Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1781/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Stwierdzono, że uchylona/e  decyzja/e nie podlega/ją wykonaniu

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2006 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 roku nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji Prezydenta [...]W. nr [...] z dnia [...] maja 2006 roku, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 20 pkt 8 w związku z art. 40 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. nr 204 z 2004r., poz. 2086 orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji orzekającej w pkt 1 o: udzieleniu G. T. zezwolenia na zajęcie w okresie od dnia [...] maja 2006 roku do dnia [...] grudnia 2006 roku jezdni pasa drogowego Rynku [...]w W. (działka ewidencyjna nr [...]) o powierzchni 2m2 w celu sprzedaży drobnych pamiątek związanych z tematyką W..

Rozstrzygnięcia obu organów zapadły w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i wywody prawne:

W kwietniu 2005 roku zarządca drogi umieścił ogłoszenie w prasie, na stronie internetowej Zarządu Terenów Publicznych, a także na urzędowych tablicach, iż wnioski o zajęcie pasa drogowego z przeznaczeniem na stoiska handlowe przyjmowane będą od dnia 1 października 2005 roku (faktycznie od dnia 3 października, ze względu na to, że dni: 2 i 3 października były dniami wolnymi od pracy). Na powołaną lokalizację wpłynęło pięć wniosków o wydanie stosownych zezwoleń, w tym G. T. i J. S., a zarządca drogi na podstawie art. 62 kpa połączył je do wspólnego rozpoznania.

G. T. jako pierwsza wystąpiła z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego Rynku [...] w W. stąd też, na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, Prezydent [...] W. decyzją z dnia [...] listopada 2005 roku udzielił jej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia [...] stycznia 2006 roku do dnia [...] grudnia 2006 roku. Na skutek odwołania J. S. od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W motywach uzasadnienia podniosło, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 39 ust. 3 o drogach publicznych. Zasada równości wobec prawa wymaga szczegółowego wyjaśnienia w toku ponownego rozpoznania, dlaczego interes J. S., który od szeregu lat otrzymywał zezwolenie i przestrzegał jego warunków nie zasługuje na ochronę. Nadto kryteria, jakie przyjął organ I instancji nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Żaden bowiem przepis nie przewiduje określenia terminu w godzinach i minutach.

W toku ponownego rozpoznania sprawy wnioski G. T. i J. S. zostały ponowione, zaś wniosek G.T. wpłynął jako pierwszy.

Decyzją z dnia [...] maja 2006 roku Prezydent [...] W. ponownie udzielił zezwolenia G. T. na zajęcie pasa drogowego Rynku [...]w W. (działka ewidencyjna nr [...]) w celu sprzedaży drobnych pamiątek związanych z tematyka W., określił lokalizację stoiska, ustalił warunki zajęcia pasa drogowego i jego przywrócenia, ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego oraz umorzył postępowanie w zakresie udzielenia zezwolenia, w okresie od dnia [...] stycznia 2006 roku do dnia [...] maja 2006 roku.

Powyższą decyzję organ I instancji wydał na podstawie art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 1 oraz art. 40 ust. 2 pkt 4, ust. 3 i 4 oraz art. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych. W jego ocenie, zamiar rozpoczęcia w pasie drogowym działalności handlowej, który nie łączy się z lokalizowaniem obiektów budowlanych wymagających zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych lub też uzyskania pozwolenia na budowę, nie wymaga uzyskania zezwolenia w trybie art. 39 ust. 3 ustawy, ale zezwolenia przewidzianego w art. 40 ust. 2 pkt 1-4 ustawy. Nie podzielił też poglądu organu odwoławczego, co do sposobu kwalifikowania wniosków stron. Jego zdaniem, nieprawdziwa jest teza, że przepisy prawa nie przewidują określenia terminu w godzinach, czy minutach. Taką możliwość przewiduje art. 6266 § 1 kpc. Kwalifikowania wniosku nie sposób analizować poprzez interpretację art. 57 kpa, bowiem nie mamy do czynienia z koniecznością obliczania terminu, do dokonania określonej czynności przez stronę. Pomimo mankamentów, jakie wynikają z przyjętego kryterium pierwszeństwa wniosków, wynikającego z kolejności jego złożenia i w sytuacji, gdy procedura administracyjna nie przewiduje konkursu ofert przed wydaniem decyzji administracyjnej, taki sposób kwalifikowania wniosków jest jak najbardziej obiektywny. Branie pod uwagę jedynie interesów dotychczasowego użytkownika tego fragmentu terenu ulicznego, miałoby luźny związek z zasadą równości wobec prawa, tworząc na jego rzecz monopol nie do przełamania przez inne strony. Interesy każdej ze stron mają znaczenie identyczne także, w kontekście interesu społecznego. Argumenty J. S. o zagrożeniu bezrobociem równoważą się rozpoczęciem działalności handlowej przez G. T., która kończy okres kilkuletniego bezrobocia. Także oparcie się na pismach udzielających poparcia zawsze będzie dyskwalifikować wnioski innych osób.

Wobec tego, że okres objęty wnioskiem do daty wydania przedmiotowej decyzji już minął, rozpatrzenie wniosku o udzielenie zezwolenia za okres poprzedzający datę jej wydania stało się, z mocy art. 105 § 1 kpa bezprzedmiotowe.

Rozpoznając ponownie sprawę, po rozpatrzeniu odwołania J. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż organ I instancji nie naruszył wytycznych zawartych w decyzji kasacyjnej z dnia [...] marca 2006 roku. Organ I instancji miał wyjaśnić wątpliwości związane z kolejnością złożenia wniosków, co też Prezydent [...] W. uczynił w przekonujący sposób. Uzupełnił też materiał dowodowy o mapę sytuacyjną określoną w decyzji SKO z dnia [...] marca 2006 roku. Nie sposób też, w świetle obowiązujących przepisów prawa, narzucić organowi I instancji ocenę dowodów w ponownym postępowaniu, których przeprowadzenie zlecił organ II instancji. Oczywistym jest też, że wniosek G. T. wraz z jej oświadczeniem dowodzi, iż stanowi on ponowienie poprzedniego wniosku, z października 2005 roku. Nie ulega też wątpliwości, że w postępowaniu o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie mamy do czynienia z pojęciem dóbr słusznie nabytych. Gwarancje dotyczące dóbr słusznie nabytych mają znaczenie przy stanowieniu prawa, nie zaś przy jego stosowaniu, kiedy niezgodne z prawem działanie organu może zostać wyeliminowane w toku postępowania instancyjnego, bądź pozainstancyjnego. W przeciwnym razie można stworzyć ogólną zasadę, że wydając pierwsze zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, organ obliguje się tym samym, do wydawania dalszych zezwoleń, niezależnie od zmian stanów faktycznych i prawnych.

Rozstrzygnięcie organu mieści się we wskazanym przez niego przepisie art. 40 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych. W uzasadnieniu swej decyzji Prezydent [...] W. wskazał argumenty, dla których te właśnie przepisy mają zastosowanie w sprawie niniejszej. Nie można ich, zdaniem Kolegium, uznać za dowolne. Zaś zastosowanie zapisu art. 6266 § 1 kpc w przedmiotowej sprawie, co do określenia kolejności wpływu wniosków nie stanowi naruszenia procedury administracyjnej, bowiem w kpa brak jest regulacji prawnej określającej sytuacje, gdy w jednej dacie wpływa kilka wniosków, a organ ma rozstrzygnąć sprawę administracyjną wedle kolejności ich wpływu. Wobec tego, że brak jest zapisów wykluczających argumenty organu podniesione w decyzji, spełnia ona kryteria wynikające z art. 107 kpa.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2006 roku oraz utrzymującą nią decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] maja 2006 roku złożył J.S. wnosząc o ich uchylenie.

Przeciwko zaskarżonym decyzjom podniósł następujące zarzuty:

1. pominięcie przez SKO w [...], ze uznaniowość organu przy wydawaniu decyzji nie może mieć charakteru nieograniczonego, a jest i musi być limitowana przez obowiązujące prawo, a także interes społeczny oraz rzeczywiste cele, jakim służy wydanie danej decyzji,

2. nieuwzględnienie przez SKO w [...], że art. 6266 § 1 kpc jako dotyczący postępowania wieczysto-księgowego, a więc niemającego nic wspólnego z przedmiotem sprawy, nie może być w sprawie niniejszej stosowany w jakikolwiek sposób,

3. nieuwzględnienie przez SKO w [...] oczywistej zasady prawnej polegającej na tym, że negatywne skutki prawne mogą wynikać ze złożenia pisma jedynie po terminie, a nie przed terminem,

4. nieuwzględnienie przez SKO w [...], że pismo G. T. datowane 6.04.2006 r. i interpretowane przez SKO jako podtrzymanie wniosku z października 2005 roku nie jest opatrzone żadna pieczęcią ani adnotacja świadczącą o jego wpływie do organu I instancji, jak wymaga tego art. 11 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 18.12.1998 r. dotyczącego instrukcji kancelaryjnej, ani też nie ma o powyższym piśmie żadnej wzmianki na karcie dotyczącej zawartości teczki, co poważnie poddaje w wątpliwość prawidłowość włączenia powyższego pisma do akt sprawy, jak i to, czy złożono je w terminie zakreślonym przez organ I instancji,

5. naruszenie prawa tj. art. 6 i 107 § 1 kpa poprzez wydanie zarówno decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego jak i decyzji odmawiającej takiego zezwolenia – bez podstawy prawnej w tym znaczeniu, że żaden przepis prawa nie był podstawą do tego żeby akurat G. T. takie zezwolenie przyznać, a J. S. odmówić,

6. nieuwzględnienie przez SKO w [...], że pismo ZTP datowane 30.09.2005 r. rażąco narusza treść własnego pouczenia. Organ złamał własne pouczenie. W uzasadnieniu organ oparł się o zasadę pierwszeństwa "pierwszy przybyły, pierwszy obsłużony". Oznaczało to, że pierwszeństwo miał ten, kto (w minutach i sekundach) jako pierwszy złożył wniosek w biurze podawczym ZTP,

7. powoływanie się przez SKO na mniemające miejsca fakty (dotyczące pouczenia ZTP z dnia 30.09.2005 r.),

8. naruszenie słusznego interesu strony polegającego na pozbawieniu jej i rodziny, bez podstawy prawnej, jedynego źródła utrzymania oraz słusznego interesu społecznego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 tego artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, stosownie do stanu faktycznego i prawnego z daty podjęcia tych aktów lub czynności, nie zaś według kryteriów słusznościowych czy celowościowych.

Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując zaskarżoną decyzję z punku widzenia powyższych kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

W pierwszej kolejności zgodzić się należy z organem, że postawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi i określa przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych wobec zmiany treści ustawy przez art. 1ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 19 września 2005 r.). Analiza dokonanej zmiany ustawy o drogach publicznych pozwala na przyjęcie, że zamiar rozpoczęcia w pasie drogowym działalności handlowej, która nie łączy się z lokalizowaniem obiektów budowlanych wymagających zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych lub też uzyskania pozwolenia na budowę, nie wymaga zezwolenia w trybie art. 39 ust. 3 ustawy lecz uzyskania zezwolenia wydanego w trybie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy. Potwierdza to treść art. 39 ust. 3a oraz art. 47 ust. 4 prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie natomiast do ust. 2 pkt 4 art. 40 ustawy zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Zapis przepisu art. 40 ust 1 w związku z ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych nie definiuje przesłanek zajęcia pasa drogowego. Nie określa też obiektywnych i niedyskryminujących kryteriów kwalifikowania wniosków o udzielenie zezwoleń. Brak jakichkolwiek kryteriów w ustawie powoduje, że winien je określić organ wydający decyzję, w taki sposób, aby zapewnić skuteczną ich realizację, a przede wszystkim zapewnić spełnienie celu, dla którego wydane zostaje zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy już ustawa wyłącza możliwe kryteria, nie przewidując konkursu ofert, czy przetargu, ustalając sztywną stawkę opłat.

W przedmiotowej sprawie, jako jedyne i decydujące kryterium zostało ustalone -pierwszeństwo złożenia wniosków.

W ocenie sądu, tego typu kryterium mogło być pomocne, ale niedecydujące. Jego przyjęcie w żaden sposób nie zapewnia realizacji celu zajęcia pasa drogowego, a może wręcz destabilizować procedurę składania wniosków.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w decyzji z dnia [...] marca 2006 roku wskazało na rozważenie i wyjaśnienie uzasadnienia powodów, dla których jeden z wniosków zastał potraktowany w sposób uprzywilejowany. Obowiązkiem organu I instancji, zgodnie z zaleceniami organu odwoławczego było więc uzasadnienie i wykazanie, dlaczego zezwolenie na zajęcie pasa drogowego zostało udzielone konkretnemu podmiotowi. Trafnie też organ odwoławczy, rozpoznając sprawę po raz pierwszy, podniósł, iż żaden przepis prawa nie przewiduje określenia terminu w godzinach i minutach. Takiego sposobu określenia terminu, zdaniem sądu, nie można wykluczyć, aczkolwiek z przyczyn wskazanych wyżej jest on trudny do realizacji, a zwłaszcza weryfikacji. Strona winna też zostać o nim poinformowana. Zgodzić się należy ze skarżącym, ze określenie terminu przez "datę złożenia wniosku" oznacza konkretny dzień, miesiąc i rok. O innym sposobie określenia terminu strony winny być powiadomione.

Rozpoznając sprawę ponownie sprawę Prezydent [...] W. nie podzielił poglądu wyrażonego przez organ odwoławczy. Przyjął ponownie, iż tryb kwalifikowania wniosku w sposób przez siebie przyjęty jest jak najbardziej obiektywny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 roku podzieliło argumentację organu I instancji bez pogłębienia swojego stanowiska i wyjaśnieniu powodów, dla których uległo ono zmianie. Nie zweryfikowało decyzji organu I instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponownie rozpoznać sprawę. Odwołanie przenosi bowiem na ten organ kompetencje do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

Mając powyższe rozważania na uwadze sąd uznał zarzuty skargi za zasadne.

Rozpoznając ponownie sprawę organ winien rozstrzygnąć ją na podstawie obiektywnych i niedyskryminujacych kryteriów. Uwzględnić także należy przesłanki dostatecznie zindywidualizowane tak, aby była możliwa kontrola decyzji przez sąd na wypadek jej zaskarżenia.

Wobec naruszenia przez organ przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 , 77 i 107 § 3 kpa, polegającym na niedostatecznym wyjaśnieniu sprawy z powodów wyżej wskazanych i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1) c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł jak w wyroku.

Podstawą rozstrzygnięcia o wykonalności zaskarżonego wyroku stanowił art. 152 p.p.s.a.