Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 707/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2008-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 a ust. 1, art. 24f ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 190ust. 1 pkt 2 a
journal: Dz.U. 2003 nr 159 poz 1547
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 9 stycznia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Asesor WSA Ewa Alberciak (spr.), Protokolant Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2008 roku na rozprawie sprawy ze skarg M. B. i Rady Miasta [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargi.


UZASADNIENIE

III SA/Łd 707/07

UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...]., na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tj. Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.), Wojewoda [...] wezwał Radę Miasta P. do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego M. B., w terminie 30 dni.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z dnia [...], Wiceprzewodniczący Rady Miasta P. poinformował, że w dniu [...]. odbyła się XI Sesja Rady Miasta P. Jej głównym punktem było podjęcie uchwały o wygaszeniu mandatu radnego M. B. Stosunkiem głosów 10 za podjęciem uchwały, 13 przeciw - uchwała o wygaśnięciu mandatu ww. nie została podjęta.

Pismem z dnia [...]., na podstawie art. 98 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda [...] powiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miasta P. – M. B.

Zarządzeniem zastępczym z dnia [...], wydanym na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, Wojewoda [...] stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miasta P. M. B.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda [...] wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Takim odrębnym przepisem jest art. 24f ustawy o samorządzie gminnym. Z ust. 1 tego przepisu wynika, iż radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem, czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Wojewoda [...] wskazał, że wygaśnięcie mandatu radnego stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (art. 190 ust. 2 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw). Wygaśnięcie mandatu następuje z mocy samego prawa, a rada ma obowiązek potwierdzenia tego faktu w formie uchwały o charakterze deklaratoryjnym, w terminie określonym ustawą. Jeżeli rada wbrew obowiązkowi nie podejmuje uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego, wojewoda wzywa radę do podjęcia takiego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu wyznaczonego terminu, wojewoda - po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej - wydaje zarządzenie zastępcze (art. 98a ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym).

Organ nadzoru wyjaśnił, że radny Rady Miasta P. - M. B. pełni funkcję wiceprezesa zarządu stowarzyszenia kultury fizycznej, tj. Miejskiego Klubu Sportowego A w P. (zwanego dalej MKS), jest więc osobą zarządzającą działalnością MKS. Zgodnie ze statutem MKS "opiera swą działalność przede wszystkim na społecznej pracy swoich członków, działaczy, sponsorów oraz działalności gospodarczej" (§ 8), a na jego fundusze składają się m.in. dochody z działalności gospodarczej (§ 26 ust. 2 tiret szóste). MKS posiada osobowość prawną i - jako osoba prawna prowadząca działalność gospodarczą - jest wpisany do rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego pod numerem KRS [...]. MKS prowadzi działalność (wg Polskiej Klasyfikacji Działalności) w dziale 92.61 - działalność stadionów i pozostałych obiektów sportowych oraz w dziale 92.62 - działalność związana ze sportem, pozostała. MKS prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia Gminy P., a w szczególności: 1. ma swoją siedzibę w budynku Ośrodka Sportu i Rekreacji w P., (zwanego dalej OSiR). OSiR jest gminną jednostką powołaną w celu organizowania działalności w dziedzinie sportu i rekreacji, która jest objęta budżetem Gminy i działa w oparciu o mienie przekazane jej do korzystania przez Gminę P. ( co wynika z treści § 2, § 9 ust. 1 i ust. 5 statutu OSiR, stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miasta P. z dnia 24 marca 2004 r. Nr XVIII/262/04 ze zm.). Na mocy umowy nr [...] zawartej [...] MKS wynajmuje od OSiR pomieszczenie biurowe o powierzchni 16 m2 znajdujące się w budynku zaplecza hali widowiskowo-sportowej B w P. przy [...] (§1 ww. umowy), z miesięcznym czynszem w wysokości [...] 2. wynajął na sezon 2006/2007 od OSiR, należącą do tego Ośrodka halę B na mecze ligowe piłki ręcznej odbywane "wg terminarza ZPRP" (umowy z dnia [...]). Na te imprezy sportowe, odbywające się w ramach działalności gospodarczej prowadzonej przez MKS, sprzedawane są bilety wstępu, co potwierdził Pan T. Z. - sekretarz MKS, w punkcie 1.14 oferty z dnia [...], stanowiącej załącznik nr 1 do umowy nr [...] pomiędzy Gminą P. a MKS, dotyczącej wsparcia realizacji zadania; 3. uzyskuje dochody z tytułu świadczenia usług reklamowych w czasie trwania imprez sportowych, korzystając również m.in. z mienia komunalnego, tj. hali B.

Organ nadzoru wskazał, że z informacji dodatkowej do bilansu za rok 2006 (podpisanej przez zarząd MKS, w tym M. B.) wynika, że przychody MKS z tytułu reklamy w czasie meczy wyniosły ogółem [...] zł.

Zdaniem Wojewody [...] powyższe wskazuje, że mienie komunalne Gminy P. wykorzystywane jest przez MKS do prowadzenia swojej działalności, w tym działalności gospodarczej.

W ocenie organu M. B. - jako wiceprezes Zarządu - zarządza działalnością gospodarczą MKS, do której wykorzystywane jest mienie komunalne Gminy P., czym naruszony został przez radnego zakaz z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skutkujący wygaśnięciem jego mandatu. Wypełnienie dyspozycji tego przepisu nie jest uzależnione od tego, czy z zarządzania taką działalnością radny uzyskuje dochód, czy inne osobiste korzyści.

Wojewoda [...] stwierdził, iż po powiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji - wydanie zarządzenia zastępczego stało się uzasadnione i konieczne.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe zarządzenie zastępcze Wojewody [...] M. B., działając w imieniu własnym, zarzucił naruszenie: 1. art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw poprzez nieprawidłową wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, 2. naruszenie art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że prowadził działalność z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia w całości oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że jak wskazano w uzasadnieniu zarządzenia, Ośrodek Sportu i Rekreacji w P. jest gminną jednostką powołaną celem organizowania działalności w dziedzinie sportu i rekreacji, a jednostka ta działa w oparciu o mienie przekazane jej do korzystania przez gminę P. Zdaniem skarżącego, tym samym mienie to nie pozostaje w swobodnej gestii gminy i nie może być traktowane, jako mienie komunalne, o którym mowa w art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący podał, że prowadzenie przez MKS A działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu usług reklamowych jest powiązane z odbywającymi się zawodami, czy rozgrywanymi meczami, nie zaś z miejscem ich odbywania. Widzowie przychodzą na mecz nie ze względu na miejsce jego rozgrywania, lecz na grę zawodników. Tak samo sprawa przedstawia się z uwagi na relacje pomiędzy Klubem a sponsorami - umowy te polegają na sponsorowaniu drużyny bez względu na miejsce odbywania się imprez, ponieważ usługa reklamowa świadczona jest na rzecz sponsorów w trakcie organizowanych przez Klub meczy piłkarskich poprzez wywieszanie banerów reklamowych oraz poprzez umieszczenie logo sponsorów na koszulkach zawodników. Pozyskiwanie sponsorów wiąże się zatem z osiąganiem pozytywnych wyników przez drużynę i z jej pozycją. Gdyby Klub na przykład podnajmował halę sportową osobom trzecim, czy też w jakikolwiek sposób zarządzał mieniem gminy, wówczas bez wątpienia istniałby związek funkcjonalny pomiędzy osiąganymi przychodami, a faktem wykorzystywania mienia komunalnego. We wskazanej natomiast sytuacji fakt zawarcia umowy na użytkowanie hali sportowej nie jest zaś zasadniczą przesłanką prowadzenia przez Klub działalności gospodarczej, co oznacza, że nie istnieje związek funkcjonalny pomiędzy jego przychodami, a faktem korzystania z mienia komunalnego, bowiem o istocie działalności nie stanowi fakt, że mecze odbywają się w wynajmowanej hali. Zdaniem skarżącego, wobec powyższego nie zarządzał działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy w rozumieniu art. 24f ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący podniósł, iż kluczowy dla niniejszej sprawy art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw budzi wątpliwości interpretacyjne i w związku z tym zasadna wydaje się analiza wykładni dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2007 r. (sygn. akt K 8/07) , w którym Trybunał uznał, iż przepis art. 190 ust. 1 pkt 1a jest niezgodny z art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji RP. Chociaż sam przepis art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy nie został uchylony, niemniej jednak ze względu na podobieństwo obu przepisów odnośnie sankcji w postaci bezwzględnego obowiązku pozbawienia mandatu osób, które nie dokonały określonych czynności, rozważania zawarte w uzasadnieniu wskazanego wyroku mają duże znaczenie dla prawidłowej interpretacji przepisu, który był podstawą do wydania zarządzenia. Zdaniem skarżącego wydane zarządzenie podważa równowagę pomiędzy prawem wyborczym, a celem wprowadzenia niektórych zakazów dla osób pełniących funkcje radnych, bowiem przewidziana w art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy sankcja w postaci wygaśnięcia mandatu radnego musi być współmierna do przewinienia radnego. W przedmiotowej sprawie zaś, gdy istnieją wyżej wskazane wątpliwości co do naruszenia przez skarżącego zakazu określonego w art. 24f ustawy o samorządzie gminnym, sankcję w postaci pozbawienia mandatu radnego należy uznać za niekonstytucyjną i sprzeczną z zasadami demokratycznego państwa prawa, co wynika z wywodów zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, zaś z uwagi na nieprecyzyjność sformułowania wskazanych w uzasadnieniu przepisów, zastosowanie wykładni rozszerzającej może prowadzić nie tylko do naruszenia prawa wyborczego, ale również konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej. Przy dokonywaniu wykładni systemowej art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy - chociaż nie został on formalnie uchylony na mocy orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego - należałoby wziąć pod uwagę argumentację Trybunału dotyczącą bliźniaczego do tego przepisu - przepisu, który został wyłączony z systemu prawnego RP, a który pełnił w tymże systemie prawnym identyczną rolę jak art. 190 ust.1 pkt 2a ustawy. Zdaniem skarżącego zaskarżone zarządzenie powinno zostać uchylone z następujących przyczyn: 1. z uwagi na fakt , iż gmina nie może swobodnie dysponować mieniem przekazanym Ośrodkowi Sportu i Rekreacji w P., tym samym nie stanowi ono mienia komunalnego gminy w rozumieniu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym; 2 w zaistniałym stanie faktycznym brak jest związku funkcjonalnego pomiędzy mieniem komunalnym gminy, a także jakimkolwiek innym mieniem komunalnym, oraz prowadzeniem działalności gospodarczej przez MKS A; 3. wykładania art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy wskazuje, iż przepis ten nie powinien mieć zastosowania w zaistniałym stanie faktycznym.

Rada Miasta P. w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarzuciła naruszenie: 1. art. 24 f ust. 1 i art. 98 a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez błędne uznanie, że radny Rady Miasta P. M. B. pełniąc funkcję wiceprezesa zarządu stowarzyszenia kultury fizycznej Miejskiego Klubu Sportowego A w P. zarządzał działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia komunalnego, 2. art. 6, art. 8, art. 9 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873) przez przyjęcie, że organizacja przez MKS A imprez sportowych - meczy ligowych, na które sprzedawano bilety nie stanowi działalności odpłatnej pożytku publicznego, a jest działalnością gospodarczą, art. 24 f ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że świadczenie usług reklamowych przez MKS A odbywa się z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy P. Rada wniosła o uchylenie zarządzenia zastępczego Wojewody [...] z dnia [...] oraz o obciążenie Wojewody [...] kosztami postępowania w sprawie. Rada podniosła, że zgodnie z § 3 Statutu Klub jest stowarzyszeniem prowadzącym działalność pożytku publicznego. Zgodnie z ustawą o stowarzyszeniach stowarzyszenie jest dobrowolnym, samorządnym, trwałym zrzeszeniem powołanym do celów niezarobkowych. MKS A prowadzi działalność pożytku publicznego wymienioną w art. 4 ust. 1 pkt 14 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontarciacie, a mianowicie upowszechnianie kultury fizycznej i sportu. Możliwość prowadzenia działalności gospodarczej jest uwarunkowana tym, że dochód z jej prowadzenia przeznaczony będzie na cele statutowe stowarzyszenia, a nie będzie podlegał podziałowi między członków. Działalność pożytku publicznego, która w przypadku MKS A jest działalnością statutową może być odpłata i nieodpłatna. Organizowanie imprez sportowych przez MKS A jest jednym z przejawów realizowania zadania publicznego - upowszechniania kultury fizycznej i sportu i niesłusznie została potraktowana jako działalność gospodarcza. Działalność odpłatna będzie jednak uznana za działalność gospodarczą wtedy, gdy wynagrodzenie za działalność jest w odniesieniu do działalności danego rodzaju wyższe od tego, jakie wynika z kalkulacji bezpośrednich kosztów tej działalności, lub wynagrodzenie osób fizycznych z tytułu zatrudnienia przy wykonywaniu statutowej działalności odpłatnej oraz nieodpłatnej przekracza 1,5-krotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w sektorze przedsiębiorstw (art. 9 ust. 1 ustawy). Z bilansu za rok 2006 MKS wynika, iż przychody w tym roku wyniosły [...] zł, w tym ze sprzedaży biletów [...] zł, a koszty działalności statutowej wyniosły [...]zł, rok zamknął się stratą w kwocie [...] zł. Działalność gospodarcza MKS A polega na świadczeniu usług reklamowych. Podstawą pozyskania sponsorów (reklamodawców) jest osiąganie sukcesów sportowych przez zawodników klubu i pozycja drużyny. To ta okoliczność jest decydująca przy prowadzeniu usług marketingowych przez Klub. Ponadto obowiązek wykonania usługi nie jest związany z konkretnym miejscem, ale z określonego rodzaju wydarzeniami, a mianowicie meczami, w tym także meczami wyjazdowymi i osobami zawodników, trenerów, czy działaczy noszących stroje klubowe. Powołując się na wyrok NSA z dnia 6 października 2004 r. sygn. akt OSK 481/04 oraz na wyrok NSA z dnia 10 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 882/04 skarżąca Rada Miasta P. podniosła, iż nie istnieje związek funkcjonalny pomiędzy wykonywaną usługą, a mieniem komunalnym gminy, czyli nieruchomością - budynkiem Ośrodka Sportu i Rekreacji w P. Zdaniem skarżącej Rady powyższe prowadzi do konkluzji, że radny Rady Miasta P. M. B. nie zarządzał działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy P., a tym samym nie naruszył zakazu wynikającego z art. 24f ustawy o samorządzie gminnym. Strona skarżąca podała, że radny M. B. zrezygnował z pełnienia funkcji wiceprezesa Miejskiego Klubu Sportowego A. Rada podniosła, iż przy wykładni przepisu prawa należy mieć na uwadze, że instytucje represyjne, sankcje mogą być stosowane tylko w granicach dopuszczalnych prawem, przy wyłączeniu wykładni rozszerzającej. Ten zakaz rozszerzającej wykładni przepisów i ustanawiających sankcje wobec jednostki, ma szczególne znaczenie w przypadku stosowania sankcji wygaśnięcia mandatu radnego, a to z uwagi na pierwszeństwo woli członków wspólnoty samorządowej w tworzeniu składu osobowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Strona skarżąca powołała się przy tym na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku wydanym w dniu 13 marca 2007 r. sygn. akt K 8/ 07 i podniosła, iż pomimo tego, że powyższe orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie dotyczy wprost art. 190 ust. 1 pkt 2a , to ma ono istotne znaczenie dla jego interpretacji.

W odpowiedzi na skargę M. B. oraz na skargę Rady Miasta P. Wojewoda [...] wnosił o ich oddalenie. Wskazał, iż zarzuty podniesione w skargach nie zasługują na uwzględnienie. Wojewoda [...] stwierdził, iż działalność gospodarcza stowarzyszenia, pomimo jej ukierunkowania na realizację celów statutowych, jest działalnością gospodarczą, o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Radny M. B., jako wiceprezes Zarządu Miejskiego Klubu Sportowego A, był osobą zarządzającą działalnością tego stowarzyszenia, a nie budzi wątpliwości, że MKS prowadzi działalność gospodarczą. Wojewoda [...] stwierdził, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt K 8/07 nie dotyczy przepisu art. 190 ust. 1 pkt 2a, dlatego sankcja w nim ustanowiona obejmuje radnych łamiących zakaz z art. 24f ustawy o samorządzie gminnym.

Postanowieniem z dnia 16 listopada 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowił połączyć sprawę o sygn. akt III SA/Łd 708/07 ze sprawą o sygn. akt III SA/Łd 707/07 – celem ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia - oraz sprawę prowadzić dalej pod numerem III SA/Łd 707/07.

Na rozprawie w dniu 9 stycznia 2008 r. pełnomocnik skarżącego M.B. złożył do akt sprawy przykładową umowę sponsoringu. M. B. oświadczył, że zrzekł się funkcji wiceprezesa Zarządu Miejskiego Klubu Sportowego A na przełomie czerwca i lipca 2007 r., a jednocześnie oświadczył, iż przestał być wiceprezesem Zarządu MKS, gdyż nie starał się o wybór na kolejną kadencję, która kończyła się na przełomie czerwca i lipca 2007 r. Ponadto oświadczył, że ślubowanie złożył w granicach dwóch tygodni po wyborach, ale nie jest w stanie podać konkretnej daty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi nie są zasadne.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Aktem nadzoru jest m.in. zarządzenie zastępcze wojewody.

W niniejszej sprawie podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stosownie do treści art. 98 a ust. 1 powołanej ustawy, jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 i art. 194 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 24 b ust. 6, art. 26 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, Nr 127, poz. 1089 i Nr 214, poz. 1806) oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, obsadzenia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (ust. 2 art. 98 a ustawy).

Rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia (art. 98 ust. 1 w związku z art. 98 a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym).

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu było zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...]. o wygaśnięciu mandatu radnego Rady Miasta P. – M.B.

Dokonując oceny legalności przedmiotowego zarządzenia Sąd stwierdził, że skargi M. B. oraz Rady Miasta P. nie zasługują na uwzględnienie.

W myśl art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

W przepisie tym ustawodawca wprowadził generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny. Kładąc nacisk na zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, ustawodawca chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 stycznia 2006 r. II OSK 787/05, ONSAiWSA 2006/3/86.

Z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy kluczowe znaczenie miało ustalenie, czy Miejski Klub Sportowy A w P., będący stowarzyszeniem, prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy P., a radny M. B. zarządza tą działalnością.

Miejski Klub Sportowy A, jak wynika z załączonego do akt administracyjnych odpisu pełnego z Rejestru Przedsiębiorców – stan na dzień 14 czerwca 2007 r. - jest stowarzyszeniem kultury fizycznej, początkowo zarejestrowanym w Rejestrze Stowarzyszeń Kultury Fizycznej i Związków Sportowych w dziale A Nr [...] Sądu Okręgowego w P- , a od 6 października 2004 r. w Krajowym Rejestrze Sądowym - Rejestrze Przedsiębiorców. Podmiot ten wpisany jest także do Rejestru Stowarzyszeń, Innych Organizacji Społecznych i Zawodowych, Fundacji oraz Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej. Prowadzi działalność gospodarczą według Polskiej Klasyfikacji Działalności w dziale 92.61 – działalność stadionów i pozostałych obiektów sportowych oraz w dziale 92.62 działalność związana ze sportem, pozostała.

Działalność MKS A oparta jest więc na przepisach ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.) i statucie tego Klubu z dnia 30 czerwca 1997 r., ze zmianami z dnia 2 czerwca 2003 r. oraz z dnia 23 lutego 2004 r.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy Prawo o stowarzyszeniach stowarzyszenie jest dobrowolnym, samorządnym, trwałym zrzeszeniem o celach niezarobkowych. Oznacza to, że statutowym celem stowarzyszenia nie może być prowadzenie działalności skierowanej na osiągnięcie zysku. Stosownie do treści art. 34 tej ustawy stowarzyszenie może prowadzić działalność gospodarczą, według ogólnych zasad określonych w odrębnych przepisach. Dochód z działalności gospodarczej stowarzyszenia służy realizacji celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału między jego członków.

Zgodnie z § 8 statutu MKS A, Klub opiera swoją działalność przede wszystkim na społecznej pracy swoich członków, działaczy, sponsorów oraz działalności gospodarczej, a z § 26 pkt 2 statutu wynika, że na fundusze Klubu składają się m. in. dochody z działalności gospodarczej.

W ocenie Sądu, zasadne jest stanowisko organu nadzoru, iż MKS A w P. prowadzi działalność gospodarczą polegającą na sprzedaży biletów wstępu na imprezy sportowe oraz na świadczeniu usług reklamowych w czasie trwania imprez. Za niezasadny należy więc uznać zarzut Rady Miasta P. naruszenia przez organ nadzoru art. 6, 8 i 9 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873). Gospodarczego celu działalności stowarzyszenia polegającej na sprzedaży biletów na organizowane imprezy sportowe nie niweczy fakt, iż dochód z jej prowadzenia przeznaczany jest na działalność statutową, którą jest upowszechnianie kultury i sportu. Działalność statutowa i działalność gospodarcza są odrębnymi rodzajami działalności, przy czym możliwość prowadzenia działalności gospodarczej jest uwarunkowana tym, że dochód z jej prowadzenia przeznaczony będzie na cele statutowe stowarzyszenia, a nie będzie podlegał podziałowi między członków stowarzyszenia. Zauważyć przy tym należy, że prowadzenie działalności gospodarczej przez stowarzyszenie odbywa się według ogólnych zasad określonych w odrębnych przepisach w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tj. Dz.U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095) i ustawie z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (tj. Dz.U. z 2007 r. Nr 168, poz. 1186). Okoliczność, że dochody stowarzyszenia uzyskane z prowadzenia działalności gospodarczej są przeznaczone na takie, czy inne cele nie zmienia charakteru takiej działalności (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 stycznia 2006 r. II OSK 787/05, ONSAiWSA 2006/3/86).

Zdaniem Sądu, konsekwencją przyjęcia, iż MKS A prowadzi działalność gospodarczą jest wpisanie stowarzyszenia jako przedsiębiorcy w Rejestrze Przedsiębiorców prowadzonym w ramach Krajowego Rejestru Sądowego.

Zauważyć należy, że jeśli chodzi o sformułowanie zawarte w art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "z wykorzystaniem mienia komunalnego", to z braku ustawowego zróżnicowania należy przyjąć, że chodzi w tym przepisie o wszystkie przypadki wykorzystania mienia gminy. Oczywiście jednak jest to wykorzystanie do celów prowadzonej działalności, a zatem do wykonywania usług w jej ramach lub też do wypełniania ciążących na przedsiębiorcy powinności (por. Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją Pawła Chmielnickiego, Wydanie 2, Lexis Nexis, Warszawa 2006, s. 264).

W ocenie Sądu, słusznie Wojewoda [...] uznał, iż działalność gospodarcza stowarzyszenia prowadzona jest z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, bowiem MKS A zawarł z Ośrodkiem Sportu i Rekreacji w P. umowy najmu hali B na zajęcia szkoleniowe z wychowania fizycznego oraz na mecze ligowe, podczas których prowadzi działalność gospodarczą polegającą na sprzedaży biletów wstępu na imprezy sportowe oraz na świadczeniu usług reklamowych, a ponadto Klub zawarł umowę najmu z OSiR pomieszczeń biurowych.

W ocenie Sądu, niewątpliwie podstawą pozyskiwania sponsorów jest osiąganie sukcesów sportowych przez zawodników Klubu i pozycja drużyny, ale nie oznacza to, że stowarzyszenie prowadzi działalność gospodarczą bez wykorzystania mienia komunalnego, i nie istnieje związek pomiędzy wykonywaną usługą, a mieniem komunalnym. Skoro MKS A wykorzystuje halę sportową B Ośrodka Sportu i Rekreacji w P. na organizowanie imprez sportowych, to niewątpliwie korzysta z mienia komunalnego Gminy P.

Nieuzasadnione są zarzuty skarg dotyczące tego, że Gmina P. nie może swobodnie dysponować mieniem przekazanym Ośrodkowi Sportu i Rekreacji w P., a tym samym nie stanowi ono mienia komunalnego w rozumieniu art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zauważyć należy, że z przepisu art. 44 k.c. zawierającego definicję mienia wynika, że mieniem jest własność i inne prawa majątkowe. Konkretyzacja tego pojęcia następuje w art. 43 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw.

Ośrodek Sportu i Rekreacji w P., zgodnie ze statutem stanowiącym załącznik do uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] oraz zgodnie ze zmianami do tego statutu wprowadzonymi uchwałą Rady Miasta P. z dnia [...], podjętą na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym - jest gminną jednostką, objętą budżetem miasta, działającą w oparciu o mienie przekazane jej do korzystania przez Gminę P. Zgodnie zaś z art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie organizacji urzędów i instytucji gminnych.

Sąd stwierdza, iż wobec powyższego nie znajduje uzasadnienia prawnego stanowisko skarżących oparte na tym, że mienie, z którego korzysta OSIR w P., nie jest mieniem komunalnym Gminy P., oraz że Gmina nie może swobodnie dysponować tym mieniem. Powołane przez skarżących na poparcie swojego stanowiska wyroki NSA w Warszawie z dnia 6 października 2004 r. sygn. akt OSK 481/04 Lex nr 160765 oraz z dnia 10 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 882/04 nie odnoszą się do niniejszej sytuacji.

Z redakcji przepisu art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że podstawowe znaczenie ma określenie "prowadzić działalność gospodarczą" tzn. nie jedynie uczestniczyć w jednostce będącej przedsiębiorcą, choćby biernie, ale mieć samodzielną kompetencję do zarządzania sprawami przedsiębiorstwa, w którym się uczestniczy. Jeśli zaś chodzi o przedsiębiorców będących osobami prawnymi ( np. spółdzielnie, czy stowarzyszenia), to ich członkowie nie mają z samego faktu członkostwa prawa prowadzenia spraw takiego przedsiębiorcy, a zatem również i ich nie dotyczy zakaz zawarty w art. 24 f ust. 1, chyba że obejmują funkcje w zarządzie tych przedsiębiorców albo stają się ich przedstawicielami tj. kuratorami lub pełnomocnikami (np. przez sprawowanie prokury) - por. Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją Pawła Chmielnickiego, Wydanie 2, Lexis Nexis, Warszawa 2006, s. 260 - 261.

Z § 20 statutu MKS A w P. wynika, że do zadań Zarządu Klubu należy kierowanie bieżącą działalnością Klubu w okresach między Walnymi Zebraniami Klubu, w tym reprezentowanie Klubu na zewnątrz i działanie w jego imieniu. W tym stanie rzeczy należało uznać za prawidłowe zakwalifikowane przez organ nadzoru pełnienia przez radnego M. B. funkcji wiceprezesa Zarządu MKS A jako zarządzania działalnością gospodarczą, prowadzoną z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy P., w której uzyskał on mandat.

Sąd stwierdził więc, iż radny M. B., jako wiceprezes Zarządu Miejskiego Klubu Sportowego A, był osobą zarządzającą działalnością stowarzyszenia, w tym działalnością gospodarczą, prowadzoną z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Wypełnienie dyspozycji przepisu art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest uzależnione od tego, czy z prowadzenia, zarządzania działalnością gospodarczą radny uzyskuje dochód, czy inne osobiste korzyści. Radny, zarządzając działalnością gospodarczą stowarzyszenia, narusza zakaz zarządzania taką działalnością, bez względu na to, czy radny czyni to na własny rachunek, ani też czy odnosi z niej osobiste korzyści. To, że dochody stowarzyszenia uzyskiwane z prowadzenia działalności gospodarczej są przeznaczane na takie czy inne cele, nie zmienia charakteru takiej działalności (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2006 r. II OSK 753/06, Lex nr 275489).

Zgodnie z art. 24 f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ustawy, o której mowa w art. 24 b ust. 6. Stosownie do treści art. 190 ust. 1 pkt 2 a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.) wygaśnięcie mandatu radnego następuje na skutek naruszenia ustawowego zakazu łącznia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności.

A zatem sankcją za złamanie zakazu wynikającego z art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest wygaśnięcie mandatu radnego.

Skarżący został wybrany w wyborach przeprowadzonych w 2006 r., ślubowanie złożył dwa tygodnie po wyborach, ale nie zrzekł się funkcji wiceprezesa lub mandatu radnego. Przestał być wiceprezesem Zarządu MKS A w P., gdyż nie starał się o wybór na kolejną kadencję, która zakończyła się na przełomie czerwca i lipca 2007 r. A zatem radny M. B. nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24 f ust. 1 ustawy w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu obu skarg, a dotyczącej zastosowania art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw i oparcia jego interpretacji na orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt K 8/07 stwierdzającego niekonstytucyjność art. 190 ust. 1 pkt 1a powołanej ustawy, stwierdzić należy, że powołane orzeczenie Trybunału nie dotyczy kwestii będących przedmiotem niniejszej sprawy, a zatem nie może mieć w niej zastosowania.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

T.P.