Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 734/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości kary pieniężnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Komunalnego Związku Gmin Regionu L. z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz B. R. kwotę 1.019 (tysiąc dziewiętnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 12 września 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO" lub "organ II instancji") – po rozpatrzeniu odwołania B. R., prowadzącej P. z siedzibą w B. , [...], od decyzji Zarządu Komunalnego Związku Gmin Regionu L. z 21.07.2022 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nieosiągnięcie w 2020 r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła dotyczącej gminy P. w kwocie [...]zł – utrzymało w mocy ww. decyzję.

Zaskarżona decyzja SKO w L. zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zarząd Komunalnego Związku Gmin Regionu L. decyzją z 21.07.2022 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 104 § 1 oraz art. 107 § 1 z uwzględnieniem art. 7, art. 77 § 1, art. 189d i art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 9g, art. 9zb ust.1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz. U. z 2022 poz. 1297, dalej jako: "u.c.p.g."), w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2167), po zakończeniu postępowania wszczętego z urzędu zawiadomieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2021 r. w sprawie określenia wysokości kary pieniężnej za nieosiągnięcie w 2020 r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła dotyczącej gminy P. oraz na podstawie uchwały Nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r. Zarządu Związku Międzygminnego "Komunalnego Związek Gmin Regionu L. " w sprawie upoważnienia Przewodniczącego Zarządu E. K. do nakładania kar pieniężnych przedsiębiorcom odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości w zakresie zadań statutowych Związku, określił wobec P. z siedzibą w B. , [...] wysokość kary pieniężnej za nieosiągnięcie w 2020 r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła dotyczącej gminy P. w kwocie [...]zł.

W uzasadnieniu decyzji przedstawiono przebieg postępowania, ustalenia faktyczne i regulacje prawne.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła B. R. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w pierwszej instancji w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., art. 189d k.p.a. i art. 189f k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego art. 9g u.c.p.g.,

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 12.09.2022 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając ustalenia i rozstrzygnięcie decyzji organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu B. R., wnosząc o stwierdzenie w całości nieważności zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Związku ewentualnie o uchylenie w całości tych decyzji a nadto o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania — art. 268a k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Związku jest ważna pomimo podpisania jej przez osobę upoważnioną przez wykonawczy organ kolegialny Związku, podczas, gdy na podstawie tego przepisu wykonawczy organ kolegialny Związku nie może upoważnić osoby do podpisania decyzji wydanej w sprawie,

II. naruszenie przepisów postępowania - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy polegających na ustaleniu, jakie poziomy przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych z frakcji papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła (dalej jako "poziomy recyklingu") skarżący faktycznie uzyskał;

III. naruszenie przepisów postępowania - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie poziomów recyklingu dla skarżącego na podstawie wartości wskazywanych przez ZZO dla każdego podmiotu dostarczającego odpady komunalne, podczas gdy poziomy recyklingu powinny zostać ustalone indywidualnie dla skarżącego (na podstawie odebranych odpadów przez niego samego) i dopiero one powinny był podstawą do ustalenia, czy skarżący poziomy recyklingu uzyskał i czy należy na niego nałożyć karę za ich nieosiągnięcie;

IV. naruszenie przepisów prawa materialnego art. 9g u.c.p.g., poprzez błędną wykładnie tego przepisu i uznanie, że poziomy recyklingu można ustalić na podstawie odpadów odebranych przez wszystkie podmioty korzystające z ZZO, podczas, gdy z tego przepisu wynika, że poziomy recyklingu powinny być ustalane indywidualnie - na podstawie ilości odpadów odebranych tylko i wyłącznie przez skarżącego.

V. naruszenie przepisów postępowania - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy polegających na ustaleniu, czy skarżący uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać, aby do naruszenia art. 9g u.c.p.g. nie doszło;

VI. naruszenie przepisów postępowania - art. 189d k.p.a. i art. 189f k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i brak zbadania przez Związek przesłanek do nakładania kary administracyjnej i przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, podczas gdy w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasowa argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.").

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Komunalnego Związku Gmin Regionu L. nakładającą karę pieniężną za nieosiągnięcie w 2020 r. przez skarżącą wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych frakcji odpadów komunalnych.

Materialnoprawną podstawę tych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (według stanu prawnego dot. 2020 r.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1439, z późn. zm.; w skrócie "u.c.p.g."), na czele z jej art. 9x ust. 2 pkt 1, w myśl którego przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g – tj. m.in. obowiązku osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych określonych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu – podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Stosownie do art. 9zb u.c.p.g. kary pieniężne z tego tytułu nakłada, w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce wpisania przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2.

Sąd wskazuje, że w niniejszej sprawie decyzja organu I instancji dotknięta jest wadą nieważności.

Decyzja ta została bowiem wydana ("podpisana") przez Przewodniczącego Zarządu, działającego "z upoważnienia" Zarządu KZGRL (vide: treść odcisku stempla przy podpisie), które zostało udzielone – jak wynika z części wstępnej analizowanej decyzji – "na podstawie uchwały Nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r. Zarządu Związku Międzygminnego "Komunalnego Związek Gmin Regionu L. " w sprawie upoważnienia Przewodniczącego Zarządu Pana E. K. do nakładania kar pieniężnych przedsiębiorcom odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości w zakresie zadań statutowych Związku".

Zagadnienie upoważnienia osoby wydającej decyzję w imieniu zarządu związku międzygminnego było już przedmiotem rozstrzygnięć Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w innych sprawach ze skarg różnych podmiotów, na które nakładane były kary pieniężne na podstawie przepisów ustawy o czystości i porządku w gminach (zob. np. wyroki WSA: z 8.02.2022 r. II SA/Po 838/21; z 2.03.2022 r. IV SA/Po 778/21; z 5.04.2022 r. IV SA/Po 74/22 i IV SA/Po 75/22; z 21.04.2022 r. IV SA/Po 73/22; z 24.05.2022 r. II SA/Po 122/22, z 23.06.2022 r. II SA/Po 10/22; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"), w tym także ze skarg przedsiębiorców w związku z nałożeniem na nich kary pieniężnej (w pierwszej instancji) przez Zarząd KZGRL za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych frakcji odpadów komunalnych (zob. wyroki WSA: z 14.09.2022 r. IV SA/Po 427/22; z 30.09.2022 r. IV SA/Po 426/22; z 9.11.2022 r. IV SA/Po 528/22 i IV SA/Po 530/22; dostępne w CBOSA). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę co do zasady podziela oceny prawne wyrażone w uzasadnieniach ww. wyroków i przyjmuje je za własne.

W ślad za tymi wyrokami wypada zatem przypomnieć, że możliwość tworzenia związków międzygminnych wynika expressis verbis z ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 559, z późn. zm., w skrócie "u.s.g."), która przewiduje w art. 64 ust. 1 zd. pierwsze, że w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne, przy czym prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku (art. 64 ust. 3 u.s.g.). Na tle cytowanej regulacji należy przyjąć, że związek staje się podmiotem uprawnionym i zobowiązanym do realizacji przekazanych mu zadań, a równocześnie gmina traci uprawnienie do wykonywania zadań publicznych w takim zakresie, w jakim wykonuje je związek, z zastrzeżeniem, że związek będzie je realizował w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Tworząc związek międzygminny, zainteresowane gminy określają, jakie zadania należące do zakresu ich działania będą wykonywane wspólnie, i w tym celu tworzą samodzielny byt prawny w postaci związku, na który przenoszą wykonywanie tych zadań. Zadania przekazane przez gminy stają się zadaniami własnymi związku, a kompetencje przysługujące organom gminy przechodzą na odpowiednie organy związku. Oznacza to w szczególności, że kompetencje przysługujące organowi wykonawczemu gminy (monokratycznemu: wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta), zostają scedowane na organ wykonawczy związku (kolegialny – zarząd).

Tego rodzaju sytuacja miała niewątpliwie miejsce w kontrolowanej sprawie, gdyż jak wskazano w § 6 ust. 1 statutu Związku (zwanego dalej "Statutem") – będącego aktem prawa miejscowego (por.: wyrok NSA z 17.10.2014 r., II OSK 2494/14, CBOSA; R. Cybulska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2021, uw. 1 do art. 67), którego tekst jednolity został ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 30 września 2019 r. (poz. 8105) – zadaniem Związku jest gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenach gmin uczestników Związku i w tym celu organy Związku m.in.: realizują obowiązki sprawozdawcze, analityczne, kontrolne, nadzorcze związane z gospodarowaniem odpadami komunalnymi (pkt 9); ustanawiają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujących co najmniej następujące frakcje odpadów: papieru, metalu, tworzywa sztucznego, szkła i opakowań wielomateriałowych oraz odpadów komunalnych ulegających biodegradacji (pkt 10); zapewniają osiągnięcie odpowiednich poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczania masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania (pkt 12).

Sąd zauważa jednakże, że czym innym jest realizacja zadania publicznego, obejmująca również możliwość wydania decyzji administracyjnej, a czym innym umocowanie podmiotu wydającego decyzję. Co znamienne, w odniesieniu do organu stanowiącego i kontrolnego związku międzygminnego – tj. do zgromadzenia związku (art. 69 ust. 1 u.s.g.) – ustawodawca nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów o radzie gminy (art. 69 ust. 3 u.s.g.). Brak jest natomiast analogicznej regulacji, która odsyłałaby do odpowiedniego stosowania do działań podejmowanych przez organ wykonawczy związku międzygminnego – tj. przez jego zarząd (art. 73 ust. 1 u.s.g.) – przepisów ustawy o samorządzie gminnym odnoszących się do uprawnień wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w tym chociażby art. 39 ust. 2 u.s.g., który pozwala wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych w jego imieniu.

Jest poza sporem, że organem wykonawczym Związku jest Zarząd KZGRL – wszak "wykonuje [on] uchwały Zgromadzenia oraz realizuje zadania przekazane mu przez Zgromadzenie" (§ 10 ust. 1 Statutu) – który podejmuje uchwały zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy jego składu (§ 12 ust. 1 Statutu). Cytowana regulacja § 10 ust. 1 Statutu odpowiada w swej istocie dyspozycji art. 73 ust. 1 u.s.g. W konsekwencji należy przyjąć, że na skutek powołania Związku, kompetencje przysługujące organom wykonawczym gmin będących jego uczestnikami (monokratycznym: wójtom, burmistrzom albo prezydentowi miasta) zostały scedowane na organ wykonawczy Związku (kolegialny: zarząd). Z kolei z postanowienia § 10 ust. 2 pkt 1 lit. g Statutu wynika, że to do kompetencji Zarządu należy w szczególności realizacja zadań Związku poprzez "nakładanie kar pieniężnych przedsiębiorcom odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości na podstawie obowiązujących przepisów prawa w zakresie zadań Statutowych Związku".

Tym samym wydawanie decyzji w przedmiocie kar pieniężnych na podstawie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach należy niewątpliwie do kompetencji Zarządu KZGRL.

Jest zasadą, że decyzje wydawane przez zarząd związku powinny być podpisane przez wszystkich członków zarządu (tak K. Bandarzewski [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2022, uw. 2 do art. 73). Jest to zresztą refleks bardziej ogólnej zasady – obowiązującej w braku przepisu szczególnego – w myśl której decyzje wydawane przez organ kolegialny stanowią wyraz woli członków składu orzekającego, którzy – tworząc całość – są nie tylko upoważnieni, ale i zobowiązani do podpisywania decyzji, zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. (por.: wyrok NSA z 12.02.1991 r., SA/Lu 889/90, CBOSA; A. Skóra, Glosa do wyroku SN z dnia 12 grudnia 2003 r., III RN 135/03, "Gdańskie Studia Prawnicze - Przegląd Orzecznictwa" 2005, nr 1-2, s. 32-34; R. Stankiewicz, Organ kolegialny a wydawanie decyzji administracyjnych, "Przegląd Prawa Publicznego" 2014, nr 2, s. 21-22). Przepisy postępowania administracyjnego nie pozwalają na podpisywanie aktów (decyzji, postanowień) organów kolegialnych jedynie przez osobę reprezentującą taki organ (por. wyrok NSA z 14.07.2004 r., GSK 244/04, CBOSA), np. przez przewodniczącego składu orzekającego (por. wyrok NSA z 12.02.1991 r., SA/Lu 889/90, CBOSA). Z uwagi na to, że organ kolegialny działa in corpore, podpis powinien być złożony przez wszystkich członków organu kolegialnego (zob. wyrok NSA z 12.04.2016 r., I OSK 2929/15, CBOSA).

Tymczasem w kontrolowanej sprawie decyzja organu I instancji została podpisana jednoosobowo przez Przewodniczącego Zarządu Komunalnego Związku Gmin Regionu L. – E. K..

Należy zaznaczyć, że przepisy ustrojowe, kreujące dany organ kolegialny, określają, czy organy te orzekają w pełnym składzie swoich członków (in gremio), czy też funkcje orzecznicze sprawują kilkuosobowe składy orzekające. Niezależnie od przyjętego przez przepisy składu organu kolegialnego władnego do podejmowania rozstrzygnięć, przyjmuje się, że zasadniczo jedynym możliwym sposobem wyrażania oświadczeń woli przez organy kolegialne jest podejmowanie uchwał. Tylko bowiem w tej formie może być wyrażone stanowisko wieloosobowego organu, stanowiące o załatwieniu sprawy. Uchwała taka, podjęta w zakresie spraw, o których stanowi się w art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a., jest decyzją administracyjną i poddana jest temu samemu reżimowi proceduralnemu, co decyzje organów jednoosobowych. Treść uchwały znajduje swoje odzwierciedlenie w protokole z posiedzenia danego organu kolegialnego. Uchwała kolegialnego organu administracji publicznej tylko wtedy może być uznana za decyzję administracyjną, gdy – przybierając jej formalną postać – rozstrzyga indywidualną sprawę zakwalifikowaną przez normy prawa materialnego jako sprawę z zakresu administracji publicznej (por. R. Stankiewicz, Organ kolegialny a wydawanie decyzji administracyjnych, "Przegląd Prawa Publicznego" 2014, nr 2, s. 19).

Organem kolegialnym jest bez wątpienia Zarząd KZGRL – będący jednym z dwóch organów Związku (obok Zgromadzenia Związku; zob. § 7 Statutu) – jako że składa się on z od trzech do siedmiu członków Zarządu, w tym Przewodniczącego i Zastępcy Przewodniczącego (zob. § 9 ust. 1 Statutu). "Zarząd podejmuje uchwały zwykłą większością głosów w obecności, co najmniej połowy jego składu, pod warunkiem, że wszyscy członkowie Zarządu byli o posiedzeniu Zarządu prawidłowo powiadomieni" (§ 12 ust. 1 Statutu). W § 12 ust. 3 Statutu wskazano, że: "Oświadczenia woli w imieniu Związku składają dwaj członkowie Zarządu lub jeden członek Zarządu i osoba upoważniona przez Zarząd (pełnomocnik). Jeżeli czynność prawna dokonywana w imieniu Związku pociąga za sobą powstanie zobowiązań pieniężnych, dla jej skuteczności wymagana jest kontrasygnata Głównego Księgowego Związku lub osoby przez niego upoważnionej." W ocenie Sądu już brzmienie cytowanego postanowienia Statutu (zwłaszcza użycie w nim terminu "zobowiązania pieniężne") wskazuje, że zasadniczo reguluje ono sposób składania oświadczeń woli przez członków Zarządu w imieniu Związku w obrocie cywilnoprawnym (choć i w tym przypadku, zauważmy, nie ma mowy o reprezentacji jednoosobowej), natomiast nie dotyczy kwestii wydawania (i "podpisywania") decyzji przez Zarząd działający w charakterze organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 w zw. z pkt 6 k.p.a.

Zasadą w prawie administracyjnym pozostaje, że organy kolegialne mogą powierzać wykonywanie określonych kompetencji w swoim imieniu, w tym również delegować swoje kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych na rzecz innych organów, jedynie w przypadkach określonych w przepisach szczególnych.

W ocenie Sądu w niniejszym składzie w kontrolowanej sprawie za taki przepis nie może w szczególności zostać uznany art. 268a k.p.a., który w aktualnym brzmieniu stanowi, że: "Organ administracji publicznej może upoważniać, na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej [w wersji sprzed 5 października 2021 r.: "w formie pisemnej" – uw. Sądu], pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem."

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie podkreśla się, że z regulacji przewidzianej w ww. przepisie nie mogą korzystać organy kolegialne (por. Glibowski/Jaskułowska/Rypina/Wierzbowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2021, art. 268a Nb 18-21, i tam przywołane dalsze wypowiedzi doktryny oraz orzecznictwa).

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 18 stycznia 2017 r. o sygn. akt IV SA/Po 942/16 (CBOSA) przekonująco objaśniono, że wprowadzenie w 1987 roku do k.p.a. przepisu art. 268a wiązało się ze stosowaniem w ówczesnej administracji terenowej zasady jednoosobowego kierownictwa. Realizacja tej zasady zmuszała do poszukiwania rozwiązań organizacyjnych i technicznych, zmierzających do usprawnienia procesów administrowania, poprzez powierzanie wykonywania niektórych kompetencji organów monokratycznych pracownikom podporządkowanych im urzędów. Odnosiło się to przede wszystkim do wydawania decyzji administracyjnych, których ze względów oczywistych nie mogły wydawać wyłącznie osoby piastujące funkcje organów. Sytuacja taka nie ma jednak miejsca w odniesieniu do funkcji orzeczniczych organów kolegialnych, zwłaszcza zarządów w jednostkach samorządu terytorialnego. Uprawnienie do prowadzenia postępowania administracyjnego zostało przyznane im bowiem jako wyjątek od zasady, według której organami sprawującymi takie funkcje są organy monokratyczne. Skoro więc celem ustawodawcy było ograniczenie w ściśle określonych sprawach uprawnień organów monokratycznych i przekazanie tych uprawnień zarządom, to trzeba przyjąć, że uprawnienia te zarząd winien wykonywać wyłącznie na zasadach określonych w ustawach samorządowych i k.p.a. Z tego też względu np. zarząd powiatu nie może upoważnić do wykonywania jego kompetencji orzeczniczych pracowników starostwa, ani jakichkolwiek innych podmiotów. Zarząd nie może także tych funkcji powierzyć poszczególnym swoim członkom ani swemu przewodniczącemu (por. też: wyrok NSA z 26.03.1993 r., II SA 869/92, ONSA 1993, nr 4, poz. 110; C. Martysz [w:] G. Łaszczyca i in., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom II, Warszawa 2010, uw. 15 do art. 268a, s. 559).

Również w innych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny przyjmował, że niedopuszczalne jest stosowanie art. 268a k.p.a. jako podstawy podpisywania decyzji organu kolegialnego przez jednego z jego członków [por. uzasadnienia uchwał NSA (5) z 25.10.1999 r., OPK 28/99 i OPK 29/99, ONSA 2000, nr 1, poz. 13 i 14]. Taką możliwość mogą stwarzać jedynie przepisy szczególne, jak np. art. 38 ust. 2a ustawy o samorządzie powiatu, czy art. 46 ust. 2a ustawy o samorządzie województwa (zob. M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, uw. 13 do art. 268a). Ubocznie wypada zauważyć, że w motywach ww. uchwał Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił możliwość unormowania tych kwestii w statucie gminy [cyt.: "(...) zastępstwo wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w podejmowaniu czynności w postępowaniu administracyjnym w sprawach załatwianych w drodze decyzji wydawanych przez zarząd gminy może być unormowane jedynie w statucie gminy, który określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy (...)"].

Stosowanie rozwiązania przyjętego na zasadzie art. 268a k.p.a. jako podstawy do podpisywania decyzji organu kolegialnego przez jednego z jego członków lub upoważnionego pracownika jest niedopuszczalne z tego względu, że stosowanie konstrukcji upoważnienia, o jakim mowa w ww. przepisie, przez organy kolegialne jawi się jako niezgodne zwłaszcza z wynikami wykładni celowościowej. Dlatego organy kolegialne mogą powierzać wykonywanie określonych kompetencji w swoim imieniu, w tym również delegować swoje kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych na rzecz innych organów, jedynie w przypadkach określonych w przepisach szczególnych (por. wyrok WSA z 10.05.2017 r., II SA/Wa 2054/16, CBOSA).

Ustawa o samorządzie gminnym nie konkretyzuje kompetencji i sposobu procedowania zarządu związku komunalnego. Organ kolegialny działający in pleno podejmuje decyzje stanowiące wyraz woli przejawiany przez zespół osób fizycznych pełniących na podstawie określonych procedur prawnych funkcję posiadaczy tych kompetencji, które ustawa przypisuje organowi kolegialnemu. Decyzje wydawane przez organ kolegialny stanowią wyraz wspólnego rozstrzygnięcia jego członków, którzy tworzą całość. Organy kolegialne orzekające w składzie plenarnym nie mają możliwości przekazania innemu podmiotowi/pracownikowi swoich uprawnień, jeżeli nie wynika to wprost z ustawy. Organ kolegialny działa in corpore i jako tak działający nie może udzielić pełnomocnictwa lub upoważnienia tego rodzaju, jako określone w art. 268a k.p.a. (por. wyrok WSA z 30.09.2020 r., I SA/Lu 261/20, CBOSA).

Z tych wszystkich względów w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że organy kolegialne nie mogą udzielać upoważnień na podstawie art. 268a k.p.a. (por. B. Kuś [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 127-269, Tom III, pod red. M. Karpiuka, P. Krzykowskiego, A. Skóry, Wyd. UW-M 2021, uw. 3 do art. 268a).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, że skoro nie istnieją prawne możliwości przekazania władczych kompetencji organu kolegialnego do wydawania decyzji administracyjnych pojedynczej osobie, to dopuszczenie takiego rozwiązania organizacyjnego w kontrolowanej sprawie prowadziłoby do obejścia przepisu ustanawiającego zarząd związku jako organ kolegialny. W takim przypadku działałby on bowiem w rzeczywistości jako organ monokratyczny, a decyzje administracyjne podejmowane byłyby jednoosobowo (por. wyrok WSA z 10.11.2016 r., II SA/Po 617/16, CBOSA).

Jak to już wyżej wskazano, podstawę prawną wydania decyzji organu I instancji stanowił m.in. art. 9zb ust. 1 u.u.c.p.g., w myśl którego kary pieniężne, o których mowa w art. 9x ust. 1 i 2 u.u.c.p.g., nakłada, w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce wpisania przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 u.c.p.g. Zgodnie z tym, co już wcześniej powiedziano, w przypadku powołania związku międzygminnego, kompetencja powyższa przechodzi na zarząd związku jako jego organ wykonawczy. Przy tym z przepisów u.u.c.p.g. nie wynika, aby zarząd mógł upoważnić indywidualnie wskazaną osobę do wydawania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej w jego imieniu. Brak jest przepisu szczególnego, który umożliwiałaby mu takie działanie; w szczególności z woli ustawodawcy w przypadku związku międzygminnego nie stosuje się przepisu art. 39 ust. 2 u.s.g. (brak odesłania do jego odpowiedniego stosowania, na podobieństwo np. art. 69 ust. 3 u.s.g.).

Za przedstawionym rozumieniem omawianych przepisów przemawiają również względy wykładni systemowej, gdyż w odniesieniu do administracyjnych kar pieniężnych brak jest odpowiednika regulacji zawartej w art. 6q ust. 11 u.c.p.g. – który to przepis stanowi, że zarząd związku międzygminnego może upoważnić członków zarządu związku międzygminnego lub innych pracowników jednostki obsługującej zarząd związku międzygminnego do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W ocenie Sądu w pojęciu "spraw z zakresu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi" nie mieszczą się sprawy dotyczące nałożenia kar pieniężnych. Są to należności zupełnie innego rodzaju i o innym charakterze. Poza tym przedmiotowe kary pieniężne nakłada się na przedsiębiorców odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości (zob. art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g.), a opłaty za gospodarowanie odpadami obciążają właścicieli nieruchomości (zob. art. 6h u.c.p.g.).

Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko, zgodnie z którym decyzje administracyjne, które zostały wydane w imieniu organu kolegialnego przez wadliwie upoważnioną osobę (członka organu, pracownika urzędu, itp.) są nieważne, jako wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. np.: wyrok NSA z 30.06.2010 r., I OSK 94/10, CBOSA; A. Skóra, Glosa do wyroku SN z dnia 12 grudnia 2003 r., III RN 135/03, "Gdańskie Studia Prawnicze - Przegląd Orzecznictwa" 2005, nr 1-2, s. 34; R. Stankiewicz, Organ kolegialny a wydawanie decyzji administracyjnych, "Przegląd Prawa Publicznego" 2014, nr 2, s. 23).

Sąd zauważa, że pojęcie "rażącego naruszenia prawa" interpretowane jest jako naruszenie przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego rozumienia; jako naruszenie oczywiste, wyraźne i bezsporne; jako sytuacja, w której rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w przepisie prawa. Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamione każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać, ani tolerować (por. wyrok NSA z 20.10.2011 r., II GSK 1056/10, CBOSA). Przy tym termin "rażące naruszenie prawa" zasadniczo odnosi się do przepisów prawa materialnego, jednak się do nich nie ogranicza.

Mając powyższe na względzie, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę przychyla się do poglądu prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, że brak właściwego upoważnienia do podejmowania określonych decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, tj. art. 268a k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 i art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 30.06.2010 r., I OSK 94/10, z 10.02.2017 r., I OSK 3338/15, z 27.04.2017 r., I OSK 3369/15; z 10.05.2019 r., I OSK 35/18; dostępne w CBOSA). Należy podkreślić, że obowiązek wydania decyzji przez osobę prawidłowo do tego umocowaną należy do niekwestionowanych i zarazem podstawowych powinności legalnie funkcjonującego organu administracji. Przekazanie – bez wyraźnej podstawy prawnej – upoważnienia do władczego działania w imieniu organu kolegialnego indywidualnej osobie stanowi w świetle powołanych przepisów kwalifikowane, rażące naruszenie prawa (por. wyrok WSA z 08.02.2022 r., II SA/Po 838/21, CBOSA).

Nie dostrzegając tej wady, tkwiącej w zapadłej w niniejszej sprawie decyzji organu I instancji, SKO w istocie ów błąd powieliło.

Należy w tym miejscu zaznaczyć, że wobec stwierdzenia – z wyżej przedstawionych przyczyn – nieważności decyzji organów obu instancji, Sąd nie był władny wypowiadać się w kwestii merytorycznej prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Albowiem z istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika, że stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu czyni zbędną, a wręcz niedopuszczalną, jako przedwczesną, merytoryczną ocenę zarzutów podniesionych w skardze (por.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 12 do art. 145; a także wyroki NSA: z 25.11.2009 r., II GSK 179/09; z 06.09.2011 r., I OSK 1487/10; z 15.09.2011 r., II GSK 777/10; z 24.11.2016 r., II GSK 3423/16; dostępne w CBOSA).

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. oraz art. 135 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącą koszt wpisu od skargi, opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie należne pełnomocnikowi ustalone według stawek minimalnych, zgodnie z § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, z późn. zm.).

Ponownie rozpoznając sprawę po (ewentualnym) uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, organ administracji publicznej powinien uwzględnić powyższe wskazania i oceny prawne Sądu, w tym zwłaszcza podjąć rozstrzygnięcie w składzie określonym przepisami prawa, z jednoczesnym wykazaniem w aktach sprawy i motywach decyzji prawidłowości składu orzekającego, a także z uwzględnieniem koniecznego wymogu podjęcia decyzji przez organ kolegialny, co wyklucza przekazywanie kompetencji w tym zakresie upoważnionej osobie (członkowi zarządu, pracownikowi, itd.).