Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 996/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia WSA del. Iwona Kosińska (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 1028/11 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za działki 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] listopada 2011 r. [...], 2. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz A. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 14 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 1028/11, po rozpatrzeniu skargi A. K. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] listopada 2011 r., nr IGR VIII.7581.8.2011.AJ w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki gruntu, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Wójt Gminy Iłowo-Osada ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], po uwzględnieniu wniosku A. K., zatwierdził podział nieruchomości położonej w Narzymiu, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 1,51 ha. W ramach tego podziału wydzielono działki przeznaczone pod drogi o nr: [...], [...], [...] oraz [...]. Wnioskiem z dnia 4 maja 2011 r. A. K. zwróciła się do Starosty Działdowskiego o ustalenie, w trybie art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651, ze zm.), odszkodowania za działki gruntu przejęte pod drogi. Po jego rozpatrzeniu Starosta Działdowski ustalił na rzecz wnioskodawczyni, decyzją z dnia [...] października 2011 r., odszkodowanie w wysokości 40.370,00 zł za działki gruntu przeznaczone pod drogi o nr: [...], [...], [...] oraz [...]. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że przedmiotowe działki gruntu przeszły na własność Gminy Iłowo-Osada z dniem [...] marca 2010 r. na podstawie decyzji Wójta Gminy Iłowo-Osada z dnia [...] lutego 2010 r. zatwierdzającej podział. Powyższe organ ustalił w oparciu o wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Iłowo-Osada, dotyczącego fragmentu wsi Narzym-Kraszewo dla działki nr [...]. Zgodnie z załącznikiem nr 3 do uchwały nr XVI/119/2008 Rady Gminy Iłowo-Osada z dnia 6 października 2008 r., stanowiącym integralną część uchwały, przedmiotowe drogi przeznaczone są pod drogi dojazdowe. W myśl zaś § 2 uchwały, ilekroć mowa jest o drodze, należy przez to rozumieć drogę publiczną. Organ przywołał treść art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i wyjaśnił, że w związku z brakiem uzgodnienia wysokości odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Starosta wyjaśnił, że dla potrzeb przedmiotowego postępowania rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia 9 września 2011 r. ustalił wartość rynkową nieruchomości, według stanu na dzień [...] lutego 2010 r. i cen z dnia wyceny, na kwotę 40.370,00 zł. W ocenie Starosty sporządzony operat został wykonany zgodnie z przepisami prawa oraz normami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych i mógł stanowić dowód w sprawie.

Nie zgadzając się z tą decyzją odwołania od tej decyzji wnieśli: A. K. oraz Gmina Iłowo-Osada.

A. K. zarzuciła decyzji organu I instancji, że ustalone odszkodowanie nie odpowiada wartości rynkowej gruntu, którego została pozbawiona z mocy prawa i tym samym nie jest odszkodowaniem słusznym w rozumieniu art. 21 Konstytucji RP. Natomiast Wójt Gminy Iłowo-Osada nie zgodził się z ustaleniem organu I instancji o przejściu przedmiotowych nieruchomości z mocy prawa na własność gminy. Zarzucił Staroście błędną wykładnię zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą z dnia 6 października 2008 r. Nr XVI/119/2008. Podniósł, że zgodnie z § 2 uchwały ilekroć jest mowa o drodze, a nie o drodze dojazdowej, należy przez to rozumieć drogę publiczną. Oznaczenie w tekście planu jako droga dojazdowa nie rozstrzyga zatem o jej charakterze jako publicznej lub innej. Ponadto podkreślił, że w decyzji podziałowej nie zawarto w podstawie prawnej art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Wójta nie nastąpił zatem skutek w postaci przeniesienia prawa własności i należy spodziewać się odmowy takiego wpisu w księdze wieczystej.

Po rozpatrzeniu tych odwołań Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. uchylił decyzję organu I instancji i samodzielnie rozstrzygając sprawę merytorycznie, odmówił ustalenia odszkodowania za przedmiotowe działki gruntu. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z aktualnym stanem księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, działki o nr: [...], [...], [...] i [...], położone w obrębie Narzym nadal stanowią własność A. K.. Wojewoda Warmińsko-Mazurski stwierdził, że uprawnienie odszkodowawcze ma charakter akcesoryjny wobec odebrania praw podmiotom dzielonej nieruchomości. Uprawnienie to nie jest więc samodzielnym prawem, lecz pozostaje w związku zależności o charakterze wynikowym wobec odebrania praw do wydzielonej pod drogę publiczną działki gruntu, dlatego też charakter tego uprawnienia należy oceniać przez pryzmat prawnego charakteru odebrania praw do działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną przy podziale nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego kwestia przejścia czy też nie działek pod drogi publiczne z mocy prawa, na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest rozstrzygana przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej, względnie uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Dopiero ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznoprawnego daje podstawę do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działek z mocy prawa na rzecz gminy. Organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku nie doszło do odebrania prawa własności wskazanych działek, a więc nie doszło de facto do swoistego wywłaszczenia odwołującej się. Działki te stanowią nadal własność A. K. i w związku z tym nie ma podstaw prawnych do ustalenia za nie odszkodowania.

Skargę na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurski z dnia [...] listopada 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożyła A. K.. Strona skarżąca zarzuciła, że okoliczność braku wpisu jako właściciela Gminy Iłowo-Osada w księdze wieczystej nie może mieć znaczenia dla ustalenia odszkodowania. Wskazała, że w art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami mowa jest o przejściu działek z mocy prawa na własność gminy, a nie ich odłączenia z księgi wieczystej dotychczasowego właściciela. Podniosła, że ostateczność decyzji podziałowej przesądza o prawie własności działek wydzielonych pod drogi, gdyż z tym dniem stają się one własnością gminy. Od tej też chwili poprzedniemu właścicielowi przysługuje za nie odszkodowanie. Skarżąca zauważyła, że nie jest uprawniona do wnioskowania o dokonanie stosownego wpisu w księdze wieczystej, gdyż jest to obowiązkiem organu. Zaznaczyła, że wpis w księdze wieczystej jest tylko czynnością techniczną a nie kształtującą prawo. Na poparcie swojego stanowiska strona powołała się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 799/10, cytując, że "przejście własności z mocy art. 98 ust. 1 u.g.n. następuje z mocy prawa w ściśle określonej chwili, zaś wpis w księdze wieczystej następuje później i jako taki ma charakter jedynie deklaratoryjny."

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że decyzja podziałowa wydana została w trybie art. 93 ust. 1 i art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Sporne działki stanowią lokalne drogi dojazdowe. W tej sytuacji podział działek skarżącej nie nastąpił w trybie przepisów art. 98 powyższej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1028/11 uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił, że nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, aby orzekanie w przedmiocie odszkodowania przysługującego za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) było uwarunkowane ujawnieniem prawa własności jednostki samorządu terytorialnego do tych działek w księdze wieczystej. Sąd przyznał rację skarżącej, że treść przytoczonego przez organ drugiej instancji art. 98 ust. 1 omawianej ustawy określa przesłanki i moment nabycia przez gminę z mocy prawa własności wydzielonych działek pod drogi publiczne. Ustawodawca precyzuje, że muszą to być działki wydzielone pod drogi publiczne, a przejście prawa własności następuje z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział staje się ostateczna. Sąd I instancji przywołał treść art. 98 ust. 3 oraz art. 129 ust. 5 pkt 1 powołanego ustawy i wyjaśnił, że z unormowań tych wynika w sposób bezsporny, że to do organu administracji publicznej, orzekającego w przedmiocie odszkodowania, należy ocena, czy stronie przysługuje odszkodowanie. Organ musi samodzielnie ustalić, czy w stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy nastąpił skutek, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., tzn. czy konkretne działki wobec zatwierdzonego podziału zostały wydzielone pod drogi publiczne i tym samym przeszły na własność danej jednostki samorządu terytorialnego z mocy tegoż przepisu. Pozytywne ustalenie w tym zakresie uzasadnia i warunkuje przyznanie odszkodowania, o którym wspomina art. 98 ust. 3 powołanej ustawy. Sąd podkreślił, że dla przejścia prawa własności nie jest konieczne ujawnienie tego stanu w księdze wieczystej. Wpis w księdze wieczystej ma jedynie charakter deklaratoryjny, a więc nie tworzy prawa. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361, ze zm.) księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości, w myśl zaś art. 3 ust. 1 tej ustawy domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. W ocenie Sądu I instancji mamy tutaj do czynienia jedynie z domniemaniem, które stosownie do art. 10 ust. 1 wskazanej ustawy może zostać w każdym momencie obalone poprzez powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Reasumując Sąd I instancji stanął na stanowisku, że wpis w księdze wieczystej nie przesądza o tym, czy w danej sprawie spełniona została dyspozycja art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 98 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej prawa gminy. Nie można zatem wnioskodawcy zarzucać, że nadal figuruje w księdze wieczystej jako właściciel i uzależniać od tego ustalenia odszkodowania. Organy orzekające, jako właściwe do ustalenia odszkodowania, obowiązane były we własnym zakresie zbadać spełnienie wszystkich przesłanek wymienionych w powołanym art. 98 ust. 1 i 3, warunkujących wypłatę żądanego odszkodowania.

Pomimo błędnego stanowiska organu odwoławczego co do znaczenia ujawnienia prawa własności gminy w księdze wieczystej Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Organ II instancji, jak wynika z podniesionych w decyzji argumentów, zweryfikował bowiem zasadność odwołania Gminy Iłowo-Osada, która to strona zaprzeczała, aby doszło do przejścia własności przedmiotowych działek na jej rzecz. Wojewoda ustalił mianowicie, że teren objęty podziałem, zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, znajdował się w strefie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a objęte wnioskiem działki o nr: [...], [...], [...] i [...] stanowią lokalne drogi dojazdowe. Konkludując organ drugiej instancji uznał, że nie doszło do odjęcia prawa własności tych działek i nadal stanowią one własność A. K.. Analiza dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych sprawy potwierdziła prawidłowość tych ustaleń i zasadność postawionego wniosku. Sąd I instancji przywołał treść art. 1, art. 2 oraz art. 7 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.) i uznał, że przepis art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy odczytywać w tym znaczeniu, że chodzi o tereny, które w przyszłości mają być przeznaczone pod drogi publiczne, co wynikać powinno z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku jego braku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 1 powołanej ustawy). Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, że tylko wydzielenie na skutek zatwierdzonego podziału działki gruntu pod przyszłe inwestycje drogowe, które zostały już uprzednio zaplanowane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako droga publiczna (w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych) może odnieść skutek w postaci nabycia jej przez gminę na własność z mocy prawa. Oznacza to zarazem, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dojdzie do wydzielenia działek gruntu pod inne drogi, np. wewnętrzne, przejście ich na własność jednostek samorządowych albo Skarbu Państwa może nastąpić w drodze czynności cywilnoprawnej lub wywłaszczenia. Zdaniem Sądu I instancji w rozpatrywanym przypadku na obszarze objętym podziałem nie zaprojektowano drogi gminnej ani innej kategorii dróg publicznych. Nie istniała zatem potrzeba wydzielenia działki pod taką drogę. W ocenie Sądu wprawdzie w słowniczku podjętej uchwały lokalny prawodawca zawarł w § 2 rozumienie podstawowych określeń stosowanych w niniejszej uchwale i w pkt 20 zdefiniował, że ilekroć jest mowa o drodze, to należy przez to rozumieć drogę publiczną, to jednak zgodnie ze szczegółowym zapisem planu wydzielone drogi na analizowanym obszarze mają stanowić drogę dojazdową. Zatem zarówno w literalnym, jak i funkcjonalnym ujęciu sporne działki o nr: [...], [...], [...] i [...] stanowią jedynie drogi wewnętrzne, które mają zapewnić dostęp do drogi publicznej wszystkim wydzielonym w wyniku zatwierdzonego podziału działkom. W takiej sytuacji nieruchomości te nie mogły stać się własnością Gminy Iłowo-Osada na podstawie powołanego art. 98 ust. 1, a w związku z tym prawidłowo organ II instancji ustalił, że nie należy się za nie skarżącej odszkodowanie i odmówił jego ustalenia. Działanie reformatoryjne organu odwoławczego miało oparcie, zdaniem Sądu, w art. 15 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Jednocześnie, wobec wniesienia odwołań przez obie strony o spornych interesach, organ II instancji nie był związany zakazem orzekania na niekorzyść skarżącej (art. 139 kpa). Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła A. K.. W złożonej skardze skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów, tj.:

- art. 1, art. 7 ust. 1 i art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, przez ich błędną wykładnię;

- art. 2 i art. 21 ust. 2 Konstytucji;

- art. 98 ust. 1 i art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) oraz

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270).

Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadniony jedyny postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, czyli naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z treścią tych przepisów Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowi I instancji można zarzucić naruszenie wyżej wymienionych przepisów wówczas, gdy Sąd rozpatrujący sprawę stwierdził naruszenie prawa materialnego lub procesowego, które odpowiednio miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Natomiast w rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd I instancji przesłanki nieuwzględnienia skargi, niezależnie od oceny ich prawidłowości, nie pozwalały w ocenie Sądu na zastosowanie w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czyli na uwzględnienie skargi. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, niezależnie od oceny prawidłowości takiego stanowiska Sądu, to uznać należy, że rozstrzygnięcie wydane w oparciu o treść art. 151 powołanej ustawy jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej w zakresie tego zarzutu wskazuje, że w istocie sprowadza się ono jedynie do polemiki z ustaleniami stanu faktycznego i jego oceną dokonaną przez Sąd I instancji.

Mimo to Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok jest wadliwy, wydany bowiem został z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy, zgromadzonego materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów prawa, wobec niezauważenia przez Sąd I instancji naruszenia przez organ odwoławczy art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.). W tym zatem zakresie skarga kasacyjna okazała się uzasadniona.

Przede wszystkim przypomnieć należy, że sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy w sposób merytoryczny, lecz kontroluje legalność działania organu administracji w rozpoznawanej sprawie i czyni to w oparciu o ustalenia co do stanu faktycznego poczynione przez organy administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny orzeka o zgodności z prawem zaskarżonego aktu biorąc za podstawę swojej oceny stan faktyczny sprawy i przepisy prawne stanowiące podstawę prawną rozstrzygnięcia. Kontrola sądu obejmuje w szczególności zgodność postępowania organów administracji z regułami procedury administracyjnej, w tym sposobu dokonania przez organy administracji ustaleń co do stanu faktycznego sprawy oraz prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego do poczynionych ustaleń. W ramach sprawowanej kontroli Sąd obowiązany jest zbadać, czy materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji jest adekwatny do zakresu przedmiotowego sprawy, czy nie zawiera luk, a także czy postępowanie dowodowe nie wykracza poza granice danej sprawy. W przypadku, gdy zachodzi konieczność wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, sąd, zgodnie z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może przeprowadzić dodatkowe postępowanie uzupełniające z dokumentów. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wykonał sądowej kontroli zaskarżonej decyzji w sposób zgodny z przytoczonymi wyżej regułami, co spowodowało, że wydanym rozstrzygnięciem Sąd I instancji naruszył przepisy prawa materialnego, czyli art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania było ustalenie, czy skarżącej należy się odszkodowanie za nieruchomości, które w jej ocenie, w wyniku podziału, na mocy art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.), przeszły jako drogi gminne na własność Gminy Iłowo-Osada. Wobec tego najistotniejszy element stanu faktycznego, który winny były jednoznacznie ustalić organy orzekające w rozpatrywanej sprawie, stanowi kwestia ustalenia statusu powstałych w wyniku dokonanego podziału działek drogowych o nr: [...], [...], [...] oraz [...], tj. ustalenie, czy są to drogi publiczne, czy też są to drogi dojazdowe (wewnętrzne) do powstałych w wyniku podziału działek. Ustalenia te mają decydujące znaczenie dla oceny zasadności złożonego przez skarżącą wniosku o przyznanie odszkodowania oraz mają decydujące znaczenie dla oceny prawidłowości wydanej przez organ I instancji decyzji o ustaleniu takiego odszkodowania.

Pamiętać należy, że przewidziane w ust. 3 art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami prawo do uzyskania odszkodowania dotyczy wyłącznie działek wydzielonych w wyniku dokonanego podziału pod drogi publiczne. Omawiany przepis dotyczy zarówno dróg, które dopiero mają powstać, jak i dróg istniejących. Utrata własności działek wydzielonych pod drogi publiczne nie jest zaś przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ale jest następstwem tej decyzji i nie ma na nią wpływu ani dotychczasowy właściciel, ani organ orzekający o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Utrata własności działek wydzielonych pod drogi publiczne następuje z mocy prawa, dlatego też mylne jest przekonanie Gminy Iłowo-Osada, jakoby brak w podstawie prawnej decyzji o podziale powołania art. 98 ust. 1 przesądza o tym, że podziału nie dokonano z przeznaczeniem pod drogi publiczne, a tym samym zainteresowanej nie przysługuje roszczenie odszkodowawcze.

Wydzielenie działki pod drogę publiczną może nastąpić, jeśli obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podkreślić przy tym należy, że w tym przypadku nie chodzi o wybudowanie drogi (która może zostać wybudowana później), ani o nadanie drodze określonej kategorii drogi publicznej, lecz o samo przeznaczenie gruntu pod drogę publiczną. Określona kategoria może być bowiem nadana drodze publicznej (zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838, ze zm.) dopiero wtedy, gdy droga spełnia ustawową funkcję w sieci drogowej, co jest możliwe, gdy uzyska ona określone parametry techniczno-użytkowe (art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), a uzyskanie ich następuje w praktyce dopiero po wybudowaniu drogi. Zgodzić przy tym należy się z Sądem I instancji, że przejście prawa własności nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną dokonuje się nie z mocy decyzji w sprawie podziału, ale z mocy prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 276/05). Prawidłowo zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, zgodnie z którym orzekanie w przedmiocie odszkodowania przysługującego za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest uwarunkowane ujawnieniem prawa własności jednostki samorządu terytorialnego do tych działek w księdze wieczystej.

W ustawie o gospodarce nieruchomościami brak jest odrębnej definicji pojęcia drogi publicznej. Dlatego należy je rozumieć tak, jak zostało ono zdefiniowane w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Art. 1 tej ustawy stanowi, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem z wyjątkami i ograniczeniami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Należy jednak odróżniać ustalenie przeznaczenia terenu pod drogę publiczną (np. w planie miejscowym) od ustawowo zdefiniowanej drogi publicznej jako budowli o nadanej kategorii drogi publicznej (nadawanie takiej kategorii następuje w odrębnej procedurze dla każdej z kategorii dróg publicznych, więc nie można nadać drodze publicznej kategorii w planie miejscowym). Kategoria może zostać nadana drodze publicznej dopiero po jej wybudowaniu jako obiektu budowlanego i po uzyskaniu przez nią warunków techniczno-użytkowych określonych w przepisach jako odpowiednie dla danej kategorii drogi. Nadanie kategorii drodze następuje zatem po planistycznym przeznaczeniu gruntu pod drogę publiczną, po ewidencyjnym i prawnym wydzieleniu tych gruntów i po wybudowaniu drogi jako budowli o określonych parametrach techniczno-użytkowych. Ustawodawca w art. 98 ust. 1 wymienił określone kategorie dróg, o których mowa w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe). W tej sytuacji należy przyjąć, że wskazanie tych kategorii w omawianym przepisie ma związek raczej z tym, który podmiot publiczny ma się stać właścicielem działek wydzielonych pod drogi, a nie z nadawaniem kategorii drogom, które jeszcze nie zostały wybudowane. Dlatego przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że na podstawie ustalonej w planie miejscowym (lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) funkcji danej drogi ustala się, jaka powinna docelowo być kategoria danej drogi i kto ma w związku z tym zostać właścicielem wydzielonych pod drogę działek gruntu. Funkcję drogi w planie miejscowym powinno się określać na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1). Dodatkowo funkcja ta powinna być opisana w nawiązaniu do § 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, ze zm.), m.in. dlatego, że w myśl § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1587) jednym z wymogów dotyczących stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego są ustalenia dotyczące zasad rozbudowy i budowy systemów komunikacji, które powinny zawierać m.in. określenie układu komunikacyjnego wraz z parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Oznacza to, że nawet okoliczność, że działki wydzielone w decyzji podziałowej pod drogi nie zostały w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nazwane drogami gminnymi czy np. wojewódzkimi lub powiatowymi, lecz dojazdowymi lub lokalnymi sama przez się nie oznacza, że nie są drogami publicznymi. Dla zaistnienia przesłanek określonych w omawianym przepisie art. 98 ust. 1 wystarczy, że drogi będą ujęte w planie zagospodarowania przestrzennego, chodzi bowiem o samo przeznaczenie pod drogi publiczne, a nie posiadanie statusu drogi publicznej.

Jak wynika z treści decyzji Starosty Działdowskiego z dnia [...] października 2011 r. organ I instancji ustalił w oparciu o wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Iłowo-Osada, dotyczący fragmentu wsi Narzym-Kraszewo, dla działki nr [...], zgodnie z załącznikiem nr 3 do uchwały nr XVI/119/2008 Rady Gminy Iłowo-Osada z dnia 6 października 2008 r., stanowiącym integralną część uchwały, że przedmiotowe drogi przeznaczone są pod drogi dojazdowe. Powołując się zaś na § 2 uchwały uznał, że należy przez to rozumieć drogi publiczne. Organ II instancji w decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. nie zakwestionował tego ustalenia organu I instancji. Natomiast w aktach spraw brak jest dokumentów, które mogłyby stanowić podstawę do sformułowania przez Sąd I instancji kategorycznego stwierdzenia, że sporne działki o nr: [...], [...], [...] i [...] stanowią jedynie drogi wewnętrzne, które mają zapewnić dostęp do drogi publicznej wszystkim wydzielonym w wyniku zatwierdzonego podziału działkom. W szczególności nie można podzielić poglądu Sądu I instancji, że definicja drogi zawarta w § 2 przywołanej uchwały nie obowiązuje w przypadku dróg oznaczonych symbolem KD-D, które zostały opisane jako drogi (i ulice) dojazdowe. Skoro uchwałodawca wyraził w § 2 powołanej uchwały wolę, aby wszystkie przewidziane przedmiotowym planem miejscowym drogi, bez wyjątków, były drogami publicznymi, to brak jest podstawy prawnej do odrzucenia tego zapisu przez Sąd. Ponadto znajdująca się w aktach sprawy kopia wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (k-22 akt adm.), który jak wynika z tytułu dotyczy przedmiotowej działki nr [...] nie posiada zaznaczonych wyraźnie granic przedmiotowych działek ani przed, ani tym bardziej po podziale. W tej sytuacji na podstawie tego dokumentu nie sposób jednoznacznie ustalić, jakie oznaczenia planistycznej dotyczą każdej z wydzielonych działek drogowych.

Prowadzi to do wniosku, że jedna z podstawowych kwestii w sprawie ustalenia odszkodowania za działki przeznaczone w decyzji podziałowej pod drogę nie została wyjaśniona w sposób umożliwiający podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że kwestia prawidłowego ustalenia statusu powstałych w wyniku dokonanego podziału działek drogowych o nr: [...], [...], [...] oraz [...], tj. ustalenie, czy są to drogi publiczne, czy też są to drogi wewnętrzne, nadal wymaga jednoznacznego wyjaśnienia, którego powinny dokonać organy administracji. Pomocna w tym może okazać się synchronizacja mapy podziałowej z rysunkiem planu zagospodarowania przestrzennego.

Na zakończenie wyjaśnić należy, że jako chybiony ocenić należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1, art. 7 ust. 1 i art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. r. o drogach publicznych przez błędną wykładnię, gdyż w sprawie, której przedmiotem była kwestia odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogę Sąd nie wypowiadał się co do sposobu interpretacji tych przepisów. Nie stanowiły one również podstawy orzekania. Skoro tak, to nie sposób twierdzić, że Sąd I instancji dopuścił się ich naruszenia. Zatem powołanie w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, które nie były zastosowane w sprawie, czyni zarzut ich naruszenia nieskutecznym.

Mając powyższe na względzie na podstawie art. 188, w związku z art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.