Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1833/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 77  par. 1,  art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145  par. 1  l pkt 1  lit. c,  art. 152,  art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 5,  art. 11
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 1,  art. 6
journal: Dz.U. 1949 nr 63 poz 494
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.) Sędziowie WSA Jerzy Siegień asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Emilia Kokoryk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Miasta L. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Miasta L. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych z tytułu zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę L. własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...], opisane w karcie inwentaryzacyjnej nr [...].

Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym sprawy:

Wojewoda [...] powołaną decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę L. z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie, własności oznaczonej wyżej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podał, że według wypisu z ewidencji gruntów przedmiotowa działka w dacie 27 maja 1990 r. stanowiła lasy. W dniu 27 maja 1990 r. sprawy lasów regulowała ustawa z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494 ze zm.) oraz ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79 ze zm.). Według art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym państwowe lasy i grunty leśne stanowią państwowe gospodarstwo leśne, nad którym zwierzchnie kierownictwo, nadzór i kontrolę sprawuje Minister Leśnictwa. Jednocześnie wszystkie grunty leśne o zwartej powierzchni co najmniej 0,1 ha powinny być trwale utrzymane pod uprawą leśną (art. 7 ust. 1). Z kolei zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych gruntami leśnymi są m.in. grunty określone w ewidencji gruntów, jako las. Wojewoda powołał się również na negatywne stanowisko Nadleśnictwa [...] wyrażone w piśmie z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...], z którego wynika, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w ustawowym zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...], w związku z czym nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i nie stała się z dniem 27 maja 1990 r. własnością Gminy L.

Od decyzji Wojewody [...] odwołała się Gmina L. wskazując, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta na rzecz Skarb Państwa – Urzędu Miejskiego w L. przez zasiedzenie, na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich i od dnia nabycia pozostawała we władaniu Urzędu Miejskiego w L., co wynika z wpisów w ewidencji gruntów. Nieruchomość nigdy nie należała do Państwowego Gospodarstwa Leśnego. W tym stanie faktycznym przedmiotowa nieruchomość, jako należąca wyłącznie do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, stała się z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., własnością gminy L. Przepis ten nie wyróżnia rodzajów mienia podlegającego skomunalizowaniu z mocy prawa (np. lasów, gruntów pod jeziorami, gruntów ornych itp.). Wprawdzie grunty stanowiące las jako należące do państwowego gospodarstwa leśnego podlegają wyłączeniu z komunalizacji na podstawie w art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, lecz przedmiotowa działka nigdy nie stanowiła lasu i nie była związana z gospodarką leśną. Gmina zgłaszała te okoliczności organowi pierwszej instancji, jednak nie wzięto tego pod uwagę.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania Gminy L., decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. Organ odwoławczy wskazał, że z zebranego materiału dowodowego, a przede wszystkim z wyroku Sądu rejonowego w N. z dnia [...] grudnia 1991 r. sygn. akt [...] C [...] oraz z wypisów z ewidencji gruntów wynika, że przedmiotowe działki w dacie 27 maja 1990 r. stanowiły własność Skarbu Państwa i zostały oznaczona w ewidencji gruntów jako grunt leśny. Wpisami tymi organy orzekające w postępowaniu komunalizacyjnym są bezwzględnie związane.

W dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej tj. w dniu 27 maja 1990 r. problematykę państwowych gruntów leśnych regulowała ustawa z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494 ze zm.), która ustalała pojęcie państwowego gospodarstwa leśnego, jako tożsamego z gruntem stanowiącym własność państwową, związanym z gospodarką leśną (art. 1 i nast.). Wspomniana ustawa przewidywała możliwość dopuszczenia do korzystania z obszarów leśnych przez inne działy administracji z zastosowaniem trybów w niej przewidzianych (art.17). Pozostawały one jednak nadal gruntami objętymi regulacjami tej ustawy, choćby nie były zalesione. Dla wykazania przynależności takich gruntów do lasów państwowych nie była wówczas wymagana żadna decyzja o powierzeniu czy ustanowieniu zarządu taką nieruchomością konkretnej jednostce leśnej a administrację państwowego gospodarstwa leśnego sprawowały i sprawują nadal odpowiednie jednostki Lasów Państwowych. W rezultacie sporne działki, jako nie należące w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - do którejkolwiek z jednostek wymienionych w tym przepisie, były wyłączone z komunalizacji na mocy art. 11 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy, gdyż mienie administrowane przez Lasy Państwowe służyło wykonywaniu zadań publicznych należących do ministra właściwego w sprawach leśnictwa (naczelnego organu administracji rządowej).

Gmina L. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 6 i art. 7 Kpa. Gmina L. podniosła, że przedmiotowe działki powstały w wyniku parcelacji własnych dóbr przez M. P. jako przeznaczone pod zabudowę, a po drugiej wojnie światowej zostały uznane jako mienie opuszczone, ponieważ właściciel utracił posiadanie i nie wystąpił o jego przywrócenie. Na wniosek ówczesnego terenowego organu administracji państwowej Sąd Powiatowy w N. stwierdził nabycie nieruchomości na własność Skarbu Państwa przez zasiedzenie na podstawie przepisów o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Od dnia nabycia na własność Skarbu Państwa nieruchomości znajdowały się we władaniu Urzędu Miejskiego w L., nigdy nie należały do Państwowego Gospodarstwa Leśnego. Od utworzenia gmin w 1990 roku działki pozostają we władaniu skarżącej. Wobec faktu, że sporne działki nigdy nie należały do jednostki organizacyjnej Lasy Państwowe, nie miał do nich zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., a zatem odmowa stwierdzenia nabycia ich własności w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przez Gminę L. stanowi naruszenie prawa. Skarżąca zarzuciła, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie przeprowadziła należycie postępowania wyjaśniającego celem ustalenia stanu faktycznego na dzień 27 maja 1990 r., czym naruszone zostały przepisy art. 6 i art. 7 Kpa.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, gdyż zarówno zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Podkreślić należy, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej określona w art. 7 Kpa. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej powinny dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis nakłada na organy administracji publicznej obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzuje z kolei art. 77 § 1 Kpa, w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponadto, zgodnie z art. 80 Kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji odmówiły stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę L. prawa własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] składającej się z działek oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...], bowiem uznały, że w dniu 27 maja 1990 r. tj. w dniu wejścia w życie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, przedmiotowa nieruchomość stanowiła las. Nie należała wobec tego do którejkolwiek z jednostek wymienionych w art. 5 ust. 1 tej ustawy w związku z czym, na mocy art. 11 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, wyłączona była z komunalizacji.

Należy przede wszystkim zwrócić uwagę na podstawowy błąd tkwiący w przytoczonym rozumowaniu. Z brzmienia art. 11 ust. 1 powołanej ustawy wynika, że ma on zastosowanie wyłącznie do składników mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1 – 3, a więc podlegających co do zasady komunalizacji z mocy prawa. Twierdzenie zatem przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową, iż "sporna działka jako nie należąca wtedy w rozumieniu art. 5 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. do którejkolwiek z jednostek wymienionych w tym artykule, była wyłączona z komunalizacji jaka nastąpiła z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. na mocy art. 11 ust. 1 pkt 1 tej ustawy", jest co do zasady niekonsekwentne i sprzeczne z treścią art. 11 ust. 1, bowiem nie można mówić o wyłączeniu składnika mienia z komunalizacji z mocy prawa, jeżeli to mienie komunalizacji nie podlegało.

Jeśli chodzi o dopuszczalność komunalizacji z mocy prawa mienia stanowiącego grunty leśne wskazać należy, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa słusznie zwróciła uwagę, iż grunty leśne wchodzące w dacie 27 maja 1990 r. w skład Państwowego Gospodarstwa Leśnego nie mogły podlegać komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W dacie wejścia w życie tej ustawy obowiązywała bowiem ustawa z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494 ze zm.), zgodnie z którą państwowe lasy i grunty leśne wraz ze związanymi z nimi gospodarczo gruntami nieleśnymi oraz nieruchomościami i ruchomościami służącymi do prowadzenia gospodarstwa leśnego stanowiły państwowe gospodarstwo leśne, nad którym zwierzchnie kierownictwo, nadzór i kontrolę sprawował Minister Leśnictwa - naczelny organ administracji państwowej (art. 1 i art. 6 ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym), a to skutkuje stwierdzeniem, że nieruchomość stanowiąca grunt leśny nie należała do rady narodowej ani terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa bądź zakładu albo innej jednostki, dla których ww. organy pełniły funkcje organu założycielskiego (art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.).

W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie miało więc ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość stanowiła las lub grunt związany z gospodarką leśną oraz czy w związku z tym w dacie 27 maja 1990 r. wchodziła w skład zasobu państwowego gospodarstwa leśnego. W ocenie Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie, z naruszeniem art. 77 § 1 Kpa, nie zebrały i nie rozpatrzyły w wyczerpujący sposób materiału dowodowego dla dokonania jednoznacznego wyjaśnienia tej kwestii. Z akt sprawy wynika, że dokumentami, w oparciu o które organy obu instancji poczyniły ustalenia, iż sporna nieruchomość stanowiła las, są wypisy z ewidencji gruntów. Organy nie dostrzegły, że dokumenty te przedstawiają dane według stanu na dzień 11 lipca 2003 r., podczas gdy decydujący dla rozstrzygnięcia sprawy o komunalizację mienia z mocy prawa jest stan faktyczny istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Dodatkowo wiarygodność wypisów podważa wskazanie M. P. jako właściciela nieruchomości. Należy ponadto pamiętać, że zapisy w ewidencji gruntów mają charakter wyłącznie techniczno-deklaratoryjny. Organy ewidencji rejestrują jedynie stany faktyczne i prawne ustalone w innym trybie przez inne organy orzekające. Wpis w ewidencji gruntów nie mógł stanowić wiążącej podstawy ustalenia, że grunty będące przedmiotem sprawy komunalizacyjnej stanowiły w dniu 27 maja 1990 r. grunty leśne. Jest to tym bardziej istotne, gdyż według karty inwentaryzacyjnej nr [...] sporne grunty zostały określone jako "Działki budowlane nie zabudowane". Wobec sprzecznych danych wynikających z treści dokumentów oraz twierdzeń uczestników postępowania organy administracji powinny wnikliwie zbadać, czy będąca przedmiotem postępowania komunalizacyjnego nieruchomość według stanu na dzień 27 maja 1990 r., rzeczywiście stanowiła las, biorąc pod uwagę podniesioną przez Gminę L. okoliczność, że przedmiotowa działka powstała w wyniku parcelacji gruntów przed drugą wojną światową. W tej sprawie nieobojętny jest także pierwotny sposób nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa w drodze zasiedzenia stwierdzonego postanowieniem Sądu Powiatowego w N. z dnia [...] grudnia 1991 r. sygn. akt [...] C [...]. Tymczasem jeśli chodzi o lasy, to trzeba wziąć pod uwagę, że lasy stanowiące majątek osób fizycznych i prawnych określone w dekrecie z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U Nr 15, poz. 82 ze zm.) stały się własnością Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tego dekretu, czyli 27 grudnia 1944 r. Odnosiło się to także do lasów stanowiących części majątków ziemskich podlegających przepisom dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, lasy te bowiem nie zostały objęte reformą rolną. Według powołanego dekretu przejście własności określonych w dekrecie lasów na Skarb Państwa następowało z mocy samego prawa (ex lege), przy czym dekret ten nie przewidywał stwierdzenia w formie decyzji organu administracji państwowej, że określone lasy i grunty leśne podlegały działaniu jego przepisów. Zgodnie z przepisami § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 20 stycznia 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa – Dz. U. 1945 r., Nr 4, poz. 16) lasy i grunty leśne objęte działaniem dekretu przejmowała, na podstawie protokołów, Dyrekcja Naczelna Lasów Państwowych przez właściwe dyrekcje lasów państwowych.

Skoro – jak twierdzą organy orzekające w sprawie – przedmiotowa nieruchomość stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. las, to należy wyjaśnić, czy nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa w trybie dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Państwa, czy też zachodziły przeszkody do zastosowania w stosunku do niej przepisów dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r., takie mianowicie, że nie był to grunt leśny, co tym samym potwierdzałoby konieczność uzyskania przez Skarb Państwa tytułu prawnego do nieruchomości w innym trybie (np. zasiedzenia). Te kwestie wymagają wyjaśnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organy administracji.

Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.