Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 548/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1,  art. 33 ust. 2,  art. 3 pkt 20 w zw. z  art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 10 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Andrzej Siwek, Sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 października 2020 r. sprawy ze skargi B. sp. z o.o. z/s w G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w części oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] ("skarżąca") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") z [...] stycznia 2020 r., znak [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2013 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę - wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2012 r. Starosta [...] ("Starosta") zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w [...] ("inwestor") pozwolenia na budowę drogi dojazdowej, zjazdów, sieci kanalizacji deszczowej, sieci elektrycznej oświetleniowej, 87 miejsc postojowych, 2 zatok autobusowych z wiatami oraz przepustu drogowego na działkach nr [...]oraz [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...], oraz na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. [...].

Następnie decyzją nr [...] z [...] lipca 2013 r. Starosta zmienił ww. pozwolenie na budowę w zakresie objętym projektem zamiennym i zatwierdził zamienny projekt budowlany.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Starosta wskazał, że zgodnie z decyzjami podziałowymi nr [...] z [...] lipca 2012 r. i nr. [...] oraz [...] z [...] kwietnia 2012 r., wydanymi przez Wójta Gminy [...], nastąpiła zmiana numerów działek obejmujących teren projektowanych inwestycji. W związku z tym inwestycja objęta projektem zamiennym przebiega przez działki nr [...]przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...] oraz na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. [...].

Pismem z 16 września 2015 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] i [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] ("wnioskodawcy") wniosły o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z [...] lipca 2013 r. oraz decyzji Starosty o pozwoleniu na użytkowanie z [...] grudnia 2013 r., dotyczącej części inwestycji obejmującej drogę dojazdową, zjazdy, miejsca postojowe, 2 zatoki autobusowe, przepust drogowy, zbiornik retencyjny wód deszczowych, przepompownię kanalizacji deszczowej i sanitarnej oraz część kanalizacji deszczowej, wodociągowej i kanalizacji sanitarnej na dz. nr [...] w miejscowości [...], gm. [...] oraz dz. nr [...] w miejscowości [...], gm. [...].

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że "[...]" sp. z o.o. od 2007 r. do 1 lipca 2013 r. była właścicielem działki nr [...], położonej w [...], dla której Sąd w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...], zaś "[...]" sp. z o.o. był właścicielem sąsiadującej z nią działki nr [...], położonej w [...]. "[...]" jako następca prawny jest właścicielem obydwu działek.

W ocenie wnioskodawców decyzja zmieniająca pozwolenie na budowę stoi w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonego uchwalą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] października 2011 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] listopada 2011 r., Nr [...], poz. [...], "mpzp") w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji wadą nieważności dotknięta jest również decyzja o pozwoleniu na użytkowanie.

Kwestionowany przepust drogowy, według pierwotnych założeń miał być usytuowany w całości na działce nr [...], zaś w wyniku zatwierdzenia zmian objętych projektem zamiennym, projekt przepustu zmodyfikowano w ten sposób, że, zamiast po skosie, wybudowano go prostopadle do działki nr [...]. W konsekwencji przepust usytuowano na działce nr [...] oraz [...], a także częściowo na działce [...]. Tymczasem zgodnie z ustaleniami mpzp na działce nr [...] oraz w części na działce nr [...]przewidziano powstanie drogi dojazdowej (19 KDD), która będzie drogą dojazdową do działki nr [...]. W konsekwencji wybudowania przepustu pozbawiono należące do skarżącej działki nr [...] dostępu do drogi publicznej.

Wojewoda [...] ("Wojewoda") decyzją z [...] lutego 2016 r., wydaną na podstawie art. 104 § 1, art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., "k.p.a.") oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 i art. 84b ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., "p.b."), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2013 r. w zakresie obejmującym działki nr [...] (obecnie [...]), graniczące z działką nr [...], a w pozostałym zakresie umorzył postępowanie.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że projektowane przedsięwzięcie jest inwestycją liniową. W świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ("NSA") z 6 stycznia 2006 r., sygn. akt OSK 364/05 w przypadku inwestycji liniowych, jeżeli postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie strony, to zakres postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy. Decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się do interesu prawnego składającej wniosek o stwierdzenie nieważności.

Z projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją Starosty z [...] lipca 2013 r. wynika, że planowana inwestycja na działkach nr [...] (obecnie [...]) przebiega wzdłuż granicy działki nr [...]. Wobec powyższego postępowanie nieważnościowe, wszczęte na wniosek skarżącej, może być prowadzone wyłącznie w odniesieniu do działek [...] na odcinkach graniczących z działką nr [...].

Natomiast działka nr [...] położona jest wzdłuż Obwodnicy [...] przy osiedlu mieszkalnym w miejscowości [...] i nie graniczy w żaden sposób z planowaną inwestycją. Organ wyjaśnił, że działka ta nie jest pozbawiona dojazdu, bowiem, dojazd do niej w chwili obecnej odbywa się działkami drogowymi nr. [...]. W ocenie Wojewody fakt bycia właścicielem tej działki nie daje przymiotu strony w niniejszym postępowaniu.

Następnie organ I instancji wskazał, kwestionowane przedsięwzięcie budowlane obejmuje budowę drogi dojazdowej do osiedla mieszkaniowego [...] (przedłużenie istniejącej ulicy [...]) wraz ze zjazdami, siecią kanalizacji deszczowej, siecią oświetleniową, miejscami postojowymi, dwoma zatokami autobusowymi wraz z wiatami oraz przepustem drogowym w ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...].

Kwestionowaną decyzją Starosty z [...] lipca 2013 r. (zatwierdzającą projekt zamienny), nieznacznie zmieniono lokalizację tymczasowego przepustu pod ulicą [...]. Z projektu budowlanego oraz decyzji Starosty nr [...] z [...] marca 2012 r., udzielającej inwestorowi pozwolenia wodnoprawnego, w związku z budową osiedla, wynikała konieczność odprowadzenia wód opadowych z zabudowanych powierzchni do rowu melioracyjnego R-A na działce nr [...], stanowiącego dopływ [...] na terenie Miasta [...]. Przepust pod projektowaną ulicą [...] ma za zadanie uregulowanie stosunków wodnych na odcinku od Obwodnicy [...] do ulicy [...], ponieważ na skutek wystąpienia wód z koryta rowu melioracyjnego R-A na terenie działek nr [...],oraz działce nr [...] utworzył się zbiornik wodny powodujący podtapianie korpusu Obwodnicy [...].

Tymczasowy przepust o długości 20,5 m położony jest pod drogą i składa się z żelbetowego wlotu, rurociągu z rur żelbetowych DN 600 i żelbetowego wylotu. Projekt budowlany drogi posiada wszystkie wymagane opinie i uzgodnienia, w tym z Zespołem Uzgadniania Dokumentacji Projektowej w [...], z zarządcą dróg – Wójtem Gminy [...], gestorami sieci gazowej, elektrycznej, wodno-kanalizacyjnej, z Zarządem "[...]" sp. z o.o. w [...] itd.

W dacie wydania pozwolenia na budowę dla terenu objętego inwestycją obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzony Uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] października 2011 r.

Z rysunku planu miejscowego wynika, że działka nr [...], będąca własnością skarżącej, nie jest objęta planem miejscowym i do dnia wydania decyzji przez Wojewodę stanowi działkę rolną. Natomiast działka nr [...] położona jest bezpośrednio przy ul. [...] oznaczonej na planie jako KDL – teren drogi publicznej – ulicy lokalnej. Teren działki nr [...] przeznaczony jest pod zbiornik retencyjny. Od strony wschodniej działki, na terenie działki obecnie nr [...] przewiduje się w planie miejscowym drogę dojazdową dla terenu projektowanego osiedla oznaczonego symbolem [...] oznaczoną na rysunku jako 19KDD. Obecnie właściciel działki nr [...] nie wydzielił geodezyjnie drogi dojazdowej 19KDD i nie wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę.

W ocenie Wojewody projekt budowlany w kontrolowanym zakresie, nie przewidywał rozwiązań rażąco niezgodnych z planem miejscowym. W szczególności projekt zagospodarowania terenu zatwierdzony kwestionowanym pozwoleniem na budowę nie narusza postanowień planu w zakresie szerokości dróg lokalnych gdzie szerokość linii rozgraniczających pasa drogowego jest zmienna i wynosi od 20 m do 40 m. Projekt przewiduje ulicę o nawierzchni bitumicznej o szerokości 6,0 m z zatokami autobusowymi o szerokości 3,0 m o nawierzchni z kostki betonowej. Wzdłuż ulicy [...] projekt przewiduje miejsca postojowe prostopadłe do krawędzi jezdni oraz chodniki o szerokości 2,0 m.

Organ podkreślił, że kwestionowany przepust jest tymczasowy i zlokalizowany został w całości pod powierzchnią pasa drogowego, nie ma podstaw, aby twierdzić, że technicznie nie jest możliwe wykonanie zjazdu z przewidzianej planem ulicy 19KDD. Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego usytuowania przepustu drogowego w miejscu, w którym może być wykonany zjazd z drogi dojazdowej 19KDD - organ wyjaśnił, iż w chwili obecnej droga dojazdowa 19KDD nie została jeszcze geodezyjnie wyznaczona. Ustalenia planu miejscowego przewidują budowę układu odwadniającego obejmującego szczelne, otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, cieki naturalne, kanały, rowy i drenaże. Realizacja takiego systemu możliwa jest dopiero w oparciu o projekt budowlany posiadający wymagane uzgodnienia.

Kontrola projektu budowlanego potwierdziła, że jest on zgodny z obowiązującymi przepisami budowlanymi w tym z obowiązującymi na dzień wydania decyzji przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.). Ponadto projekt budowlany jest kompletny, posiada wszystkie wymagane prawem uzgodnienia i został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, do projektu dołączono oświadczenia projektantów o wykonaniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Wojewoda uznał, iż nie można stwierdzić, że przy wydawaniu pozwolenia na budowę został rażąco naruszony art. 35 ust. 1 p.b. poprzez wydanie decyzji niezgodnej z mpzp. Decyzja Starosty z [...]lipca 2013 r. nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a.

Z wymienionych powodów Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji w zakresie obejmującym działki nr [...] (obecnie [...]), graniczące z działką nr [...], natomiast w pozostałym zakresie umorzył postępowanie, ponieważ wnioskodawca nie posiada interesu prawnego do pozostałej części zamierzenia budowlanego, stanowiącego inwestycję liniową.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od opisanej wyżej decyzji – Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] maja 2016 r., znak [...] uchylił decyzję Wojewody w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z [...] lipca 2013 r. w zakresie obejmującym działki nr ew. [...] (obecnie [...]) i w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ("WSA") wyrokiem z 31 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1529/16 oddalił skargę na ww. decyzję GINB.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2999/17 uchylił wyrok WSA w Warszawie oraz decyzję GINB z [...] maja 2016 r.

W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że działka nr ew. [...], z uwagi na jej usytuowanie i możliwy wpływ realizacji inwestycji na zamierzenia inwestycyjne skarżącej, położona jest w obszarze oddziaływania obiektu (planowanej inwestycji), co oznacza, że skarżąca jest stroną prowadzonego postępowania. Oddzielnym zagadnieniem jest, czy zgłaszane zarzuty są uzasadnione.

Orzekając ponownie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego opisaną na wstępie decyzją z [...] stycznia 2020 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał rozstrzygnięcie Wojewody w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że we wniosku o stwierdzenie nieważności skarżąca wskazała, że jest właścicielką działek nr ew. [...], gm. [...] (KW [...]) oraz nr ew. [...], gm. [...].

Z treści KW nr [...] wynika, że działka nr ew. [...] podzieliła się na działki nr ew. [...] oraz [...] (działka o nr ew. [...] jest wpisana do KW nr [...]).

Z analizy zamiennego projektu zagospodarowania terenu wynika, że działka nr ew. [...], gm. [...] graniczy z działką inwestycyjną o nr ew. [...] (obecnie [...]), natomiast działka nr ew. [...] od granic działki inwestycyjnej o nr ew. [...] (obecnie [...]) leży w odległości ok. 75 m i jest od niej oddzielona działką o nr ew. [...].

Z uwagi na powyższe, przedmiotowe postępowanie nieważnościowe, wszczęte na wniosek skarżącej, mogło być prowadzone wyłącznie w odniesieniu do interesu prawnego wynikającego z oddziaływania działek o nr. ew. [...] (obecnie [...]).

Następnie GINB wskazał, że zgodnie z mpzp ww. działki w tej części, na której projektowane są sporne roboty budowlane, położone są na obszarze oznaczonym symbolem 15.KDL, tj. na terenie drogi publicznej – ulicy lokalnej (§ 2 ww. miejscowego planu).

Zgodnie z kartą terenu miejscowego planu zagospodarowania dla obszaru oznaczonego symbolem 15.KDL ustala się następujące wymogi:

1. parametry, wskaźniki i wyposażenie drogi:

- szerokość w liniach rozgraniczających – jak na rysunku planu,

- przekrój – jezdnia, chodnik lub chodniki,

- dostępność do terenów przyległych – bez ograniczeń,

- wyposażenie – dopuszcza się zatoki autobusowe, miejsca postojowe, ścieżkę rowerową

2. powiązania z układem zewnętrznym poprzez połączenie z drogą wojewódzką nr [...] (poza granicami planu)

3. zasady ochrony środowiska przyrody i krajobrazu kulturowego: stosuje się przepisy ogólne

4. sposoby i terminy tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenu: zakaz tymczasowego zagospodarowania

5. zasady kształtowania przestrzeni publicznych:

- mała architektura – dopuszcza się,

- nośniki reklamowe – wyklucza się,

- tymczasowe obiekty usługowo-handlowe – wyklucza się,

- urządzenia techniczne – dopuszcza się,

- zieleń – dopuszcza się.

Z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że zmiany w pierwotnym projekcie budowlanym dotyczyły: "korekta układu drogowego w zakresie przebiegu krawędzi jezdni, układu chodników, ciągów pieszych, ilości i usytuowania miejsc postojowych oraz lokalizacji wiat autobusowych, korekta zjazdów z drogi głównej na projektowane drogi osiedlowe, zmiana lokalizacji trafostacji (zasilającej m.in. oświetlenie drogowe, jak i [...]), zmiana przebiegi układu sieci kanalizacji deszczowej z przyłączami, uzupełnionej o sieć wodno-kanalizacyjną z przyłączami, zmiana parametrów i lokalizacji przepustu zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym" (Projekt budowlany zamienny, s. 74).

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia planu miejscowego poprzez zezwolenia na lokalizację przepustu w miejscu "w którym MPZP przewiduje drogę zjazdową z ulicy [...] w stronę działki nr [...], na granicy z działką nr [...], oznaczoną jako 19 KDD", GINB wskazał, że budowę ulicy [...] przewidziano w odległości ok. 9,5 m od granicy działki nr ew. [...], a w odległości ok. 9 m od granicy działki nr ew. [...] zaprojektowano barierę drogową.

Ponadto organ wyjaśnił, że projektowany przepust ma zostać zlokalizowany na tej części działki inwestycyjnej nr ew. [...] (obecnie [...]), która nie przylega do działki nr ew. [...], stanowiącej własność skarżącej i znajduje się w odległości ok. 7 m od granicy ww. działki nr ew. [...].

Budowa przepustu oraz rowu w zaprojektowany sposób nie uniemożliwia w przyszłości wybudowania drogi w korytarzu oznaczonym w planie miejscowym symbolem 19.KDD i połączenia jej z ul. [...], gdyż budowa skrzyżowania dróg niejednokrotnie wymaga przebudowy istniejących obiektów.

Na marginesie organ wskazał, że działki stanowiące własność skarżącej nie posiadały dostępu do drogi publicznej za pośrednictwem działki o nr. ew. [...] (obecnie [...]) w miejscu lokalizacji przepustu. Działka ta nie stanowiła drogi, a jedynie była przeznaczona w miejscowym planie pod drogę lokalną. Z uwagi na powyższe, GINB stwierdził, że ani działka o nr ew. [...], ani przylegająca do niej działka o nr ew. [...] (obecnie działki o nr ew. [...] oraz [...]) nie została pozbawiona dostępu do drogi publicznej w wyniku zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego ulicy [...].

Mając na uwadze zarzut, że "część przepustu drogowego została zlokalizowana częściowo także na działce nr [...] – fragment rowu doprowadzającego wodę do spornego przepustu", GINB wskazał, że w niniejszym postępowaniu ocenie podlega sporna inwestycja w jej projektowanym, a nie zrealizowanym kształcie.

Projekt spornego przedsięwzięcia nie przewiduje, aby zamierzone roboty budowlane były wykonywane na nieruchomości należącej do skarżącej. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że właściwym do podjęcia działań w przypadku realizacji robót budowlanych w sposób niezgodny z pozwoleniem na budowę jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego.

W analizowanym przypadku nie doszło zatem do rażącego uchybienia art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 p.b.

Podsumowując, GINB nie stwierdził, aby decyzja Starosty z [...] lipca 2013 r. w kontrolowanej części naruszała rażąco przepisy obowiązujące w dacie jej wydania, w tym przepisy ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych, zwłaszcza rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Nie wydano jej z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną sprawie. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Ponadto nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.

Skargę na powyższą decyzję wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, pominięcie wskazań NSA, wyrażonych w wyroku z 22 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2999/17, a dotyczących:

- przyznania skarżącej przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z [...] lipca 2013 r.,

- obowiązku precyzyjnego określenia usytuowania projektowanego przepustu drogowego i rowu melioracyjnego w projekcie budowlanym zamiennym,

b) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niezebraniu całego materiału dowodowego i braku jego wszechstronnego rozważenia, w szczególności projektu budowlanego oraz projektu budowlanego zamiennego, dot. m.in. wykonania przepustu drogowego, a także:

- pisma Gminy [...] nr [...] z [...] września 2010 r. w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie projektowe dot. wykonania przepustu drogowego i rowu melioracyjnego, z którego wynika, iż projektowany (w projekcie budowlanym zamiennym) przepust drogowy oraz rów melioracyjny zostaną zlokalizowane na działce nr [...],

- pisma [...]nr L.dz. [...] z [...] marca 2011 r. w sprawie akceptacji rozwiązania projektu przepustu wraz z załącznikami graficznymi, z którego wynika, iż projektowany przepust oraz rów melioracyjny (w projekcie budowlanym zamiennym) zostaną zlokalizowane na działce skarżącej nr [...].

Niedostrzeżenia wadliwości projektu budowlanego zamiennego w postaci:

- braku dokumentu potwierdzającego prawo inwestora do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane,

- braku uzgodnienia z Gminą [...] sposób odprowadzania wód opadowych z projektowanej drogi według rozwiązań przedstawionych w zamiennym projekcie budowlanym,

- braku projektu wykonania przepustu drogowego, inwestor do projektu budowlanego zamiennego nie załączył rysunku/projektu wykonania przepustu,

c) art. 15 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie ponownego zbadania całości sprawy, bierne powielenie błędnych ustaleń organu pierwszej instancji,

d) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezawiadomienie skarżącej o możliwości wypowiedzenia się na temat zebranego w sprawie materiału dowodowego;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 3 p.b., poprzez brak zbadania kompletności projektu budowlanego zamiennego i zaakceptowanie faktu nieprzedstawienia przez inwestora projektu wykonania przepustu drogowego oraz rowu melioracyjnego,

b) art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 36a ust. 3 p.b., poprzez zaakceptowanie niezłożenia przez inwestora do projektu budowlanego zamiennego zgody na wykonanie przepustu drogowego oraz rowu melioracyjnego na terenie działki nr [...]należącej do skarżącej,

c) art. 3 pkt 20 z zw. z art. 28 ust. 2 p.b., poprzez błędne uznanie, iż wylot przepustu drogowego oraz rów melioracyjny nie oddziałuje na działki skarżącej nr [...] oraz [...].

Podnosząc powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko prezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., "p.p.s.a.").

Skarga nie jest zasadna, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Przedmiotem skargi jest decyzja GINB z [...]stycznia 2020 r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody z [...] lutego 2016 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2013 r. w zakresie obejmującym działki nr [...] (obecnie [...]), graniczące z działką nr [...], a w pozostałym zakresie umarzającą postępowanie.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego.

W postępowaniu nadzorczym, którego celem jest poddanie ocenie decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru nie prowadzi postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana.

Organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowanym orzeczeniem. Badając decyzję w postępowaniu nieważnościowym organ zobligowany jest sprawdzić, czy nie zachodzi jakakolwiek przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 k.p.a., obligująca do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Jedną z przesłanek skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub skutki społeczno-gospodarcze, które wywołuje decyzja. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności (por. np. wyroki NSA z 31 października 2008 r., II OSK 1306/07 oraz z 17 lipca 2008 r., II OSK 888/07).

Zaskarżona decyzja zapadła w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, którym przyznano skarżącej przymiot strony postępowania w związku z prawem własności do działki nr ew. [...] – co też organ uwzględnił i wynika to wprost z sentencji zaskarżonej decyzji, przy czym umorzenie postępowania w pozostałym zakresie również było prawidłowe z uwagi na liniowy charakter inwestycji. Co do działki nr ew. [...], kwestia braku przymiotu strony w tym zakresie została przesądzona przez NSA.

Nie doszło zatem wbrew twierdzeniu skargi do naruszenia art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 15 k.p.a., a także przepisów ustawy Prawo budowlane, Sąd stwierdza, że organy dysponowały kompletnym materiałem dowodowym i dokonały jego prawidłowej oceny.

W postępowaniu toczącym się w trybie nieważności ustalenia wymagało, czy organ wydając decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę na podstawie dołączonego do wniosku oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mógł i powinien powziąć wątpliwości, czy wnioskodawca rzeczywiście posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na te cele i wobec ewentualnych wątpliwości wyjaśnić tę kwestię (NSA w wyroku z 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1321/16; por. także wyrok NSA z 8 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 631/10).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie wskazał w zaskarżonej decyzji, że sporna inwestycja podlega ocenie w jej projektowanym, a nie zrealizowanym kształcie. W postępowaniu o wydanie decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę inwestor nie składał (gdyż nie było takiej potrzeby) oświadczenia o dysponowaniu działką nr ew. [...] na cele budowlane. Z planszy zbiorczej Z1 (k. 73 projektu budowlanego zamiennego, stanowiącego załącznik do decyzji Starosty z [...] lipca 2013 r.) wynika, że przepust nadal będzie realizowany przez działkę nr ew. [...].

Kwestia ewentualnego ulokowania spornej inwestycji na działce nr ew. [...], należącej do skarżącej, należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego, powołanych do kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Postępowanie takie zresztą się toczy.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 786/17, uchylił wyrok WSA w Gdańsku z 20 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 527/16, oddalający skargę skarżącej na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2016 r. - nakazując WSA dokonanie kontroli zaskarżonych decyzji w przedmiocie ustalenia legalności wybudowanego rowu na działce nr [...]. Następnie WSA w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 262/19 - uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą i nakazał wyjaśnienie przebiegu spornego przepustu.

Sąd podziela ustalenia dokonane przez organy, zgodnie z którymi zprojektowano przepust zlokalizowany na tej części działki inwestycyjnej nr ew. [...] (obecnie [...]), która nie przylega do działki nr ew. [...], stanowiącej własność skarżącej i znajduje się w odległości ok. 7 m od granicy działki nr ew. [...]. Budowa przepustu oraz rowu w zaprojektowany sposób nie uniemożliwia w przyszłości wybudowania drogi w korytarzu oznaczonym w planie miejscowym symbolem 19.KDD i połączenia jej z ul. [...]. Budowa skrzyżowania dróg niejednokrotnie wymaga przebudowy istniejących już obiektów. Projekt budowlany wskazywał, że kwestionowany przepust będzie tymczasowy i przebiegać będzie w całości pod powierzchnią pasa drogowego. Posiadać będzie długość 20,5 m i składał się będzie z żelbetowego wlotu, rurociągu z rur żelbetowych DN 600 i żelbetowego wylotu.

Nie ma podstaw, aby twierdzić, że technicznie nie jest możliwe wykonanie w przyszłości zjazdu z przewidzianej planem ulicy 19KDD. W chwili obecnej droga dojazdowa 19KDD nie została jeszcze geodezyjnie wyznaczona. Ustalenia planu miejscowego przewidują budowę układu odwadniającego obejmującego szczelne, otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, cieki naturalne, kanały, rowy i drenaże. Realizacja takiego systemu możliwa będzie dopiero w oparciu o projekt budowlany posiadający wymagane uzgodnienia.

Kwestionowany projekt budowlany drogi posiada wszystkie wymagane opinie i uzgodnienia, w tym z Zespołem Uzgadniania Dokumentacji Projektowej w [...], z zarządcą dróg – Wójtem Gminy [...], gestorami sieci gazowej, elektrycznej, wodno-kanalizacyjnej, z Zarządem "[...]" sp. z o.o. w [...].

Nadto działki stanowiące własność skarżącej nie posiadały dostępu do drogi publicznej za pośrednictwem objętej inwestycją działki o nr ew. [...] (obecnie [...]) w miejscu lokalizacji przepustu. Z akt wynika, że działka inwestycyjna o nr ew. [...] (obecnie [...]) nie stanowiła drogi, a jedynie była przeznaczona w miejscowym planie pod drogę lokalną. Ani działka o nr ew. [...], ani przylegająca do niej działka o nr ew. [...] (obecnie działki o nr [...] oraz [...]) nie zostały pozbawione dostępu do drogi publicznej w wyniku zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego ulicy [...].

Tym samym nie można stwierdzić, że przy wydawaniu kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] lipca 2013 r. został rażąco naruszony art. 35 ust. 1 p.b. poprzez wydanie jej niezgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] października 2011 r.

Nie można zarzucić organowi nadzoru naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego wskazanych w skardze, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. wskazać należy, że zarzut taki ocenia się z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Skarżąca nie wskazała, jakiej czynności nie podjęła wskutek braku zawiadomienia, zatem również ten zarzut ten należy ocenić jako nietrafny.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.