Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 437/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 ust. 1, art. 148 ust. 1, 2 i 4
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant Specjalista Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2015 r. sprawy ze skargi B. D. i A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia ... 2015 r. Nr ... w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy S. L. decyzją z dnia ... 2014 r. nr RGG.3134.2.11.2014, wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a., art. 144 ust. 1 art. 145, art. 146, art. 148 ust. 1-3, art. 148b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), dalej: u.g.n., oraz uchwały Rady Gminy S. L. nr ...z dnia ... 2008 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętej budową infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 47, poz. 1003) zmienionej uchwałą Rady Gminy S. L.nr ... z dnia ... 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 214, poz. 3885) ustalił proporcjonalnie do posiadanych udziałów we współwłasności:

1. A. W. opłatę adiacencką w wys. 682,50 zł,

2. B. D. opłatę adiacencką w wys. 682,50 zł, ‘

z tytułu wzrostu wartości części nieruchomości o pow. 0,0777 ha, położonej w m. C., stanowiącej działkę nr ... o całkowitej pow. 0,1427 ha, ark. mapy ..., obręb C., zapisanej w księdze wieczystej nr ..., w związku z wybudowaniem z udziałem środków Gminy S. L. kanalizacji sanitarnej w ulicy Z. w C., przy której położona jest niniejsza nieruchomość.

W uzasadnieniu decyzji Wójt powołał przepisy art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1, art. 143 ust. 2 u.g.n., by następnie wskazać, że inwestycję polegającą na budowie kanalizacji sanitarnej w ulicy Z. w C. odebrano na podstawie protokołu komisyjnego odbioru robót z dnia 9 listopada 2011 r. (lokalizację i przebieg wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej przedstawia mapa inwentaryzacyjna KERG ... załączona do akt postępowania). Wskazano, iż ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej następuje, zgodnie z art. 148b u.g.n., na podstawie przepisów odrębnych- tj. na podstawie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., zgodnie z którym do użytkowania obiektu budowlanego można przystąpić, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. O zakończeniu budowy kanalizacji sanitarnej w ul. Z. w C. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. zawiadomiony został pismem z dnia 3 stycznia 2012 r., doręczonym w dniu 10 stycznia 2012 r. Wobec braku sprzeciwu organu uznano, że z dniem 1 lutego 2012 r. stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej. Wójt wskazał, że w dacie tej, zgodnie z zapisami ewidencji gruntów, jak i księgi wieczystej nr ..., właścicielami w udziałach po ½ byli B. D. i A. W. Następnie wskazano, że stawka procentowa opłaty adiacenckiej na podstawie uchwał Rady Gminy S. L.nr ...i ...wynosi 15% różnicy pomiędzy wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Organ powołał następnie przepis art. 146 ust. 1 i 3 oraz art. 4 pkt 17 u.g.n. i wskazał, że w niniejszym postępowaniu jako dowód wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania kanalizacji sanitarnej przyjęty został operat szacunkowy części działki nr ...położonej w C. przy ul. Z. wg stanu przed i po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej, dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 145 ust. 1 u.g.n. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. J. Wójt S. L. wskazał, że wartość nieruchomości określona została przez rzeczoznawcę na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej: rozporządzenie, a także w oparciu o Powszechne Krajowe Zasady Wyceny uchwalone przez Radę Krajową Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Wyjaśniono, że w operacie szczegółowo przedstawiono sposób ustalenia wartości rynkowej 1 m2 nieruchomości w stanie przed i po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej oraz w sposób dokładny opisano podejście i metodę szacowania, jak również dobór przyjętej metody. Organ dokonując oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego stwierdził, że zgodnie z art. 154 ust. 2 u.g.n. ze względu na brak dla przedmiotowego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjęto przeznaczenie nieruchomości określone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. L. określone jako tereny przeznaczone pod rozwój przestrzenny jednostek osadniczych (głównie pod zabudowę mieszkaniową, usługową, produkcyjną, turystyczno-rekreacyjną oraz komunikację i infrastrukturę techniczną) z uwzględnieniem ograniczeń. Wskazano przy tym, że działka nr ...w części obejmującej 777 m2 przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową. Wójt wskazał, że wartość nieruchomości zarówno według stanu przed jak i po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej określone zostały dla funkcji nieruchomości, zgodnie z zapisami rejestru gruntów, bez uwzględniania części składowych nieruchomości, w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. W procesie wyceny oraz zgodnie z przyjętą metodą szacowania, rzeczoznawca przeprowadził analizę lokalnego rynku nieruchomości, badając ceny transakcyjne gruntów stanowiących przedmiot własności o przeznaczeniu w planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub nieobjętych planem, lecz przeznaczonych na te cele z obszaru miejscowości C., Z., G., B. oraz innych podobnych miejscowości w gminach R. i C. o powierzchniach zbliżonych do wycenianej działki. Zdaniem organu z operatu wynika, że analizę biegły przeprowadził dwuetapowo, badając ceny transakcyjne działek z brakiem w zasięgu kanalizacji sanitarnej oraz działek z dostępem do kanalizacji sanitarnej. Średnia cena 1 m2 nieruchomości badanych w pierwszym etapie wyniosła 131 zł, zaś w drugim etapie 143 zł. Wskazano, iż rzeczoznawca wyselekcjonował dwie próbki po kilkanaście transakcji spełniających warunek porównywalności, które przyjęte zostały do dalszych porównań. Przyjął przy tym zerowy trend czasowy ze względu na stagnację cen. Wartości nieruchomości stanu przed i po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej określone zostały w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach rynkowych (atrybutach) nieruchomości. W tym celu biegły przedstawił cechy rynkowe wpływające na wartość nieruchomości (położenie, powierzchnia, uzbrojenie, sąsiedztwo, otoczenie, możliwości zagospodarowania) oraz dokonał oceny wielkości wpływu tych cech na zróżnicowanie cen transakcyjnych poprzez przyjęcie odpowiednich wag procentowych dla poszczególnych cech (25% - położenie, 20% - pow., uzbrojenie, możliwości zagospodarowania, 15% - otoczenie i sąsiedztwo). Wskazał też cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej zarówno dla stanu przed jak i po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej. Różnice ocen przyjętych dla poszczególnych cech nieruchomości wycenianej na tle nieruchomości porównawczych były następnie przedmiotem korekty o odpowiednie wartości współczynników korygujących. Zdaniem organu operat szacunkowy wyraźnie wskazał na różnicę pomiędzy warto wartością 1 m2 wycenianej nieruchomości wg stanu przed (104.200 zł) i po (113.300 zł) odpowiednio po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej, co oznacza, że doszło do wzrostu wartości nieruchomości o 9.100 zł. Tym samym 15% różnicy między wartością nieruchomości przed i po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej to kwota 1.365 zł. Wójt S. L. uznał, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości (...), a także zasadami wyceny wynikającymi z Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny. Zdaniem organu operat jest czytelny, logiczny, nie zawiera błędów rachunkowych oraz wyraźnie wskazuje różnicę między wartością nieruchomości przed i po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej, wobec czego należało ustalić opłatę adiacencką.

B. D. i A. W. wnieśli odwołania od powyższej decyzji Wójta Gminy S. L.. Podnieśli w nich, iż organ I instancji nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego. Wskazali, iż w rzeczywistości Gmina nie stworzyła warunków do podłączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej, gdyż właściciel nieruchomości musiał zlecić na swój koszt i zapłacić wykonawcy za wybudowanie przyłącza kanalizacji od kolektora do granicy nieruchomości (co powinna wykonać i ponieść koszt wykonania Gmina) oraz od granicy nieruchomości do studzienki wraz z tą studzienką na terenie nieruchomości i dalej od studzienki do włączenia w system kanalizacji wewnętrznej domu (co powinien zlecić wykonanie na swój koszt właściciel nieruchomości). Odwołujący podnieśli, iż w aktach sprawy brak jest dokumentacji, z której wynikałoby, że to Gmina faktycznie wybudowała przyłącze od kolektora do granicy nieruchomości i poniosła koszt jego wybudowania. W związku z tym nie został spełniony warunek do żądania opłaty adiacenckiej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia ... 2015 r. nr ..., po rozpatrzeniu odwołań A. W. i B. D., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia stwierdzono, że decyzja Wójta Gminy S. L. odpowiada prawu, a poprzedzające jej wydanie postępowanie prowadzone było zgodnie z przepisami k.p.a. Po powołaniu przepisu art. 144 ust. 1 u.g.n. Kolegium stwierdziło, że stworzenie warunków do przyłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej oznacza wykonanie kanału sanitarnego wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości. Z treści dokumentów zgromadzonych w sprawie (mapa) wynika zaś, Gmina S. L. stworzyła skarżącym warunki do podłączenia do sieci kanalizacyjnej, albowiem w innym wypadku nie mogliby oni wykonać przyłącza. Z mapy wyraźnie wynika, że sieć została wybudowana do granicy nieruchomości. Zdaniem Kolegium bezspornym jest, że w ulicy Z. obejmującym nieruchomość stron doszło do wybudowania kanalizacji sanitarnej. Niewątpliwie w dacie tej obowiązywała uchwała Rady Gminy S. L.nr ...z dnia ... 2010 r. zmieniająca uchwałę nr ...w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętej budową infrastruktury technicznej. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 145 ust. 2 u.g.n. organ I instancji zdążył z ustaleniem opłaty adiacenkciej w terminie 3 lat od stworzenia warunków do korzystania z infrastruktury. Kolegium również pozytywnie oceniło ustalenia Wójta S. L. w zakresie określenia wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości spowodowanego wybudowaniem kanalizacji sanitarnej. W tym zakresie organ odwoławczy powtórzył w zasadzie rozważania organu I instancji, cytując przy tym zapisy operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie. Odnosząc się do twierdzeń stron o poniesieniu nakładów w postaci wybudowania przykanalików organ odwoławczy wyjaśnił, że ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów (mapa sieci) wynika, że siec została doprowadzona do granicy nieruchomości. Koszty wykonania przyłącza obciążają zaś każdorazowo właściciela nieruchomości, zatem nie mogą być uznane za nakłady na budowę urządzeń infrastruktury i zaliczone na poczet wzrostu wartości nieruchomości.

B. D. i A. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący podnieśli zarzuty analogiczne do powołanych w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy S. L. z dnia ... 2014 r. Jednocześnie zarzucili organom orzekającym naruszenie art. 7, art. 9, art. 9 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie w sprawie istotnych okoliczności i dowodów, które mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Skarżący wyjaśnili, że zakres zleconych w 2011 r. prac przez Gminę S. L. związanych z budową kanalizacji sanitarnej na ul. Z. w C. dotyczył jedynie wybudowania kanału głównego, nie obejmował zaś wykonania prac związanych z budową odcinków sieci pomiędzy kanałem głównym a granicami posesji. Podali, że w dniu 8 czerwca 2011 r. zwrócił się do nich przedstawiciel firmy K. – wykonawca sieci kanalizacyjnej z wnioskiem o zlecenie odpłatnego wykonania "przyłącza kanalizacyjnego", rozumianego jako wybudowanie odcinka pomiędzy granicą posesji skarżącego, a realizowanym w tym samym czasie kanałem głównym. Skarżący złożyli zlecenie i z własnych środków (1920 zł) nastąpiła realizacja części głównej sieci kanalizacyjnej zakończonej studzienką kanalizacyjną zlokalizowaną zaraz za granicą jego działki. Skarżący wskazali, że złożyli powyższe zlecenie będąc przeświadczonymi, iż partycypują w kosztach realizowanej przez Gminę inwestycji. W związku z tym organy orzekające ustalając opłatę adiacencką w niniejszej sprawie powinny były uwzględnić poniesione przez skarżących wydatki i umniejszyć opłaty o ich kwotę. Nie dokonując tego organy dopuściły się naruszenia art. 145 i art. 148 ust. 4 u.g.n. Skarżący wyjaśnili, że w świetle art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 139), dalej: u.z.z.w., pod pojęciem przyłącza kanalizacyjnego rozumie się odcinek przewodu, łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usługi z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku, do granicy nieruchomości gruntowej. Wskazali, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się studzienka kanalizacyjna przy granicy działki, ale na gruncie należącym do skarżących, a nie na gruncie Gminy. Zatem to co przed studzienką jest przykanalikiem, czyli częścią sieci kanalizacyjnej pomiędzy kanałem (kolektorem), a pierwszą studzienką od strony budynku. Przykanalik zaś nie stanowi przyłącza i uznawany powinien być za element sieci. W związku z powyższym zdaniem skarżących niezrozumiałe jest wymaganie przez Gminę pokrywania przez osoby ubiegające się o przyłączenie do infrastruktury kanalizacyjnej, kosztów budowy sieci kanalizacyjnej w postaci przykanalika. Skarżący wskazali na dowód KP z 7 grudnia 2011 r. otrzymany od wykonawcy, na którym widnieje treść zlecenia "przyłącze kanalizacji sanitarnej", zaznaczając, że wykonany został odcinek przykanalika między kolektorem a studzienką. Dodali, że powyższy stan rzeczy potwierdza fakt podpisania protokołu odbioru w stanie odkrytym przyłącza kanalizacji sanitarnej oraz fakt zawarcia po zakończeniu budowy sieci kanalizacyjnej z firma A. w P. na odbiór ścieków zawierającej wyraźny zapis wskazujący, że granicą odpowiedzialności skarżących jest ostatnia studzienka, znajdująca się przy granicy działki, lecz na ich posesji.

Jednocześnie zarzucili organom orzekającym, iż bezkrytyczne przyjęły ustalenia rzeczoznawcy zawarte w operacie szacunkowym, podczas gdy zawiera on istotne uchybienia. Po pierwsze dobór nieruchomości podobnych jest trudny do zweryfikowania, albowiem w operacie wskazano jedynie pewne cechy nieruchomości i to w sposób ogólny. Rzeczoznawca przyjmując działki do porównania całkowicie pominął kwestie ich przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, gdy tymczasem przyjęte do porównania zostały nieruchomości położonej w R. czy C.. Zdaniem skarżących przyjęte do porównania działki posiadają zawyżone ceny, a żadna z nich nie jest podobna do działki szacowanej pod względem położenia, infrastruktury, dojazdu i otoczenia. Wszystkie te okoliczności zdaniem skarżących świadczą o wadliwości wydanych decyzji w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 30 września 2015 r. skarżący B. D. wyjaśnił, że we własnym zakresie wykonał podłączenie i prace te objęły odcinek od studzienki kolektora w ulicy do granicy jego działki i następnie na jego działce, od granicy do studzienki na jego działce. Za prace te zapłacił 1920 zł. Była to odległość ok. 10 m. Odrębnymi pracami nie objętymi fakturą było podłączenie od studzienki rewizyjnej na jego działce do jego budynku. Było to ok. 3 m. Wskazał, że częściowo robił to we własnym zakresie. Natomiast koszty rury oraz fachowego podłączenia instalacji sanitarnej w budynku to kwota 300 zł. Koszt objęty fakturą na 1920 zł obejmował wykonanie mapek geodezyjnych powykonawczych. Stwierdził, iż chciałby dodać, że obecnie A. proponuje osobom, które do tej pory się nie podłączyły, że pokryje cały koszt podłączenia od studzienki kolektora w ulicy do budynków na poszczególnych posesjach. Skarżący sprostował, że nie wie, czy cały koszt, czy tylko procent kosztów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1-7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy.

Na gruncie rozpatrywanej sprawy podkreślić trzeba, że na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że zaskarżona została decyzja wydana z naruszeniem przepisów postępowania uzasadniającym jej uchylenie.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia ... 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy S. L. z dnia ... 2014 r. ustalającą proporcjonalnie do posiadanych udziałów we współwłasności:

3. A. W. opłatę adiacencką w wys. 682,50 zł,

4. B. D. opłatę adiacencką w wys. 682,50 zł, ‘

z tytułu wzrostu wartości części nieruchomości o pow. 0,0777 ha, położonej w m. C., stanowiącej działkę nr ...o całkowitej pow. 0,1427 ha, ark. mapy ..., obręb C., zapisanej w księdze wieczystej nr ..., w związku z wybudowaniem z udziałem środków Gminy S. L. kanalizacji sanitarnej w ulicy Z. w C., przy której położona jest niniejsza nieruchomość.

Zgodnie z art. 4 pkt 11 u.g.n. ilekroć w ustawie jest mowa o opłacie adiacenckiej - należy przez to rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości.

Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2 u.g.n.).

Zgodnie z art. 144 ust. 1 u.o.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Stosownie do art. 145 ust. 1 i 2 tej ustawy, wójt może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Art. 146 u.g.n. stanowi, że ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały.

Wskazać ponadto należy na treść art. 148b u.g.n. Zgodnie z art. 148b ust. 1 ustawy - ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. W przytoczonym przepisie ustawodawca sprecyzował zatem, iż ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. Do powyższych przepisów regulujących powyższe zagadnienia należą nie tylko przepisy ustawy Prawo budowlane (określające w szczególności warunki prawne, a nie warunki techniczne podłączenia) ale również przepisy branżowe dotyczące poszczególnych urządzeń. Wśród nich można przede wszystkim wymienić przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy skarżący ponieśli nakłady związane ze stworzeniem warunków do podłączenia ich nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej - sieci kanalizacji sanitarnej, a w rezultacie, czy istniały podstawy do umniejszenia opłaty adiacenckiej, względnie odstąpienia od jej ustalenia.

W ocenie skarżących wykonanie przez Gminę sieci kanalizacji sanitarnej wyłącznie w drodze, bez wykonania przykanalika (przyłącza kanalizacyjnego) do ich nieruchomości, nie uzasadniało jeszcze nałożenia na nich opłaty adiacenckiej, bowiem dopiero wykonanie na ich koszt przykanalika doprowadziło stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej. Z kolei w ocenie Kolegium zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości skarżącego do urządzenia infrastruktury technicznej, o czym przesądza mapa sieci, z której wynika, że siec została doprowadzona do granicy nieruchomości.

Należy zauważyć, że ustawodawca nie zdefiniował co należy rozumieć pod użytym w art. 145 u.g.n. określeniem "po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości", co jednak nie jest luką prawną, lecz stanowi celowy zabieg racjonalnego ustawodawcy zdającego sprawę sobie z tego, że moment ten ma charakter indywidualny i wiąże się z koniecznością uwzględnienia konkretnych okoliczności faktycznych i zastosowania odrębnych przepisów prawa. Wyrazem takiego uzasadnienia dla istoty wprowadzonej regulacji jest wskazanie w art. 148b ust. 1 u.g.n., że ustalenie, iż zostały stworzone warunki do podłączenia do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów oraz nałożenia w ust. 2 tego artykułu na właściwe podmioty obowiązku udzielania informacji określonym w pierwszym zdaniu tego przepisu podmiotom, że zostały stworzone warunki do podłączenia do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi wystarczające do ustalenia opłaty adiacenckiej. Tak więc z art. 148b u.g.n. wynika, że ustawodawca określił stan, który należy uznać, że "stworzono warunki do podłączenia nieruchomości" w sposób złożony, pozostawiając otwartą kwestię ustalenia momentu, kiedy taki stan powstaje i uzależniając to ustalenie jedynie od faktycznego stworzenia warunków technicznych do podłączenia nieruchomości w rozumieniu odrębnych przepisów i nadając szczególne znaczenie dowodowe informacjom udzielonym przez właściwe podmioty, przez co rozumieć należy podmioty właściwe branżowo np. zakład gospodarki komunalnej.

Na tym tle wypracowane zostało przez doktrynę i judykaturę stanowisko, wedle którego stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej oznacza w przypadku urządzenia kanalizacyjnego wykonanie kanału sanitarnego wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości znajdujących się w zasięgu tego urządzenia (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2002 r., sygn. I SA 1595/00; wyrok NSA z 6 marca 2003 r., I SA 2053/01, LEX nr 12178; wyrok NSA z 23 lipca 2002 r., I SA 131/01, LEX nr 156838). Przyjmuje się, że dla stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do innych sieci uzbrojenia technicznego nie wystarczy wybudowanie przewodu głównego czy rozprowadzającego, ale inwestor zobowiązany jest również do wybudowania przyłączy funkcjonalnych do granicy nieruchomości (por. Gospodarka nieruchomościami. S. Źróbek, R. Źróbek, J. Kuryj, Wydawnictwo Gall, Katowice, str. 196-197). Także Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uchwale 5 sędziów z dnia 5 czerwca 2000 r. sygn. akt OPK 4/00 ONSA 2000/4/143 wyjaśnił, że użyty w art. 145 ust. 1 u.g.n. zwrot "po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej" oznacza - w przypadku urządzenia kanalizacyjnego - wykonanie kanału sanitarnego wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości znajdujących się w zasięgu tego urządzenia. W uzasadnieniu tej uchwały stwierdzono, że wskazówkę interpretacyjną dla wyjaśnienia, co oznacza sformułowanie "po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej" zawiera ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 151, poz. 716 ze zm.). Zgodnie z art. art. 100 ust. 1 ustawy Prawo wodne, urządzenia kanalizacyjne wykonane są na koszt budżetu Państwa za zwrotem części kosztów przez zainteresowanych właścicieli nieruchomości, stanowią własność Państwa, a zgodnie z § 1 rozporządzenia w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków utrzymanie i eksploatacja urządzeń kanalizacyjnych do pierwszej studzienki na przykanaliku, licząc od strony budynku, lub do miejsca przeznaczonego na jej wybudowanie należy do właścicieli tych urządzeń. Analiza przytoczonych przepisów - ustawy Prawo wodne oraz aktu wykonawczego do niej wykazuje, że urządzenie kanalizacyjne to nie tylko kanał sanitarny, ale także przykanaliki - odgałęzienia - prowadzące do poszczególnych nieruchomości, do miejsca określonego w powołanym przepisie - § 1 rozporządzenia, a mianowicie pierwszej studzienki na przykanaliku, licząc od strony budynku. Kanał sanitarny i przykanaliki łącznie składają się na urządzenie kanalizacyjne służące do odprowadzania ścieków. Wprawdzie przytoczona uchwała NSA podjęta została pod rządami ustawy z 1974 r. Prawo wodne, która to ustawa utraciła moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), tj. z dniem 1 stycznia 2002 r., jednakże regulująca obecnie problematykę zbiorowego odprowadzania ścieków ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, która weszła w życie z dniem 14 stycznia 2002 r., w art. 2 pkt 5 i 14 ustala, że przyłącze kanalizacyjne jest to odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług, z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej, a urządzenie kanalizacyjne to m.in. sieci kanalizacyjne. Zauważyć ponadto należy, że zgodnie z art. 15 ust. 1 powyższej ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. Powołane przepisy wskazują, że uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r. zachowała swą aktualność również pod rządami obecnie obowiązującej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Oznacza to, że także obecnie stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia kanalizacyjnego, umożliwiających ustalenie przez gminę opłaty adiacenckiej na podstawie art. 145 ust. 1 u.g.n., jest to wykonanie kanału sanitarnego wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości znajdujących się w zasięgu tego urządzenia.

Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że organy orzekające nie wyjaśniły w sposób zgodny z wyżej prezentowaną wykładnią art. 145 i art. 148b u.g.n., czy w odniesieniu do nieruchomości skarżącego zaistniały tak pojmowane - jak wyżej zostało to przedstawione - warunki techniczne do podłączenia nieruchomości nr ...w C. do nowowybudowanej infrastruktury technicznej – kanalizacji sanitarnej. Organy administracji swoje ustalenia oparły jedynie na mapie inwentaryzacyjnej urządzeń podziemnych (KERG ...), która obrazuje jedynie przebieg przedmiotowej sieci kanalizacyjnej wraz z poszczególnymi (zaznaczonymi kolorem brązowym) studzienkami. Również rzeczoznawca majątkowy A. J. w sporządzonym w niniejszej sprawie operacie szacunkowym w żaden sposób okoliczności tej nie wyjaśnił, przyjmując a priori, że skarżący nie poniósł żadnych nakładów na rzecz budowy przedmiotowej kanalizacji sanitarnej. W ocenie Sądu wątpliwości tych nie rozwiały również przedłożone organowi odwoławczemu przez Wójta Gminy S. L. wraz z odwołaniem mapy inwetaryzacyjne, a także zestawienie przyłączy sanitarnych (do granicy działki) zrealizowanych w C. m.in. w ul. Z.. Choć w zestawieniu tym wymienia się w poz. 55 działkę nr ...i wskazuje się długość przyłącza (5,79 m) oraz rodzaj zastosowanych materiałów (160PVC), nie oznacza to jeszcze, że wykazano, by skarżący nie partycypował w kosztach budowy tego odcinka sieci.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy uznając przyjęte przez organ I instancji dowody, uchylił się od wyjaśnienia, dlaczego odmówił mocy dowodowej twierdzeniom strony skarżącej w zakresie partycypowania w budowie przedmiotowej kanalizacji sanitarnej, tym bardziej, że skarżący w odwołaniach od decyzji organu I instancji wyraźnie wskazali, że na swój koszt zlecili wykonanie "przyłącza kanalizacyjnego" od kolektora do granicy nieruchomości, a zatem – w świetle powyższych rozważań - fragmentu sieci kanalizacyjnej. Co więcej skarżący podnieśli, a Kolegium nie ustosunkowało się do tego, że w aktach sprawy brak jest dokumentacji, z której wynikałoby, ze to Gmina faktycznie wybudowała tę część kanalizacji sanitarnej przy ul. Z. w C.

Ponadto wskazać należy, że skarżący składając skargę przedłożyli dokument – podpisane przez B. D. zlecenie wykonania przyłącza kanalizacyjnego, z którego wynika, że w dniu 8 czerwca 2011 r. zlecił wykonanie przyłącza kanalizacyjnego do posesji położonej w C. ul. Z. ... za cenę 1920 zł. Przedstawili też dowód wpłaty (pokwitowanie) przez Andrzeja Wronę na kwotę 1920 zł za wykonanie przyłącza kanalizacji sanitarnej do posesji dz. nr 402/6. Oba dokumenty stanowią istotne dowody w sprawie, które powinny zostać przez organ odwoławczy zbadane przy ponownym rozpoznaniu sprawy w kontekście oceny, czy skarżący partycypowali w budowie przedmiotowej kanalizacji sanitarnej (art. 148 ust. 4 u.g.n.), a w rezultacie, czy istnieją podstawy do umniejszenia, względnie - w przypadku gdy koszty poniesione przez skarżących okazałyby się na tyle wysokie – do odstąpienia od ustalenia opłaty adiacenckiej. Trzeba przy tym wyraźnie stwierdzić, że z przedłożonych przez skarżących dokumentów wynika, że wymienione w nich "przyłącze kanalizacyjne" nie oznacza przyłącza kanalizacyjnego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, albowiem w obu dokumentach wskazuje się na odcinek "przyłącza" do posesji, nie zaś pomiędzy budynkiem znajdującym się na posesji a pierwszą studzienką od niego usytuowaną. Rolą organu odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem ustalenie, również w oparciu o dokumentację projektową, czy skarżący wykonali na własny koszt, a jeśli tak to jaki i w jakim terminie, odcinek sieci kanalizacyjnej od pierwszej studzienki znajdującej się na ich nieruchomości do głównego kolektora znajdującego się w pasie drogowym ul. Z.. Dopiero rzetelne ustalenia w tym zakresie pozwolą na stwierdzenie, czy znajdzie zastosowanie przepis art. 148 ust. 4 u.g..n., co może – przy kwotach opłaty określonej proporcjonalnie dla obu współwłaścicieli - 682,50 zł – zasadniczo wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy. Z uwagi na powyższe uchybienia Sąd uznał za przedwczesne dokonanie oceny legalności przeprowadzonej w niniejszej sprawie wyceny nieruchomości w kontekście wzrostu jej wartości spowodowanej uzbrojeniem w kanalizacje sanitarną.

Brak ustaleń we wskazanym powyżej zakresie stanowi zdaniem Sądu naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a w kontekście przedstawionej wyżej wykładni art. 145 ust. 1 i 2 oraz art. 148b ust. 1, 2 i 4 u.g.n. doprowadziło to do naruszenia prawa materialnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w punkcie I. sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sprowadzających się w niniejszej sprawie do uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. (punkt II. sentencji wyroku).