Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 778/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 107 § 1, art. 138 w zw. z art. 7 oraz w zw. z art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 67 i art. 252
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 90 ust. 2b, ust. 3c ust. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Chitrosz-Roicka (sprawozdawca) Sędziowie WSA Małgorzata Fita WSA Monika Kazubińska-Kręcisz Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 8 lutego 2017 r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie dotacji pobranej w nadmiernej wysokości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta B. P. z dnia [...] nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz B. R. [...] z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2016r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania B. R. od decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta B. P. z dnia [...] kwietnia 2016r., Nr [...] określającej obowiązek zwrotu części dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w roku 2015, w kwocie [...]zł – utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Z jej uzasadnienia wynika, że skarżąca w 2015r. prowadziła w B. P. Niepubliczne Przedszkole im. [...], wpisane do ewidencji szkół i placówek niepublicznych pod nr [...]. Zgodnie z art. 90 ust. 2b i 3c ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015r., poz. 2156 z późn. zm.), zwanej dalej: "u.s.o.", w roku 2015 otrzymała z budżetu miasta B. P. dotację na prowadzenie przedszkola w kwocie [...]zł, w tym na uczniów niepełnosprawnych w kwocie [...]zł (powyższa kwota nie jest przedmiotem sporu). W trakcie roku 2015 wypłacano dotację po upływie każdego miesiąca i miała ona charakter zaliczkowy, a jej wysokość była uzależniona od zgłoszonej liczby dzieci uczęszczających do przedszkola i zmiennej stawki na jednego ucznia, wyliczonej w oparciu o stosowny algorytm, ustalony na podstawie danych wynikających z aktualnych danych budżetowych. Zarządzeniem Prezydenta Miasta B. P. z dnia [...] grudnia 2015r. w sprawie zmian w budżecie Miasta B. P. na rok 2015 dokonano ostatniej zmiany za ten rok, co dawało podstawę do ustalenia ostatecznej wysokości wydatków bieżących na jednego ucznia w przedszkolach publicznych (na cały rok budżetowy 2015) w kwocie [...]zł i wysokości dotacji z budżetu na jednego ucznia przedszkola niepublicznego w kwocie [...]zl ([...] x 0,75%).

W wyniku dokonanych przeliczeń ustalono, że w roku budżetowym 2015 doszło do wypłaty skarżącej dotacji w nadmiernej wysokości w kwocie [...]zł (otrzymana zaliczkowo dotacja na pełnosprawne dzieci [...] zł ([...] x 3024 uczniów = 1.641.396,96 - dotacja należna na rok budżetowy 2015).

Postanowieniem z dnia [...] marca 2016r. wszczęte zostało z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, które zakończone zostało wydaniem przez organ I instancji decyzji na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 67 i art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016r.,poz. 1870) - dalej: "u.f.p."

W odwołaniu, pełnomocnik zarzucając naruszenie art. 2 Konstytucji RP oraz art. 8, art. 10, art. 107 § 1 k.p.a. i art. 90 ust. 2b u.s.o. w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p., podniósł w pierwszej kolejności, że organ I instancji przed wydaniem decyzji nie powiadomił skarżącej o zakończeniu postępowania administracyjnego, co uniemożliwiło jej zapoznanie się z całością materiału dowodowego i ewentualne zgłoszenie nowych wniosków dowodowych. Argumentował nadto, że nie doszło do naruszenia art. 252 ust. 3 u.f.p., gdyż przyznana dla przedszkola dotacja została w całości wykorzystana zgodnie z ustawą, dodając, że z żadnego przepisu u.s.o. nie wynika uprawnienie do przeliczenia dotacji w trakcie roku, a tym bardziej po jego upływie

SKO w rozpoznaniu odwołania, zauważyło na wstępie, że zgodnie z art. 90 ust. 2b u.s.o. dotacja dla niepublicznych przedszkoli niespełniających warunków, o których mowa w ust. 1b, przysługuje na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do 30 dnia września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W jego ocenie, powyższy przepis wprost odnosi się do "ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia" i nie wskazuje na konkretny moment ustalenia wysokości tych wydatków, co oznacza konieczność odnoszenia się do planu wydatków bieżących tych przedszkoli, określonych w każdej zmianie uchwały budżetowej danego roku. Z tego tytułu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut odwołania o stosowaniu jednej stawki wysokości dotacji na ucznia przedszkoli niepublicznym przyjętej na początku roku budżetowego, ustalonej na podstawie wydatków bieżących przedszkoli prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego (na początku roku budżetowego).

SKO argumentowało, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż skarżąca za rok 2015 otrzymywała za każdy miesiąc zaliczkową dotację oświatową, której wysokość była uzależniona od liczby uczniów i zmiennej miesięcznej stawki na jednego ucznia (I - [...] zł, II - [...] zł, III - [...] zł, IV-V - [...] zł, VI - [...] zł, VII-XI - [...] zł, X-XI - [...] zł i XII - [...] zł). Zmiana stawki miesięcznej na jednego ucznia była uwarunkowana od wprowadzonych zmian (w trakcie roku) w budżecie Miasta B. P. (w tym dotyczących przedszkoli publicznych), a ostatnia zmiana w tym, zakresie miała miejsce w dniu 28 grudnia 2015r. To ona ostatecznie ukształtowała poziom ustalonych wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych, co dało podstawę do ustalenia ostatecznego wskaźnika za cały rok budżetowy 2015 wydatków bieżących na jednego ucznia w przedszkolach publicznych, w skali miesiąca w kwocie [...]zł i ustalenia miesięcznego wskaźnika dotacji z budżetu na jednego ucznia przedszkola niepublicznego w wysokości [...] zł.

Powyższy sposób postępowania został usankcjonowany w § 11 ust. 1 Uchwały Nr [...] Rady Miasta B. P. z dnia 11 sierpnia 2014r. w sprawie ustalenia trybu udzielenia i rozliczenia dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania dla niepublicznych przedszkoli w tym specjalnych, innych form wychowania przedszkolnego oraz szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych (Dz. Urz. Woj. Lub. 2014, poz. 2900), w którym stwierdzono, że "zmiana uchwały budżetowej w zakresie wydatków bieżących przedszkoli, oddziałów przedszkolnych i szkół publicznych jest podstawą aktualizacji odpowiedniej stawki dotacji, z zastosowaniem tego samego horyzontu czasowego dla zmiennej kwoty wydatków bieżących poczynając od miesiąca następującego po miesiącu dokonania zmiany. W. dotacji w przeliczeniu rocznym ustala się na podstawie ustalonych w budżecie na dzień 31 grudnia danego roku wydatków bieżących".

Wobec powyższego – zdaniem SKO – organ instancji miał obowiązek po dokonaniu ostatniej zmiany uchwały budżetowej (w dniu 28 grudnia 2015r.) i ustaleniu na dzień 31 grudnia 2015r. ostatecznej wysokości wydatków bieżących przedszkoli publicznych dokonać wyliczenia dla tego roku budżetowego (2015) ostatecznego wskaźnika wysokości dotacji z budżetu na jednego ucznia przedszkola niepublicznego, dla całego roku budżetowego.

SKO uznając za zasadny zarzut odwołania co do braku powiadomienia strony skarżącej o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie i braku możliwości zapoznania się materiałem dowodowym, stwierdziło zarazem, że ta nieprawidłowość nie miała wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia.

W jego ocenie, decyzja organu I instancji nie narusza art. 8 k.p.a. w zakresie ochrony praw nabytych i wstecznego działania prawa (ostateczna wysokość wyliczenia dotacji oświatowej miała miejsce po zakończeniu roku budżetowego). Wyliczona i wypłacona dotacja oświatowa za każdy miesiąc 2015r. miała charakter zaliczkowy, a jej ostateczne rozliczenie nastąpiło po upływie roku budżetowego 2015. Ustalenie stawki przyznanej dotacji nie podlega negocjacjom z podmiotem prowadzącym placówkę niepubliczną. Zwrot pobranej dotacji w nadmiernej wysokości odbywa się z mocy ustawy (u.f.p.), po ostatecznym zweryfikowaniu danych, za pomocą których ustalono wstępnie (zaliczkowo) wysokość dotacji. Zastosowanie powyższej procedury (zwrot pobranej dotacji w nadmiernej wysokości) nie może być uznane za działanie prawa wstecz, lecz przeciwnie, stanowi ono wyraz uprawnionych dążeń organów administracji do zapewnienia dyscypliny budżetowej, a szerzej - zgodności z prawem wydatkowania środków publicznych. Zaskarżona decyzja nie narusza także regulacji art. 2 Konstytucji RP, ani art. 107 § 1 k.p.a. w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Prawidłowa kwota ustalona do zwrotu pobranej w nadmiernej wysokości dotacji oświatowej wynika z zaskarżonej decyzji (124.272,04zł), a nie z pisma z dnia 31 grudnia 2015r., w którym określono ją w wysokości [...] zł.

Podkreślając, że decyzja organu I instancji nie narusza także art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zakresie braku podstaw do wydania decyzji o pobraniu dotacji oświatowej w nadmiernej wysokości za rok podatkowy 2015, SKO stwierdziło, że dotacja pobrana w nadmiernej wysokości jest dotacją otrzymaną z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania, a sposób jej określenia wynikał bezpośrednio z przepisów prawa miejscowego, tj. Uchwały Nr [...] Rady Miasta B. P. z dnia 11 sierpnia 2014r.

Od tej decyzji skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

Zarzucając naruszenie:

a) przepisów postępowania:

- art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie wymogu praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania oraz rozstrzygnięcia sprawy, wyrażającego się w uznaniu zasadności nałożenia obowiązku zwrotu dotacji, mimo iż został on usankcjonowany aktem mającym moc wsteczną, jak również mimo obowiązywania ustawowego obowiązku rozdysponowywania przyznanej dotacji w określony sposób do końca danego roku kalendarzowego, co też nastąpiło w niniejszej sprawie;

- art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego jak i prawnego dla przyjęcia, iż kwota dotacji w nadmiernej wysokości stanowiła [...] zł, jak również, iż nie spożytkowano przyznanej dotacji w sposób prawidłowy;

- art. 138 w zw. z art. 7 oraz w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo tego, że organ I instancji nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także nie został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy, czym naruszono zasadę prawdy obiektywnej i pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa wyrażonych w art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a.;

b) przepisów prawa materialnego:

- art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i 5 oraz ust. 3 u.f.p. w zw. z art. 90 ust. 2b oraz 90 ust. 4 u.s.o. i w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niezasadne przyjęcie, iż pobrano dotację w nadmiernej wysokości, podczas gdy została ona wypłacona zgodnie z przepisami, w wysokości ustalonej uprzednio przez ten sam organ administracji, który następnie w sposób całkowicie nieuprawniony dokonał zmiany wysokości przyznanych, wypłaconych i wykorzystanych uprzednio kwot, co doprowadziło do naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz oraz ochrony praw nabytych;

- art. 5 i art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż zmiana budżetu za rok 2015 dokonana przez Prezydenta Miasta B. P. w dniu 28 grudnia 2015r. mogła mieć zastosowanie do uprzednio wypłaconych dotacji, jak również rozliczonych, a więc nadawała aktowi prawa miejscowego wsteczną moc obowiązywania, pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podkreślono na wstępie, że stawka dotacji jest główną podstawą do planowania działalności przedszkoli w danym roku kalendarzowym i jej nagła zmiana może spowodować niewypłacalność danego podmiotu. W tym przypadku, mimo otrzymywania ustalonej uprzednio kwoty dotacji oraz wykonania ustawowego obowiązku rozdysponowywania otrzymanych środków w określony sposób i w określonym terminie, skarżąca została zobowiązana do zwrotu pieniędzy, których de facto już nie posiadała. Dodatkowo przyjęta przez organ I instancji formuła przeliczania dotacji powoduje sytuację, iż uprawniony podmiot zmuszony byłby już od stycznia danego roku tworzyć rezerwę na ewentualny zwrot dotacji, co powodowałoby stan, iż na zakończenie roku część środków nie byłaby spożytkowana, a zgodnie z przepisami i tak podlegałaby zwrotowi.

Zdaniem pełnomocnika, zobowiązanie zwrotu ww. kwoty zostało nałożone na skarżącą na podstawie regulacji prawnych działających wstecz. Uzasadnione wątpliwości budzi sytuacja, w której zmiana stawek dotacji na koniec roku 2015r. jest sankcjonowana uchwałą z roku poprzedniego. Ustalenie stawki dotacji w prawidłowej wysokości bez zbędnej zwłoki jest konieczne, gdyż ma to bezpośredni wpływ na właściwą realizację uchwały budżetowej na dany rok. Brak ustalenia odpowiedniej stawki dotacji w odpowiednim terminie stanowi istotne zaniechanie ze strony organu, ponieważ tylko w ten sposób można zapobiec wypłacaniu z w ciągu roku kalendarzowego kwot dotacji w oparciu o nieaktualną już stawkę. Może to doprowadzić do sytuacji, w której organ zawiadamia podmiot prowadzący szkołę o zmianie stawki dotacji przez jej zmniejszenie pod koniec roku kalendarzowego albo nawet kilka lat po jego zakończeniu, a w konsekwencji zażąda zwrotu pobranej wcześniej dotacji.

Pełnomocnik zarzucił nadto, że w zaskarżonej decyzji brak jest uzasadnienia prawnego oraz faktycznego dla przyjęcia, iż kwota [...]zł faktycznie stanowi wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Organ I instancji ograniczył się do ogólnikowego wskazania podstawy obliczenia ww. kwoty wskazując jednocześnie, że okoliczności zostały stwierdzone w piśmie z dnia 31 grudnia 2015r. ([...]), w którym wskazano jednak, że dotacja pobrana w nadmiernej wysokości wynosi [...] zł, a nie jak w treści decyzji - [...] zł, zaś organ II poprzestał jedynie na akceptacji tej ostatniej kwoty bez głębszego uzasadnienia.

Zdaniem pełnomocnika, fakt zmiany stawki dotacji przez organ wykonawczy może mieć znaczenie jedynie na przyszłość od momentu zakomunikowania go podmiotowi prowadzącemu szkołę niepubliczną, a nie do stanów zaistniałych przed tą zmianą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stan faktyczny pozostaje poza sporem

Skarżąca w 2015r. prowadziła w B. P. Niepubliczne Przedszkole im. [...], wpisane do ewidencji szkół i placówek niepublicznych pod nr [...]. Z tego też tytułu, zgodnie z art. 90 ust. 2b i 3c u.s.o. w roku 2015 otrzymała z budżetu miasta dotację w kwocie [...]zł, w tym na uczniów niepełnosprawnych w kwocie [...]zł, przy czym za każdy miesiąc była ona uzależniona od liczby uczniów i zmiennej miesięcznej stawki na jednego ucznia (I - [...] zł, II - [...] zł, III - [...] zł, IV-V - [...] zł, VI - [...] zł, VII-XI - [...] zł, X-XI - [...] zł i XII - [...] zł). Liczba uczniów uczęszczających do przedszkola strony skarżącej nie była sporna. Zmiana stawki miesięcznej na jednego ucznia była natomiast uwarunkowana od wprowadzonych zmian (w trakcie roku) w budżecie Miasta B. P. (w tym dotyczących przedszkoli publicznych).

Zarządzeniem Prezydenta Miasta B. P. z dnia 28 grudnia 2015r. dokonano ostatniej zmiany budżetu za rok 2015, co doprowadziło do ustalenia ostatecznej wysokości wydatków bieżących na jednego ucznia w przedszkolach publicznych (na cały rok budżetowy 2015) w kwocie [...]zł i wysokości dotacji z budżetu na jednego ucznia przedszkola niepublicznego w kwocie [...]zl ([...] x 0,75%). W wyniku dokonanych przeliczeń ustalono, że w roku budżetowym 2015 doszło do wypłaty skarżącej dotacji w nadmiernej wysokości w kwocie [...]zł (otrzymana zaliczkowo dotacja na pełnosprawne dzieci [...] zł ([...] x 3024 uczniów = 1.641.396,96 - dotacja należna na rok budżetowy 2015).

Kwestię ustalenia trybu udzielenia i rozliczenia dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania dla niepublicznych przedszkoli w tym specjalnych, innych form wychowania przedszkolnego oraz szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych regulował § 11 ust. 1 Uchwały Nr [...] Rady Miasta B. P. z dnia 11 sierpnia 2014r., w którym stwierdzono, że "zmiana uchwały budżetowej w zakresie wydatków bieżących przedszkoli, oddziałów przedszkolnych i szkół publicznych jest podstawą aktualizacji odpowiedniej stawki dotacji, z zastosowaniem tego samego horyzontu czasowego dla zmiennej kwoty wydatków bieżących poczynając od miesiąca następującego po miesiącu dokonania zmiany. W. dotacji w przeliczeniu rocznym ustala się na podstawie ustalonych w budżecie na dzień 31 grudnia danego roku wydatków bieżących".

Wobec powyższego – zdaniem SKO – organ I instancji miał obowiązek po dokonaniu ostatniej zmiany uchwały budżetowej (w dniu 28 grudnia 2015r.) i ustaleniu na dzień 31 grudnia 2015r. ostatecznej wysokości wydatków bieżących przedszkoli publicznych, dokonać wyliczenia dla tego roku budżetowego (2015) końcowego wskaźnika wysokości dotacji z budżetu na jednego ucznia przedszkola niepublicznego, dla całego roku budżetowego, co doprowadziło wobec skarżącej do wydania stosownej decyzji w przedmiocie ustalenia, że za rok 2015 została jej nadpłacona dotacja oświatowa (pobrana w nadmiernej wysokości) w kwocie [...]zł.

W obecnym stanie prawnym ustawodawca przewidział definicję dotacji i zawarł ją w art. 126 u.f.p., zgodnie z którym, dotacjami są podlegające szczególnym zasadom rozliczenia środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie u.f.p., odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Biorąc pod uwagę tę definicję legalną przyjąć zatem należy, że dotacją jest transfer budżetowy, który łącznie spełnia następujące cechy:

- podlega szczególnym zasadom rozliczania, (które w przypadku dotacji z budżetu jednostek samorządu terytorialnego regulują art. 251 – 253 u.f.p.);

- jest udzielany na podstawie u.f.p., odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych;

- jest przeznaczony na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych, przy czym wymóg ten towarzyszy obecnie każdemu transferowi dotacyjnemu. Nie ma bowiem znaczenia, czy dotacja ma charakter podmiotowy (art. 131 u.f.p.), przedmiotowy (art. 130 u.f.p.), czy też celowy (art. 127 u.f.p.) – ustawodawca nakazuje bowiem spełnić wymóg realizacji zadania publicznego.

W myśl art. 252 ust. 1 u.f.p., dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. W przypadku gdy termin wykorzystania dotacji, o których mowa w ust. 1, jest krótszy niż rok budżetowy, podlegają one zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji (ust. 2). Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (ust. 3). Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (ust. 4). Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (ust. 5). Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia:

1) przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem;

2) następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości (ust. 6).

Dotacja "oświatowa", przyznawana jest na postawie przepisów, do których odsyła art. 126 u.f.p. Tą "odrębną ustawą" w rozpatrywanym przypadku jest u.s.o., która w poszczególnych ustępach art. 90 statuuje podmiotowe prawo m.in. przedszkoli niepublicznych do otrzymania dotacji z budżetów jednostek samorządu terytorialnego Prawu temu, co nie budzi wątpliwości, towarzyszy obowiązek poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego do udzielenia takich dotacji, co wynika wprost z brzmienia art. 90 ust. 1, 2a, 3: "otrzymują dotację", "dotacje (...) przysługują"’.

Powiązanie tej dotacji z budżetem jednostek samorządu terytorialnego uwidacznia się szczególnie w treści art. 90 ust. 2b u.s.o., zgodnie z którym, dotacja dla niepublicznych przedszkoli niespełniających warunków, o których mowa w ust. 1b, przysługuje na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do 30 dnia września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji.

Szczególnym rygorem, u.s.o. objęła także sposób przekazywania dotacji, wskazując w art. 90 ust. 3c ich przekazanie na rachunek bankowy, tu: przedszkola w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia miesiąca, z tym że część za grudzień jest przekazywana w terminie do dnia 15 grudnia. Z kolei w art. 90 ust. 3e u.s.o. wskazano, że organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b, mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek.

Z mocy art. 67 u.f.p., do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579, dalej: "k.p.a.") i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015r. poz. 613, z późn. zm.). Powyższe oznacza, że w toku postępowania o zwrot dotacji organ powinien wnikliwie ustalić istnienie okoliczności uzasadniających ów zwrot, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 i zasadą zupełności postępowania dowodowego uregulowaną w art. 77 § 1 k.p.a. Ocena zebranego materiału należy do organu orzekającego o zwrocie dotacji. Stosownie do art. 80 k.p.a. organ swobodnie ocenia dowody, ważne jest jednak, żeby stan faktyczny sprawy został oceniony na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego. Swoboda w ocenie dowodów nie oznacza jednak dowolności. Przeprowadzony bowiem przez organ sposób rozumowania związany z ustaleniem stanu faktycznego sprawy przedstawiony w uzasadnieniu decyzji powinien być jasny, zrozumiały i oparty o zasady logiki, a w efekcie znaleźć potwierdzenie w uzasadnieniu decyzji stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.

Jak już wskazano wyżej, zarządzeniem Prezydenta Miasta B. P. z dnia [...] grudnia 2015r. dokonano ostatniej zmiany budżetu za rok 2015, co dawało podstawę do ustalenia ostatecznej wysokości wydatków bieżących na jednego ucznia w przedszkolach publicznych (na cały rok budżetowy 2015) w kwocie [...]zł i wysokości dotacji z budżetu na jednego ucznia przedszkola niepublicznego w kwocie [...]zl ([...] x 0,75%). Zmiana ta spowodowała po stronie organów obu instancji ocenę, że

skarżąca pobrała dotację w nadmiernej wysokości.

Skoro, dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są – w myśl art. 252 ust. 3 u.f.p. – dotacje otrzymane z budżetu w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania, to wykazania w sprawie wymagała kwestia pobrania przez skarżącą dotacji w wysokości wyższej niż należna.

Z materiału dowodowego sprawy wynika, że w dniu 31 grudnia 2015r. (k-104 akt administracyjnych) Prezydent Miasta B. P. wystosował do skarżącej pismo, w którym poinformował ją, że wskutek dokonanych przeliczeń dotacji za rok 2015, pobrała ona kwotę [...]zł jako dotację w nadmiernej wysokości, która podlega zwrotowi do budżetu miasta. P. to doręczono skarżącej w dniu 8 marca 2016r., co odnotowano na zwrotnym potwierdzeniu odbioru (k-105 akt administracyjnych). Jednocześnie wypada odnotować, że w aktach sprawy znajduje się na k-118 akt administracyjnych, ww. pismo z odręczną adnotacją skarżącej "wpłynęło 4.01.2016r." Zdaniem Sądu nie ma to jednak większego znaczenia, albowiem obie daty dotyczą już nowego roku kalendarzowego.

Sąd nie neguje co do zasady możliwości zmiany stawki i to zarówno in plus, jak in minus. Nie mniej jednak trudno uznać, aby było to możliwe w niniejszym przypadku. Nie można bowiem uznać za prawidłowe takiego postępowania organu, który zawiadamia podmiot prowadzący przedszkole o zmianie stawki na dany rok kalendarzowy, tu: 2015 przez jej zmniejszenie po jego zakończeniu (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 2 września 2015r., I SA/Sz 670/15, CBOSA).

Pamiętać trzeba, że, zgodnie z art. 251 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku.

Skarżąca zatem, nie mając żadnej wiedzy o dokonanych przeliczeniach dotacji za rok 2015 miała ją prawo nie tylko "skonsumować" do końca roku budżetowego, ale wręcz obowiązek, aby nie zwracać niewykorzystanej jej części. Przepis art. 251 ust. 1 u.f.p, zakreślając termin 31 stycznia następnego roku, w jakim podlegają zwrotowi dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego, wprowadza regułę, że dotacje powinny być wykorzystane do końca roku budżetowego (z wyjątkami wynikającymi z ustawy), którym zgodnie z art. 211 ust. 3 u.f.p. jest rok kalendarzowy.

Jakkolwiek Sąd ma pełną świadomość co do braku stosownych regulacji prawnych w kwestii terminu co do poinformowania podmiotu prowadzącego przedszkole o wysokości stawki dotacji na dany rok kalendarzowy, to jednak nie sposób uznać, że organ może tego dokonać w każdym czasie, powodując jedynie negatywne konsekwencje po stronie podmiotu prowadzącego przedszkole. Organ wykonawczy zobowiązany jest do ustalenia stawki dotacji w prawidłowej wysokości bez zbędnej zwłoki, gdyż tylko w ten sposób zapobiegnie się wypłaceniu z budżetu w ciągu roku kalendarzowego kwot obliczonych w oparciu o nieaktualną stawkę (zaniżoną bądź zawyżoną w stosunku do stawki prawidłowej), co wpływa na prawidłową realizację uchwały budżetowej na dany rok. Nie należy zapominać, że to organ wykonawczy sporządza projekt uchwały budżetowej. Ponadto, zauważyć należy, że sposób liczenia stawki dotacji określony w art. 90 ust. 3 u.s.o. dotyczy wysokości jej minimalnego poziomu i może zostać ustalony przez organ samorządu w wysokości wyższej.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, zaś stosownie do art. 8 k.p.a., prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zasada zaufania obywateli do organów państwa jest ściśle powiązana z zasadą praworządności, zasadą prawdy obiektywnej, zasadą uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu strony. Odnosi się nie tylko do stosowania prawa, ale także wiąże organy państwa w procesie jego stanowienia, co łączy tę zasadę konstytucyjną, wywiedzioną z art. 2 Konstytucji, zasadą praworządności. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego zasada ta wyraża się "w stanowieniu i stosowaniu prawa w taki sposób, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela, który powinien móc układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na prawne skutki niedające się przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i że jego działania są zgodne z obowiązującym prawem oraz także w przyszłości będą uznawane przez porządek prawny. Przyjmowane przez ustawodawcę nowe unormowania nie mogą zaskakiwać ich adresatów, którzy powinni mieć czas na dostosowanie się do zmienionych regulacji i spokojne podjęcie decyzji co do dalszego postępowania" (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 lutego 2005r., K 48/04, OTK ZU 2005, nr 2A, poz. 15).

Z kolei, z zasady zaufania obywateli do organów państwa i stanowionego przez nie prawa Trybunał Konstytucyjny wywiódł zasadę ochrony praw słusznie nabytych, która "zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych (zarówno publicznych, jak i prywatnych) przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym, a także maksymalnie ukształtowane ekspektatywy tych praw, tzn. ekspektatywy spełniające zasadniczo wszystkie przesłanki ustawowe nabycia praw pod rządami danej ustawy bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy" (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 czerwca 1999 r., K 5/99, OTK ZU 1999, nr 5, poz. 100).

Ochrona praw nabytych nie oznacza przy tym ich nienaruszalności ponieważ odstąpienie od tej zasady jest dopuszczalne, jeżeli przemawiają za tym inne zasady, reguły lub wartości konstytucyjne. "Zasada ochrony praw nabytych chroni bowiem wyłącznie oczekiwania usprawiedliwione i racjonalne. Istnieją dziedziny życia i sytuacje, w których uprawniony musi liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać zmian regulacji prawnych, w tym również zmian, które znoszą lub ograniczają dotychczas zagwarantowane prawa podmiotowe (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lutego 2006r., SK 45/04, OTK ZU 2006, nr 2A, poz. 15) (A. Wróbel i in. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Lex 2013, komentarz do art. 8)".

Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela także pogląd Sądu Najwyższego, że "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym przypadku interesu publicznego nad indywidualnym podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej (...)" (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993r., III ARN 49/93, OSNCP 1994, nr 9, poz. 181). Zdaniem Sądu, brak zaufania obywateli do organów państwa jest z reguły skutkiem naruszenia prawa przez organy państwowe, zwłaszcza wartości w nim wyrażonych, takich jak równość i sprawiedliwość.

W niniejszej sprawie, decyzja dotycząca zwrotu pobranej dotacji naruszyła art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. przez dokonanie przez organ administracji wykładni sprzecznej z wyżej omówionymi zasadami ogólnymi i została oceniona przez Sąd jako naruszająca konstytucyjne wartości. Omówione powyżej naruszenie przepisów miało wpływ na wynik sprawy i w równym stopniu dotyczyło decyzji organu I instancji, jak i II, które musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

W ocenie Sądu, sporna dotacja została w przedmiotowym okresie wypłacona zgodnie z przepisami w wysokości ustalonej przez organ wykonawczy. Fakt zmiany stawki dotacji może mieć znaczenie, ale jedynie na przyszłość od momentu zakomunikowania go podmiotowi prowadzącemu przedszkole niepubliczne, a nie do stanów zaistniałych przed tą zmianą.

Oczywiście, część dotacji przypadająca w danym miesiącu do wypłaty uzależniona jest od frekwencji uczniów uczęszczających na zajęcia. Ta okoliczność stanowi ruchomy składnik miesięcznej części dotacji przy nieruchomym składniku jakim jest stawka (do czasu jej ewentualnej zmiany). Nie była jednak w stanie faktycznym sprawy kwestionowana.

Wątpliwości Sądu wreszcie budzi kwestia wysokości dotacji pobranej przez skarżącą w nadmiernej wysokości.

O ile bowiem pismem z dnia 31 grudnia 2015r. (k-104 akt administracyjnych) doręczonym skarżącej w dniu 8 marca 2016r. (k-105 akt administracyjnych) Prezydent Miasta B. P. poinformował ją, że wskutek dokonanych przeliczeń dotacji za rok 2015, pobrała ona kwotę [...]zł jako dotację w nadmiernej wysokości, która podlega zwrotowi do budżetu miasta, o tyle w decyzji organu I instancji utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją kwotę tę ustalono na [...] zł. Różnica pomiędzy tymi kwotami, zresztą dość znaczna nie została wyjaśniona. Nie można – jak to uczyniło SKO – poprzestać na ogólnikowym stwierdzeniu, że prawidłową pozostawała kwota wynikająca z decyzji organu I instancji. Zasadnie zatem na tę kwestię zwrócił uwagę w uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej.

Mając powyższe na uwadze, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ zobowiązany będzie w pierwszej kolejności dokonać ustaleń, w jakim zakresie wypłacona skarżącej dotacja w przedmiotowym okresie była nadmierna, a także wyjaśnić rozbieżności w jej wysokości. W dalszej kolejności będzie miał na uwadze wywody Sądu przedstawione powyżej w szczególności zaś stanowisko, że jeśli w spornym okresie skarżącej wypłacono dotację zgodnie z przepisami w wysokości ustalonej przez organ wykonawczy, zaś fakt zmiany stawki dotacji może mieć znaczenie jedynie na przyszłość, a nie wstecz, to nie ma uzasadnionych podstaw prawnych do uznania, że zaistniał przypadek pobrania dotacji w nadmiernej wysokości.

Reasumując, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.". orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1a w zw. z § 2 pkt. 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015r., poz. 1800 ze zm.).