Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 1649/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Przywrócenie terminu
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 86 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Powiatu Myśliborskiego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 30 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1258/17 o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia skargi Powiatu Myśliborskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z 16 sierpnia 2017 r. nr P-1.4131.308.2017.KN w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany okresu piastowania stanowiska Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu Myśliborskiego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 30 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odmówił Powiatowi Myśliborskiemu (dalej jako "skarżący") przywrócenia terminu do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z 16 sierpnia 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany okresu piastowania stanowiska Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu Myśliborskiego,

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że rozstrzygnięciem nadzorczym z 16 sierpnia 2017 r. Wojewoda Zachodniopomorski stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu w Myśliborzu z 12 kwietnia 2017 r. Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone skarżącemu drogą poczty elektronicznej (ePUAP) w dniu 25 sierpnia 2017 r. (poświadczenie przedłożenia w aktach administracyjnych).

W dniu 26 września 2017 r. Powiat Myśliborski wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z 16 sierpnia 2017 r. Jednocześnie skarżący wniósł o przywrócenie terminu do złożenia skargi. Skarżący wyjaśnił, że uchybienie terminu nie nastąpiło z jego winy i było wynikiem błędu pracownika biura obsługi klienta Starostwa Powiatowego w Myśliborzu. Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało przesłane przez organ drogą elektroniczną (platformą ePUAP) w piątek 25 sierpnia 2017 r., o godz. 14:49, a więc w czasie kiedy Starostwo Powiatowe w Myśliborzu już nie pracowało. Zgodnie z regulaminem pracy pracownicy Starostwa świadczą pracę od poniedziałku do piątku, przy czym w każdy piątek tylko do godziny 14. Pracownik odpowiedzialny za odbiór korespondencji mógł zalogować się na platformie ePUAP dopiero w poniedziałek 28 sierpnia 2017 r. i pobrał ją z systemu o godzinie 8:06. Odebrane pismo pracownik opatrzył podpisem i pieczęcią wpływu 28 sierpnia 2017 r., uważając doręczenie w piątek po godzinie urzędowania za nieskuteczne. Skarżący wyjaśnił, że dopiero kancelaria prawna, po dokładnej analizie przepisów dotyczących elektronicznego systemu doręczeniowego uznała, że w opisanej sytuacji właściwą datą doręczenia kopii rozstrzygnięcia nadzorczego jest data 25 sierpnia 2017 r.

Odmawiając przywrócenia terminu Sąd I instancji wskazał, że błąd pracownika polegający na wadliwym przyporządkowaniu wpływu korespondencji świadczy o niedołożeniu należytej staranności, stanowiąc błąd, za który pracodawca, a tym samym skarżący, ponosi winę. W przypadku korzystania z systemu ePUAP to na pracodawcy ciąży obowiązek należytego przeszkolenia swoich pracowników w zakresie prawidłowego odbioru i oznaczania korespondencji. W ocenie Sądu I instancji, nie jest to czynność skomplikowana i nie wymaga wiedzy prawniczej. Sposób odbioru takiej korespondencji regulują przepisy prawa wskazując jednocześnie na kwestie związane z potwierdzaniem jej wpływu. Obsługa korespondencji wpływającej za pomocą systemu ePUAP dla odpowiednio przeszkolonego pracownika nie powinna zatem stanowić problemu zarówno w zakresie jej pobrania ze skrzynki, jak i prawidłowego oznaczenia jej wpływu do organu.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący.

Skarżący zarzucił naruszenie art. 86 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej jako "p.p.s.a.") przez nieuzasadnioną odmowę przywrócenia terminu do wniesienia skargi.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 88 p.p.s.a. w związku z art. 86 § 1 i 3 p.p.s.a. oraz art. 109 w związku z art. 391 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 79 ust. 5 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2016 r., poz. 814) oraz art. 3 pkt 2, art. 20b ust. 2 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2017 r., poz. 570 – dalej jako "ustawa o informatyzacji"). W ocenie skarżącego, do uchybienia terminu do wniesienia skargi nie doszło, ponieważ Wojewoda Zachodniopomorski nie doręczył skarżącemu rozstrzygnięcia nadzorczego w rozumieniu przepisów ustawy o samorządzie powiatowym, a jedynie nieopatrzoną podpisem elektronicznym kopię tego rozstrzygnięcia w postaci pliku PDF. Dokument ten nie stanowi dokumentu elektronicznego w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy o informatyzacji. W konsekwencji wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia skargi jako niedopuszczalny powinien zostać odrzucony.

Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia w całości przez przywrócenie terminu do wniesienia skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i odrzucenie w całości wniosku o przywrócenie terminu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zażalenie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w nim podniesiono.

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie nadzorcze nie jest administracyjnym postępowaniem jurysdykcyjnym, a rozstrzygnięcia nadzorcze nie mają charakteru decyzji administracyjnych. Dlatego też stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania nadzorczego ma charakter pomocniczy, a przepisy k.p.a. stosuje się odpowiednio, a więc wprost, z modyfikacjami lub nie stosuje się ich wcale (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 1237/16).

Zgodnie z art. 46 § 1 k.p.a. odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. W art. 46 § 3 k.p.a. wskazano, że w przypadku doręczenia pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej doręczenie jest skuteczne, jeżeli adresat potwierdzi odbiór pisma w sposób, o którym mowa w § 4 pkt 3. Zgodnie z § 4 pkt 3 k.p.a. w celu doręczenia pisma w formie dokumentu elektronicznego organ administracji publicznej przesyła na adres elektroniczny adresata zawiadomienie zawierające pouczenie dotyczące sposobu odbioru pisma, a w szczególności sposobu identyfikacji pod wskazanym adresem elektronicznym w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej, oraz informację o wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w określony sposób. Sposób podpisania tego rodzaju dokumentu został określony w art. 20a ustawy o informatyzacji.

Zgodnie z art. 46 § 9 k.p.a., warunki techniczne i organizacyjne doręczenia pisma w formie dokumentu elektronicznego określają przepisy ustawy, o której mowa w § 4 pkt 3. Natomiast § 10 tego przepisu stanowi, że doręczenie pisma w formie dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy, o której mowa w § 4 pkt 3, następuje przez elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu, w sposób określony w tej ustawie. Odesłanie do ustawy, o której stanowi § 4 pkt 3 jest odesłaniem nieprawidłowym, ponieważ w obecnym brzmieniu art. 46 § 4 pkt 3 k.p.a. nie odsyła do żadnej ustawy. Stanowi jedynie o "wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w określony sposób". Przepis ten został zmieniony przez art. 50 pkt 2 ustawy z 5 września 2016 r. o usługach zaufania oraz identyfikacji elektronicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1579). W poprzednim brzmieniu stanowił on o "wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w sposób wskazany w art. 20a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne". Zmiana art. 46 § 4 pkt 3 k.p.a. nie spowodowała jednoczesnej zmiany art. 46 § 9 i 10 k.p.a., jednak to niedopatrzenie ustawodawcy nie powinno budzić wątpliwości co do prawidłowego zastosowania tych przepisów. Oznacza to, że art. 46 § 9 i 10 k.p.a. odsyłają niewątpliwie do zasad określonych w ustawie o informatyzacji.

Ustawa o informatyzacji określa zasady wymiany informacji drogą elektroniczną, w tym dokumentów, pomiędzy podmiotami publicznymi. Powyższa ustawa wraz z wydanym na jej podstawie rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz.U. 2015 poz. 971 – dalej jako "rozporządzenie") określa zasady doręczania dokumentów elektronicznych za pośrednictwem platformy ePUAP.

Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy o informatyzacji, urzędowe poświadczenie odbioru to dane elektroniczne powiązane z dokumentem elektronicznym doręczonym podmiotowi publicznemu lub przez niego doręczanym w sposób zapewniający rozpoznawalność późniejszych zmian dokonanych w tych danych, określające:

a) pełną nazwę podmiotu publicznego, któremu doręczono dokument elektroniczny lub który doręcza dokument,

b) datę i godzinę wprowadzenia albo przeniesienia dokumentu elektronicznego do systemu teleinformatycznego podmiotu publicznego - w odniesieniu do dokumentu doręczanego podmiotowi publicznemu,

c) datę i godzinę podpisania urzędowego poświadczenia odbioru przez adresata z użyciem mechanizmów, o których mowa w art. 20a ust. 1 albo 2 - w odniesieniu do dokumentu doręczanego przez podmiot publiczny,

d) datę i godzinę wytworzenia urzędowego poświadczenia odbioru.

Zdefiniowane wyżej urzędowe poświadczenie odbioru jest wspólnym określeniem dla urzędowego poświadczenia przedłożenia (UPP, do którego odnosi się art. 3 pkt 20 lit. b) i urzędowego poświadczenia doręczenia (UPD, do którego odnosi się art. 3 pkt 20 lit. c). Tego rodzaju poświadczenia zostały zdefiniowane w rozporządzeniu.

Zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, doręczenie dokumentu elektronicznego na nośniku informatycznym może być potwierdzone poświadczeniem przedłożenia, które jest przesyłane na adres poczty elektronicznej wskazany przez doręczającego (§ 11 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). W przypadku odebrania dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego poświadczenie przedłożenia jest automatycznie tworzone i udostępniane nadawcy tego dokumentu przez system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń (§ 13 ust. 1 rozporządzenia). Należy podkreślić, że dochodzi tu do automatycznego wygenerowania poświadczenia przedłożenia, bez udziału człowieka. Dokument ten jest generowany przez system teleinformatyczny podmiotu publicznego i przekazywany nadawcy. W praktyce oznacza to, że jeżeli dana osoba wniosła podanie drogą elektroniczną do podmiotu publicznego, zgodnie z warunkami korzystania z platformy ePUAP, to automatyczne wygenerowanie UPP pozwala jej przyjąć, że dokument ten wpłynął do tego podmiotu. Ma to znaczenie na przykład dla ustalenia, że osoba ta zachowała termin do dokonania określonej czynności oraz, że dla późniejszego ewentualnego ustalenia, czy organ załatwił sprawę czy też pozostawał w bezczynności.

Natomiast w przepisach § 14 - 16 rozporządzenia uregulowano sposób tworzenia poświadczenia doręczenia (UDD). Ten drugi proces przebiega inaczej, ponieważ doręczenie wymaga świadomego przyjęcia przesyłki przez adresata i dokonania potwierdzenia odbioru przez złożenie podpisu. Podpis elektroniczny, o którym mowa w § 15 rozporządzenia, może być złożony z wykorzystaniem certyfikatu kwalifikowanego lub danych potwierdzonych profilem zaufanym ePUAP. Dopiero po opatrzeniu poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń bezpośrednio po zakończeniu procesu weryfikacji podpisu elektronicznego adresata, udostępnia adresatowi do pobrania doręczany dokument elektroniczny wraz z podpisanym przez niego poświadczeniem doręczenia oraz udostępnia organowi doręczającemu podpisane poświadczenie doręczenia (§ 16 rozporządzenia).

Cytowane przepisy dotyczą więc dwóch kierunków komunikacji elektronicznej – od podmiotu publicznego do strony i od strony do podmiotu publicznego. Natomiast zgodnie z art. 392 k.p.a., w przypadku gdy stroną lub innym uczestnikiem postępowania jest podmiot publiczny obowiązany do udostępniania i obsługi elektronicznej skrzynki podawczej na podstawie art. 16 ust. 1a ustawy informatyzacji, doręczenia dokonuje się na elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu. Na podstawie tego przepisu korespondencja prowadzona w tej sprawie między organami odbywa się właśnie na zasadach wynikających z ustawy o informatyzacji. Należy jednak pamiętać, że na podstawie art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym, w postępowaniu nadzorczym stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a., a organ powiatu jest uprawniony do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stawia to organ powiatu w specyficznej sytuacji prawnej. Z jednej strony jest on podmiotem publicznym w rozumieniu ustawy o informatyzacji, z drugiej zaś stroną postępowania nadzorczego, któremu przysługują określone środki prawne i których wniesienie uzależnione jest od zachowania terminu. Termin ten liczony jest od daty doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego (art. 85 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Oznacza to, że właściwym dokumentem, który stanowi potwierdzenie doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego może być urzędowe poświadczenie doręczenia, a nie jak przyjęto w tej sprawie urzędowe poświadczenie przedłożenia. Urzędowe poświadczenie przedłożenia potwierdza wyłącznie wpłynięcie pisma (dokumentu) na skrzynkę podawczą adresata będącego podmiotem publicznym w rozumieniu ustawy o informatyzacji, przy założeniu, że jest to podmiot, który ma rozstrzygnąć w ramach swoich kompetencji określoną sprawę administracyjną zgodnie z żądaniem nadawcy pisma. Natomiast w tej sprawie organ powiatu jest wprawdzie podmiotem publicznym, ale występuje jako strona postępowania nadzorczego i potencjalnie skarżący w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Stąd też musi dojść do doręczenia dokumentu przesłanego drogą elektroniczną, a nie tylko jego przedłożenia w systemie teleinformatycznym podmiotu publicznego będącego jednocześnie stroną postępowania nadzorczego. Dopiero bowiem po potwierdzeniu odebrania dokumentu elektronicznego przez potwierdzenie poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym (§ 15 rozporządzenia) doręczany dokument udostępnia się adresatowi. Oznacza to, że za datę doręczenia dokumentu elektronicznego należało w tej sprawie uznać datę opatrzenia poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym, a w przypadku braku takiego poświadczenia stosuje się odpowiednio przepisy art. 46 § 5 i 6 k.p.a.

W tej sprawie przesłanie rozstrzygnięcia nadzorczego w formie elektronicznej potwierdzone zostało wygenerowanym przez system poświadczeniem przedłożenia (UPP) z 25 sierpnia 2017 r., natomiast brak jest w aktach sprawy urzędowego potwierdzenia doręczenia (UPD) opatrzonego podpisem elektronicznym umożliwiającym identyfikację podpisującego w sposób przewidziany w art. 20a ust. 1 i 2 ustawy o informatyzacji. Dlatego też na tym etapie postępowania Sąd I instancji nie miał możliwości oceny, czy skarga została wniesiona w terminie, a co za tym idzie rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Wskazana na dokumencie UPP data doręczenia jest wyłącznie datą doręczenia tego poświadczenia nadawcy, a więc datą (i godziną), w której Wojewoda Zachodniopomorski otrzymał dokument UPP wygenerowany automatycznie przez system teleinformatyczny skarżącego. Nie jest to natomiast data doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.

W świetle powyższych okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny nie miał możliwości odniesienia się do zarzutu zażalenia dotyczącego naruszenia art. 86 § 1 p.p.s.a. W pierwszej kolejności konieczne jest bowiem ustalenie, czy skarga została wniesiona w terminie. Na uwzględnienie nie zasługiwały natomiast zarzuty dotyczące niezastosowania art. 88 p.p.s.a. w związku z art. 86 § 1 i 3 p.p.s.a. oraz art. 109 w związku z art. 391 § 1 k.p.a. jak i w związku z art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 3 pkt 2, art. 20b ust. 2 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Zarzuty te sprowadzają się do podważenia skuteczności doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego, co ma prowadzić do wniosku, że w sprawie nie doszło do uchybienia terminu, a więc wniosek o przywrócenie terminu powinien zostać odrzucony. Kwestia ta ma oczywiście znaczenie, ale nie z punktu widzenia skuteczności doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego, ale terminu jego doręczenia. Złożone do akt sprawy dokumenty, zarówno przez Wojewodę Zachodniopomorskiego, jak i przez skarżącego, nie dawały podstaw do przyjęcia, że doręczenie było nieskuteczne. W aktach sprawy znajduje się bowiem wydruk podpisanego podpisem elektronicznym pisma przewodniego w formacie XML oraz wydruk pliku PDF stanowiącego rozstrzygnięcie nadzorcze. Na obecnym etapie postępowanie prowadzone jest w tradycyjnej (papierowej) formie, a nie w formie elektronicznej, stąd też nie ma możliwości zweryfikowania, czy dokument PDF również został opatrzony podpisem elektronicznym. Kwestia ta ma jednak wtórne znaczenie wobec zachowania terminu do wniesienia skargi, a ponadto skuteczność doręczenia nie była kwestionowana przez skarżącego na etapie skargi.

Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 1 i § 2 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.