Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 121/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...]; 2. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] i decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej D. M. kwotę 265 (dwieście sześćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 121/11

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. orzekającą o ustaleniu jednorazowej opłaty dla D. M. w wysokości 6.632,75 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w W. w rejonie ulicy [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz udziału wynoszącego 1/14 części we własności nieruchomości położonej w W. w rejonie ulicy [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wywodził, że pismem z dnia 22 sierpnia 2008 roku Prezydent W. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia dla D.M.j, jako zbywcy nieruchomości położonej w W. w rejonie ulicy [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz udziału wynoszącego 1/14 części we własności nieruchomości położonej w W. w rejonie ulicy [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości ww. nieruchomości, spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Następnie Prezydent W. decyzją z dnia [...] marca 2009 roku, orzekł o ustaleniu jednorazowej opłaty dla D. M. w wysokości 45.199,75 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w W. w rejonie ulicy [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz udziału wynoszącego 1/14 części we własności nieruchomości położonej w W. w rejonie ulicy. [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosła D. M., żądając jej uchylenia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu odwołania skarżąca przede wszystkim zakwestionowała dobór przez rzeczoznawcę majątkowego materiału porównawczego pod względem dat transakcji, cech nieruchomości oraz ich przeznaczenia.

Decyzją z dnia [...] maja 2009 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zastrzeżenia budzi ustalone przez organ pierwszej instancji przeznaczenie przedmiotowych działek pod tereny rolne w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 1994 roku (Dz. U. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Zdaniem organu odwoławczego znajdujący się w aktach sprawy fragment załącznika graficznego do uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1994 roku potwierdza, iż działki nr [...],[...] i [...] położone są na terenie o przeznaczeniu rolnym. Jednakże na Rysunku Planu w tym obszarze uwidocznione zostały orientacyjne linie rozgraniczające tras komunikacyjnych układu kierunkowego (linia wykropkowana). Tym samym konieczne stało się zidentyfikowanie przebiegu orientacyjnych linii rozgraniczających tras komunikacyjnych układu kierunkowego uwidocznionych w załączniku graficznym do poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do działek będących przedmiotem niniejszego postępowania, a następnie ustalenie, czy — stosowanie do art 5 ust. 1 Tekstu Planu - przebieg orientacyjnych linii rozgraniczających tej trasy obowiązywał na dzień poprzedzający wejście w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie wskazanych okoliczności, zdaniem Kolegium, miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem mogłoby się okazać, iż działki będące przedmiotem prowadzonego postępowania w istocie w poprzednio obowiązującym planie przeznaczone były pod układ drogowy, a nie jak przyjął organ pierwszej instancji pod uprawy rolne.

Niezależnie od powyższego Kolegium dostrzegło również wady w przedstawionej przez rzeczoznawcę majątkowego metodologii wyceny przedmiotowej nieruchomości. Dostrzeżono bowiem, iż działki nr [...] i [...] w uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone zostały pod

drogę wewnętrzną. Zatem nie można było przyjąć, iż powinny one być szacowane poprzez porównanie do nieruchomości, które przeznaczone były pod zabudowę, a faktu tego nie mogło zmienić zastosowanie przez rzeczoznawcę majątkowego współczynnika korygującego. Kolegium przypomniało, iż wycena nieruchomości przeznaczonych pod drogi stanowi przedmiot szczególnej regulacji § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 roku Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Dodatkowo organ drugiej instancji zgłosił wątpliwości co do doboru przez rzeczoznawcę majątkowego materiału porównawczego pod względem dat transakcji oraz powierzchni nieruchomości stanowiących przedmiot tych transakcji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji sporządzona została nowa opinia o wartości przedmiotowych działek.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 roku Prezydent W. orzekł o ustaleniu jednorazowej opłaty dla D. M. w wysokości 6.632,75 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w W. w rejonie ulicy [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz udziału wynoszącego 1/14 części we własności nieruchomości położonej w W. w rejonie ulicy [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Pani D. M., zarzucając Prezydentowi W. naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z § 50, § 4 ust. 1 i § 36 ust. 1, 2 i 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego łącznie dla wszystkich działek objętych jedną transakcją kupna-sprzedaży, bez odrębnego oszacowania wzrostu wartości działki budowlanej oraz działek stanowiących drogę wewnętrzną. Ponadto zdaniem skarżącej w sprawie naruszono zasadę, iż opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powinna być związana tylko i wyłącznie ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego z pominięciem innych czynników wpływających na wzrost, jakimi są między innymi podział działek po uchwaleniu planu i sprzedaż tak wydzielonej działki.

Rozpatrując powyższe odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zważyło, iż z treści art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się w razie łącznego wystąpienia dwóch przesłanek, a mianowicie:

1) wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany,

2) zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan lub jego zmiana stały się obowiązujące.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa wart. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Stosownie zaś do art. 37 ust, 11 tej ustawy w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 roku Nr 102, poz. 651) wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Kolegium stwierdziło, iż zgodnie z § 50 ust, 1-2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i zasad sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia odszkodowania lub opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa się wartość nieruchomości, uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego lub po jego zmianie. Nie uwzględnia się części składowych tej nieruchomości. Dla ustalenia tej wartości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, a ceny - z dnia zbycia nieruchomości.

Organ ustalił, że sprzedaż nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] oraz udziału wynoszącego 1/14 udziału we własności działek nr [...] i [...] nastąpiła aktem notarialnym w dniu [...] maja 2006 roku za Rep. [...].

W sporządzonym na potrzeby postępowania operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy określiła wartość przedmiotowego gruntu zarówno przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego jak i po zmianie przeznaczenia tej nieruchomości. W wyniku dokonanej wyceny ustalono, iż wartość przedmiotowego gruntu w wyniku zmiany planu zagospodarowania przestrzennego wzrosła o 26.531 zł.

We wstępnych warunkach wyceny biegła przyjęła, iż w dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 roku działka nr [...] stanowiła część działki nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...]. Natomiast działki nr [...] i [...] stanowiły część działki nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...]. Podział działek nr [...] i [...] zatwierdzony został po wejściu w życie ww. planu.

Przed uchwalaniem planu przedmiotowe działki zlokalizowane były na obszarze, dla którego obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 1994 roku (Dz. U. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]).

W operacie szacunkowym wyjaśniono także, iż zgodnie z ustaleniami poprzednio obowiązującego planu część przedmiotowych nieruchomości, z których wydzielono szacowane działki, znajdowała się w obszarze przeznaczonym pod trasy komunikacyjne układu kierunkowego (ul. [...]). Zgodnie z art. 5 ust. 1 Tekstu Planu przebieg orientacyjnych linii rozgraniczających tras komunikacyjnych obowiązywał do czasu, gdy zostaną one uściślone w trybie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zadań dla realizacji lokalnych celów publicznych, programów zadań rządowych lub warunków zabudowy i zagospodarowania terenów przeznaczonych dla realizacji tras komunikacyjnych. Z ustaleń rzeczoznawcy wynika, iż przebieg ten obowiązywał do czasu wydzielenia działek nr [...] i [...] pod inwestycję pod nazwą "K." na podstawie decyzji Burmistrza Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2001 roku.

W celu określenia wartości przedmiotowej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem ustalonym w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 1994 roku biegła zastosowała podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej przyjmując do porównań 11 transakcji nieruchomościami gruntowymi bez prawa zabudowy, położonymi w okolicach ul. [...],[...],[...] i [...]. Wybrane transakcje pochodziły z okresu [...] wrzesień 2005 roku - [...] sierpnia 2006 roku.

Dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy wskazała na rodzaj i liczbę cech różnicujących obiekty porównawcze oraz podała wagi każdej z tych cech. Wybrano zatem: lokalizację na terenie rynku lokalnego (30%), sąsiedztwo, otoczenie (20%), droga dojazdowa (15%), stan zagospodarowania gruntu, uzbrojenie, możliwości uzbrojenia (20%), wielkość i kształt działki (15%). Powyższe wszystkie atrybuty rynkowe uwzględnione zostały

przy szacowaniu wartości przedmiotowej nieruchomości. Wartość 1 m2 przedmiotowych działek ustalona została na 214 zł.

Powyżej przedstawiona metodologia wyceny nie budzi żadnych zastrzeżeń organu odwoławczego.

Oceniając drugą części operatu szacunkowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. dostrzegło, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, iż wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 roku (Dz. U. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) działka oznaczona nr [...] położona przy ul. [...] przeznaczona została pod zabudowę mieszkaniowo-usługową (symbol planu MU-3). Z kolei działki nr [...] i [...] położone w rejonie ulicy [...], zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy wypisem z obowiązującego planu wystawionym w dniu 23 sierpnia 2006 roku przez Delegaturę Biura Naczelnego Architekta Miasta Urzędu W. w Dzielnicy [...], stanowią wewnętrzną drogę dojazdową.

Zdaniem Kolegium takie też przeznaczenie przedmiotowych nieruchomości zostało uwzględnione przez biegłą w sporządzonym w dniu 24 maja 2010 roku operacie szacunkowym. Organ zauważył, że co prawda w piśmie z dnia 11 września 2010 roku W. K., w odpowiedzi na zarzuty odwołania, wyjaśniła, że działki przewidziane pod drogi wewnętrzne nie istniały w dniu [...] października 2002 roku i nie mogą być rozpatrywane jako drogi, bowiem ich zagospodarowanie nastąpiło w terminie późniejszym. Jednakże, wobec przyjętej przez biegłą metodyki szacowania działek drogowych, okoliczności te pozostają bez wpływu na wynik końcowy wyceny.

Kolegium podkreśliło, że przy szacowaniu wartości nieruchomości po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego zastosowano podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej, przyjmując do porównań 12 transakcji nieruchomościami położonymi na terenach zabudowy mieszkaniowo- usługowej, zawartymi na rynku lokalnym od [...] września 2005 roku do [...] listopada 2006 roku. Nieruchomości te pochodziły z rejonu ul. [...],[...],[...], [...],[...],[...] i [...].

Organ zauważył, że wyceniając wartość udziału w działkach nr [...] i [...] rzeczoznawca majątkowy powołała się na przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Natomiast stosownie do § 36 ust. 2 powołanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004r., w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w sposób następujący:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %;

2) wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 %.

W myśl § 36 ust. 6 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 roku przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne.

Zdaniem Kolegium powyższy przepis wskazuje, iż do wyceny nieruchomości przeznaczonej pod drogę wewnętrzną stosować należy podejście porównawcze, metodę porównywania parami lub metodę korygowania ceny średniej, w której do porównań należy przyjąć z rynku lokalnego nieruchomości przeznaczone pod drogi. W przypadku braku na rynku lokalnym transakcji nieruchomościami podobnymi — przeznaczonymi pod drogi, rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest do zastosowania dalszych wskazówek określonych w § 36 ust. 2 ww. rozporządzenia, a zatem oszacowania wartości takiej działki z uwzględnieniem przeznaczenia nieruchomości, z której ją wydzielono.

Organ motywował, że biegła W. K.wyjaśniła, iż w rozpatrywanym czasie na rynku lokalnym brak było transakcji nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi. Powyższe stwierdzenie, w świetle systematyki § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku, uprawniało biegłą do zastosowania metody wyceny określonej w ust. 2 omawianego przepisu. Tym sposobem wartość działek stanowiących drogi wewnętrzneokreślona została poprzez iloczyn 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu i ich powierzchni. Skoro zatem działki drogowe wydzielone zostały z terenów oznaczonych w planie symbolem MU-3, to słusznym było przyjęcie do porównań przez biegłą transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniowo-usługową.

Wobec powyższego nawet przyjmując za prawdziwe stanowisko biegłej wyrażone w piśmie z dnia 11 września 2010 roku, iż zagospodarowanie poszczególnych działek pod drogi wewnętrzne nastąpiło po wejściu w życie planu zagospodarowania przestrzennego, procedura szacowania tego gruntu wyglądałaby identycznie, poprzez porównanie go do nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym.

Słuszność szacunku biegłej potwierdzają ustalenia zamieszczone na str. 12 operatu szacunkowego, zgodnie z którymi na rynku transakcyjnym razem z działkami budowlanymi sprzedawane są udziały w drogach wewnętrznych, a ich ceny w przeliczeniu na 1 m2 są takie same jak działek budowlanych.

Kolegium podkreśliło, że w celu zobiektywizowania procesu wyceny biegła wybrała cechy rynkowe wpływające na ceny nieruchomości pochodzących z lokalnego rynku transakcyjnego oraz wagi tych cech. Posiłkując się badaniami i obserwacjami preferencji potencjalnych nabywców ustalono następujący rodzaj cech rynkowych: lokalizację na terenie rynku lokalnego (30%), sąsiedztwo, otoczenie (20%), droga dojazdowa (10%), stan zagospodarowania gruntu, uzbrojenie, możliwości uzbrojenia (15%), możliwości inwestycyjne (20%), wielkość i kształt działki (15%). Ceny nieruchomości porównawczych skorygowane zostały zespołem poprawek wynikającym z różnic w powyższych cechach rynkowych.

Zdaniem Kolegium brak jest podstaw do uznania, iż sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy zawiera błędy, które

wpływałyby na wynik wyceny. W tym kontekście na uznanie nie zasługą wszystkie podniesione przez stronę zarzuty, bowiem biegła prawidłowo ustaliła przeznaczenie wycenianych nieruchomości, a następnie poprawnie przeprowadziła procedurę wyceny. Według twierdzeń tego organu, w świetle poczynionych na wstępie operatu szacunkowego założeń nie można też uznać aby rzeczoznawca majątkowy uwzględniała jakiekolwiek inne okoliczności niż zmiana przeznaczenia gruntu, mające wpływ na wzrost wartości szacowanych nieruchomości.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła D. M. zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 37 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 50 w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, to jest naruszenie zasady, iż opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powinna być związana tylko i wyłącznie ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z pominięciem innych czynników wpływających na wzrost jakim jest między innymi dokonanie podziału działki po uchwaleniu miejscowego planu i sprzedaż tak wydzielonej działki gruntu oraz czynniki związane z popytem na rynku nieruchomości.

Skarżąca zarzuciła także naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 50 w zw. z § 4 ust. 1 i § 36 ust. 1, 2 i 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, to jest ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego łącznie dla wszystkich działek gruntu objętych jedną transakcją w dniu [...] lutego 2004 roku, bez odrębnego oszacowania wzrostu wartości nieruchomości działki gruntu oznaczonej nr [...] będącej działką budowlaną oraz działek gruntu oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] i [...] stanowiących drogę wewnętrzną.

D. M. zarzuciła ponadto naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez - naruszenie przez organ I instancji art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a - to jest wydanie przez organ zaskarżonej decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przeprowadzenia prawidłowej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego uznanego przez organ jako wyłączny dowód w sprawie, czym organ dokonał istotnego naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów oraz naruszenia przez Kolegium art. 11 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. - to jest sporządzenie uzasadnienia wydanej decyzji bez odniesienia się do wskazywanych przez skarżącą w odwołaniu dowodów oraz podnoszonych argumentów o wpływie dokonanego podziału po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz relacji podaży i popytu na wartość nieruchomości, a w konsekwencji wysokość określonej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi D. M. uzasadniła swoje stanowisko powołując się także na orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2010r. i utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2010r. oraz decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2009r. i decyzja Prezydenta W. z dnia [...] marca 2009r. naruszają przepisy prawa materialnego i procesowego, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a co za tym idzie skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawą materialnoprawną kontrolowanej decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako p.z.p.). Art. 36 ust. 4 tej ustawy stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. W świetle art. 37 ust. 1 ustawy o p.z.p. wysokość opłaty, o której mowa w przywołanym wyżej przepisie ustala się na dzień sprzedaży, zaś wartość nieruchomości zgodnie z art. 37 ust. 11 ustawy o p.z.p. ustala się w trybie przepisów o gospodarce nieruchomościami.

Wzrost wartości nieruchomości, od którego pobiera się opłatę, stanowi różnica między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Ustalając wzrost wartości nieruchomości organ winien oprzeć się na operacie szacunkowym, sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego. W operacie tym rzeczoznawca winien wykazać wzrost wartości nieruchomości w związku ze zmianą jej dotychczasowego przeznaczenia wynikającą z zapisów uchwalonego planu w odniesieniu do faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Jednakże przed podjęciem w prowadzonym postępowaniu czynności,

prowadzących do ustalenia należnej opłaty na podstawie operatu szacunkowego organ, na podstawie posiadanych informacji, powinien dokonać oceny, czy w istocie po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w konkretnym przypadku doszło do zmiany wartości nieruchomości. Nie każda zmiana planu prowadzi bowiem do zmiany wartości objętych tym planem działek.

A zatem istota obowiązku uregulowanego w art. 36 ust. 4 ustawy o p.z.p., ustanawiającego tzw. opłatę planistyczną, sprowadza się do poniesienia opłaty przez właściciela w razie łącznego wystąpienia przesłanek: 1) zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany, 2) zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu bądź dokonania w nim zmiany, 3) zgłoszenia przez organ roszczenia przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu bądź dokonania w nim zmiany.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie ulega wątpliwości, iż ostatnie dwie wymienione wyżej przesłanki z całą pewnością zostały w sprawie spełnione. Okoliczności te nie są kwestią sporną. Ocenie jednak podlega czy, a jeśli tak to w jakim zakresie została spełniona pierwsza z wyliczonych przesłanek. Podkreślić należy, iż wymaga ona, aby wzrost wartości nieruchomości nastąpił w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany. A więc zmiana wartości nieruchomości na wyższą musi być związany wyłącznie z tą okolicznością, a nie w związku z wpływem innych przesłanek warunkujących wzrost ceny nieruchomości, w tym kwestii podaży i popytu, czy też podziału działki na mniejsza. Powyższe zarzuty zostały zasadnie podniesione przez D. M. w skardze, jak i w odwołaniu. Zauważyć jednak należy, że pomimo powołania się na te okoliczności przez skarżącą w odwołaniu nie znalazły one odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Słusznie więc skarżąca wywodzi, że takie postępowanie Kolegium narusza art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z § 50 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. nr 207, poz. 2109) przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia opłaty planistycznej przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejście w życie planu miejscowego lub jego zmiany, a ceny z dnia zbycia nieruchomości. Przepis ten wyraźnie statuuje zasadę przyjmowania do wyceny stan nieruchomości z daty wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] wszedł w życie w dniu 19 października 2002r. Zadaniem organu było więc ustalenie stanu nieruchomości na tą datę. Z akt sprawy wynika, że działka będąca przedmiotem postępowania powstała w wyniku podziału nieruchomości o znacznie większej powierzchni, a podział ten nastąpił w 2004r., a więc po wejściu w życie planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego ten obszar.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 października 2009r. ( II OSK 1517/07, LEX nr 573573 ), iż opłata planistyczna nie może obejmować zmiany wartości działki spowodowanej jej podziałem już po uchwaleniu planu i jego wejściu w życie.

Zasadnie również skarżąca podnosi, iż wzrost wartości nieruchomości musi być rozpatrywany jako skutek uchwalenia planu miejscowego (lub jego zmiany),więc ustalając wzrost wartości nieruchomości bierze się pod uwagę jedynie te okoliczności, które wpływają na ten wzrost, mają bezpośredni związek i są bezpośrednim następstwem uchwalenia planu, przez co wpływają na wzrost wartości nieruchomości. Z całą pewnością okolicznością taką nie jest wzrost pobytu na rynku nieruchomości, a odnośnie tych okoliczności organ nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pozbawiony słuszności zaś jest drugi z zarzutów skargi dotyczący naruszenia prawa materialnego, a wywodzący, iż działki gruntu stanowiące drogę wewnętrzną oznaczone w ewidencji gruntów nr [...] i [...] winny być oszacowane odrębnie, a nie łącznie z działką budowlaną oznaczoną nr [...]. Podkreślić bowiem należy, że w art. 36 ust. 4 i w art. 37 ust. 7 u.p.z.p. chodzi o taką nieruchomość, która może być samoistnym przedmiotem obrotu cywilnoprawnego ( por. wyrok NSA z 3 marca 2010r., II OSK 455/09, LEX nr 597606 ). Zbycie udziału w tych nieruchomościach nastąpiło bowiem w celu zabezpieczenia dojazdu do działki budowlanej i było z nim związane. Skarżąca sama wywodzi w uzasadnieniu skargi, że takie zbycie na terenie objętym planem następowało w odniesieniu do innych działek i było związane z zapewnieniem dojazdu do działek budowlanych. Potwierdza więc założenia przyjęte w operacie szacunkowym, iż brak jest materiału porównawczego, to jest brak jest nieruchomości zbywanych pod przeznaczenie na drogi publiczne a więc słusznie dokonano wyceny tych nieruchomości w oparciu o art. 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Okoliczność ta była już przedmiotem rozważań Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartych w decyzji z dnia [...] marca 2009r. i w tym zakresie rozstrzygnięcie to było prawidłowe. Nie zawarto jednak w nim ustaleń dotyczących wpływu powierzchni nieruchomości (jej podziału ) na wzrost jej wartości, jak też nie zwrócono uwagi na kwestię wpływu popytu na zmianę ceny działki, co spowodowało, iż decyzja ta podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Podzielając argumentację skarżącej, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. z naruszeniem art. 7, 77 i 80 k.p.a. nie przeprowadziło sposób prawidłowy analizy operatu szacunkowego oraz nie rozpatrzyło zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2010r. oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2010r. i Prezydenta W. z dnia [...] marca 2009r.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod rozwagę przedstawione powyższej rozważania prawne, a po dogłębnej analizie operatu szacunkowego oceni, czy może on stanowić podstawę do procedowania w sprawie, czy też zachodzi konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego uwzględniającego wszystkie okoliczności zaistniałe w sprawie.

Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt1 lit a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 powołanej wyżej ustawy.