Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2041/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 19 ust. 3 w zw. z art 37 b ust. 2, art 38 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 718
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości  warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa
article: art 83 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art 18, art 47
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: asystent sędziego Piotr Polak po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2021 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1830/18 w sprawie ze skargi B. Z. na postanowienie Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ukarania grzywną oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 marca 2019 r., I SA/Wa 1830/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. Z. (dalej: skarżąca) na postanowienie Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej: Komisja) z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ukarania grzywną w punkcie 1. uchylił zaskarżone postanowienie, a w punkcie 2. zasądził od Komisji na rzecz skarżącej kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z 3 lipca 2018 r. Komisja, na podstawie art. 37b ust. 1 i 2 w zw. z art. 19 ust 1 ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2018 r. poz. 431; dalej: ustawa) w zw. z art. 50 § 1 i art. 54 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), wezwała skarżącą, aby stawiła się w siedzibie Komisji celem złożenia zeznań w charakterze świadka w postępowaniu ogólnym.

Skarżąca nie stawiła się na posiedzeniu ogólnym Komisji, w piśmie złożonym na rozprawie powołała się na zły stan zdrowia oraz wniosła o usprawiedliwienie jej nieobecności. Do pisma dołączyła zaświadczenie lekarskie.

Zaskarżonym postanowieniem Komisja, na podstawie art. 37b ust. 1 i 2 w zw. z art. 19 ust. 3 ustawy orzekła o ukaraniu skarżącej grzywną w wysokości 10.000 zł. za nieuzasadnione niestawiennictwo na posiedzeniu ogólnym Komisji. Przyczyny usprawiedliwiające niestawiennictwo muszą być obiektywne i wskazywać na faktyczną niemożność spełnienia żądania organu. Zdaniem Komisji skarżąca nie uzasadniła niestawiennictwa. Twierdzenia, że sytuacja, jaka została wywołana w związku ze wszczętymi postępowaniami, w których wymieniana jest jako osoba mająca związek z postępowaniami reprywatyzacyjnymi, negatywnie odbiła się na jej stanie zdrowa, nie stanowią wystarczającego usprawiedliwienia niestawiennictwa wezwanej przed Komisją. Nie stanowią go również subiektywne twierdzenia wezwanej, że aktualnie panująca atmosfera związana z prowadzonymi postępowaniami, medialny przekaz stawiający ją oraz jej syna w negatywnym świetle, przypisywanie jej oraz jej synowi działań, z którymi nie miała nic wspólnego, a także ciągłe wizyty osób powołujących się na umocowanie Komisji, pogorszyły jej stan zdrowia. Pogorszenia stanu zdrowia nie potwierdza zaświadczenie lekarskie. Komisja podała, że usprawiedliwienie niestawiennictwa w wyznaczonym terminie może nastąpić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody, której wezwany nie mógł uniknąć. W ocenie Komisji przytoczonych w sposób lakoniczny przez wezwaną okoliczności na usprawiedliwienie jej niestawiennictwa nie sposób uznać za wystarczające. Choroba powinna mieć charakter niespodziewany, a wezwana winna uprawdopodobnić, że w danym okresie stan zdrowia uniemożliwiał jej stawienie się przed Komisją. Komisja postanowiła o ukaraniu świadka – skarżącej karą w maksymalnej wysokości, tj. 10.000 zł, albowiem skarżąca, jako były i obecny użytkownik wieczysty nieruchomości dekretowych, posiada informacje, dotyczące okoliczności wydawania decyzji reprywatyzacyjnych w sprawach prowadzonych przez Komisję i nie może dowolnie decydować o tym, że nie stawi się na jej wezwanie. Świadek jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym wielu nieruchomości w województwie mazowieckim. Ponadto w przeciągu ostatnich lat zbyła kilka lokali, kara nie będzie więc stanowić znacznej dolegliwości dla ukaranej. Grzywna ma na celu przymuszenie ukaranej do stawiennictwa na posiedzeniu w postępowaniu ogólnym. Uprawnienie do nałożenia kary grzywny przez Komisję jest elementem policji sesyjnej w toku postępowania ogólnego przed Komisją i ma umożliwić sprawne oraz prawidłowe prowadzenie przez nią prac.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca, wnioskując o jego uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania

W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie.

Uzasadniając uwzględnienie skargi Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z przepisami rozdziału 3 ustawy, postępowanie przed Komisją obejmuje trzy różne zakresy procedowania, tj. tzw. czynności sprawdzające, postępowanie rozpoznawcze oraz postępowanie ogólne (art. 15 ust. 1 ustawy). Czynności sprawdzające i postępowanie rozpoznawcze pozostają w ścisłym związku i nakierowane są na kontrolę przedmiotową – ocenę zgodności z prawem decyzji reprywatyzacyjnych. Umożliwiają zatem realizację zadań Komisji, określonych w art. 3 ust. 3 ustawy (jako organu administracji publicznej uprawnionego do prowadzenia jurysdykcyjnego postępowania rozpoznawczego). Tryb postępowania rozpoznawczego umożliwia Komisji dodatkowo występowanie do właściwych organów w razie stwierdzenia w toku postępowania przed Komisją istnienia okoliczności sprzyjających wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnych z naruszeniem prawa lub popełnianiu przestępstw bądź utrudniających ich ujawnianie (art. 3 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy).

Pierwszy tryb postępowania (czynności sprawdzające) ma charakter wstępny, wewnętrzny i przedjurysdykcyjny, do którego – stosownie do art. 38 ust. 2 – nie stosuje się przepisów k.p.a. Celem czynności sprawdzających jest wyjaśnienie i ocena, czy w stosunku do konkretnej decyzji reprywatyzacyjnej są podstawy do wszczęcia przez Komisję postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie rozpoznawcze. W toku czynności sprawdzających Komisja lub jej przewodniczący dokonują analizy akt postępowań, informacji, dokumentów, opinii przekazanych Komisji w trybie art. 12 i art. 14 ustawy oraz stanowiska analitycznego Departamentu Prawa Administracyjnego Ministerstwa Sprawiedliwości, o którym mowa w zarządzeniu Ministra Sprawiedliwości z 25 maja 2017 r. w sprawie regulaminu działania Komisji (...) (Dz. Urz. Min. Sprawiedliwości z 2017 r. poz. 141 ze zm.).

Postępowanie rozpoznawcze ma z kolei charakter szczególnego jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Wszczynane jest z urzędu lub na skutek sprzeciwu prokuratorskiego (art. 16 ust. 1 i art. 16a ust. 1 ustawy). Prowadzi się je z udziałem stron postępowania. Do tego postępowania stosuje się, oprócz przepisów proceduralnych ustawy, odpowiednio przepisy ogólnej procedury administracyjnej zawarte w k.p.a. (art. 38 ust. 1 ustawy). Postępowanie to załatwia sprawę indywidualną (w której skonkretyzowany jest przedmiot postępowania i podmioty tego postępowania) i kończy się kwalifikowanym, władczym i jednostronnym aktem administracyjnym – decyzją administracyjną.

Zupełnie inny charakter ma postępowanie ogólne, o którym mowa w art. 15 ust. 1 w zw. z art. 37b i art. 37c ustawy. Postępowanie ogólne pozostaje w pewnym (choć nie tak ścisłym, jak czynności sprawdzające) związku z postępowaniem rozpoznawczym. Dowody i materiały zebrane w postępowaniu ogólnym mogą być bowiem dowodami w postępowaniu rozpoznawczym (art. 37b ust. 3 ustawy). Postępowanie ogólne nakierowane jest na kontrolę podmiotową – ocenę działalności samych organów i osób prowadzących postępowania reprywatyzacyjne, a nie wytworów tej działalności (decyzji reprywatyzacyjnych). Zgodnie bowiem z art. 37b ust. 1 ustawy Komisja może je wszcząć "w celu wyjaśnienia nieprawidłowości lub uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich". Jeżeli Komisja stwierdzi, że wady w działalności tychże podmiotów są istotne, wówczas może (nie musi) podjąć uchwałę o stwierdzeniu nieprawidłowości lub uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych lub skierować zawiadomienie do organu właściwego dla danego rodzaju nieprawidłowości lub uchybień. W razie niestwierdzenia nieprawidłowości lub uchybień może umorzyć postępowanie ogólne, żądać przeprowadzenia kontroli lub wszczęcia postępowań przed odpowiednimi organami. W razie stwierdzenia nieprawidłowości lub uchybień mniejszej wagi Komisja może zakończyć postępowanie bez podejmowania uchwały (art. 37b ust. 1 i art. 37c w zw. z art. 28 ustawy). Ma ono zatem cechy wewnątrzadministracyjnego postępowania kontrolnego prowadzonego przez podmiot usytuowany w ramach aparatu administracyjnego i skierowanego wobec innego podmiotu znajdującego się w tej strukturze lub osób w nim zatrudnionych (por. postanowienie NSA z 21 listopada 2018 r. I OSK 3766/18).

Skoro w postępowaniu ogólnym nie jest załatwiana sprawa indywidualna w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a., to do postępowania tego nie stosuje się w szczególności przepisów Działu II Rozdziału 4 i 5 k.p.a. o dowodach i o rozprawie. W postępowaniu tym nie ma stron postępowania i nie jest oceniana sytuacja prawna indywidualnego podmiotu prawa. Brak stron postępowania skutkuje także tym, że nie można w ramach tego postępowania przeprowadzać dowodów ze źródeł osobowych, np. z zeznań świadków. Przeprowadzenie tego rodzaju dowodu odbywa się bowiem w postępowaniu jurysdykcyjnym (rozpoznawczym) z zapewnieniem stronie udziału w przeprowadzeniu dowodu (art. 79 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy), a także przy poszanowaniu gwarancji procesowych przysługujących samemu świadkowi, takich jak prawo do odmowy zeznań małżonka strony, wstępnych, zstępnych i rodzeństwa strony oraz jej powinowatych pierwszego stopnia, jak również osób pozostających ze stroną w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli (art. 83 § 1 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy). Realizacja tych gwarancji w ramach postępowania ogólnego, ze względu choćby na brak stron takiego postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a., z założenia nie jest więc możliwa. Sąd I instancji podkreślił, że tak pozyskany dowód, wedle przyjętych w ustawie rozwiązań, Komisja mogłaby włączyć i uwzględnić jako dowód w postępowaniu rozpoznawczym bez przeprowadzania dowodu w tym postępowaniu (art. 37b ust. 3 ustawy). Przyjęcie zatem, że w postępowaniu ogólnym możliwe jest także przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka, a więc dopuszczalne jest stosowania wprost lub z odpowiednimi modyfikacjami art. 18 i 19 ustawy, prowadziłoby do sytuacji, że przywołane prawa i gwarancje procesowe tak stron postępowania (rozpoznawczego), jak i świadków nie mogłyby zostać zrealizowane.

W ocenie Sądu I instancji możliwości przeprowadzenia tego rodzaju dowodu w ramach postępowania ogólnego nie można przyjąć w oparciu o art. 37b ust. 2 ustawy zawierający odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu rozpoznawczym, z wyjątkiem art. 29-31. "Odpowiednie stosowanie przepisów" oznacza, zgodnie z utrwalonym w judykaturze i doktrynie poglądem, że niektóre z nich są stosowane w całości, niektóre – częściowo, a inne – w ogóle nie mają zastosowania (por. wyroki NSA: z 24 stycznia 2018 r. I OSK 561/16, także J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2016 r., s. 567-568). Pozwala to uwzględnić indywidualne odmienności, specyfiki i charakterystyki rozwiązań prawnych, do których, albo wespół z którymi, przepisy z woli prawodawcy mają być odpowiednio stosowane. Zdaniem Sądu I instancji, powyższe okoliczności zostały przez Komisje pominięte, kierując się jedynie odesłaniem z art. 37b ust. 2 ustawy Komisja przeniosła instytucję postępowania dowodowego, stosowaną i właściwą w postępowaniu jurysdykcyjnym (przesłuchanie świadka) na grunt postępowania niejurysdykcyjnego (ogólnego), w którym nie ma ona racji bytu. Konsekwencją powyższego było także niedopuszczalne zastosowanie względem skarżącej, wezwanej w tym postępowaniu w charakterze świadka, sankcji o której mowa w art. 19 ust. 3 ustawy, naruszając tym samym ten przepis przez jego zastosowanie, co z kolei wynikało z wadliwej wykładni art. 37b ust. 2 ustawy, polegającej na przyjęciu, że na mocy ujętego w nim odesłania w postępowaniu ogólnym znajdują zastosowanie przepisy art. 18 i 19 tej ustawy.

W skardze kasacyjnej Komisja zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 19 ust. 3 w zw. z art. 37b ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 17a w zw. z art. 3 ust. 2 i 4 oraz w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy przez przyjęcie, że zaskarżone postanowienie Komisji zostało wydane z istotnym i mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów prawa, co wynikało z uznania, że organ w sposób wadliwy zastosował instytucję finansowego ukarania świadka właściwą postępowaniu rozpoznawczemu, a która to regulacja nie ma zastosowania w postępowaniu ogólnym z uwagi na brak występowania w jego ramach stron postępowania – co niesie za sobą niedopuszczalność wyznaczania rozpraw oraz przeprowadzania dowodów osobowych w postaci zeznań świadków, podczas gdy na podstawie przepisów ustawy Komisja w ramach postępowania ogólnego jest uprawniona do przeprowadzania pełnego zakresu postępowania dowodowego, a co za tym idzie korzystania ze wszelkich środków oraz dowodów, w tym ze źródeł osobowych (zeznań świadków), a tym samym stosowania kary grzywny wobec zaistnienia przesłanek z art. 19 ust. 3 ustawy;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 19 ust. 3 w zw. z art. 37b ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 4 oraz w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy przez nieuzasadnione przyjęcie, że w toku postępowania ogólnego Komisja nie jest uprawniona do wyznaczania rozpraw administracyjnych i przesłuchiwania świadków, podczas gdy treść powołanych przepisów ustawy zakłada stosowanie w postępowaniu ogólnym w sposób odpowiedni norm regulujących postępowanie rozpoznawcze, w ramach którego przewidziano uprawnienie do przeprowadzenia rozprawy oraz korzystania z szerokiego katalogu środków dowodowych, w tym z dowodów w postaci zeznań świadków;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 19 ust. 3 i art. 37b ust. 1 i 2 ustawy przez uchylenie zaskarżonego postanowienia Komisji, podczas gdy kontrolowany akt odpowiadał prawu i nie został wydany z naruszeniem art. 19 ust. 3 w zw. z art. 37b ust. 1 i 2 ustawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w wyniku nowelizacji ustawy, która weszła w życie z dniem 14 marca 2018 r., przyznano Komisji uprawnienie do wszczęcia i prowadzenia postępowania ogólnego (art. 37b ust. 1 i 2 ustawy). Z woli ustawodawcy, postępowanie ogólne nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. W ramach postępowania ogólnego prowadzone są jedynie czynności mające na celu ustalenie nieprawidłowości, uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, jak też następczo skierowania zawiadomień do odpowiednich organów. Nawet w przypadku zakończenia postępowania ogólnego w sposób określony art. 37c ust. 1 ustawy, wydana wówczas uchwała, jako nierodząca skutków prawnych i wobec braku materialnoprawnej normy kompetencyjnej w tym zakresie, nie podlega właściwości, rzeczowej sądu administracyjnego, co skutkuje brakiem możliwości poddania jej kontroli sądowoadministracyjnej – wolą ustawodawcy było zatem takie ukształtowanie postępowania ogólnego, aby nie służyła skarga do sądu na wydaną w jego wyniku uchwałę, które to rozwiązanie jest dopuszczalne w kontekście rozwiązań przewidzianych w Konstytucji RP. Jak wynika bowiem wprost z uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy, istota postępowania ogólnego nie dotyczy praw i obowiązków zindywidualizowanych podmiotów. Bezsprzecznie zatem, postępowanie ogólne nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, ani innym rodzajem rozstrzygnięcia dotyczącym sfery indywidualnego adresata norm prawnych. Implikuje to stwierdzenie, że w jego ramach nie sposób przypisać komukolwiek przymiotu strony, co prowadzi do wniosku, iż postępowanie ogólne nie stanowi postępowania administracyjnego w myśl art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. (tak m.in. NSA w postanowieniu z 21 listopada 2018 r., I OSK 3660/18). Ponadto, Komisja ze względu na swoje kompetencje, skład oraz właściwość rzeczową, jest niewątpliwie organem szczególnym w hierarchii organów administracji publicznej. Niewątpliwie postępowanie ogólne zostało przewidziane jako szczególny tryb, w ramach którego Komisja może podejmować działania zmierzające do wyjaśnienia wszelkich nieprawidłowości, okoliczności prowadzących do naruszeń prawa oraz innych patologii towarzyszących postępowaniom administracyjnym w zakresie obejmującym szeroko pojętą reprywatyzację nieruchomości warszawskich. Ciężko w związku z tym zaprzeczyć tezie, że wolą ustawodawcy było jak najszersze ukształtowanie uprawnień Komisji, celem efektywnego realizowania powierzonego zadania. Sprawowanie funkcji kontrolnej oraz formułowanie wynikających stąd wniosków byłoby pozorne, gdyby Komisja nie mogła w sposób swobodny gromadzić materiału dowodowego, w szczególności zaś korzystać w tym przedmiocie z bardzo istotnych (patrząc pod kątem możliwych do uzyskania informacji) źródeł osobowych w postaci przesłuchań świadków. Trudno bowiem uznać, by rzetelne i właściwe prowadzenie postępowania ogólnego było możliwe bez bezpośredniego wysłuchania osób, które bezpośrednio zetknęły się ze zjawiskiem nieprawidłowości związanych z procesem reprywatyzacji w Warszawie – przedmiotowe zastrzeżenie dotyczy zwłaszcza podmiotów, które uczestniczyły w postępowaniach administracyjnych sprawując funkcje publiczne (urzędnicy), występując w charakterze stron, bądź też biorąc w nich udział w roli pełnomocników. Jak pokazują dotychczas ujawnione okoliczności, skala oraz zakres patologii mających miejsce na tle reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, wymagały podjęcia przez ustawodawcę kroków zmierzających do wyjaśnienia i uporządkowania omawianej kwestii w sposób kompleksowy. Postępowanie ogólne przewidziane ustawą, nakierowane jest właśnie na dokonywanie szczegółowych ustaleń faktycznych w drodze kontroli działalności organów publicznych oraz dotarcie do osób biorących udział w postępowaniach reprywatyzacyjnych. Osiągnięcie przedmiotowego założenia nie jest zaś możliwe bez wnikliwego zbadania przyczyn oraz skutków patologii mających miejsce podczas procesu reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, a który to cel nie może zostać zrealizowany bez prowadzenia postępowania dowodowego z wykorzystaniem szerokiego spektrum źródeł dowodowych. Powyższa argumentacja jest spójna ze stanowiskiem dotyczącym charakteru postępowania ogólnego, którego przedmiotem nie jest konkretna sprawa indywidualna, w której organ rozstrzyga o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Z tego względu, wbrew poglądowi Sądu I instancji, postępowania ogólnego nie można utożsamiać ze sprawą administracyjną. Skoro postępowanie ogólne nie jest postępowaniem administracyjnym, o którym mowa w art. 1 k.p.a., a więc takim, w wyniku którego dochodzi do władczego i jednostronnego ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego (w oparciu o przepisy prawa materialnego przez organ ku temu uprawniony), to w żaden sposób nie można uznać, by przez przesłuchanie świadków mogło dojść do naruszenia praw stron postępowania, ponieważ takie podmioty w postępowaniu ogólnym w ogóle nie występują (zob. postanowienia WSA w Warszawie z 12 lipca 2018 r., I SA/Wa 1064/18; z 31 lipca 2018 r., I SA/Wa 1063/18; z 10 sierpnia 2018 r., I SA/Wa 1068/18). O naruszeniu indywidualnego interesu prawnego można byłoby ewentualnie mówić w sytuacji wykazania związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, w sposób polegający na tym, że akt stosowania tej normy mógłby mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (por. wyroki NSA z 20 marca 2008 r., I OSK 2016/06; z 9 marca 2013 r., II GSK 330/12). Takiego związku w przypadku objętym zaskarżonym wyrokiem nie sposób wykazać, skoro w efekcie zakończenia postępowania ogólnego Komisja może podjąć uchwałę o stwierdzeniu nieprawidłowości lub uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania, skierować zawiadomienie do odpowiedniego organu, umorzyć postępowanie ogólne, żądać przeprowadzenia kontroli lub wszczęcia postępowań, o których mowa w art. 28 ustawy, czy wreszcie może zakończyć postępowanie bez podejmowania uchwały (art. 37c ustawy). Wbrew stanowisku Sądu I instancji nie sposób zatem wykazać żadnych bezpośrednich skutków odnoszących się do sfery uprawnień bliżej nieokreślonych osób (w tym osoby skarżącej), mających swe źródło w przepisach prawa materialnego. Nie można bowiem uznać, że do takich skutków należy zaliczyć ewentualnie stwierdzone nieprawidłowości w działalności innych osób czy organów. Należy pamiętać, że postępowanie ogólne zmierza jedynie do ustalenia stanu faktycznego i nie niesie za sobą żadnych skutków prawnych.

Komisja podkreśliła również, że zarówno przepisy dotyczące postępowania rozpoznawczego (art. 37b ust. 2 ustawy), jak i przepisy k.p.a. (art. 38 ust. 1 ustawy) znajdują zastosowanie w postępowaniu ogólnym jedynie odpowiednio, z uwzględnieniem charakterystyki prawnej postępowania ogólnego. W pierwszym rzędzie, w stosowaniu prawa należy zawsze odnosić się do przepisów dotyczących postępowania ogólnego zawartych w art. 37b-37d ustawy. Dopiero w dalszej kolejności, w zakresie nieuregulowanych wskazanymi przepisami, zastosowanie znajdą przepisy regulujące postępowanie rozpoznawcze. Następnie zaś, dopiero w przypadku, gdy powyższe przepisy okazałyby się niewystarczające dla przebiegu postępowania ogólnego, zastosowanie znajdą przepisy k.p.a. Mamy tu zatem do czynienia z tak zwanym odesłaniem kaskadowym, ponieważ art. 38 ust. 1 ustawy, jako lex generalis, w sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. (z wyłączeniem art. 8 § 2, art. 13, art. 25, art. 31, art. 96-96n, art 114-122, art, 127-144 k.p.a.), zaś art. 37b ust. 2 ustawy, będący lex specialis, nakazuje do postępowania ogólnego stosować odpowiednio przepisy o postępowaniu rozpoznawczym (z wyjątkiem art. 29-31 ustawy), a zatem ponownie odsyła do przepisów samej ustawy. Na gruncie ustawy występuje zatem podwójne odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów. Odpowiednie stosowanie przepisów nie może jednak naruszać istoty postępowania ogólnego. Powinno się odbywać z uwzględnieniem specyfiki postępowania ogólnego, które nie ma charakteru postępowania administracyjnego określonego w art. 1 k.p.a., co powoduje, że nie można wywodzić środków prawnych opisanych w k.p.a. dla trybów tegoż postępowania. Ma to mieć charakter uzupełniający w zakresie nieuregulowanym w art. 37b-37d ustawy, a nie modyfikujący to postępowanie. Odpowiednie stosowanie przepisów postępowania rozpoznawczego w postępowaniu ogólnym pozwala na wniosek, że możliwym jest uwzględnienie specyfiki oraz charakterystyki obu trybów szczególnych, nie skutkując niedopuszczalnością wyznaczania rozpraw w postępowaniu ogólnym i przeprowadzania w jego ramach pełnego postępowania dowodowego. Słuszność powyższej konstatacji znajduje swoje potwierdzenie w postanowieniu NSA z 21 listopada 2018 r., I OSK 3660/18.

Komisja stwierdziła, że odpowiednie stosowanie przepisów art. 17a i art. 17 ust. 1 ustawy w ramach postępowania ogólnego nie stoi w sprzeczności z charakterem analizowanego trybu, co więcej pozwala Komisji na realizację celów, dla jakich został wprowadzony. Uprawnienie Komisji do przesłuchiwania świadków w ramach postępowania ogólnego ulega podkreśleniu zwłaszcza w obliczu art. 37b ust. 3 ustawy zakładającego możliwość włączenia dowodów pochodzących z postępowania ogólnego i uwzględnienia ich jako dowodów i materiałów w postępowaniu rozpoznawczym, bez przeprowadzania dowodu (w sposób bezpośredni) w tym postępowaniu. Przedstawione przez Komisję pojmowanie charakteru postępowania ogólnego znajduje swoje oparcie również w uzasadnieniu do projektu nowelizacji ustawy (druk nr 2033), w ramach którego wprowadzono omawiany tryb. Nie bez znaczenia pozostaje tu również art. 3 ust. 4 ustawy, który przewiduje wprost, że celem realizacji zadań wynikających z ustawy, Komisji przysługują uprawnienia prokuratora, w tym m.in. określone w art. 69 ustawy z 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2017 r. poz. 1767 oraz z 2018 r. poz. 5, 1000, 1443 i 1669), zgodnie z którym, jeżeli wymaga tego ochrona praworządności, prokurator może żądać nadesłania lub przedstawienia akt oraz dokumentów i pisemnych wyjaśnień, przesłuchiwać świadków i zasięgać opinii biegłych, a także przeprowadzać oględziny w celu wyjaśnienia sprawy. Za możliwością korzystania ze źródeł osobowych w ramach postępowania ogólnego przemawiają również normy przewidziane w treści Regulaminu działania Komisji, określonego zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości z 10 kwietnia 2018 r. (Dz. Urz. MS. 2018. poz. 166 z 12 kwietnia 2018 r.). W myśl § 41 ust. 2 ww. regulaminu, do postępowania ogólnego stosuje się przepisy o postępowaniu rozpoznawczym, z wyłączeniem dowodu z przesłuchania stron. A zatem należy przyjąć, że możliwość przeprowadzania rozprawy oraz korzystania z innych środków dowodowych (w tym z przesłuchania świadków) są w postępowaniu ogólnym dopuszczalne. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, przepisy samej ustawy w żadnej mierze nie ograniczają możliwości Komisji procedującej w ramach postępowania ogólnego w zakresie korzystania z dostępnych środków i źródeł dowodów. Co więcej, pogląd przeciwny jest wprost sprzeczny z normami samej ustawy, która określa postępowanie ogólne jako tryb szczególny służący gromadzeniu wszelkich dostępnych dowodów i wyjaśnianiu nieprawidłowości lub uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich. Słuszność stanowiska Komisji odnośnie charakteru postępowania ogólnego, a tym samym prawnych możliwości przeprowadzania dowodów osobowych w postaci przesłuchania świadków, potwierdza zdanie odrębne złożone do uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z 20 grudnia 2018 r., I SA/Wa 1696/18 (zdanie odrębne o tożsamej treści zostało również złożone do uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z 20 grudnia 2018 r. I SA/Wa 1697/18).

W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2021 r. wraz z zawiadomieniem o terminie rozprawie poinformowano strony postępowania, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, z późn. zm.; dalej: uCOVID), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich przewodniczący, na wniosek Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, zarządza przeprowadzenie rozprawy w sprawie, w której jest ona stroną. W takim przypadku mogą być obecni na sali: strony, ich przedstawiciele ustawowi i pełnomocnicy, prokurator oraz osoby, których udział przewodniczący uzna za niezbędny. Przebieg rozprawy podlega transmisji przy użyciu urządzeń technicznych z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na zarzutach naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Jakkolwiek w skardze kasacyjnej powołano się na obie podstawy kasacyjne, to jedynie zarzut z pkt 3 skargi kasacyjnej wskazuje na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., nie identyfikując jednak naruszonych przepisów prawa materialnego. Nie określono też w zarzutach kasacyjnych formy naruszenia z zastosowaniem terminologii p.p.s.a., wskazując na naruszenie "przez przyjęcie" lub przez "nieuzasadnione przyjęcie". W tej sytuacji konieczne jest odwołanie się do uzasadnienia skargi kasacyjnej, której argumenty oraz wskazanie na błędną wykładnię przyjętą przez Sąd I instancji stanowią dla Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawę do stwierdzenia, że sporne kwestie dotyczą interpretacji przepisów powołanych jako podstawa do nałożenia kwestionowanej grzywny.

Poszczególnymi zarzutami objęto każdorazowo po kilka przepisów we wzajemnym powiązaniu. Obowiązek wskazania naruszonych przepisów oraz uzasadnienia zarzutów nakłada na sporządzającego skargę kasacyjną określony reżim związany z konstrukcją skargi kasacyjnej i budową zarzutów. Po pierwsze, obowiązek wskazania naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone w wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona, albowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez NSA we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o przedmiot postanowienia zaskarżonego do Sądu I instancji, podniesione zarzuty i ich uzasadnienie przyjął, że spór dotyczy tego, czy w postępowaniu ogólnym przed Komisją stosowanie grzywien jako sankcji o charakterze represyjnym (przymuszającym) względem osób wezwanych w charakterze świadków znajduje uzasadnienie w przepisach art. 19 ust. 3, art. 37b ust. 1 i 2 , art. 17 ust. 1, art. 17a, art. 3 ust. 2 i 4 oraz art. 38 ust. 1 ustawy.

Rozważania dotyczące katalogu środków dowodowych w postępowaniu ogólnym mają przy tym charakter uboczny i wymagają podjęcia jedynie ze względu na przedmiot zaskarżenia, samodzielnie kwestie te nie stanowią przedmiotu orzekania. Istota problemu koncentruje się na kwestii dopuszczalności stosowania środków przymuszających osoby wzywane przez Komisję do uczestniczenia w jej czynnościach i dostarczania Komisji informacji, albowiem przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie nakładające grzywnę, ma ono charakter sankcyjny, ale jego celem jest wymuszenie złożenia zeznań przed Komisją, na co wskazuje art. 20a ustawy, przewidujący końcowo możliwość przymusowego doprowadzenia osoby wezwanej.

Postępowanie ogólne nie załatwia sprawy indywidualnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a., a od uchwały, o której mowa w art. 37c ust. 1 ustawy i czynności, o których mowa w art. 37a ust. 1 i 2 ustawy, nie służy odwołanie, powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw ani skarga do sądu administracyjnego. Ze względu na wewnątrzadministracyjny charakter, jaki został mu nadany, brak jest podstaw do formułowania wiążących zaleceń odnośnie do sposobu prowadzenia postępowania ogólnego i czynności w nim podejmowanych. Zaskarżeniu podlegają natomiast postanowienia w sposób władczy wkraczających w sferę praw i obowiązków podmiotów prawa, w szczególności jednostek, łączące się ze stosowaniem środków przymusu, do jakich należy zaliczyć grzywny będące sankcjami nakierowanymi na wymuszenie określonego zachowania i związane z nimi postanowienia o zwolnieniu z grzywny. Sposób procedowania Komisji w postępowaniu ogólnym w zakresie odnoszącym się do przeprowadzania posiedzeń i zbierania materiałów nie podlega kognicji sądu, wobec czego nie jest możliwe formułowanie zaleceń przez sąd, w jaki sposób Komisja powinna w tym zakresie działać, z jakich korzystać uprawnień i jak gromadzić materiały. Skorzystanie przez Komisję z art. 37b ust. 3 ustawy i włączenie zebranych materiałów do postępowania rozpoznawczego, w sytuacji kontroli sądowej umożliwiać będzie sądową ocenę prawidłowości zastosowania przepisów regulujących postępowanie dowodowe w postępowaniu rozpoznawczym oraz kontrolę materiału dowodowego będącego podstawą rozstrzygnięć w postępowaniu rozpoznawczym. Także w postępowaniu dotyczącym kontroli podlegających zaskarżeniu postanowień możliwe (a nawet konieczne) jest odniesienie się przez sąd do przeprowadzonego postępowania ogólnego w zakresie, jaki jest konieczny dla rozpoznania sprawy, kontrolowane akty są bowiem wydawane w określonym kontekście normatywnym, który wymaga uwzględnienia przy kontroli sformalizowanych i poddanych prawnemu reżimowi aktów administracyjnych, jak np. postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny.

Prawidłowa jest wykładnia Sądu I instancji, że w postępowaniu ogólnym odesłanie z art. 37b ust. 2 ustawy do odpowiednego stosowania przepisów o postępowaniu rozpoznawczym nie daje podstaw do zastosowania art. 19 ust. 3, ze względu na art. 38 ust. 1 ustawy w zw. z art. 79 § i 2 i art. 83 § 1 k.p.a.

Zarzut błędnej wykładni powinien wskazywać na naruszone przez Sąd I instancji dyrektywy interpretacyjne i określać jakie powinny zostać w procesie wykładni prawidłowo użyte, prowadząc do prawidłowego rozumienia przepisu. W tym zakresie w skardze kasacyjnej wskazuje się zasadniczo na argumenty natury celowościowej i funkcjonalnej – na cel postępowania ogólnego i zadania Komisji związane z tym postępowaniem, na potrzebę zapewnienia sprawności w realizacji tych zadań i zebrania zupełnego materiału dowodowego dotyczącego nieprawidłowości lub uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania dotyczące nieruchomości warszawskich.

Charakter postępowania ogólnego nie budzi wątpliwości, trafne jest wskazanie, że stanowi ono wewnątrzadministracyjne postępowanie kontrolne, prowadzone przez podmiot usytuowany organizacyjnie w ramach aparatu administracyjnego i skierowane wobec innego podmiotu znajdującego się w tej strukturze lub osób w nim zatrudnionych. Jakkolwiek jego celem, zgodnie z art. 37b ust. 1 ustawy, jest wyjaśnienie nieprawidłowości lub uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydawania decyzji dotyczących reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, to należy zauważyć, że wyniki kontroli i ustalenia Komisji poczynione w postępowaniu ogólnym nie są podstawą do podjęcia jakichkolwiek własnych władczych działań w odniesieniu do kontrolowanych organów i ich pracowników, w szczególności nie wyposażono w tym zakresie Komisji w kompetencje do formułowania zaleceń, poleceń skierowanych bezpośrednio do jednostek kontrolowanych. Ustawa nie określa, jakie są skutki podjęcia uchwały, o której mowa w art. 37c ust. 1 ustawy, ma ona wobec tego znaczenie deklaratywne, wyrażające stanowisko Komisji, taki ograniczony walor tej uchwały pośrednio potwierdza również to, że została ona wyjęta spod jakiejkolwiek kontroli zewnętrznej, zgodnie z art. 37d ustawy. Poza kompetencją do podjęcia uchwały, Komisja w postępowaniu ogólnym ma uprawnienia ograniczone do możliwości sygnalizacyjnych, dotyczących kierowania zawiadomień do odpowiedniego organu, żądania przeprowadzenia kontroli lub wszczęcia postępowań w przedmiocie odpowiedzialności dyscyplinarnej, służbowej, materialnej lub innej przewidzianej w przepisach dotyczących stosunku pracy. Jakkolwiek Komisja wyposażona jest w kompetencję do żądania wszczęcia określonego postępowania, to każde z tak wszczętych postępowań prowadzone być powinno zgodnie z właściwymi przepisami. Brak jest również w ustawie podstaw prawnych do przyjęcia, że w postępowaniach takich organy je prowadzące zwolnione są w obowiązku przeprowadzenia czynności wyjaśniających i dowodowych związanych z przedmiotem prowadzonego postępowania, ze względu na ustalenia poczynione przez Komisję w postępowaniu ogólnym. Waga czynności dowodowych przeprowadzonych w postępowaniu ogólnym dla następczo wszczynanych postępowań nie jest zatem znacząca, w szczególności nie mogą one zastąpić prawidłowo przeprowadzonych postępowań zainicjowanych zawiadomieniami Komisji.

Ustawa w art. 37b ust. 3 przewiduje jedynie w odniesieniu do samej Komisji możliwość włączenia materiału dowodowego zebranego w postępowaniu ogólnym do postępowania rozpoznawczego bez przeprowadzania dowodu w tym postępowaniu. Uproszczona jest jednak teza, postawiona w skardze kasacyjnej, że rezygnacja w art. 17 ust. 1 ustawy z obowiązku przeprowadzenia rozprawy w postępowaniu rozpoznawczym jest konsekwencją przepisu art. 37b ust. 3 ustawy i możliwości włączenia do postępowania rozpoznawczego materiałów zgromadzonych w postępowaniu ogólnym bez przeprowadzania dowodu w postępowaniu rozpoznawczym, co miałoby przemawiać za dopuszczalnością wykorzystywania wszelkich środków dowodowych w postępowaniu ogólnym. Rozważając wzajemne relacje między tymi dwoma postępowaniami należy wziąć pod uwagę również regulacje k.p.a., które mają odpowiednie zastosowanie na mocy art. 38 ust. 1 ustawy. Uwzględnienie tego "kaskadowego" odesłania, na które zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej, prowadzi jednak do odmiennych konkluzji, niż sugerowane w skardze kasacyjnej.

Ustawa nie zwiera kompleksowej regulacji dotyczącej postępowania dowodowego w postępowaniu rozpoznawczym, w art. 17a wymieniono jedynie otwarty katalog środków dowodowych, do których zaliczają się również zeznania świadków. Przeprowadzenie dowodów i ocena materiału dowodowego regulowane jest, na mocy odesłania, przez odpowiednie przepisy k.p.a. Zgodnie z art. 81 k.p.a, okoliczność faktyczna może zostać uznana z udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. W odniesieniu do części dowodów wystarczające będzie zatem umożliwienie stronie w postępowaniu rozpoznawczym wypowiedzenie się. Jest jednak kategoria dowodów, które nie mogą być przeprowadzone bez zapewnienia stronie możliwości udziału w przeprowadzanym dowodzie, należą do nich w szczególności dowody z zeznań świadków, zgodnie z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. Z tego powodu nie będzie możliwe włączenie materiału dowodowego z postępowania ogólnego, w zakresie obejmującym ewentualne zeznania świadków, do postępowania rozpoznawczego, bez ich przeprowadzenia w tym postępowaniu. Przepis art. 37b ust. 3 ustawy nie może dotyczyć dowodów, które zgodnie z k.p.a., mającym zastosowanie w sprawach w ustawie nieuregulowanych, wymagają przeprowadzenia z zapewnieniem udziału stronie, do takich dowodów należy dowód z zeznań świadków. Przepis art. 37b ust. 2 ustawy nie wyłącza stosowania wskazanych przepisów k.p.a., albowiem nie reguluje uprawnień stron w postępowaniu dowodowym i sposobu przeprowadzenia dowodów, nie jest w tym zakresie lex specialis w relacji do tych przepisów. Stanowisko Sądu I instancji w części odnoszącej się do dopuszczalności przeprowadzania dowodu z zeznań świadków w postępowaniu ogólnym bazuje na tożsamych w istocie założeniach, że wobec możliwości włączenia dowodów z postępowania ogólnego do postępowania rozpoznawczego, ze względu na prawa procesowe strony regulowane k.p.a., dowód z zeznań świadków nie jest dopuszczalny, albowiem może być przeprowadzony z udziałem strony, co ze względu na charakter tego postępowania nie jest możliwe. Stanowisko to zostało zatem sformułowane względem standardów prowadzenia postępowania ogólnego. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na przedmiot zaskarżenia, skoncentrował argumentację bezpośrednio na kwestiach dotyczących tego przedmiotu, czyli pozycji świadków, ich uprawnień i obowiązków oraz grzywien związanych z naruszeniem tych obowiązków.

Przedstawione uwagi dotyczące znaczenia ustaleń dowodowych czynionych przez Komisję w ramach postępowania ogólnego wskazują, że ustawodawca bynajmniej nie uczynił w tym zakresie z Komisji organu wyposażonego w jakieś szczególne kompetencje śledcze czy nadzorcze, a ustaleniom czynionym w ramach postępowania wewnątrzadministracyjnego nadał względną wagę, analogicznie jak podejmowanej przez Komisję uchwale. Nie znajdują wobec tego oparcia w materiale normatywnym tezy skargi kasacyjnej, jakoby cel postępowania ogólnego i zadania Komisji związane z tym postępowaniem uzasadniały konieczność wykładni zapewniającej Komisji możliwość prowadzenia w postępowaniu ogólnym czynności wyjaśniających z wykorzystaniem wszelkich środków dowodowych, ze względu na jego doniosłość i ekskluzywną zdolność do wyjaśnienia nieprawidłowości i uchybień. Przedstawione w skardze kasacyjnej argumenty celowościowe i funkcjonalne nie dowodzą wadliwości wykładni przyjętej przez Sąd I instancji. W oparciu o te argumenty nie można uzasadnić tezy, że bez zapewnienia Komisji prawa do egzekwowania zeznań od świadków nie będzie ona w stanie wypełniać zadań, o jakich mowa w art. 37b ust. 1 ustawy, postępowanie ogólne przez Komisją nie skutkuje bowiem wiążącym potwierdzeniem nieprawidłowości i naruszeń, Komisja ma w tym zakresie uprawnienia w istocie sygnalizacyjne, co koreluje z wewnętrznym charakterem postępowania ogólnego.

Wykładni przyjętej przez Sąd I instancji nie podważa skutecznie wskazanie w skardze kasacyjnej na kompetencje Komisji określone w art. 3 ust. 2 i 4 ustawy. Są to przepisy zawarte w rozdziale 2 ustawy, odnoszą się do Komisji jako organu we wszelkich rodzajach prowadzonych postępowań. Jak wyżej wskazano, cele i zadania Komisji nie wyznaczają w sposób konieczny zakresu uprawnień procesowych Komisji w postępowaniu ogólnym. Również przysługujące Komisji uprawnienia prokuratora, określone w art. 3 ust. 4 ustawy są realizowane w zakresie adekwatnym dla konkretnych czynności i postępowań. Przewidziane w art. 69 Prawa o prokuraturze uprawnienia dla prokuratora do przesłuchiwania świadków i zasięgania opinii biegłych mogą być przez Komisję realizowane z zastosowaniem przepisów k.p.a., o czym stanowi art. 69 § 2 Prawa o prokuraturze, a zatem wymagają rozważenia z uwzględnieniem kontekstu systemowego.

Regulacja ustawowa postępowania ogólnego jest ograniczona, ustawa określa jego cel, czynności podejmowane na skutek przeprowadzenia postępowania, w tym możliwość wykorzystania zebranego materiału w postępowaniu rozpoznawczym. W pozostałym zakresie ustawa odsyła w pierwszej kolejności do odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu rozpoznawczym, a w następnej do odpowiedniego stosowania k.p.a. Ta metoda regulacji uzasadnia w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykorzystanie w procesie wykładni w pierwszej kolejności argumentów systemowych. Posłużenie się techniką odesłania wskazuje bowiem, że prawodawca zamierzał zapewnić zgodność nowej regulacji z istniejącym stanem prawnym, w tym ze standardami procedury administracyjnej. Standardy procedury mają przy tym wartość autonomiczną, relacja między prawem materialnym a prawem procesowym nie ma charakteru wyłącznie instrumentalnego, prawo procesowe nie służy tylko do realizacji przepisów prawa materialnego, ale kształtuje standardy uczciwego postępowania, które składają się na elementy praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Praworządności nie da się sprowadzić do prostego potwierdzenia działania władzy publicznej na podstawie jakiejkolwiek normy prawnej, albowiem dochodzenie do rozstrzygnięcia poddane jest wymaganiom dotyczącym organizacji tego procesu. Z tego powodu przepisy postępowania nie są neutralne aksjologicznie, również bowiem te przepisy realizują standard konstytucyjny wiązany z zasadami państwa prawa (zob. Z. Kmieciak, Idea sprawiedliwości proceduralnej w prawie administracyjnym. Założenia teoretyczne i doświadczenia praktyki, "Państwo i Prawo" 1994/10, s. 55-59; Z. Kmieciak, Zarys teorii postępowania administracyjnego. Warszawa 2014, s. 94-101; I. Bogucka, Wartości prawa administracyjnego procesowego, w: System Prawa Administracyjnego Procesowego. Zagadnienia ogólne, T. I, red. G. Łaszczyca, Warszawa 2017, s. 538-544).

Zgodnie art. 7 k.p.a., obowiązkiem organów administracji publicznej w toku postępowania jest nie tylko dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego (zasada prawdy), ale również stanie na straży praworządności. Zasada praworządności łączy się z wymaganiami pod adresem samego prawa, które powinno spełniać określone cechy, w tym związane z hierarchicznością systemu i związanym z nią prymatem norm konstytucyjnych, co ma wpływ na proces wykładni.

W pierwszej kolejności należy rozważyć, czy odesłanie z art. 37b ust. 2 ustawy do odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu rozpoznawczym daje podstawę do nakładania grzywien na osoby wzywane w charakterze świadków w postępowaniu ogólnym. Ze względu na przedmiot zaskarżenia jest to zasadnicza w sprawie kwestia.

Postępowanie rozpoznawcze prowadzone jest z udziałem stron. Gromadzenie w tym postępowaniu materiału dowodowego regulowane jest w ustawie, a w kwestiach w niej nieuregulowanych zastosowanie znajdują przepisy k.p.a. Osób wezwanych w charakterze świadków dotyczy art. 19 ustawy, który przewiduje obowiązek stawiennictwa osoby wezwanej i złożenia zeznań (ust. 1), odebranie zeznań pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania (ust. 2) oraz możliwość ukarania świadka grzywną za brak stawiennictwa bez uzasadnionej przyczyny, za opuszczenie rozprawy lub bezzasadną odmowę złożenia zeznań (ust. 3). Regulacja ustawy dotycząca postępowania rozpoznawczego nie jest w tym zakresie kompletna, albowiem pomija warunki przeprowadzania dowodów z zeznań świadków, jak też podstawy zwalniające z obowiązku składania zeznań. Ustawa nie reguluje również kwestii ograniczeń dowodowych. W tym zakresie, na mocy art. 38 ust. 1 ustawy zastosowanie znajdują przepisy k.p.a., który wprowadza pewne ograniczenia w przeprowadzeniu dowodów z zeznań świadków. Jedne z nich, zasygnalizowane już powyżej, odnoszą się do praw strony postępowania do brania udziału w przeprowadzaniu dowodu i zadawania świadkowi pytań. W skardze kasacyjnej akcentowano, że skoro w postępowaniu ogólnym nie ma stron, ograniczenie to nie może mieć znaczenia. Stanowisko to można wstępnie zaakceptować tylko pod warunkiem równoczesnego uwzględnienia zastrzeżeń przedstawionych powyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny, wskazujących na brak normatywnych możliwości zastosowania art. 37b ust. 3 ustawy do dowodów z zeznań świadków. Jedynie pod warunkiem, że dowody takie nie podlegają włączeniu do postępowania rozpoznawczego bez przeprowadzenia w tym postępowaniu można zaakceptować tezę, że wewnątrzadministracyjny charakter postępowania ogólnego nie wyklucza samodzielnie przeprowadzenia w nim dowodu ze świadków. Nie jest to jednak wystarczające, aby ze względu na prawa samych świadków uznać za dopuszczalne przeprowadzanie dowodów z ich zeznań pod rygorem zagrożenia stosowaniem środków przymusu i grzywien. Przeprowadzanie dowodów z zeznań świadków podlega ograniczeniom na gruncie k.p.a., a sami świadkowie pewnemu zakresowi ochrony.

W pierwszej kolejności art. 82 i 83 § 4 k.p.a. określają, kto nie może być świadkiem. Natomiast art. 83 § 1 k.p.a. wskazuje, kto ma prawo do odmowy zeznań. Zgodnie z tym przepisem prawo do odmowy zeznań przysługuje małżonkowi strony, wstępnym, zstępny i rodzeństwu strony oraz jej powinowatym pierwszego stopnia, jak również osobom pozostającym ze stroną w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli. Prawo odmowy zeznań trwa także po ustaniu małżeństwa, przysposobienia, opieki lub kurateli. Uprawnienie to zostało ukształtowane ze względu na relację świadka do strony postępowania, czyni ona odmowę zeznań uzasadnioną. Zgodnie zaś z art. 19 ust. 3 ustawy, grzywna może zostać nałożona za bezzasadną odnowę zeznań.

W postępowaniu rozpoznawczym możliwe jest zweryfikowanie zasadności odmowy zeznań ze wskazanej przyczyny, albowiem w postępowaniu tym zidentyfikowane są jego strony. Inaczej wygląda sytuacja w przypadku postępowania ogólnego, ze względu na jego charakter nie da się ustalić, czy osobom wezwanym w charakterze świadków przysługuje prawo do odmowy zeznań. W konsekwencji osoby takie nie mogą wykazać podstawowej przesłanki z art. 19 ust. 3 ustawy, to jest zasadności odmowy zeznań. W przypadku postępowania ogólnego, przy próbach literalnego zastosowania art. 19 ust. 1-3 ustawy, osoba wezwana w charakterze świadka byłaby zobowiązana do składania zeznań pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zaznania, bez możliwości zastosowania ochrony przewidzianej w art. 83 § 1 k.p.a., a w razie uchylenia się od stawiennictwa lub składania zeznań, byłaby zagrożona wysoką karą grzywny, niewątpliwie nakierowaną na wymuszenie stawiennictwa i zeznań. Wysokość tej kary czyni przy tym grzywnę bardzo dolegliwą, a zagrożenie nią stawia osobę wezwaną w sytuacji niewątpliwie przymusowej.

Rozwiązanie przyjęte w art. 83 § 1 k.p.a. jest skutkiem dokonanego przez ustawodawcę wyważenia między procesową zasadą prawdy i innymi wartościami chronionymi prawem. Zasada prawdy nie ma wartości bezwzględnej w tym sensie, że w działalności organów państwa ustawodawca godzi się na ograniczenia w dążeniu do jej osiągnięcia, właśnie ze względu na wagę innych, bardziej istotnych wartości. Różnego rodzaju zakazy dowodowe, choć ograniczają dostęp do ustaleń faktycznych, wprowadzane są celem realizacji innych wartości. Jedną z takich wartości jest ochrona więzi rodzinnych, opartych na zaufaniu między najbliższymi. Przepisy art. 83 § 1 i 2 k.p.a. pozostaje w związku z konstytucyjnymi zasadami ochrony prywatności z art. 47 i ochrony rodziny z art. 18 Konstytucji RP. Zgodnie z pierwszą z nich, każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Ze względu na te dwie zasady, znajdujące oparcie w normach życia społecznego i normach etycznych, zaufanie między najbliższymi w relacjach rodzinnych i osobistych podlega ochronie na poziomie standardów procesowych.

Skoro w postępowaniu ogólnym nie uczestniczą podmioty mające status procesowy strony postępowania, to nie jest możliwe ani skuteczne powołanie się świadka na podstawy do odmowy zeznań, ani też skuteczne usprawiedliwienie takiej odmowy. W konsekwencji dopuszczenie prowadzenia dowodu z zeznań świadka w postępowaniu ogólnym pozbawia go ochrony w tym zakresie, uniemożliwia realizację wartości chronionej konstytucyjnie. Odesłanie do odpowiedniego stosowania jakichś przepisów może skutkować również stwierdzeniem braku podstaw do ich zastosowania, ze względu na bezprzedmiotowość, sprzeczność lub nieadekwatność dla instytucji, do której mają one znaleźć zastosowanie (zob. J. Nowacki, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, "Państwo i Prawo" 1964/3, s. 367-376). Odpowiednie stosowanie przepisów regulujących postępowanie rozpoznawcze oznacza na gruncie postępowania ogólnego co najmniej brak podstaw do nakładania grzywny na osoby wezwane w takim charakterze, albowiem w tym postępowaniu nie jest możliwe przeprowadzenie dowodu ze świadków z zachowaniem standardów k.p.a. Niezależnie od przedstawionego wyżej stanowiska w kwestii dopuszczalności wykorzystania takich zeznań w postępowaniu rozpoznawczym, trzeba zwrócić również uwagę, że materiał zebrany w postępowaniu ogólnym może służyć jako podstawa do wszczynania bliżej niezidentyfikowanych w toku jego prowadzenia innych postępowań skierowanych również przeciwko osobom. Brak możliwości określenia, kto może być przedmiotem wniosków o wszczęcie takich postępowań dodatkowo wzmacnia wniosek, że osoby wzywane w charakterze świadków pozbawione są praktycznie możliwości ochrony swoich więzi rodzinnych i osobistych.

Wobec powyższego uboczne znaczenie ma kwestia, czy w postępowaniu ogólnym Komisja może przeprowadzić rozprawę. Stanowisko Sądu I instancji, kwestionujące taką możliwość jest przy tym trafne. Niewątpliwie taka możliwość istnieje w postępowaniu rozpoznawczym i analiza przepisów ustawy w tym zakresie potwierdza, że przewiduje ona sankcje dla świadków i stron w związku z wezwaniami do stawiennictwa na rozprawę, obecnością na rozprawie. Przepisy art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 5, art. 18 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 3 i 4 ustawy wskazują, że rozprawę Komisja przeprowadza w postępowaniu rozpoznawczym, jej przeprowadzenie łączy się bowiem z udziałem stron. Ustawa wprost odnosi się do udziału strony na rozprawie w art. 17 ust. 5, art. 18 ust. 1 i 2 ustawy, a ocena, czy świadek bezzasadnie odmówił zeznania jest możliwa wyłącznie w relacji do strony (art. 19 ust. 3 w zw. z art. 83 § 1 i 2 k.p.a.). Ustawodawca odróżnia rozprawę od posiedzenia prowadzonego poza rozprawą (art. 22 ustawy).

W polskiej kulturze prawnej jednoznacznie wskazuje się, że rozprawa jest nazwaną formą administracyjnego postępowania wyjaśniającego (rozdział 5 działu II k.p.a.) i stanowi instytucję prawną (G. Łaszczyca w: red. G. Łaszczyca, A. Matan, Dynamika postępowania administracyjnego ogólnego, System Prawa Administracyjnego Procesowego, t. II Część 4, Wolters Kluwer 2021, s. 282). Rozprawa obejmuje zespół zróżnicowanych lecz celowych czynności procesowych podmiotów w niej uczestniczących (także o różnej pozycji procesowej), opierając w szerszym zakresie ich dokonanie na zasadzie bezpośredniości, ustności i kontradyktoryjności, przy jednoczesnym obowiązku pisemnego ich utrwalenia (G. Łaszczyca - op. cit., s. 290). Rozprawa realizuje zasady kontradyktoryjności, koncentracji dowodów, bezpośredniości, szybkości, jedności i celowości wszystkich czynności składających się na proces administracyjny (E. Iserzon w: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, W. Pr. 1970, s. 181, uw. 1). Rozprawa administracyjna stwarza pełne możliwości realizacji przez stronę postępowania wszystkich uprawnień związanych z jej prawem do udziału w postępowaniu wyjaśniającym, tj. prawa do inicjatywy dowodowej, prawa do udziału w czynnościach postępowania dowodowego, prawa do wypowiadania się w przedmiocie zgromadzonego materiału dowodowego i zgłoszonych żądań. Przeprowadzenie rozprawy w istotny sposób może gwarantować osiągnięcie celu przekonywania (art. 11 kpa; G. Łaszczyca - op. cit., s. 291). Celem rozprawy, w przypadku konieczności uzgodnienia interesów stron jest doprowadzenie do konfrontacji stron, która umożliwi organowi wyważenie słusznych interesów stron w danej sprawie. Natomiast przeprowadzenie rozprawy ze względu na konieczność wyjaśnienia przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin jest uzasadnione rodzajem środków dowodowych niezbędnych dla ustalenia stanu faktycznego sprawy (B. Adamiak - op. cit., s. 577, nb 6). Kierujący rozprawą nie może ograniczać się do wysłuchania stanowisk stron, do ich przyjęcia i utrwalenia, lecz spoczywa na nim obowiązek podejmowania działań ukierunkowanych na rzeczywiste rozwiązanie sporu (G. Łaszczyca - op. cit., s. 302-303). Wśród czterech kategorii podmiotów rozprawy administracyjnej wskazuje się w szczególności strony postępowania. Strona jest centralnym podmiotem rozprawy. Przesłanka rozprawy w postaci potrzeby uzgodnienia interesów stron stała się podstawą wyraźnego podkreślania w przepisach o rozprawie zagadnienia wielości stron. Regulacja ta dokonuje także charakterystycznego podziału stron postępowania na "wezwane strony, uczestniczące w postępowaniu" i "inne strony, nieznane organowi administracji publicznej" (art. 91 § 3 kpa; G. Łaszczyca - op. cit., s. 308-309).

Specyfika postępowania ogólnego czyni niemożliwym realizację zasady kontradyktoryjności rozprawy, która jest jej konstytutywną cechą. Nie jest możliwe uznanie, że jedynie na drodze zabiegów językowych, przez nominalne określenie posiedzenia mianem rozprawy, możliwe jest stosowanie do takiego posiedzenia przepisów dotyczących rozprawy i instytucji procesowych możliwych do zastosowania na rozprawie, czy w związku z rozprawą. Brak udziału stron w postępowaniu ogólnym czyni niemożliwym zapewnienie kontradyktoryjności i doprowadzenie do konfrontacji stron, która umożliwi organowi wyważenie słusznych interesów stron w danej sprawie. Wyklucza to możliwość ukarania świadka grzywną w przypadku wezwania na posiedzenie w postępowaniu ogólnym, bowiem art. 19 ust. 3 ustawy odnosi się wyłącznie do rozprawy w postępowaniu rozpoznawczym.

Z tej przyczyny odpowiednie stosowanie przepisów o postępowaniu rozpoznawczym skutkować musi stwierdzeniem braku podstaw do zastosowania instytucji rozprawy w postępowaniu ogólnym, ze względu na sprzeczność i nieadekwatność dla instytucji, do której mają one znaleźć zastosowanie. Zawsze należy wybierać rozwiązanie bliższe naturze stosunków podstawowych oraz specyfice i celom regulacji podstawowej. W procesie tym trzeba także brać pod uwagę aktualne orzecznictwo i poglądy doktryny odnoszące się do danego zagadnienia (M. Hauser, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa - uwagi porządkujące, Przegląd Prawa i Administracji, 2005, t. LXV, s. 161-162). W postępowaniu ogólnym nie występują bowiem strony, a § 41 ust. 2 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 10 kwietnia 2018 r. w sprawie regulaminu działania Komisji wyklucza możliwość przeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron w postępowaniu ogólnym.

Wezwanie na posiedzenie jawne określone mianem rozprawy nie usuwa zatem okoliczności, które sprzeciwiają się nałożeniu grzywny na osobę wezwaną w charakterze świadka na posiedzenie w postępowaniu ogólnym. Dotyczy to zarówno grzywny za odmowę zeznań, jak i za niestawiennictwo na posiedzeniu, które w przedstawionym stanie normatywnym należy kwalifikować jako przejaw woli powstrzymania się od składania zeznań.

Z podanych względów, niezalenie od szczegółowości przedstawionej argumentacji, dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisów art. 19 ust. 3 w zw. z art. 37b ust. 1 i 2, art. 17 ust. 1, art. 17a, art. 3 ust. 2 i 4 oraz art. 38 ust. 1 ustawy jest trafna, a stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej nie może zostać uznane za właściwe, albowiem nie uwzględnia kontekstu systemowego, pomija regulację art. 83 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 47 i 18 Konstytucji RP. Ze względu na przedmiot postępowania jest to regulacja bezpośrednio związana ze wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami ustawy i wymaga uwzględnienia przy ich wykładni.

Argumentów przeciwnych nie dostarcza powołanie się na przepisy aktu o charakterze wewnętrznym, jakim jest zarządzenie Ministra Sprawiedliwości w sprawie regulaminu działania Komisji. Zgodnie z art. 93 ust. 1 Konstytucji RP, zarządzenia ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki podległe organowi wydającemu akt. Zarządzenia nie mogą stanowić podstawy decyzji względem obywateli (art. 93 ust. 2 Konstytucji). Regulacje zawarte w akcie wewnętrznym nie mogą wobec tego stanowić argumentu przemawiającego za przyjęciem określonej wykładni przepisów ustawy, akt tej rangi nie może wpływać na określenie celu regulacji ustawowej, nie będąc aktem powszechnie obowiązującego prawa nie tworzy także kontekstu systemowego dla wykładni przepisów ustawy.

Trafności zarzutów skargi kasacyjnej nie potwierdza również argument zgłoszony dla ich uzasadnienia na rozprawie, a wskazujący na uprawnienia dowodowe organów Inspekcji Ochrony Środowiska. Argument ten nie odwołuje się do konkretnie wskazanego przepisu czy grupy przepisów. Ustawa z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. 2021 r., poz. 1017) jakkolwiek przewiduje w toku czynności kontrolnych przesłuchanie osób pod rygorem odpowiedzialności karnej, to nie zawiera ani własnej regulacji dotyczącej grzywien nakładanych na osoby przesłuchiwane, ani nie odsyła do stosowania przepisów k.p.a. w tym zakresie. Gdy kontrola prowadzona jest w stosunku do przedsiębiorcy z zastosowaniem rozdziału 5 ustawy z 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców, na mocy art. 59 ust. 16 tej ustawy, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie nieuregulowanym ustawą mają ograniczone zastosowanie w sytuacji wniesienia sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych.

W konsekwencji, uwzględniając skargę Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Natomiast zarzut naruszenia art. 119 pkt 3 p.p.s.a., regulującego zastosowanie przez sąd trybu uproszczonego, nie poddaje się weryfikacji, albowiem po pierwsze nie został uzasadniony, po drugie zaś nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej przyjętej przez Sąd I instancji kwalifikacji przedmiotu zaskarżenia jako postanowienia objętego zakresem tego przepisu.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie z transmisją jej przebiegu był przepis art. 15zzs4 ust. 4 uCOVID.