Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1567/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2004-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 626  Ustrój samorządu terytorialnego, w tym referendum gminne
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), Sędziowie NSA Andrzej Kozerski, WSA Krzysztof Szczygielski, Protokolant Adrian Król, po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody [...] na decyzję Rady Miasta P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie powołania sekretarza Miasta P. 1/ stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały, 2 /orzeka, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr [...] z dnia [...] Rada Miasta P. na podstawie art.18 ust.2 pkt.3 ustawy z dnia 8 marca o samorządzie gminnym/Dz.U. nr 142 z 2001r. poz.1591 z późn. zm./ powołała A. M. do pełnienia funkcji sekretarza miasta P.

Pismem z dnia 23 lipca 2003r. Wojewoda [...] wezwał Radę Miasta P. do usunięcia naruszenia prawa w uchwale nr [...] z dnia [...].

W uzasadnieniu wezwania podniesiono, iż zgodnie z załącznikiem nr 3 tabela nr II rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lutego 2003r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich/Dz.U. nr 33 poz.264/ osoba zajmująca stanowisko sekretarza miasta powinna posiadać wyższe wykształcenie. A. M. nie spełnia tego warunku. Legitymuje się on egzaminem EX UNIVERSA złożonym na Akademii Teologii Katolickiej. Prodziekan wydziału teologicznego Akademii Teologii Katolickiej poinformował, że złożenie takiego egzaminu nie jest równoznaczne z uzyskaniem wyższego wykształcenia. W związku z czym uchwała Rady Miasta P. z dnia [...] jest sprzeczna z prawem. Wojewoda [...] wezwał Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania.

Pismem z dnia 20 sierpnia 2003r. Przewodniczący Rady Miejskiej w P. poinformował Wojewodę [...], iż sprawa będąca przedmiotem wezwania zostanie wprowadzona do porządku obrad najbliższej sesji Rady Miejskiej w P.

Pismem z dnia 10 października 200r. Przewodniczący Rady Miejskiej w P. poinformował Wojewodę [...], iż podjął decyzję o zdjęciu z porządku obrad sesji Rady Miejskiej w P. w dniu 26 września 2003r. projektu uchwały w sprawie uchylenia uchwały nr [...] z dnia [...] i pozostawił decyzję do rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody.

W dniu 16 października 2003r. Wojewoda [...] złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na uchwałę nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] zarzucając naruszenie przez wymienioną uchwałę art.18 ust.2 pkt.3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym/Dz.U. nr 142 z 2001r. poz.1591 z późn. zm./ w związku z załącznikiem nr 3 tabela I poz.10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich/Dz.U. nr 61 poz.707/.

W uzasadnieniu skargi stwierdzono, iż zgodnie z treścią rozporządzenia z dnia 26 lipca 2000r. osoba zajmująca stanowisko sekretarza miasta winna posiadać wyższe wykształcenie. A. M. natomiast powołany na stanowisko sekretarza miasta P. nie posiada takiego wykształcenia. . Legitymuje się on egzaminem EX UNIVERSA złożonym na Akademii Teologii Katolickiej. Prodziekan wydziału teologicznego Akademii Teologii Katolickiej poinformował, że złożenie takiego egzaminu nie jest równoznaczne z uzyskaniem wyższego wykształcenia. W związku z czym uchwała Rady Miasta P. z dnia [...] jest sprzeczna z prawem. Wobec tego, iż Rada Miasta P. nie zastosowała się do wezwania do usunięcia naruszenia prawa Wojewoda [...] wnosił o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia [...]

Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę wnosiła o jej oddalenie ewentualnie o jej odrzucenie jako przedwczesnej.

W uzasadnieniu podniesiono, iż Wojewoda [...] nie zakwestionował uchwały z dnia [...] w ustawowym terminie 30 dni lecz uczynił to dopiero teraz. W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa wskazano rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 lutego 2003r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich/Dz.U. nr 33 poz.264/ które nie obowiązywało w dacie podjęcia uchwały. W tym czasie obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich/Dz.U. nr 61 poz.707 z późn. zm./.

Rozporządzenie z dnia 26 lipca 2000 roku podobnie jak obecnie obowiązujące z 11 lutego 2003 roku uzależniało możliwość powołania na stanowisko sekretarza miasta od posiadania przez kandydata na to stanowisko, wyższego wykształcenia. Jednak oba te rozporządzenia formułują wyjątek od tej zasady. Dopuszczają bowiem możliwość zatrudniania na tym stanowisku osób bez wyższego wykształcenia, o ile osoby te w dacie wejścia w życie tych aktów normatywnych, były pracownikami urzędu. Zarówno w dniu 26 lipca 2000 roku, jak i w dniu 11 lutego 2003 roku A. M. był pracownikiem Urzędu Miejskiego w P.

Nawet gdyby A. M. został powołany na stanowisko sekretarza miasta z naruszeniem prawa, to jednak w świetle § 18 obecnie obowiązującego rozporządzenia z dnia 11 lutego 2003r. nie ma wątpliwości, że w dacie jego wejścia w życie i do chwili obecnej jest on pracownikiem Urzędu Miejskiego zajmującym stanowisko sekretarza miasta i owo naruszenie prawa zostało z mocy samego prawa, a mianowicie § 18 rozporządzenia, usunięte. W związku z czym skarga winna zostać oddalona. Strona przeciwna wnosiła ewentualnie o odrzucenie skargi podnosząc, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa było niewykonalne a więc wezwanie to należy potraktować jako nieistniejące. W związku z czym skarga jest przedwczesna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga Wojewody [...] zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/Dz.U. nr 153 poz.1270/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W myśl art.147 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art.3 § 2 pkt.5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w P. jest sprzeczna z prawem.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym/Dz.U. nr 142 z 2000r. poz.1591 z późn. zm./ oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich/Dz.U. nr 61 poz.707 z późn. zm./.

Zgodnie z treścią art.18 ust.2 pkt.3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. do wyłącznej właściwości rady gminy należy powoływanie i odwoływanie sekretarza gminy – na wniosek wójta. W myśl zaś załącznika nr 3 do rozporządzenia z dnia 26 lipca 2000r. – tabela I punkt 8 sekretarz gminy/miasta/ winien posiadać wyższe wykształcenie.

Przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, iż A. M. w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały nie posiadał wyższego wykształcenia. Jak wynika z akt administracyjnych w okresie od 1993r. do 1998r. studiował on na wydziale teologicznym w Akademii Teologii Katolickiej w W. W tym czasie uzyskał zaliczenie dwunastego semestru i zdał egzamin Ex Uniwersa Theologia. Nie złożył natomiast i nie obronił pracy magisterskiej.

W rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenia miało wyjaśnienie czy osoba, która zaliczyła wszystkie egzaminy przewidziane w programie studiów lecz nie obroniła pracy magisterskiej, posiada wyższe wykształcenie.

Zgodnie z treścią art.9 ust.2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. o stosunku państwa do Kościoła katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej/Dz.U. nr 29 poz.154 z późn. zm./, która obowiązywała w okresie studiów A. M., status prawny Akademii Teologii Katolickiej w W. określa ustawa o szkolnictwie wyższym. W myśl zaś art.1 ust.3 ustawy z dnia 12 września 1990r. o szkolnictwie wyższym/Dz.U. nr 65 poz.385 z późn. zm./ jej przepisów nie stosuje się do szkół wyższych i wyższych seminariów duchownych prowadzonych przez Kościół Katolicki z wyłączeniem Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego a także do szkół wyższych i wyższych seminariów duchownych prowadzonych przez inne kościoły i związki wyznaniowe, chyba, że ustawy albo umowy między Rządem a właściwymi władzami Kościoła Katolickiego lub właściwymi władzami innych kościołów i związków wyznaniowych stanowią inaczej.

Analiza wymienionych ustaw wskazuje, iż do Akademii Teologii Katolickiej w W. mają zastosowanie przepisy ustawy o szkolnictwie wyższym. W myśl art.4 ust.4 w związku z art.149 ust.1 ustawy z dnia 12 września 1990r. uczelnia ma prawo nadawania absolwentom tytułów zawodowych magistra, lekarza, inżyniera, magistra inżyniera i innych określonych na podstawie art.149 ust.2 zaś absolwent uczelni otrzymuje dyplom ukończenia studiów na określonym kierunku. Zgodnie z treścią § 2 pkt.1 zarządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 kwietnia 1992r. w sprawie określenia rodzajów dyplomów i tytułów zawodowych oraz wzorów dyplomów wydawanych przez uczelnie/M.P. nr 12 poz.85 z późn. zm./ tytuł magistra jest nadawany absolwentom magisterskich wyższych studiów humanistycznych i matematyczno przyrodniczych/z wyjątkiem nauczycielskich/, społecznych, ekonomicznych, teologicznych, wychowania fizycznego, turystyki, rekreacji, fizjoterapii oraz medycznych/z wyjątkiem lekarskich i stomatologicznych/.

Obowiązujące w okresie studiów A. M. zarządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 marca 1991r. w sprawie określenia sposobu prowadzenia przez uczelnie dokumentacji przebiegu studiów/M.P. nr 15 poz.98/ przewidywało, iż zakończenie studiów odnotowuje się m.in. w protokole egzaminu dyplomowego i księdze dyplomów a uczelnia wydaje absolwentom dyplomy ukończenia studiów według wzoru określonego odrębnymi przepisami. Również obowiązujące od dnia 1 października 2000r. rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 września 2000r. w sprawie dokumentacji przebiegu studiów/Dz.U. nr 81 poz.907 z późn. zm./ przewiduje identyczne uregulowanie.

W świetle wymienionych przepisów za absolwenta uczelni może być uznana tylko ta osoba, która otrzymała dyplom oraz odpowiedni tytuł zawodowy /np. magistra/. Tylko w takim przypadku następuje "zakończenie studiów". Zaliczenie wszystkich przedmiotów przewidzianych w programie studiów/tzw. absolutorium/ jest tylko wstępnym warunkiem dopuszczenia do egzaminu dyplomowego i nie oznacza "ukończenia studiów". Mimo, że w obowiązujących przepisach nie zdefiniowano pojęcia "posiadania wyższego wykształcenia" to jednakże za osobę, która się nim legitymuje może być uznana tylko taka osoba, która zdała egzamin dyplomowy oraz otrzymała dyplom i tytuł zawodowy. Pogląd taki wyrazi Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 4 grudnia 1995r. w sprawie III SW 38/95/OSNAPiUS nr 1 z 1996r. poz.7/.

W rozpoznawanej sprawie A. M. zaliczył jedynie wszystkie przedmioty przewidziane w programie studiów oraz zdał egzamin Ex Uniwersa Theologia. Nie przystąpił natomiast do egzaminu dyplomowego i nie uzyskał dyplomu ukończenia uczelni ani tytułu zawodowego magistra. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie legitymował się wyższym wykształceniem a więc nie spełniał wymagań kwalifikacyjnych przewidzianych dla stanowiska sekretarza miasta. Również Akademia Teologii Katolickiej w W. w piśmie z dnia 30 czerwca 2003r. wyjaśniła, iż złożenie egzaminu Ex Uniwersa Theologia nie oznacza uzyskania wyższego wykształcenia. Skarżący słusznie zatem podniósł, iż uchwała z dnia [...] jest sprzecza z prawem a mianowicie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000r.

Niezasadny jest zarzut strony przeciwnej, iż zaskarżona uchwała była zgodna z prawem z uwagi na treść § 17 rozporządzenia z dnia 26 lipca 2000r. oraz § 18 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lutego 2003r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich/Dz.U. nr 33 poz.264/. Zarówno § 17 rozporządzenia z 26 lipca 2000r. jak i § 18 rozporządzenia z 11 lutego 2003r. mają identyczną treść i stanowią, iż pracownicy, którzy nie spełniają wymagań kwalifikacyjnych przewidzianych dla stanowiska zajmowanego przez nich w dniu wejścia w życie rozporządzenia mogą być nadal zatrudniani na tych stanowiskach. W dniu wejścia w życie rozporządzenia z 26 lipca 2000r. tzn. 1 sierpnia 2000r. A. M. nie zajmował stanowiska sekretarza miasta a więc nie ma do niego zastosowania przepis § 17 tego rozporządzenia. Natomiast w dniu wejścia w życie rozporządzenia z 11 lutego 2003r. tzn. 26 lutego 2003r. A. M. faktycznie zajmował stanowisko sekretarza miasta. Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Przedmiotem postępowania w rozpoznawanej sprawie jest bowiem ocena zgodności z prawem uchwały z [...] w dacie jej podjęcia. W tym dniu natomiast obowiązywało rozporządzenie z 26 lipca 2000r. i zaskarżona uchwała jest niezgodna z treścią tego rozporządzenia. Przepis § 18 rozporządzenia z 11 lutego 2003r. nie może konwalidować niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

Nieuzasadniony jest zarzut strony przeciwnej, iż skarga winna być odrzucona jako przedwczesna. Wojewoda [...] bowiem wezwał do usunięcia naruszenia prawa w sposób bezskuteczny gdyż powołał się na naruszenie rozporządzenia z 11 lutego 2003r., które nie obowiązywało w dacie podjęcia uchwały. Należy zaznaczyć, iż od dnia 30 maja 2001r. obowiązuje przepis art.102a ustawy z dnia 8 marca 1990r. Zgodnie z treścią tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003r., w sprawach o których mowa w niniejszym rozdziale nie stosuje się przepisu art.34 ust.3 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/Dz.U. nr 74 poz.368 z późn. zm./. Oznacza to, iż organ nadzoru przed zaskarżeniem uchwały na podstawie art.93 ust.1 ustaw z 8 marca 1990r. nie ma obowiązku wzywania do usunięcia naruszenia prawa. Skoro nie istnieje taki obowiązek to wskazanie, w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, niewłaściwego aktu prawnego nie ma żadnego znaczenia.

Sąd również stanął na stanowisku, iż w przypadku zaskarżenia uchwały na podstawie art.93 ust.1 ustawy z 8 marca 1990r., nie obowiązuje żaden termin do wniesienia skargi do sądu. Ustawa o samorządzie gminnym w sposób wyczerpujący reguluje tryb postępowania i wnoszenia skargi do sądu administracyjnego. Nie można zatem w tym zakresie odwoływać się do regulacji zawartej w ustawie o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i obowiązującej od dnia 1 stycznia 2004r. ustawie – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym są przepisami szczegółowymi w stosunku do ustaw z 11 maja 1995r. i z 30 sierpnia 2002r. Skoro zatem ustawa z 8 marca 1990r. w sposób kompleksowy reguluje tryb postępowania to nie obowiązuje trzydziestodniowy termin do zaskarżenia uchwały o którym mowa w art.35 ust.1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. i art.33 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2003r. w sprawie II S.A./Łd 1135-1139/02/nie publikowany/, w wyroku z 31 marca 2003r. w sprawie II S.A./Łd 1379-1386/02/nie publikowany/, w wyroku z 19 sierpnia 2002r. w sprawie II S.A./Ka 644/00/nie publikowany/ i z dnia 4 listopada 2002r. w sprawie II S.A./Ka 259/02/nie publikowany/. Sąd w obecnym składzie podzielił poglądy wyrażone w wymienionych wyrokach.

Odmienny pogląd w tej kwestii wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 27 września 2002r. w sprawie II S.A. 1361/02 przyjmując, iż w przypadku skargi z art.93 ust.1 ustawy z 8 marca 1990r. obowiązuje trzydziestodniowy termin, o którym mowa w art.35 ust.1 ustawy z 11 maja 1995r./OSP nr 4 z 2003r. poz.49 z dwiema krytycznymi glosami Zbigniewa Kmieciaka i Zygmunta Niewiadomskiego/. Pogląd wyrażony w tym postanowieniu jest odosobniony i nie przyjął się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Argumenty przedstawione w obu glosach są przekonujące nie ma potrzeby ich cytowania dla wykazania błędności poglądu wyrażonego w wymienionym postanowieniu. Sąd w obecnym składzie nie podzielił poglądu wyrażonego w postanowieniu z 27 września 2002r.

Reasumując sąd uznał, iż zaskarżona uchwala jest sprzeczna z prawem. Z uwagi na to, iż od jej podjęcia upłynął rok, na podstawie art.94 ust.1 ustawy z 8 marca 1990r. w związku z art.147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. sąd orzekł o jej niezgodności z prawem.

Na podstawie art.152 ustawy z 30 sierpnia 2002r. sąd orzekł, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się wyroku. Wobec tego, iż uchwała z [...] jest niezgodna z prawem sąd uznał, iż nie powinna być wykonywana. W związku z czym sąd stwierdził, iż nie podlega ona wykonaniu do daty uprawomocnienia się wyroku.