Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 136/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie : WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant : st. sekr. sąd. Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2015 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. na decyzję Wojewody z dnia 3 grudnia 2014 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ul .[...] w K. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 7 lutego 2014 r. nr [...] działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz na podstawie art. 104 K.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych dla A. Sp.z.o.o., Sp. komandytowa pn. "nadbudowa, rozbudowa i przebudowa z przeznaczeniem na cele mieszkalne i usługowe budynku oficyny wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod-kan-gaz-c.o. i elektryczną przy ul. [...] w K. – dz. nr [...] i rozbudowa instalacji wodnej za wodomierzem na działce nr [...] obr. [...] oraz nadbudowa komina na działce sąsiedniej nr [...] obr. jw.". Organ stwierdził, że na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Inwestor złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy z dnia 9 sierpnia 2005 r. utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29 listopada 2005 r., a także wymaganiami ochrony środowiska. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 5 listopada 2010 r. wyraził zgodę na odstępstwo od warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określonych w § 73 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w zakresie obniżenia poziomu podłogi w pomieszczeniach przeznaczonych na lokale usługowe i biura, zlokalizowanych w poziomie piwnic przedmiotowego budynku oficyny oraz opinią sanitarną z dnia 5 listopada 2010 r. pozytywnie zaopiniował oświetlenie tych pomieszczeń wyłącznie światłem sztucznym. Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 15 lipca 2010 r. wyraził zgodę na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie lokalizacji ścian bez otworów okiennych w granicy z działkami sąsiednimi. Organ stwierdził, że projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia.

Od tej decyzji odwołanie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Budynku przy ul. [...] w K. Zaskarżonej decyzji zarzucono brak wyczerpującej analizy zacienienia i nasłonecznienia, zakwestionowano wiarygodność opracowania obejmującego geotechniczne warunki posadowienia bowiem opiera się ono na badaniach wykonanych w 2003 r., wskazano również na nieprawidłową nazwę inwestycji w związku z zakresem inwestycji obejmującym komin na działce nr [...] , wskazano ponadto na niezapewnienie miejsc postojowych w sposób zgodny z wymogami § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w tym nie określono ilości miejsc dla osób niepełnosprawnych. Wątpliwości skarżącego dotyczyły również spełnienia wymogów w zakresie ilości miejsc postojowych, wynikających z decyzji o warunkach zabudowy, braku wyjaśnień związanych z poprawnością liczenia terenu biologicznie czynnego oraz rzeczywista data sporządzenia projektu budowlanego i związanego z tym pozwoleniem konserwatorskim. Skarżący zarzucił ponadto, że brak jest wyjaśnień w sposób prawnie przewidziany czy zgoda na odstępstwo od warunków technicznych w zakresie możliwości lokalizacji budynku w granicy wyrażona w postanowieniu Prezydenta Miasta K. z 15.07.2010 r. dotyczy przedmiotowej inwestycji. Wskazano również, że organ I instancji nie odniósł się do decyzji Wojewody z 30.09.2013 r. w zakresie ustalenia kategorii obiektu, zasadności uzyskania po zakończeniu budowy pozwolenia na użytkowanie, konieczności ustanowienia nadzoru archeologicznego.

Wojewoda decyzją z dnia 3 grudnia 2014 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej:

pkt 1/ udzielonego pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących "nadbudowę, rozbudowę i przebudowę z przeznaczeniem na cele mieszkalne i usługowe budynku oficyny wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan.-gaz-c.o. i elektryczną przy ul. [...] w K. dz. nr [...] i rozbudowę instalacji wodnej z wodomierzem na działce nr [...] obr. [...] oraz nadbudowę komina na działce sąsiedniej nr [...] obr. j.w.";

pkt 2/ ustalonej kategorii obiektu;

pkt 3/ szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie;

pkt 4/ informacji o obowiązkach inwestora przed przystąpieniem do użytkowania

i w tym zakresie

pkt 1/ udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących "Nadbudowę, rozbudowę i przebudowę z przeznaczeniem na cele mieszkalne i usługowe budynku oficyny wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan.-gaz-c.o. i elektryczną, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. oraz na rozbudowę instalacji wodnej za wodomierzem na działce nr [...] obr. [...] oraz na budowę komina na działce sąsiedniej nr [...] obr. j.w."

pkt 2/ określił kategorię obiektu: XIII i XVII

pkt 3/ określił szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie:

a/ inwestor winien ustanowić kierownika budowy i inspektora nadzoru inwestorskiego,

b/ inwestor przy pracach ziemnych winien zapewnić nadzór archeologiczny;

c/ inwestor winien zlecić kierowanie robotami budowlanymi i wykonywanie osobom wskazanym w decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 30 maja 2014 r.

pkt 4/ zobowiązał inwestora do uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że do projektu budowlanego zostały włączone analizy cienia rzucanego przez projektowaną inwestycję na sąsiednią zabudowę w rozbiciu na godziny i kwadranse oraz analiza obrazująca oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w sąsiednich budynkach. W ramach postępowania odwoławczego uzupełniono akta sprawy o kolorową analizę cienia, obrazującą w sposób czytelny jak zmienia się cień rzucany przez dotychczasową zabudowę i zmianę związaną z nadbudową i rozbudową. Jak wynika z przedłożonego opracowania dostęp światła słonecznego mają tylko pokoje na ostatniej kondygnacji oficyny w godzinach od 7.15 do 9.15 tj. 2 godziny. Po wykonaniu inwestycji godziny, w których nasłonecznione są te pokoje nie zmienią się. Wyjaśnić jednocześnie należy, że przepisy nie regulują miejsca wpadania słońca (dolna część okna czy górna cześć okna), a jedynie w tym zakresie nastąpi zmiana. W odniesieniu do innych pokoi, których okna skierowane są na inwestycję, pozbawione są one obecnie wymaganego czasu nasłonecznienia w dniach równonocy w godzinach od 7°° do 17°°, ze względu na istniejący obecnie układ urbanistyczny i projektowana inwestycja nie wprowadza zmian. W odniesieniu do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, których okna skierowane są na teren inwestycji, ocenie podlegało zapewnienie naturalnego oświetlenia tych pomieszczeń. Regulacja w tym zakresie znajduje się w § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jak wynika z § 13 ust. 1 rozporządzenia, warunek naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi uznaje się za spełniony, jeżeli między ramionami kąta 60° z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania. W tej części przepis ten dotyczy obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m, i ma zastosowanie do niniejszej inwestycji. Dodatkowo należy wyjaśnić, że kąt 60° wyznacza się w płaszczyźnie poziomej. Jak wynika z wykonanej analizy w polu widzenia 60° z okien skierowanych na inwestycję nie znajduje się obiekt przesłaniający, którego wysokość przesłaniania jest większa aniżeli odległość miedzy obiektami. Oznacza to, że inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zakresie dostępu światła naturalnego do pomieszczeń. Organ stwierdził również, że organ nadzoru budowlanego nie jest właściwy do oceny prawidłowości wykonania opracowania ustalającego geotechniczne warunki posadowienia. Rola organu administracji wynikająca z art. 35 Prawa budowlanego ograniczona jest do zbadania czy projekt budowlany zawiera geotechniczne warunki posadowienia wykonane w oparciu o rozporządzenie w sprawie geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, które jest aktualne w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę. W ocenie organu odwoławczego inwestor spełnił wymóg wynikający z art. 34 ust. 3 4 Prawa budowlanego, dołączając do projektu budowlanego to opracowanie. Dodatkowo skarżący, podważając prawidłowość wykonania tego opracowania, nie poparł tego zarzutu żadnym dowodem w postaci innego opracowania, które kwestionowałoby zawarte w nim ustalenia i wnioski. Organ podniósł również, że decyzja o warunkach zabudowy nie stawia inwestorowi wymogów w zakresie konieczności zapewnienia miejsc postojowych. Projektant dla przedmiotowej inwestycji uznał, że 8 miejsc postojowych zabezpieczy

prawidłowe jej funkcjonowanie. Miejsca postojowe będą zapewnione na parkingu przy ul. [...] w K. w oparciu o całoroczny abonament. Budynek podlegający przebudowie, rozbudowie i nadbudowie to budynek oficynowy. Budynek frontowy znajduje się w pierzei ulicy [...] w dobudowie do budynków sąsiednich i brak jest możliwości urządzenia miejsc postojowych na wewnętrznym terenie (brak wjazdu, brak możliwości zachowania odległości od granicy i okien budynków). W ocenie organu brak zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych na terenie inwestycji, a zapewnienie ich na terenie sąsiedniego parkingu, nie może stanowić przeszkody do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W odniesieniu do powierzchni terenu biologicznie czynnego decyzja o warunkach zabudowy ustaliła udział tej powierzchni (dla terenu działki inwestowanej tj. [...] i [...] - dawna [...]) na poziomie 15%. Jak wynika z bilansu terenu udział ten wynosi w odniesieniu do powierzchni terenu inwestycji 189 m2 tj. 17,17%. Należy uznać, że projektowana inwestycja jest zgodna w tym zakresie z wymogami decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do zastrzeżeń związanych z datą sporządzenia projektu budowlanego, organ wyjaśnił, że data ta jest istotna z punktu widzenia uzgodnienia konserwatorskiego. Przyjęto, że uzgodniony i opieczętowany przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków projekt budowlany jest sporządzony w sierpniu 2005 r. Natomiast rysunki noszące datę 2006 r. zostały, w związku z wymogiem wynikającym z § 13 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, przeskalowane z rysunków zaakceptowanych przez konserwatora zbytków. Organ odwoławczy stwierdził, że bez wątpienia inwestycja może być zlokalizowana w granicy z działką nr [...] z odstępstwem od § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Organ wskazał, że zasadne są zarzuty dotyczące nieprawidłowej nazwy inwestycji, nieprawidłowo określonej kategorii obiektu, braku orzeczenia o zasadności uzyskania po zakończeniu budowy pozwolenia na użytkowanie jak i braku informacji o konieczności ustanowienia nadzoru archeologicznego. W celu wyeliminowania tych nieprawidłowości, organ odwoławczy skorygował zaskarżoną decyzję w powyższym zakresie. W odniesieniu do zmiany w zaskarżonej decyzji nazwy inwestycji organ wyjaśnił, że, jak wynika z akt I instancji inwestor nazwał inwestycję określając prace realizowane przy kominie jako jego "budowa". Również z części rysunkowej projektu budowlanego wynika, że komin ten będzie budowany, a nie nadbudowywany. W tej sytuacji uznano za konieczne dostosowanie nazwy inwestycji do jej rzeczywistego zakresu. W odniesieniu do wprowadzonej korekty zaskarżonej decyzji w zakresie szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru nad budową, uznano, że organ I instancji nie wskazał w decyzji kto może kierować robotami budowlanymi. W decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z 30.05.2014 r. osoba nadzorująca została wymieniona z imienia i nazwiska. W tej sytuacji uznano, za konieczne, ale i wystarczające wskazanie dokumentu, z którego wynika, które osoby mogą pełnić nadzór w ramach tej inwestycji. Również kategoria obiektu została w zaskarżonej decyzji określona w sposób niepełny. Organ odwoławczy uznał za zasadne wskazanie tych kategorii, które będą określać wszystkie funkcje w tym obiekcie. Przypisanie budynkowi kategorii w decyzji o pozwoleniu na budowę ma wyłącznie charakter informacyjny i nie wpływa na merytoryczną treść decyzji. Również zawarta w decyzji informacja o prawnym sposobie zakończenia budowy nie rzutuje na treść rozstrzygnięcia lecz stanowi jedynie informację dla inwestora o obowiązkach związanych z procesem budowlanym. Dodać również należy, że, jak wynika z art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego, pozwolenie na użytkowanie winno dotyczyć robót budowlanych wykonywanych na obiektach budowlanych w szerokim rozumieniu pojęcia określonego w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, a nie tylko budowy obejmującej "wzniesienie" tego obiektu jako całości. W ramach tej inwestycji planowane są roboty budowlane zarówno obejmujące nadbudowę obiektu jak i jego rozbudowę. W wyniku tych robót budynek uzyska kategorię zarówno XIII jak i XVII. Jak wynika z art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego, przystąpienie do użytkowania obiektów o tych kategoriach, będzie musiało być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał za celową korektę decyzji w zakresie zawarcia w niej informacji o tym obowiązku. Organ wyjaśnił, że zakres orzeczenia przez organ odwoławczy nie przekroczył zakresu, w którym orzekał organ I instancji. Dla przedmiotowej inwestycji decyzja o warunkach zabudowy nie określała linii zabudowy z uwagi na charakter i zakres zamierzenia, bowiem nie ulega ona zmianie. Decyzja o warunkach zabudowy ustaliła wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w wysokości do 60%. Zaprojektowana powierzchnia zabudowy dla tej inwestycji wynosi 5,81%. Udział terenu biologicznie czynnego ustalono na poziomie min. 15%, zaprojektowano 17.17%. Nie określono szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu w budynku frontowym bowiem parametry te w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji nie ulegają zmianie. Natomiast w odniesieniu do geometrii dachu na budynku oficyny decyzja o warunkach zabudowy ustaliła, że nie może on przekroczyć wysokości kalenicy nad budynkiem frontowym. W wyniku pomiarów w terenie stwierdzono, że wysokość kalenicy budynku frontowego wynosi 18,93 m, natomiast wysokość kalenicy budynku oficyny z dachem jednospadowym po nadbudowie wyniesie 5,05 m. W zakresie zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego, projekt budowlany został zaopiniowany bez uwag przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Sporządzona została również ekspertyza techniczna dotycząca wpływu projektowanej inwestycji na działki i budynki sąsiednie. Z opracowania tego wynika, że inwestycja nie wpłynie negatywnie na istniejące budynki sąsiednie oraz, że nie ma przeciwwskazań do jej realizacji. Dodać również należy, że inwestor uzyskał niezbędne dla tej inwestycji opracowania i stanowiska. Obszar oddziaływania inwestycji uwzględniał oprócz terenu, na którym jest ona zlokalizowana tj. działki nr [...] i [...] i [...] , również działki nr [...] i [...] .

Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Budynku przy ul. [...] w K. domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 81 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na wydaniu przez organ odwoławczy decyzji o charakterze reformacyjnym, której postanowienia naruszają przepisy prawa administracyjnego materialnego oraz procesowego, co w konsekwencji doprowadziło do zatwierdzenia projektu budowlanego niespełniającego wszystkich wymogów prawnych określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego;

- art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. poprzez sporządzenie ekspertyzy geotechnicznych warunków posadowienia w oparciu o nieaktualne wyniki badań, a w konsekwencji wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, która nie spełnia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego;

- art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z § 12, § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez nierozważenie wszystkich okoliczności i dowodów w sprawie, a w konsekwencji uznanie, że przedmiotowa inwestycja budowlana nie ogranicza w sposób sprzeczny z tymi normami nasłonecznienia pomieszczeń znajdujących się w budynkach zlokalizowanych na działkach sąsiednich;

- § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez brak kompletnych ustaleń dotyczących obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, przejawiającej się w braku określenia wymaganej ilości miejsc parkingowych;

- § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...) poprzez usytuowanie planowanego zamierzenia w granicy działek, pomimo braku zgodny na odstępstwo uprawnionego do tego organu administracyjnego, o którym mowa w przywołanym przepisie;

- art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 138 § 2 zdanie in fine K.p.a. poprzez jego zastosowanie przez organ administracyjny i wydanie decyzji administracyjnej bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w ponownie rozpatrywanej sprawie, co w konsekwencji doprowadziło także do zatwierdzenia w dalszym postępowaniu przez organ odwoławczy projektu budowlanego obarczonego licznymi niezgodnościami z przepisami prawa wskazanymi w treści skargi;

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia;

* art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez nierozważenie wszystkich okoliczności i dowodów w sprawie.

W uzasadnieniu strona skarżąca obszernie uzasadniła powyższe zarzuty. Podniesiono między innymi, że podniesienie wysokości istniejącego budynku oficyny spowoduje znaczące ograniczenie dostępu światła do okien wychodzących na podwórze. W ocenie skarżącego zakwestionować należy również prawidłowość opracowania geotechnicznego, które zostało opracowane w 2003 r. Wiarygodność wszelkich pomiarów wskazanych i opisanych w powyższym opracowaniu jest nie tylko mało prawdopodobna, ale także opiera się o wyniki przeprowadzone niezgodnie z aktualnie obowiązującymi normami przyjętymi w rozporządzeniu z dnia 25 kwietnia 2012 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. na treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Biorąc pod uwagę tak zakreślone granice kontroli sądowej stwierdzić należy, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewody który działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił decyzję decyzje organu I instancji i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku oficyny na działce [...] (w decyzji wadliwie wskazano działkę [...] rozbudowę instalacji wodnej na działce [...] oraz budowę komina na działce [...]. . Decyzja ta jest decyzją wadliwą.

Zgodnie z dyspozycją art. 35 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Przepis ten zakreśla kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej, które przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i udzielaniu pozwoleń na budowę mają prawo i obowiązek dokonywania pełnej kontroli, w zakres której wchodzi badanie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy oraz wymaganiami ochrony środowiska, badanie zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz sprawdzenie kompletności projektu budowlanego, w tym czy posiada on wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia i pozwolenia a także sprawdzenie, czy projekt ten został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe, w rozumieniu przepisów rozdziału 2 ustawy uprawnienia budowlane. Jak mowa o tym wyżej, organ ma obowiązek dokonania pełnej kontroli we wskazanym wyżej zakresie, a jego ustalenia winny znaleźć swoje odzwierciedlenie treści decyzji, przy czym nie wystarcza samo stwierdzenie, iż projekt budowlany spełnia wymogi określone w art.35 ustawy. Stwierdzenie takie muszą poprzedzać ustalenia dokonywane przez organ w postępowaniu dowodowym opisanym w sposób dostatecznie szczegółowy by z jednej strony przekonać strony postępowania o zasadności zajętego stanowiska, a z drugiej umożliwić sądowi (w przypadku zaskarżenia decyzji) dokonania kontroli, co do prawidłowości tych ustaleń. W końcu organ powinien dokonać subsumpcji tj. procesu przyporządkowania ustalonego stanu faktycznego do stosowanej normy prawa tj. art. 35 ustawy. Narusza obowiązujące przepisy organ, który opisuje jedynie opisuje przebieg postępowania wskazując na koniec, iż zachodzi zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy oraz wymaganiami ochrony środowiska, projekt budowlany jest kompletny a projekt zagospodarowania działki lub terenu pozostaje w zgodzie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz, że zostały złożone on wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia a sam projekt jest sporządzony przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane.

Oceniając postępowanie organów obu instancji w niniejszym postępowaniu stwierdzić należy, iż nie wypełniły one obowiązku, o którym mowa wyżej. Organ I instancji w zasadzie nie uzasadnił zajętego stanowiska. Decyzja ta rażąco narusza zasady, o których mowa wyżej. Sprzeczna z prawem jest także decyzja organu II instancji uchylająca częściowo rozstrzygnięcie I-instancyjne i wyrzekająca reformacyjnie.

Wskazać w pierwszej kolejności należy, iż jak wynika z przytoczonego wyżej przepisu art. 35 ust 1 obowiązkiem organu jest zbadanie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu miejscowego. Organ uznał, że zgodność taka zachodzi tj. zgodność projektu budowlanego z decyzją ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji dnia z 9 sierpnia 2005 r. Tymczasem decyzja ta ustala warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku oficyny na działce [...] wraz z infrastrukturą techniczną na terenie przy ul. [...] w K . Jeżeli nawet uznać by (aczkolwiek zdaniem sądu nie jest to uzasadnione, gdyż podany adres odpowiada także działce [...] ), że decyzja o warunkach zabudowy obejmuje działkę [...] to z całą pewnością nie ustala zagospodarowania dla działki nr [...] . Tym samym nie zachodzi zgodność projektu budowlanego z decyzją ustalająca warunki zabudowy. Okoliczność ta uzasadniała by wydanie decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, chyba że inwestor brak ten by uzupełnił co jednak nie zostało dokonane i czego organ nie zażądał od inwestora.

Organ nie poddał także badaniu kwestii zgodności projektu budowlanego z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki a ograniczył się wyłącznie do oceny powierzchni biologicznie czynnej i to nie na podstawie analizy projektu budowlanego, ale w oparciu o wyjaśnienia i obliczeniu inwestora. Zdanie na 7 stronie uzasadnienia decyzji, iż "zaprojektowana powierzchnia zabudowy dla tej inwestycji wynosi 5,81" jest w tym zakresie niewystarczające i nie odpowiadające rzeczywistemu stanowi faktycznemu.

Zdaniem sądu organ nie wyjaśnił także w sposób dostateczny kwestii budzącego wątpliwości oświadczenia inwestora o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Wskazać tu należy, iż zgodnie z dyspozycją art. 32 ust 4 pkt 2 Prawo budowlane (Dz.U.06.156.1118) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Istotnie przepis ten nie przewiduje weryfikacji oświadczenia inwestora przez organ administracji w zakresie ich zgodności z prawdą, ale absurdem byłoby przyjęcie, iż organ związany jest zawsze "zasadą domniemania" prawdziwości tego dokumentu, nawet w sytuacji, kiedy istnieje wątpliwość co do zgodności z prawdą tego oświadczenia lub gdy wręcz organ ma pewność, że oświadczenie inwestora jest nieprawdziwe. W razie wątpliwości, co do prawdziwości takiego oświadczenia, opierając się o wykładnię celowościową, systemową i historyczną przepisu, z cała stanowczością stwierdzić należy, iż organom przysługuje prawo do analizy i weryfikacji oświadczenia. Wynika to z faktu ze nowelizacja art. 32 ust. 4 pkt. 2 prawa budowlanego miała na celu wyłącznie wprowadzenie ułatwienia proceduralnego, a nie zmianę warunków materialno-prawnych uzyskania pozwolenia na budowę. Najważniejszym wymaganiem, które musi spełnić podmiot występujący o wydanie pozwolenia na budowę jest bowiem nadal legitymowanie się przez niego prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wymogiem takim nie jest samo złożenie oświadczenia. Złożenie przez inwestora oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stwarza jedynie domniemanie posiadania przez inwestora takiego prawa. Oznacza to, że organ administracyjny jest uprawniony do badania, czy domniemanie to jest prawdziwe a prawdziwość takiego oświadczenia może obalić. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. I tak w wyroku z dnia 3 kwietnia 2007 roku, II OSK 577/06 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż na inwestorze ciąży jedynie obowiązek złożenia oświadczenia, ale organ ma prawo i kompetencje do badania prawdziwości oświadczenia, które powinno zmierzać do ustalenia istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt. 11 Prawa budowlanego. Analogicznie przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2007 roku, II OSK 775/06. w którym stwierdza, iż (...) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest skuteczne o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie nie wynika wniosek przeciwny. Oświadczenie to stwarza bowiem tylko domniemanie, iż składającemu przysługuje wymienione prawo. Domniemanie to może być obalone dowodami wskazującymi, iż złożone oświadczenie nie odpowiada rzeczywistości" W wyroku dodano również, że takie oświadczenie nie wiąże w żaden sposób organu, który może badać treść tego oświadczenia i kontrolować jego zgodność z rzeczywistym stanem prawnym. W niniejszej sprawie organ I instancji miał wątpliwości co do złożonego przez inwestora oświadczenia czemu dał wyraz w postanowieniu z dnia 2 października 2013 r. nakładającym między innymi obowiązek przedłożenia uchwały wspólnoty mieszkaniowej, ale pomimo nieprzedłożenia przez inwestora żądanego dokumentu pozwolenie na budowę zostało mu wydane. Wątpliwości sądu (z uwagi na niejasny zapis i fakt powoływania się przez inwestora na akt notarialny dotyczący wyłącznie działki nr [...]) dotyczą także posiadanie przez niego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie działki nr [...] Okoliczności te organ winien szczegółowo wyjaśnić.

Zdaniem sądu organ nie wyjaśnił także wątpliwości, co do daty sporządzenia projektu budowlanego. Organ II instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji wskazuje, iż uzgodniony i opieczętowany przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków projekt budowlany jest sporządzony w sierpniu 2005 r. Natomiast rysunki noszące datę 2006 r. zostały, w związku z wymogiem wynikającym z § 13 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, przeskalowane z rysunków zaakceptowanych przez konserwatora zbytków. Organ nie wskazuje jednakże jak okoliczność tę ustalił. Jeżeli opierał się wyłącznie na oświadczeniu inwestora, powinien poddać analizie przepisy prawne, które obligowały by inwestora do przeskalowania rysunków i przez ten pryzmat ocenić wiarygodność złożonego oświadczenia. Zgodzić należy że stroną skarżącą, iż przepis dotyczący skali rysunku projektu architektoniczno-budowlanego w okresie od 2005 r. nie uległ zmianie.

Takie postępowanie narusza reguły dowodowe o których mowa w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy materialnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach kodeksu, między innymi w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie, z którym organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Z kolei w myśl art. 80 k.p.a. - udowodnienie danej okoliczności ma nastąpić na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Należy podkreśli, iż art. 80 k.p.a. w doktrynie prawa administracyjnego powszechnie uznaje się za przepis, statuujący zasadę tzw. swobodnej oceny dowodów rozumianą w ten sposób, iż jest nią taka ocena, która wywiedziona po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego nie przekracza granic doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. Reguły te zostały przez organy administracji w niniejszym postępowaniu w sposób istotny naruszone.

Wadliwie także organ odwoławczy analizuje objęty projektem zagospodarowania działki kwestę ilości miejsc parkingowych. Zdaniem organu odwoławczego wystarczające dla planowanej inwestycji jest zapewnienie 8 miejsc postojowych w oparciu o całoroczny abonament tj. poza terenem tej inwestycji. Stanowisko to jest wadliwe. Kwestia liczby miejsc parkingowych regulowana jest rozporządzeniem z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Dz. U. Nr 75, poz. 690 (dalej: rozporządzenie) który w § 18 ust 1 wskazuje, iż zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2007 r. II OSK 1498/06, iż miejsca parkingowe muszą być zaprojektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora, na którym dana inwestycja ma być realizowana, jak też mają one mieć charakter trwały, a więc nie mogą to być miejsca parkingowe np. tylko na czas budowy, lub na pewien tylko okres początkowy użytkowania obiektu budowlanego (LEX nr 425369). Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 8 września 2011 r. II SA/Kr 914/11, wskazał, iż wymóg zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych przez inwestora nie jest spełniony, jeśli w tym celu wynajmie on od innego podmiotu działkę, która nie jest przy tym działką, na której realizowana jest inwestycja (podobnie w sprawie II SA/Kr 515/13). W tym stanie rzeczy organ wadliwie przyjął, iż inwestor w sposób prawidłowy urządził miejsca parkingowe. Miejsca takie poza terenem inwestycji, na nieruchomości nie należącej do niego nie mogą być uznane za wypełnienie dyspozycji § 18 ust 1 w/w rozporządzenia. Jest to bowiem tylko niewiążąca deklaracja inwestora od której mógłby odstąpić w dowolnym czasie, bez negatywnych dla siebie konsekwencji. Uznając taką praktykę za dopuszczalną przepis § 18 ust 1 rozporządzenia utracił by praktycznie znaczenie, gdyż inwestor w zasadzie zawsze taką deklaracje mógłby złożyć, po zapewnieniu przez dowolnego właściciela płatnego parkingu, że zapewnia mu wynajęcie miejsc parkingowych na zasadzie rocznego abonamentu. W istocie czy do takiego wynajęcia dojdzie oraz na jaki okres, jest niewiadomą a w konsekwencji nie wiadomo, czy inwestycja będzie w przyszłości miała zapewnioną obsługę parkingową, co jest niezwykła istotne zwłaszcza w centrach miast z uwagi na znaczny i stale powiększający się ruch samochodowy.

Sąd nie podzielił natomiast poglądu wyrażonego w skardze odnośnie wadliwości analizy zacienienia. Tak w projekcie budowlanym jak i w aktach administracyjnych po uzupełnieniu tej analizy znajduje się materiał, który pozwolił organowi w sposób prawidłowy ocenić, iż planowana inwestycja nie wpłynie w sposób niedopuszczalny na zacienieniu budynku istniejącego. Także prawidłowo organ II instancji uznał, iż ocena opracowania geotechnicznego znajdującego się w projekcie budowlanym ma charakter formalny (czy opracowanie to zostało sporządzone przez osobę uprawnioną) a nie merytoryczny, gdyż taka ocena (merytoryczna – także w zakresie oceny materiałów oraz ich aktualności w oparciu o którą opracowanie sporządzono) przekracza zakres kompetencji organu architektoniczno-budowlanego o której mowa w art. 35 ust 1 ustawy Prawo budowlane.

Ponownie rozpoznając sprawę organ, mając na uwadze powyższe wskazania oceni projekt budowlany aspekcie, o którym mowa w art. 35 ust 1 ustawy prawo budowlane oraz § 18 ust 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.