Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 628/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 345 poz 1 art. 2 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r.ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady  (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych  gruntów do produkcji surowców
article: art. 7 ust. 3
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
article: par. 2 pkt 3 lit. b
journal: Dz.U. 2007 nr 139 poz 979
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ROLNICTWA I ROZWOJU WSI z dnia 23 lipca 2007 r. w sprawie terminów dokonywania przez  wnioskodawców, podmioty skupujące i pierwsze jednostki przetwórcze określonych czynności

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia del. WSA Maria Jagielska (spr.) Protokolant Anna Pysiak po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 19 marca 2009 r. sygn. akt I SA/Sz 572/08 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie płatności do upraw roślin energetycznych i nałożenia sankcji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Sz 572/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Sz. po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S. na decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sz. ( ARIMR w Sz. ) z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu Ł. z siedzibą w Ł. z dnia [...] kwietnia 2008 r.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że w dniu [...] maja 2007 r. wpłynął do Biura Powiatu Ł. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek A. S. o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007. We wniosku producent rolny zadeklarował 5 działek rolnych o łącznej powierzchni 89,11 ha. Do jednolitej płatności obszarowej zadeklarował 89,11 ha (działki rolne A, B, C, D, E), do uzupełniającej płatności obszarowej 81,15 ha (działki rolne C, D, E), a do płatności energetycznej 47,11 ha (działka rolna D).

W dniu [...] października 2007 r. wpłynęła do Biura Powiatowego, złożona przez A. S., deklaracja o ilości zebranych i dostarczonych roślin energetycznych do zatwierdzonej pierwszej jednostki przetwórczej.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sz. decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. przyznał A. S. płatności do gruntów rolnych za 2007 rok w wysokości 50.802,18 zł, w tym jednolitą płatność obszarową w wysokości 26.870,23 zł oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 23.931,95 zł, a także odmówił przyznania płatności do upraw roślin energetycznych i orzekł o nałożeniu sankcji w wysokości 7.998,81 zł. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał na różnicę między zadeklarowaną powierzchnią działek rolnych we wniosku na 2007 rok (47,11 ha), a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli administracyjnej (0,00 ha) oraz podniósł, że producent uchybił terminowi złożenia deklaracji o ilości zebranych i dostarczonych roślin energetycznych, który upłynął dnia [...] sierpnia 2007 r. Odmowa przyznania płatności do upraw roślin energetycznych wynika z niespełnienia warunku minimalnej powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności do upraw roślin energetycznych. Wniosek został rozpatrzony przy uwzględnieniu powierzchni 0,00 ha, natomiast z przepisu art. 2 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20.11.2004 r. ze zm. – dalej rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1773/2004 ), wynika wprost, iż płatność do upraw roślin energetycznych jest przyznawana wyłącznie w przypadku, gdy powierzchnia upraw roślin energetycznych wynosi co najmniej 0,3 ha. Organ I instancji podkreślił, że pismem z dnia 13 sierpnia 2007 r. producent został poinformowany o obowiązujących aktach prawnych, które mogły być pomocne w wywiązaniu się ze zobowiązań.

W wyniku rozpatrzenia złożonego przez A. S. odwołania, Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] utrzymał powyższą decyzję w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, organ odwoławczy powołał się na przepis art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 – dalej ustawa o płatnościach ), regulujący warunki przyznania płatności obszarowej do upraw roślin energetycznych, w tym w szczególności na wskazaną tamże konieczność spełnienia warunków przewidzianych w przepisach rozdziału 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 i przywołał art. 32 ww. rozporządzenia, z którego wynika, że jednym z warunków wypłacenia pomocy jest złożenie deklaracji o ilości zebranych i dostarczonych roślin energetycznych (art. 31 ust. 1). Odwołując się do treści § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 lipca 2007 r. w sprawie terminów dokonywania przez wnioskodawców, podmioty skupujące i pierwsze jednostki przetwórcze określonych czynności dotyczących płatności do upraw roślin energetycznych, organ odwoławczy wskazał, że mocą tego przepisu wyznaczono termin na złożenie deklaracji o ilości zebranych roślin energetycznych, który dla zbioru w okresie od [...] marca do [...] sierpnia roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności (w tym terminie dokonał zbiorów Producent) wyznaczony został do 15 września roku, w którym został złożony wniosek. Złożenie wymaganej deklaracji po upływie ww. terminu (deklarację złożono [...] października 2007 r.), skutkowało przyjęciem przez organ, że powierzchnia gruntów stwierdzona w wyniku przeprowadzonego postępowania to 0,00 ha. Organ odwoławczy, powołując się na art. 51 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia rolników, wskazał, że jeżeli różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50%, rolnik będzie również wyłączony z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym. Kwota ta podlega kompensacji dopłatami w ramach jakichkolwiek programów pomocowych, o których mowa w tytułach III i IV rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, do których dany rolnik jest uprawniony w kontekście wniosków złożonych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym wykrycia różnicy. W przedmiotowej sprawie różnica między powierzchnią deklarowaną do płatności do upraw roślin energetycznych a powierzchnią stwierdzoną wynosi 100 % i dlatego odmówiono przyznania płatności do upraw energetycznych. W dalszej części uzasadnienia wyjaśniono sposób wyliczenia sankcji. Wskazano też, w odniesieniu do jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej, że zostały one przyznane w pełnej wysokości zgodnie z deklaracją.

Uwzględniając skargę A. S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Sz. wskazał, że w niniejszej sprawie do płatności bezpośrednich do gruntów rolnych należy stosować ustawę z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm. ), dalej - ustawa o płatnościach, oraz wydane na podstawie art. 17 ust. 4 pkt 3 ustawy rozporządzenie MRiRW z dnia 23 lipca 2007 r., które zgodnie z § 10 weszło w życie z dniem 2 sierpnia 2007 r., czyli po złożeniu wniosku pomocowego przez skarżącego, co miało miejsce 15 maja 2007 r.

Sąd I instancji uznał, że wnioskodawca spełnia przesłanki do przyznania mu pomocy do roślin energetycznych, bowiem żaden z przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców ( Dz. U.UE.L.04.345.1) – dalej rozporządzenie Komisji nr 1973/2004, czy to ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, czy też rozporządzenia MRiRW z dnia 23 lipca 2007 r., nie przewidują utraty prawa do płatności do upraw roślin energetycznych z powodu uchybienia terminowi do złożenia deklaracji w terminie określonym rozporządzeniem krajowym. Powyższy wniosek uzasadnia fakt, że terminy do złożenia stosownych deklaracji przez wnioskującego rolnika, jak wynika z delegacji ustawowej ( powyższe znajduje potwierdzenie w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1973/2004), zostały ustalone dla przeprowadzenia kontroli danych zawartych w tych wnioskach i kontroli ich przetwarzania. Uznając, że uchybienie terminowi do złożenia deklaracji o ilości roślin energetycznych zebranych i dostarczonych do pierwszej jednostki przetwórczej czy podmiotu skupującego nie rodzi skutku utraty prawa do płatności (nie jest terminem prawa materialnego) i nie jest czynnością procesową (uchybienie nie rodzi skutków procesowych), Sąd stwierdził, że organ dokonując nieprawidłowej interpretacji § 2 ust. 3b ww. rozporządzenia MRiRW z dnia 23 lipca 2007 r. naruszył ten przepis, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem powołana norma nie może stanowić podstawy do pozbawienia strony stosownych płatności.

Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR w Sz. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Sz. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) § 2 pkt 3 lit. b) rozporządzenia MRiRW z dnia 23 lipca 2007 r. w sprawie terminów dokonywania przez wnioskodawców, podmioty skupujące i pierwsze jednostki przetwórcze określonych czynności (Dz.U. z 2007 r., Nr 139, poz. 979),

b) art. 27 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20.11.2004 r. str. 1 ze zm.),

c) art. 29 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004,

d) art. 7 ust. 3 pkt 4 ustawy o płatnościach oraz

e) art. 17 ust. 4 pkt 3 tejże ustawy

poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd I instancji, że żaden z przepisów powołanych wyżej aktów prawnych nie przewiduje utraty prawa do płatności do upraw roślin energetycznych z powodu uchybienia terminu do złożenia deklaracji o ilości zebranych i dostarczonych roślin energetycznych. Ponadto, zdaniem kasatora, WSA błędnie uznał, że terminy przewidziane do złożenia ww. deklaracji zostały ustanowione w celu przeprowadzenia kontroli danych zawartych we wnioskach, co stanowiło zasadniczą przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 12 sierpnia 2008 r. oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w części odmawiającej przyznania płatności do upraw roślin energetycznych i nałożenia sankcji;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. polegające na zastosowaniu ww. przepisu pomimo braku przesłanek do jego zastosowania, tj. w przedmiotowej sprawie organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

W świetle postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego istota problemu zawiera się w odpowiedzi na pytanie, czy Sąd I instancji prawidłowo ocenił jako błędne stanowisko organu, iż § 2 ust. 3b ww. rozporządzenia MRiRW z dnia 23 lipca 2007 r. może stanowić podstawę pozbawienia strony płatności do upraw roślin energetycznych oraz nałożenia na nią sankcji. Z tego względu jako podstawowa podlega rozważeniu kwestia charakteru oświadczenia o dostawie i wielkości dostawy produktu energetycznego oraz znaczenia jakie dla otrzymania wypłaty kwoty pomocy ma niedochowanie przewidzianego w § 2 pkt 3 lit. b) i c) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi terminu złożenia tego oświadczenia ( deklaracji ).

Zasady przyznawania dopłat do upraw roślin energetycznych znajdują uregulowanie przede wszystkim w przepisach rozdziału 8 rozporządzenia Komisji Nr 1973/2004, oraz w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach. Dodatkowo, dla rozstrzygnięcia postawionego na wstępie rozważań zagadnienia istotne znaczenie ma rozporządzenie Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego (...) oraz rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidziane w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 (...).

Analiza poszczególnych przepisów wskazanych aktów, a w szczególności art. 27 ust. 2 lit. "a" i "b" oraz art. 29 ust. 1 lit. "c" rozporządzenia Komisji nr 1973/2004, prowadzi do wniosku, iż nie może być wątpliwości co do tego, że złożenie przez wnioskującego o dopłaty rolnika właściwemu organowi deklaracji dostawy roślin energetycznych jest warunkiem uzyskania dopłaty, a wywody Sądu I instancji, wbrew zarzutom i argumentacji skargi kasacyjnej, z tym twierdzeniem nie są sprzeczne.

Na wstępie stwierdzić należy, iż ustalony wskazanymi przepisami obowiązek zadeklarowania daty i wielkości dostawy, od którego uzależniona jest wypłata, jest wynikiem przyjętego przez europejskiego normodawcę założenia, wedle którego pomoc finansowa do roślin energetycznych uwarunkowana jest ich przeznaczeniem do wykorzystania w produkcji produktów energetycznych ( art. 24 ust. 1 cyt. rozporządzenia Komisji ). Lektura pozostałych przepisów wspólnotowych ( art. 25 ust. 1 - 4 cyt. rozporządzenia Komisji oraz art. 90 zdanie pierwsze rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 ) prowadzi do wniosku, że płatność na rośliny energetyczne nakierowana jest na realne wykorzystanie prowadzonych upraw energetycznych i przysługuje nie z samego faktu ich uprawy, lecz z tytułu zawartej z określonym odbiorcą umowy dostawy tych roślin ( wyjątek dotyczy pierwszego zbioru upraw innych niż uprawy jednoroczne ) prowadzącej do przetworzenia określonego surowca na produkt energetyczny ( pkt 19 preambuły rozporządzenia Komisji nr 1973/2004 ). Konsekwentnie do przyjętego założenia, wypłata dokonuje się po zrealizowaniu celu jakim jest wykorzystanie energetycznego surowca rolnego tzn. po złożeniu kopii umowy ( art. 29 ust. 1 pkt a) w związku z art. 25 rozporządzenia Komisji nr 1973/2004 ) oraz dowodu wykonania tej umowy w postaci oświadczenie o zrealizowanej dostawie ( art. 29 ust. 1 pkt c) cyt. aktu.

Tak ukształtowanym prawem wspólnotowym obowiązkom wnioskodawcy ubiegającego się o dopłaty do roślin energetycznych odpowiadają zasady przyznawania płatności przyjęte przepisami prawa krajowego. Ustawą o płatnościach ustanowiony został obowiązek zadeklarowania, w formie pisemnego oświadczenia, organowi decydującemu o dopłacie, danych co do wielkości dostawy danego gatunku rośliny energetycznej i daty dostawy. Jak stanowi obowiązujący w dacie rozstrzygania przez organ art. 7 ust. 3 pkt 4 ustawy o płatnościach, wnioskodawcy przysługuje płatność obszarowa do upraw roślin energetycznych na będące w jego posiadaniu grunty rolne, jeżeli m.in. są spełnione warunki określone w rozdziale 8 rozporządzenia Komisji nr 1973/2004. Dotyczy to m.in. wymogu zawarcia umowy dostawy z zatwierdzonym przez właściwy organ podmiotem skupującym lub jednostką przetwórczą, a także zrealizowania tej umowy poprzez dostawę zebranych roślin energetycznych zatwierdzonemu podmiotowi.

Jak wynika z dotychczasowych rozważań, w kwestii dotyczącej obowiązku zawarcia umowy z odbiorcą produktów energetycznych oraz złożenia właściwemu organowi kopii umowy dostawy i deklaracji co do czasu i wielkości dostaw, zarówno regulacje wspólnotowe, jak też regulacja krajowa wykazują pełną zgodność, przesądzając, iż wykonanie tych czynności prowadzi do wypłaty kwoty pomocy. Odpowiadając zatem na pytanie o charakter oświadczenia co do terminu i wielkości dostawy roślin energetycznych, to przyjąć należy, że złożenie tego oświadczenia jest wynikającym ze wskazanych regulacji warunkiem wypłacenia dofinansowania, a wynika to zarówno z art. 29 ust. 1 lit."c" w związku z art. 27 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 1973/2004, jak też z art. 7 ust. 3 pkt 4 ustawy o płatnościach. Zawarte w zaskarżonym wyroku stwierdzenie Sądu, że oświadczenie stanowi zestawienie ilości zebranych i dostarczonych roślin, nie stoi w sprzeczności z oceną, iż niezłożenie deklaracji uniemożliwi wypłatę pomocy finansowej.

Tak jak nie ma wątpliwości co do charakteru prawnego deklaracji, tak brak jest podstaw aby przyjąć, że powołane wyżej unormowania kreują termin na złożenie właściwemu organowi oświadczenia, niedotrzymanie którego stanowiłoby podstawę odmowy płatności do roślin energetycznych, a nadto upoważniałoby organ do nałożenia sankcji. Fakt, że unormowania wspólnotowe, jak też krajowe nadają oświadczeniu o wielkości i terminie dostawy roślin energetycznych wymiar warunku wypłaty kwoty pomocy nie oznacza, że warunek ten musi zostać spełniony w określonym czasie pod rygorem utraty prawa do dopłaty i nałożenia sankcji na podstawie art. 51 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004, bowiem twierdzenie takie nie znajduje oparcia ani w obowiązujących przepisach wspólnotowych ani w ustawie o płatnościach w jej brzmieniu sprzed zmiany ustawą z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej { Dz. U. Nr 44, poz. 262 – dalej ustawa o zmianie (...) } czy też w brzmieniu z daty rozstrzygania przez organy administracji.

Terminem, z którym przepisy wspólnotowe wiążą utratę prawa podmiotowego jest, wskazany w art. 11 ust. 2 tego rozporządzenia Komisji (WE), termin 15 maja jako ostateczny termin do złożenia wniosku o przyznanie pomocy. Unormowanie krajowe dotyczące zasad przyznawania płatności - ustawa o płatnościach w art. 18 ust. 2 i 3, wskazując okres od 15 marca do 15 maja jako właściwy do złożenia wniosku o dopłaty, jednoznacznie stwierdza, iż termin ten nie podlega przywróceniu. Złożony wniosek, w przypadku gdy dotyczy pomocy do roślin energetycznych, z uwagi na cel udzielania pomocy finansowej do upraw roślin energetycznych o czym była wyżej mowa, musi zostać zaopatrzony dodatkowo w kopię umowy zawartej z odbiorcą lub przetwórcą tych roślin ( art. 25 ust. 3 rozporządzenia Komisji nr 1793/2004 oraz art. 13 ust. 6 rozporządzenia Komisji nr 796/2004 ). Zatem zastrzeżony dla złożenia tego wniosku termin, należy również odnosić do złożenia wraz z nim wspomnianej umowy dostawy.

Jednoznacznemu uregulowaniu kwestii terminu co do złożenia zarówno wniosku o dopłatę jak i umowy zawartej z odbiorcą roślin energetycznych, nie towarzyszy w prawie wspólnotowym podobne uregulowanie odnoszące się do terminu złożenia właściwemu organowi, wymaganego art. 29 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji nr 1973/2004, oświadczenia co do terminu i wielkości dostawy zrealizowanej na podstawie załączonej do wniosku umowy. Powołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 27 ust. 2 i art. 29 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji nr 1973/2004 nie tylko same nie określają terminu złożenia deklaracji, ale nie przewidują też możliwości ustalenia przez państwo członkowskie terminu złożenia określonego typu deklaracji ( v. wyrok NSA z dnia 27 października 2009 r. II GSK 122/09 ). Źródła ustanowienia wiążącego wnioskodawców terminu złożenia deklaracji o dostawie nie można znaleźć również w innych przepisach wspólnotowych.

Nie poprzedzone żadnym wywodem czy argumentacją prawną stanowisko autora skargi kasacyjnej, że złożenie deklaracji po terminie określonym w § 2 ust. 3 rozporządzenia MRiRW skutkuje na podstawie art. 51 ust. 2 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 zmniejszeniem płatności i wykluczeniem z płatności do upraw roślin energetycznych, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na aprobatę. Odwołując się do art. 29 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004, należy stwierdzić, iż zgodnie z tym przepisem, wypłata kwoty pomocy do roślin energetycznych następuje po spełnieniu trzech warunków m.in. po złożeniu właściwemu organowi oświadczenia przewidzianego w art. 27 ust. 2, a powyższe, jak stanowi ten przepis, dokonuje się bez uszczerbku dla sankcji przewidzianych w art. 51 ust. 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 796/2004. Zastrzeżenie to należy rozumieć w sposób jaki wynika wprost z jego literalnej treści co prowadzi do wniosku, iż niezależnie od spełnienia warunków, o których wyżej mowa, sankcja określona w art. 51 ust. 2 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 znajduje zastosowanie, w razie ewentualnego przekroczenia zadeklarowanego obszaru do dopłat upraw roślin energetycznych w stosunku do rzeczywistego o 30% lub 50% lub w razie stwierdzenia, że wnioskujący o dopłatę do upraw roślin energetycznych rolnik nie dostarczył wymaganej ilości danego surowca w stosunku do ilości zadeklarowanej.

W przedmiotowej sprawie, jak wynika z ustalonego przez organ i zaakceptowanego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, zakontraktowane rośliny zostały dostarczone, a deklaracja, choć po terminie, jednak została złożona. Natomiast pogląd organu, iż obszar upraw nie jest zgodny z obszarem deklarowanym i wynosi 0,00 ha z uwagi na przekroczenie terminu złożenia oświadczenia o wykonanej dostawie produktów energetycznych, w świetle ustalonych faktów i obowiązujących przepisów, jest nieuprawniony.

Wskazany przez autora skargi kasacyjnej jako naruszony przez Sąd I instancji przepis art. 7 ust. 3 pkt 4 ustawy o płatnościach stanowi, że płatność przysługuje, jeżeli spełnione są warunki, określone w rozdziale 8 rozporządzenia Komisji nr 1973/2004 ( złożenie, kopii umowy, zabezpieczenia i oświadczenia o dacie i wielkości dostawy ). Należy zauważyć, iż przepis ten po pierwsze, nie stwarza podstawy do pozbawienia wnioskodawcy płatności z powodu złożenia przez niego deklaracji o dostawie po terminie ustalonym przez dane państwo członkowskie. Po drugie zaś, wprowadzony został w życie dnia 15 marca 2008 r. ustawą z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej ( Dz. U. Nr 44, poz.262 ) art. 7 ust. 3 pkt 4) i nie może być skutecznie powoływany przez kasatora, z uwagi na fakt, iż w przedmiotowej sprawie nie znajdował zastosowania ze względu na treść art. 4 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r.

Zdaniem kasatora skutek w postaci odmowy płatności wynika z § 2 pkt 3 lit. "b" i "c" rozporządzenia MRiRW w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach, a Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni cyt. przepisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozumowanie skargi kasacyjnej jest chybione.

Powołane wyżej rozporządzenie krajowe zostało wydane z upoważnienia art. 17 ust. 4 pkt 3 ustawy o płatnościach i zgodnie z treścią upoważnienia miało określać terminy dokonywania przez wnioskodawców, podmioty skupujące i pierwsze jednostki przetwórcze określonych czynności, w tym składania dokumentów i przedstawiania informacji w zakresie określonym dla państwa członkowskiego w rozporządzeniu nr 1973/2004, mając na względzie terminy wypłaty płatności do upraw roślin energetycznych oraz uwzględniając umożliwienie przeprowadzenia kontroli danych zawartych we wnioskach o przyznanie płatności do upraw roślin energetycznych oraz kontroli przetwarzania tych roślin. Stosownie do dyspozycji ustawowej przepis § 2 określił w kolejnych punktach terminy składania informacji, wniosków i deklaracji ( pkt 3 lit. od "a" do "e" ), przyjmując dla deklaracji konkretne terminy jej złożenia w zależności od podanego przedziału czasowego dostarczenia podmiotowi skupującemu roślin energetycznych. Mając na uwadze treść upoważnienia ustawowego, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, iż przyjęte rozporządzeniem MRiRW terminy składania oświadczeń miały na celu umożliwienie przeprowadzania kontroli zarówno danych zawartych we wnioskach, jak też kontroli przetwarzania roślin energetycznych.

Przede wszystkim zauważyć należy, że przepis art. 17 ust. 4 pkt 3) ustawy o płatnościach upoważnił ministra właściwego do spraw rolnictwa do określenia terminów dokonywania określonych czynności ( m.in. złożenia deklaracji ), jednak wyłącznie w zakresie określonym dla państwa członkowskiego w rozporządzeniu nr 1973/2004. Jeżeli zatem przyjąć, że złożenie oświadczenia, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt c w związku z art. art. 27 ust. 2 powinno było dokonać się w zakreślonym przez państwo członkowskie terminie, to już w żadnym razie nie ma podstawy, aby nadawać takiemu terminowi walor terminu materialnoprawnego, po którego upływie wnioskodawca traci prawo do dopłaty, a dodatkowo podlega sankcji z art. 51 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 o czym była już wyżej mowa. Negatywnych dla wnioskodawcy skutków ( czy to w postaci utraty prawa do płatności, czy to w postaci nałożenia sankcji ) złożenia właściwemu organowi oświadczenia o dacie i wielkości dostawy roślin energetycznych nie przewidują ani przepisy wspólnotowe, ani ustawa o płatnościach, a nie ulega wątpliwości, że tylko w przepisach tej rangi należy szukać podstawy do takich działań. Warto w tym miejscu zauważyć, iż art. 21 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 796/2004 przewiduje sankcje za niedochowanie terminu wykonania podstawowej dla starania się o płatności czynności tj. za złożenie po wyznaczonym terminie wniosku pomocowego, stanowiąc, iż opóźnienie o każdy dzień będzie prowadziło do zmniejszenia pomocy o 1% na każdy dzień roboczy kwoty płatności, z zastrzeżeniem, że opóźnienie ponad 25 dni prowadzi do najdalej idącej sankcji - do nieprzyjęcia wniosku.

Jeżeli zatem przepisy wspólnotowe, ustalając termin do złożenia wniosku, określają skutki jego niedochowania, nie pozbawiając wnioskodawcy prawa do płatności w każdym przypadku opóźnienia, to tym bardziej nie można przyjąć, że przepisy krajowe wykonawcze, mogą pójść dalej w stosunku do skutków niedochowania terminu wykonania czynności dokumentującej wykonanie umowy kontraktacyjnej dołączonej do wniosku o dopłatę, w sytuacji, gdy ani sam termin wykonania czynności ani konsekwencje w postaci pozbawienia dopłat nie zostały określone przepisami wspólnotowymi czy choćby przepisami ustawy o płatnościach.

Na tle powyższych uwag, zidentyfikowanie przyjętego w § 2 pkt 3 rozporządzenia MRiRW terminu staje się bardziej czytelne choć niewątpliwie z powołanych wyżej względów, można stwierdzić, iż termin ten nie ma charakteru materialnoprawnego. Trudno jest również przyjąć, iż może być to termin procesowy podlegający ewentualnemu przywróceniu. Przyjęta w cyt. przepisie rozporządzenia MRiRW konstrukcja normatywna pozwala skojarzyć charakter terminu do złożenia deklaracji z terminem przyjętym w § 20 ust. 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich ( Dz. U. Nr 114, poz. 1191 ze zm. ). Również w tym przepisie sformułowano dyspozycję, lecz nie określono sankcji; ustanowionemu obowiązkowi przekazania gospodarstwa oraz zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej w terminie 6 miesięcy od otrzymania postanowienia o spełnianiu warunków do renty nie towarzyszył żaden przepis, który uniemożliwiałby przyznanie świadczenia w razie wykonania wskazanych obowiązków po upływie wskazanych 6 miesięcy ( v.: wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt II GSK 6/09 ). Ponieważ zatem negatywnych skutków złożenia deklaracji po terminie w postaci utraty prawa do dopłaty nie można domniemywać, a brak jest podstaw żeby wskazany rozporządzeniem MRiRW termin określić jako wywołujący skutki procesowe, należy przyjąć postulatywny i porządkowy jego charakter.

Reasumując, Sąd I instancji trafnie uznał, iż żaden przepis czy to prawa wspólnotowego, czy krajowego nie przewiduje utraty prawa do płatności do upraw roślin energetycznych z powodu uchybienia terminowi złożenia deklaracji, tak jak prawidłowo ocenił, że ustalony § 2 pkt 3 rozporządzenia MRiRW termin złożenia deklaracji nie ma ani charakteru materialnoprawnego, ani nie jest też podlegającym ewentualnemu przywróceniu terminem do dokonania czynności procesowej.

Z powyższych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.