Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1699/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Jolanta Rudnicka (spr.) asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Marta Maciejkowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2006 r. nr [...], 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy L. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę L. własności nieruchomości położonej w L. przy [...] w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej Kw Nr [...].

Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym sprawy:

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę L. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w L. przy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...], składającej się z działek nr [...] o powierzchni [...] m.kw oraz nr [...] o powierzchni [...] m.kw., uregulowanej w księdze wieczystej Kw Nr [...] (dawna księga [...]).

W uzasadnieniu Wojewoda [...] podał, że Przewodniczący Komisji Inwentaryzacyjnej Rady Miejskiej w L. wystąpił o stwierdzenie nabycia z mocy prawa własności powyżej opisanej nieruchomości, stanowiącej w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa. Według wypisu z ewidencji gruntów działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] w dacie 27 maja 1990 r. stanowiły las. Sporządzony spis inwentaryzacyjny mienia państwowego obejmujący przedmiotową nieruchomość opisaną w karcie ewidencyjnej nr [...] był wyłożony do publicznego wglądu w siedzibie Urzędu Miasta L. od dnia [...] kwietnia 2000 r. do dnia [...] maja 2000 r. O wyłożeniu spisu inwentaryzacyjnego do publicznego wglądu i możliwość zgłoszenia zastrzeżeń do Komisji Inwentaryzacyjnej zainteresowane osoby i jednostki zostały poinformowane przez ogłoszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w L.. Odnośnie karty inwentaryzacyjnej dotyczącej przedmiotowej nieruchomości zastrzeżenia nie zostały zgłoszone. Organ pierwszej instancji wskazał również, że w dniu 27 maja 1990 r. sprawy lasów regulowała ustawa z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz.494 ze zm.) oraz ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz.79 ze zm.). Według art.1 ust.1 i art.6 ust. 1 ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym państwowe lasy i grunty leśne stanowią państwowe gospodarstwo leśne, nad którym zwierzchnie kierownictwo, nadzór i kontrolę sprawuje Minister Leśnictwa. Jednocześnie wszystkie grunty leśne o zwartej powierzchni co najmniej 0,1 ha powinny być trwale utrzymane pod uprawę leśną (art. 7 ust. 1 powyższej ustawy). Z kolei zgodnie z art.2 ust.2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 26 marca 1982 r. gruntami leśnymi są m.in. grunty określone w ewidencji gruntów, jako las. Wojewoda powołał się również na stanowisko Nadleśnictwa [...] wyrażone w piśmie z dnia [...] czerwca 2005 r., w którym zajęto negatywne stanowisko do komunalizacji przedmiotowej działki i którego wynika, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...], w związku z czym nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i nie stała się z dniem 27 maja 1990 r. własnością Gminy L..

Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. złożyła Gmina L., podnosząc, że przedmiotowe działki została nabyta przez Skarb Państwa – Urząd Miejski w L. poprzez zasiedzenie na podstawie dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Od dnia nabycia nieruchomość pozostawała we władaniu Urzędu Miejskiego w L., który był też wpisany w ewidencji gruntów i budynków jako władający. Odwołujący podkreślił, że nieruchomość nigdy nie należała do Państwowego Gospodarstwa Leśnego. Dopiero w dniu [...] maja 1997 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w L. protokołem przekazania dokonał przekazania nieruchomości w zarząd Lasów Państwowych. W ocenie odwołującego się Kierownik Urzędu Rejonowego nie władając przedmiotową nieruchomością, nie mógł dokonywać jej przekazania Lasom Państwowym a ponadto nie dysponował upoważnieniem. W odwołaniu podkreślono, że przedmiotowy grunt nigdy nie stanowił lasu, nie był związany z gospodarką leśną i nie był przeznaczony do produkcji leśnej. Przeznaczenie działki w kolejnych planach zagospodarowania przestrzennego związane było z budownictwem mieszkaniowym i nigdy nie było kwestionowane ze strony Lasów Państwowych.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., nr, nr [...], po rozpoznaniu odwołania Gminy L., utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r., podnosząc że organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny, iż przedmiotowa nieruchomość, jako stanowiąca grunt leśny nie podlega komunalizacji w trybie art.5 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Dla skutecznego skomunalizowania mienia w trybie tego przepisu wymagane jest łączne spełnienie przesłanek w nim wymienionych; należało uwzględnić stan faktyczny i prawny z dnia wejścia w życie przepisu tj. z dnia 27 maja 1990 r. a ponadto mienie, które zamierzało się skomunalizować winno w tej dacie stanowić własność ogólnonarodową (Skarbu Państwa) i należeć do jednej z jednostek w tym przepisie wymienionych. Obowiązkiem organu orzekającego w sprawach komunalizacji jest sprawdzenie, czy mienie określone w art. 5 ust.1 powyższej ustawy nie podlega wyłączeniu z komunalizacji. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowa nieruchomość była wyłączona z komunalizacji na mocy art.11 ust.1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Za takim stanowiskiem przemawia zebrany w sprawie materiał dowodowy. Organ odwoławczy wskazał, że z treści odpisu księgi wieczystej kw nr [...] oraz z wypisów z ewidencji gruntów wynika, że przedmiotowe działki w dacie 27 maja 1990 r. stanowiły własność Skarbu Państwa i zostały oznaczone w ewidencji gruntów, jako grunt leśny a wpisy te są bezwzględnie wiążące organy orzekające w postępowaniu komunalizacyjnym. W dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej tj. w dniu 27 maja 1990 r. problematykę państwowych gruntów leśnych regulowała ustawa z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym, która ustalała pojęcie państwowego gospodarstwa leśnego, jako tożsamego z gruntem stanowiącym własność państwową, związanym z gospodarką leśna. Wspomniana ustawa przewidywała możliwość dopuszczenia do korzystania z obszarów leśnych przez inne działy administracji z zastosowaniem trybów w niej przewidzianych (art. 17). Pozostawały one jednak nadal gruntami objętymi regulacjami tej ustawy, choćby nie były zalesione. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że dla wykazania przynależności takich gruntów do lasów państwowych nie była wówczas wymagana żadna decyzja o powierzeniu czy ustanowieniu zarządu taką nieruchomością konkretnej jednostce leśnej a administrację państwowego gospodarstwa leśnego sprawowały i sprawują nadal odpowiednie jednostki Lasów Państwowych. W rezultacie organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] odpowiada prawu, gdyż sporna działka, jako nie należąca do w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - do którejkolwiek z jednostek wymienionych w tym przepisie, była wyłączona z komunalizacji mocy art.11 ust.1 pkt 1 powyższej ustawy. Lasy Państwowe nie miały także statusu przedsiębiorstwa państwowego, a administrowane przez te Lasy mienie służyło wykonywaniu zadań publicznych należących do ministra właściwego w sprawach leśnictwa (naczelnego organu administracji rządowej), zaś naczelnicy ówczesnych gmin (działający przy pomocy podlegających im urzędów gmin) byli terenowymi organami administracji państwowej stopnia podstawowego a nie organami jednostek samorządu terytorialnego, gdyż takich jednostek wówczas jeszcze nie było.

Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina L., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucając naruszenie art.5 ust.1 i 11 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 6, art. 7 i art. 107 §1 kpa.

Skarżąca Gmina L. podniosła, że przedmiotowa nieruchomość powstała w wyniku parcelacji własnych dóbr M. P. pod zabudowę, tak jak pozostałe działki parcelacyjne a po drugiej wojnie światowej została jako mienie opuszczone. Na wniosek ówczesnego terenowego organu administracji państwowej Sąd Powiatowy w N. stwierdził nabycie spornej działki na własność Skarbu Państwa przez zasiedzenie. Od dnia nabycia na własność Skarbu Państwa nieruchomość znajdowała się we władaniu Urzędu Miejskiego w L., nigdy nie należała do Państwowego Gospodarstwa Leśnego. Po utworzeniu gmin w 1990 r. nieruchomość była we władaniu skarżącej. Z uwagi na fakt, że sporna działka nigdy nie należała do jednostki organizacyjnej Lasy Państwowe, to w ocenie skarżącej, odmowa stwierdzenia nabycia jej własności w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przez Gminę L. stanowi naruszenie prawa. Skarżąca zarzuciła, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie przeprowadziła należycie postępowania wyjaśniającego celem ustalenia stanu faktycznego na dzień 27 maja 1990 r., czym naruszone zostały przepisy art. 6 i art. 7 kpa. Naruszenia art. 107 § 1 kpa skarżąca upatruje w oznaczeniu decyzji zamiast datą wydania, inną datą następującą po dacie doręczenia decyzji stronie skarżącej. Nie może stanowić daty wydania decyzji dzień [...] lipca 2006 r., skoro w dacie [...] lipca 2006 r. zaskarżona decyzja została doręczona Gminie L..

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wnosiła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz dodatkowo wskazując, że data wydania zaskarżonej decyzji została sprostowana, jako oczywista omyłka postanowieniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2006 r., nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu jest ostateczna decyzja o odmowie stwierdzenia nabycia przez Gminę L. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości położonej w L. przy [...], składającej się z dwóch działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerem [...] o powierzchni [...] m.kw. i numerem [...] o powierzchni [...] m.kw. Podjęte w sprawie decyzje wydane zostały w oparciu o art. 5 ust. 1 w zw. z art. 11 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz.191 ze zm.). Stosownie do art.5 ust.1 powyższej ustawy – "Jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 – staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin." Skarżąca gmina wniosek o komunalizację spornej nieruchomości oparła na przepisie art. 5 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy. Organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] wskazał, jako podstawę odmowy komunalizacji art. 11 ust. 1 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy uznając, iż sporna nieruchomość stanowiła grunt leśny w dacie 27 maja 1990 r. i dlatego podlega wyłączeniu z komunalizacji.

Stwierdzić należy, że generalnie prawidłowa jest dokonana przez organ odwoławczy ocena, że grunty leśne, wchodzące w dacie 27 maja 1990 r. w skład Państwowego Gospodarstwa Leśnego nie mogły podlegać komunalizacji na podstawie art.5 ust.1 powyższej ustawy. W dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej obowiązywała bowiem ustawa z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz.494 ze zm.), zgodnie z którą państwowe lasy i grunty leśne wraz ze związanymi z nimi gospodarczo gruntami nieleśnymi oraz nieruchomościami i ruchomościami służącymi do prowadzenia gospodarstwa leśnego stanowiły państwowe gospodarstwo leśne, nad którym zwierzchnie kierownictwo, nadzór i kontrolę sprawował Minister Leśnictwa - naczelny organ administracji rządowej (art. 1 i art. 6 ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym), a to skutkuje uznaniem wyłączenia mienia z komunalizacji. Zwrócić należy uwagę, że organ odwoławczy, jako podstawę wyłączenia przedmiotowego mienia z komunalizacji wskazał art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., podczas gdy w ocenie Sądu podstawą prawną wyłączenia lasów z komunalizacji mógłby stanowić przepis art.11 ust.1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, gdyż w przepisie tym ustawodawca mówi o przedsiębiorstwach państwowych lub jednostkach organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym. Lasy Państwowe nie są przedsiębiorstwem państwowym, lecz są państwową jednostką organizacyjną wykonującą zadania o charakterze ogólnokrajowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 1998 r., sygn. akt I SA 1335/93, publ. ONSA 1995/3/139).

Jednakże w niniejszej sprawie punktem wyjścia do rozważań, czy przedmiotowa nieruchomość może podlegać komunalizacji, czy też jest wyłączona z komunalizacji powinno być ustalenie, czy stanowiła ona las lub grunt związany z gospodarką leśną oraz czy w związku z tym w dacie 27 maja 1990 r. wchodziła w skład zasobu państwowego gospodarstwa rolnego. W tej kwestii, w ocenie Sądu, organy obu instancji orzekające w sprawie nie zebrały i nie rozpatrzyły w wyczerpujący sposób materiału dowodowego. Z akt sprawy wynika, że dokumentem w oparciu, o który organy obu instancji poczyniły ustalenia, że sporna nieruchomość stanowiła grunt leśny są dwa wypisy z ewidencji gruntów sporządzone według stanu na dzień: [...] czerwca 2000 r. oraz na dzień [...] maja 2005 r. Tymczasem zgodnie z ustawą z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, decydujący dla rozstrzygnięcia sprawy z wniosku o komunalizację mienia jest stan faktyczny istniejący w dniu wejścia w życie tej ustawy, czyli w dniu 27 maja 1990 r. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest to tym bardziej niezbędne, gdyż według karty ewidencyjnej nr [...] opisującej stan na dzień 27 maja 1990 r. sporny grunt stanowił działkę budowlaną niezabudowaną. Natomiast wypisy z ewidencji gruntów znajdujące się w aktach sprawy a sporządzone według stanu na dzień [...] czerwca 2000 r. i [...] maja 2005 r. dotyczą okresu po przekazaniu przedmiotowej nieruchomości Lasom Państwowym przez Kierownika Urzędu Rejonowego w L.. Dodatkowo z powołanego przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji odpisu księgi wieczystej Kw Nr [...] (dawniej Kw Nr [...]) wynika, jedynie, że przedmiotowa nieruchomość stanowi działki niezabudowane będące własnością Skarbu Państwa bez opisu sposobu przeznaczenia i korzystania z nieruchomości. Organy obu instancji powinny ze szczególną wnikliwością wyjaśnić, czy będąca przedmiotem postępowania komunalizacyjnego nieruchomość według stanu na dzień 27 maja 1990 r. stanowiła grunt leśny również i z powodu sposobu nabycia jej przez Skarb Państwa i podnoszonej przez skarżącą gminę w odwołaniu okoliczności, że wchodziła w skład dawnego majątku [...] M. P., który po wojnie został rozdysponowany. W tej kwestii należy przypomnieć, że lasy stanowiące majątek osób fizycznych i prawnych określone w dekrecie z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 15, poz.82 ze zm.) stały się własnością Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie dekretu, czyli 27 grudnia 1944 r. Odnosiło się to także do lasów stanowiących części majątków ziemskich podlegających przepisom dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, lasy te bowiem nie zostały objęte reformą rolną. Według dekretu o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa przejście własności określonych w dekrecie lasów na Skarb Państwa następowało z mocy samego prawa (ex lege). Dekret ten nie przewidywał stwierdzenia w formie decyzji organu administracji państwowej, że określone lasy i grunty leśne podlegały działaniu jego przepisów. Dyrekcja Naczelna Lasów Państwowych została zobowiązana przepisami wykonawczymi do przejmowania lasów i gruntów leśnych objętych dekretem za pośrednictwem właściwych dyrekcji lasów państwowych (rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 20 stycznia 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1044 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa – Dz. U. 1945 r., Nr 4, poz. 160). Z czynności przejęcia spisywano protokół a przepisanie tytułu własności nabytych przez Skarb Państwa lasów i gruntów leśnych w księgach hipotecznych następowało na wniosek właściwej Dyrekcji Lasów Państwowych. Dekret nie przewidywał w tym zakresie żadnych wymagań formalnych. Wpis w księdze wieczystej mógł nastąpić na wniosek nawet bez protokołu przejęcia. W przedmiotowej sprawie natomiast sporna nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa w innym trybie. Według odpisu z księgi wieczystej Skarb Państwa stał się właścicielem spornej nieruchomości na podstawie orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia [...] czerwca 1957 r. Zachodzi zatem pytanie, czy sporna nieruchomość nie została przejęta w trybie dekretu o przejęciu niektórych lasów na własność Państwa, bo nie stanowiła gruntu leśnego, czy też zachodziły inne okoliczności uniemożliwiające takie przejęcie. Na marginesie należy zauważyć, że omawiane powyżej przepisy dekretu o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa obowiązywały do 1 października 1990 r. Określenie zatem charakteru przedmiotowej nieruchomości według stanu na dzień 27 maja 1990 r. jest zasadniczym zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Dodatkowo w kwestii sposobu nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa organ odwoławczy nie odniósł się do podnoszonej przez Gminę L. w odwołaniu okoliczności, że przedmiotowe działki zostały nabyte przez Skarb Państwa w drodze zasiedzenia.

Ponadto organy orzekające dysponując pismem Nadleśnictwa [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., w którym mowa jest o protokołach przejęcia gruntów leśnych przez Nadleśnictwo [...] "w połowie lat dziewięćdziesiątych ubiegłego stulecia" powinny zwrócić się do Nadleśnictwa [...] o złożenie protokołu przekazania dotyczącego spornej nieruchomości lub odszukać korespondencji Nadleśnictwa [...], o której mowa w tym piśmie, czego nie uczyniły a co również skutkuje uznaniem, że nie został zebrany w sposób dostateczny materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 kpa, 77 § 1 kpa).

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art.145 §1pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.