Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 754/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 10 czerwca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Szymon Widłak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2021 roku sprawy ze skargi Spółki A. w G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (dalej Dyrektor ARiMR) decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256, zwanej dalej k.p.a.), w związku z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2019 r. poz. 1505), po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa Rolnego "Nadodrze" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej jako strona, skarżąca lub spółka) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z siedzibą w M. z dnia [...] maja 2020 r. Nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, znak sprawy [...] toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny.

W dniu [...] maja 2019 r. pełnomocnik spółki za pomocą platformy aplikacyjnej eWniosek Plus złożył wniosek o przyznanie płatności na 2019 rok . Do wniosku dołączono: oświadczenie o zwierzętach zadeklarowanych do płatności – płatność do bydła i krów, oświadczenie o powierzchni obszarów proekologicznych oraz załączniki graficzne. We wniosku wskazano działkę ewidencyjną o numerze [...] położone w województwie dolnośląskim, powiecie górowskim, gminie N., obrębie G.; działki ewidencyjne [...] leżące w województwie dolnośląskim, powiecie górowskim, gminie N., obrębie G., działki ewidencyjne o numerach [...] położone w województwie dolnośląskim, powiecie górowskim, gminie N., obrębie G., działki ewidencyjne o numerach [...] położone w województwie dolnośląskim, powiecie górowskim, gminie N., obrębie S.; działkę ewidencyjną o numerze [...] leżącą w województwie dolnośląskim, powiecie górowskim, gminie N., obrębie W.; działki ewidencyjne o numerach [...] położone w województwie dolnośląskim, powiecie górowskim, gminie N., obręb Z..; działki ewidencyjne nr [...] położone w województwie dolnośląskim, powiecie górowskim, gminie N., obrębie Ż..

W dniu [...] maja 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. z siedzibą w [...] decyzją nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w której to:

1. odmówił przyznania spółce płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno – 2019,

2. przyznał spółce:

a. jednolitą płatność obszarową – 2019 w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

b. płatność na zazielenienie – 2019 w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

c. płatność redystrybucyjną – 2019 w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

d. płatność do powierzchni upraw buraków cukrowych – 2019 w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

e. płatność do bydła – 2019 w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

f. płatność do krów – 2019 w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

3. przyznał spółce [...] zł z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że spółka we wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej zadeklarowała również działki rolne położone na działkach ewidencyjnych, które wchodzą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (ZWRSP) o numerach szczegółowo wskazanych w powołanej decyzji, o powierzchni [...] ha. Organ ustalił, że według stanu na [...] maja 2019 r. ww. działki nie są dzierżawione przez spółkę. Do wniosku o przyznanie płatności, pomimo wezwania przez organ, spółka nie złożyła oświadczenia o posiadaniu tytułu prawnego do ww. działek ewidencyjnych. Wobec tego organ zdecydował o odmowie przyznania płatności do ww. działek bez nakładania sankcji. Zatem powierzchnia deklarowanych działek rolnych kwalifikowanych do jednolitej płatności obszarowej wynosiła [...] ha. Natomiast powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania wynosiła [...] ha.

Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania wynosi 0,07%. Zgodnie z art. 18 ust. 6 akapit pierwszy rozporządzenia (UE) nr 640/20141 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasad wzajemnej zgodności, w przypadku różnicy między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynoszącej nie więcej niż 3% lub 2 ha, płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej. Mając na uwadze powyżej przytoczone przepisy powierzchnia zakwalifikowana do przyznania jednolitej płatności obszarowej wynosi 160,15 ha.

W zakresie płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatność za zazielenienie) organ wskazał, że zgodnie z art. 23 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. jeżeli obszar zgłoszony do jednolitej płatności obszarowej przekracza obszar zatwierdzony do obliczania płatności za zielenienie, stosuje się obszar zatwierdzony. Obszar zatwierdzony do jednolitej płatności obszarowej wynosi [...] ha, a tym samym organ do wyliczenia obszaru dla płatności za zielenienie również przyjął powierzchnię [...] ha.

Odnosząc się do płatności związanej do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno organ wyjaśnił, że powierzchnia zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2019 do ww. płatności wynosiła [...] ha. Działki rolne zadeklarowane do tej płatności położone są na działkach ewidencyjnych, które wchodzą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa o powierzchni [...] ha. Jak już wyżej wskazano, spółka nie przedstawiła oświadczenia, ze działki te są jej własnością lub przedmiotem dzierżawy, a tym samym płatności na zdeklarowanych działkach została odmówiona bez nakładania sankcji.

W zakresie płatności związanej do powierzchni upraw buraków cukrowych organ wskazał, że zadeklarowana we wniosku o przyznanie ww. płatności powierzchnia działek wynosiła [...] ha. Działki rolne zadeklarowane do tej płatności o powierzchni [...] ha położone są na działkach ewidencyjnych, które wchodzą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Wobec nie przedstawienia przez spółkę oświadczenia, ze działki te są jej własnością lub przedmiotem dzierżawy, organ odmówił płatności co do powierzchni [...] ha bez nakładania sankcji.

Wyliczając wysokość należnych spółce płatności organ zastosował również współczynnik korygujący.

Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. spółka, reprezentowana przez adwokata, wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji, zaskarżając ją w części co do odmowy przyznania płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno w całości, a także nieprzyznania jednolitej płatności obszarowej do działek rolnych o wykluczonej powierzchni [...] ha, płatności na zielenienie do działek rolnych o powierzchni wykluczonej [...] ha oraz płatności związanej do powierzchni uprawy buraków cukrowych do działek rolnych o powierzchni wykluczonej [...] ha. Spółka wniosła o zmianę decyzji i przyznanie jej płatności dla ww. działek rolnych, bezpodstawnie pominiętych przez organ I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przez jego zastosowanie i bezpodstawne wykluczenie z płatności wskazanych w uzasadnieniu decyzji działek w ramach: płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno, jednolitej płatności obszarowej, płatności na zazielenienie i płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych w sytuacji, gdy zachodziła konieczność odmówienia jego zastosowania, ponieważ przepis ten ewidentnie i rażąco narusza:

1. ogólne zasady prawa Unii Europejskiej w tym zasadę równości, proporcjonalności i konkurencji, a także wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równości wobec prawa przez całkowicie nieuzasadnione i niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym:

a) zróżnicowanie pozycji podmiotów gospodarujących na gruntach prywatnych oraz na gruntach wchodzących w skład ZWRSP skutkujące ewidentnie gorszą sytuacją rolników gospodarujących na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa,

b) zróżnicowanie ochrony prawa własności wyłącznie na podstawie kryterium podmiotowego (podział na własność prywatną i państwową),

2. przepisy unijne regulujące systemy wsparcia dla rolników, tj. art. 36 ust. 1, 2 i 5, art. 39 w zw. z art. 9 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 oraz pkt 3, 33 i 38 Preambuły tego rozporządzenia, z których bezsprzecznie wynika,

a) prawo własności, obowiązywanie umowy dzierżawy lub posiadanie innego tytułu prawnego do działek zawartych we wniosku nie jest przesłanką do otrzymania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego,

b) przesłanką wystarczającą i konieczną do otrzymania płatności jest jedynie posiadanie przez rolnika kwalifikujących się hektarów, lub pozostawienie gruntów w dyspozycji rolnika,

c) celem prawodawcy unijnego jest jak najszersze objęcie zakresem wsparcia rolników, którzy faktycznie gospodarują na gruntach rolnych,

d) Państwo Członkowskie nie jest uprawnione do ustalania dodatkowych kryteriów, od których uzależnia się przyznanie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. 36 i art. 39 w zw. z art. 9 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013przez ich całkowite pominięcie i bezpodstawne niezastosowanie w sytuacji, gdy są to przepisy powszechnie i bezwzględnie obowiązujące, wiążą organ administracji publicznej na każdym etapie postępowania, a z ich literalnej, celowościowej i systemowej wykładni jednoznacznie wynika, że płatności obszarowe przyznawane są w ujęciu rocznym do każdego kwalifikującego się hektara będącego w posiadaniu rolnika w dniu ustalonym przez państwo członkowskie, który to wymóg skarżąca bezsprzecznie na dzień [...] maja 2019 r. spełniła, a wymóg posiadania do działek tytułu prawnego jako warunek otrzymania płatności został wprost wyłączony w stosunku do płatności jednolitych,

III. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art., 7 oraz art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego przez nieuzasadnione niezastosowanie tych przepisów w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym oraz nieprzyznanie na ich podstawie wszystkich płatności do działek w sytuacji, gdy wskazane przepisy krajowe dają możliwość organowi I instancji przyznanie skarżącej płatności do wszystkich działek bez dokonywania wykluczeni przy zastosowaniu prounijnej wykładni prawa krajowego, czego w tej sprawie bezpodstawnie zaniechano,

IV. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, 7, 7a i art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez zaniechanie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej zgodnie z zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz zaniechanie Organu I Instancji działania na podstawie oraz w granicach prawa wyrażające się w:

a. bezpodstawnym zaniechaniu zastosowania prounijnej wykładni prawa krajowego, do stosowania której organy administracji są zobowiązane na każdym etapie postępowania, a która w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym obligowała organ I instancji do pominięcia przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach jako niezgodnego z prawem Unii Europejskiej i dokonania interpretacji norm prawnych prawa krajowego w taki sposób, aby tak dalece jak jest to możliwe w całości zapewnić zgodność rozstrzygnięcia z prawem Unii Europejskiej przez zastosowanie przepisów z nim zgodnych i przyznanie płatności bez dokonywania wykluczeń,

b. pominięciu i bezpodstawnym niezastosowaniu przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 i nieprzyznaniu na jego podstawie całości płatności przysługujących skarżącej do wszystkich działek objętych wnioskiem w sytuacji gdy z zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego wynika, że ma ono wartość nadrzędną nad prawem krajowym państw członkowskich co w konsekwencji rodziło po stronie organu konieczność przyznania ich w całości bez dokonywania wykluczeni i to nawet wówczas gdy, przepis prawa krajowego nakazywałyby odmówić przyznania tych płatności,

c. pominięciu w całości wyczerpującej i prawidłowej analizy i wykładni przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w kontekście jego oczywistej niezgodności z ogólnymi zasadami prawa wspólnotowego zawartej w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2019 r. oraz z dnia [...] listopada 2019 r., sygn. III SA/Wr [...],

d. naruszającym zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania przyjęciu, że płatność bezpośrednia do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który na dzień 31 maja danego roku ma do tej działki tytuł prawny, w sytuacji gdy przyjęte rozwiązanie w ogóle nie było konieczne, w sposób ewidentnie niedopuszczalny i niezgodny z obowiązującymi zasadami konstytucyjnymi i wspólnotowymi w różnicuje ochronę praw majątkowych przysługującą Państwu i osobom prywatnym jedynie w oparciu o kryterium podmiotowe i traktuje w sposób rażąco odmienny osoby znajdujące się w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej oraz przyznaje Państwu i podmiotom publicznym pozycję uprzywilejowaną w stosunku do podmiotów prywatnych,

e. wydaniu zaskarżonej decyzji na podstawie przepisów ustanowionych przez ustawodawcę krajowego w sytuacji gdy nie był on uprawniony do ich ustanowienia, ponieważ legitymację w tym zakresie posiada jedynie ustawodawca wspólnotowy, a uprawnienie do przyjmowania określonych aktów regulujących treść zgłoszenia i wymogi w zakresie aktywacji uprawnień do płatności oraz uprawnienia do ustanowienia przepisów dotyczących kwalifikowalności należą do Komisji Europejskiej, nie zaś do Państwa Członkowskiego,

V. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj:

a. art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. przez zaniechanie zawarcia w sentencji decyzji rozstrzygnięcia o całości uprawnień strony, tj. w stosunku do jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie i płatności do powierzchni upraw buraków cukrowych oraz naruszających ogólną zasadę pogłębionego zaufania sformułowanie osnowy decyzji w taki sposób, że strona zmuszona jest do wyprowadzenia rozstrzygnięcia treści uzasadnienia co jest niedopuszczalne,

b. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. przez zaniechanie działania na podstawie przepisów prawa unijnego polegającego na niewskazaniu w sentencji podstawy prawnej odmowy przyznania całości płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno oraz nieprzyznania części jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności do powierzchni upraw buraków cukrowych,

c. art. 7a § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie wszelkich zaistniałych w sprawie wątpliwości na niekorzyść skarżącej,

d. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach przez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przy jednoczesnym pominięciu, że skarżąca dopełniła obowiązku udowodnienia w tej sprawie relewantnego faktu posiadania gruntów jako warunku przyznania do nich płatności.

Decyzją o nr [...] z dnia [...] września 2020 r. Dyrektor ARiMR orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z siedzibą w M. .

Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że w dniu [...] maja 2020 r. organ I instancji wystosował do pełnomocnika spółki wezwanie do dostarczenia wyjaśnień bądź dokumentów potwierdzających posiadanie tytułu prawnego na dzień [...] maja 2019 r. do działek ewidencyjnych o numer szczegółowo określonych w tym wezwaniu .W piśmie z dnia [...] maja 2020 r. pełnomocnik spółki, odpowiadając na wezwanie organu wskazał, że spółka na dzień [...] maja 2019 r. posiadała wskazane w wezwaniu działki i były one przez nią faktycznie użytkowane. Zdaniem spółki, powyższe okoliczności są wystarczające do przyznania jej w całości płatności zgodnie ze złożonym wnioskiem. Spółka do odpowiedzi na wezwanie załączyła umowę o użytkowanie terenów międzywala [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. dotyczącą działek o numerach [...]

Dalej organ wskazał, że mając na względzie uzyskane od pełnomocnika strony wyjaśnienia, przy jednoczesnym braku dokumentów potwierdzających posiadanie tytułu prawnego przez odwołującą się spółkę na dzień [...] maja 2019 r. do opisywanych działek ewidencyjnych, jak też dysponując wyżej wskazanym wykazem gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, Dyrektor ARiMR uznał, iż decyzja organu I instancji z dnia [...] maja 2020 r. Nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparci bezpośredniego płatność bezpośrednia do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje rolnikowi, który na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Jako tytuł prawny należy rozumieć przy tym np.: zawartą z ANR umowę dzierżawy, użytkowania wieczystego, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd. Pomimo wezwania spółki o powyższe dokumenty do dnia wydania decyzji nie przedstawiła ona dowodów na to, że posiada tytuł prawny do nieruchomości. Okoliczność ta - zdaniem organu – oznacza, że zasadnie nie przyznano do tych działek płatności.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, iż problematyka zgodności z przepisami unijnymi, art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych i w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu, nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 23/18 z dnia 18 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 65/18. WSA w Szczecinie z dnia 25 października 2018 r. sygn. akt I SA/Sz 463/18. WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Go 56/19).

Organ ponadto wskazał, że z ustalonej linii orzeczniczej w świetle zapisów art. 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr [...] z [...] grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej zarządzania nią i monitorowania jej, uznać należy, że państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności, a wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 w sprawie C-375/08 - [...].).Organ stwierdził dalej , że przepisy wspólnotowe nie sprzeciwiają się wprowadzeniu przez państwa członkowskie na mocy przepisów krajowych obowiązku przedstawienia tytułu prawnego, pod warunkiem uwzględniania celów przepisów wspólnotowych i przestrzegania ogólnych zasad prawa wspólnotowego, w szczególności zasady proporcjonalności. \

Ostatecznie uznano, że ustawodawca krajowy mógł uzależnić przyznanie płatności bezpośrednich od posiadania tytułu prawnego do gruntu. Przy czym tytuł ten nie może być ustalony w sposób dowolny. Przeciwnie, przepis ten należy interpretować ściśle (wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2020 r. sygnatura akt I GSK 232/20).Natomiast to na stronie ubiegającej się o przyznanie płatności, spoczywa ciężar wykazania, że spełnia warunki do ich uzyskania, zaś organ nie ma obowiązku podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego potwierdzającego uprawnienie wnioskodawcy do otrzymania płatności. Podkreślono, że organ I instancji decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nie nałożył na stronę żadnych sankcji ani pomniejszeń, a jedynie przyznał płatność do powierzchni faktycznie spełniających wszystkie kryteria, przy zastosowaniu współczynnika korygującego.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie miała również znaczenia kwestia spełnienia przesłanek wynikających z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2015 r., a jedynie brak tytułu prawnego dla ww. gruntów.

W skardze do WSA Spółka, reprezentowane przez adwokata, zaskarżyła decyzję Dyrektora ARiMR w całości, wnosząc o jej uchylenie, i podnosząc część zarzutów tożsamych z odwołaniem ,a ponadto ponosząc nast. uchybienia:

I. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 291 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez naruszające zasadę prounijnej wykładni prawa krajowego zaniechanie:

- pominięcia w procesie stosowania prawa niezgodnego z prawem Unii Europejskiej przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach,

- dokonania interpretacji norm prawnych prawa krajowego w taki sposób, aby tak dalece jak jest to możliwe w całości zapewnić zgodność rozstrzygnięcia z prawem Unii Europejskiej przez zastosowanie przepisów z nim zgodnych i przyznanie płatności bez dokonywania wykluczeni,

II. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr [...] z dnia [...] grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich oraz art. 72 ust. 1 rozporządzenia nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 przez przyjęcie, że z przepisów tych rzekomo wynika pozostawienie Państwom Członkowskim zakresu swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności, lecz niewystępujących w rozporządzeniu, co w ocenie organu zostało rzekomo potwierdzone przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 24 czerwca 2010 r. w sprawie C-375/08 - [...] w sytuacji, gdy wykładnia treści tego orzeczenia i wskazanych przepisów nie daje ku temu podstaw,

III. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez oparcie treści zaskarżonej decyzji o:

1. błędną i niepełną wykładnię orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 24 czerwca 2010 r. w sprawie C-375/08 - [...].,

2. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2018 r. sygn. akt III Sa/Wr [...] oraz z dnia [...] lipca 2018 r. sygn. akt III Sa/Wr [...] w sytuacji, gdy poglądy wyrażone w treści tych orzeczeń nie są już aktualne z uwagi na zmianę linii orzeczniczej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w przedmiocie płatności bezpośrednich,

3. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] lutego 2019 r. sygn. I GSK [...], oraz z dnia [...] czerwca 2020 r. sygn. akt I GSK [...] w sytuacji, gdy orzeczenia te w ogóle nie powinny mieć zastosowania w tej sprawie,

IV. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez całkowicie bezzasadne i niezgodne z ogólnymi zasadami prawa wspólnotowego i zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego zaniechanie odstąpienia od dotychczasowej błędnej praktyki organów administracji odmawiania przyznawania płatności do gruntów wchodzących w skład ZWRSP, co do których wnioskujący nie posiada tytułu prawnego, w sytuacji gdy zachodziły ku temu uzasadnione podstawy prawne,

V. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. i art. 7 k.p.a. przez naruszające zasadę przekonywania oraz zasadę prawdy obiektywnej zaniechanie rozważenia wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz zaniechanie odniesienia się do nich przez organ II instancji, a to w szczególności do zarzutów sformułowanych w odwołaniu o numerach: I.2, II, IV i V b) oraz nie pełne, a jedynie pobieżne i całkowicie niemerytoryczne odniesienie się do zarzutów wskazanych w decyzji w punktach III oraz V b) i d),

VI. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj:

1. art. 7a k.p.a. przez bezpodstawne odstąpienie od zastosowania zasady rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony w sytuacji, gdy zachodziły ku temu uzasadnione podstawy, a przedmiotem postępowania administracyjnego w zaskarżonym zakresie było ewidentnie ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia,

2. art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego,

VII. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez wydanie naruszającej obowiązujący stan prawny decyzji utrzymującej w mocy wadliwą decyzję Organu I Instancji oraz zaniechanie jej uchylenia i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy przez przyznanie w całości wszystkich wnioskowanych płatności w sytuacji gdy decyzja ta naruszała szereg zasad i przepisów prawa materialnego i procesowego, w tym również rangi konstytucyjnej, a ponadto zasadę równości wobec prawa, proporcjonalności i konkurencji,

Skarżąca wniosła także o wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowienia o skierowaniu na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 52 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym następującego pytania prawnego: "Czy przepis art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 marca 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest zgodny z:

- art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie w jakim ogranicza prawa podmiotu gospodarującego na gruntach Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa,

- art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej regulującym zasadę równości w zakresie w jakim różnicuje pozycję podmiotów gospodarujących na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa co skutkuje ewidentnie gorszą sytuacją podmiotów gospodarujących na tych gruntach,

- art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej regulującym zasadę równości w zakresie w jakim różnicuje ochronę prawa własności wyłącznie na podstawie kryterium podmiotowego (podział na własność prywatną i państwową),

- art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej odnoszącym się do zasady proporcjonalności w powiązaniu z zasadą demokratycznego państwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim wprowadza ograniczenia przez ustawodawcę prawa własności i innych praw majątkowych osób władających nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w tym wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanką warunkującą przyznanie płatności.

Spółka zawnioskowała także o wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowienia o skierowaniu do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej na podstawie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego dotyczącego wykładni przepisów prawa unijnego o następującej treści: "Czy wprowadzony w przepisie art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 marca 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanka warunkująca przyznanie płatności jest zgodny z art. 9, art. 21 ust. 1b, art. 32 ust. 2-6, art. 36 ust. 2 i ust. 5, art. 39 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz punktami 3, 5, 10, 29, 30, 33, 38, 46 oraz 61 Preambuły tego rozporządzenia a także z zasadą proporcjonalności, równości i konkurencji".

Następnie skarżący złożył w sprawie dodatkowe pisma procesowe tj. z dnia [...] grudnia 2020 r. oraz z dnia [...] lutego 2021 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm) - dalej w skrócie "p.p.s.a." Powyższe oznacza, że zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie; w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Stwierdzenie przez sąd, że zaskarżony akt wydano z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, musi skutkować jego uchyleniem - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c.

Zgodnie natomiast z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w nich uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego z dnia [...] lutego 2021 r. o wyznaczenie rozprawy WSA wskazuje, że wobec zaistnienia okoliczności wskazanych w tym przepisie, zważywszy zwłaszcza na aktualną sytuację epidemiczną oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość, niniejsza sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały dodatkowo uprzedzone, co dało im możliwość zajęcia ewentualnego dalszego stanowiska w sprawie.

Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora ARiMR z dnia [...] września 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika ARiMR z dnia [...] maja 2020 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019, a spór dotyczy tego, czy organy zasadnie nie przyznały pomocy finansowej do działek ewidencyjnych o numerach [...]

Skarżący zarzucił tej decyzji w pierwszej kolejności naruszenie art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. - O płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego( dalej ustawa o płatnościach, Dz.U. z 2018,poz.1312 ze zm) .W dniu składania przez stronę wniosku o płatność art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach stanowił, iż pomoc do gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (dalej Zasobu) przysługuje rolnikowi, który na dzień 31 maja danego roku, ma do tego gruntu tytuł prawny. Przepis ten został wprowadzony do ustawy 15 marca 2016 r. mocą ustawy z dnia 9 marca 2016 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 337) i jego interpretacja była już przedmiotem rozstrzygania zarówno wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazano w nich i sąd w składzie orzekającym to stanowisko podziela, że dla uzyskania płatności wystarczające jest, co do zasady, samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki, jednakże warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, względem których rolnik musi legitymować się tytułem prawnym, przez który należy rozumieć np. zawartą z Krajowym Ośrodkiem Wsparcia Rolnictwa (wcześniej ANR) umowę dzierżawy, wieczystego użytkowania, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd. ).

Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U.2020,poz.2243, tj. 2020.12.15 , dalej u.g.n.S.P),Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa gospodaruje mieniem w drodze :

1) w pierwszej kolejności wydzierżawienia albo sprzedaży nieruchomości rolnych na powiększenie lub utworzenie gospodarstw rodzinnych, na zasadach określonych w rozdziałach 6 lub 8;

2) oddania mienia na czas oznaczony do odpłatnego korzystania osobom prawnym lub fizycznym na zasadach określonych w rozdziale 8.

Zawarty w rozdziale 8 art. 38 ust. 1 stanowi, że mienie wchodzące w skład Zasobu może być: 1) wydzierżawione lub wynajmowane osobom fizycznym lub prawnym, na zasadach Kodeksu cywilnego albo 2) oddane do korzystania na zasadach określonych w niniejszym rozdziale lub w odrębnych przepisach. Zawsze musi być to zatem stosunek obligacyjny. Ponadto "pojęcia tytuł prawny", o którym mowa w art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach nie można rozumieć jako bezumownego korzystania z działek (tak np. Wyrok NSA z 24.06.2020 r., I GSK 232/20, LEX nr 3048065, Wyrok NSA z 20.05.2020 r., I GSK 1585/19, LEX nr 3043435).

Zdaniem WSA przepis ten, wprowadzający dodatkowy wymóg przyznania płatności, nie narusza wspólnotowych zasad: równego traktowania, konkurencji oraz proporcjonalności. Należy zauważyć, że równość jest pojęciem szerszym od pojęcia niedyskryminacji, gdyż zawiera w sobie obowiązek ochrony przed dyskryminacją. Jak wskazuje się w doktrynie, zasada równości wymaga, aby dwa podmioty znajduja?ce się w podobnej sytuacji były traktowane tak samo, a w ro?z?nej sytuacji – ro?z?nie. Jez?eli dwa podmioty, okres?lone przez te? sama? ceche?, relewantna? w danym konteks?cie, be?da? potraktowane w ro?z?ny sposo?b, to mamy do czynienia z dyskryminacja?, chyba z?e istnieje obiektywne i racjonalne uzasadnienie niero?wnego traktowania (zob. A. S?ledzin?ska-Simon, Zasada ro?wnos?ci i zasada niedyskryminacji w prawie Unii Europejskiej, Studia BAS Nr 2(26) 2011, s. 43). Wprowadzenie przez ustawodawcę krajowego dodatkowego, nie wskazanego wprost w przepisach unijnych, wymogu, którego spełnienie warunkuje otrzymanie wnioskowanych płatności i które zostało obiektywnie i racjonalnie uzasadnione, nie świadczy o dyskryminacji czy nieproporcjonalności zastosowanego środka, ale różnicuje rolników ze względu na obiektywną i istotną cechę jaką jest legitymowanie się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu. Jest to następstwo rozróżnienia pomiędzy gruntami prywatnymi, a wchodzącymi w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. System prawny może zakładać zróżnicowanie zagadnień związanych z rodzajem nieruchomości, zwłaszcza w aspekcie szerszej deklaracji prawodawcy, aby wyeliminować zjawisko bezumownego korzystania gruntów. Zagadnienie to, wbrew twierdzeniom skarżącego nie sprowadza się wyłącznie do wykluczenia z dopłat, ale dotyczy wszelkich konsekwencji bezumownego korzystania z państwowych nieruchomości ,z roszczeniami o wynagrodzenia włącznie. Wprowadzenie przez ustawodawcę omawianego przepisu miało bowiem zapobiegać przyznawaniu płatności bezpośrednim rolnikom, którzy bez tytułu prawnego, a tym samym wbrew przepisom powołanej wyżej ustawy, zajmują nieruchomości należące do ZWRSP. Nieuregulowany stan prawny ziemi należącej do ZWRSP, a będącej w obrocie prawnym, poza tym ,że w znaczny sposób ułatwia tworzenie sztucznych warunków płatności nie ma charakteru dyskryminacyjnego. Poprzez zawarcie umów dzierżawy nieruchomości państwowych bądź ich kupno zrównuje status beneficjenta użytkującego faktycznie nieruchomości nie należące do Zasobu i umożliwia tym samym uzyskanie dopłat , przy czym nie różnicuje to podmiotów ,ale kryteria przyznawania płatności. Niewątpliwie co do zasady uzyskanie płatności uwarunkowane jest z jednej strony posiadaniem nieruchomości, z drugiej spełnieniem dalszych przesłanek wymaganych w dacie ubiegania się o nie zgodnie z ustawą o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Tym dodatkowym warunkiem jest w przypadku nieruchomości skarbowych tytuł do nich. Z zamiarem prawodawcy koreluje z art.39 b ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa , który stanowi, że osoba władająca nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu bez tytułu prawnego jest zobowiązana do zapłaty na rzecz Krajowego Ośrodka wynagrodzenia za korzystanie z tej nieruchomości w wysokości stanowiącej 30-krotność wywoławczej wysokości czynszu, który byłby należny od tej nieruchomości, gdyby była ona przedmiotem umowy dzierżawy po przeprowadzeniu przetargu. Przepis ten poprzedza tytuł - Władanie nieruchomością Zasobu bez tytułu prawnego.Za jego bezwzględnym charakterem przemawia również wykładnia funkcjonalna związana z celem wprowadzenia tego przepisu przez ustawodawcę określonym w uzasadnieniu prac komisji nadzwyczajnej do projektu ustawy nowelizującej u.g.n.S.P (druki sejmowe nr 2819 i 2849/VI kadencja) i związanym z przeciwdziałaniem praktyce nie zwracania dzierżawionego gruntu po zakończeniu umów dzierżawy w celu uzyskania dopłat bezpośrednich oraz celowością wprowadzenia wynagrodzenia o charakterze ryczałtowym obowiązującym w stosunku do wszystkich podmiotów władających gruntami należącymi do Zasobu bez tytułu prawnego na terenie całego kraju, niezależnie od dobrej lub złej wiary lub wytoczenia powództwa o zwrot rzeczy. Problematykę charakteru własności prywatnej i publicznej rozważał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 października 2016 roku, o sygn. akt: P123/15, dotyczącym zgodności z Konstytucją w/w art. 39b ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w zakresie, w jakim przepis ten ma zastosowanie do posiadaczy nieruchomości w złej wierze. W przywołanym wyroku Trybunał zwracał uwagę na odmienny charakter własności publicznej od własności prywatnej, która to odmienność przejawiała się przede wszystkim w celu, któremu własność służy, oraz zakresie zdolności właściciela do dysponowania przedmiotem własności. Własność prywatna, choć niewątpliwie ma wymiar społeczny, to jednak głównie służy zaspokojeniu indywidualnych potrzeb właściciela. Może on rozporządzać przedmiotem własności zgodnie ze swą wolą i z wyłączeniem innych osób, aż do granic określonych w ustawie. Korzystanie z własności prywatnej dokonuje się więc w ramach konstytucyjnie chronionej wolności człowieka, której źródłem jest przyrodzona i niezbywalna godność człowieka (art. 30 Konstytucji). Własność publiczna służy całemu społeczeństwu. Musi być traktowana jako element dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji). Przedmiot własności publicznej oraz przynoszone dzięki niemu pożytki przeznaczone mogą być tylko na realizację celów publicznych, służąc zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty państwowej (por. wyrok TK z 10 marca 2015 r., sygn. K 29/13, OTK ZU nr 3/A/2015, poz. 28), nie mogą służyć urzeczywistnianiu partykularnych interesów ludzi władzy lub wąskiej grupy obywateli. W naturę własności publicznej wpisuje się ponadto ograniczenie dysponowania przedmiotem własności, bowiem, w przeciwieństwie do mienia należącego do podmiotów prywatnych, dysponowanie majątkiem publicznym każdorazowo podporządkowane jest podstawowej funkcji, której własność publiczna ma służyć, a mianowicie przyczyniania się do realizacji celów publicznych. Podmioty prywatne mają generalnie nieograniczoną swobodę rozporządzania przedmiotem własności, w tym przeniesienia, obciążenia lub zbycia na rzecz swobodnie wybranego podmiotu. Dysponowanie majątkiem publicznym każdorazowo podporządkowane jest natomiast podstawowej funkcji, której własność publiczna ma służyć, a mianowicie przyczyniania się do realizacji celów publicznych. W wymiarze konstytucyjnym rozporządzanie własnością publiczną nie wynika z wolności majątkowej właściciela, gdyż Skarb Państwa i inne podmioty publiczne nie są podmiotami konstytucyjnej wolności majątkowej zagwarantowanej w art. 64 Konstytucji, ale wynika z przyznanej im przez normy prawne kompetencji w zakresie określonych czynności prawnych.

W ocenie Trybunału, konsekwencją zróżnicowanego charakteru własności publicznej oraz prywatnej jest dopuszczalność - w granicach wynikających z owych odmienności - odmiennego uregulowania zasad zarządzania majątkiem państwowym, w tym gospodarowania nieruchomościami rolnymi, od rozwiązań ogólnych, mających zastosowanie do pozostałych uczestników obrotu. Nie chodzi jednak wówczas o obniżanie poziomu ochrony własności prywatnej względem publicznej, ale raczej o takie wyważenie norm, zasad i wartości konstytucyjnych, aby zapewnić efektywność wykorzystania oraz ochrony własności publicznej z punktu widzenia celu, jakiemu ma ona służyć, mianowicie dobra wszystkich członków wspólnoty politycznej.

Z kolei w wyroku o sygn. K 8/10 Trybunał Konstytucyjny - odwołując się do poglądów doktryny - wyraźnie wskazał, że "gwarancja własności sformułowana w art. 21 ust. 1 Konstytucji w aspekcie podmiotowym, w przeciwieństwie do art. 64 Konstytucji, odnosi się do wszelkich podmiotów praw własności, obejmuje więc zarówno «własność prywatną"» jak i własność publicznych osób prawnych, zwłaszcza zaś własność komunalną oraz własność Skarbu Państwa (własność państwową) (...) uniwersalny charakter ochrony własności w ramach wzorca konstytucyjnego statuowanego w art. 21 ust. 1 Konstytucji nie oznacza, że ochrona ta ma być jednakowa dla wszystkich jej form (wszystkich podmiotów własności). Z uwagi na charakter podmiotu (co ma znaczenie wtórne), jak i funkcje własności publicznej dopuszcza się poddanie jej specjalnemu reżimowi prawnemu lub zapewnienie jej szczególnej ochrony. Specjalny reżim nie musi oznaczać przy tym słabszej ochrony od ochrony własności prywatnej" (wyrok TK z 11 lipca 2012 r., OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 78). Pogląd o dopuszczalności odmiennego unormowania ochrony własności publicznej od własności prywatnej wyrażano w orzecznictwie TK kilkukrotnie (zob. np. wyroki TK z 12 kwietnia 2000 r., sygn. K 8/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 97; 21 października 2008 r., sygn. P 2/08, OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 139; 10 marca 2015 r., sygn. K 29/13). Powyższe wypowiedzi TK należy uznać za utrwalone już stanowisko orzecznicze.

Trybunał Konstytucyjny zwrócił w tym wyroku także uwagę na jeszcze jedną okoliczność uzasadniającą odmienne określenie zasad ochrony własności publicznej od ochrony własności prywatnej. Majątek publiczny nie ma bowiem spersonalizowanego właściciela w sensie ekonomicznym, który byłby zainteresowany jego ochroną. Zarząd majątkiem publicznym sprawowany jest przez różne podmioty usytuowane w strukturze administracji publicznej oraz podmioty działające w formach typowych dla prawa prywatnego. Jeśli chodzi o nieruchomości rolne, zarząd ten sprawuje ANR (obecnie KOWR), której podlega około 1 790 000 hektarów użytków rolnych, co stanowi około 5% ogółu użytków rolnych w Polsce. Agencja jest tym samym największym podmiotem władającym nieruchomościami rolnymi w kraju. Należy jednak mieć na uwadze, że w rzeczywistości nadzór nad majątkiem państwowym jest wykonywany przez relatywnie wąskie - uwzględniwszy rozmiar powierzonego majątku - grono urzędników, do zadań których należy nie tylko wykrywanie wypadków nieuprawnionego korzystania z nieruchomości państwowych, ale również realizacja innych zadań. Możliwość ochrony majątku publicznego oraz zarządzania nim nie może być - również w wymiarze faktycznym - przyrównywana do ochrony własności prywatnej. Jak wynika z danych statystycznych GUS, prywatni właściciele zawiadują niewielkimi gospodarstwami rolnymi, o powierzchni kliku lub kilkunastu hektarów. Prywatni właściciele są ponadto żywotnie i osobiście zainteresowani ochroną ich własności i mają większe, faktyczne możliwości, chociażby wykrycia wypadku zawłaszczenia ich majątku.

Uwzględniwszy powyższe argumenty, środki ochrony własności publicznej - z istoty rzeczy - muszą być dostosowane do specyfiki tej własności i podmiotu nią zarządzającego. Okoliczności te przesądzają o niemożności uznania Skarbu Państwa i podmiotów prywatnych za podmioty podobne, jeśli chodzi o ochronę własności nieruchomości rolnych. Ponadto trzeba dodać, że wprawdzie Trybunał w orzecznictwie wyrażał niekiedy pogląd o jednolitym rozumieniu pojęcia "własność" używanego w art. 20, art. 21 ust. 1, art. 64 i art. 165 ust. 1 Konstytucji (zob. wyrok TK z 21 marca 2000 r., sygn. K 14/99), to jednak - w orzeczeniach pełnego składu - generalnie opowiadał się za niemożnością traktowania statione fisci Skarbu Państwa za podmiot konstytucyjnej wolności majątkowej i prawa do równej ochrony własności, o których mowa w art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji (zob. np. wyrok TK z 11 lipca 2012 r., sygn. K 8/10). Trybunał stwierdził przy tym, że odmienne określenie w ustawie zasad ochrony własności publicznej oraz prywatnej przed bezumownym zajęciem nieruchomości rolnych nie oznacza gorszego traktowania podmiotów prywatnych w stosunku do Skarbu Państwa i podkreślił, że podmioty te należą do różnych kategorii podmiotów. Nie należą do tej samej grupy relewantnej w świetle rozwiązań konstytucyjnych. W świetle powołanego orzecznictwa TK, nie można uznać Skarbu Państwa i podmiotów prywatnych za podmioty podobne.

Słusznie też wskazał w swoim nieprawomocnym orzeczeniu z dnia [...] września 2020 r Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (I SA/Op [...]) , że nie można tracić z pola widzenia art. 23 Konstytucji RP, zgodnie z którym gospodarstwo rodzinne podstawą ustroju rolnego. Wprawdzie jak podkreśla się w piśmiennictwie, z przepisu tego nie wynika żadne publiczne prawo podmiotowe i nie może on być podstawą skargi konstytucyjnej, to jednak stanowi podstawę i uzasadnienie wprowadzania do systemu prawa szczególnych regulacji prawnych, przykładowo zasad obrotu gospodarstwami rolnymi (TK – K [...]) czy zasad bezumownego korzystania z nieruchomości (TK – P [...]).

Restrykcje przepisu 39 b u.g.n.S.P były skutkiem tego ,że do [...].03.2016 r. bezumowni użytkownicy byli uprawnieni do uzyskiwania płatności bezpośrednich do nieruchomości Zasobu, co było głównym powodem intensyfikacji takiej formy użytkowania użytkowania. Uproszczonym więc i niewyczerpującym jest stanowisko skarżącego, że wyłącznym celem działania organów jest pozbawienie dopłat. Wniosek jest wręcz odwrotny- to związku z przyznawaniem dopłat nasiliło się zjawisko odmowy wydawania nieruchomości. Strona nie jest więc dyskryminowana poprzez to ,że zostaje zobowiązana przepisami ustawy do wydania gruntów po wygaśnięciu umów dzierżawy bądź zaprzestania ich samowolnego zajmowania. Regulacja taka w ocenie WSA zapobiega też dyskryminacji rolników, którzy ponoszą koszty dzierżawy owych nieruchomości, w stosunku do tych którzy zajmują je bez tytułu prawnego i kosztów tych ponosić nie muszą , bowiem nie wydali gruntu i jednocześnie nie zmienili sposobu wykonywania władztwa na przewidziane ustawą u.g.n.S.P, a wchodzących w skład zasobu. W ocenie sądu nierówność , którą akcentuje skarżący jest racjonalnie usprawiedliwiona i zmierza do legitymowanego celu, jakim jest wyłączenie bezumownego użytkowania gruntów państwowych ,a w konsekwencji wyeliminowanie sytuacji, gdy bezumowny użytkownik czerpie znaczne korzyści wyłącznie z dopłat powierzchniowych ,zamiast z zabiegów agrotechnicznych. Istnieją i są przecież niesporne na tle obowiązującej ustawy o KOWR jego zadania jako organu państwowego , którego zasadniczym celem jest gospodarowanie wciąż znacznym zasobem państwowych gruntów ,a zastosowany środek w postaci spornego art. 18 ust.4 ustawy o płatnościach jest racjonalnie proporcjonalny tak do wskazanego celu ,jak i zadań władzy publicznej. W uzasadnieniu do projektu tej ustawy (Sejm VIII kadencji, druk 274, dostępny w bazie LEX) wskazano, że przepisy rozporządzenia 1307/2013 nie regulują, czy ubiegający się o przyznanie płatności bezpośrednich musi posiadać tytuł prawny do gruntów. Stwierdzono jednak, że: "Stwarza to pole do nadużyć (tworzenia sztucznych warunków) polegających na tym, że o płatności bezpośrednie do określonych gruntów ubiegają się podmioty, które bezprawnie weszły w ich posiadanie lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Przypadki takie zdarzają się w praktyce, co budzi społeczny sprzeciw, zwłaszcza, gdy zasadniczym celem takiego działania jest uzyskanie wsparcia w postaci płatności bezpośrednich, a nie prowadzenie działalności rolniczej na danym gruncie. Należy przy tym podkreślić, że - ze względu na częste przypadki nieuregulowanego stanu prawnego ziemi rolnej będącej w obrocie prywatnym - projektowane rozwiązanie nie może mieć uniwersalnego zastosowania, tzn. obejmować wszystkich gruntów. Rolnik faktycznie prowadzący działalność rolniczą na danym gruncie często nie może potwierdzić posiadanego do tego gruntu prawa żadnym dokumentem. Wynika to z powszechnej praktyki zawierania przez rolników ustnych umów dzierżawy gruntów, a także z nieuregulowanych, często przez wiele lat, spraw spadkowych. Natomiast w przypadku ziemi rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa stan prawny gruntów jest uregulowany: właścicielem jest Skarb Państwa, a dzierżawca wskazany jest w umowie zawieranej wyłącznie w formie pisemnej. Konieczność wykonania przepisów Unii Europejskiej w celu przeciwdziałania tworzeniu sztucznych warunków, z uwagi na wskazane wyżej różnice, wręcz wymaga odmiennych regulacji w odniesieniu do gruntów rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Odniesienie projektowanych regulacji do wszystkich gruntów rolnych mogłoby wywołać niezgodny z przepisami Unii Europejskiej skutek polegający na wyeliminowaniu możliwości uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów, na których rolnik faktycznie prowadzi działalność rolniczą, ale nie może wykazać tytułu prawnego do tego gruntu. Wobec tego wprowadzenie projektowanych rozwiązań nie godzi w zasadę równego traktowania oraz nie ma charakteru dyskryminującego" W związku z powyższym wprowadzona regulacja prawna ma na celu wyeliminowanie sytuacji polegających na zajęciu gruntów należących do ZWRSP bez tytułu prawnego. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności bezpośrednie uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej" (druk nr VIII.274). Odmienne określenie w ustawie zasad ochrony własności publicznej oraz prywatnej przed bezumownym zajęciem nieruchomości rolnych, wbrew twierdzeniom strony, nie oznacza gorszego traktowania podmiotów prywatnych w stosunku do Skarbu Państwa. Skoro polski ustawodawca wprowadzając wskazany przepis kierował się obiektywnymi kryteriami, zmierzającymi do ochrony gruntów wchodzącego w skład ZWRSP, to tym samym nie doszło do naruszenia zasady równości, konkurencji i proporcjonalności. Powyższe pozwala nie uznać także zarzutu naruszenia art.21 Karty Praw Podstawowych oraz art. 1 ust.1 i 2 Protokołu nr 12 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Podkreślić należy, że państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Korzystając z zakresu swobodnego uznania, państwa członkowskie (w tym Polska) powinny uwzględnić cele przepisów unijnych dotyczących pomocy, przestrzegać ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. W Polsce koniecznym stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu prawnego. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 w sprawie C-375/08 - [...].).

Nie sposób również dopatrywać się naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji i wywodzonej z jego treści zasady proporcjonalności. Zasada ta pełni funkcję limitacyjną, pozwalającą ustalić w jakim stopniu można ograniczyć dane prawa konstytucyjne np. ze względu na konieczność realizacji innego prawa. Powołana zasada znajduje zastosowanie przede wszystkim dla oceny ingerencji prawodawcy w wolność człowieka, albowiem wprowadzane ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Uzasadnieniem dla ograniczenia praw może być inna wartość konstytucyjna. W niniejszej sprawie cytując rozważania TK w wyroku P 123/15- istotna jest treść art. 23 Konstytucji, zgodnie z którym gospodarstwo rodzinne stanowią podstawą ustroju rolnego i w związku z tym zasługują na szczególną ochronę prawną. Jak wskazuje Trybunał, przywołany przepis stanowi podstawę i uzasadnienie wprowadzania do systemu prawa szczególnych regulacji prawnych, przykładowo zasad bezumownego korzystania z nieruchomości (TK – P [...]).

Niezależnie od powyższego, według poglądów wskazywanych w orzecznictwie, nie można uznać Skarbu Państwa i podmiotów prywatnych za podmioty podobne, jeśli chodzi o ochronę własności nieruchomości rolnych, a więc należące do tej samej grupy relewantnej w świetle rozwiązań konstytucyjnych. Zatem odmienne określenie w ustawie zasad ochrony własności publicznej oraz prywatnej przed bezumownym zajęciem nieruchomości rolnych, wbrew twierdzeniom strony, nie oznacza gorszego traktowania podmiotów prywatnych w stosunku do Skarbu Państwa (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 2 września 2020 r. (sygn. akt I SA/Op 161/20).

Zgodnie z art. 343 k.c., Agencja Nieruchomości Rolnych (obecnie KOWR), jak każdy posiadacz, może po samowolnym naruszeniu posiadania przywrócić własnym działaniem stan poprzedni, jednakże działania takie mogą być podejmowane jedynie jako niezwłoczną odpowiedź na bezprawne działanie. Wobec tego taki instrument jest odpowiedzią na skutki bezprawnego zajęcia gruntów, ANr (obecnie KOWR) nie ma bowiem realnych możliwości przeciwdziałania praktykom samowolnego zajmowania gruntów rolnych i zgłaszania ich do płatności przez osoby nieuprawnione. Samowolne naruszenie posiadania nie może prowadzić do uzyskania jakichkolwiek korzyści. Zgodnie z art. 345 k.c. posiadanie przywrócone poczytuje się za nieprzerwane. W przypadku gruntów rolnych wchodzących w skład ZWRSP, Państwo może chronić swoją własność wprowadzając przepisy określonej treści. Tym samym należy uznać, że ustawodawca krajowy mógł uzależnić przyznanie płatności bezpośrednich od posiadania tytułu prawnego do gruntu. Przy czym tytuł ten nie może być ustalony w sposób dowolny. Przeciwnie przepis ten należy interpretować ściśle. Rolnik musi legitymować się tytułem prawnym, przez który należy rozumieć np.: zawartą z ANr umowę dzierżawy, użytkowania wieczystego, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd. Organy ARMiR prawidłowo odczytały treść przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach.

Sąd w składzie orzekającym podziela w tym zakresie argumentację wyrażoną w wyroku NSA, o sygn. I GSK [...] , w którym to wyrażono pogląd , że skoro w art. 18 ust. 4 ustawy mowa jest o gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, należy tym samym sięgnąć do ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa która reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa m.in. w odniesieniu do nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego ( art. 1 pkt 1 ww. ustawy).

Kolejny zarzut skarżącej dotyczył naruszenia bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa wspólnotowego, tj. art. 36 ust. 1, 2 i ust. 5, oraz art. 39 w zw. z art. 9 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., oraz punktów 3, 33 i 38, Preambuły tego rozporządzenia. Nie negując celu wyznaczonego przez Prawodawcę Unijnego tj. uzależnienia przyznawania płatności jednolitych od posiadania gruntów, a nie od posiadania do nich jakiegokolwiek tytułu prawnego, zauważyć należy, że Prawodawca Unijny w pewnych przypadkach widzi potrzebę odstąpienia od tej zasady. Tak jest, na co zwróciła uwagę skarżąca, w art. 21 ust 1 a) i b) rozporządzenia 1307/2013, który normuje warunki przyznania rolnikom wsparcia w ramach systemu płatności podstawowej. W przepisie tym jednoznacznie i wprost wskazano, że dla otrzymania płatności w ramach tego systemu, faktycznie koniecznym jest posiadanie na własność lub w formie dzierżawy uprawnień do płatności. Trafnie również wskazała strona, że w treści art. 36 ust. 5 ww. rozporządzenia Prawodawca Unijny wyłączył stosowanie tego przepisu w odniesieniu do płatności jednolitych. Skarżąca błędnie jednak wywiodła, że regulacje te są kompletne i zawierają wszelkie warunki do przyznania płatności. Tymczasem, art. 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 pozostawiającym państwom członkowskim pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności i otrzymania płatności jednolitych. W celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, Państwa Członkowskie uprawnione są do wprowadzenia wymogu przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą. Jak wskazano wyżej wymóg taki został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności.

Kolejny zarzut skarżącej dotyczył naruszenia art. 7 i 8 ustawy o płatnościach. Skarżąca błędnie wywodziła, iż organ powinien przyznać jej pełną płatność z uwagi na ziszczenie się przesłanek wskazanych w art. 7 i 8 ustawy o płatnościach . Należy mieć jednak na uwadze, iż przesłanki przyznania płatności bezpośredniej (art. 7 ww. ustawy) i jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dla młodych rolników, płatności dodatkowej i płatności związanej do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowym" (art. 8 ww. ustawy) są przyznawane do powierzchni działki rolnej jedynie wtedy gdy spełnione zostaną wszelkie przesłanki płatności wskazane w ustawie o płatnościach i tylko łączne ich spełnienie warunkuje przyznanie płatności. Oznacza to, że w przypadku gdy działki rolne stanowią własność Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej płatności bezpośrednie i płatności obszarowe przysługują jedynie rolnikowi który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny (art. 18 ust. 4 ww. ustawy). Uzyskanie płatności dla działek ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku o płatność na rok 2019, które stanowią własność Skarbu Państwa było jak to wyżej wskazano możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek wskazanych w art. 7 lub art. 8 ustawy o płatnościach i jednocześnie w art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. Nie jest więc prawdą argumentacja strony skarżącej ,że strona spełnia wszystkie przewidziane prawem warunki płatności. Należy podkreślić, że wspólnota europejska zastosowała w odniesieniu do nowych państw członkowskich (w tym do Polski) , które przystały do niej [...] maja 2004 roku nieco odmienne warunki dotyczące płatności bezpośrednich niż w odniesieniu do państw [...],dotyczyły one wysokości dopłat oraz systemu ich stosowania, co spowodowało, że w nowych państwach członkowskich trzeba brać pod uwagę ustawodawstwo zarówno wspólnotowe, jak i krajowe. Wbrew więc stanowisku skarżącej nie było konieczności pominięcia sprzecznego z prawem unijnym przepisu prawa krajowego , gdyż sektor rolnictwa z uwagi na swoją specyfikę został wyłączony spod jednolitej polityki wspólnotowej regulującej funkcjonowanie gospodarki . Ponadto Wspólna Polityka Rolna, jak każda inna polityka (WE) jest wyrazem kompromisu państw członkowskich Wspólnoty. W związku z tym przepis art. 18 ust.4 ustawy o płatnościach wbrew twierdzeniu skarżącego nie jest celowym pozbawieniem uprawnień do płatności i służy wyłącznie temu celowi ,ale pozwala na odzyskanie powierzchni pozostających w bezumownym użytkowaniu, a wobec których organ ma wyznaczone ustawą obowiązki. Powyższe pozostaje w zgodzie z celami unijnymi , które mają zapewnić nie tylko intensywną, wielkoobszarową produkcję roślinną i zwierzęcą , ale i powiększenie gospodarstw rodzinnych i wparcie osób posiadających kwalifikacje rolne i które zamierzają dopiero je zakładać. Na kształt Wspólnej Polityki Rolnej miały i nadal mają wpływ uwarunkowania polityczne i ekonomiczno-spoleczne charakterystyczne dla danego państwa , co pełnomocnik całkowicie pomija w swoich rozważaniach. Wewnętrzne zróżnicowanie państw członkowskich nadal ma znaczenie dla instrumentów wsparcia i musi uwzględniać konieczność stworzenia struktur administracyjnych niezbędnych do pomyślnej realizacji na rzecz WPR. Wymaga więc uregulowania kwestia bezumownego korzystania z nieruchomości rolnych Skarbu Państwa, odzyskiwania, rozdysponowania tych nieruchomości także aktualizacja danych o stanie mienia Zasobu , co ma bezpośrednie znaczenie dla kolejnych okresów planistycznych i wbrew zarzutom skargi nie prowadzi do sprzeczności z prawem Unii Europejskiej ani założeniami WPR.

Skarżąca podniosła także zarzut oparty na art. 291 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez naruszające zasadę prounijnej wykładni prawa krajowego zaniechanie: pominięcia w procesie stosowania prawa niezgodnego z prawem Unii Europejskiej przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach oraz dokonania interpretacji norm prawnych prawa krajowego w taki sposób, aby tak dalece jak jest to możliwe w całości zapewnić zgodność rozstrzygnięcia z prawem Unii Europejskiej przez zastosowanie przepisów z nim zgodnych i przyznanie płatności bez dokonywania wykluczeń. Powołany art. 291 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej stanowi zasadę zgodnie z którą Państwa Członkowskie przyjmują wszelkie środki prawa krajowego niezbędne do wprowadzenia w życie prawnie wiążących aktów Unii. W ocenie sądu zarzut skarżącej jest chybiony, albowiem Państwo Polskie w drodze ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego określiło zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie dotyczącym płatności bezpośrednich w rozumieniu art. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dla młodych rolników, płatności dodatkowej, płatności związanych do powierzchni upraw, płatności związanych do zwierząt i płatności dla małych gospodarstw, zwanych dalej "płatnościami bezpośrednimi", oraz płatności niezwiązanej do tytoniu, określonych w przepisach min rozporządzenia nr 1307/2013 (art. 1 ust. 1 pkt. 1 ustawy) oraz zasady i tryb: a) przyznawania rolnikom płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu, b) przeprowadzania kontroli w zakresie płatności bezpośrednich oraz płatności niezwiązanej do tytoniu, c) wypłaty rolnikom płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu, w zakresie nieokreślonym w przepisach, o których mowa w pkt 1, lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej (art. 1 ust. 2 ustawy). W ustawie tej uwzględniono wszelkie aspekty przedmiotowego rozporządzenia. Jednakże, jak już wyżej wskazano Polsce jako państwu członkowskiemu został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Polska, uwzględniając cel przepisów unijnych dotyczących pomocy, przyjęła rozwiązanie uniemożliwiające przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu prawnego. Wymóg taki spełnia zasady proporcjonalności (tak: wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 w sprawie C-375/08 - [...].), co zostało już omówione w początkowej części uzasadnienia. Tym samym, organ nie był zobowiązany do pominięcia art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, przepis ten jest bowiem zgodny z prawem unijnym i nie narusza prounijnej wykładni prawa krajowego, a stanowi jedynie celowe i możliwe doprecyzowanie przyznawania płatności w przypadku użytkowania państwowej ziemi bez tytułu prawnego. Rozwiązanie to nie sprzeciwia się celowi omawianego rozporządzenia, w tym jego Preambule, albowiem przeciwdziała przyznawaniu płatności dla działek rolnych zajmowanych bez tytułu prawnego, co sprzyja eliminowaniu takich działań.

Przechodząc do zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 8 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich oraz art. 72 ust. 1 rozporządzenia nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 przez przyjęcie, że z przepisów tych wynika pozostawienie Państwom Członkowskim zakresu swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności, lecz niewystępujących w rozporządzeniu oraz zarzutu nieprawidłowej wykładni treści wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 24 czerwca 2010 r., w sprawie o sygn. akt: C-375/08 - sąd nie podziela również tych zarzutów.

Jak stanowi art. 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony intereso?w finansowych Wspo?lnot Europejskich: Zgodnie z krajowymi przepisami ustawowymi, wykonawczymi i administracyjnymi Państwa Członkowskie podejmują środki niezbędne dla zapewnienia prawidłowej i rzeczywistej realizacji transakcji związanych z interesami finansowymi Wspólnot (ust.1).Środki kontroli powinny być właściwe ze względu na charakter danego sektora i proporcjonalne do realizowanych celów. Powinny uwzględniać istniejącą praktykę i struktury Państw Członkowskich, powinny być ustalone tak, by nie pociągać za sobą nadmiernych ograniczeń ekonomicznych i kosztów administracyjnych (ust.2). Innymi słowy nakłada się na państwa członkowskie obowiązek ustanowienia środków niezbędnych do zapewnienia, aby transakcje finansowane z funduszy europejskich były rzeczywiście wykonywane i prawidłowo przeprowadzane, do zapobiegania nieprawidłowościom ich korygowania. Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt c) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 nakłada na składającego wniosek obowiązek m.in. przedstawienia wszelkich informacji wymaganych przez dane państwo członkowskie.

Rozporządzenie nr 1307/2013 nie reguluje, czy ubiegający się o przyznanie płatności musi posiadać tytuł prawny do gruntów. W rozporządzeniu tym mowa jest o posiadaniu i prowadzeniu na gruntach działalności rolniczej. Niemniej zgodnie z utrwalonym poglądem sądów administracyjnych, treść przytoczonych przepisów zapewnia państwom członkowskim pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności (por. wyrok NSA 24 czerwca 2020 r., sygn. akt: I GSK 232/20; Wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 29 grudnia 2020 r., sygn. akt: I SA/Rz 442/20; Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt: I SA/Go 151/20). Tym samym należało dojść do przekonania, że ustawodawcy polskiemu została zapewniona dowolność w zakresie wprowadzenia obowiązku przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą. Uwzględniając oczywiście okoliczność, że dokonywał tego w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów ZWRSP.

Powyższe stanowisko znajduje również oparcie w poglądach Trybunału Sprawiedliwości UE. wspomnianej już sprawie o sygn. C-375/08 Trybunał Sprawiedliwości rozważał kwestię możliwości złożenia wniosku o przyznanie bonifikaty pieniężnej od hodowli zwierząt, na podstawie rozporządzenie Rady nr 1254/1999. W wyroku Trybunał doszedł do przekonania, że choć same przepisy wspólnotowe nie wprowadzają wymogu legitymowania się przez rolnika wnoszącego wniosek o przyznanie mu rekompensaty od przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego prawo wnioskodawcy do użytkowania obszarów przeznaczonych pod uprawę roślin paszowych będących przedmiotem wniosku, to jednak przepisy wspólnotowe nie sprzeciwiają się wprowadzeniu przez państwa członkowskie na mocy przepisów krajowych obowiązku przedstawienia takiego tytułu, pod warunkiem uwzględniania celów przepisów wspólnotowych i przestrzegania ogólnych zasad prawa wspólnotowego, w szczególności zasady proporcjonalności (pkt 90 wyroku).

W ocenie sądu ustawodawca polski wprowadzając wymóg legitymowania się tytułem prawnym do gruntu przez rolnika gospodarującego na gruncie ZWRPS, nie naruszył celów wspólnotowych, ogólnych zasad prawa wspólnotowego, jak i zasady proporcjonalności. Tożsame stanowisko zostało wyrażone również przez Naczelny Sąd Administracyjny, który podkreślił, że ZWRSP tworzy mienie o charakterze publicznym, które zgodnie z regulacjami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa służy wspieraniu poprawy struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych, będących zgodnie z art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podstawą ustroju rolnego w Polsce. Przepisy prawa powinny uwzględniać specyfikę Zasobu, tym bardziej, że grunty te są szczególnie narażone na ryzyko ich zajmowania bez tytułu prawnego. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z uwagi na fakt, że samowolne naruszenie posiadania nie może prowadzić do uzyskania jakichkolwiek korzyści, w przypadku gruntów rolnych wchodzących w skład ZWRSP, Państwo może chronić swoją własność wprowadzając przepisy określonej treści, w tym uzależnić przyznanie płatności od posiadania tytułu prawnego do gruntu (zob. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt: I GSK 232/20).

Wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy prawidłowo wywiódł kompetencje państwa członkowskiego wynikające z art. 8 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich oraz art. 72 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., jak również dokonał właściwej wykładni treści wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 24 czerwca 2010 r., w sprawie o sygn. akt: C-375/08.

Powyższe dotyczy też zarzutu naruszenia art. 6, 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Zarzut ten w głównej mierze stanowił polemikę z utrwalonymi w orzecznictwie NSA zapatrywaniami dotyczącymi celu wprowadzenia do polskiego systemu prawnego art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, tj. wyeliminowaniu sytuacji polegających na zajęciu gruntów należących do ZWRSP bez tytułu prawnego.

Sąd jako bezzasadne uznaje zarzuty naruszenia przepisów o charakterze proceduralnym, dotyczących treści decyzji, tj. art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, 7 i 7a §1 k.p.a. oraz art. 8 §1 i 2 k.p.a. (zarzuty wskazane w pkt V-VI i IX skargi).

Sąd nie zgadza się ze skarżącą jakoby organ odwoławczy oparł zaskarżoną decyzję na błędnej i niepełnej wykładni orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 24 czerwca 2010 r., w sprawie o sygn. akt: C-375/08. Organ w tym zakresie podzielił rozważania poczynione przez NSA w wyroku z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt: I GSK 3032/180, w których wyrok ten był punktem odniesienia do rozważań dotyczących wymogu zachowania zasady proporcjonalności przy wprowadzaniu konieczności przedkładania przez wnioskodawcę tytułu prawnego do gruntów, w przypadku ubiegania się przez niego o bonifikatę pieniężną. Takie przedstawienie orzeczenia było wystarczające dla wskazania dlaczego organ odwoławczy uznał je za przydatne dla rozstrzygnięcia sprawy. Nadto organ wyprowadził z orzeczenia właściwe konstatacje oraz prawidłowo i wyczerpująco je uzasadnił.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji powołał się na wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt: III SA/Wr 23/18 oraz z dnia 8 lipca 2018 r., sygn. akt: III SA/Wr 65/18, oddalające skargi w sprawach dotyczących odmowy przyznawania płatności, z uwagi na brak legitymowania się przez wnioskodawcę tytułem prawnym do gruntów. W przekonaniu skarżącej orzeczenia nie powinny stanowić poparcia dla zaskarżonej decyzji, gdyż linia orzecznicza WSA we Wrocławiu uległa zmianie. Prawdą jest, że WSA we Wrocławiu, w sprawach toczących się w podobnym stanie prawnym, zaczął orzekać odmiennie niż dotychczasowo (por. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt: III SA/Wr 95/19; z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt: III SA/Wr 255/19), niemniej poglądy w nich wyrażone zostały zanegowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, a w konsekwencji wyroki te uchylono. Brak też argumentów dla przyjęcia ,że wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2019 r. sygn. I GSK 3032/18, oraz z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt I GSK 232/20 nie stanowią odniesienia do przedmiotowej sprawy, a strona nie rozwinęła swojego stanowiska w tej kwestii, co uniemożliwia merytoryczną ocenę zarzutu.

W przekonaniu sądu w sprawie nie zaistniały podstawy do odstąpienia od dotychczasowej praktyki odmawiania przyznania płatności do gruntów wchodzących w skład ZWRSP, co do których wnioskująca nie posiadała tytułu prawnego. Obowiązująca linia orzecznicza znajduje oparcie w treści orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości UE (sprawa [...]), jak i została potwierdzona i zaakceptowana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zważając na rozważania poczynione we wcześniejszej części uzasadnienia, należy uznać, że regulacja z art. 18 ust. 4 ustawy POWR jest zgodna z prawem unijnym. W przedmiocie interpretacji tego przepisu nie doszło do trwałej zmiany linii orzeczniczej sądów administracyjnych (do czego nie można zaliczyć przejściowej zmiany poglądów przez WSA we Wrocławiu, a organ II instancji zastosował prawidłową interpretację wyroku z dnia 24 czerwca 2010 r. w sprawie C-375/08 - L. . Zatem i pod tym kątem zarzut skarżącej nie okazał się trafny.

Spółka zarzuca nadto, że zaskarżona przez nią decyzja narusza art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, 7 i 7a §1 k.p.a. oraz art. 8 §1 i 2 k.p.a., z uwagi na fakt, iż organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, zaniechał jej uchylenia i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Tymczasem w przekonaniu sądu rozstrzygnięcie organu II instancji było prawidłowe ,bowiem zarówno organ I jak i II instancji nie negował faktu posiadania przez skarżącą gruntów, szczegółowo opisanych we wniosku o przyznanie płatności, czy w decyzji organu I instancji. Tym samym przytoczone w skardze informacje o postępowaniach sądowych toczących się z udziałem skarżącej, a dotyczących właśnie spornych gruntów, mających świadczyć o ich posiadaniu nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Skarżąca zarzuciła również przedmiotowej decyzji naruszenie przepisów postępowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. i art. 7 k.p.a. Należy mieć na uwadze, że zasada przekonywania (art. 11 k.p.a.) pozostaje niezrealizowana, gdy organ pominie milczeniem twierdzenia strony lub gdy nie odniesie się do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych. W ocenie sądu, w zaskarżonej decyzji organ rozważył i odniósł się do wszelkich zarzutów wskazanych przez stronę w odwołaniu. Wyjaśnił motywy swojej decyzji, w szczególności wskazując powołane w niej przepisy, zasadność ich zastosowania, a także rozważania zawarte w uzasadnieniach wyroków sądów administracyjnych , które jak wynika z treści decyzji w pełni podzielił. Motywy rozstrzygnięcia wyjaśniają w sposób logiczny tok rozumowania organów i przekonują co do trafności rozstrzygnięcia.

Wbrew zarzutom skarżącej, organ nie naruszył również art. 7a k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. Art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach stanowi, że do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W art. 3 ust. 3 tej ustawy wskazano natomiast, iż strony są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Przepis ten oznacza, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, co powinno wpłynąć w praktyce na uaktywnienie stron tego postępowania. Ustawodawca zastosował bowiem regulację odmienną od art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: k.p.a.). Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Organ prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe i podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Podkreślenia wymaga, że organ I instancji wezwał stronę do przedstawienia dokumentów potwierdzających posiadanie tytułu prawnego do przedmiotowych działek, a tym samym podjął niezbędne kroki do umożliwienia stronie przedstawienia wymaganych dokumentów. Strona ich nie przedstawiła, mimo że jako rolnik odpowiadała za treść wypełnionego wniosku oraz załączonych do niego oświadczeń. Nie jest obowiązkiem organu poszukiwanie dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności, mógł więc dokonać ustaleń na podstawie posiadanych przez siebie spisów działek wchodzących w skład Zasobu.

Za prawidłowe należy więc uznać stanowisko organów, że warunkiem koniecznym przyznania płatności skarżącemu w odniesieniu do gruntów wchodzących w skład ZWRSP było posiadanie na [...] maja 2019 r. tytułu prawnego do tych gruntów. Tej okoliczności skarżąca strona nie wykazała., zasadnie zatem sporne działki wykluczono z płatności.

Odnosząc się do wniosku strony skarżącej o rozważenie skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego należy wskazać, biorąc pod uwagę powyższe rozważania, iż brak jest podstaw skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego we wskazanym przez stronę zakresie, gdyż zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie wyłoniły się kwestie, które nie mogłyby być rozstrzygnięte samodzielnie przez tutejszy Sąd. Pytanie prawne nie może być traktowane jako środek służący do usuwania wątpliwości co do wykładni przepisów, których treść nie ma jednoznacznej interpretacji w praktyce ich stosowania. Trybunał Konstytucyjny nie może też rozstrzygać wątpliwości prawnych związanych ze sprawowaniem przez sądy wymiaru sprawiedliwości .

W świetle wszystkich przedstawionych powyżej argumentów [uwzględniając też analizowane orzeczenie TS z dnia 24 czerwca 2010 r., (C-375/08)], nie ziściły się też przesłanki wystąpienia przez WSA z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w zakresie odnoszącym się do kwestii, które przedstawione zostały we wniosku skarżącej. Z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej wynika obowiązek sądu przedstawienia Trybunałowi pytania prawnego (prejudycjalnego) w przypadku, gdy według tego Sądu do rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest wykładnia aktów prawnych przyjętych przez instytucje Unii Europejskiej. Określone zagadnienie, aby mogło być przedmiotem pytania prejudycjalnego, powinno dotyczyć kwestii interpretacji prawa unijnego znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym. Zdaniem WSA, w sprawie niniejszej wątpliwości co do interpretacji przepisów prawa unijnego w zakresie mającym zastosowanie w sprawie niniejszej, wskazanych przez skarżącą Sąd nie występują dlatego też wniosek skarżącej uznać należy za niezasadny.

W świetle powyższych rozważań Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.