Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2092/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt. 2, art. 176
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant asystent sędziego Piotr Polak po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej V. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt III SA/Gd 703/15 w sprawie ze skargi V. P. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 703/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę V. P. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntowi budynków.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z [...] czerwca 2013 r. V. P. wystąpiła o zmianę klasyfikacji działek o numerach [...] położonych w obrębie R., z klasy "B" na klasę "B-R VI".

Decyzjami z [...] sierpnia 2013 r., [...] listopada 2013 r., [...] maja 2014 r. Starosta S. odmówił dokonania zmian użytków w ewidencji gruntów i budynków dla przedmiotowych działek zgodnie z wnioskiem. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że grunty te zarówno w dniu zakupu przez stronę jak i w dniu orzekania stanowiły tereny ośrodka wczasowego i zabudowane były domkami kempingowymi oraz budynkami wykorzystywanymi do celów rekreacyjno - wypoczynkowych. Położenie działek świadczy o ich rekreacyjnym, turystycznym charakterze i nie wpisuje się w definicję gruntów i budynków służących produkcji rolniczej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zmiany oznaczenia użytków gruntowych dokonano z urzędu czynnością materialno-techniczną a na organie nie ciążył obowiązek zawiadomienia właścicieli działek, gdyż w przypadku aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonanego w trybie czynności materialno-technicznej nie stosuje się przepisów k.p.a.

Organ nadzoru uchylając powyższe decyzje wskazywał, że Starosta ograniczał swoje postępowanie do przeprowadzenia dowodu z dokumentów, nie biorąc pod uwagę innych możliwości wyjaśnienia sprawy, w szczególności dowodu z oględzin na okoliczność sposobu użytkowania przedmiotowej działki. Sprawę należy przeanalizować pod kątem odszukania ewentualnych błędów, które mogły powstać podczas prowadzenia ewidencji w zakresie przedmiotowych działek, w szczególności z uwagi na niedoinformowanie strony o dokonanej zmianie w ewidencji w 2003 r. Stronie należy zapewnić możliwość czynnego udziału w postępowaniu, natomiast oznaczenie użytków w ewidencji winno odpowiadać aktualnej sytuacji prawnej i faktycznej, a plan zagospodarowania przestrzennego nie przesądza jednoznacznie o aktualnym sposobie użytkowania gruntów.

Dnia 24 października 2014 r. pracownicy Wydziału Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego w S. przeprowadzili z udziałem strony i jej pełnomocnika oględziny przedmiotowych działek. Stwierdzono, że na działkach w chwili obecnej nie prowadzi się działalności związanej z produkcją rolną bądź leśną. Część nieruchomości - jak wskazano rzędu 5 arów - została przeznaczona zdaniem pełnomocnika strony na sad. W obecności pracowników starostwa dokonywano świeżych nasadzeń pojedynczych sadzonek. W dalszej części notatki wskazano, że reszta gruntu to teren okalający zabudowania zlokalizowane na ww. działkach. Teren ten jest porośnięty trawą, krzewami, pojedynczymi drzewami. W ocenie pracowników starostwa jest to teren mieszkaniowy. Zabudowania zlokalizowane na działkach to pawilony mieszkalne, które nie służą obsłudze gospodarstwa rolnego. Budynki te wraz z niezbędnym do ich obsługi terenem pełnią funkcję mieszkalną.

Pismem z 31 grudnia 2014 r. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wskazała, że V. P. nie jest zarejestrowana w Krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji o przyznanie płatności. W odpowiedzi z 5 grudnia 2015 r. na wezwanie Starosty S. strona wyjaśniła, iż w trakcie oględzin na gruncie strona oświadczyła, że prowadzi działalność sadowniczą i wskazała na posadzone drzewa i krzewy owocowe w ilości ok. 200 sztuk.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., sygn. [...] Starosta S. odmówił dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków użytku w przedmiotowych działkach z użytku B (tereny mieszkaniowe) na Br (użytki rolne zabudowane). Uzasadniając swoje stanowisko stwierdził, że kryteria zaliczenia gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik nr 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Do gruntów rolnych zabudowanych (Br) zalicza się grunty objęte zabudową zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Starosta S. ustalił, że wykazany dla działek użytek oznaczony symbolem "B" jest zgodny z systematyką użytków. Na podstawie przeprowadzonych oględzin organ nie stwierdził istnienia na przedmiotowych działkach istniejącej zabudowy zagrodowej służącej produkcji rolnej. Usytuowane na działkach pawilony stanowią natomiast funkcję rekreacyjną, służąc obsłudze ruchu turystycznego. Organ powołał się również na informację uzyskaną od Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. Aktualny pomiar działki, rozliczenie użytków są czynnościami przeprowadzanymi na wniosek właściciela przez uprawnionego geodetę w celu dokonania zmian w operacie ewidencji.

W wyniku rozpoznania odwołania od powyższego orzeczenia Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę Staroście do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, że istota sporu w sprawie sprowadza się do kwestii prawnej kwalifikacji użytków na działkach nr [...], położonych w R. w Gminie U. Podstawą prawną rozstrzygnięć w sprawie prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Inspektor stwierdził, że ewidencja jest tylko zbiorem informacji i odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych organowi dokumentów. Oznacza to, że organ nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan zaistniały. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Ustawowy obowiązek aktualizowania ewidencji gruntów i budynków spoczywa na staroście, który dokonuje tej aktualizacji z urzędu lub na wniosek, poprzez wprowadzenie zmian do bazy danych ewidencyjnych niezwłocznie po uzyskaniu odpowiednich dokumentów. Do aktualizacji nie jest dopuszczalna literalna wykładnia § 49 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków w brzmieniu obowiązującym w 2003 r., to jest w czasie dokonywania zmian danych dotyczących ww. działek. Przepis ten w ówczesnym brzmieniu nie przewidywał wprost, ale i nie zakazywał, informowania właściciela o dokonanej z urzędu aktualizacji ewidencji i zmianie danych lub oznaczeń jego nieruchomości. Treść § 49 rozporządzenia musi być rozumiana w ten sposób, że gdy właściwy organ działał z urzędu, o dokonanych zmianach powinny być informowane również osoby, które byłyby uprawnione do złożenia wniosku o dokonanie zmian w ewidencji. Wpisy w ewidencji mają istotne znaczenie dla praw właścicieli objętych nią gruntów i decydować mogą o obciążeniach fiskalnych. Zasadnym było poinformowanie właściciela przedmiotowych nieruchomości o prowadzonych działaniach celem aktualizacji danych ewidencyjnych związanych ze zmianą dotychczasowych przepisów oraz umożliwienie stronie zajęcia stanowiska w sprawie. Tym bardziej, iż z przywoływanych przez organ I instancji pism Głównego Geodety Kraju wynika, że co do zasady aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się w trybie czynności materialno-technicznej. Natomiast gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, należy przeprowadzić w tej sprawie postępowanie administracyjne zakończone decyzją administracyjną.

O zaliczeniu gruntów do poszczególnych rodzajów użytków gruntowych decyduje faktyczny stan wykorzystania gruntów, identyfikowany w oparciu o szczegółowe kryteria wymienione w załączniku nr 6 do rozporządzenia. Działki są przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę na usługi turystyczne, ale przesłanką przesądzającą o tym, czy w rozumieniu przepisów o ewidencji gruntów i budynków stanowią one teren rolniczy, czy też zurbanizowany jest to, czy na działkach tych rozpoczęto inne niż rolnicze wykorzystywanie gruntów. Ponadto w sprawie zmiany oznaczenia przedmiotowych działek zostały wprowadzone do ewidencji 11 sierpnia 2003 r., natomiast Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego został uchwalony przez Radę Gminy U. [...] października 2003 r., uchwałą nr [...]. W ocenie Inspektora organ I instancji dokonał arbitralnej i automatycznej zmiany oznaczenia użytków na przedmiotowych działkach, przyjmując kwalifikację użytków na gruntach z B-RVI na B, nie przeprowadzając należytej analizy.

Organ dodał, że aktualizacja ewidencji gruntów i budynków nie może powodować skutków prawnych z mocą wsteczną. Dokonanie korekt/przywrócenia wcześniejszych zapisów jest niedopuszczalne. Nie wyłącza to jednak uregulowania właściwego stanu prawnego w drodze stosownego postępowania administracyjnego w zakresie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Inspektor stwierdził też, że nie posiada instrumentów prawnych do stwierdzenia nieważności dokonanych w 2003 r. przez Starostę S. zmian oznaczenia użytków na przedmiotowych działkach, czy do przywrócenia poprzedniego oznaczenia użytków. Organ odwoławczy nie przesądził o kwalifikacji przedmiotowych użytków gruntowych.

Organ odwoławczy wskazał, że kolejną już decyzją Starosta powielił swoje dotychczasowe twierdzenia, ignorując jednocześnie wskazania organu nadzoru, wyrażone w decyzjach kasacyjnych. Wydawane rozstrzygnięcia nadal następują z naruszeniem przepisów prawa i powodują długotrwałe prowadzenie postępowania.

Inspektor przywołał art. 85 § 1 i 67 § 2 k.p.a., wskazując, że Starosta nie sporządził protokołu oględzin, którego nie zastępuje notatka służbowa. Stwierdził, że organ I instancji w ponownym postępowaniu winien przeprowadzić oględziny działek zgodnie z obowiązującymi przepisami, co powinno zostać opisane w protokole. Organ odwoławczy wskazał, że w związku z niepełnym materiałem sprawy, organ II instancji nie może ocenić zasadności wydania decyzji odmawiającej dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie przedmiotowych działek w związku z czym uznał konieczność wyjaśnienia wszelkich wątpliwości i ponownego rozpatrzenia sprawy. Wskazał też, że w niniejszej sprawie nie może skorzystać z art. 136 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję do wojewódzkiego sądu administracyjnego wniosła V. P., wskazując w uzasadnieniu, że starosta działając bez jakiejkolwiek podstawy prawnej w 2003 r. zmienił oznaczenie użytku działek o numerach: [...] - z oznaczenia B-RVI na oznaczenie B, nie powiadamiając właściciela o podjętych działaniach i o dokonanej zmianie oznaczenia gruntu, przez co naruszył w sposób rażący podstawowe prawa i wolności.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że w pierwszym rzędzie należało ustalić rzeczywistą treść wniosku strony, który zainicjował postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją. Wniosek ten w intencji skarżącej zmierzał do usunięcia z ewidencji gruntów oznaczenia użytków gruntowych z B – tereny mieszkaniowe na Br – użytki rolne zabudowane. Sąd I instancji zgodził się z organem odwoławczym, że nie ma możliwości dokonywania wpisów do ewidencji z mocą wsteczną. Nie wyklucza to jednak możliwości usunięcia z ewidencji wpisu obciążonego wadą od początku.

Sam wpis do ewidencji ma charakter czynności materialno – technicznej, która nie korzysta z przymiotów ostateczności i prawomocności. Natomiast jego usunięcie, sprostowanie lub zmiana na wniosek strony powinna dokonać się w formie decyzji administracyjnej. Zatem starosta w ramach prowadzenia ewidencji gruntów i budynków uprawniony jest do wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie usunięcia lub sprostowania wpisu do ewidencji gruntów i budynków dotkniętego poważną wadą i oczywiście nieodpowiadającego stanowi faktycznemu w dacie jego dokonania.

Zgodnie z decyzją organu odwoławczego Starosta zobowiązany jest do ustalenia czy dokonany w 2003 r. wpis w sposób oczywisty nie odpowiadał istniejącemu wówczas stanowi faktycznemu a przede wszystkim, na jakiej podstawie został dokonany. Konieczne jest również wyjaśnienie czy wniosek skarżącej ogranicza się jedynie do żądania "przywrócenia zapisów użytków gruntowych widniejących w ewidencji gruntów przed 2003 r.", czy też stronie chodzi również o wprowadzenie zmian ewidencyjnych uwzględniających aktualny stan faktyczny i prawny.

Sąd I instancji przytoczył § 45 ust. 1 i 2 oraz § 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), a także art. 61 § 1 k.p.a. Wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że skoro zmiana w ewidencji gruntów i budynków może być dokonywana na wniosek podmiotów wymienionych w § 10 i 11 rozporządzenia lub z urzędu, to organ nie może łączyć tych dwóch trybów, zaś decyzja winna określać wprost czy postępowanie wszczęte było i prowadzone z urzędu, czy na wniosek strony.

W niniejszej sprawie, z uwagi na szereg postępowań inicjowanych przez skarżącą, kwestia ta wymaga również wyjaśnienia. W trakcie przeprowadzonych oględzin pełnomocnik skarżącej wskazał, że część nieruchomości przeznaczona jest na sad, co mogłoby sugerować powoływanie się na zmianę stanu faktycznego. Jednocześnie z pisma strony, stanowiącego odpowiedź na wezwanie organu I instancji z dnia 30 września 2013 r. wynika, że skarżącej chodzi o dokonanie zmiany "w znaczeniu korekty, polegającej na przywróceniu pierwotnego stanu z 2003 r." oraz o podanie podstawy prawnej i dokumentu, na podstawie których w 2003 r. Starosta dokonał zmiany oznaczenia działek. Zdaniem Sądu I instancji żądanie skarżącej uznać należy za zasadne, natomiast wbrew jej stanowisku, brak powiadomienia o wpisie z 2003 r. nie czyni go automatycznie z tej przyczyny nieważnym, ponieważ w dacie dokonywania wpisu z urzędu (2003 r.) organy geodezyjne nie zawiadamiały o powyższym właścicieli. Tę nieprawidłową praktykę zmieniło dopiero orzecznictwo.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji realizując ustawowy obowiązek aktualizacji operatu ewidencyjnego powinien, uwzględniając aktualny stan faktyczny i prawny, rozważyć także zmianę dotychczasowej klasyfikacji użytków i w zależności od stanowiska skarżącej podjąć przewidziane prawem czynności. Z uwagi na to, że postępowanie takie – odpowiadające wymogom przepisów art. 7 i 77 k.p.a., nie zostało przez organ pierwszej instancji przeprowadzone, należy je przeprowadzić i z tych względów Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła V. P., reprezentowana przez adwokata, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Wyrokowi zarzucono naruszenie art. 174 ust. 1 p.p.s.a. - tj. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 146 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 ust. 7 k.p.a., w zw. z art. 1 § 1

i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i § 2 ust. 4 p.p.s.a. - poprzez niezastosowanie przepisu art. 146 p.p.s.a. - w sytuacji wystąpienia przesłanki określonej w hipotezie art. 156 § 1 ust. 7 k.p.a., gdy Sąd był obowiązany przepisem art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. do rozpoznania czynności określonej w przepisie art. 3 § 1 i § 2 ust. 4 p.p.s.a. z zakresu adm. publicznej, którą była czynność materialno-techniczna dokonana przez Starostę w 2003 r. - co do skuteczności prawnej jej dokonania - polegającej na zmianie użytku gruntu - z oznaczenia B-RVI na oznaczenie B, bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, bez udziału skarżącej i bez jej powiadomienia w jakikolwiek sposób o dokonanej czynności;

2. art. 134 § 1 p.p.s.a. - poprzez brak wykonania obowiązku rozpoznania sprawy w przedmiocie naruszenia prawa przez organy administracyjne w zakresie uchybień nie podniesionych w skardze;

3. art. 145 § 1 ust. 1 pkt a, ust. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 ust. 2 i ust. 4;

4. art. 151 p.p.s.a. - poprzez jego zastosowanie w sytuacji braku podstawy do jego zastosowania;

5. art. 152 p.p.s.a. - poprzez jego niezastosowanie w sytuacji wystąpienia okoliczności objętych zakresem przepisu art. 145 § 1 ust. 1 pkt a, ust. 2 p.p.s.a. w zw. z wystąpieniem przesłanek określonych w przepisie "art. 156 § 1 ust. 2, ust. 4, ust.";

6. naruszenie art.: 2, 7, 21 ust. 1, 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej - poprzez brak zastosowania;

7. naruszenie zasady bezstronności oraz zasady swobodnej oceny dowodów.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że przedmiotem jej wniosku wszczynającego postępowanie było jedynie stwierdzenie bezskuteczności czynności polegającej na zmianie oznaczenia działek gruntu przez Starostę w 2003 r. W jej ocenie obecny stan faktyczny związany z działkami nie ma wpływu na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw.

Na wstępie wskazać należy, że warunkiem koniecznym do dokonania kontroli zaskarżonego orzeczenia sądu wojewódzkiego jest przede wszystkim poprawne pod względem formalnym skonstruowanie podstaw kasacyjnych. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Prawidłowe skonstruowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego wymaga nie tylko prawidłowe oznaczenie przepisu prawa materialnego, którego zarzut dotyczy, ale aby wskazano w skardze kasacyjnej, na czym polega błędna wykładnia wskazanego przepisu prawa materialnego albo niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, które zarzuca się sądowi pierwszej instancji oraz jak powinna wyglądać w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną właściwe zastosowanie danego przepisu.

Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd pierwszej instancji naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie.

Dodać należy, że rozpatrując skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do doprecyzowywania zarzutów skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że nie mógł odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia zasady bezstronności oraz zasady swobodnej oceny dowodów skoro zarzutu tego nie powiązano z żadnymi przepisami prawa, z których zasady te miałyby zdaniem skarżącego kasacyjnie wynikać.

Nie mógł także zostać oceniony jako skuteczny zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., pomijając, że przepis ten jest przepisem postępowania, a nie przepisem prawa materialnego, albowiem przepis ten jest przepisem regulującym treść rozstrzygnięcia sądu w przypadku, gdy nie zostały potwierdzone zarzuty naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym. Skuteczność zarzutu naruszenia tego przepisu w skardze kasacyjnej zależy od wykazania zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Orzeczenie oddalające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 p.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić. Niepowiązanie zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. z jakimikolwiek przepisami prawa materialnego czy przepisami postępowania, których w ocenie skarżącego kasacyjnie miał się dopuścić sąd pierwszej instancji, czyni zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. nieskutecznym.

Wynikowy charakter ma także przepis art. 145 § 1 p.p.s.a., co oznacza, że podnosząc zarzut ich naruszenia należy przepisy te powiązać z właściwymi przepisami prawa materialnego lub przepisami postępowania. W punkcie 3 skargi kasacyjnej jej autor zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie "art. 145 § 1 ust. 1 pkt a, ust. 2 p.p.s.a.". Rozpatrując ów zarzut wskazać należy, że przepis art. 145 p.p.s.a. nie zawiera jednostek redakcyjnych w postaci ustępów. Ponadto autor skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 pkt a, ust. 2 p.p.s.a. powiązał z "art. 156 § 1 ust. 2 i ust. 4." Nie wskazał aktu prawnego, w którym zawarty jest ów przepis, którego zarzut naruszenia dotyczy.

Podobnie błędnie został sformułowany zarzut zawarty w punkcie 5 skargi kasacyjnej. Przepis art. 152 składa się z dwóch paragrafów. Zgodnie z § 1 owego przepisu prawa, w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Przepis ten w § 2 stanowi, że przepisu § 1 nie stosuje się do aktów prawa miejscowego. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał, czy sformułowany w punkcie 5 skargi kasacyjnej zarzut dotyczy naruszenia § 1, czy § 2 owego przepisu prawa. Niewątpliwie nie dotyczy naruszenia § 2, skoro zaskarżony do Sądu pierwszej instancji akt nie jest aktem prawa miejscowego. Ponadto przepis ten został powiązany z błędnie sformułowanym (o czym była mowa wyżej) zarzutem naruszenia "art. 145 § 1 ust. 1 pkt a, ust. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 ust. 2 i ust. 4".

Za nietrafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut sformułowany w punkcie 1 skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej skarżący podniósł jedynie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, co oznacza, że wiążące pozostają ustalenia faktyczne poczynione w sprawie. Z ustaleń tych wynika, że nie został w sposób jednoznaczny ustalony przedmiot postępowania.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że rozpatrując wniesioną w niniejszej sprawie skargę należało w pierwszym rzędzie ustalić rzeczywistą treść wniosku strony, który zainicjował postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją. W ocenie tego Sądu wydaje się, że wniosek ten w intencji skarżącej zmierzał do usunięcia z ewidencji gruntów oznaczenia użytków gruntowych z B – tereny mieszkaniowe na Br – użytki rolne zabudowane, wskazując na konieczność "przywrócenia zapisów użytków gruntowych widniejących w ewidencji gruntów przed 2003r. kiedy to organ samowolnie bez powiadomienia właściciela o tym fakcie, dokonał bez podstawy prawnej zmiany oznaczenia przedmiotowych działek z oznaczenia B-R na oznaczenie B" (dowód: pismo uzupełniające wniosek z dn. 3.02.2015 r.).

W tej sytuacji, wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącej kasacyjnie, bez prawidłowego ustalenia przedmiotu postępowania, który określa w niniejszej sprawie wniosek skarżącej inicjujący postępowanie administracyjne, Sąd pierwszej instancji nie mógł stwierdzić na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. "bezskuteczności prawnej dokonanej czynności przez Starostę w 2003 r.", jak tego chce skarżąca kasacyjnie, i następnie na podstawie § 2 art. 146 p.p.s.a. "zobowiązać starostę do dokonania zmiany w ewidencji (...)", pomijając dopuszczalność wydania na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a. orzeczenia o treści żądanej przez skarżącą kasacyjnie.

Wbrew zatem stanowisku skarżącej kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji nie dysponował wystarczającymi dowodami aby rozstrzygnąć sprawę merytorycznie i wydać orzeczenie na korzyść skarżącej kasacyjnie.

W tych okolicznościach sprawy nie można także zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że Sąd ten "bezpodstawnie tolerował fakt, że organ II instancji wydał decyzję w sprawie, która nie została wszczęta ani z urzędu, ani na wniosek strony."

Ne można za skuteczny uznać zarzutu skierowania decyzji do osoby nie będącej strona w sprawie, co w ocenie skarżącej kasacyjnie czyni zasadnym, na podstawie art. 156 § 1 p. 2 i 4 k.p.a. w zw. z art. 61 k.p.a. zarzut nieważności decyzji. Wskazać bowiem należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji została skierowana do V. P., a zatem osoby, od której pochodził wniosek inicjujący postępowanie administracyjne w sprawie.

Wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji w niczym nie naruszył art. 1 § i 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 i 2 p. 4 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, że przepisy art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 3 p.p.s.a. mają jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżących, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Zważyć bowiem należy, że ww. przepisy zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nie ma zaś żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. W związku z powyższym podkreślić należy, że przepisy te mogłyby być naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż są one określone w art. 1 § 2 p.u.s.a., co w niniejszym przypadku nie miało miejsca.

Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przede wszystkim zauważyć należy, że przepis ten jest przepisem postępowania, a nie przepisem prawa materialnego. Z uwagi na sposób sformułowania ww. zarzutu przypomnieć należy, iż wynikającym z art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest zatem uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny. W rozpoznawanej sprawie przedstawiony zarzut wymogów tych nie spełnia.

Za niezasadny także uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia wskazanych w niej przepisów Konstytucji RP. Autor skargi kasacyjnej poza wymienieniem wskazanych przepisów Konstytucji RP zarzutu dotyczącego naruszenia owych przepisów w ogóle nie uzasadniał. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej w ogóle nie wykazał w jaki sposób w jego ocenie Sąd pierwszej instancji miałby naruszyć wskazane przepisy Konstytucji RP.

Skoro zatem skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw, podlegała ona oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.