Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 34/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 11 października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Rokietnica z dnia 30 stycznia 2017 r. znak sprawy: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu solidarnie na rzecz skarżących [...] 1014 zł (jeden tysiąc czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po [...]/18

Uzasadnienie

Wójt Gminy Rokietnica decyzją z dnia 30.01.2017 r. znak sprawy: [...] wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej u.p.z.p.), zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie MI), oraz z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589), w trybie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku [...] z dnia 19.08.2016 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z drogą wewnętrzną na terenie składającym się z działek nr : [...], położonych w obrębie Starzyny, gmina Rokietnica określając jej szczegółowe warunki.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że w dniu 25.08.2016 r. wpłynął do Urzędu Gminy w Rokietnicy wniosek w przedmiotowej sprawie. W toku postępowania [...], [...]a [...] oraz [...] [...]i wnieśli zastrzeżenia kwestionując m.in. analizę urbanistyczną.

Organ wyjaśnił, że granice obszaru analizy nie muszą pokrywać się z granicami ewidencyjnymi analizowanych działek. W sytuacji, kiedy linia graniczna obszaru analizy przebiega przez część zabudowanej działki, należy w całości włączyć działkę do analizy, bez potrzeby jej obrysowywania. W tej sprawie analizie podlegała cała działka, wraz ze znajdującą się na niej zabudową.

Analiza wykazała istnienie intensywnej zabudowy mieszkaniowej, w kilku liniach zabudowy od drogi publicznej - budynki na działkach ozn. nr ewid.: [...]. Odnosząc się do parametru wysokości głównej kalenicy, wskazano, iż organ ograniczył wnioskowaną wysokość budynków - zgodnie z zasadą "dobrego sąsiedztwa" i kontynuacji parametrów zabudowy - z wnioskowanych 12,0 m do 9,5 m. Dopuszczalna wysokość ustalona została na podstawie maksymalnych analizowanych wartości, zatem parametru nie wyznaczono "na zasadzie dowolności". Budynki na działkach nr : [...] osiągają wysokość głównej kalenicy ok. 9,0 m, z kolei na działkach nr [...]budynki osiągają wysokość głównej kalenicy ok. 9,5 m.

Organ ustalił maksymalną wartość wskaźnika zabudowy wynoszącą 29%. Wartość ta jest niższa od najwyższego analizowanego wskaźnika zabudowy o 10%, zatem zachowano kontynuację wskaźnika zabudowy. Ustalona wartość nie przewyższa maksymalnego wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym.

Szerokość elewacji frontowej wnioskowanej inwestycji należy ustalać na podstawie średniej analizowanej wartości, z uwzględnieniem 20% tolerancji. Błędnie zarzucono, że maksymalna analizowana wartość parametru nie może stanowić podstawy do ustalenia maksymalnej dopuszczalnej wartości danego parametru zabudowy. § 6 ust. 2 rozporządzenia MI dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Wynikiem analizy i podstawą do ustalenia maksymalnej dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej może być zatem wartość stanowiąca wynik analizy - maksymalna analizowana wartość parametru. Organ ograniczył wnioskowaną wartość szerokości elewacji frontowej (20 m) i nie ustalił jej zgodnie z wnioskiem, a ograniczył ją do maksymalnej analizowanej wartości zgodnie z zasadą kontynuacji istniejących parametrów (16 m).

Wizja lokalna nie wykazała istnienia stawu na działce nr 107. Ponadto istnienie urządzenia wodnego na działce (która nie stanowi bezpośredniego sąsiedztwa wnioskowanej inwestycji) nie może powodować domniemania, iż może ono spowodować powódź lub zalanie wnioskowanej działki. Strony twierdziły, że planowana inwestycja, w kontekście rzekomo istniejącego stawu a także rowu, spowoduje naruszenie stosunków wodnych. Jednak niemożliwa jest odmowa ustalenia warunków zabudowy na podstawie domniemanych negatywnych skutków jakie może przynieść planowana inwestycja w zakresie gospodarki wodnej.

Zgodnie z zasadą "dobrego sąsiedztwa" planowana inwestycja winna nawiązywać do zlokalizowanej w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dlatego ograniczono wysokość głównej kalenicy i szerokość elewacji frontowej planowanych budynków do maksymalnych parametrów budynków podlegających analizie. Oznacza to zmniejszenie wnioskowanej wysokości głównej kalenicy do 9,5 m oraz ograniczenie wnioskowanej szerokości elewacji frontowej do 16,0 m. Wskazane parametry zapewnią optymalne wpisanie nowej zabudowy w stan istniejący.

W myśl wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 lutego 2009 r. (IV SA/Wa 2581/2007) organ ustalający warunki zabudowy jest związany wnioskiem inwestora. Z tym że bezwzględnie związany jest rodzajem inwestycji wskazanej przez inwestora, natomiast nie jest bezwzględnie związany wskazanymi przez inwestora parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany. Granicę, do której organ jest związany wnioskiem inwestora, wyznacza przeznaczenie projektowanych obiektów budowlanych oraz funkcje jakie ma pełnić. Stwierdzono, że inwestycja spełnia wymagania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Wnioskowany teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dlatego to postępowanie było prowadzone zgodnie z wymogami u.p.z.p., jak dla terenu, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dla inwestycji, dla której nie ma obowiązku sporządzania takiego planu. Spełniono warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., a planowana inwestycja nie narusza ładu przestrzennego i przepisów odrębnych. Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o dokładnej lokalizacji inwestycji względem granic działek sąsiednich. Stanowi ona promesę do dalszego procedowania, na kolejnym etapie inwestycyjnym jakim jest pozwolenie na budowę. Podane wartości są wartościami maksymalnymi, które przy uwzględnieniu wymogów określonych w decyzji oraz przepisów prawa, mogą ulec zmniejszeniu.

Decyzję uzgodniono z Powiatowym Konserwatorem Zabytków, ze Starostą Poznańskim oraz z Poznańskim Związkiem Spółek Wodnych bez uwag w oparciu o art. 53 ust. 5 u.p.z.p. stanowiący, że w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wnieśli [...] i [...]wa Paczkowscy zarzucając, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zarzucili, że planowana inwestycja oddziaływuje na działkę nr [...], na której posadowiony jest budynek mieszkalny o wysokości 6 m, szerokości elewacji frontowej 11 m i powierzchni zabudowy około 110 m2, pozbawiając osoby trzecie dostępu do światła.

Zarzucono, że niewłaściwie została określona granica obszaru analizowanego, gdyż do przeprowadzenia analizy posłużyła zabudowa położona poza tym obszarem, tj. działka nr [...] w części zabudowanej budynkiem mieszkalnym znajdującym się poza obszarem analizowanym, jak wynika z mapy stanowiącej załącznik Nr 2 do decyzji. Z części tekstowej analizy wynika, iż budynek położony na działce nr [...] został wzięty pod uwagę przy określeniu linii nowej zabudowy i szerokości elewacji frontowej. Skoro organ uznał, iż uwzględnienie zabudowy zlokalizowanej na w/w działce jest konieczne dla prawidłowego wyznaczenia parametrów nowej zabudowy, powinien odpowiednio wyznaczyć obszar analizowany, odstępując od jego minimalnych granic określonych w rozporządzeniu. Wymagałoby to jednak szczegółowego uzasadnienia. Zgodnie z wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 22.08.2012 sygn., akt IV SA/Po 293/12 nie można akceptować wyznaczenia granic obszaru analizowanego w taki sposób, że "przecina" on budynek znajdujący się na działce oraz działkę, pozostawiając część zabudowaną poza wyznaczoną granicą.

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia MI wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Organ wadliwie przyjął do wyliczenia średniego wskaźnika nowej zabudowy jedynie najwyższą i najniższą wartość wskaźnika, odnosząc się tylko do jednej działki, tj. dz. nr [...] i [...], i uzyskany stosunek procentowy przyjął za podstawę ustalenia średniego wskaźnika intensywności zabudowy.

Średnią szerokość elewacji frontowej określono na 11m, zatem jeżeli zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia MI istnieje możliwość określenia szerokości elewacji frontowej na podstawie średniej szerokości, to należy ją przyjąć dla nowej zabudowy. Dopuszczenie wyjątków od zasad kształtowania elewacji frontowej nowej zabudowy tylko na podstawie jednego budynku z maksymalną szerokością elewacji frontowej znajdującego się w obszarze analizowanym na dz. nr [...] (budynek na dz. nr [...] znajduje się poza obszarem) nie może stanowić uzasadnienia dla jej wskazania. Organ nie wykazał dlaczego w niniejszej sprawie można zastosować regulację wyjątkową dotyczącą ustalania planowanej szerokości elewacji frontowej - innej niż średnia (16m), a skupił się jedynie na wskazaniu jednego budynku z maksymalną szerokością elewacji frontowej.

Jeden budynek nie może stanowić uzasadnienia dla projektowanej zabudowy dotyczącej jej szerokości elewacji frontowej, skoro z analizy wynika, iż średnia wynosi 11m, to określenie elewacji frontowej w tym przypadku zwiększonej o 50% stanowi rażące naruszenie prawa. Tak istotne odstąpienie od średniej szerokości elewacji frontowej nie zostało należycie uzasadnione. Zatem brak podstaw upoważniających organ do określenia dla nowej zabudowy szerokości elewacji frontowej wynoszącej 16m.

Zarzucono też naruszenie § 8 rozporządzenia poprzez to, że wskazana wysokość głównej kalenicy nie wynika z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i została określona na zasadzie dowolności. Zgodnie z § 8 rozporządzenia MI wysokość głównej kalenicy ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Jeden budynek o rzekomej wysokości 9,5 m w obszarze analizowanym, znacznie oddalony o planowanej inwestycji w nie może stanowić uzasadnienia dla nowej zabudowy.

Zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., gdyż naruszono przepisy ustawy prawa wodne oraz ustawy o ochronie środowiska.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła także [...]a [...] wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie § 3, § 4, § 5, § 6 i § 8 rozporządzenia MI w związku z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., a tym samym naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że w zaskarżonej decyzji organ administracji na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia MI prawidłowo wyznaczył obszar analizy w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy, jednakże błędnie przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji.

Zarzucono, że organ oprócz nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, brał również pod uwagę zabudowę na działce nr [...], położonej poza tym obszarem. W zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że "granice obszaru analizy nie muszą pokrywać się z granicami ewidencyjnymi analizowanych działek. W sytuacji, kiedy linia graniczna obszaru analizy przebiega przez część zabudowanej działki, należy w całości włączyć działkę do analizy, bez potrzeby jej obrysowywania". Tym samym organ twierdzi, że ma prawo uwzględnić w procesie analizy zabudowę, która nie znajduje się w wytyczonym obszarze analizy na tej podstawie, że znajduje się ona na działce ewidencyjnej, która częściowo jest objęta granicą obszaru analizy. Teza ta nie znajduje jednak uzasadnienia w przepisach prawa.

W dalszej kolejności podniesiono zarzuty analogiczne do zarzutów zawartych w odwołaniu [...]a i [...]wy [...]ich.

Wskazano m.in., że najpierw zapisano w wynikach analizy, iż nie ma podstaw do odstępstwa od zasady wyliczenia średniej szerokości elewacji frontowej, a następnie bez żadnego uzasadnienia podano, iż wskaźnik ten wyznaczony będzie na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia MI. Także w uzasadnieniu decyzji organ podaje, że § 6 ust. 2 rozporządzenia MI daje mu podstawę do wyznaczenie szerokości elewacji frontowej według ustalonego maksymalnego wskaźnika, a nie wskaźnika średniego. Brakuje jakiegokolwiek uzasadnienia dla skorzystania z dyskrecjonalnego przepisu § 6 ust. 2 rozporządzenia. Szerokość elewacji frontowej wyznaczono z naruszeniem § 6 rozporządzenia, gdyż po pierwsze nie uwzględniono (i tak zawyżonej) średniej, czego wymaga ustęp 1, ani też nie uzasadniono podstawy zastosowania odstępstwa określonego w ustępie 2.

Naruszono też § 5 ust. 1 rozporządzenia MI, zgodnie z którym wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Organ administracji ustalił, że średnia wartość wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek na obszarze objętym analizą wynosi 22%. To ustalenie winno być dla niego wiążące przy wyznaczeniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Tymczasem organ zwiększył wskaźnik i ustalił go dla nowej zabudowy na poziomie 29 % twierdząc, iż jest to wskaźnik średniej. Zwiększenie o 1/3 tego wskaźnika nie może być uznane za trzymanie się średniej.

Zarzucono także ustalenie przez organ linii nowej zabudowy w oparciu o § 4 ust. 4 zamiast o § 4 ust. 1 rozporządzenia MI , zgodnie z którym obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wójt stanął na stanowisku, że wyznaczenie linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 1-3 rozporządzenia jest w tym przypadku niemożliwe, jednakże nie podał żadnego argumentu przemawiającego za tym twierdzeniem. Ustalenie linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia nastąpiło w sposób celowy, taki, aby wnioskowana inwestycja mogła w całości zostać zrealizowana. Nie było żadnych przeciwwskazań, aby dokonać wyznaczenia linii zabudowy zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia.

Zarzucono też naruszenie § 8 rozporządzenia MI przez to, że wysokość głównej kalenicy na poziomie 9,5 m nie wynika z przeprowadzonej analizy na całym obszarze analizowanym. Planowana inwestycja nie nawiązuje do istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, w którym występują w większości domy jednorodzinne o wysokości maksymalnie 7 m. Jeden budynek dwulokalowy o wysokości 9,5 m znajdujący się na dz. [...]nie powinien stanowić uzasadnienia dla wysokości głównej kalenicy. Przepis § 8 rozporządzenia stanowi, że wysokość tą ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym -wymaga więc większej ilości dachów niż jeden.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia 11.10.2017r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W jej uzasadnieniu wskazano, że dla obszaru objętego wnioskiem nie obowiązuje plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego dlatego wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest po łącznym spełnieniu warunków wymienionych w art.61 ust.1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. Wyjaśniono, że aby można było wydać pozytywną decyzję ustalającą warunki zabudowy konieczne jest spełnienie wszystkich warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Tylko w razie niespełnienia przesłanek określonych w tym przepisie można wydać decyzję odmowną.

Wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały określone w drodze rozporządzenia MI. Rozporządzenie to określa wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu ( kąta nachylenia, wysokości kalenicy, układu połaci dachowych).

W myśl art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3 - 5a, art. 54 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Zatem, jeśli wniosek o ustalenie dotyczy warunków zabudowy pozostających w zgodzie z przepisami tej ustawy i z przepisami szczególnymi oraz czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego. Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej sąsiedniej zabudowy. Ratio legis przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007r. sygn. akt II OSK 646/06, LEX nr 322329). Zgodnie z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Jakkolwiek są to określenia ocenne, to jednak ich wykładnia powinna mieć na względzie z jednej strony interes inwestora, w tym przysługujące mu prawo do własności i do wolności zagospodarowania terenu, z drugiej strony szerszy interes społeczny rozumiany, jako ochrona istniejącego stanu zabudowy.

W toku postępowania przed organem pierwszej instancji sporządzona została analiza graficzna w postaci mapy oraz tekstowa analiza urbanistyczna, a także wyniki analizy. Swoje rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji oparł na przeprowadzonej w dniu styczniu 2017r. analizie urbanistycznej oraz na wskazaniach dla ustalenia warunków zabudowy. Dokumenty te zostały dołączone do zaskarżonej decyzji. Organ pierwszej instancji wyznaczył obszar analizowany, który objął obszar o wielkości zgodnej z w/w rozporządzeniem, tj. nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 metrów. W tej sprawie organ wyznaczył obszar o wielkości 153 metry (szerokość frontu działki 51mx3). Przyjęto, iż jest to wielkość wystarczająca dla przeprowadzenia analizy urbanistycznej. Analizą objęto obszar tworzący urbanistyczną całość obejmujący działki zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zabudową zagrodową. W sąsiedztwie znajdują się także tereny upraw rolniczych. W ocenie organu pierwszej instancji planowana inwestycja stanowi kontynuację zabudowy z obszaru analizowanego. Organ odwoławczy podzielił ten pogląd.

Jak wynika z analizy urbanistycznej teren objęty wnioskiem leży w sąsiedztwie terenów o funkcji mieszkaniowej oraz usługowej, funkcje te przenikają się. W pojęciu kontynuacji funkcji mieści się także zabudowa towarzysząca budynkom mieszkalnym, tego rodzaju zabudowie może towarzyszyć zabudowa o innej funkcji uzupełniającej budownictwo mieszkaniowe np. o funkcji usługowej, handlowej - por. Z. Niewiadomski, "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz". Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 501 - 503; a także wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2007r. sygn. akt II SA/Gd 269/07.

Organ pierwszej instancji uznał, iż planowana inwestycja kontynuuje funkcję już istniejącą i można ją pogodzić z funkcjami występującymi w obszarze analizowanym. Z treści analizy urbanistycznej wynika, iż planowana inwestycja kontynuuje także część parametrów zabudowy. Niektóre z nich organ wyznaczył w sposób odmienny, lecz dopuszczony przez przepisy rozporządzenia wykonawczego.

Planowana inwestycja nie kontynuuje wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy i średniej szerokości elewacji frontowej. Dlatego organ pierwszej instancji uwzględnił przepisy rozporządzenia MI dopuszczające możliwość zastosowania odmiennych, od występujących w obszarze analizowanym, parametrów inwestycji.

Z treści analizy urbanistycznej wynika możliwość wyznaczenia innego wskaźnika dopuszczalnej wielkości zabudowy. Wynika z niej, iż w obszarze analizowanym średni wskaźnik zabudowy wynosi 22% i zamyka się w przedziale od 13% (dz.[...]) do 39% (dz. [...]). W tym przypadku organ dopuścił do wyznaczenia tego wskaźnika w wielkości wynoszącej 29%, nie przekracza on wskaźnika maksymalnego (39%). Określenie wskaźnika dopuszczalnej zabudowy działki objętej wnioskiem w wielkości 29% nie wpłynie na ład przestrzenny, nie zaburzy go. Podobnie w kwestii szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji, średni wskaźnik w obszarze analizowanym wynosi 11m. Inwestor zwrócił się o określenie tej wartości w wysokości 20m. Jednak po sporządzeniu analizy urbanistycznej wskaźnik ten określono na 16m. Organ doszedł do przekonania, że tylko określenie tego wskaźnika w wielkości wynoszącej 16m pozostanie bez negatywnego wpływu na ład przestrzenny obszaru, w którym ma powstać planowana inwestycja.

Podane w zaskarżonej decyzji parametry są wartościami maksymalnymi, jednak są to wartości przybliżone i mogą ulec zmianie (w tym przypadku zmniejszeniu) na etapie opracowania szczegółowego projektu budowlanego.

Wykazano, iż planowana inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1- 5 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji a nadto nieruchomość posiada wystarczające uzbrojenie techniczne, dostęp do drogi publicznej, brak jest przesłanek do zmiany przeznaczenia terenów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, inwestycja zgodna jest z przepisami odrębnymi, zgodna jest z zasadą dobrego sąsiedztwa.

Odnosząc się do zarzutów wskazano, iż organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany, przyjął trzykrotną szerokość frontu działki, nie rozszerzał obszaru analizowanego. Słusznie przyjęto, iż jeśli jakaś działka położona jest na styku tego obszaru, to z utrwalonej już praktyki organów administracji wynika konieczność objęcia jej w całości analizą urbanistyczną.

W ocenie organu odwoławczego prawidłowo sporządzono analizę w postaci tekstowej oraz graficznej, a także wyniki analizy. Planowana inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy z obszaru analizowanego, nie ma podstaw by pojęcie funkcji traktować zawężająco, wręcz przeciwnie pojęcie to należy rozumieć szeroko tzn., że planowana inwestycja nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i da się z nią w praktyce pogodzić. Taka sytuacja występuje w omawianej sprawie.

Chybiony jest zarzut naruszenia stosunków wodnych, które są zakłócone przez istniejący w sąsiedztwie inwestycji rów i staw. Zagadnienie odprowadzania wód deszczowych z obszaru objętego inwestycją regulowane jest w oparciu o rozporządzenie wykonawcze do ustawy, rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Rozporządzenie to nie ma zastosowania na etapie rozpatrywania wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Te okoliczności będą wyjaśniane na etapie projektowania i realizacji inwestycji. Etap ubiegania się przez inwestora o decyzję o warunkach zabudowy jest niewłaściwy i przedwczesny.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] i [...]a [...] wnosząc na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. o stwierdzenie jej nieważności i decyzji ją poprzedzającej jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, a ponadto zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. Artykułu 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia MI poprzez uwzględnienie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu elementów zabudowy nie znajdujących się w obszarze analizowanym wyznaczonym na podstawie § 3 ust. 2 rozporządzenia.

2. Artykułu 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 4 w/w rozporządzenia poprzez odstąpienie od ogólnych zasad wyznaczania linii zabudowy, w sytuacji gdy nie zaistniały ku temu przesłanki oraz brak jakiegokolwiek uzasadnienia zastosowania wyjątku, o którym mowa w § 4 ust. 4 rozporządzenia.

3.Artykułu 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI poprzez wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie przewyższającym średni wskaźnik wynikający z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz brak uzasadnienia przyjętego odstępstwa.

4. Artykułu 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI poprzez ustalenie wskaźnika szerokości elewacji frontowej na poziomie przewyższającym średni wskaźnik wynikający z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz brak uzasadnienia przyjętego odstępstwa.

5. Artykułu 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. § 8 ust. 1 rozporządzenia MI poprzez ustalenie wskaźnika wysokości głównej kalenicy na poziomie 9,5 m w sytuacji, gdy wskaźnik ten nie wynika z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

6. Artykułu 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. poprzez sporządzenie lakonicznego uzasadnienia, które narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, tj. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i zasadę przekonywania oraz nie wyjaśnia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ II instancji podczas załatwiania sprawy.

7.Artykułu 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie wszechstronnej i

obiektywnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki do ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że organ II instancji utrzymując zaskarżoną decyzję pominął, że organ I instancji wadliwie przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w wyznaczonym obszarze analizowanym.

Organ I instancji, na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia MI wyznaczył obszar analizowany w odległości równej trzykrotności szerokości frontu działki, co dało odległość 153 m od granic działki objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy. Jednak nieprawidłowo przeprowadził proces analizy urbanistycznej wyznaczonego obszaru, gdyż oprócz nieruchomości znajdujących się w obszarze analizy, brał również pod uwagę zabudowę na działce nr [...], która znalazła się poza granicami wytyczonego obszaru analizowanego. Skarżące powołując się na wyroki WSA w Poznaniu z dnia 22 sierpnia 2008 r. (sygn. akt IV SA/Po 293/12) oraz WSA w Gliwicach z dnia 21 lutego 2011 r. (sygn. II SA/GI 1172/10) zarzuciły, że skoro zabudowana działka nr [...] jest przecinana, to w całości nie powinna być włączana do obszaru analizy. Uwzględnienie zabudowy na działce nr [...] w sytuacji, gdy nie mieści się ona w granicach wyznaczonego obszaru analizowanego stanowi rażące naruszenie prawa.

W świetle przepisów rozporządzenia MI, obowiązująca linia zabudowy winna być w pierwszej kolejności wyznaczana według zasad ściśle określonych w § 4 ust. 1-3 rozporządzenia, to jest poprzez nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym może być ona wyznaczona w inny sposób (§ 4 ust. 4), z tym że może to nastąpić jako wyjątek od zasady, jeżeli na przyjęcie, iż może to mieć miejsce w danej sprawie, wskazują wyniki analizy urbanistycznej. Pominięcie zasady sąsiedztwa może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy przemawiają za tym konkretne wymagania ładu przestrzennego. Szczegółowe uzasadnienie w tym względzie musi zawierać uzasadnienie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Tymczasem, w przedmiotowej sprawie Wójt stanął na stanowisku, że wyznaczenie linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 1-3 rozporządzenia MI jest niemożliwe nie podając żadnego argumentu przemawiającego za odstąpieniem od ogólnych zasad wyznaczania linii zabudowy. Nie było żadnych przeciwwskazań, aby dokonać wyznaczenia linii zabudowy zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia. Dlatego organy obu instancji błędnie przyjęły, iż w przedmiotowej sprawie możliwe było zastosowanie § 4 ust. 4 rozporządzenia, a inwestycja w planowanym zakresie jest zgodna z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Organ II instancji błędnie przyjął, że zachodziły przesłanki do ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie przewyższającym średni wskaźnik wynikający z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz całkowicie pominął, że organ I instancji nie uzasadnił przyjętego odstępstwa.

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia MI wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Organ I instancji ustalił, że średnia wartość wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek na obszarze objętym analizą wynosi 22%. Ustalenie to winno być dla niego wiążące przy wyznaczeniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Tymczasem, organ bezzasadnie zwiększył wskaźnik i ustalił go dla nowej zabudowy na poziomie 29 % twierdząc, iż jest to wskaźnik średni. Zwiększenie o 1/3 tego wskaźnika nie może być uznane ustalenie go na poziomie średnim, tj. zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia MI.

Co prawda, § 5 ust. 2 rozporządzenia MI wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, jednak nie może to oznaczać dowolności. Każde odstępstwo od reguły musi zostać wyczerpująco uzasadnione i znaleźć odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Odstępstwo w tym przypadku znajduje żadnego uzasadnienia. Wprowadzono je na zasadzie dowolności. Organ I instancji nie odnosi się do możliwości zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia twierdząc, że w ogóle nie zastosował odstępstwa, a przyjęta przez niego wartość "stanowi kontynuację dla średniej wartości wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy". Z kolei organ II instancji wskazał jedynie, że "Określenie wskaźnika dopuszczalnej zabudowy działki objętej wnioskiem w wielkości 29 % nie wpłynie na ład przestrzenny, nie zaburzy go." Organ ten w ogóle nie poruszył kwestii możliwości zastosowania odstępstwa w przedmiotowej sprawie oraz konieczności jego uzasadnienia. Nie dokonując własnych ustaleń błędnie uznał, że organ I instancji ustalił ww. wskaźnik w sposób prawidłowy.

Kolegium błędnie uznało, że ustalony przez organ I instancji wskaźnik szerokości elewacji frontowej jest prawidłowy. W myśl § 6 ust. 1 rozporządzenia MI szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Organ I instancji ustalił, że średnia szerokość elewacji frontowej analizowanych budynków wynosi 11 m. Jednym z dwóch budynków, które wykazały najszerszą elewację frontową był jednak budynek położony na działce [...], który w ogóle nie powinien być brany pod uwagę jako znajdujący się poza obszarem analizy. Włączenie tego obiektu do procesu analizy zawyżyło średni wskaźnik szerokości elewacji frontowych. Organ ustalił szerokość elewacji frontowej dla nowej inwestycji na 16 m z naruszeniem i tak zawyżonej średniej. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia MI organ winien ustalić dla nowej inwestycji szerokość elewacji budynków na podstawie średniej, czyli na poziomie 11 m, a nie na podstawie maksymalnej - 16 m.

W § 6 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Odstępstwa jednak, jako wyjątki od zasady, winny być umotywowane.

W wynikach analizy wskazano, że nie ma podstaw do zastosowania odstępstwa od zasady wyliczenia średniej szerokości elewacji frontowej, a następnie bez żadnego uzasadnienia podano, że wskaźnik szerokości elewacji frontowej zostanie wyznaczony na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia MI. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że § 6 ust. 2 rozporządzenia daje mu podstawę do wyznaczenie szerokości elewacji frontowej według ustalonego maksymalnego wskaźnika, a nie wskaźnika średniego, jednak brakuje jakiegokolwiek uzasadnienia dla skorzystania z przepisu § 6 ust. 2 rozporządzenia.

Organ II instancji błędnie zaakceptował wyznaczenie ww. wskaźnika. Podobnie jak w przypadku zastosowania odstępstwa z § 5 ust. 2 w ogóle nie poruszył kwestii możliwości zastosowania odstępstwa z § 6 ust. 2 rozporządzenia w tej sprawie oraz konieczności jego uzasadnienia. Nie dokonując własnych ustaleń błędnie uznał, że organ I instancji ustalił ww. wskaźnik w sposób prawidłowy.

Wobec powyższego szerokość elewacji frontowej została wyznaczona z naruszeniem § 6 rozporządzenia MI, gdyż nie uwzględniono (i tak zawyżonej) średniej, czego wymaga ustęp 1, ani też nie uzasadniono podstawy zastosowania odstępstwa określonego w ustępie 2.

Organ II instancji bezzasadnie uznał, że prawidłowo wyznaczono wysokość głównej kalenicy. Zgodnie z § 8 rozporządzenia MI geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Przepis ten nie przewiduje możliwości zastosowania odstępstwa od zasady ustalania ww. wskaźników na podstawie wszystkich średnich wysokości występujących w obszarze analizowanym.

Wysokość głównej kalenicy, ustalona przez organ I instancji na poziomie 9,5 m, nie wynika z przeprowadzonej w sprawie analizy na całym obszarze analizowanym. Planowana inwestycja nie nawiązuje do istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, w którym występują w większości domy jednorodzinne o wysokości głównej kalenicy - maksymalnie 7 m. Uzasadniając ustalenie wskaźnika na poziomie 9,5 m organ I instancji nawiązał do wysokości głównej kalenicy budynku dwulokalowego o wysokości 9,5 m znajdującego się na dz. [...] i [...]. Jednak błędnie przyjęto wysokość głównej kalenicy tego budynku, gdyż z ostatecznej decyzji Starosty Poznańskiego z dnia 06 maja 2008 r. nr [...]znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę tego budynku wynika, że wysokość jego głównej kalenicy wynosi 7,83 m, a nie jak przyjął organ 9,5 m. Skarżąca kilkakrotnie przedkładała kopię tej decyzji do akt sprawy jako uzupełnienie odwołania, jednak organ II instancji całkowicie pominął ten dowód.

Organ I instancji przyjął, że może ustalić ten wskaźnik na poziomie 9,5 m tylko dlatego, że uznał, iż wysokość głównej kalenicy budynku usytuowanego na dz. [...]wynosi 9,5 m. Tymczasem w obszarze analizowanym wskaźnik wysokości głównej kalenicy wynosi 7 m.

Zarzucono, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji przywołuje stan faktyczny sprawy oraz szczątkowo treść poszczególnych przepisów mających zastosowanie w sprawie, jednak nie dokonuje przy tym własnych ustaleń. Nie odnosi się do części zarzutów sformułowanych w odwołaniu od decyzji I instancji - m.in. do błędnego ustalenia wysokości głównej kalenicy i uwzględnienia zabudowy znajdującej się na dz. [...],w sytuacji, gdy zabudowa ta nie znajduje się w granicach wyznaczonego przez organ I instancji obszaru analizowanego. Nie poczynił własnych ustaleń dotyczących możliwości zastosowania odstępstw od przepisów § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia MI. Lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji rażąco narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Uczestnik postępowania Jerzy [...] pismem z dnia 30.01.2018r. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1[...]9 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 1[...] § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 11.10.2017r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Rokietnica z dnia 30.01.2017 r. znak sprawy: [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z drogą wewnętrzną na terenie składającym się z działek nr [...], położonych w obrębie Starzyny, gmina Rokietnica.

Przepisy prawa materialnego właściwe w niniejszej sprawie zawiera ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej: u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

W myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku jego braku określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, którego treść określa art. 64 ust. 2.

Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w granicach jego kompetencji.

Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588., dalej rozporządzenie MI).

Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny. Nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 12163[...]). Wydanie takiej decyzji winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a więc nie jest to decyzja uznaniowa. Właściwy organ zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z ww. przepisu. Postępowanie o warunkach zabudowy jest dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Kolejnym jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. Pozytywne przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli są spełnione inne warunki wymagane ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 290, dalej p.b.). W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ architektoniczno – budowlany ocenia planowaną inwestycję także w aspekcie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 p.b.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, który stanowi, że :

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak już wskazano, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1[...]7308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, a nawet wymagane, w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to jednak, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli zaś wszystkie w/w przesłanki są spełnione organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Przyjmuje się, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na etapie poprzedzającym wystąpienie inwestora o pozwolenie na budowę, a tym samym może dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia, a nie inwestycji już realizowanej. Jest zasadą, że przystąpienie do realizacji robót budowlanych czyni niemożliwym uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym nie jest dopuszczalne wydanie w takiej sytuacji decyzji o warunkach zabudowy.

Inwestor składając do organu administracji wniosek określa, jakie konkretne zamierzenie budowlane zamierza realizować, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji i jej parametry, w tym charakterystykę urbanistyczną. Zupełnie oddzielną kwestią jest to, czy z punktu widzenia obowiązujących przepisów realizacja tak określonego przez inwestora zamierzenia budowlanego jest dopuszczalna. Organ administracji związany jest wnioskiem inwestora w zakresie charakterystyki urbanistycznej inwestycji, z tym zastrzeżeniem, że związanie to nie może mieć charakteru bezwzględnego, jak w przypadku rodzaju inwestycji i funkcji.

Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia MI. Ma ona fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, gdyż jej treść jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a także dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji. Analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ jest ona odrębnym dokumentem i na podstawie jej treści oraz pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną.

Ustalenie wymagań kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą istniejącego stanu odbywa się na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Według § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art.61 ust.1-5 u.p.z.p.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Organ ustalając granice obszaru analizowanego, mając na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, może ustalić granice obszaru analizowanego w rozmiarach większych niż minimalne określone w rozporządzeniu, jednakże ze szczegółowym uzasadnieniem, że służy to ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze (wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 kwietnia 2012 r., II SA/Łd 64/12, publ. CBOSA). W § 3 rozporządzenia określono bowiem minimalne granice obszaru analizowanego, a więc organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, Lex 488144).

Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, Lex 394803). Trzeba jednak mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Zadaniem organu administracyjnego jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu.

W ramach tak wyznaczonego obszaru analizowanego organ przeprowadza analizę istniejącej zabudowy w celu sprawdzenia, czy możliwe jest na jej podstawie ustalenie parametrów nowej inwestycji jako stanowiącej kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania już istniejącego.

Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego jest warunkiem przeprowadzenia prawidłowej analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt II SA/Po 3[...]/07, Lex 376849). Tylko wyznaczenie obszaru analizowanego na aktualnej mapie gwarantuje, że ocena przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. zostanie dokonana na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu wokół nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję.

Warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., II OSK 1104/07, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, publ. CBOSA). Przyjmuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach istniejącego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów), w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

Należy opowiedzieć się za nadaniem szerokiego znaczenia pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa u.p.z.p. Wymóg zasady dobrego sąsiedztwa winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne, stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia.

W orzecznictwie wskazuje się, że dokonana analiza urbanistyczna wniosku i ocena wniosków z tej analizy płynących może nastąpić wyłącznie w postępowaniu przed organem I instancji, albowiem gdyby takie postępowanie przeprowadził organ odwoławczy, stanowiłoby to rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego statuowanej w art. 15 k.p.a. (zob. m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 518/10, publ. CBOSA).

Sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określają przepisy rozporządzenia MI, które stanowi, iż przez pojęcie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2 rozporządzenia). Natomiast mówiąc o cechach zabudowy i zagospodarowania terenu – należy przez to rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia). Z kolei obszar analizowany to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (§ 2 pkt 4).

Nie można z góry przewidzieć w sposób precyzyjny wyników przeprowadzonej analizy, jeśli chodzi o wskaźniki i wielkości wymienione w § 5-8 rozporządzenia MI. Wynikające z tej analizy wskaźniki i wielkości mogą się różnić od przedstawionych we wniosku charakterystycznych parametrów zamierzenia budowlanego, np. co do wielkości powierzchni zabudowy, szerokości i wysokości elewacji frontowej obiektu, kubatury, liczby kondygnacji, bryły architektonicznej itp. Niewątpliwie organ administracji związany jest w sposób bezwzględny rodzajem zamierzenia budowlanego i funkcją jaką ma pełnić (przeznaczeniem na ściśle określony cel), ta kwestia nie stanowi przedmiotu sporu.

Organ administracji traci możliwość ustalenia warunków zabudowy jeżeli wyniki przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób istotny odbiegają od parametrów określonych we wniosku. Określenie warunków zabudowy w takim przypadku nie byłoby zmodyfikowaniem, czy też doprecyzowaniem parametrów zawartych we wniosku, lecz orzeczeniem w przedmiocie innej inwestycji niż planowana przez inwestora. Należy mieć na względzie, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru konstytutywnego, a jedynie deklaratoryjny w tym znaczeniu, że określa warunki realizacji projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Orzekając w sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ administracji nie dysponuje "luzem decyzyjnym" uprawniającym do określenia warunków zabudowy co prawda zgodnie z wynikami analizy, lecz sprzecznie z wnioskiem i wbrew oczekiwaniom inwestora wynikającym z wniosku (tak NSA w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 1827/10). W takiej sytuacji zobowiązany jest więc wydać decyzję odmowną.

W § 4-8 ww. rozporządzenia MI określono sposób ustalania poszczególnych wskaźników dla nowej zabudowy. W myśl § 4 ust.1 rozporządzenia MI obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie jednak z § 4 ust.4 rozporządzenia MI dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy.

Stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia MI wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki winien zostać wyznaczony na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy oznacza intensywność zabudowy na danym terenie, która, jak wynika z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jest jednym z elementów ładu przestrzennego na obszarze analizowanym i stanowi przesłankę tzw. dobrego sąsiedztwa. Co do zasady można więc uznać za nie godzącą w istniejący na obszarze analizowanym ład przestrzenny tylko taką propozycję nowej zabudowy, której wskaźnik zabudowy nie będzie odbiegał od średniego wskaźnika obowiązującego na tym obszarze.

W § 5 ust. 2 tego rozporządzenia dopuszczona została jednak możliwość wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej w stosunku do powierzchni działki lub terenu jeżeli wynika to z analizy o której mowa w § 3 ust. 1.

Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia MI szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20 %. W myśl § 6 ust.2 dopuszcza się jednak wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej jeżeli wynika to z analizy.

Według § 8 rozporządzenia MI geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że zasadniczym zarzutem skarżących było wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego. Zarzut ten jest trafny, gdyż organy w istocie jednoznacznie nie wyjaśniły, czy obszar ten obejmuje tylko minimalną wielkość, czy też został rozszerzony i w jakim zakresie. W celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ administracji winien wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji m.in. przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego, obszaru analizowanego. Organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji nazbyt ogólnikowo wyjaśnił tą kwestię opierając się w tym zakresie na wynikach wadliwie sporządzonej analizy.

Jak już wspomniano w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zasadniczym dowodem kształtującym decyzję jest analiza urbanistyczna. To ona bowiem stanowi podstawowy dowód w sprawie i zawiera istotne ustalenia i wnioski. Dlatego też organy administracji winny szczególnie wnikliwie oceniać prawidłowość jej sporządzenia. W kontrolowanym przypadku organy administracji nie sprostały temu obowiązkowi, gdyż analiza sporządzona w sprawie nie jest pełna i rzetelna i w rezultacie nie wyjaśnia wszystkich istotnych kwestii niezbędnych dla oceny zasadności wniosku. Należy podkreślić, że dowód ten powinien być możliwy do weryfikacji. W tym przypadku jest to utrudnione, gdyż zastosowana skala i mała czytelność wydruku załącznika graficznego do analizy ograniczają możliwość kontroli.

Organ I instancji co do zasady prawidłowo wyznaczył obszar analizowany, gdyż był uprawniony przyjąć odległość 153 m (trzykrotność długości frontu działki) jako odległość od granic działki na której ma zostać zrealizowana inwestycja. Niespornym było, że istotna dla sprawy działka nr [...] jest przecinana przez linię wyznaczającą obszar analizowany, a zabudowa na działce nr [...] znajduje się w całości poza granicą obszaru analizowanego.

Sąd orzekający co do zasady podziela pogląd wyrażony przez organ I instancji, że granice obszaru analizy nie muszą pokrywać się z granicami ewidencyjnymi analizowanych działek. Przyjmuje się, że z § 3 ust. 1 rozporządzenia MI nie wynika, że niedopuszczalne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna. Organ ustalając granice obszaru analizowanego powinien mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Trzeba jednak mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Zadaniem organu administracyjnego jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. Powyższe wynika z ratio legis art. 61 u.p.z.p., na podstawie którego wydano rozporządzenie (na temat ratio legis art. 61 u.p.z.p. zob. red. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, C. H. Beck, 6 wydanie, 2011 r., s. 511 – 512). O ile zatem można zaakceptować wykreślenie granic obszaru analizowanego w taki sposób, że obejmuje on jedynie część działek, to nie można zaakceptować wyznaczenia granic obszaru analizowanego w taki sposób że "przecina" on budynek znajdujący się na działce, oraz "przecina" działkę, pozostawiając część zabudowaną poza wyznaczoną granicą (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21.02.2011 r., sygn. akt II SA/Gl 1172/10, a także wyroki WSA w Poznaniu z dnia 12.04.2012r., sygn. IV SA/Po 292/12 i z dnia 22.11.2017r. o sygn. IV SA/Po 848/17 dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Tym samym właściwym jest, by organ dochował opisanym wyżej wymogom i objął zakresem ustalonego obszaru analizowanego działki, które przecinał obszar analizowany wyznaczony zgodnie z rozporządzeniem. Fakt ten jednak wymaga prawidłowego uzasadnienia w analizie funkcji oraz cech zabudowy, a także w decyzji. Innymi słowy z analizy, a także decyzji, powinno jasno wynikać, czy i jakie działki przecięte zostały objęte obszarem analizowanym.

Tak więc w sytuacji, kiedy linia graniczna obszaru analizy przebiega przez część zabudowanej działki, należy w całości włączyć działkę do analizy, bez potrzeby jej obrysowywania. Należy jednak wskazać, że w sporządzonej w sprawie analizie jedynie ogólnikowo stwierdzono, że wyznaczono minimalny obszar analizowany (pkt 2) oraz że w obszarze objętym analizą znalazła się m.in. działka nr [...] (pkt 3 analizy). W analizie w ogóle nie poruszono kwestii przecięcia działek przez wyznaczoną granicę obszaru analizowanego. Nie wskazano, czy fakt taki ma miejsce, jakich działek dotyczy oraz czy i dlaczego działki takie zostały zaliczone do obszaru analizowanego i uwzględnianiu przy ustalaniu parametrów. Zarówno w analizie, jak i później w decyzji organu I instancji zaaprobowanej przez organ odwoławczy, w ogóle nie wskazano, czy i jakie działki są przecięte granicą obszaru analizowanego i czy z tego względu zostały objęte wspomnianą analizą. Jak wspomniano, co do zasady Sąd orzekający podziela pogląd, że jeżeli linia graniczna obszaru analizy przebiega przez część zabudowanej działki, należy w całości włączyć działkę do analizy, bez potrzeby jej obrysowywania. Jednakże kwestia ta wymaga dokładnego wyjaśnienia w analizie, a następnie w decyzji. To jest należy wskazać, czy i jakie działki są przecięte granicą obszaru analizowanego, a także czy z tego względu działki te zostały zaliczone do obszaru analizowanego. W kontrolowanej sprawie organy zignorowały ten obowiązek. W samej analizie w ogóle nie opisano i nie oceniono tej kwestii, a w decyzji organu I instancji wyrażono jedynie pogląd co do zasady, bez przeniesienia go na grunt niniejszej sprawy i wyjaśnienia czy, jakie działki i dlaczego zaliczono do obszaru analizowanego mimo, że w całości nie są położone w tym obszarze. W szczególności nie wyjaśniono, czy i na jakiej podstawie analizą objęto działkę nr [...], której zabudowę uwzględniono mimo, że znajdujące się w całości poza granicą wyznaczonego obszaru analizowanego. W rezultacie nie jest jasne, czy obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, a w konsekwencji, czy prawidłowo ustalono parametry i oceniono istnienie zasady dobrego sąsiedztwa. Już tylko to uchybienie było wystarczające do uchylenia decyzji organów obu instancji, gdyż wadliwie wyznaczony (lub nie podający się weryfikacji) obszar analizowany może skutkować wadliwymi wynikami analizy.

Nieprawidłowo wyznaczony obszar analizowany nie może bowiem stanowić podłoża do przeprowadzenia prawidłowej analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu a następnie do wyznaczenia parametrów architektonicznych i urbanistycznych planowanej inwestycji. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć. Samo wyznaczenie obszaru analizowanego, podobnie jak analiza, nie mogą zależeć w szczególności od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji, względnie dokumentację nazywaną analizą urbanistyczno-architektoniczną (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 maja 2011 r., sygn. II SA/Kr 495/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 160/17 – publ. CBOSA). W związku z powyższym należy wskazać, że kontrolowane decyzje wydane zostały z istotnym naruszeniem art. 61 ust. 1 u.p.z.p., § 3 ust. 2 rozporządzenia MI, a także z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji.

Nie jest bowiem możliwe wydanie prawidłowej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy bez przeprowadzenia prawidłowej (a więc także prawidłowo uzasadnionej i poddającej się kontroli) analizy urbanistycznej. Doszło więc do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto, czego nie dostrzegły organy ani strony postępowania, w zaskarżonej decyzji organu I instancji zawarto zapis, że podane w niej wartości są wartościami maksymalnymi, które przy uwzględnieniu wymogów określonych w decyzji oraz przepisów prawa, mogą ulec zmniejszeniu.

Generalną zasadą wynikającą z przepisów rozporządzenia jest ustalenie parametrów nowej zabudowy jako wartości średnich w obszarze analizowanym z możliwością odstępstw, o ile wynika to z analizy. Odstępstwa jednak, jako wyjątki od zasady winny być każdorazowo szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji. Celem prawodawcy było bowiem ustalenie wskaźników o których mowa w art. 61 ust. 7 pkt 1-5 u.p.z.p., w taki sposób aby planowana zabudowa nawiązywała do zabudowy "zastanej" w obszarze analizowanym. Uznać trzeba, że naruszenie ładu przestrzennego może mieć miejsce nie tylko poprzez przekroczenie średnich wartości, ale również poprzez zlokalizowanie zabudowy znacznie mniejszej niż średnia w obszarze analizowanym. W orzecznictwie wskazuje się, że określenie parametrów nowej zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy może przybrać postać wskazania wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych), których inwestorowi nie wolno przekroczyć i w każdym przypadku takie ustalenie owych wskaźników musi mieć swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Niedopuszczalne jest natomiast określenie parametrów nowej zabudowy, wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego (minimalnego), albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych. W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa". Zaburzenie ładu architektonicznego może nastąpić nie tylko na skutek wzniesienia budynku znaczenie wyższego niż budynki zlokalizowane w sąsiedztwie tej inwestycji, ale też wzniesienie budynku znacząco niższego od budynków już usytuowanych. Nie stoi w sprzeczności z przepisami, określenie tego parametru w wielkości od minimalnej do maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy, zapewnia także zachowanie ładu architektonicznego, pod warunkiem odpowiedniego określenia tych wielkości (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14.12.2017r., sygn.. IV SA/Po 582/17, wyrok NSA z 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 679/10, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 428/13, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 918/14, wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 265/13, wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 16[...]1, wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1101/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Gabaryty obiektu budowlanego powinny być jednoznacznie określone w decyzji o warunkach zabudowy i gabarytów tych nie można domniemywać. Pośrednie wskazanie gabarytów obiektu budowlanego stanowi zadość wymaganiom przepisom rozporządzenia, z tym jednak istotnym zastrzeżeniem, że musi to być wskazanie niebudzące wątpliwości (Arkadiusz Despot-Mładanowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz,(red.) Alicja Plucińska – Filipowicz, Marek Wierzbowski,LexisNexis, Warszawa 2014, s.469, wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013r. sygn. akt II OSK 305/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z treści decyzji Wójta Gminy Rokietnica wynika, iż parametry nowej zabudowy nie zostały określone w sposób jednoznaczny bowiem organ ograniczył się do określenia maksymalnych (górnych granic) parametrów nowej zabudowy.

W ocenie Sądu określenie tylko górnych granic parametrów nowej zabudowy stanowi naruszenie przepisów rozporządzenia i w rzeczywistości pozwala inwestorowi na zlokalizowanie zabudowy znacznie odbiegającej od tej, która znajduje się w obszarze analizowanym. W ocenie Sądu sposób w jaki organ I instancji ustalił parametry nowej zabudowy nie daje jakiejkolwiek pewności, że planowana inwestycja, w zakresie wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, a także górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, będzie stanowić kontynuację cech zabudowy z obszaru analizowanego. Gabaryty przyszłego przedsięwzięcia zostały określone w sposób niejednoznaczny, pozwalający interpretować ustalenia decyzji w sposób dowolny. Takie określenie parametrów nowej zabudowy pozwala inwestorowi na ubieganie się o decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji o maksymalnych parametrach wskazanych w decyzji oraz znacznie od nich odbiegających, czym niewątpliwie może zostać naruszony ład przestrzenny. Skoro bowiem prawodawca w § 5 ust. 1 rozporządzenia MI wymaga, aby wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznaczać na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, to ustalenie tylko górnej wartości tego parametru wprost narusza wskazane przepisy, bowiem dopuszcza możliwość zrealizowania obiektu o parametrach znacznie mniejszych niż średnia wartość w obszarze analizowanym. Podobnie w przypadku szerokości elewacji frontowej, która zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia MI wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, którą zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia MI wyznacza się jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Na podstawie niejednoznacznie określonych parametrów nowej zabudowy inwestor uprawniony będzie do realizacji obiektu budowlanego znacznie niższego niż zabudowa sąsiednia, która bez wątpienia naruszać będzie ład przestrzenny. Powyższe w ocenie Sądu powodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Rokietnica.

Odnosząc się do zarzutów skargi przy hipotetycznym założeniu, że obszar analizowany został prawidłowo wyznaczony, należy wskazać, że analiza w ogóle nie zawiera ustaleń (zarówno w części tekstowej, jak i graficznej) jaki wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki posiadają poszczególne działki. Tym samym ustalenie średniego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w analizie, i dalej w kontrolowanych decyzjach, nie jest możliwe do zweryfikowania, a więc jest wadliwe. Nawet jednak gdyby przyjąć, że w analizie prawidłowo ustalono, że średnia wartość wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek na obszarze objętym analizą wynosi 22%, to rację mają skarżący, że organ I instancji bezzasadnie zwiększył wskaźnik i ustalił go dla nowej zabudowy na poziomie 29 % twierdząc, iż skoro nie przekracza on najwyższego wskaźnika, to zachowano kontynuację średniego wskaźnika zabudowy. Zwiększenie o 1/3 średniego wskaźnika bez żadnego wyjaśnienia nie może być uznane ustalenie go na poziomie średnim, tj. zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia MI.

Co prawda, zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia MI dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, jednak każde odstępstwo od reguły musi zostać wyczerpująco uzasadnione. Tymczasem w analizie jedynie stwierdzono bez żadnego wyjaśnienia, że wskaźnik zabudowy na poziomie 29% stanowi kontynuację średniego wskaźnik zabudowy określonego w analizie na 22%. Bez bliższego wyjaśnienia tej kwestii nie było podstaw do zastosowania odstępstwa.

Z kolei organ II instancji w treści zaskarżonej wskazał jedynie, że "Określenie wskaźnika dopuszczalnej zabudowy działki objętej wnioskiem w wielkości 29 % nie wpłynie na ład przestrzenny, nie zaburzy go." Organ ten w ogóle nie poruszył kwestii możliwości zastosowania odstępstwa w przedmiotowej sprawie oraz konieczności jego uzasadnienia.

Kolegium błędnie uznało, że ustalony przez organ I instancji wskaźnik szerokości elewacji frontowej jest prawidłowy. Organ I instancji ustalił, że średnia szerokość elewacji frontowej analizowanych budynków wynosi 11 m. Jednym z dwóch budynków, które wykazały najszerszą elewację frontową był jednak budynek położony na działce [...], co do którego nie zostało wyjaśnione, czy w ogóle powinien być brany pod uwagę. Włączenie tego obiektu do procesu analizy zawyżyło średni wskaźnik szerokości elewacji frontowych. Nawet jednak przy założeniu, że powyższe było dopuszczalne, to zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia MI organ winien ustalić dla nowej inwestycji szerokość elewacji budynków na podstawie średniej, czyli na poziomie 11 m, a nie na podstawie maksymalnej - 16 m.

Analogicznie jak w przypadku § 5 ust. 2, w § 6 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Odstępstwa jednak, jako wyjątki od zasady, winny być umotywowane. Przyjmuje się bowiem, że na organach spoczywa obowiązek nie tylko wskazania średniego wskaźnika powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym, ale także, w przypadku rekomendowania dla planowanej inwestycji wskaźnika odbiegającego od wspomnianych wyżej wartości średnich, precyzyjnego wskazania, czym takie odstępstwo jest podyktowane. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie może oznaczać dowolności. (wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 stycznia 2014 r. o sygn. II SA/Łd 918/13)

Tymczasem z analizy wynika jedynie, że wnioskowana na 20 m szerokość elewacji znacząco przekracza maksymalną szerokość elewacji frontowej wynoszącej 16 m. Analiza w ogóle jednak nie wyjaśnia dlaczego zasadne jest wyznaczenie maksymalnej szerokości elewacji frontowej wynoszącej 16 m szerszej przecież od średniej wynoszącej 12 m. Ani w analizie, ani w wydanych w sprawie decyzjach nie wyjaśniono jasno i zrozumiale z jakich przyczyn zastosowano odstępstwo i wyznaczono elewację szerszą od średniej. Organ II instancji błędnie zaakceptował wyznaczenie ww. wskaźnika.

Wobec powyższego szerokość elewacji frontowej została wyznaczona z naruszeniem § 6 rozporządzenia MI, gdyż nie uwzględniono (i tak zawyżonej) średniej, czego wymaga ustęp 1, ani też nie uzasadniono podstawy zastosowania odstępstwa określonego w ustępie 2.

Organ II instancji bezzasadnie uznał, że prawidłowo wyznaczono wysokość głównej kalenicy. Wysokość głównej kalenicy, ustalona przez organ I instancji na poziomie 9,5 m, nie wynika z przeprowadzonej w sprawie analizy na całym obszarze analizowanym. Uzasadniając ustalenie wskaźnika na poziomie 9,5 m organ I instancji nawiązał do wysokości głównej kalenicy budynku dwulokalowego o wysokości 9,5 m znajdującego się na dz. [...] i [...]. Jednak przedwcześnie przyjęto wysokość 9,5 m głównej kalenicy tego budynku, gdyż ze znajdującej się w aktach ostatecznej decyzji Starosty Poznańskiego z dnia 06 maja 2008 r. nr [...]znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę tego budynku wynika, że wysokość jego głównej kalenicy wynosi 7,83 m, a nie jak przyjął organ 9,5 m. Skarżąca kilkakrotnie przedkładała kopię tej decyzji do akt sprawy jako uzupełnienie odwołania, jednak organ II instancji całkowicie pominął ten dowód.

Organ I instancji przyjął, że może ustalić ten wskaźnik na poziomie 9,5 m tylko dlatego, że uznał, iż wysokość głównej kalenicy budynku usytuowanego na dz. [...]wynosi 9,5 m. Tymczasem organ I instancji powinien odnieść się do wskazanej przez skarżące decyzji z 6 maja 2008 r. nr [...]w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku znajdującego się na działkach [...] i [...]. Organ powinien przeanalizować prawidłowość ustalenia wysokości głównej kalenicy budynku, która zgodnie z decyzją wynosi 7,83m, a organ bezkrytycznie przyjął 9,5m.

Nieprawidłową praktyką organu I instancji jest to, że zarówno analizę urbanistyczną, jak i projekt decyzji organu I instancji przygotowała ta sama osoba, tj. Monika Kozanecka. Pamiętać należy, że rolą organu I instancji jest m.in. kontrola analizy urbanistycznej. W sytuacji, gdy analizę sporządza i kontroluje ta sama osoba kontrola taka może być nieprawidłowa, gdyż decydent, który powinien kontrolować analizę kontroluje sam siebie.

Mając na uwadze powyższe naruszenie przepisów postępowania Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 oraz 205 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu oraz kosztom zastępstwa procesowego.

Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uwzględnią ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku. W szczególności organ I instancji prawidłowo wyznaczy obszar analizowany i na tej podstawie przeprowadzi analizę cech i funkcji i w oparciu o jej wyniki wyda właściwe, należycie uzasadnione z poszanowaniem art.107 § 3 k.p.a., rozstrzygnięcie.