Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 185/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50-51
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: 7, 77 § 1, 107§ 3 kpa
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska, , Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2013 r. skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] kwotę 760-, (siedemset sześćdziesiąt złotych) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VII SA/Wa 185/13

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] - na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. — Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243 z 2010 r., poz. 1623 ze zm., dalej: ustawa – Prawo budowlane), po rozpatrzeniu wyników postępowania administracyjnego prowadzonego na żądanie Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego — powiat [...] w [...] w sprawie zbadania legalności wykonania łącznika-garażu do budynku pawilonu usługowego Nr [...] przy ul. [...] w [...] usytuowanego obecnie na dz. ew. [...] w wyniku podziału geodezyjnego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] października 2008 r., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zbadania legalności wykonania łącznika-garażu do budynku pawilonu usługowego Nr [...] przy ul. [...] w [...], jako bezprzedmiotowe wobec uznania, na podstawie dotychczas przeprowadzonych kontroli oraz analizy posiadanych dokumentów przedłożonych przez W. B. - posiadającego spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu użytkowego wyżej wymienionego pawilonu, nabytego na podstawie aktu notarialnego, nr repertorium [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w [...], że przedmiotowy łącznik-garaż został wykonany w oparciu o decyzję Nr [...] z dnia [...] lipca 1986 r. na budowę ww. pawilonu w ramach budowy osiedla mieszkaniowego "[...]" w [...] - zadanie VIII wydaną przez Urząd Miejski w [...], podczas kontynuacji budowy ww. pawilonu w latach [...] przez inwestora – [...] Spółdzielnię Mieszkaniową pod potrzeby Banku [...] [...] S.A. z siedzibą w [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wszczął na żądanie strony – Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" [...] postępowanie administracyjne w sprawie zbadania legalności wykonania łącznika-garażu do budynku pawilonu usługowego Nr [...] przy ul. [...] w [...],.

W przedmiotowej sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB w [...]) na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane wydał postanowienie wstrzymujące roboty budowlane związane z realizacją łącznika-garażu oraz nałożył na Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w [...] obowiązek przedstawienia określonych dokumentów.

Z uwagi na niedopełnienie powyższych obowiązków, na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ww. ustawy, decyzją nr [...] z dnia [...] września 2010 r., nałożył na Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w [...] obowiązek wykonania rozbiórki wybudowanego łącznika-garażu. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł W. B.. W wyniku rozpatrzenia ww. odwołania decyzją dnia [...] listopada 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję organu I instancji oraz poprzedzające ją postanowienie z dnia [...] sierpnia 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia PINB w [...].

W uzasadnieniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego - powiat [...] w [...] w toku postępowania administracyjnego nie ustalił w sposób bezsporny daty realizacji przedmiotowej inwestycji oraz nie wykazał, że sporny łącznik stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu obowiązującej ustawy - Prawo budowlane.

Wobec powyższego i w wyniku ponownej analizy dokumentów i stanu faktycznego decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., wydaną w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. PINB w [...] nałożył na właściciela obiektu budowlanego – Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie trzech miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji projektu budowlanego zamiennego przebudowy budynku pawilonu usługowego Nr [...], uwzględniającego zmiany z dotychczasowego wykonania robót budowlanych dotyczących dobudowy łącznika-garażu przylegającego do budynku pawilonu usługowego Nr [...] w [...].

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł W. B.. W wyniku rozpatrzenia ww. odwołania decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez PINB w [...].

Kontynuując postępowanie administracyjne w sprawie zbadania legalności wykonania łącznika-garażu do budynku pawilonu usługowego Nr [...] przy ul. [...] w [...], PINB w [...] dniu [...] sierpnia 2012 r. przeprowadził oględziny wybudowanego obiektu budowlanego i stwierdził, że stan elementów budynku łącznika-garażu jest dobry, nie stwierdzono nieprawidłowości w jego utrzymaniu, jak również szkodliwego oddziaływania na sąsiednie budynki i otoczenie zewnętrzne, wymagające zastosowania procedury określonej w art. 66 i 67 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. Wykonany w latach 1991-1992 obiekt budowlany łącznika-garażu zgodnie z zapisem pkt 4 sporządzonego w dniu [...] sierpnia 2012 r. protokółu z oględzin może być użytkowany w funkcji garażu lub pomieszczenia gospodarczego.

Kilkakrotnie podejmowano czynności w zakresie pozyskania dokumentów źródłowych przedmiotowej inwestycji, żadna ze stron takiego dokumentu nie przedłożyła, co potwierdza także pismo z dnia 30 lipca 2012 r. radcy prawnego M.Ł. występującego w imieniu W. B. oraz pismo z dnia [...] sierpnia 2012 r. Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" o nieposiadaniu dokumentów określonych w wezwaniu z dnia [...] lipca 2012 r., zatem w myśl art. 77 k.p.a. zebrany materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie posłużył do wydania niniejszej decyzji.

Ustalono, że:

- Budowa pawilonu handlowego Nr [...] rozpoczęta i realizowana była w ramach budowy osiedla mieszkaniowego "[...]" w [...] - zadanie VIII w oparciu o decyzję Nr [...] z dnia [...] lipca 1986 r. o pozwoleniu na budowę wydaną przez Urząd Miejski w [...], którego inwestorem była [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa. W oparciu o powyższą decyzję na podstawie umowy z dnia [...] kwietnia 1991 r. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa dalszą budowę ww. pawilonu kontynuowała pod potrzeby Banku [...] [...] S.A. z siedzibą w [...]. Zakończenie budowy udokumentowane jest komisyjnym odbiorem ww. pawilonu dla potrzeb banku, którego integralną częścią był łącznik-garaż, niezbędny w funkcjonowaniu tej instytucji, stanowiący konieczność do załadunku i rozładunku transportowanych środków pieniężnych. Na powyższą okoliczność z udziałem ówczesnych służb nadzoru budowlanego sporządzono w dniu [...] maja 1992 r. protokół odbioru i przekazania do użytku ww. obiektu.

- Wobec powyższych potrzeb wynikających z funkcji użytkowych banku zabudowano przestrzeń (łącznik-garaż) pomiędzy budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] a pawilonem handlowym Nr [...] przy ul. [...]. Zabudowy dokonano w okresie, kiedy [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa — poprzedniczka prawna Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" [...], ww. pawilon — nie zakończony w robotach budowlanych, zbyła a następnie kontynuowała w latach 1991 - 1992 jego dalszą budowę na potrzeby banku [...] S.A. w [...]. Potwierdza tą zabudowę będący w posiadaniu tutejszego Inspektoratu pisemny wniosek o budowie garażu, złożony na spotkaniu w dniu [...] kwietnia 1991 r., dotyczącym adaptacji ww. budynku spółdzielczego na potrzeby banku [...] S.A. w [...] przez przedstawicieli [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego "[...]" Sp. z o.o. w [...] - ówczesnego inwestora zastępczego oraz Przedsiębiorstwa Budownictwa Ogólnego S.A. w [...] - generalnego wykonawcy, zaakceptowany przez Dyrektora Administracyjnego [...] S.A. w [...]. Potwierdzają również przekazane fragmenty projektu technicznego - rysunki wykonawcze z opisem technicznym przebudowy ww. budynku na potrzeby banku, sporządzone we wrześniu 1991 r. przez "[...]" [...] dla P.U.H. "[...]" w [...], przewidujące projektowaną dobudowę "pomieszczenia rozładunkowego". Zakończenie przebudowy pawilonu Nr [...] na osiedlu Centrum II w [...] udokumentowane jest komisyjnym odbiorem ww. pawilonu dla potrzeb banku bez podziału na pawilon i łącznik-garażu, który z uwagi na specyfikę funkcjonowania tej instytucji był rzeczą konieczną do załadunku i rozładunku transportowanych środków pieniężnych oraz sporządzonym w dniu [...] maja 1992 r. protokolarnym odbiorem przekazaniem do użytku przebudowanego w oparciu o powyższe dokumenty obiektu

pawilonu Nr [...] z udziałem ówczesnych służb nadzoru budowlanego. Umowa z dnia [...] kwietnia 1991 r. zawarta przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową na kontynuowanie dalszej budowy ww. pawilonu pod potrzeby Banku [...] S.A. z siedzibą w [...] uzasadnia integralność funkcjonalna łącznika-garażu, który służył do zabezpieczenia operacji przewozu i wywozu środków płatniczych z budynku przystosowanego pawilonu handlowego Nr [...] na potrzeby banku, który te operacje płatnicze prowadził. Przez okres około 15 lat

funkcjonowania banku nikt tego stanu nie kwestionował - właściciel obiektu, t.j. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...], poprzedni zarządca - Bank [...] [...] S.A. z siedzibę w [...] posiadający spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu użytkowego w przebudowanym pawilonie, także i ówczesne służby nadzoru budowlanego, które uczestniczyły w odbiorze obiektu i spisanym protokole odbioru a następnie w oparciu o powyższe w dniu [...] kwietnia 1996 r. wydały ww. zarządcy książkę obiektu budowlanego Nr [...], nakładając na niego zgodnie z zapisem w dziale I pkt 5 obowiązki dokonywania przeglądów ogólnych i kontroli okresowych określonych w art. 62 ustawy - Prawo budowlane

Sporządzony w dniu [...] grudnia 1992 r. przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w [...] protokół przyjęcia przebudowanego pawilonu Nr [...] od [...]Spółdzielni Mieszkaniowej na podstawie protokołu z dnia [...] maja 1992 r. odbioru i przekazania obiektu - przebudowa pawilonu Nr [...] na osiedlu [...] w [...] dla potrzeb Oddziału [...] S.A. w [...] o powierzchni użytkowej 896 m2 nie nadmienia o ewentualnych nieprawidłowościach w realizacji inwestycji. Potwierdza powyższą zabudowę również sporządzona dnia [...] maja 2001 r. opinia biegłego sądowego z zakresu budownictwa A. G. dla Sądu Okręgowego w [...] w sprawie [...].

Wykonana przebudowa pawilonu Nr [...] wraz z zabudową "pomieszczenia rozładunkowego" — łącznika-garażu w oparciu o zaakceptowany przez Dyrektora Administracyjnego [...] S.A. w [...] wniosek oraz sporządzony przez "[...]" [...] na zlecenie inwestora zastępczego projekt techniczny przebudowy ww. pawilonu, odebrana i przekazana w użytkowanie w oparciu o opisane powyżej dokumenty, będące w kserokopii w posiadaniu tutejszego Inspektoratu, była następnie faktycznie użytkowana, a pomieszczenie tzw. garażu-łącznika wykorzystywane przez bank [...]S.A. jako śluza przeładunkowa, za korzystanie z której płacił na rzecz spółdzielni opłaty.

Po ponownym rozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego, mimo braku źródłowych dokumentów przebudowy pawilonu Nr [...] na potrzeby banku (zatwierdzonego projektu budowlanego), lecz w oparciu o opisane powyżej dowody z przebudowy uznano, że zlecona w 1991 r. a odebrana powyższym protokołem przebudowa obiektu pawilonu handlowego Nr [...] obejmowała również przedmiotową zabudowę przestrzeni (łącznik-garaż) pomiędzy budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] a pawilonem handlowym przy ul. [...] w [...] – a w związku z powyższym postanowiono jak w sentencji decyzji.

Powyższa decyzja nie ogranicza praw Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] do decydowania o dalszym użytkowaniu przebudowanego obiektu budowlanego, np.: w części dotyczącej łącznika-garażu z zachowaniem procedury wynikającej z ustawy - Prawo budowlane.

[...] Wojewódzki inspektor Nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania W. B. oraz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego - powiat [...] w [...] z dnia [...] września 2012 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji jak i postępowanie dowodowe przeprowadzone przez ten organ są prawidłowe. W niniejszej sprawie przesłanką skutkującą umorzeniem postępowania administracyjnego był fakt braku podstaw do podważenia przez organ nadzoru budowlanego legalności realizacji łącznika–garażu przylegającego do budynku pawilonu usługowego nr [...] przy ul. [...] i budynku mieszkalnego przy ul. [...]. Skoro sporny łącznik–garaż powstał w oparciu o decyzję pozwalającą na budowę w ramach Osiedla Mieszkaniowego [...] zadanie [...] to brak jest podstaw do podważenia stanowiska PINB w [...].

Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w [...] wniosła skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r.

Przedmiotową decyzję zaskarżyła w całości i zarzuciła:

1. naruszenie art. 83 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, gdy tymczasem zgodnie z art. 103 ust 2 ustawy - Prawo budowlane winny mięć zastosowanie przepisy ustawy prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r.;

2. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę prawdy obiektywnej przejawiający się w szczególności wyciągnięciem z ustalonego stanu faktycznego błędnych wniosków wskazujących na to, iż:

• garaż-łącznik usytuowany między budynkami płożonymi w [...]przy ul. [...] i [...] wybudowany został w oparciu o decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 1986 roku o pozwoleniu na budowę wydaną przez Urząd Miejski w [...],

• w dniu [...] maja 1992 r. z udziałem ówczesnych służb nadzoru budowlanego doszło do odbioru budynku pawilonu nr [...], w tym także ww. garażu-łącznika;

3. naruszenie art. 78 i 80 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez wyprowadzenie błędnych wniosków, iż przeprowadzone postępowanie pozwala na uznania za udowodnione twierdzeń, że:

• garaż-łącznik usytuowany między budynkami położonymi w [...] przy ul. [...] [...] wybudowany został w oparciu o decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 1986 r. o pozwoleniu na budowę wydaną przez Urząd Miejski w [...],

• w dniu [...] maja 1992 r. z udziałem ówczesnych służb nadzoru budowlanego, doszło do odbioru budynku pawilonu nr [...] (obecnie budynek położony w [...] przy ul [...]), w tym także ww. garażu — łącznika,

4. naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.c. poprzez uznanie, że przeprowadzone postępowanie doprowadziło do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie,

5. naruszenie art. 105 § 1 k.p.c. poprzez zastosowanie w niniejszej sprawie, gdy tymczasem postępowanie wszczęte w sprawie samowoli budowlanej dotyczące wybudowania przed dniem [...] stycznia 1995 r. garażu-łącznika między budynkami winno się zakończyć wydaniem decyzji merytorycznej o nakazie rozbiórki bądź pozwoleniu na użytkowanie danego garażu-łącznika,

6. naruszenie art. 11 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności, jakie organ wziął po uwagę przy wydawaniu skarżonej decyzji, sporządzenie wadliwego uzasadnienia skarżonej decyzji, które nie zawiera wyjaśnienia okoliczności, dla których organ nie uwzględnił podniesionych przez skarżącą zarzutów zawartych w pkt 1, 3, 4 odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, co uniemożliwia skarżącej zapoznanie się z przesłankami jakimi kierował się organ wydając skarżoną decyzję, a tym samym utrudnia jej kontrolę,

7. naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów władzy publicznej oraz obniżający wymagany prestiż organów administracji.

W konkluzji wniósł o stwierdzenie nieważności skarżonej decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie skarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów niniejszego postępowania na rzecz skarżącej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne.

Kontrolowanym w niniejszej sprawie rozstrzygnięciem organ nadzoru budowlanego działając w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w ramach nadzoru budowlanego w sprawie zbadania legalności wykonania łącznika-garażu usytuowanego na działce nr ew. [...].

Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. to taka sytuacja, w której brak jest przedmiotu postępowania, to jest konkretnej sprawy, w której organ władny jest, a wręcz zobowiązany rozstrzygać o prawach i obowiązkach stron. Bezprzedmiotowość postępowania występuje wówczas, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego i wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę poprzez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Na gruncie prawa budowlanego postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów.

Wadliwe jest stanowisko organów administracji, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Ocena taka jest co najmniej przedwczesna, a zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a to art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy przypomnieć, że zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dodatkowo art. 77 k.p.a. wskazuje, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Analiza akt postępowania prowadzi do wniosku, że organy administracji nie dopełniły ciążących na nich obowiązków.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że nadesłane Sądowi akta administracyjne są niekompletne, nie zawierają szeregu dokumentów, na które powołuje się organ, a które miałyby uzasadniać prawidłowość przyjętego stanowiska. W konsekwencji brak jest podstaw do stwierdzenia, że organy nadzoru budowlanego w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny oraz że tak ustalone przez organy okoliczności pozwalają na umorzenie postępowania administracyjnego. Jedynie dla przykładu wskazać należy, że w aktach sprawy brak jest zarówno dokumentów potwierdzających, że budowa pawilonu handlowego nr [...] została zrealizowana w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę jak i "wniosku o budowę garażu" rzekomo pozostającego "w posiadaniu (...) organu".

Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu, ewentualne uzupełnienie akt postępowania o wszystkie dokumenty niezbędne do należytego wyjaśnienia sprawy nie mogło doprowadzić do odmiennej oceny legalności zaskarżonej decyzji.

I tak rację ma skarżący co do tego, że organy co najmniej przedwcześnie uznały, że przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany w oparciu o decyzję z dnia [...] lipca 1986 r. Po pierwsze z uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika, że to budowa pawilonu handlowego była realizowana w oparciu o ww. decyzję. Tymczasem nie budzi wątpliwości, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest rzeczony pawilon, lecz zabudowa przestrzeni (garaż-łącznik) zrealizowana na potrzeby banku pomiędzy tym pawilonem, a sąsiadującym z nim budynkiem. Jeśli zatem w dalszej kolejności – na potrzeby banku była realizowana powyższa nadbudowa, to rzeczą organu było porównanie projektu budowlanego z faktycznie zrealizowanym obiektem, a następnie ocena, czy powyższa nadbudowa została przewidziana w tym projekcie, a jeśli nie, to czy stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, czy też samowolę budowlaną. W przypadku ustalenia, że obiekt ten został zrealizowany w ramach tzw. samowoli budowlanej, obowiązkiem organu było wszczęcie postępowania w oparciu o art. 37 i nast. ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., albowiem nie budzi wątpliwości, że roboty te zostały wykonane przed wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy.

Dalej. zakwalifikowanie tych robót jako istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego powinno skutkować przeprowadzeniem procedury naprawczej określonej w art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy - Prawo budowlane. Należy bowiem podkreślić, że przepisy przejściowe do tej ostatniej ustawy wskazują na konieczność stosowania "ustawy dotychczasowej" jedynie do spraw określonych w art. 48 tego prawa. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a ściśle - z uzasadnienia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w tym zakresie organy administracji nie poczyniły stosownych ustaleń, a ich wynik nie znalazł odzwierciedlenia motywach decyzji. Co za tym idzie uzasadnienie decyzji zostało sporządzone z naruszeniem zasad określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Wymaga także podkreślenia, że rację ma skarżąca Spółdzielnia, iż bez znaczenia dla powyższej oceny pozostaje treść protokołu odbioru i przekazania do użytku ww. obiektu z dnia [...] maja 1992 r. Wbrew twierdzeniom organu z protokołu tego nie wynika w sposób jednoznaczny, że obejmuje on również dokonaną nadbudowę będącą przedmiotem niniejszego postępowania. Po drugie, sam fakt, że niektóre z osób biorących czynny udział w czynnościach przekazania obiektu były pracownikami inspektoratu nadzoru budowlanego lub pełniącymi w nim funkcje nie oznacza, że organy nadzoru obecnie prowadzące sprawę zostały pozbawione kompetencji do dalszego działania. Z protokołu tego nie wynika wszak, ażeby czynności te przeprowadzane były w jakimkolwiek toczącym się postępowaniu i przy udziale stron postępowania. Nie uszło przy tym uwadze Sądu, że z protokołu tego wynikać ma (Część III pkt 1.2), iż "Roboty zostały wykonane zgodnie z umową, projektem i kosztorysem". Powyższe nie zwalnia jednak organu nadzoru budowlanego od kontroli inwestycji pod względem zgodności z przepisami prawa. Powyższy protokół nie zastępuje wszak decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, a jedynie ta ostatnia zwalnia organ od tego obowiązku.

Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Wprawdzie w głównej mierze odnosi się ono do postępowań dotyczących inwestycji zakończonych pod rządami obecnie obowiązującego prawa budowlanego, jednakże może mieć w pełni zastosowanie również do inwestycji zrealizowanych w starym reżimie prawnym. Ustawa - Prawo budowlane z 1974 r. (podobnie jak ustawa z 1994 r.) również przewidywała konieczność uzyskania pozwolenia na użytkowanie jedynie wówczas, gdy inwestycja została zrealizowana niezgodnie z przepisami.

I wreszcie zupełnie niezrozumiałym dla Sądu jest prezentowana przez organ ocena znaczenia złożenia przez Przedstawicieli Spółdzielni Mieszkaniowej Przedsiębiorstwa Handlowo – Usługowego "[...]" Spółki z o.o. "pozostającego w posiadaniu organu" pisemnego wniosku o budowie garażu dotyczącego adaptacji budynku spółdzielczego na potrzeby Banku i zaakceptowanie przez Dyrektora Administracyjnego [...] S.A. w [...] tego wniosku. Żadną miarą akceptacja takiego wniosku nie mogła zastąpić pozwolenia na dobudowę (nadbudowę).

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że przedstawione przez organ administracji powody nie mogły stanowić postawy umorzenia postępowania administracyjnego.

Wymaga też podkreślenia, odnosząc się do treści rozstrzygnięcia, że zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym tak w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, celem postępowania administracyjnego jest zawsze merytoryczne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji o takim (merytorycznym) charakterze. Wydanie decyzji umarzającej postępowanie jest ostatecznością, która powinna być odpowiednio uzasadniona i wynikać z konkretnej sytuacji w danej sprawie. Analiza orzecznictwa przepisów prawa budowlanego prowadzi wszak do wniosku, że bezprzedmiotowość postępowania uzasadniająca zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. może być uzasadniona jedynie w sytuacji, gdy organ stwierdzi, iż obiekt budowlany został zrealizowany w zgodzie z przepisami prawa, a strona, na której wniosek postępowanie zostało wszczęte, nie żąda wydania decyzji określonej treści.

Analiza przepisu art. 51 ust. 1 - 7 omawianej ustawy również prowadzi do wniosku, że postępowanie naprawcze prowadzone we wskazanym trybie co do zasady winno zakończyć się wydaniem jednej z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 ust. 3, 4 lub 5. Jedynie w wyjątkowych sytuacjach uzasadnione jest przyjęcie, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, co skutkuje obowiązkiem umorzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego. Ta ostatnia sytuacja zaistnieje jednakże jedynie sytuacji, gdy postępowanie naprawcze zostało błędnie wszczęte i nie może się toczyć, albowiem w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem należy przeprowadzić postępowanie w innym trybie, np. art. 48 lub 49b tego prawa lub też w sytuacji, gdy przestał istnieć obiekt budowlany objęty postępowaniem naprawczym. W wyjątkowych sytuacjach w orzecznictwie przyjmuje się za dopuszczalne wydanie orzeczenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 (a contrario), mocą którego organ odmawia wnioskodawcy nałożenia na inwestorów określonych (żądanych) obowiązków.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że kontrolowane rozstrzygnięcie zostało poprzedzone wydaniem decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Oznacza to, że organ w tym właśnie trybie prowadzi postępowanie naprawcze, przy czym postępowanie to, mimo złożonego przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" wniosku, zostało wszczęte z urzędu.

Konkludując, zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a to art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę organ związany będzie wskazaną wyżej oceną prawną. W szczególności organ dokona analizy zatwierdzonego decyzją z dnia [...] lipca 1986 r. projektu budowlanego w zakresie przedmiotowego garażu-łącznika. W zależności od wyników tego postępowania organ albo umorzy postępowanie, jeśli stwierdzi, że przedmiotowy łącznik został przewidziany w projekcie, albo jeśli dokonana odmiennych ustaleń, będzie kontynuował postępowanie legalizacyjnie. Powyższe musi być poprzedzone oceną, czy obiekt ten należy potraktować jako samowolę budowlaną, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego, czy też, biorąc pod uwagę charakter inwestycji, cel jakiemu miało służyć i fakt jej realizacji w ramach trwających prac co do całego zamierzenia inwestycyjnego, należy potraktować jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. W tym pierwszym przypadku organy przeprowadzą postępowanie legalizacyjne w oparciu o art. 37 i nast. Prawa budowlanego z 1974 r., przy czym nie może ujść ich uwadze, że postępowanie takie musi się zakończyć decyzją albo nakazującą rozbiórkę, albo udzielającą pozwolenia na użytkowanie w oparciu o art. 42 tego prawa.

Wszczęcie postępowania w tym trybie winno być poprzedzone formalnym zakończeniem postępowania (wciąż toczącego się) w oparciu o art. 50 – 51 obecnie obowiązującej ustawy decyzją o jego umorzeniu.

Zakwalifikowanie natomiast robót budowlanych jako istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu winno prowadzić do kontynuowania postępowania naprawczego w oparciu o art. 51 tego prawa i wydania jednej z decyzji opisanej wyżej. Nie stoi przy tym na przeszkodzie wydaniu takiego rozstrzygnięcia fakt upływu dwumiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 51 ustawy, skoro organy administracji w ww. terminie wydały decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Fakt późniejszego uchylenia tej decyzji na skutek rozpoznania odwołania pozostaje bez wpływu na możliwość kontynuowania postępowania naprawczego.

Rację ma także skarżący, że dodatkowo zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 i 138 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organy administracji mają obowiązek dwukrotnie sprawę rozpoznać. Uzasadnienie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazuje, że organ ten nie rozpoznał powtórnie sprawy. W bardzo lakonicznym uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nie tylko nie odnosi się do żadnego zarzutu zawartego w odwołaniu, ale i podaje wadliwą datę decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Wprawdzie ten ostatni błąd należało potraktować jako oczywistą omyłkę pisarską, jednakże biorąc pod uwagę skąpość i lakoniczność uzasadnienia należy z całą stanowczością stwierdzić, że działanie organu w sposób rażący podważa zaufanie obywateli do organów państwa.

Natomiast nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 83 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 tej ustawy. Kwestia, które przepisy: czy obecnie obowiązującej ustawy, czy też ustawy z 1974 r. będą miały zastosowanie w niniejszej sprawie, będzie mogła być oceniona dopiero po prawidłowo ustalonym stanie faktycznym.

Z tych wszystkich względów - w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 oraz art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 tej ustawy.