Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 2911/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2005-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 607  Gospodarka mieniem państwowym i komunalnym, w tym gospodarka nieruchomościami nierolnymi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA - Anna Siedlecka/sprawozdawca/ Protokolant - Joanna Rajczyk apl. proł. po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi M. P., J. P., J. J., A. J., J. K., L. Z., T. Z., W. K., E. Ł., M. K., K. K., A. B., W. B., A. M., M. M., M. C., M. K., Z. R., P. R., P. R., J. S., E. B., D. B., A. D., L. D., J. H., U. H., J. S., K. B., P. G., K. G., T. N., R. P., H. P., E. P., A. P., J. P., B. J., Z. J., E. I., H. S., M. S., K. S., H. S., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy we wznowionym postępowaniu uchylenia decyzji ostatecznej zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej przy ul. Ś. Nr [...] we W., oznaczonej nr [...] oddala skargę


UZASADNIENIE

Sygn. akt IISA/Wr 2911/02 1

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Prezydent W., działając na podstawie art. 151 § 1 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta W. Nr [...]z dnia [...]r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej przy ulicy Ś. [...], oznaczonej nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że dotychczasowi właściciele ww. nieruchomości zwrócili się o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej opisaną wyżej decyzją ostateczną z dnia [...]r., uzasadniając to faktem ujawnienia nowych okoliczności w sprawie - ujawnienia pisma Zarządu Dróg i Komunikacji nr [...]z dnia [...]r. - istniejących w dniu wydania decyzji lecz nie znanych organowi orzekającemu.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent W. wskazał, że powołane pismo (opinia) Zarządu Dróg i Komunikacji, na którą powołują się odwołujący, nie może wywoływać skutków prawnych, ponieważ nie jest opinią zarządcy drogi w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych i nie przesądza o pozostawieniu ulicy W. jako drogi prywatnej, albowiem przejęcie jej na rzecz gminy nastąpiło z mocy decyzji zatwierdzającej projekt podziału. Właściwym bowiem do zarządzania wszystkimi drogami publicznymi w granicach miasta, zgodnie z art. 19 pkt 5 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych jest Zarząd Miasta Wrocławia. Ponadto w celu realizacji zamierzeń planu zagospodarowania przestrzennego ustalono dla spornej ulicy, uchwałą Rady Miejskiej Wrocławia nr XLIV/616/97 z dnia 24 października 1997r. nazwę ulica W. ( drogom prywatnym nie nadaje się nazw). Również zgoda Zarządu Miasta W. wyrażona w protokole nr [...]z dnia [...]r. na uznanie ulicy W. za drogę wewnętrzną nie jest wyrażeniem zgody na jej "sprywatyzowanie", a jedynie sugestią by do czasu ustalenia kategorii drogi pozostała drogą wewnętrzną.

W rezultacie organ I instancji stwierdził, że nie zachodzą nowe okoliczności nie znane organowi w dniu wydania decyzji.

Od decyzji tej odwołania wnieśli J. K. i M. P.. J. K. podniósł, że ulica W. nie może być drogą przejazdową służącą miejscowym potrzebom, ponieważ nie ma dostępu bezpośredniego do drogi głównej, a nieruchomości gruntowe po prawej stronie i na końcu tej ulicy, są nieruchomościami prywatnymi osób fizycznych. Obecnie droga jest w katastrofalnym stanie, prawie nieprzejezdna. Dlatego też mieszkańcy są chętni sami wybudować drogę przy ul. W. pod warunkiem przywrócenia im własności tej nieruchomości. Z kolei M. P. zarzuciła, iż we wznowionym postępowaniu organ I instancji nie uwzględnił nowych dowodów,

Sygn. akt IISA/Wr 2911/02 2

które zaistniały wprawdzie po wydaniu decyzji z dnia [...]r. Nr [...], ale które przesądzają o niepublicznym charakterze ul. W.. Według odwołującej dowodami tymi są : protokół Nr [...]. z posiedzenia Zarządu Miasta W.z dnia [...]r. i pismo Zarządu Dróg i Komunikacji z dnia [...]r . skierowane do Urzędu Miejskiego Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Geodezji we W., podpisane przez Zastępcę Dyrektora ds. eksploatacji.

Decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, uznając że argumentacja przywołana w obu odwołaniach nie zasługuje na uwzględnienie. We wniosku o wznowienie postępowania jako podstawę żądania wskazano przepis art. 145 § 1 pkt 5 kpa, tj. stanowisko Zarządu Dróg i Komunikacji we W. zawarte w piśmie z dnia [...] Nr [...]w którym negatywnie wypowiedziano się co do możliwości zaliczenia ul. W. do kategorii dróg publicznych, co w świetle art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyniło niedopuszczalnym przejęcie działek gruntu wydzielonych pod budowę ulicy przez Gminę W.. W ocenie wnioskodawców, skoro stanowisko ZDiK było takie samo w dacie wydania kwestionowanej decyzji, a w tym momencie nie było znane organowi, to tym samym zachodzi podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego.

Organ I instancji odmawiając wznowienia postępowania powołał przepis art. 151 § 1 pkt 1 kpa, stwierdzając brak nowych okoliczności faktycznych, nieznanych organowi w dniu wydania wcześniejszej decyzji z dnia [...]r. '

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. stwierdziło, że pismo powoływane pismo z dnia [...]r. zastępcy Dyrektora ZDiK zawiera jedynie pogląd ( opinię, ocenę) jego autora, w kwestii zaliczenia ulicy W. do określonego typu drogi. W piśmie tym nie sformułowano zresztą jednoznacznego stanowiska. Przedstawionego poglądu nie można w ogóle uznać za jakąkolwiek nową okoliczność faktyczną w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W powołanym przez wnioskodawców dokumencie Zastępca Dyrektora ZDiK dokonał bowiem, zdaniem Kolegium, w istocie oceny stanu faktycznego spornej sprawy w świetle przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1985r. o drogach publicznych ( Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) - w brzmieniu ustawy z daty sporządzania tego pisma. Wcześniejsza odmienna ocena sprawy, dokonana przez Prezydenta W. przy podejmowaniu decyzji z dnia [...]r. Nr [...]o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, nie może być kwestionowana na podstawie wskazanego pisma, do momentu wskazania, że istnieją podstawy wznowienia.

Pismo to może być traktowane jako nowy środek dowodowy w sprawie, jednakże nie spełnia on wymagania istnienia już w momencie podejmowania

Sygn. akt IISA/Wr 2911/02 3

przez Prezydenta W. decyzji nr [...]. Pismo Zastępcy Dyrektora ZDiK uwzględniało stan prawny obowiązujący w momencie jego sporządzania, tj. w dniu [...]r. Świadczy o tym dokonywane w tym piśmie rozróżnienie kategorii dróg gminnych i dróg wewnętrznych (których ustawodawca nie zalicza aktualnie do grupy dróg publicznych - art. 5,7 i 8 ustawy o drogach publicznych w jej aktualnym brzmieniu). Tymczasem w dacie podejmowania decyzji podziałowej przez Prezydenta W. ([...]r.), z kategorii dróg "gminnych oraz lokalnych miejskich" ustawodawca wyłączył jedynie "drogi zakładowe", do których nie można było zaliczyć ul. W.. Nieznane było bowiem wtedy normatywne pojęcie "drogi wewnętrznej" ( art. 2 ust. 1 pkt 3, art. 7 ust. 1 i art. 8 w ówczesnym brzmieniu powołanej ustawy). Nie bez znaczenia jest również to, że dopiero od dnia 15 lutego 2000r. w przepisie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( nowela opublikowana w Dz.U. z 2000r. Nr 6, poz. 70 z dnia 7 stycznia 2000r.) pojawiło się sformułowanie "drogi publicznej". W jego wcześniejszym ujęciu, przepis ten dopuszczał przejecie przez gminę - na własność - każdej działki wydzielonej pod budowę jakiejkolwiek drogi.

Wobec powyższego, łatwo zauważyć nietrafność twierdzenia wnioskodawców, że stanowisko ZDiK, przedstawione w piśmie z dnia [...]r., jednostka ta zajmowała rzekomo już w dacie podejmowania decyzji z dnia [...]r. ZDiK nie mógł jeszcze wtedy prezentować takiego stanowiska, jako że nie znajdowało ono żadnego oparcia w ówczesnym brzmieniu przepisów.

Również oświadczenie Zarządu Miasta W., zawarte w protokole nr [...]z dnia [...]r., może skutkować wyłącznie na przyszłość.

Zatem nie można uznać za podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, wskazanych przez wnioskodawców okoliczności.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucają zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 kpa przez błędne przyjęcie, że nowe fakty i dowody, na które wskazuje odwołująca, stanowi pismo Zastępcy Dyrektora ZDiK, które w ocenie Kolegium zawiera jedynie pogląd autora,

2) brak podstaw prawnych do wydania decyzji nr [...]Prezydenta W., a w szczególności brak oparcia w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawy o drogach publicznych, z uwagi na to, że działka nr [...]stanowi ciąg pieszo- jezdny służący wyłącznie obsłudze ruchu lokalnego działek sąsiednich stanowiących własność skarżących, a nie ciąg komunikacyjny służący obsłudze ruchu ponadlokałnego. Działka nr [...]nie przylega do nieruchomości będącej własnością Gminy W[...].

3) Sygn. akt IISA/Wr 2911/02 4

Wobec wskazanych zarzutów, po ostatecznym sformułowaniu swojego żądania w piśmie procesowym z dnia [...]r., wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...]r. Nr [...]i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z dnia [...]r. Nr [...].

Skarżący w uzasadnieniu skargi podnieśli nową dodatkową okoliczność faktyczną w sprawie, a mianowicie brak istnienia przesłanek dla wydzielenia ulicy W. jako drogi publicznej. Okoliczność ta, zdaniem skarżących, istniała już w dacie wydania decyzji nr [...]zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, jednak nie była znana organowi wydającemu decyzję, ani właścicielom podlegających podziałowi nieruchomości. O tym, że okoliczność ta nie była znana organowi świadczy, zdaniem skarżących, treść pisma nr [...]Zastępcy Dyrektora ZDiK, które wystosowane zostało w odpowiedzi na pismo pochodzące od organu, o numerze [...]. Wynika z niego, że ciąg pieszo-jezdny nazywany ulicą W. nie miał nigdy istotnego znaczenia dla podstawowego układu komunikacyjnego i jako taki nigdy nie został zaliczony do kategorii dróg publicznych. Nie miał on cech drogi publicznej zarówno w dacie uchwalenia planu uproszczonego zagospodarowania przestrzennego osiedla G.- P.(uchwała nr VI/50/94 z 17.11.94r.), ani też w dacie wydania decyzji nr [...], gdyż właściciele nieruchomości podlegających podziałowi nie wyrazili woli nadania ciągowi stanowiącemu dojście i dojazd do ich nieruchomości cech drogi publicznej.

Stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami powołanej w postawie decyzji nr [...], na własność gminy przyjść mogły drogi posiadające takie znaczenie, którym można było przypisać status drogi publicznej. Dowodzi tego treść obowiązującego w 1998r. przepisu art. 10 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Tej okoliczności nie uwzględnił ani organ wydający decyzję o podziale, ani też SKO.

Skarżący podnoszą że SKO rozpatrując odwołanie ograniczyło się wyłącznie do badania proceduralnych przesłanek do wznowienia postępowania pomijając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...].

Skarżący podkreślają nadto, że działający w ich imieniu, jako ówczesnych właścicieli działek, Prezes spółki "A" jej Wiceprezes przekroczyli zakres udzielonych im pełnomocnictw. Tej okoliczności jednak nikt nie badał w postępowaniu wznowieniowym, pomimo podnoszenia tej kwestii przez skarżących w piśmie z dnia [...]r. skierowanym do Urzędu Miasta W..

Sygn. akt IISA/Wr 2911/02 5

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W.wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazane zostało, że skarga zawiera te same zarzuty, które zostały podniesione w odwołaniu M. P. od decyzji organu I instancji. Kolegium podtrzymuje w tym zakresie swoje stanowisko oraz argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skarżący podnoszą że w odwołaniu zawarte zostało również żądanie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego, postępowanie odwoławcze ma bezwzględnie pierwszeństwo przed postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności tej samej decyzji. Zastosowanie więc sankcji nieważności w ramach postępowania odwoławczego stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Ponadto przesłanki wznowienia postępowania nie mogą stanowić podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarzuty w niej podniesione nie są słuszne.

Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.( Dz.U. Nr 153, poz, 1269), sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych decyzji z prawem, a więc zgodności z przepisami prawa materialnego, jak i przepisami prawa procesowego. Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

W art. 16 § 1 kpa ustanowiono ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnej. Zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną wzruszone w jednym z trybów nadzwyczajnych, przewidzianych w kpa.

Przewidziana w art. 145 § 1 kpa instytucja wznowienia postępowania stwarza możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego.

Sygn. akt IISA/Wr 2911/02 6

Podstawa wznowienia, na którą powołują się skarżący, wymieniona w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, dotyczy istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, które istniały w dniu wydania decyzji i nieznane były organowi, który wydał decyzję. Pod pojęciem nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, o których mowa w powołanym wyżej art. 145 § 1 pkt 5 kpa, należy rozumieć okoliczności lub dowody nowo odkryte łub po raz pierwszy zgłoszone przez stronę, dotyczące przedmiotu sprawy i mające znaczenie prawne, istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej , lecz nie znane organowi, który wydał decyzję.

Okolicznościami faktycznymi są przy tym okoliczności dotyczące stanu faktycznego sprawy, a zatem zdarzenia niezależne od treści przepisów prawa ani od wykładni prawa. Do okoliczności takich nie mogą należeć różnego rodzaju odmienne poglądy, wypowiedzi lub stanowiska itp., wypowiedziane po wydaniu decyzji ostatecznej przez osoby lub organy instytucji nie uczestniczące w procesie decyzyjnym, tym bardziej wyrażające ocenę zagadnienia w oparciu o nowy stan prawny. Do takich okoliczności, niemających znaczenia w niniejszej sprawie, należy zaliczyć bowiem pismo Zastępcy Dyrektora Zarządu Dróg i Komunikacji we W. z dnia 14 [...]r. Nr [...]. Treść powyższego pisma nie stanowi też nowego dowodu w sprawie. A już z całą pewnością jako nową okoliczność łub nowy dowód w sprawie nie może stanowić - wypowiedź (oświadczenie) Zarządu Miasta W., w której organ ten wyraził zgodę na zaliczenie ul. W. do kategorii drogi wewnętrznej, a która zapisana została do protokołu nr [...]z dnia [...]r..Okoliczność ta, co słusznie zauważył organ odwoławczy, może mieć ewentualnie określone znaczenie, ale od chwili kiedy została wypowiedziana tzn. na przyszłość.

Twierdzenia skarżących, zawarte zarówno we wniosku o wznowienie postępowania, jak też w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz w skardze nie stanowią w istocie powołania się na fakty i dowody, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, lecz zawierają w istocie polemikę z dokonaną przez organ orzekający w postępowaniu zwykłym oceną materiału dowodowego sprawy - za pomocą wskazanych wyżej "dokumentów", tj. pisma z dnia [...]r. i protokołu nr [...]- w zakresie, czy ówcześnie obowiązujące przepisy zezwalały na wydanie decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...], obręb G. we W..

W skardze (str. 2 i 3) dodatkowo podniesione zostało, że "Nową okolicznością faktyczną którą podniosła strona domagając się wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta W. nr [...]jest brak przesłanek dla wydzielenia ulicy W. jako drogi publicznej." W dalszej części skargi skarżący podnoszą (po raz pierwszy) i odmiennie niż w odwołaniu i wniosku o wznowienie postępowania, że " To nie

Sygn. akt IISA/Wr 2911 /02 7

pismo Dyrektora ZDiK jest więc nowa okolicznością faktyczną, na którą powołuje się skarżąca, lecz fakt że w dacie podziału ciąg pieszo-jezdny nazywany ulicą W. nie był drogą publiczną jako nie posiadający cech takiej drogi, a w szczególności nie posiadający znaczenia dla funkcjonowania podstawowego układu komunikacyjnego. Zatem pomimo wydzielenia go jako dojścia i dojazdu do posesji nie było przesłanek koniecznych dla przejęcia go przez gminę na własność."

Powyższe potwierdza tylko, że skarżący w dalszym ciągu swoje argumenty zgłaszają i odnoszą bezpośrednio do oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przed wydaniem decyzji nr . z dnia [...]r., co znajduje również odzwierciedlenie w złożonym w skardze w pkt 3 wniosku - o uchylenie przez Sąd decyzji nr [...]z dnia [...]r.

Ponadto skarżący podnoszą, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. nie ustosunkowało się co do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...]Prezydenta W..

Treść skargi świadczy o tym, że jej autorowi nie są znane dokładnie odrębności postępowania wznowieniowego.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że :

Po pierwsze, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. dokonało prawidłowej oceny prawnej zarówno pisma Zastępcy Dyrektora ZDiK we W. z dnia [...]r. jak i oświadczenia Zarządu Miasta W. zawartego w protokole nr [...]z dnia [...]r., uznając iż nie wypełniają one przesłanki zawartej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa.

Po drugie, w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania nie jest prawnie dopuszczalne zgłaszanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż są to dwa niezależne i odrębne nadzwyczajne tryby postępowania, oparte na zupełnie innych przesłankach wzruszenia decyzji ostatecznej wydanej w trybie zwykłym.

Po trzecie, Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający skargę na decyzję wydaną w trybie wznowieniowym dokonuje oceny tylko tej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, co oznacza że nie jest uprawniony, czego żądają skarżący, do uchylenia decyzji wydanej w trybie zwykłym, albowiem nie może "wkraczać" swymi ocenami w sprawę niebędącą przedmiotem zaskarżenia, ponieważ w tym przypadku wyszedłby poza granice danej sprawy, co naruszałoby przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Po czwarte, w przypadku przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, i uznania przez organ administracyjny, że w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, organ ten nie dokonuje

Sygn. akt IISA/Wr 2911/02 8

merytorycznego rozpoznania sprawy będącej przedmiotem weryfikacji decyzji, lecz odmawia uchylenia decyzji ostatecznej(dotychczasowej). Zatem za nietrafny należy uznać zarzut skarżących o pominięciu przez organy orzekające, badania treści udzielonych pełnomocnictw Prezesowi i Wiceprezesowi firmy "A", którzy działali w imieniu skarżących ii administracyjnym postępowaniu podziałowym.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone decyzje nie naruszają obowiązującego prawa, wobec czego działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r, - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w osnowie wyroku.