Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 551/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6,7,8,9 77 par. 1, 136
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 40 ust. 12 pkt. 2
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Gabriela Jyż (spr.) Protokolant Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. O. P. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 stycznia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1913/09 w sprawie ze skargi N. O. P. Spółki z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 stycznia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1913/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę N. O. P. Sp. z o. o. z siedzibą w W. (dalej jako skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej jako SKO) z [...] września 2009 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia N. O. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kary pieniężnej w wysokości 447.876,00 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi powiatowej Al. N. w rejonie ul. R. w W. w okresie od 12 października 2007 r. do 20 marca 2009 r. i umieszczenie w nim reklamy w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni ekspozycyjnej 36 m2.

Relacjonując przebieg sprawy Sąd I instancji podał, że decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2006 r., Prezydent m. st. Warszawy zezwolił skarżącej na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej Al. N. w rejonie ul. R. w W. w okresie od 10 maja 2006 r. do 11 października 2007 r. i umieszczenie w nim reklamy dwustronnej o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2.

1 października 2007 r. skarżąca złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od 12 października 2007 r. do 11 kwietnia 2009 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika reklamowego dwustronnego o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2. Następnie 11 listopada 2007 r. skarżąca złożyła kolejny wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od 26 listopada 2007 r. do 25 maja 2009 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy dwustronnej o łącznej powierzchni reklamowej 18 m2. Organ I instancji pismem z 20 listopada 2007 r. wezwał stronę do sprecyzowania swojego podania, z uwagi na rozbieżności jakie występowały w ww. wnioskach. 28 kwietnia 2008 r. skarżąca wskazała, że podtrzymuje swój wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim dwustronnej reklamy o powierzchni 18 m2.

Decyzją z [...] października 2008 r. nr [...] Prezydent m. st. Warszawy odmówił wydania zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego w okresie od 26 listopada 2007 r. do 25 maja 2009 r. Pismem z 5 marca 2009 r. poinformowano skarżącą, iż 20 marca 2009 r. zostanie przeprowadzona wizja w terenie w sprawie funkcjonowania reklamy w przedmiotowym pasie drogowym reklamy.

20 marca 2009 r. zarządca drogi przeprowadził oględziny pasa drogowego Al. N. w rejonie ul. R., stwierdzając funkcjonowanie należącej do strony dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2. Sporządzono dokumentację fotograficzną. Skarżąca będą zawiadomiona o terminie i miejscu wizji - nie stawiła się na wizję.

4 kwietnia 2009 r. organ I instancji zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcie pasa drogowego i umieszczenia w nim dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni ekspozycyjnej 36 m2 z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi.

Decyzją z [...] czerwca 2009 r. nr [...] Prezydent m. st. Warszawy wymierzył stronie karę pieniężną w wysokości 447.876,00 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) Al. N. w rej. ul. R. w W. z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu i umieszczenie w nim reklamy w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni ekspozycyjnej 36 m2 od dnia 12 października 2007 r. do dnia 20 marca 2009 r., obliczonej jako iloczyn powierzchni reklamy 36 m2 i: ustalonej stawki opłaty w wysokości 2,20 zł/m2 dziennie, powiększonej dziesięciokrotnie za 447 dni zajęcia terenu (okres od dnia 12 października 2007 r. do dnia 31 grudnia 2008 r.), ustalonej stawki opłaty w wysokości 3,30 zł/m2 dziennie, powiększonej dziesięciokrotnie za 79 dni zajęcia terenu (okres od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 20 marca 2009 r.).

W odwołaniu skarżąca wnosiła o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, przy czym zarzuciła naruszenie zasad określonych w art. 6, 7 i 8 k.p.a. oraz art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na niewystarczających podstawach faktycznych w szczególności notatkach pracowników organu sporządzonych bez udziału skarżącej, przy braku dokumentu geodezyjnego określającego granice pasa drogowego oraz oparcie decyzji na domniemaniach faktycznych, a nie miarodajnych dowodach. Wskazała, iż organ nie przeprowadził w dniu 12 października 2007 r. oględzin miejsca przedmiotowej lokalizacji. Ponadto na podstawie znajdujących się w aktach sprawy fotografii sporządzonych przez organ w czasie oględzin nie można stwierdzić, iż nośnik reklamowy niewątpliwie należy do strony skarżącej, ani wskazać dokładnego położenia nośnika jako znajdującego się w pasie drogowym. Zdaniem skarżącej protokoły oględzin pasa drogowego w przedmiotowej sprawie posiadają jedynie charakter notatek pracowników organu i nie mogą stanowić dowodu w sprawie. Powołując się na wyrok WSA w Warszawie z 3 marca 2006 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1819/05) wskazała, iż takim dowodem jest sporządzony przez organ dokument geodezyjny przedstawiający szczegółowo sytuację w przedmiotowej lokalizacji. Ponadto stwierdziła, że organ nie przeprowadził dowodu na stwierdzenie wielkości powierzchni reklamy. Podniosła także, iż nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania dowodowego przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Skarżąca wskazała także, iż organ nie rozpoznał jej wniosku z 12 października 2007 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

SKO w W. utrzymało w mocy decyzję I instancji. Nie uwzględniając zarzutów odwołania SKO wskazało, że ostatnia decyzja organu I instancji zezwalająca na zajęcie pasa drogowego ekspirowała w dniu 11 października 2007 r. Po tym dniu strona miała świadomość, że uprzednio wydana decyzja zobowiązywała ją do usunięcia reklamy. Decyzja z dnia [...] października 2008 r. wydana przez organ I instancji a rozpoznająca w istocie wnioski strony skarżącej z dnia 1 października 2007 r. oraz 16 listopada 2007 r. odmawiała wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Za nietrafny uznano zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia dowodów potwierdzających funkcjonowanie obiektu (fundamentu) w każdym dniu, za który nałożono karę. Organ wskazał, że skoro reklama funkcjonowała w ostatnim dniu ważności decyzji zezwalającej (a musiała tam funkcjonować, skoro skarżąca ponosiła znaczące opłaty za zajęcie pasa drogowego pod reklamę), a następnie przez okres prawie 12 miesięcy skarżąca ubiegała się o funkcjonowanie nośnika w tej samej lokalizacji, a następnie po kolejnych 5 miesiącach zarządca drogi stwierdził funkcjonowanie nośnika identycznego jak nośnika funkcjonującego uprzednio zgodnie z zezwoleniem, i oczywistym jest że tablica reklamowa funkcjonowała w pasie drogowym przez cały okres objęty decyzją nakładającą karę pieniężną.

Organ II instancji wskazał także, iż w przedmiotowej sprawie niepotrzebne było dołączenie do akt administracyjnych dokumentu geodezyjnego określającego granice pasa drogowego. Na potwierdzenie, iż reklama znajdowała się w pasie drogowym wskazał, iż skarżąca wniosła dwukrotnie opłaty za zajęcie pasa drogowego przez przedmiotową reklamę. Nadto jednym ze sporządzonych podczas oględzin zdjęć (karta akt adm. nr 20/1, pierwsze zdjęcie od góry z lewej strony) widoczne jest, iż tablica reklamowa jest usytuowana na trawniku pomiędzy parkingiem położonym bezpośrednio przy jezdni a chodnikiem.

W ocenie SKO także brak dokładnych pomiarów powierzchni ekspozycyjnej w dniu wizji lokalnej nie przekreśla ustaleń organu I instancji. Porównanie zdjęć załączonych do wniosku strony z 3 kwietnia 2006 r. (k. 3/2 akt adm.), wniosku z 1 października 2007 r. (k. 6/2 akt adm.) oraz zdjęć wykonanych podczas oględzin 20 marca 2009 r., wskazuje iż jest to tablica o takiej samej powierzchni ekspozycji. Nietrafny jest też zdaniem SKO zarzut oparcia decyzji na domniemaniach faktycznych, albowiem rozstrzygnięcie oparte zostało na decyzji, istniejącej w obrocie prawnym oraz ustaleniach poczynionych zgodnie z wymogami kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro reklama znajdowała się w pasie drogowym w ostatnim dniu decyzji zezwalającej, później skarżąca ubiegała się o dalsze jej funkcjonowanie w tej lokalizacji oraz tablica znajdowała się tamże w dniu wizji lokalnej, oczywistym jest, że także w pozostałych dniach, na które opiewa decyzja, w miejscu tym znajdowała się reklama należąca do firmy skarżącej. Zdaniem SKO niedorzeczne byłoby przyjmowanie, iż w międzyczasie skarżąca usunęła tablicę reklamową (nie dokumentując tego mimo obowiązku), zaś tablicę te założył ktoś inny (w szczególności inna firma reklamowa). Ponadto organ wskazał, iż nietrafne jest twierdzenie o braku wiadomości o właścicielu przedmiotowej tablicy, albowiem na wykonanych w dniu wizji lokalnej fotografiach w środkowej części stelaża widoczne jest logo skarżącej spółki.

Wskazano także, iż zarzut nienależytego rozpoznania wniosków z 1 października 2007 r. oraz 16 listopada 2007 r. nie może mieć znaczenia w postępowaniu dotyczącym nałożenia kary za zajęcie pasa bez zezwolenia. Nierozpoznanie wniosku z 1 października 2007 r. może być ewentualnie zwalczane w tamtym postępowaniu za pomocą środków prawnych właściwych dla bezczynności organu administracji.

W skardze złożonej do WSA w W. skarżąca wnosiła o uchylenie obu decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. wstrzymanie ich wykonalności i zasądzenia od SKO na rzecz skarżącej kosztów postępowania w niniejszej sprawie, w tym wynagrodzenia radcy prawnego, według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. poprzez działanie niezgodnie z prawem, a przede wszystkim wbrew zasadom określonym w tych przepisach; naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak należytego i wystarczającego przeprowadzenia postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, co z kolei spowodowało oparcie decyzji na domniemaniach organów;

- naruszenie art. 104 § 1 k.p.a. poprzez brak wydania rozstrzygnięcia odnośnie wniosków strony skarżącej o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w przedmiotowej lokalizacji, co tym samym uniemożliwiało wszczęcie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie okresu zajęcia;

- naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji, co w szczególności dotyczy braku ustosunkowania się przez SKO w W. do wszystkich zarzutów, twierdzeń i wniosków zawartych w odwołaniu;

- naruszenie art. 136 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym w celu uzupełnienia materiału dowodowego w niniejszej sprawie;

- naruszenie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych poprzez wydanie decyzji przy braku wystarczającego materiału dowodowego do nałożenia kary;

- naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak uchylenia w całości przez SKO decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania pomimo przesłanek ku temu lub uchylenia w całości decyzji I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia;

- naruszenie postanowień zał. nr 3 do uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, wydanej na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych poprzez zastosowanie niewłaściwej stawki opłaty, co spowodowało błędne określenie wysokości kary pieniężnej.

Skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

WSA w W. zaskarżonym tu wyrokiem, wskazanym na wstępie, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., oddaliło skargę, uznając ja za niezasadną. W uzasadnieniu tegoż wyroku Sąd I instancji zważył, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zajęcie pasa drogowego, które może być skutecznie sankcjonowane karami pieniężnymi, odnosi się wyłącznie do sytuacji wskazanych w przepisie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, a więc do następujących okoliczności: zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (pkt 1); przekroczenie terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi (pkt 2); zajęcie pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi (pkt 3).

Powołany wyżej przepis pozostaje w zw. z art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, określającym w sposób wyczerpujący sytuacje, w których w ogóle dopuszczalne jest wydanie decyzji w przedmiocie zajęcia pasa drogowego. W myśl tego przepisu zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymagające zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej, dotyczy: prowadzenia robót w pasie drogowym (pkt 1); umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 2); umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (pkt 3); zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (pkt 4). Zarówno powołany wyżej przepis, jak i przepis art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, jako normujące kwestie stanowiące wyjątek od zasady wykorzystywania drogi i pasa drogowego na inne cele niż potrzeby zarządzania drogami lub potrzeby ruchu drogowego (por. art. 39 ust. 3 ustawy), powinny być interpretowane ścieśniające

Przez zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia rozumie się więc samowolne zajęcie pasa, przekroczenie terminu zajęcia lub zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu. Stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy, za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6.

W ocenie Sądu I instancji w sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca zajmowała pas drogowy, w okresie objętym decyzją, nie posiadając zezwolenia na zajmowanie tegoż pasa. Ta okoliczność została w sposób niebudzacy wątpliwości wykazana przez organ. Potwierdza ją zebrany w sprawie materiał dowodowy. W związku z upływem z dniem 11 października 2007 r. terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i wydaniem przez Prezydenta m. st. Warszawy decyzji z dnia [...] października 2008 r. odmawiającej wydania zezwolenia na dalsze zajmowanie omawianego pasa drogowego, w dniu 20 marca 2009 r., dokonano kontroli pasa drogowego. W ramach postępowania kontrolnego, stwierdzono funkcjonowanie reklamy skarżącej w pasie drogowym Al. N. w rej. ul. R. o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2. Na tę okoliczność został sporządzony protokół i dokumentacja fotograficzna.

Postępowanie kontrolne nie jest regulowane przepisami k.p.a., który reguluje postępowanie przed organami administracji publicznej. Jednakże pismem z dnia 5 marca 2009 r. poinformowano skarżącą, iż w dniu 20 marca 2009 r. zostanie przeprowadzona wizja w terenie w sprawie funkcjonowania reklamy w przedmiotowym pasie drogowym reklamy.

W dniu 9 kwietnia 2009 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

W świetle powyższego zasadnym było nałożenie kary z tytułu zajmowania omawianego pasa drogowego. Okoliczność zajmowania pasa drogowego przez określony czas bez zezwolenia (na skutek wygaśnięcia i niewydania jeszcze nowego zezwolenia) uzasadniała wymierzenie kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych.

Prawidłowe naliczenie kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego wymaga jednoznacznego jego określenia, co organ bezspornie uczynił. Skarżąca dwukrotnie otrzymywała zezwolenie na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego i pas ten zajmowała. Dołączenie dokumentu geodezyjnego określającego granice pasa nie było potrzebne, skoro zostało udowodnione, w sposób niebudzacy wątpliwości, że tenże sam pas zajmowała w okresie objętym zezwoleniem, jak i bez zezwolenia.

Skarżąca otrzymując zezwolenie na funkcjonowanie nośnika reklamowego na określony czas była uprzedzana każdorazowo o obowiązku demontażu nośnika po wygaśnięciu terminu obowiązywania zezwolenia. Postępowanie w sprawie naliczenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego jest postępowaniem niezależnym od postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Skarżąca była świadoma terminu zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego i konsekwencji braku zezwolenia na jego zajmowanie. Wygaśnięcie terminu zezwolenia zobowiązywało stronę do demontażu nośnika i nie uprawniało do dalszego jego zajmowania tylko z tego powodu, że strona złożyła kolejne wnioski o wydanie zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego. Uprawnienie strony nie tworzy dla niej nowego uprawnienia, nieprzewidzianego przepisami prawa materialnego.

Zarzuty skarżącej zawarte w odwołaniu od decyzji I instancji jak i w skardze, a wskazujące na wadliwość przeprowadzonego postępowania dowodowego, w tym negujące położonenie kontrolowanej reklamy w przedmiotowym pasie drogowym, oraz jej wielkość i status własnościowy, w ocenie Sądu I instancji są bezprzedmiotowe. Zarzuty strony stanowią jedynie sugestie, nie potwierdzone żadnymi wiarygodnymi dowodami czy nawet jednoznacznymi stwierdzeniami. Strona w trakcie postępowania administracyjnego nie złożyła żadnych wniosków dowodowych. Została prawidłowo zawiadomiona o terminie i miejscu oględzin przedmiotowego nośnika reklamowego, jednakże nie stawiła się w wyznaczonym terminie na wizję. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie można odmówić - prawidłowo sporządzonemu przez pracowników organu I instancji protokołowi oględzin oraz dokumentacji fotograficznej - mocy dowodowej.

W związku z powyższym zarzuty skarżącej wskazujące na naruszenie przez decyzję I i II instancji art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9, art. 77 § 1, art. 136, art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych należy uznać, w ocenie WSA, za bezpodstawne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 104 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, iż ewentualny brak rozstrzygnięcia wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego nie mógł mieć wpływu na wynik niniejszego postępowania, gdyż dotyczył odrębnego postępowania administracyjnego.

W ocenie WSA nie doszło także do naruszenia załącznika nr 3 uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. woj. Mazowieckiego z 2004 r., Nr 148, poz. 3717 z późn. zm.), albowiem do dnia 31 grudnia 2008 r. na podstawie poz. 12 (a nie poz. 11, jak wskazano w skardze) omawianego załącznika stawka dzienna opłaty za zajęcie m2 pasa drogowego drogi powiatowej przez rzut poziomy powierzchni reklamy wynosiła 2,20 zł (a nie 1,80 jak wskazano w skardze).

Ponadto wskazać należy, iż wbrew twierdzeniom skarżącej sprawa o sygn. akt VI SA/Wa 1260/09 dotyczy innego stanu faktycznego (inny okres zajęcia i związane z tym okoliczności).

W ocenie WSA, organ należycie wyjaśnił podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia. Nie uchybił też, wbrew twierdzeniom strony, żadnej z zasad postępowania administracyjnego, nie naruszył prawa materialnego.

Wyrok ten stał się przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej przez pełnomocnika skarżącej – radcę prawnego. W kasacji wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt. 1) p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych i uznanie, że wydanie decyzji nakładającą karę pieniężną za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego przy Al. N. w rej. ul. R. w W. w celu umieszczenia nośnika reklamowego o powierzchni 36 m2 było zasadne pomimo braku odpowiednich dowodów,

2) na podstawie art. 174 pkt. 2) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w złożonej skardze,

- art. 145 § 1 pkt. 1) lit. a) p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia przez WSA naruszenia w niniejszej sprawie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych i w związku z tym uwzględnienia w całości złożonej skargi,

- art. 145 § 1 pkt. 1) lit. c) p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia naruszenia przez organy przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8, 35 § 1 i § 3, 77 § 1, 81, 104 § 1, 107 § 3, 136 k.p.a. i w związku z tym uwzględnienia w całości złożonej skargi.

Wniesiono o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, 2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjna SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.

Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów o do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

Jak akcentuje się w orzeczeniach sądów administracyjnych w sytuacji gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania.

W punkcie drugim kasacji obejmującym zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, wskazano naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a poprzez brak stwierdzenia naruszenia przez organy przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 35 § 1 i § 3, art. 77 § 1, art. 81, art. 104 § 1, art. 107 § 3 i art. 136 k.p.a. i w związku z tym uwzględnienia w całości złożonej skargi. Zarzut ten w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest całkowicie niezasadny. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż skarżąca nie posiadała zezwolenia właściwego zarządcy drogi na umieszczenie w pasie drogowym reklamy. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm; dalej jako ustawa o drogach publicznych) zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową przebudową remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Takiego zezwolenia wymaga m.in. umieszczenie reklam w granicach pasa drogowego. Za umieszczenie reklamy bez stosownego zezwolenia (czyli samowolnie), zarządca drogi nakłada karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotności opłaty, jaką należało uiścić za uzyskanie pozwolenia (art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych).

Sporna reklama została usytuowania w odcinku pasa drogowego drogi powiatowej Al. N. w rejonie ul. R. w W.. W ocenie NSA Sąd I instancji zasadnie uznał, iż organy nie naruszyły w toku prowadzonego w tej sprawie postępowania art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Wskazane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego generalnie dotyczą ustalania w postępowaniu administracyjnym tzw. prawdy obiektywnej. Zastosowanie tych przepisów prowadzi organ w konsekwencji do przestrzegania w toku postępowania administracyjnego zasad ogólnych k.p.a., w tym tych wynikających z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a., tj. zasady: 1) kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu, 2) zasady prawdy obiektywnej, 3) zasady uwzględniania w toku postępowania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, 4) zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, 5) zasady oddziaływania organów Państwa na świadomość i kulturę prawną obywateli. Należy dodać, iż ustalając prawdę obiektywną organ administracji może się posłużyć wszystkimi dopuszczalnymi w postępowaniu administracyjnym rodzajami dowodów. Stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. w postępowaniu jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W przedmiotowej sprawie organy nie dopuściły się naruszeń wskazanych przepisów k.p.a., co słusznie podkreślił Sąd I instancji. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie można zasadnie zarzucić Sądowi I instancji zaakceptowania tego, iż organy w tej sprawie nie zebrały wystarczających dowodów i oparły decyzje na domniemaniach i domysłach. Zebrany w sprawie i poddany wnikliwej analizie materiał dowodowy, szczegółowo wskazany wyżej, doprowadził organy do słusznych i logicznych wniosków, iż reklama skarżącej zajmowała pas drogowy przez 526 dni, a powierzchnia łączna reklamy wynosiła 36m2. Jak słusznie zaakcentował Sąd I instancji skarżąca dwukrotnie otrzymywała zezwolenie na funkcjonowanie nośnika reklamowego na określony czas i była każdorazowo pouczona w treści decyzji zezwalającej (por.: zał. Nr 2 do decyzji z [...] kwietnia 2006 r., nr [...] – karat 5/2 akt adm.) o obowiązku demontażu nośnika po wygaśnięciu terminu obowiązywania zezwolenia, była świadoma upływu terminu zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego i konsekwencji braku zezwolenia na jego zajmowanie. Wygaśnięcie terminu zezwolenia zobowiązywało skarżącą do demontażu nośnika i nie uprawniało do dalszego jego zajmowania tylko z tego powodu, iż złożyła ona kolejne wnioski o wydanie zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego. Słusznie uznał WSA w zaskarżonym wyroku, podzielając stanowisko organów, iż: "Zarzuty (...) wskazujące na wadliwość przeprowadzonego postępowania dowodowego, w tym negujące położonenie kontrolowanej reklamy w przedmiotowym pasie drogowym, oraz jej wielkość i status własnościowy (...) są bezprzedmiotowe. Zarzuty strony stanowią jedynie sugestie, nie potwierdzone żadnymi wiarygodnymi dowodami czy nawet jednoznacznymi stwierdzeniami. Strona w trakcie postępowania administracyjnego nie złożyła żadnych wniosków dowodowych. Została prawidłowo zawiadomiona o terminie i miejscu oględzin przedmiotowego nośnika reklamowego, jednakże nie stawiła się w wyznaczonym terminie na wizję. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie można odmówić - prawidłowo sporządzonemu przez pracowników organu I instancji protokołowi oględzin oraz dokumentacji fotograficznej - mocy dowodowej. W związku z powyższym zarzuty skarżącej wskazujące na naruszenie przez decyzję I i II instancji art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9, art. 77 § 1, art. 136, art. 138 § 2 k.p.a. (....) należy uznać za bezpodstawne." Wskazać trzeba, iż Sąd I instancji uchylając zaskarżoną do niego decyzję administracyjną w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. musiałby ustalić, że stwierdzone naruszenie innych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli musiałby wykazać, iż gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia innych przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 407/05, niepubl.). Można przyjąć, że w tej kategorii podstawy uchylenia decyzji mieści się brak należytej staranności wykazany przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzyganiu o niej bez pełnej znajomości jej stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie. A zatem nie wystarczy stwierdzenie przez Sąd I instancji jakiegokolwiek, każdego naruszenie przepisów postępowania, aby uwzględnić skargę na decyzję administracyjną. W przedmiotowej sprawie w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji uznał, iż ustalenia faktyczne dokonane przez organ znajdują oparcie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, a wyciągnięte na ich podstawie wnioski są logiczne i przekonywujące. A zatem taka ocena obligowała Sąd I instancji do oddalenia skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie znajduje uzasadnienia. Jak słusznie podkreślił NSA w tezie wyroku z dnia 15 września 2009 r. (sygn. akt I OSK 92/09 – LEX nr 595613) : "Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c.) p.p.s.a. obejmuje wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów postępowania, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić sądowi naruszenie tego przepisu tylko wówczas, gdy sąd stwierdza naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełnia dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyla zaskarżonej decyzji." Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. (por. też: wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2006 r., sygn. akt I FSK 852/05 – LEX nr 267203).

Nie znajduje uzasadnienia w niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy, za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu I instancji, iż w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca zajmowała pas drogowy, w okresie objętym decyzją, nie posiadając zezwolenia na zajmowanie tegoż pasa. Ta okoliczność została dostatecznie wykazana przez organy. Potwierdza ją zebrany w sprawie materiał dowodowy, wymieniony wyżej.

Co do zarzutu kasacji naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. należy podkreślić, iż Naczelny Sąd Administracyjny uważa go za niezasadny. W ocenie NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi wskazane w art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a., który stanowi, że: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie." Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Kasator twierdzi, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest: "wadliwe", "nie wynika z niego jednoznacznie, z jakiego powodu Sąd wydał takie, a nie inne rozstrzygnięcie", "uzasadnienie Sądu ma charakter ogólnikowy", "Sąd albo w ogóle nie odnosi się do zarzutów podniesionych w skardze albo czyni to bardzo pobieżnie". Należy podkreślić, iż przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jeżeli uzasadnienie orzeczenia WSA nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała (7) NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt FPS 8/09 – publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sprawie Sąd I instancji zawarł stanowisko co do stanu faktycznego, a zatem w omawianym zakresie przepis ten nie został naruszony. "Natomiast nieodniesienie się do każdego z argumentów skargi może stanowić skuteczna podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy takie uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc wtedy, gdy ewentualne uwzględnienie pominiętych argumentów mogłoby doprowadzić do innej treści orzeczenia Sądu I instancji." (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 139/10, publ. W Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem NSA taka sytuacja w tej sprawie nie zachodzi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera spójne i jasne wywody Sądu I instancji na temat przyczyn nieuwzględnienia skargi. WSA odniósł się do wszystkich istotnych zarzutów skargi, nie zakwestionował żadnego z dowodów przeprowadzonych przez organy administracji w tej sprawie i opisanych szczegółowo w tej części uzasadnienia swojego wyroku, którą w art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. ustawodawca określa jako "stan sprawy" oraz nie uznał, iż organy nie przeprowadziły istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy innych dowodów, a oceniając materiał dowodowy nie przekroczyły granic zasady swobodnej oceny dowodów.

W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że wydanie w tej sprawie decyzji nakładającej karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia było zasadne pomimo braku odpowiednich dowodów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie naruszył wskazywanego art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Słusznie WSA zaakceptował stanowisko organów, iż w przedmiotowej sprawie nałożenia kary pieniężnej uwarunkowane było brakiem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy Al. N. w rejonie ul. R. w W. w celu umieszczenia nośnika reklamowego o powierzchni 36 m2. W ocenie NSA w materiale dowodowym sprawy są wystarczające dowody (protokół kontroli, dokumentacja fotograficzna, wcześniejsze decyzje dot. zezwoleń wydanych dla skarżącej na tę lokalizację wraz z załączonymi podkładami geodezyjnymi z zaznaczoną lokalizacją reklamy skarżącej) świadczące o tym, iż skarżąca zajmowała pas drogowy bez zezwolenia przez okres wskazany w decyzji nakładającej karę pieniężną. Należy zauważyć, iż skarżąca mimo upływu w dniu 11 października 2007 r. terminu zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego pod reklamę o powierzchni 36 m2 nie wykonała obowiązku zawiadomienia organu administracji o demontażu reklamy w związku z upływem terminu zezwolenia, a zatem logicznym i słusznym jest wniosek organu, iż w dniu następnym po 11 października 2007 r. nie dokonała owego demontażu, mimo iż w punkcie 8i załącznika Nr 2 do decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. (Nr [...]) zezwalającej skarżącej na zajęcie pasa drogowego, pt. "Warunki zajęcia pasa drogowego i umieszczenia reklamy", będącego integralną częścią tej decyzji, organ administracji wyraźnie określił, iż wnioskodawca zobowiązany jest do usunięcia reklamy i doprowadzenia miejsca jej ustawienia do stanu poprzedniego oraz powiadomienia o tym zarządu drogi w przypadku wcześniejszej rezygnacji, cofnięcia lub wygaśnięcia decyzji. Jednocześnie w myśl punktu 9 tegoż załącznika - każdorazowe zajęcie pasa drogowego w celu zarówno montażu jak i demontażu nośnika reklamowego wymaga uzyskania zgody zarządu dróg miejskich. Logicznym jest także wniosek organów, zaakceptowany przez Sąd I instancji, iż skoro w dniu kontroli, w trakcie której dokonano oględzin (o których była powiadomiona skarżąca, a która nie skorzystała z możliwości wzięcia w nich udziału) – tj. w dniu 20 marca 2009 r. stwierdzono funkcjonowanie przedmiotowej reklamy w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni 36 m2 należącej do skarżącej – to do tego dnia reklama ta funkcjonowała w tym pasie drogowym bez wymaganego prawem zezwolenia.

Należy podkreślić, iż wnioski strony skarżącej o wydanie zezwolenia na zajęcie pod reklamę pasa drogowego w tej samej lokalizacji z dnia 1 października 2007 r. i z dnia 16 listopada 2007 r., na wezwanie organu zostały doprecyzowane w ten sposób, iż skarżąca podtrzymała swój wniosek dot. reklamy o pow. 18 m2 w przedmiotowej lokalizacji. Został on rozstrzygnięty decyzją negatywną organu I instancji z dnia [...] października 2008 r. Wszelkie opóźnienia organu przy wydaniu tej decyzji skarżąca miała możliwość zwalczać za pomocą skargi na bezczynność organu, czego nie uczyniła. Należy dodać, iż postępowanie administracyjne w sprawie nielegalnego zajęcia przedmiotowego pasa drogowego zostało wszczęte w dniu 9 kwietnia 2009 r., a decyzja organu I instancji w sprawie nałożenia przedmiotowej kary pieniężnej została wydana w dniu [...] czerwca 2009 r. a zatem po zakończeniu postępowania o wydanie zezwolenia.

Z tych względów skargę kasacyjną w niniejszej sprawie jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalono na podstawie art. 184 p.p.s.a.