Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 177/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono przeprowadzenie oceny projektu w sposób naruszajacy prawo
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 11 kwietnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant p.o. asystenta sędziego Nina Krzemieniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2012 roku przy udziale - sprawy ze skargi A. G. prowadzącego Zakład Przetwórstwa Mięsnego "A" z siedzibą w N. na oddalenie protestu dokonane uchwałą Zarządu Województwa [...] z dnia 19 listopada 2010 r. nr 1870/10 w przedmiocie oceny formalnej projektu złożonego w konkursie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo; 2. zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz A. G. prowadzącego Zakład Przetwórstwa Mięsnego "A" z siedzibą w N. kwotę 217 (dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] r. nr [...] Zarząd Województwa Ł. działając na podstawie art. 41 ust. 1, ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1590 ze zm.), art. 30b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity Dz.U. z 2009 r., nr 84, poz. 712 ze zm.), uchwały nr 1167/08 Zarządu Województwa Ł. z dnia 1 sierpnia 2008 r. w sprawie: przyjęcia Podręcznika Procedur wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. na lata 2007-2013 zmienionej uchwałą nr 236/09 Zarządu Województwa Ł. z dnia 25 lutego 2009 r. w sprawie: zmiany uchwały Zarządu Województwa Ł. nr 1167/08 z dnia 1 sierpnia 2008 r. w sprawie: przyjęcia Podręcznika Procedur wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. na lata 2007-2013 oraz uchwały nr 437/09 Zarządu Województwa Ł. z dnia 1 kwietnia 2009 r. w sprawie przyjęcia Zasad procedury odwoławczej w ramach RPO WŁ na lata 2007-2013 – oddalił protest Zakładu A. z siedzibą w N. od etapu oceny formalnej projektu nr: WND-RPLD.02.09.00-00-016/10 pod nazwą: "Budowa elektrowni wiatrowej o mocy 800 kW w miejscowości N." złożonego w konkursie dla naboru nr 1 wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej lI Ochrona środowiska, zapobieganie zagrożeniom i energetyka Działanie II.9 Odnawialne źródła energii Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. na lata 2007-2013.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Zarząd wskazał, że w dniu 24 czerwca 2010 r. Zakład A. z siedzibą w N. złożył wniosek o dofinansowanie wspomnianego wyżej projektu, który następnie w wyniku przeprowadzonej procedury jego weryfikacji uzyskał negatywną ocenę formalną i został odrzucony ze względu na niespełnienie kryteriów oceny formalnej dotyczących: kompletności wniosku o dofinansowanie w zakresie: posiadania uzupełnionych wszystkich wymaganych pól zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu; przygotowania załączników do wniosku zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie, zasadami, wytycznymi IZ RPO WŁ/ IPII, spójności informacji zawartych we wniosku z informacjami zawartymi w załącznikach do wniosku oraz kwalifikowalności finansowej w zakresie: zgodności planowanych wydatków z zasadami kwalifikowalności wydatków, objętych dofinansowaniem w ramach RPO WŁ oraz prawidłowego opracowania montażu finansowego.

Na podstawie art. 30a ust. 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r., o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, instytucja zarządzająca pismem z dnia 7 września 2010 r. poinformowała wnioskodawcę o negatywnej ocenie formalnej projektu wraz z uzasadnieniem wyników oceny projektu oraz pouczeniem o możliwości wniesienia protestu.

W dniu 24 września 2010 r. wnioskodawca złożył, za pośrednictwem Departamentu ds. Regionalnego Programu Operacyjnego Urzędu Marszałkowskiego w Łodzi protest, który następnie w dniu 5 października 2010 r. został przekazany do Departamentu Polityki Regionalnej Urzędu Marszałkowskiego w Łodzi wraz z notatką służbową z weryfikacji formalnej protestu, przedmiotowym wnioskiem o dofinansowanie projektu, listami sprawdzającymi oraz korespondencją dotyczącą oceny wniosku o dofinansowanie projektu.

Instytucja zarządzająca uznała, że protest został złożony w sposób zgodny z pouczeniem, albowiem wnioskodawca prawidłowo wskazał dane dotyczące składającego protest, dane projektu, którego protest dotyczy oraz zarzuty określające, jakie elementy wniosku są kwestionowane wraz z ich uzasadnieniem.

W proteście wnioskodawca sformułował zarzuty w stosunku do kryteriów oceny formalnej, dotyczących kompletności wniosku o dofinansowanie w zakresie posiadania uzupełnionych wszystkich wymaganych pól zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu, przygotowania załączników do wniosku zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie, zasadami, wytycznymi IZ RPO WŁ/IPII, spójności informacji zawartych we wniosku z informacjami zawartymi w załącznikach do wniosku. Strona podniosła ponadto zarzuty wobec kryterium dotyczącego kwalifikowalności finansowej w zakresie zgodności planowanych wydatków z zasadami kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach RPO WŁ oraz prawidłowego opracowania montażu finansowego.

Ustosunkowując się do zarzutów Zarząd wskazał, że w piśmie z dnia 7 września 2010 r., informującym o negatywnej ocenie formalnej wskazano, iż w pkt 6.1 "Wnioskodawca wykazał koszty na przygotowanie dokumentacji (kosztorys, projekt budowlany, biznes plan) w roku 2011 i 2012, zaliczając je do kosztów kwalifikowanych projektu. W związku z tym, iż dokumenty te sporządzono w roku 2010, wydatki na ich poniesienie należało wskazać w roku 2010, jako koszty niekwalifikowane. Z uwagi na brak dokumentu potwierdzającego, iż należności za przygotowanie projektu uiszczone zostaną przez stronę we wskazanych terminach, Zarząd nie uznał kwalifikowalności wydatków związanych z przygotowaniem projektu".

Wnioskodawca w proteście podniósł natomiast, iż koszty związane z przygotowaniem dokumentacji, na podstawie poczynionych uzgodnień z firmami obsługującymi wnioskodawcę, zaplanowane są do ponoszenia w latach 2011-2012 i że wnioskodawca w e-mailu instytucji zarządzającej z dnia 3 sierpnia 2010 r., dotyczącym poprawy/uzupełnienia braków/błędów w przedmiotowym wniosku o dofinansowanie nie został wezwany do dostarczenia dowodów, potwierdzających termin poniesienia wspomnianych wydatków, ani do wyjaśnienia powodów zaplanowania tychże wydatków na lata 2011-2012.

Instytucja zarządzająca podniosła, iż strona w e-mailu dotyczącym poprawy/uzupełnienia braków/błędów we wniosku o dofinansowanie nie mogła zostać wezwana do wyjaśnienia powodów zaplanowania wydatków związanych z przygotowaniem projektu na lata 2011- 2012, gdyż w pierwotnym wniosku w pkt. 6.1 nie dokonano podziału kosztów na poszczególne kategorie, w związku z czym instytucja zarządzająca nie stwierdziła wystąpienia nieprawidłowości. Jedynym źródłem informacji o poszczególnych kategoriach był pkt 3.5. biznes planu, do którego to punktu w e-mailu z dnia 3 sierpnia 2010 r. wskazano następującą uwagę: "termin realizacji działania - należy skorygować zapisy dotyczące terminów realizacji Działania 1 tak, by były one zgodne z rzeczywistym ponoszeniem wydatków na dane działanie w ramach realizacji projektu". Działanie 1 w biznesplanie związane było z wykonaniem kosztorysu, projektu budowlanego i biznes planu. Osoby dokonujące oceny formalnej uznały, iż wnioskodawca pomylił się, wskazując w pkt. 3.5 terminy ponoszenia ww. wydatków w 2011 i 2012 r., ponieważ zarówno projekt budowlany, jak i biznes plan stanowiły załączniki do wniosku o dofinansowanie złożonego w dniu 24 czerwca 2010 r. (zał.1 i 3). W związku z powyższym wnioskodawca został w e-mailu z dnia 3 sierpnia 2010 r. wezwany do dokonania korekty terminów ponoszenia wydatków. Strona nie dokonała korekty w powyższym zakresie, jak również w żaden sposób nie odniosła się do uwag w piśmie przewodnim z 17 sierpnia 2010 r. i nie wyjaśniła, że odległy termin poniesienia wydatków na istniejącą już dokumentację wynika z porozumienia z wykonawcami. Dlatego też, w związku z brakiem wyjaśnień i przedstawieniem w skorygowanym wniosku w pkt. 6.1 wydatków związanych z przygotowaniem dokumentacji w latach 2011-2012, instytucja zarządzająca uznała powyższe za błąd i oddaliła zarzut w tym zakresie. W sytuacji, w której wydatki, w tym przypadku na przygotowanie projektu, ponoszone są przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie, nie mogą być kwalifikowane na podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych, na zapisy którego powołał się wnioskodawca w złożonej dokumentacji aplikacyjnej (pkt 7.5 formularza wniosku o dofinansowanie).

W piśmie z dnia 7 września 2010 r. wskazano również, że w pkt. 6.1 koszty związane z nadzorem budowlanym (wyszczególnione w pkt. 3.5 biznesplanu) błędnie wliczono do kategorii kosztów Budowa elektrowni wiatrowej z infrastrukturą. W mailu z dnia 3 sierpnia 2010 r. poproszono stronę o wyszczególnienie wszystkich kategorii wydatków poniesionych podczas realizacji projektu, w podziale na koszty kwalifikowalne i niekwalifikowalne zgodnie ze wskazanym wyżej rozporządzeniem. Włączenie kosztów nadzoru budowlanego do kategorii wydatków związanych z budową elektrowni wiatrowej spowodowało błędne wyliczenie dopuszczalnego poziomu dofinansowania projektu, gdyż zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego prace związane z nadzorem budowlanym stanowią część prac przygotowawczych i mogą być dofinansowane w wysokości do 50% tychże kosztów.

Zdaniem wnioskodawcy nadzór budowlany nie jest kosztem przygotowawczym projektu, ale kosztem ściśle związanym z jego realizacją, dlatego też poziom dofinansowania dla tych kosztów w przypadku Wnioskodawcy powinien wynosić 60%. Według instytucji zarządzającej strona nie ma racji, bowiem koszty związane z nadzorem budowlanym mieszczą się wśród kosztów, o których mowa w § 6 ust. 8 wspomnianego wyżej rozporządzenia i zgodnie z art. 26 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 mogą być dofinansowane do poziomu 50%. Ocena powyższej kwestii została również oparta na interpretacji UOKiK w zakresie kwalifikowania kosztów w ramach regionalnej pomocy inwestycyjnej przekazanej pismem nr DDO-56-1(1)/10/MMach z dnia 9 marca 2010 r.

Dodatkowo, w piśmie z dnia 7 września 2010 r. podniesiono, iż w pkt 6.1 nie uwzględniono pozycji "Razem" dla kosztów kwalifikowanych i "Razem" dla kosztów niekwalifikowanych. Wnioskodawca w proteście stwierdził natomiast, że instrukcja wypełniania wniosku nie zawiera żadnego zapisu odnośnie wspomnianych pozycji, zaś sama tabela 6.1 jest sporządzona nieczytelnie.

Zapisy w instrukcji wypełniania wniosku dla pkt. 6.1 mają charakter ogólny. Wzór tabeli w formularzu wniosku zawiera zarówno pod rubryką z kosztami kwalifikowanymi, jak i rubryką z kosztami niekwalifikowanymi rubrykę "RAZEM", co w opinii Zarządu Województwa Ł. jednoznacznie wskazuje na konieczność podsumowania kosztów kwalifikowanych i niekwalifikowanych, bez konieczności dodatkowych opisów w instrukcji wypełniania wniosku. Dlatego też zarzut wnioskodawcy dotyczący wspomnianego punktu formularza wniosku należało ocenić jako niezasadny.

W piśmie z dnia 7 września 2010 r. wskazano ponadto, że w pkt 7.8. błędnie został wyliczony poziom dofinansowania w poszczególnych latach, bowiem skoro w latach 2011-2012 ponoszone są wydatki o różnych maksymalnych poziomach dofinansowania, to wnioskodawca powinien wyliczyć w danym roku dopuszczalną kwotę i procent dofinansowania, wynikające z kategorii wydatków kwalifikowanych, ponoszonych w tym okresie.

Wnioskodawca w tym zakresie zarzucił, że zapisy Instrukcji wypełniania wniosku dla pkt. 7.8 są nieprecyzyjne i nie uwzględniają specyfiki projektów, które ze względu na występowanie pomocy publicznej mają różny poziom dofinansowania dla różnych kategorii wydatków. Instrukcja zawiera zapis, iż poziom dofinansowania musi być taki sam w każdym roku, co nie było możliwe do zrealizowania w przypadku przedmiotowego projektu, który zawierał zarówno kategorie wydatków o poziomie dofinansowania 50%, jak i 60%. Wnioskodawca słusznie zauważył przy korekcie wniosku, że w związku z różnymi poziomami dla kategorii wydatków, poziom wykazywany w tab. 7.8 nie będzie identyczny w każdym roku. Jednakże nie wzięto tu pod uwagę tego, że kategorie z poziomem dofinansowania 50% pojawiają się w projekcie zarówno w 2011 r. jak i 2012 r. Sposób wypełnienia pkt. 7.8 w powyższym przypadku, chociaż nie opisany w instrukcji wypełnienia wniosku, jest – w ocenie instytucji zarządzającej - prostą konsekwencją kategorii wydatków wskazanych w pkt. 6.1 oraz zapisów w pkt. 7.5, gdzie wnioskodawca wskazał poziom dofinansowania dla poszczególnych kategorii zgodnie z wybranym rozporządzeniem o regionalnej pomocy inwestycyjnej.

Zdaniem instytucji zarządzającej zarzut strony, iż w pierwotnej wersji wniosku tabela 7.8 była wypełniona poprawnie, a wnioskodawca został wezwany do jej poprawienia jest niezasadny, bowiem w pierwotnym wniosku o dofinansowanie wnioskodawca błędnie wskazał w pkt. 7.5 jednolity poziom dofinansowania dla wszystkich wydatków, w związku z czym w tab. 7.8 mógł wskazać ten sam poziom dofinansowania w każdym roku. Jednakże korekta zapisów w pkt. 7.5, do jakiej strona została wezwana w e-mailu z dnia 3 sierpnia 2010 r. wiązała się z koniecznością dokonania zmian w powiązanych punktach wniosku o dofinansowanie, w tym w pkt. 7.8. Reasumując, instytucja zarządzająca stwierdziła niezasadność zarzutu wnioskodawcy, dotyczącego ww. punktu formularza wniosku.

W piśmie z dnia 7 września 2010 r. podkreślono ponadto, iż wnioskodawca w załączniku nr 1 (biznes plan) nie zachował spójności z informacjami wskazanymi w formularzu wniosku, bowiem w pkt. 3.4.8 dotyczącym wskaźników rezultatu nie uwzględniono wskaźnika rezultatu Przewidywana całkowita liczba bezpośrednio utworzonych nowych etatów (EPC).

Zarzut strony podniesiony w proteście, iż w instrukcji wypełniania biznesplanu brakuje informacji, że w pkt. 3.4.8 należy wymienić wskaźniki rezultatu, których wartości dla danego projektu wynoszą zero, jest – w przekonaniu Zarządu Województwa - niezasadny. Wnioskodawca został bowiem wezwany w e-mailu z dnia 3 sierpnia 2010 r. do przedstawienia w pkt. 3.4.8 wskaźników tożsamych ze wskaźnikami w pkt. 5.9 formularza wniosku. Tymczasem w pkt. 5.9 formularza, ubiegający się o dofinansowanie, zobowiązany był do wypełnienia wskaźników produktu i rezultatu związanych ze stworzeniem nowych etatów, nawet w przypadku, w którym wartość tych wskaźników wynosi zero.

Jeśli chodzi o załącznik nr 15, to w proteście wnioskodawca sformułował zarzut dotyczący sposobu przyjęcia skorygowanego wniosku o dofinansowanie, twierdząc, że domagał się od osoby przyjmującej skorygowany wniosek potwierdzenia złożenia poszczególnych dokumentów i spotkał się z odmową. Osoba przyjmująca skorygowany wniosek wydała osobie składającej korektę potwierdzenie przyjęcia skorygowanego wniosku o dofinansowanie na wzorze potwierdzenia, obowiązującym zgodnie z Podręcznikiem procedur wdrażania RPO WŁ na lata 2007-2013. Wzór ten nie wymaga spisywania poszczególnych dokumentów składanych w ramach korekty.

Ponadto zgodnie ze Szczegółowym opisem kryteriów wyboru projektów w ramach RPO WŁ na lata 2007 - 2013 kompletność załączników zgodnie z listą określoną we wniosku o dofinansowanie jest przedmiotem oceny na etapie oceny formalnej – Kryterium administracyjne, Kompletność wniosku o dofinansowanie.

W piśmie informującym o negatywnej ocenie formalnej wskazano, iż załącznik nr 15 nie zawiera pełnej dokumentacji potwierdzającej przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, co jest niezgodne z zapisami Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć współfinansowanych z krajowych lub regionalnych programów operacyjnych. Wnioskodawca nie dołączył bowiem uzgodnień warunków realizacji przedsięwzięcia wydanych przez Starostę R. oraz Państwowy Powiatowy Inspektorat Sanitarny w R.

Zarzut strony przedstawiony w proteście, iż przedłożyła brakujące dokumenty wraz z korektą wniosku, a instytucja zarządzająca zagubiła powyższe dokumenty jest zatem niezasadny. W proteście wnioskodawca wymienił dokumenty, które przedłożył wraz z korektą, w tym m.in. postanowienie Starosty R. nr [...] z dnia [...] r. oraz pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. nr [...] z dnia [...] r. Wskazane dokumenty rzeczywiście znajdują się w przedmiotowym wniosku o dofinansowanie, ale dotyczą opinii organów w kwestii braku konieczności sporządzenia raportu oceny oddziaływania na środowisko, nie zaś uzgodnień warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, których brak był powodem negatywnej oceny formalnej. Uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia są wydawane przez te same organy, które opiniują kwestię raportu, ale są odrębnymi dokumentami wydawanymi na podstawie obowiązującego wówczas art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, która obowiązywała na etapie oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Dokumentów strona nie dostarczyła na etapie oceny formalnej, co uzasadnia oddalenie zarzutu w tym zakresie.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Zakład A. z siedzibą w N. wniósł o jej uwzględnienie i "przywrócenie wniosku do dalszego rozpatrywania". W motywach skargi podniesiono, że przesłane e - mailem pismo z dnia 3 sierpnia 2010 r. wzywające do uzupełnienia braków wniosku było bardzo ogólnikowe i powielało informacje zawarte w instrukcji wniosku, nie precyzując szczegółowo, jakie elementy wniosku winny zostać uzupełnione lub poprawione, wobec czego w celu właściwego poprawienia dokumentów strona skonsultowała telefonicznie poszczególne punkty wezwania z osobą wymienioną w piśmie. Wniosek został uzupełniony zgodnie z otrzymanymi od tej osoby wskazówkami. Zdaniem strony skarżącej, bezpodstawne było odrzuceniu wniosku z powodu błędnie wypełnionego pkt 6.1. wniosku. Instrukcja do wniosku nie zawiera żadnego zapisu, związanego z koniecznością dostarczania dowodów potwierdzających termin ponoszenia kosztów przygotowawczych, jak również w piśmie z dnia 3 sierpnia 2010 r. strona nie została wezwana do dostarczenia takich dokumentów, ani wyjaśnienia powodów zaplanowania wydatków przygotowawczych na lata 2011-2012 r. Żaden punkt wezwania nie sugerował, że ponoszenie wydatków na prace przygotowawcze w latach 2011-2012 wymaga dodatkowego wyjaśnienia. Mając powyższe na uwadze zasadny jest w przekonaniu strony skarżącej wniosek, że nie została prawidłowo wezwana do uzupełnienia braku w zakresie punktu 6.1. Strona podniosła dodatkowo, że została wezwana do określenia wszystkich kategorii wydatków, poniesionych podczas realizacji projektu zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007 r. Wskazane rozporządzenie nie precyzuje jednak, że koszty nadzoru budowlanego są osobną kategorią wydatków. Również z otrzymanego wezwania do usunięcia braków, ani z telefonicznych doprecyzowań pracownika Urzędu Marszałkowskiego nie wynikało, że nadzór budowlany jest traktowany, jako usługa doradcza i w związku tym wymaga 50% poziomu dofinansowania.

Jeśli chodzi o zarzut, dotyczący braku sum kosztów kwalifikowanych i niekwalifikowanych, to strona wskazał, że instrukcja wypełnienia wniosku nie zawiera w tym zakresie absolutnie żadnego zapisu dotyczącego konieczności przedstawienia sumy kosztów kwalifikowanych i sumy kosztów niekwalifikowanych. Tabela 6.1 we wniosku została sporządzona w sposób bardzo nieczytelny. Co prawda, instrukcja do wniosku wzmiankuje o rozbiciu kosztów na poszczególne kategorie, jednak przeciętnie inteligentna osoba nie ma pojęcia, w którym miejscu rozbicie na kategorie miałoby nastąpić i poszczególne kategorie miałyby być wypisane. W związku z powyższym po otrzymaniu pisma z 3 sierpnia 2010 r. zgodnie ze wskazówkami osoby weryfikującej wniosek, strona skarżąca dokonała rozszerzenia tabeli nr 6.1 dopisując poszczególne kategorie wydatków i ich sumy.

Strona nie zgodziła się także z negatywną oceną wniosku o dofinansowanie z powodu błędnego wypełnienia pkt 7.8 wniosku. Zgodnie z instrukcją do pkt 7.8 wniosku procentowy poziom dofinansowania z EFRR w każdym roku musi być taki sam. Ze względu na występowanie w projekcie strony skarżącej kosztów związanych z pracami przygotowawczymi, poziom dofinansowania powinien być różny w poszczególnych latach realizacji projektu. Ze względu na konieczność przeliczenia poziomu dofinansowania i brak możliwości odniesienia instrukcji do sytuacji strony, skonsultowano się z osobą weryfikującą wniosek, w jaki sposób ta tabela powinna być wypełniona. Strona otrzymała informację, iż ze względu na wystąpienie wydatków związanych z przygotowaniem projektu, zmniejszony poziom dofinansowania powinien być ujęty w pierwszym roku realizacji projektu (to stanowisko weryfikujących potwierdza uzasadnienie rzekomych błędów występujących w pkt 6.1.) i w taki też sposób dokonała poprawek. Dodatkowo strona zauważyła, że w pierwotnej wersji wniosku posiadała prawidłowo wypełnioną tabelę, jednak została wezwana do jej poprawienia, ponieważ nie zgadzały się w niej sumy ogółem. Jednak zgodnie z wielokrotnymi wyliczeniami sumy ogółem w pierwotniej wersji były zgodne z sumami cząstkowymi tabeli.

Jeśli chodzi o załącznik nr 1 pkt 3.4.8 to strona została wezwana do poprawienia wskaźników zgodnie z zapisami we wniosku. Ze względu na bardzo ogólny zapis wezwania oraz brak jakiejkolwiek instrukcji do biznesplanu skonsultowano się z osobą weryfikującą wniosek, w kwestii nieprawidłowości znalezionych w wypełnieniu tego punktu. Strona została poinformowana, że do tabeli 3.4.8 niepotrzebnie wpisano wskaźnik "Moc zainstalowanej energii z wiatru", który jest wskaźnikiem produktu, a nie wskaźnikiem rezultatu. Natomiast nie poinformowano wnioskodawcy, że w tej tabeli powinny być również ujęte wskaźniki, które nie dotyczą projektu, co do których, na skutek realizacji projektu zostanie osiągnięty poziom "0" wskaźnika (w przypadku strony dotyczy to wskaźnika ilości nowo utworzonych miejsc pracy). We wzorze biznesplanu w pouczeniu, brak jest informacji, iż wśród ilościowych rezultatów jakie przyniesie przedsiębiorstwu wdrożona innowacja należy wymienić wskaźniki rezultatu, których projekt nie dotyczy. Wezwanie do usunięcia braków, które strona otrzymała powinno wobec tego szczegółowo odnieść się do zaistniałych uchybień w wypełnieniu tabeli, a nie wzywać ogólnikowo.

W kwestii wezwania do uzupełnienia braków załącznika nr 15 strona podniosła, iż podobnie jak wcześniej było ono bardzo ogólnikowe, wobec czego zostało telefonicznie skonsultowane z osobą weryfikującą wniosek. Zgodnie z informacją uzyskaną od osoby weryfikującej wniosek miał stanowić kompletny zestaw wymaganej dokumentacji środowiskowej wobec czego strona załączyła wszystkie posiadane dokumenty związane z otrzymaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji. W ramach pierwotnie złożonego wniosku złożono kopię decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji oraz postanowienie Wójta Gminy W. z dnia [...] r. o odstąpieniu od konieczności sporządzenia raportu o wpływie inwestycji środowisko.

W dniu 17 sierpnia 2010 r. wnioskodawca przedłożył postanowienie Starosty R. znak [...] z dnia [...] r. oraz pismo Państwowego Powiatowego Inspektoratu Sanitarnego w R. znak [...] z dnia [...]r., których brak zarzucono w uzasadnieniu negatywnej oceny wniosku. W piśmie przewodnim - w wyjaśnieniach składanych wraz z uzupełnianiem – strona potwierdziła, że dostarczyła między innymi: postanowienie o odstąpieniu od konieczności sporządzenia raportu o wpływie inwestycji na środowisko oraz korespondencję urzędu (w domyśle Urzędu Gminy W.) z przeprowadzonych konsultacji z właściwymi organami (zgodnie z informacjami wymienionymi w postanowieniu z Państwowym Inspektoratem Sanitarnym w R. oraz z Starostą R.). W proteście wnioskodawca napisał o zaginięciu tych dokumentów, ponieważ podczas rozmowy telefonicznej po otrzymaniu informacji o negatywnej ocenie, pracownik UM udzielił mu informacji, że w złożonych dokumentach nie ma żadnego postanowienia Starosty R. ani też pisma z Państwowego Powiatowego Inspektoratu Sanitarnego w R. Dlatego też w proteście strona wskazała, że dokumenty złożyła w ramach uzupełnienia i prawdopodobnie zaginęły.

Z treści zaskarżonej uchwały wynika natomiast, że sporne dokumenty jednak były, a wnioskodawca nie dostarczył innych dokumentów, które powinny wystawić te dwie instytucje i które tym samym powinien posiadać. Strona tymczasem nie posiada żadnych innych dokumentów wydanych przez powyższe instytucje. Co więcej, otrzymane wezwanie nie określało dokładnie, których jeszcze dokumentów brakuje w stosunku do dokumentów już złożonych. Podczas telefonicznych uzgodnień z osobą weryfikującą wniosek poinformowano stronę, że złożenie pisma Starostwa R. oraz pisma Państwowego Powiatowego Inspektoratu Sanitarnego w R. w sprawie braku konieczności sporządzania raportu oddziaływania na środowisko zaplanowanej inwestycji plus załączniki nr la i Ib dotyczące wpływu inwestycji na obszary Natura 2000, będą stanowiły wraz z wcześniej złożonymi dokumentami komplet wymaganej dokumentacji w ramach załącznika nr 15.

Z tych wszystkich powodów negatywna ocena wniosku na etapie oceny formalnej jest – w przekonaniu strony skarżącej - całkowicie niezasadna, krzywdząca i sprzeczna z zasadami państwa prawa, wobec czego wniosek winien zostać przywrócony do dalszej weryfikacji.

Postanowieniem z dnia 23 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 1522/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 125 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne z uwagi toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowania wszczęte pytaniami prawnymi, zadanymi przez:

1. WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 1613/09, o treści: czy art. 5 pkt 11, art. 30a ust. 1 i 2, art. 30b ust. 1 i 2 oraz art. 37 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity Dz.U. nr 84 z 2009 r., poz. 712 ze zm.) w zakresie w jakim wyłącza w tym postępowaniu przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm.) i zezwala – w ramach systemu realizacji programu operacyjnego – na kreowanie systemu środków odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w trakcie naboru projektów, które pozostają poza konstytucyjnym systemem źródeł prawa powszechnie obowiązującego, jest zgodny z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 oraz art. 87 Konstytucji? – sygn. P 9/10.

2. WSA w Łodzi w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 973/10, o treści - czy art. 5 pkt 11, art. 30b ust. 1 i 2, art. 30c ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju są zgodne z art. 2, art. 7, art. 31 ust 3, art. 87 i art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej? – sygn. P 1/11.

W dniu 21 lutego 2012 r. Sąd podjął z urzędu zawieszone postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność określone w art. 3 § 2 ww. ustawy. Po myśli § 3 sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Na takiej właśnie zasadzie kontroli sądów administracyjnych poddany został tryb dokonywania przez instytucję zarządzającą programami operacyjnymi oceny projektów, zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. nr 84, poz. 712), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z przepisem art. 30 c ust. 1 ww. ustawy (dodanym na mocy art. 6 pkt 27 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności Dz.U. nr 216, poz. 1370), po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2011r. w sprawie o sygn.akt P 1/11 (Dz.U. nr 279, poz. 1 1644) uznany został za niezgodny z art. 87 Konstytucji w zakresie w jakim uzależnia prawo do skorzystania ze skargi do sądu administracyjnego od wyczerpania środków odwoławczych, przewidzianych w aktach niebędących źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Za niezgodne z art. 87 Konstytucji uznane zostały również przepisy: art. 30b ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 powołanej ustawy w zakresie w jakim dopuszcza uregulowanie środków odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w toku postępowania o dofinansowanie z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa oraz art. 5 pkt 11 ustawy przez to, że dopuszcza uregulowanie praw i obowiązków wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Jednocześnie wyrokiem Trybunału, wymienione wyżej przepisy tracą moc obowiązującą z upływem osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw.

W uzasadnieniu orzeczenia Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż zakwestionowane regulacje są niezgodne z art. 87 Konstytucji oraz zdecydował o odroczeniu utraty ich mocy obowiązującej o osiemnaście miesięcy. Jak bowiem podniesiono, realizacja wyroku będzie wymagała systemowej interwencji ustawodawcy, polegającej na unormowaniu w aktach powszechnie obowiązującego prawa tych wszystkich dotychczasowych elementów systemów realizacji, które dotyczą bezpośrednio praw i obowiązków uczestników konkursów prowadzonych w ramach regionalnych programów operacyjnych. W praktyce oznacza to możliwość utrzymania – w drodze wyjątku –dotychczasowych zasad w odniesieniu do wszystkich wdrażanych obecnie regionalnych programów operacyjnych na lata 2007-2013.

Odnosząc się do wpływu odroczenia terminu utraty mocy o bowiązującej niekonstytucyjnych przepisów na postępowania sądowoadministracyjne, Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji przez osiemnaście miesięcy od ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw zakwestionowane przepisy – o ile wcześniej nie zostaną uchylone bądź zmienione przez ustawodawcę, mimo że obalone w stosunku do nich zostało domniemanie konstytucyjności – winny być stosowane przez wszystkich adresatów, w tym przez sądy orzekające. Dodatkowo zauważono, że wznawianie postępowań o udzielenie finansowania z programów operacyjnych w związku z niekonstytucyjnością badanych rozwiązań podlega ograniczeniom niezależnym od odroczenia skutków niniejszego orzeczenia. Wynikają one ze specyfiki kontrolowanej materii: nie ma bowiem ani prawnej, ani praktycznej możliwości "odwrócenia" zakończonych konkursów prowadzonych w ramach regionalnych programów operacyjnych, gdyż przyznane na ich mocy ściśle określone środki zostały już rozdysponowane i wypłacone beneficjentom, a częściowo także wydane. Otwieranie na nowo w takiej sytuacji "skonsumowanych" procedur konkursowych i ponowna ocena wszystkich wniosków o finansowanie prowadziłaby do naruszenia konstytucyjnych praw podmiotów, które uzyskały finansowanie z programów operacyjnych i w dobrej wierze z tego finansowania skorzystały. Tego typu rozwiązanie stanowiłoby drastyczne naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (por. art. 2 Konstytucji), którego nie można zaakceptować jako skutku ubocznego realizacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Respektowanie art. 87 Konstytucji w sferze polityki rozwoju nie może bowiem odbywać się kosztem pogwałcenia innych przepisów ustawy zasadniczej. Trybunał Konstytucyjny dostrzegł, że w aktualnym stanie prawnym brak jest podstawy prawnej do adekwatnej reakcji organów administracji i sądów administracyjnych w wypadku wznawiania postępowań w związku orzeczeniem o niekonstytucyjności zakwestionowanych przepisów. W szczególności art. 37 ustawy o polityce rozwoju wyłącza stosowanie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.), co jest konsekwencją odmowy uznania informacji o wynikach konkursu i postępowaniu odwoławczym za decyzje administracyjne (por. art. 30g ustawy o polityce rozwoju), zamykając tym samym możliwość utrzymania skutków rozstrzygnięć zapadłych w sposób sprzeczny z prawem na zasadach przewidzianych w tym kodeksie. Odnosi się to również do sądów administracyjnych: rozpatrując skargi złożone na podstawie art. 30c ust. 1 ustawy o polityce rozwoju, wojewódzki sąd administracyjny może wydać wyłącznie orzeczenia wymienione w art. 30c ust. 3, nie ma natomiast możliwości uchylenia jego wyników i powtórzenia całej procedury, mimo że postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone na podstawie aktów niespełniających wymagań określonych w art. 87 Konstytucji.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego oraz rozważania, zawarte jego motywach rodzi się wątpliwość co do konieczności i możliwości dokonania oceny zgodności z prawem przeprowadzonej procedury oceny projektu skarżącego według wzorca sformułowanego w akcie usytuowanym poza systemem źródeł prawa. Zdaniem Sądu, zakwestionowanie konstytucyjności uregulowań, określających prawa i obowiązki wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego, podważa sens sądowej kontroli procedury konkursowej, nakładając obowiązek dokonywania jej oceny w odniesieniu do regulacji niemającej charakteru normatywnego. Godzi się bowiem podkreślić, że sąd administracyjny dokonuje kontroli przeprowadzonej przez instytucję zarządzającą oceny projektu wnioskodawcy. Ocena ta dokonywana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). W sprawach z zakresu realizacji regionalnych programów operacyjnych, z racji szczątkowej jedynie regulacji ustawowej, kontrola ta w całości opierałaby się zatem na uregulowaniach, określonych w systemach realizacji, nie mających charakteru normatywnego. Odroczenie utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przez Trybunał Konstytucyjny zapisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oceny tej nie zmienia. Nie sytuuje bowiem, owych uregulowań (regulaminów, zarządzań, instrukcji etc.) w systemie źródeł prawa. Tym samym więc brak jest wzorca, w oparciu o który sąd administracyjny władny byłby dokonać kontroli. W istocie więc, zaakceptowanie stanowiska, iż w okresie obowiązywania regulacji, których konstytucyjność została zakwestionowania, sądy administracyjne obowiązane są do jej stosowania, prowadziłaby do swoistej "legalizacji" procedur, pozbawionych oparcia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.

Tym niemniej nawet biorąc pod uwagę uregulowania zawarte w Regulaminie konkursu, ogłoszonego w ramach Osi Priorytetowej II Ochrona Środowiska , zapobieganie zagrożeniom i energetyka Działanie II.9 Odnawialne Źródła Energii Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. na lata 2007-2013, dokona przez instytucję zarządzającą negatywna ocena projektu skarżącego jest wadliwa. Zgodnie z zasadami wyboru projektów w trybie konkursu zamkniętego w ramach RPOWŁ na lata 2007-2013, ocena formalna wniosku o dofinansowanie dokonywana jest na podstawie kryteriów formalnych, do których należą m.in. kwalifikowalność beneficjenta i projektu w ramach danego konkursu, poprawność złożenia wniosku, kompletność dokumentacji wymaganej na danym etapie aplikowania, kwalifikowalność finansowa itp. W przypadku niespełnienia kryteriów formalnych administracyjnych Beneficjent wzywany jest do poprawy/uzupełnienia wniosku o dofinansowanie wraz z załącznikami. Warunkiem oceny projektu pod kątem kryteriów formalnych administracyjnych jest spełnienie przez projekt kryteriów formalnych dopuszczających, do których zalicza się poprawność złożenia wniosku, poprawność jego sporządzenia, kwalifikowalność beneficjenta i kwalifikowalność projektu. W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wniosku pod względem spełnienia tych kryteriów beneficjent nie będzie miał możliwości dokonania korekty. W szczególnych przypadkach, gdy istnieją wątpliwości przy ocenie kryteriów formalnych dopuszczających, przewiduje się możliwość wezwania beneficjenta do złożenia wyjaśnień w formie pisemnej w wyznaczonym terminie. (pkt 3.5.1 zasad wyboru projektów). Powyższe zapisy wskazują więc, że po pierwsze wniosek do dofinansowanie może zostać poprawiony przez beneficjenta, na wezwanie instytucji zarządzającej (w trybie uzupełnienia), po wtóre w przypadku kryteriów dopuszczających wyjaśnienia mogą być przezeń składane również na dalszym etapie oceny formalnej "w szczególnych przypadkach".

W rozpoznawanej sprawie skarżący wezwany został do uzupełnienia/poprawienia wniosku e-mailem z dnia 3 sierpnia 2010r. Niekwestionowana przez instytucję zarządzającą była również, podnoszona w skardze okoliczność, iż zakres koniecznych poprawek był doprecyzowany w rozmowach telefonicznych. W świetle treści wezwania z dnia 3 sierpnia 2010r., zawierającego m.in. określenia:

- pkt 6.1 "Niespójność terminu finansowego zakończenia realizacji projektu (III kw 2012r. w stosunku do informacji zawartych w pkt 2.8 i 5.8 (IV kw. 2012r.) Należy skorygować zapisy. Podane kwoty należy podawać z dokładnością do 2 miejsc po przecinku. Należy podać wszystkie kategorie wydatków poniesionych podczas realizacji projektu w podziale na koszty kwalifikowane i niekwalifikowane zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych, pamiętając o zachowaniu spójności informacji z pkt 3.5 (...)",

- "pkt 7.8 nieprawidłowo sporządzony plan finansowy projektu – błędnie wpisane wartości w latach 2011-2012 w kolumnie ogółem. Należy dokonać poprawnych obliczeń i skorygować zapisy",

- Załącznik nr 1 pkt 2.7 "(...) Należy zastanowić się nad słusznością uwzględnienia w przychodach kategorii "Koszty wytworzenia produktów na własne potrzeby jednostki". Należy wyjaśnić lub skorygować zapisy.", etc., zdaje się nie budzić wątpliwości podnoszona w skardze teza o niejednoznaczności i nieprawidłowości wezwania do uzupełnienia/poprawienia wniosku. Skoro zaś instytucja zarządzająca formułuje ściśle określone, szczegółowe wymogi związane z wypełnianiem i konstruowaniem wniosku o dofinansowanie oraz jego załączników, od poprawności ich wypełnienia uzależniając spełnienie kryteriów warunkujących ocenę merytoryczną wniosku, wydaje się uzasadnione, iżby wymogi równie restrykcyjne określały jej działania przy formułowaniu wezwań, skierowanych do beneficjentów in spe. Udzielania "ustnych wskazówek", precyzujących sposób dokonania uzupełnień/poprawek we wniosku nie przewidują zaś ani zasady wyboru projektów ani towarzyszące mu instrukcje i regulaminy.

Instytucja zarządzająca nie wskazała ponadto z jakich przyczyn nie skorzystała z możliwości zażądania od wnioskodawcy "dodatkowych wyjaśnień", skoro, jak wynika z akt sprawy, zakwestionowaniu podlegały kryteria formalne dopuszczające, przy czym charakter co najmniej części uchybień (np. niewskazanie wartości "0" w pozycji wskaźnika tworzonych miejsc pracy, niezałączenie pełnej dokumentacji środowiskowej, rozliczenie kosztów kwalifikowanych i niekwalifikowalnych), wynikać mógł z niejednoznaczności kierowanych do strony wezwań.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 30 ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju stwierdzono, że ocena projektu skarżącego została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.

Po myśli art. 200 p.p.s.a. zasądzono natomiast na rzecz skarżącej \ zwrot poniesionych przezeń kosztów postępowania, na które składają się uiszczony należny wpis sądowy od skargi (200-zł.), oraz opłata od pełnomocnictwa (17,-zł.).

W związku natomiast z treścią wyrażonych wyżej poglądów prawnych, formułowanie wytycznych dla organu nastręcza problemy logicznej natury. Przyjęcie bowiem, iż procedura konkursowa opiera się o regulacje niemieszczące się w systemie źródeł obowiązującego prawa, z natury rzeczy nie pozwoli na uznanie, dokonanej w ramach tych procedur oceny projektów, za zgodną z prawem. Wykracza wszakże poza kompetencje sądu administracyjnego sanowanie wad legislacyjnych aktów sprzecznych z Konstytucją.

B.C.