Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 526/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6142 Szkoły wyższe niepaństwowe, w tym  zawodowe
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 1, art. 85 ust. 1i5
journal: Dz.U. 2005 nr 164 poz 1365
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi [...] Szkoły [...] w K. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na utworzenie filii uczelni niepublicznej oraz nadania uprawnienia do prowadzenia studiów pierwszego stopnia na kierunkach [...] i [...] oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] odmawiającą wyrażenia zgody na utworzenie Filii [...] Szkoły [...] w K. w miejscowości X. w Y. i odmawiającą nadania Wydziałowi [...] uprawnienia do prowadzenia studiów pierwszego stopnia na kierunku "[...]" oraz odmawiającą nadania Wydziałowi [...] uprawnienia do prowadzenia studiów pierwszego stopnia na kierunku "[...]".

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Pismami z dnia 12 września 2008 r. [...] Szkoła [...] w K. reprezentowana przez Rektora [...], wystąpiła z wnioskami o: 1) wydanie pozwolenia na utworzenie Filii w/w Szkoły w miejscowości X. w Y. 2) nadanie Wydziałowi [...] w filii uczelni w mieście X. w Y. uprawnienia do prowadzenia studiów pierwszego stopnia na kierunku "[...]" oraz 3) nadanie Wydziałowi [...] w filii uczelni w mieście X. w Y. uprawnienia do prowadzenia studiów pierwszego stopnia na kierunku "[...]".

Uchwałami nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. oraz nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej zaopiniowało w/w wnioski negatywnie.

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] odmówił wyrażenia zgody na utworzenie Filii [...] Szkoły [...] z siedzibą w K. w miejscowości X. w Y. i odmówił nadania Wydziałowi [...] uprawnienia do prowadzenia studiów pierwszego stopnia na kierunku "[...]" oraz odmówił nadania Wydziałowi [...] uprawnienia do prowadzenia studiów pierwszego stopnia na kierunku "[...]".

Pismem z dnia 15 lipca 2009 r. [...] Szkoła [...] w K. , reprezentowana przez Rektora [...], złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym odniosła się do zarzutów i zastrzeżeń zarówno Państwowej Komisji Akredytacyjnej zawartych w w/w uchwałach (dotyczących oświadczeń nauczycieli akademickich, obsady kadrowej zajęć dydaktycznych, koncepcji kształcenia na kierunku "[...]", organizacji praktyk zawodowych oraz bazy bibliotecznej), jak również uzasadnienia decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] maja 2009 r., a także załączyła 11 nowych oświadczeń nauczycieli akademickich o możliwości wliczenia do minimum kadrowego na wnioskowanych kierunkach studiów. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu strona zarzuciła m.in.:

1) podjęcie decyzji odmawiającej zgody w oparciu o pozaprawne i pozamerytoryczne zarzuty i zastrzeżenia nie mające umocowania w obowiązującym prawie;

2) oparcie się jedynie na uchwałach Komisji i nie rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji;

3) podzielenie zastrzeżeń Komisji w stosunku do oświadczeń nauczycieli akademickich bez wcześniejszego zgłoszenia ich na etapie oceny formalno-prawnej wniosku;

4) nieadekwatność uzasadnienia decyzji do jej sentencji;

5) wadliwość uchwał Komisji;

6) prezentowanie stanowiska, iż jedynie pozytywna opinia Komisji pozwala na pozytywne rozstrzygniecie sprawy przez Ministra.

Dokonując powtórnej analizy zebranego materiału dowodowego Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego nie znalazł podstaw do zmiany własnej decyzji z dnia [...] maja 2009 r., nr[...].

Zdaniem organu przedstawione przez uczelnię w piśmie z dnia 15 lipca 2009 r. uwagi dotyczące obsady kadrowej zajęć dydaktycznych, koncepcji kształcenia na kierunku "[...]", organizacji praktyk zawodowych oraz bazy bibliotecznej miały charakter ogólnej informacji sygnalizującej podjęcie próby uzupełnienia wskazanych przez PKA uchybień wniosku. Wskazane elementy nie mogły być oceniane odrębnie a jedynie w kontekście całości projektowanego przez uczelnię procesu kształcenia na wnioskowanych kierunkach studiów. Proces kształcenia – zdaniem Ministra – jak wskazuje sama nazwa, polega na uporządkowanym w czasie współdziałaniu wszystkich jego elementów pozwalających na stwierdzenie, iż absolwent danego kierunku posiada określone umiejętności i wiedzę. Ponieważ ocenie podlega całość procesu kształcenia, a nie jego wybrane elementy zasugerowane przez stronę, nie mogły one stanowić podstawy do zmiany decyzji i wyrażenia zgody na utworzenie filii i rozpoczęcia kształcenia na wnioskowanych kierunkach.

W uzasadnieniu Minister podkreślił, iż zgodnie z art. 6 i 7 Kpa organy administracji publicznej działają wyłącznie na podstawie przepisów prawa, a w toku postępowania stoją na straży praworządności. W związku z powyższym wydając decyzję z dnia [...] maja 2009 r. organ oparł się na przepisach zawartych w ustawie z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365, z późn. zm.) oraz rozporządzeniach wykonawczych do tej ustawy. Minister wyjaśnił, iż przepisy rozporządzeń nie wskazują dokładnie, jakie dokumenty mają się znaleźć we wniosku o utworzenie filii i nadanie wnioskowanych uprawnień, określają natomiast, jakie treści mają być w nich zawarte. Treści te powinny pozwolić na stwierdzenie, że jednostka organizacyjna uczelni spełnia wymagania pozwalające uznać, iż prowadzenie kształcenia zostanie zorganizowane w sposób prawidłowy.

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego nie podzielił argumentu uczelni, że jedynie pozytywna opinia Komisji pozwala na pozytywne rozstrzygnięcie sprawy przez Ministra. Organ wyjaśnił bowiem, że z obowiązujących przepisów wynika, iż opinie Państwowej Komisji Akredytacyjnej dotyczące wniosków stanowią materiał dowodowy. Po otrzymaniu uchwały oceniającej pozytywnie lub negatywnie dany wniosek, Minister każdorazowo wnikliwie analizuje całość zebranej dokumentacji i wszystkie argumenty strony postępowania. Jeśli przeprowadzona analiza wpływa na dokonanie odmiennej oceny zebranych informacji, Minister wydaje decyzję zgodną z własną oceną. W sytuacji, gdy Minister nie znajduje podstaw do odmiennej niż Komisja oceny stanu prawnego i faktycznego, wydaje decyzję zgodną z opinią Komisji.

Ponadto organ zaznaczył, że przepisy ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym wyznaczają Państwową Komisję Akredytacyjną do dokonania merytorycznej oceny składanych wniosków, a Ministra zobowiązują do zapoznania się z nią. Zespoły merytoryczne, wchodzące w skład Komisji, dokonując oceny biorą za punkt wyjścia obowiązujące przepisy, jednakże oceniają wniosek również z punktu widzenia ich eksperckiej wiedzy i doświadczenia. Oczywistym jest, że eksperci kierują się przy tym pewnymi kryteriami, które dla zachowania obiektywizmu i jednolitości postępowań zostały zebrane i podane do wiadomości. Kryteria zawarte w uchwałach Prezydium Komisji mają więc charakter pomocniczy i jako takie nie kreują norm prawa powszechnie obowiązującego. Minister zawsze zaś po otrzymaniu uchwał Prezydium Komisji analizuje całokształt zebranej w danej sprawie dokumentacji i wydaje decyzje na podstawie własnej oceny materiałów.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2009 r., nr [...] Minister stwierdził, iż wnioski z dnia 12 września 2008 r. podlegały ocenie formalnej dokonywanej w Ministerstwie oraz merytorycznej, dokonywanej przez Państwową Komisję Akredytacyjną. Po przesłaniu przez stronę uzupełnień, pismem z dnia 21 listopada 2008 r. wnioski zostały uznane za kompletne pod względem formalnym co oznaczało, iż zawierały dane i dokumenty, które mogły być podstawą do merytorycznej oceny dokonywanej przez Państwową Komisję Akredytacyjną. Co do twierdzenia strony o braku uzasadnienia w obowiązującym prawie wymogu nadsyłania oświadczeń nauczycieli akademickich o możliwości wliczenia do minimum kadrowego danego kierunku studiów organ podkreślił, że było to konieczne w świetle art. 9 pkt 4 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie muszą spełniać jednostki organizacyjne uczelni, aby prowadzić studia na określonym kierunku i poziomie kształcenia (Dz. U. Nr 144, poz. 1048), w celu ustalenia jednostek organizacyjnych uczelni, w których dany nauczyciel akademicki jest wliczony do minimum kadrowego oraz określenia podstawy ich zatrudnienia (mianowanie lub umowa o pracę), a także wymiaru czasu pracy.

Odnośnie natomiast przesłanych wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy oświadczeń nauczycieli akademickich o możliwości wliczenia do minimum kadrowego Minister stwierdził, iż wnioski wraz z dokumentacją uzupełniającą zostały już ocenione pod względem zarówno formalnym jak i merytorycznym. Wobec powyższego, nadesłane oświadczenia mogą zostać wykorzystane w nowym ponownie skompletowanym wniosku.

Od decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] września 2009 r., nr [...] [...] Szkoła [...] w K., reprezentowana przez Rektora [...], wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 7, 8, 77, 80 Kpa w związku z art. 107 § 1 i 3 Kpa poprzez niewskazanie konkretnych przyczyn, z powodu których Minister nie uwzględnił argumentów uczelni odnośnie minimum kadrowego, organizacji praktyk zawodowych, bazy bibliotecznej, koncepcji kształcenia na kierunku [...];

2) art. 8, 61 § 1 Kpa i art. 80 Kpa oraz art. 85 ust. 5 i art. 49 ust. 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, poprzez rozstrzygnięcie trzech wniosków uczelni w jednej decyzji, z których tylko dwa oparte były na tej samej podstawie prawnej;

3) art. 78, 86 Kpa w zw. z art. 75 i 77 Kpa, poprzez nieuwzględnienie żądania uczelni dopuszczenia dowodu z przesłuchania rektora uczelni na okoliczność wyjaśnienia istotnych faktów mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, dotyczących spełniania minimum kadrowego na obu kierunkach, jakości programu kształcenia, zgromadzonych zasobów bibliotecznych i źródeł ich finansowania przez co organ pominął wymóg wszechstronnego i dokładnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dokładnej oceny dowodów;

4) art. 52 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 1 pkt 1, art. 11 pkt 6 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym oraz w zw. z art. 6 i 7 Kpa, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o opinie PKA zawarte w jej uchwałach podjętych przez Prezydium po zaciągnięciu opinii Zespołu Kierowników Studiów [...] oraz Zespołu Kierunków Studiów[...], podczas gdy art. 52 ust. 1 wymaga sprawozdania przedłożonego przez jeden z zespołów, o których mowa w art. 50 ust. 4 w/w ustawy oraz oparcie zaskarżonej decyzji na uchwałach PKA w sytuacji, gdy ustawa nie upoważnia PKA do wyrażania opinii w sprawie utworzenia przez uczelnię filii;

5) § 5 ust. 1 i 5 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie muszą spełniać jednostki organizacyjne uczelni, aby prowadzić studia na określonym kierunku i poziomie kształcenia w zw. z art. 9 pkt 4 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, poprzez oparcie się MNiSzW na nieuzasadnionej interpretacji PKA wynikającej z uchwały Prezydium PKA z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] w sprawie kryteriów oceny spełnienia wymagań w zakresie minimum kadrowego wydanej bez ustawowego upoważnienia – art. 9 ust. 4 w zw. z art. 48 i art. 53 § 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, odnośnie składania wielokrotnie oświadczeń nauczycieli akademickich w trakcie składania wniosku uczelni, a następnie przedłużającego się postępowania administracyjnego;

6) § 1 ust. 1 pkt 3 i 4 oraz ust. 2 w/w rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 27 lipca 2006 r. poprzez oparcie się MNiSzW na nieuzasadnionej interpretacji PKA wynikającej z uchwały Prezydium PKA z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] w sprawie kryteriów oceny bazy dydaktycznej wydanej bez ustawowego upoważnienia – art. 9 ust. 4 w zw. z art. 48 i art. 53 § 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym.

W skardze uczelnia wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 18 marca 2010 r., nr [...] Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Sąd zauważa, że uczelnia jest autonomiczna we wszystkich obszarach swego działania na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (zwanej dalej Pszw). Uczelnia ma w szczególności prawo do prowadzenia studiów w ramach określonych kierunków, ustalania planów studiów i programów kształcenia, z uwzględnieniem standardów kształcenia określonych w przepisach wykonawczych (art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 8 ust. 2 Pszw). Uczelnia ma także prawo do utworzenia za granicą zamiejscowej jednostki organizacyjnej w formie filii (art. 85 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 Pszw).

Nie można jednak tracić z pola widzenia tego, że organy administracji rządowej i organy jednostek samorządu terytorialnego mogą podejmować decyzje dotyczące uczelni w przypadkach przewidzianych w ustawach (art. 4 ust. 5 Pszw).

W przypadku ubiegania się przez uczelnię o uprawnienie do prowadzenia studiów na określonym kierunku i poziomie kształcenia oraz o utworzenie za granicą zamiejscowej jednostki organizacyjnej uczelnia ma obowiązek uzyskania w formie aktu administracyjnego stanowiska ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego (art. 11 i art. 85 ust. 5 Pszw).

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wydając decyzję w zakresie wskazanych wyżej kwestii działa w ramach uznania administracyjnego swobodnie decydując o tym, czy przyznać uczelni uprawnienie do prowadzenia studiów na określonym kierunku i poziomie kształcenia oraz wyrazić zgodę na utworzenie przez uczelnię filii za granicą. Dokonując oceny złożonych przez uczelnię wniosków w tym zakresie organ ocenia ich zasadność na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa. W przypadku orzekania o przyznaniu uczelni uprawnienia do prowadzenia studiów na określonym kierunku i poziomie kształcenia Minister bierze pod uwagę opinię Państwowej Komisji Akredytacyjnej, która - działając jako organ o charakterze eksperckim skupiający m.in. nauczycieli akademickich posiadających stopnie naukowe doktora, doktora habilitowanego lub tytuł naukowy profesora - ocenia wniosek uczelni z punktu widzenia przepisów prawa oraz fachowej wiedzy merytorycznej członków Komisji w dziedzinie danego kierunku studiów (art. 11 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2, art. 49 ust. 1 pkt 1 Pszw).

Dokonując oceny decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w części dotyczącej odmowy wyrażenia zgody na utworzenie za granicą filii w miejscowości X. w Y. Sąd uznał za zasadne argumenty Ministra przemawiające za odmową uwzględnienia wniosku.

Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 28 marca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków tworzenia i funkcjonowania filii, zamiejscowej podstawowej jednostki organizacyjnej oraz zamiejscowego ośrodka dydaktycznego uczelni (Dz. U. Nr 69, poz. 459) filia może być utworzona, jeżeli podstawowe jednostki organizacyjne uczelni wchodzące w jej skład spełniają, odrębne dla każdego kierunku, warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 pkt 4 Pszw.

Warunki te określa rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie muszą spełniać jednostki organizacyjne uczelni, aby prowadzić studia na określonym kierunku i poziomie kształcenia (Dz. U. Nr 144, poz. 1048). Dotyczą one: opracowania przez uczelnię koncepcji kształcenia uwzględniającej standardy kształcenia dla określonego kierunku studiów, zapewnienia tzw. "minimum kadrowego" i właściwych proporcji między nauczycielami, a studentami, zapewnienia odpowiedniej infrastruktury i dostępu do biblioteki, zapewnienia studentom odbycia praktyk (§ 1 powyższego rozp.).

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego oparł wydane w sprawie decyzje z dnia [...] września 2009 r., nr [...] i z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] na stanowisku Państwowej Komisji Akredytacyjnej przedstawionym w uchwale Nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. dotyczącej kierunku "[...]" i uchwale Nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. dotyczącej kierunku "[...]".

Minister podzielając stanowisko Komisji podał, że z uchwały PKA Nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. dotyczącej kierunku "[...]" wynika, iż przedstawiona przez wnioskodawcę koncepcja kształcenia na tym kierunku wykazuje istotne uchybienia, ponieważ sylwetka absolwenta nie jest zgodna z opisem kwalifikacji ujętych w standardach kształcenia – nie określa wskazanych umiejętności z zakresu: gospodarowania zasobami finansowymi, ludzkimi i materialnymi, przeprowadzania analiz dostępnych lub tworzonych informacji wspierających podejmowanie racjonalnych decyzji pozwalających na zatrudnienie absolwenta w określonych obszarach praktyki gospodarczej.

W tej sytuacji Minister zasadnie wskazał na uchybienia dotyczące standardów kształcenia na kierunku "[...]", skoro nie zostały spełnione wymogi przewidziane w załączniku Nr 22 lit. A pkt II do rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 12 lipca 2007 r. w sprawie standardów kształcenia dla poszczególnych kierunków oraz poziomów kształcenia , a także trybu tworzenia i warunków, jakie musi spełniać uczelnia, by prowadzić studia międzykierunkowe oraz makrokierunki (Dz. U. Nr 164, poz. 1166).

Minister zauważył też, że treści kształcenia ujęte w sylabusach poszczególnych przedmiotów pomijają niektóre tematy określone w standardach kształcenia. Zastrzeżenia dotyczyły braków, szczegółowo wskazanych w uchwale PKP Nr[...], odnoszących się do treści kształcenia takich przedmiotów podstawowych i kierunkowych jak:[...], [...], [...], [...], [...],[.,..] i[...]. Wobec tego Sąd zauważa, że uczelnia nie spełniła wymogów przewidzianych w załączniku Nr 22 pkt 3 lit. A ppkt 2-4, 7 i 8, lit. B ppkt 1 i 3 do rozp. MNiSzW. z dnia 12 lipca 2007 r.

Organ naczelny uznał za nieprawidłowe braki w sylabusach przedmiotów takich elementów składowych jak: liczby godzin zajęć dydaktycznych, liczby punktów ECTS, założeń i celów przedmiotu [(pkt I i III ppkt 1 i 2 oraz pkt 3 (wymogi dotyczące efektów kształcenia) załącznika Nr 22 do rozp. z 12 lipca 2007 r.)], metod dydaktycznych (art. 164 ust. 3 Pszw), form i warunków zaliczenia przedmiotu (wymogi w tym zakresie winien zawierać regulamin studiów – art. 162 Pszw) , nazwisko osoby prowadzącej (§ 10 ust. 1 pkt 2 lit. c rozp. MNiSzW z dnia 2 listopada 2006 r. – Dz. U. Nr 224, poz. 1634), nazwy jednostki prowadzącej kierunek i nazwy kierunku i ewentualnych specjalności (te dane winien zawierać statut uczelni – art. 17 Pszw).

Minister zarzucił także uczelni podanie w ramowym programie nauczania niewłaściwej sekwencji przedmiotów, tj. umieszczenie przed makroekonomią takich przedmiotów jak: [...] i [...] (taki układ przedmiotów jest niezgodny z pkt III ppkt 2 załącznika Nr 22 do rozp. MNiSzW z 12 lipca 2007 r.).

Sąd zauważa, tego rodzaju dane są wymagane, aby zapewnić określoną jakość kształcenia na danym kierunku oraz właściwą organizację i dokumentowanie przebiegu studiów.

Minister wskazał, że planując obsadę zajęć dydaktycznych uczelnia nie przestrzegała zasady zgodności specjalności naukowej nauczycieli akademickich z zakresem przedmiotów im powierzonych (wymogi w tym zakresie wprowadza § 5 ust. 5 rozp. MNiSzW z dnia 27 lipca 2006 r.). Zastrzeżenia w tym zakresie dotyczą takich osób jak: doc.[...], dr [...], dr [...].

Ocena w tym zakresie ma charakter czysto fachowy, a zatem sąd administracyjny nie posiadał uprawnień do oceny merytorycznego stanowiska organu.

Minister zwrócił również uwagę, że uczelnia nie udokumentowała, że je zasoby biblioteczne zawierają podręczniki odpowiadające literaturze zalecanej w sylabusach. Przedstawione zaś plany utworzenia własnej biblioteki nie zawierają informacji jakie konkretne pozycje uczelnia zamierza zakupić i ile skąd weźmie środki na ten cel. Z § 1 ust. 1 pkt 5 rozp. MNiSzW z dnia 27 lipca 2006 r. wynika zaś, że jednostka organizacyjna uczelni ma obowiązek zapewnienia dostępu do biblioteki wyposażonej w literaturę zalecaną w ramach kształcenia na danym kierunku studiów. Wbrew temu co twierdzi strona (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) ust. 2 § 1 rozp. MNiSzW z dnia 27 lipca 2006 r. nie pozwala na uzupełnienie wymagań dotyczących zapewnienia dostępu do właściwie wyposażonej biblioteki, w terminie 6 miesięcy od dnia uzyskania uprawnienia do prowadzenia studiów na określonym kierunku.

Sąd zauważa, że ocena w tym zakresie ma charakter fachowy, a zatem sąd administracyjny nie mógł ocenić tej kwestii z punktu widzenia jej zgodności z prawem.

Minister trafnie zaznaczył, że uczelnia nie przedstawiła dokumentów pochodzących od odpowiednich instytucji, z których wynikała by ich gotowość do przyjęcia odpowiedniej liczby studentów. Z przepisów § 1 ust. 1 pkt 5 rozp. MNiSzW z dnia 27 lipca 2006 r. i § 13 ust. 2 rozp. MNiSzW z dnia 12 lipca 2007 r. wynika natomiast, że uczelnia winna przedstawić konkretny dokument potwierdzający możliwość odbywania przez studentów praktyk zawodowych w konkretnych jednostkach, instytucjach lub placówkach, a nie tylko rozkład celów i treści praktyk zawodowych, czy program praktyk (pkt 8 wykazu załączników do wniosku z dnia 12 września 2009 r. o nadanie uprawnienia do prowadzenia studiów na kierunku "[...]", wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy).

Dokonując oceny stanowiska Ministra odnoszącej się do kierunku "[...]" Sąd uznał, że obie wydane w sprawie decyzje nie naruszają prawa.

Trafne są zarzuty Ministra dotyczące błędnego umieszczenia zajęć z [...] w ramach kształcenia podstawowego, skoro z pkt III lit. ppkt B.1 załącznika Nr 29 do rozp. MNiSzW z dni 12 lipca 2007 r. wynika, że teoria i zastosowanie badań kontrastywnych usytuowano w grupie treści kierunkowych – kształcenie w zakresie wiedzy [...]. Rację ma też organ wskazując, że skoro uczelnia wskazała, iż praktyczna nauka [...] będzie odbywała się w wymiarze [...] godzin – studia stacjonarne i [...] godzin – studia niestacjonarne, to jest to niezgodne z pkt III ppkt 2 załącznika Nr 29 do rozp. MNiSzW z dnia 12 lipca 2007 r., który przewiduje [...] godzin dla praktycznej nauki języka obcego. Te same zastrzeżenia i uwagi należy odnieść do zaplanowanej przez uczelnię liczby [...] godzin dla głównej specjalności nauczycielskiej oraz [...] godzin dla dodatkowej specjalności nauczycielskiej – prowadzonych na studiach niestacjonarnych, ponieważ z przepisów pkt I ppkt 4 i pkt IV lit. B rozp. MNiSzW z dnia 7 września 2004 r. w sprawie standardów kształcenia nauczycieli (Dz. U. Nr 207, poz. 2110) wynika, że uczelnia winna przewidzieć [...] godzin (dla głównej specjalności) i [...] godzin (dla dodatkowej specjalności).

Minister uznał, że ilościowy i jakościowy dobór treści kształcenia w ramowym programie nauczania jest przestarzały, a literatura dotycząca m.in. przedmiotów [...] , Wstęp do[...], Gramatyka opisowa języka [...] i [...] jest przestarzała bądź przypadkowo dobrana. Ponadto programy z Praktycznej nauki języka [...] i języka [...] sporządzone są w sposób zanadto lakoniczny. Organ stwierdził, że informacje na temat zbiorów bibliotecznych są niekompletne, a uczelnia nie przedstawiła dokumentów pozwalających na ustalenie, że zapewnia dostęp do literatury zalecanej jako obowiązkowa w sylabusach. Zdaniem Ministra załączony wykaz zbiorów Regionalnej Biblioteki Publicznej w mieście X. nie zawiera publikacji [...] z [...] i [...]. Przedstawione zaś plany utworzenia biblioteki nie zawierają informacji na temat literatury jaką uczelnia ma zamiar zakupić i skąd pozyska środki finansowe na ten cel.

Sąd administracyjny nie mógł ocenić stanowiska Ministra odnoszącego się do ilościowego i jakościowego doboru treści kształcenia na kierunku "[...]" i zapewnienia właściwych zasobów bibliotecznych w ramach tego kierunku, ponieważ ocena w tym zakresie ma charakter ekspercki i w związku z tym pozostaje poza zakresem kontroli, co do zgodności z prawem. Skoro jednak organ działał w oparciu o właściwe przepisy prawa i wskazał motywy, które legły podstaw negatywnego dla strony rozstrzygnięcia, to Sąd uznał, że Minister nie przekroczył granic uznania administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał je za nieuzasadnione. Nie można się zgodzić z [...] Szkołą [...] w K. , że Minister wydając decyzję naruszył art. 7,8,77,80 i 107 § 1 i 3 Kpa. Z akt sprawy i uzasadnień wydanych decyzji wynika bowiem, że Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego dokonał oceny wniosków uczelni z dnia 12 września 2009 r. o utworzenie filii za granicą w mieście X. w Y. oraz o nadanie uprawnienia do prowadzenia studiów na kierunku "[...]" i "[...]" oraz załączonej doń dokumentacji. Organ wskazał motywy negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. Stanowisko Ministra na poparcie we wskazanych w niniejszym orzeczeniu przepisach prawa oraz stanowisku Państwowej Komisji Akredytacyjnej zaprezentowanym w uchwałach Nr [...] i [...], w którym organ ten dokonał oceny wniosków uczelni, także z punktu widzenia wiedzy fachowej. Organ przed wydaniem decyzji umożliwił skarżącej wypowiedzenie się, co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z którego to uprawnienia uczelnia skorzystała w piśmie z dnia 25 maja 2009 r. i z dnia 4 września 2009 r.

Sąd nie podzielił argumentacji [...] Szkoły [...] co do naruszenia przez Ministra art. 8, 61 § 1, 80 Kpa oraz art. 85 ust. 5 i art. 49 ust. 1 Pszw. Trzeba bowiem wskazać, że utworzenie zamiejscowej filii jest ściśle związane z prowadzeniem określonych kierunków studiów przez co najmniej dwie podstawowe jednostki organizacyjne uczelni. Trudno było by sobie wyobrazić istniejącą jednostkę zamiejscową uczelni niepublicznej, która nie wykonywała by podstawowego zadania uczelni jakim jest kształcenie studentów w ramach danych kierunków studiów (art. 13 w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Pszw). Łączne traktowanie wskazanych wyżej kwestii znalazło wyraz w przepisach prawa. Zgodnie z § 1 rozp. MNiSzW z dnia 28 marca 2007 r. filia lub zamiejscowa podstawowa jednostka organizacyjna uczelni mogą być utworzone, jeżeli zamiejscowa podstawowa jednostka organizacyjna, a w przypadku filii - podstawowe jednostki organizacyjne uczelni wchodzące w jej skład spełniają, odrębnie dla każdego kierunku, warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 pkt 4 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym. Odesłanie do przepisów wydanych na podstawie art. 9 ust. 4 Pszw, tj. przepisów rozp. MNiSzW z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie muszą spełniać jednostki organizacyjne uczelni, aby prowadzić studia na określonym kierunku i poziomie kształcenia wskazuje na konieczność wspólnego orzekania przez Ministra w zakresie obu tych zagadnień i poprzedzenia rozstrzygnięcia opiniami PKA.

Sąd nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 78 i 86 w zw. z art. 75 i 77 Kpa. Uszło uwadze [...] Szkoły [...] w K. , że prowadząc postępowanie o wyrażenie zgody na utworzenie filii za granicą i nadanie podstawowym jednostkom organizacyjnym uprawnienia do prowadzenia studiów na kierunkach "[...]" i "[...]" organ opierał się na przedstawionej przez wnioskodawcę dokumentacji potwierdzającej wymogi stawiane przez przepisy wskazanych w niniejszym orzeczeniu rozporządzeń wykonawczych do ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym oraz na fachowych opiniach PKA. Dowód z przesłuchania strony, o którym mowa w art. 86 Kpa ma natomiast charakter posiłkowy i znajduje zastosowanie wówczas, gdy po zgromadzeniu dokumentacji przez organ pozostały nie wyjaśnione okoliczności istotne dla sprawy. Tego rodzaju dowód – sytuacji, gdy możliwe jest złożenie stosownych dokumentów - nie może mieć przesądzającego znaczenia dla sprawy. Oświadczenie strony nie może zastępować dowodów z dokumentów, ponieważ ten środek dowodowy nie jest w pełni obiektywny (oświadczenie składa strona zainteresowana uzyskaniem korzystnego rozstrzygnięcia). Zdaniem Sądu, taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie, ponieważ nie istniały rozbieżności w zgromadzonym materiale dowodowym, nie ujawniły się wątpliwości i trudności w uzyskaniu i przedłożeniu organowi stosownej dokumentacji.

Nie można było się zgodzić z zarzutem naruszenia art. 52 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 1 pkt 1, art. 11 pkt 6 Pszw w zw. z art. 6 i 7 Kpa. Faktem jest, że przepis art. 52 ust. 1 Pszw wskazuje na konieczność uzyskania przez Komisję sprawozdania jednego z jej zespołów. Trzeba jednak mieć na uwadze, że PKA nie jest organem administracji publicznej i nie prowadzi postępowania administracyjnego, a zatem uchwały tego organu opiniodawczego nie podlegają kontroli sądu administracyjnego, co do ich słuszności, celowości, czy zgodności z prawem. Zdaniem Sądu, samo nazwanie w uchwale PKA stanowiska zespołu Komisji "opinią" zamiast "sprawozdaniem" nie mogło mieć istotnego znaczenia dla wyniku sprawy, skoro przepisy prawa nie określają wymogów, co do formy i zawartości treściowej wypowiedzi zespołu, o której mowa w art. 52 ust. 1 Pszw. Nie sposób również uznać aby Komisja nie mogła wypowiadać się w sprawie utworzenia zamiejscowej filii, skoro przepis § 1 rozp. MNiSzW z dnia 28 marca 2007 r. dotyczący tej materii stawia wymóg spełniania przez podstawowe jednostki organizacyjne warunków określonych w rozp. MNiSzW z dnia 27 lipca 2006 r., a dotyczących zapewnienia określonego poziomu kształcenia na danym kierunku studiów.

W ocenie Sądu, nie można czynić Ministrowi Nauki i Szkolnictwa Wyższego zarzutu oparcia się przy załatwieniu sprawy na opiniach Państwowej Komisji Akredytacyjnej. W opiniach tych Komisja wskazała na szereg konkretnych braków odnoszących się do wymogów prawnych oraz wynikających z wiedzy specjalistycznej, stawianych uczelniom w zakresie jakości kształcenia. Nie można przy tym uznać, że Minister w wydanych decyzjach powielił jedynie stanowisko PKA zawarte w opiniach tego organu. O dokonaniu przez organ samodzielnej – choć opartej na opiniach PKA - oceny zasadności wniosków uczelni świadczy choćby to, że Minister nie podzielił stanowiska PKA (uchwała Nr[...]) o niespełnieniu przez [...] Szkołę [...] w K. wymogów dotyczących potwierdzenia równoważności stopni naukowych cudzoziemców wliczonych do minimum kadrowego dla kierunku "[...]".

Z akt sprawy, a w szczególności z pism [...] Szkoły [...] w K. z dnia 25 maja 2009 r., 15 lipca 2009 r. (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) i 4 września 2009 r. nie wynika też, aby uczelnia uzupełniła wskazane przez PKA mankamenty wniosków o utworzenie filii za granicą i nadanie uprawnienia do prowadzenia studiów na kierunku "[...]" i "[...]". Przedłożone pisma uczelni zawierają jedynie polemikę z ustaleniami Komisji i Ministra. Do pism tych (poza aktualnymi oświadczeniami nauczycieli akademickich wliczanych do minimum kadrowego) nie załączono wymaganych przez Ministra dokumentów (np. poprawnie sporządzonych ramowych programów nauczania, dokumentacji zawierającej zobowiązanie konkretnego podmiotu do prowadzenia praktyk zawodowych, konkretnego, wykazu pozycji literatury dotyczącej kierunku "[...]" jakie uczelnia ma zamiar zakupić na potrzeby zapewnienia odpowiedniej bazy bibliotecznej).

Sąd nie podzielił też zarzutu naruszenia § 1 ust. 1 pkt 3 i 4 oraz ust. 2 rozp. MNiSzW z dnia 27 lipca 2006 r. Jak wskazano wyżej nie można czynić Ministrowi Nauki i Szkolnictwa Wyższego zarzutu oparcia się przy załatwieniu sprawy na opiniach Państwowej Komisji Akredytacyjnej, która w uchwałach Nr [...] i [...] wskazała na konkretne uchybienia odnoszące się do wymogów prawnych stawianych uczelniom w zakresie jakości kształcenia oraz braków wynikających ze specjalistycznej oceny tego organu, które nie zostały odparte poprzez przedłożoną przez uczelnię poprawioną i uzupełnioną dokumentację. Sąd administracyjny nie mógł się odnieść do zarzutu oparcia się przez organ na nieuzasadnionej interpretacji Komisji wynikającej z uchwały Prezydium Komisji Nr [...] wydanej – zdaniem skarżącej – bez upoważnienia ustawowego, ponieważ uchwały PKA nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej.

Sąd zauważa, że Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego stawia uczelniom niepublicznym wysokie wymogi przy ubieganiu się o utworzenie zamiejscowej jednostki organizacyjnej w formie filii oraz o uzyskanie uprawnienia do prowadzenia studiów na określonym kierunku. W przepisach prawa o szkolnictwie wyższym wskazuje się bowiem na wymóg zapewnienia studentom wysokiej jakości kształcenia (art. 31 ust. 5 Pszw, § 3 ust. 1 rozp. MNiSzW z dnia 12 lipca 2007 r.), co świadczy o tym, że uzyskanie pozytywnego rozstrzygnięcia Ministra jest obwarowane wieloma wymogami przywidzianymi przede wszystkim w przepisach wykonawczych do ustawy Pszw.

Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.