Postanowienie WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 133/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-10-13 00:00:00+02:00 ()
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Zawieszenie/podjęcie postępowania
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Zawieszono postępowanie.
Powołane przepisy: article: art. 125 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agata Ćwik-Bury po rozpoznaniu w dniu 13 października 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi "A" s.c. w J. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie gier losowych (kary pieniężnej) w kwestii zawieszenia postępowania sądowego postanawia: zawiesić postępowanie sądowe


UZASADNIENIE

Skargą z dnia 26 grudnia 2013 r. "A" Spółka cywilna zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r., nr [...] wydaną w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem. Zaskarżonej decyzji skarżąca spółka zarzuciła, m.in. naruszenie przepisów art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 w związku z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. nr 201, poz. 1540 ze zm., dalej: u.g.h.), polegające na wydaniu decyzji nakładającej karę pieniężną w braku zachodzących w sprawie przesłanek zastosowania sankcji wskazując na art. 14 ust. 1 u.g.h., a więc w konsekwencji zastosowanie przepisów technicznych, które w obligatoryjnej procedurze notyfikacyjnej (art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE) są bezskuteczne i nie mogą być podstawą wymierzania kar wobec jednostek.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w K. wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zagadnienie prejudycjalne (wstępne) występuje w sytuacji, gdy uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie może wpływać na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej kwestii, a zatem stanowi przeszkodę, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia prawidłowej realizacji celu postępowania i ma bezpośredni wpływ na jego wynik (wyrok NSA z 19.04.2006 r. I FSK 845/05, z 16.05.2013 r. I GZ 157/13).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się przy tym, że zawieszenie postępowania sądowego powinno być uzasadnione względami celowościowymi, sprawiedliwości, jak również ekonomiki procesowej, a celowość zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § pkt 1 p.p.s.a. powinna być analizowana z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości ewentualnej konieczności uruchomienia nadzwyczajnych środków wzruszania rozstrzygnięć ostatecznych, np. przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 240 § 1 pkt 7, 8 i 11 O.p., art. 145 § 1 pkt 7 i art. 145a k.p.a.) lub stwierdzenia nieważności decyzji (por. postanowienie NSA z 13.06.2008 r., I FZ 221/08) czy postępowania sądowoadministracyjnego (art. 272 p.p.s.a.). Powyższe okoliczności sąd podejmujący rozstrzygnięcie oparte o art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. powinien oceniać w kontekście konieczności rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, co ma niebagatelne znaczenie w świetle konstytucyjnego nakazu rozpoznawania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) oraz zasady szybkości postępowania sądowoadministracyjnego (art. 7 p.p.s.a.).

Zawieszenie postępowania z przyczyn wskazanych w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i zależy od uznania sądu, ale nie może być dowolne. Winno być uzasadnione względami wskazanymi wyżej.

Jak trafnie wskazał NSA w postanowieniu z dnia 18 kwietnia 2013r. sygn. akt II OZ 286/13 (LEX nr 1320735, por. także postanowienie NSA z dnia 11 grudnia 2012, sygn. akt II FZ 941/12, LEX nr 1240545, postanowienie NSA z dnia 30 stycznia 2013r., sygn. akt II FZ, LEX nr 1274291) brak jest podstaw do zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy sąd jest w stanie samodzielnie dokonać koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy ustaleń. Taka sytuacja w sprawie nie występuje.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie sąd administracyjny nie jest władny rozstrzygnąć kwestii konstytucyjności spornych przepisów, a zatem celowe jest zawieszenie postępowania w sprawie.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd wziął pod uwagę znaną mu z urzędu okoliczność wystąpienia przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r., II GSK 686/13 z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego "czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych są zgodne: a) z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) z art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?". Pytanie to zostało zarejestrowane w Trybunale Konstytucyjnym pod sygn. akt P 4/14.

W uzasadnieniu postanowienia, Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, iż skutkiem wprowadzenia przepisów art. 14 ust.1 i art. 89 ust.1 pkt 2 u.g.h., jest likwidacja możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w formie salonów gier na automatach oraz punktów gier na automatach o niskich wygranych, które funkcjonowały na podstawie wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 1992r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. nr 4, poz. 27 ze zm.). W obowiązującym stanie prawnym prowadzenie tego typu działalności, stało się dopuszczalne jedynie przez podmioty posiadające koncesję na prowadzenie kasyna gry. Stanowi to bez wątpienia, formę ograniczenia działalności gospodarczej i dlatego podlega ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności, dla której podstawę stanowią art. 20 i 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że skoro cała u.g.h. wprowadza bardzo daleko idące ograniczenia wolności działalności gospodarczej, to zakres swobody regulacyjnej ustawodawcy w odniesieniu do ograniczenia tej wolności, wymaga oceny uwzględniającej fakt uczestnictwa Polski w zintegrowanym wspólnym rynku europejskim. Z uwagi na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., w którym orzekł on, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy u.g.h., które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu przepisu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy. Z uregulowań powyższej dyrektywy, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz.U. nr 239, poz. 2039), wynika, że rola Komisji Europejskiej w procedurze notyfikacji przepisów technicznych nie ma charakteru wyłącznie konsultacyjnego, lecz stanowczy.

Obowiązek notyfikacji wynika z aktów prawa unijnego, do których przestrzegania Polska zobowiązała się na mocy umowy międzynarodowej ratyfikowanej zgodnie z art. 90 Konstytucji RP. Przemawia to więc za zasadnością potraktowania braku notyfikacji jako istotnej wady postępowania ustawodawczego z punktu widzenia zasady rzetelnej procedury ustawodawczej (art. 2 Konstytucji RP) i legalizmu działania władz publicznych (art. 7 Konstytucji RP) (por. postanowienie NSA z dnia 22.07.2014, sygn. akt II GSK 1389/13, z dnia 31.07.2014 r. II GZ 401/14 czy z dnia 22.07.2014 r. II GSK 1259/13).

Pytanie to – co jest sądowi znane z urzędu – zostało połączone przez Trybunał Konstytucyjny z pytaniem zadanym przez Sąd Rejonowy w Gdańsku X Wydział Karny, zarejestrowanym pod sygn. akt P 6/14. Oba pytania będą rozpoznawane pod wspólną sygnaturą P 4/14. Oprócz tych pytań zostały też zadane pytania przez Sąd Rejonowy Lęborku, Sąd Rejonowy w Radomiu II Wydział Karny oraz Sąd Rejonowy Katowice – Wschód Wydział IV Karny, zarejestrowane odpowiednio pod sygn. P 10/14, P 16/14 i P 18/14, połączone i prowadzone przez Trybunał Konstytucyjny pod wspólną sygnaturą P 10/14. Przedmiotem rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny w tych połączonych sprawach będą trzy pytania: po pierwsze, czy przepisy art. 6 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 u.g.h. zostały uchwalone w sposób naruszający wymagania dotyczące procesu legislacyjnego wynikające z prawa unijnego, związane z zachowaniem obowiązku notyfikacji przepisów technicznych Komisji Europejskiej, a zatem czy są zgodne z art. 2 w zw. z art. 7 i art. 9 Konstytucji RP; po drugie, czy przepis art. 14 ust. 1 u.g.h. jest sprzeczny z art. 2 w zw. z 2 w zw. z art. 7 i art. 9 Konstytucji RP z uwagi na naruszenie wynikającego z dyrektywy nr 98/34/WE obowiązku notyfikacji przepisów technicznych przez Komisję Europejską; po trzecie, czy art. 14 ust. 1 u.g.h. uznawany za przepis techniczny w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE jest zgodny z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, w sytuacji, gdy u.g.h. została uchwalona z naruszeniem obowiązku notyfikacji wynikającym z powołanej dyrektywy, ale i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych z uwagi na naruszenie trybu ustawodawczego.

Postanowieniem z dnia 21 maja 2012 r., sygn. akt III SA/Gl 1979/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie kary pieniężnej przedstawiając Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: czy przepisy art. 89 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o grach hazardowych w zakresie, w jakim dopuszczają stosowanie wobec tej samej osoby fizycznej, za ten sam czyn kary pieniężnej i odpowiedzialność za przestępstwo skarbowe z art. 107 § 1 lub wykroczenie skarbowe z art. 107 § 4 ustawy z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (tekst jedn.: Dz.U. z 2007r., nr 111, poz. 765 ze zm.) są zgodne z art. 2, art. 30 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej?, stanął na stanowisku, że omawiana regulacja prawna jest niezgodna z zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa oraz z zasadą racjonalności działań ustawodawcy, wypływającymi w ustanowionej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego. Pytanie to zostało zarejestrowane pod sygn. akt P 32/12.

Postawione pytania dowodzą wątpliwości, tak sądów administracyjnych, jak i sądów powszechnych, w zakresie zgodności z Konstytucją konkretnych przepisów u.g.h. oraz uchybienia przez ustawodawcę właściwej procedurze legislacyjnej, w tym obowiązkowi notyfikacji przepisów technicznych, który ma charakter prewencyjny i stanowczy.

Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, również podziela wątpliwości, co do zgodności z Konstytucją RP procesu legislacyjnego ustawy o grach hazardowych, w tym skuteczności nienotyfikowanego Komisji art. 14 ust. 1 u.g.h. został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości UE za przepis techniczny (pkt 25 wyroku C-213/11). Z przepisu tego wynika, że urządzanie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości oraz gier na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry, a konsekwencja naruszenia tego zakazu jest m.in. nałożenie kary pieniężnej. Wyjaśnienie wątpliwości przez Trybunał Konstytucyjny, będzie miało decydujący wpływ na ustalenie zasadności i podstawy prawnej nałożenia kary pieniężnej. Oznacza to, że rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy zależy w istocie od wyniku postępowań toczących się przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Nie ulega wątpliwości, że tut. Sąd nie jest władny rozstrzygnąć kwestię zgodności z Konstytucją spornych przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia organów celnych.

Mając na uwadze charakter i wagę naruszenia prawa przez ustawodawcę krajowego – Konstytucji mającej w państwie prawa (art. 2 Konstytucji RP) najwyższą rangę w systemie źródeł prawa oraz uznając jej priorytet w tworzeniu porządku prawnego w państwie, nie jest celowym orzekanie na przepisu, który co prawda dalej obowiązuje w systemie prawa, jednak jego konstytucyjność jest wątpliwa.

Rozważając kwestię zawieszenia postępowania w sprawie należy mieć na uwadze również dyrektywę prokonstytucyjnej wykładni prawa. W świetle postanowień art. 32 ust 1 Konstytucji, że wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.

W tym aspekcie nie można nie dostrzec, że w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych ujawniła się istotna rozbieżność co do oceny konsekwencji prawnych braku notyfikacji przepisów ustawy o grach hazardowych. Rozbieżność ta prowadzi do wydawania różnych orzeczeń w identycznych stanach faktycznych, co dostrzegł Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie, np. w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 lipca 2013 r., P 4/11, jak również potwierdzają bieżące orzeczenia sądów administracyjnych (WSA w Krakowie z dnia 16.01.2014 r., III SA/Kr 1081/13, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19.02.2014 r., II SA/Bd 1577, WSA w Gliwicach z 26.08.2014 r. III SA/GL 305/14) czy skierowane do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P-32/12 stanowisko Prokuratora Generalnego z dnia 31 lipca 203 r., z którego wynika, ze ustawowy zakaz urządzania gier na automatach poza kasynami gry, jako sprzeczny z prawem UE, nie obowiązuje – a zatem nie można go egzekwować.

Orzekanie w tym stanie rzeczy i dalsze pogłębianie rozbieżności w orzecznictwie nie sprzyja zasadzie pewności prawa oraz nie uwzględnia zasady równości wobec prawa.

Końcowo wskazać należy, że rozważając zasadność zawieszenia niniejszego postępowania Sąd miał na uwadze konieczność rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, co ma niebagatelne znaczenie w świetle konstytucyjnego nakazu rozpoznawania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) oraz zasady szybkości postępowania sądowoadministracyjnego (art. 7 p.p.s.a.). Powołane przepisy stanowią gwarancje procesowe strony i zapobiegać mają przewlekłości postępowania. Jednak ustawodawca przewidział sytuacje, w których zasada szybkości postępowania ustąpić powinna innym wartościom. W konsekwencji zastrzegł, że postępowanie sądowe może zostać wstrzymanie czyli ulec zawieszeniu z przyczyn wskazanych w ustawie.

Z powyższych względów Sąd doszedł do przekonania, że opisana kwestia prejudycjalna – wystąpienie NSA postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r., II GSK 686/13 z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego dotyczącym zgodności z konstytucją art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. stanowi zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie i uzasadnia zawieszenie postępowania w sprawie.

Końcowo zwrócić należy uwagę, iż od czasu podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny wskazanego postanowienia z dnia 15 stycznia 2014 r. Sąd ten – powołując się na to postanowienie – konsekwentnie zawiesza postępowania sądowe w sprawach, których przedmiotem jest nałożenie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem, czego przykładem są postanowienia, np. z 7 lutego 2014 r. II GSK 1017/12, II GSK 1335/12, II GSK 813/12, II GSK 1564/12; z 11 lutego 2014 r. II GSK 2116/12, II GSK 1994/12, II GSK 1993/12; z 12 lutego 2014 r. II GSK 18/13, II GSK 84/13, II GSK 19/13; z 8 kwietnia 2014 r. II GSK 183/13, II GSK 390/13; z 29 maja 2014 r. II GSK 677/13 , II GSK 722/13, II GSK 752/13; z 3 lipca 2014 r. II GSK 1008/13, II GSK 848/13, II GSK 946/13, II GSK 950/13, II GSK 1160/13.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.