Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2896/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 156 § 5
journal: Dz.U. 1997 nr 89 poz 555
law: Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Larkiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1089/12 w sprawie ze skargi J.C. na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia 7 września 2011 r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2) zasądza od J.C. na rzecz Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego kwotę 300 /trzysta/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1089/12, po rozpoznaniu skargi J.C. na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia 7 września 2011 r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wnioskiem z dnia 27 lipca 2011 r. J.C., powołując się na art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 2 oraz art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wystąpił do Dyrektora Delegatury CBA w Warszawie o niezwłoczne udostępnienie:

- kserokopii Protokołu Kontroli "Zasadności wydawania decyzji dotyczących udzielania pomocy przez Urząd Gminy Czosnów osobom poszkodowanym w wyniku powodzi w 2010 r. oraz prawidłowości rozliczenia na ten cel środków publicznych" w formie i treści, w jakiej został przedstawiony Wojewodzie Mazowieckiemu,

- zastrzeżeń Kierownika jednostki kontrolowanej i stanowiska w tej mierze Szefa CBA – jeśli były składane i rozstrzygane,

- kserokopii wystąpienia Wojewody Mazowieckiego w sprawie ww. protokołu kontroli.

Szef CBA decyzją z dnia 8 sierpnia 2011 r., wydaną na podstawie art. 104 i 107 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Powołując się na wyrok NSA z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt I OSK 209/09, organ stwierdził, że o tym, czy dany protokół kontroli ma charakter dokumentu urzędowego, w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyduje zawarta w nim informacja. Musi mieć ona charakter informacji publicznej. Podniósł, że można nie udostępnić materiałów z kontroli, jeżeli jej skutkiem jest wszczęcie postępowania przygotowawczego, a materiały z kontroli zostały zaliczone w poczet śledztwa lub dochodzenia i stanowią jego tajemnicę. W niniejszej sprawie materiały z kontroli, o które wystąpił wnioskodawca wraz z zawiadomieniem o podejrzeniu popełnienia przestępstwa zostały przekazane przez CBA do Prokuratury Okręgowej Warszawa-Praga w dniu 21 lipca 2011 r. z wnioskiem o wszczęcie śledztwa. Prokuratura Okręgowa przekazała je do Prokuratury Rejonowej w Nowym Dworze Mazowieckim, która wszczęła śledztwo w przedmiotowej sprawie i powierzyła je do prowadzenia CBA. Z tego względu odmówiono udostępnienia żądanej informacji.

Szef CBA, po rozpoznaniu wniosku J.C. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 7 września 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz umorzył postępowanie w sprawie z wniosku o udostępnienie informacji publicznej, podnosząc, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie znajdowała w niniejszej sprawie zastosowania, a organ nie był zobowiązany do wydania decyzji. Organ uznał, że żądane przez wnioskodawcę informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie wskazał, że jeżeli istnieją odmienne regulacje, dotyczące zasad i trybu udzielania żądanych informacji, to mają one pierwszeństwo przed ustawą o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie powinien znaleźć zastosowanie tryb dostępu do akt sprawy z art. 156 § 5 k.p.k.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J.C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj.: 1) art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji ponownie przez tą samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji niższej instancji, 2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne i przedwczesne umorzenie postępowania bez prawidłowego merytorycznego jej rozpoznania oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 156 § 5 k.p.k., poprzez przyjęcie, że dysponentem żądanej informacji publicznej jest prokurator, podczas gdy zarówno wytwórcą, jak i dysponentem było i jest CBA.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2252/11 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Sąd uznał, iż rozpoznając niniejszą sprawę Szef CBA dokonał istotnego dla wyniku sprawy naruszenia prawa. Rozpatrując wniosek skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy, organ naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., albowiem zaskarżoną decyzję z dnia 7 września 2011 r. wydała ta sama osoba, która brała udział w wydaniu decyzji ją poprzedzającej z dnia 8 sierpnia 2011 r.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej przez J.C. od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 995/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd Naczelny podniósł, iż w ocenie Sądu I instancji zachodziła podstawa do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Jednak Sąd nie uchylił zaskarżonej decyzji lecz stwierdził jej nieważność, nie podając przesłanek takiego orzeczenia. Sąd II instancji zaakceptował stanowisko Sądu Wojewódzkiego co do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., jednocześnie zastrzegł, że zastosowanie przez Sąd środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270) powinno być poprzedzone oceną przesłanek warunkujących ewentualne rozstrzyganie na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 tej ustawy. Jeżeli bowiem sąd administracyjny ustali, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją dotknięte jest wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. to w dalszej kolejności powinien sprawdzić, czy w sprawie występują negatywne przesłanki wznowienia, w tym ustanowiony w art. 146 § 2 k.p.a. zakaz uchylenia decyzji w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Samo stwierdzenie, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją jest dotknięte kwalifikowaną wadliwością, stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania, nie może prowadzić automatycznie do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu, ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji powinien rozważyć, czy stwierdzona w sprawie wadliwość procesowa wpłynęła na prawidłowe zastosowanie przepisów stanowiących podstawę prawną decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę wskazał, iż rozważeniu podlega kwestia, czy stwierdzona w sprawie wadliwość procesowa wpłynęła na prawidłowe zastosowanie przepisów stanowiących podstawę prawną decyzji, a oceny tej należy dokonać przez pryzmat przepisu art. 146 § 2 k.p.a. Zgodnie z jego treścią, nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W doktrynie podkreśla się, że zastosowanie art. 146 § 2 k.p.a. może nastąpić tylko wówczas, gdy nowa decyzja odpowiadałaby w swojej istocie decyzji dotychczasowej, a więc tylko w przypadku, gdy organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, w oparciu o przepisy prawa materialnego rozstrzygnie sprawę tak, jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Oznacza to zatem, że treść rozstrzygnięcia musi pokrywać się w całości z rozstrzygnięciem przyjętym w decyzji ostatecznej, zaś organ w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2006, s. 666). Wskazuje się również, że ustalenie, czy decyzja, która może zapaść w sprawie po przeprowadzeniu wznowionego postępowania "odpowiada w swej istocie" dotychczasowej decyzji (art. 146 § 2 k.p.a.) nie może polegać na czysto mechanicznym porównaniu dwóch rozstrzygnięć, lecz ocenie ich istoty, czyli treści praw lub obowiązków (por. J. Borkowski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 1992 r., SA/Kr 914/92, Przegląd Sądowy 1994, nr 7-8, s. 159).

Na gruncie analizowanego przypadku, w ocenie Sądu, nie została spełniona przesłanka z art. 146 § 2 k.p.a. Mianowicie, w wyniku wznowienia postępowania nie może zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej, albowiem w sprawie nie zastosowano w sposób prawidłowy przepisów prawa materialnego.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, iż skarżący we wniosku z dnia 27 lipca 2011 r. zwrócił się do Dyrektora Delegatury CBA w Warszawie z żądaniem udostępnienia dokumentacji kontrolnej z prawidłowości udzielania pomocy powodzianom z 2010 r. ze środków publicznych udzielanych przez organ samorządu gminnego, jak też stanowisk zajętych w tych sprawach i wystąpień pokontrolnych. Powyższa informacja wprost została wymieniona w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), a więc, co do zasady, jest informacją publiczną udzielaną w oparciu o przepisy tej ustawy.

W świetle art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie. W dalszej konsekwencji daje to podstawę do stwierdzenia, że o ile prawo do informacji jest zasadą, to jednak wyjątki od niej powinny być ściśle interpretowane. Nie tylko bowiem sama ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera ograniczenia w jej stosowaniu, ale również nie uchybia w tym względzie przepisom innych ustaw odmiennie regulującym te kwestie (patrz postanowienie NSA z dnia 19 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1987/11 – publik. LEX nr 1069638).

Trybów unormowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz w ustawach procesowych nie można utożsamiać, albowiem w powyższym zakresie ustawy procesowe przyznają konkretne uprawnienia tylko określonym podmiotom, tj. stronom, pełnomocnikom, itp. Natomiast osobom pozostającym poza określonym postępowaniem, z woli ustawodawcy, służy dostęp do informacji publicznej przy wykorzystaniu instrumentarium określonego w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Przykładowo, nie jest wyłączone uzyskanie, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, dostępu do dokumentów zawartych w aktach postępowania administracyjnego, gdyż stanowią one informację publiczną, jako odnoszące się do działań podmiotów publicznych. Dostęp do akt postępowania administracyjnego, na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, ograniczony jest jednak do podmiotów niebędących stronami postępowania administracyjnego. Dostęp do akt postępowania administracyjnego dla stron tego postępowania reguluje przepis art. 73 k.p.a.

Sąd I instancji podkreślił również, iż w postępowaniu karnym kwestie dostępu do akt postępowania sądowego reguluje art. 156 § 1 k.p.k., natomiast do akt postępowania karnego przygotowawczego art. 156 § 5 k.p.k. Drugi z powołanych przepisów wskazuje, iż o ile ustawa nie stanowi inaczej, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów i kserokopii oraz wydaje odpisy uwierzytelnione tylko za zgodą prowadzącego postępowanie przygotowawcze. Za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione innym osobom. Odczytywany literalnie przepis art. 156 § 5 k.p.k. nie pozostawia wątpliwości co do tego, iż osobom innym niż strona postępowania karnego przygotowawczego, akta postępowania karnego mogą być udostępnione za zgodą prokuratora jedynie do wglądu (np. przejrzenia w sekretariacie). Przywołany zatem przez Szefa CBA przepis, wskazany jako unormowanie szczególne, bo wyłączające przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie dostępu do informacji wynikającej z akt postępowania karnego przygotowawczego, w rzeczywistości normuje jedynie jeden ze sposobów dostępu do informacji publicznej. Sąd powołał się na wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Bk 36/10 (publik. LEX nr 756019), w którym wskazano, iż: "Skoro bowiem dostęp do informacji publicznej obejmuje dostęp do samej treści informacji, która ma charakter niematerialny i nie musi być identyfikowana z żadnym fizycznym jej wytworem (dokumentem) (patrz. Czarny - Drożdżejko "Funkcjonowanie prokuratury a dostęp do informacji publicznej", Prokuratura i Prawo 2008/11, s. 83), to dostęp ten może być realizowany w różnych formach. Oprócz "wglądu do akt" (np. przejrzenie akt w sekretariacie, czytelni), o którym stanowi art. 156 § 5 zdanie 2 k.p.k., podmiot niebędący stroną postępowania przygotowawczego ma prawo żądać udostępnienia informacji publicznej również poprzez uzyskanie kserokopii czy odpisu dokumentu z akt, jak również informacji stanowiącej "wycinek" akt, "wyprowadzonej" z treści akt postępowania, informacji "na podstawie" akt sprawy, ale niezmaterializowanej fizycznie w jednym konkretnym dokumencie w aktach. Zdaniem sądu wykładnia gramatyczna przepisu art. 156 § 5 zdanie 2 k.p.k. uprawnia do wniosku, że nie reguluje on dostępu do informacji publicznej z akt postępowania przygotowawczego w podanych wyżej formach innych niż fizyczny "wgląd do akt sprawy", co uzasadnia zastosowanie w tych nieuregulowanych przypadkach trybu z ustawy z 6 września 2001 r.".

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska Szefa CBA, iż w analizowanym przypadku przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie będą miały zastosowania na mocy art. 1 ust. 2 tej ustawy w zw. z art. 156 § 5 zd. drugie k.p.k., a zatem wydanie decyzji w trybie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zbędne. Przeciwnie, jeżeli ujawnienie wnioskowanych przez skarżącego dokumentów miałoby negatywny wpływ na wykonywanie czynności procesowych przez CBA i dobro prowadzonego przez Prokuraturę śledztwa, to wówczas dostęp do takiej informacji powinien zostać ograniczony na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co uzasadnia wydanie stronie decyzji odmownej. W przeciwnym razie informacja podlega udostępnieniu w sposób wnioskowany przez zainteresowanego.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż w postępowaniu wznowieniowym nie mogłaby zapaść wyłącznie (co wymaga podkreślenia) decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji zaskarżonej z dnia 7 września 2011 r. Zatem przedmiotowa decyzja jest dotknięta istotną wadą procesową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. i wobec niespełnienia przesłanki negatywnej z art. 146 ust. 2 k.p.a. podlegała uchyleniu.

Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego wniósł skargę kasacyjną i zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, podczas gdy na skutek wznowienia postępowania administracyjnego mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Ponadto organ zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2

ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198, ze zm.), zwanej dalej "u.d.i.p.", w zw. z art. 156 § 5 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 1997 r. Nr 89, poz. 555, ze zm.), zwanej dalej "k.p.k.", poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że dostęp do akt postępowania przygotowawczego określony w k.p.k. normuje jedynie jeden ze sposobów dostępu do informacji publicznej, podczas gdy norma kolizyjna zawarta w przepisie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przesądza o wyłączeniu stosowania u.d.i.p. w sytuacji, gdy ustawa szczególna, w tym przypadku k.p.k., określa odmienne zasady i tryb dostępu do żądanych informacji.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m. in., że nie można zgodzić się z twierdzeniem WSA w Warszawie, iż trybów unormowanych w u.d.i.p. oraz w ustawach procesowych nie można utożsamiać, albowiem ustawy procesowe przyznają konkretne uprawnienia tylko określonym podmiotom, natomiast osobom pozostającym poza określonym postępowaniem, z woli ustawodawcy, służy dostęp do informacji publicznej przy wykorzystaniu instrumentarium określonego w u.d.i.p.

Przepis art. 156 § 5 k.p.k. stanowi, że jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów i kserokopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kserokopie tylko za zgodą prowadzącego postępowanie przygotowawcze. Za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione innym osobom. Z przepisu art. 156 § 5 k.p.k., jak również art. 241 § 1 k.p.k. wynika zasada tajności postępowania oraz dysponowania jego przebiegiem przez prokuratora, który posiada całkowite władztwo nad tym etapem i tylko on może decydować o udostępnieniu akt, ważąc konkurujące ze sobą interesy.

W ocenie organu, nie można traktować przepisu art. 156 § 5 k.p.k., jako normującego jedynie jeden ze sposobów dostępu do informacji publicznej ("wgląd do akt"), co uzasadnia zastosowanie w tych nieuregulowanych przypadkach trybu u.d.i.p. K.p.k. reguluje w sposób odmienny i swoisty zasady i tryb dostępu do akt postępowania przygotowawczego. I w tym zakresie, na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania. Za taką wykładnią przemawia również orzecznictwo, zgodnie z którym skoro żaden przepis k.p.k. nie reguluje dostępu do akt prawomocnie zakończonego postępowania przygotowawczego, to nie ma podstaw do wyłączenia takich akt spod reguł u.d.i.p.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy.

Uchylając zaskarżoną decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego Sąd I instancji stanął na stanowisku, że w sprawie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 pkt. 3 Kpa - wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy rozpatrzył pracownik podlegający wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt. 5 Kpa. Uznał również że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja innej treści niż zaskarżona z dnia 7 września 2011r., zatem nie została spełniona przesłanka negatywna z art. 146 § 2 Kpa.

W ocenie Sądu I instancji wykładnia gramatyczna przepisu art. 156 § 5 zdanie 2 Kpk. uprawnia do wniosku, że nie reguluje on dostępu do informacji publicznej z akt postępowania przygotowawczego w innej formie niż fizyczny "wgląd do akt sprawy", co uzasadnia zastosowanie w tych nieuregulowanych przypadkach ( np. żądanie udostępnienia kserokopii, czy odpisu dokumentu ) trybu z ustawy z 6 września 2001 r.

Sąd I instancji nie podzielił poglądu Szefa CBA, iż w sprawie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie będą miały zastosowania na mocy art. 1 ust. 2 tej ustawy w zw. z art. 156 § 5 zd. drugie Kpk, a zatem wydanie decyzji w trybie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zbędne. Przeciwnie, zdaniem Sądu jeżeli ujawnienie wnioskowanych przez skarżącego dokumentów miałoby negatywny wpływ na wykonywanie czynności procesowych przez CBA i dobro prowadzonego przez Prokuraturę śledztwa, to wówczas dostęp do takiej informacji powinien zostać ograniczony na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co uzasadnia wydanie stronie decyzji odmownej. W przeciwnym razie informacja podlega udostępnieniu w sposób wnioskowany przez zainteresowanego.

Zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładnia art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. Nr. 112, poz, 1198 ze zm. ) w zw. z art. 156 § 5 Kpk jest nieprawidłowa.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Stwierdzenie, że przepisy u.d.i.p. nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji mieszczących się w kategorii informacji publicznej, oznacza, że ustępują one pierwszeństwa regulacjom w przedmiocie ochrony informacji . Klauzula zawarta w art. 1 ust. 2 ustawy jest jedynie werbalizacją ogólnie obowiązującej reguły lex primaria derogat legi subsydiariare Innymi słowy jeżeli zasady i tryb dostępu do żądanej informacji publicznej określony jest w innej ustawie, to bez względu jak to jest uregulowane, pierwszeństwo w stosowaniu ma ta ustawa i nie znajduje zastosowania jako subsydiarna ustawa z dnia 6 września 2001r.

W wielu orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się , że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie. W dalszej konsekwencji daje to podstawę do stwierdzenia, że o ile prawo do informacji jest zasadą, to jednak wyjątki od niej powinny być ściśle interpretowane ( por. postanowienia z dnia 19 listopada 2011r. I OSK 1987/11 LEX nr 1069638, z dnia 29 listopada 2011r. OSK 2154/11 LEX nr 1149313 ).

W niniejszej sprawie ustawą odmiennie regulującą zasady i tryb dostępu do informacji publicznych zawartych w aktach postępowania przygotowawczego jest Kpk. Zgodnie z jego art. 156 § 5 jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów i kserokopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kserokopie tylko za zgodą prowadzącego postępowanie przygotowawcze. Za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione innym osobom.

Zasadą wynikającą z art. 156 § 5 Kpk zd. 2 jest ograniczenie dostępu do akt spraw postępowania przygotowawczego w jego toku. Udostępnienie akt i informacji w nich zawartych wymaga zgody prokuratora, a nadto może nastąpić wyłącznie w sytuacjach nadzwyczajnych. Takie uregulowanie uzasadnione jest celami postępowania przygotowawczego. Z art. 297 § 1 Kpk wynika, że celem postępowania przygotowawczego jest:

1) ustalenie, czy został popełniony czyn zabroniony i czy stanowi on przestępstwo,

2) wykrycie i w razie potrzeby ujęcie sprawcy,

3) zebranie danych stosownie do art. 213 i 214,

4) wyjaśnienie okoliczności sprawy, w tym ustalenie osób pokrzywdzonych i rozmiarów szkody,

5) zebranie, zabezpieczenie i w niezbędnym zakresie utrwalenie dowodów dla sądu.

Mając na uwadze powyższe usprawiedliwione wydaje się być wprowadzenie w art. 156 § 1 Kpk ograniczeń w dostępie do akt postępowań przygotowawczych dla stron i innych osób. Zapewnienie szerokiego dostępu do akt postępowań przygotowawczych w niektórych sytuacjach mogłoby stanowić bowiem zagrożenie dla wykonania zadań przez organy ścigania i zniweczyć cel postępowania przygotowawczego. Dlatego udostępnienie akt pozostawione zostało uznaniu prokuratora i nawet strona postępowania, jej obrońca, pełnomocnik, przedstawiciel ustawowy ma zapewniony dostęp do akt postępowania przygotowawczego wyłącznie w formie przewidzianej w art. 156 § 5 Kpk – wgląd do akt i możliwość sporządzania odpisów i kserokopii, tylko za zgodą prowadzącego postępowanie przygotowawcze. Tym bardziej inne osoby, nie będące stronami postępowania nie mogą mieć zapewnionego dostępu do akt postępowania przygotowawczego w toku w zakresie szerszym, niż przewidziany dla stron postępowania. Zagwarantowanie takim osobom szerszego dostępu do akt poprzez zastosowanie do nich przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej doprowadziłoby do nierównego traktowania tj. korzystniejszego traktowania w takiej samej sytuacji innych osób w stosunku do stron postępowania przygotowawczego.

Przepis art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie uzależnia wyłączenia stosowania jej przepisów od tego w jaki sposób inna ustawa określa dostęp do informacji publicznej. Istnienie odmiennego uregulowania w akcie o randze ustawy , bez względu na to w jaki sposób i w jakim zakresie uregulowany został dostęp do informacji publicznej, wyłącza stosowanie ustawy z dnia 6 września 2001r. Wynikająca z w/wym. ustawy zasada szerokiego dostępu do informacji publicznej, wyrażająca się także w formach ( sposobach ) w jakich następuje udostępnienie informacji, zostaje wyłączona w przypadku istnienia odmiennej regulacji tej materii w innej ustawie, która znajduje zastosowanie w konkretnej sprawie.

Skoro z mocy art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej dochodzi do wyłączenia jej stosowania to dotyczy to całej ustawy i niedopuszczalne jest stosowanie niektórych uregulowań w niej zawartych np. art. 5 ustawy, tak jak sugeruje to w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył zaskarżonym wyrokiem przepisy na jakich oparta została skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie, co na podstawie art. 185 § 1 Ppsa i art. 203 pkt. 2 Ppsa uprawniało Naczelny Sąd Administracyjny do orzeczenia jak w sentencji wyroku.