Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 396/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2009-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 293 ust. 3, art. 281,art. 288
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 54, art. 33 ust. 6
journal: Dz.U. 2001 nr 100 poz 1085
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw.
article: art. 54 ust. 4,
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 628
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 września 2009r. sprawy ze skargi Miejskich Usług Komunalnych Sp. z o.o. w S.- K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie opłaty z tytułu korzystania ze środowiska oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] znak: [...] wydaną na podstawie art. 288 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 293 ust. 3 w zw. z art. 281 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania Miejskich Usług Komunalnych Sp. z o.o. w S.-K., utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa z dnia [...] znak: [...] w pkt 1 określającą wysokość należnych opłat z tytułu korzystania ze środowiska (składowania odpadów) za II półrocze 2006r. dla Miejskich Usług Komunalnych Sp. z o.o. w kwocie 443.477,66zł; w pkt. 2 zobowiązującą do naliczenia odsetek z tytułu zwłoki w zapłacie opłat od dnia 1 lutego 2007r., w pkt 3 zobowiązującą do wypłaty należnych kwot, pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego na wskazane w rozstrzygnięciu konto [...]] Oddz. Regionalny K.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji podał, że u podstaw decyzji Marszałka Województwa legło ustalenie, że Miejskie Usługi Komunalne Sp. z o.o. w S.-K. składowała odpady w miejscu na ten cel nie przeznaczonym, bez ważnej decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska – ważnego pozwolenia na prowadzenie działalności w zakresie unieszkodliwiania odpadów, co uzasadnia ustalenie opłat za korzystanie ze środowiska w podwyższonej wysokości na zasadzie art. 293 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska (zwanej dalej jako p.o.ś).

W odwołaniu od decyzji organu I instancji Spółka zarzuciła naruszenie art. 293 ust. 3 p.o.ś. poprzez błędne przyjęcie, iż spółka nie przystąpiła do rekultywacji terenu po zamknięciu składowiska odpadów [...] w S.-K. oraz składowała odpady w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Odwołująca wskazała, że decyzja Wojewody z dnia [...] zobowiązywała MUK Sp. z o.o. do zamknięcia składowiska odpadów [...] do dnia 31 grudnia 2005r. oraz do przeprowadzenia rekultywacji składowiska w latach 2005-2007. Zdaniem spółki, stosownie do art. 54 ust. 4 ustawy o odpadach obowiązki nałożone decyzją wiązały się m.in. z dostarczeniem niezbędnej ilości odpadów na wysypisko z uwagi na konieczność wyrównania czaszy składowiska. Opracowana w marcu 2005r. dokumentacja zamknięcia i rekultywacji składowiska, została bez zastrzeżeń zaakceptowana przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska i Starostę, zaś kontrola WIOŚ w czerwcu 2006r. nie zakwestionowała zasad prowadzenia działalności na składowisku, o czym świadczy brak zaleceń co do przerwania dostarczania odpadów na składowisko. Według dokumentacji na składowisko przewidziano dostarczenie w latach 2005 i 2006 po 7000 Mg odpadów. Uwzględniając zalecenia pokontrolne zmieniono metodę odzysku minerałów powstających przy obróbce mechanicznej odpadów, które prowadziła na składowisku Spółka "A." w ., tak aby otrzymywany odpad był w postaci piasku i kamieni o kodzie 19 12 09. Spółka "A" posiadała decyzję Starosty z dnia [...] znak: [...] zezwalającą spółce na działania związane z odzyskiem odpadów w ramach procesu R-14 poprzez umieszczenie na składowisku tzw. "sita" do segregacji odpadów następnie wykorzystywanych do ukształtowania skarp składowiska. Podstawą dostarczania na składowisko [...] odpadów komunalnych była umowa z dnia 2 stycznia 2006r. zawarta między Spółką "A" w R. i MUK Sp. z o.o. w S.-K.

W ocenie Spółki prowadzenie rekultywacji składowiska po jego zamknięciu, na podstawie zaleceń i za zgodą organów administracji państwowej i samorządowej nie uzasadnia ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska w podwyższonej wysokości, jak za składowanie w miejscu do tego nieprzeznaczonym, lecz stanowi podstawę do naliczenia opłaty za składowanie odpadów na składowisku [...] przy zastosowaniu stawki podstawowej, czyli jak za składowanie w miejscu do tego przeznaczonym.

Spółka zarzuciła organowi I instancji naruszenie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20.12.2005r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska poprzez niezastosowanie stawek określonych tym rozporządzeniem. Zdaniem odwołującej opłata za II półrocze 2006r. powinna być ustalona w wysokości 38.941,93zł, przyjmując, że spółka w tym okresie umieściła na wysypisku Łyżwy odpady w ilości 2530,34 Mg.

Rozpatrując odwołanie Kolegium nie znalazło podstaw do uchylenia bądź zmiany kwestionowanej decyzji. Organ II instancji stwierdził, że Spółka MUK sprawująca na mocy zawartej z Gminą S.-K. umowy od dnia 15 września 2005r. nadzór nad eksploatacją składowiska odpadów przy ul. [...] w S.-K., w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.o.ś. jest podmiotem korzystającym ze środowiska. Powołując brzmienie art. 275, art. 284, 288 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.o.ś. Kolegium przedstawiło zasady i sposób ustalania opłat za korzystanie ze środowiska podnosząc, że Miejskie Usługi Komunalne w S.-K. nie przedłożyły Marszałkowi Województwa wykazu określającego wielkość odpadów złożonych na składowisku odpadów "[...]" w II półroczu 2006r. Z niekwestionowanych przez spółkę ustaleń faktycznych dokonanych w oparciu o pomiary organu administracji wynika, że wielkość zdeponowanych odpadów w tym okresie wynosiła 2530,34 Mg, za które opłata powinna być uiszczona do dnia 31 stycznia 2007r., a tego spółka nie uczyniła. Brak opłaty powoduje obowiązek naliczenia odsetek za zwłokę począwszy od dnia 1 lutego 2007r. w zgodzie z art. 53 ustawy Ordynacja podatkowa.

Kolegium stwierdziło, że Wojewoda decyzją z dnia [...] znak: [...] wydaną na podstawie art. 54 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach, zobowiązał Miejskie Usługi Komunalne Sp. z o.o. w S.-K. do zamknięcia z dniem 31 grudnia 2005r. składowiska odpadów w S.-K. "[...]" oraz do przeprowadzenia jego rekultywacji w latach 2005-2007. Powyższa decyzja wbrew zapisom powołanego w rozstrzygnięciu ust. 4 art. 54 nie zawierała w swej treści daty zaprzestania przyjmowania odpadów jak również harmonogramu działań związanych z rekultywacją składowiska. W opracowanej przez Przedsiębiorstwo Naukowo-Techniczne "[...]"dokumentacji zamknięcia i rekultywacji składowiska odpadów w S.- K. "[...]" określono poszczególne fazy rekultywacji, wskazując, że w latach 2005-2006 do celów rekultywacji winny być zdeponowane na składowisku odpady w ilości po 7.000 Mg za każdy rok. Z uwagi na znaczną powierzchnię składowiska przewidziano równoległe prowadzenie składowiska odpadów i rekultywacji. W dokumentacji nie określono kodu odpadów przewidzianych do nawiezienia w latach 2005-2007, celem wykorzystania do rekultywacji, w tym wyrównania składowiska.

Starosta decyzją z dnia [...] udzielił Spółce "A" w R. (udziałowcowi MUK) pozwolenia na prowadzenie odzysku odpadów na zamkniętym składowisku odpadów "[...]" w S.-K., z możliwością ich wykorzystania w procesie rekultywacji tego składowiska.

Kolegium uznało, że w tej sytuacji znajdują zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. Nr 49, poz. 356), które w załączniku nr 1 określając rodzaje odpadów oraz warunki ich odzysku w procesie odzysku R-14 nie wymieniają odpadów o kodzie 19 12 12 czy też kodzie 20 01 03, a tego rodzaju odpady były składowane.

Organ odwoławczy uwzględniając zapisy rozporządzenia z dnia 21 marca 2006r., w oparciu o dane Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska zawarte w protokole Nr 213 z kontroli przeprowadzonej u skarżącej i Nr 484 z kontroli przeprowadzonej w dniach 14 i 23 listopada 2006r. w Spółce "A" w R. ustalił, że MUK nie przystąpiła dotychczas do rekultywacji składowiska, a zdeponowane w 2006r. odpady o kodzie 19 12 12 zostały umieszczone w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, ponieważ składowany na czaszy składowiska odpad o kodzie 19 12 12 (tzw. odsypka) nie mógł być wykorzystany do rekultywacji składowiska odpadów oraz zabezpieczenia skarp i powierzchni korony składowiska. Podkreślono, że Spółka MUK nie kwestionuje, iż wykonując zalecenia pokontrolne WIOŚ dopiero w II półroczu 2006r. Spółka "A"dokonała zmiany technologii instalacji wykorzystywanej do odzysku odpadów tzw. sita, w celu uzyskania odpadu w postaci piasku i kamieni o kodzie 19 12 09. Ten stan faktyczny zdaniem Kolegium, uzasadnia zastosowanie opłat podwyższonych.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 kwietnia 2009r. wniosły Miejskie Usługi Komunalne Sp. z o.o. w S.-K. domagając się jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji.

Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie zasady lex retro non agit poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie znajduje zastosowanie rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami, które weszło w życie z dniem 27 marca 2006r. Podniesiono, że skarżąca nabyła prawo do zamknięcia składowiska i rozpoczęcia jego rekultywacji na podstawie decyzji Wojewody z dnia [...], w związku z tym zakres tego prawa należy oceniać według przepisów obowiązujących w dniu wydania tej decyzji, a najpóźniej w dniu w którym, zgodnie z decyzją – Skarżąca miała zakończyć eksploatację składowiska (31.12.2005r.) i rozpocząć jego rekultywację (1.01.2006r.). Przeprowadzenie rekultywacji wymagało wyrównania wierzchowiny składowiska z możliwością wykorzystania w tym celu odpadów. Obowiązujące wówczas przepisy nie wskazywały jakiego rodzaju odpady należy użyć do rekultywacji, jak również brak było w tym zakresie decyzji administracyjnych określających rodzaj odpadów służących celom rekultywacji. Skoro tak, to Skarżąca mogła użyć do tego celu wszelkich odpadów, jakie mogły być składowane na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, w tym o kodzie 19 12 12. Podkreślono, że zmiana przepisów w trakcie prowadzonej rekultywacji ograniczająca w sposób istotny możliwość rekultywacji składowiska narusza także zasadę, wedle której prawo nie może zaskakiwać jego adresatów, gdyby bowiem skarżąca mogła się spodziewać zmian wprowadzonych w/w rozporządzeniem to prawdopodobnie podjęłaby decyzję o innym sposobie rekultywacji. W ocenie skarżącej podniesione okoliczności uzasadniają przyjęcie, że składowanie powyższych odpadów w miejscowości S.-K. było składowaniem w miejscu do tego przeznaczonym i nie uzasadniało nałożenia opłat w podwyższonej wysokości.

Skarżąca podniosła, że rekultywacja na składowisku była prowadzona za pełną wiedzą i zgodą organów administracji publicznej, w tym organów powołanych do nadzoru przestrzegania przepisów dotyczących ochrony środowiska. Skarżąca zatem w zaufaniu do organów państwa prowadziła rekultywacje i w związku z tym, nie może ponosić negatywnych konsekwencji swych działań. Skarżąca podkreśliła brak zastrzeżeń Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska do sporządzonej dokumentacji zamknięcia i rekultywacji składowiska jak również nie wprowadzenie zakazu składowania odpadów o kodzie 19 12 12 na przedmiotowym składowisku. Nie bez znaczenia w ocenie skarżącej jest również fakt, że Starosta zezwolił Spółce "A" na wykorzystanie do celów rekultywacji jako materiału do ukształtowania skarp i pokrycia składowiska odpadu powstałego w wyniku działań typu R-14, polegających na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części, a ustawienie sita do segregacji odpadów na składowisku nastąpiło za zgodą Prezydenta Miasta S.-K., który w tym celu udostępnił spółce grunt na podstawie zawartej umowy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia. Kolegium wskazało, że w sprawie znalazły zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów (Dz.U. Nr 61, poz. 549), zawierające podobne regulacje co do odpadów o kodzie 19 12 12 czy 20 03 01 jak rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006r., którego błędne zastosowanie zarzuca skarżąca. Organ podtrzymał stanowisko, że wobec okoliczności nie prowadzenia rekultywacji na składowisku, wszystkie odpady gromadzone na tym składowisku po dniu 31 grudnia 2005r. należy uznać za odpady gromadzone w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym.

Na rozprawie w dniu 2 września 2009r. pełnomocnik skarżącej przedłożył Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy S.-K. powołując się na § 38 określający, że odpady komunalne odbierane z terenu gminy S.-K. powinny być poddane odzyskowi lub unieszkodliwieniu m.in. w miejscu instalacji zlokalizowanej na zamkniętym składowisku odpadów w S.-K. "[...]". Równocześnie pełnomocnik oświadczył, że nie otrzymał odpisu odpowiedzi na skargę. W piśmie z dnia 4 września 2009r. podtrzymał stanowisko o braku podstaw do zastosowania w sprawie przepisów rozporządzenia z dnia 21 marca 2006r., zaś w odniesieniu do powołanego w odpowiedzi na skargę rozporządzenia z dnia 24 marca 2003r. stwierdził, iż pozostaje bez znaczenia dla niniejszej sprawy. Rozporządzenie to wskazuje bowiem rodzaj odpadów jakie mogą być użyte do wykonania warstwy izolacyjnej, nie zmienia to faktu, że przepisy określające rodzaje odpadów zostały wprowadzone dopiero w dniu 18 marca 2009r. na mocy noweli z dnia 26 lutego 2009r. tj. trzy lata po umieszczeniu odpadów na składowisku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie stanowił art. 293 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone w wysokości 0,1 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania.

Z analizy powołanego przepisu wynika, że nałożenie opłat za korzystanie ze środowiska wymaga ustalenia, że odpady były składowane w miejscu do tego nieprzeznaczonym.

U podstaw stwierdzenia organu, że MUK składował odpady w miejscu do tego nieprzeznaczonym legło ustalenie, że podmiot ten w okresie II półrocza 2006r. składował na składowisku odpadów [...] w S.-K. odpady o symbolu 19 12 12. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w protokołach z kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska u skarżącej (Nr 213) oraz w Spółce "A" w R. (Nr 484), w którym stwierdzono, że powstający w wyniku mechanicznej obróbki odpad o kodzie 19 12 12 składowany jest na czaszy składowiska [...]. Brak możliwości składowania tego rodzaju odpadu stanowi konsekwencję przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami, które w załączniku Nr 1 określającym rodzaje odpadów oraz warunki ich odzysku w procesie odzysku R-14 nie wymieniają tych odpadów, a w związku z tym jak należy wnioskować z treści § 2 rozporządzenia nie mogą one być dalej wykorzystywane.

Odmienne stanowisko oraz pogląd, że odpady o symbolu 19 12 12 mogły być składowane na składowisku [...] w S.-K. w okresie II półrocza 2006r. prezentowała skarżąca wskazując, że powołane rozporządzenie nie znajduje w sprawie zastosowania z uwagi na fakt, że przepisy określające rodzaje odpadów, które mogą być stosowane przy wykonywaniu rekultywacji wprowadzono dopiero w dniu 28 marca 2009r. na mocy noweli w/w rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009r.

Poza sporem pozostaje fakt, że Wojewoda na podstawie art. 54 w zw. z art. 33 ust. 6 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) decyzją z dnia 18.12.2003r. zobowiązał Miejskie Usługi Komunalne Sp. z o.o. w S.-K. do zamknięcia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w S.-K. – [...] w terminie do dnia 31 grudnia 2005r. W pkt II określono, że techniczny sposób zamknięcia składowiska polegać będzie na:

a) niwelacji wierzchowiny składowiska,

b) ukształtowaniu skarp składowiska w sposób zapewniający ich stateczność, a także zabezpieczający je przed erozją wodną i umożliwiający wprowadzenie roślinności rekultywacyjnej,

c) pokryciu czaszy składowiska warstwami: odgazowującą, ekranującą, odwadniającą, filtracyjną oraz wierzchnią warstwą ziemną.

W pkt. III zobowiązano MUK do przeprowadzenia w latach 2005-2007 rekultywacji składowiska, która obejmować będzie:

a) prace agrotechniczne przygotowujące glebę do wprowadzenia roślinności,

b) wprowadzenie roślinności rekultywacyjnej (mieszanek traw, roślin

motylkowych, krzewów).

W pkt IV zobowiązano MUK do sprawowania nadzoru nad zrekultywowanym składowiskiem, w szczególności prowadzenia monitoringu składowiska oraz pielęgnacji wprowadzonej na zrekultywowany teren roślinności.

Podkreślić trzeba, że stanowiący podstawę decyzji z dnia 18 grudnia 2003r. art. 54 ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r. określa, że zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części wymaga zgody właściwego organu (ust 1 ).

Zgodę na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części wydaje, na wniosek zarządzającego składowiskiem odpadów, w drodze decyzji właściwy organ. (ust. 2 art. 54). W ust. 4 art. 54 wskazano, że zgoda, o której mowa w ust. 1, na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części określa:

1) techniczny sposób zamknięcia składowiska odpadów lub jego wydzielonej części;

1a) datę zaprzestania przyjmowania odpadów do składowania na składowisku odpadów;

2) harmonogram działań związanych z rekultywacją składowiska odpadów;

3) warunki sprawowania nadzoru nad zrekultywowanym składowiskiem odpadów.

Przepis art. 33 ust. 6 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw dawał organowi ochrony środowiska, w rozumieniu Prawa ochrony środowiska, z urzędu, w terminie do dnia 31 grudnia 2003 r. uprawnienie do wydania decyzji o zamknięciu składowiska odpadów, określenia terminu zamknięcia składowiska oraz niezbędnego działania do wykonania w czasie eksploatacji składowiska przed jego zamknięciem, jeżeli z przeglądu ekologicznego istniejącego składowiska odpadów wynikać będzie brak możliwości dostosowania jego funkcjonowania do wymogów przepisów o odpadach. We wskazanym zakresie przepis odsyłał do odpowiedniego stosowania art. 54 ustawy o odpadach.

Odnosząc się do unormowań dotyczących obowiązkowych wymogów decyzji wyrażającej zgodę na zamknięcie składowiska należy uznać, że decyzja Wojewody o zamknięciu składowiska nie wskazywała na czym konkretnie ma polegać niwelacja wierzchowiny składowiska, nie wskazywała konkretnych działań w celu ukształtowania skarp składowiska jak również nie zawierała harmonogramu działań związanych z rekultywacją składowiska odpadów. Regulacje ustawy o odpadach w zakresie odnoszącym się do zamknięcia składowiska odpadów natomiast nie dawały podstaw prawnych do uzupełniania w tej części decyzji poprzez sporządzenie przez zobowiązany do zamknięcia składowiska podmiot, dokumentacji technicznej.

W piśmiennictwie dominuje pogląd, że harmonogram działań związanych z rekultywacją składowiska odgrywa szczególnie istotne znaczenie, albowiem zakończenie prac rekultywacyjnych zgodnie z harmonogramem pozwala uznać, że składowisko przestało istnieć. (Komentarz do art. 54 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U.07.39.251), [w:] W. Radecki, Ustawa o odpadach. Komentarz, ABC, 2008, wyd. II.). Harmonogram działań związanych z rekultywacją z uwagi na to, że stanowi integralną część decyzji, jest sporządzany przez organ wydający decyzję. Waloru takiego harmonogramu nie posiadają opinie czy też ekspertyzy sporządzone przez inne podmioty. Oznacza to, że dokumentacja zamknięcia i rekultywacji składowiska odpadów sporządzona przez Przedsiębiorstwo Naukowo-Techniczne "[...]"określająca szczegółowo fazy rekultywacji oraz sposób ich prowadzenia posiada wyłącznie walor prywatnej opinii i nie może być wiążąca zarówno dla stron jak też organów administracyjnych. W konsekwencji uprawnione jest stwierdzenie, że dokument ten nie stanowi podstawy do umieszczenia na rekultywowanym obszarze odpadów, bez względu na okoliczność, czy są to odpady przeznaczone do odzysku czy też nie.

Twierdzenia skarżącej, że nabyła prawo do wyrównania wierzchowiny składowiska za pomocą każdego rodzaju odpadów, w tym o kodzie 19 12 12, albowiem obowiązujące w dacie wydania decyzji, a najpóźniej w dacie rozpoczęcia rekultywacji przepisy prawa nie określały rodzaju odpadów służących celom rekultywacji, jak również brak było w tym zakresie decyzji administracyjnych, nie zasługują na akceptację. Źródłem praw i obowiązków podmiotu zarządzającego składowiskiem w odniesieniu do zamknięcia składowiska i prowadzenia jego rekultywacji była wyłącznie decyzja Wojewody z dnia [...], ponieważ taki stan prawny wynikał jednoznacznie z unormowania zawartego we wspomnianym wyżej art. 54 ustawy o odpadach. Skoro wydana decyzja nie precyzowała konkretnych działań co do technicznego sposobu zamknięcia składowiska, jak również nie zawierała harmonogramu działań związanych z rekultywacją składowiska odpadów, to należy przyjąć, że MUK powinien wykonywać prace rekultywacyjne zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie ich prowadzenia. Za takim stanowiskiem przemawia również brak reguł intertemporalnych normujących zamknięcie składowiska i rozpoczęcie jego rekultywacji w regulacjach odnoszących się do tych kwestii.

Wymagania dotyczące lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia składowiska odpadów w dacie wydania decyzji z dnia [...] określały przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów. Rozporządzenie to w sposób istotny zostało zmienione z dniem 28 marca 2009r. na mocy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 lutego 2009r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów (Dz.U. Nr 39, poz. 320). Przepis § 17 przed wprowadzoną nowelizacją stanowił, że w procesie zamknięcia składowiska odpadów lub jego części wykonuje się prace rekultywacyjne w sposób zabezpieczający składowisko odpadów przed jego szkodliwym oddziaływaniem na wody powierzchniowe i podziemne oraz powietrze, integrujący obszar składowiska odpadów z otaczającym środowiskiem oraz umożliwiający obserwację wpływu składowiska odpadów na środowisko. Niewątpliwie tak sformułowana norma prawna nie definiowała pojęcia rekultywacji i wyłącznie ogólnie wskazywała w jaki sposób należy prowadzić prace rekultywacyjne, bez sprecyzowania rodzaju materiałów, które mogły być w tym procesie wykorzystane. Po wprowadzeniu zmiany, od dnia 28 marca 2009r. w § 17 przewidziano, że rekultywację wykonuje się zgodnie z harmonogramem działań związanych z rekultywacją składowiska odpadów, określonym w zgodzie na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części, w sposób zabezpieczający składowisko odpadów przed jego szkodliwym oddziaływaniem na wody powierzchniowe i podziemne oraz powietrze, integrującą obszar składowiska odpadów z otaczającym środowiskiem oraz umożliwiającą obserwację wpływu składowiska odpadów na środowisko, stosując materiały niebędące odpadami lub odpady, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. Nr 49, poz. 356). Oznacza to, że po nowelizacji § 17 rozporządzenia został wprowadzony wymóg wykonywania rekultywacji na podstawie harmonogramu działań i przy stosowaniu materiałów niebędących odpadami lub odpadami, których katalog został określony w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006r.

Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwienia odpadów poza instalacjami i urządzeniami na które powołał się organ wskazując, że nie pozwalało ono na dalsze wykorzystywanie odpadów poza określonymi w załączniku Nr 1 odpadami, weszło w życie z dniem 27 marca 2006r. Zgodnie z § 1 pkt 1 rozporządzenie określiło rodzaje odpadów oraz warunki ich odzysku w procesach odzysku R-14 i R-15, wymienionych w załączniku nr 5 do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach. W § 2 stwierdzono, że rodzaje odpadów oraz warunki ich odzysku w procesie odzysku R-14 inne działania polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub części są określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia. W ocenie Sądu mimo, że regulacja, w której ustawodawca wprost wyartykułował w jaki sposób i przy użyciu jakich materiałów należy prowadzić rekultywację zaczęła obowiązywać od 28 marca 2009r. to nie zmienia to faktu, że z chwilą wejścia w życie powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006r. tj. od dnia 27 marca 2006r. został faktycznie stworzony katalog odpadów, które mogły być stosowane w ramach rekultywacji składowiska. Istotne jest to, że odpady o kodzie 19 12 12 w powołanym załączniku nie zostały uwzględnione. W tych okolicznościach nie budzi wątpliwości, że z dniem wejścia w życie powyższego aktu to jest od dnia 27 marca 2006r. prowadzenie rekultywacji składowiska przy zastosowaniu odpadów o kodzie 19 12 12 było niedopuszczalne. Powyższa ocena znajduje potwierdzenie w protokole kontroli WIOŚ dokonanej na składowisku "[...]" w S.-K. Spółce "A" (k.nr 93 akt administracyjnych).

Skarżąca nie kwestionuje faktu, że w okresie II półrocza 2006r. (jak również w I półroczu 2006) właśnie ten rodzaj odpadu był składowany na czaszy składowiska, jak również był wykorzystywany do niwelacji wierzchowiny składowiska. Trzeba również podnieść, że poza sporem pozostaje ilość umieszczonych w tym okresie na składowisku odpadów, które organy przyjęły na podstawie wyników kontroli WIOŚ. Prawna dopuszczalność wykorzystania w postępowaniu o ustalenie opłaty za korzystanie ze środowiska wyników kontroli WIOŚ wynika z treści art. 288 ust. 1 pkt 1 p.o.ś., zgodnie z którym jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie przedłożył wykazu zawierającego informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat, wykazu, o którym mowa w art. 286 ust. 2 - marszałek województwa wymierza opłatę, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Uzasadniając wymiar opłaty za II półrocze 2006r. Kolegium nie powołało wprawdzie wprost protokołu Nr 483 z kontroli przeprowadzonej w MUK sp. z o.o. w dniach 10,13 i 17 listopada 2006r., jednakże z uzasadnienia decyzji organu I instancji oraz wysokości tej opłaty wynika, że organ odwoławczy poczynił te ustalenia w oparciu o ten dokument, który znajduje się w aktach sprawy (k 96-100 akt adm.). Dane zawarte w tym protokole jednoznacznie potwierdzają, że powstały w wyniku mechanicznej obróbki odpad o kodzie 19 12 12 umieszczany jest na czaszy składowiska.

Zarzut dotyczący prowadzenia rekultywacji na składowisku za pełną wiedzą i zgodą organów administracji publicznej, w tym organów powołanych do nadzoru przestrzegania przepisów dotyczących ochrony środowiska jest nietrafny, albowiem nawet gdyby przyjąć, iż rzeczywiście było takie przyzwolenie, to ta okoliczność nie zwalniała skarżącej z obowiązku prowadzenia rekultywacji zgodnie z prawem, w szczególności poprzez wykorzystywanie odpadów przewidzianych w rozporządzeniu z dnia 21 marca 2006r. Takiej samej argumentacji należy użyć w odniesieniu do zarzutu, iż w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy S.-K. Rada Miasta jako organ stanowiący Gminy określiła, że odpady komunalne powinny być poddane odzyskowi lub unieszkodliwieniu m.in. w miejscu instalacji zlokalizowanej na zamkniętym składowisku odpadów w S.-K. "[...]". Nie mają także znaczenia dla ustalenia, czy odpady umieszczane są w miejscu na ten cel przeznaczonym umowy cywilnoprawne dotyczące przyjmowania odpadów, ponieważ nie mogą one kształtować praw i obowiązków zarządzającego składowiskiem w sferze publiczno-prawnej.

Zgromadzony materiał dowodowy dawał w pełni podstawę do oceny, że w sprawie został spełniony stan faktyczny uzasadniający zastosowanie podwyższonej opłaty za składowanie odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym.

Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Ponieważ jednocześnie brak jest w sprawie okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu ze skutkiem mającym wpływ na byt prawny zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.