Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 671/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 189
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
article: art. 61a, art. 105 par. 1, art. 28, art. 157 par. 2, art. 156 par. 1, art. 156 par. 2, art. 61
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Nowak, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Protokolant, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB"), jako podstawę wskazując art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z p. zm. dalej "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej "Pr. bud.") odmówił wszczęcia postępowania z wniosku z 12 listopada 2015 r. J. S. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...].09.2015 r., jako podmiotu niebędącego stroną.

[...]WINB wskazał, że objętą wnioskiem decyzją nr [...] z dnia [...].09.2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") orzekł o odstąpieniu od nakładania na inwestora J. Ż. M. Sp. z o.o. obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych wykonanych w lokalach mieszkalnych nr [...] i [...], w wyniku których powstał jeden lokal nr [...], przy ul. B. w W. do stanu zgodnego z prawem.

[...]WINB podkreślił, że postępowanie administracyjne zakończone decyzją organu I instancji dotyczyło wykonanych robót budowlanych w lokalach nr [...] i [...] w budynku przy ul. B. w W., zostało wszczęte na wniosek J. Ż. reprezentującego M. Sp. z o.o. o legalizację wykonanych w lokalach nr [...] i [...] robót budowlanych. Organ nadzoru budowlanego rozpatrujący sprawę w I instancji uznał za strony tego postępowania w/w inwestora oraz właściciela budynku i części wspólnych - Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości przy ul. B. w W. Podmioty te brały udział w postępowaniu oraz otrzymały objęte wnioskiem rozstrzygniecie, które w związku z brakiem jego zaskarżenia w ustawowym terminie uzyskało przymiot ostateczności. J. S., jako osoba posiadająca prawo własności lokalu nr [...], będący członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej był w tym postępowaniu reprezentowany przez zarząd Wspólnoty. Zarząd bowiem, jak stwierdził [...]WINB, reprezentuje wszystkich właścicieli lokali w stosunkach pomiędzy nimi, jak również na zewnątrz.

Jak wynika z uzasadnienia postanowienia [...]WINB z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] organ ten uznał, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą zaś jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Organ, wydając takie postanowienie, nie orzeka co do istoty sprawy.

Organ właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia administracyjnego może więc wszcząć postępowanie, w sytuacji gdy wniosek bezsprzecznie pochodzi od strony postępowania lub z urzędu. Jeżeli natomiast wniosek pochodzi od podmiotu niebędącego stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji objętej wnioskiem, zobowiązany jest przepisem art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego odmówić wszczęcia takiego postępowania administracyjnego z wniosku podmiotu niebędącego stroną.

[...]WINB stwierdził, że J. S. wnoszący o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji nie posiada legitymacji prawnej do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego w przedmiotowej sprawie ze względu na brak przymiotu strony postępowania zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...].09.2015 r. Podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu, a uważa, że powinien w nim uczestniczyć, jako strona może żądać wznowienia postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Postanowienie to zostało zaskarżone przez J. S. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), który postanowieniem z [...] stycznia 2016 r. znak [...] i [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, uzasadniając swoje stanowisko następująco.

Stosownie do art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego, a zatem negatywna ocena możliwości prowadzenia tego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego na wstępnym etapie badania wniosku strony poprzedzającym właściwe rozpoznanie sprawy, może nastąpić z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczą np. sytuacji, gdy żądanie wnosi podmiot niebędący stroną w sprawie lub strona niemającą zdolności do czynności prawnych, a działającą bez przedstawiciela ustawowego.

Jeśli chodzi o przyczyny przedmiotowe, to wprawdzie nie wymieniono w art. 61 a § 1 k.p.a. wprost przesłanek, które miałyby przesądzać o odmowie wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn", ale mając na uwadze charakter i usytuowanie tej wstępnej fazy poprzedzającej postępowanie właściwe, nie ma podstaw do przyjęcia, żeby wydając takie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania organ rozstrzygał w nim kwestie materialnoprawne. W postanowieniu tym organ może np. wskazać jako przyczynę uzasadniającą odmowę wszczęcia to, że sprawa będąca przedmiotem wniosku nie mieści się w ogóle w kategorii spraw indywidualnych podlegających rozstrzygnięciu w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Do tej kategorii zaliczyć trzeba sprawy o charakterze cywilnym, dla których nie przewidziano administracyjnoprawnej formy rozstrzygania, albo też sprawy należące wprawdzie do spraw publicznoprawnych, ale dla załatwienia których nie przewidziano żadnej formy aktu administracyjnego. Przesłanka odmowy wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych powodów" dotyczy przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji (ma charakter cywilno - prawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji). Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W rozpatrywanej sprawie zaistniała, zdaniem GINB, przeszkoda podmiotowa uniemożliwiająca wszczęcie przez organ wojewódzki postępowania z wniosku J. S. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] września 2015 r. o odstąpieniu od nakładania na inwestora J. Ż. M. sp. z o.o. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych wykonanych w lokalach mieszkalnych nr [...] i [...], do stanu zgodnego z prawem. Stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji są bowiem podmioty, które uczestniczyły w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją, a także - oprócz stron postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji - każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Tak więc, uznanie za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić tylko w sytuacji wypełnienia przez wnioskodawcę jednej z powyższych przesłanek. W postępowaniu zwykłym, w którym PINB wydał decyzję z dnia [...] września 2015 r. J. S. nie został uznany przez ww. organ powiatowy za stronę prowadzonego postępowania. PINB uznał za strony tego postępowania inwestora oraz właściciela budynku i części wspólnych - Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości przy ul. B. w W. Podmioty te brały udział w postępowaniu. J. S. posiadający prawo własności lokalu nr [...] w budynku przy ul. B. w W. i będący członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej, był w tym postępowaniu reprezentowany przez zarząd.

J. S. nie jest stroną postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych w lokalach nr [...] i [...] w budynku przy ul. B. w W. i – zdaniem organu - posiada w sprawie wyłącznie interes faktyczny. Jeżeli zatem J. S. nie posiadał przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu, to obowiązkiem organu wojewódzkiego było wydanie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.. i [...]WINB zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB [...] z dnia [...].09.2015 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na "decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r., (znak sprawy [...];[...]), utrzymującą w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12.2015r., Nr [...] znak: [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...].09.2015 r. z dnia [...].01.2015r. NR - [...], odmawiającej mu przymiotu strony postępowania w sprawie" skarżący złożył pismem datowanym na 29 lutego 2016 r.

Skarżący wnosił o uchylenie decyzji w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, uznanie go za stronę postępowania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podnosił, że PINB, [...]WINB oraz GINB usiłują pozbawić go praw strony, gwarantowanych art. 28 k.p.a., będących podstawą do wznowienia postępowania zgodnie z art. 148 k.p.a.

Zdaniem skarżącego organa nadzoru budowlanego pominęły wskazany we wniosku zarzut faktycznego dokonania samowoli budowlanej w nieruchomości wspólnej i naruszenia posiadania przez bezprawne przyłączenie korytarza tj. pomieszczenia stanowiącego nieruchomość wspólną, której skarżący jest współwłaścicielem, dokonanej poprzez rozbiórkę ścian tego pomieszczenia w 2013 roku bez zgłoszenia tego w PINB. Skarżący wskazywał na art. 140 k.c., jako materialnoprawną normę, z której wynika interes współwłaściciela nieruchomości, a także na art. 199 k.c., z którego wynika, że do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli.

Skarżący podnosił, iż nie we wszystkich sytuacjach za członków wspólnoty mieszkaniowej działa wyłącznie jej zarząd i nie we wszystkich sprawach to zarząd wspólnoty legitymuje się statusem strony postępowania. W pewnych kategoriach postępowań - z uwagi na jego przedmiot - status strony przysługuje też indywidualnie właścicielom poszczególnych lokali znajdujących się w danym budynku. Za stanowiskiem takim przemawia bogate orzecznictwo sądów administracyjnych.

Zdaniem skarżącego, za bezsporne uznać należy, że inwestor J. Ż. samowolnie, bez podstawy prawnej i zgody współwłaścicieli, burząc istniejące ściany, przyłączył korytarz stanowiący nieruchomość wspólną do lokali [...] i [...], Stanowiło to w świetle przepisów ewidentną zmianę przeznaczenia tej części nieruchomości wspólnej. Dokonał tym samym, bez uprzedniej pisemnej zgody Wspólnoty zmian naruszających w sposób trwały substancję lokalu, w tym korytarza stanowiącego część wspólną, okien, drzwi, przebudowy otworów, trwałej przebudowy układu wnętrza, bez uprzedniej pisemnej zgody Konserwatora Zabytków [...] i Naczelnego Architekta Miasta. O zamiarze dokonania tych zmian nie powiadomił uprzednio Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a zatem była to samowola budowlana, o której mowa w Prawie budowlanym.

W opinii skarżącego, bezspornym jest również fakt samowolnego dokonania przez inwestora J. Ż. rozbiórki obiektu budowlanego (ścian korytarza stanowiącego własność wspólną), bez wymaganej zgody lub zgłoszenia i przyłączenia go fizycznie do posiadanych lokali [...] i [...]. Fakt ten został ukryty lub pominięty przez organ wydający, 2 lata po dokonanej samowoli, decyzję o odstąpieniu od nakładania na inwestora obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa Budowlanego.

Skarżący wskazuje, że zarówno inwestor jak i zarząd Wspólnoty ukryli przez organem nadzoru budowlanego fakt, że Sąd Okręgowy w W. na wniosek skarżącego J. S. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014r. zabezpieczył powództwo (wniesione przez skarżącego J. S.) przez wstrzymanie, do czasu zakończenia postępowania (sygn. akt II C [...]) wykonania zaskarżonej uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej B. w W. nr [...] (załącznik nr 2), a następnie wyrokiem z dnia 23 listopada 2015 r. uchylił uchwałę (załącznik nr 1), w której Wspólnota B. wyrażała zgodę na sprzedaż przedmiotowego korytarza.

Skarżący wskazał też, że doszło do bezprawnego naruszenia posiadania, w tym także skarżącego, gdyż uchwałę o zmianie przeznaczenia korytarza stanowiącego nieruchomość wspólną Wspólnota podjęła już po tym fakcie dopiero na zebraniu w dniu [...].03.2014r. (uchwała [...]). Wspólnota wyrażając zgodę zobowiązała w właściciela lokali [...] i [...] do dopełnienia wskazanych w §1 niezbędnych formalności, zaś właściciel lokali nr [...] i [...] działał niezgodnie z treścią tej uchwały, gdyż do dnia dzisiejszego nie dokonał wskazanych w §1 "wszelkich, niezbędnych formalności związanych z połączeniem lokali", tj. uzyskania wymaganych prawem zezwoleń, a wobec niespełnienia tych warunków należy uznać jego dalsze działania za nieważne. Wyrażona w uchwale nr [...] z dnia [...].03.2014r. zgoda na zmianę sposobu użytkowania oznacza w praktyce, że inwestor J. Ż. miał obowiązek zawiadomić o tym fakcie PINB, czego jednak nie uczynił.

W ocenie skarżącego, organa nadzoru budowlanego pominęły fakt, iż zgoda na przyłączenie korytarza stanowiącego nieruchomość wspólną do lokali [...] i [...] stanowiła czynność przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością wspólną (art. 199 k.c. i art. 22 ust. 3 ustawy o własności lokali). Na gruncie przepisów Kodeksu cywilnego dla czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną wystarczająca jest zgoda większości współwłaścicieli, a dla przekraczających zgoda wszystkich, w tym skarżącego J. S.

Skarżący zwrócił uwagę, że w sprawie dotyczącej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (z dnia [...] września 2015 r. nr [...]) bez własnej winy nie brał udziału, gdyż ani zarząd ani zarządca, mający wiedzę o odrębnym interesie prawnym skarżącego w związku z procedowaniem przez Sąd Okręgowy sprawy o uchylenie uchwały [...] nie zawiadomili go o toczącym się postępowaniu w PINB.

Zdaniem skarżącego organa nadzoru budowlanego błędnie i zbyt pospiesznie ustaliły krąg podmiotów, posiadających przymiot strony i dlatego, zgodnie z art. 145 par. 1 pkt. Iit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na decyzję (lub postanowienie) uchyla ją w całości lub w części, jeśli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z kolei, o wznowieniu postępowania administracyjnego stanowi art. 145 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Skarżący wskazał również, na czym polega interes prawny w rozumieniu art. 189 k.p.c..

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko i argumentację z zaskarżonego postanowienia. Wskazał ponadto, że chociaż w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. S. wskazał, że wnosi skargę "na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. (znak sprawy [...];[...])", to nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa skarga dotyczy postanowienia GINB z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...],[...]. GINB nie wydał bowiem dnia [...] stycznia 2016 r decyzji "znak: [...],[...]".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zadaniem Sądu w niniejszym postępowaniu jest dokonanie kontroli prawidłowości zastosowania prawa oraz poprawności jego wykładni przez organa przy wydawaniu zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia (art. 1 ustawy z 25 lipca 2012 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 i art. 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t. jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.

Biorąc pod uwagę wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem oba postanowienia zostały wydane zgodnie z prawem.

W niniejszym postępowaniu Sąd kontrolował postanowienie GINB z dnia [...] stycznia 2016 r., (znak sprawy [...]), utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r., Nr [...] znak: [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...], odmawiającej mu przymiotu strony postępowania w sprawie, a także drugie z ww. postanowień.

Przy dokonywaniu tej oceny Sąd brał pod uwagę stanowisko NSA, wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 17.3.2015 r., I OSK 1471/13 (Legalis): "W zależności od tego czy ustalenie braku przymiotu strony jest oczywiste, czy też wymaga przeprowadzenia ustaleń w tym zakresie jego załatwienie może zapaść albo na podstawie art. 61a KPA – postanowienie o odmowie wszczęcie postępowania, albo na podstawie art. 105 § 1 KPA – decyzja o umorzeniu postępowania".

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w wypadku, jeżeli organ nie ma wątpliwości, a przekonanie to jest obiektywne, co do braku przymiotu strony przez osobę składającą wniosek, to wówczas jest zwolniony od obowiązku sprawdzania istnienia interesu prawnego po stronie takiej osoby i władny jest orzec postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania. Taka odmowa wszczęcia postępowania następuje zatem z przyczyn formalnych o charakterze podmiotowym.

W doktrynie (patrz: teza II.1 komentarza do art. 28 k.p.a. w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 14, Warszawa 2016) podkreśla się, że przymiot strony, określony w art. 28 k.p.a. – w rozumieniu adekwatnym do stanu faktycznego niniejszej sprawy i żądania skarżącego – przysługuje każdemu kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, zaś przesłanki zastosowania ww. normy art. 28 k.p.a. są następujące:

a) istnieje podmiot niepodporządkowany organowi administracyjnemu, który uznaje się za legitymowany do udziału w postępowaniu administracyjnym,

b) podmiot ten ma – zgodnie z własną oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy – interes prawny lub obowiązek, o których należy rozstrzygnąć przez wydanie decyzji administracyjnej,

c) podmiot ten dokonuje czynności procesowej, mającej w jego przekonaniu spowodować wszczęcie postępowania, a czyni to, wnosząc żądanie do tego organu administracyjnego, który uznaje za właściwy w swojej sprawie,

d) czynność procesowa tego podmiotu – żądanie wszczęcia postępowania – będzie skuteczna wtedy, gdy można wstępnie wskazać przepis prawa materialnego, który dopuszcza istnienie takiego właśnie rodzaju interesu prawnego lub obowiązku w obszarze właściwości organu (potencjalnej sprawy administracyjnej).

Jak wynika z tezy NSA z 15.9.2000 r., IV SA 2328/99 (Legalis) – stronami w sprawie o stwierdzenie nieważności są nie tylko strony postępowania trybu zwykłego, lecz także osoby, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji.

Z powyższego wynika, że nie tylko doktryna, ale i judykatura są zgodne co do tego, że stroną postępowania administracyjnego może być wyłącznie ta osoba, której interesu prawnego dotyczy skutek wydania orzeczenia w sprawie przez nią zainicjowanej, w omawianym zaś wypadku - stwierdzenia nieważności decyzji.

Interes prawny musi dotyczyć sfery prawnej, a nie faktycznej. Jak słusznie wyjaśnił NSA w postanowieniu z dnia 30 maja 1984 r., II SA 789/84 (Legalis) "interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie za stronę". (patrz też wyrok NSA z 10 marca 1989 r., IV SA 1254/88 (Legalis) z 26 stycznia1995 r., I SA 2528/93, ONSA 1996, Nr 1, poz. 34).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie całkowicie podziela pogląd, wyrażony przez NSA w wyroku z 1 marca 2016 r., II OSK 1589/14, że "podstawą prawną do wyprowadzenia interesu prawnego lub obowiązku jest norma materialnego prawa administracyjnego, na mocy której, organ administracji publicznej dokonuje autorytatywnej konkretyzacji uprawnienia lub obowiązku jednostki. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zgodnie z art. 157 § 2 KPA, może być wszczęte na wniosek strony, a zatem jednostki, która spełnia przesłanki określone w art. 28 KPA. Żądanie stwierdzenia nieważności nie może skutecznie wywieść jednostka, która nie wykaże interesu prawnego lub obowiązku w podważeniu mocy prawnej decyzji ze względu na naruszenie jej interesu prawnego."

Jak wynika z powyższego, podstawą interesu prawnego mogą być wyłącznie przepisy materialnego prawa administracyjnego, a to z tego względu, że decyzja administracyjna jest władczą konkretyzacją prawa administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r., I OSK 755/06). Stwierdzenie zaś istnienia interesu prawnego "wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 marca 2006 r., VI SA/Wa 2401/05).

Nie ulega wątpliwości, że interes prawny, z którego wynika legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a "mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązujący, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby" (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2007 r., I OSK 1559/06).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyjaśnia, że utrwalony jest w orzecznictwie pogląd, iż "postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, zmierzającym do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, obarczonego co najmniej jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 KPA, powodujących nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego. Pierwszy etap postępowania sprowadza się do sprawdzenia dopuszczalności wszczęcia postępowania pod względem podmiotowym i przedmiotowym. W grupie przyczyn o charakterze podmiotowym mieści się m.in. kwestia zdolności do czynności prawnych i legitymacji składającego wniosek o wszczęcie postępowania. Wstępne postępowanie wyjaśniające kończy się wszczęciem postępowania w oparciu o art. 61 KPA lub też postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 KPA, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Na wstępnym etapie nie bada się przesłanek nieważności. Dopiero po przeprowadzeniu postępowania rozpoznawczego możliwe jest określenie, czy akt administracyjny dotknięty został jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt. 1-7 KPA, a także czy nie zachodzą przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 § 2 KPA Stosownie do art. 157 § 2 KPA postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności może być również podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu zwykłym jeśli wydana decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku prawnego lub którego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Krąg stron w postępowaniu nadzwyczajnym musi być badany w oparciu o art. 28 KPA (por. m.in.: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/GD 633/12; wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2109/12). Zakres stron w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności winien zatem zostać ustalony niezależnie od ustaleń postępowania zwykłego, gdyż krąg stron postępowania ustalony w postępowaniu nadzwyczajnym nie zawsze pokrywa się z kręgiem stron wyznaczonym przez organ administracji w postępowaniu zwykłym. Rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu w postępowaniu zwykłym może wpłynąć na prawa i obowiązki innych podmiotów. Organ właściwy do stwierdzenia nieważności winien więc każdorazowo badać, czy osoba występująca z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ma legitymację do zainicjowania takiego postępowania. Rozważania organu w tym zakresie winny odnosić się do przepisów prawa materialnego, w oparciu o które nastąpiło rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu zwykłym." (wyrok NSA z 22 maja 2015 r., II OSK 2671/13).

W niniejszej sprawie podstawą prawną zaskarżonego postanowienia był art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organa obu instancji zgodnie uznały, że wnioskodawca nie ma przymiotu strony postępowania. Wskazać więc należy, że ustawodawca wprowadził w art. 61a § 1 k.p.a. dwie autonomiczne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania: 1. wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną oraz 2. zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Jak jednak wyjaśnił NSA w ww. wyroku: "należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, zapadło już rozstrzygnięcie albo brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym). Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 KPA organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Zatem z przepisu tego wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o wszczęcie postępowania pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2014 r., sygn. VII SA/Wa 2449/13). Z treści art. 61a § 1 KPA, odczytywanej z uwzględnieniem art. 61 § 1 KPA wynika zatem, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wydaje się wówczas, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje podmiot nieposiadający przymiotu strony (przeszkody natury podmiotowej) bądź też gdy z innych, uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte (przeszkody natury przedmiotowej). Ocena, czy istnieje przeszkoda natury podmiotowej, wymaga ustalenia, czy osoba, od której pochodzi żądanie wszczęcia postępowania, jest stroną w rozumieniu art. 28 KPA bądź przepisu szczególnego, który reguluje krąg stron w konkretnym rodzaju spraw, np. w tej sprawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. A. Plucińska - Filipowicz (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX/el. 2011). Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 KPA, w konsekwencji czego nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania. Oznacza to, że organ administracji zobowiązany jest zbadać treść żądania podmiotu wnoszącego podanie. Organ administracji uprawniony jest jednak do odmowy wszczęcia danego postępowania tylko w sytuacji, gdy wskazane przez wnioskodawcę elementy określające jego legitymację do złożenia wniosku w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu interesu prawnego, (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 1966/11, Lex nr 1358330 i wskazane tam orzecznictwo). Innymi słowy odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej na podstawie art. 61a § 1 KPA może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Tylko wówczas, tj. w takim przypadku, kiedy oczywiste jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, prawidłowe jest zastosowanie ww. regulacji prawnej.".

W sprawie zawisłej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie uznać należy, że skarżący nie tylko wykazał interesu prawnego, uzasadniającego uznanie go za stronę postępowania administracyjnego przez organa obu instancji, ale treść jego pism wskazuje, że przywoływany przez skarżącego interes prawny nie wywodzi się z normy materialnego prawa administracyjnego, ale co najwyżej prawa cywilnego. Co więcej, treść tak wniosku, jak i zażalenia skarżącego oraz ich uzasadnienie wskazuje na to, że brak interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. był oczywisty i dlatego organa obu instancji zasadnie przyjęły, że przesłanki z art. 61a § 1 k.p.a. nakazują odmowę wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji PINB. Wykazywany przez skarżącego interes ma ponadto w ocenie Sądu, charakter indywidualnego interesu faktycznego, a nie prawnego, w rozumieniu omówionym powyżej.

Nie jest wykluczone, co podnosi sam skarżący, że posiada on interes prawny w rozumieniu art. 189 k.p.c., ale taka ocena wymyka się spod kognicji sądu administracyjnego. Nie pozostawia jednak wątpliwości, że charakter części roszczeń skarżącego jest stricte cywilnoprawny; tak w zakresie ochrony naruszonego posiadania, jak i w zakresie dotyczącym części wspólnych nieruchomości i podnoszonych kwestii przekroczenia zakresu zwykłego zarządu rzeczą. Właściwym jednak do rozpoznania takich roszczeń jest sąd powszechny, który w ramach swych ustawowych uprawnień może ocenić zasadność roszczenia i istnienie interesu prawnego strony w jego dochodzeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w tej sprawie ocenie podlegała jedynie prawidłowość czynności procesowej, jaką była odmowa wszczęcia postępowania. Poza zakresem tej sprawy pozostawało natomiast odniesienie się do zarzutów merytorycznych, dotyczących meritum sprawy będącej przedmiotem wniosku strony (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 22 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1356/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 618/14).

Twierdzenie organu, że skarżący był w postępowaniu toczącym się w trybie art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego należycie prawnie reprezentowany przez zarząd wspólnoty mieszkaniowej jest zasadne. Po to bowiem ustawodawca przewidział w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t. jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 1892) stosowną reprezentację członków wspólnoty mieszkaniowej, by jej zarząd mógł występować w interesie członków takiej wspólnoty. Ewentualne roszczenia w stosunku do zarządu wspólnoty z tytułu niewłaściwego wypełniania swych obowiązków nie podlegają ocenie sądu administracyjnego.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 p.p.s.a.