Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 621/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6063 Opłaty eksploatacyjne
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 149, art. 190
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 12
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. D. i S. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 listopada 2017 r. sygn. akt III SAB/Wr 14/17 w sprawie ze skargi A. D. i S. D. na przewlekłe postępowanie postępowania przez Starostę J. w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją o wymierzeniu opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. zasądza od Starosty J. solidarnie na rzecz A. D. i S. D. 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 listopada 2017 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił w całości skargę A. D. i S.D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę J. w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją o wymierzeniu opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] lipca 2005 r. A. D. i S. D. złożyli wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] stycznia 2005 r. o wymierzeniu opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny bez koncesji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej k.p.a.). W ich ocenie zaszły nowe okoliczności istotne dla sprawy, istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, które wyszły na jaw po wydaniu decyzji, a wynika to z ekspertyzy wykonanej przez Instytut Nauk Geologicznych Uniwersytetu Wrocławskiego wykonanej po wydaniu decyzji ostatecznej z [...] stycznia 2005 r.

Postanowieniem z [...] stycznia 2006 r. Starosta J. (dalej: organ I instancji, Starosta) wznowił postępowanie w tej sprawie.

W toku tego postępowania organ I instancji wydawał kolejne decyzje odmawiające uchylenia decyzji wymierzającej opłatę eksploatacyjną: z [...] stycznia 2007 r., z [...] listopada 2007 r., z [...] sierpnia 2008 r., z [...] lutego 2010 r., z [...] lipca 2011 r. Na skutek składanych odwołań ww. decyzje były kolejno uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. kolejnymi decyzjami: z [...] maja 2007 r., z [...] stycznia 2008 r., z [...] października 2008 r., z [...] czerwca 2010 r., z [...] października 2011 r.

Następnie decyzją z [...] maja 2012 r. Starosta ponownie odmówił uchylenia decyzji ostatecznej o opłacie eksploatacyjnej, a SKO w J. utrzymało tę decyzję w mocy. Wyrokiem z 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 657/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił ww. decyzje.

Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z [...] lipca 2013 r. Starosta odmówił uchylenia decyzji wymierzającej opłatę eksploatacyjną, a decyzją z [...] lutego 2014 r. SKO w J. uchyliło tę decyzję.

Decyzją z [...] maja 2015 r. Starosta J. po raz kolejny odmówił uchylenia decyzji z [...] stycznia 2005 r. Od decyzji tej strona wniosła odwołanie do SKO.

A. D. i S. D. [...] lipca 2015 r. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę J. w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną tego organu z [...] stycznia 2005 r., dotyczącą wymierzenia A. D. opłaty eksploatacyjnej w wysokości 436.227,20 zł za wydobywanie kopaliny – kruszywa naturalnego, bez wymaganej koncesji z terenu działek nr [...] i [...] obręb geodezyjny [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 7 grudnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Wr 40/15, oddalił skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 1665/16, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu.

NSA uznał, że nawet badając przewlekłość organu dopiero od wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.; dalej: ustawa nowelizująca), tj. od dnia 11 kwietnia 2011 r., WSA nie dokonał szczegółowej analizy toku podejmowania czynności, ustalenia faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników, nie zbadał, czy kolejne decyzje SKO, uchylające decyzje Starosty, nie wynikają z zaniechania lub wadliwości działań owych pracowników organu I instancji czy były to przyczyny niezależne. W szczególności nie było wystarczające samo ogólnikowe stwierdzenie o skomplikowanym charakterze sprawy czy też odwołanie się do tego, że Starosta prowadzi postępowanie we właściwym kierunku i aktywnie oraz że podejmował on prawnie uzasadnione czynności w celu wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy mających istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia, skoro Sąd I instancji nie wskazał, jakie to były czynności i w jaki sposób przyczyniły się do przyspieszenia toku postępowania. NSA uznał, że ma rację Sąd I instancji, że w ramach skargi na przewlekłość postępowania nie może on kontrolować kwestii merytorycznej prawidłowości rozstrzygania sprawy, ale może oceniać, czy konkretna czynność organu lub jej brak mogła być przyczyną zaistnienia przewlekłości. Ważne jest, aby owe czynności zidentyfikować i skonkretyzować, a nie tylko poprzestawać na ich ogólnej ocenie. NSA wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę w jej całokształcie, Sąd I instancji będzie miał za zadanie wnikliwie ocenić, czy w świetle wszystkich okoliczności sprawy, w tym jej złożoności, można Staroście J. postawić zarzut przewlekłości postępowania, przy czym chodzi tu o analizę uwzględniającą efektywność, sprawność i skuteczność działania organu oraz czy organ ten dochował należytej staranności w takiej organizacji przebiegu postępowania. Jednocześnie ocena ta musi odwoływać się do konkretnych faktów i czynności procesowych organu podejmowanych w okresie po złożeniu wniosku o wznowienie. W rozpoznawanej sprawie należałoby wyjaśnić, czy kilkukrotne uchylanie przez SKO decyzji Starosty J. miało związek z brakiem należytej aktywności organu I instancji, bądź istniały inne przyczyny tego stanu rzeczy, a jeśli tak, to jakie były powody przedłużania toku postępowania wznowieniowego.

WSA we Wrocławiu ponownie oddalił skargę A. D. i S. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę.

Sąd uznał, że dopiero od dnia 11 kwietnia 2011 r. ocenie może podlegać przewlekłość postępowania jako odrębna instytucja prawna.

WSA opisał kolejne etapy postępowania, w tym przeanalizował terminowość wykonywania czynności, i doszedł do wniosku, że na dzień wniesienia skargi w niniejszej sprawie Starosta J. nie pozostawał przewlekły. Organ ten oczywiście nie wydał decyzji kończącej postępowanie w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a., jednak terminy załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym mają charakter instrukcyjny. Sąd podkreślił, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a. w brzmieniu na dzień wniesienia skargi do terminów określonych dla załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Sąd ocenił, że Starosta nie miał wpływu na to, kiedy doręczane będą przesyłki, które kierował i które otrzymywał od stron, świadków i innych podmiotów. Terminy te nie mogą więc być wliczane do terminów załatwienia sprawy. Organ zawiadamiał też przed wydaniem każdej decyzji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, co też wiązało się z wyznaczaniem dodatkowych terminów. Ponadto skarżący korzystali z prawa do inicjatywy dowodowej, co również wymagało od organu dokonania analizy co do zasadności zgłaszanych wniosków. W ocenie Sądu analiza treści decyzji uzasadnień SKO w J. nie wskazuje na to, że Starosta J. celowo czy z powodu nieporadności nie podejmował jakichś czynności dowodowych lub podejmował czynności pozorne lub nieistotne dla sprawy. Zarówno zorganizowanie rozprawy, jak i odbieranie wyjaśnień od świadków, czy korespondencja z instytutem badawczym nie były czynnościami pozbawionymi znaczenia dla końcowego załatwienia sprawy.

Sąd stwierdził, że jest związany ocenami prawnymi wyrażonymi w wyroku z 8 września 2014 r. (sygn. akt II SA/Wr 237/14), w którym WSA we Wrocławiu oddalił skargę A. D. i S. D. na decyzję SKO w J. z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o naliczeniu opłaty eksploatacyjnej za wydobycie bez wymaganej koncesji kopaliny w postaci kruszywa naturalnego. W wyroku tym wskazano na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego i jego ponownej oceny zgodnie z zaleceniami SKO. Ani z analizy tego wyroku, ani z analizy decyzji SKO nie można wywnioskować, że brak było należytej aktywności Starosty w postępowaniu. Za takim wnioskiem przemawia to, że także przed SKO organizowano rozprawę administracyjną w celu wyjaśniania stanu sprawy. Sąd nie mógł też pominąć kwestii złożoności postępowania, w ramach którego działa Starosta J., a to za sprawą wznowienia postępowania w sprawie wymierzenia opłaty eksploatacyjnej. Sprawy tego rodzaju zwykle wymagają niezwykle precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego, bowiem od tego zależy, czy i w jakiej wysokości strona będzie uiszczać opłatę. Nie mniejszego zaangażowania wymaga wznowienie postępowania w tego rodzaju sprawie. W przekonaniu Sądu podejmowane przez Starostę J. działania w toku postępowania administracyjnego nie pozwalają na stwierdzenie, że postępowanie prowadzone było przewlekle. Podejmowane przez Starostę decyzje każdorazowo były powiązane z przeprowadzonymi dowodami, a więc nie można uznać, że czynności poprzedzające wydanie decyzji były zbędne czy pozorne. Zdaniem Sądu, analizując przebieg kontrolowanego postępowania, nie można znaleźć uzasadnienia dla zarzutu, że działanie Starosty było opieszałe, niesprawne czy nieskuteczne. Okoliczność, że decyzje Starosty były kilkukrotnie uchylane przez SKO nie przesądza o tym, że organ powiatowy działał niesprawnie, bowiem z zasady dwuinstancyjności postępowania wynika to, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę w jej całokształcie ponownie, a nie tylko kontroluje decyzję organu I instancji.

WSA podkreślił, że w ramach skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania nie można rozstrzygać kwestii merytorycznych i określać, w jaki sposób winna być rozpatrzona sprawa w postępowaniu administracyjnym. Niemniej nie można pominąć, że wznowienie postępowania zostało w sprawie dokonane z racji podniesienia przez skarżących zarzutu, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, od której skarżący nie wnieśli odwołania. Taki zarzut wymaga precyzyjnego ustalenia charakteru nowych okoliczności i dowodów na dzień [...] stycznia 2005 r., co przy konieczności zachowania zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., z natury nie może trwać szybko. Organ nie może też oprzeć się wyłącznie na twierdzeniach strony czy dokumentach przez nią dostarczanych, bo trudno byłoby wówczas mówić o realizacji zasady prawdy obiektywnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zarzucili naruszenie naruszeniu prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 4 ustawy nowelizującej i w zw. z art. 12 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem po dacie 11 kwietnia 2011 r. nie sposób przypisać Staroście J. przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.);

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem w dniu 11 sierpnia 2015 r. nie sposób przypisać Staroście J. przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

3. niezastosowanie przepisu art. 149 § 1 pkt 3) i § 1 a p.p.s.a., mimo istnienia przesłanek do stwierdzenia przewlekłości postępowania;

4. niezastosowanie art. 190 p.p.s.a. i uchybienie zasadzie związania Sądu I instancji wykładnią prawa zawartą w wyroku NSA.

Skarżący zrzekli się rozprawy.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Należy przypomnieć, że kwestią sporną na obecnym etapie postępowania jest to, czy Starosta J. w sposób przewlekły prowadził postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] stycznia 2005 r. o wymierzeniu A. D. opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji.

Z niepodważanego stanu faktycznego wynika, że postępowanie zakończone ww. decyzją zostało wznowione [...] stycznia 2006 r. i od tego czasu Starosta ośmiokrotnie odmawiał uchylenia decyzji z [...] stycznia 2005 r., a SKO sześć razy wydawało decyzje uchylające decyzje Starosty z uwagi na niewystarczające zebranie materiału dowodowego. Jedyna decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję Starosty została uchylona, wraz z decyzją organu I instancji, przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 657/12, z uwagi na dokonaną przez organy błędną ocenę przesłanki wznowieniowej.

Podkreślenia również wymaga, że wyrok będący obecnie przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego został wydany po uchyleniu wyroku z 7 grudnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Wr 40/15, przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrokiem z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 1665/16). Wyrokiem tym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu był związany na mocy art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA, a skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy nie można oprzeć na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA.

Z powyższego przepisu wynika przede wszystkim, że sąd I instancji związany jest wykładnią przepisów, czyli ustaleniem przez NSA znaczenia przepisów prawa. WSA nie jest jednak związany oceną co do stanu faktycznego sprawy. Celem wprowadzenia związania z art. 190 p.p.s.a. jest przyspieszenie postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż sąd I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, nie dokonuje własnej wykładni przepisów prawa, których wykładnia została już prawomocnie przesądzona. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., podlegają bowiem zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy. W związku z tym WSA, ponownie rozpoznając sprawę, nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. bez uwzględnienia brzmienia art. 168 § 3, art. 183 § 1 oraz art. 190 powołanej ustawy (por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015, s. 718 i powołane tam orzecznictwo).

W świetle regulacji zawartej w art. 190 p.p.s.a. nie może budzić wątpliwości, że obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten sąd, jest najpierw ustalenie, czy uzasadnienie wcześniejszego orzeczenia zawiera wykładnię prawa i jakich norm prawnych ona dotyczy. Następnie Sąd drugiej instancji jest zobligowany do oceny zarzutów skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni. Zarzuty ingerujące w ocenę prawną dokonaną we wcześniejszym orzeczeniu nie mogą być uwzględnione, nawet bez merytorycznej ich oceny.

W wyroku z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 1665/16, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że przez przewlekłe prowadzenie postępowania należy rozumieć sytuacje prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Przewlekłością postępowania jest więc stan obiektywny, istniejący niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. Z wyroku tego wynika ponadto, że zdaniem NSA ocenę przewlekłości postępowania należy dokonywać przy uwzględnieniu szczegółowej analizy toku podejmowanych czynności, ustalenia faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników. Należy również badać, czy kolejne czynności nie wynikają z zaniechania lub wadliwości działań organów. Wobec tego NSA nakazał Sądowi I instancji wnikliwie ocenić, czy w świetle wszystkich okoliczności sprawy można Staroście postawić zarzut przewlekłości postępowania. Ocena ta, odwołująca się do konkretnych faktów i czynności procesowych, miała zostać przeprowadzona z uwzględnieniem efektywności, sprawności i skuteczności działania organu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez WSA w wyroku 23 listopada 2017 r. ocena sprawy nie została dokonana zgodnie z ww. wskazaniami co do wykładni pojęcia przewlekłego prowadzenia postępowania, co słusznie podnieśli skarżący w skardze kasacyjnej.

Sąd I instancji przeanalizował terminowość podejmowania przez Starostę poszczególnych czynności procesowych, prowadzących do wydania kolejnych decyzji przez ten organ. Nie dokonał jednak oceny wszechstronnej, zajmującej się postępowaniem prowadzonym przez organ I instancji jako całością, zgodnie z wytycznymi wynikającymi z Konwencji o ochronie Praw Człowieka i Obywatela i orzecznictwem ETPCZ, lecz dokonał fragmentaryzacji postępowania na poszczególne etapy prowadzące do wydania kolejnych decyzji i stwierdził, że wszystkie czynności w ramach kolejnych części postępowania były przeprowadzone terminowo. Innymi słowy kontrola działalności Starosty sprowadzała się jedynie do ocenienia zachowania terminów, wynikających z k.p.a., przez organ I instancji na poszczególnych etapach postępowania. Powyższe nie może być uznane za prawidłowe, wszechstronne badanie, czy doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie. Jak zostało już bowiem wskazane powyżej, NSA nakazał zbadanie nie tylko terminowości podejmowanych czynności, lecz również ocenę, czy działania te były celowe do ostatecznego załatwienia sprawy. Zdaniem NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, tego ostatniego elementu zabrakło. WSA nie przeanalizował w sposób kompleksowy, czy organ w taki sposób zorganizował postępowanie, aby podejmowane czynności miały na celu prawidłowe i skuteczne rozstrzygnięcie sprawy. Sąd pominął ocenę skuteczności i celowości podejmowanych działań, a także sprawności ich podejmowania, z uwzględnieniem zasady koncentracji postępowania dowodowego wynikającej z art. 12 k.p.a. Ponadto, WSA nie przeanalizował wnikliwie, czy konkretna czynność organu lub jej brak mogła być przyczyną przewlekłości, a także czy uchylanie decyzji Starosty miało miejsce z przyczyn od niego niezależnych, to jest z uwagi na okoliczności, których nie mógł uwzględnić przy wydaniu decyzji, czy wynikało z zaniechania lub wadliwości działań pracowników organu I instancji. Należy bowiem stwierdzić, że przewlekłość postępowania może również nastąpić, jeżeli organ podejmuje czynności pozorne, tylko symulujące skuteczne prowadzenia postępowania, a nieprowadzące do załatwienia sprawy. Dopiero tak przeprowadzona kontrola postępowania prowadzonego przez Starostę będzie mogła być uznana za zgodną z wykładnią pojęcia przewlekłości postępowania, dokonaną przez NSA w wyroku z 19 stycznia 2017 r. Wobec tego, co zostało powiedziane, na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. i art. 151 i art. 149 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji powinien ocenić działania Starosty całościowo, a nie dokonywać sztucznej ich fragmentaryzacji na postępowania prowadzące do konkretnej decyzji, a następnie przeanalizować, czy poszczególne czynności podejmowane przez organ były prawidłowe i czy ich celem było doprowadzenie do rozstrzygnięcia sprawy bez zbędnej zwłoki. Kontrola sprawy powinna obejmować ponadto ocenę prawidłowości działania organu, rozumianej nie jako prawidłowość wydanej w sprawie decyzji, lecz poszczególnych czynności prowadzących do jej wydania. Oznacza to, że Sąd powinien przeanalizować, czy kolejne uchylenia decyzji Starosty przez SKO wynikały w przyczyn niezależnych od organu I instancji.

Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżących, że rozpoznając skargę na przewlekłość postępowania, jak również na bezczynność organu, sąd powinien uwzględniać stan sprawy na dzień orzekania, a nie wniesienia skargi (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015, s. 614). Oznacza to, że Sąd powinien uwzględnić okoliczności, które zaszły również po wniesieniu skargi.

Za niezasadny uznano zaś zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a Należy bowiem stwierdzić, że przepis w tym brzmieniu wszedł w życie, na mocy ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658; dalej ustawa nowelizująca), 15 sierpnia 2015 r. i ma zastosowanie do postępowań wszytych po tej dacie (art. 2 ww. ustawy). Niniejsze postępowanie zostało natomiast wszczęte przed 15 sierpnia 2015 r., więc należy stosować do niego art. 149 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji, a więc niezawierający takiej jednostki redakcyjnej jak § 1 pkt 3 i § 1a. Skoro zaś kasator powołał przepisy w brzmieniu nieobowiązującym dla sprawy, to zarzut na nich oparty nie mógł być uznany za skuteczny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy nowelizującej, orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.).