Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 148/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2019-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 19 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity
article: art. 147, 161 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 września 2010 r., nr XLIX/502/10 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków I. stwierdza nieważność § 3 ust. 2, § 4 ust. 1 i 3, § 5, § 6, § 7, § 8, § 9, § 10, § 11, § 13 ust. 1, 2 i 4, § 14 ust. 2 i 3, § 16, § 23 ust. 1, 2 , 3 i 5, § 25 ust. 2, § 27, § 28 ust. 1, 3 i 4, § 30, § 32, § 38, § 43 ust. 3 i § 72 zaskarżonej uchwały, II. umarza postępowanie w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Rada Miejska uchwałą z dnia 30 września 2010 r., nr XIX/502/10, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako u.s.g.) oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz.858 ze zm.; dalej jako u.z.z.w.), uchwaliła Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

W dniu 5 marca do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga Prokuratora Rejonowego na powyższą uchwałę w części dotyczącej § 2 pkt 6, 7, 8, rozdziału 2, rozdziału 3, § 8, 9, 10,11,13,14,16, 17,18,19, 23, 25, 27, 28, 30, 32, 33,34,35, 37 ust 2, 38, 43, rozdziału 9, §72.

Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale:

1. naruszenie art. 19 ust. 2 u.z.z.w. w związku z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez ustalenie w § 2 pkt 6,7,8 Regulaminu, definicji "wodomierza , "wodomierza głównego", "wodomierza dodatkowego", "wodomierza własnego", podczas gdy ustawa nie upoważnia organu uchwałodawczego do definiowania tych pojęć,

2. naruszenie art 19 ust 2 pkt.1 u.z.z.w. poprzez brak faktycznego określenia w treści rozdziału 2 Regulaminu minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków takich jak co najmniej minimalne ciśnienie wody oraz ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków,

3. naruszenie art. 19 ust.2 u.z.z.w. poprzez: wadliwe sformułowanie treści tytułu Rozdziału 3 "Szczegółowe warunki i tryb zawierania oraz rozwiązywania umów z odbiorcami" regulaminu podczas gdy treść art. 19 ust.2 u.z.z.w. nie upoważnia do regulowania warunków i trybu rozwiązywania, umów z odbiorcami w treści regulaminu,

4. naruszenie art. 19 ust.2 u.z.z.w. poprzez wskazanie w § 8, że postanowienia umowy nie mogą ograniczać praw i obowiązków stron wynikających z przepisów ustaw, przepisów wykonawczych oraz postanowień Regulaminu w sytuacji gdy Rada Miejska uprawniona jest jedynie do określenia warunków i trybu zawierania umów,

5. naruszenie art.19 ust.2 w zw. z art. 6 ust.1 i 3 u.z.z.w. w zw. z art.7 i 94 Konstytucji RP poprzez ustanowienie w § 9,§ 10, § 11, § 13, § 17,§ 18, § 19, § 23, § 25, § 27, § 28, § 30, § 32 Regulaminu zapisów, które powinna zawierać umowa tym samym uchwalenia przedmiotowych zapisów z przekroczeniem przez Radę Miejską ustawą przyznanych kompetencji,

6. naruszenie art.6 ust.6 u.z.z.w. poprzez: wadliwe sformułowanie w treści §14,16 Regulaminu uzależniające zawarcie umowy z osobą korzystającą z lokalu w budynku wielolokalowym od uznania przedsiębiorstwa przy czym w regulaminie nie określono przesłanek od jakich spełnienia uzależnione jest zawarcie takiej umowy,

7. naruszenie art.19 ust.2 w zw. z art.6 ust.4 u.z.z.w. w zw. z art.7 i 94 Konstytucji RP poprzez ustanowienie w § 13 ust.3 Regulaminu, iż umowa może zostać zawarta z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym statusie prawym po przedstawieniu dokumentu potwierdzającego nieuregulowany status prawny nieruchomości i uprawdopodobnieniu przez nią faktu korzystania z tej nieruchomości podczas, gdy na podstawie powołanych przepisów Rada Miejska nie posiada kompetencji do stanowienia tego rodzaju uregulowań,

8. naruszenie art.19 ust.2 w zw. z art.6 ust.1 i 3 u.z.z.w. w zw. z art.7 i 94 Konstytucji RP poprzez upoważnienie przedsiębiorstwa, wodno-kanalizacyjnego w §13 ust.4, 14 ust.2, 33 ust. 2 Regulaminu do określenia wzorów wniosków o przyłączenie do sieci podczas, gdy na podstawie powołanych przepisów brak jest podstawy do stanowienia tego rodzaju uregulowań,

9. naruszenie art.19 ust. 5 pkt.4 u.z.z.w. w zw. z art. 29 a ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane poprzez określenie w § 34,35 Regulaminu innych warunków przyłącza niż wynikają z przepisów prawa budowlanego i warunków technicznych budowy przyłącza co oznacza, że brak jest podstaw prawnych do żądania przedłożenia przez odbiorcę usług aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej, określającej usytuowanie nieruchomości "względem istniejącej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu,

10. naruszenie art.19 ust. 2 w zw. z art.31 ust.2 u.z.z.w. w zw. z art.7 i 94 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione nałożenie w § 37 ust.2 Regulaminu na odbiorcę za jego zgodą obowiązku wybudowania urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych z własnych środków podczas gdy przepis art.31 ust.2 u.z.z.w. nie przyznaje Radzie Miejskiej kompetencji do stanowienia tego typu uregulowań,

11. naruszenie art. 19 ust. 2 u.z.z.w. w związku z art. 7 i 94 Konstytucji RP, poprzez nieuzasadnione nałożenie w § 38 Regulaminu, na odbiorcę, wymagań związanych z przystąpieniem do wykonania robót przyłączeniowych w postaci wcześniejszego uzgodnienia dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem podczas gdy na podstawie powołanych przepisów Rada Miejska nie posiada kompetencji do ustanawiania tego typu regulacji,

12. naruszenie art. 15 ust.4 u.z.z.w. poprzez wskazanie w §43 Regulaminu przypadków uzasadniających odmówienie przez przedsiębiorstwo przyłączenia do sieci, gdy z art. 15 ust.4 u.z.z.w. wynika wyraźnie obowiązek przedsiębiorstwa przyłączenia do sieci nieruchomości, o ile zostały spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie o którym mowa w art.19 ustawy oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług co oznacza, że Rada Miejska nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci,

13. naruszenie art. 19 ust. 2 u.z.z.w. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez określenie w Rozdziale 9 praw i obowiązków przedsiębiorstwa oraz odbiorcy usług w sytuacji, gdy Rada Miejska nie została upoważniona do ich określenia, albowiem część tych obowiązków wynika wprost z przepisów u.z.z.w., zaś w uchwale nie ma potrzeby wskazywania — w sytuacji braku wyraźnie określonego upoważnienia ustawowego — zakazów i nakazów określonego zachowania,

14. naruszenie 87 ust 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez wskazanie w §72, uchwały, że w kwestiach nieuregulowanych regulaminem stosuje się przepisy prawa cywilnego, co stanowi naruszenie zasady hierarchiczności aktów prawnych i nadanie normom aktów prawa miejscowego prymatu nad postanowieniami ustawy.

W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o uwzględnienie skargi w całości uznając zarzuty skarżącego za uzasadnione. Organ zwrócił uwagę, iż Prokurator skarżył również zapisy uchwały, co do których Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym [...] z [...] listopada 2010r. stwierdził nieważność tj.

§ 2, § 3ust.1, § 4 ust 2, § 13 ust. 3, § 14 ust. 1, § 17,18,19, 20, § 23 ust. 4, § 24, § 25 ust. 1, § 28 ust. 2, § 29, § 33, § 34, § 35, § 36, § 37 ust. 2, § 43 ust. 1, 2,4, § 55 ust. 3,4, § 61, § 62, § 63, § 64, § 65, § 66 i § 67. Mając to na uwadze organ wniósł o umorzenie postępowania, informując dodatkowo, iż Rada Miejska w dniu 22 lutego 2019 r. podjęła nową uchwałę w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie Gminy, uchylając jednocześnie skarżoną przez Prokuratora uchwałę.

Na rozprawie w dniu 22 maja 2019 r. skarżący prokurator Prokuratury Okręgowej cofnął skargę w zakresie zarzutów dotyczących przepisów, które były objęte rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody z dnia [...] listopada 2010 r., podtrzymując skargę w pozostałej części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; dalej jako p.p.s.a.) poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna, w której akt został wydany (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej z dnia 30 września 2010 r., nr XLIX/502/10 w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a ponieważ dotyczy aktu prawa miejscowego, jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowi art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.), który w ust. 1 nakłada na radę obowiązek uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków gminy.

Zakres regulaminu określony został w ustępie 2 ww. artykułu, zgodnie z którym "regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Nie budzi wątpliwości, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Skoro w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 19 ust. 2 u.z.z.w., to wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał za zasadne zarzuty skargi, niekwestionowane w odpowiedzi na skargę .

Odnośnie przepisów § 3 ust. 2, § 4 ust. 1 i 3, § 5, § 6, § 7 zawartych w rozdziale 2 regulaminu ,,Minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo, obowiązki odbiorców", Sąd podzielił stanowisko Prokuratora, iż wbrew nałożonemu w treści art.19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. obowiązkowi brak jest faktycznego określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W ocenie Sądu pod pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć nie tylko ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, ale również jej jakość. W regulaminie nie określono parametrów jakościowych. Nie ma znaczenia, że wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnym rozporządzeniem wydawanym na podstawie art. 13 u.z.z.w., albo że umowa określa ilość i jakość oraz warunki świadczonych usług (art. 6 ust. 3 pkt 1 u.z.z.w.). Nie zwalnia to rady gminy z uwzględnienia obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r., II OSK 2033/06, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 listopada 2016 r., II SA/Sz 929/16).

Zdaniem Sądu uzasadniony był także zarzut dotyczący przepisów zawartych w rozdziale 3 "Szczegółowe warunki i tryb zawierania oraz rozwiązywania umów z odbiorcami", które naruszają treść art.19 ust.2 u.z.z.w. Cytowany przepis nie upoważnia do regulowania warunków i trybu rozwiązywania, umów z odbiorcami w treści regulaminu, a zatem należało uznać, że powyższe zapisy wykraczają poza zakres delegacji ustawowej. Dodać należy, iż kwestie dotyczące zawierania i treści umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków reguluje art. 6 u.z.z.w.

Odnośnie § 8 zaskarżonego regulaminu, zgodnie z którym postanowienia umowy nie mogą ograniczać praw i obowiązków stron wynikających z przepisów ustaw, przepisów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy oraz postanowień regulaminu, Sąd stwierdził, iż przepis ten naruszył art.19 ust.2 u.z.z.w., w świetle którego rada gminy uprawniona jest jedynie do określenia warunków i trybu zawierania umów.

W ocenie Sądu także w zakresie § 9 regulaminu, określającego zapisy, które powinna zawierać umowa z odbiorcami, przekroczono granice upoważnienia udzielonego przez ustawodawcę w art.19 ust.2 u.z.z.w., mając na uwadze, że treść umowy i sposób jej zawierania określa przepis art.6 ust. 1 i 3 u.z.z.w. Skutkuje to naruszeniem art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa oraz art. 94 Konstytucji RP, w myśl którego organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Powyższe odnieść należy także do § 10,§ 11, § 13 ust. 1, 2 , § 23 ust. 1,2,3 i 5, § 25 ust. 2, § 27, § 28 ust. 1,3,4, § 30, § 32.

Odnośnie § 13 ust.4 i § 14 ust.2 regulaminu, na podstawie których upoważniono przedsiębiorstwo do określenia wzorów wniosków o zawarcie umowy o przyłączenie do sieci, Sąd uznał, iż przepisy te naruszają art. 19 ust. 2 w zw. z art.6 ust.1 i 3 u.z.z.w. i w zw. z art.7 i 94 Konstytucji RP. Przepis art. 6 u.z.z.w. nie przewiduje podstawy do nadawania przedsiębiorstwu uprawnienia do sporządzania takich wzorów. Tym samym wprowadzając takie zapisy Rada przekroczyła zakres posiadanych kompetencji prawodawczych i dokonała niedopuszczalnej subdelegacji na przedsiębiorstwo swoich kompetencji.

W ocenie Sądu także § 38 regulaminu, nakładający na odbiorcę wymóg związany z przystąpieniem do wykonania robót przyłączeniowych w postaci wcześniejszego uzgodnienia dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem, istotnie naruszył art. 19 ust 2 u.z.z.w. w związku z art. 7 i 94 Konstytucji RP, mając na uwadze, iż przepis upoważniający radę gminy nie przewiduje dla organu uchwałodawczego kompetencji w powyższym zakresie.

Zdaniem Sądu zasadnie Prokurator domagał się stwierdzenia nieważności

§ 43 ust. 3 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym poziom dostępu do usług wodociągowych i kanalizacyjnych w przyszłości wyznaczają wieloletnie plany rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Cytowany ustęp stanowi element paragrafu regulującego zagadnienie odmowy przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Tymczasem stosownie do art. 15 ust. 4 u.z.z.w przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Tym samym punktem odniesienia nie może być brak uprzedniej zgody przedsiębiorstwa, czy treść dokumentu określającego warunki przyłączenia, ale warunki przyłączenia określone w regulaminie i możliwości techniczne (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r., II SA/Ol 452/17).

Za uzasadniony uznał też Sąd zarzut skargi dotyczący § 72 uchwały, według którego w kwestiach nieuregulowanych regulaminem stosuje się przepisy prawa cywilnego. Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ustęp 2 cyt. przepisu stanowi natomiast, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Regulacją powyższą rada naruszyła zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego - jakim jest zaskarżona uchwała - prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w punkcie I sentencji wyroku.

Natomiast w pozostałym zakresie Sąd umorzył postępowanie z uwagi na cofnięcie skargi przez Prokuratora. Uznając cofnięcie za dopuszczalne, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 60 p.p.s.a., Sąd umorzył postępowanie w tym zakresie (pkt II sentencji wyroku).