Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 168/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 3, ust. 5 pkt 1 lit. a, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 9
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie WSA Monika Kazubińska-Kręcisz (sprawozdawca) WSA Andrzej Niezgoda po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. znak [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania M. W. od decyzji działającego z upoważnienia wójta Gminy [...] Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przyznało M. W. świadczenie pielęgnacyjne w kwocie [...]zł miesięcznie za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do 31 stycznia 2023 r.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 18 maja 2020 r. M. W. złożyła w Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad niezdolnym do samodzielnej egzystencji mężem, K. W., urodzonym w dniu [...]. Decyzją z dnia [...] r., organ pierwszej instancji odmówił M. W. prawa do ustalenia świadczenia pielęgnacyjnego. Organ podniósł, że w świetle orzeczenia Lekarza Orzecznika Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego OR/PT w [...] z dnia [...] r. uznano K. W. za trwale całkowicie niezdolnego do pracy w gospodarstwie rolnym i stwierdzono, że jest on trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji do 30 stycznia 2023 r. Organ jednak równocześnie stwierdził, że ze względu na ustalenie w treści orzeczenia daty powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji po ukończeniu 18 roku życia osoby niepełnosprawnej, nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1 lit b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020r., poz. 111 ze zm., dalej: u.ś.r.), warunkująca przyznanie świadczenia rodzinnego Organ wskazał też, że M. W. ma ustalone prawo do świadczenia przedemerytalnego (na mocy decyzji ZUS z dnia [...] r. ), co dodatkowo wyklucza przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem.

W wyniku kontroli instancyjnej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. uchyliło w całości wskazaną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ, powołując się na konieczność wezwania strony do dokonania wyboru między świadczeniem przedemerytalnym i świadczeniem pielęgnacyjnym oraz do złożenia stosownego oświadczenia do organu rentowego, a następnie przedstawienia organowi decyzji o wstrzymaniu wypłaty świadczenia przedemerytalnego.

Na wniosek M. W. z dnia 9 września 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] r. zawiesił jej wypłatę świadczenia przedemerytalnego od najbliższego terminu płatności, począwszy od należności za listopad 2020 r.

W tych warunkach, decyzją z dnia [...] r. organ pierwszej instancji ponownie odmówił M. W. ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, przywołując te same argumenty, w oparciu o które podjął pierwszą decyzję w tej sprawie. W szczególności zwrócił uwagę, że w rozpatrywanym stanie faktycznym nie została spełniona przesłanka wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, zgodnie z art. 17 ust 1 lit b u.ś.r., nadto K. W. pozostaje w związku małżeńskim, co w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r. czyni niemożliwym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wnioskującej o to małżonce, a - skoro brzmienie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. jednoznacznie określa, że ustalenie prawa do świadczenia przedemerytalnego wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - to zawieszenie wypłaty świadczenia przedemerytalnego nie powoduje ustania prawa do tego świadczenia.

Pełnomocnik strony zaskarżył w całości przedmiotową decyzję, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, który orzekł, że przepis art. 17 ust 1 lit b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od wieku, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki jest niezgodny z Konstytucją. Pełnomocnik podniósł również zarzut błędnego zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r. stanowiącego o uprawnieniu do świadczenia pielęgnacyjnego współmałżonka osoby niepełnosprawnej. W opinii pełnomocnika, współmałżonek jest uprawniony do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym współmałżonkiem, nawet jeśli opiekujący się współmałżonek nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu własnej niepełnosprawności. Pełnomocnik zarzucił też organowi naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na wydanie decyzji, tj. art. 17 ust. 5 lit a u.ś.r. regulującego kwestię kolizji prawa do świadczenia przedemerytalnego z prawem do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem pełnomocnika, organ działający w sprawie miał uprawnienie do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę między świadczeniem pielęgnacyjnym a świadczeniem przedemerytalnym.

W rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że jest ono uzasadnione i z tych względów uchyliło w całości zaskarżoną decyzję. Opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym, orzekło w sprawie reformatoryjnie.

Organ wskazał na trzy kwestie sporne w niniejszej sprawie:

- czy powstanie niepełnosprawności po ukończeniu 25 roku życia przez osobę wymagającą opieki wyklucza prawo uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez krewnych tej osoby, sprawujących nad nią opiekę;

- czy możliwym jest ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego małżonkowi osoby niepełnosprawnej w sytuacji, gdy nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu własnej niepełnosprawności;

- czy istnieje uzasadnione prawo do równoczesnej wypłaty (przyznania) świadczenia przedemerytalnego z wnioskowanym przez stronę świadczeniem pielęgnacyjnym w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem.

Przywołując treść art. 17 ust. 1 u.ś.r., organ stwierdził, że z orzeczenia Lekarza Orzecznika Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego OR/PT w [...] z dnia [...] r. bezspornie wynika, że osoba wymagająca opieki - K. W. - ma orzeczoną niezdolność do samodzielnej egzystencji, a orzeczenie to wydano na okres do stycznia 2023 r. W aktach znajduje się również orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] r, zaliczające K. W. do znacznego stopnia niepełnosprawności z adnotacjami: niepełnosprawność istnieje od 6 września 2014 r., ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 13 września 2015 r., orzeczenie wydaje się do 30 kwietnia 2022 r.

Odmawiając przyznania świadczenia pielęgnacyjnego organ wskazał na przepis art. 17 ust. 1 lit b ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie wziął jednak pod uwagę okoliczności, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443), orzekł, że przepis ten w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W stosunku zatem do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później – po ukończeniu 18 tego roku życia, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium, którego zgodność z konstytucją została zakwestionowana w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Stąd, legitymowanie się przez K. W. orzeczeniem zaliczającym go do osób o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji, przy stwierdzeniu w przedmiotowej decyzji, że datę powstania tej niezdolności ustalono po ukończeniu przez niego 18-go roku życia, nie może stanowić przesłanki negatywnej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Jeśli chodzi natomiast o drugą z kwestii spornych, to zdaniem organu odwoławczego, norma art. 17 ust. 5 u.ś.r., który zabrania przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim (jedyny wyjątek czyniąc w sytuacji, gdy współmałżonek niepełnosprawnego również ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności) nie może podlegać odmiennej niż językowa wykładni prawa. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych "otwiera się" dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, a więc kiedy nie jest możliwe wypełnianie przez niego we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego. Kolejność osób objętych obowiązkiem alimentacyjnym wynika wprost z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (Dz. U, z 2019 r. poz. 2086, dalej k.r.i.o.). Świadczenie pielęgnacyjne stanowi pomoc państwa przeznaczoną dla osób, które obciąża obowiązek alimentacyjny. Wynikający z art. 23 k.r.i.o. obowiązek małżonka do wzajemnej pomocy współmałżonkowi wyprzedza natomiast obowiązek alimentacyjny osób wymienionych w art. 128 k.r.i.o. Obowiązek ten powstaje z mocy prawa, a nie z wyboru (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. P 23/05). Dopiero zatem legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez oboje współmałżonków pozwoliłoby zdaniem organu skarżącej - przy spełnieniu wszystkich pozostałych warunków, o których mowa w art. 17 u.ś.r. - skutecznie ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało przy tym, że znane są mu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których podkreślano, że oparcie się wyłącznie na językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. prowadzi do konkluzji, których nie można pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości (art. 2 i art. 32 Konstytucji). Nie można bowiem zaakceptować takiego rozumowania, według którego, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków uniemożliwia im bycie dla siebie wzajemnie oparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie również mają obowiązek sprawować nad nimi opiekę - nie mogą uzyskać świadczenia, mimo że mogliby być do niego uprawnieni, gdyby choć jedno z małżonków posiadało ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności.

W niniejszej sprawie jedyną osobą sprawującą faktyczną opiekę nad K. W. jest żona M. W.. Jak wynika z jej oświadczeń, najstarsza córka małżeństwa W. - M. mieszka w innej miejscowości, natomiast młodsza córka - J. pracuje zawodowo, a syn K. jest rolnikiem. M. W. przedstawiła dokładny zakres czynności wykonywanych w ramach opieki nad niepełnosprawnym, poruszającym się na wózku rehabilitacyjnym mężem, a organ ich nie kwestionował. Stwierdził przy tym, że okoliczności sprawowania opieki przez M. W. zostały uznane za udowodnione, bez potrzeby przeprowadzania w tej sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego.

Co do zachodzącej zdaniem organu kolizji między wnioskowanym świadczeniem pielęgnacyjnym a otrzymywanym świadczeniem przedemerytalnym, organ przywołał dyspozycję art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r., w świetle którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeśli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczenia przedemerytalnego. W ocenie organu odwoławczego nie uwzględniono jednak tego, że M. W. złożyła dnia 9 września 2020 r. do ZUS wniosek o zawieszenie prawa do świadczenia przedemerytalnego. ZUS rozpatrzył ten wniosek pozytywnie, wydając [...] r. decyzję o zawieszeniu wypłaty świadczenia przedemerytalnego od najbliższego terminu płatności, począwszy od należności za listopad 2020 r.

W ocenie organu odwoławczego, przyjęta przez organ pierwszej instancji interpretacja art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. jest błędna. Przepis ten należy wykładać w ten sposób, że wprawdzie wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednak nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Zawieszenie jednego prawa do świadczenia eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, skutkuje bowiem wstrzymaniem jego wypłaty.

W tych warunkach, w ocenie Kolegium, wstrzymanie wypłaty świadczenia przedemerytalnego, dokonane na wniosek uprawnionej osoby M. W. było równoznaczne z odpadnięciem negatywnej przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r.

Organ stwierdził zatem, że skarżąca ma legitymację podmiotową do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem nie podejmuje zatrudnienia, ani innej pracy zarobkowej.

Jak wskazano w treści decyzji, wysokość świadczenia pielęgnacyjnego ustalono w oparciu o przepisy obwieszczenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 października 2019 r. w sprawie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2020 (M. P. z 2019 r. poz. 1067). Zdaniem organu, świadczenie należy się od 1 listopada 2020 r., czyli od pierwszego dnia miesiąca w którym złożono prawidłowo wypełniony wniosek wraz z dokumentami (art. 24 ust. 2 u.ś.r.). Świadczenie ustalono na czas określony, jako że orzeczenie o niezdolności K. W. do samodzielnej egzystencji wydano na okres do 31 stycznia 2023 r. (art. 24 ust. 3 u.ś.r.).

M. W. złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Zaskarżyła ją w części - w zakresie braku orzeczenia o wyrównaniu świadczenia pielęgnacyjnego od dnia złożenia wniosku. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie decyzji poprzez niezastosowanie normy prawnej art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co spowodowało nieprzyznanie skarżącej świadczenia, począwszy od dnia, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami tj. od dnia 1 maja 2020 r. Wniosła o uchylenie decyzji w zaskarżonym zakresie i orzeczenie, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje skarżącej od dnia 1 maja 2020 r. oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu stanowiska skarżąca podniosła, że świadczenie pielęgnacyjne przyznano jej od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 31 stycznia 2023 r., co uzasadniono momentem złożenia bezwarunkowego oświadczenia o zawieszeniu pobierania świadczenia przedemerytalnego. Zdaniem skarżącej, powyższe jest sprzeczne z treścią art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W niniejszej sprawie, prawidłowo wypełniony wniosek wpłynął do organu w dniu 18 maja 2020 r. Tak więc, skarżącej przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 maja 2020 r., a nie jak przyjęto w decyzji - od dnia 1 listopada 2020 r. Z treści oświadczenia złożonego przez skarżącą wynika jednoznacznie intencja wyboru świadczenia pielęgnacyjnego jako korzystniejszego oraz świadomość konieczności zaprzestania pobierania świadczenia dotychczasowego.

Skarżąca podniosła, że nie mogła złożyć wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego bezwarunkowego oświadczenia o rezygnacji z pobierania zasiłku, bowiem pozbawiłaby się środków pieniężnych niezbędnych dla własnego utrzymania. Zdaniem skarżącej, nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, nie będąc uprzednio pouczona o prawie wyboru jednego z nich. Takie postępowanie organów narusza zasadę budzenia zaufania do organów, której urzeczywistnieniem jest obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a także obowiązek udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w toku postępowania tak, aby nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 8, 9 k.p.a).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa, skarżącej zapewniono prawo wyboru świadczenia, przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (w tym wypadku przedemerytalnego), w trybie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W tych warunkach organ uznał, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego zmaterializowało się dopiero od momentu zawieszenia wypłaty świadczenia przedemerytalnego. Dlatego też przyjęto, że skarżąca nabyła to prawo w dniu 1 listopada 2020 r., gdyż od tego momentu ZUS wstrzymał wypłatę świadczenia przedemerytalnego.

Zdaniem organu, w ustawie brak jest regulacji uprawniających do potrącenia wypłaconego od 1 maja 2020 r. świadczenia przedemerytalnego z kwotą wyższego świadczenia pielęgnacyjnego za ten okres, a przez to i przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od 1 maja 2020 r. Pozostawałoby to w sprzeczności z art. 17 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten nie pozwala na samodzielne określanie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego.

W ocenie organu, powołany w skardze przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie dotyczy świadczenia przedemerytalnego (katalog wymienionych w nim świadczeń ma charakter zamknięty). Niemniej kolizja dwóch świadczeń (nie zaś ich zbieg) rozstrzygnięta została zgodnie ze stanowiskiem ZUS. Od dnia 1 listopada 2020 r. przyznano świadczenie pielęgnacyjne w pełnej określonej ustawą wysokości, na czas określony wskazany w orzeczeniu o niepełnosprawności męża skarżącej.

Z uwagi na zagrożenie pandemiczne, na podstawie zarządzenia Przewodniczącej Wydziału, wydanego w oparciu o przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842), sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zażył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, bowiem kontrolowana decyzja odpowiada prawu.

Podkreślenia wymaga, że w obecnym stanie sprawy kwestie pozostające sporne są dalece odmienne od tych, jakie były przedmiotem rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Organ ten bowiem w ramach kontroli instancyjnej uwzględnił zasadnicze zarzuty odwołania i w konsekwencji – wydając decyzję reformatoryjną – przyznał skarżącej świadczenie pielęgnacyjne w wysokości wynikającej z ustawy. Obecnie sporem objęty jest wyłącznie okres, za który świadczenie to przyznano, a zasadniczo – jego termin początkowy. Zdaniem strony bowiem powinno ono zostać przyznane od dnia 1 maja 2020 r., tj. od złożenia wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, nie zaś od chwili zawieszenia poboru świadczenia przedemerytalnego. Tymczasem, w ocenie organu, mógł on uwzględnić wniosek najwcześniej od daty wskazanej w decyzji ZUS w sprawie wstrzymania wypłaty świadczenia przedemerytalnego, będącego w kolizji z wnioskowanym świadczeniem pielęgnacyjnym.

Należy mieć też na względzie, że intencją skarżącej było zakwestionowanie części rozstrzygnięcia dla niej niekorzystnej - z treści skargi wynika, że dotyczy ona jedynie tej części decyzji, w której nie rozstrzygnięto o wyrównaniu świadczenia pielęgnacyjnego, od dnia złożenia wniosku. Jakkolwiek nie sposób wywodzić środka odwoławczego od orzeczenia nieistniejącego (a w taki sposób de facto określono granice skargi), to jednak – w ocenie Sądu – rzeczywistą intencją strony było zaskarżenie terminu, od którego organ przyznał świadczenie pielęgnacyjne (przyznanie go od 1 maja 2020 r. byłoby bowiem równoznaczne z powstaniem obowiązku wyrównania świadczenia niższego do wysokości świadczenia wyższego). Oznacza to tym samym, że pozostałe zagadnienia, związane z podmiotową i przedmiotową stroną świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, Dz.U. z 2020 r., poz. 111 t.j., dalej: u.ś.r.) oraz wypełnieniem przesłanek do jego przyznania skarżącej, pozostają obecnie niesporne i nie są objęte skargą.

W ocenie Sądu, w tak zarysowanym sporze rację przyznać należy organowi odwoławczemu.

W dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca niespornie pobierała świadczenie przedemerytalne, określone na podstawie ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz.U. z 2020r., poz. 1725, t.j.). Wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego złożyła w organie w dniu 18 maja 2020 r.

Jakkolwiek nie sposób odmówić racji stwierdzeniu, że organ pierwszej instancji winien uprzednio (przed rozstrzygnięciem sprawy) pouczyć skarżącą o prawie, ale i niezbędnym warunku dla przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, tj. zawieszenia wypłaty świadczenia przedemerytalnego (obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego), to jednak okoliczność ta na obecnym etapie nie ma zasadniczo znaczenia dla oceny sprawy. Należy podkreślić, że od początku jej trwania M. W. była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata (pełnomocnictwo – k. 22 akt administracyjnych). Zagadnienie kolizji dwóch świadczeń od początku było też przedmiotem rozważań i podejmowanych przez organy ocen. O konieczności wyboru świadczenia dla realizacji prawa do świadczenia pielęgnacyjnego stanowi już decyzja kasatoryjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. (str. 5). Trudno zatem uznać, iżby w wyniku zaniedbań organów oraz naruszenia przez nich zasady informowania i zasady zaufania, skarżąca dopiero w dniu 14 października 2020 r. (k.36 akt administracyjnych) - na wyraźnie już skierowane do jej pełnomocnika wezwanie w dniu 28 sierpnia 2020 r. (k. 31 akt administracyjnych) - przedłożyła decyzję ZUS o wstrzymaniu wypłaty świadczenia przedemerytalnego. Z wnioskiem do ZUS wystąpiła zaś w dniu 9 września 2020 r.

Prawo do wyboru świadczenia korzystniejszego oraz do złożenia w tym przedmiocie wniosku o wstrzymanie wypłaty drugiego z tych świadczeń (pozostającego w kolizji), wynika z ustawy (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.). Działająca w sprawie przez adwokata skarżąca nie mogła zatem nie wiedzieć, że prawo takie jej przysługuje, a jego realizacja stanowi równocześnie przesłankę uwzględnienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Przypomnieć należy, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest tym samym częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej, w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Stąd też ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przyjął założenie, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu emerytury (zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego) powinna być wyłączona z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis powyższy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno – rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Nie jest zatem możliwy zbieg obu tych świadczeń, ani ich wzajemna kompensata (wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19).

Powyższe zagadnienia budziło jednak pewne kontrowersje w judykaturze.

W wyrokach z dnia 28 czerwca 2019r. (sygn. akt I OSK 757/19) oraz z dnia 8 stycznia 2020r. (sygn. akt I OSK 2392/19) Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie wyłącznie językowych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zatem zgodnie z tym stanowiskiem, osobie uprawnionej, posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym. Taki pogląd prezentuje też w sprawie skarżąca (a dotyczy to okresu od 1 maja 2020 r. do 1 listopada 2020 r.). Stanowisko to jednak nie zostało podzielone przez większość składów orzekających Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz przez sądy administracyjne.

W przywołanym już wyżej wyroku z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19 Naczelny Sąd Administracyjny – krytykując powyższy sposób rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno – rentowego (czy też przedemerytalnego) wskazał, że "wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 ustawy, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki.(...) Praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno – rentowe (por. także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2020r. sygn. akt IVSA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2020r. sygn. akt II SA/Rz 1265/19)". Powyższe, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przemawia za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno - rentowego. Podobne stanowisko, które uznać należy za utrwalone w najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wynika też z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19; z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19, z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19; z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19; z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 303/21; z dnia 24 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2631/20 i I OSK 2206/20; z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20; z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 i I OSK 2006/20 oraz z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 2010/20. Zatem wysokość świadczenia pielęgnacyjnego nie może podlegać miarkowaniu przez organ, bowiem jego wysokość jest ustalona w konkretnie ustalonej kwocie w danym roku i waloryzowanej wskaźnikiem wzrostu minimalnego wynagrodzenia za pracę, o którym mowa w ustawie z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę.

Z taką konstatacją zgodził się w niniejszej sprawie organ, podziela ją też w pełni Sąd.

Skoro jednak w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną (art. 27 ust. 5 u.ś.r.), to - biorąc pod uwagę konstytucyjne zasady równości i niedyskryminacji - uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę lub zasiłek/świadczenie przedemerytalne, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie - świadczenia przedemerytalnego. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, renty, zasiłku/świadczenia przedemerytalnego, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy. Przypomnieć należy, że w myśl tego przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Regulacja eliminująca kolizję świadczeń znajduje się faktycznie także w art. 27 ust. 5 ustawy, gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ( t.j. Dz.U. 2020 poz. 53, dalej u.e.r.f.u.s.), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują jednak wyłącznie zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) i wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Stąd też podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 27 ust. 5 u.ś.r. uznać należy za bezzasadny.

Wybór świadczenia, o którym mowa powyżej, można zrealizować poprzez złożenie do organu właściwego (rentowego) wniosku o ustanie prawa do świadczenia przedemerytalnego, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych. Jeśli zaś tak, to zgodnie z art. 4 ust. 3 pkt 1 ustawy, ustanie prawa do takiego świadczenia skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty świadczenia przedemerytalnego (w tym wypadku organ rentowy w decyzji wskazał, że wstrzymanie wypłaty następuje z miesiącem listopad 2020 r.). Ustanie prawa do świadczenia eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, skutkuje bowiem wstrzymaniem wypłaty świadczenia. Zatem to z datą ustania prawa do świadczenia przedemerytalnego, a nie z datą złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, powstaje uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego, co zasadnie skonstatował w niniejszej sprawie organ. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się wprawdzie począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, jednak przepis ten należy interpretować w ten sposób, że w sprawach wymagających rezygnacji z pobieranego dotychczas świadczenia przedemerytalnego, takie świadczenie przysługuje od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o ustaniu prawa do świadczenia przedemerytalnego.

Wysokość przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego jest zgodna z art. 17 ust. 3 i 3c u.ś.r. i pozostaje niesporna.

Z tych względów, uznając skargę za bezzasadną, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.