Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2661/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1496
law: Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 1119/19 w sprawie ze skargi D.M. na uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od D.M. na rzecz Miasta B. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 1119/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę D. M. na uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] października 2019 r. Rada Miasta B. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w granicach działki nr [...] obręb [...] położonej w B. przy ul. [...]. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506, 1309,1696 i 1815) w zw. z art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. z 2018 r., poz. 1496 oraz z 2019 r. poz. 630, 1309 i 1696), zwanej dalej w skrócie "specustawą mieszkaniową".

Pismem z dnia 22 listopada 2019 r. D. M. (zwany dalej "Skarżącym") wniósł skargę na tę uchwałę domagając się jej uchylenia, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zobowiązania organu do wydania uchwały ustalającej lokalizację inwestycji mieszkaniowej w granicach działki nr [...] .

Zaskarżonej uchwale Skarżący zarzucił:

1/ błędne zastosowanie art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej, poprzez przyjęcie, że inwestycja mieszkaniowa jest sprzeczna z uchwałą nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B., zwanej dalej "Studium";

2/ błędne zastosowanie art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej poprzez przyjęcie, że w gminie zaspokojone są potrzeby mieszkaniowe oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

3/ niezastosowanie art. 7 ust. 9 specustawy mieszkaniowej (przy założeniu, że wniosek nie spełniał wymogów, o których mowa w art. 7 ust. 7 pkt 9 specustawy mieszkaniowej i art. 7 ust. 7 pkt 13 w zw. z art. 17 ust. 4 specustawy mieszkaniowej w zw. z § 2.2 uchwały nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych dla inwestycji mieszkaniowych na terenie miasta B. (opubl. Dz. Urz. Woj. [...]z 2018 r. poz. [...]), poprzez niewezwanie do usunięcia rzekomych braków formalnych wniosku;

4/ niezastosowanie art. 10 ust. 2 i art. 11 ust. 1 ustawy - Prawo przedsiębiorców w sytuacji, w której przedmiotem postępowania przed organem było ograniczenie lub odebranie uprawnienia (uniemożliwienie zabudowy działki w trybie specustawy mieszkaniowej), a w sprawie pozostawały wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te należało rozstrzygnąć na korzyść przedsiębiorcy – Skarżącego.

Dalej Skarżący wskazał, że o podjęciu uchwały odmownej, zadecydowały cztery przesłanki: sprzeczność ze Studium, sprzeczność dotycząca stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy, niezastosowanie przepisów art. 7 ust. 9 specustawy mieszkaniowej oraz niezastosowanie art. 10 ust. 2 i art. 11 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców.

Odnosząc się do kwestii sprzeczności ze Studium Skarżący wskazał, że jego zdaniem nie tylko nie ma braku sprzeczności, ale zachodzi zgodność pomiędzy planowaną inwestycją mieszkaniową, a Studium. Zgodność ze Studium potwierdza opinia dotycząca braku sprzeczności ze Studium stanowiąca załącznik do wniosku oraz opinia uzupełniająca dotycząca braku sprzeczności z tym Studium, również stanowiąca załącznik do wniosku. Obie opinie są autorstwa osoby posiadającej zgodnie z obowiązującymi przepisami stosowne uprawnienia.

Działka, na której planowana jest inwestycja mieszkaniowa, położona jest na obszarze o mieszanym charakterze funkcjonalnym: obszarze mieszkalnictwa o wysokiej intensywności zabudowy z dominującym budownictwem wielorodzinnym oraz obszarze zieleni towarzyszącej terenom zainwestowanym. Skarżący wskazał, że przedmiotowy teren na rysunku Studium oznaczony jest poprzez użycie zielonych, skośnych kresek tzw. szraf, które oznaczają, że teren ten ma mieszany charakter funkcjonalny. W ocenie strony, gdyby teren ten przeznaczony był wyłącznie pod planowane tereny zielone, nie byłby zaszrafowany, lecz cały zaznaczony na zielono, tak jak ma to miejsce w innych miejscach Studium. W tym względzie skarżący zwrócił uwagę, że w projekcie przyszłego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jaki w lato 2019 r. ukazał się na stronach Miejskiej Pracowni Urbanistycznej, proponuje się zmianę przeznaczenia przedmiotowego terenu na tereny zielone. Wówczas faktycznie teren ten będzie obszarem, który nie będzie mógł zostać zainwestowany ani zabudowany.

Dalej skarżący podniósł, że wadliwie Rada uznała, iż obecne oznakowanie terenu w Studium uniemożliwia jakąkolwiek zabudowę. Zdaniem Skarżącego na takowych terenach dopuszcza się zarówno zabudowę wielorodzinną, jak i tereny zielone - w zależności od tego jak zostanie to uszczegółowione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Skarżący zwrócił uwagę, że przy uchwalaniu innych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego takie samo przeznaczenie terenu w Studium (obszary zieleni towarzyszącej terenom zainwestowanym – "zaszrafowane") jak w planowanej inwestycji mieszkaniowej, zostało uznane za podlegające zabudowie – zainwestowaniu. Zapisy takie są przez Radę uważane za w pełni zgodne ze Studium. Na poparcie tego twierdzenia skarżący wskazał na konkretne uchwały Rady Miasta B. w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, podnosząc, że tego rodzaju planów miejscowych jest na terenie B. kilkanaście.

Nadto skarżący podniósł, że nad działką będącą przedmiotem wniosku miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" pozwala na wybudowanie na zaszrafowanych terenach budynków. Co więcej, budynki te, zgodnie z miejscowym planem, mogą mieć 10 m wysokości do kalenicy. Projektowany budynek ma 12,5 m wysokości. Przy uwzględnieniu jednak nachylenia terenu (teren charakteryzuje się około trzymetrowym spadkiem w kierunku południowym), różnica w wysokości projektowanego budynku nad owymi budynkami wynosi zaledwie około 0,5 m. Dodatkowo teren powyżej objęty miejscowym planem przewiduje 30% powierzchni biologicznie czynnej, to jest mniej niż 37,4% powierzchni biologicznie czynnej przewidzianej dla inwestycji mieszkaniowej we wniosku.

Dalej skarżący zarzucił, że zaskarżona uchwała narusza art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej poprzez przyjęcie, że w gminie zaspokojone są potrzeby mieszkaniowe oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zdaniem skarżącego mieszkań buduje się za mało, a stan taki co najmniej przez najbliższą dekadę będzie trwał.

Podniósł także, że nie jest prawdą, że sieci uzbrojenia terenu nie znajdują się w pasie drogowym bezpośrednio przylegającym do działki objętej planowaną inwestycją. A nawet jeśli zdanie organu było prawdziwe, to wówczas organ zobowiązany był, na podstawie art. 7 ust. 9 specustawy mieszkaniowej, wezwać wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych.

Odnośnie wskazania urządzonych terenów wypoczynku oraz rekreacji lub sportu Skarżący zauważył, że na stronie 14 uzasadnienia organ dopuścił się interpretacji, według której tereny wypoczynku oraz rekreacji lub sportu to dwie odrębne grupy: wypoczynku (grupa pierwsza), rekreacji lub sportu (grupa druga). Skarżący podkreślił, że specustawa mieszkaniowa w żadnym miejscu nie definiuje, co należy rozumieć poprzez urządzone tereny wypoczynku oraz rekreacji lub sportu. Należy to zatem rozumieć z zastosowaniem języka polskiego. W języku polskim spójnik "oraz" jest spójnikiem współrzędnym łącznym, w przeciwieństwie np. do spójnika "albo", który jest spójnikiem rozłącznym. Również uchwała w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych w jakimkolwiek miejscu nie wskazuje, aby były to pojęcia rozłączne.

Skarżący podkreślił, że w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się bardzo dużo urządzonych terenów wypoczynku oraz rekreacji lub sportu. Ponadto, gdyby nawet interpretacja organu była prawdziwa, a organ wezwałby stronę do wskazania owych terenów to zostałoby to uczynione.

Nadto skarżący zarzucił, że twierdzenie organu, iż przypada zaledwie 0,79 m² terenów rekreacji lub sportu na mieszkańca (strona 15 uzasadnienia uchwały) jest wyrazem nadinterpretacji specustawy mieszkaniowej przez organ. Ustawa w żadnym miejscu nie wskazuje maksymalnego ani minimalnego współczynnika takowych terenów. Nie nakazuje też, aby tereny rekreacji lub wypoczynku były terenami nowymi; aby były to tereny bezpłatne, państwowe, prywatne czy samorządowe. Jedynym kryterium jakim ustawa się posługuje jest tylko i wyłącznie wielkość owych terenów i ich odległość od inwestycji. Jakiekolwiek inne wymogi lub ograniczenia nie są przez specustawę mieszkaniową wskazane.

Odnośnie zaś niezastosowania art. 10 ust. 2 i art. 11 ust. 1 ustawy - Prawo przedsiębiorców, Skarżący podniósł, że ograniczenie uprawnień (a jest nim zakaz zabudowy prywatnej działki) winno być intepretowane zgodnie z tymi przepisami. A więc nawet gdyby faktycznie były jakieś rzeczywiste wątpliwości (a takowych nie ma - wszystkie są wyłącznie wynikiem nieprzychylnej, a wręcz nieprawdziwej interpretacji), to i tak winny one być rozważone na korzyść wnioskodawcy. Przyjęta przez organ interpretacja art. 17 ust. 4 specustawy mieszkaniowej w kwestii dotyczącej podłączenia do sieci ciepłowniczej oraz wskazania urządzonych terenów wypoczynku oraz rekreacji lub sportu jest również sprzeczna z ww. art. 11 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców. W przedmiotowej sytuacji ewentualne wątpliwości interpretacyjne, które ograniczają przedsiębiorcy uprawnienia wynikające ze specustawy mieszkaniowej, należało rozstrzygnąć na korzyść przedsiębiorcy – Skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie w całości.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że rada gminy ma uprawnienie, a nie obowiązek podjęcia uchwały pozytywnej, jeżeli wniosek spełnia warunki formalne, ważąc argumenty, uwarunkowania i przedłożone dokumenty.

Za bezzasadny organ uznał zarzut, że błędnie zastosował art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej stwierdzając, że planowana inwestycja mieszkaniowa jest sprzeczna ze Studium. Organ podkreślił, że wymóg niesprzeczności ze Studium musi dotyczyć zarówno części tekstowej jak i graficznej tego dokumentu. Wskazana we wniosku Skarżącego działka znajduje się w granicach strefy mieszkaniowej M8, na obszarze zieleni towarzyszącej terenom zainwestowanym, którymi są obszary mieszkalnictwa o wysokiej intensywności zabudowy z dominującym budownictwem wielorodzinnym. Przedmiotowa działka jest położona w obszarze "zielonego szrafu", czyli zgodnie z oznaczeniami - legendą, umieszczonymi na rysunku Studium, na obszarze zieleni towarzyszącej terenom zainwestowanym (zielony szraf), którymi są obszary mieszkalnictwa o wysokiej intensywności zabudowy z dominującym budownictwem wielorodzinnym (brązowe tło).

W zapisach Studium dotyczących obszaru mieszkalnictwa o wysokiej intensywności zabudowy z dominującym budownictwem wielorodzinnym (brązowe tło - tom ll str. 93, punkt 2, wyróżnienie obszaru nr 1, akapit 22), zapisano kierunki kształtowania osiedlowych ciągów przyrodniczych, pieszych i rowerowych, stanowiących elementy miejskiego systemu przyrodniczego, poprzez zachowanie, ochronę i rozwój istniejących, wydzielonych terenów zieleni osiedlowej np. parków o charakterze leśnym z terenowymi urządzeniami sportu i rekreacji, kompleksów leśnych, zieleni wzdłuż [...] wraz z ciągami pieszymi ([...]), ścieżkami rowerowym oraz boiskami i urządzeniami sportowo-rekreacyjnymi, zieleni towarzyszącej terenom zainwestowanym, stanowiącej ciągi przyrodniczo-rekreacyjne zwłaszcza te prostopadłe do [...] i do koryta rzeki [...].

Zdaniem organu, planowana inwestycja mieszkaniowa, realizowana w formie budynku mieszkalnego wielorodzinnego o wysokości 4 kondygnacji nadziemnych i intensywności zabudowy 1,42 (znacząco wyższej niż intensywność na terenach otaczającej zabudowy wielorodzinnej) w granicach terenów zieleni towarzyszącej terenom zainwestowanym, nieodwracalnie przekształci je w tereny intensywnej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, pozostając w ten sposób w ewidentnej sprzeczności z kierunkami zagospodarowania przestrzennego, określonymi w Studium, które ustalają wymóg zachowania oraz ochrony istniejących i projektowanych terenów zieleni parkowej i krajobrazowej oraz zieleni towarzyszącej terenom zainwestowanym. Zgodnie ze Studium działkę nr [...] obejmują kierunki przypisane do obszarów zieleni towarzyszącej terenom zainwestowanym. Obszary tej zieleni mają towarzyszyć zabudowie mieszkaniowej o wysokiej intensywności, a nie być taką zabudową.

Dalej organ wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej wziął pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające ze Studium. Podniósł także, że wbrew twierdzeniom skarżącego nie stwierdził, że w gminie są zaspokojone potrzeby mieszkaniowe oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy.

Organ zwrócił uwagę na interpunkcję zdania drugiego w art. 7 ust. 4 tj. na brak przecinka po słowach "rozwoju gminy", skutkującą brakiem powiązania zarówno "stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych" oraz "potrzeb i możliwości rozwoju gminy" z "ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy". Zdaniem organu, ponieważ ustawodawca nie połączył tych elementów (korzystając ze znaków interpunkcji), stan zaspakajania potrzeb mieszkaniowych nie musi być powiązany wyłącznie z treścią Studium, jak to sugeruje Skarżący. Nadto organ dodał, że wprawdzie Studium zawiera analizę sytuacji mieszkaniowej, jednakże analiza ta była dokonywana wg stanu na dzień 1 stycznia 2009 r. A zatem nielogicznym jest, aby rada gminy, przy podejmowaniu w 2019 r. uchwały, brała pod uwagę stan zaspakajania potrzeb mieszkaniowych w roku 2009. W celu przeprowadzenia rzetelnych analiz w zakresie zaspakajania potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy trzeba dysponować aktualnymi danymi w tej kwestii. Zasadne było zatem korzystanie przez radę gminy z różnych dokumentów i źródeł, a nie tylko z zapisów Studium.

Odnosząc się zaś do kwestii naruszenia art. 7 ust. 9 specustawy mieszkaniowej, organ wskazał, że wniosek Skarżącego spełniał warunki i wymagania ustawowe. Nie było zatem podstaw do jego uzupełniania.

Zdaniem organu, we wniosku zabrakło prawidłowo wykonanej analizy powiązania inwestycji mieszkaniowej z uzbrojeniem terenu. Organ dokonał badania także innych możliwych powiązań inwestycji mieszkaniowej z uzbrojeniem terenu, którym była sieć ciepłownicza. Jest to o tyle istotne, że zgodnie z § 5 uchwały w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych dla realizacji inwestycji mieszkaniowej na terenie miasta B. ustalono obowiązek zapewnienia dostępu do sieci ciepłowniczej, a w treści wniosku i przedłożonej koncepcji urbanistyczno-architektonicznej odnotowano w tym zakresie istotne rozbieżności/luki.

Gdyby organ oparł się wyłącznie na stwierdzeniu inwestora (pkt 6 wniosku), że do obsługi planowanego budynku w granicach działki planowanej do zainwestowania, wystarczające jest prowadzenie przewodów, w tym ciepłowniczych, wyłącznie w granicach pasa drogowego, co zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 7 specustawy mieszkaniowej zostałoby zawarte w ewentualnej uchwale o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, powyższa regulacja w zakresie powiązania inwestycji mieszkaniowej z siecią ciepłowniczą wiązałaby organ wydający pozwolenie na budowę (art. 25 ust. 1 ustawy), a inwestor docelowo znalazłby się w sytuacji, w której zostałby zobowiązany do podłączenia do sieci ciepłowniczej (na swój wniosek) wyłącznie w granicach działki drogowej nr [...] obr. [...], w sytuacji gdy w rzeczywistości ww. połączenie wymagałoby wykorzystania także działek znajdujących się poza pasem drogowym.

Dalej organ zauważył, że w specustawie mieszkaniowej (art. 17 ust. 4) wymagany jest dostęp do powierzchni ww. terenów stanowiącej iloczyn planowanej liczby mieszkańców oraz wskaźnika wynoszącego 4 m², przy czym w miastach w których liczba mieszkańców przekracza 100 000 – w odległości nie większej niż 1500 m. Zgodnie z § 2 ust. 2 uchwały w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych dla inwestycji mieszkaniowych na terenie miasta B. odległość tą zmniejszono do 750 m. W omawianym zakresie mamy do czynienia z dwoma kategoriami terenów: "wypoczynku" oraz "rekreacji lub sportu". We wniosku wskazano tereny "rekreacji oraz sportu", do których zaliczono: boisko do gier zespołowych, boisko do piłki nożnej, plac zabaw i miasteczko ruchu rowerowego. Nie wskazano natomiast "terenów wypoczynku", którymi mogą być np. tereny zagospodarowane zielenią o charakterze parkowym. Zdaniem organu brak wskazania terenów wypoczynku, w stosownej odległości od terenu inwestycji mieszkaniowej – jest niewypełnieniem obligatoryjnej treści wniosku wymaganej przepisami specustawy mieszkaniowej i powyższej uchwały. Nadto organ dodał, że tereny sportu i rekreacji wskazane we wniosku, już użytkowane przez mieszkańców osiedla [...], nie mogą stanowić terenu bilansowanego na potrzeby planowanej inwestycji mieszkaniowej w trybie ,,specustawy mieszkaniowej".

Odnośnie zaś zarzucanych przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców, organ wskazał, że ani art. 10 ust. 2 ani art. 11 ust. 1 nie miały zastosowania.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę jej oddalenia stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W ocenie Sądu w sprawie nie został naruszony art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej. Zgodnie z rysunkiem Studium wskazany teren oznaczony jest kolorem brązowym (nazywanym też przez Strony na rozprawie "łososiowym"), będącym tłem dla pionowych, zielonych kresek ("zielonych szraf"). Według opisu (legendy) rysunku Studium teren koloru brązowego to - "obszary mieszkalnictwa o wysokiej intensywności zabudowy z dominującym budownictwem wielorodzinnym", natomiast teren z zielonymi szrafami to "obszary zieleni towarzyszącej terenom zainwestowanym". Trzeba przy tym zaznaczyć, że wzór oznaczania za pomocą szraf w legendzie rysunku Studium ma tło białe – a jak wynika ze Studium (i co przyznano w uchwale), tło szraf może być różnego koloru – w zależności jakiego rodzaju "terenom zainwestowanym" mają "towarzyszyć" "obszary zieleni" (np. zieleń może także "towarzyszyć" zabudowie usługowej).

Przy odczytywaniu treści Studium odnośnie tak oznaczonego terenu Sąd nie podzielił stanowiska Skarżącego, że oznaczenie to powinno być odczytywane w ten sposób, że funkcja tego terenu to zarówno "obszary zieleni towarzyszącej terenom zainwestowanym" jak też "obszary mieszkalnictwa o wysokiej intensywności zabudowy z dominującym budownictwem wielorodzinnym". Nawet gdyby oprzeć się wyłącznie na treści rysunku Studium (co zdaniem Sądu jest niedopuszczalne), to należy stwierdzić, że realizacja w pełni przeznaczenia terenu opisanego jako "obszary mieszkalnictwa o wysokiej intensywności zabudowy z dominującym budownictwem wielorodzinnym" jest sprzeczna z możliwością realizacji funkcji "obszary zieleni towarzyszącej terenom zainwestowanym". Sąd wskazał, że trudno uznać, iż nawet obszar mieszkalnictwa o wysokiej intensywności ma być pozbawiony jakiejkolwiek zieleni, ma być w całości zajęty pod zabudowę i tereny utwardzone. Należałoby zatem zdaniem Sądu przyjąć, że nawet na takich obszarach przy zabudowie będą istnieć pewne obszary zieleni – będą "towarzyszyć" zabudowie. Przy takim rozumieniu sposobu zagospodarowania "obszaru mieszkalnictwa o wysokiej intensywności zabudowy z dominującym budownictwem wielorodzinnym" zbędnym byłoby wprowadzanie – jako odrębnego typu obszaru – "obszaru zieleni towarzyszącej terenom zainwestowanym". Jeżeli zatem wprowadzono takie oznaczenie – to znaczy, że teren ten winien być inaczej zainwestowany niż teren oznaczony jako "obszary mieszkalnictwa o wysokiej intensywności zabudowy z dominującym budownictwem wielorodzinnym". Skoro tak, bo są to obszary o różnym sposobie zagospodarowania, z których zrealizowanie w pełni jednego wyklucza możliwość zrealizowania drugiego – to są one ze sobą sprzeczne. Choćby z tego powodu, zdaniem Sądu, słuszne jest stanowisko organu, że przy odczytaniu treści Studium należy odwoływać się nie tylko do rysunku Studium, ale też do jego części tekstowej. To, że Studium obejmuje nie tylko część graficzną, ale także tekstową wynika z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. art. 9 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

W ocenie Sądu słusznie organ, określając jaką treść należy przypisać oznaczeniu terenu, dokonał także analizy części tekstowej studium. Z zapisów Studium wynika, że tam, gdzie oznaczony na brązowo (łososiowo) obszar mieszkaniowy zostaje "zaszrafowany" zielonymi szrafami – obowiązuje inne przeznaczenie terenu, niż tam, gdzie brak owych szraf. Obszar ten nie jest już obszarem, gdzie dopuszczalna jest intensywna zabudowa mieszkaniowa, ale jest to obszar, w którym występuje zieleń towarzysząca owej zabudowie mieszkaniowej. Zieleń – która ma być zachowana, zieleń – która ma być chroniona, zieleń – której "należy zapewnić rozwój". W ocenie Sądu słusznie wskazano w uzasadnieniu uchwały, że uwzględniając wyliczony dla planowanej inwestycji wskaźnik intensywności zabudowy (1,42 – wyższy niż wskaźnik dla już istniejącej w sąsiedztwie zabudowy wielorodzinnej) zrealizowanie planowanej przez Skarżącego inwestycji nieodwracalnie przekształci "tereny zieleni towarzyszącej terenom zainwestowanym" w teren intensywnej zabudowy mieszkaniowej.

Dalej Sąd zaznaczył, że pojęcie "sprzeczności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy" nie zostało zdefiniowane w specustawie mieszkaniowej. Według literalnego znaczenia sprzeczność to sytuacja, kiedy zrealizowanie jednego zamierzenia neguje (wyklucza) możliwość zrealizowania innego zamierzenia. Słusznie zatem przyjęto w zaskarżonej uchwale, że realizacja planowanej inwestycji mieszkaniowej jest sprzeczna ze Studium, gdyż jej wykonanie wykluczy możliwość zrealizowania zamierzenia określonego w Studium dla przedmiotowego terenu tj. zachowanie, ochronę i rozwój zieleni towarzyszącej terenom zainwestowanym.

Zaś stwierdzenie, że planowana przez Skarżącego inwestycja mieszkaniowa jest sprzeczna ze Studium powoduje, że niezależnie od innych kwestii rozważanych w zaskarżonej uchwale i podnoszonych w skardze – nie było możliwe podjęcie uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

Odnosząc się z kolei do kwestii oceny zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, Sąd wyjaśnił, że jego zdaniem prawidłowo organ dokonał analizy w tym zakresie, dochodząc do wniosku, że Miasto dysponuje nadwyżką rezerw terenowych dla potrzeb rozwoju funkcji mieszkaniowej o podwyższonych standardach (co do powierzchni mieszkania) i w takiej sytuacji nie ma potrzeby wkraczania z zabudową mieszkaniową na tereny przeznaczone pod zieleń i funkcje z nią związane. Zdaniem Sądu dojście do takiego wniosku nastąpiło bez naruszenia art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej.

Dalej Sąd uznał, że wniosek Skarżącego nie był obarczony brakami formalnymi, zawierał bowiem jego wypowiedzi co do poszczególnych wymogów. Odrębną kwestią jest zaś ocena poprawności merytorycznej tych wypowiedzi. Przy czym Sąd zauważył, że organ wypowiedział się szczegółowo co do tego, że nie jest możliwe przyłączenie inwestycji do sieci c.o. w sposób wskazany we wniosku, wskazując na konieczność poprowadzenia przyłączenia przez grunty innych podmiotów, jednakże zabrakło precyzyjnego wskazania, że działki nr [...] i nr [...] nie są częścią pasa drogowego. Zabrakło także dokumentów z których wynikałoby, że w tej kwestii Skarżący wiedział o ocenie organu. Jednakże powyższe nie ma istotnego znaczenia dla wyniku sprawy.

Odnosząc się zaś do wymogu wynikającego z art. 17 ust. 4 specustawy mieszkaniowej i uchwały w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych dla inwestycji mieszkaniowych na terenie miasta B., Sąd wskazał, że w przepisie słowo "oraz" zostało użyte jako rozdzielające wyliczane przez ustawodawcę "urządzone tereny wypoczynku" i "urządzone tereny rekreacji lub sportu", w stosunku do których (odrębnie do każdego z nich) ustawodawca postawił wymóg zachowania minimalnej powierzchni. Zdaniem Sądu Skarżący winien wykazać zarówno zachowanie wymogu powierzchni odnośnie terenów wypoczynku, jak też zachowanie wymogu powierzchni odnośnie terenów "rekreacji lub sportu". Słusznie wobec tego stwierdził organ, że skoro Skarżący w ogóle nie wskazał "terenów wypoczynku", to nie spełnił wymogu z art. 17 ust. 4 specustawy mieszkaniowej. Przy czym Sąd zarzucił, iż wadliwie organ uznał, jakoby minimalny wymóg powierzchni terenów wymienionych w art. 17 ust. 4 należało obliczyć uwzględniając wszystkie osoby zamieszkałe w strefie wyznaczonej zgodnie z wymogiem w zdaniu 2 ww. przepisu (lub jak w przedmiotowej sprawie – wyznaczonej przez przepis § 2 ust. 2 zdanie 2 uchwały), a ponadto – że przy badaniu spełniania wymogu powierzchni do "urządzonych terenów wypoczynku oraz rekreacji lub sportu" można zaliczyć tylko takie tereny, które są ogólnodostępne. Uchybienie to nie miało jednak, zdaniem Sądu, istotnego charakteru.

Końcowo Sąd podzielił stanowisko organu, że wskazywane przez Skarżącego przepisy ustawy Prawo przedsiębiorców nie miały w rozpoznawanej sprawie zastosowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zarzucając temu orzeczeniu wadliwe wykonanie przez Sąd pierwszej instancji swojego obowiązku kontroli uchwały pod względem zgodności z prawem, wynikającego z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz z art. 3 § 2 p.p.s.a.

W oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a., Skarżący zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie:

I. art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej poprzez przyjęcie, że projektowana inwestycja mieszkaniowa jest sprzeczna ze Studium;

II. art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej poprzez przyjęcie, rzekomo w oparciu o dane z Głównego Urzędu Statystycznego, do których specustawa mieszkaniowa w owym przepisie nie odsyła, jakoby w B. zaspokojone były potrzeby mieszkaniowe;

III. art. 17 ust. 4 specustawy mieszkaniowej w zw. z § 2 ust. 2 uchwały Rady Miasta B. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych dla inwestycji mieszkaniowych na terenie miasta B. poprzez wykładnię rozłączną zwrotu "dostęp do urządzonych terenów wypoczynku oraz rekreacji lub sportu", przez co Sąd pierwszej instancji niesłusznie doszedł do wniosku, że złożony wniosek nie spełnił wymogu z art. 17 ust. 4 specustawy mieszkaniowej i § 2 ust. 2 ww. uchwały;

IV. w przypadku nieuznania naruszenia o jakim mowa w pkt III, poprzez naruszenie art. 7 ust. 9 specustawy mieszkaniowej, poprzez jego niezastosowanie – niewezwanie Skarżącego do uzupełnienia braków formalnych;

V. art. 10 ust. 2 i art. 11 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji, w której przedmiotem postępowania przed organem było odebranie uprawnienia (uniemożliwienie zabudowy działki w trybie specustawy mieszkaniowej), a w sprawie pozostały wątpliwości co do treści normy prawnej, które należało rozstrzygnąć na korzyść przedsiębiorcy – Skarżącego;

W oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Skarżący zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie:

I. art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej poprzez wadliwe dokonywanie funkcji kontrolnej, polegające na przyjęciu za podstawę orzekania jednego typu wykładni – wykładni zawężającej art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej poprzez przyjęcie, że projektowana inwestycja mieszkaniowa jest sprzeczna ze Studium, z pominięciem odwołania do celu jaki przyświecał uchwaleniu specustawy mieszkaniowej; uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w przypadku właściwego sprawowania funkcji kontrolnej skarga zostałaby uwzględniona;

II. art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej poprzez wadliwe dokonywanie funkcji kontrolnej, polegające na błędnym przyjęciu ustaleń, że Sąd pierwszej instancji posiada uprawnienie do dokonywania wykładni prawotwórczej, a tym samym do dokonywania modyfikacji przepisów odsyłających do odpowiedniego stosowania mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie, wbrew woli wyrażonej literalnie przez ustawodawcę i przyjęcie za podstawę orzekania danych z GUS (zresztą w sposób wybiórczy), w celu wykazania jakoby w B. zaspokojone były potrzeby mieszkaniowe; uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w przypadku właściwego sprawowania funkcji kontrolnej skarga zostałaby uwzględniona;

III. art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 17 ust. 4 specustawy mieszkaniowej w zw. z § 2 ust. 2 uchwały w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych dla inwestycji mieszkaniowych na terenie miasta B. poprzez wadliwe dokonywanie funkcji kontrolnej, polegające na przyjęciu za podstawę orzekania jednego typu wykładni – wykładni rozłącznej art. 17 ust. 4 specustawy mieszkaniowej w zw. z § 2 ust. 2 powyższej uchwały poprzez przyjęcie, że "dostęp do urządzonych terenów wypoczynku oraz rekreacji lub sportu" to dostęp do dwóch odrębnych kategorii terenów; uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w przypadku właściwego sprawowania funkcji kontrolnej skarga zostałaby uwzględniona;

IV. w przypadku nieuznania naruszenia o jakim mowa w ww. punkcie III poprzez naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7 ust. 9 specustawy mieszkaniowej poprzez wadliwe dokonywanie funkcji kontrolnej, polegające na zaakceptowaniu niewezwania Skarżącego przez skarżony organ do uzupełnienia braków formalnych; uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w przypadku właściwego sprawowania funkcji kontrolnej skarga zostałaby uwzględniona;

V. art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 10 ust. 2 i art. 11 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez wadliwe dokonywanie funkcji kontrolnej, polegające na przyjęciu, że w sprawie nie miały zastosowania ww. przepisy, w sytuacji w której przedmiotem postępowania przed organem było odebranie uprawnienia (uniemożliwienie zabudowy działki w trybie specustawy mieszkaniowej), a w sprawie pozostawały wątpliwości co do treści normy prawnej, które należało rozstrzygnąć na korzyść przedsiębiorcy – Skarżącego; uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w przypadku właściwego sprawowania funkcji kontrolnej skarga zostałaby uwzględniona;

VI. art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 106 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe dokonywanie funkcji kontrolnej, przejawiające się w niezastosowaniu ww. przepisu, zgodnie z którym fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony, poprzez przyjęcie, w ślad za skarżonym organem, jakoby w B. zaspokojone były potrzeby mieszkaniowe, podczas gdy w Polsce powszechnie znany jest fakt, że potrzeby mieszkaniowe społeczeństwa nie są i jeszcze długo nie będą zaspokojone; uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w przypadku zastosowania naruszonego przepisu Sąd pierwszej instancji nie dopuściłby się naruszenia ww. w pkt II przepisu – art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej;

Mając powyższe na uwadze Skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały lub o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, w terminie wskazanym w art. 16 ust. 2 specustawy mieszkaniowej.

W uzasadnieniu zawarto obszerne argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta B. wniosła o jej oddalenie jako nie posiadającej usprawiedliwionych podstaw a jednocześnie zgłosiła żądanie zasądzenia na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Jednocześnie organ oświadczył, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Natomiast wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok co do zasady odpowiada prawu.

Wyjaśniając zaś przesłanki nieuwzględnienia przedmiotowego środka odwoławczego zaznaczyć należy, iż najdalej idącym zarzutem jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej. Odnosząc się do kwestii obrazy art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej, wskazać należy, iż z treści tej normy prawnej wynika, że inwestycje mieszkaniowe lub inwestycje towarzyszące mogą być realizowane bez względu na to, czy dla danego terenu istnieje plan miejscowy oraz jakie z niego wynikają regulacje. Wiążące znaczenie dla lokalizacji inwestycji w trybie specustawy mieszkaniowej ma natomiast studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwała o utworzeniu parku kulturowego. Omawiana norma stanowi bowiem, że "inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego".

W orzecznictwie, na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazuje się że niesprzeczność nie może oznaczać całkowicie odmiennego przeznaczenia danego terenu w planie od ustalonego w studium (por. wyrok NSA z 23.06.2014 r. II OSK 3140/13; wyrok NSA z 29.05.2015 r. II OSK 2661/13). Podnosi się także, że nie jest wymagana całkowita zgodność przedsięwzięcia z zapisami studium; inwestycja powinna stanowić kontynuację ogólnych zasad zagospodarowania terenu ustalonego w studium. Nie może jednakże prowadzić do zmiany kierunków zagospodarowania i użytkowania terenów.

Jak wskazała Rada Miasta B. działka nr [...] obręb [...] planowana do zainwestowania znajduje się na obszarze zieleni towarzyszącej terenom zainwestowanym (obszar pokryty szrafami), którymi są obszary mieszkalnictwa o wysokiej intensywności zabudowy z dominującym budownictwem wielorodzinnym (strefa M8). W granicach tej strefy - M8 przewidziano jako funkcje podstawowe m.in. obszary mieszkalnictwa o wysokiej intensywności zabudowy z dominującym budownictwem wielorodzinnym, zieleni parkowej i krajobrazowej, zieleni towarzyszącej terenom zainwestowanym, lasów ochronnych, rolne (pkt 1 – str. 93 t. II). W granicach obszarów mieszkaniowych, wskazano także na kierunki zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenu, wskazując na "kształtowanie osiedlowych ciągów przyrodniczych, pieszych i rowerowych stanowiących elementy miejskiego systemu przyrodniczego poprzez zachowanie, ochronę i rozwój: istniejących, wydzielonych terenów zieleni osiedlowej np. parków o charakterze leśnym z terenowymi urządzeniami sportowo-rekreacyjnymi, zieleni towarzyszącej terenom zainwestowanym stanowiącym ciągi przyrodniczo-rekreacyjne, zwłaszcza te prostopadłe do [...] i do koryta rzeki [...]" (str. 95 t. II). Dalej lokalny uchwałodawca wskazał, w odniesieniu do obszarów zieleni parkowej i krajobrazowej oraz zieleni towarzyszącej terenom zainwestowanym, na "zachowanie oraz ochrona istniejących i projektowanych terenów zieleni parkowej i krajobrazowej oraz zieleni towarzyszące terenom zainwestowanym", "utrzymanie ciągłości i zwartości systemu przyrodniczego", "obowiązek zachowania istniejącej i wprowadzanie nowej zieleni urządzonej i krajobrazowej na terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wraz z towarzyszącymi terenowymi urządzeniami sportu i rekreacji, zwłaszcza jako przedłużenie układu naturalnych dolinek i rozcięć erozyjnych skarpy [...] np. w rejonie ulicy [...], [...], [...], (...), terenu sportu i rekreacji przy ul. [...] – stanowiący obszar przestrzeni publicznej" oraz "kształtowanie osiedlowych ciągów przyrodniczych, pieszych i rowerowych stanowiących elementy systemu przyrodniczego, w tym połączeń relacji skarpa – rzeka" (t. II str. 96).

Nadto zauważyć trzeba, że wskazując w treści Studium na główne kierunki rozwoju struktury funkcjonalno-przestrzennej miasta, określono, że realizacja strategicznych celów rozwoju miasta wymaga zmian polegających nie tylko na m.in. rozwoju mieszkalnictwa, ale i kształtowaniu miejskiego systemu przyrodniczego w formie zapewniającej ciągłość przestrzenno-funkcjonalną obszarów środowiska naturalnego i zieleni w strefach zurbanizowanych, w tym powiększeniu powierzchni biologicznie czynnych, realizacji ciągów zieleni (korytarzy ekologicznych) o kierunku prostopadłym do istniejących form naturalnych (str. 37 t. II).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić stanowiska skarżącego, co do niesprzeczności planowanej inwestycji z zapisami Studium. Analiza części tekstowej i rysunkowej Studium wskazuje, że w ramach strefy oznaczonej symbolem M8, a więc terenu gdzie dopuszczono intensywną zabudowę mieszkaniową, znajduje się wydzielony teren (na rysunku zaszrafowany). Ze wskazań legendy wynika, że jest to "obszar zieleni towarzyszącej terenom zainwestowanym". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej konkretnej sprawie, należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji co do tego, że na terenie zaszrafowanym obowiązuje inne przeznaczenie aniżeli na pozostałym terenie strefy oznaczonej symbolem M8. W granicach tej strefy, wskazując kierunki zagospodarowania, wymieniono m.in. obszar mieszkalnictwa o wysokiej intensywności zabudowy z dominującym budownictwem wielorodzinnym i teren zieleni towarzyszącej tej zabudowie, oznaczony zielonymi szrafami. Są to tereny o odmiennym sposobie zagospodarowania i nie ulega wątpliwości, że zabudowa obszaru przeznaczonego na zieleń towarzyszącą terenom zainwestowanym, zgodnie z przedłożoną przez inwestora koncepcją, spowoduje że nie będzie to już teren zieleni, a stanie się terenem zabudowanym o wysokim stopniu intensywności. Poza sporem jest, że planowana przez Skarżącego inwestycja jest inwestycją mieszkaniową wielorodzinną o wysokim stopniu intensywności. Zamiarem inwestora jest realizacja inwestycji mieszkaniowej wielorodzinnej o wysokości czterech kondygnacji i wskaźniku intensywności 1,42, z garażem podziemnym oraz wewnętrznymi instalacjami, a więc inwestycji której realizacja wykluczy zagospodarowanie działki zgodnie z kierunkami przewidzianymi w Studium. W treści zaskarżonej uchwały organ wskazał, że planowana lokalizacja budynku mieszkalnego wpłynie na istotne ograniczenie powierzchni, ciągłości i zwartości systemu przyrodniczego, na naturalnym ciągu kształtowanym pomiędzy ul. [...] i [...] (patrz: uchwała - str. 19). Okoliczność usytuowania działki na przedłużeniu naturalnego ciągu przyrodniczego nie jest w skardze kasacyjnej kwestionowana. W tej sytuacji, mając na uwadze zarówno cześć graficzną Studium, jak i jego część tekstową, odnoszącą się do terenu na którym usytuowana jest działka planowana do zainwestowania, na akceptację zasługuje zarówno stanowisko organu gminy, jak i Sądu pierwszej instancji co do tego, że realizacja planowanej inwestycji jest sprzeczna ze Studium. Na obszarze zaszrafowanym jako wiodący należy uznać kierunek zagospodarowania w postaci zieleni towarzyszącej terenom zainwestowanym, co prawidłowo uznał zarówno organ, jak i Sąd pierwszej instancji. Zabudowa przedmiotowej działki zniweczy kierunek zagospodarowania jakim jest zachowanie istniejącej i wprowadzenie nowej zieleni urządzonej i krajobrazowej na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wraz z towarzyszącymi terenowymi urządzeniami sportu i rekreacji w rejonie ul.[...] i [...], utrzymanie ciągłości i zwartości systemu przyrodniczego czy kształtowanie osiedlowych ciągów przyrodniczych. Powyższe pozwala na stwierdzenie, że planowana do realizacji inwestycja mieszkaniowa, objęta zaskarżoną uchwałą, pozostaje w sprzeczności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a więc nie spełnia warunku z art. 5 ust. 3 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących.

Za bezskuteczną Naczelny Sąd Administracyjny uznał także próbę zanegowania stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie dotyczącym sprzeczności planowanej inwestycji ze Studium, poprzez powołanie się na inne uchwały – dotyczące wskazanych w skardze kasacyjnej miejscowych planów czy uchwałę dotyczącą inwestycji przy ul. [...] w B., załączoną do skargi kasacyjnej, albowiem badając legalność konkretnego aktu sąd nie może wypowiadać się co do zgodności z prawem innych aktów, niepozostających w granicach sprawy wyznaczonej przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej. Przedmiotowa sprawa nie dotyczy ani kontroli legalności przywołanych przez skarżącego miejscowych planów, ani kontroli uchwały dotyczącej inwestycji przy ul. [...] w B., ale kontroli legalności uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w granicach działki nr [...] obręb [...] położonej w B. przy ul. [...].

Za przyjęciem odmiennego poglądu nie przemawia także argument skargi kasacyjnej, że skoro Studium wskazuje na obszary wyłączone spod zabudowy, a teren przeznaczony do zainwestowania nie znajduje się na obszarze wyłączonym spod zabudowy, to nie można uznać, że planowana inwestycja jest sprzeczna ze Studium.

W rozdziale zatytułowanym "Kierunki rozwoju systemów miejskich: przyrodniczego, transportu i infrastruktury technicznej", wskazano również obszary wyłączone spod zabudowy. Wyliczenie terenów wyłączonych spod zabudowy poprzedza wyrażenie "przede wszystkim", a więc nie jest to wyliczenie wyczerpujące. Nadto zwrócić należy uwagę, że "tereny zieleni towarzyszącej" nie muszą być całkowicie wyłączone spod zabudowy, albowiem nie można wykluczyć możliwości powstania ewentualnej zabudowy na tym terenie, która na przykład będzie pozostawać w związku z zielenią towarzyszącą terenom zainwestowanym bądź uzupełniać ten teren. Takiej bądź podobnej funkcji nie posiada jednakże planowana przez skarżącego inwestycja, gdyż jej realizacja zmieni przewidziany w Studium kierunek zagospodarowania tego terenu, całkowicie wykluczając wiodącą funkcję na tym terenie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także stanowiska skarżącego co do tego, iż w każdym wypadku, jeżeli wniosek spełnia warunki formalne o których mowa w ustawie i lokalnych standardach urbanistycznych, a planowana inwestycja nie jest sprzeczna ze Studium, to obowiązkiem organu gminy jest podjęcie decyzji pozytywnej. W tym zakresie wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 2010 r. II OSK 3942/19 wskazując, że "uchwała rady gminy podejmowana na podstawie art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej ma charakter uznaniowy. O uznaniowym charakterze tej uchwały świadczy treść tego przepisu i założenia specustawy mieszkaniowej jak też samodzielność gminy i przysługujące jej władztwo planistyczne. Wprawdzie specustawa mieszkaniowa wprowadziła nową regulację prawną, pozwalającą na realizację inwestycji mieszkaniowych o wiele szybciej niż w przypadku procedury uchwalania bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednak ustawa ta nie pozbawiła gminy przysługującego jej władztwa planistycznego ani nie ograniczyła tego władztwa. Przypomnieć należy, iż gmina jest prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, przy czym władztwo gminy w tym zakresie winno być sprawowane w granicach dozwolonych prawem - art. 3 ust. 1 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz.1945 – aktualnie t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 293). Gmina mając wyłączną kompetencję do planowania przestrzennego może, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy wyraża się w uchwalaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Nie tylko jednak uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego stanowi przejaw wykonywania przez gminę przysługującego jej władztwa planistycznego. Podejmowanie przez radę gminy uchwały na podstawie art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, tj. uchwały o ustaleniu lokalizacji lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji, również należy zakwalifikować do form wykonywania przez gminę władztwa planistycznego. Zaznaczyć także trzeba, że specustawa mieszkaniowa nie stanowi instrumentu, który ma służyć inwestorom do przymuszania gminy do ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących. Rada gminy, jeśli są spełnione przesłanki z art. 5 ust. 3 i art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji bądź odmowie jej ustalenia. W projekcie ustawy wyraźnie zaznaczono, że "punktem wyjścia jest pełne poszanowanie zasady, że władztwo planistyczne na terenie gminy należy do jej mieszkańców i organu stanowiącego gminy. Poddanie propozycji inwestora ocenie całej społeczności lokalnej pozwala uzyskać w tym zakresie reprezentatywne stanowisko mieszkańców, które to stanowisko brać muszą pod uwagę radni, podejmując decyzję, w formie uchwały, o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Realizacja tej inwestycji będzie możliwa tam, gdzie gmina przewidziała tereny pod budownictwo mieszkaniowe w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. (...) Na podstawie ww. stanowisk rada gminy może podjąć uchwałę, na podstawie której ustali lokalizację inwestycji mieszkaniowej, której realizacja w normalnym trybie wymagałaby zmiany planu miejscowego albo nie mogłaby dojść do skutku. Zachowana zostaje więc autonomia gminy, gdyż to nadal rada jest władna mocą swej uchwały odstąpić od zapisów planu albo zdecydować, że planowana inwestycja nie powstanie. (...) Zakres jej uznania wyznacza stanowisko mieszkańców, niewiążące opinie wyspecjalizowanych organów lub uzgodnienia." A zatem, gminie także w przypadku podejmowania uchwał w trybie art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących przysługuje władztwo planistyczne, podobnie jak w procedurze planistycznej. Powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela.

Tym samym także i zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej nie zasługiwał na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również stanowiska Skarżącego co do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 17 ust. 4 specustawy mieszkaniowej w zw. z § 2 ust. 2 uchwały Rady Miasta B. w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych dla inwestycji mieszkaniowych na terenie miasta B.. Naruszenia ww. przepisu Skarżący upatruje w wadliwiej jego wykładni – bowiem zdaniem Skarżącego Sąd niezasadnie dokonał rozłącznej wykładni zwrotu "dostęp do urządzonych terenów wypoczynku oraz rekreacji lub sportu". Skarżący nie zgodził się z Sądem pierwszej instancji, że słowo "oraz" zostało użyte w tym przepisie jako słowo rozdzielające wyliczane przez ustawodawcę "urządzone tereny wypoczynku" i "urządzone tereny rekreacji i sportu", w stosunku do których (odrębnie do każdego z nich) ustawodawca postawił wymóg zachowania minimalnej powierzchni. Zdaniem Skarżącego "wypoczynek" i "rekreacja" są synonimami i nie można wymagać "aby odrębnie wskazywać tereny wypoczynku i tereny wypoczynku (zwane za drugim razem terenami rekreacyjnymi)" (tak: skarga kasacyjna w jej motywach na str. 26).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznając przedmiotową sprawę nie podziela stanowiska skargi kasacyjnej w tym zakresie.

Niewątpliwie zgodnie z treścią przepisu art. 17 ust. 4 specustawy mieszkaniowej "inwestycję mieszkaniową wielorodzinną lokalizuje się na terenie zapewniającym dostęp do urządzonych terenów wypoczynku oraz rekreacji lub sportu o powierzchni stanowiącej co najmniej iloczyn planowanej liczby mieszkańców oraz wskaźnika wynoszącego 4 m2. Zapewnienie dostępu następuje poprzez lokalizację w odległości nie większej niż 3000 m, a w miastach, w których liczba mieszkańców przekracza 100 000 mieszkańców, 1500 m". W odniesieniu do inwestycji lokalizowanych na terenie miasta B. odległość ta została zmniejszona do 750 m na mocy § 2 ust. 2 uchwały w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych dla inwestycji mieszkaniowych na terenie miasta B..

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej normie spójnik "oraz" stanowi rozdzielenie dwóch kategorii terenów – "urządzonych terenów wypoczynku" i "urządzonych terenów rekreacji lub sportu". Nie ma bowiem podstaw do przyjęcia, że w przedmiotowej normie prawnej ustawodawca posłużył się różnymi pojęciami dla oznaczenia tego samego określenia. Powyższe byłoby niezgodne z dyrektywą zawartą w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283), gdzie wyraźnie wskazuje się, że "do oznaczania jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami" (§ 10 załącznika do rozporządzenia).

Słownik języka polskiego wskazuje na rozumienie pojęcia "rekreacji" jako aktywnego wypoczynku (zob. Uniwersalny słownik języka polskiego PWN P-Ś, pod red. Stanisława Dubisza, Warszawa 2008, str. 919), natomiast pod pojęciem "wypoczynku" rozumie się "pozbywanie się zmęczenia po pracy, nabieranie sił, odpoczynek". Wypoczynek może być czynny, a więc połączony z uprawianiem sportu, jak i bierny, a więc niepołączony z uprawianiem sportu (zob. zob. Uniwersalny słownik języka polskiego PWN T-Ż, pod red. Stanisława Dubisza, Warszawa 2008, str. 652). A zatem wypoczynek może być związany z odzyskiwaniem i regeneracją sił po pracy, która łączy się z otwartą przestrzenią, a zwłaszcza z terenami zieleni np. z terenami zieleni urządzonej, pozwalającymi na bierny odpoczynek osobom, które z różnych względów nie chcą bądź nie mogą korzystać z aktywnych form rekreacji czy możliwości uprawiania sportu. Takie rozumienie treści omawianego przepisu wzmacnia treść definicji pojęcia "inwestycja towarzysząca", gdzie wyraźnie rozdziela się "obiekty sportu i rekreacji" i "tereny zieleni urządzonej". Te ostatnie mogą służyć, jak już wyżej wskazano, zapewnieniu mieszkańcom inwestycji zaspokojenia potrzeb w zakresie odpoczynku biernego.

Nadto interpretacji omawianej normy prawnej należy dokonać mając na uwadze cele specustawy mieszkaniowej. W uzasadnieniu do projektu ustawy wskazano, że "wprowadzenie zaproponowanych standardów o których mowa w art. 17 projektu ustawy, służy zwiększeniu efektywności polityki mieszkaniowej przy jednoczesnym zapewnieniu spełnienia przez inwestycje mieszkaniowe oraz towarzyszące odpowiednich standardów nie tylko na etapie założeń projektowanych inwestycji, lecz na każdym etapie ich realizacji". Nadto spełnienie standardów urbanistycznych ma pozwolić na "ograniczenie powstawania zabudowy substandardowej, pozbawionej dostępu do niezbędnej infrastruktury i zredukowanie negatywnego wpływu urbanizacji na środowisko. Pozwoli to również zapobiegać wyłączeniu przestrzennemu i powstawaniu "sypialnianych" dzielnic oraz obszarów, w których zamieszkanie może prowadzić do niekorzystnych skutków społecznych, w tym wykluczenia społecznego" (str. 12 uzasadnienia do projektu ustawy).

A zatem lokalizacja inwestycji mieszkaniowej na terenie, na którym nie zapewniono dostępu do "urządzonych terenów wypoczynku" stanowi naruszenie ww. art. 17 ust. 4 specustawy mieszkaniowej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się braków formalnych wniosku co do standardów urbanistycznych z art. 17 ust. 4 specustawy mieszkaniowej. We wniosku inwestor wykazywał, iż jego zdaniem inwestycja mieszkaniowa jest lokalizowana na terenie zapewniającym dostęp do terenów wypoczynku oraz rekreacji lub sportu. Skarga kasacyjna nie przeczy, iż na poparcie swojego twierdzenia inwestor wskazywał na konkretne tereny - ogrodzone tereny [...] (patrz: uzasadnienie zaskarżonej uchwały str. 15), spełniające jego zdaniem wymóg z art. 17 ust. 4 ustawy. A zatem brak było podstaw do przyjęcia braku formalnego wniosku w omawianym zakresie. W konsekwencji i zarzut naruszenia art. 7 ust. 9 specustawy mieszkaniowej nie zasługiwał na uwzględnienie. Zaznaczyć przy tym trzeba, że sformułowanie zarzutu jak w punkcie czwartym petitum skargi kasacyjnej, a więc wskazanie jako naruszony tylko art. 7 ust. 9 specustawy mieszkaniowej, obarczone jest wadą. Art. 7 ust. 9 ustawy w swej treści odsyła do ust. 7 i 8, a ustępy te składają się z szeregu mniejszych jednostek redakcyjnych. Zaś punkt 13 ust. 7 odsyła do rozdziału 3 ustawy, który składa się przecież z dwóch artykułów. Zatem poprawnie sformułowany zarzut winien zawierać w swej treści nie tylko ogólny przepis wskazujący na możliwość wezwania inwestora do usunięcia braków formalnych, ale i wszystkie przepisy pozwalające na ustalenie o który konkretnie wymóg chodzi. Niemniej jednak z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynikało, że owym brakiem formalnym, do uzupełnienia którego inwestor winien zostać wezwany, było wykazanie "urządzonego terenu wypoczynku". Dlatego też zarzut w tym zakresie został merytorycznie rozpoznany.

W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwały także i zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 17 ust. 4 specustawy mieszkaniowej w zw. z § 2 ust. 2 uchwały z dnia [...] grudnia 2018 r. oraz w zw. z art. 7 ust. 9 specustawy mieszkaniowej (zarzuty numer 3 i 4).

W sprawie nie został także naruszony art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej poprzez niezasadne przyjęcie, jakoby w B. zaspokojone były potrzeby mieszkaniowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego lektura uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji nie daje podstaw do przyjęcia, by Sąd ten stwierdził, że w B. są zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Takiego stwierdzenia brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd zauważył jedynie, że dokonana przez organ gminy analiza doprowadziła do stwierdzenia, że Miasto dysponuje nadwyżką rezerw terenowych dla potrzeb rozwoju funkcji mieszkaniowej o podwyższonych standardach i w takiej sytuacji nie ma potrzeby wkraczania z zabudową mieszkaniową na tereny przeznaczone pod zieleń i funkcje z nią związane. Sąd uznał przy tym, że dojście do takiego wniosku nie naruszyło art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej. Również i w treści zaskarżonej uchwały brak jest stwierdzenia, by potrzeby mieszkaniowe w B. były zaspokojone. Co więcej, na str. 30 uchwały organ gminy wyraźnie wskazał, że "zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową szacuje się zatem na ok. 3 500 tys. m² powierzchni użytkowej".

Mając na uwadze powyższe, również i pozostałe zarzuty, a to zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, jak i art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 106 § 4 p.p.s.a., jak też i zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 10 ust. 2 i art. 11 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców, nie zasługiwały na uwzględnienie.

Przedstawione rozważania wskazują jednoznacznie, iż czyniony w skardze kasacyjnej zarzut wadliwie dokonanej funkcji kontrolnej przez Sąd pierwszej instancji nie zasługiwał na uwzględnienie. Wbrew stanowisku Skarżącego, Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonego aktu i słusznie uznał, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, że należy zastosować konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. i jej oddalenia. W realiach tej sprawy, brak było uzasadnionych przesłanek do zastosowania wskazywanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. Nie można również skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji, obrazy art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Powołany w powiązaniu z innymi przepisami w prawie każdym z zarzutów naruszenia przepisów postępowania przepis art. 1 zawierający w swej treści § 1 i 2 (takie jest pełne brzmienie) ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych ma charakter ustrojowy. Określa on jedynie kryterium, pod jakim sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej. Wydanie wyroku niezgodnie z oczekiwaniem strony nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które w sprawie miały zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że powołany wyżej art. 1 § 1 i 2 wyznacza jedynie ramy sądowej kontroli.

Przede wszystkim jednak zauważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały, a to, iż wydał wyrok, który został zakwestionowany skargą kasacyjną, nie oznacza naruszenia ww. normy ustrojowej.

Podsumowując wskazać należy, że żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie został uznany za usprawiedliwiony. W świetle powyższych wywodów nie można Sądowi pierwszej instancji skutecznie zarzucić wadliwego wykonania obowiązku kontroli uchwały pod względem zgodności z prawem w stopniu, który mógłby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., przedmiotowa skarga kasacyjna została oddalona. W związku z tym, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ w ustawowym terminie nie wniósł o jej przeprowadzenie, przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Dlatego, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzeczono jak na wstępie. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego zapadło na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.