Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 268/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 10 listopada 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2021 roku sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], II. umarza postępowanie administracyjne, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] października 2018 r., nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy W. (zwany dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") przyznał M. K. zasiłek rodzinny na dziecko – K. K. na okres od [...] listopada 2018 do [...] października 2019 r. w kwocie [...]zł miesięcznie oraz dodatki tj. dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego ([...] zł we wrześniu 2019 r.), dodatek z tytułu pokrycia wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła w wysokości [...] zł miesięcznie ( na okres od [...] listopada 2018 do [...] czerwca 2019 oraz od 1 września do [...] października 2019). Skarżąca otrzymała także zasiłek rodzinny na syna – S. K. w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od [...] listopada 2018 do [...] sierpnia 2019, a także dodatek do opłacenia kosztów dojazdu do szkoły – [...] zł miesięcznie przez okres od [...] listopada 2018 do [...] czerwca 2019 r. Skarżąca otrzymała także zasiłek na syna – A. K. w kwocie [...]zł miesięcznie na okres od [...] listopada 2018 do [...] października 2019 r. oraz dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego ([...] zł we wrześniu 2019 r.) a także dodatek z tytułu wychowywania w rodzinie wielodzietnej – [...] zł w okresie listopad 2018-sierpień 2019.

Pismem z [...] grudnia 2018 r. skarżąca powiadomiła Burmistrza, że jej mąż – B. K. zakończył pracę z dniem [...] listopada 2018 r., a syn K. rozpoczął pracę otrzymując [...] zł netto w listopadzie 2018 r.

W związku z powstałymi wątpliwościami co do wysokości dochodu ustalono, że K. K. zarobił w listopadzie 2018 r. kwotę [...]zł netto.

Pismem z [...] stycznia 2019 r. skarżąca powiadomiła Burmistrza o dochodach K. K. w grudniu 2018 r. ([...] zł) oraz w styczniu 2019 r. ([...] zł). Od dnia [...] stycznia 2019 r. K. K. podjął nową pracę z wynagrodzeniem brutto [...] zł.

W piśmie z [...] lutego 2019 r. Burmistrz zwrócił się z ostatecznym zapytaniem, ile zarobił K. K. w miesiącach listopad 2018 - styczeń 2019.

Pismem z [...] marca 2019 r. Burmistrz zawiadomił M. K. o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku ze zmianą sytuacji majątkowej jej rodziny.

Burmistrz wezwał Skarżącą do przedłożenia dokumentu potwierdzającego fakt, że jej mąż podjął pracę i otrzymuje wynagrodzenie. W stosunku do syna K. – np. świadectwo pracy wystawione po zakończeniu jej w kwietniu 2019 r.

Pismem z [...] czerwca 2019 r. Skarżąca powiadomiła Burmistrza, że jej syn K. zakończył pracę z dniem [...] kwietnia 2019 r.

Decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...] Burmistrz zmienił decyzję z dnia [...] października 2018 r. przez zmianę okresu przyznania świadczenia. Skarżąca wniosła od tej decyzji odwołanie.

Decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Burmistrz uchylił decyzję własną z dnia [...] października 2018 r. Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji z [...] sierpnia 2019 r.

Decyzją z [...] listopada 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "SKO w P.", "Kolegium" lub "organem II instancji") uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2019 r. i umorzyło postępowanie przed nim.

Pismem z [...] grudnia 2019 r. Burmistrz zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne w okresie [...]

Decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...] Burmistrz uznał za nienależnie pobrany zasiłek rodzinny wraz z dodatkami do niego wypłaconego Skarżącej w okresie [...] oraz zobowiązał ją do zwrotu kwoty [...]zł wraz z odsetkami [...] zł, co łącznie dało kwotę [...]zł. Skarżąca złożyła odwołanie od tej decyzji.

Decyzją z [...] maja 2020 r., nr [...] SKO w P. uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2019 r. i umorzyło postępowanie przed nim w całości.

Decyzją z [...] czerwca 2020 r., nr [...] Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2019 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Burmistrza. W uzasadnieniu decyzji SKO w P. przeprowadziło obliczenia kwot i doszło do przekonania, że powstają wątpliwości, co do dochodu utraconego. W innych aktach sprawy (dot. specjalnego zasiłku opiekuńczego) mowa jest o kwocie [...]zł dochodu utraconego występującego po stronie B. K.. Organ II instancji polecił sprawdzenie tej okoliczności.

Pismem z [...] lipca 2020 r. Burmistrz powiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego. Natomiast pismem [...] lipca 2020 r. Burmistrz powiadomił Skarżącą o przystąpieniu do prowadzenia postępowania w związku z decyzją SKO w P. z dnia [...] czerwca 2020 r.

Decyzją z [...] sierpnia 2020 r., nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy W. uznał za nienależnie pobrany zasiłek rodzinny wraz z dodatkami wypłacony skarżącej w okresie od [...] czerwca 2019 r. do [...] lipca 2019 r. i zobowiązał ją do zwrotu [...] zł wraz z odsetkami w wysokości [...] zł, co daje łącznie kwotę [...]zł do zapłaty. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji dokonał jasnych obliczeń i wykazał, że uzyskanie dochodu przez K. i B. K., a także utracone dochody doprowadziły do konieczności uznania, że w okresie [...]wiadczenie rodzinne nie przysługiwało, a pobrane świadczenie należy uznać za nienależnie pobrane.

W terminowo wniesionym odwołaniu Skarżąca zakwestionowała decyzję organu I instancji i wniosła o jej uchylenie, a także o umorzenie postępowania. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 10, art. 12, art. 14a, art. 75, art. 76, art. 76a, art. 77 k.p.a. oraz art. 2, art. 3, art. 22 ust. 23c oraz art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zmianami, zwanej dalej u.ś.r.). Skarżąca podkreśliła w szczególności zarzut naruszenia art. 30 ust. 1, 2, 2b i 8 oraz art. 3 pkt 1a u.ś.r., a także art. 21 pkt 17 w związku z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1426 ze zmianami, zwanej dalej u.p.d.o.f.).

Decyzją z [...] stycznia 2021 r., nr [...] SKO w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podobnie jak Burmistrz przedstawił wyliczenia i wskazał, że doszło do przekroczenia kryterium dochodowego, w związku z czym należało uznać pobrane świadczenie we wskazanym okresie jako nienależne.

Podsumowując swoje rozważania organ II instancji wskazał, iż zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. za świadczenie nienależnie pobrane uważa się świadczenie rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie , zawieszenie, prawa do świadczeń rodzinnych albo zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. W ocenie organu odwoławczego wobec podjęcia zatrudnienia przez B. K. sytuacja dochodowa rodziny uległa polepszeniu, w związku z czym M. K. od czerwca 2019 r. nie przysługiwały świadczenia rodzinne.

Na powyższą decyzję reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika M. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżając ją w całości.

W skardze podniesiono zarzuty rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, a w szczególności:

1) pominięcie przez Kolegium okoliczności naruszenia przez Burmistrza podstawowych zasad postępowania tj. przepisów art. 6-9 k.p.a. polegających na postępowaniu niezgodnym z prawem, niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, nieudzieleniu skarżącej informacji o aktualnej sytuacji wynikającej ze zgłoszonej zmiany sytuacji finansowej, bezpodstawnym uznaniu, iż miała świadomość, że wnioskowane świadczenia jej nie przysługują, mimo iż organ nie udzielił jej w tej sprawie informacji i nie zmienił dotychczasowej decyzji nagłego odstąpienia przez organ od dotychczasowej praktyki, budzącego – wbrew interesowi publicznemu – nieufności wobec organu;

2) pominięcie przez organ II instancji okoliczności rażącego naruszenia przez Burmistrza przepisów k.p.a. polegającego na braku informowania skarżącej o stanie sprawy, o braku szczegółowego wyliczenia przez organ dochodu rodziny z uzasadnieniem w zakresie kwalifikacji poszczególnych kwot, które to zarzuty zostały opisane przez Skarżącą w jej odwołaniach;

3) pominięcie przez organ II instancji naruszenia przez Burmistrza przepisów art. 12 i art. 35 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niezachowanie ustawowych terminów załatwiania spraw i przewlekłe prowadzenie postępowania zarówno dotyczącego przedmiotowego świadczenia, jak i postępowania w sprawie uznania zasiłku za nienależnie pobrany;

4) rażące naruszenie przez organy obydwu instancji przepisów art. 32 k.p.a. oraz art. 40 § 1 i 2 k.p.a. – polegające na całkowitym pominięciu okoliczności, iż Skarżąca ustanowiła pełnomocnika i zgodnie z udzielonym pełnomocnictwem ogólnym w tych sprawach, wszelka korespondencja dotycząca postępowań w sprawie rzekomo nienależnie pobranych przez nią świadczeń powinna być doręczana wyłącznie pełnomocnikowi;

5) postępowanie w obydwu instancjach jest dotknięte sankcją nieważności, ponieważ strona została pozbawiona możliwości działania przez pełnomocnika, który w ogóle nie został zawiadomiony o wszczęciu przedmiotowego postępowania przez Burmistrza, ani przez Kolegium, mimo iż obydwa organy dysponowały udzielonym pełnomocnictwem – i pełnomocnik nie mógł odnieść się do zgromadzonego materiału dowodowego.

Ponadto podniesiono zarzuty rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 30 ust. 1, 2, 2b i 8, art. 3 pkt 1a i 1c oraz art. 5 i 6 u.ś.r., a także przepisów art. 13 pkt 5, art. 21 pkt 17 w związku z art. 22 ust. 1 u.p.d.o.f. poprzez:

1) błędne zastosowanie art. 30 ust. 1 i 2, art. 3, art. 5, art. 6 u.ś.r. polegające na uznaniu, że Skarżąca pobrała nienależnie zasiłek rodzinny w łącznej kwocie [...]zł, mimo że zgłaszała ona organowi wszelkie zmiany w sytuacji materialnej rodziny wnosząc o udzielenie informacji o ewentualnym dokonaniu zmian w naliczeniu zasiłków i nie uzyskała odpowiedzi oraz nie została pouczona o braku prawa do ich pobierania;

2) błędne ustalenie wysokości dochodu rodziny w spornym okresie, w tym również przyjęcie, że łączny dochód w okresie przyznanego zasiłku wynosił [...] zł, przyjęcie nadmiernych dochodów, z uwzględnieniem incydentalnych np. bonów żywnościowych przy pracy w nadgodzinach itp. zamiast średniej miesięcznej dochodów, a nade wszystko brak uzasadnienia i nieprzedstawienie sposobu wyliczenia wysokości ustalonej należności;

3) naruszenie art. 13 pkt 5, art. 21 pkt 17 w związku z art. 22 ust. 1 u.p.d.o.f. polegające na błędnym ustaleniu dochodu rodziny, poprzez nieuwzględnienie kosztów uzyskania przychodu B. K. w związku z otrzymywaniem diety z tytułu pełnienia obowiązków społecznych i obywatelskich;

4) pominięcie przez obydwa organy i niewykonanie wskazań SKO w P. zawartych w poprzednio uchylonej decyzji, a zobowiązujących organ I instancji do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w tym między innymi do prawidłowego ustalenia całkowitego dochodu rodziny, a także całkowite pominięcie analogicznych orzeczeń Kolegium w sprawie państwa Kwiatkowskich za lata poprzednie i interpretacji przesłanek stosowania przepisu art. 30 ust. 1 i 2 u.ś.r. wynikających z orzecznictwa sądów administracyjnych.

Stawiając powyższe zarzuty autor skargi wniósł o uchylenie decyzji SKO w P., uchylenie decyzji Burmistrza, umorzenie postępowania w I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji podniósł, że Skarżąca od lat bierze udział w analogicznych postępowaniach i miała wiedzę o tym, że zmiany sytuacji majątkowej jej rodziny mają przełożenie na prawo do otrzymywania przyznanego świadczenia. Skarżąca była informowana o konieczności wykazywania zmian. Kolegium uznało, że wykazano, jakie kwoty wzięto pod uwagę przy obliczaniu kwoty nienależnie pobranej. Pozostałe zarzuty uznano za niezasadne. Skoro Skarżąca sama występowała w sprawie kierując pisma do organów, odpowiedzi były przesyłane do niej. Czas prowadzenia postępowania nie ma wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie okazały się zasadne wszystkie podniesione w niej zarzuty.

Na wstępie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] listopada 2021 r.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają granic analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem skargi jest ocena zgodności z prawem decyzji SKO w P. utrzymującej w mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. w przedmiocie stwierdzenia nienależnego pobrania świadczenia rodzinnego oraz zobowiązania skarżącej do jego zwrotu.

W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej Sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza zapadły z naruszeniem przepisów prawa materialnego – art. 30 ust. 2 pkt 1 polegającym na dokonaniu niewłaściwej wykładni, a następnie zastosowania tegoż przepisu, które to naruszenie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Uzasadniając powyższe stanowisko wskazać należy, iż zgodnie z art. 30 ust. 1 u.ś.r. osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu.

W ust. 2 tego samego artykułu ustawodawca, poprzez enumeratywne wyliczenie, określił przesłanki uznania świadczenia za nienależnie pobrane wskazując między innymi w art. 30 ust. 2 pkt 1, że za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania.

Odwołanie się wyłącznie do tego przepisu uzasadnione jest faktem, iż jak wynika z decyzji organów obu instancji stanowił on podstawę orzekania w kontrolowanej sprawie

Z treści powyższego przepisu wynika – co przeoczyły organy obu instancji, że na definicję świadczeń "nienależnie pobranych" w myśl art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. składa się nie tylko element obiektywny w postaci rzeczywistego skorzystania z określonej formy wsparcia finansowego, mimo braku podstaw ustawowych do takiego działania, ale także element subiektywny, czyli stan świadomości (woli) osoby pobierającej takie świadczenie rodzinne, że uprawnienie do pobierania świadczenia ustało. Przepis art. 30 ust. 2 pkt 1 in fine u.ś.r. jako warunek uznania świadczeń za nienależnie pobrane wymienia bowiem pouczenie osoby pobierającej o braku prawa do ich pobierania, co wyraźnie wskazuje na powiązanie nienależnego pobrania świadczenia pomimo zaistnienia nowych okoliczność faktycznych skutkujących utratą prawa do jego pobierania ze stanem świadomości osoby je pobierającej, a nie tylko z obiektywnym faktem zmiany stanu faktycznego w zakresie okoliczności warunkujących prawo do świadczeń, w tym dochodu rodziny i poszczególnych jej członków.

Co za tym idzie pouczenie, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. to tylko takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że - zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego - można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia.

Jak trafnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a który to pogląd w całości podziela i przyjmuje za własny sąd orzekający w niniejszej sprawie dla oceny, czy w danym przypadku został spełniony warunek pouczenia, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., konieczne jest uwzględnienie celu tej regulacji prawnej. Otóż wprowadzając powyższy warunek ustawodawca zmierzał do tego, aby obowiązek zwrotu świadczenia nienależnie pobranego ciążył wyłącznie na osobach, które pobierały dane świadczenie w sposób w pełni świadomy w tym znaczeniu, że zdawały sobie sprawę, iż świadczenie im nie przysługuje. W konsekwencji, pouczenie, o którym mowa w ww. przepisie ustawy o świadczeniach rodzinnych, to tylko takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że - zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego - można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia rodzinnego (por. wyrok NSA z [...] września 2019 r., sygn. II OSK [...]).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy zauważyć należy, iż bezsporną jest w niej okoliczność, że skarżąca uzyskała świadczenia rodzinne, które pobierała na swoich synów.

Prawo do świadczeń rodzinnych zostało ustalone decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2018 r. Bezsporny jest także fakt, że sytuacja dochodowa rodziny skarżącej była nie tylko wysoce skomplikowana, ze względu na liczebność tejże rodziny i uzyskiwanie różnorodnych przychodów przez większość jej członków, ale także ulegała zmianom zarówno w okresie poprzedzającym przyznanie świadczenia, jak i w samym okresie zasiłkowym w związku z podjęciem pracy przez jej syna – K. K., a także w związku z utratą i podejmowaniem pracy jej męża – B. K..

Nie ulega zaś wątpliwości, że zmiany w sytuacji dochodowej mają istotny wpływ na prawo do uzyskania świadczenia rodzinnego, gdyż te zmiany determinują zdolność do jego pobierania w związku z kryterium dochodowym, o którym mowa w art. 5 ust. 1 u.ś.r.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż decyzją ostateczną z [...] października 2018 r., nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy W. przyznał M. K. zasiłki rodzinne na dzieci (trzech jej synów) na okres od [...] listopada 2018 do [...] października 2019 r. oraz dodatki do tych zasiłków.

Decyzja ta zawierała informację dotyczącą wystąpienia zmian w trakcie jej obowiązywania (k. 74 akt administracyjnych I instancji). Burmistrz zawarł informację, że w przypadku takich zmian jak zmiana liczby członków rodziny, zmiana sytuacji dochodowej – uzyskanie dochodu, M. K. ma obowiązek niezwłocznie powiadomić o tym fakcie organ przyznający świadczenie. Nadto organ wskazał przypadki uznawane za uzyskanie dochodu

W decyzji prawidłowo zatem wskazano skarżącej, iż istnieje obowiązek współdziałania pomiędzy organem udzielającym świadczeń rodzinnych a ich beneficjentem. Współpraca polega między innymi na obowiązku informowania organu o każdej zmianie w sytuacji rodzinnej, czy też dochodowej, gdyż, jak wskazano, determinuje ona możliwość pobierania rzeczonego świadczenia.

Jak wynika z akta sprawy, co zostało szczegółowo opisane w części wstępnej niniejszego uzasadnienie skarżąca skrupulatnie wywiązywała się z powyższego obowiązku informowania organu I instancji o wszystkich zmianach, jakie zachodziły w sytuacji dochodowej jej rodziny. W szczególności skarżąca powiadomiła Burmistrza o podjęciu pracy i uzyskaniu dochodu przez jednego z jej synów, a także o tym, iż jej mąż z dniem [...] kwietnia 2019 r. podjął zatrudnienie, a w maju 2019 r. mąż otrzymał swoje pierwsze wynagrodzenie.

Pomimo tego skarżąca ani razu nie otrzymała informacji, że zmiany, o których powiadomiła Burmistrza spowodowały przekroczenie kryterium dochodowego, co mogłoby skutkować wstrzymaniem wypłacania świadczenia (art. 28 ust. 3 u.ś.r.). Podkreślenia wymaga, iż dopiero po ponad roku tj. pismem z [...] lipca 2020 r. Burmistrz zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia w analizowanym okresie.

Powyższe jest o tyle istotne, iż organ I instancji miał wszystkie narzędzia niezbędne do przeprowadzenia stosownych obliczeń, czy skarżąca nadal spełnia kryterium dochodowe uprawniające do przyznania świadczenia.

Co za tym idzie uznać należy, iż pobierając, a następnie rozdysponowując środki z przedmiotowego świadczenia skarżąca działała w zaufaniu do organów władzy publicznej i miała uzasadnione podstawy wierzyć, że skoro powiadomiła Burmistrza o zmianach, a ten nie podjął żadnej interwencji zmierzającej do pozbawienia ją świadczenia, to dalsze pobieranie przyznanych zasiłków nie znamionuje nienależnie pobranego świadczenia.

Nie bez znaczenia pozostaje przy tym, iż skoro zmiany sytuacji dochodowej rodziny skarżącej były na tyle skomplikowane, iż przysparzały trudności odpowiednim ustaleniu stanu faktycznego, a przede wszystkim w subsumcji do tak ustalonego stanu faktycznego normy prawnej definiującej utratę i uzyskanie dochodu wyspecjalizowanemu organowi, to tym bardziej nie sposób przypisać jakiegokolwiek zawinienia, czy też złej woli skarżącej, która lojalnie informowała organy o zmianach zachodzących w dochodach członków jej rodziny.

Inaczej rzecz ujmując stwierdzić należy, iż skarżąca prawidłowo wywiązała się z nałożonego na nią obowiązku informacyjnego o istnieniu, którego została pouczona w decyzji przyznającej świadczenie, lecz następnie nie była już pouczana o skutkach zgłaszanych zmian w sytuacji dochodowej rodziny, co z jednej strony oznacza, że nie został w stosunku do nie spełniony wynikający wprost z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. warunek pouczenia o braku prawa do ich pobierania rozumiany jako pouczenie o możliwych skutkach zgłaszanych organowi zmian w sytuacji dochodowej rodziny, jak i przede wszystkim warunek uznania świadczenia za nienależnie pobrane (a nie za nienależnie wypłacone), jakim w świetle prawidłowej wykładni tego przepisu jest stan świadomości (woli) osoby pobierającej takie świadczenie rodzinne, że uprawnienie do pobierania świadczenia ustało.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż tak w zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej, przy dokonywaniu wykładni art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., w oparciu o który uznano świadczenie za nienależnie pobrane zupełnie pominięto ten wynikający z właściwej wykładni tego przepisu wymóg dotyczący stanu świadomości (woli) osoby pobierającej świadczenie, co skutkowało wadliwym zastosowaniem tego przepisu.

Powyższe uchybienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. samodzielnie uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

O umorzeniu postępowania administracyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. oceniając, że zachodzą wskazane w art. 105 § 1 k.p.a. przesłanki dla umorzenia tego postępowania.

Niezależnie bowiem od uchybień procesowych jakich dopuściły się organy administracji, a które zostaną omówione w dalszej części niniejszego uzasadnienia, a dotyczących prawidłowości ustalenia dochodu rodziny skarżącej, w związku ze zgłaszanymi przez nią zmianami, zebrany materiał dowodowy w sposób jednoznaczny wykazuje, iż M. K. nie sposób przypisać świadomego pobierania nienależnych świadczeń rodzinnych, pomimo pouczenia jej o okolicznościach skutkujących utratą prawa do tych świadczeń.

Co za tym w świetle zgromadzonego i w tym zakresie kompletnego materiału dowodowego nie może budzić wątpliwości, iż działanie skarżącej nie wyczerpało przesłanek dla uznania go za pobieranie nienależnego świadczenia z powodu oczywistego braku wypełnienia przesłanki wynikającej z art. 30 ust. 2 pkt 1 in fine u.ś.r. i już tylko z tego powodu (i niezależnie od oceny prawidłowości wyliczeń dotyczących zmian w dochodzie na osobę w rodzinie skarżącej i ewentualnego przekroczenia w związku z tym kryterium dochodowego), brak jest podstaw do orzekania o zwrocie świadczeń rodzinnych wypłaconych skarżącej na synów za okres od [...] czerwca 2019 r. do [...] lipca 2019 r. Bezprzedmiotowe jest zatem dalsze prowadzenie przez organy administracji postępowania w tej sprawie.

Niezależnie od powyższego i niejako na marginesie powyższych rozważań o charakterze zasadniczym Sąd zauważa, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie mogłyby się ostać w obrocie prawnym jako wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, to jest art. 7 art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogłoby mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, także w przypadku przyjęcia odmiennej niż zaprezentowana w niniejszym wyroku wykładni art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r..

Uchybienia procesowe organów dotyczą bowiem poczynienia i uzasadnienia przez nie ustaleń faktycznych dotyczących wpływu licznych i różnorodnych zmian w sytuacji dochodowej rodziny skarżącej (utraty i uzyskiwania dochodu przez poszczególnych jej członków) na spełnienie kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymywania specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Z uzasadnienia tak zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji nie wynika bowiem w jaki sposób organy ustaliły ostatecznie wielkość dochodu utraconego przez B. K. na kwotę [...]zł, w sytuacji, gdy w tych samych uzasadnieniach pojawiają się jako wielkość dochodu utraconego tego członka rodziny skarżącej kwoty odpowiednio [...] zł i [...] zł jako średnie miesięczne dochody utracone z tytułu zatrudnienia w A. Sp. z o.o. Sp. Komandytowa oraz w przedsiębiorstwie M. .

Z uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wynika także by orzekające w sprawie organy czyniły ustalenia co do czasu trwania zatrudnienia K. K. oraz B. K. i uzyskiwania dochodów uznanych za dochody uzyskane w całym okresie zasiłkowym objętym zaskarżoną decyzją. Okoliczność ta ma zaś niewątpliwie istotne znaczenie faktyczne la rozstrzygnięcia sprawy w świetle art. 5 ust. 4b u.ś.r. wprost stanowiącego, że w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, ale tylko i wyłącznie jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych.

Powyższe uchybienie jest szczególnie wyraźnie widoczne w realiach kontrolowanej sprawy, gdzie organ odwoławczy wprost wskazuje, iż to właśnie podjęcie zatrudnienia przez B. K. skutkowało zmianą sytuacji dochodowej rodziny (jej polepszeniem), a jednocześnie nie czyni jakichkolwiek ustaleń, a przynajmniej nie daje im wyrazu w decyzji, co do tego czy dochód z tytułu tego nowego, acz kolejnego zatrudnienia męża skarżącej był w dalszym ciągu uzyskiwany w miesiącach objętych rozstrzygnięciem w kontrolowanej sprawie.

W decyzjach nie wskazano także jakiego konkretnie rodzaju świadczenia nieopodatkowane uzyskiwane przez synów skarżącej były uwzględniane przy ustaleniu wysokości dochodu na osobę w rodzinie, co potencjalnie może być o tyle istotne, że zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. c tiret 28 u.ś.r. do dochodu w rozumieniu tej ustawy zalicza się pomoc materialną o charakterze socjalnym określoną w art. 90c ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2019 r. poz. 1481, 1818 i 2197) oraz świadczenia, o których mowa w art. 86 ust. 1 pkt 1-3 i 5 oraz art. 212 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Z regulacji tej a contrario wynika, iż do dochodu nie będą zaliczały się świadczenia wypłacane uczniom na podstawie art. 90c ust. 3 ustawy o systemie oświaty świadczenia pomocy materialnej o charakterze motywacyjnym. Co za tym idzie kompletne ustalenie stanu faktycznego w tego rodzaju sprawach musi obejmować nie tylko ustalenie faktu pobierania przez członka rodziny nieopodatkowanych świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, ale i rodzaju pobieranych świadczeń, skoro nie wszystkie z nich zaliczają się do dochodu w rozumieniu u.ś.r.

Tak w uzasadnieniu decyzji organu I, jak i II instancji nie zostało także w sposób zrozumiały wyjaśnione w jaki sposób organy ustaliły wielkość przysługujących skarżącej w kontrolowanym okresie zasiłków rodzinnych na synów i dodatków do tych zasiłków. W szczególności w uzasadnieniu decyzji organu I instancji zostały w tym zakresie wskazane kwoty poszczególnych zasiłków i dodatków do nich przemnożone przez różnego rodzaju ułamki, jednakże organy nie wyjaśniły powodów przyjęcia określonych mnożników, co uniemożliwia sądowi dokonanie kontroli prawidłowości poczynionych obliczeń jak i stanowi naruszenie zasady przekonywania wynikającej z art. 11 K.p.a. Przykładowo jedynie wskazać w tym miejscu można, iż z żadnego fragmentu tak zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ja poprzedzającej nie wynika dlaczego ustalając sumę przysługujących rodzinie w badanym okresie zasiłków odnośnie dodatku z tytułu podjęcia przez dziecko nauki poza miejscem zamieszkania przysługującego na K. K. przyjęto mnożnik [...], zaś odnośnie tego samego dodatku przysługującego na S. K. [...] (k. 227 akt organu I instancji).

Poczynienie kompletnych ustaleń faktycznych w zakresie wysokości przysługujących w kontrolowanym okresie zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami i dokonanie prawidłowych i przekonująco wyjaśnionych obliczeń potencjalnie mogłoby zaś mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w świetle art. 5 ust. 3a u.ś.r. regulującego zagadnienie przekroczenia kwoty uprawniającej daną rodzinę do zasiłku rodzinnego, w sytuacji gdy przekroczenie to jest niższe niż łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługująca danej rodzinie.

W ocenie Sądu nie zasługiwały natomiast na uwzględnienie pozostałe podniesione w skardze zarzuty.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 12 oraz art. 35 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niezachowanie ustawowych terminów załatwiania spraw i przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd zwraca uwagę, że przepisy k.p.a. oraz p.p.s.a. przewidują odmienny tryb sankcjonowania przewlekłości postępowania poprzez wniesienie odpowiednio ponaglenia, a następnie skargi na bezczynność/przewlekłe postępowanie. Tylko te środki służą zwalczeniu bezczynności//przewlekłego prowadzenia postępowania (zob. uchwała w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt I OPS 5/19, a także postanowienie w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 2 września 2020 r., sygn. akt II OSK 3732/18, dostępne w CBOSA). Kwestionowanie trybu prowadzenia postępowania w odniesieniu do przepisów prawa procesowego jest domeną innego postępowania. Sąd w niniejszej sprawie nie może odnieść się do kwestii prowadzenia postępowania w perspektywie czasu, gdyż sprawa sądowoadministracyjna została wywołana skargą na rozstrzygnięcie merytoryczne Kolegium oraz Burmistrza, które ostatecznie miały przesądzić o obowiązku Skarżącej.

Sąd nie zgodził się także z zarzutem rażącego naruszeniem przepisów art. 32 oraz art. 40 § 1 i 2 k.p.a. polegające na całkowitym pominięciu okoliczności, iż skarżąca ustanowiła pełnomocnika i zgodnie z udzielonym pełnomocnictwem ogólnym w tych sprawach, wszelka korespondencja dotycząca postępowań powinna być doręczana wyłącznie pełnomocnikowi. Sąd zgadza się z twierdzeniem skarżącej, że ustanowienie pełnomocnika oznacza obowiązek kierowanie korespondencji do niego. Sąd zauważa, że ustanowienie pełnomocnika oznacza konieczność ponoszenia wszelkich skutków, jakie z tego faktu wynikają. To stanowisko jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie. Z momentem ustanowienia pełnomocnika staje się on podmiotem wszystkich praw i obowiązków procesowych strony pozostających w zakresie pełnomocnictwa. Czynności pełnomocnika wywołują skutki dla mocodawcy (zob. np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 596/16, dostępny w CBOSA). Organy miały zatem obowiązek kierować wszelką korespondencję, w tym przede wszystkim wydawane decyzje do pełnomocnika Skarżącej. Jednakże, jeżeli naruszenie przepisu art. 40 § 1 i 2 k.p.a. nie nastąpiło ze szkodą dla strony postępowania, choćby w ten sposób, że nie mogła brać czynnego udziału w postępowaniu, to naruszenie tego przepisu nie skutkuje eliminacją decyzji z obrotu prawnego wyłącznie z tego powodu (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 432/21, dostępny w CBOSA). Skarżąca istotnie brała udział w postępowaniu. Wiedziała o wszelkich czynnościach dokonywanych przez organy administracji publicznej. Naruszenie ze strony tych organów, co jest bezsporne, nie może skutkować uchyleniem decyzji, a tym bardziej nie może być uznane za naruszenie rażące. Dlatego też nie można także podzielić zarzutu o wystąpieniu przesłanki nieważności postępowania z art. 156 § 1 k.p.a.

Nie okazał się także zasadny zarzut naruszenia art. 184 k.p.a. polegający na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, której oznaczenie numeryczne jest identyczne jak innej decyzji tegoż organu, wydanej w innej sprawie, podczas gdy każda sprawa musi być załatwiona odrębną decyzją administracyjną jest nieuzasadniony. Zauważyć bowiem należy, iż art. 184 k.p.a. dotyczy udziału prokuratora w postępowaniu administracyjnym. Co za tym idzie przepis ten nie znajduje w ogóle zastosowania w niniejszej sprawie. Odnosząc się jednak do zarzutu, co do tożsamości numerycznej decyzji, Sąd stwierdza, że mimo istotnego utrudnienia w identyfikacji/odróżnienia dwóch decyzji wydanych tego samego dnia, o tej samej sygnaturze, zarzut ten nie może stanowić samodzielnej podstawy do uchylenia obu decyzji. W przepisie art. 107 § 1 pkt 1-9 k.p.a. nie ma mowy o obowiązku zawarcia numeru sprawy, czy też jej sygnatury. Stosowanie numeru sprawy jest istotnym ułatwieniem, jednakże warto wskazać, że w ramach jednej sprawy może być wydawanych kilka decyzji tak jak w niniejszej sprawie. Należy zauważyć, że obie decyzje organu I instancji z tego samego dnia były wydawane w związku z decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., a więc dotyczą tej samej materii – zwrotu świadczeń za różne okresy. Zarówno data, jak i sygnatura akt stanowią elementy ułatwiające w identyfikacji decyzji, jednakże służy także temu oznaczenie przedmiotu sprawy, który w analizowanym przypadku różni się okresami, za jakie wydano rzeczone decyzje administracyjne. Sąd zgadza się z tym, że jest to utrudnienie, jednakże sam ten zarzut nie mógł być przesłanką uchylenia decyzji.

Odnosząc się do zarzutu błędnego ustalenia wysokości dochodu rodziny Sąd stwierdza, iż organy administracji publicznej miały obowiązek wziąć pod uwagę diety męża skarżącej z uwagi na sprawowanie przez niego funkcji radnego gminy. W świetle art. 3 pkt 1 lit. c triet 16 u.ś.r., kwoty diet otrzymywanych przez radnego stanowią przysporzenie majątkowe, które należy traktować jako dochód nieopodatkowany, który powinien być w rozumieniu przepisów tej ustawy uwzględniony w całości w dochodzie rodziny przy ustalaniu prawa do tych świadczeń (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt II SA/Po 472/17, dostępny w CBOSA). Brak jest jednocześnie jakiegokolwiek przepisu, który upoważniałby organy do pomniejszana uwzględnianych w dochodzie poszczególnych członków rodziny diet nieopodatkowanych podatkiem dochodowym od osób fizycznych, otrzymywanych przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich, o koszty uzyskania tego rodzaju dochodów, w tym jak postuluje strona skarżąca, o koszty dojazdów na posiedzenia organu kolegialnego, którego członkiem jest mąż skarżącej.

Podsumowując stwierdzić należy, iż Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. i art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I. sentencji wyroku). Zbędność dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego skutkowała, z kolei umorzeniem przez Sąd postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., jako bezprzedmiotowego (pkt II. sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Sąd zasądził kwotę [...]zł, co stanowiło wynagrodzenie radcy prawnego (pkt III. sentencji wyroku).