Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 598/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. [...] sp. z o.o. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Po 637/16 w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 2 listopada 2016 r., sygn. II SA/Po 637/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 listopada 2016 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO w [...]) z [...] kwietnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji: I. uchylił zaskarżoną decyzję, II. zasądził od SKO w [...] na rzecz skarżącej kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Wnioskiem z 17 czerwca 2015 r. L. K. zwrócił się o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z [...] stycznia 2009 r. Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., nr [...] Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania z tegoż wniosku uznając, że wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego uprawniającego go do inicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności rzeczonej decyzji.

Kolegium, po zapoznaniu się z materiałem dowodowym uznało jednak, że istnieją podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza K. z [...] stycznia 2009 r. W toku postępowania SKO uznało, że oceniana decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa, tj. przesłanką z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.). Jednocześnie Kolegium uznało, że istnieje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego, w trybie nadzwyczajnym, decyzji Burmistrza K. zmieniających decyzję z [...] stycznia 2009 r. tj.:

1. decyzji z [...] lipca 2011 r. wydanej na rzecz [...] sp. z o.o. (decyzja przenosząca),

2. decyzji z [...] lipca 2009 r. zmieniającej co do zakresu inwestycji – jej rodzaju i obszaru (dz. [...]/4, [...]/5 i [...]/7),

3. decyzji z [...] czerwca 2010 r. zmieniającej w zakresie obszaru, rodzaju inwestycji (zabudowa wielorodzinna wolnostojąca) i lokalizacji zbiorników bezodpływowych,

4. decyzji z [...] lutego 2011 r. zmieniającej co do zakresu inwestycji – jej obszaru (dz. nr [...]/12 i [...]/10), obsługi komunikacyjnej (dz. nr [...]/11, [...]/13 i [...]/2) oraz parametrów inwestycji,

5. decyzji z [...] lipca 2011 r. zmieniającej w zakresie parametrów inwestycji (kąta nachylenia dachu oraz maksymalnej szerokości elewacji frontowej),

6. decyzji z [...] października 2011 r. zmieniającej co do doprecyzowania parametrów inwestycji, a nadto stworzenia własnego ujęcia wody,

7. decyzji z [...] marca 2012 r. zmieniającej w zakresie liczby planowanych budynków na działkach nr [...]/10 i [...]/12.

Kolegium wyjaśniło, że wszystkie wymienione decyzje należy wyeliminować z obrotu prawnego jako konsekwencję wyeliminowania decyzji pierwotnej z dnia [...] stycznia 2009 r. Następcze decyzje nie mogą bowiem samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym.

Zdaniem SKO w [...], zarówno decyzja z [...] stycznia 2009 r., jak i decyzje zmieniające dotknięte są wadą kwalifikowaną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i jako takie muszą być wyeliminowane z obrotu prawnego. Z kolei decyzja z dnia [...] lipca 2011 r. przynoszącą decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. z E. B. na rzecz [...] sp. z o.o. została wycofana z obrotu prawnego jako konsekwencja stwierdzenia nieważności decyzji w pierwotnej oraz stwierdzenie nieważności decyzji zmieniających, jako że nie może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Kolegium dodało, że postępowania przed wydaniem decyzji o zmianie decyzji ostatecznej dotknięte są wadą zarówno braku wszczęcia postępowania, jak i zawiadomienia o jego zakończeniu. W trakcie postępowania Burmistrz zaniechał też określenia stron postępowania uprawnionych do udziału w nim.

Od powyższej decyzji SKO spółka [...] złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji.

SKO w [...] w decyzji z [...] kwietnia 2016 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną własną decyzję z [...] stycznia 2016 r., znak [...] i nie stwierdziło nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z [...] stycznia 2009 r., znak: [...].

K. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], zarzucając naruszenie przy jej wydaniu:

1. przepisów postępowania:

a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w stosunku do decyzji Burmistrza K. z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz decyzji ją zmieniających nie zachodzą przesłanki skutkujące ich nieważnością, w sytuacji:

- braku udokumentowania autorstwa projektu decyzji (rażące naruszenie art. 60 ust. 4 u.p.z.p.),

- braku dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej i braku zapewnienia dostaw mediów w chwili ustalenia warunków zabudowy (rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p.),

- rażącej sprzeczności planowanej inwestycji z wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z przepisami rozporządzenia,

- rażącej sprzeczności procedowania przez organ I instancji z dyspozycją art. 155 k.p.a.,

b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w stosunku do decyzji Burmistrza K. z dnia [...] stycznia 2009 r. nastąpiły nieodwracalne skutki prawne,

c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Kolegium nie było władne stwierdzić nieważności decyzji zapadłych w konsekwencji decyzji burmistrza K. z dnia [...] stycznia 2009 r. w sytuacji, gdy zostały one wydane bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa materialnego i procesowego,

d) art. 7, art. 8, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez lapidarne, abstrakcyjne i niezrozumiałe uzasadnienie faktyczne oraz prawne zaskarżonej decyzji;

2. przepisów prawa materialnego:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegające na rozstrzygnięciu kwestii zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. bez zbadania i odniesienia się do przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i przepisach rozporządzenia.

Mając na względzie przedstawione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Sądem I instancji w dniu 2 listopada 2016 r. pełnomocnik uczestnika postępowania [...] sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi popierając stanowisko organu, jednocześnie podnosząc, że nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, gdyż w dniu 27 października 2016 r. inwestor zgłosił wniosek o odbiór zakończonej inwestycji, a częściowo zostały zawarte już umowy cywilnoprawne o przeniesieniu własności poszczególnych lokali. Ponadto stwierdziła, że w toku postępowania nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a tylko takie naruszenia są podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazane zaś w skardze naruszenia nie są oczywiste, jednoznaczne i bezsporne.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 2 listopada 2016 r., sygn. II SA/Po 637/16 na wstępie rozważań stwierdził, że przedmiotem kontrolowanego postępowania nieważnościowego, wszczętego przez Kolegium z urzędu, była nie tylko ostateczna decyzja Burmistrza Gminy K. z [...] stycznia 2009 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej składających się z 9 segmentów wraz z infrastrukturą techniczną, wewnętrznej drogi dojazdowej, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...]/4 i [...]/5, położonych w K., gm. K., lecz także decyzje tego organu:

- z [...] lipca 2009 r. zmieniającej decyzję z [...] stycznia 2009 r. co do zakresu inwestycji – jej rodzaju i obszaru poprzez objęcie zakresem inwestycji działki nr [...]/4, [...]/5 i [...]/7, obr. K., dopuszczenie pobudowania jednego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej składającego się z dziewięciu segmentów oraz dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej składających się z siedmiu segmentów, a także zmianie załącznika graficznego do decyzji;

- z [...] czerwca 2010 r. zmieniającej decyzję z [...] stycznia 2009 r. w zakresie obszaru inwestycji obejmując działki nr [...]/4, [...]/5 i [...]/7, obr. K., a także poprzez dopuszczenie pobudowania budynków mieszkalnych wielorodzinnych w zabudowie wolnostojącej, dopuszczenie pobudowania budynku dwóch kondygnacji plus poddasze użytkowe, z jednoczesnym zlokalizowaniem szczelnych zbiorników bezodpływowych o poj. do 50 m³ w odległości do 10 m od projektowanego budynku wielorodzinnego oraz 3m od granicy działki;

- z [...] lutego 2011 r. zmieniającej decyzję z [...] stycznia 2009 r. co do obszaru inwestycji (dz. nr [...]/12 i [...]/10, obr. K.), ustalenia obsługi komunikacyjnej poprzez drogę wewnętrzną działki nr [...]/11, [...]/13 i [...]/2), a także w zakresie parametrów inwestycji: 1) zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna max. do trzech kondygnacji nadziemnych (w tym poddasze użytkowe); dopuszcza się dodatkowo kondygnację podziemną pod warunkiem wykonania badań gruntowych, które określą możliwość posadowienia budynku, 2) maksymalny procent zabudowy do 35% powierzchni działek, 3) wysokość okapu budynku do 9m, 4) dach strony, 5) kąt nachylenia od 30 do 45º, 6) wysokość głównej kalenicy do 14 m, 7) układ głównej kalenicy zabudowy równoległy do elewacji frontowej, 8) dopuszcza się realizację lukarn, wykuszy, okien połaciowych;

- z [...] lipca 2011 r. zmieniającej decyzję z [...] stycznia 2009 r. w zakresie parametrów inwestycji: 1) kąt nachylenia od 30 do 45º dla dachu głównego, 2) maksymalna szerokość elewacji frontowej do 36 m (kąta nachylenia dachu oraz maksymalnej szerokości elewacji frontowej);

- z [...] lipca 2011 r. przenoszącą decyzję z [...] stycznia 2009 r. na rzecz [...] sp. z o.o.

- z [...] października 2011 r. zmieniającej decyzję z [...] stycznia 2009 r. poprzez doprecyzowanie zapisów: 1) kąt nachylenia głównego dachu 30-45º, jako główny dach określenia się przykrycie więcej niż 50% rzutu poziomego budynku; dopuszcza się realizację kaferków (lukarn), wykuszy, okien połaciowych i tarasów, których łączna powierzchni w rzucie poziomym nie może przekraczać 50% rzutu poziomego budynku, 2) dopuszcza się realizację antresoli i tarasów nad trzecią kondygnacją nadziemną, 3) ustala się pokrycie głównego dachu zdefiniowanego powyżej dachówką lub innym materiałem dachówkopodobnym w kolorze ceglastym lub grafitowym, 4) dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych bezpośrednio na tereny zielone na własnej działce oraz stosowanie ażurowych, chłonnych nawierzchni utwardzonych, 5) dopuszcza się zastosowanie własnego ujęcia wody;

- z [...] marca 2012 r. zmieniającej decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. w zakresie liczby planowanych budynków doprecyzowując, że na działkach nr [...]/10 i [...]/12, obr. K., dopuszcza się zaprojektowanie maksymalnie trzech budynków.

O tym, że postępowaniem nadzwyczajnym Kolegium objęło wszystkie wyżej wymienione decyzje według Sądu I instancji świadczy fakt, że wydając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza K. z [...] stycznia 2009 r., w jej uzasadnieniu organ wyraźnie stwierdził, a następnie uzasadnił, że wystąpiła konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym wszystkich wyżej wymienionych decyzji zapadłych w konsekwencji wydanej decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. Kolegium wyjaśniło, że doszło do tegoż przekonania, albowiem decyzje te nie mogą funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie.

Sąd I instancji uznał, że niniejsza sprawa administracyjna poddana kontroli sądowoadministracyjnej obejmuje postępowanie nieważnościowe dotyczące decyzji Burmistrza K. z [...] stycznia 2009 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji w niej określonej, zmienionej następnie ww. decyzjami i przeniesionej na rzecz spółki [...] na mocy decyzji z [...] lipca 2011 r. Zmieniona w trybie art. 155 k.p.a. decyzja administracyjna funkcjonuje w obrocie prawnym jedynie w zmodyfikowanej formie. Zmienione rozstrzygnięcie nie posiada już samodzielnego bytu prawnego i musi być rozpatrywane łącznie z treścią zmieniającego go aktu administracyjnego. Powyższe winno mieć także swoje konsekwencje dla prawidłowego wyznaczenia zakresu przedmiotowego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności.

Według Sądu I instancji, skoro zakres przedmiotowy postępowania wyznaczyło Kolegium w decyzji z [...] stycznia 2016 r., to ten sam organ zobowiązany był - rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy – wydać rozstrzygnięcie w tym samym zakresie. Uchylając się od zbadania i oceny, czy decyzje zmieniające decyzję Burmistrza K. z [...] stycznia 2009 r. i decyzja przenosząca ustalone decyzją z [...] stycznia 2009 r. (następnie zmienioną) warunki zabudowy z E. B. na [...] sp. z o.o. zawierają wady kwalifikowane, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Kolegium dopuściło się naruszenia powołanych wyżej przepisów postępowania (art. 15 i art. 7 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.), a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wbrew twierdzeniom skarżącej, jak i Kolegium zawartym w decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r., decyzja ustalająca warunki zabudowy może podlegać zmianie w trybie art. 155 k.p.a., o ile zostaną spełnione warunki przewidziane w tym przepisie.

Zdaniem Sądu I instancji, uznawszy, że brak zgody stron postępowania na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. stanowi rażące naruszenia prawa, a zatem oznacza ziszczenie się przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., obowiązkiem Kolegium było dokonanie ustaleń w tym zakresie, a ich brak świadczy o naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto w ocenie Sądu I instancji, Kolegium naruszyło powołane w zdaniu poprzednim przepisy postępowania odstępując od oceny, na ile – w świetle art. 155 k.p.a. – dopuszczalne były zmiany decyzji Burmistrza K. z [...] stycznia 2009 r. w dokonanym zakresie.

Stosowanie przepisu art. 155 k.p.a. jest możliwe po ustaleniu tożsamości sprawy zakończonej decyzją ostateczną i sprawy wyznaczonej złożonym wnioskiem, jak również po zbadaniu, że uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Dopiero wtedy można przystąpić do badania, czy za wnioskiem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Zdaniem Sądu I instancji, SKO w [...] prowadząc ponownie postępowanie z wniosku [...], uchyliło się od tejże oceny. Wychodząc z błędnego założenia, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji było prowadzone li tylko w stosunku do decyzji Burmistrza K. z [...] stycznia 2009 r., Kolegium uznało, że nie można było stwierdzić nieważności decyzji ją zmieniających.

Według Sądu I instancji, chybiony okazał się zarzut naruszenia przez SKO art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. poprzez uznanie, że brak udokumentowania w aktach sprawy autorstwa projektu decyzji o warunkach zabudowy nie stanowił rażącego naruszenia prawa. Przepis art. 60 ust. 4 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. określał, że sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów.

W ocenie Sądu I instancji, aby ustalić, czy przy wydaniu decyzji Burmistrza Kórnika z dnia [...] stycznia 2009 r. doszło do rażącego naruszenia prawa – art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., Kolegium powinno było szczegółowo rozważyć, czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nie można uznać za wystarczających wyjaśnień SKO jedynie w zakresie zastosowania przez Burmistrza K. przed wydaniem kwestionowanej decyzji procedury ustalania, czy planowana inwestycja spełnia tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa.

Zdaniem Sądu I instancji, niezbędne było pochylenie się przez Kolegium nad oceną funkcji, poszczególnych cech, parametrów i gabarytów planowanej inwestycji – w kontekście norm określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 3-9 rozporządzenia, by w rezultacie ustalić, czy zaplanowana przez E. B. inwestycja nie stoi w rażącej sprzeczności z istniejącym w obszarze analizowanym ładem przestrzennym. Kolegium winno było przy tym mieć na względzie, że zgodnie z wnioskiem inwestora jego zamiar obejmował budowę dwóch parterowych budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej, składających się każdy z dziewięciu segmentów, o pow. zabudowy ok. 1800 m2, o wysokości do 8,5 m, z dachem spadzistym od 45º. Tak określoną inwestycję Kolegium powinno było skonfrontować z przeprowadzoną w sprawie analizą funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wydaną w sprawie decyzją Burmistrza K. z [...] stycznia 2009 r. Takiej zaś oceny zabrakło.

Co do podnoszonego zaś przez K. B. zarzutu naruszenia przez Kolegium art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że teren objęty inwestycją posiadał w dacie wydania decyzji dostęp do drogi publicznej, Sąd I instancji stwierdził, że kwestia ta nie została wystarczająca przez Kolegium zbadana.

Sąd I instancji stwierdził, że Kolegium wbrew zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), prowadząc postępowanie nieważnościowe nie ustaliło, czy inwestycja w dniu wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. spełniała wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., a w rezultacie, czy przy wydaniu decyzji Burmistrza K. z dnia [...] stycznia 2009 r. doszło do rażącego naruszenia prawa – przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Obowiązkiem Kolegium było wyczerpujące wyjaśnienie tej kwestii, w kontekście przedstawionych przez Sąd, a istniejących w sprawie rozbieżności, zasady związania organu treścią wniosku inwestora wynikającej z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz okoliczności, że załącznik decyzji obejmuje teren części działki nr [...], która nie była objęta wnioskiem inwestora. Po analizie decyzji podziałowej może bowiem okazać się, że wyodrębnienie działki nr [...]/6 powoduje, że teren inwestycji obejmuje działki nr [...]/4 i [...]/5, które nie posiadają dostępu drogi publicznej, a wyznaczony dostęp do ul. P. drogą wewnętrzną obejmował w części kluczowej działkę nr [...], która nie tylko nie była objęta wnioskiem inwestora, ale też inwestor nie posiadał do niej żadnego tytułu prawnego.

Sąd I instancji stoi na stanowisku, że rażące naruszenie choćby jednego z wymogów, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji o warunkach zabudowy. W związku z tym Kolegium zobowiązane było do rzeczowej i wyczerpującej oceny, czy przedstawione przez ówczesnego inwestora E. B. zapewnienia i gwarancje dotyczące obsługi infrastrukturalnej inwestycji były w świetle art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p. wystarczające. W tym zakresie Kolegium uchybiło zasadom postępowania (art. 7 i 8 k.p.a.) nie odnosząc zapotrzebowania na poszczególne media zgłoszonego we wniosku inwestora do przedstawionych promes ze strony gestorów sieci. Organ powinien wziąć pod uwagę, na jakie media wnioskodawca zgłaszał zapotrzebowanie, a następnie zbadać, czy przedstawił, przed wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r., odpowiednie do tego zgody gestorów sieci. Brak takiej oceny – jako naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.) - co Sąd powyżej stwierdził, mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżoną decyzję Kolegium z [...] kwietnia 2016 r. jako naruszającą przepisy postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało uchylić.

W skardze kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej: skarżąca kasacyjnie) reprezentowana przez r. pr. K. K. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji i wniosła:

I. na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania,

II. na mocy art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 p.p.s.a. i art. 209 p.p.s.a. o zasądzenie od K. B. na rzecz składającego niniejszą skargę kasacyjną kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17,00 złotych,

III. o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z "art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a." w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na przyjęciu, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy automatycznie eliminuje z obrotu prawnego wydane na mocy art. 155 k.p.a. decyzje zmieniające, a eliminacja ta może nastąpić poprzez jej stwierdzenie przez organ w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej nieważność decyzji "pierwotnej";

2. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez przekroczenie przez Sąd I instancji granic kontroli zgodności z prawem i dobrowolne rozszerzenie zakresu sprawy administracyjnej wynikającej ze stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej o konieczność stwierdzenia nieważności decyzji zmieniających wydanych w trybie art. 155 k.p.a., podczas gdy organ administracji publicznej wprost wskazał na zakres przedmiotowy dotyczący wyłącznie decyzji ostatecznej;

3. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że wynikające z treści art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. normy zostały przez organy administracji publicznej naruszone, przez co w ocenie sądu I instancji skarga zasługiwała na uwzględnienie, podczas gdy organy te w rzeczywistości wywiązały się w pełni ze swoich obowiązków zachowując wynikającą z nich zasadę prawdy obiektywnej;

4. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że dopuszczalne jest rozstrzyganie o uprawnieniach lub obowiązkach strony w uzasadnieniu podjętego aktu z pominięciem samego rozstrzygnięcia (osnowy) jako istotnego elementu treści decyzji,

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisu prawa materialnego tj.:

1. art. 155 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że stwierdzenie nieważności decyzji zmieniających, wydanych w trybie art. 155 k.p.a. może nastąpić w ramach stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej;

2. art. 155 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zgoda na zmianę decyzji ostatecznej w trybie postępowania zmieniającego powinna zostać udzielona przez wszystkie strony postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku o wydanie warunków zabudowy, a nie przez strony, które w ramach tego postępowania i wydanej w jego wyniku decyzji ostatecznej nabyły prawa;

3. art. 155 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że podania złożonego przez stronę w sprawie zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. nie uznaje się za wyrażenie przez nią zgody na dokonanie stosownej zmiany decyzji, a nadto, że podanie to musi być wyrażone na piśmie;

4. art. 155 k.p.a. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze "winien był przeprowadzić" dodatkową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. wobec wniosku o zmianę decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 155 k.p.a.;

5. art. 63 ust. 5 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zamiana podmiotów wobec braku pisemnej zgody nastąpiła z naruszeniem prawa, w szczególności art. 155 k.p.a., skutkującym koniecznością wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego na mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

6. art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu za konieczne posiadania tytułu prawnego do nieruchomości gwarantującej dostęp do drogi publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w ocenie skarżącej kasacyjnie WSA w Poznaniu przyjmując, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy automatycznie eliminuje z obrotu prawnego wydane na mocy art. 155 k.p.a. decyzje zmieniające naruszył normę prawną wynikającą z treści art. 156 § 1 k.p.a. Naruszenie to jest tym większe, że zarówno w ocenie organu pierwszej instancji, jak i sądu, eliminacja tych decyzji może nastąpić poprzez jej stwierdzenie przez organ w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej nieważność decyzji "pierwotnej".

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, organ I instancji zgeneralizował ewentualne uchybienia wobec wszystkich decyzji łącznie, a wyrok WSA w Poznaniu zaaprobował właśnie takie rozstrzygnięcie. Skarżąca kasacyjnie ponownie podnosi, że zarzuty dotyczące np. ewentualnych błędów dotyczących przeprowadzonej analizy w żaden sposób nie dotyczą decyzji zmieniających tę decyzję, jak i zarzuty w zakresie braku zgód nie mają zastosowania do decyzji o warunkach zabudowy. Z tego też względu zdaniem skarżącej kasacyjnie, doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Według skarżącej kasacyjnie, w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa prowadzącego do konieczności stwierdzenia nieważności tych decyzji na mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wykładnia ww. przepisu prowadzi do wniosku, że nabycie praw ma stanowić skutek decyzji ostatecznej a nie jest równoznaczne z prawem ochrony praw właścicieli nieruchomości sąsiednich wobec zamiaru uzyskania warunków zabudowy. Stanowisko Sądu jakoby zmiana decyzji ostatecznej wymagała zgody wszystkich osób, które były stronami w sprawie zakończonej tą decyzją ostateczną, bez względu na to jakie prawa nabyła każda z nich, jest udzieleniem tym podmiotom dodatkowej ochrony prawnej, której nie przewidział ustawodawca. Jest więc niejako uzupełnieniem luki prawnej, które nie znajduje podstaw prawnych. Jak słusznie bowiem zauważa judykatura "elementy decyzji ustalającej warunki zabudowy tj. parametry zabudowy mogą ulec zmianie, o ile uzasadnia to przeprowadzona w postępowaniu zwykłym analiza urbanistyczna i spełnione zostaną przesłanki wynikające z ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym".

Skarżąca kasacyjnie przypomniała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny poparł także stanowisko Kolegium, zgodnie z którym przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy należy kwalifikować jako zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a., skutkującą koniecznością uzyskania zgody wszystkich uczestników postępowania o wydanie warunków zabudowy, którym przysługiwał w tym postępowaniu przymiot strony. Skarżąca kasacyjnie wskazuje na przedstawioną powyżej argumentację, z której wynika, że konieczność uzyskania zgody stron postępowania występuje kiedy strony te nabyły jakiekolwiek prawo w ramach tego postępowania.

Według skarżącej kasacyjnie, stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są zatem jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie. Tymczasem z przedstawionej w toku postępowania administracyjnego wykładni o konieczności wyrażenia na piśmie zgody przez strony tej umowy wynika, że organy zastosowały art. 155 k.p.a. Z dokonanej natomiast przez NSA analizy art. 63 ust. 5 u.p.z.p. wynika, że "zgoda na przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być rozumiana tylko jako element stanu faktycznego. Zgoda taka jest bowiem z punktu widzenia jurydycznego jednostronną czynnością prawną, dokonywaną przez złożenie stosownego oświadczenia. Jest to oświadczenie woli w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Zgoda na przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy jest typowym oświadczeniem woli i stosować się winno do niego przepisy Kodeksu cywilnego, czyli przepisy dotyczące oświadczeń woli, a w szczególności art. 60, art. 61 w przypadku wycofania oświadczenia, jak również przepisy dotyczące wad oświadczenia woli art. 82-88 k.c., w zakresie dopuszczalności i prawnych form odwołania tak złożonego oświadczenia".

Skarżąca kasacyjnie kwestionuje także stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym Kolegium wbrew zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), prowadząc postępowanie nieważnościowe nie ustaliło, czy inwestycja w dniu wydania decyzji z 14 stycznia 2009 r. spełniała wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

SKO w [...] reprezentowane w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

K. B. reprezentowana przez adw. A. A. w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie od skarżącej [...] sp. z o.o. na rzecz uczestniczki postępowania K. B. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, przy uwzględnieniu opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej powołano dwie podstawy kasacyjne uregulowane w art. 174 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie zwrócić należy uwagę na niedokładność w sporządzeniu uzasadnienia skargi kasacyjnej w zakresie powoływania się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2015 r., sygn. II OSK 2873/13 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Naczelny Sąd Administracyjny miał jednakże na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 sprowadzający się do stanowiska, że zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, nie ma przeszkód, dla których Naczelny Sąd Administracyjny nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez Sąd I instancji w sytuacji, gdy uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera wskazanie sposobu rozumienia zarzutu pozwalające na jego merytoryczne rozpoznanie. Niedokładność w sporządzeniu skargi kasacyjnej nie mogła zatem prowadzić do braku rozpoznania zarzutów naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W realiach niniejszej sprawy istniały bowiem podstawy do rekonstrukcji tych zarzutów na podstawie całej treści skargi kasacyjnej.

Pomimo sformułowania w uzasadnieniu skargi kasacyjnej szeregu zarzutów związanych z naruszeniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego, istota sprawy sprowadza się do oceny, czy Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli postępowania w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Należy stwierdzić, że ocena Sądu I instancji była prawidłowa.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt I skargi kasacyjnej. Nie doszło do naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, p.u.s.a.). Z uwagi na to, że przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby Sąd I instancji przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu skarżąca kasacyjnie nie wskazała przepisu prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli. Wykazując naruszenie tego przepisu skarżąca kasacyjnie niezasadnie wywodzi, że Sąd I z naruszeniem prawa wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. pozwala Sądowi I instancji na uchylenie decyzji, o ile zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: wystąpi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (inne, aniżeli dające podstawę do wznowienia postępowania), a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a wpływ ten musiał być istotny. Nie każde zatem naruszenie przepisów postępowania może skutkować uchyleniem decyzji, ale naruszenie charakteryzujące się istotnością wpływu na wynik sprawy. O naruszeniu takim można mówić wówczas, że gdyby ono nie zaistniało mogłoby zapaść inne rozstrzygnięcie w sprawie. Ocena prawna prowadząca Sąd I instancji do stwierdzenia istnienia podstawy do uchylenia decyzji SKO w [...] z [...] kwietnia 2016 r., nr [...], z powodów podanych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stanowi element uzasadnienia wyroku Sądu I instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekającego w rozpoznawanej sprawie za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania, sformułowany w pkt I.1 petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej kasacyjnie, że błędnie Sąd I instancji zaakceptował pogląd, według którego stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy automatycznie eliminuje z obrotu prawnego wydane na mocy art. 155 k.p.a. decyzje zmieniające, a tym samym Sąd I instancji naruszył normę prawną wynikającą z treści art. 156 § 1 k.p.a.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który wyjaśnił że przedmiotem kontrolowanego postępowania nieważnościowego, wszczętego przez Kolegium z urzędu, była nie tylko ostateczna decyzja Burmistrza Gminy K. z [...] stycznia 2009 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej składających się z 9 segmentów wraz z infrastrukturą techniczną, wewnętrznej drogi dojazdowej, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...]/4 i [...]/5, położonych w K., gm. K., lecz także decyzje tego organu:

- z [...] lipca 2009 r. zmieniającej decyzję z [...] stycznia 2009 r. co do zakresu inwestycji – jej rodzaju i obszaru poprzez objęcie zakresem inwestycji działki nr [...]/4, [...]/5 i [...]/7, obr. K., dopuszczenie pobudowania jednego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej składającego się z dziewięciu segmentów oraz dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej składających się z siedmiu segmentów, a także zmianie załącznika graficznego do decyzji;

- z [...] czerwca 2010 r. zmieniającej decyzję z [...] stycznia 2009 r. w zakresie obszaru inwestycji obejmując działki nr [...]/4, [...]/5 i [...]/7, obr. K., a także poprzez dopuszczenie pobudowania budynków mieszkalnych wielorodzinnych w zabudowie wolnostojącej, dopuszczenie pobudowania budynku dwóch kondygnacji plus poddasze użytkowe, z jednoczesnym zlokalizowaniem szczelnych zbiorników bezodpływowych o poj. do 50 m3 w odległości do 10 m od projektowanego budynku wielorodzinnego oraz 3m od granicy działki;

- z [...] lutego 2011 r. zmieniającej decyzję z [...] stycznia 2009 r. co do obszaru inwestycji (dz. nr [...]/12 i [...]/10, obr. K.), ustalenia obsługi komunikacyjnej poprzez drogę wewnętrzną działki nr [...]/11, [...]/13 i [...]/2), a także w zakresie parametrów inwestycji: 1) zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna max. do trzech kondygnacji nadziemnych (w tym poddasze użytkowe); dopuszcza się dodatkowo kondygnację podziemną pod warunkiem wykonania badań gruntowych, które określą możliwość posadowienia budynku, 2) maksymalny procent zabudowy do 35% powierzchni działek, 3) wysokość okapu budynku do 9m, 4) dach strony, 5) kąt nachylenia od 30 do 45º, 6) wysokość głównej kalenicy do 14m, 7) układ głównej kalenicy zabudowy równoległy do elewacji frontowej, 8) dopuszcza się realizację lukarn, wykuszy, okien połaciowych;

- z [...] lipca 2011 r. zmieniającej decyzję z [...] stycznia 2009 r. w zakresie parametrów inwestycji: 1) kąt nachylenia od 30 do 45º dla dachu głównego, 2) maksymalna szerokość elewacji frontowej do 36 m (kąta nachylenia dachu oraz maksymalnej szerokości elewacji frontowej);

- z [...] lipca 2011 r. przenoszącą decyzję z [...] stycznia 2009 r. na rzecz [...] sp. z o.o.;

- z [...] października 2011 r. zmieniającej decyzję z [...] stycznia 2009 r. poprzez doprecyzowanie zapisów: 1) kąt nachylenia głównego dachu 30-45º, jako główny dach określenia się przykrycie więcej niż 50% rzutu poziomego budynku; dopuszcza się realizację kaferków (lukarn), wykuszy, okien połaciowych i tarasów, których łączna powierzchni w rzucie poziomym nie może przekraczać 50% rzutu poziomego budynku, 2) dopuszcza się realizację antresoli i tarasów nad trzecią kondygnacją nadziemną, 3) ustala się pokrycie głównego dachu zdefiniowanego powyżej dachówką lub innym materiałem dachówkopodobnym w kolorze ceglastym lub grafitowym, 4) dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych bezpośrednio na tereny zielone na własnej działce oraz stosowanie ażurowych, chłonnych nawierzchni utwardzonych, 5) dopuszcza się zastosowanie własnego ujęcia wody;

- z [...] marca 2012 r. zmieniającej decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. w zakresie liczby planowanych budynków doprecyzowując, że na działkach nr [...]/10 i [...]/12, obr. K., dopuszcza się zaprojektowanie maksymalnie trzech budynków.

W trafnej ocenie Sądu I instancji, o tym, że postępowaniem nadzwyczajnym Kolegium objęło wszystkie wyżej wymienione decyzje świadczy fakt, że wydając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję z [...] stycznia 2016 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza K. z [...] stycznia 2009 r., w jej uzasadnieniu organ wyraźnie stwierdził, a następnie uzasadnił, że wystąpiła konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym wszystkich wyżej wymienionych decyzji zapadłych w konsekwencji wydanej decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. Kolegium wyjaśniło, że doszło do tegoż przekonania, albowiem decyzje te nie mogą funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie.

SKO wyjaśniło, że błędne i naruszające prawo są także kolejne rozstrzygnięcia organu I instancji wskazane wyżej. Decyzje te wydane zostały w latach 2009-2012 i zawierały zmianę treści decyzji z [...] stycznia 2009 r. zarówno w zakresie inwestycji, jej obszaru, parametrów, a także co do infrastruktury technicznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można mieć wątpliwości, że zmiany te spowodowały przede wszystkim, że planowana inwestycja odbiegała w całości od wskazań zawartych w decyzji z [...] stycznia 2009 r. i to zarówno w ilości budynków, zakresu inwestycji, jej położenia oraz określenia parametrów. Ma rację Sąd I instancji wskazując, że konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 2009 r. jest też stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lipca 2011 r. o przeniesieniu decyzji o warunkach zabudowy z E. B. na [...] sp. z o.o.

Ma rację Sąd I instancji wskazując, że ponownie rozpoznając sprawę organ błędnie uznał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności było prowadzone tylko w stosunku do decyzji Burmistrza K. z [...] stycznia 2009 r. Sąd I instancji precyzując zasadnie, uznał, że niniejsza sprawa administracyjna poddana kontroli sądowoadministracyjnej obejmuje postępowanie nieważnościowe dotyczące decyzji Burmistrza K. z [...] stycznia 2009 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji w niej określonej, zmienionej następnie ww. decyzjami i przeniesionej na rzecz spółki [...] na mocy decyzji z [...] lipca 2011 r. Zmieniona w trybie art. 155 k.p.a. decyzja administracyjna funkcjonuje w obrocie prawnym jedynie w zmodyfikowanej formie. Prawidłowo stwierdził Sąd I instancji, że zmienione rozstrzygnięcie nie posiada już samodzielnego bytu prawnego i musi być rozpatrywane łącznie z treścią zmieniającego go aktu administracyjnego. Powyższe winno mieć także swoje konsekwencje dla prawidłowego wyznaczenia zakresu przedmiotowego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności.

Autor skargi kasacyjnej na str. 13 uzasadnienia skargi kasacyjnej zacytował treść, którą opisał, jako stanowiącą część uzasadnienia wyroku NSA z 26 czerwca 2015 r., sygn. II OSK 2873/13, która w rzeczywistości nie występuje w uzasadnieniu ww. wyroku NSA. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej, jej autor cytuje kolejne fragmenty, które również opisuje jako poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego bez wskazania z jakich wyroków NSA one pochodzą.

W wyroku z 26 czerwca 2015 r., sygn. II OSK 2873/13 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd według, którego "Postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej jest nowym postępowaniem w sprawie, organ ma zadanie ustalić jedynie, czy zaistniały przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku. Obowiązkiem zatem organu prowadzącego takie postępowanie nie jest ocena zgodności z prawem decyzji objętej wnioskiem (w tym wypadku decyzji....), lecz zbadanie jaki charakter ma ta decyzja (czy na jej podstawie strony nabyły prawo), czy pozostałe strony wyrażają zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji oraz czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się takiej zmianie (lub uchyleniu) i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłanki te muszą być spełnione kumulatywnie". (...). "W orzecznictwie prezentowany jest bowiem jednolity pogląd co do tego, że decyzja podlegająca zmianie dotyczy interesu prawnego wszystkich stron postępowania mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie. Nie może się ostać stanowisko, że jedynym podmiotem, który na mocy decyzji o warunkach zabudowy nabywa prawo, jest wnioskodawca (inwestor lub potencjalny inwestor). Stroną w takim postępowaniu jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. A zatem, skoro właściciele działek sąsiednich w stosunku do działki inwestycyjnej, co nie jest sporne, posiadają przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., to znaczy, że przyjmuje się, iż decyzja ta dotyka ich interesów prawnych".

Stanowisko Sądu I instancji w niniejszej sprawie jest zatem zbieżne z poglądem wyrażonym przez NSA w wyroku z 26 czerwca 2015 r., sygn. II OSK 2873/13.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, według którego "Rażące naruszenie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi zmiana decyzji w tym trybie bez zgody stron, które brały udział w postępowaniu zwykłym lub w postępowaniu nadzwyczajnym" (zob. wyrok NSA z 16 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 1235/17, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie zasługuje na uwzględnienie pogląd skarżącej kasacyjnie, która na str. 15 uzasadnienia skargi kasacyjnej podnosi, że dostrzega konieczność zweryfikowania stanowiska Sądu I instancji w zakresie obowiązku uzyskania zgód wszystkich uczestników postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na zmianę decyzji ostatecznej. Skarżąca kasacyjnie na str. 16 uzasadnienia skargi kasacyjnej wyjaśnia, że nie kwestionuje przymiotu strony uczestników postępowania o wydanie warunków zabudowy, ale konieczność uzyskania zgody tych podmiotów w postępowaniu o wydanie decyzji zmieniającej, wobec braku nabycia przez te osoby praw w ramach decyzji ostatecznej. Istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest zatem sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania tego trybu uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który wskazał, że decyzja zmieniająca warunki zabudowy dotyczy interesu prawnego wszystkich stron postępowania mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie. Oznacza to konieczność uzyskania zgody wszystkich osób (podmiotów) uczestniczących w postępowaniu dotyczącym danej sprawy. Zgoda ta musi być wyrażona jednoznacznie przed wydaniem w trybie tego przepisu decyzji zmieniającej – nie może być dorozumiana bądź domniemana. Brak takiej zgody przed wydaniem w trybie art. 155 k.p.a. decyzji zmieniającej decyzję ostateczną czyni taką decyzję dotkniętą wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie jest zatem wystarczająca wyłącznie zgoda strony inicjującej takie postępowanie.

Sąd I instancji zasadnie wyjaśnił, że z zawiadomienia Burmistrza K. z dnia 3 grudnia 2008 r. o wszczęciu postępowania z wniosku E. B. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej, komunikacji wewnętrznej wraz z infrastrukturą techniczną na części działki nr [...]/2 w K., wynika, że stronami tego postępowania, poza inwestorem, byli: J. i W. W. (właściciele działki nr [...]/2), A. i G. J. (właściciele działki nr [...]/2), G. i B. R. (właściciele dz. nr [...]/3), J. i S. K. (właściciele dz. nr [...]) oraz T. G., M. L. i C. W. (właściciele dz. nr [...]) [k. 214 akt adm. I inst.]. Jednocześnie z treści decyzji zmieniających decyzję z [...] stycznia 2009 r. wynika, że były one doręczane jedynie wnioskodawcy tj. E. B. albo [...] sp. z o.o. W aktach sprawy brak jest zaś śladu, by decyzje Burmistrza K. z [...] lipca 2009 r., z [...] czerwca 2010 r., z [...] lutego 2010 r., z dnia [...] lipca 2011 r., z [...] października 2012 r. oraz z dnia [...] marca 2012 r. zostały wydane za zgodą stron postępowania. Uznawszy, że brak zgody stron postępowania na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. stanowi rażące naruszenie prawa, a zatem oznacza ziszczenie się przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., obowiązkiem Kolegium było dokonanie ustaleń w tym zakresie, a ich brak świadczy o naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt I.2 skargi kasacyjnej.

Norma prawna wynikająca z art. 134 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Sąd I instancji prawidłowo dokonał badania zaskarżonego aktu w granicach sprawy bez względu na podniesione zarzuty. Wskazać jednocześnie należy, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ.

Sąd I instancji nie naruszył art. 135 p.p.s.a. Przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ przytoczony przepis uprawnia jedynie sąd administracyjny do zastosowania wymienionych w nim środków, a nie skarżącego, którego skarga jest skierowana na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej. Określenie "we wszystkich postępowaniach", użyte w art. 135 p.p.s.a., wskazuje, że środki prawne, o których mowa w komentowanym przepisie, powinny być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc w odrębnych postępowaniach prowadzonych "w granicach sprawy, której dotyczy skarga".

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt II skargi kasacyjnej.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że co do zasady dopuszczalna jest zmiana w trybie art. 155 k.p.a. decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, o ile zmiany te nie zmierzają do zmiany funkcji i rodzaju obiektu. Jednak istotnym warunkiem uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w tym trybie jest to, aby przepisy szczególne nie sprzeciwiały się takiemu rozstrzygnięciu. K.p.a. nie wskazuje, o jakie przepisy w tym przypadku chodzi, a zatem w rachubę mogą wchodzić wszelakie unormowania, w szczególności te, które miały zastosowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, której dotyczy złożony wniosek o zmianę. Sąd I instancji słusznie zauważył, że stosowanie przepisu art. 155 k.p.a. jest możliwe po ustaleniu tożsamości sprawy zakończonej decyzją ostateczną i sprawy wyznaczonej złożonym wnioskiem, jak również po zbadaniu, że uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Dopiero wtedy można przystąpić do badania, czy za wnioskiem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Sąd I instancji zasadnie zwrócił uwagę, że SKO w [...] prowadząc ponownie postępowanie z wniosku [...], uchyliło się od tejże oceny. Wychodząc z błędnego założenia, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji było prowadzone li tylko w stosunku do decyzji Burmistrza K. z [...] stycznia 2009 r., Kolegium uznało, że nie można było stwierdzić nieważności decyzji ją zmieniających.

W trafnej ocenie Sądu I instancji uszło uwadze Kolegium, że decyzja z [...] stycznia 2009 r. ustalała warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej, składających się z 9 segmentów wraz infrastrukturą techniczną niezbędną do prawidłowego funkcjonowania obiektu, wewnętrznej drogi dojazdowej na działkach nr [...]/4 i [...]/5 w K.. W decyzji tej ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy na min. 6 m od działki drogowej, powierzchnię zabudowy na poziomie 35% powierzchni działek, wysokość zabudowy – do dwóch kondygnacji, jako budynki parterowe z poddaszem użytkowym o maks. wysokości do 8,5 m od powierzchni terenu do kalenicy, z dachem stromym, dwu lub wielospadowym o kącie nachylenia 35-45º, z dopuszczeniem realizacji okien połaciowych i pokryciem dachówką lub innym materiałem dachówkopodobnym w kolorze ceglastym, z szerokością elewacji frontowej jednego segmentu budynku mieszkalnego do 8,0 m i ustaleniem realizacji drogi wewnętrznej na przedmiotowym terenie. Jednocześnie, w zakresie obsługi infrastruktury technicznej ustalono, że woda –udostępniona zostanie z sieci wodociągowej, nieczystości płynne będą docelowo odprowadzane do kanalizacji sanitarnej, a tymczasowo ustala się korzystanie ze zbiornika bezodpływowego, energię elektryczną – z urządzeń istniejących poza terenem inwestycji, z dopuszczeniem realizacji nasłupowej lub kontenerowej stacji transformatorowej zgodnie z przepisami prawa, wody deszczowe – z powierzchni dachu zagospodarować w ramach własnej działki, a z powierzchni utwardzonych – pod podczyszczeniu w odpowiednich urządzeniach, zagospodarować zgodnie z przepisami prawa, do celów grzewczych wskazane jest zastosowanie źródeł energii o ograniczonej emisji do atmosfery: np. gaz lub olej opałowy, dla którego zbiornik i sieć zaprojektować i zrealizować zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, przy czym dopuszczono możliwość wykorzystania źródeł energii niekonwencjonalnych lub odnawialnych (np. kolektory słoneczne, pompy ciepła). Obsługę komunikacyjną ustalono zaś z istniejącej drogi powiatowej za pośrednictwem drogi wewnętrznej określonej w decyzji, zgodnie z załącznikiem nr 1.

Sąd I instancji wskazał, że decyzja zmieniająca z [...] lipca 2009 r., wydana na wniosek E. B., zmienia decyzję pierwotną w zakresie numeracji działek objętych inwestycją (na nr [...]/4, [...]/5 i [...]/7), przy czym Kolegium nie ustaliło na jakiej podstawie doszło do podziału nieruchomości nr [...]/2 na nieruchomości nr [...]/4, [...]/5 i [...]/7. W aktach sprawy brak jakiejkolwiek decyzji podziałowej. Ponadto decyzja ta wprowadza istotną zmianę w zakresie inwestycji – dopuszczając budowę jednego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej składającego się z dziewięciu segmentów oraz dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej składających się z siedmiu segmentów. W decyzji tej ograniczono się do stwierdzenia, że zmienia się załącznik graficzny do decyzji i że wnioskowana zmiana nie jest sprzeczna z zabudową otaczającą.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który stwierdził, że w sposób istotny zmienił się zakres inwestycji – z dwóch budynków szeregowych 9-segmentowych na trzy budynki szeregowe, z czego jeden 9-segmentowy i dwa 7-segmentowe, niezbędne było ustalenie, czy przed wydaniem powołanej decyzji zmieniającej z [...] lipca 2009 r. przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pod kątem spełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717, dalej: u.p.z.p.).

Sąd I instancji wyraził słuszny pogląd, zgodnie z którym, zmiana cech zabudowy i zagospodarowania terenu określonych w decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 155 k.p.a., z pominięciem procedury przewidzianej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowi rażące naruszenie prawa, w szczególności art. 61 ust. 1 tej u.p.z.p.

Pamiętać należy, że w decyzji o warunkach zabudowy określa się podstawowe parametry dotyczące zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę unormowanym w przepisach ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na danym terenie w świetle zachowania ładu przestrzennego. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że niezbędne było pochylenie się przez Kolegium nad oceną funkcji, poszczególnych cech, parametrów i gabarytów planowanej inwestycji – w kontekście norm określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 3-9 rozporządzenia, by w rezultacie ustalić, czy zaplanowana inwestycja nie stoi w rażącej sprzeczności z istniejącym w obszarze analizowanym ładem przestrzennym. Kolegium winno było przy tym mieć na względzie, że zgodnie z wnioskiem inwestora jego zamiar obejmował budowę dwóch parterowych budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej, składających się każdy z dziewięciu segmentów, o pow. zabudowy ok. 1800 m², o wysokości do 8,5 m, z dachem spadzistym od 45º. Ma rację Sąd I instancji podnosząc, że tak określoną inwestycję Kolegium powinno było skonfrontować z przeprowadzoną w sprawie analizą funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wydaną w sprawie decyzją Burmistrza K. z dnia [...] stycznia 2009 r. Takiej zaś oceny zabrakło.

Mając na uwadze to co stwierdzono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Wobec wniesienia przez pełnomocnika K. B. odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie, o którym mowa w art. 179 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do obciążenia skarżącej kasacyjnie obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez skarżącą według reguły przewidzianej w art. 204 pkt 2 p.p.s.a.