Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 443/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant: St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2016 r. sprawy ze skargi M. W. i J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego przez odtworzenie rowu oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania M. W. i J. W., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza B. z dnia [...], nr [...] w sprawie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego poprzez odtworzenie rowu.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Burmistrz B. decyzją z dnia [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek uchylenia wcześniejszych decyzji w toku kontroli instancyjnej, a także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 29 kwietnia 2015 roku, sygn. akt: II SA/Łd 1042/14), nakazał M. W. i J. W., właścicielom działki nr ewid. 197/2 położonej w miejscowości B., gmina B., przywrócenie stanu poprzedniego poprzez odtworzenie rowu otwartego na odcinku ok. 170 m na działce nr ewid. 197/2 z zachowaniem jego poprzednio istniejących parametrów w terenie tj. średnia głębokość rowu 1 m, szerokość dna 0,5 m, pochylenie skarp 1:1,5, szerokość rowu górą 3,5 m celem umożliwienia swobodnego przepływu wód zgodnie ze stanem istniejącym przed wybudowaniem rurociągu drenarskiego o średnicy 8 cm. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2011 roku Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku, poz. 469 ze zm.)

Kwestionując powyższą decyzję M. W. i J. W. wnieśli odwołanie domagając się uchylenia tej decyzji i wskazując, iż organ winien zlecić wykonanie ekspertyzy hydrologicznej całej zlewni stawu, rowów doprowadzających i odprowadzających jako dokumentu stwierdzającego sposób funkcjonowania tych urządzeń oraz ich parametry niezbędne do prawidłowej pracy. Tylko bowiem na podstawie takich dokumentów organ może nakazać odbudowę rowu. Odtworzenie rowu może spowodować, że rów przejmie funkcję stawu, gdzie woda będzie stała, a nie przepływała. Z opinii biegłego nie wynika, że staw po przeprowadzonych pracach konserwacyjnych w roku 2010 zachował właściwe parametry potrzebne do spływu wody do rzeki B. Dotychczas gmina nie skierowała żadnych prac dotyczących zmiany stanu wody na działkę sąsiednią tj. nr ewid. 197/1, na której znajduje się staw.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, przywołaną na wstępie decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i przedstawił treść regulacji ustawowych regulujących sporne w sprawie zagadnienie wskazując, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w roku 2012. W tym czasie organy wydały kilka decyzji. W wyniku prawomocnego wyroku WSA w Łodzi z dnia 29 kwietnia 2015 roku sprawa została ponownie skierowana do Burmistrza celem rozpoznania. Sąd wskazał na dowody, których ustalenie jest niezbędne do wydania decyzji. Po uzupełnieniu materiału dowodowego organ pierwszej instancji po raz kolejny nakazał odwołującym przywrócenie stanu poprzedniego.

Na wstępie rozważań Kolegium podkreśliło, iż wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego poprzedza ustalenie: po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i po drugie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Zastosowanie ww. przepisu jest uzależnione od wystąpienia skutku w postaci szkody (szkodliwy wpływ dokonanych zmian na grunty sąsiednie). Pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo – skutkowy.

W sprawie na co wskazał WSA w Łodzi w wyroku wydanym w sprawie nie został ustalony stan poprzedni, a tym samym nie wiadomo do jakiego stanu odwołujący mają przywrócić urządzenia. Ponadto WSA zarzucił, że decyzja nakazująca określone działania winna wskazywać sposób, w jaki przywrócenie stosunków wodnych ma nastąpić, tzn. musi określać konkretną czynność czy prace, jakie zobowiązany musi wykonać, gdyż w przeciwnym wypadku nie będzie możliwe wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji, jak również nieskuteczna będzie kontrola jej wykonania. Nie jest dopuszczalne nałożenie na stronę obowiązków, których wykonania organ nie jest w stanie zweryfikować w ramach własnych kompetencji i uprawnień.

W celu uzupełnienia tych braków, Burmistrz zwrócił się do biegłego celem nadesłania wyjaśnień. W opinii uzupełniającej mgr inż. S. J. podtrzymał opinię wydaną w styczniu 2014 roku dodając, że parametry techniczne rowu melioracyjnego są charakterystyczne i powszechnie stosowane.

Uwzględniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jak i załączoną przez odwołujących kontropinię (sporządzoną przez inż. K. M. – W. z Zespołu Rzeczoznawców Stowarzyszenia A w W.) – w ocenie Kolegium – kwestionowana decyzja jest zasadna. Ocena zmiany stosunków wodnych wymaga wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych. Regułą jest, że w sprawach o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie powinien być przeprowadzony dowód z opinii biegłego, m.in. na okoliczność, czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie, czy na działce sąsiedniej powstała szkoda oraz czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy zmianą stanu wód na gruncie, a szkodą. W sprawie bezspornym jest, co nie było kwestionowane na żadnym etapie postępowania, że odwołujący zasypali rów melioracyjny na działce, której są właścicielami. Ze znajdującej się w aktach sprawy opinii biegłego – mgr inż. S. J. wynika, że rów melioracyjny w górnym odcinku na długości ok. 170 m został zasypany bez stosownego zezwolenia. W miejscu rowu ułożono i zakopano rurociąg drenarski z rur perforowanych PCV o średnicy 8 cm. Na wylocie rowu od strony istniejącego stawu wykonano studzienkę rewizyjną z wlotem 2x8 cm z rur PCV do studni, a dalej woda przepływa rurociągiem drenarskim o średnicy 8 cm na całej długości zlikwidowanego rowu. Poniżej zakopanego rurociągu istnieje rów o szerokości 0,5 m, głębokości od 0,7 do 0,9 m i pochyleniu skarp 1:1,5. W ocenie biegłego stan techniczny rowu jest zadowalający. Biegły wyjaśnił, że rów zlokalizowany jest na kierunku północ – południe z wyraźnym spadkiem podłużnym wynoszącym od 0,5%. Przyległe do rowu działki wykazują również spadki w kierunku południowym. Zdaniem biegłego, likwidacja rowu spowodowała zmianę stanu wody na działce nr ewid. 197/2 oraz działkach przyległych (nr ewid. 195 i 196 oraz częściowo na działce nr ewid. 198). Brak możliwości odpływu nadmiaru wód powierzchniowych z działki nr ewid. 197/1 stanowiącej staw będący własnością T. i A.C. spowodował trwałe podniesienie poziomu wód gruntowych, a tym samym zabagnienie gruntów przyległych, szczególnie działki nr ewid. 195. Objawem zabagnienia jest stagnowanie wód na jej powierzchni po wzmożonych opadach deszczu oraz w okresie wiosennym podczas spływu wód roztopowych. Biegły nadmienił również, że ułożenie w miejscu istniejącego rowu drenarskiego z rur o średnicy 8 cm uniemożliwia właściwy odpływ wód powierzchniowych i nadmiaru wód ze stawu T. i A. C.. Rurociągi o średnicy od 5 do 25 cm stosuje się do drenowania gruntów rolnych, a nie do odprowadzania wód ze stawu o powierzchni ok. 60 ha. Ujęcie rowu w kanał z rur o średnicy 60 cm zapewniłoby właściwe funkcjonowanie rowu. Zdaniem biegłego należy bezwzględnie odtworzyć rów, co umożliwi właściwe odprowadzenie nadmiaru wód retencjonowanych w stawie T. i A. C. oraz przywróci właściwe stosunki wodne na gruncie.

W uzupełnieniu opinii z dnia 6 lutego 2014 roku biegły wyjaśnił, że nie neguje faktu, iż staw na działce T. i A. C. był czyszczony. Wykonano tzw. konserwację gruntową polegającą na odmuleniu dna czyli przywróceniu pierwotnej pojemności czynnej zbiornika, a tym samym zwiększeniu możliwości retencjonowania wód powierzchniowych. Nie ulega wątpliwości, iż wbudowane w skarpy stawu osady z odmulania dna spowodowały ich podwyższenie, jednak odpływ wody ze stawu nie został naruszony (podwyższony), gdyż uniemożliwiałoby to odpływ nadmiaru wód ze stawu. W ocenie biegłego, prace te nie mogły przyczynić się do podtapiania przyległych gruntów, gdyż nie zmieniały stanu wody na gruncie tj. działce nr ewid. 197/1 oraz działkach przyległych, gdyż zachowany został pierwotny poziom piętrzenia tj. wlot do studzienki rewizyjnej wybudowanej przez odwołujących. Dopiero zasypanie rowu stanowiącego odprowadzalnik nadmiaru wód ze stawu i ujęcie go system rur drenażowych o zbyt małej średnicy skutecznie zahamowało ich właściwy odpływ. Działki nr ewid. 185/1, 185/3, 185/5, 183 i 181 zlokalizowane na północ od stawu T. i A. C. w odległości m.in. 200 m nie mają żadnego znaczenia na odpływ wód powierzchniowych ze stawu. Woda z tych działek może jedynie powodować napływ wód powierzchniowych, czyli powodować zasilanie wodami stawu, co wynika z naturalnego ukształtowania terenu.

W dniu 31 sierpnia 2015 roku do organu pierwszej instancji wpłynęła kolejna opinia uzupełniająca, w której biegły w szczególności podtrzymał opinię z roku 2014 dodając, że przywrócenie stanu poprzedniego zapewni regulację stosunków powietrzno – wodnych w glebie, a co za tym idzie poprawi jej strukturę, a w konsekwencji uruchomi potencjalnie możliwości produkcyjne, zapewni swobodny odpływ nadmiaru wód retencjonowanych w stawie, umożliwi wykonanie drenowania działek sąsiednich, co wyeliminuje ich zabagnienie, stworzy możliwości prowadzenia w okresie suszy nawodnień podsiąkowych po wykonaniu zastawki lub czasowej grodzi ziemnej w dnie rowu.

W toku postępowania odwołujący przedstawili kontropinię, z której wynika, że winę za lokalne podtopienia na działce nr ewid. 195 nie ponosi zastąpienie otwartego rowu rurociągiem drenarskim o średnicy 8 cm na działce nr ewid. 197/2. W ocenie sporządzającej opinię stwierdzenie, że zastąpienie rowu otwartego rurociągiem drenarskim o długości ok. 170 m ma duże znaczenie w ukształtowaniu się wody gruntowej na tym obszarze, patrząc na poziom wody w stawie i przyległe do niego rozlewiska, jest nieprawdziwe. Na odprowadzenie wód gruntowych wystarczyłby podwójny drenaż o średnicy 4 cm. Aktualnie nie ma dużego znaczenia, czy rów na działce nr ewid. 197/2 jest otwarty, czy zabudowany rurociągiem, gdyż woda i tak popłynie zgodnie z ukształtowaniem terenu. Przed przystąpieniem do jakichkolwiek prac konserwacyjnych i remontowych należałoby wykonać pełną analizę hydrologiczną obecnego stanu dla zlewni stawu oraz rowów, bowiem dopiero na podstawie takiej analizy można będzie wskazać prace niezbędne do wykonania w celu poprawy stosunków wodnych. Nie jest konieczne przywrócenie rowu otwartego, gdyż można go zastąpić rurociągiem o odpowiednich parametrach lub pozostawić rów otwarty zmieniając jego przebieg.

Porównując obydwie opinie Kolegium napisało, że kontropinia została sporządzona na podstawie dokumentacji dostarczonej przez zleceniodawcę, bez oględzin terenu w przeciwieństwie do opinii mgr inż. J.. Zdaniem organu, nie jest możliwe dokonanie takiej oceny wyłącznie na podstawie dokumentacji, bez wizji w terenie. W kontropinii autor zauważa, że przed przystąpieniem do jakichkolwiek prac konserwacyjnych i remontowych należałoby wykonać pełną analizę hydrologiczną stanu obecnego dla zlewni stawu oraz rowów. Jednak analizę taką wykonuję się przed uzyskaniem pozwolenia wodno prawnego, dlatego w sprawie wykonanie takiej analizy wydaje się bezzasadne, ponieważ fakt naruszenia stosunków wodnych i przyczyna naruszenia stosunków wodnych nie budzi wątpliwości. Na gruncie przepisu art. 29 Prawa wodnego organy nie są zobligowane do ustalania i poszukiwania wszelkich powodów zmiany stosunków wodnych lecz tylko powinny zbadać, czy pomiędzy konkretnym działaniem właściciela jednej nieruchomości istnieje związek przyczynowo – skutkowy wyrażający się w negatywnej zmianie stanu wód na innych gruntach. W kontropinii stwierdzono, że zasypany rów można zastąpić rurociągiem o odpowiednich parametrach. Z kolei biegły S. J. wskazał, że dopiero ujęcie rowu w kanał z rur o średnicy 60 cm zapewniłoby właściwe funkcjonowanie rowu. Ponadto w kontropinii autor stwierdził, że rurociąg drenarski nie został położony zgodnie z prawem. Tym samym, w ocenie organu, brak jest podstaw do badania, na co wskazuje autor kontropinii, czy rurociąg ten spełni wymagania przepływu wody, ponieważ działania podjęte przez odwołujących nie były zgodne z prawem.

Na tej podstawie organ odwoławczy ocenił, że opinia mgr inż. S. J. ma walor dokumentu, mającego istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Zdaniem Kolegium w opinii wykazano w sposób niewątpliwy istnienie związku przyczynowo – skutkowego, zachodzącego pomiędzy zasypaniem rowu melioracyjnego, a podtopieniem działki sąsiedniej. Opinia jest wyczerpująca, zawiera klarowne, jednoznaczne wnioski, jak też szczegółowe przesłanki, z których wnioski te wywiedziono. W opinii tej przeprowadzono przekonujący wywód, dlaczego skutek w postaci zalewania działki wynika z przyczyn leżących po stronie odwołujących. Biegły do ekspertyzy dołączył m.in. materiały mapowe, uwzględnił stosowną dokumentację, dokonał określonych w opinii ustaleń. Zdaniem Kolegium w sprawie dowiedziono związek pomiędzy nielegalnym działaniem odwołujących, a naruszeniem stosunków wodnych.

Kolegium zaakceptowało także sposób, w jaki organ pierwszej instancji zmierza zapobiec powstałym szkodom, został określony przez biegłego. Jako główny sposób biegły wskazał odtworzenie rowu, jako alternatywę – budowę nowego rowu. W ocenie Kolegium, określony przez organ pierwszej instancji sposób zapobiegania zalewania działek sąsiednich jest najkorzystniejszym rozwiązaniem zmierzającym do przywrócenia poprzedniego stanu. Jak wynika z akt sprawy, odtworzenie fragmentu rowu przebiegającego przez działkę nr ewid. 197/2 pozwoli na przywrócenie stosunków wodnych do stanu pierwotnego, albowiem właściciele działek sąsiednich, na których również zlokalizowane są fragmenty tego rowu oświadczyli, że są zainteresowani odtworzeniem rowu także na swoich działkach.

Resumując Kolegium stwierdziło, że kwestionowana w odwołaniu decyzja jest zasadna. Przesłanką wystarczającą do wdrożenia instrumentów jest stwierdzenie istnienia związku przyczynowego pomiędzy działaniami właściciela danego gruntu, a wystąpieniem niekorzystnej zmiany stosunków wodnych na gruntach sąsiednich. Ochrona stosunków wodnych na gruntach sąsiednich musi mieć pierwszeństwo przed ochroną praw właściciela gruntu, na którym podjęto działania niekorzystnie wpływające na grunty sąsiednie i – co należy podkreślić – bez wymaganego prawem zezwolenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. W. i J. W. domagając się uchylenia kontestowanej decyzji w całości i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, zwrócili uwagę na naruszenie art. 29 ust 3 Prawa wodnego, poprzez niewłaściwą interpretację oraz naruszenie art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), przez umieszczanie w decyzji oczywiście błędnych informacji oraz zbagatelizowanie opinii rzeczoznawcy inż. K. M. – W.. Wskazane naruszenia – w opinii autorów skargi – miały wpływ na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji.

W motywach skargi wskazano, że do naruszenia art. 29 ust. 3 Prawa wodnego doszło poprzez jego błędną interpretację, pojącą na przyjęciu, że do wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom wystarczy wyłącznie stwierdzenie istnienia związku przyczynowego pomiędzy działaniami właściciela danego gruntu, a wystąpieniem niekorzystnej zmiany stosunków wodnych na gruntach sąsiednich. Zdaniem skarżących, z przepisu tego wynika, że do wydania decyzji konieczne jest zaistnienie przesłanek, czyli: spowodowanie przez właściciela gruntu zmian stanu wody na gruncie, zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie oraz adekwatny związek przyczynowy pomiędzy zmianami stanu wody na gruncie a szkodliwym wpływem na grunty sąsiednie (czyli normalnym następstwem zmiany stanu wody na gruncie jest szkoda na gruntach sąsiednich). Przepis art. 29 ust. 3 Prawa wodnego w określeniach "szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie" musi być interpretowany jako "powodujący szkody na gruncie sąsiednim w znaczeniu uszczerbku w majątku, który da się określić w pieniądzu".

W sprawie zalanie gruntu sąsiedniego nie spowodowało szkody majątkowej, a przynajmniej nie została ona udowodniona i wyceniona. Poza tym zalanie gruntu sąsiedniego należącego do E. L. w 2012 roku było zdarzeniem jednorazowym, od czasu likwidacji rowu (1999 roku) do chwili obecnej się nie powtórzyło, choć minęło już 17 lat, a w ciągu tego okresu były także różne zdarzenia pogodowe powodujące nagły przypływ wody na obszarze lub jej spływ. W toku postępowania, żaden z organów nie udowodnił kiedy i na czyją szkodę nastąpiły inne zalania gruntów sąsiednich spowodowane rzekomo przez zasypanie rowu na gruncie skarżących, dlatego trudno uznać, że to zgłoszone przez E. L. zalanie gruntu było normalnym następstwem likwidacji rowu w 1999 roku. Mogła bowiem spowodować to inna przyczyna np. rozległe wgłębienie (niecka) na części jego gruntu, do którego spływa woda wykorzystując naturalny spadek.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. skarżący wskazali, że w decyzji zostały umieszczone oczywiście błędne informacje, które miały wpływ na rozstrzygniecie. Pierwsza z nich sugeruje, iż staw, którego odwodnieniem miałby być zasypany rów ma 60 ha, podczas gdy w rzeczywistości ma zaledwie trochę więcej jak pół ha. Kolejny błąd dotyczy opinii drugiego biegłego inż. K. M. – W.. Kolegium zacytowało zmienioną treść tej opinii ("zastąpienie rowu otwartego rurociągiem drenarskim o średnicy ok. 170 m ma duże znaczenie w ukształtowaniu się wody gruntowej"), co ma być dowodem bezpodstawności i braku wiarygodności rzeczoznawcy inż. K. M. – W.. Takie działanie SKO, zdaniem skarżących prowadzi do wniosku, że organ ten nie zapoznał się wnikliwie z treścią kontropinii, bezpodstawnie ją bagatelizując, co miało niewątpliwie wpływ na rozstrzygnięcie.

Ponadto, w toku postępowania nie wyjaśniono dlaczego rzeczoznawca inż. K. M. – W. nie mogła wydać wiarygodnej opinii, nie dokonując oględzin terenu. Mapy, zdjęcia satelitarne (ortofotomapy) i zdjęcia satelitarne pokazujące wgłębienia i wypukłości w terenie są powszechnie dostępne w Internecie i pozwalają dostatecznie wyrobić sobie zdanie o sytuacji w terenie. Osoba wykonująca ekspertyzę ma także dostęp do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, na którego podstawie można trafnie zorientować się na temat sytuacji w terenie, jego nachyleniu, a także warunkach glebowych. Biegły mgr inż. S. J. będąc w terenie zapewne nie widział wody na gruncie ani innych symptomów świadczących o zmianie stanu wody na gruncie, a w swojej opinii wyraził jedynie swoje przypuszczenia nagminnie używając określeń takich jak: "nie ulega wątpliwości", "uniemożliwiłoby to", "w żaden sposób nie mogły przyczynić się". Nie są to stwierdzenia, lecz tylko przypuszczenia.

Ponadto, skarżący poddają w wątpliwość, czy mgr inż. S. J. rzeczywiście był na gruncie, bowiem stan faktyczny różni się od tego, który podaje biegły w swojej opinii. Wskazał on, że rurociąg drenarski stanowiący odprowadzalnik nadmiaru wód ze stawu ma średnicę 8 cm. Nie podaje on jednak ilości tych rur. Tymczasem średnica rurociągu jest większa niż 8 cm, co obrazują załączone do skargi zdjęcia. Ponadto biegły napisał o braku możliwości odpływu nadmiaru wód powierzchniowych z działki nr ewid. 197/1 stanowiącej staw i że rurociąg drenarski z rur PCV o średnicy 8 cm uniemożliwia właściwy odpływ wód powierzchniowych. Biegły raz napisał, że nie ma odpływu, a za chwilę napisał, że odpływ jest niewłaściwy. Zdaniem skarżących mgr inż. S. J. sporządził opinię także wyłącznie w oparciu o mapy, na gruncie nie robił żadnych pomiarów, ani ekspertyz.

Ocena zmiany stosunków wodnych wymaga specjalnej i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń. Oględziny nieruchomości dokonane przez osoby nie posiadające fachowej wiedzy w tym zakresie nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy, tj. czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich Zarówno ustalenie, czy w ogóle nastąpiła zmiana stanu wód na gruncie i czy ta zmiana została wywołana działaniem właściciela (właścicieli) gruntu, a także czy spowodowało to szkody, jak i następnie ustalenie sposobu zapobiegania szkodom, przekraczają wiedzę ogólną i wymagają fachowej wiedzy i specjalistycznych wyliczeń. Organ winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Tymczasem postępowanie dotknięte jest wadami, a zaistniałe uchybienia miały istotny wpływ na sposób orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd zważył, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.

W pierwszej kolejności wskazać, iż stosownie do art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także Sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Związanie oceną prawną, jak i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami, co do dalszego postępowania, powoduje że determinują one działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym, podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Zaakcentować wypada, iż ustawodawca, na gruncie art. 153 P.p.s.a., przewiduje zwolnienie organu od obowiązku uwzględnienia w toku ponownego rozpoznawania sprawy oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu tylko w razie zmiany przepisów prawa.

Przypomnieć należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w motywach wyroku z dnia 29 kwietnia 2015 roku, sygn. akt: II SA/Łd 1042/14 wskazał, że organy nie podjęły się oceny dowodu w postaci opinii biegłego z zastosowaniem podstawowych zasad postępowania dowodowego, do czego były zobowiązane. Sąd wskazał, że organ nie jest skrępowany opinią biegłego i nie może ograniczyć się do powołania w uzasadnieniu decyzji jedynie konkluzji przedstawionej przez biegłego. Nie jest również dopuszczalne aby uzasadnienie, a więc argumentacja organu, stanowiły w istocie przywołanie obszernych fragmentów z opinii biegłego bez żadnej oceny i wniosków organu. Zdaniem Sądu, lektura decyzji organów potwierdza, że organy uchybiły nie tylko przepisom regulującym kwestie dowodowe – art. 7, art. 77 § 1, art. 80, ale i art. 107 § 3 K.p.a. Ponadto, Sąd w składzie pierwotnie rozpoznającym sprawę powziął zastrzeżenia do sformułowania sentencji decyzji podkreślając, że organy nakazały skarżącym przywrócenie stanu poprzedniego, którego jednak organy nie ustaliły w sposób niewątpliwy. W konkluzji Sąd napisał, że organy uchybiły przepisom postępowania, co przełożyło się na brak wyczerpującego uzasadnienia dla zastosowania jednego z rozwiązań opisanych w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Dla Sądu fakt naruszenia stosunków wodnych i przyczyna naruszenia stosunków wodnych nie budziły wątpliwości, bowiem zostały jednoznacznie ustalone przez biegłego i w istocie nie kwestionują jej skarżący, a jedynie wykazują, iż nie tylko ich działanie spowodowało zmianę stanu wody na gruncie, ale i właścicieli terenów sąsiednich. O tyle Sąd stwierdził, iż organ nie podjął się oceny dowodowej sporządzonej dla potrzeb postępowania opinii biegłego, jak również nie podjął się wyprowadzenia z niej wymaganych dla rozstrzygnięcia wniosków. Nie dostrzegł bowiem chociażby faktu, iż nakazał przywrócenie do stanu poprzedniego nie posiadając danych obrazujących tenże stan poprzedni.

Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji wystąpił do autora opinii – mgr inż. S. J. o uzupełnienie opinii. W dokumencie sporządzonym w sierpniu 2015 roku biegły wskazał, że podtrzymuje opinię przygotowaną w styczniu 2014 roku łącznie z pismem ją uzupełniającym z dnia 21 lutego 2014 roku. Ponadto biegły podkreślił, że parametry techniczne rowu melioracyjnego były charakterystyczne i powszechnie stosowane. Minimalna szerokość rowu, która zapewni właściwy przepływ wód wynosi 50 cm. Taka szerokość rowu występuje na pozostałym dolnym odcinku rowu. Pochylenie skarp rowów ziemnych uzależnione jest od rodzaju gruntu, w którym rów będzie zastosowany i z reguły przyjmuje się, że ma on wynosić 1:1,5. Szerokość rowu uzależniona jest od głębokości, szerokości dna i pochylenia skarp. Przy rowie o głębokości 1 m i szerokości dnia 50 cm i przy pochyleniu skarp 1:1,5 szerokość rowu wyniesie 3,5 m. Dla głębokości rowu na poziomie 80 cm, szerokość rowu górą wyniesie 2,9 m.

Organy ponownie orzekając w sprawie dysponowały opinią przygotowaną na zlecenie organu pierwszej instancji przez mgr inż. S. J. (opinia i jej uzupełnienie) oraz kontropinią sporządzoną na zlecenie skarżących przez inż. K. M. – W. z Zespołu Rzeczoznawców Stowarzyszenia A w W. W ocenie Sądu, organy ponownie orzekając w sprawie dokonały oceny zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem art. 7, art. 77 §1 i art. 80 K.p.a., co znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do wymagań określonych w art. 107 § 3 K.p.a.

Z dokumentów załączonych do akt wynika, że skarżący zasypali rów melioracyjny na działce, której są właścicielami. W miejscu rowu ułożono i zakopano rurociąg drenarski z rur perforowanych PCV o średnicy 8 cm, na wylocie rowu od strony istniejącego stawu wykonano studzienkę rewizyjną z wlotem 2x8 cm z rur PCV do studni, a dalej woda przepływa rurociągiem drenarskim o średnicy 8 cm na całej długości zlikwidowanego rowu. Poniżej zakopanego rurociągu istnieje rów o szerokości 0,5 m, głębokości od 0,7 do 0,9 m i pochyleniu skarp 1:1,5. W sprawie nie ulega zatem wątpliwości i co zostało już przesądzone w prawomocnym wyroku z dnia 29 kwietnia 2015 roku, likwidacja rowu spowodowała zmianę stanu wody na działce nr ewid. 197/2 oraz działkach przyległych (nr ewid. 195 i 196 oraz częściowo na działce nr ewid. 198). Brak możliwości odpływu nadmiaru wód powierzchniowych z działki nr ewid. 197/1 spowodował trwałe podniesienie poziomu wód gruntowych, a tym samym zabagnienie gruntów przyległych, szczególnie działki nr ewid. 195. Objawem zabagnienia jest stagnowanie wód na jej powierzchni po wzmożonych opadach deszczu oraz w okresie wiosennym podczas spływu wód roztopowych. Przy czym – co należy zaakcentować – biegły jednoznacznie stwierdził, że ułożenie rowu drenarskiego z rur o średnicy 8 cm uniemożliwia właściwy odpływ wód powierzchniowych i nadmiaru wód ze stawu. Rurociągi o średnicy od 5 do 25 cm stosuje się do drenowania gruntów rolnych, a nie do odprowadzania wód ze stawu. Jedynie wykonanie rowu z rur o średnicy 60 cm zapewniłoby właściwe funkcjonowanie rowu, dlatego – jak wskazał biegły – należy bezwzględnie odtworzyć rów, co umożliwi właściwe odprowadzenie nadmiaru wód retencjonowanych w stawie oraz przywróci właściwe stosunki wodne na gruncie.

Zacytowane stwierdzenia zaczerpnięte z opinii biegłego jednoznacznie potwierdzają, że dokonane przez skarżących zasypanie rowu doprowadziło do zmiany stosunków wodnych na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jednocześnie wykonanie w miejsce zasypanego rowu, systemu z rur o średnicy 8 cm nie spełnia swojego zadania. Rury o takiej średnicy – zdaniem biegłego – nie są w stanie odprowadzić w należyty sposób wód z gruntu.

Ustalenia w tym przedmiocie nie budzą wątpliwości i jako takie zasługują na podzielenie. Jak zatem słusznie uznały organy, w sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Przepis ten stanowi, iż jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Z zacytowanego przepisu wynika, iż spowodowanie przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie, dające organom podstawę do zastosowania sankcji, o jakiej mowa w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, to takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy też hydrologicznymi. Ponadto, przepis art. 29 ust. 3 Prawa wodnego należy rozumieć w ten sposób, że sam fakt dokonania określonej zmiany na gruncie nie jest wystarczający do jego zastosowania. Konieczne jest ustalenie, że zmiana zmodyfikowała stan wody na gruncie powodując pogorszenie stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Dla przypisania odpowiedzialności za szkodliwą zmianę stosunków wodnych niezbędne jest ustalenie związku przyczynowego między działaniem a szkodą.

Podkreślić wypada, iż organu w toku ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniły w sposób niewątpliwy nieścisłości i uchybienia wyartykułowane w motywach wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2015 roku. W uzupełnieniu opinii biegły wszak wskazał, że rów przed zasypaniem miał rozmiary klasyczne i typowe dla rowów melioracyjnych. Biegły jednocześnie określił wszystkie parametry rowu. Z tego powodu organ pierwszej instancji nałożył na skarżących, jako właścicieli działki nr ewid. 197/2, obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego poprzez wykopanie rowu o podanych w decyzji parametrach. Rów ma mieć średnią głębokość 1 m, szerokość dna 0,5 m, pochylenie skarp 1:1,5 i szerokość rowu na górze 3,5 m.

Odnosząc się do zarzutów skargi w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że nie zasługuje na uwzględnienie zaprezentowana przez autorów skargi interpretacja art. 29 ust. 3 Prawa wodnego wskazująca na potrzebę ustalenia straty finansowej po stronie zalanego podmiotu celem zastosowania sankcji określonych w tym przepisie. Ugruntowany jest w judykaturze pogląd, który podziela także Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej, iż dla zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego niezbędne jest łączne zaistnienie 2 przesłanek – zdarzeń wywołanych przez właściciela gruntu, powodujących zmianę naturalnych stosunków wodnych oraz skutków w postaci szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie. Prowadzone przez organ administracji postępowanie ma zatem wykazać, czy nastąpiła zmiana, czy miała ona wpływ na panujące na gruncie stosunki wodne i czy pozostaje w związku przyczynowo – skutkowym z powstałą na gruncie szkodą (por. np. wyroki WSA: w Kielcach z dnia 19 marca 2014 roku, sygn. II SA/Ke 1040/13; w Rzeszowie z dnia 13 listopada 2013 roku, sygn II SA/Rz 168/13; w Łodzi z dnia 4 lipca 2013 roku, sygn. II SA/Łd 336/13 i inne; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 29 ust. 3 Prawa wodnego stanowi o "zmianie stanu wody na gruncie szkodliwie wpływającej na grunty sąsiednie", a nie o stracie finansowej. Przedstawiona zatem w skardze interpretacja ww. przepisu nie zasługuje na uwzględnienie.

Zalanie gruntu sąsiedniego – wbrew twierdzeniom skargi – nie miało charakteru jednorazowego, co znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych, w tym chociażby zdjęcia z dnia 5 stycznia 2012 roku, czy ustalenia oględzin terenu z dnia 7 marca 2012 roku. W protokole z oględzin E. L. (właściciel sąsiedniej działki nr ewid. 195) oświadczył, że ostatnie zalanie miało miejsce w dniu 23 lutego 2012 roku.

Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. podkreślić wypada, iż wspomniany przepis zobowiązuje organ w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zdaniem autorów skargi do naruszenia tego przepisu doszło poprzez błędne podanie powierzchni stawu. Jednakże – zdaniem Sądu – uchybienie w tym zakresie należy to rozpatrywać w kategoriach oczywistej omyłki pozostającej bez wpływu na rozstrzygnięcie. Kwestia powierzchni stawu na działce sąsiedniej nie była przedmiotem sporu w sprawie i w tej sytuacji nie może dyskwalifikować opinii biegłego.

W toku ponownego rozpoznawania sprawy skarżący złożyli przygotowaną na ich zlecenie kontropinię. Wspomniana kontropinia została opracowana przez inż. K. M. – W.. Wbrew twierdzeniom skarżących organ odwoławczy odniósł się do treści tego dokumentu w sposób spełniający wymagania, o których mowa w art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Kolegium wskazało, że kontropinia nie może mieć decydującego znaczenia w sprawie, bowiem została przygotowana na podstawie dokumentów źródłowych, nie została poprzedzona oględzinami na gruncie. Tymczasem nie wszystkie informacje, które są niezbędne do przygotowania opinii można czerpać tylko z dokumentów, w tym map czy rysunków. Oględziny poprzedzające sporządzenie opinii są wymagane. W opinii biegły mgr inż. S. J. napisał, że dokonał oględzin nieruchomości, dlatego twierdzenia strony w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie. O wadliwości opinii nie świadczy posługiwanie się w jej treści sformułowaniami: "nie ulega wątpliwości", "uniemożliwiłoby to", czy "w żaden sposób nie mogły przyczynić się".

Niewątpliwie ocena zmiany stosunków wodnych wymaga specjalnej i odpowiedniej wiedzy z zakresu stosunków wodno – melioracyjnych. Zarówno ustalenie, czy w ogóle nastąpiła zmiana stanu wód na gruncie i czy ta zmiana została wywołana działaniem właściciela (właścicieli) gruntu, a także czy spowodowało to szkody, jak i następnie ustalenie sposobu zapobiegania szkodom, przekraczają wiedzę ogólną i wymagają fachowej wiedzy i specjalistycznych wyliczeń. Zdaniem skarżących organ winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jednakże – wbrew twierdzeniom autorów skargi – postępowanie przeprowadzone w sprawie nie jest dotknięte wadami, które mogłyby uzasadniać uchylenie kontestowanych decyzji.

Rekapitulując Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł w wyroku o oddaleniu skargi w całości.

a.tp.