Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 406/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2018 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] października 2017 r. nr [...].JZ , 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...](dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...], Wójt Gminy, na podstawie art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 4 pkt 6, 9, art. 59 ust. 1, art. 60 ust.1, 4, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), po uzgodnieniu z Starostą (postanowienie [...] z dnia [...].03.2017 r.), Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych (postanowienie [...] z dnia [...].02.2017 r.) oraz Zarządcą Dróg Powiatowych (postanowienie [...] z dnia [...].02.2017 r. sprostowane postanowieniem [...] z dnia [...].03.2017 r.), ustalił na rzecz J. B. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku inwentarskiego oraz budowie dwóch silosów w istniejącej zabudowie zagrodowej (do 39DJP), na działkach nr [...],[...], obręb D., gmina R., określonej w załączniku graficznym stanowiącym integralną część niniejszej decyzji.

W decyzji zawarto ustalenia dotyczące funkcji i rodzaju zabudowy: rozbudowę budynku inwentarskiego oraz budowę dwóch silosów w istniejącej zabudowie zagrodowej oraz ustalenia i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w tym: ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego, ustalenia dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji, w dniu [...].12.2016 r. J. B. złożył wniosek w sprawie inwestycji polegającej na rozbudowie budynku inwentarskiego oraz budowie dwóch silosów w istniejącej zabudowie zagrodowej (do 39 DJP), na działkach nr [...],[...], obręb D., gmina R. Sprzeciw względem przedmiotowej inwestycji wyraziła H. W. będąca stroną niniejszego postępowania. Na zmianę warunków zabudowy zgody nie wyrazili również uczestnicy postępowania J. R. i J. R. W dniu [...].01.2017 r. mieszkańcy wsi D. złożyli pismo, w którym wyrazili swój sprzeciw w sprawie budowy chlewni o dużej powierzchni, w miejscowości D. W piśmie tym mieszkańcy wyrażają swoje obawy przed negatywnym wpływem chlewni na stan środowiska, pogorszeniem jakości i warunków życia wszystkich mieszkańców, spadkiem wartości nieruchomości oraz wyludnieniem wsi, a w konsekwencji zamknięciem szkoły.

Decyzją z dnia [...].04.2017 r. nr [...],[...] Wójt Gminy ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez H. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją znak: [...] z dnia [...].06.2017 r. uchyliło w całości w/w decyzję Wójta Gminy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Organ pierwszej instancji w dniu [...].08.2017 r. przeprowadził oględziny terenowe działek o nr [...] i [...], obręb D., gmina R., celem ustalenia faktycznej zabudowy na terenie, którego dotyczy decyzja. W trakcie prowadzenia oględzin ustalono, iż na terenie istniejącej zabudowy zagrodowej istnieje budynek mieszkalny, budynek gospodarczy - pełniący wcześniej funkcję budynku inwentarskiego oraz drugi niewielki budynek gospodarczy. Istniejący budynek inwentarski, o którego rozbudowę wniesiono nie stanowi obecnie miejsca chowu lub hodowli trzody. Budynek wymaga przeprowadzenia robót modernizacyjnych, w związku z czym inwestor podjął decyzję o jego rozbudowie i jednoczesnym przeprowadzeniu robót budowlanych. Planowana rozbudowa budynku inwentarskiego służyć ma polepszeniu warunków planowanej produkcji trzody, a nie zwiększeniu ilości hodowanych jednostek DJP. Ze względu na brak prowadzenia produkcji trzody chlewnej i brak możliwości ustalenia jej wielkości, Wójt Gminy, wezwał inwestora do złożenia wyjaśnień poprzez doprecyzowanie i wskazanie wielkości planowanej produkcji z przeliczeniem na jednostki DJP. W odpowiedzi na wezwanie inwestor wskazał planowaną po rozbudowie, wielkość produkcji. Jak wynika ze złożonych wyjaśnień, planowana rozbudowa służyć ma hodowli do 40 DJP. Teren objęty wnioskiem znajduje się na obszarze, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z powyższym wydanie warunków zabudowy następuje na podstawie decyzji o warunkach zabudowy w trybie przepisu art. 4 ust. 2pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wskazał, że teren objęty inwestycją posiada dostęp do drogi publicznej. W analizowanym obszarze nie występuje infrastruktura techniczna związana z celami ponadlokalnymi. Teren objęty inwestycją nie znajduje się w miejscowości uzdrowiskowej, obszarze morskich portów i przystani, terenie zagrożonym osuwaniem się mas ziemnych, terenie górniczym, w parku narodowym, na terenie ochrony zasobów wodnych oraz ochrony ludzi i mienia przed powodzią, na terenie zamkniętym. Obszar wnioskowanej inwestycji obejmuje działki o numerze ewidencyjnym: [...] o łącznej powierzchni 0,56 ha, stanowiącą: grunty orne klasy Illb (pow. 0,24 ha), grunty orne klasy IVa (pow. 0,15 ha), użytki rolne zabudowane (pow. 0,17 ha); [...] o powierzchni 0,0716 ha, stanowiącej sad na gruncie klasy Illb.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. R., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania: art. 6 i 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 71 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, § 3 ust. 1 pkt 103 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, (Dz. U. z 2016 r., poz. 71) - zwane dalej rozporządzeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 59 ust. 1 w z zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r., Nr 164, poz. 1588 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Kolegium zwróciło uwagę na odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jakim jest ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, że inwestor planuje zabudowę zagrodową, prowadzi gospodarstwo rolne oraz, że gospodarstwo to ma określoną powierzchnię.

Wyjaśniając pojęcie "zabudowy zagrodowej" Kolegium odwołało się do wykładni językowej i za orzecznictwem wskazało, że należy je zdefiniować, jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Z kolei pojęcie gospodarstwa rolnego zostało zdefiniowane w art. 553 kodeksu cywilnego. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewną całość produkcyjną.

Kolegium zwróciło uwagę na zawarte w treści rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko rodzaje przedsięwzięć zaliczanych, jako przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się chów lub hodowlę zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP - przy czym za liczbę DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę inwentarza). Przedsięwzięcie objęte wnioskiem nie osiąga progów określonych § 3 ust. 1 pkt 103 lit. b Rozporządzenia.

Jak wynika z ustaleń organu odwoławczego, przedsięwzięcie realizowane jest na terenie już istniejącej zabudowy zagrodowej. W toku postępowania pierwszoinstancyjnego ustalono w drodze oględzin, że na terenie istniejącej zabudowy zagrodowej znajduje się budynek mieszkalny, budynek gospodarczy - pełniący wcześniej rolę budynku inwentarskiego oraz drugi niewielki budynek gospodarczy. Istniejący budynek gospodarczy nie stanowi obecnie miejsca chowu lub hodowli trzody. Budynek wymaga przeprowadzenia robót modernizacyjnych. Planowana rozbudowa służyć ma polepszeniu warunków bytowych zwierząt nie zaś zwiększaniu ilości hodowlanych jednostek DJP. Inwestor wyjaśnił natomiast, że planowana inwestycja służyć ma hodowli do 40 DJP.

W ocenie SKO, progi określone w § 3 ust. 1 pkt 103 lit. b rozporządzenia nie zostały osiągnięte, zatem planowane przedsięwzięcie nie można zaliczać się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 w związku z § 3 ust. 1 pkt 103 lit. b, wobec czego realizacja przedsięwzięcia nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Kolegium zwróciło również uwagę, że ustawodawca nie definiuje w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęcia "zabudowa zagrodowa". Niemniej posiłkowo możliwe jest odwołanie się do definicji legalnej sformułowanej w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Jak wskazał organ, pojęcie "zabudowa zagrodowa" odnosi się do pewnego zespołu obiektów budowlanych, w ramach którego przynajmniej jeden budynek ma charakter mieszkalny.

Kolegium wskazało ponadto, że na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie ocenia się kwestii takich jak ograniczenie dostępu do światła, zwiększenie zanieczyszczeń bądź hałasu, natężenia ruchu czy też naruszenia warunków gruntowych. Zarzuty takie mogą być badane dopiero na etapie procesu inwestycyjnego.

Skargę na powyższą decyzję wniósł J. R. reprezentowany przez pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 6 i 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz rażące naruszenie przez organy obu instancji przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 71 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, § 3 ust. 1 pkt 103 lit. a i § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko a także art. 61 ust. 1 pkt 1 art. 61 ust. 4 i art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym.

Jak wskazał skarżący, istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy planowane przez inwestora zamierzenie inwestycyjne będzie potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, przy czym dla ustalenia tej okoliczności istotnym jest prawidłowe wyliczenie dużych jednostek przeliczeniowych zwierząt w określonych grupach wiekowych. W ocenie skarżącego, organy obu instancji pominęły okoliczność, że planowany chów zwierząt w rozbudowanym budynku inwentarskim, o pow. zabudowy do 300m², przekroczy 40 DJP, co wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, czym naruszone zostały art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem skarżącego organy nie dokonały oceny prawidłowości dokonanych przez inwestora obliczeń dużych jednostek przeliczeniowych, pominęły również okoliczność, że inwestor prowadzi gospodarstwo rolne w miejscowości oddalonej o kilkanaście kilometrów od przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego i tym samym brak jest możliwości uznania, iż jest one związane z zabudową zagrodową na terenie, której ma być zrealizowane zamierzenie inwestycyjne. Skarżący wskazał, że inwestor w sposób nieprawidłowy wyliczył maksymalną obsadę trzody chlewnej w planowanym do rozbudowania budynku inwentarskim, nie przyjmując za liczbę DJP maksymalnej możliwej obsady inwentarza w jednym cyklu chowu. Organy nie zweryfikowały natomiast tych wyliczeń.

W ocenie skarżącego rozbudowany budynek inwentarski umożliwi inwestorowi chów zwierząt przekraczający 40 DJP, powierzchnia bowiem rozbudowanego budynku inwentarskiego umożliwi chów 295 tuczników (współczynnik przeliczeniowy wynosi 0,14), co tym samym będzie odpowiadało 41,3 DJP.

Skarżący zwrócił uwagę, że organy błędnie nie zakwalifikowały planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, czym naruszyły art. 6 i 7 k.p.a.

Zdaniem skarżącego organy w sposób nieuprawniony zastosowały art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jak wskazał skarżący, jednym z warunków uzyskania decyzji o warunkach zabudowy jest zgodność planowanego przedsięwzięcia z przepisami odrębnymi od ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym z przepisami należącymi do systemu ochrony środowiska. Jak wskazał skarżący, organy naruszyły przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, z których wynika, że chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 40 DPJ i nie większej niż 60 DPJ, może zostać uznane za przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli działalność tego rodzaju będzie prowadzona w odległości mniejszej niż 100 m od terenów szczególnie wrażliwych ze względu na pobyt ludzi. W związku z powyższym, kwestią zasadniczą winno być ustalenie w jakiej odległości wobec tych terenów znajdować się będzie przyszła inwestycja.

W ocenie skarżącego, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy powinny precyzyjnie ustalić liczbę DJP inwentarza oraz faktyczną odległość planowanej tuczami trzody chlewnej od terenów zabudowy mieszkaniowej, a więc od gruntów zajętych nie tylko pod budynki mieszkalne, lecz także pod urządzenia funkcjonalnie związane z budynkami mieszkalnymi, w tym w szczególności podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier i zabaw itp. oraz od gruntów zajętych pod ogródki przydomowe. Następnie w zależności od wyników tych ustaleń rozważyć czy w sprawie koniecznym jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że zarzuty skargi analizowane były w postępowaniu odwoławczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.

W świetle powołanych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r. (znak: [...]) utrzymująca w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] października 2017 r. bez wskazania organu, który ją wydał. Dopiero na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt administracyjnych sprawy można ustalić, że rozstrzygnięcie organu II instancji dotyczy decyzji Wójta Gminy o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku inwentarskiego oraz budowie dwóch silosów w istniejącej zabudowie zagrodowej (do 39DJP), na działkach nr [...],[...], obręb D., gmina R., określonych w załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji organu I instancji.

Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 61 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W przypadku zabudowy zagrodowej ustawodawca dopuścił odstępstwo, ograniczając obowiązek przy realizacji inwestycji stanowiącej zabudowę zagrodową od spełnienia wymogów w zakresie art. 61 ust. 1 pkt 2-5. Wynika to wprost z art. 61 ust. 4, który stanowi, że przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Wobec powyższego, w przypadku planowania przez inwestora realizacji inwestycji w postaci zabudowy zagrodowej, konieczne jest spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 oraz dodatkowo z art. 61 ust. 4 ustawy.

Analiza zarówno decyzji organu I instancji, jak i II instancji prowadzi do wniosku, że organy pominęły w uzasadnieniu wydanych decyzji rozważania odnośnie oceny inwestycji pod kątem spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 4 ustawy.

Zabrakło w wydanych decyzjach stanowiska odnośnie powierzchni gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową i wykazania, że przekracza ona średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Z akt administracyjnych sprawy wynika (k- 32 i 33), że średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie R. wynosi 8,3788 ha. Z kolei z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że obszar wnioskowanej inwestycji obejmuje działki o numerze ewidencyjnym: [...] o łącznej powierzchni 0,56 ha, stanowiącej grunty orne klasy IIIb (pow. 0,24 ha) grunty orne klasy IVa (pow. 0,15 ha), użytki rolne zabudowane (pow. 0,17 ha); [...] o powierzchni 0,0716 ha, stanowiącej sad na gruncie klasy IIIb.

Sumując powierzchnię działki [...] oraz [...] otrzymuje się powierzchnię 0,6316 ha (0,56 +0,24+0,15+0,17+0,0716 =0,6316 ha). Powyższy wynik stanowi powierzchnię gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową, a więc rozbudową budynku gospodarczego objętego wnioskiem o warunki zabudowy. Z wyliczeń wynika, że powierzchnia gospodarstwa związanego z zabudową nie przekracza średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie, która wynosi 8,3788 ha.

Powyższe wyliczenia mogą świadczyć, że nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 4 ustawy do zwolnienia ze stosowania przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Prawdą jest, że w załączniku do decyzji organu I instancji - Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wynikających z art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 61 ust. 1, gdyż wnioskodawca jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 15,3516 ha, co przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie R.

Organy jednak nie wykazały, gdzie dokładnie jest zlokalizowane to gospodarstwo o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie i czy jest rzeczywiście związane z zabudową objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Należy podkreślić, że postępowanie dotyczy decyzji o warunkach zabudowy, która ma wprowadzać na terenie, dla którego nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ład przestrzenny.

Brak powiązania powierzchni gospodarstwa rolnego z zabudową objętą wnioskiem o warunki zabudowy mógłby prowadzić do obejścia przepisów prawa i przy rozproszonym gospodarstwie rolnym, doprowadzić do wprowadzenia na terenie zwartej zabudowy wiejskiej, z gospodarstwami o małej powierzchni bez uciążliwości, zabudowę budynków inwentarskich powodujących znaczne uciążliwości.

Przepis art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza spełnienie wymogu powierzchni gospodarstwa rolnego związanego z zabudową tego gospodarstwa. Nie należy tej powierzchni łączyć z powierzchnią wszystkich gruntów rolnych należących do właściciela gospodarstwa rolnego, ponieważ w przypadku rozproszenia gruntów, ich położenia nawet w innej miejscowości, może dochodzić do niezachowania ładu przestrzennego.

Wobec powyższego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest stanowiska organu, czy planowana inwestycja będzie stanowiła zabudowę zagrodową gospodarstwa rolnego. Stanowisko organu I instancji, że "W rozpatrywanym przypadku nie ma zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1, gdyż wnioskodawca jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 15,3516 ha, nie zostało ocenione z punktu zabudowy objętej wnioskiem o udzielenie warunków zabudowy.

Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił pojęcie "zabudowy zagrodowej". Kolegium odwołało się do wykładni językowej i za orzecznictwem wskazało, że należy je zdefiniować, jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Z kolei pojęcie gospodarstwa rolnego zostało zdefiniowane w art. 553 kodeksu cywilnego. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewną całość produkcyjną.

W ocenie Sądu stanowisko to nie jest pozbawione racji. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, że "Z treści art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 788 ze zm.) nie można wywieść niedopuszczalności jego stosowania dla planowanej w nowym miejscu zabudowy zagrodowej z uwagi na to, że w skład gospodarstwa rolnego wchodzi już jedno siedlisko. Kluczowe znaczenie ma bowiem to, czy planowane inwestycje zagrodowe pozostają w związku funkcjonalnym i organizacyjnym z gospodarstwem rolnym. Skład przestrzenny nowoczesnego dużego gospodarstwa rolnego związanego z wyspecjalizowaną produkcją rolną niekoniecznie musi bowiem być skoncentrowany na jednej działce i oceniany z perspektywy działki siedliskowej czy siedliska. Rozproszenie zabudowy w ramach dużego gospodarstwa rolnego jest zatem jak najbardziej dopuszczalne (wyrok z dnia 18 kwietnia 2018r., sygn. akt II OSK 2674/17- publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie zabudowy zagrodowej obejmuje także planowane budynki gospodarcze, które mają zostać zlokalizowane na innej działce niż już istniejący budynek mieszkalny rolnika, a zatem nowa zabudowa zagrodowa nie musi mieścić się w "granicach jednego podwórza".

Skład Sądu podziela stanowisko orzecznictwa, że należy przyjąć, że zabudowa zagrodowa w rozumieniu powyższego przepisu stanowi wydzielony fragment powierzchni gospodarstwa rolnego funkcjonalnie z nim związany i przeznaczony do obsługi działalności rolniczej związanej z prowadzeniem tego gospodarstwa (por. np. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07; wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., II OSK 672/13; wyrok NSA z dnia 29 września 2015 r., II OSK 143/14). Tak rozumiana zabudowa zagrodowa może obejmować budynki o charakterze mieszkalnym, gospodarczo-produkcyjnym i inwentarskim, które łącznie stanowią bazę i zaplecze do prowadzenia gospodarstwa rolnego, przy czym obszar zagrodowy może składać się z jednej lub kilku działek ewidencyjnych stanowiących wydzielone części jednego gospodarstwa rolnego. Zabudowa zagrodowa w powyższym rozumieniu stanowi zatem "zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza" (zob. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07, LEX nr 477263). Zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. O zabudowie zagrodowej możemy zatem mówić, kiedy obejmuje ona budynek mieszkalny, bez którego nie mogą funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem inne budowle rolnicze (zob. np. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2015 r., II OSK 3066/13; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2012 r., II OSK 609/11). Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej. Nie jest zatem tak, że co najmniej jeden budynek mieszkalny oraz budynki gospodarcze związane z prowadzeniem działalności rolniczej w ramach tego samego gospodarstwa rolnego muszą koniecznie mieścić się granicach jednej działki. Nieodzownym warunkiem powstania zabudowy zagrodowej jest natomiast realizacja co najmniej jednego budynku mieszkalnego ("w ramach jednego podwórza"), który będzie powiązany funkcjonalnie z innymi budynkami gospodarczymi lub inwentarskimi (także zlokalizowanymi na innych działkach), przeznaczonymi do prowadzenia działalności rolniczej w ramach jednego gospodarstwa rolnego w danej gminie (por. także § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie).

Stanowisko organu o prowadzeniu przez inwestora dużego, rozproszonego gospodarstwa rolnego nie zostało poparte żadnymi ustaleniami faktycznymi. Organ powinien jednak pamiętać, że koniczne jest, aby rozproszone gospodarstwo stanowiło całość z tym gospodarstwem objętym wnioskiem o warunki, np. będą to sąsiednie bezpośrednio położone działki, połączone podwórzem.

Ustaleń w powyższym zakresie organ powinien dokonać z urzędu celem weryfikacji przesłanki z art. 61 ust. 4 ustawy.

W tym stanie rzeczy organ powinien ocenić, czy działka siedliskowa inwestora znajdująca się w miejscowości P. nie będzie przeszkodą w uznaniu nieruchomości objętej wnioskiem za zabudowę zagrodową. Organ nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, czy planowane budynki inwentarskie, budowle rolnicze, urządzenia budowlane i technologiczne mają bezpośredni związek z prowadzoną działalnością rolniczą oraz funkcjonalnie wpisują się w zakres tej działalności prowadzonej w ramach jednego gospodarstwa rolnego.

W ocenie Sądu organ w pierwszej kolejności powinien ustalić spełnienie przesłanek ustawowych, zwłaszcza z art. 61 ust. 4, ponieważ wykazanie, że spełniona została ta przesłanka, zezwala na pominięcie wymogów dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 ustawy.

Poza tym zaskarżona decyzja dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku inwentarskiego oraz budowie dwóch silosów w istniejącej zabudowie zagrodowej (do 39 DJP).

Decyzja o warunkach zabudowy powinna określać precyzyjnie zakres i charakter planowanej inwestycji, ponieważ wydanie jej rodzi określone skutki na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, jakim jest pozwolenie na budowę.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (tak stanowi art. 59 ust. 2).

Na mocy art. 64 ust. 1 ustawy, do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się odpowiednio m.in. przepis art. 53 ust. 3, zgodnie z którym właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy:

1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;

2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

W ocenie Sądu w stanowisku organów brak jest konsekwencji, co do zakresu inwestycji. Organ wskazuje z jednej strony, że będzie to jedynie modernizacja, z drugiej strony natomiast – rozbudowa istniejącej zabudowy zagrodowej. W ocenie Sądu powyższe niejasne określenie zakresu prac również świadczy o wadliwości decyzji.

Wobec powyższego spór podniesiony w skardze odnośnie możliwej dla planowanej inwestycji ilości hodowlanych jednostek DJP, jest zagadnieniem dalszym, ale również istotnym.

W ocenie Sądu organ powinien wyjaśnić, czy planowane przedsięwzięcie może doprowadzić do zwiększania ilości hodowlanych jednostek DJP w takim stopniu, że zaliczać się będzie do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 w związku z § 3 ust. 1 pkt 103 lit. b, a w konsekwencji powyższego konieczna będzie ocena poparta wyliczeniem, czy realizacja tego przedsięwzięcia będzie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Odnosząc się do spornej kwestii należy wskazać, że organy przyjmując, że w ramach inwestycji nie dojdzie do zwiększenia ilości hodowlanych jednostek DJP, oparły się wyłącznie na stanowisku inwestora złożonym w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, że planowana inwestycja służyć ma hodowli do 40 DJP.

W decyzji organ odwoławczy w ogóle nie wyjaśnił skali przedsięwzięcia.

Mając na uwadze istotę decyzji o warunkach zabudowy, która wynika z art. 59 ust. 1 ustawy i zmianę zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także to, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wiąże się z wymogiem ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy, zamierzenie to należy łączyć z kolejnym etapem procesu budowlanego i przepisami ustawy Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Z kolei przez roboty budowlane według art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

Precyzyjne określenie rodzaju planowanej inwestycji, zakresu robót budowlanych, jest istotne z punktu widzenia pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Innymi słowy ustalenia decyzji o warunkach zabudowy wiążą organ architektoniczno- budowlany przy wydawaniu decyzji pozwoleniu na budowę.

Z ustaleń stanu faktycznego, opartego na oględzinach przeprowadzonych przez organ w dniu [...] sierpnia 2017 r. w obecności stron postępowania, wynika, że na terenie istniejącej zabudowy zagrodowej znajduje się budynek mieszkalny, budynek gospodarczy - pełniący wcześniej rolę budynku inwentarskiego oraz drugi niewielki budynek gospodarczy. Stwierdzono, że istniejący budynek gospodarczy nie stanowi obecnie miejsca chowu lub hodowli trzody. Budynek wymaga przeprowadzenia robót modernizacyjnych. Planowana rozbudowa służyć ma polepszeniu warunków bytowych zwierząt, nie zaś zwiększaniu ilości hodowlanych jednostek DJP.

W ocenie Sądu jeżeli, tak jak wskazano, dojdzie do rozbudowy istniejącego budynku, to będzie to niewątpliwie budowa w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Ważny jest zakres tej rozbudowy, ponieważ mimo zapewnień inwestora, jeżeli w wyniku rozbudowy obiektu dojdzie do zwiększenia powierzchni obiektu, jego kubatury, będzie to automatycznie przekładało się na możliwość zwiększenia ilości hodowlanych jednostek DJP.

Dlatego też organ powinien w tym zakresie poczynić szczegółowe ustalenia, czy przy realizacji konkretnie wnioskowanej inwestycji istnieje potencjalnie zagrożenie, czy progi określone w § 3 ust. 1 pkt 103 lit. b rozporządzenia nie zostały osiągnięte.

Wyjaśnienie powyższej kwestii będzie miało wpływ na stanowisko, czy planowane przedsięwzięcie można zaliczać się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 w związku z § 3 ust. 1 pkt 103 lit. b rozporządzenia.

Wobec powyższego na obecnym etapie sprawy organ nie wyjaśnił, czy realizacja przedsięwzięcia nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Według parametrów obiektu budowlanego, ustalonego przez organ I instancji, inwestycja będzie polegała na rozbudowie budynku inwentarskiego do 39DJP - o maksymalnej powierzchni zabudowy - 300,0 m², maksymalnej szerokość elewacji frontowej budynku inwentarskiego po rozbudowie - 25,0 m, maksymalnej wysokość budynku inwentarskiego po rozbudowie od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku do głównej kalenicy dachu - 6,0 m, z dachem rozbudowanej części budynku inwentarskiego – jednospadowym o nachyleniu połaci do 45°.

W oparciu o powyższe parametry rolą organów jest wyjaśnienie, czy obiekt objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy może pełnić funkcję budynku inwentarskiego powyżej 40 DJP.

Uchybienia organu w zakresie ustalenia stanu faktycznego skutkują istotnym naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Organy nie wykazały, że planowane przez inwestora przedsięwzięcie nie zalicza się do kategorii mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przede wszystkim organy nie wyjaśniły, czy możliwe jest odstąpienie od tzw. zasady "dobrego sąsiedztwa", czym naruszyły art. 6 i 7 kpa. W sprawie nie doszło do rzetelnego ustalenia stanu faktycznego, co może skutkować niewłaściwym zastosowaniem przepisów prawa materialnego. Działanie takie narusza zasadę wyrażoną w art. 8 kpa. (zaufania obywateli do organów państwa). Poza tym organy dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Organ powinien wyjaśnić, czy inwestor prowadzi gospodarstw rolne w miejscowości oddalonej o kilkanaście kilometrów od przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego oraz, czy ten fakt ma wpływ na uznanie inwestycji za zabudowę zagrodową.

Ustalenia stanu faktycznego w powyżej wskazanym zakresie dopiero będą miały wpływ na zastosowanie art. 71 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 październiki 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziału społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) i konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Rzetelne ustalenie stanu faktycznego co do potencjalnych możliwości inwestycji w zakresie pomieszczenia ilości zwierząt (trzody chlewnej) będzie miało wpływ na zastosowanie przepisów § 3 ust. 1 pkt 103 lit. a oraz § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71). Ustalenia organu wyjaśnią również, czy istnieją podstawy do niezastosowania w przedmiotowej sprawie art. 61 ust. 1 pkt 1 o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym. To samo dotyczy zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, a więc wyjaśnienia czy planowana przez inwestora rozbudowa budynku inwentarskiego jest zgodna z przepisami odrębnym, a więc czy w niniejszej sprawie koniecznym jest uprzednie uzyskanie przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wyliczenia dotyczące dużych jednostek przeliczeniowych przedstawione przez inwestora nie są zatem wiążące dla organu administracji publicznej w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy oraz udzielenia pozwolenia na budowę (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2017 r., II OSK 95/17, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konieczne jest zatem przyjęcie maksymalnej obsady, na jaką pozwala ustawodawca. W tym celu należy odwołać się do przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej (Dz. U. z 2010 r., Nr 56, poz. 344). Dlatego też należy zweryfikować deklarowane przez inwestora wartości dużych jednostek przeliczeniowych, i ocenić czy nie przekroczą 40 DJP.

W tym stanie rzeczy należało orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.