Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2161/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 103 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 136 poz 914
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej skargę oddala


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...], zwanej dalej "skarżącą" od decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...]

z dnia [...] maja 2014 r. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ I instancji na podstawie art. 103 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 27 ust. 4 i art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o Bezpieczeństwie Żywności i Żywienia: (Dz. U. z 2010 r. nr 136, poz. 914 z późn. zm., dalej jako UBezpŻywn), art. 16 Rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. WE L 31 z dnia 01.02.2002 r. dalej jako "Rozporządzenie (WE) nr 178/2002") oraz na podstawie art. 104 k.p.a., wymierzył skarżącej karę pieniężna w wysokości 12 000 zł za nieprzestrzeganie przepisów regulujących znakowanie, w tym prezentację, reklamę i promocję produktów pod nazwą [...] pastylki na kaszel i gardło oraz [...].

Z akt sprawy wynikało że w dniu [...] kwietnia 2014 r. upoważniony przedstawiciel Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] dokonał kontroli sanitarnej, w siedzibie firmy [...] Sp. z o.o. przy ul. [...] w [...]. W toku kontroli stwierdzono nieprawidłowości dotyczące reklamy i prezentacji produktów: "[...] pastylki na Kaszel i Gardło" oraz "[...]" tj.:

1. W reklamie radiowej suplementu diety "[...] na Kaszel i Gardło" podano sformułowanie "Problemy z gardłem? Kaszel? Mam [...], które sugerowało właściwości lecznicze eliminujące problemy z gardłem i przeciwdziałające kaszlowi;

2. Na stronie internetowej [...] zamieszczono oświadczenie zdrowotne dotyczące kwercetyny – jednego ze składników produktu "[...]" w brzmieniu: "(...) wykazuje działanie przeciwnowotworowe i przeciwwirusowe, jednak nie jest ono w pełni potwierdzone naukowo", które nie znajdowało się w wykazach dopuszczonych oświadczeń opublikowanych na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności (Dz. Urz. UEL 12 z 18.01.07);

3. Na stronie internetowej [...] podano informację "Brak GMO", natomiast podczas kontroli nie przedstawiono żadnych wyników badań analitycznych potwierdzających tę deklarację.

Powyższe nieprawidłowości stwierdzone przez upoważnionego przedstawiciela Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] stanowiły w ocenie organu naruszenie art. 52a, art. 46 ust. 1 pkt. 1 lit a), pkt. 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o Bezpieczeństwie Żywności i Żywienia: (Dz. U. z 2010 r. nr 136, poz. 914 z póź. zm.), oraz art. 6 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 10 ust. 1 Rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności. Przedstawiciel kontrolowanej spółki, obecny podczas kontroli nie wniósł uwag ani zastrzeżeń do stwierdzonego stanu faktycznego oraz podpisał protokół kontroli.

W następstwie stwierdzonych nieprawidłowości Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], działając na podstawie z art. 104 ust. 1 w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 1 UBezpŻywn, wniósł w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...], o nałożenie na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 15 000 zł za nieprzestrzeganie wymagań w zakresie reklamy radiowej suplementu diety pn. "[...] pastylki na Kaszel i Gardło" oraz prezentacji internetowej suplementu diety pn. "[...]" na stronie internetowej [...].

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...], pismem z dnia

[...] kwietnia, działając zgodnie z art. 61 Kodeksu Postępowania Administracyjnego zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, powiadamiając jednocześnie o przysługujących w postępowaniu prawach.

Strona w dniu [...] kwietnia 2014 r. złożyła wyjaśnienia w sprawie. Poinformowała, iż, reklama radiowa preparatu "[...]" stanowiła jeden cykl emisyjny trwający 2 tygodnie – w październiku 2013 r. – oraz, że zwroty "problemy z gardłem"

i "kaszel" nie stanowią nawiązania do choroby. Spółka wskazała, iż suchość powietrza z klimatyzacji powoduje drapanie w gardle oraz "naturalny kaszel", w związku z czym w reklamie nie sugerowano właściwości leczniczych produktu. Wskazała także, że oświadczenie o działaniu przeciwnowotworowym i przeciwwirusowym kwercetyny, składnika preparatu "[...]", zostało natychmiast usunięte ze strony internetowej.

W tych okolicznościach Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...], decyzją z dnia [...] maja 2014 r., wydaną na podstawie art. 103 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 27 ust. 4 i art. 50 ust. 1 UBezpŻywn, art. 16 Rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. WE L 31 z dnia 01.02.2002 r.) oraz na podstawie art. 104 k.p.a., wymierzył spółce [...] Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 12 000 zł.

Uzasadniając swoje stanowisko, organ I instancji wskazał, że przekaz reklamowy zawierający w treści zwroty "problemy z gardłem?", "kaszel?" nie precyzował o jaki rodzaj problemów z gardłem i kaszel chodziło nadawcy, gdyż materiał nie informował, iż miał to być kaszel i drapanie w gardle spowodowane suchością powietrza z klimatyzacji. W związku z powyższym reklamowany produkt można było odebrać jako uśmierzający ból gardła i eliminujący kaszel, czyli objawy szeregu chorób górnych dróg oddechowych obecnych w spisie ICD10. Powołał się przy tym na treść art. 46 ust.1 i 2 UBezpŻywn. Wskazał, że oświadczenia zdrowotne umieszczone w reklamie, tzn. właściwości "na kaszel" i "na gardło", zostały przypisane preparatowi, a nie jego poszczególnym składnikom, co było niezgodne z ogólnymi zasadami dotyczącymi formułowania informacji dla konsumenta na podstawie zatwierdzonych oświadczeń zdrowotnych.

Organ I instancji zwrócił uwagę, że fakt usunięcia kwestionowanego zwrotu ze strony internetowej, nie zwalniał firmy z odpowiedzialności za jego umieszczenie w przeszłości i przekazywanie za pośrednictwem portalu informacji do czasu jego wycofania. Wskazał na zamieszczenie na stronie internetowej produktu,

w zakładce "kwercetyna" oświadczeń zdrowotnych dotyczących kwercetyny, niezaakceptowanych przez EFSA, a także na umieszczone w zakładce "korzyści płynące z suplementacji" informacje na temat chorób, co sugerowało, że suplementacja przedmiotowym preparatem mogła im zapobiec. Również umieszczenie rozległego opisu działania nieokreślonych "witamin i minerałów" oraz powoływanie się na ich właściwości zostało przez organ I instancji ocenione jako nieprawidłowe, ponieważ w przypadku posiadania przez preparat "[...]" witamin i składników mineralnych o wymienionych na tej stronie właściwościach, w ilości spełniającej wymagania EFSA, każdy składnik powinien być opisany oddzielnie. Fakt, że reklama internetowa preparatu "[...]" zawierała bardzo wiele informacji pobocznych, utrudniał konsumentowi poznanie właściwości poszczególnych składników i doprowadzał do chaosu informacyjnego, sugerując że suplement diety "[...]" jest "dobry na wszystko". Organ podkreślił przy tym, że przedmiotowy preparat został wprowadzony do obrotu jako żywność, a zatem traktowanie go jako antidotum na wirusy, nowotwory i alergie nie znajdowało w tym przypadku uzasadnienia.

W konsekwencji Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] uznał, iż [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...], posiadająca rozległe doświadczenie w sprzedaży suplementów diety na terenie Polski, od początku wprowadzenia przedmiotowych preparatów do obrotu winna dążyć do zapewnienia zgodności prezentacji i reklamy suplementów diety z obowiązującym ustawodawstwem żywnościowym. Przedmiotowe preparaty były prezentowane w sposób nieprawidłowy. Organ stwierdził, że skarżąca naruszyła art.103 UBezpŻywn, art. 52a, art. 46 ust. 1 pkt. 1 lit a), pkt. 2 UBezpŻywn, oraz art. 6 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 10 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 i uznał, że jej działanie stanowi podstawę do wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 12 000 zł.

Odwołanie od decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] maja 2014 r. wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zarzucając wskazanej decyzji naruszenie:

1) art. 52a i art. 46 ust. 1 i 2 Ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia UBezpŻywn, art. 16 Rozporządzenia (WE) nr 178/2002, oraz art. 6 ust. 1, art. 8 ust. 1 art. 10 ust. 1 Rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 poprzez przyjęcie błędnej interpretacji i nieprawidłowe zastosowanie;

2) art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego pozwalającego na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz dokonanie nieprawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego, które w efekcie doprowadziły do naruszenia art. 10 ust. 4 Rozporządzenia 1924/2006;

Skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o jej uchylenie w części dotyczącej wysokości kary i zmniejszenie jej wysokości do kwoty 3000 zł.

W uzasadnieniu odwołania podkreślano, że sam fakt problemów z gardłem czy kaszlu nie oznacza problemu medycznego czy choroby. Przytaczając słownikowe definicje słowa "problem" skarżąca wskazała, że utożsamianie przez PWIS "problemu" z "chorobą" nie znajdywało żadnych podstaw. Podkreśliła też, że samo wskazanie właściwości produktu, tj. "na kaszel", "na problemy z gardłem" nie wystarczy, by mówić o przypisywaniu produktowi właściwości leczniczych, gdyż do problemów w obrębie górnych dróg oddechowych należą też suchość czy drapanie w gardle wywołane przebywaniem w suchych, klimatyzowanych pomieszczeniach, które często stanowią przyczynę naturalnego kaszlu. Natomiast przeznaczeniem suplementów diety [...] było przyniesienie ulgi w takich stanach. Informacje o działaniu składników były dostępne dla konsumentów m.in. na opakowaniach produktu [...]. Dodatkowo skarżąca podniosła, że w reklamie nie pada stwierdzenie, że przedmiotowy produkt leczy kaszel lub gardło albo że "jest na problemy z gardłem" lub "na kaszel" wynikający z choroby, a także, że zwroty "kaszel" i "gardło" to elementy nazwy produktu.

Powołując się na długość okresu emitowania reklamy suplementu diety [...], skarżąca podniosła, że nawet uznając argumentację organu w zakresie sprzeczności reklamy z przepisami, nałożona kara jest niewspółmierna do rozmiarów przewinienia. Pismem z [...] kwietnia 2014 r. poinformowano PWIS, o usunięciu ze strony internetowej treści dotyczących preparatu "[...]" w zakresie jego działania przeciwnowotworowego i przeciwwirusowego natychmiast. W ocenie skarżącej powyższe okoliczności uzasadniały odstąpienie od wymierzenia kary finansowej, lub znaczne jej zmniejszenie.

[...] Sp. wskazała, na błędne traktowanie całej strony internetowej produktu jako jego reklamy. Podczas gdy zawierała ona oznaczone treści dotyczące samego produktu, jak i treści o charakterze ogólnym, edukacyjnym, zamieszczone w oddzielnej zakładce nieodnoszące się do produktu "[...]". Nadto błędne przyjęcie przez organ, że na stronie internetowej znalazła się informacja, jakoby suplementacja preparatem "[...]" miała zapobiegać chorobom.

W odniesieniu do uwag PWIS dotyczących zamieszczenia na stronie internetowej "[...]" rozległego opisu działania nieokreślonych witamin i minerałów, skarżąca zgodziła się z argumentacją organu, jednakże zarzuciła mu niedokonanie prawidłowych ustaleń co do oświadczeń zdrowotnych zamieszczonych na ww. stronie internetowej.

Spółka wskazała także, że PWIS uzasadniając wysokość nałożonej kary m.in. niedawnym ukaraniem skarżącej, nie wziął pod uwagę, iż tamta decyzja była nieostateczna.

Rozpoznając odwołanie Główny Inspektor Sanitarny stwierdził, iż organ I instancji w prawidłowy sposób zakwalifikował określenia zawarte w reklamie produktu [...] Kaszel i Gardło - "Problemy z gardłem? Kaszel? Mam [...]". Wskazywały one bowiem, iż produkt ten miał zastosowanie w stanach zapalnych gardła, tj. w sytuacjach kiedy konieczne było przywracanie prawidłowych funkcji fizjologicznych. Reklama przypisała zatem przedmiotowemu produktowi działanie właściwe produktom leczniczym, a nie środkom spożywczym.

Organ odwoławczy uznał, że skarżąca nie wzięła pod uwagę funkcjonującego w obrocie modelu przeciętnego konsumenta, dla którego określenie referujące do problemów z gardłem będzie wskazywało na zaburzenie stanu homeostazy wywołane chorobą. Organ zwrócił przy tym uwagę na przepisy prawa żywnościowego sprzeciwiające się każdej praktyce mogącej w jakikolwiek sposób wprowadzić konsumenta w błąd. Przepisy te statuują wyższy poziom ochrony konsumentów, a co za tym idzie wyższą odpowiedzialność za prawidłowe znakowanie, w tym w zakresie prezentacji, reklamy i promocji, określonych w art. 27 ust. 4 oraz art. 45-49 ustawy.

GIS podkreślił także, że brak rozróżnienia problemów z gardłem na te wynikające z działania niekorzystnych czynników, takich jak klimatyzacja czy suche powietrze oraz te spowodowane chociażby chorobami wirusowymi uzasadniał dodatkowo nałożenie kary pieniężnej w wysokości określonej w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do argumentacji skarżącej, organ powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wskazał na obiektywny charakter odpowiedzialności wypływający z samego faktu naruszenia konkretnych przepisów prawa.

W opinii Głównego Inspektora Sanitarnego trudno zgodzić się z wywodem skarżącej w którym wskazano, iż nie jest reklamą produktu "[...]" stworzenie strony internetowej, w której adresie znajduje się nazwa handlowa tego produktu oraz na której zostały zamieszczone informacje promujące produkt [...], a następie zamieszanie w innej zakładce informacji dotyczących chorób związanych z brakiem odpowiedniego odżywiania się. Organ wskazał, że informacje dotyczące stanów chorobowych zamieszczone były w jednej z zakładek i ich rozpowszechnianie było prowadzone za pomocą strony, której cała zawartość była poświęcona "[...]".

Również zarzut niedokonania przez organ I instancji prawidłowych ustaleń co do oświadczeń zdrowotnych zamieszczonych na stronie internetowej produktu [...] został uznany przez organ odwoławczy za bezzasadny. Organ I instancji zasadnie bowiem stwierdził, iż każdy składnik zawarty w produkcie [...] powinien zostać opisany oddzielnie. Reklama internetowa w/w produktu zawierała bardzo wiele informacji pobocznych, utrudniała konsumentowi poznanie właściwości jakie posiadają jego poszczególne składniki, wprowadzała chaos informacyjny.

Mając powyższe na uwadze, Główny Inspektor Sanitarny nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również do obniżenia wysokości wymierzonej kary.

Wskazał przy tym, że organ I instancji wymierzając karę w wysokości 12 000 zł oparł się w sposób prawidłowy na przesłankach uregulowanych w art. 104 ust. 2 ustawy. Wziął pod uwagę stopień szkodliwości czynu, umyślność działań oraz zakres naruszonych przepisów i uwzględnił te czynniki. Organ I instancji wziął zatem pod uwagę dotychczasową działalność skarżącej na rynku spożywczym.

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2014 r. zarzucając jej naruszenie:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 104 ust. 1 i 2 i art. 103 ust. 1 pkt. 1) UBezpŻywn w zw. z art. 12 ust. 1 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (j.t. Dz.U. z 2011 r., nr 212, poz. 1263 z późn. zm., dalej: "u.p.i.s.") poprzez ich błędne zastosowanie oraz nieprawidłową wykładnię prowadzące do wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej w odniesieniu do produktu [...] pastylki na kaszel i gardło oraz [...] pomimo niewydania przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] decyzji o nakazaniu usunięcia naruszeń na podstawie art. 27 ust. 1 UPIS, co miało wpływ na wynik sprawy;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 103 ust. 1 pkt. 1) UBezpŻywn, w zw. z art. 52a i art. 46 ust. 1 i 2, art. 27 ust. 4, art. 50 ust. 1 UBezpŻywn, art. 16 Rozporządzenia (WE) nr 178/2002 oraz art. 6 ust. 1, art. 8 ust 1, art. 10 ust. 1 Rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 poprzez ich błędne zastosowanie oraz nieprawidłową wykładnię, w wyniku uznania, że:

- reklama radiowa produktu [...] pastylki na kaszel i gardło wprowadza konsumentów w błąd poprzez sugerowanie jego właściwości leczniczych eliminujących problemy z gardłem i przeciwdziałanie kaszlowi, podczas gdy nie zachodzi taka okoliczność,

- prezentacja internetowa na temat produktu [...] wprowadza konsumentów w błąd, gdyż sugeruje konsumentowi, że suplementacja tym produktem może zapobiec chorobom, podczas gdy nie zachodzi taka okoliczność,

- prezentacja internetowa na temat produktu [...] zawiera opis działania nieokreślonych witamin i minerałów czym wprowadza konsumentów w błąd doprowadzając do chaosu informacyjnego, w związku z którym konsument może odnieść wrażenie, iż suplement diety jest dobry na wszystko, podczas gdy nie zachodzi taka okoliczność;

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 103 ust. 2 oraz art. 104 ust. 2 UBezpŻywn poprzez ich błędne zastosowanie i nieprawidłową wykładnię, co doprowadziło do nieuwzględnienia przy wymiarze kary krótkiego okresu prezentowania zakwestionowanych treści oraz do wymierzenia podwyższonej kary przy uwzględnieniu jako okoliczności obciążającej Spółkę kary nałożonej w innej decyzji pomimo jej nieprawomocności, a także brak zbadania spełniania przez karę przesłanek z art. 103 ust. 2 UBezpŻywn;

4. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 103 ust. 1 pkt. 1) i 104 UBezpŻywn w zw. z art. 27 ust. 1 u.p.i.s. poprzez ich błędne zastosowanie i nieprawidłową wykładnię, co doprowadziło do nałożenia kary za naruszenia będące poza zakresem protokołu kontroli;

5. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 103 ust. 2 i art. 104 ust. 1 i 2 UBezpŻywn poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i niewskazanie pełnej podstawy prawnej do wymierzenia kary, tj. brak wskazania art. 104 ust. 1 i 2 UBezpŻywn oraz poprzez nie odniesienie się do wszystkich elementów wpływających na wymiar kary określonych w art. 103 ust. 2 i art. 104 ust. 2 UBezpŻywn;

6. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie poprzez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego pozwalającego na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz dokonanie nieprawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego, które w efekcie doprowadziły do ustalenia przez PWIS błędnego stanu faktycznego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz rozważenie uchylenia decyzji I Instancji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny do chwili obecnej nie wydał decyzji pokontrolnej, a zatem w ocenie skarżącej nie stwierdził uchybień. Decyzja ta powinna zostać wydana przez organ powiatowy prowadzący kontrolę, przed wydaniem decyzji przez PWIS o nałożeniu kary.

[...] Sp. z o.o. zwróciła uwagę na fakt, iż decyzja PWIS zapadła przed zakończeniem postępowania w sprawie wydania decyzji pokontrolnej. Skoro po upływie 4 miesięcy od złożenia przez spółkę wyjaśnień, organ nie wydał decyzji pokontrolnej, to należy uznać, że od jej wydania odstąpił.

Odnosząc się do reklamy radiowej suplementu diety [...] pastylki na kaszel i gardło, skarżąca podniosła, że sam fakt problemów z gardłem czy kaszlu nie oznacza problemu medycznego czy choroby. Wskazano, że kaszel jest odruchem oczyszczającym drogi oddechowe, odruchem na podrażnienie struktur anatomicznych w krtani, tchawicy, oskrzelach i opłucnej, a także odruchem obronnym służącym oczyszczaniu dróg oddechowych z nadmiaru wydzieliny lub ciał obcych. Natomiast kaszel niekoniecznie jest objawem choroby może być naturalnym odruchem organizmu, powodowanym przez suchość w gardle czy drapanie wywołane przebywaniem w suchych, klimatyzowanych pomieszczeniach. Przeznaczeniem przedmiotowego produktu było przyniesienie ulgi w takich właśnie stanach.

Skarżąca podniosła również, że pojęcia "kaszel" i "gardło" stanowią integralną część nazwy handlowej omawianego suplementu diety, o czym organ został powiadomiony. Uznała zatem, że [...] pastylki na kaszel i gardło, a w szczególności jego opakowanie nie zostały w żaden sposób zakwestionowane.

Spółka powołując się na model przeciętnego konsumenta wskazany w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 21 kwietnia 2011 roku, argumentowała, że konsument reprezentujący stosowny poziom wiedzy jest świadomy, że suplement diety nie jest produktem leczniczym. Nie sposób też przyjąć, że uzna on, iż produkt ten ma właściwości lecznicze i jest zalecany do stosowania w celu leczenia chorób górnych dróg oddechowych. Nadto stwierdzenia użyte w reklamie wyraźnie wskazywały na efekt kojący, a nie leczniczy, w odniesieniu do podrażnień gardła, a nie jego chorób.

Powołując się na przepisy prawa wspólnotowego, Spółka wskazała, że choć możliwe jest stosowanie wyłącznie tych oświadczeń zdrowotnych, które zostały umieszczone w odpowiednim wykazie oświadczeń. Jednakże istnieje grupa oświadczeń zdrowotnych pozostających w procesie oceny, które do czasu podjęcia przez Komisję Europejską ostatecznej decyzji mogą być nadal stosowane. Są nimi w szczególności oświadczenia "substancji botanicznych". W ich przypadku dozwolone jest stosowanie również niezgłoszonych oświadczeń, do czasu przyjęcia wykazu w ich zakresie. Skarżąca wskazała, że pośród oświadczeń botanicznych ocenianych przez EFSA znajduje się oświadczenie, które m.in. mówi, że rumianek pomaga w łagodzeniu problemów z oddychaniem takich jak kaszel i ból gardła. Natomiast w przypadku gdy te inne oświadczenia mają dla konsumenta taki sam sens jak dopuszczone oświadczenie zdrowotne, (wskazują na taki sam związek ze zdrowiem), to powinny podlegać takim samym warunkom stosowania jak dopuszczone oświadczenia zdrowotne.

Odnosząc się do zarzutów organu w zakresie prezentacji internetowej produktu [...], spółka wyjaśniła, że strona internetowa [...] zawierała zarówno przekaz o charakterze reklamowym jak też neutralny przekaz o charakterze edukacyjnym, nie poszerzający wiedzy o towarze, ani nie zachęcający do jego nabycia, gdyż w ogóle się do niego nie odnosił. Skarżąca podniosła, że przekazy o charakterze edukacyjnym zamieszczone były w oddzielnej zakładce na stronie internetowej.

Spółka podniosła ponadto, że informacje o roli minerałów i witamin zamieszczone na omawianym portalu internetowym, stanowiły, obok przekazu czysto reklamowego dotyczącego produktu [...], wyodrębnioną całość stanowiącą dopełnienie informacji szczególnych o produkcie, informacjami ogólnymi o zasadach prawidłowej suplementacji i żywienia, czyli przekaz o charakterze edukacyjnym. Wskazała również, że każdy ze składników produktu został opisany oddzielnie w zakładce dotyczącej poszczególnych typów suplementu diety [...], do której kieruje odesłanie umieszczone w zakładce udzielającej ogólnych informacji o właściwościach witamin i minerałów.

Odnosząc się do wysokości wymierzonej kary, [...] Sp. z o.o. wyjaśniła, że organ nie wziął pod uwagę czasu trwania ewentualnego naruszenia przepisów prawa żywnościowego oraz niezwłocznego usunięcia zakwestionowanych treści. Uwzględnił natomiast fakt wcześniejszego ukarania spółki ostateczną decyzją administracyjną, nie będącą jeszcze decyzją prawomocną.

Skarżąca podniosła, że wobec niewydania przez PPIS decyzji pokontrolnej PWIS nie mógł nałożyć kary na podstawie art. 103 ust. 1 pkt. 1) w zw. z art. 104 UBezpŻywn w odniesieniu do naruszeń, które wykraczają poza zakres protokołu kontroli. Zdaniem Spółki, nie było możliwe wymierzenie kary przez PWIS bez stwierdzenia wystąpienia naruszeń w decyzji pokontrolnej, a tym bardziej nie było możliwe, z tych samych przyczyn, wymierzenie kary za rzekome naruszenia, które nie znajdywały swojego odzwierciedlenia w protokole kontroli.

Spółka zarzuciła również organowi, że ten dopuścił się naruszenia dyspozycji art. 107 § 1 k.p.a. bowiem nie wskazał przepisu kompetencyjnego na podstawie którego władny był wydać decyzję tj. art. 104 UBezpŻywn. Ponadto, że zaniechał w uzasadnieniu szczegółowej analizy spełnienia każdej z przesłanek z art. 104 ust. 2 UBezpŻywn.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, utrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Ocena zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r., poz. 1647) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm., w skrócie p.p.s.a.,) nie potwierdziła zarzutów skargi, iż Główny Inspektor Sanitarny wydając skarżoną decyzję uchybił prawu w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji.

Podjęte w ramach prowadzonego postępowania czynności organów sanitarnych nie uchybiały zasadom procesowym wyrażonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Organy zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, poddając go następnie ocenie. Dysponowały materiałem wystarczającym do stwierdzenia, że Spółka reklamując suplementy diety naruszyła szereg przepisów regulujących kwestie bezpieczeństwa żywności i żywienia, co następnie prowadziło do konieczności zastosowania przepisów karnych zamieszczonych w ustawie z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. Nr 136, poz. 914). Tym samym sformułowane w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się bezzasadne.

Podkreślić należy, że przepisy ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. Nr 136, poz. 914) nie pozostawiają podmiotom odpowiedzialnym za wprowadzenie produktu na rynek swobody w reklamowaniu środków spożywczych. Wynika to chociażby z powołanego w decyzji art. 46 tej ustawy, który w ust. 1 pkt 2 wskazuje, iż oznakowanie środka spożywczego nie może przypisywać środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia albo odwoływać się do takich właściwości, z zastrzeżeniem art. 24 ust. 4 i art. 33 ust. 4, oraz zawierać oświadczeń żywieniowych lub zdrowotnych niezgodnych z przepisami rozporządzenia nr 1924/2006.

Stosownie do art. 46 ust. 2 ww. przepis ust. 1 stosuje się również do reklamy oraz do prezentacji środków spożywczych, w tym w szczególności w odniesieniu do ich kształtu, wyglądu lub opakowania, zastosowanych materiałów opakowaniowych, sposobu prezentacji oraz otoczenia, w jakim są prezentowane.

Przepisy ustawy normujące m.in. reklamę produktu spożywczego wprowadzanego do obrotu należy stosować ściśle, mając przede wszystkim na uwadze dobra nimi chronione – zdrowie i życie ludzi oraz uwzględniając przewidziane w tych przepisach sankcje za nieprzestrzeganie określonych nimi wymagań.

W niniejszej sprawie wśród uchybień przy reklamowaniu przez skarżącą produktu "[...] pastylki na kaszel i gardło", zasadnie stwierdzono, że emitowany w radio, przekaz reklamowy zawierający w treści zwroty "problemy z gardłem?", "kaszel?" nie precyzowały o jaki rodzaj problemów z gardłem i kaszel chodziło nadawcy reklamy. Materiał nie informował, iż miał to być kaszel i drapanie w gardle spowodowane np. suchością powietrza z klimatyzacji. W związku z powyższym reklamowany produkt można było odebrać jako uśmierzający ból gardła i eliminujący kaszel, czyli objawy szeregu chorób górnych dróg oddechowych obecnych w spisie ICD10. Nadto oświadczenia zdrowotne umieszczone w reklamie, tzn. właściwości "na kaszel" i "na gardło", zostały przypisane preparatowi, a nie jego poszczególnym składnikom, co było niezgodne z ogólnymi zasadami dotyczącymi formułowania informacji dla konsumenta na podstawie zatwierdzonych oświadczeń zdrowotnych.

Brak rozróżnienia problemów z gardłem na te wynikające z działania niekorzystnych czynników, takich jak klimatyzacja czy suche powietrze oraz te spowodowane chorobami wirusowymi uzasadniał stwierdzenie naruszenia prawa i nałożenie kary.

Nie było przez skarżącą kwestionowane, że na stronie internetowej [...] zamieszczono oświadczenie zdrowotne dotyczące kwercetyny – jednego ze składników produktu "[...]" w brzmieniu: "(...) wykazuje działanie przeciwnowotworowe i przeciwwirusowe, jednak nie jest ono w pełni potwierdzone naukowo", które nie znajdowało się w wykazach dopuszczonych oświadczeń opublikowanych na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności (Dz. Urz. UEL 12 z 18.01.07). Nadto w odniesieniu do preparatu [...] podano informację "Brak GMO", natomiast podczas kontroli nie przedstawiono żadnych wyników badań analitycznych potwierdzających tę deklarację.

Fakt usunięcia kwestionowanych treści ze strony internetowej, nie zwalniał Spółki z odpowiedzialności za jego umieszczenie w przeszłości.

W zakładce "kwercetyna" zamieszczono bowiem oświadczenia zdrowotne dotyczące kwercetyny, niezaakceptowanych przez EFSA, a w zakładce "korzyści płynące z suplementacji" zamieszczono informacje na temat chorób, co sugerowało, że suplementacja przedmiotowym preparatem może im zapobiec. Zasadne było także zakwestionowanie umieszczenia na przedmiotowej stronie internetowej rozległego opisu działania nieokreślonych "witamin i minerałów" oraz powoływanie się na ich właściwości

Reklama internetowa preparatu [...] zawierała bardzo wiele informacji pobocznych, co utrudniało konsumentowi poznanie właściwości poszczególnych składników i sugerowało, iż suplement diety [...] ma wszechstronne działanie zdrowotne. Przedmiotowy preparat został wprowadzony do obrotu jako żywność, dlatego sugerowanie zwalczania wirusów, nowotworów i alergii nie znajdowało uzasadnienia. Informacje dotyczące stanów chorobowych zamieszczone były w jednej z zakładek i ich rozpowszechnianie było prowadzone za pomocą strony, której cała zawartość była poświęcona [...].

Zatem przedmiotowe preparaty były prezentowane w sposób nieprawidłowy, co naruszało art.103 UBezpŻywn, art. 52a, art. 46 ust. 1 pkt. 1 lit a), pkt. 2 UBezpŻywn, oraz art. 6 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 10 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 i stanowi podstawę do wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 12 000 zł.

Karę w wysokości 12 000 zł wymierzono w sposób prawidłowy, opierając ją na przesłankach uregulowanych w art. 104 ust. 2 ustawy. Organ wziął pod uwagę stopień szkodliwości czynu, umyślność działań oraz zakres naruszonych przepisów i uwzględnił te czynniki. Ponadto, wskazał, iż skarżącą w przeszłości ukarano za naruszenie przepisów dotyczących znakowania środków spożywczych. Był to element oceny dotychczasowej działalność skarżącej na rynku spożywczym, zatem poprzednio wydana decyzja nie musiała być ostateczna, gdyż był to jeden z wielu czynników branych pod uwagę przy wymiarze kary. Ustawa daje szeroki zakres uznania administracyjnego w kwestii wymierzenia wysokości kary, który w tym przypadku z pewnością nie został przekroczony.

Konsekwencją ustaleń o nieprzestrzeganiu przez skarżącą Spółkę wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych był obowiązek organu wymierzenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 103 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Przepis art. 104 ust. 2 ww. ustawy określający sposób ustalenia przez organ wysokości kary pieniężnej, przy uwzględnieniu stopnia szkodliwości czynu, stopnia zawinienia i zakresu naruszenia, dotychczasowej działalności podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkości produkcji zakładu, zawiera pewną uznaniowość w wymiarze kary pieniężnej, której górną granicę wskazuje art. 103 ust. 1 ustawy.

Zgodnie z cytowanym wyżej przepisem, kto nie przestrzega określonych wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, podlega karze pieniężnej we wskazanej wysokości. Przepis ten w sposób czytelny i precyzyjny definiuje określone delikty administracyjne oraz może być stosowany bezpośrednio. Jego zastosowanie jest obligatoryjne w przypadku stwierdzenia braku m. in. przestrzegania wymagań w zakresie reklamowania środków spożywczych, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Nawet niezwłoczne usunięcie naruszenia nie czyniło bezprzedmiotowym postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za to naruszenie, jeżeli zostało ono stwierdzone przez organ.

Postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, jak to wyżej wspomniano jest postępowaniem niezależnym od postępowania w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości w reklamowaniu suplementu diety. Gdyby uznać, jak podnosi strona skarżąca, że kary pieniężne, o których mowa w art. 103 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, mogą być wymierzone wyłącznie wtedy, dopóki naruszenie nie zostało stwierdzone wcześniejszą decyzją i usunięte, wówczas sankcje nie byłyby ani skuteczne, ani tym bardziej odstraszające.

W niniejszej sprawie organ, uwzględniając okoliczności sprawy, w szczególności rodzaj i stopień stwierdzonych uchybień, wymierzył Spółce karę w wysokości należącej do niższych granic przewidzianych w art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Na zasadność wymierzenia powyższej kary nie mogła mieć wpływu podnoszona w skardze okoliczność braku wydania decyzji przez organ powiatowy co do obowiązków usunięcia stwierdzonych naruszeń. Należy również wskazać, jako adekwatnie mający zastosowanie pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1749/09 (Lex nr 746765), w którym stwierdzono, że żaden z przepisów ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia nie uzależnia możliwości zastosowania kary od upływu terminu zakreślonego stronie w decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o potrzebie prawidłowego oznakowania produktu. Zważyć bowiem należy, że przesłanką wymiaru kary jest nieprzestrzeganie wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, ta zaś sytuacja - jak wskazano powyżej - w niniejszej sprawie miała miejsce.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.