Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1256/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 83
journal: Dz.U. 2017 poz 1383
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej małoletniego K. B. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1347/18 w sprawie ze skargi małoletniego K. B. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego K. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 25 stycznia 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 1347/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę małoletniego K. B. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego K. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] czerwca 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję własną z [...] maja 2018 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że K. S. – przedstawiciel ustawowy małoletniego K. B. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku po zmarłym ojcu dziecka w trybie art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1383 ze zm.). Jak podała, Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił małoletniemu prawa do renty rodzinnej po zmarłym 7 września 2014 r. we Francji W. B., gdyż w chwili śmierci nie spełniał on warunków do nabycia emerytury, czy renty. Zaznaczyła, że znajduje się w trudnej sytuacji życiowej i materialnej. Jest matką samotnie wychowującą dwoje dzieci w wieku 13 i 4 lat, nie pracuje, zajmuje się wychowaniem dzieci, pobiera świadczenie alimentacyjne na starsze dziecko w wysokości 500 zł, a także 200 zł zasiłku rodzinnego na dwoje dzieci. Dzieci ciągle chorują, leczone są alergologicznie. Na leki wydaje ok. 200 zł miesięcznie. Młodszy syn po śmierci ojca stał się nadpobudliwy, agresywny, wymaga konsultacji psychologicznej. Nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Mieszka "kątem" u mamy, która pomaga jej w miarę posiadanych środków finansowych.

Decyzją z [...] maja 2018 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych odmówił przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku dla małoletniego K. B. Jak wskazał organ, udowodniono tylko 2 lata, 9 miesięcy, 7 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych ojca dziecka, który zmarł w wieku 33 lat. Ponadto w dziesięcioleciu przypadającym przed dniem śmierci ojca dziecka zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, udowodniono 8 miesięcy i 9 dni tych okresów. W latach 2005 – 2014 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia ani innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Nadto w ocenie Prezesa ZUS w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionej przerwie wobec ojca dziecka nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy i nie zostały wykazane żadne inne szczególne okoliczności uniemożliwiające wykonywanie zatrudnienia oraz objęcie ubezpieczeniem w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Ocenie podlegała również sytuacja materialna, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku.

Decyzją z [...] czerwca 2018 r. Prezes ZUS na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2018 r.

Skargę na powyższą decyzję złożył małoletni K. B., reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego, zarzucając jej naruszenie art. 11 i art. 80 K.p.a. oraz art. 7 K.p.a. w zw. z 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie.

Oddalając powyższą skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, z którego wynikają trzy (kumulatywne) przesłanki przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami. Po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku. Po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przepis ten wprowadza wyjątek od reguły działania systemu powszechnych świadczeń emerytalnych, a zatem wymaga zastosowania tylko do "szczególnych okoliczności", które spowodowały, że nie doszło do wypracowania prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach. W orzecznictwie za "szczególne okoliczności" uważa się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, czyli takie, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia, a więc wyłącznie zdarzenia niezależne od ubezpieczonego. Z kolei pojęcie "w drodze wyjątku" nie dotyczy wyjątkowych potrzeb czy niedostatku, sytuacji życiowej starającego się o to świadczenie. Nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o takie zdarzenie, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają lub udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. Jak wyjaśnił Sąd, wnioskowana renta rodzinna w drodze wyjątku jest świadczeniem pochodnym od świadczenia, jakie przysługiwałoby jego zmarłemu ojcu, zaś organ wydaje decyzję, kierując się uznaniem administracyjnym.

W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ prawidłowo wywiódł, iż nie zostały spełnione przesłanki z art. 83 ust. 1 ustawy, gdyż w przypadku ojca małoletniego nie można stwierdzić, iż na skutek szczególnych okoliczności nie spełnił on warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do świadczenia w trybie zwykłym. Kwestią decydującą o braku uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym była przerwa, jaka wystąpiła w ubezpieczeniu zmarłego w okresie od 1 lipca 2005 r. do 31 sierpnia 2014 r., czyli przez dziewięć lat. Z akt sprawy nie wynika, aby w tym okresie ojciec małoletniego nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia lub na skutek innych przeszkód, które mogłyby zostać uznane za szczególne okoliczności. Brak jednocześnie jakichkolwiek dowodów na to, że w okresie powyższej przerwy podejmował on jakiekolwiek próby znalezienia zatrudnienia. Także francuska instytucja ubezpieczeniowa nie potwierdziła żadnego okresu ubezpieczenia ojca małoletniego na terenie Francji. Natomiast nawet jeśli ojciec małoletniego podejmował tam pracę nielegalnie, to fakt ten nie może być uznany za okoliczność usprawiedliwiającą brak "wypracowania" uprawnień do świadczenia ustawowego. Osoba decydująca się na taką formę pracy musi bowiem liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w sferze ubezpieczeń społecznych. Tym samym przyczyną braku uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli ojca małoletniego, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. Również z ustalonego stanu faktycznego nie wynikają żadne przeszkody, które uniemożliwiłyby zmarłemu podjęcie pracy we wskazanym okresie przerwy w ubezpieczeniu, a które mogłyby zostać uznane za "szczególne okoliczności" w rozumieniu art. 83 ust. 1.

Końcowo, Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że trudna sytuacja materialna nie wystarcza do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego, jakim jest świadczenie z art. 83 ust. 1. Nie jest to świadczenie socjalne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. B. reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. obrazę przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy należy stwierdzić brak spełnienia przesłanek do przyznania na rzecz małoletniego dziecka renty rodzinnej w drodze wyjątku;

2. obrazę przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na:

a. oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji Prezesa ZUS pomimo że decyzje te zostały wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, w szczególności zaniechanie zbadania i oceny powodów braku podjęcia przez ojca małoletniego skarżącego pracy, która zapewniałaby mu ubezpieczenie społeczne, co skutkowało odmową przyznania na rzecz małoletniego K. B. renty rodzinnej w drodze wyjątku;

b. uznaniu, że organ Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w kontrolowanym postępowaniu w sposób dokładny zbadał sytuację skarżącej;

c. podtrzymaniu stanowiska organu i uznaniu, że małoletni skarżący nie spełnia warunków do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, opierając swój osąd jedynie na lakonicznych stwierdzeniach organu biorącego udział w postępowaniu, niepopartych wnikliwym zbadaniem sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że ojciec małoletniego pracował bez zgłaszania tego faktu do ubezpieczenia społecznego nie ze swojej woli, tylko w wyniku okoliczności obiektywnych w postaci niemożności znalezienia na rynku pracy zatrudnienia, które gwarantowałoby mu ubezpieczenie społeczne. Ojciec małoletniego nie mógł przewidzieć, że w tak młodym wieku (33 lata) pozostawi swoich bliskich bez środków do życia. Jednocześnie podejmował starania celem zapewnienia bliskim na bieżąco środków utrzymania, zaś faktu, że nie podlegał ubezpieczeniu społecznemu nie mógł samodzielnie przezwyciężyć.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że stosownie do art. 182 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2328 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.): "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący zrzekł się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.

Oceniając wniesiony środek zaskarżenia w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, jako błędnie skonstruowany należało ocenić zarzut naruszenia przepisów postępowania (zarzut 2), tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przede wszystkim zauważyć trzeba, że przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze tylko kompetencyjnym, stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Przepis art. 3 P.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 P.p.s.a. nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z 4 września 2008 r. sygn. akt I OSK 266/08 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (zob. wyroki NSA z 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1636/11 i 27 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2226/17). Podobnie przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., który odnosi się do podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji (postanowienia) w sytuacji stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji naruszenia prawa "innych naruszeń przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Ponieważ jest to przepis "wynikowy", o ogólnym (blankietowym) charakterze, nie może samodzielnie stanowić podstawy skargi kasacyjnej.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. (zarzut 1), stwierdzić trzeba, że istota sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy w odniesieniu do zmarłego ojca skarżącego występowała przesłanka "szczególnych okoliczności", które spowodowały, że w dacie śmierci nie spełniał on warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty. Pochodną spełnienia tych warunków przez ojca skarżącego byłoby bowiem nabycie po jego śmierci prawa do renty rodzinnej przez małoletniego skarżącego. I choć zawarte w art. 83 ust. 1 pojęcie "szczególnych okoliczności" jest sformułowaniem nieostrym, to jednak doczekało się obszernego orzecznictwa, zgodnie z którym przyjmuje się za takie wyłącznie obiektywne i niezależne od woli konkretnej osoby zdarzenia bądź trwały stan, wykluczający jej aktywność zawodową z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (vide np. wyroki NSA z: 11 października 2000 r. sygn. akt II SA 954/00; 29 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 151/10; 7 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 517/13; 3 września 2014 r. sygn. akt I OSK 1396/14, 20 października 2017 r. sygn. akt I OSK 397/17). Jednocześnie za taką okoliczność nie może być uznany stan bezrobocia bez wykazanej aktywności zmierzającej do zmiany sytuacji (por. wyroki NSA z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1540/14 oraz z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1897/14). Nie jest zatem okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych sam fakt bezrobocia, jeżeli ubezpieczony nie podejmuje żadnych działań w celu znalezienia pracy, choćby działania te zakończyły się niepowodzeniem (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1694/10 i 16 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 2082/18). Podobnie nie można uznać za taką okoliczność podejmowania zatrudnienia bez odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne, bez względu czy miało to miejsce na terenie Polski, czy poza jej granicami (por. wyroki NSA z 1 października 2010 r. sygn. akt I OSK 295/09; 21 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1694/10, 23 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 2840/15). Tym samym, skoro jak ustalono w stanie faktycznym niniejszej sprawy, ojciec małoletniego skarżącego nie legitymował się wymaganym do uzyskania świadczenia emerytalnego lub rentowego okresem składkowym i nieskładkowym, jak i brak jest dowodów mogących wskazywać, że nie podjął zatrudnienia, skutkującego dłuższym stażem ubezpieczeniowym z powodów szczególnych, to prawidłowym pozostawało stanowisko Sądu pierwszej instancji, akceptujące prawidłowość zastosowania przez organ art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i w konsekwencji oddalające wniesioną skargę.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.