Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 645/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 6 ust. 1 pkt 3 i 4, art. 16, art. 17, art. 23 i art. 24
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: art. 188, art. 203
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 21 października 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Zakopane od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 569/07 w sprawie ze skargi S. P. na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 1 marca 2007 r. nr VII/78/2007 w przedmiocie utworzenia parku kulturowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i skargę oddala; 2. zasądza od S. P. na rzecz Miasta Zakopane kwotę 390 złotych (trzysta dziewięćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 569/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność, zaskarżonej przez S. P., uchwały Rady Miasta Zakopane z dnia 1 marca 2007 r. Nr VII/78/2007 w sprawie utworzenia parku kulturowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzucił, iż uchwała została podjęta bez spełnienia warunku ustalonego w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), który upoważnia radę gminy do podjęcia uchwały w sprawie utworzenia parku kulturowego po zasięgnięciu opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Naruszenie tego przepisu polegało na tym, stwierdził Sąd, że Rada Miasta Zakopane, choć wystąpiła o wyrażenie zgody, podjęła uchwałę przed upływem 14-dniowego terminu jaki służył Konserwatorowi do jej wyrażenia, na mocy art. 89 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), bowiem wniosek do Konserwatora wpłynął 26 lutego 2007 r., a uchwała została podjęta dnia 1 marca 2007 r., choć 14-dniowy termin upływał dnia 12 marca 2007 r. Wyjaśnienia Rady, iż o stanowisku Konserwatora wiedziała już 26 lutego 2007 r., co wynika z pisma tego organu z dnia 22 marca 2007 r., Sąd nie uznał za udowodnione.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu takie naruszenie upoważniało do stwierdzenia nieważności całej uchwały, mimo że Rada zarzucała, iż na skutek skargi S. P. jako właściciela tylko dwóch działek, nie może dojść do stwierdzenia nieważności całej uchwały bo do zaskarżenia jej w całości nie ma on legitymacji. Wojewódzki Sąd powołał się na art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jako dający podstawę do objęcia kontrolą całej uchwały, nawet w zakresie niezakwestionowanym przez skargę i niedotyczącym wprost uprawnień skarżącego. Ponadto Sąd stwierdził, że uchwała nie wylicza działek objętych granicami Parku, nie określa precyzyjnie przebiegu jego granicy, co uniemożliwia odpowiedź na pytanie, czy grunt zainteresowanego właściciela mieści się w granicach Parku, a także, że pozostaje na wysokim stopniu ogólności, co skutecznie uniemożliwia ścisłe określenie przedmiotu ochrony.

Wojewódzki Sąd podkreślił także, że nie wystarczy użyć przymiotnika "kulturowy" aby można było uznać, iż zostały spełnione ustawowe przesłanki do podjęcia uchwały, gdyż w cyt. art. 16 ustawy o ochronie zabytków jest mowa nie o krajobrazie, ale krajobrazie kulturowym, nie o wyróżniających się krajobrazowo terenach, ale o wyróżniających się krajobrazowo terenach z zabytkami nieruchomymi. Krajobraz jest wartością prawnie chronioną, ale w trybie ustawy o ochronie przyrody, zatem podejmując uchwałę dla celów ochrony krajobrazu Rada wkroczyła w kompetencje Wojewody Małopolskiego, co jest kolejnym powodem do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały – skonkludował Sąd.

Rada Miasta Zakopane wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi lub uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie i zarzucając:

1) Naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 16 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz art. 89 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że Rada Miasta Zakopane mogła podjąć uchwałę w sprawie parku kulturowego dopiero w dniu 12 marca 2007 r., mimo iż znała już opinię Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przed podjęciem uchwały w dniu 1 marca 2007 r., gdyż wyraził ją w dniu 26 lutego 2997 r.

– błędną wykładnię art. 6 ust. 1 pkt 1 ppkt a/ oraz art. 16 cyt. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez błędne uznanie, że dla utworzenia parku kulturowego konieczne są tereny z budynkami, podczas gdy cyt. ustawa do zabytków nieruchomych zalicza sam krajobraz kulturowy,

– niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 1 pkt 3 i 4 oraz art. 16, art. 17, art. 23 i art. 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) przez uznanie, że Rada Miasta Zakopane chroniąc krajobraz kulturowy nie mogła utworzyć parku kulturowego, lecz wkroczyła w kompetencje Wojewody Małopolskiego, który mógł utworzyć park krajobrazowy lub obszar chronionego krajobrazu.

2) Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 141 § 4 oraz art. 147 wyżej cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędne ustalenie, że uchwała

– nie została zaopiniowana przez Konserwatora Zabytków, wbrew jednoznacznej daty opinii, wynikającej z treści jego pisma,

– nie określa precyzyjnie przebiegu granic parku, ani wyliczenia działek objętych jego granicami, mimo iż opublikowany w Dzienniku Urzędowym stanowił poglądowe pomniejszenie rzeczywiście użytej mapy,

– pozostaje na zbyt wysokim stopniu ogólności, mimo określenia w niej stref i sposobów ochrony, zasad zagospodarowania terenu i prowadzenia robót budowlanych, umieszczenia nośników informacji wizualnej oraz zasad przy składowaniu odpadów i utrzymaniu porządku.

S. P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej:

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie ta okoliczność, tj. nieważność postępowania nie zachodzi, a wobec tego należało rozpoznać sprawę w ramach postawionych zarzutów.

Wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego jak i procesowego, a wobec tego jako pierwsze należało rozpoznać zarzuty dotyczące procedury.

Zdaniem skarżącej Rady Wojewódzki Sąd naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a przez to, że uznał, iż zaskarżona uchwała w sprawie utworzenia parku kulturowego nie została zaopiniowana przez Konserwatora Zabytków, nie określa precyzyjnie granic parku, ani nie wylicza działek objętych jego granicami, pozostaje na zbyt wysokim stopniu ogólności. Art. 141 § 4 P.p.s.a. dotyczy konstrukcji i zawartości uzasadnienia wyroku, stanowiąc, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeśli sprawa ma być ponownie rozpoznana przez organ, także wskazania co do dalszego postępowania. Jak z tego przepisu wynika, jego naruszenie mogłoby polegać na tym, że uzasadnienie wyroku nie zawiera któregoś ze wskazanych w nim elementów, przedstawia stan sprawy nieprecyzyjnie, niedokładnie lub w sposób nieznajdujący odzwierciedlenia w aktach, ani nie wyjaśnia podjętego rozstrzygnięcia. Jednak, stosownie do art. 174 pkt 2 P.p.s.a., jeśliby takie naruszenie przepisu art. 141 § 4 nastąpiło, to aby wyrok mógł być uchylony, naruszenie to musiałoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takiego naruszenia, tj. niezawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ww. elementów, skarga kasacyjna nie zarzuca, natomiast w istocie nie zgadza się z oceną Sądu co do zgodności z prawem uchwały. Zarzut ten jest zatem w istocie polemiką z merytoryczną oceną dokonaną przez Wojewódzki Sąd, zatem nie można uznać, aby był on usprawiedliwiony w rozumieniu art. 184 P.p.s.a. a tym samym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania

Natomiast zgodzić się należy co do naruszenia prawa materialnego.

Podstawę prawną uchwały stanowił art. 16 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) dalej "o ochronie zabytków" i naruszenie jego ust. 1 zarzucił Wojewódzki Sąd. Zgodnie z tym przepisem Rada Gminy, po zasięgnięciu opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, na podstawie uchwały, może utworzyć park kulturowy w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi, charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej.

Wojewódzki Sąd stwierdził, że Rada Miasta przed podjęciem uchwały, tj. w dniu 1 marca 2007 r., nie znała opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie, choć wystąpiła o nią pismem z 23 lutego 2007 r., a wniosek o wyrażenie opinii wpłynął do tego Konserwatora 26 lutego 2007 r. Powołując się na art. 89 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), Sąd uznał, że przed dniem 13 marca 2007 r., tj. przed upływem 14-dniowego terminu na wyrażenie opinii wskazanego w tym przepisie, uchwała nie mogła być podjęta bez naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. Rada Miasta natomiast konsekwentnie twierdziła, że opinię Konserwatora znała już dnia 26 lutego 2007 r., co potwierdziło pismo tego organu z dnia 22 marca 2007 r. Wojewódzki Sąd uznał za niewiarygodne twierdzenie Rady, jednak wcale nie da się wykluczyć, że opinia Konserwatora była znana Radzie dnia 26 lutego 2007 r. Właśnie pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 22 marca 2007 r. potwierdza, że już 26 lutego 2007 r. pozytywnie zaopiniował on projekt uchwały w sprawie utworzenia parku kulturowego i nie da się deprecjonować takiego oświadczenia Wojewódzkiego Konserwatora i uznać, że nie wyraził swojej opinii w tym dniu, tj. przed dniem podjęcia przez Radę Miasta uchwały.

Wojewódzki Sąd stwierdził także, że w art. 16 ustawy o ochronie zabytków jest mowa nie o krajobrazie, ale krajobrazie kulturowym, zatem ochronie podlegać ma wyróżniający się krajobrazowo teren z zabytkami nieruchomymi. Art. 16 ust. 1 istotnie stanowi, że park kulturowy może być utworzony w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi, charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu, uchwała tych przesłanek nie spełnia, bowiem ani uchwała, ani jej uzasadnienie nie opisują szczegółowo zestawu wartości kulturowych z wyliczeniem nieruchomości jakie ma chronić Park i pozostaje na wysokim stopniu ogólności. Z § 1 uchwały wynika, że utworzenia "Parku Kulturowego Kotliny Zakopiańskiej" dokonuje się w celu ochrony wyjątkowych walorów krajobrazu kulturowego miasta Zakopane oraz wyróżniających się w nim krajobrazowo terenów, w tym historycznie ukształtowanej w wyniku działalności człowieka przestrzeni zawierającej wytwory cywilizacji oraz akcenty przyrodnicze. Sam już ten przepis, określający cel ochrony wskazuje co będzie przedmiotem tej ochrony. Dalsza lektura uchwały i uzasadnienia do niej również wyjaśnia jakie tereny i dla jakiej przyczyny zostają objęte ochroną. Ochronie podlegają zarówno krajobraz, jak i krajobraz kulturowy, tj. poddany działalności człowieka, a te dwa rodzaje krajobrazów nie dadzą się przecież rozdzielić. Opisowe wskazanie terenów objętych ochroną jako Park Kulturowy, a nie wyliczenie zabytków nieruchomych, nie przesądza o sprzeczności z prawem uchwały w sprawie utworzenia Parku Kulturowego, jeśli wynika z niej i z uzasadnienia do niej cel ochrony, ale także to, że nie jest to tylko krajobraz naturalny, ale także z elementami przetworzonymi przez człowieka, a takie wnioski z lektury zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu uchwały wynikają.

Zgodzić się także należy z zarzutem skargi kasacyjnej, że Rada Miasta nie naruszyła, ani nie wkroczyła w kompetencje Wojewody Małopolskiego wydając uchwałę w sprawie parku kulturowego, a tym samym przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). Naruszenie takie miałoby miejsce wówczas, gdyby Rada podjęła uchwałę w sprawie utworzenia parku krajobrazowego. Uchwałą Rady utworzony został park kulturowy, a to należy do jej kompetencji.

Nie można zatem zarzucić Radzie Miasta Zakopane, że podjęła uchwałę sprzeczną z prawem, zaś z kolei należy podzielić pogląd skargi kasacyjnej, że Wojewódzki Sąd naruszył prawo materialne, o czym mowa wyżej. Nadto należy wskazać również i na to, że na skutek skargi S. P. nie można było stwierdzić nieważności całej uchwały, bowiem jest on właścicielem tylko dwóch nieruchomości i tylko w tym zakresie można by mówić o jego interesie prawnym.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 188 i art. 203 pkt 2 P.p.s.a.