Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 586/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2009-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 174 poz 1809
law: Rozporządzenie Rady Ministtrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie  przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.
article: ust. 3 par. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 73 poz 657
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie   działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska, Sędziowie Sędzia WSA Alicja Polańska (spr.),, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant Joanna Marska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 11 lutego 2009 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] Nr [...], II. stwierdza, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę [...] złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. Nr [...] o przyznaniu A. B. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości.

Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że w dniu [...] r. do Biura Powiatu ARiMR wpłynął wniosek A. B. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2007, w którym zadeklarowano realizację pakietu S02 rolnictwo ekologiczne w ramach dwóch wariantów: S02a02 uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) oraz S02b02 trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) na obszarze – odpowiednio: [...] ha i [...] ha. W dniach [...] r. na gruntach została przeprowadzona kontrola na miejscu metodą foto. Zasadniczym celem kontroli była weryfikacja prawidłowości wniosków o przyznanie płatności obszarowych oraz ONW, złożonych przez A. B., niezależnie od wniosku rolnośrodowiskowego.

Dalej, organ ten wskazał, że z uwagi na tożsamość działek ujętych we wszystkich wymienionych wnioskach, jej wyniki w zakresie powierzchni oraz oceny upraw, mają zastosowanie także do sprawy rolnośrodowiskowej. W toku czynności kontrolnych stwierdzono nieprawidłowości, polegające na tym, że w przypadku niektórych działek powierzchnia stwierdzona była większa lub mniejsza od powierzchni deklarowanej przez producenta rolnego, na kilku działkach, na których zadeklarowano uprawę łubinu i żyta - inspektorzy terenowi ustalili, iż stan upraw wskazuje na ugorowanie działek, natomiast na działkach oznaczonych, jako G, H, J i O stwierdzono nieprawidłowości w zakresie utrzymywania gruntów rolnych deklarowanych do płatności zgodnie z minimalnymi normami, gdyż na działkach tych nie przeprowadzono zabiegów zapobiegających rozprzestrzenianiu się chwastów; działki nie były koszone.

A. B. w dniu [...] r. złożył odwołanie od wyników kontroli przeprowadzonej w jego gospodarstwie w dniach [...] roku, wskazując na ekologiczny charakter upraw prowadzonych w gospodarstwie oraz występujące silne opady deszczu utrudniające wykonanie zabiegów agrotechnicznych. Podmiot kontrolujący ustosunkował się do uwag wniesionych przez rolnika w piśmie z dnia [...] r., została również sporządzona korekta raportu z kontroli. Ponadto, podmiot kontrolujący, uwzględniając część zarzutów wniesionych przez producenta rolnego, skorygował sporządzony przez siebie raport z kontroli na miejscu.

Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatu ARiMR przyznał A. B. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości, w szczególności z tytułu realizacji pakietu S02 rolnictwo ekologiczne do powierzchni [...] ha (wobec zadeklarowanych [...] ha) w wariancie S02b02 trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) oraz odmówił przyznania wsparcia z tytułu realizacji wariantu S02a02 uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) z uwagi na stwierdzone rozbieżności pomiędzy powierzchnią deklarowaną ([...] ha), a stwierdzoną ([...] ha) przekraczające 20% tej ostatniej.

A. B., nie zgadzając się z tą decyzją, złożył od niej odwołanie, wskazując w jego treści, iż został poinformowany o wynikach kontroli na miejscu z nadmiernym opóźnieniem (dopiero w [...] r.), nie zostały jemu też przesłane fotografie sporządzone w toku kontroli. Organ nie wziął pod uwagę wszystkich aspektów sprawy, w szczególności tego, że prowadzi on gospodarstwo metodami ekologicznymi. Odnosząc się do zastrzeżeń organu dotyczących upraw łubinu i jęczmienia, podniósł, że rok 2007 charakteryzował się dużą ilością opadów, dowodem czego ma być załączona do odwołania kopia protokołu z dnia [...] r. w sprawie szacowania strat upraw zniszczonych przez nadmierne opady. Ponadto, wskazał, że co do działki rolnej O (łubin), materiał zdjęciowy sporządzono w miejscu, w którym zastoiny wodne spowodować miały wystąpienie wtórnego zachwaszczenia. Podobnie, w przypadku działki rolnej J (łubin) na zdjęciach ujęto zastoiny wodne oraz miejsce, gdzie - z uwagi na opady - nie można było wjechać sprzętem. A. B. zarzucił także, że pomiary dokonane w toku kontroli są niezgodne z pomiarami geodety zatrudnionego do wykonania pomiarów przy odnawianiu granic ewidencyjnych działek (kopia dokumentu dot. pomiaru przez geodetę załączono do odwołania). W przypadku działki G (łubin), sytuacja miała być identyczna - zdjęcie zostało zrobione w miejscu podmokniętym, co sprzyjało zachwaszczeniom wtórnym. Podobna sytuacja była z działką I, co jednakże nie oznacza, że nie występowała tam deklarowana uprawa.

Ponadto, według odwołującego się, kontrolujący byli niekompetentni. Dowodem na to ma być pismo z uwagami do raportu, w którym wykonawca kontroli ("G." S.A.) ostatecznie w części zmienił protokół z kontroli. Także, według niego, fotografie wykonane na działkach nie pozwalają na stwierdzenie obsady rośliny na metr kwadratowy, gdyż wykonane zostały w miejscach podmokłych, w których występowało zachwaszczenie wtórne.

Podsumowując, A. B. stwierdził, że kontrola przeprowadzona została nieprawidłowo, zaś ARiMR nie uwzględnia tego, że prowadzi on gospodarstwo metodami ekologicznymi oraz podniósł, że można było przeprowadzić rekontrolę i sprawdzić ziarno w magazynie oraz stan kultury rolnej na gruntach określonych w protokole jako ugory.

Uzasadniając natomiast swoje rozstrzygnięcie podjęte w sprawie, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stwierdził, że przekazanie protokołu z czynności kontrolnych nastąpiło ze znaczącym opóźnieniem w stosunku do daty samej kontroli z uwagi na konieczność przeprowadzenia weryfikacji jakości dokumentacji pokontrolnej przez upoważnione służby ARiMR. Z uwagi na wykryte niedociągnięcia, wykonawca kontroli – "G." S.A. musiał uzupełnić sporządzoną dokumentację, co znacząco opóźniło proces zatwierdzania protokołu przez Agencję, a co za tym idzie - niekorzystnie wpłynęło na termin przekazania kopii protokołu stronie. Fotografie sporządzone podczas kontroli nie stanowią jednak załącznika do protokołu, w związku z czym nie są przesyłane wraz z nim do zainteresowanego producenta rolnego.

Dalej, organ odwoławczy wskazał, że analiza treści decyzji organu l instancji nie wskazuje, iż organ nie uwzględnił specyfiki gospodarstwa ekologicznego strony. Sytuacja taka byłaby trudna do wyobrażenia, zważywszy na fakt, iż wniosek rolnośrodowiskowy obejmuje wyłącznie pakiet S02 rolnictwo ekologiczne.

Ponadto, organ ten nie podzielił zarzutów producenta rolnego, że zdjęcia na działkach zostały sporządzone w miejscach szczególnie wilgotnych, odbiegających stanem zachwaszczenia na niekorzyść w stosunku do pozostałej części powierzchni danej działki i wskazał, iż - jeżeli w toku kontroli stwierdzone zostają określone uchybienia w zakresie zgodności deklarowanych upraw z normami - kontrolujących są zobowiązani do sporządzenia fotografii obrazujących charakter stwierdzonych nieprawidłowości, a materiał zdjęciowy ma charakter dowodu uzupełniającego, wspierającego ustalenia opisane przez inspektorów w protokole.

Odnosząc się natomiast do uwag strony co do fotografii działek, organ stwierdził, że w przypadku działki O na zdjęciach wyraźnie widać nie tylko zwarty łan chwastów, w tym wieloletnich, ale także wysokie zakrzaczenia i zadrzewienia - prawdopodobnie kilkuletnie drzewka iglaste. Wśród roślinności obecnej na zdjęciach, łubin - zadeklarowany we wniosku, jest albo niedostrzegalny, albo zdominowany przez chwasty. Dla działek J i G sytuacja przedstawia się analogicznie, jedyną różnicą jest brak samosiejek drzew iglastych, co jednakże nie zmienia faktu, iż łan roślin składa się w przeważającej części z chwastów. Działka l również nie zawiera jakiejkolwiek zgodnej z normami uprawy, na obszarze tym dominują chwasty, a wśród nich również wieloletnie. Organ ten także stwierdził, iż - zakładając, że faktycznie zaniedbania w utrzymaniu upraw w zgodzie z normami były wynikiem jedynie niszczących opadów atmosferycznych, to obowiązkiem strony było wycofanie dotkniętych nimi działek z wniosku, gdyż wnioskodawca ma obowiązek informowania Agencji na piśmie o każdej okoliczności, jaka może mieć wpływ na wysokość przyznanego wsparcia, z drugiej zaś - może, do czasu powiadomienia o stwierdzonych nieprawidłowościach lub planowanej kontroli na miejscu, wycofać wniosek w całości lub części. Jeśli dać wiarę zapisom "protokołu", iż dotyczy on strat spowodowanych opadami w [...] r., zaś kontrolę przeprowadzono od dnia [...] r., to wskazać należy, iż wnioskodawca miał dużo czasu na złożenie stosownego wycofania i dostosowanie zapisów wniosku do stanu faktycznego.

Odnosząc się do zarzutu niekompetencji wykonawcy kontroli, organ odwoławczy stwierdził, że jakkolwiek można się zgodzić z pismem "G." S.A., iż "po wnikliwej obserwacji (na zdjęciu) można się dopatrzyć kłosów żyta", jednakże analiza wspomnianej fotografii wskazuje jednoznacznie, iż są to jedynie pojedyncze kłosy w zwartej masie chwastów, w związku z czym ustępstwo wykonawcy kontroli wobec roszczeń stron było bezpodstawne. Natomiast, co do zarzutu strony, że na bazie sporządzonych fotografii nie można stwierdzić obsady roślin na metr kwadratowy gruntu, organ ten wskazał, iż żadna fotografia, rozumiana jako zapis rzeczywistości na materiale światłoczułym lub matrycy aparatu cyfrowego, nie daje takiej możliwości, w szczególności, gdy chodzi o roślinność łanową, taką jak zboża czy łubin. Obsadę roślin bada się dokonując tzw. zdjęcia fitosocjologicznego, polegającego na wygrodzeniu płatu roślinności (fitocenozy) i dokonaniu spisu gatunków i liczebności roślin na nim występujących; "zdjęcie" takie - jak widać - nie ma żadnego związku (poza nazwą) z fotografią realizowaną za pomocą aparatów fotograficznych. W niniejszej sprawie jednakże stwierdzić należy, iż z uwagi na małą liczebność deklarowanej rośliny uprawnej w łanie chwastów, gęsto porastających poszczególne działki, sporządzone zdjęcia umożliwiają wyciągnięcie w pełni uzasadnionych i jednoznacznych wniosków, wskazujących na niezgodny z normami stan upraw.

Uzasadniając podstawę prawną zmniejszenia płatności, organ ten wskazał, że w zakresie wariantu S02a02 uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) powierzchnia zadeklarowana do płatności wyniosła [...] ha. Kontrola na miejscu wykazała, iż z gruntów zgłoszonych do płatności w ramach tego wariantu, po odliczeniu - z przyczyn wykazanych powyżej - działek ze stwierdzonymi ugorami, do wsparcia kwalifikuje się obszar [...] ha. Zgodnie z art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, za podstawę do obliczania pomocy przyjęty musi być obszar ustalony, czyli [...] ha. Jednakże, na mocy art. 51 ust. 1 powyższego aktu, w sytuacji takiej, jak zaistniała, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru ustalonego z tym, że jeśli różnica między obszarem zadeklarowanym, a ustalonym przekracza 20% obszaru ustalonego - pomocy się nie przyznaje. Obszar ustalony wynosi [...] ha, różnica między obszarem deklarowanym ([...] ha), a ustalonym - [...] ha. Różnica ta stanowi [...] % obszaru ustalonego ([...] / [...] = [...] * 100 % = [...] %) i jest większa, niż 20%. W odniesieniu zaś do wariantu S02b02 trwale użytki zielone (z certyfikatem zgodności) organ wskazał, że powierzchnia zadeklarowana do płatności z tytułu realizacji tego wariantu wyniosła [...] ha, zaś powierzchni stwierdzona w wyniku kontroli na miejscu - [...] ha. Jak zostało to wyjaśnione w rozważaniach poświęconych wariantowi S02a02, przepis art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 nakazuje, by w sytuacji tego rodzaju za podstawę do dalszych obliczeń przyjąć powierzchnię stwierdzoną. Zestawiając ze sobą powierzchnie deklarowaną ([...] ha) i ustaloną ([...] ha) stwierdzić należy, iż różnica między nimi wynosi [...] ha, czyli [...] % powierzchni ustalonej ([...] / [...] = [...] * 100% = [...] %). Regulacja zawarta w art. 51 ust. 1 przywołanego rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 wskazuje, iż w przypadku różnicy wynoszącej więcej niż 3%, lecz mniej niż 20% obszaru ustalonego, pomoc obliczać się na podstawie obszaru ustalonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy. Obszar ustalony wyniósł w zakresie wariantu S02b02 [...] ha, zaś dwukrotność stwierdzonej różnicy - [...] ha (2 * [...] = [...]). Powierzchnia, do której należy przyznać wsparcie wynosi więc [...] ha ([...] - [...] = [...]). Stawka płatności do 1 ha użytków rolnych w ramach wariantu S02b02 wynosi - zgodnie z treścią Załącznika Nr 4 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. - 260,00 PLN. W związku z powyższym płatność należna A. B. z tytułu realizacji wariantu S02b02 wynosi [...] PLN ([...] * 260,00 = [...]) i jest zgodna z wysokością wsparcia przyznaną w decyzji organu I instancji.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją, A. B. wniósł na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając w niej niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz naruszenie przepisów art. art. 9, 10, 7 oraz 77 Kpa.

Uzasadniając skargę, A. B. ponowił argumentację podnoszoną w postępowaniu administracyjnym, a dodatkowo wskazał, że w kontroli na miejscu nie uczestniczył, gdyż nie został o niej powiadomiony, zaś twierdzenie organów, że kontrolujący nie mogli się z nim skontaktować jest nieprawdziwe, gdyż nikt nie próbował się z nim skontaktować ani pisemnie, ani telefonicznie, zaś protokół z kontroli sporządzony w [...] r. doręczono jemu dopiero w [...] r., więc polemika z ustaleniami kontrolujących po takim czasie była utrudniona, jednak prawidłowość upraw potwierdza, załączony do skargi, protokół z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. przez jednostkę certyfikującą "A.", gdzie wykazano uprawę łubinu i jęczmienia.

Według skarżącego, gdyby uczestniczył w kontroli, to mógłby się merytorycznie odnieść do zarzutów i wskazać, że np. drzewka opisane w protokole, to żywopłot sąsiada, a fakt prowadzenia upraw ekologicznych eliminuje stosowanie herbicydów, stąd zbiory z takich upraw nie są dobre w sytuacji, gdy pogoda nie sprzyja uprawom, a tak było w 2007 r.

Do skargi skarżący załączył ponadto umowę sprzedaży łubinu z dnia [...] r. i protokół z szacowania strat z [...] r.

W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie podzielił zasadności zarzutów i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. Nr [...] o przyznaniu A. B. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości.

Jak wynika z treści decyzji organów obu instancji podstawą prawną rozstrzygnięcia był art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229 z 2004 r., poz. 2273 ze zm.) oraz § 11 ust.1 i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174 poz. 1809 ze zm.). Analizując wskazane w decyzjach przepisy należy zauważyć, iż z treści art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. wynika, że pomoc, o której mowa jest w art. 1 ust. 2 pkt 1-7, jest udzielana, wstrzymywana, zawieszana lub zmniejszana w drodze decyzji administracyjnej kierownika jednostki organizacyjnej Agencji. Z treści natomiast § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, że płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu do działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, użytkowanych jako grunty orne, łąki lub pastwiska, a w przypadku pakietu, o którym mowa w § 1 ust. 2 pkt 2, użytkowanych również jako sady, zaś § 11 ust. 1 ww. rozporządzenia, że płatność rolnośrodowiskową przyznaje, zmniejsza i wstrzymuje, w drodze decyzji administracyjnej, kierownik biura powiatowego Agencji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego.

Z ustaleń dokonanych przez organy obu instancji wynika natomiast, że w dniu [...] r. do Biura Powiatu ARiMR wpłynął wniosek A. B. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2007, w którym zadeklarowano realizację pakietu S02 rolnictwo ekologiczne w ramach dwóch wariantów: S02a02 uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) oraz S02b02 trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) na obszarze – odpowiednio: [...] ha i [...] ha. Na użytkach rolnych należących do wnioskodawcy przeprowadzono w dniach [...] r. kontrolę na miejscu poprzez sfotografowanie części upraw, w tym uprawy łubinu i żyta (lub jęczmienia, jak podaje skarżący). Producent rolny nie brał udziału w kontroli, gdyż - jak wskazały to organy - nie można było się z nim skontaktować, a protokół z kontroli, bez załączonych do niego zdjęć, został doręczony producentowi rolnemu w [...] r. Organy obu instancji wskazały, że kontrola dotyczyła wniosków A. B. o płatności obszarowe oraz ONW i dodatkowo, wniosku rolnośrodowiskowego, gdyż zadeklarowano te same uprawy do tych wszystkich płatności, a wobec tego, że te nie odpowiadały minimalnym normom, to przyznano płatność rolnośrodowiskową, lecz w pomniejszonej wysokości – na podstawie przepisów art. 50 ust. 3 i art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004.

Według natomiast A. B., nikt nie próbował się z nim skontaktować w związku z przeprowadzoną kontrolą na miejscu, na zadeklarowanych do płatności rolnośrodowiskowej działek uprawiał zarówno łubin, jak i jęczmień, lecz wskutek obfitych opadów w 2007 r., plony były niskie, a uprawy zachwaszczone, gdyż stosowanie herbicydów w rolnictwie ekologicznym jest zabronione, zaś zadrzewienia widoczne na zdjęciach, to żywopłot sąsiada.

Dokonując oceny legalności rozstrzygnięć podjętych w sprawie przez organy obu instancji, na wstępie należy wskazać, że przedmiotem rozstrzygnięcia była ocena wniosku rolnośrodowiskowego.

Warunki, jakie producent rolny powinien spełnić, aby otrzymać płatność rolnośrodowiskową określone są w § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174 poz. 1809 ze zm.), dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe, który stanowi, że, cyt.: "Płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu, który prowadzi działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o powierzchni wynoszącej co najmniej 1 ha użytków rolnych i zobowiąże się do:

1) przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 23 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999, z późn. zm.) oraz art. 13 i 20 rozporządzenia 817/2004/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia 1257/1999/WE (Dz. Urz. UE L 153 z 30.04.2004);

2) realizacji pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej;

3) w przypadku realizacji pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2 pkt 1 i 3-6 - prowadzenia rejestru działań realizowanych w ramach programu rolnośrodowiskowego (rejestr działalności rolnośrodowiskowej), zawierającego wykaz wypasów zwierząt oraz działań agrotechnicznych, w tym zastosowania nawozów i wykonania zabiegów przy użyciu środków ochrony roślin; rejestr prowadzi się na formularzu udostępnionym przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwaną dalej "Agencją",

4) w przypadku realizacji pakietu, o którym mowa w § 1 ust. 2 pkt 1 - realizacji tego pakietu na wszystkich działkach rolnych w gospodarstwie rolnym."

Natomiast ust. 3 § 1 tego rozporządzenia stanowi, że wymagania w zakresie prowadzenia działalności rolniczej zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej, o której mowa w art. 23 rozporządzenia 1257/1999/WE, są określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.). W tym zaś akcie prawnym w jego § 3 określono, że działalność rolnicza jest prowadzona zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej, o której mowa w art. 14 ust. 2 rozporządzenia 1257/1999/WE, jeżeli w gospodarstwie rolnym są przestrzegane wymagania w zakresie:

1) stosowania nawozów i ich przechowywania,

2) rolniczego wykorzystania ścieków na terenie gospodarstwa rolnego,

3) rolniczego wykorzystania komunalnych osadów ściekowych,

4) stosowania i przechowywania środków ochrony roślin,

5) gospodarki na użytkach zielonych,

6) utrzymywania czystości i porządku w gospodarstwie rolnym,

7) ochrony siedlisk przyrodniczych,

8) ochrony gleb,

9) gospodarki wodnej

- określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia.

Natomiast kwestie związane z przeprowadzaniem kontroli przestrzegania przez producenta warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej, uregulowane są m.in. w art. 7 ust. 1-7 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), stanowiącym, że: "Agencja przeprowadza kontrole udzielenia i wykorzystania pomocy w zakresie zgodności z prawem i ustaleniami planu zgodnie z przyjętym planem kontroli.

1a. Prezes Agencji może powierzyć przeprowadzanie kontroli, o których mowa w ust. 1, innym jednostkom organizacyjnym dysponującym odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi.

2. Przed rozpoczęciem kontroli osoba upoważniona do jej przeprowadzenia jest obowiązana okazać imienne upoważnienie do przeprowadzenia kontroli.

3. Imienne upoważnienie do przeprowadzenia kontroli wydaje organ Agencji.

4. Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo do:

1) wstępu na grunty i do obiektów związanych z działalnością, której dotyczy pomoc;

2) żądania pisemnych lub ustnych informacji związanych z przedmiotem kontroli;

3) wglądu do dokumentów związanych z przedmiotem kontroli, sporządzania z nich odpisów, wyciągów lub kserokopii oraz zabezpieczania tych dokumentów;

4) sporządzania dokumentacji fotograficznej z przeprowadzonej kontroli;

5) pobierania próbek do badań.

5. Osoba wykonująca czynności kontrolne sporządza z tych czynności protokół.

6. Protokół podpisuje osoba wykonująca czynności kontrolne oraz podmiot kontrolowany.

7. W przypadku odmowy podpisania protokołu przez podmiot kontrolowany protokół podpisuje tylko osoba wykonująca czynności kontrolne, dokonując w protokole stosownej adnotacji o odmowie podpisania protokołu przez podmiot kontrolowany."

Ponadto, w §§15-17 ww. rozporządzenia rolnośrodowiskowego, określono sposób postępowania organu w przypadku przeprowadzenia pierwszej i następnej kontroli na miejscu oraz konsekwencje nieprzestrzegania przez producenta rolnego zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej. W szczególności zaś, w § 15 ust. 1 określono, że jeżeli w wyniku pierwszej kontroli na miejscu zostanie stwierdzone, iż zasady zwykłej dobrej praktyki rolniczej nie są przestrzegane, uchybienia te są odnotowywane w protokole kontroli, a producent rolny jest pouczany o skutkach dalszego nieprzestrzegania tych zasad; wzmianka o pouczeniu jest odnotowywana w protokole kontroli. Ustęp 2 przewiduje zaś, że jeżeli w wyniku następnej kontroli na miejscu zostanie stwierdzone dalsze nieprzestrzeganie zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej, płatność rolnośrodowiskowa należna za dany rok podlega:

1) zmniejszeniu o 7% za każde uchybienie inne niż stwierdzone podczas poprzedniej kontroli;

2) zawieszeniu - w przypadku wystąpienia uchybienia, które zostało już stwierdzone podczas poprzedniej kontroli, a w § 16 rozporządzenia określono uprawnienia organu w sytuacji stwierdzenia w wyniku pierwszej kontroli na miejscu uchybień w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów, natomiast § 17 wskazuje, kiedy płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi.

Z wyżej przedstawionego uregulowania wynika, że w toku kontroli przestrzegania warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej organy zobowiązane są dokonać sprawdzenia, czy producent rolny przestrzega wymogu prowadzenia działalności rolniczej zgodnie z ww. zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej, co jest jednym z warunków otrzymania płatności rolnośrodowiskowej, czy realizuje on zadania określone w ramach pakietów lub wariantów wymienione w zał. Nr 1 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a ponadto, czy przestrzega nakazów i zakazów określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej, czy prowadzi rejestr działalności rolnośrodowiskowej, a nadto, czy prowadzi produkcję rolną zgodnie z zasadami określonymi w przepisach o rolnictwie ekologicznym, tj. w rozporządzeniu 2092/91/EWG z dnia 24 czerwca 1991 r. w sprawie ekologicznego otrzymywania produktów rolnych oraz oznaczeń z tym związanych umieszczanych na produktach rolnych i artykułach spożywczych (Dz. Urz. EWG L 198 z 22.7.1991) oraz w rozporządzeniu 1804/99/WE z dnia 24 sierpnia 1999 r. uzupełniającym rozporządzenie 2092/91/EWG w sprawie produkcji ekologicznej produktów rolnych oraz znakowania produktów rolnych i środków spożywczych w celu włączenia produkcji zwierzęcej (Dz. Urz. WE L 222 z 24.8.1999) – zał. Nr 1 pkt II zadania Nr 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, skoro – tak jak w tej sprawie – producent rolny prowadzi uprawy ekologiczne.

Dokonując oceny wydanych w rozpatrywanej sprawie decyzji, uwzględniając przy tym ww. uregulowania dotyczące płatności rolnośrodowiskowej, należy w pierwszej kolejności wskazać, iż organy obu instancji nie dokonały żadnej analizy i oceny spełnienia bądź niespełnienia przez wnioskodawcę warunków określonych w przytoczonych przepisach. Organy te w żaden sposób nie odniosły się do tego, czy wnioskodawca spełnił wymagania określone we wskazanych wyżej przepisach i nie wyjaśniły również kwestii nieobecności wnioskodawcy podczas przeprowadzonej kontroli, jak też nie wskazały, czy była to pierwsza, czy też następna kontrola, a przecież nie był to pierwszy rok realizacji przez skarżącego planu działalności rolnośrodowiskowej i ubiegania się o dopłaty, lecz kolejny już rok, tzn., że wniosek skarżącego był wnioskiem kontynuacyjnym. Organy te wskazały jedynie, że skarżący nie utrzymywał gruntów zgodnie z minimalnymi normami. Tymczasem wymóg utrzymywania gruntów zgodnie normami dotyczy kontroli wniosków składanych o przyznanie płatności na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217) i wydanego - na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. b - rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (DZ. U. Nr 46, poz. 306 ze zm.). Natomiast, kontrola wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej następuje na podstawie wcześniej wskazanych uregulowań i ma na celu ustalenie, czy producent rolny przestrzega zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej, a nie czy utrzymuje grunty rolne zgodnie z normami.

W tej sytuacji, wobec tego że organy obu instancji w postępowaniu dotyczącym wniosku rolnośrodowiskowego nie uwzględniły tego ww. uregulowania, znajdującego zastosowanie w sprawie, to nie dokonały także prawidłowych ustaleń w sprawie, koniecznych dla prawidłowego rozstrzygnięcia istoty sprawy. W szczególności, organy te nie uwzględniły tej okoliczności, że kontrola na miejscu obejmująca wniosek rolnośrodowiskowy powinna przebiegać wieloetapowo, tak jak to określono w ww. §§ 15-17 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a producent rolny powinien brać udział w kontroli i być pouczany o konsekwencjach nieprzestrzegania zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej, to w rezultacie należało uznać, że całe postępowanie administracyjne w tej sprawie od początku było prowadzone nieprawidłowo i nie osiągnęło celu, tj. nie ustalono, czy A. B. przestrzegał zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej. A on sam został pozbawiony możliwości aktywnego uczestniczenia w tym postępowaniu, co stanowi o naruszeniu przepisów art. 10 § 1 i art. 79 § 1 Kpa.

Konkludując należy uznać, iż wydanie w rozpatrywanej sprawie obu decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, w szczególności ww. przepisów art. 10 § 1 i art. 79 § 1 Kpa oraz art. 7 Kpa obligującego organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a nadto art. 77 § 1 Kpa obligującego te organy do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W konsekwencji, według Sądu, nie jest również możliwa należyta ocena rozstrzygnięć wydanych w sprawie w aspekcie ich zgodności z prawem materialnym, bowiem w sprawie nie wyjaśniono wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie.

Mając zatem na uwadze podniesione wyżej okoliczności, wobec tego że zaskarżona decyzja ostateczna, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem ww. przepisów prawa procesowego poprzez ich niezastosowanie, co mogło mieć istotnym wpływ na wynik sprawy, to należało – na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – uchylić obie te decyzje. Na podstawie natomiast przepisu art. 152 tej ustawy, Sąd stwierdził że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Koszty postępowania sądowego Sąd zasądził na podstawie przepisu art. 200 ustawy.

Na podstawie przepisu art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wskazuje, że konieczne w dalszym postępowaniu prowadzonym przez organy w tej sprawie będzie uwzględnienie tej ww. konstatacji, że ocena przestrzegania przez skarżącego zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej powinna nastąpić na postawie ww. uregulowania prawnego.