Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 827/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: par. 2 ust. 1 pkt 1-4, załącznik nr 3, par. 3 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
article: par. 46 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 2 lit. a, lit. c
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 26 ust. 1, art. 54 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 6, art. 32, art. 54 ust. 1 i 3 i 7,
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
article: par. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 46 poz 306
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ROLNICTWA I ROZWOJU WSI z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Marcin Miemiec, Protokolant Specjalista Katarzyna Jastrzębska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 lutego 2014 r. sprawy ze skargi B.P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości za rok 2012 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W., działając między innymi na mocy art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 4 pkt 1-2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 173), § 21 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (zwane dalej rozporządzeniem rolnośrodowiskowym; Dz. U. z 2009 r. Nr 33, poz. 262 ze zm.), w zw. z § 46 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361) - po rozpatrzeniu odwołania skarżącego B.P.od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu przytoczono, że [...] maja 2012 r. skarżący złożył do organu pierwszej instancji wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012. W sekcji VIII "Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych" zadeklarował działki rolne A i B, w ramach pakietu 2 programu rolnośrodowiskowego - "Rolnictwo ekologiczne", wariant 2.10 – "Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania)" na powierzchni [...] ha oraz zgłosił je także do pakietu 4 programu rolnośrodowiskowego - "Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000", wariant 4.6 – "Półnaturalne łąki wilgotne" na powierzchni [...] ha. W dniach od [...] lipca 2012 r. do [...] sierpnia 2012 r. gospodarstwo to zostało wytypowane do kontroli na miejscu celem weryfikacji wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 rok. W jej toku inspektorzy terenowi stwierdzili uchybienia dotyczące zawyżenia powierzchni działki rolnej A w stosunku do powierzchni stwierdzonej podczas kontroli na miejscu - (kod pokontrolny [...] oraz stwierdzili na działce rolnej B powierzchnię większą niż zadeklarowana we wniosku (kod pokontrolny [...]) Ponadto stwierdzili, że rolnik nie prowadzi produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin (zastosowano kod pokontrolny [...]). Kopia raportu z czynności kontrolnych została przekazana stronie. W dniu [...] listopada 2012 r. w gospodarstwie została przeprowadzona kontrola w zakresie wymogów wzajemnej zgodności. Z treści raportu z kontroli na miejscu nr [...] wynika, że wieloletnia plantacja trwała na działce rolnej A jest zachwaszczona, co skutkowało przypisaniem działce symbolu N.11.2. Raport z kontroli na miejscu został przesłany do producenta rolnego w dniu [...]stycznia 2013 r.

W rezultacie kontroli, w dniu [...] lutego 2013 r. organ pierwszej instancji wystosował decyzję, na mocy której odmówił przyznania stronie płatności, ze względu na stwierdzenie różnicy pomiędzy powierzchnią deklarowaną we wniosku w ramach wariantu 2.10 a stwierdzoną podczas kontroli na miejscu. Po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącego odwołania Dyrektor OR ARiMR we W. decyzją z dnia [...] maja 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powodem wydania decyzji kasacyjnej był fakt skierowania gospodarstwa do powtórnej kontroli w zakresie działki rolnej A położonej na działce ewidencyjnej nr [...]. W dniu [...] lipca 2013 r. inspektorzy terenowi wykonali powtórny pomiar działki A stwierdzając, iż jej powierzchnia wynosi [...] ha. Zastosowano kod nieprawidłowości DR 13+ oznaczający, że powierzchnia stwierdzona okazała się mniejsza od deklarowanej, nadto przypisali kod DR 51 oznaczający, że na działce stwierdzono obszar tymczasowo niekwalifikujący się do dopłat oraz kod DR 53 oznaczający stwierdzenie zwiększenia powierzchni PEG lub zmianę położenia obiektu niekwalifikowanego w ramach działki referencyjnej. W uwagach inspektorzy zawarli informację, że w dacie kontroli uprawa sadownicza na działce A była zachwaszczona, w związku z czym podtrzymane zostały ustalenia, iż rolnik nie prowadzi produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin (kod nieprawidłowości E6).

Jak zaznaczono – skarżący został powiadomiony o kontroli w dniu [...] czerwca 2013 r. i był przy niej obecny.

W tym stanie faktycznym w dniu[...] lipca 2013 r. organ pierwszej instancji wydał producentowi opisaną na wstępie decyzję nr [...], na mocy której odmówił przyznania stronie płatności do wariantu 2.10, ze względu na nieprzestrzeganie wymogów dla rolnictwa ekologicznego tj. brak prowadzenia produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin. Powyższe spowodowało konieczność nałożenia redukcji płatności na podstawie § 27 ust. 1-3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, która zgodnie z załącznikiem nr 7 do wymienionego rozporządzenia wynosi 100%. Jak wyjaśniono - pomimo że powtórna kontrola stwierdziła powierzchnię większą niż wynikało to z pomiarów wykonanych podczas kontroli, to stwierdzenie nieprawidłowości oznaczonej kodem E6 skutkować musi zgodnie z cytowanymi przepisami odmową płatności w zakresie pakietu 2. Płatność zaś do wariantu 4.6 została przyznana zgodnie z deklaracją strony do powierzchni 6.80 ha w kwocie [...] zł, która wynikała z pomniejszenia o 3% o z powodu naruszenia norm i wymogów.

Rozpatrując wniesione odwołanie organ drugiej instancji przywołał w pierwszym rzędzie stan prawny, cytując w szczególności § 2 ust. 1 pkt. 1-4, § 3 ust. 1 - 3 oraz § 7 pkt 1 i § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Dalej przytoczono, że według art. 26 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności. Jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej działek rolnych w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie, z tym że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu. Wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowej w przypadku, o którym mowa w ust. 1, jest określona w załączniku nr 7 do rozporządzenia (§ 27 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego). W załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego część II pkt 1 ppkt 3 wskazano, że dla rolnictwa ekologicznego wariant 2.10 rolnik zobligowany jest do przestrzegania m.in. wymogu prowadzenia produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby. Zgodnie z § 26 rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność rolnośrodowiskowa nie przysługuje rolnikowi albo przysługuje rolnikowi w zmniejszonej wysokości, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez tego rolnika podstawowych wymagań wskazanych w § 3 pkt 3. Przepisy art. 70 ust. 6. ust. 7 zdanie pierwsze i ust. 8, art. 71 ust. 1-6 oraz art. 72 rozporządzenia nr 1122/2009 stosuje się odpowiednio, z tym że obniżka, o której mowa w art. 71 ust. 1 tego rozporządzenia, wynosi 1 %. Stosownie natomiast do § 30 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oceny wagi stwierdzonej niezgodności, o której mowa w art. 54 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1122/2009, w przypadku niezgodności w zakresie podstawowych wymagań wskazanych w § 3 pkt 2, dokonuje się przypisując każdej stwierdzonej niezgodności określoną liczbę punktów (ust. 1). W przypadku stwierdzenia więcej niż jednego naruszenia w ramach jednej niezgodności, niezgodności tej przypisuje się liczbę punktów przypisaną naruszeniu, które uzyskało najwyższą liczbę punktów, a w przypadku równej liczby punktów - liczbę punktów przypisaną jednemu z tych naruszeń (ust. 2). Liczbę punktów przypisuje się zgodnie z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia (ust. 3).

Jak z kolei stanowi § 31 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wyrażona w procentach wielkość zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej. w zależności od dokonanej oceny wagi stwierdzonej niezgodności, w zakresie podstawowych wymagań, o których mowa w § 3:

pkt 1. jest określona w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego;

pkt 2, jest określona w załączniku nr 2 do rozporządzenia (ust. 1).

Ostateczną wielkość zmniejszenia, o którym mowa w ust. 1, ustala się zgodnie z art. 19 ust. 2 i 3 oraz art. 21 rozporządzenia nr 65/2011 (ust. 2). Zmniejszenia, o którym mowa w ust. 1, dokonuje się w decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej (ust.3).

Po przeanalizowaniu całości materiału zgromadzonego sprawie Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została w sposób prawidłowy.

Zauważył, że jak wynika z ustalonego stanu faktycznego, kontrola na miejscu w zakresie uprawnienia strony do uzyskania płatności do gruntów rolnych wykazała nieprawidłowości w odniesieniu do powierzchni poszczególnych działek rolnych oraz sposobu ich użytkowania, co spowodowało odmowę płatności do wariantu 2.10 oraz redukcję kwot pomocy w zakresie wariantu 4.6. Ze względu na treść odwołania poddano ponownej weryfikacji zapisy raportów z kontroli. Po ponownej ich analizie Dyrektor ustalił, że kontrola wykonana została prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a weryfikacja dokumentacji zdjęciowej oraz szkiców pomiaru działek potwierdza słuszność zapisów dokonanych przez inspektorów terenowych w raporcie z czynności kontrolnych. Przede wszystkim podkreślił, że celem kontroli gospodarstwa jest stwierdzenie stanu faktycznego na dzień jej przeprowadzenia. W dniu [...] lipca 2012 r. rozpoczęła się kontrola z tytułu działania "Program Rolnośrodowiskowy. Kontroli podlegały działki rolne A oraz B. Wyniki pomiaru dla działki rolnej A wykazały przedeklarowanie powierzchni tej działki, w związku z czym w raporcie zastosowano kod DR13+. Powierzchnia stwierdzona działki rolnej B była większa od powierzchni zadeklarowanej przez rolnika, zastosowano kod DR 13. Z uwagi na wniesienie przez skarżącego odwołania od pierwszej decyzji wydanej [...] lutego 2013 r. dokonano analizy dokumentacji pokontrolnej, w wyniku czego Dyrektor uznał za zasadne skierowanie działki rolnej A do powtórnej kontroli. W dniu zaś [...] lipca 2013 r. została przeprowadzona kontrola powierzchni działki rolnej A. W trakcie tej kontroli inspektorzy stwierdzili powierzchnię użytkowaną rolniczo równą [...] ha. Powierzchnia stwierdzona okazała się nadal mniejsza od powierzchni zadeklarowanej, w związku z czym zastosowano kod DR13+. W obrębie tej działki inspektorzy stwierdzili również obszar tymczasowo niekwalifikujący się do płatności, w związku z powyższym w raporcie zastosowano kod DR 51, jak również zmniejszenie zasięgu pola zagospodarowania - zastosowano DR 53.

Kod nieprawidłowości E6, zastosowany dla działki rolnej A w raporcie z czynności kontrolnych realizowanych w 2012 r., został podtrzymany również w raporcie z czynności kontrolnych realizowanych w roku 2013. Inspektorzy stwierdzili, że produkcja rolna na przedmiotowej działce nie jest prowadzona z najlepszą wiedzą i kulturą rolną przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin. W formularzu kontroli działek rolnych w polu "uwagi", inspektorzy realizujący kontrolę w dniu[...] lipca 2013 r. dodali adnotację, że uprawa na działce A jest zachwaszczona, co potwierdza sporządzona w trakcie kontroli dokumentacja fotograficzna. Na działce wykonano [...] fotografii, które podobnie jak te wykonane w roku 2012 obrazują wybujałe, nieskoszone zachwaszczenie działki A. Fotografie te były wykonane z różnych miejsc i w różnych kierunkach działki [...], co uwidocznione zostało w szkicu pomiaru tej działki. Raport z wynikami kontroli działki rolnej A został przekazany rolnikowi bezpośrednio po zakończeniu czynności kontrolnych.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że zaskarżona decyzja stwierdza błędnie dwukrotną różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną, organ odwoławczy podkreślił, że nie fakt przedeklarowania przez producenta rolnego powierzchni upraw sadowniczych był przyczyną odmowy płatności do wariantu 2.10. Poza tym obliczenia dotyczące przekroczenia powierzchni zadeklarowanej nad stwierdzoną ([...] %) jakie organ pierwszej instancji dokonał w uzasadnieniu decyzji są prawidłowe, to jednak mają drugorzędne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Otóż stwierdzenie nieprzestrzegania przez rolnika obowiązku prowadzenia produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin na działce A, stanowiło podstawę dokonania redukcji płatności na podstawie § 27 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego o 100%. Zgodnie bowiem z załącznikiem nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego, do którego odsyła § 27 ust. 1 - prowadzenie produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i niezachowanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby skutkuje sankcją w wysokości 100% przysługującej płatności, na działce rolnej na której stwierdzono taką nieprawidłowość.

Inspektorzy terenowi tak w roku 2012 jak i podczas powtórnej kontroli działki rolnej A z [...] lipca 2013 r. stwierdzili kod nieprawidłowości E6, co potwierdziła także kontrola w zakresie dochowania wymogów wzajemnej zgodności z [...]listopada 2012 r. Zachwaszczenie plantacji sadowniczej potwierdzone zostało także w licznie wykonanych zdjęciach działki A podczas wszystkich trzech kontroli. Ponadto inspektorzy terenowi na podstawie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2012 r. stwierdzili na części działek niezgodność z normą dobrej kultury rolnej N. 11 tj. plantacja trwała ([...]) jest zachwaszczona. Stwierdzenie naruszenia normy N.11.2 na działce A w raporcie z kontroli nr [...] wynikało z regulacji zawartej w § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. z 2010 r. Nr 39, poz. 211 ze zm.), zgodnie z którą wieloletnie plantacje trwałe uznaje się za utrzymywane zgodnie z normami, jeżeli są utrzymywane w stanie niezachwaszczonym. Biorąc pod uwagę poziom nieprawidłowości w zakresie trzech składników: zasięgu, dotkliwości i trwałości nieprawidłowości zostały one ustalone na poziomie odpowiednio 3, 1, 3 punktów co łącznie dawało 7 punktów. Suma tychże punków nakłada obowiązek zastosowania 3 % zmniejszenia przyznanej płatności zgodnie z załącznikiem nr 5 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010 roku w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności, oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego (Dz. U. z 2010 r., Nr 67, poz. 434). Ponadto zgodnie z art. 71 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, w przypadku gdy stwierdzona niezgodność wynika z zaniedbania ze strony rolnika, stosuje się obniżkę. Obniżka ta z zasady wynosi 3% całkowitej kwoty, o której mowa w art. 70 ust. 8. W niniejszej sprawie sankcja została ustalona na poziomie 3 %, biorąc pod uwagę poziom w zakresie trzech składników: zasięgu, dotkliwości i trwałości, zgodnie z załącznikiem nr 5 do wymienionego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010 roku w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności, oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego.

Powyższe spowodowało, iż płatność przysługująca do wariantu 4.6 ze względu na naruszenia ustalone podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...].11.2012 r. została pomniejszona o 3%.

Z podanych przyczyn stwierdzone kwalifikowane nieprawidłowości na działce A skutkować musiały, w ocenie organu, zgodnie z przywołanymi przez organ regulacjami prawnymi, redukcjami płatności - o odsetek wynoszący 100% w wariancie 2.10 z uwagi na nieprzestrzeganie zadania wymienionego w załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego część II pkt 1 ppkt 3 oraz w wariancie 4.6 o 3% całej przysługującej płatności z uwagi na nieprzestrzeganie minimalnych norm wynikających z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. z 2010 r. Nr 39, poz. 211 ze zm.)

W skardze na to rozstrzygnięcie skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

1) naruszenie artykułów 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie polegającej na bezpodstawnym przyjęciu, że skarżący nie utrzymywał plantacji w należytej kulturze rolnej oraz nie wykazanie, na czym polegało nienależyte utrzymanie plantacji oraz jakie współczynniki utrzymania plantacji i w jaki sposób zostały naruszone;

2) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji polegające na nie ustosunkowaniu się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów podnoszonych przez skarżącego, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji.

Na poparcie zarzutów skarżący podniósł, że w pierwszej kolejności postępowanie dotyczyło ustalenia powierzchni nieruchomości, na której znajdowała się plantacja albowiem organ pierwszej instancji bezpodstawnie zakwestionował wielkość obszaru plantacji. W związku z powyższym przeprowadzane kontrola dotyczyła określenia areału plantacji a nie jej stanu, zatem kwestie związane z zachowaniem wymogów uprawy w ogóle nie były przedmiotem kontroli. Wydana decyzja nie pozostawała wobec tego w związku z przedmiotem postępowania. Zdziwienie zatem budzi fakt, iż w protokołach kontroli znalazły się sformułowania dotyczące stanu plantacji skoro nie to było przedmiotem szczegółowego badania. W szczególności nie przedstawiono skarżącemu na czym stwierdzone uchybienia polegają (poza ogólnikowym stwierdzeniem o występującym zachwaszczeniu), a także, jakie wymogi i z których przepisów wynikające nie zostały zachowane. O tych okolicznościach dowiedział się skarżący dopiero z decyzji, co uniemożliwiło mu ustosunkowanie się już w czasie kontroli do poczynionych ustaleń oraz zbadanie ich zasadności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. zważył, co następuje.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej przywołanej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne kontrolują zaskarżone akty tylko w zakresie ich zgodności z prawem (legalności) i nie mają uprawnień do merytorycznego rozstrzygania sprawy. Jednocześnie z przepisu art. 134 § 1 cytowanej ustawy wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Po przeanalizowaniu bowiem akt administracyjnych sprawy Sąd uznał, że organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych i na ich podstawie wydały decyzje zgodne z prawem procesowym i materialnym.

Unormowania prawne określające warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych zawiera ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 173) i wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a tej ustawy rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 33, poz. 262 ze zm.; znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie na mocy § 46 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - opublikowanego w Dz. U. z 2013 r., poz. 361)). W § 2 ust. 1 pkt 1-4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego ujęto przesłanki, których łączne spełnienie przez producenta może go uczynić beneficjentem świadczeń. Płatność rolnośrodowiskowa jest bowiem udzielana rolnikowi, w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli:

1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności;

2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c) rozporządzenia nr 73/2009 wynosi co najmniej 1 ha;

3) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21 października 2005 r., str. 1, ze zm.), obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych;

4) spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

Generalną zasadą jest, że postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych wszczynane jest na żądanie strony, która składa wniosek o przyznanie tej płatności (art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich). Pomoc jest przyznawana na wniosek osoby i jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wystąpienie z wnioskiem obliguje organ do przeprowadzenia kontroli wniosku i zawartych w nim informacji m.in. poprzez przeprowadzenie kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu. Zgodnie z art. 26 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności. Z każdej kontroli przeprowadzonej na miejscu sporządza się sprawozdanie, według przewidzianych wymogów (art. 32 ust. 1 rozporządzenia). W świetle powyższego stwierdzić należy, że organ prowadzący postępowanie z wniosku rolnika o przyznanie płatności, w trakcie postępowania wyjaśniającego ma możliwość weryfikacji deklaracji zawartych we wniosku, jak i ustaleń systemowych, poprzez wykorzystanie wszelkich, zgodnych z prawem narzędzi, w tym kontroli na miejscu, która to najpełniej jest w stanie oddać rzeczywisty obraz danych zadeklarowanych we wniosku. Odnotować też trzeba, że na zasadzie art. 54 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, z kontroli na miejscu sporządza się sprawozdanie, przy czym informacje o wszelkich stwierdzonych niezgodnościach są rolnikowi przedkładane. Z kolei, z przepisu art. 31 ust. 6 ustawy wynika, że z czynności kontrolnych sporządza się raport zgodnie z art. 32 i art. 54 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 1122/2009. W przypadku natomiast, gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może on zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie, co do ustaleń w nim zawartych, dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu (ust. 7).

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organy nie uchybiły zasadom procedury uregulowanym w przepisach artykułów 7, 8, 77, 80 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się nadto naruszenia przez organy art. 107 § 3 k.p.a. Art. 107 § 1 i 3 k.p.a. stanowi, że każda decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 r. (sygn. akt SA/Lu 2479/94, Baza Orzeczeń LEX nr 27106), jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych.

W niniejszej sprawie organy obu instancji powyższe obowiązki spełniły. Organ rozpatrzył zgromadzony materiał dowodowy formułując logiczne na jego podstawie wnioski. Odniesiono się także w pełni do zarzutów odwołania (w trzecim akapicie na stronie 6 oraz w drugim akapicie na stronie 7 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Godzi się z całą mocą podkreślić, że stan faktyczny działek został odzwierciedlony dowodem bezpośrednim w postaci sporządzonych w trakcie oględzin działek zdjęć fotograficznych – przy każdej z trzech kontroli. Sąd stwierdza po zapoznaniu się z tymi dowodami, że w sposób nie budzący najmniejszych wątpliwości, nawet dla osoby nieobeznanej z profesjonalną wiedzą z zakresu rolnictwa, obrazują one zaniedbanie plantacji poprzez brak stosownych zabiegów pielęgnacyjnych i w rezultacie jej zachwaszczenie. Nietrafne są zatem zarzuty skargi jakoby okoliczność zachwaszczenia nie była przedmiotem ustaleń kontrolujących a skarżący posiadł wiedzę o niewłaściwym stanie uprawy dopiero po zapoznaniu się z uzasadnieniem decyzji. Abstrahując od wykonanych zdjęć, o których mowa jest również w tekście protokołów kontroli, wzmianka pisemna o zastosowaniu kodu E6 z powodu nie prowadzenia przez rolnika produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin - została odnotowana po raz pierwszy w formularzu kontroli wykonanej, co trzeba zaznaczyć, z udziałem skarżącego od [...] lipca 2012 r. do [...] sierpnia 2012 r. (raport z czynności kontrolnych nr [...]) - na stronie [...]. Kontrola dotyczyła działania "Program rolnośrodowiskowy", a zatem obejmowała całość zagadnień, ustalenie których wywierać może wpływ na uprawnienie do płatności z tego tytułu oraz na jej wysokość. Jak prawidłowo wykazał organ – normatywne przesłanki umożliwiające przyznanie płatności z omawianego tytułu nie dotyczą tylko wielkości powierzchni, lecz i spełnienia pozostałych wymogów w ramach określonych pakietów lub ich wariantów, do których należy również przestrzeganie opisanych norm dobrej kultury rolnej. Skarżący podpisał raport i z akt administracyjnych sprawy wynika, że nie wniósł zastrzeżeń. Raport z kolejnej kontroli z [...] listopada 2012 r. również wykazywał w części opisującej przestrzeganie minimalnych norm - naruszenie normy N.11.2 (str. [.]), odnoszącej się do zachwaszczenia działki. Odpis tego raportu został doręczony skarżącemu, nieobecnemu przy wykonywaniu czynności kontrolnych. Podczas trzeciej kontroli (z udziałem skarżącego) w dniu[...] lipca 2013 r. odnotowano między innymi na stronie [.], że: "W dniu kontroli działka i uprawa zachwaszczona" i na stronie [.] przypisano kod E6, jak przy pierwszej z kontroli. W obu ostatnich przypadkach skarżący również nie złożył zastrzeżeń mimo pouczenia.

Nie mogą podważyć dokonanych ustaleń faktycznych zarzuty skargi, które zresztą zostały sformułowane w sposób ogólnikowy i mają naturę wyłącznie polemiczną. Czynności procesowe organu w komentowanej materii zostały podjęte zgodnie z obowiązującymi przepisami proceduralnymi a zebrany w ich toku materiał dowodowy (raporty z wykonanych czynności kontrolnych oraz w szczególności dokumentacja fotograficzna) jest wiarygodny i wyczerpujący dla ustalenia rzeczywistego stanu działki oraz uznania występowania zachwaszczenia a tym samym braku należytej dbałości o stan fitosanitarny uprawy, a przez to również - znamionującym naruszenie norm dobrej kultury rolnej i norm minimalnych, do przestrzegania których rolnik był zobowiązany według postanowień załącznika nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w części II pkt 1 i ppkt 3 oraz w § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 46, poz. 306), który to akt prawny znajduje zastosowanie także przy realizacji programu rolnośrodowiskowego, co wynika wprost z regulacji § 3 ust. 1 - 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Organ odwoławczy prawidłowo wskazał i szczegółowo uzasadnił - w związku ze stwierdzonym zachwaszczeniem działki A - podstawy prawne odmowy przyznania płatności w zakresie wariantu 2.10 "Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania)" oraz pomniejszenia o 3% płatności w wariancie 4.6 "Półnaturalne łąki wilgotne".

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając kontrolowaną decyzję za zgodną z prawem, na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.