Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1523/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie w części
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 13, art. 3 pkt 39, art. 47 pkt 1, art. 48, art. 50, art. 139 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 33 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: art. 7, art. 10, art. 11, art. 77, art. 107, art. 127
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2008 r. sprawy ze skargi P. C., M. P., G. W., K. W. i J. K. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżone postanowienie w zakresie w jakim dotyczy ono zgody na realizację przedsięwzięcia na odcinku od wiaduktu oznaczonego jako [...] do miejsca oznaczonego jako 11 kilometr planowanej drogi na mapach załączonych do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z lutego 2006 roku; 2. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżących G. W., K. W. i M. W. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych oraz J. K. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. Minister Środowiska, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 §. 3 K.p.a., uchylił swoje postanowienie z dnia [...] października 2006 r. w przedmiocie uzgodnienia przed określeniem środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przedsięwzięcia (zwanych dalej środowiskowymi uwarunkowaniami) polegającego na budowie zachodniej Obwodnicy Miasta P. w ciągu drogi krajowej Nr S[...] na odcinku Z.-A[...] (węzeł "G.") według wariantu podstawowego, a na odcinku od km 1+900 do km 5+200 według wariantu "S." i na odcinku od km 7+400 do km 9+700 według wariantu "K.", w części dotyczącej lokalizacji ekranów akustycznych, odwodnienia oraz przepustów dla zwierząt orzekając w tym zakresie, co do meritum a w pozostałej części utrzymał wymienione wyżej postanowienie w mocy. Postanowienie wydano w związku z treścią art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.).

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, ustosunkowując się do zarzutów podniesionych we wnioskach o powtórne rozpatrzenie sprawy, organ administracji wyjaśnił, iż na odcinku przebiegu trasy przez miejscowość K. analizowano dwa warianty przebiegu przedsięwzięcia - "podstawowy" oraz określony nazwą "K.". Z punktu widzenia przyrodniczego oba warianty są równoważne i oba w znaczny sposób będą ingerowały w środowisko przyrodnicze. Wybrany wariant jest korzystniejszy do realizacji ze względów społecznych. Z przedłożonej dokumentacji wynika, iż nie ma możliwości przesunięcia przebiegu trasy w kierunku północno-zachodnim ze względu na istniejącą i planowana zabudowa mieszkaniową w N. Stąd odstąpiono w raporcie od opisu przebiegu trasy w wariancie "K II"

Przebieg trasy według wariantu "S." został wybrany ze względu na ochronę walorów przyrodniczych obszaru, na którym występują gatunki i siedliska chronione w ramach Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000 "D." albowiem lokalizacja obwodnicy w tym wariancie znacząco zmniejszy jej negatywne oddziaływanie na środowisko. Najbliżej położona zabudowa mieszkaniowa znajduje się ok. 500 m od inwestycji, a więc planowana inwestycja nie będzie miała wpływu na zabudowę położona w najbliższej odległości od wybranego wariantu.

Na inwestora nałożono obowiązki mające zapewnić wymagany prawem poziom ochrony środowiska a także obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej zgodnie z art. 135 ust. 5 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Przytaczając treść art. 10 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm. ) organ wskazał, iż w sprawach dotyczących lokalizacji dróg krajowych nie stosuje się przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Dodał, iż spotkania informacyjne dotyczące planowanego przedsięwzięcia nie są konsultacjami społecznymi w rozumieniu przepisów prawa ochrony środowiska a organ ma jedynie obowiązek zebrać i rozpatrzyć uwagi i wnioski zgłoszone w trybie art. 32 w/w ustawy – Prawo ochrony środowiska.

Uzasadniając modyfikację poprzedniego orzeczenia w zakresie pkt II.1 i II.2 (uchylono je w części w jakiej określono w nim konkretne lokalizacje ekranów akustycznych wskazując, iż należy je wykonać w przypadku przekroczenia standardów akustycznych środowiska) stwierdzono, iż konkretne lokalizacje urządzeń ochrony środowiska wynikały z danych zawartych w raporcie. Były one opracowane dla wariantu preferowanego prze inwestora (Generalna Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad) natomiast trasa w części została uzgodniona w innych wariantach ("K." i "S."). Raport był sporządzony na wstępnym etapie koncepcji a zawarte w nim dane dotyczące urządzeń ochrony środowiska mogą ulec zmianie. W analogiczny sposób uzasadniono modyfikacje orzeczenia w zakresie pkt II. 4 i II.5 (w wyniku zmiany bardziej szczegółowe określenie sposobów odwodnienia konkretnych odcinków zstąpiono ogólnym wskazaniem zasad stosowania odwodnienia) i pkt II.7. (mniej szczegółowo określono wymagania techniczne dla przepustów dla zwierząt).

Na powyższe postanowienie zostały wniesione cztery skargi.

J. K. domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia ewentualnie uchylenia go i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania podniósł zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 7, 77 § 1 i art. 84 § 1 K.p.a. poprzez brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia wariantu trasy, który w stopniu optymalnym zapewnia rozwiązanie konfliktu środowiskowego a także naruszenia art. 124 § 1 i 2 i art. 140 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. poprzez brak wymaganych elementów oraz dostatecznego sprecyzowania rozstrzygnięcia oraz zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 55 ustawy - Prawo ochrony środowiska poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi podniósł m.in., iż inwestor winien przedstawić do analizy minimum trzy warianty. Nieopisany w raporcie wariant "K. II" stanowi prawdziwą alternatywę pozwalająca uniknąć degradacji biologicznej cennych przyrodniczo obszarów, odsuwając jednocześnie przebieg drogi od istniejącej już zabudowy mieszkalnej. Z uwagi na zmianę treści rozstrzygnięcia organ winien odpowiednio zmodyfikować uzasadnienie faktyczne i prawne postanowienia. Braki w tym zakresie stanowią rażące naruszenie prawa i powinny skutkować stwierdzeniem jego nieważności.

P. C. zarzucił organowi, iż nieuwzględnił zgłoszonych uwag i oparł swoje rozstrzygnięcie na raporcie, który przedstawia fałszywe informacje dotyczące istniejącej i planowanej zabudowy. Przedstawione warianty nie rozwiązują konfliktu środowiskowego.

M. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia podniósł, iż zaproponowany przez Ministra wariant "S." spowoduje nieodwracalne szkody w środowisku przyrodniczym i nie spełnia podstawowych norm ochrony środowiska. Wariant ten nie przestrzega zasad określonych w art. 4 p. 2 i p. 4 Dyrektywy Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (Dz.Urz. UE wyd. spec. 15/t.1 s.98 ze zm.)

G. W., K. W. i M. W. wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podnieśli, iż zgłoszone przez nich wnioski dotyczące przebiegu trasy według wariantu "S." nie zostały uwzględnione a także zarzucili, iż wskazany wariant jest sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skargach wyjaśnił, iż uzupełniony przez "Aneks nr 2" raport o oddziaływaniu na środowisko spełniał wymagania art. 52 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Wariant "S." w znaczącym stopniu minimalizuje kolizyjność z zasobami przyrody, pozwoli zachować najcenniejsze ekosystemy i siedliska bogatej flory i awifauny oraz uniknąć bezpośredniej degradacji najbardziej wartościowych siedlisk ptaków. Materiał dowodowy zebrany w trakcie postępowania został rozpatrzony w wyczerpujący sposób oraz zostały podjęte wszystkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Art. 52 ust. 1 pakt 3 w/w ustawy określa obowiązek uwzględnienia w raporcie przynajmniej dwóch wariantów i obowiązek ten został spełniony. Minister, zgodnie z art. 48 ustawy, działał na wniosek i w granicach wniosku, przy czym procesową rolę organu uzgadniającego wyznacza także art. 106 kpa. Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko spoczywa na Wojewodzie [...] jako organie wydającym w tym zakresie decyzję. Postanowienie zawiera wszystkie elementy formalne określone w art. 124 § 1 i 2 kpa. Przebieg trasy w uzgodnionym wariancie nie koliduje z żadnym obszarem zaliczonym do Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000 albowiem obszar: "D." nie figurował na dzień wydania zaskarżonego aktu w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 ( Dz. U. Nr 229, poz. 2313 ).

Pismem (k. 85-86) skarżący M. P. ustosunkował się do odpowiedzi na skargę wskazując m.in., iż nowe rozporządzenie Ministra Środowiska zmienia status prawny Obszaru Doliny rzeki S.

Pismem (k. 122-127) skarżący P. C. uzupełniając skargę podniósł, m.in., iż "aneks nr 2" do raportu nie został przedstawiony do publicznej wiadomości, co uniemożliwiło zainteresowanym składanie uwag i wniosków. Złożył przy tym szereg uwag do aneksu do raportu.

Na rozprawie (k. 157-158) skarżący G. W. oświadczył, iż przyłącza się do skargi M. P.

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2007 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1986/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je z dnia [...] października 2006 r. W uzasadnieniu wskazano:

- zamieszczenie obszaru "D." na wykazanie krajowym, przedłożonym do zatwierdzenia Komisji Europejskiej powoduje, iż podlega on ochronie od tego momentu; zastosowanie znajdą wówczas rygory wynikające z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.),

- naruszono wymagania zapewnienia czynnego udziału stron w postępowaniu, gdyż "aneks nr 2" do raportu wpłynął we wrześniu 2007 roku, zaś końcowy termin do zgłaszaniu uwag do raportu upłynęła w lipcu tego roku,

- nie trafny jest zarzut skarżących W., gdyż ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego nie mają znaczenia w sprawie.

W wyniku wniesienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 września 2008 r. uchylił orzeczenie Sądu I. instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając orzeczenie wskazano:

- Sąd I. instancji błędnie przyjął, iż zaskarżone postanowienie nie spełnia rygorów wynikających z art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest niezasadna i nie opiera się na aktach sprawy,

- nie było zasadne uchylenie postanowienia w przedmiocie uzgodnienia w całości, gdyż obwodnica przebiega przez obszar Natura 2000 tylko na nieznacznym odcinku (0,5 km.) a całość tarasy ma 27 km.; postanowienie w pozostałej części nie zostało poddane kontroli sądowej a pomimo tego uchylono je,

- art. 33 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody jest bardziej rygorystyczny niż wymagania dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.Urz. UE wyd. spec. 15/t.2 s.102 ze zm.), jednak należy uwzględnić, iż przepis ten wskazuje jedynie na "odpowiednie" stosowanie art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Dodatkowo nie wyjaśniono, czy istniał projekt listy, na którym umieszczono obszar "D." – nie wynika to z akt sprawy,

- nie zrozumiałe jest uzasadnienie tezy w uzasadnieniu Sądu I. instancji, iż naruszono wymaganie art. 10 K.p.a.,

- w sentencji wyroku należy wskazać czyje skargi zostały uwzględnione, wyjaśniając wcześniej, kto ze skarżących ma interes prawny i z czego on wynika,

- uzasadnienie wyroku, w przypadku uwzględnienia skargi, powinno zawierać wskazówki dla organu administracji, co do dalszego postępowania,

W toku dalszego postępowania sądowego skarżący p. M. P. wniósł szereg kolejnych uwag (k. 295-297, 352, 362-363, 374) dotyczących:

- alternatywnej możliwości przebiegu obwodnicy P. z pominięciem terenów cennych przyrodniczo w obrębie obecnie ustanowionego obszaru Natura 2000 "D.",

- wadliwej oceny uciążliwości wybranego wariantu "S." (pominięto kwestie oddziaływań związanych z realizacją przedsięwzięcia na estakadach i nasypach jak i innego oddziaływania drogi w trakcie eksploatacji, w związku z takim jej wyeksponowaniem),

- materiał dowodowy nie zawiera prawidłowo sporządzonej inwentaryzacji przyrodniczej,

- działania kompensacyjne zostały określone nieprawidłowo,

- projektowany na etapie wydawania zaskarżonego orzeczenia obszar specjalnej ochrony ptaków podlegał bezwzględniej ochronie, w myśl dyrektywy 1979/409/EWG i żadna ingerencja nie była dopuszczalna.

W trakcie rozprawy (k. 362) pełnomocnik uczestnika postępowania – GDDKiA – wyjaśnił, iż przesuniecie drogi w kierunku północno-zachodnim od wariantu "K." nie jest możliwe, gdyż po stronie północnej lasu planowany jest kompleks zabudowy rezydencjalnej a po stronie południowej lasu jest konflikt pomiędzy poszczególnymi właścicielami działek. Skarżący p. P. C. stwierdził, iż zawarte w dokumentacji podkłady geodezyjne nie uwzględniają istniejącej zabudowy po stronie południowej, zrealizowanej w ostatnich latach. Potwierdził to pełnomocnik uczestnika (GDDKiA).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi zasługują na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Uwzględniając wskazówki zawarte w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd rozpoznając niniejsza sprawę rozważył w pierwszym rzędzie kwestie interesu prawnego skarżących. Jak wynika z wyjaśnień organu orzekającego w sprawie jak i oświadczeń skarżących (k. 333, 352, 375, 377, 393, 394) są oni właścicielami nieruchomości, przez które ma przebiegać obwodnica P., w wariantach pozytywnie zaopiniowanym przez organ administracji (odpowiednio wariant "K." albo "S.") bądź leżą w jej bezpośrednim sąsiedztwie na tych odcinkach, w strefie potencjalnej uciążliwości trasy (według ustaleń organu, bez zabezpieczeń akustycznych ponadnormatywny zasięg hałasu będzie wynosił w porze nocnej 135 – 155 m. od planowanego pasa drogowego - str. 4 ak. 2 zaskarżonego aktu).

Trafne są zarzuty skarg odnośnie wydania orzeczenia bez właściwego wyjaśnienia sprawy.

Zarzuty odnośnie przedwczesnego pozytywnego zaopiniowania przebiegu trasy w wariancie "K." są zasadne. Jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji, w toku postępowania była podnoszona przez część społeczności lokalnej możliwość realizacji trasy w przebiegu zwanym "K. II" lub "N." (trasa przesunięta w stronę północno-zachodnią – zwana dalej wariantem "zachodnim"). Podnoszono, iż prowadziłoby to do ograniczenia uciążliwości przedsięwzięcia dla mieszkańców, jak również ograniczyłoby szkody dla środowiska (aktualnie przewiduje się przebieg trasy przez obszar kompleksu leśnego o większej wartości przyrodniczej). Realizacji wariantu zachodniego sprzeciwiają się z kolei m.in. mieszkańcy miejscowości N. (na konflikt ten wskazuje się w dokumentacji,– patrz aneks nr 2 do raportu str. 10-13 i potwierdza to inwestor k. 363).

Wariant zachodni nie został poddany szczegółowej analizie w dokumentacji sporządzonej przez inwestora (raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz późniejsze aneksy). Organ administracji, orzekając na podstawie dokumentacji przedłożonej przez inwestora odstąpił od szerszego rozważania tego wariantu, wskazując ogólnikowo, iż jak wynika "z dokumentacji" jego realizacja jest nie możliwa z uwagi na istniejącą i planowaną zabudowę w miejscowości N. Wyrażając taka opinie nie przywołano żadnego materiału dowodowego, który potwierdzałby tą okoliczność. Jednocześnie ze zgromadzonej dokumentacji wynika, iż z punktu widzenia przyrodniczego korzystniejszym wariantem jest właśnie wariant zachodni. W raporcie o oddziaływaniu na środowisko (wersja podstawowa) stwierdza się, że przebieg trasy koliduje z obszarami cennymi przyrodniczo (lasy łęgowe i fragmenty grądów) , które należą m.in. do tzw. priorytetowych, w myśl załącznika nr 1 do dyrektywy 1992/043/WE. (str. 60 ak 1. od dołu raportu). Stwierdza się również, iż teren mozaikowy zbiorowisk leśnych nie powinien być poddawany dodatkowej antropopresji (str. 61 ak 1). Zwraca się uwagę, iż proponowane w raporcie rozwiązania wariantowe polegają na nieznacznej korekcie w stosunku do podstawowego i nie rozwiązują konfliktów. Oba są trudne do zaakceptowania (str. 60 ak 2 od dołu). Wskazuje się jednocześnie, iż od strony zachodniej (strona, gdzie część społeczności lokalnej proponowała przeprowadzenie wariantu alternatywnego) znajduje się obszary o mniejszej wartości przyrodniczej (silnie zniekształcone lasy z przewagą sony, udziałem gatunków obcych, na glebach mineralnych). Taką samą ocenę zawarto w aneksie do raportu z maja 2006 roku (patrz str. 38). Podkreśla się w nim dodatkowo, iż wariant "K." (wskazany do realizacji w zaskarżonym orzeczeniu) zakłada przeprowadzenie drogi przez tereny, gdzie występują prawnie chronione gatunki roślin, Obwodnica naruszy cenne ponad 100 letnie drzewostany dębowe, z elementami flory grądowej w runie. W aneksie nr 2 do raportu (z września 2006 roku) podzielono powyższe konstatacje i stwierdza się, iż z realizacji trasy o przebiegu alternatywnym zrezygnował "inwestor", w związku ze względami innymi niż przyrodnicze (str. 8 wrs. 1-2 od dołu). Przytaczając przesłanki wyboru wariantu (str. 9 od góry) wskazano względy przemawiające generalnie za przewagą wariantu wybranego ("K.") nad tzw. podstawowym, nie dokonując porównań, w kontekście przywoływanych względów (zagrożenie hałasem, oddalenie od zabudowy), z wariantem zachodnim (alternatywnym). Opisano równocześnie chronologię wydarzeń związanych z konfliktem dotyczącym przebiegu obwodnicy (str. 10 – 13), nie podejmując próby oceny sytuacji z punktu widzenia wartościowania racji (społecznych, przyrodniczych itp.). Do konkretnych kwestii związanych z faktyczną uciążliwością planowanej trasy dla właścicieli gruntów - kwestie społeczne, gospodarcze - nie odniósł się w ogóle organ orzekający w sprawie. Nie próbował również ich odnosić do przesłanek wynikających stricte z ochrony środowiska (brak próby wartościowania).

Jednocześnie z załączonych do raportu map (patrz segregator z mapami stanowiący załącznik do raportu) nie wynika w sposób oczywisty, iż ewentualne przesunięcie przebiegu planowanej drogi znalazłoby się w kolizji z istniejącą zabudową. Wprawdzie uczestnik postępowania podniósł na rozprawie, iż podkłady geodezyjne są nie aktualne, jednak organ administracji nie zawarł w aktach sprawy innych map, z których można wywieść oczywistą tezę o ewentualnej kolizji drogi z istniejącą zabudową w razie jej przesunięcia. Także twierdzenia o kolizji przebiegu drogi w razie jej przesunięcia z planowaną zabudową nie wywiedziono z konkretnego materiału dowodowego (choć w aktach sprawy – jako załączniki do raportu znajdują się rysunki planów zagospodarowania przestrzennego różnych obszarów – segregator oznaczony "20a"). Samo jednak stwierdzenie sprzeczności przebiegu drogi z postanowieniami określonego planu nie może prowadzić do konkluzji, iż realizacja przedsięwzięcia w takiej wersji jest niedopuszczalna, co wynika z treści obowiązującego na dzień wydania orzeczenia art. 10 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, który ma w sprawie zastosowanie, jako przepis szczególny, pomimo treści art. 56 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Postanowienia planu jedynie w pewnych przypadkach może przemawiać za przyjęciem określonych rozwiązań (np. gdy przeprowadzenie drogi w sprzeczności z planem prowadziłoby faktycznie do nadmiernych negatywnych skutków społecznych gospodarczych itp.). W tej sytuacji uzasadnione są zarzuty podnoszone przez Skarżących, iż nie zrozumiałe jest dla nich przyczyna, dla której pomijając dalsze analizy wariantu zachodniego, przyjęto preferencje interesu właścicieli gruntów niezabudowanych nad interesem mieszkańców nieruchomości zabudowanych, które znajdą się przy drodze, w strefie uciążliwości.

Sąd wyrażając powyższe konstatacje miał na uwadze następujące uwarunkowania formalnoprawne.

Organ uzgadniający, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (w myśl art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska) nie jest obligowany do żądania realizacji wariantu najbardziej optymalnego z punktu widzenia ochrony środowiska, w tym zasobów przyrodniczych. W polskim systemie prawnym bowiem nie ustanowiono zasady bezwzględnej preferencji ochrony środowiska nad innymi względami, a orzeczenie w przedmiocie uzgodnienia jest wiążące dla organu orzekającego w przedmiocie możliwości realizacji przedsięwzięcia (z kolei uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest niezbędnym elementem procesu inwestycyjnego dla pewnej grupy przedsięwzięć). Ramy preferowania względów ochrony środowiska wyznacza zasada zrównoważonego rozwoju (art. 6 Konstytucji RP). W myśl zasady zrównoważonego rozwoju (patrz, art. 3 pkt 13 w zw. z pkt 50 ustawy – Prawo ochrony środowiska) organ administracji powinien mieć na uwadze także uwarunkowania związane z rozwojem społeczno-gospodarczym. W rozpoznawanym przypadku (przebieg obwodnicy na odcinku wariantu "K.") nie ma szczegółowych regulacji w zakresie wszystkich kryterium oceny, czy spełnione są wymagania w zakresie ochrony środowiska. Nie zwalnia to jednak organu administracji z obowiązku wnikliwego rozważenia uwarunkowań sprawy, tak aby orzekając mógł faktycznie uwzględnić interes publiczny jak i słuszny interes stron (art. 7 K.p.a.), a przesłanki orzeczenia wyartykułować w jego uzasadnieniu (art. 107 § 3 K.p.a.), z uwzględnieniem zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie nie wskazano konkretnych i szczegółowych przesłanek, jakimi kierował się organ uzgadniający, podzielając stanowisko wnioskodawcy (GDDKiA), co do braku możliwości realizacji wariantu alternatywnego, w sytuacji gdy zgromadzona dokumentacja (raport o oddziaływaniu na środowisko z aneksami) wskazywała, iż z punktu widzenia przyrodniczego, a więc dóbr chronionych z uwagi, na które prowadzi się procedurę ocen oddziaływania na środowisko (art. 47 pkt 1 lit a w zw. z art. 3 pkt 39 ustawy – Prawo ochrony środowiska) zasadne może być realizacja wariantu alternatywnego (zachodniego). Nie wyjaśnienie związanych z tym kwestii stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na jej wynik. Oznacza to, iż trafny jest zarzut skargi p. J. K. i p. P. C. odnośnie braku należytego wyjaśnienia sprawy (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.). Jednocześnie przedwczesny jest zarzut nie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego (art. 84 K.p.a.). Sięgnięcie do tego szczególnego środka dowodowego mogłoby być zasadne, o ile po dokonaniu właściwych ustaleń faktycznych, w sprawie ujawniłyby się szczególne okoliczności, których ocena wymagałaby wiadomości specjalnych w zakresie, w jakim nie dysponuje nimi wyspecjalizowany organ administracji, mogący korzystać z opinii eksperckiej powołanej w tym celu instytucji (patrz art. 395 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska w wersji na dzień orzekania).

Wobec nie wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, przedwczesne byłoby rozstrzyganie odnośnie ewentualnego naruszenia art. 55 ustawy – Prawo ochrony środowiska (skarga p. J. K.).

Nie można przy tym podzielić stanowiska organu administracji, zajętego w odpowiedzi na skargę iż działa on wyłącznie w granicach wniosku o uzgodnienie, co zwalnia go z obowiązku oceny, czy materiał dowodowy jest pełny (k.66 ak. 1 od dołu). Pozytywne uzgodnienie może nastąpić jedynie, o ile organ dysponuje pełnym materiałem dowodowym w kwestiach istotnych dla orzekania w sprawie (patrz tak samo wyrok WSA sygn. akt IV SA/Wa 2319/06).

Dokonując uzgodnienia w tym zakresie w jakim wskazano potrzebę realizacji wariantu "K.", uchybiono także innemu wymaganiu w zakresie zgromadzenia pełnego materiału dowodowego. W myśl art. 52 ust. 1 pkt 6 i 7 ustawy – Prawo ochrony środowiska raport o oddziaływaniu na środowisko powinien zawierać m.in. informacje o przewidywanych oddziaływaniach przedsięwzięcia na środowisko oraz o planowanych działaniach ochronnych. Jak wynika z treści zaskarżonego postanowienia, organ administracji uchylił szczegółowe warunki określone uprzednio odnośnie m.in. lokalizacji ekranów akustycznych (urządzeń ochrony środowiska) z uwagi na brak danych co do preferowanej ich szczegółowej lokalizacji. Wskazaną przyczyną braku informacji w tym zakresie jest opracowanie ich w raporcie szczegółowo jedynie dla podstawowej wersji przebiegu drogi proponowanej przez inwestora. W tej sytuacji trzeba zauważyć, iż organ uzgadniający nie dysponował materiałem dowodowym pozwalającym na ocenę faktycznego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, z uwzględnieniem stosownych urządzeń je chroniących, co jest przedmiotem postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko (art. 47 pkt 1 lit a ustawy – Prawo ochrony środowiska). Nie można uznać, aby kwestie te pozostawały poza zakresem właściwości organu uzgadniającego, jako wyspecjalizowanego w sprawach ochrony środowiska. Wprawdzie przepisy szczególne nie wskazują aby wymagania w zakresie stosownych urządzeń ochrony krowiska musiały być określane w orzeczeniu uzgadniającym. Ustala się je dopiero w decyzji kończącej postępowanie główne – art. 56 ust. 2 pkt 3 i ust. 4 pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska). Stąd samo nie wskazanie wymagań w tym zakresie nie stanowi uchybienie (nie trafny zarzut p. J. K., co do naruszenia art. 124 § 1 i 2 i art. 140 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a.). Jednak z punktu widzenia celu zasięgania stanowiska innego organu w procedurze oceny oddziaływania na środowisko, nie dopuszczalne jest dokonanie uzgodnienia w sytuacji, gdy w sprawie nie zgromadzono pełnego materiału dowodowego, który może stanowić podstawę do orzekania w sprawie w kwestii zagadnień pozostających w zakresie właściwości organu uzgadniającego. Analogicznie, jak wynika z treści zaskarżonego orzeczenia, stosowna dokumentacja nie została sporządzona w sprawach potrzeby zastosowania konkretnych odnowień jak i przejść dla zwierząt w odniesieniu do wybranego wariantu ("K.").

Analogiczna wadliwość dotyczy wskazanego w postanowieniu uzgadniającym wariantu "S.". Także w tym przypadku organ administracji, uchylając swoje poprzednie orzeczenie, przyznał, iż stosowna dokumentacja odnośnie kwestii przesądzonych w uprzednim orzeczeniu nie została sporządzona. W przypadku uzgodnienia odnośnie wariantu "S.", mogło mieć to znaczenie również z uwagi na zarzuty podnoszone na etapie skargi, iż nie dostatecznie uwzględniono zakres oddziaływania na środowisko wybranego wariantu, skoro uzgodnienie dotyczy terenów, gdzie ówcześnie planowano a obecnie ustanowiono obszar Natura 2000. W tym kontekście były podnoszone kwestie potrzeby uwzględnienia oddziaływania hałasu z uwagi na umiejscowienie jego źródeł na większej wysokości (planowane nasypy i estakady). Skoro, jak zauważa organ, zgromadzona dokumentacja nie zawiera informacji o proponowanych urządzeniach ochronnych w takiej dokładności aby było możliwe określenie ich lokalizacji, nie było możliwe rzeczywiste rozważenie skali oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym na tereny, które mają szczególną wartość przyrodniczą (zaliczone normatywnie po wydaniu orzeczenia do obszarów Natura 2000, jako specjalne obszary ochrony ptaków).

Skoro wydając zaskarżone orzeczenie, w kwestii uzgodnienia wariantu "S." naruszono przepisy prawa stanowionego na szczeblu krajowym, w zakresie prawidłowego przeprowadzenia procedury ocen oddziaływania na środowisko (w kontekście zgromadzenia właściwego materiału dowodowego), pozbawione celu byłoby ustalanie, czy w wyniku tego naruszenia uchybiono także wymaganiu właściwej ochrony obszarów, które kwalifikowały się do objęcia ochroną w ramach sieci obszarów Natura 2000, w myśl dyrektywy 1979/409/EWG i dyrektywy 1992/043/WE, w związku z teścia art. 33 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody (dotyczy to przebiegu obwodnicy przez planowany ówcześnie a ustanowiony obecnie obszar Natura 2000 "D."). Nie było konieczne więc również ustalanie przed zakończeniem postępowania przed sądem, czy na dzień wydania orzeczenia, obszar "D." był zamieszczony na stosownym wykazie przedłożonym Komisji Europejskiej (pytanie Sądu w tym zakresie patrz – k. 309 i 396).

Można jedynie wskazać, iż przedwczesne są zarzuty skarżącego p. M. P., jakoby nie rozważono kwestii alternatywnych, proponowanych przez niego, przebiegów obwodnicy, z pominięciem terenów najcenniejszych przyrodniczo na obszarze Natura 2000. Zagadnienia te nie były rozważane w treści uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia z uwagi na ich nie zgłoszenie w toku postępowania uzgodnieniowego. Podobnie organ administracji nie odnosił się do kwestii właściwego sporządzenia inwentaryzacji i określenia kompensacji przyrodniczej, gdyż nie były one podnoszone w toku postępowania przez Skarżącego. Natomiast orzeczenie w tym zakresie oparte było na specjalistycznej dokumentacji sporządzonej przez osoby o stosownym wykształceniu (patrz zespół autorów raportu i aneksów).

Odnosząc się do zarzutu nie zapewnienia stronom udziału w sprawie (kwestia nie wyłożenia do publicznego wglądu aneksu nr 2 do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko) należy zauważyć, iż w przedłożonych sądowi aktach sprawy brak jest informacji, czy sporządzany raport oraz oba aneksy (w aktach zawarto aneksy z maja i września) były publicznie dostępne (właściwym w tej sprawie jest organ prowadzący postępowanie główne - tu wojewoda), o czym by podano do publicznej wiadomości, ewentualnie jakie uwagi do nich zgłaszano Uwagi te musiałby mieć na względzie organ uzgadniający orzekając w sprawie. Jeżeli sporządzone później aneksy nie były wykładane w myśl art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, o treść tych opracowań miałaby stanowić podstawę orzekania, organ prowadzący postępowanie uzgadniające, powinien powiadomić strony o zgromadzeniu nowego materiału dowodowego, i wskazać termin do zapoznania się z nim i zgłaszania uwag (art. 10 § 1 K.p.a.). W aktach spawy brak jest dowodu aby działania takie podjęto (np. powiadamiając strony na zasadzie art. 46a ust. 5 ustawy – Prawo ochrony środowiska). Ustalenie obecnie przez Sąd, czy brak odnośnej dokumentacji wynika z jej nie przekazania w całości, czy są następstwem uchybienia wymaganiom w zakresie zapewnienia stronom udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.) nie ma istotnego znaczenia dla orzeczenia w niniejszej sprawie, wobec wskazanych wcześniej wad, które stanowią przesłankę uchylenia zaskarżonego postanowienia w części.

Uchylając zaskarżone postanowienie w części wskazanej w sentencji wyroku, Sąd miał na uwadze potrzebę oceny w pierwszym rzędzie w jakim zakresie zaskarżone orzeczenie dotyczy interesu prawnego Skarżących. Jak wskazano wcześniej, skarżący mają interes prawny dla kwestionowania przebiegu obwodnicy Poznania na odcinkach gdzie uzgodniono jej przebieg odpowiednio wariantami "S." albo "K.". Aby faktycznie nie zamykać realnej możliwości poszukiwania innych wariantów przebiegu obwodnicy w kwestionowanym przebiegu zasadne było uchylenie postanowienia w zakresie, w jakim dotyczy ono samych wariantów wraz z odcinakami przyległymi.

Podzielając pogląd wyrażony w wyroku sygn. akt IV SA/Wa 1986/07, iż zarzuty skargi p. W. są niezasadne, Sąd uznał, iż uwzględnia także ich skargę. Skarżący p. G. W. przyłączył się do skargi p. M. P. (k. 158). Dotykowo zaskarżyli oni orzeczenie dotyczące odcinka drogi, co do którego uchylono orzeczenie (przebieg wariantem "S."), co musi prowadzić do uwzględnienia skargi w związku z treścią art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Sąd natomiast nie badał legalności postanowienia w zakresie, w jakim dokonano nim uzgodnienia przebiegu obwodnicy na pozostałym odcinku. Bowiem Skarżący nie mieli interesu prawnego dla zaskarżenia tego orzeczenia w pozostałym zakresie. Nie wynika również by taka była ich intencja w świetle treści zarówno wniesionych skarg jak i bezpośrednio składanych wyjaśnień (patrz k. 362-363).

Ponieważ ponowne orzekanie w sprawie przez organ administracji wymagałoby wyłącznie uzupełnienia materiału dowodowego (art. 136 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a.) i jego pełnej oceny (ewentualnie poinformowania stron o zgromadzeniu materiału dowodnego w celu umożliwienia wypowiedzenia co do niego), Sąd orzekał o uchyleniu wyłącznie zaskarżonego orzeczenia.

Z kolei wobec nie stwierdzenia przesłanek ku temu, Sąd nie uwzględnił wniosku p. J. K. i p. W. o stwierdzenie nieważności orzeczenia. W ocenie Sądu stwierdzone uchybienia, w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego nie mają cech rażącego naruszenia prawa. Nie możliwa jest na tym etapie ocena, iż wskazane uchybienia prowadziły do rozstrzygnięcia, którego pozostawienie w obrocie prawnym byłoby nie do pogodzenia z regałami państwa praworządnego.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.

Orzekając w sprawie ponownie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uwzględni następstwa procesowe wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227).