Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 280/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2005-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Asesor Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant Referent-stażysta Izabela Wędrak, po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2005 r. na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi A Sp. z o.o. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. stwierdza nieważność: a) decyzji Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta S. [...] (znak: [...]); b) decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] (znak: [...]); c) decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] (znak: [...]); d) decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]); 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A Polska Sp. z o.o. w W. kwotę 10,00 (dziesięć) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia [...] Wojewoda [...] na podstawie przepisu art. 36 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 roku, Nr 106, poz. 1126 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A Sp. z o.o. w W. od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] (znak: [...]) zmieniającej za zgodą stron decyzję Nr [...] z dnia [...] w sprawie pozwolenia na budowę obejmującego centrum handlowo – usługowe na działce przy ulicy A w S., w części projektu budowlanego i zatwierdzającej przedłożony zamienny projekt budowlany budynku centrum handlowo – usługowego na przedmiotowej działce; 1) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej powołania w podstawie prawnej przepisu art. 155 k.p.a. oraz wydanej w jej trybie osnowy, 2) uchylił decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...], Nr [...] w zakresie zatwierdzonego projektu budowlanego i zatwierdził projekt zamienny budynku centrum handlowo – usługowego usytuowanego na działce przy ulicy A w S., 3) ustalił, iż pozostałe warunki dotyczące udzielonego pozwolenia na budowę pozostają bez zmian.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż w dniu [...] M. M. wystąpił do Urzędu Miasta w S. z wnioskiem o zatwierdzenie projektu zamiennego do decyzji Nr [...] wydanej przez Prezydenta Miasta S. w dniu [...] zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na budowę centrum handlowo – usługowego w S. przy ulicy A na działce o nr ewidencyjnym 464/4 i 317. Organ I instancji w dniu 2 października 2002 roku w trybie art. 61 par. 4 k.p.a. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta S..

W dniu 23 października 2002 roku A Sp. z o.o. w W. poinformowała Urząd Miasta S., iż na mocy załączonego aktu notarialnego A nr [...] z dniem 15 października 2002 roku nabyła prawa własności zabudowanej nieruchomości, położonej w S. przy ulicy A 10 (działki o nr ewidencyjnych 272/10, 763/4, 763/3, 784/2) i tym samym stała się stroną w przedmiotowej sprawie w miejsce Przedsiębiorstwa Produkcyjno –Handlowego B Sp. z o.o. w S..

W dniu [...] Prezydent Miasta S. wydał zaskarżoną decyzję Nr [...] zmieniając za zgodą stron decyzję Nr [...]. Jako podstawę prawną wydanej decyzji podano przepis art. 28 i 36 a ustawy Prawo budowlane oraz przepisy art. 104 i 155 k.p.a.

W ustawowym terminie odwołanie od powyższej decyzji wniósł A Sp. z o.o. w W. domagając się uchylenia w całości wydanej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] (znak: [...]). Odwołujący się powołując się na przepis art. 156 par. l pkt 2 k.p.a. zarzucił nieważność decyzji Prezydenta Miasta S. Nr [...] z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę centrum handlowo – usługowego na nieruchomości obejmującej działki oznaczone numerami 764/4 i 317 w S. przy ulicy A oraz decyzji z dnia [...] przenoszącej decyzję Nr [...] z dnia [...] z Polskiej Korporacji Handlu C S.A w W. na M. M..

W uzasadnieniu odwołania wskazano na występujące nieprawidłowości w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji, a mianowicie brak w dokumentacji wymaganej przepisami prognozy skutków budowy centrum o powierzchni sprzedaży 5.800 metrów kwadratowych dla rynku pracy, komunikacji, istniejącej sieci handlowej oraz zaspokojenia potrzeb i interesów konsumentów. Ponadto w ocenie odwołującego się brak jest w niniejszej sprawie kompletnego projektu budowlanego w rozumieniu rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 140, poz. 906 ze zm.). Odwołujący się podniósł nadto kwestie dotyczące naruszenia przepisu art.33 k.p.a., gdyż pełnomocnikiem wnioskodawcy była Firma D – Projektowanie i Wykonawstwo Budowlane w W., a nie jak przewiduje wskazany przepis osoba fizyczna. Zdaniem odwołującego się opisane zastrzeżenia stanowią wystarczającą podstawę do uchylenia w całości zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...].

Organ odwoławczy rozpatrując wniesione odwołanie wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 36 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2000 roku, Nr 106, poz. 1126 ze zm.) istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych projektów pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zmiana pozwolenia na budowę następuje na podstawie powołanego wyżej art. 36 a ust. l, a nie w trybie art. 155 k.p.a.. Przepis art. 36 a ustawy - Prawo budowlane stanowi samodzielną podstawę do zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w rozumieniu przepisu art. 163 k.p.a.. Zdaniem organu odwoławczego niedopuszczalne jest, jak to uczynił organ l instancji, powołanie przepisu art. 155 k.p.a. "w wydanej w jego trybie sentencji skarżonej decyzji".

Posiadając zgodnie z przepisem art. 138 par. l pkt. 2 k.p.a. kompetencje do korygowania wad prawnych, rozstrzygnięć organów I instancji polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego lub proceduralnego jak również wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie należało skorygować niewłaściwie powołany w podstawie prawnej przepis art. 155 k.p.a. i w tym zakresie "sprostować sentencje skarżonej decyzji".

Ustosunkowując się do kwestii podnoszonych w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, iż nie znalazł podstaw do uchylenia w całości zaskarżonej decyzji organu I instancji, bowiem M. M. aktem notarialnym nabył prawo do nieruchomości, na których przewidziana jest realizacja centrum handlowo – usługowego. Po złożeniu wniosku wraz z wymaganymi prawem dokumentami organ I instancji działając na podstawie przepisu art. 40 ustawy Prawo budowlane, w dniu 10 września 2002 roku przeniósł na M. M. decyzję o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...] obejmującą budowę centrum handlowo – usługowego.

W ocenie organu odwoławczego nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym zarzut dotyczący braku "dokumentacji wymaganej przepisami prognozy skutków budowy centrum". Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji została wydana w dniu [...] dla Polskiej Korporacji Handlu C w W.. Zgodnie z powołanym w decyzji planem zagospodarowania przestrzennego inwestycja miała być realizowana na terenie [...], przeznaczonym pod usługi. Zmiana w ustawie z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym dotycząca przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego terenów pod obiekty handlowe o powierzchni sprzedażowej powyżej 2000 metrów kwadratowych w gminach o liczbie mieszkańców powyżej 20.000 zaczęła obowiązywać od dnia 15 marca 2001 roku, a więc po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do obowiązującego w dacie wydania decyzji rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 roku w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji, do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, zgodnie z par. 2 pkt. 8 ppkt n) i m) zalicza się kompleksy handlowe o powierzchni powyżej 3 hektarów oraz parkingi samochodowe lub zespoły parkingów dla więcej niż 500 samochodów osobowych lub 200 ciężarowych. Wobec powyższego – zdaniem organu – zarzuty odwołującego się nie znajdują uzasadnienia.

W zakresie zarzutu dotyczącego niekompletności projektu budowlanego organ odwoławczy wyjaśnił, iż inwestor przedłożył między innymi uzgodniony projekt technologiczny w zakresie sanitarnym, bhp oraz wymagań ergonomii. Za rozwiązania projektu oraz zgodność opracowania z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami, w zakresie określonym w art. 5 ustawy – Prawo budowlane odpowiada projektant, a także osoba sprawdzająca projekt.

Kwestie dotyczące odprowadzenia wód deszczowych organ I instancji rozstrzygnął w odrębnym postępowaniu administracyjnym (vide: decyzja Prezydenta Miasta S. Nr [...] z dnia [...], znak:[...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca M. M. pozwolenia na budowę obejmującego drogi, parkingi i zjazdy oraz przyłącze wody, kanalizacji sanitarnej, deszczowej oraz linii kablowej energetycznej ze stacją transformatorową do centrum handlowo – usługowego w S. przy ulicy A na działkach o nr ewidencyjnych 764/4, 317, 764/7, 508, 729/3, 1194).

Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutów odwołującego się dotyczących naruszenia przepisu art.33 k.p.a., bowiem M. M. w dniu 6 września 2002 roku udzielił pełnomocnictwa E. P., czyli osobie fizycznej, właścicielce Firmy D Projektowanie i Wykonawstwo Budowlane w W.. Przedłożone zamienne projekty budowlane w ocenie organu odwoławczego zostały wykonane przez osoby posiadające stosowne uprawnienia, zgodnie z obowiązującymi przepisami, a nadto posiadają wymagane opinie i uzgodnienia.

Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, iż przepisy procedury administracyjnej wskazują na pierwszeństwo trybu odwoławczego przed trybem nadzorczym jakim jest stwierdzenie nieważności.

W dniu 21 lutego 2003 roku od powyższej decyzji Wojewody [...] skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wniosła A Sp. z o.o. w W. zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności przepisów art. 32 ust. 4 pkt. 1, art. 35 ust. l pkt. l, art. 35 ust. l pkt. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 roku Nr 106 poz. 1126 ze zm.) oraz art. 47 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 1999 roku, Nr 15, poz. 139 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji ich treści, to jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż w dniu [...] Prezydent Miasta S. wydał Polskiej Korporacji Handlu C S.A. w W. decyzję Nr [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości położonej w S. przy ulicy A, składającej się z działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami 764/4 i 317.

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Polskiej Korporacji Handlu C S.A. w W. pozwolenia na budowę centrum handlowo – usługowego zlokalizowanego na nieruchomości w S. przy ulicy A.

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta S. przeniósł decyzję z dnia [...] o pozwoleniu na budowę z Polskiej Korporacji Handlu C S.A. w W. na M. M..

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta S. dokonał zmiany decyzji Nr [...] z dnia [...], poprzez zatwierdzenie przedłożonego w dniu 30 września 2002 roku przez M. M. zamiennego projektu budowlanego budynku centrum handlowo – usługowego, mającego powstać na nieruchomości położonej przy ulicy A w S..

W dniu 12 listopada 2002 roku skarżąca wniosła do Wojewody [...] odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...], Nr [...] domagając się uchylenia decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] oraz stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...], Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę centrum handlowo – usługowego. Jednocześnie skarżąca zawarła w powyższym odwołaniu wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] przenoszącej decyzję Nr [...] z Polskiej Korporacji Handlu C S.A. w W. na M. M..

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] wyłącznie w części dotyczącej powołania w podstawie prawnej przepisu art. 155 k.p.a. i wydanej w jej trybie osnowy. Ponadto Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] w zakresie zatwierdzonego projektu budowlanego, zatwierdzając jednocześnie projekt zamienny centrum handlowo – usługowego, natomiast pozostałe warunki pozwolenia na budowę pozostawił bez zmian.

W ocenie skarżącej kwestionowana decyzja Wojewody [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego, w szczególności przepisu art. 32 ust. 4 pkt. l) i art. 35 ust. l pkt. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 – Prawo budowlane oraz przepisu art. 47 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 32 ust. 4 pkt. l) łącznie z przepisem art. 35 ust. l pkt. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 – Prawo budowlane oraz przepisem art. 47 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym określają istotne przesłanki wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast niezachowanie przesłanek wydania decyzji pozwolenia na budowę skutkuje nieważnością decyzji.

Zgodnie z przepisem art. 32 ust. 4 pkt. l) ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Polska Korporacja Handlu [...] S.A. z siedzibą w W. uzyskała dnia [...] decyzję Nr [...] ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości położonej w S. przy ulicy A. Termin ważności tej decyzji wynosił jeden rok. Następnie w dniu 5 października 2001 roku Polska Korporacja Handlu C S.A. w W. wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę centrum handlowo – usługowego, zlokalizowanego na nieruchomości w S. przy ulicy A. W ocenie skarżącej biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Polska Korporacja Handlu C S.A. w W. wystąpiła z wnioskiem po upływie terminu ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ponieważ w dniu 8 września 2001 roku decyzja ta wygasła. Skarżąca konkluduje, iż w dniu złożenia wniosku decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Nr [...] z dnia [...] roku była nieważna.

Zdaniem skarżącej w świetle powyższych okoliczności decyzja Nr [...] zadnia [...] została wydana z naruszeniem prawa, bez zachowania przesłanek przepisu art. 32 ust. 4 pkt. l) ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane, czego skutkiem jest nieważność tejże decyzji, a w konsekwencji również nieważność decyzji z dnia [...] przenoszącej decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] na M. M..

Zgodnie z przepisem art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę jest związany warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dodatkowo, zgodnie z przepisem art. 35 ust. l pkt. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 – Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania nieruchomości z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co w przypadku decyzji Nr [...] z dnia [...] było niemożliwe gdyż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wygasła przed dniem złożenia wniosku. Tak więc, w ocenie skarżącej, organ wydając decyzję Nr [...] z dnia [...] w sposób rażący naruszył obowiązujące prawo, bowiem nie istniała możliwość sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania nieruchomości z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co zgodnie z art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane jest elementem koniecznym do wydania decyzji pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] nie uwzględnił jednego z najważniejszych elementów odwołania polegającego na ujawnieniu wady decyzji administracyjnej skutkującej jej nieważnością. Wojewoda [...] nie odniósł się w żaden sposób do zarzutów dotyczących naruszenia przesłanek wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się do decyzji Wojewody [...] w sprawie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] wyłącznie w części dotyczącej powołania w podstawie prawnej przepisu art. 155 k.p.a. i wydanej w jej trybie osnowy, skarżąca stwierdziła, iż zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Uchylenie przez Wojewodę [...] decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] jedynie w części dotyczącej powołania w podstawie prawnej przepisu art. 155 k.p.a. i wydanej w jej trybie osnowy było błędne, bowiem w takim przypadku Wojewoda [...] powinien uchylić decyzję w całości ze względu na brak zgody strony na zmianę tej decyzji. Skarżąca wskazała, iż na zmianę takiej decyzji zgody nie wyraziła.

W ocenie skarżącej stroną legitymowaną do wyrażenia zgody na uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej, zgodnie z art. 155 k.p.a. jest ta strona, której sfera prawna została naruszona w następstwie działań podjętych przez organ administracji. Obok wymogów formalnych, a więc zgody strony, przepis art. 155 k.p.a. wprowadza również materialną przesłankę uchylenia lub zmiany decyzji, a mianowicie "interes społeczny lub słuszny interes strony", który przemawia za wzruszeniem decyzji ostatecznej.

Zdaniem skarżącej powołanie się przez Wojewodę [...] na przepis art. 36 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, jako na podstawę prawną do zmiany decyzji pozwolenia na budowę, było zatem rażącym naruszeniem procedury administracyjnej, to jest wymogów przepisu art. 155 k.p.a., który określa tryb wydania decyzji. Przepis art. 36 a ustawy – Prawo budowlane jest przepisem prawa materialnego, jednakże wydanie decyzji odbywać się musi również przy zastosowaniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, czyli zgodnie z art. 155 k.p.a..

Skarżąca podniosła również, iż w następstwie zapoznania się z dokumentacją inwestycji, zostało stwierdzone, iż zatwierdzony zamienny projekt budowlany, dotyczy budowy centrum handlowo – usługowego o powierzchni sali sprzedaży 5.800 metrów kwadratowych. Zdaniem skarżącej w odniesieniu do tak znacznej powierzchni samej sali sprzedaży, niepokojący jest brak w dokumentacji wymaganej przepisami prognozy skutków budowy centrum dla rynku pracy, komunikacji, istniejącej sieci handlowej oraz zaspokojenia potrzeb i interesów konsumentów. Dodatkowo, w dokumentacji projektowej złożonej do pozwolenia na budowę, brak jest kompletnego projektu budowlanego w rozumieniu rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W szczególności, zamienny projekt budowlany, zatwierdzony zaskarżaną decyzją posiada braki w postaci niekompletnego projektu technologicznego, braku dokumentacji dotyczącej budynku posiadającego instalację chłodniczą, oraz obiekt nie jest dostosowany do zagospodarowania i istniejącej zabudowy terenów sąsiadujących. Skarżąca podniosła, iż zgodnie z art. 35 ust. l pkt. 2) ustawy – Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ jest zobowiązany sprawdzić kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Dodatkowo zgodnie z art. 35 ust. l pkt. 3 omawianej ustawy, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. l i 2, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając odpowiedni termin, a po jego bezskutecznym upływie, wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W świetle komentarzy do ustawy z dnia 7 lipca 1994 – Prawo budowlane (L. Bar, E. Radziszewski "Komentarz do Prawa budowlanego", Wydawnictwo Prawnicze Sp. z o.o., Warszawa, 1999 ) dokonanie sprawdzeń elementów projektu budowlanego objętych wymogami art. 35 ust. l jest obligatoryjne. Brak dokonania takich sprawdzeń lub dokonanie ich w sposób niewłaściwy oznacza, że dana decyzja jest wadliwa jako wydana z naruszeniem prawa, które może mieć cechy rażącego naruszenia prawa, pociągającego za sobą nieważność decyzji. Zdaniem skarżącej Wojewoda [...], w świetle zarzutów objętych odwołaniem powinien również, zgodnie z art. 35 ust. l pkt. 2 zbadać zgodność projektu architektoniczno – budowlanego z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami, czego jednak nie uczynił.

Konkludując skarżąca wskazała, iż powołane wyżej argumenty świadczą niewątpliwe o wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji z rażącym naruszeniem prawa materialnego, w szczególności art. 32 ust. 4 pkt. l) i art. 35 ust. l pkt. l , art. 35 ust. l pkt. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane oraz art. 47 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia prawa materialnego organ wskazał, iż zarzutu tego nie podziela, bowiem decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu musi być ostateczna, natomiast w niniejszej sprawie decyzja ta stała się ostateczna w dniu 7 października 2000 roku. Skoro wniosek o pozwolenie na budowę centrum

handlowo – usługowego złożony został w dniu 5 października 2000 roku, to tym samym zachowany został termin ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Postępowanie w niniejszej sprawie, pomimo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, nie zostało przez ten Sąd zakończone przed dniem 1 stycznia 2004 roku, a zatem sprawa ta podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. (art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.))

Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie: p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, póz. 1270), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie

1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach,

3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz w decyzjach poprzedzających jej wydanie, ramach niniejszej sprawy oczywistych naruszeń prawa powodujących konieczność stwierdzenia ich nieważności (art. 145 par. 2 p.s.a.).

Stosownie do uregulowań ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 roku, Nr 106, poz. 1126 ze zm.), poza wyjątkami określonymi precyzyjnie w tejże ustawie, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 przywołanej powyżej ustawy). Do wniosku o pozwolenie na budowę, który inicjuje postępowanie inwestor zobowiązany jest dołączyć:

1. projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi

dokumentami, wymaganymi przepisami szczególnymi,

2. dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

3. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona

wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 33 ust. 2 przywołanej powyżej ustawy). Powyżej wymienione elementy są składnikami koniecznymi wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Inne elementy mają charakter fakultatywny i zależą od rodzaju terenu, na którym ma być realizowana inwestycja, albo od rodzaju i zakresu inwestycji. (art. 33 ust. 2 pkt 4 i ust 3 omawianej ustawy).

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, iż przed ubieganiem się przez inwestora o pozwolenie na budowę konieczne było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Postępowanie zakończone wydaniem tejże decyzji jest w istocie pierwszym etapem procesu inwestycyjnego, w szczególności uzyskanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu warunkuje możliwość uzyskania następnie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. (vide: wyrok NSA z dnia 6 października 1999 roku w sprawie IV SA 279/99, opublikowany w LEX Nr 47832). Nie budzi również wątpliwości, iż inwestor zamierzający wybudować centrum handlowo – usługowe, zgodnie ze złożonym wnioskiem, otrzymał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie są również sprzeczne w niniejszym postępowaniu zarówno data wydania owej decyzji, roczny termin jej ważności oraz data złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę centrum handlowo – usługowego. Jak się wydaje sporna jest wyłącznie kwestia od kiedy należy liczyć roczny termin ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, od dnia wydania decyzji (to jest od [...]), jak chce skarżący, czy też od dnia stwierdzenia, iż decyzja jest ostateczna, a w istocie od dnia nadania klauzuli wykonalności (to jest od dnia 7 października 2000 roku), jak chce organ.

W powyższym sporze rację należy przyznać skarżącej. Nie może budzić wątpliwości zapis w samej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z którego jednoznacznie wynika, iż decyzja ta ważna jest rok od daty jej wydania. Konieczność określenia okresu ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika wprost z przepisu art. 42 ust. 1 pkt 7) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) i jest to jeden z elementów tejże decyzji. Organ władny rozstrzygnąć o zgodności zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania władny jest również określić termin ważności wydanej decyzji stosownie do okoliczności sprawy, w szczególności uwzględniając stanowisko stron postępowania. Ów elementów decyzji, podobnie jak inne części składowe rozstrzygnięcia, może być zakwestionowany przez strony postępowania stając się podstawą odwołania. Skoro jednak zawarty w decyzji termin jej ważności nie był przedmiotem jakichkolwiek zarzutów i decyzja w takim kształcie stała się ostateczna, to próby określenia terminu jej ważności inaczej niż wynika to z treści samej decyzji, muszą skończyć się niepowodzeniem.

Jest poza sporem, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu winna stać się wykonalna, aby mogła być wykorzystywana w obrocie prawnym, chociażby jako element postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Jednakże kwestia wykonalności decyzji, czy też jej ostateczności nie jest bezpośrednio powiązana z terminem jej ważności. Owszem terminy te mogłyby pozostawać w ścisłym związku gdyby organ określając termin ważności decyzji wskazał, iż biegnie on począwszy od dnia ustatecznienia się decyzji. Skoro jednak organ początek biegu tego terminu powiązał wyłącznie z datą wydania decyzji, to próby liczenia terminu od dnia nadana decyzji klauzuli wykonalności są zupełne dowolną nadinterpretacją postanowień prawa.

W praktyce organów administracji funkcjonują dwa sposoby określania ważności decyzji o terminowym charakterze, jednym jest wskazanie okresu przez jaki decyzja będzie ważna, liczonego od konkretnie wskazanej daty (i tak jest w niniejszej sprawie), zaś drugim jest wskazanie konkretnej daty, do której decyzja będzie obowiązywała. Szczególnie w tym drugim wypadku widać dobitnie brak powiązania daty ustatecznienia się decyzji z datą jej ważności. Zarówno w pierwszym jak i drugim wypadku nietrudno sobie wyobrazić upływ terminu ważności decyzji przed jej ustatecznieniem się, oczywiście przy założeniu, że w pierwszym z przypadków datą początkową będzie inne zdarzenie niż ustatecznienie się decyzji.

W świetle tego co zostało już powiedziane należy stwierdzić, iż wniosek inwestora występującego o pozwolenie na budowę centrum handlowo – usługowego, w chwili złożenia w organie architektoniczno – budowlanym zawierał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która utraciła już swą ważność. Zaakceptowanie przez organ architektoniczno – budowlany takiego stanu rzeczy i wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji stanowi rażące naruszenie przepisu art. 32 ust. 4 pkt. l) ustawy z dnia 7 lipca 1994 – Prawo budowlane, bowiem pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Podobnie w sposób rażący naruszony został przepis art. 35 ust. l pkt. a) i b) ustawy z dnia 7 lipca 1994 – Prawo budowlane stanowiący, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z: a) miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, oraz z b) wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Słusznie konkluduje skarżąca, iż nieważność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie pozwalała organowi dokonać sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania terenu zarówno z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jak i z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została również i z tej przyczyny z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu przepisu art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a..

Konsekwencją rażącego naruszenia prawa przez organ administracji przy ferowaniu decyzji jest konieczność stwierdzenia jej nieważności (art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a.). W ramach niniejszej sprawy nie mamy jednak do czynienia z pojedynczą decyzją lecz z ciągiem decyzji, w których następowało przeniesienie uprawnień z poprzedniego inwestora na nowego. Opisaną powyżej wadliwością dotknięta jest przede wszystkim decyzja Prezydenta Miasta S. Nr [...] z dnia [...], która udzielała pozwolenia na budowę centrum handlowo – usługowego Polskiej Korporacji Handlu C S.A. w W.. Pozostałe decyzje swą wadliwość skutkującą ich nieważnością biorą właśnie z wadliwości owej decyzji.

Mając na uwadze, iż organy w uzasadnieniach kwestionowanych decyzji przedstawiły kwestię następstwa prawnego inwestorów w sposób niepełny, wypada wskazać, iż pozwolenie na budowę wynikające z decyzji Prezydenta Miasta S. Nr [...] z dnia [...] zostało decyzją tegoż organu Nr [...] z dnia [...] przeniesione na Przedsiębiorstwo Usług Inwestycyjnych E Sp. z o.o. w W.. Następnie decyzją Prezydenta Miasta S. Nr [...] z dnia [...] pozwolenie na przedmiotową budowę zostało przeniesione z Przedsiębiorstwa Usług Inwestycyjnych E Sp. z o.o. w W. na M. M.. Po zmianie inwestora organy architektoniczno – budowlane wydały jeszcze w niniejszej sprawie zaskarżoną decyzję oraz decyzje ją poprzedzającą. Przedmiotem tych decyzji było zatwierdzenie projektu zamiennego.

Pomimo rozbudowanego podmiotowo i przedmiotowo postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę pozostaje faktem, iż wymienione powyżej decyzje bazują na decyzji Prezydenta Miasta S. Nr [...] z dnia [...] i nieważność tejże decyzji pociąga za sobą nieważność pozostałych, następujących po niej rozstrzygnięć.

Pomimo tego, iż zaskarżania w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego, to stosownie do treści przepisu art. 135 p.s.a. sąd administracyjny władny jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli tylko jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Mając na uwadze, iż nieważność decyzji jest wadą kwalifikowaną, którą należy mieć na uwadze w każdym stadium postępowania i to nawet niezależnie od kierunku wniesionej skargi, sąd doszedł do przeświadczenia, że dla końcowego załatwienia sprawy konieczne było objęcie wyrokiem także innych decyzji podjętych w granicach niniejszej sprawy, a dotkniętych również ową wadą nieważności.

Z przytoczonych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 145 par. 2 p.s.a. w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także pozostałych decyzji przenoszących uprawnienia przyznane nieważną decyzją o pozwoleniu na budowę.

Stwierdzenie nieważności kwestionowanych decyzji zbędnym czyni prowadzenie rozważań na temat zasadności pozostałych zarzutów wniesionej skargi.

O zasądzeniu na rzecz strony skarżącej kwoty z tytułu wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 97 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) w związku z art. 55 par. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.)

Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, należało stwierdzić, iż do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku decyzje te nie podlegają wykonalności (art. 152 p.s.a.).