Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2273/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), sędzia WSA Mirosław Montowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi T. S. i E. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi T. S. i E. S. ("skarżący") jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad ("GDDKiA") z [...] września 2020 r., znak [...] wydana w sprawie dotyczącej zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z [...] czerwca 2020 r., doprecyzowanym pismem z [...] czerwca 2020 r., skarżący zwrócili się o zezwolenie na lokalizację drugiego zjazdu na działkę nr [...] w [...] i wybudowanie tego zjazdu w ramach inwestycji poszerzenia drogi krajowej.

Decyzją z [...] lipca 2020 r. znak: [...] GDDKiA, na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.) w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3, § 8a ust. 1 pkt 1, § 76a rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.), po rozpatrzeniu ww. wniosku nie udzielił zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] w km około 74+972 str. prawa na działkę nr [...] w miejscowości [...].

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że działka nr [...] położona jest po prawej stronie drogi krajowej nr [...] zakwalifikowanej na przedmiotowym odcinku do klasy dróg głównych ruchu przyspieszonego oznaczonych symbolem "GP". W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że: wnioskowana lokalizacja zjazdu do działki nr [...] dotyczy km około [...] str. prawa ww. drogi krajowej; działka nr [...] posiada istniejący zjazd indywidualny w km 75+007 str. prawa; wnioskowany zjazd w km [...] str. prawa na działkę nr [...] zlokalizowany byłby w odległości około 35,0 m od istniejącego zjazdu indywidualnego w km 75+007 str. prawa na działkę nr [...]; działka nr [...] ma dostęp do drogi gminnej nr [...] (ul. [...]); w terenie obowiązuje ograniczenie prędkości do 50 km/h; na wysokości działki nr [...] w osi jezdni jest oznakowanie poziome [...] linia jednostronnie przekraczalna długa".

I dalej podał, że zgodnie z art. 29 ust 4 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względu na wymogi techniczne określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz, że faktami istotnymi (prawotwórczymi) w postępowaniu w przedmiocie lokalizacji zjazdu są: klasa drogi, z której ma być zlokalizowany zjazd, ewentualna możliwość innego dostępu do drogi publicznej i charakter wnioskowanego zjazdu.

Wskazał następnie, że w analizowanej sprawie mamy do czynienia z drogą klasy GP, dlatego też zastosowanie znajduje przepis § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, dotyczący lokalizacji zjazdów z dróg tej klasy. Przepis ten stanowi, że na drodze klasy GP, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy w celu obsługi terenów przyległych do pasa drogowego brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie drogi niższej klasy lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2. Jak wynika z powyższego, w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP przepisy szczególne stawiają dosyć surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi tej klasy, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Ograniczenie zatem ilości zjazdów na drodze tej klasy realizowane jest w pierwszej kolejności poprzez zapewnienie obsługi komunikacyjnej przyległych nieruchomości z wykorzystaniem i za pośrednictwem dróg niższych kategorii oraz poprzez wykorzystanie już istniejących zjazdów do nieruchomości sąsiednich i ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich. Dodał, że względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy, przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w wyjątkowych sytuacjach, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu do nieruchomości, w tym również, gdy nie jest w ogóle możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich.

Rozważając okoliczności sprawy organ stwierdził, że w tym przypadku taka wyjątkowa sytuacja, przemawiająca za ewentualnym uwzględnieniem żądania strony, nie ma miejsca. Działka nr [...] posiada już zapewniony dojazd do drogi publicznej krajowej nr [...] poprzez bezpośredni zjazd indywidualny w km 75+007 z drogi krajowej oraz do drogi gminnej nr [...] (ul. [...]). Zjazd indywidualny z drogi krajowej nr [...] w km 75+007 str. prawa na działkę nr [...] wymaga przebudowy do parametrów zjazdu indywidualnego oraz uformowania terenu pasa drogowego drogi krajowej w jego obrębie w taki sposób, aby uzyskać prawidłową widoczność dla pojazdów wyjeżdżających z działki nr [...] Wskazana w ten sposób możliwość obsługi komunikacyjnej działki nr [...] zadośćuczyni powołanemu przepisowi § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, z jednoczesnym zapewnieniem tej działce dostępu do drogi publicznej.

Nadto organ zwrócił uwagę, że według Generalnego Pomiaru Ruchu z 2015 r. Średni Dobowy Ruch (SDR) na odcinku drogi krajowej nr [...] [...] (od km 71,106 do km 89,792) wyniósł 10068 poj./dobę (w tym udział pojazdów ciężarowych 1849 poj./dobę, co stanowi około 18% ogólnego dobowego natężenia ruchu) i wzrósł od roku 2010 o około 22% (8251 poj./dobę) oraz o około 41% od roku 2005 (7123 poj./dobę). W stosunku zaś do roku 2000 do roku 2015 wzrost nastąpił aż o 90 % (5288 poj./dobę). Systematycznie wzrastał również udział pojazdów ciężarowych w ogólnym dobowym natężeniu ruchu odpowiednio w latach 2000-2015 r. Bezsprzecznym zaś jest, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ogranicza jego płynność, i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze oraz im większa jest liczba zjazdów i częstość ich występowania, chociażby z tego powodu, że wymusza na wszystkich uczestnikach ruchu na tej drodze konieczność zmniejszenia dozwolonej prędkości, a w konsekwencji powoduje ograniczenie płynności ruchu powodujące niejednokrotnie kolizje drogowe; oczywistym jest, że istnienie dwóch zjazdów obok siebie zmniejsza płynność ruchu drogowego w porównaniu z jednym zjazdem i stanowi większe zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Tak duży potok pojazdów, w tym w szczególności pojazdów ciężarowych, których gabaryty oraz właściwości jezdne (droga hamowania, tonaż) wymagają jeszcze większej sprawności i skupienia przez kierujących nimi wymusza na zarządcy drogi szczególny ustawowy obowiązek dbania o bezpieczeństwo uczestników ruchu, a także nie ingerowanie w warunki techniczne przedmiotowej drogi krajowej - klasy GP.

Kwestia natężenia ruchu jest tym bardziej istotna, gdyż, jak wynika z prowadzonej ewidencji w formie Banku Danych Drogowych na analizowanym odcinku drogi krajowej nr [...] od km 74+461 do km 75+547 (ok. 1000 m) znajduje się aż 38 zjazdów, a zatem zlokalizowanie kolejnego zjazdu z tej drogi (na tak krótkim jej odcinku), wobec szczegółowo opisanych wyżej uwarunkowań, bez wątpienia wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Poza tym działka nr [...] posiada już istniejący zjazd z drogi krajowej nr [...].

Dalej organ wskazał, że w myśl § 77 ww. rozporządzenia zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Natomiast na wysokości działki nr [...] w osi jezdni występuje oznakowanie poziome P-3a "linia jednostronnie przekraczalna długa", którą stosuje się w celu rozdzielania przeciwnych kierunków ruchu pomiędzy skrzyżowaniami, jeżeli zabroniony jest przejazd na sąsiedni pas ruchu od strony linii ciągłej.

Dodatkowym punktem kolizji przy korzystaniu z wnioskowanego zjazdu indywidualnego przez samochody będzie ruch pieszy. Stojące na zjeździe samochody, czekające na możliwość włączenia się do ruchu, będą blokowały korzystanie z istniejącego chodnika, stwarzając tym samym zagrożenie bezpieczeństwa ruchu pieszych.

Na koniec organ podał, że w myśl art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w przypadku budowy lub przebudowy drogi do zarządcy drogi należy budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących. Planowana rozbudowa drogi krajowej nr [...] [...] na odcinku [...] - granica województwa od km 74+600 do km 89+792 obejmuje wyłączenie budowę istniejących zjazdów czyli takich, które już są w pasie drogowym drogi krajowej. Projekt ww. rozbudowy przewiduje wykonanie zjazdu na działkę nr [...] w km 75+007 str. prawa. Zgodnie z harmonogramem przygotowania i realizacji rozbudowy drogi krajowej nr [...] rozpoczęcie robót planowane jest na grudzień 2021 r., a zakończenie - do końca czerwca 2023 r.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wskazali, że planują podział działki [...] na trzy części, z których jedna pozostanie bez zjazdu. Uznali, że wykonanie dodatkowego zjazdu na etapie planowanej przez GDDKiA inwestycji (poszerzenia drogi krajowej) jest rozsądnym rozwiązaniem.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją wskazaną na wstępie z [...] września 2020 r. GDDKiA utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] lipca 2020 r.

W uzasadnieniu decyzji GDDKiA stwierdził, że droga krajowa klasy GP usytuowana jest wysoko w hierarchii dróg publicznych, które muszą spełniać surowe warunki techniczno-użytkowe aby pełnić swoją funkcję, w szczególności funkcję tranzytową, w odróżnieniu do dróg klasy Z, L lub D, które pełnią funkcję komunikacji lokalnej. Gdyby wszyscy właściciele bądź użytkownicy nieruchomości położonych przy drodze posiadali nieograniczoną możliwość lokalizacji zjazdów, to ta droga utraciłaby swój charakter tranzytowy, gdyż nie spełniałaby celów dla niej przewidzianych. Pogląd ten podzielił w wielu orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny, m.in. w uzasadnieniu wyroku z 11 maja 1998 r., sygn. akt II SA 438/98. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych. GDDKiA podtrzymał przy tym swoje stanowisko co do tego, że w rozpatrywanej sprawie taka szczególna sytuacja nie występuje.

Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie (w tym mapy zasadniczej w skali 1 : 1000, zdjęć terenu, rejestru zjazdów ujętych w Banku Danych Drogowych prowadzonym przez Rejon w [...] GDDKiA, czy projektu stałej organizacji ruchu) wynika, że wnioskowana działka (nieruchomość) jest skomunikowana z drogą krajową nr [...] poprzez istniejący zjazd indywidualny, zlokalizowany w km 75 + 007 strona prawa. Natomiast planowany zjazd do działki [...], (zaznaczony na ww. mapie zasadniczej), byłby usytuowany w km około 74 + 972 strona prawa ww. drogi. Zatem ewentualna zgoda zarządcy drogi na lokalizację nowego, oddzielnego zjazdu indywidualnego do działki nr [...], byłaby sprzeczna z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg, gdyż na drodze klasy GP (jak już to zaznaczano) stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak jest innej możliwości dojazdu do wnioskowanej działki z drogi krajowej klasy GP (drogi głównej ruchu przyspieszonego). Przy czym, nawet wystąpienie takiej wyjątkowej sytuacji, gdy brak jest innej możliwości dojazdu, o której mowa w ww. przepisie prawa, nie oznacza, że zarządca drogi ma obowiązek udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu, gdyż działa w ramach uznania administracyjnego, a jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA 1219/2000 (niepubl.) "decyzja wydana na podstawie art. 29 pkt 2 (w obecnym stanie prawnym art. 29 ust. 1 - dop. organu) ustawy o drogach publicznych, w granicach określonych w art. 7 k.p.a., ma charakter uznaniowy, a zatem organ może, ale nie musi wyrazić zgody na zjazd". Poza tym wnioskowany, drugi zjazd do przedmiotowej działki znajdowałby się w bliskiej odległości (około 35 m) od istniejącego zjazdu, a jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99, cyt. "oczywistym jest, że istnienie dwóch zjazdów obok siebie zmniejsza płynność ruchu drogowego w porównaniu z jednym zjazdem i stanowi większe zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym". Niezależnie od powyższego organ stwierdził, że wnioskowana działka od strony zachodniej posiada dodatkowy dostęp do drogi publicznej poprzez sieć dróg lokalnych połączonych z drogą krajową nr [...]

Zwrócił następnie uwagę na geometrię drogi krajowej nr [...], która na analizowanym odcinku przebiega w łuku poziomym. W związku z powyższym na wysokości działki nr [...] jezdnia oznaczona jest znakiem poziomym "P-3a - linią jednostronnie przekraczalną długą" oraz w odległości około 10 m od miejsca wnioskowanego zjazdu znakiem "P-4 - linią podwójną ciągłą" oznaczającą zakaz najeżdżania, przejeżdżania przez nią (oprócz miejsc istniejących zjazdów). Znaki te stosuje się jeżeli na łuku drogi dochodzi do częstych wypadków lub kolizji oraz w celu oddzielenia pasów jezdni o przeciwnych kierunkach ruchu.

Wobec powyższego zaznaczył, że rozpatrywany odcinek drogi krajowej nr [...], na którym strony planują zlokalizować zjazd indywidualny, należy zaliczyć do miejsc zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Dodatkowo organ ponownie wskazał na to, że na analizowanym odcinku drogi krajowej nr [...] [...] występuje wysokie natężenie ruchu drogowego, a im większe natężenie ruchu występuje na drodze, tym ograniczenie płynności tego ruchu i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działki i włączeniem się do ruchu na drodze, jest większe, a tym samym lokalizacja nowego zjazdu byłaby w miejscu niebezpiecznym. Podkreślił także, że droga krajowa nr [...] jest przede wszystkim drogą publiczną, tranzytową, łączącą przejścia graniczne [...] [...]) z [...] ([...]), a dopiero w dalszej kolejności drogą "lokalną", zaspokajającą lokalne potrzeby mieszkańców. Zaznaczył, że z załączonego materiału dowodowego sporządzonego na podstawie mapy "GeoServer - BRDv2", prowadzonej przez GDDKiA wynika, że na odcinku drogi krajowej nr [...] w km od 72+300 do 76+200, w latach 2015 - 2019 wydarzyło się aż 6 wypadków, w których 2 osoby zginęły, a 6 osób było rannych. Zaznaczył również, że w sprawach dotyczących bezpieczeństwa w ruchu drogowym ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli w sytuacjach kolizyjnych zasadniczo przeważa nad interesem indywidualnym jednostki czy jej prawem własności (por. wyrok NSA z 24 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1864/14).

Odnosząc się zaś do argumentu stron zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczącego uzasadnienia lokalizacji nowego zjazdu w związku z planowanym podziałem działki nr [...], organ podał, że w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla nowych działek budowlanych, konieczne jest wydzielenie dróg wewnętrznych dojazdowych z ustanowieniem służebności przejazdu, bądź tylko ustanowienie służebności przejazdu, jeżeli nie ma możliwości poprowadzenia takich dróg. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3510/01, wskazał bowiem, że cyt. "(...) nie sposób przyjąć, aby każdy podział nieruchomości posiadającej zjazd z drogi krajowej na kilka innych rodził powinność zarządcy drogi zapewnienia tym nieruchomościom zjazdu z drogi krajowej. Miałoby to bowiem wysoce negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego, zaś droga krajowa utraciłaby swój charakter, stając się w dużej mierze drogą lokalną". W odpowiedzi na kolejny argument stron postępowania, dotyczący planowanej budowy drogi ekspresowej [...] i ewentualnej zmiany klasy dogi krajowej nr [...], wyjaśnił, że organ rozpatruje każdą sprawę indywidualnie w aktualnym na dzień wydania rozstrzygnięcia stanie faktycznym i prawnym, biorąc od uwagę warunki panujące na drodze oraz bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zatem w przypadku zaistnienia zmiany dotyczącej klasy drogi, czy zarządcy, strony mogą wystąpić z nowym wnioskiem w sprawie lokalizacji drugiego zjazdu.

W skardze do Sądu na ww. decyzję GDDKiA z [...] września 2020 r. skarżący zarzucili naruszenie ich uzasadnionego interesu prawnego; wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Wskazali, że decyzja ta opiera się "na wadliwych, odrealnionych, abstrakcyjnych, sprzecznych z logiką i faktycznymi realiami sprawy przesłankach".

Podali, że z ich punktu widzenia, droga, o której mowa, zwłaszcza w granicach [...] wydaje się być drogą krajową klasy GP tylko z nazwy (formalnie). Swoimi parametrami nie odbiega od dróg niższej klasy, np. od wyremontowanej drogi z [...] do [...] nr [...]. Była i jest ona drogą jednojezdniową z dwoma pasami ruchu o dopuszczalnej maksymalnej prędkości poza terenem zabudowanym 90 km/h. Bezsprzecznie spełniała i spełnia bardzo ważną rolę komunikacyjną łącząc m.in. [...] z [...]. Dlatego występuje na niej stosunkowo duże natężenie ruchu.

Wskazali też, że według nich nietrafny jest argument organu, dotyczący jej charakteru oraz jego twierdzenie, że lokalizacja drugiego zjazdu na ich nieruchomość zakłóci płynność ruchu i zagrozi jego bezpieczeństwu, gdyż w ich ocenie jest on sprzeczny ze stanem faktycznym.

Podali, że zachodzi uzasadniona wątpliwość co do tego, czy w granicach [...] DK [...] jest drogą o ruchu przyspieszonym (klasy GP). Droga ta od niedawna, bo od dnia [...] marca 2020 r., formalnie, czyli na mocy zarządzenia została zakwalifikowana do klasy dróg głównych ruchu przyspieszonego o symbolu GP, ale na terenie [...] traci ten charakter, gdyż oznakowanie jej znakami D-42 i D-43 spowodowało, że wynikająca z tego oznakowania prędkość dopuszczalna nie osiąga parametrów prędkości projektowych dróg tej klasy na terenie zabudowy: 60 i 70 km/h. Zatem, w tym miejscu nie powinna być uznawana za drogę klasy GP i na tym odcinku powinna być z tej klasy wyłączona.

Odnośnie natężenia ruchu na tej drodze zgodzili się, że było i jest ono duże, zwłaszcza w tzw. godzinach szczytu. "Ale to nie zjazdy i ich ilość zakłócają płynność tego ruchu, lecz przeciwnie, to stosunkowo duże jego natężenie utrudnia (...) mieszkańcom tej miejscowości i innym kierowcom - włączenie się do tegoż ruchu na tej drodze".

Stwierdzili też, że ich wniosek o udzielenie zezwolenia na lokalizację dodatkowego zjazdu na ich działkę wydaje się być wnioskiem wyważonym pod względem ekonomicznym, minimalizującym utrudnienia w ruchu drogowym, zsynchronizowanym czasowo z planowanymi pracami drogowymi na tym odcinku i prostym w realizacji.

Jednocześnie skarżący argument organu związany z oznakowaniem poziomym jezdni znakami P-3a i P-4 uznali za chybiony. Podali, że oznakowanie to, w zależności od zmieniających się okoliczności, może lub powinno być poprawiane, czy też zmieniane. Według nich jest ono wtórne zarówno w stosunku do samej drogi, jak i jej otoczenia. "Wszak najpierw buduje się drogę z jej urządzeniami, a następnie ją znakuje. Wystarczy więc tylko zmiana optyki widzenia sprawy, odrobina dobrej woli i niezapominanie o służebnej roli administracji, a nie samo zasłanianie się źle pojmowanym formalizmem prawnym".

W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o znaku [...] z [...] września 2020 r., utrzymująca w mocy decyzję własną tego organu - odmawiającą skarżącym zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] w km około 74+972 strona prawa do działki nr [...] położonej w miejscowości [...].

Zdaniem Sądu decyzja ta odpowiada prawu; poprzedzona została właściwą analizą zarówno w zakresie stanu faktycznego, jak i prawnego; uwzględnione w niej okoliczności znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, nadto – obejmują wszystkie te, które mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy; skarga i zarzuty w niej podniesione nie podważają skutecznie ani poczynionych w niej ustaleń faktycznych, ani wyciągniętych na ich podstawie wniosków, a te doprowadziły w konsekwencji organ do negatywnego załatwienia żądania skarżących.

Rozwijając powyższe, Sąd zauważa, że z uwagi na przedmiot sprawy zastosowanie znajdował w niej art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Przy czym, zgodnie z art. 29 ust. 4 ww. ustawy, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Mając na uwadze treść ww. przepisów, w tym posłużenie się przez ustawodawcę w ust. 4 cyt. artykułu sformułowaniem "może odmówić", Sąd dostrzega, że decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ może, ale nie musi wydać zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu. Co istotne, granice ww. uznania administracyjnego wyznaczają m. in. wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (na które to wskazuje ustawodawca w omawianym przepisie). Wymogi te uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1333). Zostały one zróżnicowane w zależności od rodzaju projektowanego zjazdu, miejsca jego usytuowania, jak i rodzaju drogi publicznej z jaką projektowany zjazd miałby łączyć nieruchomość przyległą do drogi. W § 9 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia określono m. in., że w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy w celu obsługi terenów przyległych do pasa drogowego brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie drogi niższej klasy lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2.

Podane uregulowania prawne miały istotne znaczenie w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, zostały one nie tylko zasadnie przez organ orzekający przytoczone, ale również prawidłowo zinterpretowane i zastosowane, w wyczerpująco ustalonym stanie faktycznym.

I tak, Sąd zauważa, że skarżący wnieśli o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w [...] (stanowiącej ich współwłasność). Droga nr [...] na odcinku: "granica państwa – [...] – [...] [...] - [...]", a więc także na odcinku przebiegającym przez [...], została zaliczona do dróg głównych klasy GP (v. zarządzenie GDDKiA nr [...] z [...] marca 2020 r.).

Zatem – kierując się treścią art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych i § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia – należało mieć na względzie, że wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu z drogi klasy GP zostało ograniczone do sytuacji wyjątkowych, a więc: gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie drogi niższej klasy lub "dodatkowej jezdni" do obsługi przyległych nieruchomości. W sytuacji zaś, gdy dojazd taki jest zapewniony lub istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie należy, mając na względzie bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy GP z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną. Nie bez znaczenia przy tym jest, że zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności drogowej. Pojęcie dostępu do drogi podobnie zdefiniowane jest w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Dlatego też, w ocenie Sądu, należało zaakceptować rozstrzygnięcie organu wydane w niniejszej sprawie (o odmowie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu indywidulanego) i podaną w nim argumentację. Wskazano w niej przede wszystkim na to, że działka o nr [...] posiada już zjazd indywidulany w km 75+007 strona prawa z ww. drogi krajowej, a wnioskowany zjazd byłby usytuowany w odległości ok. 35 m od już istniejącego na tej nieruchomości; nadto podano, że wskazana nieruchomość posiada także dostęp do drogi krajowej poprzez drogę gminną nr [...] (ul. [...]), do której także przylega. W efekcie, biorąc pod uwagę istniejące już skomunikowanie działki skarżących z drogą prawidłowo organ przyjął, że w sprawie nie występuje wyjątkowa sytuacja uzasadniająca uwzględnienie rozpatrywanego żądania. W sprawie nie występuje bowiem obiektywny brak innego dojazdu do działki skarżących; stąd też nie można było uznać, że wystąpiła sytuacja szczególna, o której mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia.

Należy przy tym zgodzić się z organem, że w sprawie, wobec znajdującego w niej zastosowanie ww. przepisu rozporządzenia, w pierwszej kolejności należało rozważyć czy można zapewnić działce skarżących dostęp do drogi publicznej "w inny sposób", tj. bez urządzania nowego zjazdu, a więc na przykład z drogi o niższej klasie, a dopiero wówczas, gdy okaże się to niemożliwe, można rozważać bezpośredni dostęp dla tej nieruchomości z drogi krajowej klasy GP. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że każdy bezpośredni zjazd z drogi głównej zwiększa zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu, o czym świadczy choćby sam wymóg uzyskania zgody na wykonanie zjazdu, a także przewidziane w warunkach technicznych zalecenie dopuszczalności stosowania zjazdów wyjątkowo. Poczynione w tej kwestii ustalenia wykazały powyższe, tj. istnienie już zjazdu indywidulanego z [...] na działkę skarżących; w takiej zaś sytuacji zasadnie organ podniósł, że wyrażenie zgody na lokalizację kolejnego zjazdu na tę nieruchomość byłoby sprzeczne z cyt. powyżej § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia.

Na tak dokonaną ocenę nie może wpłynąć fakt, że skarżący zamierzają w przyszłości podzielić działkę nr [...] na trzy części, i tylko dwie powstałe w ten sposób nieruchomości miałyby zapewniony dostęp do drogi publicznej. Nie można bowiem przyjąć, aby każdy podział nieruchomości posiadającej zjazd z drogi krajowej na kilka innych rodził powinność zarządcy tej drogi zapewnienia tym nieruchomościom zjazdu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 maja 2020 r., sygn. akt 4108/18, "miałoby to (...) wysoce negatywny wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a droga krajowa utraciłaby swój charakter, stałaby się w dużej mierze drogą lokalną (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2003 r. sygn. akt II SA 3510/01)." Nadto, jak zaznaczył NSA we wskazanym wyroku, z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa i płynności w ruchu drogowym na drodze krajowej, zasadnym jest, aby dojazd do nowo wydzielonej działki odbywał się w oparciu o istniejący dojazd do działki pierwotnej (przed podziałem). "Podział działki pierwotnej na nowo wydzielone działki bez rozwiązania problemu dojazdu do drogi krajowej – stwarza po stronie właścicieli działek istotne problemy - ale nie rodzi obowiązku wykonania do każdej z nich zjazdu z drogi krajowej".

Z tych już tylko powodów, podzielając stanowisko organu, zaskarżoną decyzję należało uznać za zgodną z prawem.

Niemniej jednak Sąd stwierdza, że prawidłowo organ orzekając w niniejszej sprawie wywiódł nadto, że także z uwagi na lokalizację zjazdu na odcinku drogi krajowej charakteryzującym się bardzo wysokim natężeniem ruchu, zgoda na zjazd nie może być wyrażona.

Oceniając wpływ projektowanego zjazdu na bezpieczeństwo w ruchu drogowym organ musiał wziąć pod uwagę ww. okoliczności, występujące na przedmiotowym odcinku drogi krajowej - w dużej mierze o charakterze tranzytowym ([...] łączy przejście graniczne polsko-rosyjskie ([...]) z [...] ([...]), a dopiero w dalszej kolejności zaspokaja potrzeby mieszkańców). Oceniające je, biorąc przy tym pod uwagę także geometrię drogi (na wysokości działki skarżących) słusznie zaś uznał, że analizowany odcinek drogi jest miejscem niebezpiecznym, a wobec tego (kierując się zasadą bezpieczeństwa ruchu drogowego) mógł stwierdzić, że nie można także z tej przyczyny zezwolić na wnioskowaną lokalizację nowego zjazdu. Zjazd ten stanowiłby bowiem potencjalnie dodatkowe zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym na dość "wymagającym" dla kierujących odcinku drogi. Za niedopuszczalne uznać jednocześnie -za organem - należy, wyrażenie przez zarządcę drogi zgody na zjazd "w takim miejscu", tj. o dużym natężeniu ruchu i dużej liczbie wypadków drogowych (w sytuacji, gdy każdy zjazd stanowi potencjalne źródło zagrożenia w ruchu drogowym; v. przywołany w uzasadnieniu decyzji raport Komendy Głównej Policji – Biura Ruchu Drogowego pt. "Wypadki drogowe w Polsce w 2019 r." z 2020 r., s. 15-22), nawet w przypadku wystąpienia sytuacji szczególnej określonej w § 9 ust. 1 pkt 3 omawianego rozporządzenia.

Podsumowując, GDDKiA w sposób właściwy wykazał w sprawie brak podstaw do wydania decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu w miejscu wnioskowanym przez skarżących.

Mógł uznać, że budowa kolejnego zjazdu z drogi krajowej na ich nieruchomość wpłynęłaby na pogorszenie warunków bezpieczeństwa i płynności ruchu na przedmiotowym odcinku drogi. Słusznie przy tym zauważył, że w okolicznościach niniejszej sprawy wyrażenie takiej zgody stanowiłoby o naruszeniu § 9 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg.

W tych okolicznościach nie sposób wskazywać na złą wolę organu w załatwieniu przedmiotowej sprawy. Nie można też mówić o zaistnieniu w rozpoznawanej sprawie sytuacji wyjątkowej, która uzasadniałaby udzielenie skarżącym zezwolenia na lokalizację zjazdu, skoro (jak prawidłowo podniósł organ) nieruchomość skarżących ma już zapewniony dojazd zarówno od drogi krajowej, jak i dodatkowy - za pośrednictwem drogi gminnej. Wyjątkowa sytuacja, o jakiej mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia dotyczy zaś braku innej możliwości skomunikowania nieruchomości z drogą, a nie sytuacji, gdy bezpośredni a przy tym kolejny zjazd z drogi krajowej jest dla strony bardziej korzystny aniżeli inne rozwiązania.

W konsekwencji Sąd stwierdza, że nie znalazł podstaw do podważenia prawidłowości zaskarżonego w sprawie orzeczenia. Sąd zgadza się jednocześnie z organem, że zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może także wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności; prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym i może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy (zob. wyrok NSA z 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1148/06).

Kończąc Sąd dostrzega natomiast, że organ rozpatrując sprawę obowiązany był kierować się aktualnym w dacie orzekania stanem faktycznym i prawnym. Dotyczy to także warunków panujących na drodze. Słusznie więc wskazał na to, że gdy te ulegną zmianie, strony mogą ponowić wniosek o lokalizację drugiego zjazdu.

W tych warunkach, nie podzielając żadnego z zarzutów skargi i uznając sprawę za prawidłowo rozpatrzoną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji