Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 12/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 378
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności.
article: art. 37 ust. 1, art. 58 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 1 i 8
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Rzymskokatolickiej Parafii pw. [...] w [...] na rozstrzygnięcie protestu Zarządu Województwa Opolskiego z dnia 20 grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu złożonego w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 1) stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Opolskiego, 2) zasądza od Zarządu Województwa Opolskiego na rzecz Rzymskokatolickiej Parafii pw. [...] w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Realizując strategię rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność Stowarzyszenie "Kraina św. Anny" (dalej zwane też Stowarzyszeniem i LGD) przeprowadziło nabór wniosków o udzielenie wsparcia na operacje dotyczące poddziałania 19.2 "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, w zakresie tematycznym "Zachowanie dziedzictwa lokalnego w ramach Przedsięwzięcia nr I. Zachowanie dziedzictwa Krainy św. Anny" (nabór nr [...]).

W ramach powyższego naboru, w dniu 1 września 2017 r. Rzymskokatolicka Parafia pw. [...] w [...], reprezentowana przez proboszcza Parafii - ks. J. M. (zwana również wnioskodawczynią lub skarżącą), złożyła wniosek o przyznanie wsparcia na realizację operacji pod nazwą "[...]", któremu nadano nr [...].

Pismem z dnia 27 października 2017 r. Stowarzyszenie, działając na podstawie art. 21 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz. U. poz. 378, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o rozwoju lokalnym, poinformowało skarżącą, że przedmiotowa operacja została wybrana do dofinansowania, ale nie mieści się w limicie środków finansowych wskazanych w ogłoszeniu o naborze wniosków o udzielenie wsparcia. W uzasadnieniu wskazano, że operacja została uznana za zgodną z warunkami ogłoszonego naboru wniosków, Lokalną Strategią Rozwoju oraz warunkami przyznawania pomocy określonymi w PROW na lata 2014-2020. W ramach oceny operacji przyznano liczbę 29 punktów i operacja uzyskała minimalną liczbę punktów określoną w lokalnych kryteriach wyboru operacji dla danego zakresu wsparcia. Do pisma załączono uchwałę Rady Programowej Stowarzyszenia z dnia 27 października 2017 r., nr [...], dotyczącą przeprowadzonej procedury wyboru operacji i ustalenia kwoty wsparcia wniosku. W uzasadnieniu tej uchwały w ramach kryterium "Rodzaj operacji" stwierdzono m.in., że wnioskodawca wskazuje również na nieinwestycyjne działania, lecz zdaniem Rady Programowej działania te przypadają w bardzo odległym czasie ([...] przypada na rok 2023) i zachodzi obawa o ich niezrealizowanie. Dodatkowo Rada podała, że w Zestawieniu Rzeczowo-Finansowym (dalej w skrócie: ZRF) operacji brakuje wskazania zakresu działań nieinwestycyjnych.

Pismem z dnia 6 listopada 2017 r. skarżąca wniosła protest, w którym zakwestionowała ocenę w zakresie kryterium nr 5 "Innowacyjność" oraz nr 8 "Rodzaj operacji". Odnosząc się do kryterium nr 8 podniosła, że nieinwestycyjny charakter projektu jest przeważający i jest ściśle osadzony w harmonogramie projektu. Wynika on z faktu, że udział w realizacji projektu deklaruje ponad sześciotysięczna społeczność parafian oraz 6 podmiotów - partnerów społecznych, które opracowały i podpisały w formie umowy partnerskiej konkretny, bardzo szeroki program nieinwestycyjnych działań promocyjnych, kulturalnych i edukacyjnych, mających przygotować i zintegrować mieszkańców lokalnej społeczności do obchodów [...]. Następnie skarżąca podała, wskazując na zakres działań partnerów, że zostaną one zrealizowane zgodnie z umową partnerską z dnia 8 sierpnia 2017 r., nr [...], stanowiącą zał. VII.E.3. do wniosku. Ponadto, zdaniem skarżącej, Rada Programowa w sposób niewłaściwy przyjęła, że ze względu na odległy termin jubileuszu zachodzi obawa niezrealizowania tych działań, ponieważ takie stanowisko narusza wiarygodność i dobre imię stron umowy partnerskiej, którymi są: Gmina [...], A, [...] Dom Kultury, B i C. Dalej skarżąca dowodziła, że podobnie nieinwestycyjny charakter mają działania Rady Parafialnej, która wraz z księdzem Proboszczem zobowiązała się m.in. do pełnego udostępnienia kościoła dla zwiedzających. Natomiast rękojmią właściwej realizacji tych zadań są własnoręcznie podpisane deklaracje współdziałania w realizacji nieinwestycyjnej części projektu przez 60 członków Rady Parafialnej, członków Chóru parafialnego i B, stanowiące zał. VII.E.4. do wniosku. Poza tym powyższe działania (poza koncertem muzyki organowej, jednym wykładem "Spotkania z historią" i jednym przeglądem chórów) mają określony termin ich wykonania, który przypada na okres realizacji niniejszego projektu, tj. do marca 2020 r. Niezasadne są zatem obawy dotyczące ich nieprzeprowadzenia. Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z tytułem operacji jest to pierwszy etap przygotowań do czekającego wydarzenia, które jest bardzo znaczące, ponieważ kościół w [...] jest najstarszym udokumentowanym zabytkiem Ziemi [...]. Natomiast przygotowania zostały rozpoczęte z odpowiednim wyprzedzeniem, tak żeby w drugim etapie przygotowań zdążyć odnowić elewację kościoła i zagospodarowanie terenu wokół niego. Podała również skarżąca, że w drugim etapie planowana jest kontynuacja działań nieinwestycyjnych, by wykorzystać to wydarzenie do aktywizacji i lepszej integracji lokalnej społeczności. Ponadto opinia Rady w tym zakresie jest krzywdząca także w kontekście kryterium nr 13 "Zintegrowanie", w którym zostało udokumentowane, że w przeszłości 9-krotnie z całkowitym powodzeniem Parafia zrealizowała i prawidłowo rozliczyła inne projekty na rzecz tego zabytku. W przekonaniu skarżącej, niesłuszny jest też zarzut, że działania nieinwestycyjne nie zostały przedstawione w ZRF, ponieważ wszelkie koszty z tego tytułu przejęli na siebie partnerzy projektu, co potwierdza ww. umowa partnerska, a Rada Programowa uznała to w ocenie kryterium 1, 3, 6, 11 i 12. Na podstawie powyższego skarżąca wniosła o uznanie przedstawionych działań nieinwestycyjnych i przyznanie 1 punktu z tego tytułu.

W wyniku ponownej oceny operacji, Rada Programowa podjęła w dniu 16 listopada 2017 r. uchwałę o numerze [...], uznając za zasadny zarzut protestu w zakresie kryterium "Innowacyjność" i przyznała operacji kolejne 2 punkty. Natomiast w ramach kryterium nr 8 "Rodzaj operacji" Rada uznała zarzut za niezasadny, wyjaśniając, że podtrzymuje swoją decyzją o nieuznaniu wniosku za projekt mieszany. Ponadto wskazała, że wniosek ma jedynie charakter inwestycyjny, ponieważ brak jest jakichkolwiek kosztów działań nieinwestycyjnych w ZRF operacji. Natomiast wymóg generowania kosztów związanych z realizacją operacji zawarty był w ogłoszeniu o naborze.

Pismem z dnia 21 listopada 2017 r., którego załącznik stanowiła ww. uchwała Rady Programowej, Stowarzyszenie poinformowało skarżącą, że wniosek otrzymał łącznie 31 punkty i nie mieścił się w limicie środków wskazanych w ogłoszeniu o naborze, oraz przekazało protest do Zarządu Województwa Opolskiego (dalej zwany również ZWO).

Pismem z dnia 27 listopada 2017 r. skarżąca złożyła uzupełnienie wyjaśnień do wniesionego protestu, co zostało spowodowane - jak podniosła - zmianą argumentacji Rady Programowej w kwestii konieczności wykazania kosztów działań nieinwestycyjnych w ZRF operacji. Dokonała wykładni odpowiednich zapisów ogłoszenia o naborze wniosków, które - w jej przekonaniu - uzasadniają stanowisko o konieczności przyznania punktów w związku kosztami działań nieinwestycyjnych operacji, na podstawie dokumentów. Dowodziła, że niewykazanie bezpłatnych działań partnerów w ZRF wynikało z niejednoznaczności zapisów ogłoszenia o naborze i instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie pomocy. Wskazała, że wnioskowanie o środki na koszty bezpłatne wydawało się jej błędne i dlatego nie wykazała ich w ZRF. Ponadto przeprowadziła w tym zakresie konsultację w LGD, gdzie potwierdzono jej interpretację.

Pismem z dnia 20 grudnia 2017 r., nr [...], Zarząd Województwa Opolskiego poinformował skarżącą, że w związku z uchwałą tego organu z dnia 18 grudnia 2017 r., nr [...], protest wnioskodawczyni nie został uwzględniony. W uzasadnieniu ww. uchwały, podjętej na podstawie art. 22 ust. 5 i ust. 8 ustawy o rozwoju lokalnym oraz art. 58 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1460, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą wdrożeniową, ZWO podał, że wybór operacji dokonywany jest na podstawie i w granicach kryteriów wyboru, które zostały opracowane przez LGD i udostępnione wraz z ogłoszeniem o naborze wniosków. Wszystkie kryteria o charakterze jakościowym lub zawierające definicje zawierają uszczegółowienia/dodatkowy opis, które wskazują wymagania konieczne do spełnienia danego kryterium wyboru. Z kolei rozpatrzenie protestu przez Zarząd polega na weryfikacji, czy Rada dokonując wyboru operacji zastosowała kryteria wyboru i dokonała oceny operacji w granicach dopuszczalnej interpretacji tych kryteriów wyznaczonej opisem uszczegółowiającym dane kryterium wyboru. Zarząd zastrzegł, że jego ocena dotyczy tylko kryterium wyboru "Rodzaj operacji", w ramach którego za projekt mieszany można otrzymać dwa punkty. Przypomniał też, że Rada Programowa przyznała tylko 1 punkt, uznając, że wniosek ma jedynie charakter inwestycyjny, gdyż brak jest kosztów nieinwestycyjnych w ZRF operacji oraz zachodzi obawa niezrealizowania działań nieinwestycyjnych. Zarząd nie podzielił przedstawionej w proteście argumentacji, ponieważ wydatki z tytułu wskazanych przez skarżącą nieinwestycyjnych działań nie zostały uwzględnione w ZRF operacji, a poza tym działania prowadzone przez partnerów stanowią odrębne projekty. Zdaniem organu, biorąc pod uwagę sposób pomiaru spornego kryterium, nie można przyznać w tym przypadku punktów.

Na rozstrzygnięcie protestu Rzymskokatolicka Parafia pw. [...] w [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w której zarzuciła organowi naruszenie:

- art. 45 ust. 4 zd. 1 i art. 58 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez sporządzenie w toku procedury konkursowej lakonicznych i niespójnych uzasadnień dokonanej oceny w przedmiocie spełnienia kryterium nr 8 "Rodzaj operacji", których sposób sformułowania uniemożliwił skarżącej merytoryczne odniesienie się do kwestionowanego rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wynik oceny, skutkując nieuwzględnieniem protestu w omawianym zakresie;

- art. 37 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej poprzez brak przejrzystej i rzetelnej oceny projektu polegającej na błędnym i bezzasadnym uznaniu, że operacja skarżącej w ramach kryterium nr 8 "Rodzaj operacji" ma charakter wyłącznie inwestycyjny, skutkując przyznaniem w tym zakresie 1 punktu, podczas gdy prawidłowe uznanie zarówno inwestycyjnego, jak i nieinwestycyjnego charakteru projektu powinno skutkować przyznaniem skarżącej we wskazanym zakresie 2 punktów, co miało istotny wpływ na wynik oceny, bowiem brak przyznania punktu w spornym kryterium ma bezpośrednie przełożenie na możliwość otrzymania dofinansowania.

W związku z tymi zarzutami skarżąca wniosła o stwierdzenie, że zaskarżona ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję. Skarżąca domagała się również zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca ponowiła argumentację zawartą w proteście w zakresie nieinwestycyjnego charakteru operacji. Za zasadne uznała również odwołanie się do całości procedury konkursowej i dokonanie oceny jej prawidłowości w kontekście zasady przejrzystości, wynikającej z art. 37 ustawy wdrożeniowej. Skarżąca wskazała na uchwałę Rady Programowej z dnia 27 października 2017 r., w której przyjęto, że wnioskodawczyni określiła działania nieinwestycyjne, tyle że Rada głównie wyraziła obawę, że działania te nie zostaną zrealizowane. Jedynie dodatkowo Rada odnotowała brak wykazania w ZRF operacji zakresu działań nieinwestycyjnych. Stąd, skarżąca ograniczyła się tylko do zakwestionowania tego drugiego argumentu Rady i powołania się na umowę partnerską, który to dokument został uznany za wystarczający przy ocenie kryterium 1, 3, 11 i 12. Natomiast w uchwale autokontrolnej z dnia 16 listopada 2017 r. Rada skupiła się już tylko na zarzucie braku wykazania w ZRF kosztów działań nieinwestycyjnych. Powyższe zastrzeżenie powielił Zarząd Województwa, który dodatkowo podniósł, że działania prowadzone przez partnerów stanowią odrębne projekty. W ocenie skarżącej, tak sporządzone uzasadnienia przez Radę Programową, jak i ZWO świadczą o naruszeniu zasady przejrzystości i bezstronności, ponieważ są lakoniczne i niezrozumiałe, a przede wszystkim nie wyjaśniają, w czym tkwi istota zarzucanego uchybienia. To z kolei w znacznym stopniu utrudniło podjęcie w proteście merytorycznej polemiki z zarzuconymi uchybieniami. Ponadto, w przekonaniu skarżącej, zapisy ujęte w punkcie 3 w części VII ogłoszenia o naborze nie wprowadzają w sposób wyraźny i jednoznaczny wymogu wykazania spełnienia kryterium wyboru projektu wyłącznie poprzez ujęcie działań realizujących dane kryterium w ZRF. Powyższe wynika z użycia oprócz spójnika "i" również spójnika "lub", dodatkowo rozdzielonych ukośnikiem, który także oznacza słowo "lub", stanowiące alternatywę zwykłą. Taki zapis skarżąca zarozumiała w ten sposób, że warunkiem przyznania punktów w ramach lokalnych kryteriów wyboru jest wykazanie zrealizowania danego kryterium na podstawie dokumentów lub w ZRF, przy czym udokumentowanie realizacji kryterium w ramach jednego ze wskazanych sposobów jest wystarczające dla spełnienia warunku przewidzianego w części VII. pkt 3 ogłoszenia. W ocenie skarżącej, przedstawione dokumenty jednoznacznie potwierdzają nieinwestycyjny charakter operacji, zatem z tego tytułu powinien zostać przyznany 1 punkt. Nadto skarżąca zauważyła, że w żadnym akcie dotyczącym konkursu nie rozwinięto spornej kwestii. Akcentowała, że nieprecyzyjny sposób określenia zasad wykazania realizacji spornego kryterium nr 8 stworzył zbyt szerokie pole do interpretacji dla podmiotów je stosujących, a w konsekwencji doprowadził do błędnego zastosowania zapisu zawartego w części VII. pkt 3 ogłoszenia nr [...], pozbawiając skarżącą spornego punktu, który zgodnie z literalnym brzmieniem ogłoszenia powinien być przyznany. Poza tym partnerzy społeczni zobowiązali się do podjęcia działań bezpłatnie, dlatego nie stanowią one kosztów podlegających ujawnieniu w ZRF, zwłaszcza że problematyczna byłaby ich wycena. Ponadto skarżąca podniosła, że potwierdzenie takiego stanowisko uzyskała w LGD, przy czym dysponuje dowodem przeprowadzenia konsultacji, lecz nie jej treści. Natomiast Rada powinna była tę kwestię wyjaśnić zgodnie z zasadą rzetelności i równego dostępu do informacji dotyczących wyboru projektów do dofinansowania. Następnie skarżąca zwróciła uwagę na niekonsekwencję Rady, która w przypadku innych kryteriów przyznała wnioskodawczyni komplet punktów uznając, że ZRF nie ujmuje kosztów zaangażowania partnerów do realizacji projektu, lecz w umowie o partnerstwie lub oświadczeniach partnerów wykazano zakres obowiązków partnerów. W tych okolicznościach podniosła, że nie rozumie, jakim schematem kierowały się Rada i ZWO, wymagając wykazania w ZRF kosztów realizacji działań świadczących o spełnieniu jednego kryterium, a pomijając taki wymóg w zakresie innych kryteriów. Tym samym, zdaniem skarżącej, przeprowadzona ocena operacji została dokonana w sposób całkowicie dowolny, z ewidentnym naruszeniem zasad przejrzystości i rzetelności, zawartych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. W tym kontekście skarżąca zauważyła, że zarzut ZWO, iż działania prowadzone przez partnerów stanowią odrębne projekty, został sformułowany całkowicie arbitralnie, bez jakiegokolwiek poparcia w dokumentacji projektu, z której jednoznacznie wynika, że zobowiązania partnerów będą wymagalne tylko w przypadku otrzymania przez skarżącą dofinansowania. Końcowo skarżąca wyjaśniła, że wskazane przez nią uchybienia miały istotny wpływ na wynik dokonanej oceny i w sposób bezpośredni wpłynęły na pozbawienie Parafii możliwości uzyskania dofinansowania. Przyznanie 1 punktu za nieinwestycyjny charakter projektu, tj. 2 punktów łącznie za kryterium nr 8 spowodowałoby, że łączna ilość uzyskanych przez wniosek punktów wyniosłaby 32, a to uplasowałoby wniosek na 4 miejscu listy operacji wybranych przez LGD w naborze [...] i przez to przedmiotowa operacja zmieściłaby się w limicie środków wskazanych w ogłoszeniu.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Opolskiego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutów skarżącej podkreślił, że uzasadnienia poszczególnych rozstrzygnięć nie były lakoniczne czy niespójne, zaś wszystkie zawarte w nich zarzuty oraz oceny są równie ważne i istotne. Natomiast użycie w ogłoszeniu o naborze spójników "i" oraz "lub" oznacza, że w konkretnym przypadku mamy do czynienia albo z łącznością albo z rozłącznością. Ponadto Zarząd wyjaśnił, że w ZRF w części II.II. Wartość pracy (usług oraz robót budowlanych świadczonych nieodpłatnie) można ująć wkład rzeczowy obejmujący koszty nieodpłatnej pracy. Nic nie stoi więc na przeszkodzie, aby działania partnerów społecznych wykonywane bezpłatnie mogły zostać ujęte w części II.II ZRF. ZWO stwierdził również, że nie jest w stanie zweryfikować na podstawie posiadanych dokumentów, co było przedmiotem konsultacji skarżącej z LGD. Poza tym Zarząd nie oceniał kryterium nr 1, 3, 11 i 12, tylko rozpatrywał zarzuty zgłoszone w ramach kryterium nr 8.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącej podtrzymała skargę, wnioski i wywody w niej zawarte. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Odnosząc się do stanowiska zajętego w odpowiedzi na skargę argumentowała, że z jej treści wynika, iż organ dopiero w tym piśmie wyjaśnił przyczyny, jakie legły u podstaw zaskarżonego aktu. Wskazała też, że w ogłoszeniu o naborze wniosków nie została w sposób jednoznaczny doprecyzowana kwestia wymogów, a takiego doprecyzowania organ dokonał dopiero w odpowiedzi na skargę, przy czym przedstawił własną interpretację zapisów ogłoszenia, która jest dowolna i nieczytelna. Podniosła, że nie sposób zgodzić się w dalszym ciągu ze stanowiskiem organu, że ocena kryterium nr 8 nie powinna być dokonywana w całościowym ujęciu projektu. Natomiast pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę. Zauważył, że wniesienie protestu powoduje, iż organ zobowiązany jest do jego rozpoznania tylko w zakresie podniesionych w nim zarzutów. Ponadto organ ustosunkował się w pełni do zarzutów protestu, przedstawił natomiast pozostałe oceny zamierzenia inwestycyjnego w formie skrótowej. Z tego powodu nie można mu czynić zarzutu ogólnikowości co do zaprezentowanego stanowiska. Pełnomocnik dodał, że to na wnioskodawcy spoczywał obowiązek prawidłowego sporządzenia ZRF i ujęcia w nim nieinwestycyjnych działań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, która w myśl przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) jest dokonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne orzekają ponadto w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują kontrolę sądową, i stosują środki określone w tych przepisach, co wynika z art. 3 § 3 P.p.s.a.

Taką regulację szczególną stanowi przepis art. 61 ust. 1 cyt. wyżej ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, zwanej nadal ustawą wdrożeniową. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego. Odnotowania wymaga, że ustawa ta nie określa innego kryterium sprawowania kontroli sądowej niż przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Wskazać również trzeba, że stosownie do art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej, w wyniku rozpoznania skargi sąd może:

1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że:

a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1,

b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1;

2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;

3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w tak zakreślonych granicach, Sąd stwierdził, że ocena projektu złożonego przez skarżącą przeprowadzona została w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę sądowej kontroli zgodności z prawem dokonanej oceny projektu przez ZWO stanowią odpowiednie przepisy prawa powszechnie obowiązującego łącznie z postanowieniami systemu realizacji programu.

Stosownie do powyższego odnotować należy, że postępowanie w przedmiotowej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy ustawy wdrożeniowej, ustawy o rozwoju lokalnym oraz akty wydane przez LGD składające się na system realizacji programu operacyjnego, w tym m.in. Regulamin Rady Programowej Stowarzyszenia wraz z załącznikami.

W kwestii zakresu i kryteriów oceny sądowej wyjaśnić dodatkowo przyjdzie, że w myśl art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy wdrożeniowej, który znajduje odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie z mocy art. 22 ust. 3 ustawy o rozwoju lokalnym, podstawą wniesienia protestu mogą być zarzuty dotyczące kryteriów wyboru projektu, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza lub też zarzuty o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny, jeżeli zdaniem wnioskodawcy naruszenia takie miały miejsce. Są to dwie niezależne podstawy zaskarżenia, zatem organ rozpoznający protest nie może wyjść poza treść środka zaskarżenia, podobnie jak i sąd rozpoznający skargę na rozstrzygnięcie organu. Złożenie protestu uprawnia więc do kontroli oceny projektu w zakresie w nim wskazanym (por. wyroki NSA: z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 357/17 i z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt II GSK 2485/17, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępnie są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe ma bezpośrednie przełożenie na rozpoznanie skargi w niniejszej sprawie. Skarżąca swój protest z dnia 6 listopada 2017 r. oparła bowiem wyłącznie na pierwszej z wymienionych przesłanek. Stwierdziła wyraźnie, że wnosi protest w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku o przyznanie pomocy, przy czym wskazała dwa kryteria wyboru, z którymi się nie zgadza oraz których ocenę uważa za błędną. Natomiast w uzupełnieniu protestu z dnia 27 listopada 2017 r., a następnie w skardze podniesione zostały także zarzuty proceduralne dotyczące wprowadzenia w ogłoszeniu o naborze nr [...] niejednoznacznych i nieprecyzyjnych zasad wykazania realizacji kryterium wyboru nr 8, które - w przekonaniu skarżącej - nie zostały również bliżej wyjaśnione w załączniku do Regulaminu Rady Programowej "Lokalne kryteria wyboru operacji ...". W tej sytuacji Sąd, żeby nie wykroczyć poza granice uprawnionego rozpoznania sprawy, nie będzie odnosić się do powyższych zarzutów skargi. Oznacza to również brak podstaw do badania legalności opracowanych i przyjętych przez LGD kryteriów wyboru w świetle reguł określonych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Kontynuując rozważania odnotować trzeba, że zgodnie z art. 21 ust. 5 pkt 1 ustawy o rozwoju lokalnym, w terminie 7 dni od dnia zakończenia wyboru operacji, LGD przekazuje podmiotowi ubiegającemu się o wsparcie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, pisemną informację o wyniku oceny zgodności jego operacji z LSR lub wyniku wyboru, w tym oceny w zakresie spełniania przez jego operację kryteriów wyboru wraz z uzasadnieniem oceny i podaniem liczby punktów otrzymanych przez operację, a w przypadku pozytywnego wyniku wyboru - zawierającą dodatkowo wskazanie, czy w dniu przekazania wniosków o udzielenie wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, do zarządu województwa operacja mieści się w limicie środków wskazanym w ogłoszeniu o naborze tych wniosków. Natomiast wedle art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 22 ust. 8 ustawy o rozwoju lokalnym, właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, informuje wnioskodawcę na piśmie o wyniku rozpatrzenia jego protestu. Informacja ta zawiera w szczególności treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu, wraz z uzasadnieniem.

Z przytoczonych przepisów wynika, że informacje dotyczące oceny operacji muszą zawierać uzasadnienie. Pełni ono szczególnie ważną rolę w przypadku, gdy ocena ta - tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - skutkuje brakiem możliwości otrzymania dofinansowania. Rozstrzygnięcie protestu powinno zatem zawierać szczegółową, jednoznaczną, rzetelną i przejrzystą analizę kwestionowanych przez wnioskodawcę ocen operacji, z rozważeniem argumentacji zarzutów zamieszczonych w proteście. Rozstrzygnięcie podlegające kontroli sądu nie może być dowolne, musi przytaczać zrozumiałe powody, które zdecydowały o nieuwzględnieniu protestu (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 172/17; wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1/17). W orzecznictwie trafnie zwraca się również uwagę, że uzasadnienie rozstrzygnięcia protestu ma istotne znaczenie z punktu widzenia kontroli sądowoadministracyjnej, dlatego winno zawierać czytelne wskazanie i wyjaśnienie przyczyn nieuwzględniana złożonego środka zaskarżenia. Z uzasadnienia właściwej instytucji powinno bowiem precyzyjnie wynikać, z jakich względów protest nie został uwzględniony, co pozwoli także sądowi administracyjnemu na prześledzenie w ramach prowadzonej kontroli procesu myślowego organu, który nie podzielił argumentów wnioskodawcy i nie uwzględnił złożonego protestu. Istotą oceny projektu oraz rozstrzygnięcia protestu jest wykazanie, dlaczego dany projekt zasługuje albo nie zasługuje na dofinasowanie w oparciu o kryteria oceny w danym konkursie. Rzeczą instytucji zarządzającej jest wykazanie, jakie okoliczności przemawiały za taką a nie inną punktacją lub innym sposobem oceny projektu, tak - by z punktu widzenia przepisów prawa - informacja była przejrzysta i poddawała się weryfikacji (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt III SA/Lu 274/17). Wymóg uzasadnienia rozstrzygnięcia protestu w sposób wskazany powyżej wynika natomiast z zasad ogólnych dotyczących wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania, ustanowionych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Wedle tego przepisu właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, że "zasady te mają charakter normatywny. Wymienione w tym przepisie zasady znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z kolei z traktatowej zasady równości (art. 9 TWE oraz art. 2 i 157 ust. 4 TFUE). Zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Naruszenie którejkolwiek z zasad wymienionych w art. 37 ust. 1 stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy". Dalej, trafnie też NSA podkreślił, że "ocena projektu opiera się na swobodnej ocenie, ale nie dowolnej, gdyż jej granice wyznaczają zasady: równego dostępu i przejrzystości reguł oceny. Wynik takiej oceny powinien zawierać uzasadnienie, ze szczególnym wyjaśnieniem okoliczności, które zadecydowały o takim, a nie innym rozstrzygnięciu" (por. cyt. wyżej wyrok o sygn. akt II GSK 1/17).

Odnosząc się już do okoliczności rozpoznawanej sprawy, przypomnieć trzeba, że Rzymskokatolicka Parafia pw. [...] w [...] podniosła w skardze zarzut naruszenia zasad z art. 37 ust. 1 w zw. z art. 45 ust. 4 i art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej z uwagi na sporządzenie lakonicznych i niespójnych uzasadnień dokonanej oceny operacji, których sposób sformułowania uniemożliwił skarżącej merytoryczne odniesienie się do kwestionowanego rozstrzygnięcia. Podobnie jak zarzut protestu, również i zarzut skargi odnosił się do zdefiniowanego w Regulaminie Rady Programowej kryterium nr 8 "Rodzaj operacji", w ramach którego skarżąca zakwestionowała zasadność uznania przez organ, że operacja ma wyłącznie charakter inwestycyjny, co skutkowało przyznaniem tylko jednego punktu, podczas gdy prawidłowe przyjęcie zarówno inwestycyjnego, jak i nieinwestycyjnego charakteru operacji wiązałoby się z przyznaniem skarżącej dwóch punktów w ramach tego kryterium.

Z analizy treści rozstrzygnięcia protestu wynika, że odnośnie do powyższego kryterium ZWO ograniczył się do ogólnikowego stwierdzenia, iż wnioskodawczyni nie uwzględniła wydatków z tytułu nieinwestycyjnych działań w ZRF operacji i że działania te stanowią odrębne projekty. W obu tych kwestiach ZWO nie wyjaśnił swojego stanowiska, w tym nie analizował złożonej przez skarżącą dokumentacji konkursowej pod kątem argumentacji zawartej w proteście. Co istotne, nie przedstawił też sposobu rozumienia poszczególnych zapisów sytemu realizacji programu, z których wynikałby obowiązek wykazania w ZRF wydatków z tytułu działań nieinwestycyjnych przedmiotowej operacji, zwłaszcza w kontekście podnoszonej w proteście okoliczności załączenia do wniosku umowy partnerskiej z dnia 8 sierpnia 2017 r., która to umowa - przy ocenie kryterium 1, 3, 11 i 12 - została uznana przez Radę Programową za dokument wystarczający dla potwierdzenia realizacji działań w niej przewidzianych. Natomiast już przy ocenie kryterium nr 8 Rada wymagała dodatkowo wykazania kosztów związanych z działaniami nieinwestycyjnymi, określonymi w przedmiotowej umowie, również w ZRF. Zgodzić należy się ze skarżącą, że wskazany brak konsekwencji w przeprowadzonej ocenie operacji stanowi niewątpliwie naruszenie zasad przejrzystości i rzetelności, określonych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Podkreślenia również wymaga, że prawidłowe uzasadnienie przez ZWO kwestii dotyczącej konieczności ujęcia w ZRF kosztów działań nieinwestycyjnych było tym bardziej konieczne, gdy zważyć, że Stowarzyszenie nie prezentowało jednolitego stanowiska w kwestii przyczyn nieuznania nieinwestycyjnego charakteru operacji. W tym zakresie dostrzec przyjdzie, że Rada Programowa w pierwszej ocenie operacji stwierdziła, że określone przez wnioskodawczynię działania nieinwestycyjne przypadają w bardzo odległym czasie ([...] przypada na rok 2023) i zachodzi obawa o ich niezrealizowanie. Poza tym stwierdziła w sposób lakoniczny, bo bez jakiegokolwiek uzasadnienia, że w ZRF operacji nie wskazano zakresu działań nieinwestycyjnych. Natomiast po ponownej ocenie operacji, dokonanej na skutek złożonego protestu, w ramach oceny kryterium nr 8 "Rodzaj operacji" Rada podtrzymała swoją decyzją o nieuznaniu wniosku za projekt mieszany. Podała, iż wniosek ma jedynie charakter inwestycyjny, ponieważ brak jest jakichkolwiek kosztów działań nieinwestycyjnych w ZRF operacji i tym razem wskazała, że wymóg generowania kosztów związanych z realizacją operacji zawarty był w ogłoszeniu o naborze projektów. W ocenie Sądu, rozważenie powyższych kwestii wymagało dokonania przez ZWO wyczerpującej i szczegółowej oceny, której w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia jednak zabrakło. Ponadto należy zwrócić uwagę, że przedstawienie przez LGD dodatkowej w stosunku do pierwotnej argumentacji spowodowało wniesienie uzupełnienia protestu, w którym skarżąca przedstawiła m.in. własną wykładnię zapisów ogłoszenia o naborze w spornym zakresie. Stwierdzić dodatkowo trzeba, że ZWO w ogóle nie odniósł się do szeroko opisanych w proteście zarzutów skarżącej związanych z podniesioną przez Radę kwestią "obaw" o brak realizacji działań nieinwestycyjnych. Dostrzec też przyjdzie, że dopiero na etapie rozpatrzenia protestu ZWO podniósł, iż partnerzy zawartej przez skarżącą umowy prowadzą działania stanowiące odrębne projekty. Również i ta kwestia nie została kompletnie wyjaśniona, stąd nie jest możliwa weryfikacja stanowiska organu. Sąd nie może natomiast zastępować organu i poszukiwać dla powyższego stanowiska stosownej argumentacji.

Reasumując, w przekonaniu Sądu, ujawnione braki ocenianego rozstrzygnięcia protestu świadczą o tym, że ocena operacji została przeprowadzona w sposób dowolny i arbitralny. Praktycznie dwuzdaniowe uzasadnienie merytorycznego stanowiska organu, bez odniesienia się do spornych pomiędzy stronami przepisów, nie spełnia przedstawionych wyżej ustawowych zasad i wymogów. Powtórzyć przyjdzie, że ZWO ograniczył się wyłącznie do wymienienia zarzucanych skarżącej uchybień, lecz ich nie wyjaśnił. Ponadto nie ustosunkował się do zarzutów protestu i nie zajął stanowiska, czy miały one istotne znaczenie dla oceny operacji. Z kolei niewyjaśnienie przez ZWO powodów, które zadecydowały o nieuwzględnieniu protestu uniemożliwia zrozumienie takiego rozstrzygnięcia. Jak wskazano już wcześniej, ocena projektu opiera się na swobodnej ocenie, ale nie dowolnej, gdyż jej granice wyznaczają zasady równego dostępu i przejrzystości reguł oceny. Wynik takiej oceny powinien zawierać uzasadnienie, które wyjaśnia okoliczności, jakie zadecydowały o takim, a nie innym rozstrzygnięciu, w tym o przyznanej ilości punktów w ramach tej oceny. Tylko wówczas sąd administracyjny może poznać stanowisko instytucji oceniającej projekt i skontrolować, czy przeprowadzona ocena jest zgodna z prawem. Rozstrzygnięcie protestu powinno więc zawierać szczegółową, jednoznaczną, rzetelną i przejrzystą analizę kwestionowanych przez wnioskodawcę ocen operacji, z rozważeniem zarzutów oraz uwag wynikających z przeprowadzonej przez LGD oceny wyboru operacji, jak i argumentacji oraz zarzutów zamieszczonych w proteście. Jak wykazano powyżej, zaskarżone rozstrzygnięcie nie spełnia tych wymogów.

W istocie kwestionowane rozstrzygnięcie wymyka się spod kontroli Sądu, ponieważ wadliwości jego uzasadnienia - głównie wobec niewyjaśnienia przez organ stanowiska w sprawie - uniemożliwiają dokonanie przez Sąd oceny przesłanek, którymi kierował się organ rozpatrując protest. Stwierdzone uchybienia potwierdzają natomiast zasadność zarzutu skargi o przeprowadzeniu oceny operacji w sposób nierzetelny i nieprzejrzysty. Zasada przejrzystości zobowiązuje natomiast instytucje do wyczerpującego i precyzyjnego uzasadnienia oceny wyboru projektów, a zasada rzetelności - do dokonania tej oceny przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności wynikających z przedstawionej przez wnioskodawcę dokumentacji.

W tym miejscu dostrzec jeszcze przyjdzie, że brak odpowiedniego uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nie mógł zostać konwalidowany późniejszymi wyjaśnieniami organu, zawartymi w odpowiedzi na skargę, w której przedstawiono wywody dotyczące kwestii ujęcia kosztów działań nieinwestycyjnych w ZRF oraz odniesiono się do zarzutów zawartych w proteście. Zwrócić należy uwagę, że odpowiedź na skargę jest pismem procesowym skierowanym do Sądu i nie stanowi uzupełnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia, ani też nie służy wyjaśnieniu motywów rozstrzygnięcia, które powinny znaleźć się w jego uzasadnieniu. W związku z tym nie może zastępować uzasadnienia w tym znaczeniu, że rozważania zawarte w odpowiedzi na skargę nie mogą zostać potraktowane jako element uzasadnienia zaskarżonego aktu i stanowić przedmiotu kontroli Sądu, zwłaszcza że prawidłowość uzasadnienia rozstrzygnięcia protestu ma doniosłe znaczenie dla oceny tego aktu, co szczegółowo wywiedziono już wyżej.

W tym stanie rzeczy należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia zasady rzetelności i przejrzystości oceny projektu, o jakiej mowa w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Wobec powyższego Sąd stwierdził, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a takie stwierdzenie uzasadniało przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Opolskiego, o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku. Wyjaśnić jeszcze trzeba, że dostrzeżone przez Sąd w niniejszej sprawie naruszenia niewątpliwie były tego rodzaju, że miały istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, że kryterium nr 8 "Rodzaj operacji" jest punktowane, ma ono wpływ na pozycję, jaką operacja zajmie na liście rankingowej, co z kolei ma bezpośrednie przełożenie na możliwość otrzymania dofinansowania.

Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa uiszczona od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają przede wszystkim do przedstawienia przez organ - w sposób niebudzący wątpliwości - pełnej, rzetelnej i przejrzystej oceny operacji w zakresie kryterium nr 8 "Rodzaj operacji" i odniesienie się do merytorycznych zarzutów skarżącej zawartych w proteście.