Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1396/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 ust 2 w zw z art. 32 ust. 4 pkt oraz art. 3 pkt 11
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2325/13 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 lutego 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2325/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego, z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Prezydent m.st. Warszawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], wniósł sprzeciw do zgłoszenia Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " wykonania robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, a polegających na remoncie elewacji budynku mieszkalnego, wielorodzinnego położonego na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. Ś. [...] w Warszawie. Organ powołał się na art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Wskazał, że postanowieniem z dnia 23 maja 2013 r., wydanym na podstawie art. 30 ust 2 Prawa budowlanego, zobowiązał inwestora do uzupełnienia w zakreślonym terminie dokonanego zgłoszenia poprzez przedstawienie dokumentów potwierdzających prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor nie przedstawił żądanych dokumentów. Z rejestru gruntów wynika, że właścicielem działki nr [...] jest Miasto Stołeczne Warszawa, a władającym jest Robotnicza Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] ". Pomimo złożonego oświadczenia, inwestor nie dysponuje więc nieruchomością na cele budowlane, co uzasadnia wniesienie sprzeciwu.

W odwołaniu Robotnicza Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " podniosła, że jest właścicielem budynku, który wybudowała na działce oraz posiada ekspektatywę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego działki, wynikającą z Porozumienia z dnia 19 października 1995 r. i decyzji nr [...] o ustaleniu miejsca i realizacji inwestycji, zgodnie z którą nieruchomość została przekazana skarżącej pod zabudowę. Prawo to wynika także z dalszych decyzji: w sprawie pozwolenia na budowę, pozwolenia na użytkowanie wybudowanego budynku i innych związanych ze sprawą, które zostały dołączone do zgłoszenia. Zdaniem inwestora, wydana decyzja stoi w sprzeczności z interesem osób zamieszkujących budynek oraz interesem społecznym, jakim jest bezpieczne korzystanie z budynku.

Wojewoda Mazowiecki, decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor do zgłoszenia dołączył wymagane oświadczenie dotyczące działki nr [...]. Organ odwoławczy stwierdził jednak, że złożone oświadczenie jest skuteczne o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie nie wynika wniosek przeciwny. Oświadczenie to stwarza bowiem tylko domniemanie, że danemu podmiotowi przysługuje wymienione prawo. Domniemanie to, jak każde domniemanie wzruszalne, może być obalone dowodami wskazującymi, iż złożone oświadczenie nie odpowiada rzeczywistości. Wojewoda odnotował, że Spółdzielnia nie przedłożyła wymaganego prawem dokumentu dotyczącego tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością. Powołała się jedynie na roszczenie Spółdzielni o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntów i prawo własności do budynku mieszkalnego. Organ odwoławczy wskazał, że roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntów nie jest tytułem wymienionym w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Z informacji z rejestru gruntów wynika natomiast, że właścicielem działki nr [...] jest Miasto Stołeczne Warszawa. W ocenie organu odwoławczego, Prezydent m.st. Warszawy prawidłowo powołał art. 30 ust 2 Prawa budowlanego, wnosząc sprzeciw do zgłoszenia Spółdzielni.

Robotnicza Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " w Warszawie złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego poprzez uznanie skarżącej Spółdzielni za podmiot nieposiadający tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy. Podniosła, że budynek wchodzi w skład inwestycji, które spółdzielnia realizowała na terenie Tarchomina w latach 70-80 ubiegłego wieku. Decyzja o lokalizacji inwestycji dotyczyła gruntu pod całym Tarchominem i była wydana na rzecz Dyrekcji Rozbudowy Miasta Warszawa Wschód. Na tej podstawie została wydana decyzja z dnia 9 czerwca 1983 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej na rzecz Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] ". W związku z zabudową gruntów przez Spółdzielnię, a także koniecznością uregulowania stanu prawnego gruntów, zostało zawarte porozumienie na mocy którego Gmina Białołęka zobowiązała się do ustanowienia na rzecz Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu będącego w posiadaniu Spółdzielni. Na skutek tych czynności, Skarżąca posiada ekspektatywę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego działki, a tym samym posiada tytuł do dokonywania czynności mających na celu utrzymanie w odpowiednim stanie technicznym nieruchomości budynkowej wybudowanej ze środków własnych Spółdzielni i przez nią użytkowanej.

Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest uzasadniona. Wskazał, że stosownie do art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, inwestor do zgłoszenia powinien załączyć oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie takie nosi cechy środka dowodowego przewidzianego w art. 75 § 2 K.p.a. i w razie wątpliwości co do zakresu prawa inwestora podlega badaniu przez organ. W niniejszej sprawie do złożonego oświadczenia inwestor załączył Porozumienie z dnia 19 października 1995 r., na mocy którego Gmina Białołęka zobowiązała się do ustanowienia na rzecz RSM "[...] " prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz decyzję nr [...] z dnia 9 czerwca 1983 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej na rzecz RSM "[...] ", zgodnie z którą przedmiotowa nieruchomość została przekazana skarżącej pod zabudowę.

Zdaniem Sądu, oceniając prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie można, tak jak to uczynił organ, koncentrować się jedynie na ustawowej definicji z pominięciem celu, jakiemu ma służyć złożone w procesie budowlanym oświadczenie. Sąd przytoczył pogląd przedstawiony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 22 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1997/11, według którego, ma to być oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na konkretne cele budowlane, których zakres jest określony w zgłoszeniu.

Sąd skonstatował, że skoro w niniejszej sprawie zgłoszenie dotyczy robót budowlanych polegających na naprawie elewacji budynku, to w odniesieniu do takiego zamierzenia budowlanego należy dokonać oceny złożonego oświadczenia. Przytoczył także fragment uzasadnienia wyroku NSA z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 742/11, wskazujący na konieczność rozważenia, czy w konkretnej sprawie wymaganym do przeprowadzenia zgłoszonych prac budowlanych jest posiadanie tytułu prawego do nieruchomości gruntowej. W ślad za wywodem zawartym w powołanym wyroku Sąd pierwszej instancji argumentował, że zasadniczym dla rozstrzygnięcia tej kwestii może okazać się ustalenie, czy nieruchomość budynkowa objęta wnioskiem nie jest oderwana od własności gruntowej, na której obiekt ten został zrealizowany. Jeżeli bowiem zamierzone prace budowlane nie ingerowałyby w istotę prawa własności samej nieruchomości, a jednocześnie nie byłby kwestionowany tytuł prawny do samego budynku, to organ odwoławczy winien przeanalizować, czy tytuł taki nie stanowi przesłanki do skutecznego zgłoszenia remontu elewacji.

Skargę kasacyjną złożył Wojewoda Mazowiecki, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżył wyrok w całości. Zarzucił:

I. w trybie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 3 ust. 11 Prawa budowlanego, poprzez nieuznanie, iż inwestorowi w realiach rozpoznawanej sprawy nie przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

II. w trybie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że Wojewoda Mazowiecki nie wyjaśniając czy budynek mieszkalny przy ul. Ś. [...] w Warszawie stanowi odrębny od gruntu przedmiot własności naruszył w efekcie przepisy postępowania w sposób wpływający na wynik sprawy,

- art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, tj. ograniczenie wywodów prawnych do powielania fragmentów uzasadnienia dwóch wyroków NSA, które zapadły w odmiennych stanach faktycznych.

Wniósł o:

1) uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości w związku z naruszeniem prawa materialnego i rozpoznanie sprawy,

2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, ale przesłanki stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone.

W razie podniesienia w skardze kasacyjnej zarówno zarzutu naruszenia prawa procesowego, jak i zarzutu naruszenia norm prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznać należy zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSA i wsa 2005/6/120).

Nie mógł być uwzględniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, tj. ograniczenie wywodów prawnych do powielania fragmentów uzasadnienia dwóch wyroków NSA, które zapadły w odmiennych stanach faktycznych. Z art. 141 § 4 P.p.s.a. wynika obowiązek przedstawienia m.in. podstawy prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Oznacza to przedstawienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy, a nie innej sprawy rozpoznanej przez jakikolwiek sąd administracyjny. To samo donosi się do wyjaśnienia podstawy prawnej. Tego obowiązku nie wyczerpuje przytoczenie stanowisk zajętych przez sądy administracyjne w innych, nawet podobnych sprawach. Wyjaśniając podstawę prawną Sąd pierwszej instancji posłużył się cytatami z uzasadnień innych wyroków sądów administracyjnych. Przytoczenie treści tych orzeczeń przekroczyło rozmiary uzasadnione potrzebą odwołania się, w trakcie argumentacji prawnej, do stanowiska wyrażonego w orzecznictwie. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Po pierwsze, Sąd pierwszej instancji odniósł przytoczone stanowiska do roboty budowlanej będącej przedmiotem niniejszej sprawy. Po drugie zaś, mimo różnic w stanie faktycznym, kwestie prawne, będące przedmiotem przytoczonych rozważań, są takie same w niniejszej sprawie, jak w sprawach, w których wydano powołane wyroki.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., podniesiony w niniejszej sprawie, nie może być rozpatrywany w oderwaniu od materialnej podstawy kasacji. Co prawda wnoszący kasację powołał się na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a nie na art. 145 § 1 pkt lit. a P.p.s.a., ale jednocześnie podjął próbę podważenia oceny prawnej wyrażonej przez Sąd pierwszej instancji. Trafność tak sformułowanej podstawy kasacji zależy zaś od zasadności materialnej podstawy kasacji. Konstrukcja tej podstawy proceduralnej jest bowiem taka, że zarzut stanowi aspekt procesowy spornego zagadnienia materialnoprawnego. To bowiem, czy materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący zależy od tego, czy określone okoliczności faktyczne zostaną uznane za istotne z punktu widzenia art. 30 ust. 2 zdanie drugie, w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.).

Przechodząc do oceny zasadności materialnej podstawy kasacji zacząć należy od uwagi, że wnoszący kasację organ nie wskazał sposobu naruszenia prawa materialnego, tj. powołanego w tej podstawie art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Skoro jednak zarzut został sformułowany w odniesieniu do osoby inwestora, a zatem także do konkretnej (rozpoznanej w postępowaniu administracyjnym sprawy), a nie jako zagadnienie abstrakcyjne, to mamy do czynienia z zarzutem niewłaściwego zastosowania powołanego przepisu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego poprzez nieuznanie, iż inwestorowi w realiach rozpoznawanej sprawy nie przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Najpierw zatem przypomnieć należy okoliczności, na których Wojewoda oparł swoje stanowisko o nieprzysługiwaniu Spółdzielni prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, po przytoczeniu treści art. 3 pkt 11 organ stwierdził, że roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów nie jest tytułem wymienionym w art. 3 pkt 11. Wojewoda podał następnie ustalenie, wskazujące na przysługiwanie Miastu Stołecznemu Warszawie tytułu własności do działki nr [...]. Następnie organ odwoławczy przytoczył obszerny fragment uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 37/11, w którym wyrażono pogląd, według którego Spółdzielnia, jako władający działkami, nie ma tytułu prawnego do gruntu, ale jedynie roszczenia do tego gruntu, sprawowany zaś zarząd nie jest zarządem w rozumieniu art. 3 pkt 11.

W podsumowaniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewoda odniósł się do kwestii legitymacji Spółdzielni do wniesienia odwołania, powołując się na art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (od razu skonstatować trzeba, że ta część rozważań prawnych nie odnosi się do kwestii tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością i nie ma znaczenia dla rozważanego zagadnienia).

Tak wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko było przedmiotem kontroli sądowej. Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że okoliczności ustalone przez organy administracyjne nie wyczerpują przesłanek z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. W myśl tego przepisu, ilekroć w ustawie jest mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Ustalenia organów pozwalają na ocenę, według której, w chwili zgłoszenia Spółdzielnia nie miała tytułu prawnego wynikającego z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu oraz ograniczonego prawa rzeczowego. Takim tytułem prawnym nie jest także roszczenie oparte o art. 208 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.). Zgodnie z art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego, nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. W odniesieniu do budynków spółdzielni mieszkaniowych wyodrębnienie własności budynku może nastąpić na mocy przepisu art. 208 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami lub art. 35 ust. 2 w związku z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2013 r. poz. 1222 ze zm.). Z materiału zebranego w sprawie, a nawet z twierdzeń samej Spółdzielni, wprost wynika, że do powstania odrębnej własności budynku nie doszło.

Pozostaje zatem rozważenie, czy tytuł prawny nie wynika ze stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Analizę stanu faktyczno-prawnego rozpocząć trzeba od uwagi, że zgłoszenie nie odnosiło się do dysponowania gruntową częścią nieruchomości. W tym kontekście odnotować należy różnicę między ewentualnym prawem do dysponowania nieruchomością gruntową, a prawem do dysponowania częścią budynkową nieruchomości, która co prawda w sensie prawnym stanowi część nieruchomości gruntowej (art. 48 § 1 K.c.), ale stanowiąc budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, jest na tyle wyraźnie wydzielona z przestrzeni, że możliwe jest odniesienie planowanych robót remontowych wyłącznie do tego budynku, bez ingerowania w nieruchomość gruntową. W konsekwencji, badanie istnienia tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane skoncentrować można na istnieniu między Spółdzielnią a właścicielem nieruchomości stosunku zobowiązaniowego dotyczącego budynku. Ten stosunek zobowiązaniowy, w myśl art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, powinien przewidywać uprawnienie do wykonywania robót budowlanych objętych zgłoszeniem.

W niniejszej sprawie jest niewątpliwe, że Spółdzielnia wybudowała budynek na podstawie ostatecznej decyzji lokalizacyjnej (po wcześniejszej decyzji lokalizacyjnej osiedla) oraz decyzji o pozwoleniu na budowę. W ten sposób uzyskała zatem nie tylko administracyjny tytuł do wykonania robót budowlanych na podstawie obowiązujących wówczas przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229). Decyzja o pozwoleniu na budowę, gdy budowa była zlokalizowana na nieruchomości stanowiącej własność państwową, a decyzję wydawał podmiot, który jednocześnie reprezentował Skarb Państwa, oznaczała w ówczesnym stanie prawnym przyzwolenie na dysponowanie nieruchomością ze strony właściciela, w rozumieniu art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 1997 r., sygn. akt IV SA 1308/95). W ten sposób, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, właściciel wyraził zgodę na wykonywanie robót pozwalających zachować obiekt w stanie technicznym zaaprobowanym w pozwoleniu na budowę. Jednocześnie zaś Spółdzielnia, od czasu oddania budynku do użytku, nie będąc formalnie właścicielem budynku, wykonuje obowiązki związane z utrzymaniem budynku we właściwym stanie technicznym, co przewidywał art. 43 Prawa budowlanego z 1974 r. i przewidują przepisy art. 61 i nast. Prawa budowlanego z 1994 r. Przedmiotem zgłoszenia był remont. Przez roboty remontowe, w myśl art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego z 1994 r., należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Nie ma podstaw do przyjęcia, że inaczej rozumiano remont w okresie obowiązywania art. 2 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. Wykonywanie prac remontowych jest konieczne dla zachowania obiektu w stanie pierwotnym, nie przekracza więc granic pozwolenia na budowę. Jednocześnie nie poszerza ingerencji w zakres uprawnień właściciela gruntu do korzystania z nieruchomości gruntowej. Obecny brak zgody na roboty zachowawcze w odniesieniu do budynku, ze strony nowego właściciela, jakim jest gmina, stanowi zatem próbę odwrócenia zdarzeń z przeszłości, kiedy to na skutek zgody właściciela Spółdzielnia zrealizowała prawo wynikające z pozwolenia na budowę z konsekwencją w postaci prawa do wykonania robót zachowawczych. Badając oświadczenie inwestora, jakim jest Spółdzielnia, która od kilkudziesięciu lat użytkuje budynek w rozumieniu art. 43 Prawa budowlanego z 1974 r., a następnie art. 61 Prawa budowlanego z 1994 r., należy zatem brać pod uwagę zakres i cel robót określonych w zgłoszeniu, w tym okoliczność, czy nowe prace uszczuplają uprawnienia właściciela nieruchomości, w stosunku do uszczuplenia, na które właściciel nieruchomości wyraził zgodę w czasie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym sensie skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego zgadza się ze stanowiskiem przedstawionym w orzeczeniach, na których oparł swoją argumentację Sąd pierwszej instancji (patrz: wyroki NSA: z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 742/11 i z dnia 22 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1997/11).

Nadto, należy zauważyć, że między Skarbem Państwa, a następnie gminami (Białołęka, m.st. Warszawa) oraz Spółdzielnią ukształtował się taki stosunek prawny, w którym kolejni właściciele nieruchomości nie kwestionowali prawa Spółdzielni do użytkowania budynku w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów ustaw z 1974 r. oraz 1994 r. Konsekwencją niepodejmowania środków prawnych zmierzających do zakwestionowania statusu Spółdzielni jako użytkującego budynek jest zaś zgoda na podejmowanie czynności, jakie wynikają z obowiązków użytkownika obiektu budowlanego.

Skoro okoliczności faktyczne, istotne z punktu widzenia tak rozumianej normy prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 4 pkt oraz art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, nie zostały przez organy administracyjne wzięte pod uwagę w procesie stosowania prawa, to zasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

-----------------------

9