Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2282/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 44, 45, 97, 138 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 3, 34, 41, 194
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa U. Sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [..] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...], którą wymierzono [...] z o.o. w T., administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za przetwarzanie odpadów o kodzie 19 12 12 (frakcja nadsitowa) w procesie suszenia w komposterze bez wymaganego zezwolenia, na terenie Zakładu Zagospodarowania Odpadów w T., w okresie od [...] stycznia do [...] listopada 2014 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w dniach od [...] października do [...] listopada 2014 r. przeprowadził kontrolę w [...] w T., w trakcie której ustalono, że kontrolowany podmiot w dniach od [...] do [...] listopada 2014 r. prowadził działalność w polegającą na przetwarzaniu odpadów o kodzie 19 12 12 (frakcja nadsitowa po części mechanicznej procesu mechaniczno- biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych) w części biologicznej instalacji w procesie biosuszenia. Strona nie posiadała uregulowanego stanu formalnoprawnego w zakresie prowadzenia procesu przetwarzania odpadów o kodzie 19 12 12 (frakcja nadsitowa) w procesie biosuszenia. Zgodnie z oświadczeniem kontrolowanego frakcja nadsitowa jest poddawana procesowi suszenia przez 3-4 dni. W posiadanej decyzji Starosty N. z dnia [...] grudnia 2011 r., zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie wytwarzania odpadów z uwzględnieniem ich zbierania, transportu i odzysku, nie została dopuszczona taka forma przetwarzania odpadów, zatem, zdaniem organu, proces był prowadzony bez zezwolenia na przetwarzanie odpadów.

Ponadto [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w wyniku kontroli ustalił, że w 2014 r. w instalacji nie prowadzono procesu R3, tj. kompostowania podsitowej frakcji organicznej oraz kompostowania frakcji organicznej z selektywnej zbiórki, który został określony w punkcie II.2b decyzji Starosty N. z dnia [...] grudnia 2011 r., zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie wytwarzania odpadów z uwzględnieniem ich zbierania, transportu i odzysku.

Te ustalenia zostały odnotowane w protokole z kontroli nr [...], podpisanym przez kontrolującego i kontrolowanego w dniu [...] listopada 2014 r. Pismami z dnia [...] listopada 2014 r. i z dnia [...] listopada 2014 r. strona złożyła zastrzeżenia do protokołu kontroli, podnosząc, że suszenie frakcji nadsitowej odpowiada, procesowi R3 wskazanemu w posiadanej decyzji Starosty N. z dnia [...] grudnia 2011 r..

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska pismem z dnia [...] grudnia 2014 r., odnosząc się do zastrzeżeń do protokołu podniósł, że posiadanie decyzji nie zwalnia z przestrzegania zarówno tej decyzji, jak również wymogów prawa, w tym przypadku rozporządzenia w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych, które weszło w życie w trakcie obowiązywania decyzji. Ponadto [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska poinformował stronę o obowiązku prowadzenia monitoringu procesów mechaniczno- biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych wynikającego z art. 140 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.) w powiązaniu z rozporządzeniem w sprawie mechaniczno - biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych. Organ ten stwierdził również, że strona w posiadanej decyzji nie posiadała zezwolenia na prowadzenie procesu przetwarzania odpadu o kodzie 19 12 12 (frakcja nadsitowa) w procesie suszenia, natomiast ww. rozporządzenie nie dopuszcza prowadzenia przetwarzania frakcji nadsitowej w tym procesie.

Następnie, w związku z ustaleniami kontroli [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, pismem z dnia [...] listopada 2014 r., wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w trybie art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach. Strona pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. podniosła, że zgodnie z art. 232 ustawy o odpadach z dniem 23 stycznia 2015 r. tracą ważność wydane przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 23 stycznia 2013 r. zezwolenia na zbieranie, odzysk i unieszkodliwianie odpadów wydane na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243, ze zm.). Ponadto strona podniosła, że suszenie frakcji nadsitowej o kodzie 19 12 12 dotyczy odpadów, które stanowią frakcję materiałową i jest prowadzone jedynie w celu obniżenia wilgotności odpadów - pozbawienia ich zroszenia powierzchniowego. W trakcie tego procesu odpad nie zmienia swojego kodu, wilgotny odpad umieszczany jest w obracającymym się bębnie i suszony przez przepływający (wyciągany) strumień powietrza, które osusza jego powierzchnię, obniżając tym samym wilgotność i powodując poprawienie parametrów potrzebnych do wytworzenia paliwa alternatywnego.

Po rozpatrzeniu odwołania od decyzji organu I instancji Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Naruszenie zostało stwierdzone i udokumentowane w protokole kontroli nr [...].

W ocenie organu odwoławczego - w świetle brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 14 i 21 ustawy o odpadach całkowicie chybiona jest interpretacja przetwarzania odpadów, przedstawiona przez stronę, stwierdzająca, że przetwarzanie odpadów oznacza zmianę ich postaci przekształcanie, nadanie innego kształtu i formy i odnosi, się wyłącznie do procesu biosuszenia, natomiast proces suszenia odpadu o kodzie 19 12 12 (frakcja nadsitowa), stosowany przez stronę, jest fizycznym procesem usuwania wilgoci z odpadów i nie powoduje zmiany kodu odpadu. Jakikolwiek proces prowadzony na odpadach poprawiający ich jakość w celu ponownego wykorzystania wypełnia przesłanki przygotowania do ponownego użycia, a tym samym definicję przetwarzania odpadów. Proces usuwania wilgoci w wyniku suszenia odpadów, stosowany przez stronę bezsprzecznie jest procesem przetwarzania, wymagającym uregulowania formalnoprawnego. Ponadto zgodnie z załącznikiem nr 1 do ustawy o odpadach, stanowiącym wykaz procesów odzysku jako proces R12 należy rozumieć wymianę odpadów w celu poddania ich któremukolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R11. W związku, z tym, że strona po procesie suszenia, wykorzystywała odpad o kodzie. 19 12 12 do produkcji paliwa alternatywnego, organ stwierdził, że wypełnia definicję procesu R1, tj. wykorzystanie głównie jako paliwa lub innego środka wytwarzania energii.

W ocenie organu odwoławczego argument strony, która wywodzi, że proces suszenia jest wymienny z procesem R3 jest również całkowicie chybiony. Zastosowania w niniejszym rozstrzygnięciu również, zdaniem organu, nie znajduje stwierdzenie strony, że proces suszenia nie jest procesem przetwarzania, natomiast stanowi innowacyjne rozwiązanie w procesie produkcji paliwa. Wszelkie procesy przetwarzania odpadów, które podmiot planuje stosować, powinny w pierwszej kolejności zostać uregulowane formalnoprawnie w drodze zezwolenia na przetwarzanie. Ponadto decyzja Starosty N. z dnia [...] grudnia 2011 r,, zezwala na przetwarzanie odpadu o kodzie 19 12 12, stanowiącego wyłącznie podsitową frakcję organiczną oraz frakcję organiczną z selektywnej zbiórki w procesie R3, poprzez ich kompostowanie w specjalnym urządzeniu mobilnym - komposter typu 16. Decyzja ta nie zezwala na prowadzenie przez stronę procesu suszenia odpadu o kodzie 19 12 12 stanowiącego frakcję nadsitową celem poprawienia ich właściwości opałowych. Strona prowadząc proces suszenia odpadów o kodzie 19 12 12 (frakcja nadsitowa) w komposterze, nie posiadając zezwolenia na przetwarzanie tych odpadów, naruszyła przepis art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach, który stanowi, że "prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia".

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji, kierując się treścią art. 199 ustawy o odpadach, słusznie ustalił wysokość administracyjnej kary pieniężnej, uwzględniając rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia.

GIOŚ wskazał również, że kwestia zaskarżenia decyzji Starosty N. z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...] do Samorządowego Kolegium Odwoławczego stanowi odrębne postępowanie administracyjne, a do czasu wydania orzeczenia w tej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja Starosty N., będąc w obiegu prawnym, stanowi podstawę egzekwowania przez organ właściwy przestrzegania warunków w niej zawartych.

Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia przez organ I instancji w trakcie kontroli decyzji Starosty N. z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...] udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów i przytoczenie w odwołaniu argumentów dotyczących postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia przez organ I instancji administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 500 zł za sporządzenie niezgodne ze stanem rzeczywistym zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za rok 2013, organ odwoławczy wskazał, że nie ma wpływu na rozstrzygnięcie rozpatrywanej sprawy. Naruszenie stwierdzone w trakcie kontroli dotyczy procesu przetwarzania odpadów bez wymaganego zezwolenia. W posiadanej decyzji zezwalającej m.in. na przetwarzanie odpadów nie został uwzględniony proces suszenia odpadów o kodzie 19 12 12 (frakcja nadsitowa). Natomiast w decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów zostały określone warunki magazynowania odpadów, w tym odpadu o kodzie 19 12 12. Ponadto decyzja ta dopuszcza również wstępne sortowanie selektywnie odbieranych odpadów, nieprowadzących do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodującym zmiany klasyfikacji odpadów. Warunki decyzji natomiast nie dopuszczają prowadzenia suszenia odpadów o kodzie 19 12 12 (frakcja nadsitowa), niepowodującego zmiany ich klasyfikacji. Za chybione organ uznał powołanie się przez stronę na definicję zbierania odpadów zawartą w art. 3 ust. 34 ustawy o odpadach, ponieważ nie ma ono zastosowania do przyczyny wymierzenia kary przez organ I instancji, tj. prowadzenia procesu przetwarzania odpadów o kodzie 19 12 12 (frakcji nadsitowej) poprzez ich suszenie w urządzeniu typu komposter.

W ocenie organu II instancji imienne wskazanie Prezesa Zarządu jako adresata w zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie stanowi rażącego naruszenia prawa, szczególnie biorąc pod uwagę fakt wskazania jako adresata pełnej nazwy podmiotu wraz z adresem siedziby. Odnosząc się natomiast do wniosku złożonego przez stronę do Starosty N. w sprawie wyjaśnienia treści decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r., zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie wytwarzania odpadów z uwzględnieniem ich zbierania, transportu i odzysku, w zakresie procesu odzysku R3 (kompostowanie w specjalnym urządzeniu mobilnym - komposter typu 16) podsitowej frakcji organicznej oraz frakcji organicznej z selektywnej zbiórki, organ odwoławczy wskazał, że nie stanowi to zagadnienia wstępnego wymagającego rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, będącego podstawą do zawieszenia postępowania w myśl art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Ponadto strona w ww. piśmie wyraziła jedynie opinię, stwierdzając brak podstaw do wydania decyzji administracyjnej wymierzającej karę pieniężną.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło [...] sp. z o.o., reprezentowane przez radcę prawnego, podnosząc zarzut naruszenia:

- art. 44 kpa, 45 kpa w związku z przepisem art. 138 § 1 kpa poprzez brak uchylenia decyzji organu pierwszej instancji pomimo doręczenia decyzji Prezesowi Zarządu strony, a nie stronie,

- art. 97 § 1 pkt. 4 kpa poprzez brak zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie,

- załącznika nr 1 do ustawy o odpadach poprzez uznanie, że przetwarzanie odpadów o kodzie 19 12 12 nie odpowiada procesowi R3 wskazanemu w załączniku nr 1,

- art. 7, 77 oraz 107 kpa poprzez błędne ustalenie okresu, w którym Skarżąca przetwarzała odpady o kodzie 19 12 12

- art. 199 ustawy o odpadach poprzez wymierzenie Skarżącej kary pieniężnej w kwocie [...] zł choć dyrektywy wymiaru kary uzasadniały wymierzenie kary w kwocie nie większej niż 1000 zł.

Podnosząc powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzja organu pierwszej instancji nie została bowiem w prawidłowy sposób doręczona stronie. W związku z treścią potwierdzenia odbioru decyzję doręczono Prezesowi strony jako osobie fizycznej, a nie stronie jako osobie prawnej.

W ocenie skarżącej zawieszenie postępowania było w przedmiotowej sprawie obligatoryjne. Wyjaśnienie treści decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów było niezbędne do wyjaśnienia przedmiotowej sprawy. W przedmiotowej decyzji wskazano możliwość prowadzenia przez Skarżącą procesu odzysku R3. Treść wskazanej decyzji budzi wątpliwości. Według Skarżącej proces odzysku R3 jest wymienny z procesem suszenia frakcji nadsitowej 19 12 12. W związku z wątpliwościami co do treści wskazanej decyzji konieczne było więc wydanie przez Starostę N. postanowienia wyjaśniającego treść decyzji. W przypadku podzielenia przez Starostę interpretacji wskazanej przez Skarżącą nałożenie kary pieniężnej należałoby uznać ze bezzasadne.

W ocenie skarżącej organ stwierdził, że przetwarzanie odpadów o kodzie 19 12 12 nie może odpowiadać procesowi R3 wskazanemu w ustawie o odpadach, ponieważ w związku z wykorzystywaniem odpadów jako paliwa zastosowanie powinien mieć proces R1. W załączniku do ustawy o odpadach proces R3 określono jako "Recykling lub odzysk substancji organicznych, które nie są stosowane jako rozpuszczalniki (w tym kompostowanie i inne biologiczne procesy przekształcania"). Wskazany proces odpowiada więc sposobowi w jaki Skarżąca postępuje z odpadami o kodzie 19 12 12. Nie można więc uznać, że dla wskazanego działania zastosowanie może mieć jedynie proces R1. Działanie Skarżącej było więc zgodne z wydaną decyzją administracyjną. W decyzji Starosty N. z dnia [...] grudnia 2011 r. udzielono Skarżącej pozwolenia na wytwarzania odpadów o kodzie 19 12 12 w procesie R3. Wskazany proces jest procesem obejmującym szerszy zakres przypadków niż proces R1. Jednakże proces R3 obejmuje także sposób działania Skarżącej z opadami o kodzie 19 12 12 co wskazuje na zgodność działania Skarżącej z wydaną decyzją administracyjną. Według organu drugiej instancji przesłanką do zawieszenia postępowania nie jest również postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty N. z dnia [...] grudnia 2011 r.. Skarżąca wskazała, że decyzja ta była podstawą rozstrzygnięcia sprawy. Wynik postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ma więc wpływ na postępowanie toczące się przed organem pierwszej i drugiej instancji. W związku z powyższym zawieszenie przedmiotowego postępowania było konieczne.

Skarżąca zwróciła również uwagę, że w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji wskazano, że spółka przetwarzała odpady o kodzie 19 12 12 w okresie od [...] stycznia 2014 r. do [...] listopada 2014 r. Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że wskazane działania były podejmowane w okresie od [...] do [...] listopada 2014 r. Z powyższego wynika więc, że wysokość kary pieniężnej została ustalona w oparciu o dłuższy okres naruszeń niż ustalony przez organ pierwszej instancji. Powyższe doprowadziło więc do ustalenia kary pieniężnej w wysokości wyższej niż wynikająca z dyrektyw wymiaru kary wskazanych w przepisie art. 199 ustawy o odpadach. Nawet w przypadku uznania, że doszło do naruszeń wskazanych przez organ nie uzasadniałoby to wymierzenia kary w kwocie [...] zł przy założeniu, że przedmiotowe działania były podejmowane przez 5 dni. Organ w żaden sposób nie ustalił, żeby naruszenie w jakikolwiek sposób wpływało na życie i zdrowie ludzi. Nie stwierdzono też negatywnych skutków naruszenia oraz jakiegokolwiek zagrożenia, które mogłoby z niego wyniknąć.

Skarżąca wskazała również, że uzyskała decyzję Starosty N. z dnia [...] sierpnia 2014 roku, znak: [...] udzielającą zezwolenia na zbieranie odpadów. Zgodnie z ustawą o odpadach przez zbieranie odpadów rozumie się gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów, a także tymczasowe magazynowanie odpadów. Należy więc zauważyć, że zbieraniem odpadów w powyższym rozumieniu jest proces suszenia frakcji nadsitowej 19 12 12. Proces ten nie powoduje zmiany charakteru i składu odpadów, a także nie powoduje zmiany klasyfikacji kodu odpadu, który po procesie suszenia jako frakcja nadsitowa 19 12 12 jest kierowany do przetwarzania na instalacji Skarżącej w G. Wykorzystanie urządzenia - mobilnego kompostera do okresowego zmniejszenia wilgotności odpadów nie jest więc procesem przetwarzania co skazuje na zgodność działania spółki z wydaną decyzją administracyjną.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji stanowił art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.), zgodnie z którym administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia lub gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów, zezwoleniem na przetwarzanie odpadów lub zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 41.

Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w dniach od [...] października do [...] listopada 2014 r. przeprowadził kontrolę w [...] Sp. z o.o. w T. Kontrola została przeprowadzona bez dostarczenia zawiadomienia o planowanym zamiarze jej wszczęcia w związku z podejrzeniem popełnienia przestępstwa lub wykroczenia przeciw środowisku przez zarządzających Regionalną Instalacją MBP w T. (pkt 1.1 protokołu). Z przeprowadzonej kontroli w dniu [...] listopada 2014 r. sporządzono protokół nr [...]. Protokół został podpisany przez inspektorów dokonujących kontroli oraz Dyrektora ds. Rozwoju kontrolowanej jednostki. Z protokołu wynika, że kontrolowany podmiot w dniach od [...] stycznia do [...] listopada 2014 r. prowadził działalność polegającą na przetwarzaniu odpadów o kodzie 19 12 12 (frakcja nadsitowa po części mechanicznej procesu mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych) w części biologicznej instalacji w procesie biosuszenia. Z protokołu (pkt 1.8) wynika, że odpady są suszone w warunkach tlenowych, z napowietrzaniem w zamkniętym reaktorze, który wyposażony jest w biofiltr, a sam proces trwa od 3 do 4 dni. Z protokołu (pkt 1.7) wynika również, że kotrolującym (za okres styczeń - październik 2014 r.) nie przedstawiono informacji na temat czasu pracy instalacji MBP (dla części mechanicznej i biologicznej). Prowadzony w biostabilizatorze proces suszenia nie jest dokumentowany. Z protokołu Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2014 r. wynika natomiast, że w I półroczu 2014 r. poddano procesowi biologicznego suszenia 214,9 Mg frakcji nadsitowej o kodzie 19 12 12, a z tego procesu uzyskano 150,4 Mg odpadu o kodzie 19 05 03.

W protokole zawarto stwierdzenie, że strona nie posiadała uregulowanego stanu formalnoprawnego w zakresie prowadzenia procesu przetwarzania odpadów o kodzie 19 12 12 (frakcja nadsitowa) w procesie biosuszenia. Zgodnie z oświadczeniem kontrolowanego frakcja nadsitowa jest poddawana procesowi suszenia przez 3-4 dni. W posiadanej decyzji Starosty N. z dnia [...] grudnia 2011 r., zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie wytwarzania odpadów z uwzględnieniem ich zbierania, transportu i odzysku, nie została dopuszczona taka forma przetwarzania odpadów, zatem, zdaniem organu, proces był prowadzony bez zezwolenia na przetwarzanie odpadów.

Do wskazanego protokołu kontroli złożono zastrzeżenia - odnoszące się do naruszenia dotyczącego suszenia frakcji nadsitowej bez zezwolenia na odzysk - wskazujące, że proces suszenia frakcji nadsitowej odpowiada procesowi R3 wskazanemu w posiadanym przez podmiot zezwoleniu Starosty N. z [...] grudnia 2011 r. na prowadzenie działalności w zakresie wytwarzania odpadów z uwzględnieniem ich zbierania, transportu i odzysku.

W ocenie Sądu na podstawie zebranego materiału dowodowego, organy orzekające w sprawie miały podstawę do wymierzenia skarżącej kary za przetwarzanie odpadów o kodzie 19 12 12 bez wymaganego zezwolenia.

Stosowanie do art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. odpadach prowadzenie zbierania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zezwolenie na zbieranie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy ze względu na miejsce zbierania odpadów (art. 41 ust. 2 ustawy). Organem właściwym jest starosta, za wyjątkiem spraw zastrzeżonych do kompetencji marszałka województwa i regionalnego dyrektora ochrony środowiska (art. 41 ust. 3 i 4 ustawy). Zezwolenie na zbieranie odpadów wydaje się na wniosek posiadacza odpadów. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy - ilekroć w ustawie jest mowa o gospodarowaniu odpadami, rozumie się przez to zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami. Z kolei zbieranie odpadów (art. 3 ust.1 pkt 34 ustawy) ustawa definiuje jako gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b. Natomiast przez pojęcie odzysku - ustawa nakazuje rozumieć jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce (art. 3 ust. 1 pkt 14). Przez przygotowanie do ponownego użycia należy zaś rozumieć odzysk polegający na sprawdzeniu, czyszczeniu lub naprawie, w ramach którego produkty lub części produktów, które wcześniej stały się odpadami, są przygotowywane do tego, aby mogły być ponownie wykorzystywane bez jakichkolwiek innych czynności wstępnego przetwarzania (art. 3 ust. 1 pkt 22).

Z ustaleń niniejszej sprawy wynika, że skarżąca spółka podsuszała odpady o kodzie 19 12 12 (frakcja nadsitowa) w celu dalszego jej wykorzystania do produkcji paliwa alternatywnego. Pracownik kontrolowanej spółki (L. R.) do protokołu z dnia [...] października 2014 oświadczył, że do suszenia kierowana jest frakcja nadsitowa o kodzie 19 12 12. Odpad po procesie biosuszenia kwalifikowany jest jako 19 05 03, 19 12 10 lub 19 12 12. W piśmie z [...] listopada 2014 r. ta osoba oświadczyła, że frakcja nadsitowa o kodzie 19 12 12 jest przekazywana do [...] w G. do procesu R12. W ocenie Sądu zasadne jest zatem stwierdzenie, że podsuszanie odpadu o kodzie 19 12 12 miało na celu poprawę jego jakości w celu dalszego wykorzystania. Suszenie było etapem mającym na celu osiągnięcie przez ten odpad odpowiednich parametrów do dalszego wykorzystania. Skoro odpad ten był przygotowany do po ponownego wykorzystania wypełnia przesłanki określone w art. 3 ust. 1 pkt 22 ustawy o odpadach.

W decyzji Starosty N. z dnia [...] grudnia 2011 r., zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie wytwarzania odpadów wskazano, w pkt 2b, że dopuszczona jest metoda odzysku odpadów R3 - kompostowanie w specjalnych urządzeniach mobilnych - komposter typu 16. W decyzji tej nie zezwolono zatem skarżącej na podsuszanie odpadu 19 12 12 celem poprawy jego właściwości opałowych. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do ustawy o odpadach zatytułowanym niewyczerpujący wykaz procesów odzysku , proces R1 polega na wykorzystaniu głównie jako paliwa lub innego środka wytwarzania energii. Skarżąca spółka zadeklarowała, że głównie w taki sposób był wykorzystywany wskazany odpad. Wbrew twierdzeniu skarżącej nie można tego procesu przyrównać do procesu R3 (Recykling lub odzysk substancji organicznych, które nie są stosowane jako rozpuszczalniki (w tym kompostowanie i inne biologiczne procesy przekształcania)) - na który spółka posiadała stosowne zezwolenie. Zasadnym wobec tego jest uznanie, że w instalacji należącej do skarżącej spółki nie prowadzono procesu R3, tj. kompostowania podsitowej frakcji organicznej oraz kompostowania frakcji organicznej z selektywnej zbiórki, który został określony w punkcie II.2b Starosty N. z dnia [...] grudnia 2011.

Stwierdzić należy, że skarżąca spółka nie posiadała w trakcie kontroli stosownej decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów o kodzie 19 12 12 w procesie suszenia w komposterze. Posiadane zezwolenia, w świetle ustalonego stanu faktycznego, nie uprawniały jej do takiego działania.

Również podnoszony argument, że spółka otrzymała decyzję Starosty N. z dnia [...] sierpnia 2014 roku, znak: [...] udzielającą zezwolenia na zbieranie odpadów nie jest zasadny. Na podstawie tej decyzji również skarżąca nie była uprawniona do przetwarzania odpadów o kodzie 19 12 12 w procesie suszenia.

Odnosząc się do zarzutu niezawieszenia prowadzonego postępowania administracyjnego przez organy orzekające w sprawie do czasu wydania przez Starostę N. orzeczenia co do wyjaśnienia wątpliwości wynikających z powoływanej decyzji tego organu z dnia [...] grudnia 2011 r. wskazać należy, że jest to zarzut niezasadny. Zgodnie bowiem z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawieszenie postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W takim postępowaniu nie chodzi o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia w sprawie głównej. Stąd, przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga istnienia miedzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Innymi słowy, zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Organ musi tym samym ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r. I OSK 2108/11). Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. Postępowanie może zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. II OSK 1570/11).

W niniejszej sprawie taka okoliczność nie zachodziła. W obrocie prawnym pozostawała bowiem decyzja Starosty N. z dnia [...] grudnia 2011 r., w której określono warunki prowadzenia działalności w zakresie wytwarzania odpadów z uwzględnieniem ich zbierania transportu i odzysku. Wobec tego brak decyzji dotyczącej wyjaśnienia wątpliwości co do treści Starosty N. z dnia [...] grudnia 2011 r. nie stanowił przeszkody do wydania decyzji w niniejszej sprawie.

Nie jest również zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 44 kpa, 45 kpa w związku z przepisem art. 138 § 1 kpa poprzez brak uchylenia decyzji organu pierwszej instancji pomimo doręczenia decyzji Prezesowi Zarządu strony, a nie stronie. Z akt sprawy wynika, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2015 r. została wysłana na adresata - [...]. Została ona odebrana przez pełnomocnika – S. J. w dniu [...] lutego 2015 r. Z kolei zawiadomienie o zakończeniu postępowania z dnia [...] grudnia 2014 r. zostało zaadresowane do Prezesa Zarządu skarżącej spółki. W ocenie Sądu nie jest to jednak uchybienie, które miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Nie jest również zasadny zarzut dotyczący ustalenia wysokości kary pieniężnej w oparciu o dłuższy okres naruszeń niż ustalony przez organ pierwszej instancji. Istotnie w uzasadnieniu decyzji organu II. instancji (str. 3) wskazano, że "kontrolowany podmiot w dniach od [...] do [...] listopada 2014 r. prowadził działalność polegająca na [..]", jednak w ocenie Sądu charakter tego stwierdzenia należy rozpatrywać w kontekście oczywistej omyłki. Zarówno bowiem w samych rozstrzygnięciu tej decyzji, decyzji organu I. instancji jak również w protokole kontroli mowa jest niezmiennie o okresie "od [...] stycznia do [...] listopada 2014 r.". Wobec tego podnoszone naruszenie nie może mieć wpływu prawidłowość zaskarżonej decyzji.

Również wysokość wymierzonej kary nie budzi wątpliwości Sądu. Zgodnie z art. 194 ust. 3 ustawy o odpadach administracyjna kara pieniężna za naruszenia, o których mowa w ust. 1, wynosi nie mniej niż 1.000 zł i nie może przekroczyć 1.000.000 zł. Jednocześnie stosownie do art. 199 cyt. ustawy przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. Wobec tego powyższe przepisy wskazują na możliwość miarkowania kary, w zależności od okoliczności wskazanych w powołanym przepisie. Wymierzona przez organy kara mieści się w zakresie określonym przez ustawodawcę, ponadto organy orzekające w sprawie wyjaśniły, jakie czynniki wpłynęły na wysokość kary.

Reasumując stwierdzić należy, że zebrany przez organy materiał dowodowy dawał podstawę do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organy orzekające w sprawie prawidłowo oceniły ten materiał i odniosły się szczegółowo do podnoszonych w toku postępowania zarzutów. Prawidłowo zastosowały również przepisy prawa materialnego. Także, Sąd z urzędu nie dostrzegł w wydanych w sprawie decyzjach takiego naruszenia prawa, które powodowałyby konieczność uwzględnienia wniesionej skargi.

W tym stanie rzeczy - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - należało orzec jak w sentencji.