Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1998/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Umorzono postępowanie kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 1, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 160 ust. 1, art. 189, art. 207 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 164 poz 1365
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym
article: art. 60, aret. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193, art. 232 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. H. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 333/15 w sprawie ze skargi J. H. na decyzję Rektora Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej im. J. w S. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na powtarzanie przedmiotu postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Sygn. akt I OSK 1998/15 POSTANOWIENIE Dnia 20 stycznia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. H. z dnia 25 maja 2015 r. sporządzonej przez adwokata J. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 333/15 w sprawie ze skargi J. H. na decyzję Rektora Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej im. J. w S. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na powtarzanie przedmiotu postanawia: 1. umorzyć postępowanie kasacyjne; 2. zwrócić J. H. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 100 (sto) złotych.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 22 kwietnia z 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, II SA/Rz 333/15, odrzucił skargę i zwrócił J. H. kwotę 200 złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi w sprawie ze skargi J. H. na decyzję Rektora Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej im. J. w S. z [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na powtarzanie przedmiotu.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga podlega odrzuceniu, albowiem jej przedmiot nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Podkreślono, że uczelnia wyższa jest podmiotem administracji działającym w formie zakładu administracyjnego. Jest to jednostka organizacyjna nie będąca organem państwowym ani organem samorządu. Zakłady zostały powołane do wykonywania zadań publicznych, przede wszystkim poprzez prowadzenie działalności usługowej i są uprawnione do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny (publiczny) jako jedna z form decentralizacji administracji publicznej nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. Istotę władztwa zakładowego stanowi zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu (w tym wypadku ze studentami), jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze. W zakładzie administracyjnym proces realizacji zadań publicznych przebiega w obrębie szeroko pojętej jego organizacji. Z art. 160 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym wynika, że organizację i tok studiów oraz związane z nimi prawa i obowiązki określa regulamin studiów. Z art. 189 cyt. ustawy wynikają dla studentów obowiązki, mianowicie mają oni postępować zgodnie z treścią ślubowania i regulaminem studiów, poddać się jego reżimowi. Zatem osoba przyjęta w poczet użytkowników zakładu staje się podmiotem praw i obowiązków, które przysługują lub obciążają użytkowników danego zakładu. Te prawa i obowiązki wynikają zarówno z przepisów powszechnie obowiązujących (ustaw i aktów wykonawczych) jak i ze statutów, regulaminów zakładowych oraz aktów normatywnych wewnątrzzakładowych. Organy zakładu administracyjnego podejmują wobec jego użytkowników tzw. akty zakładowe, które mogą mieć charakter aktów zewnętrznych jak i wewnętrznych. Akty zakładowe wewnętrzne, co do zasady, nie podlegają kontroli instytucji zewnętrznych wobec uczelni, co wynika z przyznania tym zakładom szerokiej autonomii. Nie podlega też kwestii, że decyzja organów uczelni nie jest decyzją organu administracji. Będąca przedmiotem skargi decyzja Rektora PWSZ w Sanoku nie wyrażająca zgody na powtarzanie przedmiotu z możliwością kontynuowania nauki na semestrze wyższym została oparta na normie art. 207 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. W myśl powyższego przepisu do decyzji, o których mowa w art. 169 ust. 10 i 11 oraz art. 196 ust. 3, decyzji podjętych przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu I instancji sprawa rozstrzygnięta zaskarżoną do WSA decyzją Rektora nie jest sprawą unormowaną w art. 169 ust. 10 i 11, a także w art. 196 ust. 3 cyt. wyżej ustawy. Sądowa kontrola aktu Rektora uzależniona jest od ustalenia czy jest to decyzja administracyjna podjęta w indywidulanej sprawie studenta. Sprawą indywidulaną użytkownika zakładu publicznego, jakim jest uczelnia wyższa, są takie sytuacje, kiedy rozstrzygnięcie organu uczelni dotyczy sfery praw i obowiązków studenta i - co ważne - wywiera bezpośredni skutek na zewnątrz. Kontroli sądów administracyjnych nie podlegają bowiem akty zakładowe wewnętrzne a więc takie, które nie wywołują skutków prawnych poza obszarem działania uczelni wyższej. Wyjaśnić także należy, że ustawodawca nie zdecydował się poddać wszystkich decyzji podejmowanych w indywidualnych sprawach studentów kontroli sądów administracyjnych. Kognicji sądów administracyjnych podlegają decyzje mające podstawę prawną w ustawie, w szczególności w Prawie o szkolnictwie wyższym. I tak, w drodze decyzji administracyjnej organy uczelni mają obowiązek rozstrzygać np. w sprawach: przyjęcia na studia (art. 169 ust. 10 i 11), stypendiów (art. 175 ust. 3), skreślenia z listy studentów (art. 190), czy stwierdzenia nieważności postępowania w sprawie nadania tytułu zawodowego (art. 193). Z powyższego wynika zatem, co już powyżej wskazano, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego (por. wyrok WSA w Białymstoku z 15 lipca 2008 r., II SA/Bk 320/08), jako że są one decyzjami administracyjnymi. Od powyżej wymienionych odróżnić należy rozstrzygnięcia organów szkoły znajdujące podstawę prawną w wewnętrznych źródłach prawa, np. w regulaminie studiów. Skoro nie są to przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym, to mogą stanowić one podstawę prawną jedynie rozstrzygnięć związanych z tokiem studiów indywidualnie określonego studenta, które jednak nie przesądzają ostatecznie o jego sytuacji prawnej (nie mają charakteru zewnętrznego). Zdaniem Sądu I instancji, mając na względzie powyższe rozważania, będącą przedmiotem skargi decyzję o odmowie wyrażenia J. H. zgody na powtarzanie przedmiotu z możliwością kontynuowania nauki uznać należało za sprawę związaną z tokiem studiów. Podstawę jego wydania stanowił § 35 ust. 1 pkt 2 oraz § 36b Regulaminu studiów PWSZ im. J. w S. Decyzja ta nie pozbawiała skarżącej statusu studenta. Ten jednostronny akt organów uczelni jest aktem wewnętrznym, skierowany jest na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, w ramach istniejącego stosunku zakładowego, przy czym zawarte w nim rozstrzygnięcie nie wypłynęło na istnienie tego stosunku. Dopiero skreślenie z listy studentów (jak wynika z odpowiedzi na skargę nastąpiło to 26 stycznia 20145 r.) mało charakter zewnętrzny i mogło zostać zaskarżone do sądu administracyjnego. Skoro zatem ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym nie przesądza o tym, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wyrażenia zgody na powtarzanie przedmiotu z możliwością kontynuowania nauki na następnym roku akademickim następuje w formie decyzji administracyjnej, tym samym rozstrzygnięcie to jest aktem wewnątrzzakładowym, na który nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Nakaz odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że wszystkie gwarancje, jakie przysługują adresatowi decyzji administracyjnej na podstawie kodeksu, winny mieć także zastosowanie do decyzji rektora chyba, że szczególne cechy sprawy wprost to uniemożliwiają (tak WSA w Białymstoku w wyroku z 15 lipca 2008 r., II SA/Bk 320/08, LEX nr 566519).

J. H., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła 22 maja 2015 r. skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji Rektora PWSZ im. J. w S. i poprzedzającej ją decyzji Prorektora oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:

- art. 207 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r., Poz . 572; dalej jako: "p.s.w.") poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy decyzję Rektora PWSZ im. J. w S. należy zakwalifikować jako akt zakładowy wewnętrzny, który nie wywołuje skutków prawnych poza obszarem działania uczelni wyższej i w konsekwencji uznanie, że niniejsza sprawa nie jest objęta zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, podczas gdy w świetle wszystkich okoliczności faktycznych niniejszej sprawy należy przyjąć, że decyzja ta ma charakter indywidualny i wywołuje dla J. H. skutek na zewnątrz i pozbawia ją możliwości dalszego kontynuowania nauki na tej uczelni, ponadto decyzja Rektora PWSZ im. J. w S. skutkowała dla skarżącej skreśleniem z listy studentów;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (z. U. Nr 153, poz. 1269; dalej jako "p.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przed organem II instancji przepisów art. 6, 8 i 9 k.p.a., wskutek uznania przez WSA w Rzeszowie, że przedmiotowa sprawa ma charakter wewnętrzny i jako taka nie podlega orzecznictwu sądów administracyjnych, mimo odmiennej linii orzeczniczej w tym zakresie, z której wynika, że tego typu decyzje są decyzjami indywidualnymi i na tej podstawie podlegają one kontroli sądów administracyjnych, uchybienie to jest ściśle związane z naruszeniem przepisów prawa materialnego.

W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z art. 207 ust. 1 p.s.w. "do decyzji (...) podjętych przez organy uczelni (...) w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy (...) Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego". Wprawdzie cytowany przepis nie wymienia wprost wszystkich zdarzeń, które należy traktować jako indywidualne sprawy studentów i które jako takie powinny być załatwiane w drodze decyzji administracyjnych, do których należy odpowiednio stosować k.p.a. Niemniej jednak niewątpliwie chodzi w nim o takie sytuacje, kiedy rozstrzygnięcie organu uczelni dotyczy sfery praw i obowiązków studenta i co istotne wywiera bezpośredni skutek na zewnątrz. W tym zakresie prawidłowa ocena charakteru poszczególnego stanu faktycznego powinna zostać dokonana w oparciu o utrwalone orzecznictwo. Sądy niejednokrotnie wypowiadały się na temat tego, jak należy klasyfikować poszczególne rodzaje spraw studenckich oraz odpowiednio jaki jest tryb postępowania w poszczególnych przypadkach. Przykładowo w odróżnieniu od sprawy wyrażenia zgody na egzamin komisyjny, która nie ma charakteru indywidualnej sprawy, załatwianej w drodze administracyjnej, gdyż stanowi decyzję wewnętrzną, sprawa zaliczenia semestru studiów przez dziekana ma już charakter indywidualnej sprawy studenta, która załatwiana jest w drodze decyzji administracyjnej, przy odpowiednim stosowaniu k.p.a. Jak to zostało wskazane w postanowieniu NSA z 18 września 2012 r., I OSK 1583/12: "zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają jedynie akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego, a więc zmieniające jego status prawny, ponieważ są one podejmowane w drodze decyzji administracyjnej". Zdaniem skarżącej kasacyjnie niewątpliwie decyzja odmawiająca jej prawa do warunkowego kontynuowania nauki na wyższym roku z możliwością zaliczenia przedmiotu "fizjologia" w późniejszym terminie stanowiła rozstrzygnięcie mające wpływ na istnienie stosunku zakładowego, jaki łączył skarżącą z PWSZ im. J. w S. i pociągnęła za sobą daleko idące skutki na zewnątrz. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że jak to zostało przyznane przez stronę przeciwną, decyzja Rektora, od której skarżąca się odwołała, pociągnęła za sobą dalsze konsekwencje w postaci nadania biegu dalszemu postępowaniu i 26 stycznia 2015 r. skarżąca została skreślona z listy studentów przedmiotowej uczelni. Ponadto zdaniem skarżącej kasacyjnie w toku badania przedmiotowej sprawy Sąd I instancji pominął niezwykle istotną kwestię zapewnienia studentowi gwarancji procesowych obrony przysługujących mu praw. W ślad za poglądem wyrażonym przez NSA w postanowieniu z 30 listopada 2011 r., I OSK 2204/11, za słuszne należy uznać stanowisko, że "nakaz odpowiedniego stosowania k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, iż wszystkie gwarancje, jakie przysługują adresatowi decyzji administracyjnej na podstawie kodeksu, winny mieć także zastosowanie do decyzji rektora chyba, że szczególne cechy sprawy wprost to uniemożliwiają (...) Odmowa organu szkoły zwolnienia od opłaty za studia jest aktem indywidualnym, który należy traktować jak decyzję administracyjną (bo tak to czyni ustawodawca), ale właśnie w płaszczyźnie gwarancji procesowych studenta. W szczególności student musi mieć możliwość zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia, ponieważ ma ono znaczenie dla jego praw i obowiązków". Dodatkowo wskazano, że w ocenie skarżącej kasacyjnie determinujące znaczenie powinno mieć stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z 6 sierpnia 2010 r., I OSK 673/10, którym uznano, że sprawa zaliczenia semestru studiów przez dziekana ma charakter indywidualnej sprawy studenta, która załatwiana jest w drodze decyzji administracyjnej, przy odpowiednim stosowaniu k.p.a. W związku z powyższym NSA wyjaśnił – w zgodzie z przywołanymi już uprzednio orzeczeniami – że "zaliczenie semestru przez dziekana jest aktem indywidualnym, który należy traktować jak decyzję administracyjną, zważywszy przede wszystkim gwarancje procesowe studenta, który musi mieć możliwość zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia, ponieważ ma ono znaczenie dla jego praw i obowiązków. Kreuje bowiem jego sytuację prawną na zewnątrz, w szczególności umożliwia kontynuowanie studiów w ramach kolejnego semestru, co oznacza, że rozstrzyga sprawę co do jej istoty (art. 104 kpa), a więc – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – nie ogranicza się jedynie do faktycznej czynności uznania za zaliczone egzaminów z przedmiotów objętych regulaminem studiów w danym roku akademickim (w danym semestrze), lecz "przenosi" studenta do kolejnego etapu kształcenia. Zaliczenie semestru przez dziekana jest więc rozstrzygnięciem władczym, w swej istocie i treści dającym promocję (bądź nie) studentowi w celu kontynuowania studiów (...) Zatem decyzja dziekana o zaliczeniu semestru nie wywołuje jedynie skutku wewnętrznego (zakładowego), jak w przypadku sprawy wyrażenia zgody na egzamin komisyjny, będąc natomiast wyrazem władztwa państwowego (organu uczelni), kreuje stosunek administracyjnoprawny w ramach procesu realizacji zadań publicznych (oświatowych), którego bezpośredni skutek wypływa na zewnątrz i dotyczy, względnie ingeruje w sferę praw i obowiązków studenta, a więc z jednej strony polega na akceptacji organu uczelni osiągnięć semestralnych studenta, pozwalających na jego promowanie w dalszym procesie kształcenia, co jest równoznaczne z oświadczeniem woli organu o wyrażeniu zgody na kontynuowanie edukacji, z drugiej zaś strony – ów skutek, materializując się, daje studentowi m.in. prawo do kontynuowania nauki, przy jednoczesnej konieczności respektowania obowiązków, jakie z tego faktu dla niego wynikają". Zdaniem skarżącej kasacyjnie należy uznać, że akt odmawiający jej udzielenia warunkowego zezwolenia na powtarzanie przez nią przedmiotu "Fizjologia (w) i (ćw)" z możliwością kontynuowania nauki w semestrze wyższym (trzecim) w roku akademickim 2014/2015 na kierunku pielęgniarstwo jest aktem indywidualnym, który należy traktować jako decyzję administracyjną, nie tylko w płaszczyźnie przysługujących jej gwarancji procesowych. Akt ten bowiem ma znaczenie dla praw i obowiązków J. H. jako studenta. Kreuje jej sytuację prawną na zewnątrz uniemożliwiając tym samym kontynuowanie przez nią nauki na trzecim roku studiów.

W odniesieniu do drugiego z podniesionych zarzutów stwierdzono, że art. 207 ust. 1 p.s.w. ma charakter otwarty i nie zawiera enumeratywnie określonych przypadków, w których mają zastosowanie przepisy k.p.a. i p.p.s.a. Zawiera jedynie ogólne wytyczne, co do zasad kwalifikowania różnego typu spraw studenckich, jako indywidualnych i wywołujących skutki na zewnątrz, bądź też mających charakter wewnętrzny skutkujący wyłączeniem ich spod kognicji sądów administracyjnych. Ustalenie charakteru konkretnego stanu faktycznego pozostawione zostało organom badającym daną sprawę. Niewątpliwie odmowa wyrażenia zgody na powtarzanie przedmiotu z możliwością kontynuowania nauki na następnym roku akademickim m wpływ na status studenta i jest decyzją o charakterze indywidualnym obejmującym sferę praw i obowiązków studenta, jednocześnie pociąga za sobą dalsze skutki na zewnątrz w postaci utraty statusu studenta, gdyż nie ma możliwości kontynuowania nauki na następnych semestrach z brakiem zaliczenia chociażby jednego przedmiotu. Wobec czego decyzja taka ma charakter zewnętrzny, tj. w sposób istotny oddziaływuje na możliwość kontynuacji nauki na wyższym roku i z tego względu powinna móc zostać zaskarżona w trybie przepisów prawa administracyjnego, a jej zgodność z prawem powinna zostać zbadana przez sąd administracyjny. Poza tym, kognicji sądów administracyjnych podlegają decyzje mające podstawę prawną w ustawie, zwłaszcza w p.s.w. Tymczasem decyzja Rektora PWSZ w S. nie wyrażająca zgody na powtarzanie przedmiotu z możliwością kontynuowania nauki w semestrze wyższym została oparta na art. 207 ust. 1 ps.w., wobec czego spełnia ona kryterium, niezależnie od tego, że ma ona jednocześnie swoją podstawę w regulaminie studiów, który jako akt wewnętrzny organów uczelni ma za zadanie sprecyzować określone zdarzenia i sytuacje, jakie mogą mieć miejsce na uczelni, a których problematyka została w sposób ogólny zawarta w p.s.w. Z tego względu decyzja organu I i II instancji wydana w sprawie spełnia warunki i posiada cechy decyzji administracyjnej umożliwiające poddanie ich kontroli sądów administracyjnych. Zdaniem skarżącej brak pełnego wyjaśnienia sprawy oraz lakoniczne uzasadnienia wydanych decyzji, niewątpliwie powodują to, że skarżąca ma bardzo poważne wątpliwości co do słuszności i zasadności wydanych rozstrzygnięć, niezależnie od akty, że są to dla niej rozstrzygnięcia niekorzystne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie nie są trafne.

Rozważając kwestię dopuszczalności skargi na decyzję organów szkoły wyższej w przedmiocie odmowy warunkowego zezwolenia na podjęcie studiów na II roku należy w pierwszej kolejności mieć na uwadze, że uczelnia wyższa jest zakładem administracyjnym. Jest to więc jednostka organizacyjna nie będąca organem państwowym ani organem samorządu, która została powołana do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny (publiczny) jako jedna z form decentralizacji nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. Istotę władztwa zakładowego stanowi zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu (w tym wypadku ze studentami), jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze. W zakładzie administracyjnym proces realizacji zadań publicznych przebiega w obrębie szeroko pojętej jego organizacji. Wynika to z faktu, że grupa społeczna złożona z użytkowników zakładu administracyjnego ma zawsze (w danym przedziale czasu) charakter mniej lub bardziej zamknięty (por. wyrok WSA w Białymstoku z 15 lipca 2008 r., II SA/Bk 320/08).

Wnioski te znajdują potwierdzenie w regulacji ustawowej. Zgodnie z art. 160 ust. 1 p.s.w., organizację i tok studiów oraz związane z nimi prawa i obowiązki określa regulamin studiów. Jednocześnie, stosownie do treści art. 189 wskazanej ustawy, student jest obowiązany postępować zgodnie z treścią ślubowania i regulaminem studiów. W szczególności obejmuje to obowiązek uczestniczenia w zajęciach dydaktycznych i organizacyjnych zgodnie z regulaminem studiów, składania egzaminów, odbywania praktyk i spełniania innych wymogów przewidzianych w planie studiów, przestrzegania przepisów obowiązujących w uczelni. Wstępując zatem w szeregi destynatariuszy Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej im. J. w S., J. H. składając ślubowanie zobowiązała się do podania reżimowi studiów wynikającemu z obowiązującego w tej uczelni regulaminu studiów. Musi zatem liczyć się tym, że jej wnioski w sprawach objętych tokiem studiów będą podlegały ocenie Dziekana, a w razie uznania ich za "nieuzasadnione" zostaną rozpatrzone negatywnie, co będzie jednakże podlegać kontroli Rektora.

Mówiąc innymi słowy, z chwilą przyjęcia danej osoby w poczet użytkowników zakładu, staje się ona podmiotem praw i obowiązków, które przysługują bądź obciążają użytkowników danego zakładu. Te prawa i obowiązki wynikają zarówno z przepisów powszechnie obowiązujących (ustaw i aktów normatywnych wykonawczych), jak i ze statutów oraz regulaminów zakładowych. Użytkownika, który dobrowolnie przystąpił do zakładu administracyjnego (np. studenta), wiążą również przepisy zawarte w aktach normatywnych wewnątrzzakładowych, ponieważ jego wniosek o przyjęcie jest równocześnie wyrażeniem zgody na poddanie się reżimowi prawnemu obowiązującemu w danym zakładzie (uchwała NSA z 13 października 2003 roku OPS 5/03), co zresztą później potwierdza on w formie składanego ślubowania.

Możliwość uregulowania organizacji i toku studiów przez organy uczelni oznacza, że ustawodawca nie zdecydował się poddać wszystkich decyzji podejmowanych w indywidualnych sprawach studentów kontroli sądów administracyjnych. Kognicji sądów administracyjnych podlegają decyzje mające podstawę prawną w ustawie, w szczególności w Prawie o szkolnictwie wyższym. I tak, w drodze decyzji administracyjnej organy uczelni mają obowiązek rozstrzygać np. w sprawach: przyjęcia na studia (art. 169 ust. 10 i 11), stypendiów (np. socjalnych, (art. 175 ust. 3), skreślenia z listy studentów (art. 190), czy stwierdzenia nieważności postępowania w sprawie nadania tytułu zawodowego (art. 193). Wynika stąd wniosek, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego – por. wyrok WSA w Białymstoku z 15 lipca 2008 r., II SA/Bk 320/08, jako że są one decyzjami administracyjnymi.

Od powyżej wymienionych odróżnić należy rozstrzygnięcia organów szkoły znajdujące podstawę prawną w wewnętrznych źródłach prawa, np. w regulaminie studiów. Skoro nie są to przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym, to mogą stanowić one podstawę prawną jedynie rozstrzygnięć związanych z tokiem studiów indywidualnie określonego studenta, które jednak nie przesądzają ostatecznie o jego sytuacji prawnej (nie mają charakteru zewnętrznego). Zatem w niniejszej sprawie, decyzję o odmowie J. H. udzielenia warunkowego zezwolenia na podjęcie studiów na następnym roku akademickim należało uznać za sprawę związaną z tokiem studiów, bo nie pozbawiała jej statusu studenta kierunku Pielęgniarstwo w Instytucie Medycznym Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w S. Ten jednostronny akt organów uczelni jest aktem wewnętrznym również ze względu na jego przedmiot. Został on bowiem skierowany na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, w ramach istniejącego stosunku zakładowego, przy czym zawarte w nim rozstrzygnięcie nie wypłynęło na istnienie tego stosunku. Dopiero skreślenie z listy studentów ma charakter zewnętrzny i może zostać zaskarżone do sądu administracyjnego.

Słusznie podkreśla się w orzecznictwie, że brak poddania wszystkich decyzji organów uczelni dotyczących indywidualnych spraw studentów i doktorantów wynika z przyznania szkołom wyższym autonomii, a nakaz odpowiedniego stosowania K.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że wszystkie gwarancje, jakie przysługują adresatowi decyzji administracyjnej na podstawie kodeksu, powinny mieć także zastosowanie do decyzji rektora chyba, że szczególne cechy sprawy wprost to uniemożliwiają – por. np. wyrok WSA w Białymstoku z 15 lipca 2008 r., II SA/Bk 320/08, podobnie WSA w Gdańsku z 15 października 2009 r., III SA/Gd 152/09. Niemniej jednak samo nakazanie odpowiedniego stosowanie kodeksu postępowania administracyjnego nie może przesądzać dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego

W konsekwencji należało uznać, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 207 ust. 1 p.s.w. poprzez jego błędną wykładnię polegającą n przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy decyzję Rektora PWSZ im. J. w S. należy zakwalifikować jako akt zakładowy wewnętrzny i w konsekwencji uznanie, że niniejsza sprawa nie jest objęta zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przed organem II instancji przepisów art. 6, 8 i 9 k.p.a. nie mają usprawiedliwionych podstaw. Skoro ustawa - Prawo o szkolnictwie wyższym nie przesądza o tym, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wyrażenia zgody na warunkowe podjęcie studiów na następnym roku akademickim następuje w formie decyzji administracyjnej, to rozstrzygnięcie to jest aktem wewnątrzzakładowym, na który nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zaś nakaz odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego ma jedynie na celu zapewnienie gwarancji proceduralnych również przy podejmowaniu decyzji o charakterze wewnątrzzakładowym. Natomiast, zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają jedynie akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego, a więc zmieniające jego status prawny, ponieważ są one podejmowane w drodze decyzji administracyjnej.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.

Uzasadnienie

Postanowieniem z 22 kwietnia z 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, II SA/Rz 333/15, odrzucił skargę i zwrócił J. H. kwotę 200 złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi w sprawie ze skargi J. H. na decyzję Rektora Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej im. J. w S. z [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na powtarzanie przedmiotu.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia 25 maja 2015 r. wniosła J. H., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

Następnie pismem z 29 maja 2015 r. skarżąca kasacyjnie cofnęła skargę kasacyjną z 25 maja 2015 r., sporządzoną przez adwokata J. K., w związku z rozwiązaniem 25 maja 2015 r. umowy o zastępstwo procesowe, a tym samym brakiem upoważnienia do reprezentowania jej przed Sądem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 60 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Przepis ten ma odpowiednie zastosowanie do skarg kasacyjnych (art. 193 p.p.s.a.). Odpowiednie stosowanie w postępowaniu kasacyjnym art. 60 p.p.s.a. oznacza, że należy odmówić uwzględnienia żądania skarżącego jedynie w sytuacji, gdy cofnięcie spowodowałoby uprawomocnienie się zaskarżonego wyroku wydanego w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotkniętym wadą nieważności, którą stosownie do art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod rozwagę z urzędu, niezależnie od granic skargi kasacyjnej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 czerwca 2008 r., II FSK 575/07 i z 23 września 2010 r., I OSK 1517/10).

W rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że zachodzi jakakolwiek z przesłanek nieważności postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że dopuszczalne jest cofnięcie skargi kasacyjnej w tej sprawie. Skoro konsekwencją cofnięcia skargi kasacyjnej jest rezygnacja strony z kontynuowania postępowania sądowoadministracyjnego, to postępowanie takie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 p.p.s.a.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowił jak w sentencji.

O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.