Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1149/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par 1 pkt 2, art. 156 par 2, art. 158 par 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 25
journal: Dz.U. 2020 poz 471
law: Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, , sędzia WSA Tomasz Stawecki, asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2021 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po ponownym rozpatrzeniu odwołania B. S. i T. S. od decyzji Wojewody Z. z [...] stycznia 2018 r., znak: [...], uchylił w całości decyzję organu I instancji i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] sierpnia 2010 r., Nr [...].

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Prezydent Miasta S. decyzją z [...] sierpnia 2010 r., Nr [...], znak: [...], zmienił decyzję własną z [...] stycznia 2009 r. Nr [...], znak:;[...] (zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą V. Sp. z o. o. pozwolenia na budowę piętnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych o dwóch lokalach mieszkalnych wraz z zagospodarowaniem terenu w zakresie zewnętrznych instalacji /sieci osiedlowych/: wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, elektroenergetycznej, oświetleniowej, gazowej oraz teletechnicznej, zjazdu z ul. M., wewnętrznego układu komunikacyjnego z miejscami postojowymi, murów oporowych, na działkach nr ew. [...] i [...] obręb [...], położonych przy ul. M. w S.) w ten sposób, że zatwierdził projekt budowlany dotyczący zmiany wysokości i głębokości posadowienia murów oporowych.

Decyzją z [...] stycznia 2018 r. Wojewoda Z. odmówił stwierdzenia, na wniosek B.S. i T.S., nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. decyzją z [...] sierpnia 2010 r. Decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania B.S. i T.S., uchylił w całości decyzję Wojewody Z. z [...] stycznia 2018 r. i umorzył postępowanie organu I instancji. Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2019 r., VII SA/Wa 1415/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję GINB z [...] kwietnia 2018 r.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej B.S. i T.S. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 czerwca 2020 r., II OSK 3627/19, uchylił wyrok WSA z 5 kwietnia 2019 r., VII SA/Wa 1415/18 oraz decyzję GINB z [...] kwietnia 2018 r. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że GINB błędnie uznał postępowanie prowadzone w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] sierpnia 2010 r. za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., a tym samym niezasadnie uchylił z tej przyczyny decyzję Wojewody Z. z [...] stycznia 2018 r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Przede wszystkim NSA wskazał, iż "w sprawie dotyczącej kwestii legalności przedmiotowej inwestycji polegającej na budowie 15 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z zagospodarowaniem terenu na działkach nr ew. [...] i [...], z obrębu [...], przy ul. M. w S. - były równolegle prowadzone, w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 1 k.p.a.), dwa odrębne postępowania administracyjne. Przedmiotem pierwszego z nich była decyzja Prezydenta Miasta S. z [...] stycznia 2009 r., nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę spornej inwestycji (tzw. decyzja pierwotna). Przedmiotem drugiego postępowania nieważnościowego była natomiast decyzja Prezydenta Miasta S. z [...] sierpnia 2010 r., nr [...] zmieniająca ww. decyzję z [...] stycznia 2009 r. (tzw. decyzja zmieniająca). Jak bowiem trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym w skardze kasacyjnej prawomocnym i wiążącym wyroku z 13 października 2016 r., II OSK 2164/15, "dla oceny, czy decyzja z [...] sierpnia 2010 r. nie jest obarczona wadą nieważności nie sposób pominąć dokumentacji poprzedzającej wydanie decyzji z [...] stycznia 2009 r., skoro decyzja badana w postępowaniu nieważnościowym stanowiła zmianę decyzji pierwotnej, co nie zmienia tego, że nie ma żadnych prawnych podstaw do tego, aby negować dopuszczalność prowadzenia postępowania w zakresie ziszczenia się przesłanek nieważnościowych w odniesieniu do decyzji z [...] sierpnia 2010 r. (...) W konsekwencji za błędne należało uznać stanowisko GINB wyrażone w zaskarżonej decyzji z [...] kwietnia 2018 r. i zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, że w obu postępowaniach prowadzonych w trybie stwierdzenia nieważności zachodzi tożsamość spraw. Wprawdzie decyzja Prezydenta Miasta S. z [...] stycznia 2009 r., nr [...] oraz zmieniającą ją decyzja z [...] sierpnia 2010 r., nr [...] są ze sobą związane, to jednak różnią się przedmiotem rozstrzygnięcia i posiadają odrębny byt prawny. Tym samym również prowadzone postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia ich nieważności pozostają względem siebie autonomiczne, choć wyeliminowanie z obrotu prawnego pierwotnej decyzji pozwalającej na budowę może mieć negatywny wpływ na byt prawny decyzji zmieniającej (...) w ocenie NSA przyjąć trzeba, że z uwagi, że obie wymienione decyzje są ze sobą powiązane, to wyeliminowanie z obrotu prawnego, w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., pierwotnej decyzji pozwalającej na budowę będzie miało wpływ na byt prawny decyzji zmieniającej".

Zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Mając na uwadze powyższe wytyczne, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wskazał, iż zgodnie z art. 36a ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm. - wg stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Decyzją z [...] stycznia 2009 r., Nr [...], Prezydent Miasta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił V. Sp. z o. o. pozwolenia na budowę piętnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych o dwóch lokalach mieszkalnych wraz z zagospodarowaniem terenu w zakresie zewnętrznych instalacji /sieci osiedlowych/: wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, elektroenergetycznej, oświetleniowej, gazowej oraz teletechnicznej, zjazdu z ul. M., wewnętrznego układu komunikacyjnego z miejscami postojowymi, murów oporowych, na działkach nr ew. [...] i [...] obręb [...], położonych przy ul. M. w S. Następnie decyzją z [...] sierpnia 2010 r. Prezydent Miasta S. zmienił decyzję własną z [...] stycznia 2009 r. w zakresie wysokości i głębokości posadowienia murów oporowych.

Decyzją z [...] października 2020 r. Wojewoda Z. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] stycznia 2009 r., Nr [...]. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2021 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Z. z [...] października 2020 r. W związku z powyższym decyzja Prezydenta Miasta S. z [...] stycznia 2009 r., Nr [...] została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Organ podkreślił, że decyzja o stwierdzeniu nieważności jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc) od daty wydania decyzji dotkniętej wadą kwalifikowaną. Następuje wówczas powrót do stanu poprzedniego, obowiązującego przed dniem wydania decyzji, której nieważność stwierdzono, zaś skutki prawne decyzji usuniętej z obrotu są zniesione od dnia jej wydania. Wobec powyższego należy przyjąć, iż decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] stycznia 2009 r. nie było w obrocie prawnym od samego początku, a zatem również w dniu wydania kontrolowanej decyzji zmieniającej z [...] sierpnia 2010 r. Tym samym, nie była możliwa zmiana powyższej decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] stycznia 2009 r. Podstawowym warunkiem zmiany decyzji jest bowiem jej uprzednie wydanie.

Organ powołał się również na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12, w której przyjęto, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja zmieniająca wydana w trybie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego jest decyzją przedmiotowo zależną od zmienianej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto jak wynika z uzasadnienia wyroku NSA z 16 czerwca 2020 r., II OSK 3627/19, wyeliminowanie z obrotu prawnego, w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., pierwotnej decyzji pozwalającej na budowę będzie miało wpływ na byt prawny decyzji zmieniającej.

Organ wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo - administracyjnym naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno - ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, powyższe przesłanki zostały spełnione na gruncie niniejszej sprawy. Rażąco naruszony art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego jest przepisem, którego stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne. Należy również stwierdzić, że skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne i nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego państwa. Przede wszystkim należy zauważyć, że zmiana pozwolenia na budowę w sytuacji jego braku w obiegu prawnym, oznacza wydanie decyzji w istocie bezprzedmiotowej, brak jest bowiem przedmiotu zmiany (tj. pozwolenia na budowę oraz zatwierdzonego nim projektu budowlanego). Tego rodzaju działanie organu należy uznać za całkowicie niedopuszczalne w świetle zasad państwa prawa.

W odniesieniu do stanowiska przedstawionego w piśmie inwestora z 15 grudnia 2020 r., wskazującego na konieczność uwzględnienia przy rozpatrywaniu odwołania art. 37 b ust. 1 Prawa budowlanego, organ wskazał, że przepis art. 37 b ustał dodany do ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane na podstawie art. 1 pkt 21 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), która weszła w życie z dniem 19 września 2020 r. Zgodnie z art. 37 b Prawa budowlanego, nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat (ust. 1), a w przypadku, o którym mowa w ust. 1, przepis art. 158 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio (ust. 2). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] sierpnia 2010 r. zostało wszczęte przed [...] września 2020 r., dlatego istotnym jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy przepis art. 37b Prawa budowlanego, obowiązujący od dnia 19 września 2020 r., będzie miał zastosowanie do spraw wszczętych przed tą datą. Zgodnie z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 [tj. ustawą Prawo budowlane], wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Sprawa ograniczenia czasowego możliwości stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przed wskazaną nowelizacją nie była uregulowana w ustawie - Prawo budowlane. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to jest postępowaniem odrębnym, niezależnym od postępowania o pozwolenie na budowę, jednakże oceniając decyzję pod kątem ewentualnego wystąpienia wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. organ dokonuje tego przez pryzmat przepisów ustawy - Prawo budowlane. Wprowadzony do ustawy - Prawo budowlane przepis art. 37 b jest przepisem szczególnym wobec przepisów kodeksu postępowania administracyjnego regulujących postępowanie nieważnościowe, a zwłaszcza wobec art. 156 § 2 k.p.a., dotyczącego instytucji przedawnienia. Przepis art. 156 § 2 k.p.a. nie daje bowiem podstawy, w przypadku uznania, że decyzja jest obarczona wadą wskazaną w 156 § 1 pkt 2 k.p.a., do zastosowania art. 158 § 2 k.p.a., tj. stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Taka możliwość dotyczy wyłącznie decyzji o pozwoleniu na budowę na mocy wprowadzonego dopiero ustawą nowelizującą przepisu szczególnego art. 37b Prawa budowlanego. Skoro zatem niniejsza sprawa nie została jeszcze zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, to należy stosować przepisy Prawa budowlanego w dotychczasowym brzmieniu, co wyklucza możliwość zastosowania art. 37 b Prawa budowlanego.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka V. sp. z o. o. w S., zaskarżając ją w całości i zarzucając organowi naruszenie prawa materialnego:

I. art. 37b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2020 r. (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.) poprzez uchylenie decyzji organu I instancji oraz stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] sierpnia 2010 r., w sytuacji, w której w stanie prawnym obowiązującym po dniu 19 września 2020 r. istnieje ustawowe wyłączenie możliwości stwierdzenia nieważności pozwoleń na budowę po upływie 5 lat od dnia jej doręczenia,

II. art. 156 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie w całości decyzji organu I instancji oraz stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] sierpnia 2010 r., w sytuacji w której z wykładni art. 156 § 2 k.p.a. - dokonywanej z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. - wynika, iż upływ znacznego (w przedmiotowej sprawie ponad 10 letniego) okresu od dnia wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę stanowi przeszkodę w stwierdzeniu nieważności decyzji, zwłaszcza w sytuacji, w której w konsekwencji wydanej decyzji podmioty trzecie nabyły określone prawa, a co nastąpiło w okolicznościach przedmiotowej sprawy, albowiem podmioty trzecie nabyły prawo własności lokali powstałych w wyniku realizacji inwestycji objętej pozwoleniem na budowę,

III. art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji oraz stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] sierpnia 2010 r., w sytuacji, w której decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, tj. w wyniku jej wydania:

a. przeprowadzano inwestycję polegającą na budowie piętnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych zakończoną w 2011 r.,

b. w wybudowanych budynkach w drodze czynności cywilnoprawnych wyodrębniono lokale stanowiące przedmiot odrębnej własności,

c. lokale w drodze czynności cywilnoprawnych (umów sprzedaży) zostały zbyte na rzecz podmiotów trzecich, które nabyły ich własność oraz udział w nieruchomości wspólnej,

a które to czynności jako mające charakter zdarzeń cywilnoprawnych nie mogą być wzruszone w drodze aktów administracyjnych.

Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania odwoławczego prowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego, ewentualnie – o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji przekazanie sprawy właściwemu organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia, a nadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej spółki wskazał, iż zaskarżona decyzja została wydana pomimo tego, iż w systemie prawnym obowiązującym po dniu 19 października 2020 r. wprowadzono ustawowy zakaz stwierdzenia nieważności pozwoleń na budowę, jeśli od dnia ich doręczenia upłynęło 5 lat. Wbrew twierdzeniom organu, przepis art. 37b ust. 1 Prawa budowlanego znajduje wprost zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

Po pierwsze, art. 25 ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw dotyczy zastosowania przepisów o charakterze proceduralnym. Zgodnie z powołanym przepisem, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Przepis ten ma zastosowanie do przepisów o charakterze proceduralnym lub też wprowadzonych nowelą przepisów o charakterze materialnym nakładających na inwestora nowe lub zmienione obowiązki w procesie inwestycyjnym. Na taką wykładnię powołanego przepisu intertemporalnego wskazuje wprost zwrot "do spraw (...) wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy". Oczywistym zatem jest, że intencją ustawodawcy było, aby wprowadzone ustawą zmiany nie dotykały postępowań w toku oraz nie powodowały konieczności dostosowania opracowywanych projektów budowlanych do nowych założeń przyjętych ustawą nowelizującą. W odniesieniu do powyższego wskazać należy, że powoływany art. 37b Prawa budowlanego jest przepisem o charakterze materialnoprawnym wyłączającym - w zakresie w nim wskazanym - możliwość stwierdzania nieważności pozwoleń na budowę. Z uwagi na powołany powyżej charakter przepisu oczywistym jest, że powinien on znajdować zastosowanie wprost i bezpośrednio po jego wejściu w życie. W tym kontekście nie ma żadnych uzasadnionych podstaw jurydycznych do różnicowania sytuacji, w której postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę było wszczęte przed dniem wejścia albo po dniu wejścia w życie.

Po drugie, za przyjęciem stanowiska o konieczności stosowania art. 37b Prawa budowlanego po dniu 19 października 2020 r., tj. bez względu na datę wszczęcia ewentualnych postępowań nieważnościowych, przemawia ratio legis powołanego przepisu. Jak wskazano w uzasadnieniu ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw: " w art. 37b Prawa budowlanego za-proponowano wprowadzenie terminu, po upływie którego nie będzie już możliwe stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. (...) Wzmocniona zostanie w ten sposób trwałość decyzji administracyjnej." Również w doktrynie podkreśla się, iż wprowadzenie przepisu miało zapobiegać sytuacjom, w których po wielu latach od uprawomocnienia się decyzji o pozwoleniu na budowę lub pozwoleniu na użytkowanie można było stwierdzić nieważność tych aktów (M. S., Krótszy termin na stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, SIP Legalis).

Niezależnie od okoliczności powyżej wskazanych, znaczny upływ czasu stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji także w oparciu o art. 156 § 2 k.p.a., na co wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. W ślad za wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lutego 2019 r., II OSK694/17 wskazał, iż uznanie art. 156 § 2 k.p.a. za niekonstytucyjny w zakresie umożliwiającym stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat od wydania tej decyzji, stwarza możliwość zastosowania art. 158 § 2 k.p.a. Powołana powyżej negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności została spełniona w przedmiotowej sprawie, albowiem: od wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę upłynęło ponad 10 lat, a nadto, w wyniku jej wydania podmioty trzecie nabyły prawa do lokali powstałych w wyniku realizacji pozwolenia na budowę.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy brak możliwości stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę wynika również z powołanej w art. 156 § 2 k.p.a. przesłanki nieodwracalnych skutków prawnych decyzji. W przedmiotowej sprawie skarżąca spółka na podstawie uzyskanej decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. przeprowadziła inwestycję polegającą na budowie piętnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych o dwóch lokalach mieszkalnych. Całość inwestycji została zakończona w pierwszej połowie 2012 r. Po przeprowadzeniu inwestycji skarżąca jako inwestor wyodrębniła lokale oraz na podstawie szeregu czynności cywilnoprawnych (umów sprzedaży) dokonała zbycia przedmiotowych lokali wraz z udziałem w nieruchomości wspólnej. Nowi właściciele uzyskali wpisane do ksiąg wieczystych oraz chronione rękojmią wiary publicznej prawo własności lokali powstałych wskutek realizacji pozwolenia na budowę. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2016 r., I OSK 1801/15 decyzja powodująca nabycie prawa własności nieruchomości wywołuje nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., jeżeli następnie to prawo własności jest przedmiotem obrotu prawnego w warunkach pozwalających na zastosowanie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zostało wszczęte [...] czerwca 2013 r. (data wpływu wniosku), co wyklucza zastosowanie art. 37b Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., organ wskazał, że postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte [...] czerwca 2013 r., a więc po upływie niespełna 3 lat od wydania decyzji, nie można więc uznać, że nastąpił znaczny upływ czasu.

W piśmie procesowym z dnia 3 września 2021 r. pełnomocnik uczestników postępowania M. O. i Z. O. wskazał na wejście w życie od dnia 16 września 2021 r. zmiany art. 156 § 2 k.p.a. Podkreślił, że ustawodawca wprost wskazał w art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ona prawa.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Ponieważ ocena ta i wskazania, stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a., formułowane są w uzasadnieniu wyroku, moc wiążącą ma nie tylko samo rozstrzygnięcie ale i uzasadnienie. W konsekwencji, przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Ani organ, ani sąd nie mogą inaczej i na nowo sformułować oceny prawnej, która już raz została sformułowana w sprawie i są zobowiązane podporządkować się jej w pełnym zakresie. Co więcej, sąd ponownie orzekający, jest zobowiązany wskazać, czy organ do tej oceny się zastosował, co jest warunkiem legalności zachowania organu w sprawie. Natomiast niezastosowanie się przez sąd I instancji do oceny prawnej wyrażonej w poprzednim wydanym w tej samej sprawie orzeczeniu sądu administracyjnego jest naruszeniem prawa, tj. art. 153 p.p.s.a.

Ponadto zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (zob. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, el./Lex komentarz do art. 170).

W tej sprawie organy administracji, ponownie rozpoznając wniosek B.S. i T.S. z dnia 17 czerwca 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] sierpnia 2010 r., były związane oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 2020 r., II OSK 3627/19. Sąd, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. również jest tą oceną związany.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 16 czerwca 2020 r., II OSK 3627/19, stwierdził, że brak było podstaw uznania przedmiotowego postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 2009 r. za bezprzedmiotowe, gdyż nie można w tym przypadku przyjąć, iż zachodzi tożsamość spraw. (...) wprawdzie decyzja Prezydenta Miasta S. z [...] stycznia 2009 r., nr [...] oraz zmieniającą ją decyzja z [...] sierpnia 2010 r., nr [...] są ze sobą związane, to jednak różnią się przedmiotem rozstrzygnięcia i posiadają odrębny byt prawny. Tym samym również prowadzone postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia ich nieważności pozostają względem siebie autonomiczne, choć wyeliminowanie z obrotu prawnego pierwotnej decyzji pozwalającej na budowę może mieć negatywny wpływ na byt prawny decyzji zmieniającej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjąć trzeba, że z uwagi, że obie wymienione decyzje są ze sobą powiązane, to wyeliminowanie z obrotu prawnego, w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., pierwotnej decyzji pozwalającej na budowę będzie miało wpływ na byt prawny decyzji zmieniającej.

Stosując się do tych wytycznych, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 36a ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm. - wg stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W tej sprawie decyzją z [...] stycznia 2009 r., Nr [...], Prezydent Miasta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił V. Sp. z o. o. pozwolenia na budowę piętnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych o dwóch lokalach mieszkalnych wraz z zagospodarowaniem terenu w zakresie zewnętrznych instalacji /sieci osiedlowych/: wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, elektroenergetycznej, oświetleniowej, gazowej oraz teletechnicznej, zjazdu z ul. M., wewnętrznego układu komunikacyjnego z miejscami postojowymi, murów oporowych, na działkach nr ew. [...] i [...] obręb [...], położonych przy ul. M. w S. Następnie decyzją z [...] sierpnia 2010 r. Nr [...], Prezydenta Miasta S. zmienił ww. decyzję w zakresie wysokości i głębokości posadowienia murów oporowych.

Decyzją z [...] października 2020 r. Wojewoda Z. stwierdził nieważność ww. decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] stycznia 2009 r., a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z [...] marca 2021 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Z. z [...] października 2020 r. W związku z powyższym decyzja Prezydenta Miasta S. z [...] stycznia 2009 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego. Dodać należy, iż nieprawomocnym wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2021 r., VII SA/Wa 1036/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi spółki V. sp. z o. o. w S.ie oraz M. O. i Z. O. na tę decyzję.

Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym przez organ odwoławczy, że decyzja o stwierdzeniu nieważności jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc) od daty wydania decyzji dotkniętej wadą kwalifikowaną. W związku z tym, że decyzja Prezydenta Miasta S. z [...] stycznia 2009 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym, to prawidłowo organ przyjął, że decyzji tej nie było w obrocie prawnym od samego początku, a zatem również w dniu wydania decyzji zmieniającej z [...] sierpnia 2010 r. Podstawowym warunkiem zmiany decyzji jest bowiem jej istnienie w obrocie prawnym w dniu wydania decyzji zmieniającej. W związku z powyższym, zasadne jest stanowisko organu, iż decyzja z dnia [...] sierpnia 2010 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż decyzja legalizująca istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji pierwotnej zatwierdzającej ten projekt i udzielającej pozwolenia na budowę. Sąd podziela stanowisko organu, że zmiana pozwolenia na budowę, w sytuacji jego braku w obiegu prawnym, oznacza wydanie decyzji w istocie bezprzedmiotowej, brak jest bowiem przedmiotu zmiany (tj. pozwolenia na budowę oraz zatwierdzonego nim projektu budowlanego), co stanowi rażące naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Takie stanowisko potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w tej sprawie wyroku z dnia 16 czerwca 2020 r., II OSK 3627/19, wskazując, iż "wyeliminowanie z obrotu prawnego pierwotnej decyzji pozwalającej na budowę może mieć negatywny wpływ na byt prawny decyzji zmieniającej". W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, iż w wyroku z 5 lutego 2020 r., II OSK 2952/18 wydanym w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji pierwotnej Naczelny Sąd Administracyjny także wyraził podgląd, że z uwagi na to, że obie wymienione decyzje są ze sobą powiązane, to wyeliminowanie z obrotu prawnego, w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., pierwotnej decyzji pozwalającej na budowę będzie miało wpływ na byt prawny decyzji zmieniającej.

W ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie także powołał się w tej sprawie na pogląd wyrażony w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12, iż stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja zmieniająca wydana w trybie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego jest decyzją przedmiotowo zależną od zmienianej decyzji o pozwoleniu na budowę, co potwierdził również Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyrokach z 16 czerwca 2020 r., II OSK 3627/19 i z 5 lutego 2020 r., II OSK 2952/18.

Z uwagi na powyższe, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2021 r. uchylająca decyzję Wojewody Z. z [...] stycznia 2018 r. i stwierdzająca nieważność decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] sierpnia 2010 r., Nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest zgodna z prawem.

W odniesieniu do zarzutów skargi, stwierdzić na wstępie należy, iż skarżąca spółka nie kwestionuje prawidłowości stwierdzenia przez organ odwoławczy na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważności decyzji zamiennej w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji pierwotnej, lecz podnosi zarzut naruszenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 37b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.) poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji, w której w stanie prawnym obowiązującym po dniu 19 września 2020 r. istnieje ustawowe wyłącznie możliwości stwierdzenia nieważności pozwoleń na budowę po upływie 5 lat od dnia jej doręczenia.

Zgodnie z tym przepisem, nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat (ust. 1), a w przypadku, o którym mowa w ust. 1, przepis art. 158 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio (ust. 2). Istotne znaczenie dla zastosowania tego przepisu ma przepis przejściowy - art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, który stanowi, iż do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Ustawa zmieniana w art. 1 to ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.). Wskazany przepis art. 25 ustawy nowelizującej budzi wątpliwości interpretacyjne. Ograniczenie czasowe dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie było bowiem do tej pory uregulowane w ustawie Prawo budowlane. Zastosowanie w tym zakresie miały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 156 § 2 k.p.a.). Rozważenia więc wymaga, czy sprawa administracyjna prowadzona w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę jest sprawą "uregulowaną ustawą zmienianą w art. 1". Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem odrębnym od postępowania o pozwolenie na budowę prowadzonego w trybie zwykłym, lecz oceniając decyzję pod kątem ewentualnego wystąpienia wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., organ dokonuje tego przez pryzmat przepisów ustawy - Prawo budowlane. W sprawie zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę zastosowanie mają przepisy prawa budowlanego (w tym ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane), również w przypadku, gdy sprawa rozpatrywana jest w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji, zwłaszcza w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wprawdzie w tym trybie organ nie rozstrzyga sprawy co do istoty, lecz orzeka jedynie czy zachodzą przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., lecz dokonuje oceny tych przesłanek przez pryzmat przepisów prawa budowlanego. W związku z powyższym, wszczętą przed dniem 19 września 2020 r. sprawę dotyczącą stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę można uznać za sprawę "uregulowaną ustawą zmienianą w art. 1", a więc ustawą – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed tą datą. Zatem do tego rodzaju spraw wszczętych i niezakończonych do dnia 19 września 2020 r. zastosowanie mają przepisy dotychczasowe ustawy – Prawo budowlane. Przepisy te nie przewidywały ograniczenia czasowego możliwości stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a w tym zakresie zastosowanie miał i ma więc nadal przepis ogólny art. 156 § 2 k.p.a.

Dodatkowo wskazać należy, iż dodany przepis art. 37 b ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, podobnie jak art. 156 § 2 k.p.a., ma charakter materialnoprawny, gdyż reguluje instytucję przedawnienia. Przepis ten nie powinien więc mieć zastosowania do spraw, w których wszczęto postępowanie przed jego wejściem w życie. Do takich spraw powinny mieć zastosowanie wszystkie dotychczas obowiązujące przepisy prawa materialnego, w tym ogólne regulacje dotyczące przedawnienia przewidziane w art. 156 § 2 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przy interpretacji przepisów przejściowych wskazuje się, że pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" należy rozumieć przede wszystkim przepisy prawa materialnego (przykładowo postanowienia NSA z 8 lipca 2015 r., II OW 54/15, z 20 lipca 2018 r., II OW 14/18). Ponadto z konstytucyjnej zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji RP) wyprowadzana jest zasada ochrony interesów w toku. Chodzi o to, by sytuacja prawna podmiotów, których dotyczy nowa regulacja, poddana była przepisom przejściowym pozwalającym im dokończyć przedsięwzięcia podjęte na gruncie wcześniejszej regulacji w uzasadnionym przeświadczeniu, że regulacje te są i pozostaną stabilne (zob. np. wyrok TK z 23 lipca 2013 r., P 4/11, OTK-A 2013/6/82).

W związku z powyższym Sąd podziela interpretację art. 25 ustawy nowelizującej prezentowaną przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wynikiem której jest uznanie, że skoro niniejsza sprawa została wszczęta i nie została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, to należy stosować przepisy Prawa budowlanego w dotychczasowym brzmieniu, co wyklucza możliwość zastosowania art. 37 b Prawa budowlanego. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2020 r., II OSK 2658/18.

Niezasadny jest w związku z tym zarzut skargi naruszenia przez organ art. 37b Prawa budowlanego. Dodać należy, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] sierpnia 2010 r. zostało wszczęte na wniosek B.S. i T.S. z dnia 17 czerwca 2013 r., a więc po upływie niespełna 3 lat od wydania decyzji z [...] sierpnia 2010 r. i toczyło się przez prawie 8 lat.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] sierpnia 2010 r., w sytuacji w której z wykładni art. 156 § 2 k.p.a. - dokonywanej z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. - wynika, iż upływ znacznego (w przedmiotowej sprawie ponad 10 letniego) okresu od dnia wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę stanowi przeszkodę w stwierdzeniu nieważności decyzji zwłaszcza w sytuacji, w której w konsekwencji wydanej decyzji podmioty trzecie nabyły określone prawa.

Zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a., jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. W myśl art. 156 § 2 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r. w sprawie P 46/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z tezy nr 10.6 ww. wyroku wprost wynika, że wyrok ten nie powoduje zmiany normatywnej i w szczególności nie oznacza on uchylenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Stwierdzenie niekonstytucyjności art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. obejmowało pominięcie prawodawcze i skutkowało nałożeniem na ustawodawcę obowiązku rozszerzenia normowania art. 156 § 2 K.p.a. poprzez ograniczenie możliwości stwierdzania nieważności decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa, gdy od daty wydania takiej decyzji upłynął znaczny przedział czasu, a decyzja była podstawą do nabycia prawa lub chociażby ekspektatywy. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym wyrok Trybunału z 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13 nie ma charakteru prawotwórczego, nie ingeruje w treść art. 156 § 2 K.p.a. i tej treści nie zmienia. Tym samym do czasu zmiany art. 156 § 2 K.p.a. przez ustawodawcę, organy administracyjne powinny go stosować w takiej treści, jaka wynika z jego językowej (gramatycznej) wykładni (por. wyrok NSA z 13 lutego 2019 r., II OSK 744/17, wyrok NSA z 20 listopada 2018 r., II OSK 2831/16; wyrok NSA z 21 września 2018 r., I OSK 1213/18). W orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się zatem, że do czasu określenia przez ustawodawcę przesłanki "znacznego upływu czasu", powodującej ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, nie jest możliwe jej konkretyzowanie przez sądy administracyjne w każdej indywidualnej sprawie poprzez wykładnię art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 18 grudnia 2020 r., I OSK 2823/18, z dnia 27 października 2020 r., I OSK 251/19; z dnia 25 września 2020 r., I OSK 1844/19, z dnia 20 lutego 2019 r., II OSK 694/17).

Wprowadzenie do ustawy – Prawo budowlane przepisu regulującego przedawnienie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 37b ust. 1) stanowi realizację wskazanego wyroku Trybunału, podobnie jak nowelizacja art. 156 § 2 k.p.a. dokonana ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), która weszła w życie z dniem 16 września 2021 r. Skoro jednak przepisy te w tej sprawie nie mają zastosowania, to nieuprawniony jest wniosek, iż kwestia upływu czasu powinna być przez organ uwzględniona w oparciu o wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, który nie ma charakteru prawotwórczego. W związku z powyższym, zarzut skargi niezastosowania przez organ w tej sprawie art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13 jest nieuzasadniony.

W odniesieniu do stanowiska uczestników postępowania M. O. i Z. O. wyrażonego w piśmie procesowym z dnia 3 września 2021 r., w którym wskazano na wejście w życie z dniem 16 września 2021 r. nowelizacji art. 156 § 2 k.p.a., podkreślić należy, iż przepis ten nie ma zastosowania w tej sprawie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana [...] kwietnia 2021 r., a przepis ten wszedł w życie kilka miesięcy po zakończeniu tego postępowania.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut skargi niezastosowania przez organ w tej sprawie art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] sierpnia 2010 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż na skutek jej wydania powstały obiekty budowlane, w których wyodrębniono własność lokali, które następnie w drodze czynności cywilnoprawnych zostały zbyte na rzecz osób trzecich. Przede wszystkim wskazać trzeba, że argumentacja skargi w tym zakresie odnosi się do decyzji pierwotnej Prezydenta Miasta S. z dnia [...] stycznia 2009 r., a nie do decyzji zmieniającej z dnia [...] sierpnia 2010 r. Jak wynika z akt sprawy tą ostatnią decyzją, wydaną na podstawie art. 36a Prawa budowlanego zmieniono decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. w ten sposób, że zatwierdzono projekt budowlany dotyczący zmiany wysokości i głębokości posadowienia murów oporowych. Zatem nie można uznać, że skutkiem tej decyzji było powstanie obiektów budowlanych, w których wyodrębniono własność lokali, które następnie w drodze czynności cywilnoprawnych zostały zbyte na rzecz osób trzecich. Skutkiem tej decyzji była jedynie zmiana decyzji pierwotnej w zakresie zmiany wysokości i głębokości posadowienia murów oporowych.

Podkreślenia wymaga, że przepisy k.p.a. nie definiują pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych", pojęcie to jest definiowane przez doktrynę i orzecznictwo. Jak wskazuje się w doktrynie, po pierwsze, nieodwracalność skutków prawnych uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie może dotyczyć sfery faktów. Dla oceny skutków decyzji administracyjnej dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji (por. J. Borkowski/B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., 2017, s. 866; E. Bojanowski [w:] E. Bojanowski, Z. Cieślak, J. Lang, Postępowanie..., s. 71; A. Kowalska, Nieodwracalne..., s. 75). Po drugie, nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 polega na tym, iż owych skutków nie są w stanie usunąć organy administracji publicznej w oparciu o posiadane przez siebie kompetencje. W wyroku NSA z 8.02.2017 r. II OSK 1324/15, LEX nr 2254487, trafnie stwierdzono, że nieodwracalność tych skutków związana jest ze zdarzeniem prawnym powstałym po wydaniu kwestionowanej decyzji, którego organ administracji, działając w granicach własnej kompetencji, nie jest w stanie odwrócić. Badając ową nieodwracalność, należy ograniczyć się bezpośrednio do skutków wywołanych przez decyzję będącą przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności (W. Chróścielewski [w:] W. Chróścielewski, Z. Kmieciak (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex/el, komentarz do art. 156 k.p.a.). Wzniesienie obiektów budowlanych objętych decyzją o pozwoleniu na budowę nie oznacza, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., gdyż budowa obiektu jest wyłącznie skutkiem faktycznym. Nie można więc uznać, że decyzja z [...] sierpnia 2010 r. zmieniająca decyzję o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzieleniu pozwolenia na budowę w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego dotyczącego zmiany wysokości i głębokości posadowienia murów oporowych wywołała nieodwracalne skutki prawne, a w szczególności skutki wskazane w skardze.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż organ w piśmie z dnia 16 lipca 2021 r. złożył wniosek o rozpoznanie sprawy w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.