Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 475/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 64 e
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 czerwca 2020 r. sprawy ze sprzeciwu K. R. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2020 r. ([...]) w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa sprzeciw oddala [...]


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Decyzją z dni 23 stycznia 2020 r. (AG-I.683.2.12.2019.DG) na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f, 5 , art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 i 1716) w zw. z art. z art. 128 ust. 1-2, art. 129 ust. 1 w zw. z ust. 5 pkt 3, art. 130, art. 132 ust. 1-3 i ust. 5, art. 133, art. 134, 135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65) Starosta Brzeski:

1. Ustalił odszkodowanie w wysokości 13 379,00 zł (słownie: trzynaście tysięcy trzysta siedemdziesiąt dziewięć złotych, 00/100) na rzecz K. R., za nieruchomość położoną w obrębie P., gm. Borzęcin, obejmującą działkę ewidencyjną nr [...], o powierzchni 480 m2, która z mocy prawa stała się własnością Gminy Borzęcin;

2. Wskazał, że do wypłaty odszkodowania określonego w pkt 1 niniejszej decyzji zobowiązana jest Gmina Borzęcin, reprezentowana przez Wójta Gminy Borzęcin;

3. Wskazał, że wypłata odszkodowania ustalonego w pkt 1 niniejszej decyzji nastąpi jednorazowo w terminie 14 dni, licząc od dnia w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna;

4. Wskazał, że wysokość odszkodowania podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty;

5. Wskazał, że w przypadku gdy osoba uprawniona odmówi przyjęcia odszkodowania albo jego wypłata natrafi na trudne do przezwyciężenia przeszkody Wójt Gminy Borzęcin, działający w imieniu Gminy Borzęcin, wpłaci odszkodowanie do depozytu sądowego.

Organ podał, że decyzją z dnia 23 sierpnia 2018 r. ([...]) Starosta Brzeski zezwolił na realizacje inwestycji drogowej pn. "budowa drogi gminnej "Zagórze" łączącej drogę powiatową nr 1430 K Brzesko – Szczepanów – Borzęcin z drogą Gminna Łazy – Rudy – Rysie obr. Przyborów, gmina Borzęcin woj. małopolskie na wskazanych w niej działkach ewidencyjnych.

Zgodnie z wpisem w księdze wieczystej nr [...], działka nr [...], położona w obrębie P., z której została wydzielona działka nr [...], zajęta pod realizację przedmiotowej inwestycji, stanowiła własność K. R..

Sporządzenie operatu szacunkowego, zlecono rzeczoznawcy majątkowemu Ł. G.. Nieruchomości nie była objęta ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Borzęcin, zatwierdzonym Uchwałą Nr 111/20/02 Rady Gminy w Borzęcinie z dnia 27 grudnia 2002 r., znajdowała się w terenach rolnych.

Jak wskazał organ, rzeczoznawca poddał analizie wyłącznie transakcje, których przedmiotem były nieruchomości podobne do wycenianej. W przypadku transakcji nieruchomościami o przeważającym przeznaczeniu jako tereny rolne do analizy przyjął obszar gminy Borzęcin. Wyselekcjonował 11 transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu podobnym do przeznaczenia przedmiotowej części nieruchomości. Przeprowadzona analiza wykazała, że ceny kształtowały się na poziomie od [...] zł/m2 do [...] zł/m2, średnia cena jednostkowa była na poziomie [...] zł/m2. W przypadku transakcji o przeznaczeniu pod drogi publiczne do analizy przyjęto cały powiat brzeski, bocheński i proszowicki. Wyselekcjonowano 17 transakcji nieruchomościami posiadającymi walor podobieństwa do wycenianej części nieruchomości. Ustalono, że ceny kształtowały się na poziomie od [...] zł/m2 do [...] zł/m2, średnia cena jednostkowa była na poziomie [...] zł/m2. Okres badania rynku obejmował 2 lata.

Przeprowadzona analiza wykazała, że ceny na rynku nieruchomości drogowych są wyższe niż ceny na rynku obejmującym nieruchomości rolne. W związku z powyższym do oszacowania ceny przedmiotowych nieruchomości przyjęto tzw. zasadę korzyści, wyceny dokonano na podstawie transakcji dotyczących terenów pod drogi. Z uwagi na fakt, iż nie stwierdzono istotnych ruchów cenowych w tym segmencie rynku, a popyt i podaż utrzymywały się na stabilnym poziomie, w obliczeniach nie zastosowano korygowania cen z tytułu upływu czasu. Wartość gruntu określono przy zastosowaniu podejścia porównawczego metodą korygowania ceny średniej, tzn. wartość określono na podstawie cen osiągniętych z rzeczywistych sprzedaży nieruchomości podobnych na rynku regionalnym obejmującym teren powiatu brzeskiego. Wartość drzewostanu określono przy zastosowaniu techniki wskaźnikowej.

Organ ocenił operat jako sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w sposób umożliwiający ocenę poprawności dokonanej przez rzeczoznawcę wyceny, zawierajacy odpowiednie informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze oraz co do przyjętych atrybutów dotyczących wycenianej nieruchomości oraz zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Gmina Borzęcin zarzucając zawyżenie wysokości odszkodowania i wskazując, że obszar rynku, z którego przyjęto nieruchomości do porównań został przyjęty w sposób nieprawidłowy.

Zdaniem Gminy żadna z nieruchomości przyjętych do porównań swoimi cechami nie jest podobna do nieruchomości wycenianej (tereny rolne, niezurbanizowane, podmokłe, położone w znacznej odległości od najbliższych pojedynczych zabudowań). Przyjęta w operacie cena jednostkowa wynosząca 23,78 zł/m2 jest więc ceną znacznie odbiegającą od cen nieruchomości osiąganych na lokalnym rynku, a przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe i usługi.

Podniesiono nadto, że w kwestionowanym operacie szacunkowym nie uwzględniono również faktu, że działki, które przeszły na własność Gminy Borzęcin i za które wypłacane jest odszkodowanie, nie mogą być wykorzystywane w celu eksploatacji złoża kruszywa naturalnego, mimo ujęcia takiego sposobu zagospodarowania w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Borzęcin.

W konsekwencji decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art.7, 77, §1 pa, art. 80 kpa poprzez dokonanie wybiórczej oceny materiału dowodowego.

Decyzją z dnia 5 marca 2020 r. ([...]), na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65) oraz art. 138 § 2 kpa Wojewoda Małopolski uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Organ odwoławczy podał, co następuje:

Podstawę nabycia na rzecz Gminy Borzęcin nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] stanowiły przepisy art. 12 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (zwanej dalej: "specustawą drogową"), zgodnie z którymi decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości, zaś nieruchomości lub ich części zajęte pod inwestycję drogową, a nie stanowiące dotychczas własności odpowiedniego podmiotu publicznoprawnego, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa - w przypadku zajęcia pod drogę krajową albo odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego - w razie zajęcia pod drogę odpowiednio: wojewódzką, powiatową lub gminną - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Regulacja art. 12 ust. 4f specustawy drogowej przewiduje natomiast, iż odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za opisane wyżej nieruchomości stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5 specustawy drogowej).

Zgodnie z ww. art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które z mocy prawa na podstawie tejże ustawy stały się własnością Skarbu Państwa bądź odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Kwestie wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte na cele publiczne, reguluje art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W świetle postanowień tego artykułu, jednym z głównych czynników, decydujących o wartości nieruchomości dla celów ustalenia wysokości odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. W przepisach tych ustawodawca wprowadził do porządku prawnego tzw. zasadę korzyści, wychodząc z założenia, że odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości, spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. W myśl art. 134 ust. 4, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania rzeczoznawca majątkowy powinien określić według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. W pozostałych przypadkach określenie wartości nieruchomości następuje na podstawie aktualnego sposobu użytkowania (art. 134 ust. 3 ustawy). Tym samym, jeżeli takie zwiększenie rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstawę stanowić będzie nie wartość nieruchomości zgodna z dotychczasowym sposobem użytkowania (art. 134 ust. 3 ustawy), lecz wartość nieruchomości określona dla alternatywnego sposobu użytkowania, wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny (art. 134 ust. 4 ustawy).

Niezależnie od powyższego należy zaznaczyć, iż zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne zostały szczegółowo uregulowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (zwanego dalej "rozporządzeniem").

Autor sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy wyceny, Ł. G. wskazał, że w dniu określenia stanu nieruchomości (23 sierpnia 2018 r.) przedmiotowa nieruchomość nie była objęta ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Borzęcin, zatwierdzonym uchwałą Nr III/20/02 Rady Gminy w Borzęcinie z dnia 27 grudnia 2002 r., znajdowała się ona w terenach rolnych, zaś operat szacunkowy wykonał przy uwzględnieniu 17 transakcji nieruchomościami drogowymi z terenu powiatów brzeskiego oraz bocheńskiego (jak bowiem wskazał, na terenie gminy Borzęcin brak było transakcji nieruchomościami podobnymi), dokonując oszacowania jej wartości za pomocą podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej. Powyższe poprzedził on porównaniem pułapu cen nieruchomości przeznaczonych pod tereny rolne z pułapem cen nieruchomości drogowych stwierdzając, iż te ostatnie odznaczają się wyższą cennością, co oznacza, iż "zasada korzyści" ma w tym przypadku zastosowanie.

Powyższe działanie biegłego ocenić należy jako wadliwe, przy czym nie tyle z uwagi na podnoszoną przez stronę odwołującą samą kwestię odmiennej lokalizacji nieruchomości porównawczych i ich otoczenia (w tym zakresie przedstawił on bowiem stosowne uzasadnienie wskazujące na brak transakcji nieruchomości podobnymi o przeznaczeniu drogowym na terenie gminy Borzęcin i związaną z tym konieczność rozszerzenia rynku na dalej położone tereny, jak również dokonał stosownej korekty z tego tytułu poprzez zastosowanie odpowiednich współczynników korygujących), co przede wszystkim na niewłaściwe zastosowanie zasady korzyści i w konsekwencji nieuprawnione dokonanie wyceny w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości drogowych.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę na obligatoryjność zastosowania dyspozycji ww. § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w sytuacji stwierdzenia, że nieruchomości o przeznaczeniu dotychczasowym, innym niż drogowe - które to przeznaczenie posiadała dotąd przedmiotowa działka przejęta w wyniku decyzji ZRID - charakteryzują się niższą cennością niż nieruchomości drogowe, a tym samym braku podstaw do ograniczenia stosowania "zasady korzyści" poprzez odwołanie się jedynie do treści samego art. 134 ust. 4 ugn, a w konsekwencji uznania za właściwe uwzględnienie § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia.

Omawiany operat szacunkowy z dnia 15 lipca 2019 r. - jako oparty na błędnych założeniach i niewłaściwym materiale porównawczym - został sporządzony wadliwie, a tym samym nie może on stanowić dowodu w przedmiotowej sprawie. Obowiązkiem biegłego w opisanej sytuacji było bowiem dokonanie wyceny na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości o przeznaczeniu tożsamym z przeznaczeniem nieruchomości, z której wydzielono pod drogę działkę nr [...], a następnie powiększenie uzyskanego wyniku maksymalnie o 50%. Niedokonanie powyższego sprawiło, że wynik przedstawiony w omawianym operacie szacunkowym jest niemiarodajny. Mając na uwadze powyższe należało uchylić decyzję organu I instancji.

Niezależnie od powyższego zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 kpa (brak prawidłowej i wyczerpującej oceny sporządzonego operatu szacunkowego, a w efekcie oparcie rozstrzygnięcia na wadliwym operacie szacunkowym) oraz art. 153 ppsa (brak uwzględnienia oceny prawnej zawartej w prawomocnym, zapadłym w niniejszej sprawie wyroku sądu administracyjnego), co w świetle przytoczonych argumentów, w zasadniczy sposób wpłynęło na treść wydanego rozstrzygnięcia przez organ I instancji.

Na powyższe rozstrzygniecie K. R. złożył sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszeni przepisów art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa, art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 4 i art. 156 ust.1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami; § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego; oraz naruszenie art. 21 i art. 64 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności – poprzez:

- błędną ocenę decyzji Starosty Brzeskiego z dnia 23 stycznia 2020 r. i bezpodstawne, sprzeczne z treścią uzasadnienia decyzji Starosty przyjęcie jakoby organ l instancji nie dokonał właściwej i wyczerpującej oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego;

- wadliwą ocenę operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego Ł. G., a w szczególności sprzeczne z faktami przyjęcie, że biegły nie ustalił wszystkich potrzebnych do wyceny informacji oraz błędną ocenę dotyczącą przyjętych przez biegłego założeń;

- naruszenie podstawowych zasad Konstytucyjnych poprzez przyjęcie, że regulacja zawarta w par. 36 ust 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ma zastosowanie przed regulacja zawartą w art. 134 ugn - podczas gdy wszelkie ograniczenia własności mogą być dokonywane jedynie na drodze ustawy, zaś wydane na podstawie ustawy rozporządzenie nie może pozostawać w sprzeczności z normą podstawową. W konsekwencji ustalanie wysokości odszkodowania i wyrażona w ustawie "zasada korzyści" ma być realizowana w oparciu o art. 134 ugn - a nie w oparciu o wskazany przez Wojewodę paragraf 36 ust 3 Rozporządzenia;

-nieuzasadnione w okolicznościach niniejszej sprawy przyjęcie, że zachodzi potrzeba przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ l instancji, podczas gdy wystarczające jest ewentualne uzupełnienie postępowania poprzez wezwania biegłego do dodatkowego wyjaśnienia okoliczności, które zdaniem Organu II instancji były niewyjaśnione, a nadto brak prawidłowego uzasadnienia przyczyn, dla jakich organ Odwoławczy przyjął, że zachodzi konieczność tak znacznego uzupełnienia materiału dowodowego uzasadniająca zwrócenie sprawy do rozpoznania przez Starostę.

Zdaniem K. R., w niniejszej sprawie brak jest przesłanek uzasadniających zastosowanie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, albowiem przedmiotowa inwestycja nie realizuje żadnego celu publicznego, a jedynie interes prywatny dwóch przedsiębiorców, których złoża żwiru położone są w obrębie planowanej inwestycji. Gdyby rzeczywistą intencją Inwestora było stworzenie przesłanek rozwoju dla innych podmiotów gospodarczych - wówczas planowana droga nie byłaby ograniczona do tak krótkiego odcinka, lecz zostałaby przeprowadzona w odcinku do miejscowości B., w kierunku południowo - wschodnim.

Nadto zarzucono, że stanowisko Wojewody Małopolskiego w odniesieniu do kwestii ustalenia odszkodowania jest wadliwe. Zdaniem K. R. negatywna ocena operatu szacunkowego przeprowadzona przez Wojewodę Małopolski oparta została na wadliwych założeniach co do wzajemnego stosunku paragrafu 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego do art 134 Ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami - prowadząc do rozwiązań sprzecznych z aktem wyższego rzędu jakim jest ustawa.

Podniesiono nadto, że niesłuszne jest też stanowisko organu II instancji co do rzekomego niedokonania oceny operatu przez Starostę Brzeskiego oraz braku dostatecznego uzasadnienia opinii i sposobu dokonanego wyliczenia kwoty odszkodowania. Zarówno biegły jak i Starosta szczegółowo wskazali zarówno przyjętą przez biegłego metodę wyceny, jak też uzasadnili przyczyny zastosowania tego rodzaju wyliczenia. Nie jest też prawdą to, by biegły nie dokonał analizy i obliczeń według cen transakcyjnych dotyczących nieruchomości rolnych - albowiem w sprawie wycena przeprowadzona została zarówno w wariancie dotychczasowego (tj. przed wywłaszczeniem) sposobu użytkowania gruntu, jak i w wariancie gruntów zajętych pod inwestycje drogowe.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Zgodnie z art. 64a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1).

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.

Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasacyjnych powiązany został z wyprowadzeniem rozwiązań proceduralnych mających na celu usprawnienie przyspieszenie postępowań administracyjnych i sądowych. Dlatego w postępowaniu inicjowanym sprzeciwem ograniczono krąg uczestników i możliwość skarżenia wyroków sądów I instancji. Sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej decyzji. Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasacyjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej.

Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne merytorycznie, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu.

W postępowaniu sądowym zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie weryfikuje prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, w wyniku której organ odwoławczy stwierdził potrzebę przekazania sprawy organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2019 r. II OSK 3517/18)

W sprzeciwie zarzucono zasadniczo naruszenie przepisów procedury, ale zarzuty te nie mogą prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. O treści zaskarżonej decyzji bowiem zdecydowała przyjęta przez organ odwoławczy wykładnia przepisów prawa materialnego, a ta w rozpoznawanej sprawie nie podlega kontroli. Organ odwoławczy nie zanegował dokonanej przez organ I instancji oceny operatu, zanegował jednak przyjęte przez tren organ i przez rzeczoznawcę podstawowe, a wynikające z prawa materialnego, założenia. Zgodzić zaś się należy, że przyjęcie tych założeń wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania w pierwszej instancji. Nie oznacza to, że Sąd rozpoznający sprawę przyjęte założenia akceptuje czy też nie akceptuje. Wypowiedzi w tej mierze Sąd będzie mógł udzielić dopiero rozpoznając ew. skargę na decyzję rozstrzygającą sprawę merytorycznie.

Już obecnie jednak Sąd stwierdzić może, że pozbawione racji są zarzuty związane z decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzja ta jest ostateczna, a skarga K. R. na tę decyzję prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 marca 2010 r. sygn. II SA/Kr 1583/19 została odrzucona. Organ prowadzący odrębne postępowanie o odszkodowanie treścią tej decyzji jest związany, nie może zatem przyjąć, że droga nie jest realizowana na podstawie decyzji wydanej w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (DZ.U.2018/1474).

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ppsa sprzeciw należało oddalić.