Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1455/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 66 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2019 r. sprawy ze skargi P. w G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] kwietnia 2018 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy", "organ II instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu odwołania P. w G. (dalej: "skarżący"), poprzednio: Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we W., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB", "organ I instancji") z [...] lutego 2018 r. nr [...] o odmowie zmiany decyzji ostatecznej [...] WINB z [...] lutego 2016 r. nr [...].

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego śluzy pociągowej zlokalizowanej na stopniu wodnym W. na rzece O. w km 157,70 w O. (powiat [...]), decyzją z [...] sierpnia 2014 r. nr [...][...] WINB, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 oraz art. 83 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej: "p.b."), nakazał skarżącemu - jako zarządcy obiektu budowlanego - usunięcie w terminie do 31 grudnia 2015 r. stwierdzonych nieprawidłowości z zakresu utrzymania ww. śluzy we właściwym stanie technicznym poprzez:

1) naprawę żelbetonowych płyt stanowiących okładzinę prawej ściany śluzy poprzez skucie zewnętrznych powierzchni betonów, odkucia miejsc zmurszałego betonu oraz wykonanie płaszcza ochronnego z betonu zbrojonego kotwionego do istniejącej konstrukcji ściany;

2) likwidację spękań (rys pionowych, poziomych i ukośnych), uzupełnienie ubytków cegieł wraz ze spoinowaniem na całej długości lewej ściany śluzy oraz naprawę betonowej górnej okładziny ściany poprzez uzupełnienie ubytków betonu;

3) naprawę peronu śluzy poprzez uzupełnienie ubytków spowodowanych filtracją wody przez nieszczelności ściany śluzy oraz wymianę popękanych płyt peronowych; 4) naprawę schodów prowadzących na peron śluzy poprzez uzupełnienie ubytków cegieł wraz ze spoinowaniem.

Przed upływem terminu wskazanego w ww. decyzji z [...] sierpnia 2014 r., wnioskiem z 26 listopada 2015 r. skarżący zwrócił się do organu I instancji o przesunięcie terminu wykonania nakazu - do 31 grudnia 2017 r. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że w celu realizacji ww. decyzji sporządzono dokumentację przetargową, a następnie ogłoszono przetarg i zawarto umowę na wykonanie dokumentacji projektowej przebudowy komory śluzy pociągowej w zakresie: 1) olicowania lewej ściany komory śluzy grodzicami stalowymi; 2) wykonania nowej okładziny prawej ściany komory śluzy z płyt prefabrykowanych żelbetowych; 3) wykonania nowego peronu śluzy wraz ze schodami zejściowymi. Objęte dokumentacją roboty budowlane przekraczają zakres prac naprawczych określonych ww. decyzją i stanowią gwarancję bezpiecznego użytkowania obiektu przez kolejne lata, a wartość kosztorysowa planowanych robót wynosi 4,2 min zł. Jednocześnie w przedmiotowym wniosku skarżący podał, iż w IV kwartale 2014 r. rozpoczął prace remontowe na śluzie małej we W. (zgodnie z decyzją [...] WINB z [...] września 2014 r. nr [...]) w celu przywrócenia jej właściwego stanu technicznego gwarantującego przejęcie funkcji wykonywania śluzowań na stopniu w okresie remontu śluzy pociągowej. Ze względu na możliwości finansowe skarżącego remont śluzy podzielony został na cztery etapy, z których do chwili obecnej zrealizowano trzy, tj. odmulenie awanportów i komory śluzy, remont wrót i mechanizmów zamknięć kanału obiegowego oraz remont ścian komory śluzy wraz z remontem peronów i stalowych elementów w nie wbudowanych. W 2016 r. zostanie przeprowadzony remont głowy górnej i dolnej śluzy małej, a po jego zakończeniu skarżący przystąpi do wykonania przebudowy śluzy pociągowej. Planowany duży zakres robót w komorze śluzy determinuje czas ich trwania i tym samym termin zakończenia budowy.

W dniu 15 stycznia 2016 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę w sprawie sprawdzenia wykonania nakazów wynikających z ww. decyzji. Kontrolujący stwierdzili, że roboty budowlane nakazane ww. decyzją nie zostały wykonane, jednak skarżący okazał do wglądu projekt wykonawczy "Remontu śluzy pociągowej W. w km 157,5 rzeki O. - części konstrukcyjnej komory śluzy wraz z przyległym terenem" opracowany w listopadzie 2015 r. przez B. Sp. z o.o. we W. Projekt ten obejmował remont prawej ściany skarpowej wraz z przyległym chodnikiem, lewej ściany (pionowej) wraz z przyległym peronem, wymianę oświetlenia zewnętrznego, a także wyposażenie technologiczne śluzy (schody skarpowe, drabinki, dylatacje, pachoły cumownicze, skrzynki cumownicze, drenaż), przy czym roboty objęte dokumentacją przekraczały zakres prac naprawczych określonych w decyzji [...] WINB. Dotychczas zrealizowano prace polegające na odmuleniu awanportów i komory śluzy małej, remoncie wrót i mechanizmów zamknięć kanału obiegowego oraz remoncie ścian komory śluzy wraz z remontem peronów i stalowych elementów w nie wbudowanych. W 2016 r. miał zostać przeprowadzony remont głowy górnej i dolnej śluzy małej, a dopiero po zakończeniu tych robót śluza mała będzie mogła przejąć funkcję śluzowań na stopniu w okresie remontu śluzy pociągowej.

Decyzją z [...] lutego 2016 r. nr [...][...] WINB, w oparciu o art. 155 k.p.a. oraz art. 83 p.b., zmienił własną decyzję z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku, wyznaczając nowy termin - do 31 grudnia 2017 r. Jednocześnie organ I instancji orzekł, iż w pozostałym zakresie jego decyzja z [...] sierpnia 2014 r. pozostaje bez zmian.

Wnioskiem z 19 grudnia 2017 r. skarżący wystąpił o zmianę terminu wykonania decyzji [...] WINB z [...] lutego 2016 r. – do 30 maja 2019 r. W motywach wniosku wskazał, że bardzo duży zakres prac remontowych określonych ww. decyzją wymaga pozyskania wielomilionowego zaplecza finansowego, czego mu nie udało się uzyskać. Ponadto nakazane prace kolidują z zakończeniem remontu na śluzie małej objętej inną decyzją organu I instancji. Skarżący wyjaśnił również, że zaplanował budowę kładki dla pieszych od jazu na lewym brzegu rzeki Odry do zaplecza śluzy położonej przy prawym brzegu. Jedna z podpór tej kładki zaprojektowana jest na półce przy ścianie skarpowej śluzy pociągowej, dlatego remont skarpy w jej sąsiedztwie w zakresie drenażu odwadniającego i płyt prefabrykowanych będzie możliwy po wykonaniu podpory kładki. Zaplecze rozpoczętej inwestycji przebudowy jazu zostało zlokalizowane w jedynym możliwym miejscu, tj. na prawym brzegu przy dolnej części śluzy pociągowej. Uniemożliwia to prowadzenie robót na śluzie pociągowej, które wymagają użycia ciężkiego sprzętu. Jednocześnie skarżący oświadczył, iż w ramach nakazu dotyczącego śluzy małej wykonał część zaleceń odnoszących się do śluzy pociągowej (odtworzył w całości lewą – ceglaną część peronu).

Po rozpatrzeniu ww. wniosku, [...] WINB decyzją z [...] lutego 2018 r., mając za podstawę art. 155 k.p.a. oraz art. 83 ust. 3 p.b., odmówił zmiany swojej decyzji z [...] lutego 2016 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniósł, że stwierdzenie, iż właściciel lub zarządca obiektu budowlanego nie wywiązuje się z ustawowych obowiązków określonych w art. 61 p.b., obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania w trybie art. 66 p.b. nakazu w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu. Organ nie ma przy tym luzu decyzyjnego, co oznacza, że w sytuacji wystąpienia chociażby jednej z określonych w tym przepisie przesłanek, organ nie jest uprawiony, ale zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W konsekwencji nie jest dopuszczalne uchylenie nałożonych nakazów w trybie art. 155 k.p.a. Z tego względu organ I instancji nie może zmienić swojej decyzji z [...] lutego 2016 r. Usankcjonowałby wówczas stan niezgodny z prawem, tj. art. 61 p.b., polegający na pozostawieniu obiektu budowlanego w nieodpowiednim stanie technicznym. Nie ma przy tym znaczenia przesłanka trudności w uzyskaniu funduszy na remont, czy też inne prace remontowe kolidujące z przedmiotowym nakazem. Nie jest dopuszczalna weryfikacja decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jedynie wtedy, gdy przemawia za tym interes strony. Organ uprawniony jest bowiem zmienić decyzję w tym trybie tylko wówczas, gdy w sprawie wystąpi słuszny interes strony, który należy rozumieć interes jako niestojący w sprzeczności z przepisami.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, GINB powołaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji z [...] lutego 2018 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, analizując decyzję [...] WINB z [...] lutego 2016 r. w świetle przepisu art. 155 k.p.a., wskazał, że jest to decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, a jej uchyleniu lub zmianie w zakresie terminu wykonania obowiązku nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, a ponadto skarżący wyraża zgodę na jej zmianę. Wobec spełnienia powyższych przesłanek, organowi orzekającemu na podstawie art. 155 k.p.a. pozostaje ustalenie, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ działa w takim przypadku w ramach uznania administracyjnego i ma obowiązek wyważenia tych często sprzecznych interesów.

Rozważając nieostre pojęcia "interesu społecznego" i "słusznego interesu strony", GINB doszedł do przekonania, iż interesu skarżącego nie można uznać za słuszny i uzasadniający wzruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznych, zważywszy także, że mogłoby to godzić w interes społeczny. Organ II instancji podzielił stanowisko [...] WINB, iż przesłanka trudności w uzyskaniu funduszy na remont, czy też inne prace remontowe kolidujące z przedmiotowym nakazem nie mają znaczenia w niniejszej sprawie. Ustawodawca nie zwolnił podmiotów publicznych od obowiązków wynikających z art. 61 i art. 66 ust. 1 p.b., a tym bardziej przyczyną takiego zwolnienia nie może być skomplikowane finansowanie jednostek budżetowych. Takie rozwiązanie stawiałoby w nieuzasadnionym uprzywilejowaniu te jednostki w stosunku do podmiotów spoza sfery budżetowej. Również podniesiony w odwołaniu argument w postaci przyjęcia przez Radę Ministrów Strategii Rozwoju Transportu do 2020 (z perspektywą do 2030 r.) nie może być uwzględniony, ponieważ organy nadzoru budowlanego nie mogą opierać swojego rozstrzygnięcia o deklarowane zdarzenia przyszłe, lecz obowiązane są uwzględniać wyłącznie obiektywnie ustalony stan prawny i faktyczny. Nie można także podzielić poglądu skarżącego, zgodnie z którym stan śluzy nie stanowi zagrożenia dla stateczności budowli, a gwarantem bezpieczeństwa ludzi wystarczające jest doświadczenie i wiedza techniczna administratora obiektu.

Organ odwoławczy przypomniał też, że decyzja nakładająca stosowne obowiązki na skarżącego została wydana [...] sierpnia 2014 r. Jeżeli adresat obowiązku z powodów innych niż od niego niezależne, nie wykonuje nałożonego na niego przez organ władzy publicznej obowiązku, to jego interesu w przedłużeniu terminu wykonania tego obowiązku nie można uznać za słuszny.

Skarżący wywiódł skargę na powyższą decyzję GINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu jej w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego oraz z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, objawiające się przyjęciem, że w realiach sprawy zmiana terminu wykonania decyzji nr [...][...] WINB z [...] sierpnia 2014 r., zmienionej decyzją nr [...][...] WINB z [...] lutego 2016 r., jest niedopuszczalna ze względu na brak możliwości pogodzenia interesu zobowiązanego z interesem społecznym, podczas gdy wykonanie wskazanej decyzji organu nadzoru budowlanego w terminie tam wyznaczonym jest obiektywnie niemożliwe, a wniosek o wydłużenie terminu zmierza li tylko do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji statuującej obiektywnie niemożliwy do realizacji nakaz;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu jej w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego oraz z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, objawiające się przyjęciem, że stan śluzy pociągowej zlokalizowanej na stopniu wodnym W. na rzece O. w km 157,70 w miejscowości O. może powodować zagrożenie bezpieczeństwa dla zdrowia, życia ludzi i mienia, podczas gdy z samej treści decyzji z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości wynika, że "Fakt wydania decyzji w oparciu o art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego wynika z ustaleń poczynionych w przeprowadzonym postępowaniu - przeprowadzonej 16 czerwca 2014 r. kontroli obiektu. Należy stwierdzić, że mimo, że zły stan techniczny nie zagraża bezpieczeństwu, to jednakże jest ona w złym stanie ze względu na ubytki betonów i odsłonięte skorodowane zbrojenie, poprzemieszczane, a woda przenika w konstrukcję okładziny z płyt i powodując dalszą degradację.";

3) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, a to art. 7, art. 77 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu i nieuwzględnieniu przez organy obu instancji okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na załatwienie sprawy - a mianowicie:

a) okoliczności, że prowadzenie remontu śluzy pociągowej zlokalizowanej na stopniu wodnym W. kolidowałoby z obecnie trwającymi robotami modernizacyjnymi jazu W. w zakresie fundamentowania kładki jazowej w skarpie śluzy pociągowej oraz z istniejącym wzdłuż prawej ściany śluzy zapleczem techniczno-biurowym przebudowy jazu W.,

b) podejmowania przez skarżącego aktywnych działań celem sporządzenia dokumentacji projektowej oraz rozpoczęcia kolejnych remontów warunkujących wykonanie nakazu z[...]sierpnia 2014 r. nr [...], objawiających się chociażby w przystosowaniu do śluzowania śluzy małej - której remont zakończył się w dniu 21 grudnia 2016 r. - w celu zapewnienia ciągłości żeglugi na stopniu wodnym Wróblin na czas remontu śluzy pociągowej, a tym samym roboty remontowe śluzy dużej mogły rozpocząć się dopiero w 2017 r.,

c) przeprowadzeniu przez skarżącego częściowo zakresu prac objętych nakazem [...] WINB z [...] sierpnia 2014 r. nr [...], a pozostałe wynikające z decyzji niezgodności w stanie technicznym śluzy pociągowej nie stwarzają zagrożenia dla bezpieczeństwa, podczas gdy okoliczności te przekonują o bezpośrednim zmierzaniu skarżącego do możliwie najszybszego usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego śluzy pociągowej i usunięciu stanu niezgodności z prawem, co tym samym realizuje przesłankę słusznego interesu strony i czyni wniosek strony o zmianę terminu wykonania decyzji ostatecznej zasadnym;

4) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, a to art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wskazania i wyjaśnienia przesłanek faktycznych, jakimi kierował się organ podejmując rozstrzygnięcie oraz zaniechanie szczegółowego ustosunkowania się do podnoszonych przez stronę okoliczności faktycznych zawartych we wniosku strony inicjującym niniejsze postępowanie, a to, że prowadzenie remontu śluzy pociągowej zlokalizowanej na stopniu wodnym W. kolidowałoby z obecnie trwającymi robotami modernizacyjnymi jazu W. w zakresie fundamentowania kładki jazowej w skarpie śluzy pociągowej oraz z istniejącym wzdłuż prawej ściany śluzy zapleczem techniczno-biurowym przebudowy jazu, a nadto ustosunkowania się do okoliczności podejmowania przez skarżącego aktywnych działań celem rozpoczęcia kolejnych remontów warunkujących realizację nakazu [...] WINB z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] oraz przeprowadzeniu przez skarżącego częściowo zakresu prac objętych nakazem, czym organ ten wprost naruszył także art. 11 k.p.a.,

5) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, tj. art. 155 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie objawiające się brakiem precyzyjnego ustalenia w jaki sposób należy rozumieć interes społeczny i słuszny interes strony w omawianym, konkretnym stanie faktycznym i prawnym, i tym samym błędnym uznaniu, że interesu skarżącego, któremu - w ocenie organów - nie można przyznać waloru słuszności, nie da się pogodzić z interesem społecznym.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z brzmienia powyższego przepisu wynika, że uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest dopuszczalne w przypadku spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Jednym z nich i - jak wynika z konstrukcji przepisu - podstawowym jest brak sprzeczności w uchyleniu lub zmianie decyzji z przepisami szczególnymi. Przepisem szczególnym w niniejszej sprawie jest art. 66 p.b. Stosownie do treści art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Przepis ten stanowił podstawę do wydania przez [...] WINB decyzji z [...] sierpnia 2014 r. nr [...], a także jego decyzji z [...] lutego 2016 r. nr [...]. Omawiany przepis obliguje organ do wydania decyzji w przypadku stwierdzenia okoliczności w nim wskazanych.

W świetle art. 155 k.p.a. nie jest możliwa zmiana decyzji administracyjnych, mających charakter "związany". Uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewiduje pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze "luzu decyzyjnego" wzgląd na ważny interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. W przypadku gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 k.p.a. nie może być mowy (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 czerwca 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 555/08 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dalej: "NSA": orzeczenia.nsa.gov.pl).

Decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 p.b. nie jest decyzją uznaniową. W przypadkach wymienionych w tym przepisie właściwy organ nakazuje usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, co oznacza, że ma obowiązek wydania decyzji w tym przedmiocie. Konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 p.b. wskazuje zatem, iż decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Jeśli więc wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1-4 p.b., to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (vide wyrok NSA z 14 lipca 1998 r., sygn. akt IV SA 1420/96 niepubl.).

Uwzględnienie przez organ na podstawie art. 155 k.p.a. wniosku o uchylenie takiej decyzji ze względu na interes strony prowadziłoby do sprzeczności z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 66 ust. 1 p.b. Przepis ten należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Jednocześnie zauważyć należy, iż nie można jako nietworzącej praw nabytych dla strony potraktować decyzji, która ustanawia obowiązki. Tym samym, przepisowi art. 155 k.p.a. podlegają nie tylko decyzje uprawniające, lecz także decyzje zobowiązujące (vide wyrok NSA z 19 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1402/07).

Jednakże wskazać trzeba, że chociaż decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 p.b. ma charakter związany, to już termin określony w tej decyzji ma charakter uznaniowy. Powyższe powoduje, że o ile zmiana decyzji ostatecznej nakładającej obowiązki w oparciu o art. 66 ust. 1 p.b. w części dotyczącej tych obowiązków jest niedopuszczalna, o tyle - co do zasady istnieje możliwość zmiany tej decyzji w części dotyczącej terminu ich wykonania, o ile termin ten nie wyekspirował (nie upłynął).

W takim właśnie zakresie doszło do zmiany decyzji [...] WINB z [...] sierpnia 2014 r. Decyzją z [...] lutego 2016 r. organ I instancji w oparciu o art. 155 k.p.a. zmienił swoje rozstrzygnięcie z [...] sierpnia 2014 r. odnośnie terminu wykonania nałożonych na skarżącego obowiązków (wyznaczając mu nowy termin – do 31 grudnia 2017 r.), a w pozostałym zakresie, tj. nakazania na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. skarżącemu - jako zarządcy obiektu budowlanego - usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości celem utrzymania we właściwym stanie technicznym śluzy pociągowej zlokalizowanej na stopniu wodnym W. na rzece O. w km 157,70 w O.

Jednak skarżący ponownie wystąpił do organu I instancji w oparciu o art. 155 k.p.a. o zmianę terminu wykonania nakazu, tym razem żądając zmiany decyzji [...] WINB z [...] lutego 2016 r. w tym zakresie. Należy przypomnieć, iż skarżący zwrócił się z omawianym wnioskiem przed upływem terminu wskazanego w decyzji z [...] lutego 2016 r., tj. przed 31 grudnia 2017 r. Wobec powyższego żądania skarżącego, należało rozważyć, co też uczyniły organy rozstrzygające sprawę, czy za zmianą terminu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym śluzy pociągowej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

W doktrynie i judykaturze wskazuje się, że przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być ustalone w konkretnej sprawie; muszą zyskać zindywidualizowaną treść wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy (vide wyroki NSA: z 23 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 553/06; z 18 lutego 2000 r., sygn. akt V SA 1346/99; z 17 września 2010 r., sygn. akt I OSK 428/10). Zastosowanie przez ustawodawcę spójnika "lub" oznacza, że wystarczające są racje interesu społecznego bądź też jedynie wzgląd na słuszny interes strony (vide wyrok NSA z 26 lipca 1999 r., sygn. akt I SA 1678/98). Oceniając czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem/zmianą decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o możliwości/zasadności takiej "zmiany", lecz okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację (vide wyrok NSA z 17 września 2010 r., sygn. akt I OSK 428/10). Innymi słowy, uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że jeżeli organ administracji ma do wyboru możliwość korzystniejszego niż dotychczas rozstrzygnięcia dla strony, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, to, działając w granicach uznania administracyjnego, organ ten przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając dotychczasową, mniej korzystną decyzję, na decyzję bardziej korzystną dla strony (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 21 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 825/07).

W ocenie Sądu, GINB, a także [...] WINB, prawidłowo odmówiły skarżącemu zmiany ostatecznej decyzji.

Ustosunkowując się do argumentacji skarżącego, tut. Sąd w pełni podziela stanowisko GINB, że organ administracji nie może opierać swojego rozstrzygnięcia o deklarowane zdarzenia przyszłe, lecz obowiązany jest uwzględniać wyłącznie obiektywnie ustalony stan prawny i faktyczny. Nie może zatem odnieść zamierzonego skutku argument, iż Rada Ministrów przyjęła Strategię Rozwoju Transportu do 2020 (z perspektywą do roku 2030). Jeśli zaś chodzi o możliwości finansowe skarżącego, to kwestia ta wykracza poza obowiązki organów nadzoru budowlanego i Sądu. Zaakcentować należy, że ustawodawca nie zwolnił podmiotów będących w złej sytuacji finansowej od obowiązków wynikających z art. 61 i 66 ust. 1 p.b., tym bardziej przyczyną takiego zwolnienia nie może być skomplikowane finansowanie jednostek budżetowych. To ostatnie rozwiązanie stawiałoby w nieuzasadnionym uprzywilejowaniu te jednostki w stosunku do podmiotów spoza sfery budżetowej. Zatem źródła oraz sposób finansowania skarżącego nie może mieć wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji.

Dostrzec również wypada, że skarżący już w 2014 r. miał wiedzę o obowiązku i zakresie wykonania prac na ślizie pociągowej. Obiekt ten nadal pozostaje w nieodpowiednim – złym stanie technicznym i nadal do wykonania pozostaje obowiązek doprowadzenia go do stanu zgodnego z przepisami. Obowiązek ten ciąży na skarżącym. Dlatego argumentacja w postaci kolizji z innymi pracami (remontami i przebudową) już prowadzonymi bądź zaplanowanymi przez skarżącego nie zasługują na uwzględnienie. Wiedząc od 22 sierpnia 2014 r. (data odbioru przez skarżącego decyzji [...] WINB z [...] sierpnia 2014 r.) o konieczności przeprowadzenia stosownych prac na śluzie pociągowej, zlokalizowanej na stopniu wodnym W. na O. w km 157,70 w O., skarżący powinien tak zaplanować i zorganizować swoje działania, aby uczynić zadość temu obowiązkowi, a nie powoływać się na kolizje z innymi inwestycjami, zwłaszcza, jeśli zważy się fakt, iż już raz organ przychylił się do analogicznego wniosku, a skarżący nie dotrzymał wskazanego w nim terminu. Tymczasem żądanie skarżącego z 19 grudnia 2017 r. zmierza do tego, że obowiązek doprowadzenia śluzy pociągowej do odpowiedniego stanu technicznego nie będzie zrealizowany przez prawie 5 lat.

Sąd stwierdza zatem, iż kontrolowana decyzja (jak też decyzja organu I instancji) jest prawidłowa, i nie podziela zarzutu skargi wskazującego na jej wydanie z naruszeniem art. 155 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wynikające z nieprecyzyjnego ustalenia jak należy rozumieć interes społeczny i słuszny interes strony. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja oparta jest na prawidłowej wykładni ww. przepisu; nadto uwzględnia wszystkie te okoliczności, które dla prawidłowego zastosowania ww. normy prawnej miały znaczenie, w tym te podnoszone przez skarżącą. Z tego względu także nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o oddaleniu skargi.