Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1102/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 20  ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 7 i  art. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2011 r. sprawy ze skarg M. M. i T. S. na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej 1. stwierdza, nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Rady Miasta Z. na rzecz skarżącego T. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P. M., tytułem zwrotu udokumentowanych wydatków kwotę 17 (siedemnaście) złotych oraz tytułem wynagrodzenia za zastępstwo procesowe kwotę 516,60 zł (pięćset szesnaście 60/100) złotych, w tym tytułem: kosztów postępowania kwotę 420 (czterysta dwadzieścia) złotych, 23% podatku od towarów i usług kwotę 96,60 (dziewięćdziesiąt sześć 60/100) złotych.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Z. uchwałą z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], ustaliła wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa na 30% wzrostu wartości oraz wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej na 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po jej wybudowaniu.

M. M. i T. S. po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Rady do usunięcia naruszenia prawa wnieśli skargi na powyższą uchwałę.

Skarżący zarzucili, że została ona wydana z naruszeniem procedury określonej w statucie Miasta Z. Zgodnie bowiem z § 6 ust. 3 Statutu Miasta Z., o sesji zawiadamia się radnych co najmniej na 5 dni przed terminem rozpoczęcia obrad rady miasta, doręczając zawiadomienie zawierające w szczególności, informację o terminie i miejscu sesji, porządek obrad, projekty uchwał oraz inne materiały. Skarżący podnieśli, że Przewodniczący Rady Miasta w dniu [...] lutego 2008 r. powiadomił radnych o zwołaniu sesji Rady Miasta na dzień [...] lutego 2008 r., nie dotrzymując terminu określonego w § 6 ust. 3 Statutu. Zwołanie sesji Rady Miasta z naruszeniem przepisów statutu sprawia, że Rada Miasta, jako zwołana nieprawidłowo, nie miała zdolności uchwałodawczej, co skutkuje ustaleniem, iż uchwały podjęte przez Radę Miasta są obarczone wadą nieważności.

T. S. wskazał ponadto, że w związku z późniejszym zwołaniem sesji Rady Miasta nie mógł skorzystać z uprawnień wynikających z § 6 ust. 6 Statutu. Skarżący wyjaśnił, iż na sesji poinformowałby radnych o wyroku Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącego niemożności stosowania opłat adiacenckich przed wejściem w życie uchwały Rady Miasta. Podkreślił jednocześnie, że niezachowanie przez Przewodniczącego Rady terminów zawartych w statucie miasta jest naruszeniem jego interesu prawnego o jakim mowa w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. - o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: u.s.g."), a takie działanie Rady Miasta stanowi istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP.

M. M. podniósł zaś, że w projekcie uchwały w sprawie stawek procentowych opłaty adiacenckiej złożonym przez Burmistrza Miasta Z. nie ma żadnego uzasadnienia wprowadzenia maksymalnych stawek w wysokości 50% (bez jakichkolwiek wyliczeń), co jest sprzeczne z przejrzystością działań Urzędu Miasta i oznacza nie liczenie się z opinią mieszkańców.

W odpowiedzi na skargi Rada Miasta Z. wniosła o ich oddalenie wskazując, iż problematykę zwołania sesji Rady Miasta Z. regulują art. 20 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz § 6 Statutu Miasta Z. Sesja Rady Miasta w dniu [...] lutego 2008 r. odbyła się na podstawie art. 20 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym na wniosek Burmistrza Miasta. Ponieważ wniosek spełniał wymogi formalne. Przewodniczący Rady Miasta był zobligowany do zwołania tej sesji w ciągu 7 dni od złożenia wniosku tj. do dnia [...] lutego 2008 r. Organ wyjaśnił jednocześnie, iż do zwoływania sesji na podstawie art. 20 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym nie ma zastosowania § 6 ust. 3 Statutu Miasta Z., ponieważ ustawodawca przewidział krótsze terminy niż 5 dniowe na zwołanie sesji Rady Miasta w tym trybie. Mieszkańcy Z. zostali powiadomieni na 4 dni przed zwołaniem Rady ogłoszeniem w Biuletynie Informacji Publicznej i wobec tego mogli w statutowym terminie zgłosić wnioski o zabranie głosu.

Sprawa była dwukrotnie rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a wydane przez ten sąd wyroki były uchylane przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 2009 r. sygn. akt I OSK 628/09 uchylającym pierwszy wydany w sprawie wyrok sądu pierwszej instancji z 20 stycznia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 934/08 przesądził, że interes skarżących jako właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy Z. został kwestionowaną uchwałą naruszony, a więc mają oni legitymację do jej zaskarżenia w trybie art. 101 u.s.g. Sąd kasacyjny wskazał jednocześnie, że powyższa uchwała podjęta została na sesji zwołanej w bardzo krótkim terminie, przy czym brak jest w aktach sprawy jakichkolwiek dokumentów uzasadniających tak szybkie zwołanie sesji Rady Miasta Z. dla podjęcia przedmiotowej uchwały. Z akt nie wynika również czym kierowała się Rada Miasta Z. ustalając maksymalne stawki opłat adiacenckich. Nie bez znaczenia w takiej sytuacji jest także, w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, ponoszona przez skarżącego kwestia możliwości zabrania głosu na sesji Rady Miasta Z. - stosownie do § 6 ust. 6 Statutu Miasta Z.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 23 marca 2011 r. sygn.. akt I SA/Wa 2148/09 oddalił skargę, wywodząc że z obowiązujących przepisów nie wynika wprost obowiązek sporządzania uzasadnienia uchwał. Zatem brak takiego uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności tego aktu. Sąd podkreślił jednocześnie, że jego kognicja sprowadza się do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, a nie zasadności przyjętej regulacji. Odnosząc się zaś do kwestii uniemożliwienia skarżącemu wzięcia udziału w sesji Rady Miasta, Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, że udział ten nie mógł mieć wpływu na treść uchwały, co wynikać ma z analizy stanowiska jakie chciał on na tej sesji przedstawić radnym. Sąd stwierdził również, że zwołanie sesji Rady na dzień [...] lutego 2008 r. mogło ewentualnie nastąpić z naruszeniem § 6 ust. 5 Statutu, gdyż organ nie przedstawił informacji o dopełnieniu obowiązków wymienionych w tym przepisie. Jednakże podanie informacji o zwołaniu sesji w Biuletynie Informacji Publicznej przy jednoczesnym dotrzymaniu wymagań określonych w art. 20 ust. 3 w zw. z art. 20 ust. 1 zd. drugie u.s.g., oznacza, że takie naruszenie przepisów statutu nie miało wpływu na treść uchwały. Ponadto sąd pierwszej instancji, dokonując wykładni przepisów art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, dalej: "p.p.s.a.") oraz art. 91 ust. 4 i art. 94 ust. 2 u.s.g., wywodził, że w stosunku do aktów prawa miejscowego, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, nie jest możliwe wydanie w postępowaniu sądowym orzeczenia stwierdzającego wydanie takiej uchwały z naruszeniem prawa.

W następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r. I OSK 12/11 uchylił wyrok pierwszej sądu instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu sądowi.

Naczelny Sąd Administracyjny wytknął sądowi pierwszej instancji, iż w toku rozpoznawania sprawy nie wziął on pod uwagę wytycznych sądu kasacyjnego w zakresie dotyczącym ustalenia motywów - uzasadnienia przyjęcia w zaskarżonej uchwale maksymalnych stawek opłat adiadcenckich - odpowiednio 30% i 50% oraz w zakresie wskazującym, że z faktu, iż radzie gminy przysługują uprawnienia ustawowo określone nie wynika całkowita dowolność działania organu gminy, czym naruszył art. 190 p.p.s.a. Zarzucił ponadto Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, że przyjął on sprzecznie z wykładnią dokonaną w wyroku NSA z dnia 27 października 2009 r. stanowisko o braku obowiązku sporządzenia przez Burmistrza uzasadnienia projektu uchwały, pomijając przy tym zarówno kwestię treści tego uzasadnienia, jak i przebieg obrad sesji Rady w tej części wynikający z protokołu obrad, nie odnosząc się do znaczenia ani treści uzasadnienia wniosku Burmistrza, ani protokołu obrad dla oceny, czy można uznać, że wymóg racjonalnego uzasadnienia ustalenia maksymalnych stawek opłat adiacenckich, o jakim mowa w uzasadnieniu wiążącego wyroku NSA, został spełniony. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił także uwagę, iż wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji możliwe jest orzeczenie przez Sąd, że uchwała będąca aktem prawa miejscowego wydana została z naruszeniem prawa (przy nieistotnym naruszeniu tego prawa) W takim bowiem przypadku sąd orzeka na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 4 u.s.g.

Konkludując Naczelny Sad Administracyjny stwierdził, że sąd pierwszej instancji powinien był ustalić w sposób rozstrzygający, czy doszło do naruszenia przepisów § 6 ust. 3. ust. 5 i ust. 6 Statutu Miasta Z., a jeśli tak, to jaki miało ono charakter w aspekcie przepisów art. 91 ust. 4 u.s.g. w zw. z. z art. 147 § 1 p.p.s.a. Powinien przy tym zająć jednoznaczne stanowisko, czy konieczność dotrzymania wymagań określonych w art. 20 ust. 3 u.s.g. uniemożliwia ścisłe dotrzymanie wymagań określonych w przepisach Statutu. Sąd pierwszej instancji powinien byt także rozważyć, czy tryb i sposób podjęcia zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego, odpowiadał co do zasady wymogom prawidłowej legislacji, a w razie stwierdzenia odstępstw od tych wymogów powinien rozważyć, czy miały one stopień "istotny", czy "nieistotny. Przy czym rozpoznając ponownie sprawę sąd ten będzie miał na uwadze wykładnię prawa (art. 190 p.p.s.a.) oraz wskazania co do dalszego postępowania (art. 141 § 4 w zw. z art. 193 p.p.s.a.) zawarte zarówno w poprzednim jak i niniejszym wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skargi M. M. i T. S. na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia stawek procentowych opłat adiacenckich, zostały wniesione w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. - o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: u.s.g."). Legitymacja procesowa skarżących, uprawniająca ich do skutecznego wniesienia w tym trybie skargi, została przesądzona w wiążącym sąd pierwszej instancji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2009 r. sygn. akt I OSK 628/09.

W tym stanie rzeczy dokonano oceny zaskarżonej uchwały pod kątem jej zgodności z prawem, stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Na wstępie podnieść należy, że o legalności aktu prawa miejscowego decyduje nie tylko merytoryczna jego treść, a więc formalna zgodność z ustawą, w granicach której został on wydany, ale również ustanowienie tego aktu z dochowaniem norm regulujących procedurę stanowienia prawa przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Nie sposób bowiem uznać, by w demokratycznym państwie prawnym, jako odpowiadający prawu mógł zostać uznany akt normatywny ustanowiony z pogwałceniem wiążących organ reguł i zasad procedowania nad tym aktem. Innymi słowy warunkiem ważności czy też legalności uchwały jest nie tylko jej zgodność z upoważnieniem ustawowym, wyznaczającym granice przyjmowanej regulacji, ale również uchwalenie aktu w określonej przepisami procedurze.

Regulacje dotyczące stanowienia prawa miejscowego przez jednostki samorządu terytorialnego ustanowione są w ustawie o samorządzie gminnym oraz aktach prawa miejscowego regulujących ustrój gmin - statutach. Organem stanowiącym te akty jest w myśl art. 41 ust. 1 u.s.g. rada gminy. Rada jako organ kolegialny obraduje i podejmuje uchwał na posiedzeniach ustawowo nazywanych sesjami. Obrady te mogą odbywać się w trybach zwykłych lub nadzwyczajnych. W trybie zwykłym sesje zwoływane są przez przewodniczącego rady w miarę potrzeby, nie rzadziej niż raz na kwartał (art. 20 ust. 1 u.s.g.), zaś w trybie nadzwyczajnym zwoływane są na wniosek wójta lub co najmniej ¼ ustawowego składu rady gminy (art. 20 ust. 3 u.s.g.). Przy czym w tym ostatnim przypadku przewodniczący rady jest zobowiązany do zwołania sesji na dzień przypadający w ciągu siedmiu dni od dnia złożenia wniosku. Szczegółowy tryb prac rady gminy (niezależnie od tego czy jest to tryb nadzwyczajny czy zwykły) określa statut gminy, który stanowi akt prawa miejscowego powszechnie obowiązujący na jej terenie.

Ponieważ ustawa samorządowa nie określa terminów w jakich należy poinformować radnych i mieszkańców o sesji rady jak też trybu tego powiadomienia, miarodajne w tym zakresie są wyłącznie przepisy statutu. Na terenie miasta Z., w dacie wydawania kwestionowanej uchwały, obowiązywał Statut Miasta Z. uchwalony uchwałą z 14 maja 2003 r. Nr VIII/69/03 (Dz. Urz. Woj. Mazow. Nr 170, poz. 4176 ze zm.). Statut ten nie przewidywał odrębnych zasad postępowania przy zwoływaniu sesji nadzwyczajnych i zwykłych, przyjmując w tym zakresie jednolite sposób postępowania. Niezależnie zatem od trybu zwoływania posiedzenia rady, przewodniczący rady zobowiązany jest zawiadomić radnych na co najmniej 5 dni przed terminem rozpoczęcia sesji (§ 6 ust. 3 Statut). Zgodnie zaś ust. 5 § 6 Statutu zawiadomienie o terminie, miejscu i porządku obrad sesji Rady podaje się do publicznej wiadomości poprzez zamieszczenie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta, oraz poprzez rozplakatowanie na terenie Miasta. Mieszkańcy zaś wyrażający chęć zabrania głosu na sesji Rady winni co najmniej na 3 dni przed rozpoczęciem sesji złożyć pisemny wniosek do Przewodniczącego Rady, podając tematy wystąpienia wraz z uzasadnieniem (§ 6 ust. 5). W przypadku sesji zwoływanej na wniosek podmiotów określonych w ustawie o samorządzie gminnym (a więc sesji nadzwyczajnych), porządek obrad wraz z projektami uchwał, wnioskodawca dołącza do wniosku (§ 6 ust.7).

Sesja Rady Miasta w dniu [...] lutego 2008 r., na której podjęto zaskarżoną uchwałę, zwołana została na wniosek Burmistrza Miasta w trybie nadzwyczajnym opisanym w art. 20 ust. 3 u.s.g. O terminie sesji, jak wynika z akt sprawy, radni poinformowani zostali w dniu [...] lutego 2008 r., a mieszkańcy gminy na cztery dni przed posiedzeniem rady poprzez umieszczenie w tym przedmiocie ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej.

Bezsporne jest zatem, że przy zwoływaniu sesji Rady Miasta nie tylko nie dochowano określonych przepisami Statutu terminów powiadamiania radnych, ale również nie dopełniono obowiązku powiadamiania o tym posiedzeniu mieszkańców gminy w sposób przewidziany Statutem. Opublikowanie ogłoszenia o sesji Rady w Biuletynie Informacji Publicznej nie zwalnia bowiem organu z obowiązku dochowania trybu powiadamiania mieszkańców o planowanym posiedzeniu rady, określonego przepisami prawa miejscowego. Skoro obligują one organy gminy do powiadamiania o posiedzeniach Rady poprzez wywieszenie w tym przedmiocie informacji w Urzędzie Miasta oraz rozplakatowanie na terenie miasta, to nie można oczekiwać by jednostka zainteresowana posiedzeniem Rady, informacji takiej poszukiwała w ww. Biuletynie. To zaś oznacza, że o posiedzeniu Rady w dniu [...] lutego 2008 r. mieszkańcy gminy nie zostali powiadomieni zgodnie z prawem. Zważyć zaś należy, że konstytucyjnym prawem jednostki jest prawo dostępu do informacji publicznej, w tym informacji o działalności organów samorządowych i możliwość wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (art. 61 Konstytucji RP). W tym stanie rzeczy brak podania, w przypisanej w prawie miejscowym formie, informacji dotyczącej terminu sesji, jest istotnym naruszeniem praw osób, których przyjęte na tej sesji rozwiązania dotyczą. Skutkiem niewłaściwego poinformowania o sesji, było zaś w niniejszej sprawie uniemożliwienie skarżącemu, będącemu potencjalnym adresatem stanowionych przepisów, przedstawienia w trakcie obrad rady swojego stanowiska w przedmiocie procedowanej uchwały, co stanowi istotne naruszenie jego konstytucyjnie chronionych praw.

Nie można się zgodzić z organem, że przewidziany w art. 20 ust. 3 u.s.g. tryb nadzwyczajny zwoływania sesji, ze względu na krótki termin w jakim posiedzenie rady musi się odbyć, wyłącza stosowanie przepisów dotyczących trybu i sposobu powiadamiania o tym posiedzeniu zawartych w statucie. Takiego wyłączenia bowiem przepisy statutu nie przewidują, a określony w § 6 ust. 3 Statutu termin, jest niewątpliwie terminem krótszym, niż ostateczny termin zwołania sesji określony ustawą samorządową, co wyklucza uznanie tego przepisu za sprzeczny z ustawą, a tym samym nieważny. Obowiązek dołączenia do wniosku o zwołanie nadzwyczajnej sesji projektów uchwał (§ 6 ust. 7 Statutu), na który powołuje się gmina, ma zaś na celu jedynie umożliwienie niezwłoczne po otrzymaniu wniosku doręczenie tych projektów radnym. Przy czym stanowi on w istocie powielenie przepisu art. 20 ust. 3 zd. drugie w zw. z art. 20 ust. 1 zd. drugie u.s.g. Skoro więc organ stanowiący statut, określił jednolite terminy dla zwoływania sesji rady, to zgodnie z zasadą racjonalnego ustawodawcy, którą odnieść należy także do organów stanowiących samorządu terytorialnego, uznać należy że uczynił to świadomie, mając na względzie zapewnienie radnym minimalnego okresu czasu umożliwiającego przygotowanie się do sesji i rozważenie mających stanowić przedmiot obrad propozycji.

Niezależnie od powyższych uchybień, niedopuszczalne jest zdaniem Sądu stanowienie, bez szczególnie uzasadnionych powodów, przepisów prawa miejscowego, na sesjach zwoływanych w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 20 ust. 3 u.s.g., a tym bardziej stanowienie w tym trybie regulacji, których stosowanie oznaczało będzie obciążania jednostek daninami publicznoprawnymi. Stanowienie przez jednostki samorządu terytorialnego prawa miejscowego powinno odbywać się bowiem w sposób pozwalający uczestnikom procesu uchwałodawczego na dostateczne rozważenie zgłaszanych propozycji, wzięcie pod uwagę i skonfrontowanie różnych racji i argumentów. Tego wymaga dyrektywa demokratyzmu stanowienia prawa, który nie wyczerpuje się w samym przegłosowaniu projektu uchwały większością głosów, lecz również możliwości rzetelnego przedyskutowania zgłaszanych projektów. Urzeczywistnienie tej dyrektywy z całą pewnością pełniej służy zwykły tryb uchwałodawczy, gdzie zarówno radni jak i inni ewentualni uczestnicy procesu (mieszkańcy gminy) mogą przedstawić swoje stanowiska co do zaproponowanych rozwiązań, niż przyjęty w niniejszej sprawie tryb procedowania na sesji nadzwyczajnej, która ze swej istoty przewidziana jest co do zasady dla procedowania spraw, w sytuacjach szczególnie uzasadnionych. Z akt zaś nie wynika by taki przypadek w niniejszej sprawie zaistniał, nie wskazuje go również Burmistrz we wniosku o zwołanie sesji. W tym stanie rzeczy uznać należy, że przyjęty tryb uchwalenia zaskarżonego aktu nie odpowiadał wywodzonym z art. 2 Konstytucji RP zasadom poprawnej legislacji.

Kolejną wadą procesu uchwalania zaskarżonej uchwały podnoszoną przez skarżących, na którą zwrócił także uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wydanych w przedmiotowej sprawie wyrokach z dnia 27 października 2009 r. sygn. akt I OSK 628/09 oraz z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt IOSK 12/11, jest brak jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, dla przyjętych w zakwestionowanej uchwale stawek opłaty adiacenckiej, co czyni usprawiedliwionym zarzut ich arbitralnego ustalenia. Uchwalenie bowiem stawek opłaty na poziomie ich maksymalnych wysokości bez jakiegokolwiek uzasadnienia tego rodzaju rozstrzygnięcia nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo. Zważyć zaś należy, że uzasadnienie projektów uchwały, przez które należy rozumieć podanie argumentacji i motywów przemawiających za przyjęciem procedowanego rozwiązania w określonym kształcie, należy do obowiązków projektodawcy aktu normatywnego. Obowiązek ten wynika zarówno z dyrektyw stanowienia prawa zawartych w § 131 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908), jak też przepisów Statutu Miasta Z. (§ 16 ust. 2 , § 17 ust. 2).

Wprawdzie w niniejszej sprawie Burmistrz Miasta sporządził uzasadnienie do przygotowanego przez siebie projektu uchwały, jednakże w jego treści w żaden sposób nie odniósł się do proponowanych stawek opłaty adiacenckiej. Podobnie jak w toku obrad Rady w dniu [...] lutego 2008 r. kwestie te w ogóle nie były brane pod uwagę (vide protokół z obrad Rady). Ustawodawca zaś, w art. 98a i art. 146 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 106, poz. 654 ze zm.), świadomie pozostawił organom gminy kompetencje do uregulowania wysokości tych opłat ograniczając się do wskazania stawek maksymalnych, co oznaczało, że obowiązkiem organu stanowiącego gminy było rozważenie nie tyle zasadności podejmowania uchwały (a w świetle protokołu z sesji tylko tym Rada się zajmowała), ale przede wszystkim kwestii wysokości stawek. Skoro zaś w toku procedowania kwestia ta nie była w ogóle podnoszona to uznać należy, że Rada podjęła w tym przedmiocie rozstrzygnięcie o charakterze arbitralnym, a tym samym sprzeczne z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą praworządności. W demokratycznym państwie prawnym nie może być zaś akceptowana samowolna, arbitralna decyzja organów publicznych, niepodporządkowana celom tego porządku i wartościom, którym ma służyć władza publiczna. Reguła ta należy bowiem do samej istoty zasady praworządności.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów sądowych należnych T. S. orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy, zaś w przedmiocie wynagrodzenia adwokata za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącym z urzędu orzeczono w oparciu o art. 250 tejże ustawy oraz § 2 ust. 3 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) oraz pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).