Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1189/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Dopuszczenie do udziału w postępowaniu
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 31 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 175 ust. 1, art. 178 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko - Jabłońska (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant Anna Fyda - Kawula po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 231/15 w sprawie ze skargi [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w W. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony w sprawie odpowiedzialności zawodowej wobec rzeczoznawcy majątkowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 września 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 231/15, oddalił skargę [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w W. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału postępowaniu na prawach strony w sprawie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił skarżącemu dopuszczenia do udziału w postępowaniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej wobec rzeczoznawcy majątkowego B. K., wszczętym w wyniku skargi Z. Ś. Organ stwierdził, że brak jest podstaw do dopuszczenia organizacji do udziału w tym postępowaniu w oparciu o wymogi zawarte w art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej: k.p.a.).,

Minister Infrastruktury i Środowiska postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymał w mocy uprzednio wydane przez siebie rozstrzygnięcie, ponieważ - jego zdaniem - stowarzyszenie nie wykazało istnienia związku pomiędzy swoimi celami statutowymi a przedmiotem postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego. Organ wskazał, że celem statutowym wnioskodawcy jest dbałość o wysoki poziom merytoryczny i etyczny usług świadczonych w zakresie wyceny nieruchomości. Cel ten realizowany jest poprzez współpracę i współdziałanie z organami władz państwowych, samorządowych, jednostkami gospodarczymi, organizacjami społecznymi innymi instytucjami i osobami fizycznymi, w szczególności w zakresie opiniowania uregulowań prawnych i przepisów technicznych w zakresie nieruchomości oraz opiniowania spornych opracowań dotyczących nieruchomości.

W ocenie organu, podmiot, który zakwestionował czynności szacowania nieruchomości wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego, nie jest stroną postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej w rozumieniu art. 28 k.p.a., ponieważ przedmiotowe postępowanie nie dotyczy interesu prawnego skarżącego. Skarżący jest informowany jedynie o wszczęciu postępowania i wyniku jego zakończenia. Ce! statutowy stowarzyszenia, tj. dbałość o wysoki poziom merytoryczny i etyczny usług świadczonych w zakresie wyceny nieruchomości, nie zostanie zrealizowany poprzez udział w postępowaniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego. Poza tym, z uwagi na. dyscyplinarny charakter przedmiotowego postępowania, dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu na prawach strony innego podmiotu musi być podyktowane ważnymi przesłankami. Odnosząc się do wskazanego w uzasadnieniu wniosku "niepokoju co do poprawności procesowania", organ zaznaczył, że ocena prawidłowości postępowania należy do sądów administracyjnych, natomiast udział stowarzyszenia nie wpłynie w żaden sposób na "poprawność procedowania".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższe postanowienie, stwierdzając, że nie narusza ono prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Sąd I instancji wskazał, że z art. 31 § 1 k.p.a. wynika, iż przesłankami inicjatywy procesowej organizacji społecznej, które muszą wystąpić łącznie, są; statutowy cel jej działalności i względy interesu społecznego, przy czym ciężar wykazania istnienia tych przesłanek, a zwłaszcza interesu społecznego, spoczywa na samej organizacji, albowiem jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy. W świetle powyższego za niezasadny Sąd uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z ustaleń organu wynika bowiem, że Z. Ś. – jako przedstawiciel [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych – złożył wniosek o, dopuszczenie tegoż Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu dotyczącym odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego B. K. z uwagi na toczące się postępowanie przeciwko członkowi Stowarzyszenia O. T., w którym operat B. K. został sporządzony jako tzw. "kontroperat" do operatu szacunkowego, będącego przedmiotem ww. postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy O. T. Organ dostrzegł również, że Z. Ś., który jest obrońcą O. T., był autorem skargi i wniosku do Ministra Infrastruktury i Rozwoju o wszczęcie postępowania zawodowego przeciwko B. K., a po wszczęciu postępowania już jako przedstawiciel Stowarzyszenia wniósł o dopuszczenie organizacji do postępowania, powołując się na cele statutowe Stowarzyszenia, tj. dbałość o wysoki poziom merytoryczny i etyczny usług świadczonych w zakresie wyceny nieruchomości.

Zdaniem WSA, organ trafnie zauważył, że fakt złożenia skargi przez osobę kwestionującą czynności zawodowe wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego nie daje uprawnień tej osobie do udziału w postępowaniu z tytułu odpowiedzialności, ani tym bardziej nie przyznaje jej uprawnień zarezerwowanych dla strony postępowania administracyjnego. Powołując się na wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Krakowie w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 151/12, Sąd I instancji wskazał, że udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie przepisu art. 31 § 1 k.p.a. nie może służyć jedynie partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. WSA podzielił stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2161/10, zgodnie z którym interes organizacji społecznej do występowania w cudzej sprawie musi mieć niższą rangę niż interes strony, zwłaszcza że interes strony przeważnie pozostaje w sprzeczności z interesem organizacji społecznej przystępującej do postępowania.

W rezultacie ocena wystąpienia przesłanki interesu społecznego w dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu należy do organu administracji. Organizacja społeczna powinna zatem wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza, gdy reprezentują przeciwstawne interesy. Organizacja powinna też wykazać, jakie posiada "kwalifikacje" do występowania w danej konkretnej sprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd I instancji uznał za prawidłową ocenę organu, że Stowarzyszenie nie wykazało istnienia interesu społecznego, który warunkowałby dopuszczenie go do udziału w postępowaniu dotyczącym odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego B. K.

Sąd zgodził się również z organem, że w niniejszej sprawie cele statutowe Stowarzyszenia nie uzasadniały dopuszczenia go do udziału w postępowaniu, bowiem dbałość o wysoki poziom merytoryczny i etyczny usług świadczonych w zakresie wyceny nieruchomości nie zostanie zrealizowana poprzez udział w postępowaniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego. Celem postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej jest dokonanie merytorycznej oceny pracy wykonanej przez rzeczoznawcę majątkowego, a do tego zgodnie z przepisami prawa powołany został Minister Infrastruktury i Rozwoju, który orzeka w sprawie przy udziale Komisji Odpowiedzialności Zawodowej.

WSA nie uwzględnił także zarzutu skargi, że organ – podnosząc, że

dopuszczenie organizacji społecznej na prawach strony do udziału w postępowaniu

dyscyplinarnym może być podyktowane tylko ważnymi przesłankami - wprowadził

nową przesłankę nieprzewidzianą w art. 31 § 1 k.p.a. Tego typu argumentacja

organu służyła, zdaniem Sądu, do podkreślenia charakteru postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej, w którym stroną jest rzeczoznawca majątkowy. Udział organizacji społecznej w tym postępowaniu ma wpływ na jego sytuację procesową, dlatego też przesłanki dopuszczenia organizacji nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło [...] Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych, wnosząc o jego zmianę w całości i uchylenie zaskarżonego postanowienia, ewentualnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:

1. rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.), tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę, jakoby organ nie zastosował przesłanek nieprzewidzianych w art. 31 § 1 k.p.a., podczas gdy organ w istocie wydał rozstrzygnięcie w oparciu o nieistniejące przesłanki "ważnych celów statutowych" i "ważnego interesu społecznego";

2. rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez praktyczne niedokonanie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ, a przez to proste przyjęcie jego oceny zaistnienia przesłanki "interesu społecznego";

3. rażące naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez błędną wykładnię art. 31§1 k.p.a. w zw. z art. 175 ust. 1 oraz art. 178 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 518, dalej: u.g.n.) w ten sposób, że w interpretacji organu, by spełnić przesłankę uzasadnienia uczestnictwa celami statutowymi organizacji społecznej, organizacja winna posiadać kompetencje do kształtowania pozycji prawnej strony postępowania, podczas gdy wystarczające się istnienie po stronie organizacji społecznej innych środków służących realizacji wskazanych celów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie zarzutów.

Organ nie skorzystał z prawa do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Nie stwierdzając wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek określonych w przepisie § 2 art. 183 p.p.s.a., skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie.

Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawa prawna skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu przepisów postępowania powinna zatem zawierać wskazania, w jakiej postaci przejawia się naruszenie prawa procesowego oraz uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem procesowym, a rozstrzygnięciem sprawy.

W sprawie niniejszej skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. skarżące Stowarzyszenie uzasadnia niedokonaniem oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ, a co za tym idzie wadliwym przyjęciem przez Sąd I instancji, że nie wykazało ono spełnienia jednej z przesłanek dopuszczenia go jako organizacji społecznej do udziału w postępowania administracyjnym na prawach strony, określonej w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., a mianowicie przesłanki interesu społecznego. Ponadto jego zdaniem w sprawie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę, jakoby organ nie zastosował przesłanek nieprzewidzianych w art. 31 § 1 k.p.a., podczas gdy organ w istocie wydał rozstrzygnięcie w oparciu o nieistniejące przesłanki "ważnych celów statutowych" i "ważnego interesu społecznego".

Wskazane zarzuty, jako procesowe, w powiązaniu z uzasadnieniem skargi pozwalają na uznanie, że strona wnosząca skargę kasacyjną wskazała na możliwość naruszenia prawa mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za bezzasadne z następujących przyczyn.

Zgodnie z treścią określającego tę sporną przesłankę przepisu art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Nie .budzi zatem wątpliwości, na co trafnie wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że organizacja społeczna może brać udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i

obowiązków organizacji społecznej, lecz praw i obowiązków "innej osoby", czyli strony (stron) tego postępowania, jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej, przemawia za tym interes społeczny.

Przedmiotem procesowych zarzutów kasacyjnych jest przesłanka interesu społecznego, której zaistnienia skarżące Stowarzyszenie nie wykazało, co przyjęły organy administracji – w wydanych postanowieniach o odmowie dopuszczenia, do udziału w postępowaniu, a zaakceptował Sąd I instancji, oddalając skargę Stowarzyszenia. Przesłanka ta zatem w pierwszej kolejności wymaga omówienia i wyjaśnienia, jak należy rozumieć jej spełnienie.

Problematyka uzasadnienia uczestnictwa organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony interesem społecznym była przedmiotem licznych rozważań prezentowanych w literaturze przedmiotu i orzecznictwie.

W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że nie ma trwałej, stałej definicji interesu społecznego. (...) jego treść jest ciągle zmieniającą się kompozycją i balansem różnorodnych wartości określonego społeczeństwa w określonym czasie... (tak M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s. 209). Pojęcie "interesu społecznego" jest pojęciem niedookreślonym. Interes ten "nie jest ustalony raz na zawsze, lecz jest zmienny w czasie, a nawet w danym czasie jest często rozumiany niejednolicie" (tak E. Ochendowski, Prawo administracyjne..., s. 6).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażane w dotychczasowym orzecznictwie, zgodnie z którym rozstrzyganie kwestii udziału organizacji .społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby musi być połączone z rozważeniem, czy za tym udziałem przemawia interes społeczny, wniosek o dopuszczenie do tego udziału musi zatem zawierać wszelkie argumenty za nim przemawiające (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2008 r., II OSK 264/07, LEX nr 504829). Organizacja społeczna domagająca się dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu ma obowiązek szczególnie starannego wykazania istnienia interesu społecznego w danym postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 122/11, LEX nr 1251768). W tym aspekcie za niezasadne należało uznać wywody skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania, że ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na organie administracji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że rozstrzygając o dopuszczeniu organizacji do postępowania, każdorazowo organ ocenia istnienie w sprawie interesu społecznego. Nawet jeśli udział organizacji społecznej jest uzasadniony jej celami statutowymi (w rozpoznawanej sprawie i ta przesłanka również została przez organy zakwestionowana), organ administracji publicznej może uznać jej żądanie za niezasadne. Należy w tym miejscu zauważyć, że wniosek o wstąpienie do udziału w sprawie odpowiedzialności dyscyplinarnej złożył przedstawiciel Stowarzyszenia Z. Ś. jako obrońca rzeczoznawcy majątkowego O. T. (członka Stowarzyszenia) w postępowaniu z tytułu jej odpowiedzialności zawodowej. Wniosek ten uzasadniony został już na wstępie racją niezadowolonej ze sporządzonego przez B. K. operatu szacunkowego strony w postępowaniu dotyczącym O. T. poprzez, jak wskazano, zaniżenie wartości rynkowej nieruchomości. Takie postępowanie przekonuje, że Stowarzyszenie działa na rzecz jego członków, a nie w interesie społecznym, o jakim mowa w art 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Trudno nie zgodzić się w tej sytuacji ze stwierdzeniem, iż Stowarzyszenie nie wykazało interesu społecznego.

Udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 843/07, LEX nr 501062, tak też J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2008, str. 265.). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela ten pogląd. Jest on utrwalony w doktrynie i orzecznictwie i trafnie powołał się na niego Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

W ocenie NSA, dla oceny interesów członków stowarzyszenia nie mogła zatem pozostać obojętna okoliczność, wskazana przez Sąd I instancji, zgodnie z którą jeden z członków stowarzyszenia (a dokładnie jego przedstawiciel) złożył wniosek o dopuszczenie tegoż stowarzyszenia do udziału w postępowaniu dotyczącym odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego z uwagi na toczące się postępowanie dyscyplinarne przeciwko członkowi tegoż stowarzyszenia. Organ dostrzegł również, że przedstawiciel stowarzyszenia', który wystąpił z wnioskiem o dopuszczenie do udziału organizacji powołując się na jej cele statutowe jest obrońcą członka stowarzyszenia i jednocześnie wystąpił o wszczęcie postępowania zawodowego przeciwko B. K.

Trudno zatem nie traktować powyższych okoliczności jako wpływających na ocenę dbania o interes członków stowarzyszenia, a nie interes społeczny, który stanowi przesłankę dopuszczenia do udziału w postępowaniu stowarzyszenia jako organizacji społecznej.

Niejako na marginesie prezentowanych rozważań warto też zauważyć, że w literaturze przedmiotu przyjmuje się, że organ administracji publicznej jest obowiązany w procesie ważenia interesu społecznego i statutowych celów organizacji społecznej uwzględnić także interes strony, co nie oznacza, że wyłącznie interes strony może uzasadniać odmowę wszczęcia postępowania na żądanie organizacji społecznej. Interes strony jest bowiem koniecznym elementem definiowania interesu społecznego w konkretnym postępowaniu, którego nie da się oderwać od przedmiotu tego postępowania, mimo że interes społeczny jako taki, inaczej niż interes prawny strony, nie jest oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Jest bowiem oczywiste, że organizacja przystępuje do postępowania administracyjnego nie w celu ochrony własnego interesu, wtedy miałaby bowiem status strony postępowania (art. 28 k.p.a.), lecz w interesie społecznym (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 31 k.p.a., Lex 2014).

Ocena wystąpienia przesłanki interesu społecznego w dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu należy do organu administracji. Organizacja społeczna powinna zatem wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2161/10, Lex nr 1109379).

Ponadto zwrócić należy uwagę na to, że udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzenie kręgu uczestników postępowania (tak J, Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2008, str. 265.). Uczestniczenie w postępowaniu organizacji społecznej w rozumieniu art. 31 k.p.a. stanowi sytuację wyjątkową, zatem nie można tego przepisu interpretować w sposób rozszerzający. Dokonując oceny legalności zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny

uznał, że Sąd I instancji trafnie ocenił zaskarżone postanowienie, w którym organ przyjął, że nie zachodzi przesłanka istnienia interesu społecznego, która warunkowała pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżącego Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu.

Niezasadnym okazał się też kolejny zarzut procesowy, sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, poprzez błędną ocenę, jakoby organ nie zastosował przesłanek nieprzewidzianych w art. 31 § 1 k.p.a., podczas gdy, zdaniem skarżącego, organ w istocie wydał rozstrzygnięcie w oparciu o nieistniejące przesłanki "ważnych celów statutowych" i "ważnego interesu społecznego". Zarzucenie Sądowi I instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ) p.p.s.a. w ramach wyżej wskazanej podstawy jest nieprawidłowe, a tym samym nie może stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej formułowanej w oparciu o zarzuty procesowe. Uzasadnienie natomiast wskazanego zarzutu naruszenia przepisu postępowania i powiązanie go z przepisem prawa materialnego wskazuje w istocie na zarzut stanowiący podstawę do sformułowania skargi kasacyjnej w oparciu o treść art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenia prawa materialnego. Również i on nie okazał się trafny. Stanowisko, że organ - podnosząc, że dopuszczenie organizacji społecznej na prawach strony do udziału w postępowaniu dyscyplinarnym może być podyktowane tylko ważnymi przesłankami - wprowadził nową przesłankę nieprzewidzianą w art. 31 § 1 k.p.a. nie jest zasadne. Słusznie bowiem Sąd I instancji zwrócił uwagę, że tego rodzaju argumentacja organu służyła jedynie do podkreślenia charakteru i wagi postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej, w którym stroną jest rzeczoznawca majątkowy.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wskazanych w podstawie wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a dotyczących błędnej wykładni art. 31 §1 k.p.a. w zw. z art. 175 ust. 1 oraz art. 178 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 518, dalej: u.g.n.) wskazać należy, że cel postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej, jakim jest dokonanie merytorycznej oceny pracy wykonanej przez rzeczoznawcę majątkowego, do którego to zadania zgodnie z przepisami prawa – ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2016 2147) – powołany został Minister i który orzeka przez udziale Komisji Odpowiedzialności, nie uzasadnia przyjęcia, że między materią sprawy administracyjnej a celami organizacji, która wnosi o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu, nie może zachodzić związek.

Cele organizacji społecznej mogą być tożsame z celami postępowania administracyjnego, mimo że organizacja realizuje te cele na innych płaszczyznach. Niemniej musi istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej. Z reguły przedmiot i cel działania organizacji społecznej są określone w jej statucie. Organ administracji publicznej jest zatem obowiązany ustalić z urzędu, czy cele określone w statucie organizacji społecznej uzasadniają jej udział w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby. W tym względzie powinien ocenić, czy między celami organizacji społecznej a przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym. Działalność organizacji społecznej opisana w statucie tej organizacji, a więc w istocie cele organizacji społecznej, musi być jak najszczegółowiej określona, tak aby dawało to możliwość ustalenia, że działalność ta wiąże się ściśle z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja zamierza przystąpić na prawach strony (wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2008 r., II OSK 1499/06, LEX nr 490153).

Cele statutowe skarżącego Stowarzyszenia określone zostały jako dbałość o wysoki poziom merytoryczny i etyczny usług świadczonych w zakresie wyceny nieruchomości (§10 Regulaminu działalności), które Stowarzyszenie realizuje, w myśl § 11 tego aktu, poprzez współpracę i współdziałanie z organami władz państwowych, samorządowych, jednostkami gospodarczymi, organizacjami społecznymi i innymi instytucjami oraz osobami fizycznymi, w szczególności w zakresie:

- opiniowania uregulowań prawnych i przepisów technicznych w zakresie

nieruchomości,

- opiniowania spornych opracowań dotyczących nieruchomości.

Przy tak ogólnie określonych celach statutowych, istotne z punktu widzenia treści wniosku o dopuszczenie do udziału skarżącego Stowarzyszenia w sprawie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy B. K., która wykonała operat szacunkowy na zlecenie niezadowolonej strony postępowania administracyjnego w postępowaniu dotyczącym O. T., to jednak Stowarzyszenie nie wykazało związku tej problematyki z wynikiem sprawy. Skoro przedmiotem postępowania było dokonanie merytorycznej oceny pracy wykonanej przez rzeczoznawcę majątkowego, to skuteczne zakwestionowanie zajętego przez

Sąd I instancji stanowiska wymagało wykazania przez wnoszącego skargę kasacyjną wpływu wyniku postępowania na określone w statucie cele Stowarzyszenia. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2008 r. w sprawie o sygn. I OSK 743/07: "Jeżeli między celami statutowymi organizacji społecznej, a materialnoprawnym przedmiotem sprawy nie istnieje prawny związek w tym znaczeniu, że cele statutowe tej organizacji mogą mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy, to zachodzi brak interesu statutowego organizacji do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym sprawy innej osoby na podstawie art. 31 § 1pkt 2 k.p.a."

Ze wskazanych przyczyn nie znajdują uzasadnienia zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit c p.p.s.a w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Dokonując oceny legalności zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji trafnie ocenił zaskarżone postanowienie, w którym organ przyjął, że nie zachodzi przesłanka istnienia interesu społecznego jak i nie jest uzasadnione celami statutowymi pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżącego Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu.

Z tych też względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.