Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1404/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50, 51
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska WSA Paweł Darmoń Protokolant : starszy referent sądowy Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w C. na decyzję Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego skargę oddala.


UZASADNIENIE

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją nr [...] z 13 stycznia 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), dalej "K.p.a." oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. 2016 r. poz. 290 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2019 r., poz. 1186), dalej "P.b.", po rozpatrzeniu odwołania Firma A (dalej "Spółka"), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki w Krakowie nr [...] z 29 lipca 2016 r., którą nakazano Spółce przywrócenie do stanu poprzedniego obiektu budynku handlowo-usługowego w zakresie zagospodarowania terenu, przyjętego do użytkowania ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z 17 maja 2016 r. tj.: do zgodności z projektem zagospodarowania terenu, zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z 14 czerwca 2015 r. o pozwoleniu na budowę, zmienionej ostateczną decyzją tego organu z dnia 21 grudnia 2015 r., poprzez wykonanie rozbiórki utwardzenia południowo-zachodniej części powierzchni działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie o powierzchni 492,78 m2, wykonanej z kostki brukowej wraz z przywróceniem usytuowania miejsc postojowych oznaczonych nr [...] oraz dwóch miejsc oznaczonych jako miejsce składowania śniegu - zgodnie z projektem zagospodarowania terenu stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły po przeprowadzeniu przez pracowników PINB kontroli, w trakcie której ustalono, że miejsca postojowe przy opisanym wyżej budynku handlowo-usługowym od numeru 7 do 15 oraz dwa miejsca do składowania śniegu zostały rozebrane i na części działki nr [...] realizowane są roboty związane z utwardzeniem powierzchni na podstawie przedłożonych zgłoszeń zamiaru wykonania robót polegających na utwardzeniu działki budowlanej z 23 kwietnia 2015r. i 13 marca 2015r. Zgodnie z oświadczeniem złożonym do protokołu z czynności kontrolnych z 6 czerwca 2016 r. przez K. F. - inżyniera budowy budynku handlowo-usługowego, roboty związane z wykonaniem nawierzchni utwardzonej rozpoczęto 30 maja 2016 r.

Z akt postępowania wynika, iż Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 21 grudnia 2015 r. zatwierdził projekt budowlany zamienny oraz zmienił decyzję o pozwoleniu na budowę z 24 czerwca 2015 r., przeniesioną decyzją z 20 października 2015 r. Z kolei decyzją z 17 maja 2016 r. PINB udzielił inwestorowi Firma A pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo-usługowego z wewnętrznymi i zewnętrznymi instalacjami, zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną, położonego na działkach nr [...] (budynek), [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie.

W ocenie organu odwoławczego słusznie organ I Instancji uznał, że uzyskanie przez inwestora późniejszego pozwolenia na budowę, w którego zakres wchodziło zagospodarowanie terenu na tej samej działce co objętej zgłoszeniem, konsumuje poprzednio dokonane zgłoszenie, z uwagi na okoliczność, iż obszar objęty zgłoszeniami następnie został objęty również pozwoleniem na budowę.

Przywołując art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. organ przyjął, że przedmiotowe utwardzenie terenu nie wymagało ani zgłoszenia ani pozwolenia na budowę. Mieści się zatem w hipotezie art. 50 P.b. i podlega kontroli organów nadzoru budowlanego i skutkom przewidzianym w art. 51 tej ustawy.

Zgodnie z treścią uchwały nr LXXVI/1104/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 czerwca 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Liban" (Dz.Urz.Woj.Mał. z 2013 r., poz. 4170), dalej: "m.p.z.p.", obowiązującego na analizowanym terenie, działka na której wykonane zostało utwardzenie oznaczona jest symbolem U.4 - tereny zabudowy usługowej. Wedle § 21 pkt 4 m.p.z.p.: ustala się następujące warunki zabudowy i zagospodarowania terenu: 3) wskaźnik terenu biologicznie czynnego nie może być niższy niż: c) 50% w terenach U.1, U.2, U.4.

W projekcie budowlanym wskazano, że projektowany minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego będzie wynosił 50%, zatem wykonane roboty budowlane polegające na utwardzeniu dodatkowej powierzchni gruntu (poza zakres wskazany w projekcie budowlanym) naruszają zapisy m.p.z.p. Zalegalizowanie wykonanych robót budowlanych nie jest więc możliwe, a organ I instancji prawidłowo nakazał przywrócenie stanu poprzedniego.

Firma A wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na opisaną na wstępie decyzję.

Zaskarżając ww. decyzję Spółka zarzuciła naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji braku podstaw do wydania decyzji nakazującej przywrócenie do stanu poprzedniego obiektu budowlanego handlowo-usługowego w zakresie zagospodarowania terenu, w szczególności bez podjęcia jakiejkolwiek próby doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, co stanowi obowiązek organu nadzoru budowlanego w toku procedury naprawczej;

2. przepisu § 21 pkt 4 m.p.z.p., polegające na jego błędnym zastosowaniu przez organ II instancji, który w uzasadnieniu skarżonej decyzji wskazał, iż cyt. przepis został naruszony, gdy tymczasem m.p.z.p. nie posiada takiej jednostki redakcyjnej, a co więcej - odnosi się do terenu oznaczonego w m.p.z.p. jako MN/U.1 - MN/U.2, a zatem innego terenu niż ten, na którym zlokalizowana jest nieruchomość skarżącej;

3. art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., polegające na dokonaniu jego błędnej wykładni, prowadzącej do uznania, że w przypadku stwierdzenia przez organ, iż roboty nie mogą być zalegalizowane organ odstępuje od wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, gdy tymczasem w myśl art. 51 ust. 7 ustawy, odstąpienie od wydania postanowienia następuje wyłącznie w sytuacji wykonania robót budowlanych, natomiast w trakcie dokonanej przez organ nadzoru budowlanego kontroli roboty były w toku;

4. art. 50 ust. 3 P.b., polegające na jego błędnym niezastosowaniu i odstąpieniu od nałożenia obowiązku dokonania inwentaryzacji robót budowlanych oraz ich oceny, gdy tymczasem wskazane opracowania pozwoliłyby na przesądzenie, czy rzeczywiście doszło do naruszenia zapisu m.p.z.p., a jeśli tak - w jaki sposób (inny niż rozbiórka) można doprowadzić je do stanu zgodnego z prawem, co jest możliwe choćby poprzez użycie ażurowej kraty trawnikowej,

5. art. 6, art. 7, art. 77, art. 8, art. 10 § 1 i art. 40 § 1 i § 2 K.p.a., polegające na naruszeniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady praworządności i prawdy obiektywnej oraz pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, zapewnienia stronie możliwości czynnego udziału we wszystkich etapach postępowania, poprzez:

- utrzymanie w mocy decyzji nakazującej przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę utwardzenia południowo-zachodniej części powierzchni działki nr [...] obr. [...] w K. pomimo braku wskazania przez organ I instancji przepisu m.p.z.p., który w ocenie tego organu został naruszony, a jednocześnie błędne wskazanie przez organ II instancji przepisu § 21 pkt 4 m.p.z.p., który nie odnosi się do terenu należącego do skarżącej;

- brak podjęcia przez organy obu instancji jakichkolwiek działań umożliwiających doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem - w sytuacji uznania, że mamy do czynienia ze stanem naruszającym prawo, co przeczy istocie prowadzonego w oparciu o art. 50-51 P.b. postępowania naprawczego;

- błędne nakazanie przywrócenia do stanu poprzedniego "obiektu budowlanego w zakresie projektu zagospodarowania terenu", gdy tymczasem wykonane roboty budowlane nie miały jakiegokolwiek związku ze wskazanym obiektem budowlanym, a powołanie się na projekt zagospodarowania terenu w świetle uzyskania - przed ich wykonaniem - decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki nr [...] z 29 lipca 2016 r. pozwolenia na użytkowanie nie miało jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego;

- brak wyjaśnienia w uzasadnieniu obu decyzji dlaczego w ocenie organów nastąpiło przekroczenie wskaźnika terenu biologicznie czynnego, zwłaszcza, że organy odstąpiły od nałożenia obowiązku dokonania inwentaryzacji wykonanych robót, czy też sporządzenia oceny technicznej, oraz dlaczego organy uznały, że "nie ma żadnych możliwości doprowadzenia wykonanych przez inwestora robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w sposób wskazany w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.b.",

6. art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 oraz art. 12 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie przez organy obu instancji poczynienia wszystkich istotnych ustaleń faktycznych, które doprowadziły do wydania rozstrzygnięcia wydawanego wyłącznie wówczas, gdy w żaden sposób nie da się doprowadzić wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, gdy tymczasem materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nawet nie pozwala na przesądzenie, że wykonane roboty budowlane rzeczywiście naruszają prawo,

7. art. 12 § 1, art. 77 § 1 i § 2 oraz art. 80 K.p.a., poprzez naruszenie przez organy obu instancji obowiązku wnikliwego działania w sprawie oraz obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności nieuprawnione oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na skonsumowanym pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym nim projekcie zagospodarowania działki w zakresie terenu biologicznie czynnego, bez przeliczenia tego terenu i zestawienia z zapisami m.p.z.p.,

8. art. 107 § 3 K.p.a., poprzez zaniechanie przez organ II instancji obowiązku zawarcia w decyzji wszystkich obligatoryjnych elementów uzasadnienia decyzji, w szczególności brak wszechstronnego i kompleksowego uzasadnienia przesłanek jakimi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję oraz odstąpienie przez organ od odniesienia się do zarzutów i wyjaśnień strony skarżącej zawartych w odwołaniu w zakresie dokonania błędnej wykładni zapisów m.p.z.p. odnoszących się do terenu biologicznie czynnego oraz dokonania błędnej wykładni stosownego zapisu.

Podsumowując strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 13 czerwca 2017 r., sygn. II SA/Kr 429/17 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał na niesporne między stronami okoliczności ustalone w zaskarżonym rozstrzygnięciu dotyczące wydawanych w sprawie decyzji w zakresie pozwolenia na budowę, przeniesienia pozwolenia na nowego inwestora tj. Spółkę, zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę oraz udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Spółka po otrzymaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z 17 maja 2016 r. przystąpiła do robót budowlanych na działce nr [...] polegających na dodatkowym utwardzeniu terenu działki w jej zachodnio-południowej części. Teren ten w projekcie zagospodarowania terenu, zatwierdzonym w decyzji zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę, oznaczony był jako teren zielony.

Sąd wskazał, że istota sporu sprowadza się do ustalenia czy wykonane roboty budowlane wymagały stosownego zgłoszenia organom administracyjnym czy też nie oraz czy istnieje możliwość ich legalizacji w razie stwierdzonej samowoli. Sąd podzielił pogląd, że dokonane 13 marca 2015 r. i 23 kwietnia 2015 r. zgłoszenia robót budowlanych (jeszcze przez poprzedniego inwestora) stały się prawnie bezskuteczne wobec wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z 24 czerwca 2015 r. W ocenie Sądu, dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy koniecznym było zwrócenie uwagi organom na fundamentalne, a zupełnie pominięte znaczenie skutków wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Fakt wydania tych decyzji determinuje właściwy tryb postępowania w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Sąd przytoczył treść art. 71 ust. 2, ust. 5 pkt 1 i ust. 6 pkt 1 oraz art. 71a ust. 1 P.b. i podkreślił, że z przepisów tych, interpretowanych łącznie, należy wyprowadzić wniosek, że zmiana sposobu użytkowania może nastąpić w trybie zgłoszenia unormowanego w art. 71 wyłącznie wtedy, gdy nie wymaga przeprowadzenia robót budowlanych, które wymagałyby pozwolenia na budowę. W konsekwencji powyższego Sąd I instancji przyjął, że w sytuacji, gdy inwestor dokonuje samowolnej zmiany sposobu użytkowania, która związana była z wykonaniem robót budowlanych wymagających decyzji pozwalającej na ich realizację, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51, nie zaś art. 71a P.b. Zatem dyspozycją przepisu art. 71a P.b. objęta jest tylko taka zmiana sposobu użytkowania, która wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi. Z samowolą budowlaną w rozumieniu art. 71a ust. 1 P.b. mamy więc do czynienia, gdy doszło do zmiany użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Zdaniem Sądu z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż wykonane przez inwestora roboty budowlane polegające na utwardzeniu części terenu działki nr [...] doprowadziły do zmiany sposobu jej użytkowania w sposób odmienny niż wynika to z decyzji o pozwoleniu na budowę i pozwolenia na użytkowanie. Zgodnie zaś z brzmieniem nowelizacji ustawy Prawo budowlane, która weszła w życie w dniu 28 czerwca 2017 r., wykonanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę i zgodnie z art. 30 ust. 1 ww. ustawy również nie wymaga dokonania zgłoszenia. Jednak z treści art. 71 ust. 5 P.b. wynika, że każdy zamierzony sposób użytkowania musi być zgodny z planem obowiązującym na terenie, na którym ten obiekt się znajduje. Dlatego też każde działanie w zakresie zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu lub jego części, prowadzące do stanu odmiennego, objęte jest kontrolą organów i wymaga sprawdzenia. Sąd I instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie organy podjęły takie działania, lecz uczyniły to w oparciu o niewłaściwe przepisy, albowiem zastosowany tryb postępowania naprawczego wynikający z art. 50 i 51 P.b. nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Właściwą jest procedura legalizacyjna w oparciu o przepis art. 71a P.b., bowiem roboty budowlane przez skarżącą spółkę wykonane zostały bez wymaganego zgłoszenia, zatem w warunkach samowoli budowlanej. Powyższe doprowadziło Sąd do stwierdzenia, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisu art. 7 i art. 77 oraz art. 8 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik niniejszego postępowania, co przesądziło o konieczności ich eliminacji z obrotu prawnego. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy wezmą pod uwagę zaprezentowane wyżej stanowisko i przeprowadzą postępowanie naprawcze w oparciu o właściwe przepisy prawa tj. art. 71 i 71a P.b. Dopiero w wyniku tak przeprowadzonego postępowania, w oparciu o wszechstronnie zgromadzony w tym trybie i oceniony materiał dowodowy, wydadzą rozstrzygnięcie w sprawie. Jako podstawę procesową uchylenia decyzji organów I i II instancji Sąd wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "P.p.s.a.".

Firma A w skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła o uchylenie ww. wyroku WSA z 13 czerwca 2017 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, zarzucając:

I. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które - w każdym z poniższych przypadków z osobna - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 8 K.p.a., art. 134 § 2 i art. 153 P.p.s.a., polegające na uchyleniu zaskarżonych decyzji organów obu instancji z uwagi na uznanie przez sąd I instancji, iż zostały wydane z naruszeniem przywołanych przepisów postępowania wynikających z przyjęcia przez organy niewłaściwego trybu postępowania naprawczego przewidzianego w art. 50 i art. 51 P.b., zamiast w art. 71a tej ustawy, gdy tymczasem naruszenie przez organy przepisów postępowania sprowadzało się do braku podjęcia przez te organy działań umożliwiających ocenę wykonanych robót budowlanych w kontekście ich zgodności z przepisami prawa w procedurze przewidzianej w art. 50-51 P.b., co doprowadziło do sytuacji wydania przez sąd orzeczenia na niekorzyść Spółki jako strony skarżącej, gdyż pomimo uchylenia przez sąd zaskarżonych rozstrzygnięć zawarta w wyroku ocena prawna w zakresie nakazu zmiany trybu postępowania pogarsza sytuację Spółki;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na błędach w ustaleniach faktycznych, poprzez błędne przyjęcie przez sąd, że Spółka w wyniku wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu części działki zmieniła sposób użytkowania tego terenu (tj. części dz. nr [...]), gdy tymczasem ta sama czynność nie może jednocześnie stanowić robót budowlanych przewidzianych w art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. i zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b.;

3) art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na:

- niewyjaśnieniu w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści art. 141 § 4 P.p.s.a., podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności podstaw zmiany trybu postępowania wynikających z zakwalifikowania wykonanych robót budowlanych jako samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pozbawiające stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia;

- wadliwym sporządzeniu uzasadnienia, które nie zawiera wszystkich koniecznych elementów - brak stanowiska sądu w zakresie zarzutów podniesionych w skardze, które zostały w całości przez sąd pominięte;

4) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 i art. 134 § 2 P.p.s.a., polegające na braku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia prowadzące do nieuzasadnionego przesądzenia konieczności przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego w trybie art. 71a P.b., co doprowadziło do wydania wyroku zawierającego ocenę prawną, która w razie uprawomocnienia się tego wyroku miałaby znaczenie dla końcowego, wadliwego załatwienia sprawy i doprowadziłaby do pogorszenia sytuacji skarżącej;

II. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:

1) art. 71 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 2, art. 71 ust. 5 pkt 1 i art. 71 ust. 6 pkt 1 w związku z art. 59 ust. 1 P.b., poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na uznaniu przez sąd I instancji, że "fakt wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie determinuje z kolei właściwy tryb postępowania w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części", gdy tymczasem dokonane przez Spółkę utwardzenie części działki nr [...] nie stanowi zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części i nie wymagało zgłoszenia, lecz stanowi przewidziane w art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. roboty budowlane polegające na "utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych", które zgodnie z art. 30 ust. 1 P.b. nie wymagają ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, a ich zgodność z prawem może być weryfikowana - zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 października 2016 r., sygn. II OPS 1/16 - w procedurze naprawczej przewidzianej w art. 50-51 P.b.;

2) art. 71 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 2 zd. 1 w zw. z art. 71a ust. 1 pkt 1-2 P.b., poprzez jego błędne zastosowanie, prowadzące do uznania przez Sąd, że dokonane przez Spółkę utwardzenie części terenu działki nr [...] doprowadziło do zmiany sposobu jej użytkowania "w sposób odmienny niż wynika to z decyzji o pozwoleniu na budowę i pozwolenia na użytkowanie", co zdaniem Sądu uzasadnia przeprowadzenie przez właściwe organy nadzoru budowlanego "postępowania naprawczego w oparciu o właściwe przepisy prawa, tj. art. 71 i 71a Prawa budowlanego", gdy tymczasem w ocenie Spółki stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi przewidzianemu w przywołanych przepisach, gdyż Spółka wykonała roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu, które nie stanowią zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b.;

3) art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 50 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., polegające na ich błędnym niezastosowaniu, tj. błędnym niepodciągnięciu ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę przywołanych norm prawnych mających zastosowanie do robót budowlanych nie wymagających ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, które wymagają weryfikacji pod kątem dokonania oceny ich wykonania w zakresie zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

4) art. 59 ust. 1 w związku z art. 59a w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 i art. 50 ust. 1 pkt 5 P.b., poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania przez Sąd, że fakt wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie determinuje zakwalifikowanie robót budowlanych wykonanych przez Spółkę jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, gdyż jak przyjął Sąd "w stosunku do spornej części działki obowiązującym ją sposobem zagospodarowania jest sposób określony w wyżej powołanych aktach prawnych tzn. jako teren zielony" oraz błędne uznanie, że omawiane roboty nie mogą być oceniane w postępowaniu naprawczym przewidzianym w przepisach art. 50-51 P.b., gdy tymczasem wykonania utwardzenia części działki, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b., nie można utożsamiać ze zmianą sposobu użytkowania, czyli "podjęciem bądź zaniechaniem w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń", natomiast ewentualną prawidłowość robót można oceniać wyłącznie przy zastosowaniu procedury wynikającej z art. 50-51 P.b.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 października 2019 r. sygn. II OSK 2810/17 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że rację ma autor skargi kasacyjnej podnosząc, że stanowisko Sądu I instancji, poddające krytyce zastosowany przez organy administracji tryb postępowania naprawczego z art. 50 i art. 51 P.b. i wskazujące w konsekwencji na konieczność wdrożenia w stanie sprawy procedury opartej na art. 71a tej ustawy, nie nawiązuje w żaden sposób do legalnej definicji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zawartej w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. Zgodnie z treścią tego przepisu, w jego brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Tylko tak rozumiana zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, przewidzianego w art. 71 ust. 2 P.b., a w razie braku zgłoszenia - wdrożenia procedury legalizacyjnej, o jakiej mowa w art. 71a tej ustawy. Zmiana sposobu użytkowania, w rozumieniu cytowanego wyżej art. 71 ust. 1 pkt 2, dotyczy jedynie obiektu budowlanego lub jego części, którego użytkowanie zmieniono w sposób opisany w tym przepisie. Przez obiekt budowlany ustawa rozumie budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1 P.b.).

W słowniku wyrażeń ustawowych zawartym w art. 3 P.b., znajdują się jednocześnie definicje legalne:

- budynku, którym jest obiekt budowlany trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (art. 3 pkt 2);

- budowli, przez co ustawa rozumie każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową (art. 3 pkt 3);

- obiektów małej architektury, którymi są w rozumieniu ustawy niewielkie obiekty, a w szczególności:

a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury,

b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej,

c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki (art. 3 pkt 4).

Utwardzenie terenu wokół budynku nie mieści się w definicji obiektu budowlanego; nie jest również obiektem liniowym, o jakim mowa w art. 3 pkt 3a, ani tymczasowym obiektem budowlanym, zdefiniowanym w art. 3 pkt 5 P.b. Tym samym roboty budowlane polegające na dodatkowym utwardzeniu terenu nie mogą być uznane za zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.

Utwardzenia terenu wykonanego przez Spółkę nie można również powiązać z podjęciem bądź zaniechaniem w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Z akt nie wynika, aby dodatkowe utwardzenie terenu zmieniło sposób użytkowania budynku handlowo-usługowego określony w decyzji o pozwoleniu na budowę, a konkretnie aby w związku z dodatkowym utwardzeniem została w nim podjęta działalność nieprzewidziana w tym pozwoleniu. W wyniku wykonania robót budowlanych, polegających na utwardzeniu części terenu wokół obiektu handlowo-usługowego zrealizowanego przez skarżącą Spółkę, nie doszło zatem do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego ani jego części, o jakiej mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b., a co za tym idzie roboty te nie mogły zostać poddane procedurze przewidzianej w art. 71a ustawy, jak błędnie przyjął sąd I instancji.

Jako oparte na usprawiedliwionych podstawach NSA uznał zatem zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 2, art. 71 ust. 5 pkt 1, art. 71 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 59 ust. 1 oraz art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 59a P.b. W stanie faktycznym sprawy przepisy te nie mogły być bowiem zastosowane przez organ nadzoru budowlanego w procesie legalizacyjnym, a wadliwe przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zostały one naruszone, legło u podstaw uchylenia zaskarżonego wyroku. Błędne tym samym są również wskazania zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia objętego skargą kasacyjną, wedle których przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny przeprowadzić postępowanie oparte o art. 71 i art. 71a P.b.

NSA uznał, że trafne są także pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 50 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. (poza zarzutem naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 5 tej ustawy; art. 50 ust. 1 składa się z 4 punktów i nie zawiera w ogóle takiej jednostki redakcyjnej, jak wymieniona w petitum skargi kasacyjnej). Dodatkowe utwardzenie terenu wokół budynku handlowo-usługowego na działce nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w K., nie jest obiektem budowlanym lub jego częścią. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 P.b., w brzmieniu obowiązującym od dnia 28 czerwca 2015 r., a więc w dacie realizowania robót przez Spółkę, roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymagają ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia (ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. poz. 443; w uzasadnieniu wyroku Sąd błędnie wskazał, że przepisy te weszły w życie 28 czerwca 2017 r.). Sytuacja taka nie oznacza jednak, że w razie zrealizowania tego rodzaju robót w sposób sprzeczny z prawem, organy nadzoru budowlanego nie mają narzędzi prawnych umożliwiających wszczęcie postępowania naprawczego i doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. Możliwość taką przewiduje bowiem art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 w zw. z art. 51 P.b., wedle których procedurę naprawczą przewidzianą w tym ostatnim przepisie stosuje się w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, gdy roboty budowlane wykonywane są (lub zostały już wykonane – art. 51 ust. 7) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych (...) w przepisach.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy kontrolowanej przez Sąd I instancji, organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie naprawcze w związku z przyjęciem, że dokonanie dodatkowego utwardzenia terenu przez Spółkę naruszało ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Liban" w Krakowie, a konkretnie - określony w planie wskaźnik terenu biologicznie czynnego. Taka ocena stanowiła podstawę do przyjęcia, że roboty budowlane zostały zrealizowane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., a w konsekwencji organy mogły wszcząć i prowadzić postępowanie w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 i ust. 7 P.b. (por. także uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 października 2016 r., II OPS 1/16). Takie zresztą przepisy wskazane zostały w obu uchylonych przez sąd I instancji decyzjach.

Za wadliwe zatem uznał NSA stanowisko WSA, który przyjął, że w stanie sprawy procedura naprawcza przewidziana w art. 50 i art. 51 P.b. nie mogła mieć zastosowania. Wykazane wyżej naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego powodują, że za słuszny uznał NSA zarzut uchybienia art. 141 § 4 P.p.s.a., sformułowany w petitum skargi kasacyjnej, w którym jej autor podnosi brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów skargi złożonej przez Spółkę, które kwestionowały prawidłowość przyjęcia przez organy, że utwardzenie terenu naruszało postanowienia m.p.z.p. Ustalenia w tym zakresie były podstawą prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego i nałożenia obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. Dlatego koniecznym było poddanie kontroli sądowej prawidłowości tego stwierdzenia, czego zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powodując, że naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Za trafne uznał także NSA zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 oraz art. 80 K.p.a., gdyż wskazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny powody uchylenia zaskarżonych decyzji, w tym przyjęcie, że organy uchybiły powyższym przepisom K.p.a., było skutkiem błędnego założenia, że postępowanie powinno być prowadzone w trybie art. 71a P.b.

Sąd I instancji naruszył również art. 134 § 2 P.p.s.a. wydając orzeczenie na niekorzyść skarżącej, mimo braku stwierdzenia naruszenie prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

NSA zgodził się z autorem skargi kasacyjnej, że wskazania sądu I instancji nakazujące organom przy ponownym rozpoznaniu sprawy prowadzenie postępowania w trybie art. 71a P.b., w sytuacji, gdy nie było podstaw do zastosowania tego przepisu, pogarszały sytuację prawną Spółki wnoszącej skargę. W ramach procedury określonej w art. 71a, w razie stwierdzenia wykonania obowiązków, o jakich mowa w art. 71a ust. 1, organy mają bowiem obowiązek nałożenia na stronę opłaty legalizacyjnej (art. 71a ust. 2 i ust. 3), czego nie przewiduje art. 51 P.b., w oparciu o który orzekały organy nadzoru budowlanego w decyzjach uchylonych zaskarżonym wyrokiem.

NSA za niezasadne uznał natomiast zarzuty naruszenia art. 153, art. 141 § 4 oraz art. 151 § 1 P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – po ponownym rozpoznaniu sprawy - zważył, co następuje.

Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 października 2019 r. sygn. II OSK 2810/17 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Krakowie z 13 czerwca 2017r., sygn. II SA/Kr 429/17 i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, w pierwszej kolejności należy ustalić, jakie wskazania zawarł sąd II instancji w wydanym w niniejszej sprawie wyroku sygn. II OSK 2810/17. Zgodnie bowiem z art. 190 zd. 1 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu I instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

Przez wykładnię prawa, o której mowa w przytoczonym art. 190 P.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku NSA, ciążący na sądzie ponownie rozpoznającym sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, co w niniejszym przypadku nie ma miejsca. Z tych też względów w ramach obecnego ponownego rozpoznania sprawy WSA nie może dokonywać nowych, własnych ocen prawnych dotyczących kwestii będących już uprzednio przedmiotem rozważań czynionych przez NSA w wydanym w sprawie wyroku kasacyjnym, a wyrażone w nim poglądy prawne muszą zostać w pełni zaakceptowane, ze wszystkimi wynikającymi z nich konsekwencjami prawnymi (por. np.: wyroki NSA z 30 sierpnia 2011 r., sygn. II GSK 727/10; z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. II FSK 1427/10; powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie – www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc zatem do kontroli zaskarżonej w sprawie decyzji - z uwzględnieniem oceny prawnej dokonanej przez NSA - należy wskazać, że niewątpliwie organy słusznie prowadziły postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonywanych przez skarżącą Spółkę w trybie postępowania naprawczego z art. 50 i art. 51 P.b., a dodatkowe utwardzenie terenu wokół budynku handlowo-usługowego na działce nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w K., nie jest obiektem budowlanym ani jego częścią. Bez wątpienia również w dacie realizowania robót przez Spółkę roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymagały ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.

Mimo powyższego w razie zrealizowania tego rodzaju robót w sposób sprzeczny z prawem, organy nadzoru budowlanego mają obowiązek wszczęcia postępowania naprawczego zmierzającego do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 P.b.

Należy tu wskazać, że rację ma strona skarżąca, że co do zasady nakazanie przez organy nadzoru budowlanego przywrócenia stanu poprzedniego w zakresie zagospodarowania terenu winno być poprzedzone próbą doprowadzenia w inny, korzystniejszy dla inwestora sposób, wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Priorytetem jest bowiem próba legalizacji naruszających przepisy robót, a ostatecznością rozbiórka zrealizowanej inwestycji.

Jednak w okolicznościach niniejszej sprawy z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że nie było możliwe doprowadzenie wykonanych robót (utwardzenia południowo-zachodniej części powierzchni działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. o powierzchni 492,78 m2, wykonanego z kostki brukowej) do stanu zgodnego z prawem, zatem organy nadzoru budowlanego nie miały wyboru co do koniecznego w tej sytuacji rozstrzygnięcia (nakazu przywrócenia do stanu poprzedniego).

Bezsporne jest w sprawie po pierwsze, że teren na którym prowadzono przedmiotowe roboty mieści się w zakresie działek (nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.) objętych decyzjami:

- Prezydenta Miasta K. z 21 grudnia 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i zmieniającej decyzję z 24 czerwca 2015 r. o pozwoleniu na budowę,

- PINB z 17 maja 2016 r. udzielającej inwestorowi – skarżącej Spółce - pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo-usługowego z wewnętrznymi i zewnętrznymi instalacjami, zagospodarowaniem terenu (podkreślenie Sądu) i infrastrukturą techniczną.

Po drugie bezsporne jest, że działka, na której zostało wykonane utwardzenie, leży w terenie objętym uchwałą nr LXXVI/1104/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 czerwca 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Liban". Działka, na której wykonane zostało utwardzenie, jest oznaczona symbolem U.4 - tereny zabudowy usługowej.

Z § 22 ust. 2 m.p.z.p. wynika, że przeznaczeniem podstawowym terenów U jest zabudowa usługowa wraz z zielenią towarzyszącą, a stosownie do § 22 ust. 4 pkt 3 lit. c m.p.z.p. ustala się następujące warunki zabudowy i zagospodarowania terenu: wskaźnik terenu biologicznie czynnego nie może być niższy niż 50% w terenach U.1, U.2, U.4.

Nie budzi też wątpliwości, że w projekcie budowlanym, zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z 21 grudnia 2015 r. wskazano, że projektowany minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego będzie wynosił 50% (maksymalnie dopuszczalny), a wykonanie inwestycji zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym zostało potwierdzone ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 17 maja 2016 r.

Powyższej oceny nie może zmienić również wskazywany przez stronę skarżącą przepis § 6 pkt 12 m.p.z.p. definiujący pojęcie wskaźnika biologicznie czynnego przez odniesienie do powierzchni terenu działki budowlanej objętej projektem zagospodarowania terenu albo zgłoszeniem.

Niewątpliwie zatem jakiekolwiek roboty budowlane polegające na utwardzeniu dodatkowej powierzchni gruntu (ponad zakres określony w projekcie budowlanym) musiały naruszać i naruszyły przepisy m.p.z.p. i to w sposób uniemożliwiający ich legalizację. Dlatego też nie mogły przynieść zamierzonego skutku zarzuty skargi naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. przez odstąpienie organu od wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, a także art. 50 ust. 3 P.b. przez odstąpienie od nałożenia obowiązku dokonania inwentaryzacji robót budowlanych oraz ich oceny. Wbrew bowiem argumentacji strony skarżącej, powyższe działania nie mogły prowadzić do innego, niż orzeczony zaskarżoną decyzją, rozstrzygnięcia w postaci nakazu przywrócenia do stanu poprzedniego obiektu budynku handlowo-usługowego w zakresie zagospodarowania terenu, dlatego byłyby w niniejszej sprawie bezcelowe i bezprzedmiotowe.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmuje się, że w przypadku zakończenia robót budowlanych organ nie wydaje postanowienia o ich wstrzymaniu. W niniejszej sprawie z protokołu kontroli z 28 czerwca 2016 r. (k. 69 akt adm.) i załączonych do niego zdjęć ewidentnie wynika, że budowa przedmiotowego parkingu (utwardzenia) została zakończona.

W okolicznościach niniejszej sprawy naruszenie normy § 22 ust. 4 pkt 3 lit. c m.p.z.p. jest ewidentne, a użycie ażurowej kraty trawnikowej nie mogło spowodować zachowania 50% wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Powyższą konstatację potwierdza również szkic z obliczeniem powierzchni utwardzonej dz. 281 cz. południowo-zachodnia załączony do protokołu kontroli z 28 czerwca 2016 r. (k. 70 akt adm.). Wbrew zatem zarzutom skargi, organ dokonał przeliczenia powierzchni utwardzonego terenu, czego skutkiem było zamieszczenie w sentencji rozstrzygnięcia parametrów obszaru 492,78 m2 wykonanego z kostki brukowej na terenie uprzednio oznaczonym jako zielony.

Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi należy wskazać, że trafnie podniosła strona skarżąca, że organ I instancji wadliwie nie wskazał konkretnego przepisu m.p.z.p., z którym przedmiotowe utwardzenie jest niezgodne. Prawdą jest też, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji błędnie omyłkowo wskazał przepis "§ 21 pkt 4" planu miejscowego. Rzeczywiście tekst miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Liban" nie zawiera przepisu § 21 pkt 4. Przepis istniejącego w tym planie § 21, w tym jego ust. 4, dotyczy terenów oznaczonych jako MN/U (którym zresztą również wyznaczono wskaźnik terenu biologicznie czynnego na co najmniej 50%), a nie terenów oznaczonych jako U, w którym to obszarze jest położona część działki, na której wykonano przedmiotowe utwardzenie - U.4 - tereny zabudowy usługowej.

Powyższa oczywista omyłka organu, choć stanowi naruszenie podnoszonych w skardze przepisów K.p.a., to jednak nie mogła mieć żadnego wpływu na wynik sprawy. Organ odwoławczy, mimo błędnie wskazanej jednostki redakcyjnej planu miejscowego, zacytował prawidłową treść zastosowanego przepisu tego planu.

Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, jakoby wykonane roboty budowlane nie miały jakiegokolwiek związku ze wskazanym obiektem budowlanym, a powołanie się na projekt zagospodarowania terenu, w świetle uzyskania przed ich wykonaniem pozwolenia na użytkowanie, nie miało jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego.

Przeciwnie, jak już wyżej wskazano, skoro w zrealizowanej inwestycji zaplanowano i wykonano zagospodarowanie terenu z wykorzystaniem maksymalnego dopuszczalnego w m.p.z.p. wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, to jakiekolwiek dalsze zmniejszenie tej powierzchni musi być uznane za naruszające postanowienia planu. Utwardzenie części ww. terenu dopuszczalne może być jedynie w przypadku zrekompensowania zagospodarowywanej odmiennie powierzchni biologicznie czynnej w innej części terenu inwestycji, której dotyczy decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z 21 grudnia 2015 r. oraz decyzja PINB z 17 maja 2016 r.

Brak też podstaw do uznania, że strona skarżąca została w jakimkolwiek zakresie pozbawiona nieskrępowanej możliwości czynnego udziału we wszystkich etapach postępowania. Sąd nie dostrzegł również jakichkolwiek konkretnych zarzutów odwołania, które miałyby wpływ na wynik sprawy, a co do których nie odniósłby się organ odwoławczy. Organy zaś nie miały podstaw do kwestionowania zaplanowanych i zrealizowanych wskaźników inwestycji. Warto też zauważyć, że strona skarżąca w swojej argumentacji w trakcie kolejnych kontroli, w odwołaniu, skardze czy skardze kasacyjnej, w żadnym stopniu nie uprawdopodobniła, iż wykonane dodatkowe utwardzenie terenu nie wykracza poza dopuszczalny w planie wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej. Strona skarżąca nie przedstawiała żadnych wniosków ani dowodów w tym zakresie, ograniczając się do prostego negowania prawidłowych ustaleń i toku rozumowania organów. Należy też wskazać, że słusznie organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że uzyskanie przez inwestora późniejszego pozwolenia na budowę, w którego zakres wchodziło zagospodarowanie terenu na tej samej działce co objęta zgłoszeniem, skonsumowało poprzednio dokonane zgłoszenie z uwagi na okoliczność, iż obszar objęty zgłoszeniami następnie został objęty również pozwoleniem na budowę.

Biorąc wszystko powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa, a zatem skarga, jako bezzasadna, podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.