Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 824/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2013-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 155 Kpa
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 253 a
journal: Dz.U. 2005 nr 8 poz 60
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art. 8, art. 118, art. 129 ust. 1 i art. 135 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.
article: par. 2 pkt 3 i 5
journal: Dz.U. 2002 nr 239 poz 2039
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów  prawnych.
article: art. 125 par. 1 pkt 1, art. 111 par. 2 P.p.s.a., art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135 P.p.s.a., art. 152, art. 200 i art. 205 par. 2, art. 209 P.p.s.a.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
journal: Dz.U. 2011 nr 134 poz 779
law: Ustawa z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw.
article: par. 18 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1348
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz skarżącej Spółki A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Dyrektor Izby Skarbowej, uwzględniając wniosek Spółki A., udzielił Spółce A. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa w zgłoszonych we wniosku punktach na okres sześciu lat od daty wydania tej decyzji.

Wnioskiem z dnia [...] Spółka A. zwróciła się, w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego do Dyrektora Izby Skarbowej o zmianę ww. decyzji polegającą na zastąpieniu dotychczasowego punktu gier na automatach o niskich wygranych ujętego w pozycji załącznika do wyżej wymienionej decyzji – nową lokalizacją.

Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 253a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.), art. 8, art. 118, art. 129 ust. 1 i art. 135 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r., Nr 201, poz. 1540) Dyrektor Izby Celnej odmówił wnioskowanej przez Spółkę A. zmiany decyzji z dnia [...].

W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, mocą której została uchylona uprzednio obowiązująca ustawa o grach i zakładach wzajemnych.

Powołując się na przepis art. 118 ustawy o grach hazardowych który stanowi, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy ustawy, o ile ustawa nie stanowi inaczej, organ wskazał, że wniosek, który wpłynął w dniu 13 października 2009 r. podlegał rozpatrzeniu według przepisów ustawy o grach hazardowych.

Dyrektor Izby Celnej podkreślił brak możliwości stosowania przepisów proceduralnych Kodeksu postępowania administracyjnego, wobec odesłania zawartego w art. 8 ustawy o grach hazardowych, zgodnie z którym do postępowań

w sprawach określonych w ustawie należy stosować odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej, chyba że ustawa stanowi inaczej.

Oceniając przepisy zawarte w Ordynacji podatkowej organ stwierdził,

że przepis art. 253a § 1 traktuje analogicznie, jak art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, tryb wzruszenia decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, może być za jej zgodą uchylona lub zmieniona przez organ podatkowy, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes publiczny lub ważny interes strony. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że przesłanki wymienione w powyższym przepisie muszą być spełnione łącznie.

Organ podkreślił, że zgodnie z treścią art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach

o niskich wygranych.

Wobec stwierdzenia, że wolą strony jest zmiana zezwolenia w zakresie lokalizacji punktu organ uznał brak możliwości uwzględnienia wnioskowanej zmiany jako sprzecznej ze wskazanym wyżej przepisem.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka A. wniosła o jej uchylenie i wydanie decyzji zgodnie z treścią złożonego wniosku.

Jednocześnie wskazanej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 2 w związku z art. 7, art. 8 ust. 2 Konstytucji R.P. w związku z art. 121 § 1,

art. 125 § 1, art. 139 § 1 i § 2, art. 140 § 1, art. 120 Ordynacji podatkowej w zw.

z art. 8, art. 129 ust. 1, art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych w związku

z art.155 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z ustawą o grach

i zakładach wzajemnych, w szczególności poprzez prowadzenie postępowania

w sposób niebudzący zaufania do organów państwa, nieefektywnie i wolno, naruszając elementarne zasady racjonalności i praworządności, poprzez nierozpoznanie w ustawowym terminie wniosku strony złożonego w czasie obowiązywania ustawy o grach i zakładach wzajemnych pod rządami tej ustawy, w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy oraz właściwych przepisów wynika,

że organ mógł, a nawet powinien to uczynić, natomiast brak prawidłowego (efektywnego i szybkiego) działania organu doprowadził w konsekwencji do tego, że w wyniku zmiany prawa, tj. wejścia w życie ustawy o grach hazardowych, wniosek został oddalony;

2. art. 8 ustawy o grach hazardowych w związku z art. 210 § 1 pkt 5 Ordynacji podatkowej w związku z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2 Konstytucji R.P. w związku

z art. 121 § 1, art. 122, art. 124, art. 125 § 1, art. 139 § 1 i § 2, art. 140 § 1,

art. 120 Ordynacji podatkowej w związku z art. 8, art. 129 ust. 1, art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, w związku z art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z ustawą o grach i zakładach wzajemnych, poprzez oparcie przez organ swojej decyzji wyłącznie o fakt zmiany stanu prawnego

w sprawie, w sytuacji, gdy wszczęcie postępowania nastąpiło w czasie, w którym nie uchwalono nowej ustawy o grach hazardowych, natomiast strona składając wniosek mogła zasadnie spodziewać się, że zostanie on rozpoznany w terminie, przed zmianą stanu prawnego, pozytywnie dla strony;

3. art. 2 w związku z art. 7, art. 8 ust. 2 Konstytucji R.P. w związku z art. 121 § 1,

art. 125 § 1, art. 139 § 1 i § 2, art. 140 § 1, art. 120 Ordynacji podatkowej

w związku z art. 8, art. 129 ust. 1, art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych,

w związku z art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku

z ustawą o grach i zakładach wzajemnych, w szczególności poprzez uznanie,

że bezpośrednie działanie nowo obowiązującej ustawy o grach hazardowych może prowadzić do pogorszenia sytuacji prawnej strony, która pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o grach i zakładach wzajemnych wystąpiła

o realizację przysługujących jej wówczas uprawnień, przy czym do dnia zmiany prawa strona nie doczekała się ich realizacji wskutek przewlekłego prowadzenia przez organy postępowania;

4. art. 120, art. 121 § 1 ustawy Ordynacji podatkowej w związku z art. 8, art. 118, art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych w związku z art. 16 ustawy o organizacjach pracodawców w związku z art. 2 Konstytucji RP

i wynikającą z niego zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, poprzez oparcie przez organ administracji swojej decyzji o przepisy ustawy o grach hazardowych, tj. ustawy, która została uchwalona z pominięciem obowiązku konsultacji z właściwymi organizacjami pracodawców, a więc

z naruszeniem zasad tworzenia prawa w demokratycznym państwie prawnym, czego skutkiem musi być uznanie jej za niezgodną z art. 2 Konstytucji RP;

5. art. 120, art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych w związku z art. 8 ust. 1 w związku z art. 1

pkt 9 Dyrektywy 98/34/ Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998r., ustanawiającej procedurę udzielania informacji w zakresie norm

i przepisów technicznych, poprzez wydanie decyzji na podstawie przepisu, który nie obowiązuje z uwagi na niedochowanie obowiązku notyfikacji;

6. art. 120, art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 8, art. 118, art. 129 ust. 2, art.135 ust. 2 w związku z art. 145 ustawy o grach hazardowych w związku z art. 34 ust.1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych w związku z art. 2 Konstytucji RP i wynikającą z niego zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, poprzez oparcie przez organ administracji swojej decyzji

o przepisy ustawy o grach hazardowych, tj. ustawy, w przypadku której długość okresu vacatio legis nie została uzależniona w żaden sposób od całokształtu

i zakresu wprowadzonych tą ustawą zmian, przedmiotu i treści unormowań przewidzianych w nowych przepisach, w szczególności w sytuacji, gdy powołana ustawa weszła w życie już pierwszego dnia miesiąca następującego po upływie miesiąca od dnia ogłoszenia, przy czym w świetle tej ustawy konieczne stało się oddalenie wniosków strony (w tym wniosku w niniejszym postępowaniu), przez co strona została w całości pozbawiona ekspektatywy pozytywnego rozpatrzenia złożonego przez nią wniosku, a jednocześnie wprowadzona regulacja wprost pozbawiła ochrony interesów strony będących w toku.

W uzasadnieniu odwołania Spółka stanęła na stanowisku, że przepisy ustawy

o grach hazardowych są przepisami technicznymi w rozumieniu Dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego, zatem winny być notyfikowane stosownie do art. 8 ust. 1 ww. Dyrektywy. W ocenie odwołującej się techniczny charakter normy prawnej nienotyfikowanej zgodnie z powyższą Dyrektywą powoduje, że w konsekwencji taka norma nie może stanowić podstawy rozstrzygnięć administracyjnych, bowiem jest niezgodna z art. 2 Konstytucji RP. Spółka stwierdziła ponadto, że naruszenie obowiązku notyfikacji powoduje bezskuteczność przepisów technicznych wobec jednostek w tym art. 129 ust. 2 oraz art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych.

Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, art. 8, art. 118, art. 129 ust. 1

i art. 135 ust. 1 i 2 ustawy o grach hazardowych Dyrektor Izby Celnej

utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia [...].

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił argumenty zaprezentowane w zaskarżonej decyzji oraz stwierdził, że nie można w niniejszej sprawie zastosować przepisu art. 253a Ordynacji podatkowej, bowiem istnieje przepis szczególny – art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, który sprzeciwia się zmianie decyzji ostatecznej, jaką jest zezwolenie na prowadzenie działalności

w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia zasady szybkości postępowania organ wyjaśnił, że z jednej strony organ winien dążyć do załatwienia sprawy w ustawowym terminie, a z drugiej winien dążyć do wszechstronnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych. Dodatkowo zwrócił uwagę, powołując się na pogląd wyrażony zarówno w doktrynie, jak

i w orzecznictwie, że zasada szybkości oraz wypływający z niej obowiązek niezwłocznego załatwienia sprawy nie może prowadzić do naruszenia przepisów prawa ani uchybiać załatwieniu sprawy w sposób wnikliwy, praworządny i zgodny

z zasadami prawdy obiektywnej. Podkreślił przy tym braki materiału dowodowego uniemożliwiające zakończenie postępowania poprzez zmianę lokalizacji na warunkach poprzedniej ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Ponadto organ zaznaczył, że naruszenie terminu załatwienia sprawy umożliwia stronie złożenie ponaglenia do organu podatkowego wyższego stopnia, z której to możliwości odwołująca się nie skorzystała. Ewentualne naruszenie terminów nie stanowi

o wadliwości wydanej w takim postępowaniu decyzji i pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie podjęte przez organ w postępowaniu drugoinstancyjnym oraz nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji.

Organ nie uwzględnił również zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów

i zasad Konstytucji RP organ wskazując, że wynikająca z art. 2 Ustawy Zasadniczej zasada ochrony i trwałości praw podmiotowych słusznie nabytych nie została naruszona, gdyż ustawa o grach hazardowych nie odbiera podmiotom posiadającym już zezwolenie na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych możliwości dalszego prowadzenia tej działalności. Ustawa wprowadza bowiem jedynie zakaz zmiany lokalizacji punktów gier, którego to zakazu nie przewidywała w swej treści ustawa o grach i zakładach wzajemnych. Z kolei możliwość przedłużenia ważności takiego zezwolenia nie miała charakteru promesy. Był to przepis fakultatywny,

a samo przedłużanie wymagało spełnienia wszystkich przewidzianych prawem warunków, co w rezultacie rodziło obowiązki, które obecnie narzuca ustawa o grach hazardowych. Jednocześnie organ wyjaśnił, że obowiązująca ustawa o grach hazardowych nie zakazuje prowadzenia działalności w zakresie gier hazardowych,

w tym również gier na automatach, a jedynie przenosi tę działalność do kasyn.

Podobnie za nieuzasadniony organ uznał zarzut dotyczący naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa i prawa oraz sprawiedliwości społecznej podkreślając, że działalność hazardowa nie może być prowadzona z uszczerbkiem dla społeczeństwa.

Ponadto organ odwoławczy podniósł, że wbrew twierdzeniom odwołującej,

art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych nie jest przepisem technicznym, podobnie jak cała powołana ustawa nie zawiera takiego rodzaju przepisów wyjaśniając, że przepisy dotyczące takich zagadnień włączono do odrębnego projektu, czyli projektu ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw, które z uwagi na ich techniczny charakter zostały poddane notyfikacji Komisji Europejskiej.

Powołując się na definicję przepisów technicznych zawartą w art. 1 pkt 11 Dyrektywy 98/34/WE ustanawiającej procedurę udzielania informacji w zakresie norm

i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego – zgodnie z którą stanowią one specyfikacje techniczne i inne wymagania, organ argumentując swoje stanowisko stwierdził, że powołany przepis art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych nie spełnia przesłanek "specyfikacji technicznej", który opisuje wymagane cechy produktu, bowiem nie określa wymaganych cech automatów do gier o niskich wygranych, gdyż nie odnosi się do nich jako do produktów lub opakowań i nie ustala jednej z wymaganych cech produktu.

W ocenie Dyrektora Izby Celnej, wprowadzonego zakazu zmiany lokalizacji punktów gier nie można zakwalifikować, jako przepisu technicznego ze względu na przynależność do kategorii przepisów technicznych, takich jak "inne wymagania", które to pojęcie również ma zastosowanie do produktu.

Odnosząc się do przepisów mieszczących się w pojęciu przepisów technicznych, czyli "zasad dotyczących usług" organ podkreślił, że dotyczy on działalności usługowej, stwierdzając jednocześnie, że zmiana miejsca urządzania gry, uregulowana w art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych może być rozpatrywana jako zmiana miejsca wykonywania "usługi", a skoro usługa w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie jest świadczona na odległość i nie jest świadczona drogą elektroniczną, nie podlega zatem jako usługa regulacjom wskazanej Dyrektywy.

Reasumując, organ celny wskazał, że podmioty, które posiadają zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, mają prawo nadal prowadzić tę działalność we wszystkich punktach objętych zezwoleniem, do czasu jego wygaśnięcia. Ustawa o grach hazardowych wprowadza jedynie zakaz zmiany lokalizacji punktów gier, którego to zakazu nie przewidywała

w swojej treści ustawa o grach i zakładach wzajemnych. Przepisy te, chociaż budzą zastrzeżenia sfery gospodarczej zajmującej się hazardem, to - powołując się na stanowisko organów unijnych - wartością nadrzędną w tym względzie pozostaje dbałość o prawidłowy rozwój społeczeństwa, walka z nałogami i uzależnieniami oraz ochrona konsumentów.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją Spółka A. złożyła na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto o przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach spraw Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o sygn. akt III SA/Gd 267/10 oraz III SA/Gd 268/10, w szczególności z dokumentu zawierającego pytanie prawne do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej na okoliczność zgodności przepisów ustawy o grach hazardowych z przepisami prawa wspólnotowego w zakresie tożsamym z normami prawnymi stanowiącymi podstawę postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie. Ponadto skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II SA/Po 549/10, w szczególności

z dokumentu zawierającego pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego na okoliczność istnienia zagadnienia prawnego wywołanego przedstawieniem Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, co do zgodności przepisów ustawy o grach hazardowych z przepisami Konstytucji w zakresie tożsamym z normami prawnymi stanowiącymi podstawę postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie.

Dodatkowo wniosła o zawieszenie toczącego się postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego wywołanego przedstawieniem Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytania prawnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawach o sygn. akt III SA/Gd 267/10 oraz

III SA/Gd 268/10, co do zgodności przepisów ustawy o grach hazardowych

z przepisami prawa wspólnotowego w zakresie tożsamym z normami prawnymi stanowiącymi również podstawę postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie oraz do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego wywołanego przedstawieniem Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II SA/Po 549/10, co do zgodności przepisów ustawy o grach hazardowych z przepisami Konstytucji

w zakresie tożsamym z normami prawnymi, stanowiącymi również podstawę postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie.

Kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych polegające na zastosowaniu tego przepisu, w sytuacji, gdy nie powinien on być stosowany, gdyż jako przepis techniczny pomimo obowiązku wynikającego z przepisów prawa nie został notyfikowany zgodnie z art. 1 pkt 11 w związku z art. 8 ust. 1 Dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych, a zatem konsekwentnie zgodnie z art. 9 ust. 1 Dyrektywy 98/34/WE nie mógł zostać on skutecznie uchwalony i być skutecznie stosowany;

2) § 2 pkt 3) i 5) rozporządzenia Rady Ministrów z 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039 ze zm.) w związku z art. 1 pkt 11 w związku

z art. 8 ust. 1 Dyrektywy 98/34/WE poprzez przyjęcie, że przepisy te nie mają zastosowania do będących przedmiotem sporu w niniejszej sprawie przepisów wprowadzających zakaz zmiany miejsca urządzania gier na automatach o niskich wygranych, poprzez przyjęcie, że art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych nie jest przepisem technicznym w rozumieniu powołanych norm, oraz poprzez przyjęcie, że art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych nie jest normą wyłączającą stosowanie zasady swobodnego przepływu towarów,

3) art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych

i wynikającą z niego zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu treści tego przepisu i nie uwzględnienie, że ustawa o grach hazardowych została uchwalona z naruszeniem proceduralnych zasad tworzenia prawa,

4) art. 121 § 1 w związku z art. 122 w związku z art. 124 w związku z art. 125 § 1 i 2 w związku z art. 139 § 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 8 ustawy o grach hazardowych w związku z art. 8 w związku z art. 11 w związku z art. 12 § 1,

w związku z art. 35 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku

z art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania, co w efekcie spowodowało, że sprawa była rozstrzygana po wejściu w życie ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych,

5) art. 140 § 1 i 2 w związku art. 121 § 1 i 2 w związku z art. 8 ustawy o grach hazardowych w związku z art. 8, art. 9 w związku z art. 36 ust. 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wyznaczenie nowego terminu na załatwienie sprawy na datę, w której złożony w sprawie wniosek strony z uwagi na wejście w życie przepisów ustawy o grach hazardowych mógł być wyłącznie oddalony, tj. poprzez wyznaczenie nowego terminu na załatwienie sprawy

w sposób rażąco godzący w zasadę zaufania do organów prowadzących postępowanie.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 6 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny

w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 507/11, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytania prawnego zadanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie III SA/Gd 261/10 oraz rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego zadanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie II SA/Po 549/10.

Wobec wydania orzeczeń zarówno przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie

P 4/11, jak i Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie C-213/11 postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny

podjął z urzędu postępowanie zawieszone postanowieniem Sądu

z dnia 6 czerwca 2011 r., a następnie zarządził wpisanie sprawy pod nową sygnaturę akt II SA/Sz 824/13.

W piśmie z dnia 31 października 2013 r. Dyrektor Izby Celnej zwrócił się do Sądu z wnioskiem o połączenie, stosownie do art. 111 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, spraw rozpoznawanych

w Sądzie w następstwie złożenia skarg przez Spółki A..

W dniu 29 listopada 2013 r. do Sądu wpłynęło pismo pełnomocnika strony skarżącej, w którym podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze. Dodatkowo zwrócił uwagę, że wytyczne sformułowane przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej

w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. odnośnie do regulacji zawartej w ustawie o grach hazardowych są jednoznaczne oraz konkretne. Treść zaskarżonego rozstrzygnięcia wyraźnie potwierdziła, że organ nie dokonał należytej weryfikacji między innymi

w zakresie czy automaty do gier o niskich wygranych mogą być przeprogramowane w celu wykorzystania ich w kasynach, jako automaty do gier i czy takie przeprogramowanie wpłynęłoby w sposób istotny na właściwość tych automatów.

W tych okolicznościach, zdaniem pełnomocnika skarżącej, zaskarżone rozstrzygnięcie winno zostać uchylone.

Na rozprawie, w dniu 18 grudnia 2013 r. Sąd, na podstawie art. 111 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił wniosek

o połączenie niniejszej sprawy ze sprawami wskazanymi w powołanym piśmie Dyrektora Izby Celnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi decyzja Dyrektora Izby Celnej, wydana na podstawie art. 8, art. 118, art. 129 ust. 1 i art. 135 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, utrzymująca

w mocy decyzję własną w przedmiocie odmowy zmiany lokalizacji punktów gier wskazanych w załączniku do decyzji Dyrektora Izby z dnia [...].

Zarzuty skargi dotyczą niezgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa europejskiego oraz prawa krajowego.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w kontekście zgłoszonych zarzutów stwierdzić należało, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych poprzez uznanie,

że wprowadzenie zakazu zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w zakresie miejsca urządzania takich gier nie narusza zasady ochrony interesów w toku oraz zasady zaufania do Państwa

i stanowionego przezeń prawa.

Zgodność art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych z art. 2 Konstytucji RP była przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. P 4/11 (publ. Dz. U. z 2013 r., poz. 1002; Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Zbiór Urzędowy 2013/6A/82),orzekł, że : "Art. 135 ust. 2 ustawy

z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, z 2010 r. Nr 127, poz. 857 oraz z 2011 r. Nr 106, poz. 622 i Nr 134, poz. 779) jest zgodny

z art. 2 Konstytucji ". W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził w szczególności, że prowadzący działalność hazardową przedsiębiorcy – składając, na zasadach określonych w ustawie o grach i zakładach wzajemnych, wnioski i uzyskując zezwolenia przed dniem podjęcia wspomnianej uchwały NSA z dnia 3 listopada 2009 r. o sygn. akt II GPS 2/09 (ONSAi WSA nr 1/2010, poz. 4) − nie mogli zakładać, że wydane na ich rzecz ostateczne decyzje będą mogły być zmieniane na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. To, że przedsiębiorcy − inwestując w tworzenie maksymalnej liczby punktów gier na automatach o niskich wygranych, bez weryfikacji długotrwałych perspektyw prowadzenia tej działalności w poszczególnych punktach (zamiast uzyskiwania zezwoleń na urządzanie gier tylko w punktach, co do których istniała pewność albo co najmniej wysokie prawdopodobieństwo funkcjonowania przez cały okres objęty zezwoleniem) – przyjęli taką strategię biznesową było kwestią ich wolnego wyboru, którego prawidłowości nie mogli być pewni. Z normy zawartej w art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego nie wynikało ich prawo podmiotowe. Wobec tego Trybunał Konstytucyjny uznał, że "ustawodawca nie naruszył zasady ochrony interesów w toku. Przeciwnie, właśnie w jej poszanowaniu, choć docelowo generalnie zakazał prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami, to jednak − na podstawie przepisów przejściowych − dopuścił tę działalność, o ile prowadzona jest ona na podstawie zezwolenia wydanego pod rządami ustawy dawnej, do czasu upływu jego ważności i w punktach w nim wymienionych. Ani ustawodawca, ani organy stosujące prawo nie ograniczają zatem praw przedsiębiorców prowadzących działalność hazardową, wynikających z zezwolenia na prowadzenie tej działalności. Sytuacja jest inna: to niektórzy z owych przedsiębiorców wnoszą o zmianę posiadanych zezwoleń – czyli o modyfikację ustalonych stosunków materialnoprawnych, w celu uzyskania możliwości prowadzenia działalności w innych punktach gier, tyle że na takie działanie ustawa hazardowa nie zezwala. Nie oznacza to jednak naruszenia praw nabytych ani zasady ochrony interesów w toku".

W przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie ma jednak kwestia oceny technicznego charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych, a w szczególności

jej art. 129, art. 135 i art. 138 ust. 1, stanowiących m.in. przedmiot pytania prejudycjalnego objętego wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej

z dnia 19 lipca 2012 r., wydanym w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11

i C-217/11 (dotychczas niepublikowany; polski tekst orzeczenia dostępny na stronie http://www.curia.eu.int), w kontekście obowiązku notyfikacji projektu tej ustawy Komisji Europejskiej.

W myśl stanowiska Trybunału Sprawiedliwości, przepis art. 1 pkt 11 Dyrektywy 98/34 należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju, jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie,

a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji Europejskiej, zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, a dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego.

Trybunał Sprawiedliwości nie zaliczył przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych do "przepisów technicznych" w rozumieniu art. 1 pkt 11 Dyrektywy 98/34, takich jak "specyfikacje techniczne" (w rozumieniu art. 1 pkt 3 Dyrektywy) oraz "zakazy" (określone w art. 1 pkt 11 dyrektywy). Stwierdził natomiast, że przepisy krajowe można uznać za "inne wymagania" w rozumieniu art. 1 pkt 4 Dyrektywy 98/34, jeżeli ustanawiają one "warunki" determinujące w sposób istotny skład, właściwości lub sprzedaż produktu. Zakazy wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami mogą bowiem, według Trybunału, bezpośrednio wpływać na obrót tymi automatami (pkt 35 - 36 wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r.).

W uzasadnieniu omawianego wyroku Trybunał podniósł konieczność przeprowadzenia ustaleń, czy takie zakazy, których przestrzeganie jest obowiązkowe de iure w odniesieniu do użytkowania automatów do gier o niskich wygranych, mogą wpływać w sposób istotny na ich właściwości lub sprzedaż, co powinno nastąpić przy uwzględnieniu między innymi okoliczności, że ograniczeniu liczby miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, towarzyszy zmniejszenie ogólnej liczby kasyn gry, jak również liczby automatów, jakie mogą w nich być użytkowane, a także ustaleń, czy automaty do gier o niskich wygranych mogą zostać zaprogramowane lub przeprogramowane w celu wykorzystywania ich

w kasynach, jako automaty do gier hazardowych, co pozwoliłoby na wyższe wygrane, a więc spowodowałoby większe ryzyko uzależnienia graczy (pkt 37 – 39 wyroku).

Stanowisko organu celnego, według którego ustawa o grach hazardowych nie zawiera przepisów technicznych, a zatem nie podlegała obowiązkowi notyfikacji Komisji Europejskiej, nie może być uznane za miarodajne w świetle wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., a w każdym razie jest przedwczesne.

Dyrektor Izby Celnej nie analizował kwestii technicznego charakteru zakwestionowanych przepisów ustawy o grach hazardowych pod kątem późniejszego, a miarodajnego w tym względzie stanowiska Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyrażonego w omawianym wyroku.

Wprawdzie w myśl analizowanego wyroku rozstrzygnięcie o charakterze określonego przepisu, pod kątem tego czy jest to przepis techniczny, czy też nie, należy do sądu krajowego, jednakże należy pamiętać o obowiązującej w prawie unijnym zasadzie autonomii proceduralnej państw członkowskich. Państwa członkowskie mają więc, co do zasady, swobodę w zakresie określania w prawie krajowym sposobu realizacji określonych obowiązków, bądź uprawnień wynikających z prawa unijnego. Stwierdzenie Trybunału Sprawiedliwości, że ustalenie technicznego charakteru przepisów ustawy hazardowej należy do sądu krajowego należy zatem odczytywać przez pryzmat specyfiki działania polskich sądów administracyjnych, sprawujących kontrolę działalności administracji publicznej

(art. 184 Konstytucji RP).

Zważywszy, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest "sprawa administracyjna", lecz zbadanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności, dlatego ustalenia w kwestiach, na które wskazał Trybunał, powinien

w pierwszej kolejności poczynić organ.

Uwzględniając powyższe i mając również na uwadze wyrażoną w art. 120 Ordynacji podatkowej zasadę legalizmu, stwierdzić należy, że w sytuacji, gdy wymieniony wyrok Trybunału Sprawiedliwości przesądza o sposobie wykładni prawa

unijnego, tym bardziej oczywista jest potrzeba rozważenia przez organ, a następnie przez sąd administracyjny, konsekwencji prawnych wynikających z tego wyroku Trybunału. A zatem pod tym kątem, niejako od początku, należy rozpoznać sprawę.

W ramach ponownego rozpatrzenia sprawy organ administracji, dokonując oceny charakteru prawnego kwestionowanych przepisów ustawy o grach hazardowych, w pierwszej kolejności odniesie się do powołanego wyżej wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, uwzględniając – jako wiążącą – dokonaną tam wykładnię pojęcia "przepisu technicznego". Niezależnie od powyższego, dla wszechstronnego zbadania sprawy organ nie powinien pominąć rozważenia kwestii, czy zakwestionowane przepisy ustawy o grach hazardowych mogłyby być zwolnione od wymogu podlegania przepisom Dyrektywy 98/34,

z powołaniem się na pkt 4 preambuły tej Dyrektywy. W szczególności rozważenia wymaga, czy ten punkt preambuły należy odczytywać jako normę ograniczającą stosowanie tej dyrektywy, bądź też jako zapewnienie ze strony prawodawcy,

że celem omawianej dyrektywy nie jest dokonanie wyłomu w obowiązujących

w prawie unijnym zasad, w tym traktatowej zasady zakazu ograniczeń w obrocie towarami ze wszystkimi konsekwencjami wynikającymi z wykładni tej zasady.

W tym stanie sprawy należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzec jak w pkt I wyroku.

Co do niewykonalności zaskarżonej decyzji (pkt II) orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy, natomiast o kosztach (pkt III) na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 oraz art. 209 tej samej ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).