Przed sporządzeniem wniosku o wpis mienie takie winno być zinwentaryzowane i oszacowane (art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r.). Udokumentowanie dopełnienia tego obowiązku należało zatem do odwołującego. Mimo wezwań odwołujący tych okoliczności nie udokumentował.

Orzekając w podobnej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 187/07, stwierdził, że to Polskie Koleje Państwowe kwestionują możliwość komunalizacji nieruchomości i to one winny wykazać, że nieruchomość należała do PKP. W sytuacji, gdy nie przedstawią stosownego dokumentu, ani też w inny sposób nie wykazują tej okoliczności, trudno zarzucić organowi naruszenie art. 7 i 77 k.p.a.

Powyższe - zdaniem organu odwoławczego - wyraźnie wskazuje na brak podstaw do uznania, że Przedsiębiorstwo PKP uzyskało przed dniem 27 maja 1990 r. tytuł prawny do spornej nieruchomości. Nie wynika on w szczególności bezpośrednio z rozporządzenia z dnia 24 września 1926 r., jak również z przepisów regulujących status prawny tego przedsiębiorstwa, w tym ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe. Przekazywanie przedsiębiorstwom prawnorzeczowego tytułu do składników mienia ogólnonarodowego (państwowego) stanowiących nieruchomości, zawsze było sformalizowane z uwagi na charakter tego rodzaju mienia, niezależnie kiedy faktycznie przez PKP objętego.

W ocenie organu II instancji niezasadne byłoby również zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, wyłączającego spod komunalizacji mienie służące organowi administracji rządowej do wykonywania jego zadań publicznych, w tym z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, przede wszystkim z tej przyczyny, że przedsiębiorstwo państwowe PKP nigdy takim organem nie było. Podobnie brak byłoby podstaw do stosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, wyłączającego z komunalizacji składniki należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym z dwóch względów: po pierwsze określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, to jest posiadanie określonego tytułu prawnego oraz po drugie – przedsiębiorstwo takie winno być umieszczone w wykazie ustalonym przez Radę Ministrów zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Do komunalizacji mienia z mocy prawa nie mogą mieć również zastosowania powołane w odwołaniu przepisy dotyczące uwłaszczania przedsiębiorstw państwowych, skutkujące na dzień 5 grudnia 1990 r., w tym ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji PKP oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosły Polskie Koleje Państwowe SA w Warszawie, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez:

- błędną wykładnię art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, w związku z art. 34 k.c. (w brzmieniu ustalonym przed dniem 27 maja 1990 r.), polegającą na wadliwym przyjęciu, że objęte zaskarżoną decyzją grunty należały do terenowych organów administracji stopnia podstawowego,

- niezastosowanie przez organ art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", które to przepisy zawierają bezwzględną przesłankę wyłączającą komunalizację z mocy prawa i pomimo, że znajdują się poza ogólnym aktem prawnym określającym przesłanki komunalizacji, to stanowią niezbędny element normy prawnej, której treść organ powinien zrekonstruować i zastosować.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że podstawowym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy było ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości, a przede wszystkim ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe PKP dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co by wykluczało możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez przedsiębiorstwo państwowe PKP było jedynie władztwem faktycznym.

Ustalenie stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. musi być w sposób oczywisty oparte o obowiązujące w tym dniu przepisy. Powoływanie się zatem przez stronę skarżącą na przepisy art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" i skutków poszczególnych regulacji zawartych w tej ustawie, dla oceny stanu prawnego komunalizowanej nieruchomości, jest w tym postępowaniu chybione. Przepisy powołanej ustawy, która weszła w życie po dniu 27 maja 1990 r., mogą dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego aktualnie własność ogólnonarodową (państwową), komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., czyli decyzjami konstytutywnymi, nie mogą natomiast odnosić się do mienia już skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, gdyż mienie to już w dniu 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym i od tej daty nie jest już mieniem państwowym.

W ocenie Sądu I instancji organy orzekające w sprawie zasadnie przyjęły, że na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, PKP nie legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację.

Z akt sprawy wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała jedynie we władaniu PKP. Świadczy o tym m.in. wypis z rejestru gruntów spornego mienia oraz odpis księgi wieczystej nr [...].

Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74 ze zm.) przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób.

Stosownie do art. 38 powołanej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie z art. 87 ust. 2 powołanej ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać w sposób dorozumiany.

Stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu.

Sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie z art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste.

Zdaniem Sądu w sprawie nie miał zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, stosownie do którego składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1 - 3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych, wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem art. 14.

Określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, to jest posiadanie określonego tytułu prawnego, którego PKP do przedmiotowej nieruchomości nie posiadały. Również w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" nie zostało ujęte.

Prawa zarządu PKP do spornej nieruchomości nie sposób również wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". W szczególności skutek taki nie wynika z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zgodnie z którym mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, mienie to stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez PKP w toku jego dalszej działalności; PKP gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie oraz wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Z powołanego przepisu nie wynikało, aby miał on ustanawiać z mocy prawa zarząd na rzecz PKP w stosunku do konkretnych nieruchomości albo choćby potwierdzać ustanowiony uprzednio zarząd PKP. Zarząd ten musiał jednoznacznie wynikać z decyzji administracyjnej wydanej na podstawie przepisów szczególnych, regulujących gospodarowanie nieruchomościami państwowymi.

Brak po stronie PKP tytułu prawnorzeczowego do spornej nieruchomości powoduje, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej i tym samym nieruchomość ta podlega komunalizacji z mocy prawa.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2010 r. skargę kasacyjną wniosły Polskie Koleje Państwowe SA. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciły mu naruszenie:

1/ przepisów prawa materialnego przez:

a) błędne zastosowanie art. 16 ust. 2 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", polegające na jego niezastosowaniu i uznaniu, że jedynie konkretny dokument stwierdzający przyznanie zarządu jest podstawą do uznania, że przedmiotowy grunt był w zarządzie PKP, podczas gdy przepis ten stanowi generalną normę, będącą podstawą przekazania gruntów PKP, bez tytułu prawnego do konkretnego gruntu: "mienie PKP stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (to jest 9 grudnia 1989 r.)";

b) błędne zastosowanie art. 34 ust 1. ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do uznania, że jedyną podstawą należenia gruntów do PKP byłby skonkretyzowany tytuł prawny, podczas gdy ewidentnie w przepisie tym ustawodawca przewidział istnienie gruntów, które należą do PKP, ale wobec których nie legitymuje się ono takimi skonkretyzowanymi tytułami;

c) błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizowana nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o komunalizacji, wydanej mimo braku przesłanek komunalizacji;

d) błędne zastosowanie art. 5 ust. 3 i 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, że nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa "należy do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego;

e) błędne zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, że nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej ustawy nie należała do Polskich Kolei Państwowych;

f) niezastosowanie przepisu art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji PKP; przepisy te zawierają bezwzględną przesłankę wyłączającą komunalizację z mocy prawa i pomimo, że znajdują się poza ogólnym aktem prawnym określającym przesłanki komunalizacji, to stanowią niezbędny element normy prawnej, której treść Sąd powinien zrekonstruować i zastosować.

2/ przepisów prawa proceduralnego:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., polegające na zaaprobowaniu przez Sąd, że prawidłowym jest niepoczynienie przez organy administracyjne jakichkolwiek ustaleń faktycznych w zakresie stwierdzenia, że skomunalizowana nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto na odmowie mocy dowodowej decyzji o ustanowieniu lub obliczeniu opłat za zarząd, mimo, że decyzja taka stanowi logiczną konsekwencję istnienia tytułu prawnego w postaci zarządu i jest na równi z dokumentem stwierdzającym nabycie owego zarządu dowodem istnienia zarządu; w myśl bowiem obowiązujących w polskiej procedurze administracyjnej zasad prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów, określony fakt można dowodzić wszelkimi możliwymi środkami oraz poprzez przyjęcie legalnej teorii dowodowej, sprowadzającej się do ustalenia, że jedynie decyzja o ustanowieniu zarządu jest środkiem dowodowym, którym można wykazać, że nieruchomość należała do przedsiębiorstwa państwowego;

b) art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nierozpoznanie zarzutów skargi, względnie art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu, z jakich powodów oddalony został podstawowy zarzut skargi - że nie przeprowadzono żadnego dowodu na okoliczność, że nieruchomość należała do terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego;

c) art. 151 p.p.s.a., przez oddalenie skargi, co doprowadziło z kolei do niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub c) p.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe uchybienia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że bez względu na to, czy PKP legitymują się obecnie dokumentem wykazującym przekazanie mu konkretnego gruntu, mogą one udowadniać wszelkimi środkami dowodowymi, że konkretna nieruchomość była gruntem związanym z funkcjonowaniem kolei i wobec tego była w zarządzie PKP. Fakt taki stanowi przeszkodę do komunalizacji tego mienia. Zatem prawo zarządu PKP na przedmiotowym gruncie nie wynika z decyzji o przekazaniu konkretnego gruntu w zarząd, ale z generalnych przepisów, regulujących strukturę tytułów prawnych po stronie PKP. W szczególności wynika to z art. 16 ust. 2 ustawy o PKP, który przyznaje przedsiębiorstwu mienie w postaci środków będących w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (tj. 9 grudnia 1989 r.). Logiczną konsekwencją tego przepisu jest art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji PKP, w którym ustawodawca przewidział istnienie gruntów, które należały do PKP, ale wobec których nie legitymowały się one żadnym skonkretyzowanym tytułem prawnym.

Zatem decyzja o ustanowieniu lub obliczeniu opłat za zarząd ma taką samą moc dowodową, jak decyzja o przekazaniu konkretnego gruntu w zarząd.

Ponadto, aby orzec o komunalizacji z mocy prawa, należy ustalić istnienie tytułu prawnorzeczowego po stronie terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, jako spełnienie przesłanki "należenia do". Jeśli takowego tytułu organy ustalić nie potrafią, to winny odmówić stwierdzenia komunalizacji z mocy prawa, gdyż taki fakt nie zaistniał w dacie 27 maja 1990 r., wobec nieziszczenia się ustawowych przesłanek. W związku z tym niedopuszczalne jest deklaratoryjne stwierdzenie faktu, który nigdy nie zaistniał. Z kolei istnienie, bądź nieistnienie jakiegokolwiek tytułu prawnego do gruntu po stronie PKP lub jakiegokolwiek innego podmiotu, o naturze rzeczowej, czy też innej natury, jest bez znaczenia dla konieczności odmowy stwierdzenia komunalizacji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), dalej ustawa komunalizacyjna. Postępowanie komunalizacyjne dotyczące spornej nieruchomości prowadzone było w oparciu o ten przepis, który regulował przejście z mocy samego prawa z dniem wejścia w życie tej ustawy własności mienia ogólnonarodowego (państwowego), należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej, na rzecz właściwych gmin. Zasadnie Sąd I instancji przyjął, że komunalizacja w tym trybie nastąpiła z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. z dniem 27 maja 1990 r., a wydana przez Wojewodę Małopolskiego decyzja ma charakter deklaratoryjny. Oceniając materiał postępowania komunalizacyjnego, w którym skarżąca spółka nie wykazała tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej działki, Sąd I instancji trafnie uznał, że PKP na dzień 27 maja 1990 r. nie legitymowały się tytułem prawnym do gruntu. Brak tytułu prawnego uzasadniał więc komunalizację ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Faktyczne władanie nieruchomością przez PKP nie wyłączało bowiem ustawowej przesłanki wymienionej w tymże przepisie, tj. że mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej. Rozwijając tę myśl wskazać należy, że użyte w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej pojęcie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. Faktyczne władanie mieniem przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie ww. przepisu ustawy komunalizacyjnej następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tym bardziej, że wydana decyzja komunalizacyjna miała jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej mierze jest już utrwalone (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2011 r., I OSK 1200/10, z dnia 6 września 2011 r., I OSK 1463/10, z dnia 10 grudnia 2009 r. I OSK 298/09).

Istota niniejszej sprawy sprowadzała się do oceny, czy w dniu 27 maja 1990 r. Polskie Koleje Państwowe legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości. Jedynie istniejący po stronie PKP tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa (por. wykładnia dokonana przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 kwietnia 2005 r., K 30/03).

Z dokumentów złożonych do akt sprawy wynika, że przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe nie legitymowało się na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości. W szczególności nie dysponowało prawem zarządu w formie przewidzianej w obowiązujących na dzień 27 maja 1990 r. przepisach. Obowiązująca wówczas ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób, co oznacza, że prawa do gruntu takie, jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogły powstać w sposób dorozumiany i faktyczny. Sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu prawa zarządu. PKP nie przedstawiło aktu potwierdzającego istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej do przedmiotowej nieruchomości.

Nie można w szczególności twierdzić, że z decyzji Urzędu Dzielnicowego Kraków-Podgórne z dnia 9 czerwca 1989 r. o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu zarządu spornej nieruchomości można wywieść istniejące w dniu 27 maja 1990 r. na rzecz PKP prawo zarządu tą nieruchomością. Podzielić należy pogląd wielokrotnie prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. wyrok NSA z dnia 14 września 2006 r., I OSK 1259/05), że samo ustalenie przedsiębiorstwu państwowemu opłaty za korzystanie z gruntu państwowego, ani pod rządami ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, ani ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie tworzyło przed dniem 5 grudnia 1990 r. po stronie podmiotu zobowiązanego do ich ponoszenia automatycznie tytułu prawnego w postaci użytkowania czy zarządu.

Niezasadny jest także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnego zastosowania w sprawie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, w myśl którego składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim.

Posługując się wykładnią terminu "należące do", dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r., W 13/91 (OTK 1992, nr 2, poz. 37), stwierdzić należy, że grunt nie oddany do dnia 27 maja 1990 r. w zarząd przedsiębiorstwu państwowemu nie należał do przedsiębiorstwa. Przepis art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej wyłączał spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym. W tej sprawie nie zostało wykazane żadnym dokumentem, że Przedsiębiorstwo Państwowe PKP uzyskało tytuł prawny do władania nieruchomością. Podkreślić należy, że ustawodawca uszczegółowił katalog przedsiębiorstw wskazanych w tym przepisie, zamieszczając w art. 11 ust. 2 delegację dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wykazu przedsiębiorstw, o których mowa w ust. 1 pkt 2. W wydanym przez Radę Ministrów w dniu 9 lipca 1990 r. rozporządzeniu w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz.U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe PKP nie zostało wymienione.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 34 ust. 1 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948 ze zm.). Wskazać należy, że grunty, o których mowa w art. 34a ww. ustawy, a więc właśnie te, które wskazuje art. 34 ustawy, nie dotyczą gruntów, które podlegają komunalizacji z mocy art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, tj. tych, które z dniem 27 maja 1990 r. stały się z mocy prawa mieniem gminnym. Chodzi tu więc o grunty państwowe, co do których gminy nie uzyskały prawa własności, ani innych praw majątkowych na podstawie decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej. Dodatkowo, co do znaczenia art. 34a dla procesu komunalizacji, wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 kwietnia 2005 r., K 30/03, wskazując, że art. 1 pkt 19 ustawy nowelizującej z 28 marca 2003 r. (który wprowadza przepis art. 34a), odnosi się do postępowań o przekazaniu mienia gminom wyłącznie w oparciu o unormowania art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), w myśl którego mienie PKP stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez PKP w toku jego dalszej działalności. Powołany przepis nie mógł bowiem stanowić podstawy nabycia przez przedsiębiorstwo PKP tytułu prawnego do skomunalizowanego mienia. Przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP, jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Z kolei akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa PKP oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i również nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. W niniejszej sprawie PKP nie wykazało, aby dysponowało takim indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji o ustanowieniu zarządu, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego (por. wyroki NSA z dnia 1 września 2006 r., I OSK 1947/06, z dnia 15 października 2007 r., I OSK 1456/06, z dnia 18 grudnia 2007 r., I OSK 1457/06, z dnia 20 lutego 2008 r.,I OSK 187/07).

Ustosunkowując się z kolei do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów p.p.s.a. stwierdzić należy, że opierały się one na takiej oto argumentacji, że Sąd, naruszając wskazane przepisy materialne, nie zastosował przewidzianych w ustawie procesowej środków zmierzających do wyeliminowania wadliwych decyzji komunalizacyjnych. Skoro jednak Naczelny Sąd Administracyjny w przeprowadzonych powyżej rozważaniach wykazał, że do naruszenia przepisów materialnych nie doszło, nie mogły również przynieść oczekiwanego rezultatu zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.