Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 993/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 9 maja 2022 r. nr SKO-PW-4171-35/22 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego stosunków wodnych lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom skargę oddala


UZASADNIENIE

Wójt Gminy L. postanowieniem z dnia 9 marca 2022 r. nr GP.6331.7.2021 działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 101 oraz art. 123 K.p.a., w związku z art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku - Prawo wodne zawiesił postępowanie administracyjne wszczęte w dniu 01.09.2021 r. w sprawie nakazania zarządcy drogi stanowiącej dz. ew. nr [...] w miejscowości M., Gminie Limanowa przywrócenia stanu poprzedniego stosunków wodnych lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie ustanowienia służebności drogi koniecznej, przebiegającej po dz. ew. nr [...] w miejscowości M. stanowiącej dojazd do dz. ew. nr [...] w miejscowości P. prowadzonego przez Sąd Rejonowy w Limanowej, celem ustalenia czy wnioskodawca - T. O., ma interes prawny w domaganiu się przywrócenia stanu pierwotnego lub naprawienia szkody odnośnie działki ew. nr [...] w miejscowości M.. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 1 września 2021 r. do Wójta Gminy L. wpłynął wniosek T. O. w sprawie zmiany stosunków wodnych na dz. ew. nr [...] położonej w miejscowości M. poprzez wykonanie na drodze stanowiącej dz. ew. nr [...] w miejscowości M. przepustu melioracyjnego skierowanego na dz. ew. nr [...], powodując zalewanie części tej działki stanowiącej drogę konieczną do dz. ew. nr [...] w miejscowości P.. W dniu 5.10.2021 r. przeprowadzono wizję lokalną na działce ew. nr [...] w miejscowości M.. Podczas oględzin sporządzono protokół, który został odczytany i podpisany przez wszystkich uczestników. Ponadto, wykonano dokumentację fotograficzną. W oględzinach uczestniczyli przedstawiciele organu gminy oraz strony postępowania. Podczas oględzin ustalono, iż nieruchomość, której współwłaścicielem jest T. O. stanowiąca dz. ew. nr [...] w miejscowości P. położona jest poniżej działki A. J., dz. ew. nr [...] w miejscowości M.. Na nieruchomości stanowiącej drogę będącą we władaniu Gminy Limanowa na zasadach samoistnego posiadania, tj. działce ew. nr [...] w miejscowości M. znajduje się przepust kierujący wodę z przydrożnego rowu na dz. ew. nr [...] w miejscowości M.. Przepust znajduje się pod drogą i ma średnicę 30 cm. Podczas oględzin na działce ew. nr [...] wzdłuż granicy z działką ew. nr [...] w miejscowości M. widoczne były kamienie oraz ziemia, która to po obfitych opadach deszczu wypłynęła przepustem na część działki ew. nr [...]. Wzdłuż dz. ew. nr [...] i [...] widoczne jest obrywanie się ziemi. Nie można stwierdzić, czy osuwanie się ziemi spowodowane jest wodą wypływającą z przepustu, czy jest to stan permanentny istniejący od lat. Podczas oględzin stwierdzono, iż przepust pod drogą stanowiącą dz. ew. nr [...] jest skierowany pod delikatnym skosem w stronę południową. Podczas oględzin obecne strony postępowania złożyły wyjaśnienia oraz uwagi. M. O. oświadczyła, że w związku ze złożonym wnioskiem, wnosi o usunięcie rury stanowiącej przepust odprowadzający wodę z drogi oraz wyżej położonych nieruchomości na dz. ew. nr [...] w msc. M. . Wniosła również o zabezpieczenie terenu w taki sposób, aby w późniejszym czasie woda nie dewastowała i nie niszczyła pasa zabezpieczającego przejazd i przechód wyznaczonego przez Sąd oraz wykonie zjazdu do wyznaczonego pasa zabezpieczającego. T. O. dodatkowo oświadczył, że ze względu na wykonane prace nie może dojechać do swojej nieruchomości (dz. ew. nr [...] w msc. P. ), korzystać z niej w postaci koszenia trawy kosiarką rotacyjną oraz ścinać drzew. K. J.-K. oświadczyła, iż na jej wniosek została poprawiona droga stanowiąca dz. ew. nr [...] w msc. M. , ponieważ była do tej pory zalewana wodą, w związku z czym uległa zniszczeniu. Prace te po wielu latach zostały wykonane włącznie z przepustami, w istniejących już dotychczas miejscach zostały wymienione trzy przepusty. Strony obecne podczas oględzin złożyły pod swoimi oświadczeniami własnoręczne podpisy, dodatkowo zostały wykonane zdjęcia przestawiające stan działek w dniu oględzin oraz sporządzono zał. nr 1 do protokołu - na mapie poglądowej zaznaczono, gdzie usytuowany jest przepust oraz gdzie znajduje się pas zabezpieczający. Na podstawie zebranej dokumentacji w dniu 29.11.2021 r. Wójt Gminy L. wydał decyzję, odmawiając nakazania zarządcy drogi stanowiącej dz. ew. nr [...] w miejscowości M., Gmina L. przywrócenia stanu poprzedniego stosunków wodnych oraz odmówił wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. Od wydanej przez Wójta Gminy L. decyzji T. O. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sącz. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, decyzją z dnia 3.02.2022 r. uchyliło zaskarżoną decyzję, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi gminy. W swojej decyzji SKO nadmieniło, iż postanowieniem z dnia 30.10.2020 r. Sąd Rejonowy w Limanowej I Wydział Cywilny udzielił zabezpieczenia roszczenia wnioskodawcy T. O. poprzez udzielenie zezwolenia na korzystanie w zakresie przejazdu i przechodu szlakiem o szerokości 5 metrów, przebiegającym po działce ew. nr [...] wzdłuż granicy z dz. ew. nr [...] w celu dojazdu do działki ew. nr [...] położonej w Pisarzowej - do czasu prawomocnego zakończenia postępowania. Ponadto, zaznaczono, że w świetle art. 234 oraz art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, za strony postępowania powinni zostać uznani właściciele (lub odpowiednio - posiadacze samoistni albo użytkownicy wieczyści) nieruchomości, na której doszło do zmiany stanu wody na gruncie oraz właściciele (lub odpowiednio - posiadacze samoistni albo użytkownicy wieczyści) nieruchomości, która w wyniku tej zmiany ponosi szkodę. T. O. nie jest właścicielem lub odpowiednio - posiadaczem samoistnym albo użytkownikiem wieczystym dz. ew. nr [...], na której to działce wg niego nastąpiła szkoda. Postępowanie o ustanowienie służebności drogi koniecznej, przebiegającej po działce ew. nr [...], stanowiącej dojazd do dz. ew. nr [...] aktualnie toczy się przed Sądem Rejonowym w Limanowej, Wydział I Cywilny, zatem aktualnie wnioskodawca nie posiada interesu prawnego w domaganiu się przywrócenia stanu pierwotnego lub naprawienia szkody odnośnie w/w działki. W związku z powyższym SKO w Nowym Sączu uchyliło decyzję wydaną przez Wójta Gminy L. i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia, stwierdzając że zaskarżona decyzja jest co najmniej przedwczesna. Stosownie do regulacji art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić prowadzone postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. "Zagadnienie wstępne", o jakim mowa w powołanym przepisie, stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy, na której tle wystąpiło. Jak wynika z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, od zagadnienia wstępnego zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji". Zagadnienie wstępne jest zatem kwestią warunkującą merytoryczne rozstrzygniecie sprawy administracyjnej. Rzeczone zagadnienie musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania. Należy zaakcentować, że w konstrukcji zagadnienia wstępnego elementem najważniejszym, którego brak eliminuje możliwość zawieszenia postępowania, jest zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Odnosząc powyższe rozważania do stanu prawnego i faktycznego na dzień podjęcia niniejszego postanowienia, należy stwierdzić, że organ gminy uznał za niezbędne zawieszenie postępowania w sprawie zmiany stosunków wodnych na dz. ew. nr [...] położonej w miejscowości M. poprzez wykonanie na drodze stanowiącej dz. ew. nr [...] w miejscowości M. przepustu melioracyjnego skierowanego na dz. ew. nr [...], powodując zalewanie części tej działki stanowiącej drogę konieczną do dz. ew. nr [...] w miejscowości P., ze względu na fakt, iż wnioskodawca nie jest właścicielem lub odpowiednio - posiadaczem samoistnym albo użytkownikiem wieczystym dz. ew. nr [...] w miejscowości M.. W uzasadnieniu wyroku WSA w Gdańsku z dnia 16.04.2014 r. Sąd zaznaczył, że "nałożenie na właściciela nieruchomości obowiązku, o którym mowa w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne jest możliwe jedynie wobec jednoznacznego stwierdzenia, że jego działania spowodowały zmianę stosunków wodnych na gruncie i zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Dodać jednak należy, że jak w każdym postępowaniu administracyjnym i na gruncie tego typu postępowania niezbędne jest wyczerpujące zebranie i dokładna analiza materiału dowodowego." (WSA w Gdańsku, wyrok z dnia 16.04.2014 r., II SA GD 663/14). Rozstrzygnięcie kwestii ustalenia interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu stanowi zatem zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 234 Prawo wodne.

Na to postanowienie T. O. wniósł zażalenie domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i nakazania organowi I instancji nadania dalszego biegu sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu postanowieniem z dnia 9 maja 2022 r. nr SKO-PW-4171-35/22 utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że przez pojęcie "zagadnienie wstępne" użyte w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, która jest przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek, takich jak: postępowanie administracyjne musi być w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 7, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, str. 444). Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, w którym utrwalony jest pogląd, iż "przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podkreśla się, że przy ocenie czy dana kwestia stanowi zagadnienie wstępne niezbędne jest uprzednie ustalenie związku pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2006 r., IV SA/Wa 341/2006). Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z dnia 30.10.2020r. Sąd Rejonowy w Limanowej I Wydział Cywilny udzielił zabezpieczenia roszczenia wnioskodawcy T. O. poprzez udzielenie zezwolenia na korzystanie w zakresie przejazdu i przechodu szlakiem o szerokości 5 metrów, przebiegającym po działce ew. nr [...] wzdłuż granicy z dz. ew. nr [...] w celu dojazdu do działki ewidencyjnej nr [...] położonej w Pisarzowej - do czasu prawomocnego zakończenia postępowania. Kolegium, w ślad za stanowiskiem zawartym w swojej decyzji z dnia 3 lutego 2022r., podkreśla, iż za strony postępowania, prowadzonego w świetle dyspozycji art. 234 oraz art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, powinni zostać uznani właściciele (lub odpowiednio - posiadacze samoistni albo użytkownicy wieczyści) nieruchomości, na której doszło do zmiany stanu wody na gruncie oraz właściciele (lub odpowiednio - posiadacze samoistni albo użytkownicy wieczyści) nieruchomości, która w wyniku tej zmiany ponosi szkodę. W związku z powyższym, organ odwoławczy podziela stanowisko organu I instancji, iż na dzień podjęcia niniejszego postanowienia, niezbędnym jest zawieszenie postępowania w sprawie zmiany stosunków wodnych na dz. ew. nr [...] położonej w miejscowości M. poprzez wykonanie na drodze stanowiącej dz. ew. nr [...] w miejscowości M. przepustu melioracyjnego skierowanego na dz. ew. nr [...], powodując zalewanie części tej działki stanowiącej drogę konieczną do dz. ew. nr [...] w miejscowości P., ze względu na fakt, iż wnioskodawca nie jest właścicielem lub odpowiednio - posiadaczem samoistnym albo użytkownikiem wieczystym dz. ew. nr [...] w miejscowości M., na której to działce wg. niego nastąpiła szkoda. Postępowanie o ustanowienie służebności drogi koniecznej, przebiegającej po działce ew. nr [...], stanowiącej dojazd do dz. ew. nr [...] aktualnie toczy się przed Sądem Rejonowym w Limanowej, Wydział I Cywilny, zatem na dzień orzekania, odwołujący nie posiada interesu prawnego w domaganiu się przywrócenia stanu pierwotnego lub naprawienia szkody odnośnie w/w działki. Wobec, zatem zainicjowania przez T. O. postępowania w sprawie zmiany stosunków wodnych, w sytuacji gdy nie jest właścicielem lub odpowiednio - posiadaczem samoistnym albo użytkownikiem wieczystym dz. ew. nr [...], na której to działce wg. niego nastąpiła szkoda, zaś postępowanie o ustanowienie służebności drogi koniecznej, przebiegającej po działce ew. nr [...], aktualnie toczy się przed Sądem Rejonowym w Limanowej, Wydział I Cywilny, wystąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania w sprawie zmiany stosunków wodnych na dz. ew. nr [...] położonej w miejscowości M. poprzez wykonanie na drodze stanowiącej dz. ew. nr [...] w miejscowości M. przepustu melioracyjnego skierowanego na dz. ew. nr [...], powodując zalewanie części tej działki stanowiącej drogę konieczną do dz. ew. nr [...] w miejscowości P. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania zainicjowanego przed Sądem Rejonowym w Limanowej, Wydział I Cywilny. Rozstrzygnięcie kwestii ustalenia interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu stanowi w istocie zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 234 Prawo wodne. Kolegium podziela stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31.10.2016r. sygn. akt: II SA/kr 849/16 w którym stwierdzono, że mający służebność drogi koniecznej, w związku z treścią art. 289 § 1 kodeksu cywilnego, ma interes prawny do domagania się ustalenia przyczyn zalewania tej drogi, jeśli jest to związane ze zmianą stosunków wodnych. Wspomniany przepis stanowi, iż w braku odmiennej umowy, obowiązek utrzymywania urządzeń potrzebnych do wykonywania służebności gruntowej obciąża właściciela nieruchomości władnącej. Takim obowiązkiem będzie niewątpliwie utrzymywanie we właściwym stanie nawierzchni drogi służebnej. Jeśli zatem jest ona zalewana na skutek zmiany stosunków wodnych na gruncie, to oczywistym jest interes prawny właściciela nieruchomości władnącej do poszukiwania możliwości zmniejszenia lub wyeliminowania niekorzystnego oddziaływania na drogę we wspomniany sposób. Nadto nie należy zapominać, że z mocy art. 251 k.c. do ochrony ograniczonych praw rzeczowych stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności. Skoro zatem poszkodowanymi na gruncie art. 29 p.w. ( aktualnie art. 234 p.w.) są w pierwszej kolejności właściciele nieruchomości, to z mocy wskazanego przepisu będą nimi również w określonych sytuacjach podmioty, na rzecz których ustanowiono określone ograniczone prawo rzeczowe. Jednakże fakt ustanowienia służebności po działce musi wynikać z treści stosownego wyroku Sądu Rejonowego w takiej sprawie, jak również należy dokładnie ustalić, jaki odcinek działki jest obciążony ową służebnością, jest bowiem oczywistym, że tylko w tym zakresie wnioskodawca w sprawie o naruszenie stosunków wodnych jest uprawniony do inicjowania postępowania w trybie art. 29 p.w. (aktualnie art. 234 p.w.). Niemniej jednak, postanowienie zabezpieczające oparte jest na uprawdopodobnieniu i nie przesądza o wyniku postępowania o ustanowienie służebności drogi koniecznej, przebiegającej po działce ew. nr [...] położonej w miejscowości M.. W sytuacji zatem, gdy wniosek o ustanowienie drogi koniecznej został już złożony i postępowanie sądowe toczy się, zasadnym jest więc zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu zakończenia postępowania w tej sprawie.

Na powyższe to skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł T. O. zarzucając naruszenie:

1/ art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędne nieuchylenie postanowienia Wójta Gminy L. o zawieszeniu postępowania administracyjnego z dnia 9 marca 2022 r., w sytuacji, w której rozpatrzenie sprawy zawisłej przed Wójtem Gminy L. pod znakiem sprawy GP.6331.7.2021 i wydanie decyzji kończącej tę sprawę nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd;

2. art. 28 K.p.a. w zw. z art. 234 ust. 1 i 3 prawa wodnego w zw. z art. 17 ust. 1 prawa wodnego poprzez dokonanie błędnej wykładni tych przepisów polegającej na błędnym przyjęciu, że skarżący nie ma interesu prawnego z uwagi na to, że jest podmiotem, który otrzymał zabezpieczenie pozwalające mu korzystać ze szlaku drożnego na podstawie zapadłego w ramach postępowania zabezpieczającego postanowienia, jak również z uwagi na to, iż jest posiadaczem w zakresie służebności, które to posiadanie odpowiada treści ww. zabezpieczenia, innymi słowy poprzez dokonanie błędnej wykładni powyższych przepisów polegającej na błędnym przyjęciu, że za stronę postępowania inną niż właściciel gruntu;

3/ art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niedokonanie z urzędu ustaleń faktycznych co do tego, czy T. O. jest posiadaczem w zakresie służebności odpowiadającej zabezpieczeniu ustanowionym postanowieniem Sądu Rejonowego w Limanowej z dnia 30 października 2020 r. polegającym na zezwoleniu na korzystaniu w zakresie przejazdu i przechodu szlakiem szerokości 5 metrów, przebiegającym po działce ew. nr [...] wzdłuż granicy z dz. ew. nr [...] w celu dojazdu do działki ewidencyjnej nr [...] położonej w P. ;

4) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym nieustaleniu, że T. O. jest posiadaczem w zakresie służebności odpowiadającej zabezpieczeniu ustanowionym postanowieniem Sądu Rejonowego w Limanowej z dnia 30 października 2020 r. polegającym na zezwoleniu na korzystaniu w zakresie przejazdu i przechodu szlakiem szerokości 5 metrów, przebiegającym po działce ew. nr [...] wzdłuż granicy z dz. ew. nr [...] w celu dojazdu do działki ewidencyjnej nr [...] położonej w Pisarzowej.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz uchylenie w całości postanowienia organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 - dalej "P.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Stosownie zaś do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. według kryterium zgodności z prawem wykazała, że skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż zostały w niej podniesione.

Przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 9 maja 2022 r., którym organ ten utrzymał w mocy postanowienie Wójta Gminy Limanowa z dnia 9 marca 2022 r. zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie nakazania zarządcy drogi stanowiącej dz. ew. nr [...] w miejscowości M., Gminie Limanowa przywrócenia stanu poprzedniego stosunków wodnych lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie ustanowienia służebności drogi koniecznej, przebiegającej po dz. ew. nr [...] w miejscowości M. stanowiącej dojazd do dz. ew. nr [...] w miejscowości P. prowadzonego przez Sąd Rejonowy w Limanowej, celem ustalenia czy wnioskodawca - T. O., ma interes prawny w domaganiu się przywrócenia stanu pierwotnego lub naprawienia szkody odnośnie działki ew. nr [...] w miejscowości M..

Podstawowe znaczenie ma zatem kwestia, czy działanie organów było prawidłowe i uzasadniało bezwzględny obowiązek zawieszenia postępowania administracyjnego, w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., który został powołany w podstawie prawnej postanowienia Wójta Gminy Limanowa. Przeprowadzenie kontroli w powyższym zakresie wymagało uwzględnienia, że postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie ciągłości czynności procesowych rozpoznania sprawy, prowadzących do rozstrzygnięcia istoty sprawy decyzją administracyjną. Ciągłość postępowania jest podkreślona w doktrynie jako szczególna wartość zapewniająca możliwość rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej z zachowaniem ustawowych terminów jej rozstrzygnięcia, zgodnie z zasadą szybkości postępowania (art. 12 § 1 K.p.a). Nie oznacza to jednak, że ustawodawca przyjął bezwzględną regułę ciągłości postępowania w sprawie uznając, że w pewnych okolicznościach przerwanie toku postępowania administracyjnego, z przyczyn faktycznych lub prawnych jest nieuniknione. W związku z powyższym wprowadzona została instytucja procesowa zawieszenia postępowania, stanowiąca wyjątek od reguły ciągłości postępowania w sprawie. Takie rozwiązanie przyjmuje art. 97 § 1 K.p.a., stanowiąc o zawieszeniu postępowania przez wyliczenie obligatoryjnych przesłanek odstąpienia od reguły ciągłości postępowania. Jedna z tych przesłanek zawarta jest w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., który stanowi, że: "organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd".

Po myśli przywołanego przepisu zawieszenie postępowania jest dopuszczalne, gdy w toku rozpoznania sprawy będącej przedmiotem tego postępowania wystąpi okoliczność faktyczna lub prawna, która ma zasadniczy wpływ na rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy, a uznanie o tym, czy ta okoliczność jest występująca w sprawie nie należy do właściwości organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie w sprawie lecz do innego organu administracji publicznej lub sądu. Przesłanka zawieszenia postępowania na podstawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. jest zatem spełniona wyłącznie, gdy załatwienie sprawy wymaga rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego.

W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że zagadnienie wstępne stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania jurysdykcyjnego, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Jako zagadnienie wstępne należy zakwalifikować kwestię, która wchodzi w elementy hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawnej będącej podstawą rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Rozstrzygnięcie tej kwestii nie należy do właściwości organu administracji publicznej rozpoznającego sprawę, a przynależy do właściwości innego organu administracji publicznej lub sądu.

Należy więc podkreślić, że w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której, organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Zaistnienie niezbędnej sfery faktów i sfery okoliczności prawnych obliguje organ administracji do podjęcia rozstrzygnięcia, nawet wtedy, gdy istnieje prawdopodobieństwo zmiany tych okoliczności w przyszłości. Jak wynika z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji". Użycie w tym wypadku koniunkcji wskazuje, że chodzi o wydanie decyzji w wyniku rozpatrzenia sprawy, tzn. decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" jest zatem zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania jurysdykcyjnego. Regulacja art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którą organ administracji obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, gdy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy nie tylko rozpatrzenie sprawy, ale i wydanie decyzji, potwierdza tezę, że przeszkoda, jaką stanowi zagadnienie wstępne ma bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną. Takie uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego koresponduje również z twierdzeniem, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi konieczną przesłankę dla wiążącego wyznaczenia konsekwencji normy prawnej w postępowaniu jurysdykcyjnym. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego.

Obowiązek wstrzymania się z rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia (prejudykatu) przez inny organ lub sąd, zachodzi zatem w sytuacji bezpośredniego uzależnienia rozstrzygnięcia danej sprawy od rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego, a więc w sytuacji istnienia pomiędzy tymi kwestiami ścisłego związku. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa kryteriów tej zależności, ani jej podstaw prawnych. Judykatura przyjmuje, że o takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 1698/07). W literaturze przedmiotu przyjmuje się nadto, że zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II - komentarz do art. 97 K.p.a.). Kiedy sprawa, co do której rozstrzygać ma organ, jest przedmiotowo związana z inną sprawą toczącą się przed organem administracji, bądź sądem, czy organami ścigania, ale której brak rozstrzygnięcia nie tamuje (nie uniemożliwia) prawidłowego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej, omawiany związek nie zachodzi. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 25 września 2019r. II OSK 2333/18, z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 803/16). Zawieszając postępowanie na podstawie zacytowanego przepisu organ nie może zatem kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy.

W orzecznictwie wskazuje się także, że przyczyną zawieszenia postępowania administracyjnego nie może być taka okoliczność, którą organ prowadzący postępowanie administracyjne może ocenić we własnym zakresie, nawet gdy okoliczność ta może być przedmiotem oceny dokonywanej także przez inne organy lub sądy w odrębnych postępowaniach. Ocena spełnienia ustawowo określonych przesłanek do rozstrzygnięcia danej sprawy jest podstawowym obowiązkiem organów administracji, dlatego nie mogą się od niej uchylać jeżeli nie zostało to wyłączone z ich właściwości, oczekując na dokonanie takiej oceny przez inne organy lub sąd (wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 300/08 - LEX nr 509846). Zagadnieniem wstępnym nie może być też wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, gdyż należy to wyłącznie do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie.

Zdaniem Sądu w dacie wydawania zaskarżonego orzeczenia w sprawie wystąpiły tak rozumiane warunki ustanowione w hipotezie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Ustalony przez organ i przywołany na wstępie stan faktyczny pozostaje w istocie bezsporny. Jak zatem wynika z prawidłowych ustaleń organu i akt sprawy administracyjnej postanowieniem z dnia 30 października 2020 r. Sąd Rejonowy w Limanowej I Wydział Cywilny udzielił zabezpieczenia roszczenia wnioskodawcy T. O. poprzez udzielenie zezwolenia na korzystanie w zakresie przejazdu i przechodu szlakiem o szerokości 5 metrów, przebiegającym po działce ew. nr [...] wzdłuż granicy z dz. ew. nr [...] w celu dojazdu do działki ewidencyjnej nr [...] położonej w P. - do czasu prawomocnego zakończenia postępowania. Wyraźnego podkreślenia wymaga, że za strony postępowania, prowadzonego w świetle dyspozycji art. 234 oraz art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, powinni zostać uznani właściciele (lub odpowiednio - posiadacze samoistni albo użytkownicy wieczyści) nieruchomości, na której doszło do zmiany stanu wody na gruncie oraz właściciele (lub odpowiednio - posiadacze samoistni albo użytkownicy wieczyści) nieruchomości, która w wyniku tej zmiany ponosi szkodę. Zatem tylko posiadacz samoistny może inicjować postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych. Zgodnie z art. 336 K.c. posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Jeżeli nawet uznać, że podmiot na rzecz którego ustanowiono służebność gruntową jest posiadaczem samoistnym (co wydaje się być tezą ryzykowną), ustanowienie tej służebności stanowi podstawę do tego by skarżący mógł postępowanie to skutecznie inicjować. Zawieszenie postępowania w sprawie zamiast odmowy jego wszczęcia jest więc dla skarżącego korzystnym rozstrzygnięciem. Organ wszczynając a następnie zawieszając postępowanie kierował się stanowiskiem jakie zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 października 2016 r. II SA/Kr 849/16, że posiadacz służebności gruntowej ma interes prawny do domagania się ustalenia przyczyn zalewania drogi, jeśli jest to związane ze zmianą stosunków wodnych. Jak mowa wyżej jest to stanowisko dla skarżącego korzystne. Służebność ta musi być jednak ustanowiona orzeczeniem sądu. Kompetencja "ustalania" istnienia służebności gruntowej nie należy w żadnym razie do organu administracji.

W związku z powyższym w niniejszej sprawie niezbędnym jest zawieszenie postępowania w sprawie zmiany stosunków wodnych na dz. ew. nr [...] położonej w miejscowości M. poprzez wykonanie na drodze stanowiącej dz. ew. nr [...] w miejscowości M. przepustu melioracyjnego skierowanego na dz. ew. nr [...], powodując zalewanie części tej działki stanowiącej drogę konieczną do dz. ew. nr [...] w miejscowości P., ze względu na fakt, iż skarżący nie jest właścicielem lub odpowiednio - posiadaczem samoistnym albo użytkownikiem wieczystym dz. ew. nr [...] w miejscowości M., na której to działce według niego nastąpiła szkoda. Postępowanie o ustanowienie służebności drogi koniecznej, przebiegającej po działce ew. nr [...], stanowiącej dojazd do dz. ew. nr [...] aktualnie toczy się przed Sądem Rejonowym w Limanowej, Wydział I Cywilny, zatem na dzień orzekania przez organ skarżący nie posiadał interesu prawnego w domaganiu się przywrócenia stanu pierwotnego lub naprawienia szkody odnośnie powyższej działki.

W świetle poglądów doktryny zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1) postępowanie administracyjne jest w toku, 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, 3) zagadnienie wstępne nie zostało rozstrzygnięte (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 377-378). W ocenie Sądu, każda z tych przesłanek została w rozpoznawanej sprawie spełniona. Wbrew zarzutowi skargi, prawidłowa jest wskazana przez organ drugiej instancji wykładnia art. 234 ust. 1 i 3 Prawa wodnego w związku z art. 17 ust. 1 Prawa wodnego. W treści art. 234 ust. 1 i 3 literalnie jest wskazane, że to na właścicielu gruntu ciążą pewne obowiązki. Ustalenie kwestii własności bądź samoistnego posiadania jest zatem kwestią kluczową w postepowaniu toczącym się na podstawie wyżej wskazanych przepisów.

Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.