Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1049/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2015-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 18 ust. 1e
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Magdalena Józefczyk Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2015 r. sprawy ze skarg J. Ł. i A. Ł. oraz H. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących J. Ł. i A. Ł. solidarnie kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ oraz H. J. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. Ł., J. Ł. i H. J. jest decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2012 r. nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Starosta [...] decyzją z [...] kwietnia 2011 r. nr [...], zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: "Przebudowa drogi powiatowej nr [...] od km 0+000 do km 1+076 (ul. L. -klasa drogi L) i od km 1+293 do km 3+829 (od km 1+293 do 2+820 – [...] klasa drogi L, od km 2+820 do 3+829 - ul. S. klasa drogi G) oraz przebudowa drogi powiatowej nr [...] od km 5+960 do km 6+465 i od km 6+560 do km 7+ 096 (ul. M. - klasa drogi L) oraz budowa drogi powiatowej nr [...] od km 3+829 do km 5+960 (klasa drogi L) wraz z przebudową towarzyszącej infrastruktury technicznej". Pod realizację ww. inwestycji drogowej została przeznaczona działka nr 2185/2 położona w obrębie [...] miasta [...].

Po rozpatrzeniu odwołań A. Ł. i J. Ł. - Wojewoda decyzją z [...] sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty.

Po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową działkę, w celu ustalenia jego wysokości organ I instancji zlecił rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości. W oparciu o operat szacunkowy z 9 grudnia 2011 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T. S. (upr. Nr [...]), Starosta Powiatu [...] w decyzji z [...] czerwca 2012 r. nr [...] ustalił odszkodowanie za ww. działkę na rzecz dotychczasowych współwłaścicieli w wysokości 450 862 zł, w tym;

- na rzecz J. Ł. i A. Ł. na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej za udział 6/48 - na kwotę 56, 357 zł,

- na rzecz J. Ł. za udział 48/960 - na kwotę 22 543 zł,

- na rzecz H. J. za udział 18/960 - na kwotę 8.454 zł,

- na rzecz K. R. za udział 18/960 - na kwotę 8.454 zł,

- na rzecz W. C. za udział 18/960 - na kwotę 8454 zł,

- na rzecz J. Ł. za udział 18/960 - na kwotę 8.454 zł,

- na rzecz Gminy Miejskiej [...] za udział 576/768 - na kwotę 338, 146 zł.

Odwołanie od tej decyzji złożyli K. R. oraz działający w imieniu J. Ł., W. C. i H. J. – J. C. W odwołaniu zażądali doliczenia do wysokości odszkodowania ustawowych odsetek za zwłokę, z uwagi na fakt, że decyzja została wydana po upływie 30 - dniowego terminu od uprawomocnienia się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji oraz doliczenia 5% wartości przejętej nieruchomości dla każdego z odwołujących się w związku z dobrowolnym wydaniem udziałów w nieruchomości. Odwołujący się zakwestionowali sposób wyceny przejętej działki nr 2185/2 stwierdzając, że wycenie powinna podlegać cała działka nr 2185 (z której wydzielono działkę pod drogę), ponieważ w wyniku podziału wyceniana działka nie posiada pełnego uzbrojenia, ma ograniczony dostęp do drogi publicznej i nieregularny kształt, co wpływa na wartość 1 m2 gruntu. Zarzucono że w operacie brak jest uzasadnienia do przyjęcia transakcji zawartych między osobami prywatnymi, a nie pomiędzy dużymi firmami, instytucjami a osobami fizycznymi oraz nie ujawniono okoliczności zawarcia tych transakcji. Staroście zarzucono, że nie przeprowadził, pomimo wniosku stron, rozprawy administracyjnej. Ponadto ani biegły ani Starosta nie wskazali działki w promieniu 500 m od działki wywłaszczonej, którą można nabyć po cenie określonej w operacie szacunkowym. Zdaniem odwołujących się Starosta podlega wyłączeniu od załatwienia przedmiotowej sprawy, ponieważ jest przedstawicielem strony tego postępowania czyli Powiatu [...]. Dowodem na to jest fakt, że "Starosta prowadzi taką samą sprawę ale dla miasta [...]". Z tych względów wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Staroście.

Od ww. decyzji Starosty odwołanie złożyli również A. i J. Ł. W odwołaniu podniesiono brak inwentaryzacji przejętej na rzecz Powiatu działki na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej tj. na dzień 13 kwietnia 2011 r. oraz niezachowanie ustawowego terminu do wydania decyzji o odszkodowaniu. Ponadto wskazano, że rzeczoznawca majątkowy nie odniósł się do wniesionych na piśmie zarzutów oraz zataił fakt, że w pobliżu wycenianej działki budowany jest hotel. Podnieśli, że dysponują operatem szacunkowym wykonanym przez innego rzeczoznawcę majątkowego, a organ nie dokonał porównania tych operatów. Zdaniem odwołujących się, Starosta podlega wyłączeniu od załatwienia przedmiotowej sprawy, ponieważ działka nr 2185/2 stała się własnością Powiatu, a stroną postępowania jest Zarząd Powiatu. Ponadto stroną postępowania jest Gmina Miejska [...] reprezentowana przez M. B., a sprawę w Starostwie prowadzi jego żona I. B.

Odwołanie od przedmiotowej decyzji złożyła również Gmina Miejska [...] żądając zwiększenia wysokości odszkodowania o 5 % jej wartości w związku z dobrowolnym wydaniem nieruchomości inwestorowi.

Wojewoda decyzją z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu z [...] czerwca 2012 r. W uzasadnieniu wskazał, w niniejszej sprawie podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie na rzecz Powiatu działki nr 2185/2 o pow. 0.8827 ha stanowi operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T. S. na zlecenie Starosty, w którym wartość ww. działki została ustalona na kwotę 450 862 zł. W ocenie Wojewody Starosta właściwie dokonał oceny operatu szacunkowego i zasadnie uznał, iż został on wykonany zgodnie z wymogami art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.; zwanej dalej ustawą), art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. o sposobie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Rzeczoznawca ustalił wartość gruntu w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, przy przyjęciu przeznaczenia tej nieruchomości, jakie wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] "Obszar [...]". Zgodnie z tym planem działka nr 2185/2 położona jest w konturze KDG-01- tereny dróg publicznych klasy głównej. Biorąc pod uwagę fakt, że wyceniana działka przeznaczona jest pod inwestycję drogową, rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy "rynku nieruchomości drogowych" z ostatnich 2 lat stwierdzając, że transakcje sprzedaży takich nieruchomości w [...] praktycznie nie występują. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wśród gruntów przyległych przeważa przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową i usługową. Po dokonaniu analizy nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami, rzeczoznawca przyjął do porównania 37 transakcji sprzedaży działek budowlanych z terenu miasta [...]. Średnia cena dla przyjętego zbioru została skorygowana współczynnikami ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Wycena została więc dokonana zgodnie z § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których są znane ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Odnosząc się do zawartych w odwołaniach zarzutów dotyczących wyceny przedmiotowej działki organ stwierdził, że w wycenie przedmiotowej działki został uwzględniony jej stan na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej tj. na dzień 13 kwietnia 2011 r. o czym świadczy protokół z oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 25 listopada 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego, podpisany przez współwłaścicieli wycenianej nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu błędnego przyjęcia granic nieruchomości (utrwalenie na gruncie nowo wyznaczonych punktów granicznych odbyło się w dniu 27 marca 2012 r.) - Wojewoda stwierdził, że współwłaściciele uczestniczyli w oględzinach nieruchomości, a J. C. wskazał granice terenu. Ponadto jak stwierdził rzeczoznawca odtworzenie granic w terenie nie nastręczało trudności.

Żądanie przez odwołujących się wyceny całej działki, z której została wydzielona działka przejęta pod drogę nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Powołany w odwołaniu przepis dotyczący wyceny całej działki odnosi się do przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. Wówczas wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni (§ 36 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia). Jak wykazał w operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy, przeznaczenie wycenianego gruntu (budowlanego) pod drogę nie spowodowało zwiększenia wartości tego gruntu. Tak więc nieruchomość została wyceniona zgodnie z § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia. Nadto rzeczoznawca majątkowy określił przyjęte cechy rynkowe wycenianej działki dotyczące uzbrojenia, dostępu do drogi publicznej, jako dobre czyli najwyżej oceniane.

W operacie szacunkowym z dnia 9 grudnia 2011 r. oraz w pismach z dnia 21 lutego 2012 r. i 27 lutego 2012 r. odnoszących się do zastrzeżeń przedstawionych przez strony, T. S. szczegółowo uzasadnił wybór transakcji, wybór nieruchomości podobnych, przyjętych do porównania i ich cech rynkowych, mających wpływ na zróżnicowanie cen transakcyjnych.

Wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania w dniu [...] czerwca 2012 r. na podstawie operatu szacunkowego z dnia 9 grudnia 2012 r. jest zgodne z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z którego treści wynika, że operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 tej ustawy. W omawianym przypadku nie wystąpiły żadne okoliczności, które uniemożliwiałyby wykorzystanie tego operatu do ustalenia wysokości odszkodowania.

Odnosząc się do zarzutu, że nie została przeprowadzona, na wniosek strony, rozprawa administracyjna, Wojewoda uznał za prawidłowe stanowisko Starosty, z którego wynika, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie nakłada na organ prowadzący postępowanie odszkodowawcze obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, a Starosta uznał, że rozprawa nie zapewni przyspieszenia lub uproszczenia przedmiotowego postępowania.

Brak też jest podstaw do powiększenia wysokości odszkodowania o 5% na podstawie art. Zgodnie z art. 18 ust. 1e. Z wymienionego wyżej przepisu jednoznacznie wynika, że powiększenie kwoty odszkodowania następuje w przypadku wydania nieruchomości, a nie udziałów w nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W przedmiotowej sprawie brak było zgody wszystkich współwłaścicieli.

Odnosząc się do żądania skarżących doliczenia do wysokości odszkodowania ustawowych odsetek za zwłokę od dnia 26 września 2011 r. do dnia zapłaty, organ uznał je za nieuzasadnione, bowiem wydanie decyzji o odszkodowaniu w terminie określonym w art. 12 ust. 4b ustawy było niemożliwe z uwagi na konieczność zlecenia wyceny nieruchomości rzeczoznawcy majątkowemu, konieczność zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, a także rozpoznania przez Wojewodę wniosku o wyłączenie Starosty Powiatu od prowadzenia postępowania.

Za nieuzasadnione uznał organ żądanie wyłączenie Starosty z prowadzenia postępowania o ustalenie odszkodowania za ww. działkę. Przedmiotowe postępowanie nie dotyczy interesów majątkowych Starosty, nie ma więc podstaw do wyłączenia organu administracji publicznej od załatwienia sprawy. Ponadto w przedmiotowym postępowaniu stroną jest Zarząd Powiatu, natomiast Starosta działa jako organ realizujący zadania z zakresu administracji rządowej. Fakt udziału w przedmiotowym postępowaniu małżeństwa: M. B. (pracownika Urzędu Miasta) i I. B. (pracownika Starostwa Powiatowego) nie stanowi przesłanki do wyłączenia organu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a.

A. i J. Ł. skierowali do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) skargę na decyzję Wojewody z [...] sierpnia 2012 r. wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazali, że organ administracji wydając decyzję w przedmiotowej sprawie dopiero w dniu [...] października 2011 r. naruszył zasadę szybkości postępowania określoną w art. 12 § 1 k.p.a. i naruszył 30 - dniowy termin na załatwienie sprawy, wskazany w art. 12 ust. 4b ustawy, co zdaniem skarżących uzasadnia naliczenie odsetek od października 2011 r. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Zdaniem skarżących Wojewoda pominął milczeniem wniosek z dnia 2 marca 2012 r., o wyłączenie Starosty Powiatu od postępowań dotyczących przyznania odszkodowania za nieruchomości przyjęte na własność powiatu. Wysokość odszkodowania ustala Starosta Powiatu, natomiast wypłatę odszkodowania ciąży na Zarządzie Powiatu. Jako organ wykonawczy Starosta jest zobowiązany do dbałości o majątek. Okoliczności te przesądzają o obowiązku wyłączenia w sprawach orzekania o odszkodowaniu za nieruchomości nabyte w trybie specustawy.

Ponadto podnieśli, że zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowodowy zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy, okoliczności podnoszonych przez stronę. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych podnieśli, że zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ administracji publicznej pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy

Skargę na decyzję Wojewody z [...] sierpnia 2012 r. złożył również J. C. działając w imieniu H. J., wnosząc o:

- uchylenie decyzji Wojewody i poprzedzającej jej decyzji Starosty,

- stwierdzenie rażącego naruszenia prawa przez Starostę i Wojewodę w zakresie terminów określonych w art. 12 pkt. 4b ustawy i art. 35 i 36 K.p.a.,

- stwierdzenie bezprawnego działania Starosty i Wojewody w zakresie odmowy wypłaty 5% premii za "odpowiednio wydaną nieruchomość" wynikającą z art. 18 pkt. 1e,

- rozpatrzenie czy Starosta nie powinien być wyłączony od prowadzenia tego postępowania z uwagi na łączące go stosunki z Zarządem Powiatu na rzecz którego wydawał tą decyzję i tym samym brak obiektywizmu, a dotyczy to wszystkich pracowników Starosty, którzy pozostają w takim stosunku prawnym ze Starostą i Zarządem Powiatu, że ma to bezpośredni wpływ na ich prawa i obowiązki.

Ponadto wniósł o dołączenie do akt postępowania administracyjnego kserokopie pierwszej i drugiej decyzji (pierwsza została uchylona) o wydaniu pozwolenia na realizację tej inwestycji drogowej, bo da to obraz na tok postępowania Starosty.

W uzasadnieniu podniósł także zarzut, że Starosta nie ustosunkował się i pominął milczeniem wszystkie jego dowody o niewłaściwej wycenie dokonanej przez rzeczoznawcę: dokonanie wyceny przed wyznaczeniem granic tej wywłaszczanej nieruchomości w terenie oraz przyjęcie przez rzeczoznawcę do bazy danych transakcji, jaki zostały zawarte pomiędzy osobami fizycznymi, podczas gdy wywłaszczenie nie jest formą sprzedaży oraz nieuwzględnienie podanych przez niego transakcji zawartych pomiędzy Burmistrzem a osobami prywatnymi. Zarzucił także organowi, że nie uwzględnił jego wniosku o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem rzeczoznawcy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Powiatu [...] - Naczelny Sąd Administracyjny (dalej NSA) wyrokiem z 2 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2335/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA nie spełnia wymagań określonych w art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.) Nie wynika z niego bowiem jaka była w istocie przyczyna uchylenia decyzji, gdyż nie zostało w nim wyjaśnione na czym polegało naruszenie przepisów materialnych i procesowych. NSA podniosło, że WSA powinien był odnieść się do stanowiska organów, które wyjaśniły jak rozumieją przepisy, jak je zastosowały do stanu sprawy i wydały rozstrzygnięcie, ich zdaniem, prawidłowe. Oceny zgodności z prawem tego rozstrzygnięcia Sąd nie dokonał, uchylił się raczej od tej oceny, przedstawiając rozważania teoretyczne, ale bez odniesienia do stanu sprawy. WSA powinien był rozważyć czy stanowisko organów jest słuszne w świetle przepisów, stanowiących podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jeśli uznał, że przepisy ustawy zostały naruszone powinien był wyjaśnić dlaczego, zaś co do naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami to o nich uzasadnienie w ogóle milczy, w konkluzji zostały tylko powołane jako naruszone, co uzasadniało uchylenie decyzji. NSA wskazał, że w ponownym postępowaniu WSA odniesie się do operatu i rozważy, czy jego ocena przez organy jest właściwa, i czy zarzuty stron co do wyceny są zasadne, a także ustosunkuje się do kwestii, które sam podniósł, a które wynikają z zarzutów skargi – termin wydania decyzji, konieczność przeprowadzenia rozprawy, podwyższenie odszkodowania i oceni czy stanowisko organów jest w tych kwestiach zgodne z przepisami, wyjaśni też stronom problem odsetek – art. 132 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skargi są zasadne.

Na wstępie należy podkreślić, że na podstawie art. 190 P.p.s.a. Sąd w niniejszej sprawie jest związany wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartymi w wyroku z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2335/13.

NSA nakazał, aby w ponownym postępowaniu Sąd odniósł się do operatu sporządzonego w niniejszej sprawie i rozważył czy jego ocena jest właściwa i czy zarzuty stron co do wyceny są zasadne, a także ustosunkował się do podnoszonego w skardze zarzutu – tj. terminu wydania decyzji, konieczności przeprowadzenia rozprawy, podwyższenia odszkodowania i ocenił czy stanowisko organów jest w tych kwestiach zgodne z przepisami, wyjaśnił też sporną kwestię odsetek po myśli art. 132 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 782), zwanej dalej u.g.n.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. – zarzutami i wnioskami skargi uznał, iż zaskarżona decyzja powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Zdaniem Sądu, organy zebrały i prawidłowo oceniły prawie cały materiał dowodowy, ocena ta jest logiczna, przy jej dokonaniu nie przekroczyły obowiązujących reguł procesowych, wskazały prawidłową podstawę prawną swojej decyzji. Okoliczność, że strony skarżące nie zostały przekonane do przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia, nie oznacza naruszenia zasady przekonywania. Należy podkreślić, że strona ma prawo do własnego subiektywnego przekonania o zasadności jej zarzutów, zaś przekonanie to nie musi mieć odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawnych i ich wykładni (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 kwietnia 2009 r., I SA/Łd 1329/08, LEX nr 549458).

Przede wszystkim należy podnieść, iż w świetle przepisu art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.), wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do ust. 3 omawianego przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Stosownie do treści art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17; 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Nadto zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004r, Nr 207, poz. 2109 ze zm.), wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013, poz. 687) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń decyzji.

Przedmiotem skargi był głównie zarzut dotyczący odmowy powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. Istotne jest, że uprawnienie do powiększenia kwoty odszkodowania za wydanie nieruchomości może być przyznane jednokrotnie, a zatem bądź z tytułu wydania nieruchomości w terminie liczonym na podstawie art. 18 ust. 1e pkt 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, bądź w terminie wskazanym w pkt. 3 tej ustawy. Oznacza to, że jeżeli właściciel nieruchomości nie wydał nieruchomości w terminie 30 dni od doręczenia zawiadomienia o wydaniu przez organ pierwszej instancji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, to nie przysługuje mu uprawnienie do powiększenia wysokości odszkodowania o 5%, nawet wówczas, gdy wydał swoją nieruchomość w terminie 30 dni od dnia uostatecznienia się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Należy zwrócić uwagę, iż 30-dniowy termin na wydanie nieruchomości przez właściciela biegnie od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu przez organ decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności. Natomiast gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostanie wydana bez rygoru natychmiastowej wykonalności, który dopiero w późniejszym terminie zostanie nadany postanowieniem, to 30-dniowy termin na wydanie nieruchomości będzie biegł od dnia doręczenia zawiadomienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej takiego rygoru i tym samym właściciel zyska więcej czasu na udostępnienie nieruchomości.

Wydanej w niniejszej sprawie decyzji Starosty z dnia [...] kwietnia 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadano rygor natychmiastowej wykonalności w samej decyzji. Dlatego też termin na wydanie nieruchomości, uprawniający do powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, zgodnie z art. 18 ust. 1 e pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. należy liczyć od dnia doręczenia właścicielom zawiadomienia o jej wydaniu.

Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie na rzecz Powiatu [...] działki nr 2185/2 o pow. 0,8827 ha stanowi operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T. S. na zlecenie Starosty, w którym wartość w/w działki została ustalona na kwotę 450 862,00 zł.

Sąd w całości podziela stanowisko Wojewody co do prawidłowości tegoż operatu.

Został on wykonany zgodnie z wymogami cyt. wyżej art. 18 ustawy o szczególnych zasadach (...), art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 - zwanej dalej u.g.n.) o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. o sposobie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). W myśl § 36 ust. 3 pkt 1 cyt. Rozporządzenia z dnia 31 września 2004 r., w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w sposób następujący: wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki, i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Stosownie zaś do § 36 ust. 4 rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepis ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Rzeczoznawca ustalił wartość gruntu w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, przy przyjęciu przeznaczenia tej nieruchomości, jakie wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] "Obszar [...]". Zgodnie z tym planem działka nr 2185/2 położona jest w konturze KDG-01- tereny dróg publicznych klasy głównej. Biorąc pod uwagę fakt, że wyceniana działka przeznaczona jest pod inwestycję drogową, rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy "rynku nieruchomości drogowych" z ostatnich 2 lat stwierdzając, że transakcje sprzedaży takich nieruchomości w [...] praktycznie nie występują. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wśród gruntów przyległych przeważa przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową i usługową. Po dokonaniu analizy nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami, rzeczoznawca przyjął do porównania 37 transakcji sprzedaży działek budowlanych z terenu miasta [...]. Średnia cena dla przyjętego zbioru została skorygowana współczynnikami ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Wycena została więc dokonana zgodnie z § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których są znane ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Rację ma również Wojewoda stwierdzając, iż w wycenie przedmiotowej działki został uwzględniony jej stan na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej tj. na dzień [...].04.2011r. o czym świadczy protokół z oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 25.11.2011r. przez rzeczoznawcę majątkowego, podpisany przez współwłaścicieli wycenianej nieruchomości. Tak więc zarzut, że nie została wykonana przez Zarząd Powiatu [...] inwentaryzacja nieruchomości na dzień wydania tej decyzji jest nieuzasadniony, ponieważ w trakcie oględzin opisano stan działki na ten dzień. Odnosząc się do zarzutu błędnego przyjęcia granic nieruchomości (utrwalenie na gruncie nowo wyznaczonych punktów granicznych odbyło się w dniu 27.03.2012r.) należy podkreślić, że współwłaściciele uczestniczyli w oględzinach nieruchomości. Jak wynika z pisma rzeczoznawcy majątkowego z dnia 21.02.2012r. uczestniczący w oględzinach Pan J. C. wskazał granice terenu, przeliczył drzewa i pozostałe nasadzenia. Ponadto jak stwierdził rzeczoznawca odtworzenie granic w terenie nie nastręczało trudności, a dokładność z jaką można było na gruncie ustalić przebieg granicy nie wpływała na zmianę ilości zainwentaryzowanych składników. Tak więc przyjęcie granic nieruchomości było wystarczająco wyczerpujące dla potrzeb prawidłowego sporządzenia operatu szacunkowego.

Żądanie przez odwołujących się wyceny całej działki, z której została wydzielona działka przejęta pod drogę nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Powołany w odwołaniu przepis dotyczący wyceny całej działki odnosi się do przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. Wówczas wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni (§36 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia). Jak wykazał w operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy, przeznaczenie wycenianego gruntu (budowlanego) pod drogę nie spowodowało zwiększenia wartości tego gruntu. Tak więc nieruchomość została wyceniona zgodnie z § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia. Dodać należy, że rzeczoznawca majątkowy określił przyjęte cechy rynkowe wycenianej działki dotyczące uzbrojenia, dostępu do drogi publicznej, jako dobre czyli najwyżej oceniane.

Podkreślić należy, że dobór nieruchomości przyjętych do porównania oraz wybór cech rynkowych, mających wpływ na zróżnicowanie cen transakcyjnych należy do rzeczoznawcy majątkowego. W operacie szacunkowym z dnia 9.12.2011r. oraz w pismach z dnia 21.02.2012r. i 27.02.2012r. odnoszących się do zastrzeżeń przedstawionych przez strony, Pan T. S. szczegółowo uzasadnił wybór transakcji, wybór nieruchomości podobnych i ich cech rynkowych.

Wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania w dniu [...].06.2012r. na podstawie operatu szacunkowego z dnia 9.12.2012r. było zgodne z art. 156 ust. 3 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami, z którego treści wynika, że operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 tej ustawy. W omawianym przypadku nie wystąpiły żadne okoliczności, które uniemożliwiałyby wykorzystanie tego operatu do ustalenia wysokości odszkodowania.

Co do zarzutu, że nie została przeprowadzona, na wniosek strony, rozprawa administracyjna, Starosta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji słusznie wskazał, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach (...) nie nakłada na organ prowadzący postępowanie odszkodowawcze obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 12 ust. 5 tej ustawy odszkodowanie jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, to jest działu III, rozdziału 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a przepisy te nie przewidują obowiązku przeprowadzenia rozprawy. Starosta uznał, że rozprawa nie zapewni przyspieszania lub uproszczenia przedmiotowego postępowania.

Sąd w całości podziela zaprezentowane wyżej stanowisko.

Ani kontrolowana decyzja, ani dostarczone Sądowi akta sprawy nie dają jednak jednoznacznej odpowiedzi na istotne pytanie czy w ogóle skierowano do wszystkich współwłaścicieli działki nr 2185/2 pismo zawiadamiające ich o wydaniu przez Starostę decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności, kiedy je odbierali oraz kiedy faktycznie doszło do przekazania nieruchomości inwestorowi. W aktach można znaleźć jedynie szczątkowe informacje w tym zakresie. W tej części ustalenia organu są niepełne.

W aktach zalega pismo Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg z dnia 4 maja 2011 r. do Starostwa Powiatowego o przesłaniu w załączeniu kopii oświadczeń dotyczących dobrowolnego wydania nieruchomości na realizację zadania zgodnie z decyzją Nr [...] z dnia [...].04.2011 r.:

P. J. C. zam. ul. [...], pismo z dnia 28.04.2011 r.

- P.P. M. i S. P. zam. [...], pismo z dnia 29 kwietnia 2011 r.

P. Burmistrz m. [...], pismo z dnia 26 kwietnia 2011 r., pismo z dnia 21.04.20 lir.

P.P. I. i J. P. zam. ul. [...], pismo z dnia 28.04.2011 r.

P. A. W. zam. [...], pismo z dnia 28.04.2011 r.

P. A. H. zam. [...], pismo z dnia 02.05.2011 r.

Z pewnością w niecały miesiąc po wydaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. wolę dobrowolnego wydania działki złożył J. C. pismem z dnia 28 kwietnia 2011 r. działając imieniem H. J., W. C. i J. Ł. Jest także dowód doręczenia decyzji Starosty z dnia [...] kwietnia 2011 r. K. R. w dniu 21 kwietnia 2011 r. oraz jej pismo z dnia 7 stycznia 2011 r. o wyrażeniu zgody na dobrowolne wydanie nieruchomości oraz pismo Gminy Miasta [...] podpisane przez Burmistrza z dnia 23 września 2011 r. o deklaracji niezwłocznego wydania.

Ani z akt, ani z decyzji nie wynika, kiedy faktycznie przedmiotowa nieruchomość została wydana inwestorowi i w jakich okolicznościach. Jak wskazuje ugruntowane stanowisko doktryny: "... podstawowym sposobem przeniesienia posiadania, zarówno samoistnego, jak i zależnego jest wydanie rzeczy (traditio corporalis). Z fizycznym wydaniem rzeczy łączy się po stronie nabywcy wola władania rzeczą dla siebie w zakresie określonego prawa i rezygnacja z posiadania przez dotychczasowego posiadacza" (por. J. Ignatowicz (w( Komentarz, t. I, 1972, s. 813; E. Gniewek, Komentarz, 2001, s. 829).

Na marginesie trzeba zauważyć, że wydanie nieruchomości nie polega w istocie rzeczy na tradycji w ścisłym tego słowa znaczeniu, lecz na usunięciu się z niej z równoczesnym umożliwieniem objęcia nieruchomości przez nowego posiadacza (por. J. Ignatowicz (w:) Kodeks..., s. 813).

NSA w wyroku z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2517/13 wyjaśnił, że pod pojęciem wydania nieruchomości w rozumieniu przepisu art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych należy rozumieć podjęcie i ujawnienie takich czynności przez dotychczasowego właściciela, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności, a więc przede wszystkim posiadania, używania, pobierania pożytków, przetworzenia i rozporządzania. W niniejszej sprawie takich ustaleń brak.

W kontrolowanej decyzji podano, że w przedmiotowej sprawie Pan J. C. działający w imieniu Pana J. Ł., Pani W. C. i Pani H. J., Pani K. R. oraz Gmina Miejska [...] wyrazili wolę wydania należących do nich udziałów w przejętej nieruchomości. Natomiast Państwo A. i J. Ł. nie wyrazili takiej woli. Brak zgody wszystkich współwłaścicieli uniemożliwia wydanie nieruchomości inwestorowi. Starosta prawidłowo stwierdził, że rozporządzenie rzeczą wspólną wymaga zgodnego oświadczenia woli wszystkich współwłaścicieli.

Współwłasność prowadzi do sytuacji, w której żaden ze współwłaścicieli nie ma wyłącznego prawa do fizycznie wydzielonej części rzeczy, a każdemu z nich przysługuje jednakowe prawo do całej rzeczy, ograniczone jedynie takim samym prawem pozostałych współwłaścicieli. Jeżeli więc w odniesieniu do współwłasności nie jest możliwe wyodrębnienie udziału przysługującego jednemu ze współwłaścicieli nieruchomości, a można jedynie określić wielkość tego udziału, a także nie jest możliwe wskazanie, w jakim zakresie udział ten odpowiada jej fizycznie oznaczonej części – to w konsekwencji wyłączone musi być fizyczne wydanie przedmiotu prawa rozumianego jako "udział w nieruchomości" (por. T. Filipiak, komentarz do art. 195 kodeksu cywilnego, [w:] A. Kidyba (red.), K. Dadańska, T. Filipiak, Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe, Lex 2009).

Powyższe argumenty prowadzą do wniosku, iż nie jest możliwe zastosowanie instytucji wydania nieruchomości w stosunku do udziału we własności nieruchomości.

Sąd nie podziela dalej idącego stanowiska NSA zawartego w cytowanym wyżej wyroku NSA z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2517/13, że zaskarżenie decyzji przekreśla zamiar niezwłocznego wydania nieruchomości. Czym innym jest bowiem wydanie nieruchomości na podstawie decyzji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, a czym innym kwestionowanie jej w toku instancji.

Nie można utożsamiać kwestionowania samej decyzji, której skutkiem jest utrata własności przez dotychczasowego właściciela z podejmowaniem faktycznych decyzji w toku postępowania, co do np. wydania nieruchomości inwestorowi.

Brak jest w kontrolowanej decyzji ustaleń co do doręczenia A. Ł. i J. Ł. zawiadomienia o wydaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. przez Starostę. Samo ich milczenie – jeśli w ogóle miało miejsce – nie jest dowodem na sprzeciwianie się wydaniu nieruchomości inwestorowi.

Istotna jest okoliczność, że wg. oświadczenia skarżących na rozprawie w dniu 20 października 2015 r. inwestor rozpoczął prace na przedmiotowej nieruchomości "zaraz po wydaniu decyzji w kwietniu 2011 r.

Należy podkreślić, że Wojewoda nie ustalił, że nie wydano nieruchomości inwestorowi – jest to określony stan faktyczny – a tylko , że brak zgody współwłaścicieli rozumianej jako zgodne ich oświadczenie uniemożliwia jej wydanie. Nie ustalono więc także czy zachowano termin z art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.

Kwestie te należy bezwzględnie wyjaśnić, gdyż rzutują one na wysokość należnego stronom odszkodowania. Braki w poczynionych ustaleniach w tym zakresie przesądzają o naruszeniu art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy. Wojewoda dopuścił się także naruszenia przepisu art. 18 ust. 1a pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach realizacji inwestycji drogowych poprzez jego zastosowanie w nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym, co przełożyło się na wynik sprawy.

Oznacza to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przeprowadzenia postępowania dowodowego we wskazanym kierunku.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd stwierdza, że nietrafny jest zarzut wskazujący na rażące naruszenie art. 12 ust. 4b ustawy o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z dnia 10 kwietnia 2013 r. (t.j. Dz.U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.) w związku z art. 35 i art. 36 K.p.a., a polegający na uchybieniu 30-dniowemu terminowi do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że ten termin ma charakter procesowy i może być niezachowany, jeżeli jest to skutkiem prowadzonego postępowania, w którym organ podejmuje prawem nakazane czynności, a ich natura prowadzić musi do przekroczenia tego terminu, bo ma ono usprawiedliwione podstawy. Konieczność zachowania przepisów prawa związanych z wyborem rzeczoznawcy majątkowego i opracowaniem ekspertyzy (operatu) usprawiedliwiają przekroczenie terminu wskazanego w art. 12 ust. 4b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania inwestycji (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1621/12 czy WSA w Lublinie w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II SAB/Lu 328/13).

Nietrafny jest także zarzut braku wyłączenia Starosty Powiatu od wydania decyzji odszkodowawczej. W przypadku tego organu i sprawy rozpoznawanej nie zachodzą przesłanki skutkujące wyłączeniem organu (prawidłowe postanowienie z dnia [...] maja 2012 r. Wojewody o odmowie wyłączenia Starosty).

Uszło jednak uwadze Wojewody i Starosty Powiatu, że czynności w niniejszej sprawie podejmowała wyłączona z mocy ustawy w tej sprawie Pani I. B. – pracownik Starostwa Powiatowego, Naczelnik Wydziału Gospodarki Nieruchomościami. Jest ona bowiem żoną pełnomocnika uczestnika postępowania – Gminy [...] – Pana M. B., działającego na podstawie pełnomocnictwa z dnia 27 grudnia 2011 r., nr [...] – w aktach administracyjnych. Podjęła ona w sprawie szereg istotnych czynności po złożeniu pełnomocnictwa przez męża, tj.

- podpisała w dniu 20 stycznia 2012 r. zawiadomienie w trybie art. 10 K.p.a.,

- podpisała pisma z dnia 2 lutego 2012 r. i z dnia 15 lutego 2012 r. do rzeczoznawcy opiniującego w sprawie T. S. w toku postępowania dowodowego,

- podpisała pismo z dnia 7 marca 2012 r. adresowane do K. R., A. Ł., J. Ł., J. C. w toku postępowania dowodowego.

Podstawą jej wyłączenia z mocy prawa jest art. 24 § 1 pkt 4 K.p.a. Zdaniem Sądu pojęcie przedstawicielstwa, do którego odwołuje się cyt. wyżej przepis jest pojęciem z zakresu prawa cywilnego, obejmuje ono zarówno przedstawicielstwo ustawowe jak i pełnomocnictwo – art. 95 i 96 K.c.

Pojęcie pracownika organu administracji publicznej ma szeroki zakres znaczeniowy. W świetle art. 5 § 2 pkt 3 należy przyjąć, że pracownikami organu administracji publicznej są osoby zatrudnione w urzędach ministrów, urzędach centralnych organów administracji rządowej, urzędach wojewódzkich, urzędach terenowych organów administracji rządowej zespolonej i niezespolonej, urzędach organów jednostek samorządu terytorialnego, organach i podmiotach wymienionych w art. 1 pkt 2. Status prawny urzędników państwowych i innych pracowników zatrudnionych w: 1) Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, 2) urzędach ministrów i przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów oraz urzędach centralnych organów administracji rządowej, 3) urzędach wojewódzkich oraz innych urzędach stanowiących aparat pomocniczy terenowych organów administracji rządowej podległych ministrom lub centralnym organom administracji rządowej, 4) komendach, inspektoratach i innych jednostkach organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich oraz kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży, 5) Rządowym Centrum Legislacji, 6) Biurze Nasiennictwa Leśnego, wobec których nie mają zastosowania przepisy ustawy o służbie cywilnej, regulują przepisy ustawy o pracownikach urzędów państwowych. Ustawa o służbie cywilnej normuje status korpusu służby cywilnej, który tworzą pracownicy zatrudnieni na stanowiskach urzędniczych w: 1) Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, 2) urzędach ministrów i przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów oraz urzędach centralnych organów administracji rządowej, 3) urzędach wojewódzkich oraz innych urzędach stanowiących aparat pomocniczy terenowych organów administracji rządowej podległych ministrom lub centralnym organom administracji rządowej, 4) komendach, inspektoratach i innych jednostkach organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich oraz kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej, 5) Biurze Nasiennictwa Leśnego, 6) jednostkach budżetowych obsługujących państwowe fundusze celowe, których dysponentami są organy administracji rządowej. Korpus służby cywilnej tworzą także powiatowi i graniczni lekarze weterynarii oraz ich zastępcy (art. 2 ust. 1 i 2 u.s.c.).

Sytuację prawną pracowników zatrudnionych w: 1) urzędzie marszałkowskim, wojewódzkich samorządowych jednostkach organizacyjnych, 2) starostwie powiatowym, powiatowych jednostkach organizacyjnych, 3) urzędzie gminy, w jednostkach pomocniczych gminy oraz w gminnych jednostkach budżetowych i samorządowych budżetowych, 4) biurach (ich odpowiednikach) związków jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządowych zakładów budżetowych utworzonych przez te związki, 5) biurach (ich odpowiednikach) administracyjnych jednostek samorządu terytorialnego określają przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 z późn. zm.). "Status prawny pracowników gminnych jednostek pomocniczych różni się od statusu prawnego pracowników jednostek organizacyjnych tworzonych przez gminy. W pierwszym przypadku są to pracownicy samorządowi, do których mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (...), a przepisy kodeksu pracy stosuje się jedynie w kwestiach nieuregulowanych w tej ustawie (art. 31 ust. 1). Do pracowników jednostek organizacyjnych stosuje się wprost przepisy kodeksu pracy" (wyrok SN z dnia 25 sierpnia 1994 r., I PRN 52/94, OSNAPiUS 1995, nr 2, poz. 16).

Status prawny pracowników organów i podmiotów wymienionych w art. 1 pkt 2 jest wysoce zróżnicowany. Należy podkreślić, że wyłączeniu mogą podlegać tylko pracownicy organu jednostki organizacyjnej lub organizacji upoważnionej z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych, a nie wszyscy pracownicy tej jednostki.

Wyłączeniu w trybie i na zasadach określonych w tym przepisie mogą podlegać pracownicy organu właściwego do załatwienia sprawy, a także pracownicy organów, jednostek, organizacji i instytucji, którym w trybie przepisów ustaw szczególnych powierzono wykonywanie kompetencji organu do prowadzenia spraw administracyjnych, w tym wydawania decyzji (zob. komentarz do art. 1).

Wyłączeniu mogą podlegać pracownicy organu, do którego organ prowadzący postępowanie zwrócił się o dokonanie czynności przewidzianych w art. 52 (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 129).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 sierpnia 1993 r., SA/Po 3155/92, OSP 1995, z. 9, poz. 188, z glosą W. Chróścielewskiego, przyjął, że nie ma przeszkód prawnych, aby wyłączeniu podlegał pracownik piastujący stanowisko organu administracji publicznej (wyrok NSA). Ze względu na to, że pogląd ten doprowadził do zatarcia różnicy między odrębnymi instytucjami proceduralnymi, a mianowicie wyłączeniem pracownika i wyłączeniem organu (zob. np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 października 2009 r., II SA/Bk 378/09, LEX nr 573667, zgodnie z którym: "Prezydent miasta na prawach powiatu działający jako starosta podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 par. 1 i 4 k.p.a. od rozpoznania sprawy i wydania decyzji z wniosku o lokalizację drogi gminnej złożonego na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych"), a także niewątpliwie przyczynił się do błędnej wykładni art. 27 § 1 (zob. komentarze do art. 25 i 27), nie ma podstaw do jego dalszego akceptowania (np. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., I OSK 1186/12, LEX nr 1339577: "Nie można uznać, by zwrot »pracownik organu« w znaczeniu, o jakim mowa w art. 24 k.p.a., obejmował także osobę będącą personalną obsadą organu. Piastun organu nie działa w sprawie jako pracownik organu, lecz wykonuje kompetencje przypisane organowi, których realizacja oparta jest na obowiązku, a nie uprawnieniu (z wyjątkiem, gdy przepis prawa podjęcie określonego działania pozostawia uznaniu organu administracji publicznej). Kompetencje przypisane przez ustawodawcę konkretnemu organowi nie mogą być bez wyraźnej podstawy prawnej przeniesione na inny organ. Osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej – co do zasady – nie podlega wyłączeniu w trybie przypisanym pracownikom organu. Z uwagi na swą ustrojową i procesową pozycję piastun funkcji monokratycznego organu administracji publicznej podlega wyłączeniu zgodnie z przepisami o wyłączeniu organu w postępowaniu administracyjnym, a nie o wyłączeniu pracowników organu"). Przyjąć zatem należy, że art. 24 nie ma zastosowania do osoby pełniącej funkcje/powołanej na stanowisko (monokratycznego) organu administracji publicznej lub osób pełniących funkcje/powołanych na stanowisko (kolegialnego) organu administracji publicznej, mimo że są jednocześnie pracownikami tego organu (raczej - urzędu organu).

Pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu z udziału w sprawie "już zawisłej przed organem administracji publicznej, niezależnie od rodzaju i charakteru sprawy (...), w każdym stadium tej sprawy oraz w każdej instancji trybu zwykłego lub trybów nadzwyczajnych" (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 127). Wyłączenie pracownika powstaje "na tle specyficznego stosunku określonego pracownika do określonej indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej. Pracownik wyłączony od udziału w postępowaniu nie traci wskutek tego zdolności do udziału w postępowaniu dotyczącym innych spraw, choćby to były sprawy tego samego rodzaju" (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie, 1962, s. 92-93).

Pracownik podlega wyłączeniu "od udziału w postępowaniu". Przez udział w postępowaniu w sprawie należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej przewidzianych w przepisach prawa czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a jeżeli pracownik jest upoważniony do wydawania decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub pełni funkcje organu, również załatwienie sprawy w formie decyzji.

Wyłączenie pracownika z udziału w postępowaniu z przyczyn wymienionych w art. 24 § 1 następuje z mocy prawa, czyniąc go niezdolnym do udziału w tym postępowaniu z racji istnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek. Sporne pozostaje to, czy konieczne jest wydanie postanowienia o wyłączeniu pracownika z przyczyny określonej w tym przepisie. Nawet gdyby założyć, że wydanie takiego postanowienia jest niezbędne ze względów dowodowych, co nota bene można uzyskać w drodze odpowiedniego wpisu do protokołu, to postanowienie takie mogłoby mieć jedynie charakter deklaratywny. Oznacza to, że na przyczyny wyłączenia pracownika z udziału w postępowaniu można się powoływać z chwilą ich zaistnienia, a nie z chwilą uprawomocnienia się postanowienia o wyłączeniu. Należy przyjąć, że postanowienie nie może ograniczać się do wskazania pracownika wyłączonego z mocy prawa z udziału w postępowaniu, lecz powinno wyznaczać innego pracownika do prowadzenia sprawy (art. 26 § 1). W tym trybie nie jest dopuszczalne orzeczenie o odmowie wyłączenia pracownika, bowiem postanowienie to jest wydawane z urzędu. Ewentualny wniosek strony lub pracownika w tym zakresie nie jest wnioskiem o wydanie postanowienia, lecz czynnością innego rodzaju. Zgłoszenie zatem wniosku o wyłączenie rodzi obowiązek jego rozpoznania, pozytywnie lub negatywnie, ale nie pozwala na pozostawienie takiego wniosku bez rozpoznania. Nie można zatem z powodu takiego sformułowania wniosku, że nie odpowiada on w pełni konstrukcji prawnej instytucji wyłączenia regulowanej przepisami prawa procesowego, pozostawić wniosku bez rozpoznania. Brak podstaw prawnych do zastosowania instytucji wyłączenia w danym zakresie wnioskowanym przez stronę jest podstawą do odmowy wyłączenia (wyrok z dnia 20 grudnia 2007 r., I OSK 281/07, LEX nr 500666).

O wyłączeniu pracownika na podstawie art. 24 § 3 jego bezpośredni przełożony orzeka w formie postanowienia, na które nie służy zażalenie (wyrok NSA w Poznaniu z dnia 29 maja 1990 r.,SA/Po 1555/89, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 44; OSP 1992, z. 4, poz. 90, w którym stwierdzono, że: "Wyłączenie pracownika lub odmowa jego wyłączenia od udziału w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. powinny nastąpić w formie postanowienia"). Postanowienie o wyłączeniu lub o odmowie wyłączenia pracownika wydaje się na wniosek pracownika, strony lub z urzędu. Postanowienie to ma charakter konstytutywny, a zatem: "Powoływanie się na wyłączenie pracownika w oparciu o przepis art. 24 § 3 k.p.a. jest jednak skuteczne dopiero w razie wydania przez jego bezpośredniego przełożonego stosownego postanowienia po uprzednim uprawdopodobnieniu istnienia okoliczności, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności tego pracownika" (wyrok NSA w Poznaniu z dnia 17 sierpnia 1993 r. ,SA/Po 3155/92, OSPiKA 1995, z. 9, poz. 188). Postanowienie w sprawie wyłączenia pracownika nie podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia. Uzasadniając zgodność art. 24 k.p.a. z Konstytucją RP, Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że: "Instytucja wyłączenia pracownika na gruncie k.p.a. jest instytucją proceduralną, w ramach której stronie służy uprawnienie gwarantujące obiektywne rozstrzygnięcie sprawy. Ustawodawca poddał tę instytucję kontroli sądowej, wzmacniając zasadę obiektywizmu postępowania w postępowaniu administracyjnym. Ta kontrola odbywa się jednak dopiero przy rozstrzyganiu odwołania od orzeczenia, kończącego postępowanie w danej instancji, a nie w postępowaniu wpadkowym na podstawie zażalenia na postanowienie o odmowie wyłączenia pracownika organu administracji publicznej. Ze względu na szybkość i sprawność działania administracji istnieją argumenty przemawiające za aktualnie obowiązującym rozwiązaniem. Zaskarżone przepisy są zgodne z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Umożliwiają bowiem stronie podniesienie zarzutu o nieuwzględnieniu wyłączenia pracownika w postępowaniu odwoławczym, co następnie może zostać poddane kontroli sądu administracyjnego" (wyrok TK z dnia 7 marca 2005 r., P 8/03, OTK-A 2005, nr 3, poz. 20, w którym stwierdzono także, iż: "Artykuł 24 w związku z art. 141 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) jest zgodny z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 6 ust. 1 i art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, z 1995 r. Nr 36, poz. 175, 176 i 177, z 1998 r. Nr 147, poz. 962 oraz z 2003 r. Nr 42, poz. 364)").

Pracownik wyłączony z udziału w postępowaniu, niezależnie od podstawy wyłączenia, powinien zaniechać prowadzenia czynności procesowych w sprawie, z wyjątkiem czynności niecierpiących zwłoki ze względu na interes społeczny lub ważny interes strony (art. 24 § 4). W zakresie tych czynności mieszczą się "czynności, które muszą być podjęte z powodu treści obowiązujących przepisów, ustanawiających nieprzekraczalny termin do dokonania określonych czynności, z uwagi na skutki orzeczeń administracyjnych lub sądowych, utratę uprawnień, niemożność wyegzekwowania w późniejszym czasie określonych obowiązków stron czy też ze względu na okoliczności faktyczne, narzucające potrzebę pilnego działania (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 152). Podjęcie przez pracownika wyłączonego z udziału w postępowaniu czynności innych niż wymienione w tym przepisie nie czyni ich bezskutecznymi wobec stron postępowania ani też nie czyni decyzji wadliwą. W sytuacji natomiast, gdy decyzja opiera się na dowodach uzyskanych w wyniku czynności podjętych z naruszeniem przepisu art. 24 § 4, należy ją uznać za wadliwą (J. Starościak (w:) Komentarz, 1970, s. 83). W razie gdy organ prowadzący postępowanie dostrzeże, że czynności dowodowe zostały podjęte z przekroczeniem granic wyznaczonych tym przepisem, wówczas powinien albo ponownie przeprowadzić te czynności, albo uzasadnić, dlaczego odmówił im wiarygodności (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 153).

Procesowe skutki naruszenia przepisu art. 24 określa art. 145 § 1 pkt 3, z tym wszakże zastrzeżeniem, że przesłanką wznowienia postępowania jest "wydanie decyzji" przez pracownika podlegającego wyłączeniu, a nie "udział" takiego pracownika w postępowaniu, w którym wydano decyzję ostateczną (tak słusznie Andrzej Wróbel w cytowanym wyżej Komentarzu do art. 24 K.p.a., Lex 2015).

Oceniając czynności dokonane przez I. B. w niniejszym postępowaniu przez pryzmat podanych wyżej kryteriów Sąd stanął na stanowisku, że nie wpłynęły one na ustalenia w niniejszej sprawie dokonane przez organy.

Sąd końcowo wyjaśnia, że zgodnie z art. 12 ust. 5 i art. 12 ust. 4a ustawy o zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości przejęte na realizację inwestycji rogowej wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację takiej inwestycji. Natomiast dla ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5).

Podstawową zasadę ustalania wysokości odszkodowania określa art. 18 ust. 1 ustawy drogowej, stanowiąc że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Odszkodowanie podlega waloryzacji na dzień wypłaty według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (art. 18 ust. 3).

Kwestię waloryzacji odszkodowania na gruncie u.g.n. reguluje art. 132. Stanowi on, że 1. Zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu, z zastrzeżeniem ust. 1a i 1b.

1a. W sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna.

1b. W przypadku wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości na wniosek osoby wywłaszczanej wypłaca się zaliczkę w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ pierwszej instancji w decyzji o wywłaszczeniu. Zapłata zaliczki następuje jednorazowo w terminie 50 dni licząc od dnia złożenia wniosku o wypłatę zaliczki. Wysokość odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości pomniejsza się o kwotę wypłaconej zaliczki.

1c. Jeżeli uchylono decyzję o wywłaszczeniu lub stwierdzono nieważność decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości, osoba, której wypłacono zaliczkę, lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tej zaliczki po jej waloryzacji na dzień zwrotu, o ile nie przysługuje im uprawnienie, o którym mowa w art. 122a.

2. Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego.

3. Wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania.

3a. Jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba, której wypłacono odszkodowanie, lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu.

4. Za zgodą osoby uprawnionej do odszkodowania starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ustalić inny niż określony w ust. 1-3 sposób zapłaty przyznanego odszkodowania.

5. Do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120, do zapłaty ceny nabycia części nieruchomości, o której mowa w art. 113 ust. 3, a także do zapewnienia nieruchomości zamiennej jest zobowiązany, z zastrzeżeniem ust. 6 i 8, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki.

6. Obowiązek zapłaty odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń wymienionych w art. 124, art. 124b, art. 125 i art. 126 oraz za zmniejszenie wartości nieruchomości z tego powodu obciąża osobę lub jednostkę organizacyjną, która uzyskała zezwolenie odpowiednio na założenie lub przeprowadzenie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, o którym mowa w art. 124 ust. 1, albo zezwolenie na wykonanie czynności związanych z konserwacją, remontami, usuwaniem awarii oraz usuwaniem z gruntu, o którym mowa w art. 124b ust. 1, albo zezwolenie na czasowe zajęcie nieruchomości w przypadku siły wyższej lub innej nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody albo przedsiębiorcę, który na podstawie koncesji wykonuje działalność w zakresie poszukiwania, rozpoznawania lub wydobywania kopalin objętych własnością górniczą.

7. (uchylony).

8. Podmiot, który będzie realizował cel publiczny, może pokryć koszty należności, o których mowa w ust. 5 i 6, oraz koszty ustalenia tych należności.

W ust. 3 omawianego artykułu wskazane zostało, że wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty.

Waloryzacja polega na przeliczeniu ustalonego odszkodowania według wzrostu lub spadku siły nabywczej pieniądza. Służy ona przywróceniu ekonomicznego znaczenia odszkodowania, oznacza urealnienie już ustalonego, a nie wypłaconego odszkodowania. Zasady waloryzacji zostały określone w art. 5 oraz 227. Stosownie do tych przepisów dokonywana jest ona na podstawie wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, a do czasu ogłoszenia tego wskaźnika waloryzacji dokonuje się z zastosowaniem wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

Waloryzacja dotyczy okresu między datą wydania decyzji (jej doręczenia), w której ustalone zostało odszkodowanie, a datą wypłaty odszkodowania (zob. T. Woś, Wywłaszczenie..., s. 311). Pomiędzy wydaniem decyzji ustalającej odszkodowanie a dniem, kiedy stanie się ostateczna, może upłynąć długi okres, który w sytuacji istotnych zmian cen konsumpcyjnych spowoduje zmniejszenie realnej wysokości odszkodowania, a waloryzacja jest instrumentem zapobiegającym temu zjawisku, stąd nie jest uzasadnione założenie, że waloryzacja dotyczy jedynie okresu pomiędzy dniem, gdy decyzja uzyskała walor ostateczności a dniem wypłaty.

Wartość rzeczywiście wypłaconego odszkodowania ma odpowiadać wartości nabywczej odszkodowania ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu, a nie wartości nominalnej. Waloryzacja odszkodowania następuje zawsze od momentu jego ustalenia do dnia zapłaty odszkodowania, bez względu na to, czy podmiot zobowiązany opóźnia się w jego zapłacie. Waloryzacja może więc dotyczyć zarówno okresu pomiędzy ustaleniem wysokości odszkodowania w decyzji a ustawowym terminem wypłaty odszkodowania (jeśli odszkodowanie zostało wypłacone w terminie, a wystąpiły przyczyny waloryzacji odszkodowania), jak i okresu między datą ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji a datą wypłaty odszkodowania z opóźnieniem (zob. T. Woś, Wywłaszczenie..., s. 311; tak też wyrok WSA w Białymstoku z 15 listopada 2012 r., II SAB/Bk 55/12, Lexis.pl nr 4943102).

Waloryzacja jest pochodną ustalonego przez starostę odszkodowania, co prowadzi do podobnych wniosków jak w przypadku opóźnienia i zwłoki, tj. że niezależnie od cywilnoprawnego charakteru tego roszczenia, ze względu na powierzenie jego ustalenia organowi administracji w trybie postępowania administracyjnego także waloryzacja powinna być ustalona w drodze decyzji przez organ wydający decyzję ustalającą odszkodowanie (zob. T. Woś, Wywłaszczenie..., s. 312). W przypadku waloryzacji trzeba jednak uwzględnić zd. 2, dodane do ust. 3 nowelizacją z 28 listopada 2003 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.; zmiana weszła w życie 22 września 2004 r.). Zgodnie z tym zdaniem waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania.

W treści komentowanego przepisu określone zostały podmioty, które mają dokonać waloryzacji. Taka regulacja nie pozostawia zatem wątpliwości, że właściwy do tej czynności jest nie starosta ustalający odszkodowanie, ale podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania (postanowienie NSA z 29 lutego 2012 r., I OW 203/11, Lexis.pl nr 3935242).

Na tle tej regulacji zarysowała się istotna rozbieżność w literaturze i w orzecznictwie (zob. m.in. T. Woś, Wywłaszczenie..., s. 308-318; J. Szachułowicz, Gospodarka nieruchomościami, 2005, s. 199; M. Wolanin, w: W. Jaworski, A. Prusarczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa..., 2011, s. 1007-108).

Z jednej strony przyjmuje się, że z uwagi na to, że ustalenie odszkodowania następuje w formie decyzji administracyjnej, to waloryzacja, która jest uaktualnieniem przyjętej wysokości odszkodowania, wymaga zachowania tej samej formy (wyroki NSA: z 9 lipca 2010 r., I OSK 1229/09, Lexis.pl nr 2339020; z 22 lipca 2010 r., I OSK 1307/09, Lexis.pl nr 2375525; z 22 kwietnia 2010 r., I OSK 894/09, Lexis.pl nr 2250208; z 20 stycznia 2009 r., I OSK 122/08, Lexis.pl nr 2016002; z 18 lipca 2007 r., I OSK 762/07, Lexis.pl nr 2573842). Jak się wskazuje, mimo że przepis ten nie określa w sposób wyraźny formy prawnej, w jakiej należy dokonać waloryzacji, w przeciwieństwie do spraw związanych z wywłaszczeniem, odszkodowaniem czy np. zwrotem wywłaszczonej nieruchomości, to jednak brak określenia w ustawie formy decyzji do rozstrzygania spraw związanych z waloryzacją odszkodowania nie oznacza jeszcze, że taki tryb decyzyjny jest wyłączony (wyrok NSA z 22 lipca 2010 r., I OSK 1307/09, Lexis.pl nr 2375525). Jak się zauważa, ust. 3 komentowanego artykułu stanowi o prawie jednostki do waloryzacji odszkodowania na dzień jego zapłaty. Waloryzacja to dokonanie ustaleń stanu faktycznego, a w następstwie - autorytatywne określenie wysokości odszkodowania. W przypadku gdy w przepisie przyjęte zostało jednostronne, autorytatywne konkretyzowanie normy prawnej, formą tej autorytatywnej konkretyzacji jest decyzja administracyjna. Taki kierunek wykładni wynika z art. 2 Konstytucji RP, który stanowi: "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". W takim państwie autorytatywna konkretyzacja normy prawnej musi zostać dokonana w formie prawnej, która gwarantuje jednostce prawo do obrony na drodze prawa. Forma decyzji administracyjnej wynika expressis verbis z art. 132 ust. 3, ustalenie odszkodowania następuje w formie decyzji administracyjnej, waloryzacja, która jest uaktualnieniem przyjętej wysokości odszkodowania, wymaga zachowanie tej samej formy: formy decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 20 stycznia 2009 r., I OSK 122/08, Lexis.pl nr 2016002). Jak zauważono też w orzecznictwie, na podstawie upoważnienia z mocy ustawy do wydawania decyzji mogą być powołane inne podmioty niż organy administracji publicznej. Takie rozwiązanie przyjmuje art. 132 ust. 3, stanowiąc umocowanie dla innych osób lub jednostek organizacyjnych (wyrok NSA z 20 stycznia 2009 r., I OSK 122/08, Lexis.pl nr 2016002).

Z drugiej strony w innych orzeczeniach wskazuje się, że skoro do dokonania waloryzacji odszkodowania ustawa nie zastrzega formy decyzji (forma decyzji przewidziana jest tylko dla ustalenia odszkodowania), to wyłączona jest droga postępowania administracyjnego. Ponadto, jeżeli z woli ustawodawcy waloryzacji może dokonać nie tylko organ administracji, lecz także osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania, a oczywiste jest, że osoba lub jednostka organizacyjna nie mają kompetencji do wydawania decyzji (tylko sprawa cywilna o odszkodowanie została przekazana do kompetencji organu administracji, i to wyłącznie do kompetencji starosty), oznacza to, że sprawa waloryzacji nie jest sprawą cywilną przekazaną ustawą do właściwości organu i w sprawie tej nie jest wydawana decyzja (wyrok WSA w Gliwicach z 13 kwietnia 2006 r., II SA/Gl 432/05, Lexis.pl nr 1455906; wyroki WSA w Krakowie: z 23 października 2007 r., II SA/Kr 852/05, CBOSA; z 20 października 2008 r., II SA/Kr 823/08, Lexis.pl nr 6817275; z 8 lipca 2009 r., II SA/Kr 673/09, LEX nr 553105). Jak się też stwierdza, dokonanie waloryzacji ustalonego w decyzji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest wyłącznie czynnością obrachunkowa. Regulacja ta, w związku z treścią art. 5 i 227, umożliwia polubowne załatwienie sprawy, bez konieczności prowadzenia procesu cywilnego. W przypadku niedokonania waloryzacji przez podmiot zobowiązany uprawnionemu przysługuje dochodzenie roszczenia przed sądem powszechnym (wyrok WSA w Krakowie z 8 lipca 2009 r., II SA/Kr 673/09, LEX nr 553105; tak też M. Szalewska, Wywłaszczenie nieruchomości, Toruń 2005, s. 284 i n.).

Niewątpliwie obecne brzmienie ust. 3 komentowanego artykułu nie pozwala na jednoznaczne rozstrzygnięcie kwestii dotyczącej tego, czy waloryzacja powinna być ustalona w drodze decyzji, czy też ustalenie to stanowi jedynie czynność obrachunkową. Zasadne jest jednak uznanie, że w tych przypadkach, gdy zobowiązany do zapłaty odszkodowania jest starosta albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, waloryzacja powinna być dokonana w drodze decyzji administracyjnej (tak słusznie Paweł Wojciechowski w Komentarzu do art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX 2015).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.