Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 223/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 170, 174, 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w Lublinie z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 416/10 w sprawie ze skargi Gminy G. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 416/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, uwzględniając skargę Gminy Głusk, uchylił zaskarżoną decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej WINB, z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej PINB, w Lublinie z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], oraz postanowienie PINB w Lublinie z dnia [...] października 2009 r., nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Lubelski WINB, po rozpatrzeniu odwołania Gminy Głusk, utrzymał w mocy decyzję PINB w Lublinie z dnia [...] lutego 2010 r., nakazującą rozbiórkę drogi wykonanej bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę na działce nr[...] w miejscowości M., gm. G.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że przedmiotem postępowania są wykonane przez Gminę G. na działce nr [...] położonej w M., stanowiącej gruntowy dojazd do pól sprzętem rolniczym - roboty, polegające na przemieszczeniu ziemi (fragmentami obniżenie, a fragmentami podwyższenie terenu), dowiezieniu ziemi oraz fragmentami utwardzeniu terenu gruzem betonowym wymieszanym z ziemią. Stwierdzone roboty wykonywane były przy użyciu

koparko-spycharki i samochodu samowyładowczego w miesiącu październiku 2008 r.

Powyższy stan faktyczny organ I instancji ustalił na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 14 listopada 2008 r. Według oświadczenia biorących udział w oględzinach przedstawicieli Gminy G., przeprowadzone roboty miały na celu wyrównanie drogi dojazdowej przez uzupełnienie kolein ziemią, gruzem betonowym i wyrównanie. Gmina na wykonywanie robót nie uzyskała wymaganego przepisami pozwolenia na budowę, natomiast w dniu 6 listopada 2008 r. dokonała zgłoszenia zamiaru przebudowy przedmiotowej drogi dojazdowej, podając jako termin rozpoczęcia robót grudzień 2008 r. Zdaniem organu stwierdzony podczas oględzin zakres wykonanych robót odbiega od opisanych w zgłoszeniu, a ponadto nie potwierdzono, aby na działce znajdowała się, zaznaczona w zgłoszeniu, podbudowa

żużlowo-tłuczniowa.

Wobec powyższego PINB w Lublinie postanowieniem wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - wstrzymał prowadzone przez Gminę G. roboty budowlane.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia organ odwoławczy, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. powyższe postanowienie uchylił i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia.

Postanowienie organu odwoławczego z dnia [...] stycznia 2009 r. zostało zaskarżone przez S. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który po rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 151/09, oddalił skargę.

W związku z powyższym organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] października 2009 r., wydanym w oparciu o przepis art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na Gminę G. obowiązek dostarczenia, w terminie do dnia 31 stycznia 2010 r. wymienionych w nim dokumentów.

Wobec niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków PINB w Lublinie decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, nakazał rozbiórkę drogi.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Gmina G., a Lubelski WINB zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że decyzja organu I instancji jest oparta na prawidłowej podstawie materialnoprawnej, tj. art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Powołany przepis (art. 48 ust. 1) stanowi, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nakaz rozbiórki nie będzie wydawany jedynie w sytuacji, gdy zostanie dowiedzione, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem (art. 48 ust. 2).

W takim przypadku właściwy organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie wskazanych dokumentów (art. 48 ust. 3) jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. W myśl przepisu art. 48 ust. 4 cytowanej ustawy w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż Gmina G. nie spełniła w zakreślonym terminie obowiązków nałożonych na nią postanowieniem z dnia [...] października 2009 r., wobec czego PINB w Lublinie zobligowany był zastosować art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego i nakazać rozbiórkę drogi.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Gmina G., wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła w szczególności naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane, tj.: - art. 3 pkt 3, poprzez przyjęcie, że wykonywane przez Gminę prace w postaci nawiezienia na istniejącą drogę dojazdową ziemi i jej wyrównanie, doprowadziły do powstania budowli; - art. 29, poprzez przyjęcie, że na wyrównanie nawierzchni gruntowej drogi dojazdowej i nawiezienie tzw. tłucznia mineralnego na istniejącą drogę dojazdową wymagane jest pozwolenie na budowę;

- art. 30 ust. 6, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy Gmina dokonała skutecznego (nie zaskarżonego przez właściwy organ) zgłoszenia przebudowy drogi poprzez wzmocnienie istniejącej nawierzchni kruszywem mineralnym; - art. 51, poprzez jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie, gdy na przeprowadzone przez Gminę prace nie było wymagane pozwolenie na budowę.

Ponadto skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego mających wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 80 k.p.a., poprzez sprzeczność ustaleń z zebranym materiałem dowodowym przez przyjęcie, że wykonywane przez Gminę roboty budowlane spowodowały powstanie budowli, gdy w rzeczywistości wyrównanie drogi spowodowało jedynie jej lepszą przejezdność w trudniejszych warunkach; - art. 8 k.p.a. w zw. z art. 78 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie wniosku Gminy o ponowne przeprowadzenie oględzin w sytuacji, gdy oględziny te miałyby istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy, w celu potwierdzenia czy roboty spowodowały utwardzenie terenu skutkujące powstaniem budowli, na które wymagane jest pozwolenie na budowę.

W odpowiedzi na skargę Lubelski WINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 416/10, uwzględniając skargę wskazał, że zaskarżona decyzja jest błędna. Nie można było bowiem nakazać rozbiórki, a wcześniej nałożyć na Gminę wykonanie określonych obowiązków w ramach procesu legalizacyjnego, ponieważ nie ustalono rzetelnie stanu faktycznego. Innymi słowy, ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, czy do wykonania przedmiotowych prac na działce wymagane było pozwolenie na budowę.

Z treści z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), wynika wprost, że właściwy organ wydaje nakaz rozbiórki, przy zaistnieniu określonych w przepisie przesłanek - w stosunku do obiektu budowlanego. Obiektem budowlanym jest natomiast, zgodnie z art. 3 ust. 1 Prawa budowlanego: budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi; budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami; obiekt małej architektury.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zostało w sposób dostateczny wyjaśnione, o jaki obiekt budowlany chodzi, a tym bardziej więc, czy do jego wykonania wymagane jest pozwolenie na budowę. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, nakazał "rozbiórkę drogi", jednak z jego ustaleń nie wynika wcale, czy rzeczywiście przedmiotowy "szlak komunikacyjny" jest drogą. W wyroku z dnia 15 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1400/04 (LEX nr 169364), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że pod pojęciem "droga" (zaliczanym do budowli zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego) należy rozumieć nie tylko drogi publiczne, ale wszystkie inne stanowiące wytyczoną trasę wyposażoną w urządzenia techniczne, dostosowaną do ruchu środków transportu, ewentualnie poruszania się ludzi i zwierząt.

Sąd wskazał, że w realiach rozpoznawanej sprawy powyższe oznacza, iż dla zakwalifikowania przedmiotowego "szlaku komunikacyjnego" do kategorii drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego niezbędne było ustalenie, czy oprócz wskazanych robót ziemnych były wykonywane jakieś prace, w wyniku których wyposażono ów szlak w urządzenia techniczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 249/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W sprawie zaś nie zostało wyjaśnione, czy przez wykonanie robót polegających na przemieszczeniu ziemi (fragmentami obniżenie a fragmentami podwyższenie terenu), dowiezieniu ziemi oraz fragmentami utwardzeniu terenu gruzem betonowym wymieszanym z ziemią - doszło do wybudowania drogi odpowiadającej technicznym parametrom drogi wskazanym w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U Nr 43, poz. 430).

Ponadto Sąd wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego obiektem budowlanym jest także utwardzenie nawierzchni gruntu na działkach budowlanych, na które nie jest wymagane pozwolenie budowlane, wymagane jest natomiast zgłoszenie (art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Na tle tego przepisu Sąd uznał, że pozwolenia na budowę wymaga utwardzenie terenu innego niż działki budowlanej, co też organ powinien ustalić. W zebranym materiale nie zostało wyjaśnione, czy "utwardzenie terenu gruzem betonowym wymieszanym z ziemią" spowodowało połączenie z podłożem materiału utwardzającego w sposób na tyle trwały, że skutek utwardzenia nie podlega usunięciu w efekcie zwykłego korzystania z takiego podłoża.

Dając wytyczne Sąd stwierdził, że organ ponownie rozpoznając sprawę ustali, czy przedmiotowy "szlak komunikacyjny" jest drogą, i czy wymaga pozwolenia na budowę także w sytuacji, gdyby nie mieścił się w definicji "drogi" w rozumieniu Prawa budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., złożył Lubelski WINB, wnosząc o uchylenie ww. wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub uchylenie zaskarżonego wyroku i wydanie orzeczenia merytorycznego w niniejszej sprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 28 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, że wykonany zakres robót budowlanych nie stanowił robót budowlanych, na wykonanie których należało uzyskać pozwolenie na budowę. Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. art. 170 p.p.s.a., poprzez brak odniesienia się (uwzględnienia sentencji) do prawomocnego orzeczenia Sądu z dnia 9 czerwca 2010 r., wydanego w sprawie sygn. akt. II SA/Lu 151/09, w zakresie wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o przesłanki określone w art. 48 Prawa budowlanego, które to przesłanki Sąd w tym postępowaniu uznał za prawidłowo wskazane.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd błędnie stanął na stanowisku, iż w niniejszej sprawie nie przeprowadzono postępowania dowodowego w zakresie umożliwiającym wydania nakazu rozbiórki, a więc z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. D. wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nieusprawiedliwione są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia norm prawa procesowego, jak i materialnego.

Za nietrafny należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, który w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną polegał na dokonanej przez Sąd I instancji błędnej wykładni. Ocena powyższego zarzutu wynika z tego, że choć Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przytoczył treść art. 48 Prawa budowlanego, to jednak nie dokonał żadnej wykładni art. 28 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wskazując wyłącznie na nierzetelnie ustalony stan faktyczny sprawy, co w ocenie tego Sądu oznaczało, iż w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego przedwcześnie zastosowały tryb postępowania określony w art. 48 Prawa budowlanego. A zatem Sąd I instancji uznał, że w przeprowadzonym postępowaniu nie ustalono należycie stanu faktycznego sprawy, tj. podstawowej kwestii dla wyniku postępowania, a mianowicie, o jaki obiekt chodzi i czy na jego wykonania wymagane jest pozwolenie na budowę. Ponadto stawiając zarzut błędnej wykładni art. 28 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, nie można było wskazywać, że błąd ten polegał na przyjęciu, iż wykonany zakres robót budowlanych nie stanowił robót budowlanych, na wykonanie których należało uzyskać pozwolenie na budowę. Tak sformułowany zarzut w żaden sposób nie wyjaśnia na czym polega błąd w wykładni prawa. Należy wręcz uznać, że w zarzucie tym zawarty jest błąd logiczny, ponieważ wyjaśnienie zarzutu dotyczącego błędnej wykładni opiera się na podważeniu dokonanej przez Sąd oceny stanu faktycznego sprawy, a mianowicie, że wykonany przez Gminę G. zakres robót przeprowadzonych na działce nr [...] w miejscowości M., gm. G., stanowiącej gruntowy dojazd do pól, nie stanowi robót budowlanych, na wykonanie których inwestor winien uzyskać uprzednio decyzję o pozwoleniu na budowę. Strona wnosząca skargę kasacyjną winna mieć na względzie, że sformułowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego polegającego na dokonaniu błędnej wykładni przepisu prawa poza wskazaniem o jaką formę naruszenia chodzi, czyli na czym polega błąd, zawierać też powinno stanowisko skarżącego, co do tego jak prawidłowo należało przeprowadzić wykładnię danego przepisu. W niniejszej sprawie brak jest takiego stanowiska, co dodatkowo potwierdza, że skarżący kasacyjnie nietrafnie sformułował zarzut błędnej wykładni prawa.

Z tego względu ww. zarzut skargi kasacyjnej jako nietrafny nie zasługuje na uwzględnienie.

Wbrew twierdzeniom skarżącego brak jest też podstaw do przyjęcia, że w prawomocnym wyroku z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 151/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyraził jakikolwiek pogląd w zakresie wyboru trybu postępowania, w jakim winno być przeprowadzone postępowanie legalizacyjne. Skuteczne postawienie takiego zarzutu utrudnia bowiem fakt, że Sąd wydał wyrok oddalający skargę, od którego nie zostało sporządzone uzasadnienie i to, że przedmiotem oceny w zakresie zaskarżenia było postanowienie wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. A zatem ocena Sądu dotyczyła de facto problematyki procesowej, a mianowicie, czy rzeczywiście na określonym etapie postępowania zaszły przesłanki do wydania orzeczenia kasatoryjnego implikowanego przez występujące w sprawie braki materiału dowodowego, które uniemożliwiają wydanie rozstrzygnięcia sprawy co do meritum. Ponadto orzeczenie kasatoryjne wywołuje ten skutek, że sprawa podlega ponownemu rozpoznaniu przez organ I instancji, który po uzupełnieniu materiału dowodowego bada na nowo stan faktyczny sprawy i dokonuje samodzielnie subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod konkretną normę prawa materialnego, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie poprzez zastosowanie trybu z art. 48 Prawa budowlanego. Takie działanie organu I instancji po uprzednim wydaniu orzeczenia kasatoryjnego przez organ odwoławczy zwieńcza bowiem realizację podstawowej zasady postępowania administracyjnego, tj. określonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności, która umożliwia rozpoznanie tej samej sprawy dwukrotnie. Odnosząc się zatem do przedmiotowego zarzutu należy mieć na względzie, że moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia z art. 170 p.p.s.a., w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Wobec braku sporządzenia uzasadnienia wyroku nie można więc przyjąć by Sąd, oddalając skargę, przesądził o innej kwestii niż o prawidłowości zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a., tym bardziej, że wydanie rozstrzygnięcia kasatoryjnego nie uprawnia organu odwoławczego do formułowania jakiejkolwiek oceny merytorycznej.

Z tych względów powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie jako nieusprawiedliwiony, ponieważ brak jest podstaw do przyjęcia, że w wyroku z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 151/09, Sąd związał nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe w zakresie wyboru trybu postępowania.

Za nietrafny należy również uznać zarzut sformułowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczący niewłaściwego przyjęcia przez Sąd, że w niniejszej sprawie będą miały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie zarzucanych naruszeń przepisów art. 7 oraz 77 k.p.a. Za pomocą tak sformułowanego zarzutu odnoszącego się do naruszenia prawa procesowego nie można skutecznie podważyć zaskarżonego wyroku. Skarżący winien mieć na względzie, że sporządzenie skargi kasacyjnej nie bez przyczyny zostało objęte "przymusem adwokackim" (art. 175 § 1 p.p.s.a.), ponieważ sporządzenie tego pisma procesowego charakteryzuje wysoki stopień sformalizowania (art. 176 p.p.s.a.), w tym z uwagi na treść art. 174 p.p.s.a. nawet sformułowanie podstaw kasacji nie może nastąpić w dowolny sposób. Nie można, np. wskazać jako samodzielnej podstawy kasacji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ z punktu widzenia prawa procesowego w oparciu o które zostało wydane zaskarżone orzeczenie, tak sformułowany zarzut nie może odnieść zamierzonego skutku. Autor skargi kasacyjnej winien mieć na względzie, że orzeczenie Sądu nie zapada na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, dlatego co do zasady przytoczenie w zarzucie jako samodzielnej podstawy prawnej wyłącznie przepisów k.p.a. bez powiązania z odpowiednimi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czyni taki zarzut jako nietrafny. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego formułowanie za stronę zarzutów skargi, czy też domyślanie się jaki zarzut strona wnosząca skargę kasacyjną chciała postawić. To na podmiocie wnoszącym skargę kasacyjną spoczywa odpowiedzialność za prawidłowe przytoczenie podstaw kasacji - konstrukcji zarzutów, a Sąd może rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, a więc w ramach przedstawionych przez stronę zarzutów, z wyjątkiem wad nieważności postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.).

Wobec stwierdzenia, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej są nieusprawiedliwione bądź nietrafne, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.