Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 713/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 170, art. 145 par. 1 pkt 2 w zw. z art. 156 par 1 pkt 3 kpa.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Jerzy Solarski ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 652/07 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy legalizacji obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 713/08

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2008r. sygn. akt II SA/Ke 652/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, zwany dalej WSA lub Sądem I instancji, oddalił skargę J. J. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach, zwanego dalej ŚWINB, z dnia [...] października 2007r. nr [...] w przedmiocie odmowy legalizacji obiektu budowlanego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: decyzją z dnia [...] czerwca 2001r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Staszowie nakazał E. J. rozbiórkę samowolnie dobudowanego wiatrołapu wraz z pomieszczeniem gospodarczym od strony północnej istniejącego budynku mieszkalnego, o wymiarach 3.00 x 7,64m, o konstrukcji murowanej, usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości Osiek. Decyzja ta utrzymana została w mocy przez ŚWINB rozstrzygnięciem z dnia [...] sierpnia 2002r.; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2005r. sygn. akt IISA/Kr 2459/01 oddalił skargę E. J. na powyższą decyzję. Ponieważ inwestor nie dokonał rozbiórki, zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne. Postanowieniem z dnia 3 września 2003r. organ nałożył na E. J. grzywnę w celu przymuszenia, postanowienie to zostało utrzymane przez organ II instancji, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 lutego 2007r. sygn. akt IISA/Kr 2717/03 oddalił skargę E. J. na to postanowienie.

W piśmie z dnia 28 czerwca 2007r. J. J. wystąpiła o legalizację przedmiotowej dobudowy, przedkładając projekt zagospodarowania działki, mapę sytuacyjno-wysokościową oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w Osieku z dnia [...] września 2000r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na wiatrołap z gankiem na działce nr [...] w Osieku. Organy nadzoru budowlanego obu instancji odmówiły J. J. zalegalizowania inwestycji. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że nie jest możliwe zastosowanie w sprawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz innych ustaw, ponieważ z art. 3 ust. 1 wynika, że do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994r. a przed dniem 11 lipca 1998r. i przed dniem 11 lipca 2003r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008r. przepisów art. 48-49b ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte w 2001r. i rozstrzygnięte decyzją z dnia [...] sierpnia 2001r., zatem brak było podstaw do legalizacji inwestycji obejmującej dobudowę budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w Osieku.

W skardze J. J. reprezentowana przez syna E. J. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji. Podała, że jest właścicielem nieruchomości i nigdy nie zezwalała synowi na jej użytkowanie, żadna decyzja nie została na nią wydana i domaga się legalizacji samowoli budowlanej nawet za opłatą legalizacyjną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił i stwierdził, że obiekt budowlany powstał w 2000r. bez pozwolenia na budowę. Prawomocną decyzją z dnia [...] czerwca 2001r., w oparciu o art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, orzeczono nakaz rozbiórki, który skierowano do E. J. - inwestora budynku mimo, że nieruchomość jest własnością J. J.. Zgodnie z art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 czerwca 2005r. sygn. akt IISA/Kr 2459/01 oddalający skargę E. J. na decyzję o nakazie rozbiórki wiąże sąd, który go wydał i inne sądy oraz inne organy państwowe, a w przypadkach wskazanych w ustawie także inne osoby. Wobec tego nie jest możliwa legalizacja samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego, wobec którego został orzeczony nakaz rozbiórki i nie ma znaczenia w sprawie czy nakaz ten został skierowany do inwestora, czy wobec właściciela nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie nie ma możliwości zastosowania wskazanych przez skarżącą przepisów ustawy z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, ponieważ nie zachodzą wymienione w art. 3 ust. 1 tej ustawy okoliczności.

W skardze kasacyjnej J. J. reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu domagała się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia; alternatywnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy przez stwierdzenie nieważności decyzji organów nadzoru budowlanego obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania i przyznania adwokatowi wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu albowiem nie została ona w całości, ani w części zapłacona przez stronę.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

"1) naruszenie prawa procesowego art. 170 ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej P.p.s.a., polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu wskazującym, że na przeszkodzie uwzględnieniu skargi stał wyrok WSA w Krakowie z dnia 13.06.2005r. sygn. akt II SA/Kr 2459/01, czyli gdyby nie ten wyrok skarga mogłaby zostać uwzględniona, chociaż wyrok ten nie tworzy nowego stanu prawnego, gdyż stan prawny wynika z ostatecznej decyzji bez względu na to czy została wniesiona od niej skarga;

2) naruszenie prawa procesowego - art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 kpa przez pominięcie, że organy nadzoru budowlanego obu instancji wydały nieważne decyzje merytoryczne, gdyż były to decyzje wydane w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną;

3) w razie uznania postawy skargi kasacyjnej w pkt 2 za niezasadną - naruszenie prawa materialnego - art. 48 ust. 2-5 ustawy z dnia 7.07.1994r.- Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), polegające na ich niezastosowaniu w sprawie w wyniku wyrażenia poglądu, że nie jest możliwa legalizacja samowoli budowlanej na wniosek właściciela, jeżeli wydano decyzje o rozbiórce skierowaną do inwestora, który nie był właścicielem a właściciel nie uczestniczył jako strona w postępowaniu zakończonym decyzją o rozbiórce.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przeszkodą w uwzględnieniu skargi był art. 170 P.p.s.a. ponieważ gdyby inwestor nie zaskarżył do sądu ostatecznej decyzji o rozbiórce, to mógłby uzyskać korzystny dla siebie wynik w rozpoznawanej sprawie. Niewłaściwie sąd dokonał podziału decyzji na te, które nie zostały zaskarżone do sądu i w domyśle nie są one wiążące i na takie, które w wyniku skargi zostały zbadane przez sąd i jako zgodne z prawem są wiążące. Podkreślono, że każda decyzja ostateczna wywołuje wynikające z niej skutki prawne i nie mogą być one przez sąd pomijane i nie ma znaczenia dla wiążącego charakteru decyzji czy została zaskarżona do sądu, który skargę oddalił. Decyzja o nakazie rozbiórki nie stanowi prejudykatu w sprawie o legalizację obiektu budowlanego. Uprzednia decyzja ostateczna nie jest prejudykatem w nowej sprawie dotyczącej tego samego przedmiotu, lecz jej wydanie powoduje powstanie ujemnej przesłanki procesowej uniemożliwiającej wydanie orzeczenia; w takim przypadku powinno nastąpić umorzenie postępowania. Stąd też nieprawidłowa była podstawa prawna oddalenia skargi - art. 170 P.p.s.a., Sąd powinien był zastosować art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 §1 pkt 3 kpa. W przypadku, gdyby wskazana powyżej podstawa skargi kasacyjne okazała się nieuzasadniona podniesiono, że należałoby rozważyć czy w sytuacji, w której właściciel nieruchomości, której częścią składową jest obiekt budowlany nie brał jako strona udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o rozbiórce adresowanej do inwestora, możliwe jest na wniosek tegoż właściciela dokonanie legalizacji samowoli budowlanej. J. J. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym nakazem rozbiórki i nie została pouczona o prawie do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, co skutkowało definitywną utratą możliwości złożenia takiego żądania z powodu upływu terminu miesięcznego - art. 148 § 2 kpa. Z winy organu, który poważnie naruszył prawo skarżąca została pozbawiona możliwości kwestionowania decyzji o rozbiórce. Zatem należało rozważyć możliwość przyjęcia takiej wykładni przepisów, w której właściciel nieruchomości pominięty w postępowaniu zakończonym decyzją o rozbiórce, może wystąpić o legalizację obiektu budowlanego. Wydanie decyzji legalizacyjnej spowoduje bezprzedmiotowość poprzedniej decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw.

W podstawach skargi kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), jak i przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a wskazano na art. 170 P.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, jak również na naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 kpa przez pominięcie, że organy nadzoru budowlanego obu instancji wydały nieważne decyzje merytoryczne, gdyż były to decyzje wydane w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną.

Wbrew wyrażonemu w skardze kasacyjnej stanowisku, zaskarżony wyrok nie narusza art. 170 P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Sądu I instancji była decyzja organów nadzoru budowlanego odmawiająca legalizacji wiatrołapu zlokalizowanego na działce nr 2136/09 w miejscowości Osiek w sytuacji, gdy prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 2459/01 oddalono skargę na decyzję nakazującą rozbiórkę tego obiektu. Wszczęto też postępowanie egzekucyjne w sprawie zakończonej tą prawomocną decyzją, wymierzono grzywnę w celu przymuszenia i oddalono skargę na postanowienie w tym przedmiocie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2007r. sygn. II SA/Kr 2717/03. W wyroku oddalającym skargę na decyzję rozbiórkową wypowiedziano się - w sposób wiążący inne sądy i organy państwowe - że opisany obiekt budowlany podlega rozbiórce, z powodu wzniesienia bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W takim stanie faktycznym Sąd I instancji nie mógł rozstrzygając niniejszą sprawę dopuścić do legalizacji tego samego obiektu budowlanego, z uwagi na treść art. 170 P.p.s.a. Nie jest przy tym trafna teza skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji dokonał nieuprawnionej klasyfikacji decyzji nakazujących rozbiórkę, dzieląc je na prawomocne - zaskarżone skargą (uniemożliwiające skuteczne ubieganie się o legalizację) i pozostałe (umożliwiające legalizację). Podkreślenia wymaga, że również decyzja niezaskarżona skargą sądowoadministracyjną, z upływem terminu do jej wniesienia, staje się prawomocna (art. 269 k.p.a.). Wobec tego także w przypadku niezłożenia skargi na decyzję nakazującą rozbiórkę, sąd administracyjny kontrolując legalność rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę legalizacji obowiązany byłby ocenić, czy organ uwzględnił ostateczną (prawomocną) decyzję, kształtującą już sytuację prawną obiektu. Wówczas podstawą związania organu badającego sprawę legalizacji byłyby przepisy kształtujące trwałość decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 k.p.a.) oraz wiążące organ (inspektora nadzoru budowlanego) wydaną wcześniej decyzją o nakazie rozbiórki (art. 110 k.p.a.).

Przy wydawaniu zaskarżonego wyroku nie doszło także do naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż decyzja kończąca postępowanie w sprawie legalizacji nie była obarczona nieważnością z przyczyny załatwienia nią tej samej sprawy, którą rozstrzygnięto sprawę nakazu rozbiórki. Przede wszystkim wskazać należy, że o tożsamości sprawy przesądza zbieżność następujących składników charakteryzujących sprawę administracyjną: podstawy prawnej, stron (podmiotów stosunku prawnego) oraz przedmiotu. Wskazana w skardze kasacyjnej zbieżność pomiędzy sprawą rozbiórki obiektu i sprawą legalizacji dotyczy wyłącznie jednego z wymienionych elementów: obydwie sprawy łączy tylko ten sam przedmiot - oznaczenie obiektu budowlanego. Natomiast sfera podmiotowa oraz podstawy prawne obydwu decyzji są różne, co definitywnie wyklucza ich tożsamość.

Zaskarżony wyrok nie narusza też art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie, iż w postępowaniu w sprawie nakazu rozbiórki nie brała udziału osoba będąca właścicielem nieruchomości. Po pierwsze, brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym nie skutkuje stwierdzeniem nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), ale co najwyżej uchyleniem decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.). Po drugie, dopuszczalność badania przez sąd administracyjny legalności decyzji innej, niż stanowiąca przedmiot skargi pojawia się tylko wówczas, gdy jest ona rozstrzygnięciem wydanym w innym postępowaniu, ale "w granicach sprawy" w rozumieniu art. 135 P.p.s.a. Decyzje wydane w przedmiocie nakazu rozbiórki i w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej nawet wówczas, gdy dotyczą tego samego obiektu budowlanego, są decyzjami załatwiającymi dwie odrębne sprawy administracyjne. Uniemożliwia to ingerencję w sferę badania legalności nakazu rozbiórki w sprawie ze skargi na decyzję odmawiającą legalizacji samowoli budowlanej tym bardziej, że sąd administracyjny prawomocnie orzekł już o oddaleniu skargi na decyzję nakazującą rozbiórkę.

Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia prawa materialnego. Do uwzględnienia żądania legalizacji obiektu budowlanego w trybie art. 48 ust. 2-5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 118 ze zm.) może dojść tylko wówczas, gdy właściwy w sprawie nakazu rozbiórki organ ustalił, że nie zachodzą przesłanki skutkujące wydaniem takiego nakazu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn.II OSK 1879/07). Tymczasem sprawa nakazu rozbiórki została już zakończona prawomocną decyzją co oznacza, że zaskarżony wyrok nie narusza art. 48 ust. 2-5 Prawa budowlanego.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika z urzędu należne od Skarbu Państwa (art.250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 250 - 261 P.p.s.a.