Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2334/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Drogi publiczne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 10 par. 1, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Protokolant asystent sędziego Anita Lewińska po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 585/15 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] /15 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 czerwca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 585/15, oddalił skargę M. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zarząd Województwa Mazowieckiego, wystąpił do Wojewody Mazowieckiego o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr 719 relacji Warszawa - Pruszków - Żyrardów - Kamion, na odcinku: od ulicy Partyzantów do ulicy Bohaterów Warszawy na terenie miasta Pruszków, powiatu pruszkowskiego, województwa mazowieckiego, oraz o nadanie wnioskowanej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Wojewoda Mazowiecki, wydał w dniu [...] maja 2012 r. decyzję nr [...], zezwalającą na realizację wnioskowanej inwestycji drogowej oraz nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., po rozpatrzeniu odwołań: K. P., E. P., Z. M. oraz M. S., uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2012 r., w części dotyczącej działek nr 15/4 (15/7, 15/8), 796 (796/1, 796/2), 12/2 (12/3, 12/4), 13 (13/1, 13/2), 11/2 (11/5, 11/6), 11/1 (11/3, 11/4), 50/9, 50/6, 50/5, 902/1, 902/2, 901 z obrębu 26 m. Pruszków oraz działek nr 394 (394/1, 394/2), 17/4, 17/2, 17/5, 17/3 z obrębu 21 m. Pruszków, położonych w liniach rozgraniczających projektowanej drogi, oraz działek nr 12/2, 796, 15/4 i 15/1 z obrębu 26 m. Pruszków oraz działki nr 394 z obrębu 21 m. Pruszków, przeznaczonych pod przebudowę urządzeń infrastruktury technicznej, nie wchodzących w skład projektowanego pasa drogowego i w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej działek nr ewid. 8/3, 448, 476/1, 474, 216/2, m. Pruszków, obręb 23, nr 16/5, 16/1, 47/3, 47/8, 42, 43, 56/3, 48, 15/3, 50/10, m. Pruszków, obręb 26, oraz nr ewid. 17/1, 137/1, 395, 19/1, m. Pruszków, obręb 21 i przekazał w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, uchylił w części i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] maja 2012 r.

Wojewoda Mazowiecki po przeprowadzeniu ponownego postępowania w zakresie przekazanym przez Ministra Transportu do ponownego rozpatrzenia, działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f i art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, oraz 104 k.p.a., wydał w dniu 24 lutego 2014 r. decyzję nr 82/2014, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na "rozbudowie drogi wojewódzkiej nr 719 relacji Warszawa - Pruszków - Żyrardów - Kamion, na odcinku: od ulicy Partyzantów do ulicy Bohaterów Warszawy na terenie miasta Pruszków, powiatu pruszkowskiego, województwa mazowieckiego" - kategoria obiektów budowlanych XXV, XXVI, na działkach nr 8/3, 448, 476/1, 474, 216/2 z obrębu 23 m. Pruszków, nr 16/5, 16/1, 47/3, 47/8, 42, 43, 56/3, 48, 15/3, 50/10 z obrębu 26 m. Pruszków, oraz na działkach nr 17/1, 137/1, 395, 19/1 z obrębu 21, m. Pruszków, oraz nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności.

Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania M. S., decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (zwaną dalej "specustawą drogową"),:

I.II. uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji, w odniesieniu do nr ewidencyjnych działek usytuowania obiektu - drogi (tłustym drukiem - numery działek przeznaczone pod przejęcie dla inwestycji, w nawiasach - numery działek po podziale), zapis 216/2 oraz 137/1 i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w sentencji decyzji, w miejsce uchylenia, nowego zapisu odpowiednio 216/18 (216/24, 216/25) oraz 137/17 (137/19, 137/20).

III. uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji zapis: "Mapy z projektem podziału nieruchomości jako załącznik nr 2 stanowią integralną część niniejszej decyzji. Ww. pogrubione numery działek stanowią oznaczenie części nieruchomości, według katastru nieruchomości, które stają się własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego" i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w sentencji decyzji, w miejsce uchylenia, nowego zapisu:"

|8 |23 |216/18 |216/24, 216/25 |

|9 |21 |137/17 |137/19, 137/20 |

Mapy zatwierdzające projekt podziału nieruchomości stanowią integralną część decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Ww. pogrubione numery działek stanowią oznaczenie części nieruchomości, według katastru nieruchomości, które stają się własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego",

- zatwierdzenie mapy z projektami podziału działek nr 137/17 z obrębu 21 i nr 216/18 z obrębu 23 w Pruszkowie, według projektu podziału przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Starostę Pruszkowskiego w dniu 23 października 2014 r. pod numerem ewidencyjnym P.1421.2014.4522, która stanowi załącznik nr 2 do niniejszej decyzji,

IV. uchylił: - rysunki Nr 3 i 4 części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu, będącego elementem projektu budowlanego, który stanowi integralną część zaskarżonej decyzji jako załącznik nr 1, oraz - w sentencji zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 5, zapis stanowiący dotychczasową treść pkt III. Określenie linii rozgraniczających teren, i orzekł w tym zakresie poprzez: - zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, rysunków zamiennych Nr 3 i 4 części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu, które stanowią integralną część niniejszej decyzji jako załączniki nr 1.1 i 1.2, oraz - ustalenie, w miejsce uchylenia, zapisu stanowiącego nową treść pkt III: "III. Określenie linii rozgraniczających teren. Linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. Linie rozgraniczające teren inwestycji przedstawiono grubą, przerywaną linią koloru różowego, na mapach stanowiących część graficzną projektu zagospodarowania terenu, będącego elementem projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej projektu budowlanego".

V. uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji, znajdującą się na stronie 3, tabelę wskazującą nieruchomości, wobec których ustalono obowiązek przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu, zezwolono na wykonanie tego obowiązku oraz określono ograniczenia w korzystaniu - w zakresie dotyczącym zapisów stanowiących pozycje nr 2, 5 i 8, i orzekł w tym zakresie, poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, nowych zapisów tabeli:

|2 |26 |42 |831 |Prace związane z przebudową istniejącej linii |

| | | | |napowietrznej, polegające na wymianie słupów i |

| | | | |przewieszeniu przewodów. Dokonanie tej przebudowy będzie|

| | | | |powodowało konieczność odłączenia (na czas dokonywanej |

| | | | |przebudowy), a następnie ponownego zainstalowania, |

| | | | |istniejącego przyłącza napowietrznego do budynku |

| | | | |handlowego w rejonie wjazdu na teren stacji paliw. |

| | | | |Jednocześnie ww. wymiana słupów powoduje konieczność |

| | | | |przebudowy (odłączenia i ponownego przyłączenia |

| | | | |odcinkiem nowego przewodu) istniejącej linii eANN. |

|5 |26 |48 (po podziale 48/2) |336 |Prace przy istniejącej na tej działce stacji TRAFO - |

| | | | |polegające na przebudowie linii kablowych SN oraz NN, |

| | | | |połączonych ze stacją transformatorową. |

|8 |23 |8/3 (po podziale 8/5) |263 |Przebudowa istniejącej sieci elektroenergetycznej w |

| | | | |rejonie istniejącego słupa na działce nr 8/5 (w poboczu |

| | | | |ul. Zacisze). Prace będą polegały na zainstalowaniu |

| | | | |przyłącza elektrycznego na istniejącym słupie linii |

| | | | |napowietrznej. |

VI. w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu Minister stwierdził, że kontrolowana decyzja czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Na mocy przedmiotowej decyzji, zatwierdzono projekt budowlany, stanowiący załącznik nr 1 do decyzji, będący jej integralną częścią. W decyzji określono także nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Województwa Mazowieckiego, jak również określono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej, a także określono wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W decyzji organ I instancji ustalił również obowiązek dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu, określił ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji tego obowiązku, a także zezwolił na jego wykonanie. Zaskarżona decyzja określa również termin wydania nieruchomości, o którym mowa w art. 16 ust. 2 specustawy drogowej. Pozytywnie Minister ocenił określenie przez Wojewodę Mazowieckiego - biorąc pod uwagę dyspozycję art. 16 ust. 2 specustawy drogowej - terminu wydania nieruchomości na 120 dzień od dnia uostatecznienia się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (najkrótszy dopuszczalny termin). Organ zobowiązany był bowiem tak uczynić wobec uzasadnionego wystąpienia przez inwestora o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym organ II instancji uznał, iż wydana decyzja wymaga jednakże dokonania korekty merytoryczno-reformacyjnej. Dokonując zmian w decyzji organu pierwszej instancji Minister uznał, że nie naruszają one zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a., ponieważ zasadniczym rozstrzygnięciem decyzji Wojewody Mazowieckiego było ustalenie przebiegu linii rozgraniczających teren, zatwierdzenie podziału nieruchomości i projektu budowlanego, a te pozostają zgodne z wnioskiem inwestora oraz z decyzją organu pierwszej instancji.

Badając zgodność z prawem pozostałej części zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość innym wymogom specustawy drogowej oraz, że brak było podstaw do zakwestionowania decyzji poza częścią uchyloną i ustaloną w punktach I-V sentencji niniejszej decyzji.

Odnosząc się zaś do zarzutów podniesionych przez M. S., Minister uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Podkreślił, że zarówno wojewoda (organ pierwszej instancji), jak i Minister (organ odwoławczy), pełnią w procesie inwestycyjnym funkcję organów, które będąc właściwe do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie są jednocześnie uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zadaniem organu jest sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Minister wezwał inwestora do wypowiedzenia czy istnieje możliwość zmiany lokalizacji przedmiotowej inwestycji drogowej poprzez ominięcie nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącego, a jeśli nie, to do szczegółowego uzasadnienia przyczyn nieuwzględnienia zgłaszanego przez skarżącego żądania.

Pismami z dnia 25 kwietnia 2014 r., oraz z dnia 28 maja 2014 r., inwestor odniósł się do uwag M. S.. Do ww. pism inwestora skarżący ustosunkował się w pismach z dnia 20 czerwca 2014 r. i z dnia 12 lipca 2014 r. stanowiących uzupełnienie odwołania. Kolejnymi pismami z dnia z dnia 21 lipca 2014 r., oraz z dnia 28 lipca 2014 r. inwestor odniósł się do uwag skarżącego. Do ww. pism inwestora z dnia 21 i 28 lipca 2014 r. skarżący ustosunkował się w piśmie z dnia 1 września 2014 r. Pismem z dnia 15 września 2014 r., w inwestor odniósł się do uwag skarżącego. Do ww. pisma inwestora 15 września 2014 r. skarżący ustosunkował się w piśmie z dnia 28 października 2014 r.

Po uzyskaniu stanowisk inwestora oraz przeanalizowaniu zarzutów zawartych w odwołaniu i uzupełniających je pismach skarżącego, Minister stwierdził, że zarzut dotyczący braku zgody skarżącego na przejęcie pod realizację przedmiotowej inwestycji fragmentu działki nr 15/3 z obrębu 26 w Pruszkowie, będącej w jego użytkowaniu wieczystym, jest niezasadny. Podkreślił, że obowiązujące przepisy prawa, w tym przepisy specustawy drogowej, nie uzależniają udzielenia inwestorowi zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na danej nieruchomości od wyrażenia na to zgody podmiotu będącego właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości.

Minister podzielił argumentację przedstawioną przez inwestora, iż nie ma możliwości zmiany lokalizacji przedmiotowej inwestycji poprzez ominięcie działki będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącego. Jak bowiem szczegółowo wyjaśnił inwestor, fragment działki skarżącego (narożnik tej działki o powierzchni 13 m2) jest niezbędny dla przejęcia pod realizację przedmiotowej inwestycji drogowej z uwagi na usytuowanie elementów sieci elektroenergetycznej (zasilanie projektowanej sygnalizacji świetlnej, kable elektryczne/oświetleniowe), a także z uwagi na zapewnienie optymalnych miejscowo warunków widoczności, zgodnie z Załącznikiem nr 2 do rozporządzenia MTiGM. Inwestor wskazał, iż ustalając przebieg linii rozgraniczającej zgodnie z ww. rozporządzeniem MTiGM powinno się stosować narożne ścięcia, nie mniejsze niż 5 m x 5 m, przy czym wymóg ten winien być stosowany już w przypadku ulic o niższych klasach technicznych aniżeli ma to miejsce w przedmiotowej inwestycji. Zaprojektowane ścięcie naroża działki skarżącego (ok. 5m x 5m) na omawianym skrzyżowaniu dróg klasy Z i G zostało więc przyjęte jako minimum. Projektowane przedsięwzięcie to droga główna, dwujezdniowa w klasie technicznej G wraz z rozbudową m.in. wlotu ul. Bohaterów Warszawy do trzech pasów ruchu. Konsekwencją takich założeń inwestycji jest konieczność poszerzenia pasa drogowego, a co za tym idzie, wywłaszczenia poszczególnych nieruchomości (w tym również części działki nr 15/3). Projektując skrzyżowanie Al. Jerozolimskie z ul. Bohaterów Warszawy kierowano się możliwie najmniejszą ingerencją w nieruchomości przyległe. Linia rozgraniczająca od strony działki skarżącego, tam gdzie było to możliwe, została poprowadzona wzdłuż faktycznych granic ewidencyjnych. Jak wskazał inwestor pomniejszenie terenu Stacji Kontroli nie powinno być jednak utożsamiane z przejęciem fragmentu działki nr 15/3, gdyż ten jest stosunkowo niewielki (ok. 13 m2). Główne znaczenie ma natomiast fakt, że Stacja Kontroli zajmuje obecnie ok. 109 m2 działki nr 47/8 oraz ok.80 m działki nr 15/4, które to powierzchnie zostały przeznaczone pod poszerzenie pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr 719. Z uwagi na uwarunkowania miejscowe, które wpływają na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego (zarówno pieszych jak i zmotoryzowanych), jak również warunki techniczne, niemożliwym jest zaprojektowanie nowego układu drogowego drogi wojewódzkiej nr 719 bez zajęcia fragmentu nieruchomości skarżącego w takim zakresie, jak to zostało poczynione.

Zdaniem organu działka, na której prowadzona jest Stacja Kontroli Pojazdów, nie podlega specjalnemu reżimowi prawnemu, ograniczającemu możliwość przejęcia jej części pod realizację inwestycji drogowej. Brak jest bowiem przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które ograniczałyby możliwość wydawania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na terenie, na którym prowadzona jest taka działalność. Przedstawione stanowisko Polskiej Izby Stacji Kontroli Pojazdów (pismo z dnia 16 kwietnia 2014 r.) dotyczące tego, iż przejęcie fragmentu jego nieruchomości pod realizację przedmiotowej inwestycji drogowej uniemożliwi dalsze prowadzenie Stacji Kontroli Pojazdów, w ocenie Ministra, pozostaje bez wpływu na zgodność z prawem decyzji Wojewody. Odnośnie argumentu o przejęciu pod inwestycję narożnika działki nr 15/3 ze względu na zapewnienie widoczności uczestnikom ruchu zbliżającym się z ul. Bohaterów Warszawy do Alei Jerozolimskich (droga wojewódzka nr 719), bowiem nie uwzględnia warunków tego skrzyżowania wyposażanego w sygnalizacją świetlną, Minister wskazał, że niedopuszczalna jest ocena racjonalności, czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora przez organ orzekający o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej w trybie specustawy drogowej, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Dodał, że jak szczegółowo wyjaśnił inwestor, spełnienia warunków widoczności nie można uzależniać od wyposażenia skrzyżowania w sygnalizację świetlną. Tak, jak istnieje obowiązek projektowania znaków określających pierwszeństwo ruchu na skrzyżowaniach wyposażonych w sygnalizację świetlną, tak również odpowiednia widoczność dla kierujących zawsze musi zostać zapewniona (bez względu na fakt czy skrzyżowanie jest wyposażone w sygnalizację świetlną czy też nie). Dalej, inwestor wskazał, iż przy opracowywaniu projektu przedsięwzięcia nie można pomijać sytuacji, w których sterowanie sygnalizacją może zwyczajnie nie działać, zgodnie bowiem z obowiązującym rozporządzeniem MTiGM, istnieje obowiązek zapewnienia takich warunków, dla których "widoczność drogi z pierwszeństwem przejazdu umożliwi podjęcie decyzji o wykonaniu zamierzonego manewru lub o konieczności zatrzymania". Zapewnienie widoczności przy dojeździe do skrzyżowania obowiązuje w stosunku do wszystkich relacji, nie tylko skrętnych (np. w prawo o których pisze skarżący). Ponadto, organ podniósł, że inwestor wyjaśnił, iż zgodnie z rozporządzeniem MTiGM należy w odległości co najmniej 10 m od krawędzi Al. Jerozolimskich zapewnić pole widoczności o odległości ponad 100 m (zalecane ok. 120 m) mierzonej wzdłuż drogi z pierwszeństwem przejazdu. Dotyczy to pojazdów jadących na wprost lub skręcających w lewo z ul. Bohaterów Warszawy. Określenie wymaganej widoczności odnosi się do stanu projektowanego. Wyznaczony w ten sposób trójkąt widoczności dla poszerzonej ulicy Bohaterów Warszawy, jak wskazał inwestor, koliduje z narożem działki skarżącego nr 15/3. Na tej podstawie zaprojektowano minimalne ścięcie naroża linii rozgraniczających - ok. 5 m x 5 m. Zatem w ocenie Ministra, przejęcie fragmentu działki skarżącego przyczyni się do poprawy bezpieczeństwa ruchu poprzez zapewnienie trójkąta widoczności.

Za całkowicie błędne uznał Minister stanowisko skarżącego dotyczące tego, iż narożnik jego działki przejęty pod realizację inwestycji jest niezbędny nie dla zapewnienia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego, a dla ustawienia na nim ekranów akustycznych, bowiem projekt budowlany przedmiotowej inwestycji drogowej, jak i decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, nie przewidują ustawienia ekranów akustycznych w ramach planowanego przedsięwzięcia. Zajętość samego narożnika działki 15/3, poza koniecznością usytuowania urządzeń podziemnych, wynika przede wszystkim z konieczności poprawnego kształtowania linii rozgraniczającej pas drogowy oraz jednoczesnego spełnienia warunków widoczności, które powinny zostać zapewnione bez względu na to, czy projektowana droga jest wyposażona w ekrany akustyczne, czy też nie, a nie, jak twierdzi skarżący, umieszczenia tam ekranów akustycznych.

Na uwzględnienie, w ocenie Ministra, nie zasługiwał zarzut, iż rozwiązania projektowe przedmiotowej inwestycji drogowej ograniczają możliwości wjazdu do prowadzonej przez skarżącego Stacji Kontroli Pojazdów. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz wyjaśnień inwestora, zasady obsługi komunikacyjnej wjazdu na działkę skarżącego z ul. Majowej nie ulegają zmianie w stosunku do stanu istniejącego, a wszystkie planowane roboty budowlane w rejonie wjazdu ograniczają się do nieruchomości stanowiącej ulicę Majową. Projektowane linie rozgraniczające inwestycji w rejonie wjazdu na teren działki nr 15/3 obejmują jedynie niezbędny teren ul. Majowej, nie ingerują w działkę 15/3 od jej północnej strony i przebiegają po granicach ewidencyjnych. Tak więc stwierdzenie skarżącego, iż "zaprojektowane linie rozgraniczające zamykają drogę wjazdu do stacji kontroli" nie znajduje poparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Linie rozgraniczające nie mogą stanowić jakiejkolwiek przeszkody uniemożliwiającej wjazd na działkę. Organ podał, że inwestor wyjaśnił, iż usytuowanie przejścia dla pieszych jest nieprzypadkowe i ustalane było przy uwzględnieniu możliwości zatrzymania pojazdów przed tym przejściem, co warunkuje odsunięcie przejścia od krawędzi ul. Bohaterów Warszawy. Według inwestora jest to kluczowe dla zapewnienia podstawowego bezpieczeństwa zarówno osobom znajdującym się na przejściu jak również kierującym pojazdami. Inwestor wskazał również, że nie istnieje możliwość innego zlokalizowania przejścia dla pieszych, czy też samego wjazdu na działkę skarżącego. Należy bowiem zapewnić wymaganą ilość miejsca dla pieszych jak również możliwość ustawienia znaków pionowych (w szczególności znaku D-6).

Poparcia w zgromadzonym materiale nie znajduje również twierdzenie skarżącego, iż "pas dla pieszych zaprojektowano naprzeciw bramy". Również linia ciągła zaprojektowana została w taki sposób, aby umożliwić wjazd na teren działki 15/3. Niezasadne zatem są twierdzenia skarżącego dotyczące zawężenie wjazdu do szerokości 4 m, zaprojektowania pasów dla pieszych naprzeciw bramy wjazdowej do jego działki, oraz wytyczania linii ciągłej na długości 8 m. Jednocześnie w sytuacji, kiedy dojazd o szerokości ok. 4.7 m byłby niewystarczający, na etapie wykonywania inwestycji istnieje możliwość wykonania krawężnika obniżonego w rejonie wyjazdu oraz wzmocnienie konstrukcji przyległego chodnika, który usprawniłby wyjazd pojazdów o największych gabarytach.

Na uwzględnienie nie zasługiwało także stanowisko M. S., iż udostępni czasowo część swojej działki niezbędnej do przeprowadzenia robót budowlanych w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami, która jego zdaniem znajduje komplementarne zastosowanie w sprawach prowadzonych na podstawie specustawy drogowej. Stosownie do treści art. 23 specustawy drogowej tylko w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 (nabywanie nieruchomości pod drogi) stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie zaś z zasadą lex specialis derogat legi generali, pierwszeństwo stosowania ma w tym przypadku specustawa drogowa. Specustawa drogowa zawiera wyczerpujące uregulowania dotyczące przejmowania nieruchomości lub ich części niezbędnych pod realizację inwestycji drogowych, wobec czego przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mają w tym przypadku zastosowania.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących tego, iż przejęcie części jego działki pod realizację inwestycji drogowej może mieć wpływ na możliwość dalszego prowadzenia działalności gospodarczej w postaci Stacji Kontroli Pojazdów, z powodu ograniczenia powierzchni manewrowej niezbędnej dla pojazdów zgłaszających się do kontroli technicznej, Minister wskazał, że stosownie do treści art. 13 ust. 3 specustawy drogowej, jeżeli pod inwestycję została przejęta część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, to strona może zwrócić się w oddzielnym wniosku do właściwego zarządcy drogi o nabycie tej pozostałej części nieruchomości. Organem właściwym do rozpoznania wniosku o wykup nieruchomości spełniającej przesłanki wskazane w art. 13 ust. 3 specustawy drogowej (a więc stanowiącej część pozostałą po dokonanym podziale nieruchomości, która nie nadaje się do wykorzystania zgodnego z dotychczasowym przeznaczeniem) jest Zarząd Województwa Mazowieckiego. Jest to roszczenie cywilnoprawne, którego w razie sporu strona może dochodzić przed sądem powszechnym.

Odnosząc się z kolei do zarzutu, iż w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej poniesie on wymierne straty finansowe spowodowane ograniczeniem lub zamknięciem prowadzonej działalności gospodarczej, co może spowodować utratę jego miejsca pracy i konieczność zwolnienia zatrudnionych pracowników, Minister podniósł, iż organ wydający decyzję dotyczącą zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie jest kompetentny do oceny przesłanek ekonomicznych, oraz społecznych powstającej inwestycji, w jej kształcie określonym przez inwestora. Do organu administracji należy jedynie ocena wniosku inwestora pod względem jego zgodności z prawem powszechnie obowiązującym. Jeżeli, w wyniku realizacji ww. inwestycji, skarżący poniesie jakiekolwiek szkody materialne, to będzie mu przysługiwało roszczenie odszkodowawcze, dochodzone na zasadach ogólnych w postępowaniu cywilnym. Natomiast wszelkie kwestie związane z odszkodowaniem za zajęte nieruchomości pod planowaną inwestycję nie są przedmiotem orzekania na obecnym etapie postępowania. Zgodnie z art. 12 ust. 4a i 4b specustawy drogowej, decyzję o ustaleniu odszkodowania za nieruchomości objęte decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji wydaje Wojewoda Mazowiecki w odrębnym postępowaniu.

Organ odwoławczy uznał także, jako bezzasadny, zarzut dotyczący tego, iż w decyzji Wojewody Mazowieckiego organ I instancji nie odniósł się do kwestii oddziaływania robót budowlanych na działce nr 15/3. Wskazał przy tym, że Wojewoda Mazowiecki wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, stosownie do treści art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., ocenił całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym również rozważył argumenty przedstawione przez M. S.

Minister wskazał, iż skarżący błędnie odczytał zapisy decyzji Wojewody Mazowieckiego stanowiące o przyczynie zajętości działki nr 15/3. Zauważył, iż działka nr 15/3 z obrębu 26 w Pruszkowie, będąca w użytkowaniu wieczystym skarżącego w ramach przedmiotowej inwestycji drogowej ulega podziałowi na działki nr 15/5 i 15/6. Pod inwestycję zostaje przejęta działka nr 15/5, i to ta działka stanie się własnością Województwa Mazowieckiego z dniem, w którym decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Natomiast część działki nr 15/6, pozostającej przy skarżącym, przeznaczona została pod przebudowę istniejącej sieci uzbrojenia terenu, o której mowa na str. 3 decyzji Wojewody Mazowieckiego, i podlegać będzie jedynie ograniczeniom w korzystaniu. Przytoczone przez skarżącego zapisy zawarte na stronie 3 decyzji Wojewody Mazowieckiego zawierają uzasadnienie zajęcia części poszczególnych nieruchomości, w tym pozostającej przy skarżącym działki nr 15/6 w celu dokonania przebudowy istniejących sieci uzbrojenia terenu w trybie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e, f, g specustawy drogowej. W decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ orzekający zobowiązany jest określić ograniczenia w sposobie korzystania z sąsiednich nieruchomości wobec terenu przeznaczonego do wybudowania drogi publicznej nie tylko na czas przebudowy sieci uzbrojenia terenu oraz przebudowy innych dróg publicznych, ale również na czas po wykonaniu przebudowy sieci uzbrojenia terenu. Przebudowa tej sieci może bowiem wymagać nie tylko czasowego zajęcia nieruchomości, ale posadowienia na nich lub pod ich powierzchnią przebudowywanych odcinków tej sieci. W takiej sytuacji przebudowane sieci uzbrojenia terenu pozostaną na nieruchomościach. W konsekwencji nietrafne jest stanowisko skarżącego, iż Wojewoda Mazowiecki zezwolił na ograniczenie korzystania z jego nieruchomości "na nieokreślony czas trwania robót". Z faktu zaś pozostawania tych sieci na nieruchomościach, właściciele i użytkownicy wieczyści tych nieruchomości mogą doznać ograniczeń w dotychczasowym sposobie korzystania z nich lub w możliwym dotychczas sposobie ich zagospodarowania, co może spowodować spadek wartości tych nieruchomości. Z kolei właściciele tych sieci (przedsiębiorstwa infrastrukturalne) muszą mieć zapewnioną możliwość każdorazowego wstępu na te nieruchomości, w celu dokonania konserwacji lub usunięcia awarii tych sieci. Właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości, w omawianej wyżej sytuacji, przysługują roszczenia określone w art. 124 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Inwestor drogi publicznej dokonujący przebudowy sieci uzbrojenia terenu będzie więc musiał po zakończeniu tej przebudowy przywrócić nieruchomości zajęte pod przebudowane sieci do stanu poprzedniego.

W ramach przebudowy przebiegającego przez teren nieruchomości skarżącego wodociągu DN 600, jak również sieci elektrycznych SN ustalono ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości, które nie ma związku z linią rozgraniczającą. Linia rozgraniczająca teren wskazuje bowiem, gdzie przebiegać będzie zewnętrzna granica pasa drogowego. W tej samej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ I instancji określił, zgodnie z ww. art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. e, f, g specustawy drogowej, ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości w stosunku do nieruchomości, w tym pozostającej przy skarżącym działki nr 15/6 (powstałej z podziału z działki nr 15/3) w celu dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu. Tak więc stwierdzenie skarżącego, że obiekty przewidziane do przebudowy (w domyśle - istniejący wodociąg i kabel SN) znajdują się poza wyznaczonym terenem inwestycji jest błędne.

Inwestor wyjaśnił, że kable SN stanowią element istniejącej infrastruktury podziemnej, która w ramach przedmiotowej inwestycji musiała zostać przebudowana. Jak wynika z zgromadzonego materiału dowodowego, żaden projektowany (ani również istniejący) kabel SN nie przebiega przez "środek bramy wjazdowej" jak podnosi skarżący - kable SN są bowiem zlokalizowane równolegle do bramy, poza ogrodzeniem działki 15/3, a więc poza terenem Stacji Kontroli Pojazdów. Przez środek bramy przebiega jedynie istniejący wodociąg w50, który nie podlega przebudowie. Dokumentacja projektowa zakłada, że ww. istniejące linie kablowe zlokalizowane przed bramą działki 15/3 zostaną w części przebudowane (zastąpione nowymi liniami), przy czym projektant usytuował nowe okablowanie możliwie najdalej od linii ogrodzenia działki (w stanie istniejącym kable elektroenergetyczne przebiegają praktycznie w linii bramy natomiast projekt zakłada, iż po przebudowie będą od niej odsunięte o ok. 2-2,5m). Ponadto mając na uwadze sąsiedztwo istniejącego gazociągu widać wyraźnie, że usytuowanie projektowanych odcinków linii kablowych było nieprzypadkowe. Istniejące kable elektroenergetyczne, również te zlokalizowane przed bramą działki 15/3, zostały w ramach przedmiotowej inwestycji przewidziane do przebudowy zgodnie z wytycznymi PGE S.A Rejon Energetyczny Pruszków, właściciela infrastruktury elektroenergetycznej, a zakres ich przebudowy został zaprojektowany zgodnie z warunkami technicznymi RE Pruszków i w takim właśnie kształcie uzyskał uzgodnienie tej Spółki. Ponadto, przebudowa infrastruktury podziemnej wraz ze wskazanym obszarem zajętości na czas prowadzenia robót, była przedmiotem uzgodnień z Jednostką Wojskową nr 3688m, a finalnie zatwierdzona została uzgodnieniem ZUDP nr 1198/2010.

Ingerencja w działkę nr ew. 15/6 (powstałą z podziału działki nr 15/3) w zakresie przebudowy istniejących przed bramą linii kablowych oraz wodociągu DN 600 jest nieunikniona i ogranicza się ona do zajęcia części działki na czas dokonania tej przebudowy. Natomiast działka nr 15/5 (powstała z podziału działki nr 15/3), jako niezbędna do rozbudowy skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr 719 z ul. Bohaterów Warszawy, przejdzie na własność Województwa Mazowieckiego, z dniem w którym niniejsza decyzja o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej stanie się ostateczna.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 11 i specustawy drogowej, poprzez nie ustalenie i nie dokonanie oceny w zakresie konieczności ingerencji w przysługujące użytkownikowi wieczystemu prawo do działki nr 15/3, Minister zauważył, że zasada ochrony interesu prawnego osób trzecich znajduje konkretyzację w art. 5 ust.1 pkt 9 ustawy Prawa budowlane. Zgodnie z ww. artykułem "obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy (...) projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, (...) zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej". Oceniając to, czy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W ocenie Ministra, roszczenia skarżącego stanowią próbę wykazania posiadania interesu faktycznego, który nie podlega ochronie prawnej na podstawie art. 11 f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej.

Minister podniósł, że przywołane przez skarżącego art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, wbrew jego twierdzeniom, nie zawierają wymogu uzgodnienia projektu budowlanego z właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości objętych jego zakresem. Specustawa drogowa nie zobowiązuje także inwestora do poprzedzenia wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przeprowadzeniem konsultacji społecznych, które miałyby na celu ustalenie przebiegu projektowanej inwestycji z właścicielami bądź użytkownikami wieczystymi nieruchomości, lub też określenie sposobu przeprowadzonych prac na nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego tego, iż decyzja Wojewody Mazowieckiego została wydana z przeterminowaną dokumentacją, gdyż zmiana organizacji ruchu związana z rozbudową skrzyżowania Al. Jerozolimskich z ul. Bohaterów Warszawy zastała zatwierdzona przez Urząd Marszałkowski z klauzulą, iż należy ją wprowadzić do dnia 31 października 2013 r. natomiast inwestor wniosek o wydanie decyzji Wojewody Mazowieckiego złożył w dniu 19 grudnia 2013 r., Minister wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącego, wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej nie został złożony w dniu 19 grudnia 2013 r., lecz w dniu 17 stycznia 2012 r. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie ww. wniosku z dnia 17 stycznia 2012 r., decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. Wojewoda Mazowiecki zezwolił na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Decyzją Ministra Transportu, po rozpatrzeniu wniesionych odwołań, Minister Transportu uchyli ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. w części dotyczącej m.in. działki skarżącego i przekazał w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W następstwie decyzji Ministra Transportu, decyzją Wojewody Mazowieckiego organ I instancji ponownie zezwolił na realizację ww. inwestycji drogowej, w części uchylonej wcześniej przez organ odwoławczy. Przepis § 11 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462, z późn. zm), zwanym dalej "rozporządzeniem w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego" wskazuje na elementy niezbędne części opisowej projektu architektoniczno- budowlanego. Przywoływana przez skarżącego "zmiana organizacji ruchu" nie stanowi jednego z elementów projektu architektoniczno-budowlanego, wymienionych w § 11 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w stosunku do budowy obiektu liniowego.

Odnośnie zarzutu skarżącego, iż pomiarów jego działki geodeta wykonał podczas nieobecności jego lub pracowników Stacji Kontroli Pojazdów, organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 11 d ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej wymaga, aby wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawierał w szczególności mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami. Z kolei zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1. Żaden z przepisów specustawy drogowej nie zawiera innych wymogów - poza przedstawieniem projektu podziału nieruchomości, od których spełnienia zależne byłoby zatwierdzenie podziału nieruchomości niezbędnych dla planowanej inwestycji. W tym względzie przepisy specustawy drogowej są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z przepisów specustawy drogowej wynika zaś, że procedura podziału nieruchomości nie poprzedza postępowania o zezwoleniu na budowę drogi, ale jest prowadzona jednocześnie z nią i to bez zachowania trybu wskazanego w ustawie o gospodarce nieruchomości, także co do konieczności przedstawienia określonych w art. 97 ust. 1a tej ostatniej ustawy dokumentów.

Minister nie stwierdził także naruszenia art. 22 Konstytucji RP.

M. S. w skardze na powyższą decyzję zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez niepełne i niewyczerpujące wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i wobec tego nieustalenie prawdy materialnej, a w rezultacie oparcie rozstrzygnięcia na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym, a także art. 11f ust. 1 pkt 4 oraz pkt 8 lit. a specustawy, poprzez niedostrzeżenie braku w decyzji Wojewody wymaganego specustawą obowiązku wskazania wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, jak również określenia szczególnych warunków prowadzenia robót budowlanych;

2) prawa materialnego, a mianowicie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 11i ust. 1 i art. 11f ust. 1 pkt 4 i pkt 8 lit. a specustawy oraz w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez niewłaściwą ocenę uzasadnionych interesów skarżącego.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż jego uzasadniony interes, w rozumieniu art. 11f ust. 1 pkt 4 oraz pkt 8 lit.a specustawy dotyczy istotnego ograniczenia działalności gospodarczej o charakterze użyteczności publicznej.

Podniósł, że treść wyjaśnień inwestora daje podstawy sądzić, iż nie rozważano alternatywnych rozwiązań dotyczących istnienia możliwość zastosowania innego sposobu realizacji inwestycji, w szczególności takiego, który nie wymagałby wywłaszczenia z części działki stanowiącej integralną część placu manewrowego Stacji Kontroli Pojazdów, a także przedstawienia uzasadnienia w kwestii zaprojektowanego rozwiązania komunikacyjnego w obrębie skrzyżowania ulicy Bohaterów Warszawy i ulicy Majowej.

Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu, iż ten zbyt powierzchownie ocenił ustalenia stanu faktycznego i ustalenia prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym I instancji. Ani w czasie przygotowywania opracowań projektowych, ani w wyjaśniającym postępowaniu administracyjnym I instancji, nie zwrócono się do skarżącego w celu zapoznania się z istniejącymi warunkami i specyfiką działalności Stacji Kontroli Pojazdów, aby stwierdzić, czy zachodzą szczególne warunki realizacji tej inwestycji, obligujące organ administracji do rozważenia okoliczności, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 4 i pkt 8 lit. a specustawy, tj. zastrzeżenia i warunki dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, będące niezbędnymi elementami decyzji wydanej w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji i zatwierdzenia projektu. Nie można w tej sytuacji uznać, że zachowana została zasada współdziałania organu z obywatelem, określona w art. 10 k.p.a.

Ponadto, nie jest zgodne z prawdą materialną stwierdzenie, że zasady obsługi komunikacyjnej wjazdu na działkę skarżącego nie ulegną zmianie. Proste porównanie stanu wykazanego na mapie projektowej oraz pomiar w terenie wskazuje, że ustalenia poczynione w tym zakresie nie są zgodne ze stanem rzeczywistym. Zaprojektowane wydłużenie krawężnika ciągu pieszego w świetle wjazdu z ulicy Majowej do Stacji Kontroli Pojazdów rzeczywiście zawęża dotychczasową szerokość tego wjazdu z 8,70 m do ok. 5 m, czego nie zechciano zweryfikować w postępowaniu administracyjnym. Wskutek takiego działania wjazd do bramy będzie znacznie utrudniony, gdyż pojazdy będą musiały wykonać skręt pod kątem 90 stopni. Natomiast sam wjazd do Stacji Kontroli Pojazdów w świetle bramy wjazdowej, mierzony od krawędzi obecnego chodnika posiada szerokość 5,89 m, podczas gdy na mapie ustalono szerokość tego wjazdu na 4,68 m. Wjazd został więc zawężony o ponad 1 m.

Błędne jest twierdzenie, że kabel energetyczny SN nie przebiega przez bramę wjazdową do Stacji Kontroli Pojazdów, lecz jest zlokalizowany poza terenem działki nr 15/3. Analiza treści załączonej mapy odzwierciedlającej stan dotychczasowy (mapa wykonana w dniu 8.05.2012 r.) wyraźnie wskazuje przebieg kabla SN (zaznaczony czerwoną linią), nie pozostawiając wątpliwości, iż kabel ten "przecina" linię bramy.

Skarżący wskazał nadto, że projektowane uszczuplenie powierzchni placu manewrowego Stacji Kontroli Pojazdów przez "ścięcie" narożnika działki w istotny sposób może ograniczyć pracę Stacji, a przede wszystkim stworzy znaczne utrudnienia dla zgłaszających się do kontroli klientów. Zajęcie zaś pozostałej powierzchni placu manewrowego Stacji w nieoznaczonym terminie i na niewiadomy czas spowoduje wyłączenie Stacji Kontroli Pojazdów z ruchu. Oznaczać to będzie utratę bieżących wpływów finansowych z działalności Stacji, przy równoczesnym obowiązku ponoszenia niezbędnych kosztów, jak niezaplanowane na ten czas, płatne urlopy pracowników, opłaty za dostarczane media, podatki i inne daniny publiczne.

Dodał również, że z treści wyjaśnień inwestora, reprezentowanego w postępowaniu przez autora projektu - firmę EGIS Poland Sp. z o.o., powielano stwierdzenia o szczególnym charakterze ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. z obszernym przytaczaniem treści jej przepisów i z uporczywym twierdzeniem o braku możliwości innego, niż wywłaszczenie, sposobu rozwiązania inwestycyjnego. Nie podjęto jakiejkolwiek próby ustalenia i rozważenia możliwości zastosowania innego, aniżeli wywłaszczenie, ograniczenia uprawnień do przedmiotowej działki. Nie wyjaśniono, jakie prawne i faktyczne względy stanowiły przeszkodę w przyjęciu proponowanej instytucji zajęcia narożnika działki tylko na czas wykonania robót ziemnych, chociaż w tym miejscu chodzi o wymianę tylko kabla elektrycznego i przewodu wodociągowego, bez udziału przewodów gazowych, które musiałyby być potraktowane odrębnie. Taki sam powierzchowny i arbitralny kierunek uzasadnienia konieczności wywłaszczenia części działki pojawił się na etapie postępowania odwoławczego, kiedy to inwestor wskazał na konieczność "ścięcia" omawianego narożnika działki dla zapewnienia widoczności na skrzyżowaniu Al. Jerozolimskich z ulicą Bohaterów Warszawy. Uznano tym razem, iż przeszkodę dla widoczności poruszających się kierowców stanowi ogrodzenie działki, na które składa się metalowa siatka o dużym prześwicie, o wysokości ok. 1,4 m. Tymczasem, jak wynika z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. poz. 430), przeszkodę taką stanowią wszelkie ogrodzenia, budynki, ekrany, bariery energochłonne na wysokości 1 m, bez względu na to, czy mają strukturę prześwitującą, czy też nie. Ogrodzenie terenu jest urządzeniem, które w każdym czasie może być zmienione przez jego obniżenie do 1 m, jak również powiększenie prześwitu, tak by nie kolidowało to z wymaganiami przepisów prawa.

Zdaniem skarżącego organ odwoławczy nie wyraża własnego poglądu, ale każdorazowo powołuje się na stanowisko inwestora, a właściwie - autora projektu, będącego jego pełnomocnikiem. Minister, bez szczególnych dociekań, bezkrytycznie podzielił wszystkie poglądy zaprezentowane przez inwestora, który przecież jest stroną postępowania administracyjnego. Dlatego trudno jest przyjąć za miarodajne argumenty uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Skarżący nie zgodził się także z kategorycznym stwierdzeniem Ministra, że przesądzającym w sprawie argumentem jest fakt, iż "inwestor realizujący przedmiotową inwestycję działa w interesie publicznym, który posiada prymat nad interesem prawnym jednostki". Nie w każdym bowiem przypadku reguła ta znajduje zastosowanie. Niczym nieuzasadnione jest stwierdzenie organu odwoławczego, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o których mowa w przepisach Prawa budowlanego i specustawy, odnosi się wyłącznie do interesów prawnych osób trzecich, natomiast jest wyłączona w odniesieniu do ich interesów faktycznych. Stanowisko takie, jest rezultatem wyraźnej nadinterpretacji przepisów ustawowych. Ponadto, gdyby, jak twierdzi Minister odwołanie dotyczyło tylko interesu faktycznego, to Minister jako organ odwoławczy, nie mógłby prowadzić postępowania i rozstrzygać co do istoty sprawy, z uwagi na kolizję z treścią art. 28 k.p.a., jako normy prawa materialnego. Skarżący wskazał, że żądanie ochrony jego praw mieści się w granicach zarówno interesu prawnego jak również interesu faktycznego i jest w pełni uprawnione. Zgłoszone zarzuty dotyczą bowiem ingerencji inwestora w obiekty, do których posiada stosowne tytuły prawne.

Cała obecna działka nr 15/3 (poza powierzchnią zajętą budynkiem Stacji Kontroli Pojazdów) stanowi część placu manewrowego będącego funkcjonalną częścią Stacji. Uszczuplenie tej działki poprzez wywłaszczenie jej części, jak również czasowe zajęcie pozostałego obszaru, może mieć zasadniczy wpływ na możliwość dalszego prowadzenia działalności przez Stację. Upoważnienie do wykonywania tej działalności jest obwarowane ustawowymi wymogami, które m. in. dotyczą powierzchni manewrowej, niezbędnej dla pojazdów zgłaszających się do kontroli technicznej. Projektowana do przejęcia działka nr 15/5 wypełnia powierzchnię obszaru manewrowego niezbędnego dla pojazdów zgłaszających się do kontroli. Teren ten stanowi narożnik dotychczasowej działki nr 15/3 i mimo, iż obejmuje tylko 13 m2, ze względu na strukturę placu manewrowego, posiada istotne znaczenie dla prawidłowej działalności Stacji Kontroli Pojazdów. Skarżący podkreślił, że od początku postępowania zgłaszał propozycję oddania tej części działki we władanie inwestora na czas trwania niezbędnych robót, ze zwrotem terenu po dokonaniu przebudowy, z wszystkimi skutkami wynikającymi z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, których stosowanie dopuszcza specustawa w art. 11f ust. 2. Orzekające w sprawie organy administracji nie wzięły jednak propozycji pod uwagę, z uporem forsując zaprojektowane rozwiązanie.

W odniesieniu do kwestii dotyczącej zajęcia na cele związane z przedmiotową inwestycją części działki o powierzchni 164 m2, tj. całego drastycznie uszczuplonego placu manewrowego, pozostawionego po podziale działki nr 15/3, skarżący wskazał, że przewidziany do zajęcia teren placu manewrowego ma służyć przebudowie, a w istocie przemieszczeniu w inne miejsce, położonego w obszarze bramy wjazdowej kabla energetycznego SN i przebiegającego przez działkę nr 15/6 (po podziale działki nr 15/3) przewodu wodociągowego WD600. W ocenie strony, znając sytuację faktyczną i prawną Stacji Kontroli Pojazdów, zarówno Wojewoda Mazowiecki, jak również Minister Infrastruktury i Rozwoju, brali pod uwagę, że dojdzie do zajęcia całego placu manewrowego Stacji Kontroli Pojazdów. Można z tego wnosić, że organy orzekające zaakceptowały fakt, iż inwestor zarezerwował w ten sposób miejsce na urządzenie sobie przez wykonawcę na tym terenie zaplecza budowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że kontrolowaną decyzją organ rozstrzygał wiele kwestii związanych z realizacją opisanej w decyzji inwestycji polegającą na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr 719 relacji Warszawa - Pruszków - Żyrardów - Kamion, na odcinku: od ulicy Partyzantów do ulicy Bohaterów Warszawy na terenie miasta Pruszków. Skarżący podnosił zarzuty co do części decyzji odnoszącej się do jego nieruchomości, a częściowo w odniesieniu do całej inwestycji. W konsekwencji Sąd oceniał zaskarżoną decyzję udzielającą pozwolenia na rozbudowę drogi jedynie co do rozstrzygnięcia odnoszącego się do nieruchomości strony skarżącej, uznając, że nie ma ona interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji w całości.

Podstawę prawną kontrolowanej decyzji stanowiły przepisy tzw. specustawy drogowej, tj. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Art. 11i tej ustawy stanowi, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. A zatem, zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 11i specustawy drogowej w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ocenie Sądu, decyzja czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji (mapa w skali 1:500 przedstawiająca proponowany przebieg drogi oraz linie rozgraniczające teren, stanowiąca graficzną część projektu zagospodarowania terenu, będącego częścią projektu budowlanego, stanowiącego integralną część decyzji). Decyzja zawiera także zatwierdzenie podziału nieruchomości (mapa z projektem podziałów nieruchomości w skali 1:500 wraz z wykazem zmian gruntowych). Na mocy przedmiotowej decyzji, zatwierdzono projekt budowlany, będący jej integralną częścią. W decyzji określono także nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Województwa Mazowieckiego, jak również określono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej, a także określono wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej organ ustalił również obowiązek dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu, określił ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji tego obowiązku, a także zezwolił na jego wykonanie.

W ocenie Sądu w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej, poprzez niepełne i niewyczerpujące wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i wobec tego nieustalenie prawdy materialnej, a w rezultacie oparcie rozstrzygnięcia na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym, a także art. 11f ust. 1 pkt 4 oraz pkt 8 lit. a specustawy, poprzez niedostrzeżenie braku w decyzji Wojewody wymaganego specustawą obowiązku wskazania wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, jak również określenia szczególnych warunków prowadzenia robót budowlanych. W trakcie przeprowadzonego postępowania odwoławczego Minister rozpatrzył ponownie wniosek inwestora o wydanie przedmiotowej decyzji, z całą starannością przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji, w tym zbadał prawidłowość przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania i wydanej decyzji Wojewody Mazowieckiego. Zgłoszone w toku postępowania odwoławczego zarzuty, uwagi i wnioski strony postępowania podlegały wnikliwej analizie, a w razie konieczności były przedmiotem dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W decyzji Ministra szczegółowo odniesiono się do wskazanych przez skarżącego uchybień i w tym zakresie wskazano odpowiednie przepisy prawa regulujące kwestie postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgromadzony przez organ pierwszej instancji oraz Ministra materiał dowodowy, był kompletny i umożliwiał wydanie rozstrzygnięcia, w związku z czym podniesiony przez skarżącego zarzut dotyczący naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. Sąd uznał za nietrafny. W trakcie prowadzonego postępowania Minister wzywał inwestora do przedstawienia stosownych wyjaśnień w sprawie. Natomiast z jego stanowiskiem dotyczącym poszczególnych rozwiązań, strony mogły zapoznać się na każdym etapie postępowania, z czego skarżący skorzystał. Ponadto, przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zawiadomił strony, o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań (pismo z dnia 7 listopada 2014 r.). Tym samym, nie zasługuje na uwagę zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Naruszenia tego przepisu nie można upatrywać w tym, że decyzja wydana przez organ administracji publicznej nie jest zgodna z wolą strony. Dodatkowo decyzja Ministra zawiera szczegółowe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia z dokładnym wskazaniem przesłanek, które miały wpływ na jego treść. Minister w zaskarżonej decyzji odniósł się do poszczególnych zarzutów formułowanych przez odwołującego się wraz ze wskazaniem stosownego uzasadnienia. Wnikliwie przedstawiono też powody stanowiące podstawę do dokonania korekty decyzji Wojewody Mazowieckiego.

Zgłaszane w toku postępowania wątpliwości i zarzuty lokalizacyjne zostały przez Ministra wnikliwie wyjaśnione. W szczególności organ odwoławczy w toku postępowania odwoławczego zwrócił się do inwestora o wyjaśnienie, czy istnieje możliwość zmiany lokalizacji przedmiotowej inwestycji drogowej zgodnie z żądaniem skarżącego, a jeśli nie do szczegółowego uzasadnienia przyczyn nieuwzględnienia zgłaszanego przez skarżącego żądania. Po uzyskaniu stanowisk inwestora oraz przeanalizowaniu zarzutów zawartych w odwołaniu i uzupełniających je pismach, w decyzji organ odwoławczy podzielił argumentację przedstawioną przez inwestora, iż zajęcie fragmentu działki skarżącego jest niezbędne dla realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej i nie ma możliwości zmiany lokalizacji przedmiotowej inwestycji poprzez ominięcie tej działki.

Minister przeanalizował także sprawę pod kątem dyspozycji art. 11f ust. 1 pkt 4 oraz pkt 8 lit. a) specustawy drogowej. Przedstawił wywody na temat wymagań ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, jak również określenia szczególnych warunków prowadzenia robót budowlanych, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia.

Postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasad wynikających z art. 7, art. 10, art. 77 § 1 k.p.a., a z uzasadnienia decyzji wynika, jakimi przesłankami kierował się organ podejmując rozstrzygnięcie.

Zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zadaniem organu jest sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie ww. decyzji. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości.

Ponadto, specustawa drogowa nie zobowiązuje inwestora do poprzedzenia wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przeprowadzeniem konsultacji społecznych, które miałyby na celu ustalenie przebiegu projektowanej inwestycji z właścicielami bądź użytkownikami wieczystymi nieruchomości, lub też określenie sposobu przeprowadzonych prac na nieruchomości. Uzależnienie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej od uprzedniego przeprowadzenia konsultacji społecznych byłoby wprowadzeniem pozaustawowej przesłanki, co byłoby sprzeczne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.

Zgodnie ze wskazanym w zarzutach skargi przepisem art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi zawiera w szczególności wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. "Uzasadniony interes osób trzecich" o którym mowa w powyżej powołanym przepisie to interes prawny, nie zaś interes faktyczny. Podstawą materialnoprawną ochrony praw osób trzecich w postępowaniu administracyjnym w zakresie dostępu do dróg upatrywać należy w przepisie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Jak wynika z zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy, wielokrotnie zwracał się do inwestora, przesyłając m.in. uwagi skarżącego, o wypowiedzenie się, czy istnieje możliwość zmiany lokalizacji przedmiotowej inwestycji drogowej, poprzez ominięcie nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącego, a jeśli nie, to do szczegółowego uzasadnienia przyczyn nieuwzględnienia zgłaszanego przez skarżącego żądania. Miało to na celu, realizację dyspozycji ww. przepisu art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej. Inwestor wyjaśnił, że fragment działki skarżącego nr 15/3 (narożnik tej działki o powierzchni 13 m2) jest niezbędny dla przejęcia pod realizację przedmiotowej inwestycji drogowej z uwagi na usytuowanie elementów sieci elektroenergetycznej (zasilanie projektowanej sygnalizacji świetlnej, kable elektryczne/oświetleniowe), a także z uwagi na zapewnienie optymalnych miejscowo warunków widoczności, zgodnie z Załącznikiem nr 2 do rozporządzenia MTiGM. Inwestor, jako podmiot wyspecjalizowany w przedmiotowej dziedzinie, wskazał, iż ustalając przebieg linii rozgraniczającej zgodnie z ww. rozporządzeniem MTiGM powinno się stosować narożne ścięcia, nie mniejsze niż 5 m x 5 m, przy czym wymóg ten winien być stosowany już w przypadku ulic o niższych klasach technicznych aniżeli ma to miejsce w przedmiotowej inwestycji. Zaprojektowane ścięcie naroża działki skarżącego (ok. 5m x 5m) na omawianym skrzyżowaniu dróg klasy Z i G zostało więc przyjęte jako minimum. Dalej, inwestor wskazał, iż projektując skrzyżowanie Al. Jerozolimskie z ul. Bohaterów Warszawy kierowano się możliwie najmniejszą ingerencją w nieruchomości przyległe. Linia rozgraniczająca od strony działki skarżącego, tam gdzie było to możliwe, została poprowadzona wzdłuż faktycznych granic ewidencyjnych. Pomniejszenie terenu Stacji Kontroli nie powinno być jednak utożsamiane z przejęciem fragmentu działki nr 15/3, gdyż ten jest stosunkowo niewielki (ok. 13 m2). Główne znaczenie ma natomiast fakt, że Stacja Kontroli zajmuje obecnie ok. 109 m2 działki nr 47/8 oraz ok. 80 m działki nr 15/4, które to powierzchnie zostały przeznaczone pod poszerzenie pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr 719. Inwestor jednoznacznie wskazał, iż z uwagi na uwarunkowania miejscowe, które wpływają na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego (zarówno pieszych jak i zmotoryzowanych), jak również warunki techniczne, niemożliwym jest zaprojektowanie nowego układu drogowego drogi wojewódzkiej nr 719 bez zajęcia fragmentu nieruchomości skarżącego w takim zakresie, jak to zostało poczynione.

Słusznie także organ uznał, iż nie może wziąć pod uwagę oświadczenia skarżącego, iż zobowiązuje się on, w celu zapewnienia warunków widoczności na spornym narożniku, do obniżenia ogrodzenia działki z siatki metalowej, tak, iż nie będzie przekraczało wysokości 1 metra. Wskazane rozporządzenie MTiGM jednoznacznie określa, że w polu widoczności nie mogą znajdować się żadne przeszkody za wyjątkiem podpór znaków drogowych czy pni pojedynczych drzew. Wszelkie ogrodzenia, wiaty, budynki, ekrany, bariery energochłonne na wysokości 1 m itp. traktowane są jako przeszkoda ograniczająca widoczność, bez względu na to, czy dany element ma strukturę "prześwitującą" czy też nie. Ponadto, w świetle obowiązujących przepisów prawa nie istnieje możliwość zapewnienia wymaganej widoczności poprzez odebranie oświadczenia od władającego daną nieruchomością do zapewnienia widoczności, tak jak to chce uczynić skarżący.

Z ustaleń poczynionych przez organ odwoławczy wynika także, że zasady obsługi komunikacyjnej wjazdu na działkę skarżącego z ul. Majowej nie ulegają zmianie w stosunku do stanu istniejącego, a wszystkie planowane roboty budowlane w rejonie wjazdu ograniczają się do nieruchomości stanowiącej ulicę Majową. Projektowane linie rozgraniczające inwestycji w rejonie wjazdu na teren działki nr 15/3 obejmują jedynie niezbędny teren ul. Majowej, nie ingerują w działkę 15/3 od jej północnej strony i przebiegają po granicach ewidencyjnych. Tak więc stwierdzenie skarżącego, iż "zaprojektowane linie rozgraniczające zamykają drogę wjazdu do stacji kontroli" nie znajduje poparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. W omawianym przypadku linie rozgraniczające nie mogą stanowić jakiejkolwiek przeszkody uniemożliwiającej wjazd na działkę.

Skarżący zarzuca w tym względzie, iż proste porównanie stanu wykazanego na mapie projektowej (stanowiącej załącznik nr 5 do projektu) oraz pomiar w terenie wskazuje, że ustalenia poczynione w tym zakresie nie są zgodne ze stanem rzeczywistym. W ocenie strony, na omawianym terenie nie były wykonane pomiary, a jeśli były - to zostały błędnie naniesione na mapie do celów projektowych, o czym może świadczyć fakt, iż sama brama wjazdowa uwidoczniona na mapie odbiega wymiarami od rzeczywistego stanu.

W tym kontekście Sąd podkreślił, że dokumentacja geodezyjno-kartograficzna, przyjęta do opracowania materiałów graficznych wchodzących w skład projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji, która została opatrzona stosownymi klauzulami ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, stanowiącymi potwierdzenie dokonania ich oceny przez wyspecjalizowane do tego rodzaju czynności służby geodezyjno-kartograficzne, nie może być kwestionowana przez organ orzekający w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Organ odwoławczy odniósł się także do spornej kwestii położenia kabla energetycznego, który w ocenie skarżącego, przebiega przez bramę wjazdową do Stacji Kontroli Pojazdów. Wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego i wyjaśnień inwestor wynika, że żaden projektowany (ani również istniejący) kabel SN nie przebiega przez środek bramy wjazdowej, kable SN są bowiem zlokalizowane równolegle do bramy. Przez środek bramy przebiega jedynie istniejący wodociąg w50, który nie podlega przebudowie. Dokumentacja projektowa zakłada, że ww. istniejące linie kablowe zlokalizowane przed bramą działki 15/3 zostaną w części przebudowane (zastąpione nowymi liniami), przy czym projektant usytuował nowe okablowanie możliwie najdalej od linii ogrodzenia działki (w stanie istniejącym kable elektroenergetyczne przebiegają praktycznie w linii bramy natomiast projekt zakłada, iż po przebudowie będą od niej odsunięte o ok. 2-2,5m). W przypadku przebudowy kabli SN, inwestor wyjaśnił, iż stanowią one element istniejącej infrastruktury podziemnej, która w ramach przedmiotowej inwestycji musiała zostać przebudowana. Istniejące kable elektroenergetyczne, również te zlokalizowane przed bramą działki 15/3, zostały w ramach przedmiotowej inwestycji przewidziane do przebudowy zgodnie z wytycznymi PGE S.A Rejon Energetyczny Pruszków, właściciela infrastruktury elektroenergetycznej, a zakres ich przebudowy został zaprojektowany zgodnie z warunkami technicznymi RE Pruszków i w takim właśnie kształcie uzyskał uzgodnienie tej Spółki. Ponadto, przebudowa infrastruktury podziemnej wraz ze wskazanym obszarem zajętości na czas prowadzenia robót, była przedmiotem uzgodnień z Jednostką Wojskową nr 3688m, a finalnie zatwierdzona została uzgodnieniem ZUDP nr 1198/2010. Ingerencja w działkę nr ew. 15/6 (powstałą z podziału działki nr 15/3) w zakresie przebudowy istniejących przed bramą linii kablowych oraz wodociągu DN 600 jest nieunikniona.

Zasadnie także zauważył organ odwoławczy, że nie jest możliwe czasowe udostępnienie część działki niezbędnej do przeprowadzenia robót budowlanych w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do treści art. 23 specustawy drogowej tylko w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 (nabywanie nieruchomości pod drogi) stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie zaś z zasadą lex specialis derogat legi generali, pierwszeństwo stosowania ma w tym przypadku specustawa drogowa. To oznacza, że tylko w przypadku wyraźnego odesłania do odpowiedniego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami, oraz w zakresie nieuregulowanym w tych przepisach, można stosować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Specustawa drogowa zawiera wyczerpujące uregulowania dotyczące przejmowania nieruchomości lub ich części niezbędnych pod realizację inwestycji drogowych, wobec czego przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mają w tym przypadku zastosowania.

Z faktu pozostawania sieci na nieruchomościach będących własnością innych osób, właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości, przysługują roszczenia określone w art. 124 ust. 4 i 5 u.g.n. Inwestor drogi publicznej dokonujący przebudowy sieci uzbrojenia terenu będzie obowiązany po zakończeniu przebudowy przywrócić nieruchomości zajęte pod przebudowane sieci do stanu poprzedniego. Dopiero zaś, gdy przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego nie jest możliwe, albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, właścicielom i użytkownikom wieczystym tych nieruchomości przysługuje roszczenie o odszkodowanie za szkody powstałe wskutek zrealizowanej przebudowy. Ponadto roszczenie odszkodowawcze może obejmować także okoliczność zmniejszenia się wartości nieruchomości na skutek dokonanej przebudowy. W przypadku, gdy przebudowane na określonych nieruchomościach sieci uzbrojenia terenu uniemożliwiają właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowo korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy, albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogi krajowej nabył od tych osób odpowiednio na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste tych nieruchomości. Roszczenie to ma także charakter cywilnoprawny. Taka sama sytuacja występuje w przypadku, gdy w wyniku zajęcia części działki strony pozostała część działki utraciła możliwość zagospodarowania.

Ponadto każda realizacja inwestycji wiąże się z pewnymi uciążliwościami, jeżeli skarżący uzna, że inwestor zajął jego własność, na okres dłuższy, niż jest to wymagane dla dokonania prac, może wystąpić z odpowiednim roszczeniem. Oceniając to, czy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem.

Organ orzekający o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie dokonuje oceny racjonalności, czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje zarządca drogi i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Ochrona interesów osób trzecich w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy decydować będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, szczegółowych rozwiązaniach technicznych i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego. Nie można dopuścić do sytuacji, w której uprawnienia właściciela nieruchomości całkowicie ograniczają uprawnienia inwestora.

Specustawa drogowa służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych. Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania. Ustawodawca wyznacza też termin dla wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Powyższe dowodzi, iż pomimo pozbawienia własności nieruchomości, dochodzi do wyrównania strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Zatem przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji, transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy specustawy drogowej są rekompensowane stosownym odszkodowaniem.

W ocenie Sądu, organ rozpoznający sprawę, w sposób należyty, przeanalizował sprawę pod kątem naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 i pkt 8 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Teren będący własnością skarżącego, nie został zajęty w wymiarze większym, niż jest to wymagane dla realizacji inwestycji. Nie została także zamknięta droga skarżącemu do dochodzenia ewentualnych roszczeń cywilnoprawnych, w tym wykupu części nieruchomości, która utraciła możliwość zagospodarowania.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.

M. S. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego I i II instancji.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez orzekające organy administracyjne przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., a polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy i wobec tego oparcie rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak zwięzłego przedstawienia w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy, poprzez nadmierne szczegółowe opisanie działań organów administracyjnych, przy równoczesnym całkowitym pominięciu przedstawienia zarzutów skarżącego, podnoszonych tak w postępowaniu administracyjnym jak i w skardze do Sądu, wskutek czego nie została wyraźnie określona istota sporu;

Zarzucono również naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 11 i ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w toku całego postępowania administracyjnego skarżący wskazywał na brak jakichkolwiek działań organów administracyjnych w kierunku uwzględnienia jego uzasadnionych interesów, jak to nakazują przepisy art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego mającego w tej sprawie zastosowanie na podstawie art. 11 i ust. 1 specustawy, a także przepisy tej ustawy - art. 11f ust. 1 pkt 4 i pkt 8 lit. a i lit. g. Skarżący podnosił konieczność wzięcia pod uwagę, że przedmiotowa inwestycja ingeruje bezpośrednio w wykonywanie przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego terenu, na którym prowadzi Stację Kontroli Pojazdów i że ze względu na specyfikę pracy tej placówki niezbędne są uzgodnienia co do ustalenia jak najmniej uciążliwego sposobu realizacji inwestycji w tym obszarze. Kompromisowe rozwiązania proponowane przez skarżącego co do sposobu przeprowadzenia robót na jego terenie nie uzyskały akceptacji. Treść zaskarżonej decyzji daje podstawy sądzić, iż alternatywnych rozwiązań w tych sprawach w ogóle nie rozważano, zaś wyjaśnienia ograniczone zostały do formalistycznego przywoływania treści przepisów prawnych, bądź do arbitralnych, ogólnikowych stwierdzeń, że takie, a nie inne są rozwiązania projektowe. Ani w czasie przygotowywania opracowań projektowych, ani w postępowaniu administracyjnym, nie zwrócono się do skarżącego w celu zapoznania go ze sposobem i warunkami realizacji inwestycji na terenie Stacji Kontroli Pojazdów. Przewidziane w decyzji administracyjnej zajęcie 164 m kw., tj. całego placu manewrowego Stacji Kontroli Pojazdów dla przełożenia fragmentu nitki wodociągu oraz fragmentu kabla energetycznego, nie zostało poprzedzone ustaleniem, czy ze względu na specyfikę działalności Stacji zaplanowane ograniczenie wymaga szczególnych działań i odpowiedniego rozstrzygnięcia z uwagi na dyspozycję art. 11f ust, 1 pkt 8 lit. a i lit. g 3 specustawy. W konkretnej sytuacji należało ustalić, czy zachodzą szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, a w konsekwencji wymagało precyzyjnego określenia, w wydanej w sprawie decyzji administracyjnej, ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości. W ogóle nie uprzedzono i nie uzgodniono ze skarżącym konieczności, sposobu ograniczenia działalności Stacji i czasu trwania tego ograniczenia. W decyzji administracyjnej nie określono ani terminu, ani zaplanowanego czasu zajęcia terenu, zaskakując w ten sposób skarżącego, który w czasie nieokreślonym w skierowanej do niego decyzji, będzie zmuszony zorganizować, a następnie ponieść skutki przestoju Stacji (wyłączenie skomplikowanych urządzeń technicznych, przymusowe urlopy pracowników, dochodzenie zrekompensowania poniesionych strat). Stan taki uchybia zarówno treści art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw, z art. 11 i ust. 1 specustawy oraz art. 11f ust. 1 pkt 4, jak również art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. a oraz lit. g specustawy.

Zdaniem skarżącego, ustawodawca ustanawiając w art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy obowiązek zawarcia w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji "wymagań w zakresie uzasadnionych interesów osób trzecich" miał na myśli wymagania wypływające z uzasadnionych interesów osób trzecich, a do takich niewątpliwie należy skarżący prowadzący Stację Kontroli Pojazdów. Skarżący powinien być z wyprzedzeniem, szczegółowo i przy obecności inwestora na gruncie, zapoznany ze sposobem przeprowadzenia robót i przewidzianym czasem przestoju Stacji. Do kwestii tej organy administracyjne, w ogóle się nie odniosły. Z tego też powodu skarżący podnosił w skardze zarzut naruszenia art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z pominięciem ustawowych wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, co wynikało z wymaganego specustawą, a konkretnie z art. 11f ust. 1 pkt 4 oraz pkt 8 lit. a i lit. g, obowiązku określenia w decyzji wymagań dotyczących uzasadnionych interesów osób trzecich, jak również określenia szczególnych warunków prowadzenia robót budowlanych na terenie Stacji Kontroli Pojazdów. Zdaniem skarżącego, oznacza to zignorowanie uzasadnionych interesów skarżącego oraz kompletny brak współdziałania organów administracji ze stroną postępowania, a skutkiem tego brak wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy (art. 77 § 1 K.p.a.).

Kolejne uchybienie dotyczy podziemnego kabla energetycznego SN, który według założeń projektowych podlega przebudowie w ramach przedmiotowej inwestycji. Pominięty został fakt, iż warunki techniczne przebudowy urządzeń technicznych kolidujących z rozbudową drogi wojewódzkiej nr 719 utraciły ważność, co jednoznacznie wynika z załączonego pisma PGE Dystrybucja Warszawa Teren Sp. z o.o. w Pruszkowie, z dnia 30.06.2015 r. Wygasła więc możliwość przełożenia kabla energetycznego, którą przewiduje zatwierdzony przez Wojewodę Mazowieckiego projekt inwestycyjny. W takim stanie rzeczy decyzja o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, w części dotyczącej przebudowy sieci energetycznej, jest pozbawiona niezbędnych uwarunkowań prawnych w postaci zgody zakładu energetycznego PGE Dystrybucja Warszawa Teren Sp. z o.o. w Pruszkowie. Potwierdza to tezę, iż stan faktyczny przyjęty jako miarodajny przez Sąd I instancji, ustalony został z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a..

Odrębna, niewyjaśniona do końca kwestia dotyczy położenia podziemnego kabla energetycznego SN, który według założeń projektowych podlega przebudowie. Błędne jest twierdzenie organu I instancji, że kabel ten nie przebiega przez bramę wjazdową do Stacji Kontroli Pojazdów, lecz jest zlokalizowany poza terenem działki nr 15/3. Analiza treści załączonej mapy odzwierciedlającej stan dotychczasowy (mapa wykonana 8.05.2012 r.) wyraźnie wskazuje przebieg kabla SN (zaznaczony czerwoną linią), nie pozostawiając wątpliwości, iż kabel ten "przecina" linię bramy.

Również zasady obsługi komunikacyjnej wjazdu na działkę skarżącego ulegają zmianie. Proste porównanie stanu wykazanego na mapie projektowej (stanowiącej załącznik nr 5 do projektu), a wykonany w terenie pomiar wskazują, że ustalenia poczynione w tym zakresie nie są zgodne ze stanem rzeczywistym. Zaprojektowane wydłużenie krawężnika ciągu pieszego w świetle wjazdu z ulicy Majowej do prowadzonej przez skarżącego Stacji rzeczywiście zawęża dotychczasową szerokość tego wjazdu z 8,70 m do ok. 5 m. Na skutek tego wjazd do bramy Stacji Kontroli Pojazdów będzie znacznie utrudniony, gdyż kierowcy będą musieli wykonać skręt pod kątem 90 stopni. Sam zaś wjazd do Stacji Kontroli Pojazdów w świetle bramy wjazdowej, mierzony od krawędzi obecnego chodnika posiada szerokość 5,89 m, podczas gdy na mapie ustalono szerokość tego wjazdu na 4,68 m. Wjazd został więc zawężony o ponad 1 m.

Zgłoszonych w tej sprawie zarzutów nie podzielił organ odwoławczy, czemu także dał wiarę Sąd I instancji poprzestając na ogólnym zapewnieniu, że dokumentacja geodezyjno-kartograficzna przyjęta do opracowania projektu przedmiotowej inwestycji, która została opatrzona stosownymi klauzulami ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, nie może być kwestionowana. Z niezrozumiałych powodów organy orzekające nie dostrzegają potrzeby zweryfikowania tych sprzeczności. Uzasadnione zatem jest twierdzenie, że stan faktyczny, na którym Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie, został ustalony w sposób powierzchowny i niezgodny z rzeczywistym stanem.

Tym samym Sąd naruszył dyspozycję art. 151 p.p.s.a., ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie oparte zostało na nieprawidłowo i niedostatecznie ustalonym stanie faktycznym sprawy.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a.. W obszernym uzasadnieniu wyroku zabrakło określenia istoty sporu, gdyż Sąd nie przedstawił w ogóle zarzutów skarżącego, konsekwentnie zgłaszanych we wnoszonych środkach odwoławczych. W konsekwencji tak skonstruowane uzasadnienie wyroku sprawia, iż umyka rzeczywisty stan sprawy, bowiem w obszernym i wielowątkowym opisie działań organów administracyjnych został on całkowicie zmarginalizowany. Sąd I instancji pominął bowiem wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek przedstawienia zarzutów, które zgłaszał skarżący wraz z odpowiednią argumentacją.

Ustawodawca, na zasadzie art. 11 i ust. 1 specustawy, dopuścił zastosowanie generalnej zasady wynikającej z treści 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, w myśl której w procesie tym podlegają ochronie uzasadnione interesy osób trzecich. Potwierdzeniem działania tej zasady na gruncie specustawy jest przewidziany w art.11f ust. 1 pkt 4 obowiązek określenia w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji, wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich oraz przewidziany w pkt 8 tego artykułu w lit. a oraz lit. g obowiązek właściwego skonstruowania treści decyzji. W przedmiotowej sprawie te gwarancje i prawa jednostki doznają istotnego uszczerbku, czego dowodem jest ignorowanie sytuacji skarżącego domagającego się ochrony jego interesów. Uszczuplenie działki nr 15/3 poprzez wywłaszczenie jej części, jako terenu niezbędnego dla realizacji inwestycji, może mieć istotny wpływ na możliwość dalszego prowadzenia działalności przez Stację Kontroli Pojazdów. Cała obecna działka nr 15/3 (poza powierzchnią zajętą budynkiem Stacji Kontroli Pojazdów) stanowi część placu manewrowego będącego funkcjonalną częścią obejmującego teren wykonywania kontroli technicznej pojazdów. Wywłaszczenie powoduje trwałe ograniczenie i tak szczupłego placu manewrowego.

W ocenie skarżącego, dla przeprowadzenia zamierzonej inwestycji nie ma konieczności zastosowania tak drastycznego ograniczenia przysługujących mu uprawnień do przedmiotowej działki. Skarżący proponował oddanie spornej części działki (narożnika o pow. 13 m kw.) we władanie inwestora na czas trwania niezbędnych robót, ze zwrotem terenu po dokonaniu przebudowy, z wszystkimi skutkami wynikającymi z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, których stosowanie dopuszcza specustawa w art. 11f ust. 2.

Zarówno orzekające w sprawie organy administracyjne, jak i Sąd Wojewódzki, z naruszeniem powołanych wyżej norm prawa materialnego, zbagatelizowały problem. Zbagatelizowano również znaczenie opinii, jakie w sprawie zajęła Polska Izba Stacji Kontroli Pojazdów (pismo, z dnia 16.04.2014 r.).

Przewidziany do zajęcia teren placu manewrowego o powierzchni 164 m kw. ma służyć przebudowie, a w istocie przemieszczeniu w inne miejsce, położonego przed bramą wjazdową do Stacji Kontroli Pojazdów kabla energetycznego, a także przebiegającego przez teren Stacji przewodu wodociągowego. Ten zakres robót nie uzasadnia zajęcia całego pozostawionego jej terenu. Sąd I instancji, z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w związku z art. 11 i ust. 1 specustawy oraz jej art. 11f ust. 1 pkt 4 i pkt 8 lit. a i lit. g, zaakceptował fakt, iż inwestor zarezerwował w ten sposób miejsce na urządzenie sobie przez wykonawcę na terenie Stacji zaplecza budowy i to na zupełnie nieoznaczony czas, wyłączając na ten czas możliwość działania Stacji.

W uzasadnieniu wyroku przyjęto ponadto błędną wykładnię prawa materialnego. Sąd I instancji powiela błędne stanowisko Ministra w przedmiocie rozumienia treści "uzasadnionego interesu osób trzecich". Zdaniem skarżącego, nieuzasadnione jest twierdzenie, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w omawianych przepisach Prawa budowlanego i specustawy, odnosi się wyłącznie do interesów prawnych osób trzecich, natomiast jest wyłączona w odniesieniu do ich interesów faktycznych. Stanowisko takie jest rezultatem błędnej interpretacji przepisów ustawowych.

Jest oczywistym, że "interes faktyczny" oraz "interes prawny" to dwie różne kategorie pojęciowe, a także prawne, ponieważ przepisy prawa wiążą z każdą z nich odrębne skutki prawne. Dlatego ilekroć przepis prawa uzależnia powstanie skutku prawnego od istnienia interesu prawnego, to wyraźnie to zaznacza (np. art. 28 K.p.a. definiujący pojęcie "strony postępowania administracyjnego" w oparciu o kategorię interesu prawnego, czy art. 50 § 1 p.p.s.a., uzależniający uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego od istnienia interesu prawnego). Powołane przepisy, tak Prawa budowlanego jak i specustawy, nie wskazują na potrzebę ochrony wyłącznie interesu prawnego.

Z tych względów skarżący uważa, iż Sąd I instancji naruszył prawo materialne, tj. art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz art. 11f ust. 1 pkt 4 i pkt 8 lit. a i lit. g specustawy w związku z art. 28 K.p.a., wskutek błędnej ich wykładni. Bezprawnie i niezasadnie zamyka mu to drogę do obrony jego interesów w przedmiotowym postępowaniu.

Żądanie ochrony praw skarżącego w formach przewidzianych prawem mieści się w granicach zarówno interesu prawnego, jak i interesu faktycznego. Zgłoszone przez skarżącego zarzuty dotyczą bowiem ingerencji inwestora w nieruchomość, do której posiada tytuł prawny. Budynek Stacji Kontroli Pojazdów stanowi jego własność, a do gruntu obejmującego działkę, na której jest on posadowiony, przysługuje mu prawo użytkowania wieczystego.

Żądanie ochrony interesów związanych z posiadanymi tytułami prawnymi dotyczy więc interesu prawnego wyrażającego się w prawie do niezakłóconego korzystania z przysługujących skarżącemu praw do tych obiektów, a także zapewniających konstytucyjne gwarancje: ochrony własności (prawa użytkowania wieczystego), zachowania warunków wolności prowadzenia działalności gospodarczej oraz ochrony pracy (art. 20 i art. 24 zd. pierwsze Konstytucji RP).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Na wstępie zaznaczyć należy, że zarzuty kasacyjne, tak jak wcześniej zarzuty skargi odnoszą się do zawartych rozstrzygnięć w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - w zakresie w jakim dotyczą nieruchomości skarżącego, na której prowadzi Stację Kontroli Pojazdów. W zaskarżonym wyroku ocena Sądu Wojewódzkiego koncentrowała się na dwóch spornych zagadnieniach związanych z przyjętą lokalizacją inwestycji, mianowicie wywłaszczeniu części działki nr 15/3, stanowiącej narożnik placu manewrowego oraz wprowadzonym decyzją ograniczeniu w korzystaniu z pozostałej części działki skarżącego z uwagi na przewidziane prace przy przebudowie istniejącej sieci elektroenergetycznej i wodociągowej. Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki kontrolując podstawę faktyczną zaskarżonej decyzji zasadnie przyjął, że w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśnione zostały wszystkie istotne okoliczności sprawy, a organ odwoławczy odniósł się rzetelnie do wszystkich kwestii podniesionych w odwołaniu.

Co do konieczności wykupu części działki zaznaczyć należy że dotyczy to gruntu o powierzchni 13 m2 przewidzianego na realizację inwestycji, a twierdzenie autora skargi kasacyjnej o "drastycznym" ograniczeniu przysługujących mu uprawnień do przedmiotowej nieruchomości jest nieuprawnione. Nie ma bowiem racji strona skarżąca, że rozwiązania projektowe przyjęte zostały bez uwzględnienia zgłaszanych przez niego zastrzeżeń, czy propozycji alternatywnych. Wręcz przeciwnie, organ odwoławczy przeprowadził wyczerpujące postępowanie wyjaśniające, w ramach którego inwestor w sposób niezwykle szczegółowy i rzeczowy udzielił informacji odnoszących się do zarzutów skarżącego. Opierając się na materiale dowodowym zebranym w sprawie Sąd Wojewódzki zasadnie przyjął ustalenia organu odwoławczego wskazujące na to, że przejęcie fragmentu działki o powierzchni 13 m2 było niezbędne z uwagi na wymóg ścięcie naroża działki na planowanym skrzyżowaniu dróg, co wiąże się z regulacjami prawnymi w zakresie zapewnienia optymalnych miejscowo warunków widoczności dla użytkowników dróg, a ponadto związane było z zaprojektowaną w tym miejscu instalacją sieci elektroenergetycznej (zasilanie sygnalizacji świetlnej). Dla oceny sprawy nie była bez znaczenia okoliczność podniesiona przez inwestora, który wskazał że dla interesu skarżącego większe znaczenie od kwestionowanych rozstrzygnięć zawartych w decyzji ma fakt ograniczenia powierzchni placu manewrowego wykorzystywanego przy prowadzonej działalności, bowiem skarżący wcześniej miał urządzone ogrodzenie wykraczające poza nieruchomość, którą władał jako użytkownik wieczysty, natomiast realizacja inwestycji wymusza umiejscowienie tego ogrodzenia zgodnie z przebiegiem granicy ewidencyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza dokumentacji projektowej oraz przedstawione przez inwestora uwarunkowania techniczne i prawne wynikające z wymogów zachowania bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego – wykazały, że niemożliwe było zaprojektowanie nowego układu drogowego bez zajęcia nieruchomości skarżącego w takim zakresie jak to zostało określone w decyzji. Taki wniosek odnieść należy również do czasowych ograniczeń wprowadzonych decyzją w związku z przewidywaną przebudową istniejącej sieci uzbrojenia terenu a następnie jej konserwacją. Zaznaczyć należy, że w obszernej argumentacji skargi kasacyjnej odniesiono się właśnie do tego rozstrzygnięcia decyzji podnosząc mało precyzyjne określenie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, brak terminu i czasu zajęcie nieruchomości. Zdaniem strony skarżącej przyjęte rozwiązania nie zostały poprzedzone niezbędnymi uzgodnieniami co do sposobu realizacji inwestycji, co narazi go na przestoje w prowadzonej działalności, a w konsekwencji wywoła negatywne skutki ekonomiczne. Odnoszą się do tych uwag zauważyć należy, że w dużym stopniu dotyczą one etapu realizacji podczas gdy kontrolą Sądu Wojewódzkiego objęte zostały decyzje, w których określone zostały ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków związanych z przebudową istniejącej sieci uzbrojenia, co uczyniono zgodnie z artykułem 11f ust. 1 punkt 8 lit. g ustawy z 10 kwietnia 2003 r. Z uwagi na charakter przedmiotowej inwestycji oraz uwarunkowania proceduralne trudno wymagać od organu administracji, aby w decyzji precyzował termin i czas trwania robót budowlanych. Rzeczą inwestora na etapie realizacji inwestycji jest dokonywanie czynności gwarantujących właściwe korzystanie z zezwolenia na przebudowę sieci uzbrojenia znajdującej się na terenie działki skarżącego. Niezrozumiałe w tym kontekście jest twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że nie powinien być zaskakiwany takimi działaniami, które mogą wpłynąć znacząco na jego sytuację osobistą, zawodową i ekonomiczną. Konieczność dokonania przebudowy sieci uzbrojenia w związku z realizacją inwestycji drogowej jest skarżącemu znana już od maja 2012 r., kiedy wydana była pierwsza decyzja w tym przedmiocie. W toku kilkuletniego postępowania skarżący miał dostęp do dokumentacji i uzyskał szczegółowe informacje dotyczące zakresu robot przewidzianych do wykonania na jego nieruchomości. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki przedstawił wynikające z art. 124 ust. 4 i 5 u.g.n. obowiązki inwestora oraz uprawnienia właściciela gruntu i ewentualnie przysługującego roszczenia cywilnoprawne. Podkreślić należy, że w ramach prowadzonego postępowania organy obydwu instancji nie miały kompetencji do zastosowania środków, które chroniłyby interes skarżącego w sposób dalej idący niż to zostało uczynione.

Według treści decyzji ustanowione ograniczenia nie pozbawiają skarżącego możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, a powodują jedynie czasowe zajęcie będącej w użytkowaniu wieczystym nieruchomości. Z treści zapadłych w sprawie decyzji nie wynika ponadto, aby na nieruchomości skarżącego miało być urządzone zaplecze dla budowy całej inwestycji drogowej, co sugerował skarżący.

Nie jest również uzasadnienie stwierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej wskazujące na brak rozważań co do ustalenia jak najmniej uciążliwego sposobu realizacji inwestycji w tym obszarze. Z akt sprawy wynika, że wybór mniej kolizyjnego rozwiązania był przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego, o czym świadczy bogata korespondencja pomiędzy skarżącym, organem a inwestorem. Zasadnie Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na to, że specustawa drogowa nie zobowiązuje inwestora do prowadzenia konsultacji z właścicielami bądź użytkownikami wieczystymi nieruchomości, które miałyby na celu ustalenie przebiegu projektowanej inwestycji, lub też określenie sposobu przeprowadzonych prac na nieruchomości. Mimo, że specustawa drogowa nie przewiduje uzgodnień w ww. zakresie to jednak uwagi i zarzuty skarżącego były wielokrotnie rozważane zarówno przez inwestora jak i organ administracji.

Zgromadzona w sprawie dokumentacja i wyjaśnienia inwestora były zatem wystarczające do uznania, że przebudowa skrzyżowania i sieci uzbrojenia wymagała wykorzystania nieruchomości należącej do skarżącego

Jak słusznie wskazał Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku, organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych w projekcie. To inwestor dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych dla planowanego przedsięwzięcia drogowego, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Nieuniknione jest jednak to, że realizacja inwestycji drogowych stwarza określone uciążliwości dla właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze jej oddziaływania. Trafnie Sąd Wojewódzki zauważył, że ocena decyzji w aspekcie poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich wymaga uwzględnienia, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza tego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Zaakcentować w tym miejscu należy że ustawodawca wprowadzając regulacje szczególne w zakresie określonym ustawą z 10 kwietnia 2003 r. zdecydował o ograniczeniu uprawnień jednostek w celu realizacji inwestycji drogowych, przewidując jednocześnie rekompensowanie szkód wynikających z tego tytułu. Ustanowione w ustawie z 10 kwietnia 2003 r. szczególne zasady przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wyłączają definitywnie możliwości ważenia interesu publicznego oraz indywidualnego interesu właścicieli nieruchomości, których uprawnienia mają być ograniczone w związku z realizacją konkretnego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Organy administracji orzekające w tym przedmiocie nie są zwolnione od przestrzegania przedstawionych zasad postępowania, w tym wynikającego z artykułu 7 K.p.a. nakazu uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Każdorazowo więc organ administracji w razie kolizji interesów powinien dochodzić do takich rozwiązań i decyzji, które pozwolą zachować właściwą proporcję pomiędzy realizacją celu publicznego a zakresem ograniczenia słusznego interesu jednostkowego. W orzecznictwie wskazano, na możliwość weryfikacji żądania co do ewentualnego przyjęcia rozwiązania alternatywnego, zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego, przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich (por. wyrok NSA z 3 września 2014 r. sygn. II OSK 2730/14). W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie organy obydwu instancji zastosowały się do omówionych wymogów, co znalazło wyraz w szeregu czynnościach wyjaśniających podejmowanych wskutek uwag i propozycji zgłaszanych przez skarżącego. W rezultacie w postępowaniu administracyjnym wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia ochrony interesu prawnego skarżącego wyznaczonego przepisem art. 5 ust. 1 punkt 9 Prawa budowlanego w związku z art. 11 ust. 1 oraz art. 11f ust. 1 pkt 4 i pkt 8 lit. a i lit. g ustawy z 10 kwietnia 2003 r. Jako niezasadny należało zatem uznać zarzut kasacyjny odnoszący się do wymienionych przepisów.

Nietrafne okazały się także zarzuty dotyczące stanu faktycznego przyjętego jako podstawa rozstrzygnięć wydanych w niniejszej sprawie. Analiza akt oraz treści decyzji wskazuje, że organy administracji dokonały ustaleń faktycznych po wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, przy czym zasadnicze znaczenie ma dokumentacja projektowa, do której nie nawiązuje argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Jako niepodważone należało zatem uznać uwagi Sądu Wojewódzkiego poczynione w zakresie położenia kabla energetycznego podlegającego przebudowie w ramach sieci uzbrojenia terenu określonego w decyzji. Na akceptację zasługiwało również stanowisko Sądu wyrażone w zakresie zasad obsługi komunikacyjnej działki skarżącego. Sąd weryfikują zaskarżoną decyzję w oparciu o akta sprawy trafnie zaznaczył, że dokumentacja geodezyjno-kartograficzna, przyjęta do opracowania materiałów graficznych wchodzących w skład projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji, która została opatrzona stosownymi klauzulami ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, stanowiącymi potwierdzenie dokonania ich oceny przez wyspecjalizowane do tego rodzaju czynności służby geodezyjno-kartograficzne, nie może być kwestionowana przez organ orzekający w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Dodać należy że w razie powstania utrudnień w wykorzystywaniu wjazdu na teren Stacji, skarżący będzie uprawniony do żądania takiego zrealizowania robót, które zapewni właściwą obsługę komunikacyjną nieruchomości.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na braku zwięzłego przedstawienia w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy i pominięciu zarzutów zawartych w skardze.

Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie tylko przedstawił dotychczasowy przebiegu postępowania przed organami administracji, ale także wskazał stan faktyczny sprawy przyjęty przez Sąd. Odwołanie się w uzasadnieniu wyroku do stanowiska wyrażonego przez organ administracji oraz inwestora nie oznacza braku dokonania samodzielnej oceny co do aktu zaskarżonego w niniejszym postępowaniu. Sąd Wojewódzki rozpatrując sprawę uwzględnił wszystkie istotne okoliczności wynikające z akt sprawy, poddając je ocenie zgodnie z zasadami logiki. Również zarzuty skargi zostały w sposób właściwy opisane i ocenione.

Zaakcentować należy, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy przeprowadził niezwykle wnikliwe i wyczerpujące postępowanie, doprowadzając do wyjaśnienia całokształtu istotnych okoliczności sprawy, a zwłaszcza kwestii spornych podniesionych przez skarżącego w odwołaniu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono prawidłowo stan faktyczny i prawny sprawy. Sąd Wojewódzki akceptując w pełni stanowisko organu odwoławczego wskazał jednocześnie przesłanki podjętej oceny. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd zawarł argumentację wykazującą niezasadność zarzutów dotyczących naruszenie art. 7, 10 § 1, 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z tych samych względów niezasadne okazały się zarzuty sformułowane w podstawie kasacyjnej i nie ma potrzeby i ich powtarzania.

W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu, zgodnie z artykułem 184 p.p.s.a.